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Toms-Ramn Fernndez Rodrguez

Colecin Estudios
Documento de Trabajo 7/2013
La Espaa de las Autonomas:
un Estado dbil devorado por
diecisiete estaditos
fundacin TRANSICIN espaola
Cubierta.indd 3 26/12/12 09:53
La Fundacin Transicin Espaola es una Fundacin privada sin nimo
de lucro, no adscrita a ninguna formacin poltica e independiente de
las administraciones pblicas y empresas que la nancian. Se constituy
en 2007 con el objeto de contribuir a fomentar el conocimiento de
la Transicin espaola, as como a conservar, divulgar y defender los
valores y principio que la inspiraron. A tal n, la Fundacin impulsa
y participa en toda actividad o iniciativa que tenga como propsito
un mejor conocimiento de dicho proceso por parte de la sociedad
espaola, as como de sus antecedentes y consecuencias, en sus
facetas poltica, social, cultural e internacional.
Los Documentos de Trabajo se agrupan en dos colecciones: la Coleccin
Testimonios, que recoge los trabajos de carcter autobiogrco de los
protagonistas del proceso de transicin y, la Coleccin Estudios, a la
que contribuirn los ms destacados especialistas en la materia.
Los Documentos de Trabajo de la Fundacin Transicin Espaola
son fruto de la investigacin y reexin de sus autores y no reejan
necesariamente la opinin de la Fundacin.
La versin digital de este documento est disponible en la pgina web
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Cmo citar: Fernndez Rodrguez, Toms-Ramn, La Espaa de las
Autonomas: un Estado dbil devorado por diecisiete estaditos,
Documento de Trabajo nmero 7 (Fundacin Transicin Espaola,
Madrid, 2013).
Editor: ngel Linares Seirul-lo
2013 Fundacin Transicin Poltica Espaola
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Toms-Ramn Fernndez Rodrguez
Coleccin Estudios
Documento de Trabajo 7/2013
La Espaa de las Autonomas:
un Estado dbil devorado por
diecisiete estaditos
fundacin TRANSICIN espaola
Toms-Ramn Fernndez Rodrguez (Burgos, 1941). Licenciado en Derecho por la Universidad
de Valladolid (1962) y Doctor por la Universidad Complutense de Madrid (1966).
Fue Catedrtico de Derecho Administrativo en la Universidad del Pas Vasco (1972-1975)
y, en septiembre de 1975, pas a desempear la misma Ctedra en la Universidad Nacional
de Educacin a Distancia (UNED), de cuya Facultad de Derecho fue Decano desde 1975
a 1977. Fue elegido Rector de la UNED en diciembre de 1977 en unas elecciones en las
que particip todo el personal docente y administrativo de la Universidad con igualdad
de voto. Permaneci en el cargo hasta noviembre de 1982.
Form parte de la Comisin de Expertos sobre Autonomas constituida en 1981, a raz
del golpe del 23 de febrero, por acuerdo entre el Gobierno de Calvo Sotelo y el Partido
Socialista Obrero Espaol; esta comisin estuvo presidida por el Profesor Garca de Enterra.
En 1983 le fue otorgada la Medalla de Oro de la UNED y, poco despus, pas a ocupar
la ctedra de Derecho Administrativo de la Universidad Complutense de Madrid, que
actualmente desempea.
Ha sido profesor invitado en diferentes universidades extranjeras, como la Universidad
de Pars X (Nanterre), la Universidad Nacional de Buenos Aires o la Universidad Nacional
de La Plata. Desde el ao 2003, es Acadmico de nmero de la Real Academia de
Jurisprudencia y Legislacin.
Su manual de derecho urbanstico (Ed. El Consultor de los Ayuntamientos y Juzgados)
sigue siendo una referencia clave para los estudios urbansticos. Adems, es autor de varios
libros, entre los que destacamos: De la Arbitrariedad del Legislador, Civitas Ediciones.
Estudios de derecho ambiental y urbanstico, Editorial Aranzadi. Derecho urbanstico de
Madrid, Ed. Iustel. La Ley Orgnica y el bloque de la constitucionalidad, Civitas Ediciones.
Una crnica de la legislacin y la ciencia jurdica en la Espaa contempornea, Civitas
Ediciones. Curso de Derecho Administrativo (I y II). (Coautor junto a Eduardo Garca de
Enterra), Civitas Ediciones. El derecho y el revs: dilogo epistolar sobre leyes, abogados
y jueces, (Coautor junto a Alejandro Nieto Garca), Ed. Ariel.
Toms-Ramn Fernndez Rodrguez
ndice
Presentacin, por Rafael Arias-Salgado Montalvo ............................................ 7
1. Una advertencia previa ................................................................................. 13
2. Crisis econmica y crisis del Estado de las Autonomas .............................. 13
3. La inexistencia en la Constitucin de un modelo de Estado ........................ 17
4. Un Estado disfuncional e ingobernable ........................................................ 25
5. Qu debera hacerse ...................................................................................... 32
6. Y, adems, una reforma de la Ley Electoral .................................................. 43
7. Punto y nal ................................................................................................... 44
8. Post scriptum otoal ...................................................................................... 46
7
En el ao 2003, en un extenso trabajo titulado Acotaciones al ayer y al hoy del
Estado de las Autonomas publicado en el nmero 1 de la Revista de Pensamiento
Poltico de FAES, escrib:
La cuestin constitucional ms difcil con que ha debido enfrentarse la
Espaa democrtica ha sido y es de algn modo todava la del Estado
de las Autonomas, concepto elusivo para no calicar al Estado espaol
ni como Estado regional ni como Estado federal. Evanescencia semntica
o escapismo verbal, reejo de un viejo problema nuestro, recurrente en
nuestra historia, del que la Constitucin se ocupa con tcnica deciente,
pero con acierto poltico, porque ha permitido avanzar de manera sustancial
en su resolucin. Aunque la dicultad poltica impidi la introduccin de
frmulas tcnico-jurdicas rigurosas, Espaa ha logrado al n, de manera
razonable, organizarse como Estado polticamente descentralizado y dar
cauce a su visible diversidad.
Sigo pensando as aunque sea ahora perceptible una grave crisis institucional. Se
ha ido quiz demasiado lejos sin rigor jurdico y funcional en el desarrollo poltico
y administrativo del Estado Autonmico y se ha incurrido en un exceso de gasto
pblico que la economa espaola tiene ahora dicultades para nanciar. Por
eso no est de ms recordar algn momento del nacimiento y crecimiento del
Estado de las Autonomas.
Presentacin
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Entre los hitos transcendentes de su proceso de creacin debe destacarse el
proceso autonmico andaluz que est en el origen de muchos de los problemas
de hoy porque marc un punto de inexin en la tentativa de controlar, con
racionalidad funcional, la conguracin del Estado de las Autonomas, al menos
en una primera etapa. Tal y como estableca la Constitucin, el Gobierno y
Unin de Centro Democrtico (UCD) trataron de encaminar la elaboracin del
Estatuto de Andaluca por la va del artculo 143 de la Constitucin autonoma
limitada como paso previo a otra de mayor nivel y consagrar de este modo
la diferenciacin de las llamadas nacionalidades histricas que tenan acceso
directo por virtud de la propia Constitucin al mximo techo de autonoma.
En el proceso andaluz se pusieron de relieve con claridad la inmadurez de las
lites locales y de algunos cuadros regionales de los partidos polticos estatales as
como las dicultades de conseguir la aceptacin de las directrices emanadas de
los rganos centrales. Desde su direccin nacional, UCD trat de frenar primero,
sin xito, los acuerdos de ayuntamientos y diputaciones requisito previo que la
Constitucin exiga para seguir la va del artculo 151. stos, por el contrario,
fueron, en no pocos casos, empujados a pronunciarse por el entonces presidente
regional centrista de Andaluca, Clavero Arvalo, que se neg de hecho a acatar
las directrices del Gobierno y del partido.
Alcanzado el nmero de ayuntamientos y diputaciones que la Constitucin
establece, hubo de convocarse el referndum para raticar la iniciativa de
los entes locales. UCD defendi la abstencin en la consulta en una segunda
tentativa de reconducir hacia la va del artculo 143 el resto del proceso
autonmico, impidiendo el acceso a la autonoma de Andaluca por la va del
artculo 151. El PSOE, an estando algunos de sus dirigentes nacionales de
acuerdo con el planteamiento de fondo del partido gubernamental, decidi no
asumirlo pblicamente y busc, simplemente, la derrota y por tanto el fracaso de
UCD, promoviendo, en una campaa que tuvo mucho de demaggica, el voto
favorable a la raticacin de la iniciativa.
Desde una perspectiva jurdico-constitucional, UCD consigui su objetivo.
La iniciativa, aunque sali adelante en siete provincias, no fue raticada
por una mayora suciente en Almera por lo que no podra continuarse la
tramitacin por el artculo 151 que exiga el pronunciamiento favorable de
9
todas las provincias andaluzas. Polticamente, sin embargo, aquel resultado
estaba muy lejos de ser un xito y menos cuando hubo prctica unanimidad
en derecha, centro e izquierda en considerar aquello como una derrota moral
del Gobierno. Se exigi entonces desbloquear el procedimiento, lo que
nalmente se hizo, forzando de nuevo, como en el Estatuto de Galicia, el
texto de la Constitucin.
En Andaluca se perdi de forma irreversible la batalla por hacer de Espaa,
de manera gradual y con el rigor tcnico que la Constitucin no ofreca, un
Estado polticamente descentralizado, con una precisa distribucin territorial
de competencias y, sobre todo, con mecanismos que permitiesen solventar con
agilidad y ecacia las complejidades inherentes a la, por otra parte conveniente y
necesaria, descentralizacin poltica. UCD, que preri asumir el inters general,
sacricando el inters de partido, se suicid polticamente en aquel 28 de febrero.
Los partidos polticos aprendieron entonces que la defensa del inters general
es, con frecuencia, poco rentable. Andaluca explica algunos errores, excesos,
incongruencias y debilidades posteriores.
Sigo creyendo no obstante que el Estado de las Autonomas es un buen invento.
Su nacimiento y desarrollo, an con los fallos aludidos, ha costado mucho
trabajo, inteligencia y capacidad de pacto y su gestin ser siempre delicada. No
deben olvidarse las enormes dicultades polticas y riesgos ex ante y ex post que
tuvo el consenso logrado hasta completar en todo lo principal el perl actual del
Estado, pero por experiencia adelanto que cualquier acuerdo a que se llegue en
estos momentos difciles en relacin con Catalua o el Pas Vasco se extender,
velis nolis, a las dems Comunidades Autnomas. La aspiracin a la igualdad en
el mundo de hoy no se puede frenar con argumentos meramente identitarios
de lengua, cultura o raza. Andaluca, entre otras regiones, rechazar siempre
cualquier diferenciacin sustantiva.
Nunca sobra el tratar de situar en trminos racionales, con conocimiento de causa,
el problema que nos acucia. De este modo, en la Fundacin Transicin Espaola
hemos credo que a tal n era oportuno poner a disposicin de los interesados
en la materia el Informe de la Comisin de Expertos sobre Autonomas, de libre
consulta en la pgina web de la Fundacin (http://transicion.org/90publicaciones/
InformeEnterria.pdf). Un documento que, producto de los Pactos Autonmicos
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entre el gobierno de Calvo Sotelo, UCD y PSOE, inspir el desarrollo estatutario
desde 1981 hasta la llegada a la Presidencia del Gobierno de la Nacin de Jos
Luis Rodrguez Zapatero, que liquid con incomprensible frivolidad y rme
voluntad el espritu de nuestra fecunda transicin democrtica. Es evidente que
no pocas propuestas del Informe no se llevaron a los Estatutos aprobados a
partir de aquella fecha. Pero es asimismo cierto que los Pactos y el Informe
encauzaron y dieron legitimidad a la ordenacin de un proceso autonmico
que, desbocado entonces, pona en riesgo la estabilidad institucional de nuestra
democracia. Al propio tiempo cremos conveniente encargar al Catedrtico
de Derecho Administrativo, Toms-Ramn Fernndez uno de los autores del
Informe de 1981 su valoracin del proceso autonmico desde aquel ao hasta
nuestros das, reexiones recogidas en el presente Documento de Trabajo. Sin
negar el valor del modelo descentralizador como el mejor para Espaa el trabajo
del profesor Fernndez es marcadamente crtico con el vigente panorama
del Estado de las Autonomas. Lcidamente crtico, si se quiere, pero slida y
empricamente argumentado.
En todo caso, hecha la crtica, lo que importa hoy resaltar es la necesidad de
abrir un debate serio, acadmico y poltico a la vez, sobre la reconduccin
de una forma de organizacin del Estado que por razones diversas est en la
actualidad sujeta a un proceso de deslegitimacin de extraordinaria gravedad
y que difcilmente podr mantenerse en los lmites de ms o menos, de mejor
o peor descentralizacin del poder poltico, sino que amenaza la integridad de
nuestra organizacin institucional. El desafo del nacionalismo cataln no es tanto
un ataque al Estado de las Autonomas como la puesta en cuestin del artculo
2 de la Constitucin, aprobado en su momento por una amplsima mayora,
fundamento y efecto irrenunciables del Pacto Constitucional que alumbr la
Constitucin de 1978.
El pueblo espaol, en su historia, a travs de sus legtimos representantes ha
dado dos veces la razn al primer Azaa el Azaa de las Cortes Constituyentes
de la Segunda Repblica as como ha obviado las reexiones de Ortega y Gasset
sobre el nacionalismo, particularmente sobre el cataln, y las lamentaciones del
ltimo Azaa en La Velada de Benicarl, entre otros de sus postreros escritos.
Algo para meditar.
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Siempre debe partirse de rearmar la plena validez de nuestra Constitucin
como soporte jurdico de nuestra unidad poltica y por tanto tambin de sus
procedimientos de reforma. Reformar s, pero para reorganizar y perfeccionar no
para renegar o romper. El Partido Popular y el Partido Socialista Obrero Espaol
tienen la palabra. Y es urgente que hablen y acten de comn acuerdo porque
el problema, siempre delicado, puede llegar a ser existencial. Y no est de ms
recordar que entre ambos representan el 80% del electorado espaol.
Somos, no obstante, conscientes de que una interpretacin integradora del Estado
de las Autonomas como expresin y garanta de la unidad poltica de Espaa
y de su diversidad no ser nunca aceptada en plenitud y con sinceridad por los
partidos nacionalistas. La perspectiva de la acabada institucionalizacin de un
Estado como el Estado de las Autonomas que resuelve y delimita con inteligencia
el binomio unidad-diversidad como proyeccin de la realidad espaola tendr
siempre el rechazo ltimo confesado o no o la renuente y provisional aceptacin
de los nacionalismos. Pero la opcin est hoy ya planteada. O se reordena
racionalmente y se pone trmino a la descentralizacin poltica y funcional o se
destruye la unidad estatal como realidad de poder institucionalizado. La frmula
confederal, incoada de manera parcial en el segundo Estatuto cataln, es slo un
paso previo a la quiebra institucional. Y entiendo que la democracia entrara en
un proceso irreversible de deslegitimacin si condujera a la ruptura, de hecho o
de derecho, del Estado democrtico, expresin de una unidad poltica derivada
de la voluntad popular muy mayoritaria y constitucionalmente irrenunciable.
El PSOE tendr en algn momento que poner punto nal a una estrategia de
alianzas permanentes con los nacionalismos que, adems de sus efectos negativos
para la fortaleza institucional del Gobierno central, le ha llevado a perder el poder
en Galicia, en Catalua y en Baleares. Tiene ante si el reto de su reconstruccin
nacional, es decir, como fuerza vertebradora de la unidad poltica espaola. Lo
ha sido pero est dejando de serlo y no lo ser si no cambia de rumbo.
Rafael Arias-Salgado Montalvo
Vicepresidente de la Fundacin Transicin Espaola
Secretario General de UCD (1978-1980)
Ministro de Administracin Territorial (1981-1982)
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1. Una advertencia previa
El texto que el lector tiene a sus manos no ha querido ser, ni, desde luego, es
una leccin, ms o menos docta, sobre el tema que su ttulo anuncia, como
invita a suponer mi condicin de profesor y mi trayectoria intelectual. No es
momento para este tipo de lecciones, ni hay tiempo tampoco para ellas. Tampoco
ha querido ser, ni, por supuesto, es un maniesto poltico, porque, como es
notorio, no ha sido, ni es la poltica, sino la academia, el escenario en el que se
ha desarrollado mi vida personal y profesional.
Lo he escrito simplemente en mi condicin de ciudadano, de un ciudadano que
vivi con ilusin lo que Francisco Umbral llamaba la Santa Transicin y que vive
hoy con preocupacin suma la situacin a la que sin querer o, por lo menos, sin
haberlo decidido conscientemente con carcter previo hemos llegado. Se trata
slo de una reexin en voz alta que no pretende otra cosa que invitar a quien la
lea a reexionar a su vez sobre el problema con la secreta esperanza, eso s, de
provocar de ese modo una reexin colectiva, de los ciudadanos naturalmente
porque de los polticos sera mucho pedir, sobre un asunto que nos concierne
a todos y que, nos guste o no, condiciona necesaria e inevitablemente nuestras
vidas: la organizacin del Estado o, para ser ms exacto, su imprescindible e
inaplazable reorganizacin.
2. Crisis econmica y crisis del Estado de las Autonomas
Suele decirse no sin razn que no hay mal que por bien no venga. Y as es en este
caso. La tremenda crisis econmica en la que nos encontramos inmersos ha tenido
la virtud de ponernos delante la crisis del propio Estado de las Autonomas, que,
de otro modo, los polticos de uno y otro signo no hubieran reconocido jams,
La Espaa de las Autonomas: un Estado
dbil devorado por diecisiete estaditos
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pese a las reiteradas advertencias que en todos los tonos se han venido haciendo
desde diferentes instancias de eso que se llama la sociedad civil, que s existe,
aunque no se le haga caso y se ponga, incluso, sordina a su voz.
En todos esos informes (del Foro de la Sociedad Civil, del Crculo de Empresarios,
de la Fundacin Everis, del Colegio Libre de Emritos, etc.), as como en los
estudios publicados por un partido poltico minoritario, Unin Progreso y
Democracia (UPyD) y en los libros de algn autor aislado (Francisco Sosa Wagner
muy especialmente) se ha llamado la atencin desde sus propios ttulos sobre el
coste inasumible del Estado, el desgobierno y el malestar social en aumento y la
crisis general de la sociedad, la economa y las instituciones. Ninguno de ellos
pone en cuestin el Estado de las Autonomas, pero todos sin excepcin sitan
ste en el centro de la crisis generalizada que analizan y todos reclaman de un
modo u otro una enrgica recticacin.
No es cuestin de abrumar al lector con cifras y datos econmicos, por lo que me
limitar a recordar muy brevemente los que Luis M. Linde ofrece en el informe
publicado por el Colegio Libre de Emritos en 2010 con el ttulo Espaa en crisis.
Sociedad, economa, instituciones. Recuerda Linde que en el periodo virtuoso
de 1995-2003 conseguimos pasar de un dcit pblico del 65% del PIB al 02%
y de una deuda del 63% del PIB a un 49%, porcentaje ste que todava se redujo
diez puntos ms en los aos inmediatamente posteriores hasta situarse treinta
puntos por debajo de la media europea.
Este envidiable margen de maniobra se malbarat en muy poco tiempo al
estallar la crisis en 2008 y entrar en recesin en 2009 gracias a una poltica que
me abstengo de calicar y que nos llev de nuevo a nales de 2010 a un nivel
de deuda del 65% del PIB. Lo que me importa subrayar aqu y ahora es que
en esa loca carrera de seguir gastando en plena crisis lo que no se tena, las
Comunidades Autnomas fueron las que ms corrieron, como lo prueba el
hecho, que Linde destaca, de que su aportacin a la deuda total pasara del 10%
en 1995 al 16% en 2009.
Las Comunidades Autnomas no han causado, ciertamente, el desastre que
ahora vivimos, pero no cabe duda de que han estado a la cabeza. As lo percibe
la ciudadana, que contempla escandalizada los excesos de sus gobernantes, y
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as lo perciben tambin los mercados, que desconfan no tanto o no slo de que
como pas podamos salir a ote, sino, sobre todo, de que el Gobierno central
sea capaz de reducir a disciplina a esos diecisiete Gobiernos autonmicos. Unos
Ejecutivos los de las Comunidades Autnomas que han hecho gala desde su
aparicin en escena de una voracidad insaciable, de un localismo feroz y de una
incalicable falta de lealtad al Estado como realidad total de la que forman parte
y a la propia Constitucin gracias a la cual existen como tales.
Si alguien piensa que exagero no tiene ms que repasar la prensa de los primeros
das del pasado mes de agosto, donde se da cuenta del Consejo de Poltica Fiscal
y Financiera celebrado el 31 de julio anterior en el que, en aplicacin de la recin
estrenada Ley Orgnica 2/2012, de 24 de abril, de Estabilidad Presupuestaria
y Sostenibilidad Financiera, se jaron los objetivos de dcit y el techo de
endeudamiento de las distintas Comunidades Autnomas para este ao y los
dos siguientes. El desarrollo del citado Consejo se celebr con la deliberada
inasistencia del Consejero de la Generalitat de Catalua, el teatral abandono de
la reunin de la Consejera andaluza y el voto en contra de Asturias y Canarias,
amn de las reacciones posteriores a los acuerdos adoptados.
Para el representante de la Generalitat no tena sentido acudir porque ya estaba,
segn l, todo decidido de antemano, excusa sta tan banal como falaz, porque
todo el mundo sabe desde que se hizo pblico el Estatuto confederal de 2006
que los nacionalistas catalanes rechazan de plano todo tipo de mecanismos de
carcter multilateral y slo se sienten vinculados por las instancias bilaterales,
esto es, por los acuerdos de Gobierno a Gobierno.
Para el Presidente de la Junta de Andaluca el objetivo del dcit y el techo de
endeudamiento son inaceptables porque le obligarn a cerrar dice colegios y
hospitales. La televisin autonmica no, curiosamente, aunque es una mquina
de perder dinero, porque est en el Estatuto.
Puede extraarse alguien en estas circunstancias de que los mercados desconfen
de nosotros, de que duden de la rmeza del Gobierno a la hora de aplicar los
mecanismos preventivos, correctivos y, sobre todo, coercitivos que prev la Ley
de Estabilidad Presupuestaria? Y usted, lector, que est ms cerca, Est seguro
de que el Gobierno central ser capaz de pasar de las palabras a los hechos
cuando sea necesario?
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A instancias europeas tuvimos que reformar la Constitucin en septiembre de
2011 con el n de garantizar a ese nivel superior el principio de estabilidad
presupuestaria, vincular a todas las Administraciones Pblicas para la efectiva
consecucin de sta y, al mismo tiempo, garantizar la sostenibilidad econmica y
social de nuestro pas. Al amparo del nuevo artculo 135 de la Norma Fundamental,
la Ley de Estabilidad Presupuestaria cre a continuacin los mecanismos
necesarios para jar los objetivos de estabilidad presupuestara y de deuda
pblica a los que han de acomodarse sin excepcin todas las Administraciones
Pblicas, incluidas, por supuesto, todas las Comunidades Autnomas, as como
las medidas precisas para asegurar su cumplimiento.
Con ello se ha dado, sin duda, un paso importante en la buena direccin,
pero Podemos conformarnos con ello? Yo creo que no. La Ley de Estabilidad
Presupuestaria se adopt en una situacin de emergencia y por eso fue
inicialmente aceptada por todos, pero hay que ser muy ingenuo para pensar que
ser aplicada con rigor cuando la emergencia pase y la pleamar vuelva a cubrir lo
que la bajamar dej al descubierto. El principio no permite ser optimistas, como
acabamos de comprobar.
Las causas de la emergencia estn ah y hay que actuar sobre ellas para evitar
que vuelva a producirse una situacin semejante. Y eso requiere una reforma
en profundidad del modelo territorial o, para ser ms preciso, una reforma que
implante un modelo, porque la Constitucin de 1978 se abstuvo de establecer
modelo alguno y eso que dio en llamarse Estado de las Autonomas no es el
fruto de decisin alguna del poder constituyente, sino el mero resultado de la
dinmica poltica y de la acumulacin en distintos momentos temporales de una
innidad de decisiones heterogneas de los poderes constituidos.
No estoy en contra en absoluto de las autonomas. En 1976, en plena Transicin,
cuando faltaba mucho todava para llegar al consenso que permiti aprobar la
Constitucin vigente y los autonomistas, hoy tan numerosos y tan radicales, se
contaban con los dedos de la mano, dije por escrito que la cuestin regional,
en Espaa y en toda Europa occidental, era el resultado del agotamiento de
la frmula del Estado-Nacin, unitario y centralizado, que fue el producto
nal de la Revolucin Francesa y que el reloj de la Historia marcaba entonces
inexorablemente la hora de la descentralizacin. Las experiencias, entonces
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inmediatas, de Francia, con el referndum de 1969 que dio lugar al abandono
del General De Gaulle y a la reforma promovida a continuacin por el Presidente
Pompidou bajo el lema haremos las regiones sin deshacer Francia que se plasm
en la Ley de 5 de abril de 1972; de Italia, con la puesta en marcha a principios
de la dcada de los setenta de las Regiones de Estatuto ordinario, que haban
estado congeladas desde 1948; de Blgica, que inici en esos mismos aos un
complicadsimo camino para su conversin en un Estado federal y del Reino
Unido, que impuls en 1975, a raz del informe Kilbrandon, su primer intento de
devolution a Escocia y Gales, avalaban indiscutiblemente mi armacin.
En esa misma conviccin sigo, pero, como entonces dije tambin, el trnsito de
la vieja y prestigiosa frmula del Estado-Nacin a un nuevo modo de articular
satisfactoriamente las tensiones nacionales que se maniestan en el interior del
Estado iba a exigir un largo periodo de tanteos, de ensayos, de forcejeos, de ajustes
y de progresivo hallazgo de soluciones, porque una operacin de esa envergadura
histrica no poda resolverse denitivamente de una vez y a la primera.
Pues bien, ha llegado el momento de aprovechar la experiencia obtenida a lo
largo de estos treinta aos. En 1978 estbamos a ciegas frente a lo desconocido;
ahora ya sabemos lo que no hay que hacer, que no es poco, y, por lo tanto,
podemos y debemos hacerlo mejor. Hay que intentarlo y hay que hacerlo ya,
antes de que el barco se hunda.
3. La inexistencia en la Constitucin de un modelo de Estado
Quiero dejar claro tambin desde ahora que no tengo ningn reproche que
formular a los constituyentes de 1978 por el hecho de no haber diseado en
la Norma Fundamental un modelo territorial de Estado ni haber designado
nominatim las entidades subestatales que habran de componerlo, como hizo sin
ir ms lejos la Constitucin italiana de 1948, inspirndose, por cierto, en nuestra
Constitucin republicana de 1931, aunque no contara para ello con ms ni con
mejores apoyos histricos que los que nosotros hubiramos podido invocar.
El Ttulo VIII de la Constitucin lo todo al principio dispositivo y al eventual
ejercicio del derecho a la autonoma reconocido por el artculo 2 de sta a las
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provincias limtrofes con caractersticas histricas, culturales y econmicas
comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histrica
(artculo 143). Slo las tres Comunidades, impropiamente llamadas histricas,
vieron garantizada su constitucin inmediata y la calidad poltica y no meramente
administrativa de su autonoma por la disposicin transitoria segunda de la
Norma Fundamental y las sucesivas remisiones a los artculos 151 y 152 de la
misma.
Todo lo dems qued, por lo tanto, indeterminado, a expensas de lo que desde
la base pudiera llegar a decidirse, lo mismo, exactamente lo mismo, que en la
Constitucin de 1931.
No nos pareci mal a nadie en aquel momento que as fuera, porque, salvando
los casos de Catalua, el Pas Vasco y por arrastre el de Galicia, en los que la
demanda de autonoma poltica estaba muy denida, no era claro, ni mucho
menos, cual poda ser el grado de intensidad de esa demanda en el resto de
Espaa, aunque s se supiera que era general porque general era sin duda el grito
libertad, amnista y Estatuto de Autonoma que son por las calles de todas las
ciudades espaolas en aquellos aos.
En esta tesitura la decisin de no decidir acerca del modelo de Estado pudo verse,
incluso, como un ejemplo de prudencia porque un planteamiento de este tipo
permita dar satisfaccin en aquel momento a todo tipo de demandas, ya fuesen
de mxima autonoma poltica, ya de simple descentralizacin administrativa.
Los acontecimientos se desarrollaron, sin embargo, con una inusitada rapidez
y muy pronto se hizo evidente que todos queran todo y que nadie estaba
dispuesto a renunciar a nada, actitud sta no carente de lgica en un pas como
el nuestro en el que las reivindicaciones nacionalistas se localizan en las zonas
que disfrutan de mayor nivel de renta, contra lo que suele ser habitual en otros
pases. El Pas de Gales, Crcega o Bretaa, pases pobres en el marco de los
respectivos Estados a los que pertenecen, no generan imitadores, pero si los
nacionalistas son los ms ricos no cabe extraarse de que los dems aspiren a ser
igual que ellos. Si la autonoma es buena para Catalua y el Pas Vasco, Por qu
iban a renunciar a ella las regiones ms pobres?
19
Estbamos entonces, adems, muy cerca de mayo del 68 y en las mentes de
los ms jvenes estaba muy presente el recuerdo de aquel sed realistas, pedid
lo imposible, que interpretaron muy bien los anarquistas de Zamora con su
queremos autonoma y puerto de mar.
Por estos u otros impulsos semejantes, la demanda autonmica se desbord y
fue imposible frenar la avalancha. Los dos grandes partidos del momento, la
UCD y el PSOE lo intentaron a raz del Golpe del 23F, creando una Comisin
de Expertos cuyo informe pudiera servir de base para ordenar, simplemente
ordenar, el proceso en curso, que, en buena medida, resultaba ya imparable a
esas alturas. Tuve el honor de pertenecer a esa Comisin que presidi el Profesor
Garca de Enterra y de la que formaron parte los tambin profesores Cosculluela
Montaner, Muoz Machado, Sosa Wagner, de la Quadra Salcedo y Snchez
Morn, que rindi su informe el 19 de mayo de 1981.
Me parece importante en este momento recordar lo esencial de ese documento
y de los pactos polticos que sobre la base de sus propuestas suscribieron el 31
de julio siguiente el Sr. Calvo Sotelo, entonces Presidente del Gobierno, y el
Sr. Gonzlez Mrquez en su calidad de Secretario General del Partido Socialista
Obrero Espaol. Fue aqulla la ltima oportunidad de racionalizar el proceso y
de controlar su resultado nal, de impedir en una palabra que se nos fuera de
las manos, como efectivamente ha sucedido.
La Comisin, al iniciar su trabajo, se encontr con un proceso muy avanzado
ya, pues en aquellas fechas se haban aprobado los Estatutos de Autonoma de
Catalua, el Pas Vasco y Galicia y la mayora de los restantes territorios o bien tenan
ya elaborado el suyo a la espera de la correspondiente tramitacin parlamentaria
o, cuando menos, haban ejercido ya la iniciativa autonmica manifestando
formalmente su decisin de constituirse en Comunidades Autnomas. Recuerdo
como ancdota que Cantabria y La Rioja, dos pequeas provincias pertenecientes
histricamente a Castilla la Vieja de cuyo efectivo derecho a constituirse en
Comunidades Autnomas haba serias razones para dudar dado el tenor literal
del artculo 143.1 de la Constitucin, se apresuraron a ultimar la confeccin de
sus respectivos proyectos de Estatuto y a presentar stos en el Congreso de los
Diputados antes de que la Comisin de Expertos pudiera entregar su informe por
miedo a que ste pudiera suponer un obstculo a sus deseos.
20
Digo esto para dejar claro que eso que interesadamente se denomin caf para
todos por quienes no slo queran ser autnomos, sino tambin, y sobre todo,
distintos para tener una posicin superior a la de los dems, no fue en absoluto
el resultado de una decisin deliberada de nadie con el propsito de diluir la
presencia y la importancia de las tres Comunidades Autnomas ya constituidas
(en rigor, slo la de Catalua, pues el Pas Vasco nunca tuvo este tipo de complejo
y Galicia se conform siempre con ir al rebufo de las otras dos). Fue simplemente
el resultado de una dinmica poltica que, por las razones ms atrs apuntadas
generaliz de forma espontnea la demanda autonmica, en unos trminos que
en el ao 1981 ni el Gobierno ni la oposicin pudieron evitar.
La Comisin hubo, pues, de aceptar la generalizacin del fenmeno. Lo hizo de
buen grado, adems, por entender que no es saludable para la organizacin
del Estado el mantenimiento por mucho tiempo de una doble y contradictoria
faz, de manera que sus estructuras respondan a la vez a los principios de la
centralizacin ms severa y de la descentralizacin ms profunda. Si ello
se permitiera, el Estado, como totalidad organizativa, tendra que ajustarse
simultneamente a dos patrones distintos, ordenarse sobre la base de dos
modelos opuestos, producir normas de estructura y alcances diferentes para
cada parte del territorio, desarrollar polticas distintas en cada espacio concreto,
funcionar, en n, con arreglo a dos mentalidades. En esas condiciones, sera muy
difcil, si no imposible, que la mquina administrativa, quienquiera que sea el
que la maneje, consiga asegurar un nivel mnimo de operatividad social (sic en
el Informe, apartado II.1).
Si en este punto haba poco que hacer resolver los ecos y cerrar el mapa
autonmico, cosa que hicieron los acuerdos polticos rmados el 31 de julio de
1981, s lo haba y mucho en todo lo dems. Haba que evitar, por lo pronto,
que las Comunidades Autnomas reprodujeran en su propio espacio territorial la
organizacin del Estado. Haba que evitar tambin que su constitucin redundara
en un aumento de la burocracia y, por supuesto, haba que evitar igualmente que
los costes totales del sistema se dispararan.
Sobre todo ello el Informe de la Comisin hizo advertencias muy precisas y
formul, incluso, propuestas concretas, que los acuerdos polticos subsiguientes
hicieron suyas. Merece la pena reproducir en este momento en su literalidad las
ms signicativas. He aqu algunas de las advertencias:
21
Instauradas las Comunidades Autnomas en todo el territorio del Estado
resultara gravemente inconveniente para la salud del sistema que aqullas
decidieran reproducir en su propio espacio los esquemas organizativos de
la Administracin del Estado.
La impresin de que se incremente intilmente el aparato pblico,
quebrando la esperanza de que la autonoma exibilice el sistema
administrativo y lo haga ms eciente, puede fortalecerse cuando,
generalizado el sistema de autonomas, proliferasen tambin los cargos
de carcter poltico, ejecutivos o parlamentarios.
Las instituciones que la Constitucin permite que se doten las Comunidades
Autnomas (sobre todo, la Asamblea legislativa y el ejecutivo o Consejo
de Gobierno) son precisas para la consagracin de autonomas polticas
efectivas. Pero de ah a entender que las Comunidades autnomas
necesiten pertrecharse del mismo aparato pblico de que ha dispuesto en
Estado centralizado va un largo camino que no debe recorrerse en ningn
caso.
Ms severas y decididas deben ser las previsiones tendentes a evitar la
burocratizacin de las Comunidades Autnomas. La formacin de un
aparato administrativo extenso debe evitarse tanto en los niveles centrales
como en los perifricos. La mayor parte de las provincias que van a quedar
integradas en las nuevas Comunidades autnomas soportaran mal que
a la antigua centralizacin estatal sucediera una nueva centralizacin
regional. Y ste es, justamente, el efecto que producira la asuncin de las
facultades resolutivas en la mayor parte de los asuntos pblicos por los
servicios administrativos de cada Comunidad autnoma.
Los servicios centrales de las Comunidades autnomas que en adelante
se constituyan deben quedar provistos de las dependencias estrictamente
precisas para la asistencia de los rganos polticos, para ejercer las funciones
de planicacin y coordinacin que sea necesario desarrollar desde el
nivel regional y para atender, en este caso con carcter estrictamente
excepcional, aquellos servicios que inevitablemente deben gestionarse
desde un nivel territorial ms amplio que el provincial.
22
Un esquema organizativo como el propuesto impone lgicamente la
utilizacin necesaria de las Corporaciones locales y destacadamente de las
Diputaciones provinciales para que ejerzan ordinariamente las competencias
administrativas que pertenecen a las Comunidades autnomas.
Y stas, entre otras, fueron algunas de las propuestas que quisiera aqu subrayar:
Todas las Comunidades autnomas que se constituyan deben contar con
Asamblea legislativas, si bien los periodos de sesiones de las Asambleas
() deberan ser limitados temporalmente. Debern aplicarse criterios
restrictivos respecto del nmero de miembros. Estos slo percibirn dietas
por su asistencia a las sesiones y no sueldos jos.
Los ejecutivos regionales no deben tener un nmero de miembros
superior a diez.
No existir ms personal libremente designado en las Comunidades
autnomas que el estrictamente preciso para el apoyo inmediato de los
rganos polticos. Todos los cargos con responsabilidades administrativas
directas desde el nivel equivalente a Director General sern designados
entre funcionarios.
Los Estatutos deben incluir medidas tendentes a evitar la burocratizacin
de los servicios centrales () y a impedir la constitucin de una
Administracin perifrica propia de la Comunidad autnoma.
Estas propuestas no eran susceptibles, obviamente, de convertirse en preceptos
legales obligatorios, pero tanto el partido del Gobierno, como el primer partido
de la oposicin se comprometieron formalmente a incorporarlas a su praxis
poltica y a garantizar por esa va su efectividad. La sensatez y la cordura que
esos acuerdos polticos reejaron duraron, sin embargo, muy poco, justo lo que
dur el miedo que produjo el golpe del 23F. Cuando ste desapareci, aqullas
se fueron tambin con l y dejaron paso a la desmesura y al descontrol que por
un momento los polticos parecieron dispuestos a evitar.
El Tribunal Constitucional puso dos aos despus la guinda al pastel con su
Sentencia de 5 de agosto de 1983 al anular algunos preceptos de la Ley Orgnica
23
de Armonizacin del Proceso Autonmico, la demonizada LOAPA, que sali
tambin de aquellos acuerdos, no porque considerara que el contenido de los
mismos era contrario a la Constitucin, ni mucho menos, sino por un escrupuloso
tecnicismo que hubiera sido muy fcil satisfacer en aquel momento con una
Sentencia meramente interpretativa.
Esos escrpulos hicieron un dao incalculable porque, sin pretenderlo, dieron
un impulso decisivo al desmadre autonmico e inhibieron para siempre toda
posibilidad de armonizar y racionalizar el sistema, que desde ese momento
qued a expensas de las mltiples, imprevisibles e interesadas decisiones de los
lderes autonmicos y sus cohortes.
Me he detenido a analizar aquella experiencia frustrada de 1981 porque resulta
extraordinariamente aleccionadora y es imprescindible extraer de ella las
mltiples enseanzas que ofrece.
La primera, desde luego, es que un planteamiento ms racional, ms posibilista
y ms modesto como el que la Comisin de Expertos realiz en su Informe nos
hubiera ahorrado muchos de los problemas que hoy nos vemos obligados a afrontar.
Hubiera evitado tambin que se generase, como se ha generado, una
visin negativa del Estado de las Autonomas en la ciudadana. Es realmente
impresionante la lectura de los resultados de la encuesta publicada por el diario
El Mundo en su edicin del pasado domingo 22 de julio: un 66% de los espaoles
pide ms recortes en las autonomas, ms de un 50% opina que habra que
eliminar las televisiones, los Tribunales de Cuentas y los Defensores del Pueblo
autonmicos y llega hasta el 80% el nmero de los que creen que habra que
recortar tambin los Parlamentos de las Comunidades Autnomas No bamos
tan desencaminados en nuestras propuestas los miembros de la Comisin!
Pero lo que ms me importa subrayar y es ms necesario retener es que esta
experiencia frustrada muestra claramente que la ausencia de un modelo de
Estado en la Constitucin es sencillamente irremediable sin una reforma decidida
del Ttulo VIII de la misma. S que no es sencillo, pero intentar eludirla y conar
la imprescindible recticacin a unos nuevos acuerdos polticos slo servira
para conrmar algo que todo el mundo sabe desde siempre: que el hombre es el
nico animal que tropieza dos veces en la misma piedra.
24
Si los acuerdos polticos de 1981 fueron or de un da cuando el Estado de las
Autonomas estaba dando sus primeros pasos, ahora, con tantos y tan fuertes
intereses como ha creado a lo largo de treinta aos, repetir ese tratamiento para
evitar la imprescindible ciruga sera irresponsable.
El Estado de las Autonomas que hoy tenemos se constituy a empellones,
atropelladamente, al margen de toda reexin.
Y no me reero slo al nmero de Comunidades Autnomas, diecisiete, que
nadie decidi de antemano y que es a todas luces excesivo porque excede en
uno el nmero de los Lnder de la Repblica Federal de Alemania, a pesar de
que sta nos dobla en poblacin, lo que signica que aqu se ha atribuido el
poder de hacer leyes y de disear y ejecutar polticas propias a colectividades
que apenas exceden los 300.000 habitantes (por ejemplo, La Rioja, con 322.955),
cifra que superan una docena de municipios espaoles.
Me reero tambin a las competencias, que se transrieron igualmente a
borbotones, sin pensar en sus consecuencias, y que se recibieron tambin con
ligereza suma sin tener en cuenta las propias fuerzas. Hoy nos quejamos todos
de que las Cortes Generales y el Gobierno tengan que contemplar impasibles los
desaguisados urbansticos, porque, segn declar el Tribunal Constitucional
en su desafortunada Sentencia de 20 de marzo de 1997, el Estado carece de
competencias en materia de ordenacin del territorio y urbanismo. Esto es
sencillamente absurdo, porque absurdo es reconocer, como unnimemente se
reconoce en todo el mundo, que el territorio es elemento esencial del Estado y
aadir a continuacin que ste no puede hacer, ni decir nada para ordenarlo.
Pero ese absurdo, que nos asemeja en este punto a la Orden de Malta, nico
Estado soberano sin territorio, viene de muy lejos, de la poca de las pre-
autonomas incluso, en la que el Gobierno de entonces, para contentar a los
lderes perifricos que iban a Madrid y acallar sus reivindicaciones, les daba
sin ms un Decreto transrindoles todas las competencias que le reconoca el
Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976. Es ste simplemente un ejemplo,
pero muy expresivo, que me ahorra explicaciones ms detalladas.
De ah venimos y por eso hemos llegado hasta aqu.
25
4. Un Estado disfuncional e ingobernable
Los problemas derivados de la ausencia de un proyecto previo claramente denido,
de un modelo de Estado reexivamente introducido por la propia Constitucin,
no han hecho sino agravarse desde entonces hasta el extremo de hacer no slo
disfuncional, sino ingobernable el entramado institucional resultante.
En rigor, ms que un Estado propiamente dicho lo que tenemos hoy en Espaa son
diecisiete estaditos yuxtapuestos, todos ellos muy pretenciosos y muy orgullosos
tambin de tener todo lo que el propio Estado, lo que cualquier Estado de verdad,
tiene. Todos, en efecto, tienen su Parlamento (ms de 1.200 legisladores tenemos
en total, se dice pronto), su Gobierno y su Administracin, central y tambin
perifrica en muchos casos, con toda su cohorte de Departamentos, ministros,
subsecretarios, directores generales y funcionarios de todo tipo que reproducen
en paralelo la organizacin tradicional de la Administracin del Estado.
Para hacerse una idea aproximada de lo que esto signica realmente es
imprescindible dar algunas cifras. El diario El Mundo en su edicin del 12 de julio
pasado, citando como fuente el Registro Central de Personal, daba las siguientes:
el personal al servicio de la Administracin del Estado ascenda en julio de 2011
a 592.531 personas, de las cuales 457.127, esto es, un 77%, eran funcionarios
pblicos. El del conjunto de las Comunidades Autnomas se elevaba a 1.347.835,
de los cuales 912.993, es decir, el 67%, eran funcionarios. Esta diferencia de un
10% menos de funcionarios o ms de otro personal no puede ser ms expresiva
porque muestra con claridad que en las Comunidades Autnomas el dedo ha
sido notablemente ms generoso en perjuicio del mrito y la capacidad, que,
de un modo u otro, estn siempre presentes en la seleccin de los funcionarios.
Y esto sin contar las empresas pblicas, que, bajo variadas formas de
personicacin, suman cerca 2.000 en el conjunto de las Comunidades
Autnomas. Slo algunas de stas, muy pocas, se privan de tener una televisin
propia y hay varias que no se conforman con una sola y sostienen contra viento
y marea dos o, incluso, ms.
Tambin tienen, como es notorio, sus propias embajadas, 166 en total, segn
datos del mes de marzo pasado. Catalua ocupa, como es notorio, el primer lugar
con 65 ocinas en el exterior en 31 pases distintos. La Generalitat ha dejado de
26
pagar la luz, el telfono y los dems recibos del mes de agosto porque no tiene
dinero y ha decidido cobrar hasta tres euros a cada nio que lleve su comida al
colegio en una tartera por la misma razn, pero para sus embajadas no le
falta, por ridculo y vergonzante que resulte a veces pasar por delante de algunos
locales abiertos al pblico, como el que durante aos tuvo en Pars junto al
restaurante Procope, en los que nunca entra nadie para hojear las publicaciones
que con profusin exhiben en los escaparates.
La mayora tiene tambin, cmo no, su propio Consejo Consultivo, remedo
del Consejo de Estado, su Tribunal de Cuentas y su Defensor del Pueblo, con
rimbombantes ttulos histricos en algunos casos, resucitados o simplemente
inventados (la Historia como folletn de las personas serias, que dira D. Po
Baroja), como ocurre en el caso del Defensor que es un invento escandinavo,
el Ombusman sueco, desconocido en el resto de Europa hasta hace medio
siglo cuando, sin saber muy bien por qu, se puso de moda. No faltan, incluso,
organismos como el Consejo Econmico y Social, de nuevo cuo y utilidad nunca
probada, pero como el Estado lo incorpor un da a su aparato organizativo
Por si esto no fuera bastante a la megalomana de los polticos perifricos se ha
unido sorprendentemente la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que les
allan inopinadamente el camino para crear tambin Tribunales de Defensa de
la Competencia, cosa que no se les haba ocurrido siquiera.
La tercera ola estatutaria a la que dio paso sin que nadie lo hubiera pedido
el Sr. Rodrguez Zapatero, permiti a Catalua disear un Estatuto de signo
indisimuladamente confederal en el que para que no faltara de nada en el
plano institucional se incluy un Consejo de Justicia de Catalua, copia del
Consejo General del Poder Judicial, al que su artculo 76 deni como rgano
de gobierno del poder judicial en Catalua e, incluso, una rplica del propio
Tribunal Constitucional, el Consejo de Garantas Estatutarias, iniciativas
ambas que la Sentencia constitucional de 28 de junio de 2010, a pesar de la
extraordinaria laxitud de la que hizo gala a la hora de juzgar dicho Estatuto, no
tuvo ms remedio que frenar, declarando inconstitucionales y nulos los extremos
ms digamos chocantes de la regulacin de dichos rganos.
El Estatut de Catalua de 2006 inaugur tambin una nueva etapa en esta insensata
y desnortada carrera iniciada por las Comunidades Autnomas para asemejarse o
27
parecer, al menos, autnticos Estados al incluir un catlogo completo de derechos,
con la pretensin de fundamentales, lo que slo est al alcance, como es obvio, de
la Constitucin de un Estado, no de los Estatutos de entidades subestatales, cuya
funcin propia es la de organizar stas y denir sus competencias.
As vemos, por ejemplo, como el nuevo Estatuto de la Comunidad Valenciana,
aprobado por la Ley Orgnica 1/2006, de 10 de abril, reconoci a los valencianos
en un autntico alarde de ingenio un derecho al abastecimiento suciente
de agua de calidad y a la redistribucin de los sobrantes de aguas de cuencas
excedentarias, mientras que el de Catalua reconoca, a su vez, a los catalanes,
el de recibir un adecuado tratamiento del dolor y cuidados paliativos integrales
y a vivir con dignidad el proceso de su muerte, declaraciones ambas tan fatuas,
como vacas de contenido, dirigidas slo a impresionar a los ciudadanos a los que
se destinaban, a decir aqu estoy yo, a presumir de lo que no se es, ni se tiene,
porque, como es obvio, ms que un derecho es una tomadura de pelo conceder
unilateralmente un derecho sobre lo que a otro, con el que no se ha contado,
pueda sobrarle, como es pura retrica armar el derecho a vivir con dignidad el
proceso de la propia muerte, que, como dijo la Sentencia constitucional de 28
de junio de 2010, no es sino una manifestacin de una vida digna que ya est
reconocido con carcter general por la Constitucin.
Esta pretensin de formular una tabla propia de derechos fundamentales se
ha quedado en nada, pues, como no poda ser de otro modo, las Sentencias
constitucionales de 12 de diciembre de 2007 sobre el Estatuto valenciano y de
28 de junio de 2010, sobre el Estatuto Cataln, no han tenido ms remedio que
decir que una norma subconstitucional no puede crear derechos fundamentales
solamente para una parte de los espaoles y que, por lo tanto, esos derechos
de creacin estatutaria no tienen otro valor que el de meras directrices para el
ejercicio de las competencias autonmicas.
Lo de menos es el desenlace de esta iniciativa, que estaba cantado, porque lo
que aqu importa resaltar es su valor simblico. Los lderes autonmicos se han
credo de tal modo que sus respectivas Comunidades Autnomas son cuasi-
Estados y ellos cuasi-Jefes de Estado que han pretendido convertir sus Estatutos
en Constituciones, dando as lugar a unos monstruosos Constitutos. La tabla de
derechos era lo que les faltaba, porque todo lo dems lo haban conseguido ya y
28
no han dudado un momento en incorporarla a sus Estatutos, aunque realmente
valga poco o nada. Como poco o nada valen, dicho sea con el debido respeto para
las personas, sus mltiples Consejos, Defensores y Tribunales de esto y de lo otro.
Lo peor de todo es que este aparatoso tinglado, que, como se est viendo ahora,
es rigurosamente insostenible en trminos econmicos, no slo no ha mejorado
en nada la ecacia del denostado centralismo anterior, sino que ha empeorado
claramente la situacin porque est en permanente pugna con el Gobierno del
Estado cualquiera que ste sea y vive ajeno a cualquier forma de coordinacin.
Esta tensin permanente entre lo autonmico y lo estatal y este reto constante
que los Legisladores y Gobiernos autonmicos hacen al Legislador y al Gobierno
del Estado se manifest desde el primer momento con esa retrica calicacin
como exclusivas de la mayora de las competencias que los primeros Estatutos
de Autonoma hicieron y que todos los dems se apresuraron a copiar. Desde
entonces no ha hecho sino crecer, a lo que ha contribuido decisivamente sin
duda la errnea, pero general, identicacin de autonoma y descentralizacin
con progresismo y de la consiguiente calicacin de conservador, reaccionario
o algo peor todava de todo aqul que se atreva a poner un pero a la expansin
ilimitada de las competencias autonmicas. De este resabio, fruto sin duda
del rabioso centralismo del franquismo, no hemos conseguido desprendernos
todava porque resulta sin duda rentable para los lderes perifricos, que no
desprecian alimento alguno que pueda fortalecer o simplemente engordar su
poder cualquiera que pueda ser su origen.
De que esto ha sido as no hace falta, me parece, aportar muchas pruebas, porque
est muy reciente el inicio de esa tercera ola estatutaria provocada por el Sr.
Rodrguez Zapatero, que la ltima convocatoria electoral vino afortunadamente
a interrumpir.
Nadie haba reclamado reforma estatutaria alguna hasta ese momento, como es
notorio, porque tras los Pactos autonmicos de 1992, todas las Comunidades
Autnomas haban conseguido alcanzar el techo competencial mximo del
artculo 149 de la Constitucin. Al abrir un nuevo proceso de reforma estatutaria
en Catalua lo que sali fue un Estatuto de inspiracin confederal, un Constituto
maniestamente contrario a un texto constitucional que, como acabo de decir,
ya haba sido exprimido al mximo. La respuesta del Tribunal Constitucional
(Sentencia de 28 de junio de 2010) se demor mucho y fue, adems, muy dbil
29
porque la mayora de los magistrados del Alto Tribunal que caprichosamente
se autotitula progresista opt por enmascarar la agrante inconstitucionalidad
del texto estatutario en un ocano de interpretaciones conformes difusamente
desplegadas a lo largo de trescientas ochenta y siete pginas tamao folio, que
es exactamente la anttesis de una Sentencia.
La demora de la respuesta propici el contagio, como era de esperar, y hoy la
Comunidad Valenciana, Andaluca, Aragn, Baleares y Castilla y Len cuentan
tambin con un Estatuto maximalista de tercera generacin, lo que contribuye a
agravar el problema general.
Tampoco me parece que hagan falta muchas pruebas de la ausencia de un
mnimo de coordinacin entre esa pluralidad de piezas yuxtapuestas. Me limitar
a recordar un hecho anecdtico, pero muy expresivo, que puede ahorrarme
tambin la prdida del tiempo que conlleva una exposicin ms acadmica.
Me reero al incidente en el que se vio envuelto el Sr. Fernndez Bermejo
cuando era Ministro de Justicia y particip en una jornada de caza mayor no s si
en Extremadura, o en Andaluca No tena licencia de caza en la Comunidad en
la que discurri aquella jornada, aunque s en la que habitualmente ejercitaba su
acin! Y es que se necesita una licencia en cada Comunidad!
Lo mismo ocurre en algo que me resulta muy prximo, los festejos taurinos.
Tenemos ya cinco Reglamentos de espectculos taurinos adems del estatal de
1996: los del Pas Vasco, Navarra, Aragn, Andaluca y Castilla y Len. Todos
ellos establecen sus propios Registros de Ganaderas y de Profesionales, lo que
multiplica innecesariamente las inscripciones. Y lo peor no es eso. La proliferacin
de Reglamentos taurinos no es solamente innecesaria, una mera manifestacin
de ese absurdo afn de tener en cada Comunidad, en cada estadito, lo mismo
que tiene el Estado, sino que es claramente regresiva, absolutamente intil y
gravemente perjudicial.
Es regresiva porque los Reglamentos autonmicos han restablecido la exigencia
de autorizacin previa para la celebracin de corridas de toros y novillos, que
con buen criterio haba suprimido la Ley Corcuera de 4 de abril de 1991, sobre
potestades administrativas en materia de espectculos taurinos para las plazas
de toros permanentes. Ahora que la Directiva de Servicios 123/2006, de 12
30
de diciembre, obliga a suprimir las autorizaciones, permisos y licencias cuya
funcin pueda resultar satisfactoriamente cumplida por mecanismos menos
restrictivos de la libertad, como la simple comunicacin previa, he aqu que
nuestras Comunidades Autnomas han iniciado el camino inverso poniendo con
ello de relieve que el motor principal que mueve a sus gestores es aumentar su
propio poder.
Es intil porque a nada conduce, como es notorio, la multiplicacin de Registros
de Profesionales y de Ganaderas, que carece de todo sentido en Comunidades
donde los profesionales del toreo se cuentan con los dedos de una mano y las
ganaderas de bravo brillan por su ausencia, como es el caso del Pas Vasco, de
Navarra y de Aragn.
Es gravemente perjudicial porque cada Reglamento autonmico establece
su propio sistema de responsabilidad, de forma que en unas Comunidades
responde de los eventuales fraudes el ganadero, en otras el empresario y en otras
ambos solidariamente. El resultado es que, si se comprueba que las reses han
sido afeitadas, no se puede exigir responsabilidad a nadie, porque las normas
de la Comunidad de la que procede el ganado lidiado no coinciden con las de la
Comunidad en la que se celebra la corrida.
El caso de las tauroautonomas, que es como he denominado en otra ocasin
este desbarajuste, es, me parece, paradigmtico y reeja muy bien la situacin
general en la que nos encontramos.
Por si todava hubiese algn escptico voy a dar un par de ejemplos ms
con el n de aclarar denitivamente que la multiplicacin de Legisladores
y de Administraciones que se esfuerzan en ignorarse no slo es disfuncional,
sino tambin claramente negativa en el plano de las garantas del ciudadano.
Me referir muy brevemente a los Consejos Consultivos y a los Jurados de
Expropiacin autonmicos.
Los Consejos Consultivos sustituyen al Consejo de Estado en las Comunidades
que los tienen, pero cualquier parecido de aqullos con ste es pura coincidencia,
porque sus Consejeros y sus Letrados son de quita y pon, a diferencia de los
Consejeros Permanentes de Estado, que son inamovibles, y de los propios
Consejeros electivos de Estado, que tampoco pueden ser removidos por el
31
Gobierno durante su mandato. Y del soporte tcnico no hay ni que hablar
porque los Consejos autonmicos no tienen nada que se parezca lo ms mnimo
al Cuerpo de Letrados del Consejo de Estado.
Lo malo del asunto es que el propio Legislador estatal equipara los Consejos
autonmicos al de Estado (vase el artculo 102.1 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre: Las Administraciones Pblicas, en cualquier momento, por iniciativa
propia o a solicitud del interesado y previo dictamen favorable del Consejo de
Estado u rgano consultivo equivalente de la Comunidad Autnoma) cuando
la verdad es que cuando interviene en el procedimiento el Consejo de Estado uno
puede estar tranquilo, pero si el dictamen ha de hacerlo un Consejo autonmico
puede darse por perdido.
Con los Jurados de Expropiacin ocurre otro tanto. El Jurado estatal que
regula la vieja Ley de Expropiacin Forzosa de 16 de diciembre de 1954 tiene
una composicin paritaria, en la que los intereses pblicos y los privados
cuentan con idntica representacin. En cambio, en los Jurados autonmicos la
proporcin es de ocho (representantes pblicos) a uno (privado). Si te expropia
la Administracin del Estado tienes una cierta garanta, por lo tanto, de obtener
un justiprecio razonable; si, por el contrario, te expropia una Comunidad
Autnoma, lo ms probable es que pierdas por goleada. Una misma nca
puede ser valorada, por consiguiente, de manera muy diferente segn quien te
expropie, lo que no tiene justicacin posible.
Y lo peor del caso es que al Tribunal Constitucional esto no le ha parecido mal,
segn recoge, entre otras, la Sentencia de 25 de julio de 2006, de la que fue
Ponente el actual Presidente del Tribunal.
Hace falta decir ms? Yo creo que no, porque es palmario que la proliferacin de
Tribunales de Cuentas no ha mejorado un pice el control de las cuentas pblicas.
Lo que se puso en marcha un da con el loable propsito de acercar la
Administracin al administrado y as profundizar en la democracia ha venido a
parar en esto.
32
5. Qu debera hacerse
Ya dije al comienzo que, en mi opinin, no basta con la minirreforma de la
Constitucin del pasado mes de septiembre, ni con la Ley Orgnica de Estabilidad
Presupuestaria que se ha aprobado para instrumentar adecuadamente la
disciplina que impone el nuevo artculo 135 de la Norma Fundamental. Las cosas
han ido demasiado lejos. El Estado de las Autonomas se nos ha ido de las manos
y con l se ha volatilizado tambin el crdito internacional que nos otorg como
pas una transicin a la democracia que todo el mundo consider ejemplar. Es
imprescindible, por lo tanto, una reforma a fondo del modelo territorial, si es que
puede darse tal nombre a lo que, en realidad, ha venido a resultar de la falta de
un modelo claro en el texto constitucional.
Esa reforma tiene que serlo, lgicamente, de la propia Constitucin, de su Ttulo
VIII, que si se lee hoy carece en su mayora de contenido directivo ya que se
elabor a partir del principio dispositivo y dej, en consecuencia, en manos de
las Comunidades que pudieran constituirse y de los Estatutos que llegasen a
aprobar las decisiones ms importantes. Si el nivel de la reforma se rebajase se
tropezara, obviamente, con el obstculo de los Estatutos de Autonoma en vigor,
lo que la dejara en nada, a expensas del resultado de las elecciones siguientes,
como ocurri con la primera Ley de Estabilidad Presupuestaria de 2001, con el
Plan Hidrolgico Nacional y con tantos otros intentos de introducir disciplina y
racionalidad en el proceso poltico.
El objetivo bsico de la reforma que me parece imprescindible no puede ser
otro que el establecimiento de un modelo territorial claro y de perles bien
denidos. Ese modelo puede seguir siendo el del Estado de las Autonomas,
pero debidamente corregido a la vista de la experiencia.
Qu correcciones habra que introducir? En primer lugar, habra que reducir
el nmero de Comunidades Autnomas porque no tienen ningn sentido
unidades tan pequeas y con una poblacin tan reducida como algunas de
las Comunidades Autnomas actuales. No creo que haya que hacer acopio de
razones para justicar esta armacin, que considero evidente. Para constituir
un nuevo municipio, por ejemplo, la legislacin local exige tradicionalmente
poblacin, territorio y riqueza imponible y cuando alguno de estos requisitos
falta o no tiene entidad suciente la iniciativa fracasa por mucho que pueda estar
33
apoyada por un nmero importante de vecinos. Y es que los municipios no son
para jugar, para satisfacer el capricho de algunos de separarse de sus vecinos y
para demostrarse a s mismos que son tan altos y tan guapos como stos. Para ser
autnomos hay que tenerse en pi.
Lo he dicho as con expresividad y con cierta rudeza porque este lenguaje lo
entiende todo el mundo y me hice el propsito desde el principio de evitar que
este texto pudiese adquirir un tono profesoral, pero, como es posible tambin que
alguien me reproche lo contrario y me acuse de populismo, traer a colacin la cita
del artculo 29 de la Grundgesetz, que regula la reorganizacin del territorio federal
de Alemania, que reza: El territorio federal puede ser reorganizado para garantizar
que los Lnder, por su tamao y por su capacidad econmica estn en condiciones
de cumplir ecazmente las tareas que les incumben. E inmediatamente a
continuacin el precepto aade: A tal efecto deben tenerse en cuenta las anidades
regionales, los contextos histricos y culturales, la conveniencia econmica, as
como las exigencias de la ordenacin territorial y la planicacin regional.
Llamo la atencin sobre estos dos ltimos criterios conveniencia econmica
y exigencias de ordenacin territorial y planicacin regional porque la Ley
Fundamental alemana los ha situado al mismo nivel que la propia Historia, que
aqu se ha utilizado y se sigue utilizando, previa la correspondiente manipulacin,
tan interesadamente. Y para que se valore como merece esta equiparacin de los
contextos histricos y culturales y las exigencias de la ordenacin territorial y la
planicacin regional remitir al lector al libro de Sosa Wagner y Sosa Mayor,
El Estado fragmentado. Modelo austrohngaro y brote de naciones en Espaa,
cuya quinta edicin vio la luz en 2007, en el que se explica con detalle que el
territorio alemn, alberg en su da treinta y nueve Estados soberanos, lo que
no ha sido obstculo para que el nmero de Lnder actuales haya quedado en
diecisis, ni ha impedido tampoco que voces autorizadas propongan todava una
reduccin de ese nmero a diez.
Merece la pena destacar tambin que el territorio de los Lnder actuales no es
inmutable. La Grundgesetz admite su reorganizacin por Ley federal, raticada
mediante referndum a celebrar en los territorios afectados. Esa raticacin
requiere mayora, como es natural, tanto en el conjunto del territorio futuro del
nuevo Land a constituir, como en la parte o partes de los territorios afectados,
34
pero para el rechazo de la modicacin no basta, en cambio, la mera mayora
en el territorio de uno de los Lnder afectados, ya que sern necesarios los
dos tercios de la poblacin si en una parte de ese territorio los partidarios de la
modicacin alcanzan ese mismo porcentaje de votos. Y es que en esta materia
el romanticismo ha dejado paso a los planteamientos poltico-prcticos.
Del artculo 29 de la Grundgesetz interesa igualmente retener que para que una
zona o rea que se extienda por varios Lnder pueda segregarse de stos para
constituir un nuevo Land se necesita que cuente, al menos, con un milln de
habitantes, cifra que coincide con la que el artculo 132 de la Constitucin italiana
requiere para crear nuevas Regiones.
Esta exigencia mnima se estableci en ambos pases hace ms de sesenta aos,
por lo que no sera irrazonable que se tomara como referencia aqu y ahora una
cifra algo superior incluso si se decidiera reorganizar, como parece necesario,
el mapa autonmico, que no hay razones para considerar inalterable, como el
ejemplo de Alemania e Italia pone de maniesto.
Una regla tal, que pretende asegurar ante todo la viabilidad de las entidades
polticas subestatales y un tamao ptimo para la ecaz y eciente actividad
prestacional que han de desarrollar, que de esto se trata precisamente, puede
tener, sin duda, alguna excepcin, bien sea por razn de la insularidad (caso de
Baleares) o de la foralidad (Navarra).
El nuevo mapa autonmico debera prescindir, a mi juicio, de las Comunidades
Autnomas uniprovinciales, pues cuando no les falta poblacin, les falta tamao
y contar con un horizonte territorial adecuado es tambin imprescindible hoy
para poder llevar a cabo una accin ecaz y tambin para poder encontrar nuevas
oportunidades, que dentro de un territorio exiguo difcilmente aparecen. El caso
de Madrid es, sin duda, una excepcin, pero, justamente por eso, porque cuenta
con una poblacin y una potencia econmica muy grandes sera aconsejable su
integracin en una Comunidad ms amplia, Castilla la Nueva, de la que podra
ser un ecaz motor de desarrollo.
Con estas correcciones el nmero de Comunidades Autnomas podra reducirse
de las diecisiete actuales, que son demasiadas, a trece, como mximo: Galicia,
Pas Vasco, Catalua, Navarra, Aragn, Castilla la Vieja (con las provincias que
35
antes aprendamos en la escuela de carrerilla: Santander, Burgos, Logroo, Soria,
Segovia y vila, Valladolid y Palencia), Castilla la Nueva (con Madrid, Toledo,
Ciudad Real, Cuenca y Guadalajara, ms Albacete) la Comunidad Astur-Leonesa
(con Asturias, Len, Zamora y Salamanca), Extremadura, Andaluca, Comunidad
Valenciana y Murcia, y los dos archipilagos de Canarias y Baleares.
El reparto competencial debera hacerse directamente por la propia Constitucin,
sin dejarlo a expensas de los Estatutos de Autonoma de las diferentes
Comunidades Autnomas, como se hizo en 1978. Entonces tena sentido,
supuesto que no se quera prejuzgar el modelo de Estado; ahora, en cambio, no
lo tiene, porque el problema ya no es ese, sino el de la claridad y la jeza de la
asignacin de competencias.
Una distribucin clara y precisa ex Constitutione es, a mi juicio, esencial a la vista
de la experiencia de estos treinta aos en los que se han producido tres procesos
estatutarios distintos, el inicial, el realizado a partir de los pactos autonmicos de
1992 y el iniciado en 2004, que las ltimas elecciones generales interrumpieron.
La segunda ola estatutaria estaba justicada, porque haba que igualar a todas las
Comunidades Autnomas, una vez agotado con creces el plazo quinquenal que
cautelarmente impuso para las de nuevo cuo el artculo 148 de la Constitucin,
pero la tercera no tena justicacin alguna. Se permiti, se provoc incluso y
se alent con el propsito espreo de consolidar en Madrid y en Barcelona una
coalicin de gobierno precaria, porque, en rigor, no haba ya ms competencias
que recabar una vez alcanzado el techo competencial del artculo 149 de la
Constitucin, lo que ha dado lugar a un articioso procedimiento que podra
permitir repetir la operacin indenidamente en el futuro: el de trocear,
descomponer y atomizar las materias incluidas en el artculo 149 para as poder
autoatribuirse las submaterias resultantes so pretexto de que stas no aparecen
relacionadas en dicho precepto. El Estatuto de Catalua de 2006 es una prueba
concluyente de esta ingeniosa ocurrencia, que tuvo inmediatamente imitadores.
Es obvio que el sistema no puede permanecer abierto siempre y que es necesario
cerrar el paso desde la propia Constitucin a este tipo de juegos. Lo es tambin
que hay que prescindir por esa misma razn de las Leyes de transferencias que
prev el artculo 150 de la Constitucin porque estimulan la voracidad de los
lderes perifricos siempre dispuestos a exhibir con orgullo ante sus partidarios
36
los nuevos trozos de Estado que han conseguido arrancar al Gobierno de turno a
cambio del puado de votos que ste necesitaba para poder constituirse.
Esto no es serio, simplemente, amn de poner en riesgo la existencia misma del
Estado, que a fuerza de bocados de este tipo no tardara mucho en reducirse a
un esculido esqueleto. El quantum de Estado que queremos y el quantum de
descentralizacin que estamos dispuestos a aceptar debe decidirse por el poder
constituyente y no puede quedar a resultas de eventuales golpes de mano de
quienes estn permanentemente dispuestos a aprovechar todo tipo de ocasiones
para incrementar su poder por encima de todo.
Para la concreta determinacin de ese quantum de Estado y de descentralizacin
no tiene sentido tampoco en estos momentos utilizar una lista nica como la
del actual artculo 149. Tambin aqu hay que decir que esa frmula de lista
nica tena en 1978 alguna justicacin, puesto que no se saba qu podra
resultar del principio dispositivo al que se conaba el desarrollo ulterior de los
acontecimientos. Hoy, en cambio, sabemos ya muy bien qu es lo que hay y lo
que queremos que siga habiendo una vez que se introduzcan las correcciones
precisas, como sabemos tambin los problemas que plantea una lista como la
del artculo 149, en el que se mezclan de forma confusa tcnicas de reparto
radicalmente diversas, cada una de las cuales ha exigido y sigue exigiendo
esfuerzos ingentes de interpretacin, que, como es lgico, siempre dejan
mrgenes para la discusin, una discusin interminable como la experiencia
muestra porque siempre hay un sector que no est dispuesto a dejarse convencer
por interpretacin alguna que no sea la suya propia, que est por hiptesis
extramuros de la Constitucin.
El modelo de distribucin competencial entre el Estado y las entidades
subestatales que me sigue pareciendo ms apropiado es el de la Grundgesetz,
porque admite, junto a las competencias propias de la Federacin (aqu, el
Estado) y de los Lnder (aqu las Comunidades Autnomas), un amplsimo
campo de competencias concurrentes, en el que stos tambin pueden legislar,
aunque slo mientras y en la medida en que aqulla no lo haga. A estos efectos
es fundamental la precisin que hace el artculo 72.2 de la Ley Fundamental
alemana, segn el cual la Federacin tendr en este campo competencia para
legislar en tanto en cuanto exista necesidad de una ordenacin legislativa
37
federal porque: 1) una materia determinada no pueda ser ecazmente regulada
mediante la legislacin de cada Land o porque 2) la regulacin de una materia
mediante una Ley de un Land sera susceptible de menoscabar los intereses de
otros Lnder o del conjunto o porque 3) as lo exija la preservacin de la unidad
jurdica y econmica, en particular el mantenimiento de la uniformidad de las
condiciones de vida ms all de los lmites de un Land.
La inclusin de una regla como sta es, en mi opinin, algo irrenunciable.
Los preceptos relativos a la distribucin de competencias no pueden ir solos,
como lo est el actual artculo 149 de la Constitucin. Necesitan inexcusablemente
la compaa de una serie de reglas instrumentales que denan con claridad los
trminos en que ha de desarrollarse la imprescindible colaboracin, entre los dos
niveles institucionales. En la Grundgesetz, que tiene bastantes menos artculos
que nuestra Constitucin, se dedican siete al reparto de los poderes legislativos
y quince al de las competencias de ejecucin.
Esto me parece tambin imprescindible, porque, como la experiencia de
estos ltimos treinta aos muestra, la tarea de articular el complejo entramado
institucional de un Estado compuesto no puede entregarse en su totalidad
a un Tribunal Constitucional, que es, desde luego, intrprete supremo de la
Constitucin, pero no un orculo que pueda extraer prcticamente de la nada,
como en este tiempo se ha visto obligado a hacer con suerte varia, el cuerpo de
reglas que los constituyentes de 1978 se abstuvieron de establecer.
Considero tambin inexcusable incluir garantas institucionales precisas de la
efectiva observancia por las Comunidades Autnomas de las reglas a las que
me reero porque hay que asegurarse de que la autonoma no vaya en perjuicio
de la irrenunciable unidad, que no es en absoluto su enemiga, sino el contexto
dentro del cual esa autonoma encuentra su verdadero sentido y su razn de ser.
Tambin aqu la experiencia demuestra que no basta con el remedio extremo del
artculo 155 de la vigente Constitucin. Entre la nada y la ejecucin estatal de
las competencias autonmicas que este artculo prev tiene que haber no una,
sino varias frmulas intermedias, practicables y efectivas, no slo meramente
retricas como la alta inspeccin y otras similares.
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La Ley Orgnica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y
Sostenibilidad nanciera, ha dado ya algunos pasos en esa direccin, pero no
s realmente si las medidas que contempla sern ecaces. Pienso en cualquier
caso que en este tema no hay que tener ya el ms mnimo complejo despus de
lo que ha pasado y de las actitudes de franca insumisin que, mediando incluso
Sentencias constitucionales y contencioso-administrativas que han declarado lo
que es de Derecho en un asunto dado, no es infrecuente que se produzcan. Los
britnicos no lo han tenido nunca y han dejado en suspenso la autonoma del
Ulster cuando lo han considerado necesario.
No est de ms recordar tambin aqu que la Constitucin italiana de 1948 prev
en su artculo 126 la posibilidad de disolver los Consejos Regionales cuando
realicen actos contrarios a la Constitucin o incurran en violacin grave de la
Ley o no den satisfaccin a la invitacin del Gobierno a sustituir a la Junta o
al Presidente que hayan cometido actos o violaciones anlogas, as como por
razones de seguridad nacional.
Si empezamos otra vez tenemos que hacerlo de otra manera, poniendo todas
las cartas encima de la mesa y renunciando al empleo sistemtico de los sin
perjuicios, con los que en 1978 salimos del paso a costa de dejar intactos los
problemas que ahora nos han estallado en las manos.
La reforma que contemplo debe completar el dibujo de un nuevo mapa
territorial, esto es, debe sentar las bases de un nuevo Rgimen Local. No es
sensato, simplemente eso, hacer gravitar sobre el ciudadano cuatro y hasta cinco
Administraciones territoriales diferentes: Estado, Comunidad Autnoma, Provincia,
Municipio y en algunos casos comarca. Tampoco lo es mantener articialmente en
pi 8.000 municipios, de los cuales la inmensa mayora carece de viabilidad.
Como el nmero de municipios est variando continuamente a resultas de
los procedimientos de alteracin de trminos municipales en curso (fusiones,
segregaciones, agregaciones, etc.), no tiene mucho sentido esforzarse en dar
cifras absolutamente exactas. No hace falta tampoco. Bastar decir que hay ms
de 3.500 municipios que tienen menos de 500 habitantes, casi 3.000 que superan
esta cifra y no llegan a 2.000, otros mil que cuentan entre 2.000 y 5.000 personas
y algo ms de 800 que rebasan los 5.000 pero que tienen menos de 20.000. Casi
un 96% de los municipios quedan por debajo, por lo tanto, de esta ltima cifra,
39
que slo superan 274 (220 de menos de 100.000 habitantes, 48 de 100.000 a
500.000 y 6 solamente de ms de 500.000).
Es obvio, por lo tanto, la necesidad de recticar este estado de cosas, que a nada
conduce, lo que no quiere decir, sin embargo, que haya que suprimir de un
plumazo la mayora de los Ayuntamientos como Corporaciones representativas.
Para no extenderse demasiado en explicaciones aburridas me limitar a recordar
el informe que la Comisin Recliffe-Maud emiti en Inglaterra a nales de
los aos sesenta del pasado siglo, que es sin ninguna duda la reexin ms
documentada y ms importante realizada nunca en materia de gobierno local.
El informe en cuestin propuso la sustitucin de los miles de burgocondados,
condados, distritos y parroquias existentes hasta entonces en Inglaterra por
sesenta y una autoridades, de las cuales tres de carcter metropolitano, a las
que habra que aadir el Gran Londres, que qued fuera del estudio. Quiere
esto decir que se prescinda del tradicional sistema de dos niveles, que es
tambin el nuestro (Municipios y Provincias o Cabildos o Consejos insulares en
los archipilagos), salvo en el caso de las reas metropolitanas, y se conaba
a una nica autoridad el gobierno de cada divisin territorial, cuya denicin
responda a unos criterios previamente establecidos de tamao y poblacin
capaces de asegurar un nivel ptimo de prestacin de los diferentes servicios de
los que haban de hacerse cargo.
Hay que apresurarse a decir que el resto de las poblaciones podran seguir
contando, desde luego, con un rgano de representacin libremente elegido
por los vecinos, que ejercera en todo caso como portavoz de la necesidades y
aspiraciones de la colectividad ante las autoridades locales establecidas segn lo
dicho, pero sin responsabilidades prestacionales de ningn tipo, salvo las que
pudieran delegar en ellas excepcionalmente a peticin suya dichas autoridades.
Este modelo radical fue rebajado dos aos despus por el gobierno conservador
del Sr. Heath, que sucedi al laborista que estaba en el poder en el momento de
elaborarse el informe, no obstante lo cual ste sigue siendo la referencia ms
prestigiosa en este mbito. No pretendo, sin embargo, trasladarlo sin ms a nuestra
propia realidad, que es bastante distinta a la inglesa, tanto fsica (Inglaterra tiene
una supercie cuatro veces inferior a la de Espaa), como institucionalmente
(el local goverment tiene en todo el Reino Unido unas responsabilidades
40
mucho mayores que las de nuestras Corporaciones Locales), pero s me parece
importante asumir sus principios e inspirarse en ellos a la hora de afrontar la
imprescindible reforma de un cuadro institucional que arranca de la Constitucin
de Cdiz y que dos siglos despus se ha vuelto insostenible.
En pleno siglo XXI es obligado optar por la provincia y por las Diputaciones
Provinciales como base del Rgimen Local. Ellas habran de hacerse cargo
en todo caso de la actividad prestacional (repito esto para dejar claro que la
funcin representativa es algo distinto que no pongo en cuestin) de ese 96%
de los municipios espaoles cuya poblacin es inferior a 20.000 habitantes y,
quizs tambin, de alguno de los servicios que hoy son competencia de los 220
municipios que superan esa cifra pero no llegan a los 100.000 si por la naturaleza
de los mismos se requiere una escala de prestacin mayor por razones de
eciencia econmica.
El anteproyecto de Ley para la racionalizacin y sostenibilidad de la Administracin
Local que est circulando en estos momentos parece haberse orientado en esa
direccin cuando prev que en los municipios con poblacin inferior a 20.000
habitantes, las Diputaciones provinciales, los Cabildos o Consejos insulares en
su caso, asumirn la titularidad de las competencias para la prestacin comn y
obligatoria, a nivel provincial o infraprovincial, de todos o algunos de los servicios
previstos en este precepto, cuando la prestacin en el mbito municipal, ya sea
en razn de la naturaleza del servicio, la poblacin o la sostenibilidad nanciera
no cumpla con los estndares de calidad previamente establecidos.
Este planteamiento, que remite a decisiones individualizadas, caso por caso,
lleva en s mismo, sin embargo, el germen de su fracaso por la conictividad
que la adopcin de esas decisiones generar inevitablemente, que terminar
por resultar insoportable para cualquier Gobierno y conducir por ello a la
inaplicacin del sistema.
Este tipo de operaciones quirrgicas deben hacerse de una vez cuando se
consideren necesarias y es el Legislador con su superior legitimidad quien deben
llevarlos a cabo. S efectivamente se cree que por debajo de 20.000 habitantes
no es posible asegurar la correcta prestacin de ciertos servicios lo lgico es
declararlo as con carcter general; limitarse a prever la posibilidad de traspasar a
las Diputaciones las competencias sobre dichos servicios de aquellos municipios
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que no consiguen prestarlos adecuadamente, al mismo tiempo que se admite la
creacin de comarcas y de asociaciones de municipios equivale a renunciar a
una reforma general y efectiva del anacrnico sistema en vigor y a conformarse
con cubrir las apariencias.
Habr que discutir mucho sin duda los detalles, pero los principios a los que ha
de acomodarse la reforma que el Rgimen Local precisa para situarse al nivel de
las necesidades de nuestro tiempo deben incorporarse a la Constitucin, que
no puede limitarse ya a proclamar genricamente la autonoma de municipios
y provincias, sino que debe dejar claro el papel central que corresponde a stas
y descargar de responsabilidades prestacionales a los municipios que por su
reducida poblacin no puedan hacer frente a ellas a un coste razonable.
La reforma constitucional que postulo debe establecer tambin las bases de
la Hacienda estatal y de las Haciendas autonmicas deniendo con claridad y
sin ambigedades de ningn gnero los campos respectivos de aqulla y de
stas, porque ya se ha visto que remitir este grave asunto a una Ley Orgnica,
como lo hace el artculo 157 de la vigente Constitucin, supone dejarlo abierto
permanentemente, lo que slo sirve para perpetuar la insatisfaccin, las
reivindicaciones y los conictos, as como el parcheo continuo, sistema para
salir del paso, lo que, nalmente, lleva al desastre nanciero en el que ahora
estamos sumidos.
La experiencia en este sentido es realmente aplastante. Por la va del artculo 157 se
empez repartiendo lo que haba y se termin en la legislatura precedente por dar
a todas las Comunidades Autnomas lo que no haba a n de contentarlas a todas.
Que esto es un autntico disparate no es necesario subrayarlo en estos momentos.
No soy especialista en asuntos nancieros, pero hay algo que s tengo muy claro y es
el error en el que por puro jacobinismo incurrimos en el pasado la mayora en este
asunto. Recuerdo muy bien que, hace ya muchos aos, Joaqun Leguina, entonces
Presidente de la Comunidad de Madrid, pretendi elevar tres puntos el tipo del
impuesto sobre la renta de las personas fsicas en el mbito de esta Comunidad. El
clamor que provoc el intento llev a Felipe Gonzlez, Presidente del Gobierno,
a convencer a Leguina para que renunciara a su proyecto. La fotografa de los
dos polticos paseando por los jardines de La Moncloa que publicaron todos los
peridicos al da siguiente la tengo gravada en la memoria con toda claridad.
42
Pues bien, hoy tengo que recticar. Mucho ms importante que la idea de
que todos los espaoles paguemos lo mismo en todas las partes del territorio
nacional es que los polticos autonmicos den la cara ante los ciudadanos de su
Comunidad y les pidan que paguen ms si, en efecto, quieren recibir ms. Lo que
no puede ser es que asuman el papel de buenos reclamando continuamente al
Estado y dejen para ste el papel de malo por no poder atender sus continuas y
crecientes reclamaciones.
Hemos hecho en el pasado muchas cosas mal por inexperiencia y una de las
ms importantes, y de las ms graves tambin, es precisamente sta. El Estado
se ha quedado con lo ms ingrato: las Fuerzas de Seguridad y los impuestos,
esto es, con lo que quita, con lo que hace dao. Las Comunidades Autnomas,
en cambio, se han quedado con lo que da. Lo que la gente percibe es esto,
que las Comunidades Autnomas dan; incluso son ellas las que dan lo que
en realidad da la Comunidad Europea, porque es por medio de ella el modo
en que los receptores de las ayudas europeas reciben benecios o servicios
gestionados por las Administraciones autonmicas. Con esa percepcin, que no
es slo errnea, sino tambin gravemente daina, hay que acabar.
Tampoco en este caso hay que ir muy lejos para buscar las soluciones. La Grundgesetz
ofrece tambin un buen ejemplo: hay impuestos que corresponden a la Federacin,
impuestos que corresponden a los Lnder e impuestos comunes, como el de
la renta y el de sociedades, cuyos ingresos se reparten entre la Federacin y los
Lnder a partes iguales. El sistema alemn tiene, como es natural, un punto ms de
complejidad, pero la base es sta y tanto ella, como sus correctivos y complementos
estn en la propia Norma Fundamental, lo que excluye esta continua demanda de
recticacin del sistema de nanciacin autonmica que ha tenido ya entre nosotros
cinco ediciones: la inicial de 1980 y las revisiones de 1993, 1996, 2001 y 2009. De
estas revisiones slo la de 2001 fue neutral, como ha destacado Luis M. Linde, ya
que se hizo necesaria para hacer frente a la transferencia a todas las Comunidades
Autnomas de las competencias sobre sanidad y educacin. La de 1993, que fue
la primera, se llev a cabo para obtener el apoyo parlamentario de Convergencia
i Uni al Gobierno del Partido Socialista; la de 1996 para obtener el apoyo de ese
mismo partido al Gobierno del Partido Popular y la de 2009 fue el resultado de una
negociacin del tripartito cataln, formado por el Partido Socialista, Izquierda
Unida y Ezquerra Republicana, con el Gobierno del Sr. Rodrguez Zapatero para
apuntalar aqul y ste. El pacto scal que ahora reclama Catalua sera la sexta y
43
servira, adems, para abrir una serie nueva, ahora de signo bilateral, en la lnea
del Compromiso con Hungra del Imperio austro-hngaro, que se unira a las ya
habituales de carcter multilateral. Esto no tiene sentido, ni justicacin posible.
6. Y, adems, una reforma de la Ley Electoral
Todo esto y ms que pudiera hacerse no servira de nada si se mantuviera un
sistema electoral que tiende a dar la llave de la mayora gubernamental a las
fuerzas nacionalistas y/o regionalistas, cualquiera que sea el signo de stas. No
tiene, en efecto, sentido que la vigilancia del trco por carretera pase de la
Guardia Civil a la polica de una Comunidad Autnoma slo porque hacen falta
unos votos de los diputados nacionalistas de un territorio para poder formar el
Gobierno del Estado.
Pongo este ejemplo, que tiene, ciertamente, una importancia reducida, porque
es suciente para ilustrar lo que digo y hace innecesario traer a colacin otros
muchos, que podran resultar ms irritantes y contribuir a enturbiar una reexin
colectiva que tiene que ser muy serena para poder resultar sensata.
Lo esencial, a mi juicio, es situar cada cosa en su lugar. El de los partidos
nacionalistas y/o regionalistas es, en principio, el de las Comunidades Autnomas
en las que stos tienen su base; para pasar de ah al mbito nacional tienen que
tener una presencia mnima en ste. No tiene sentido, ni justicacin tampoco
que partidos de mbito nacional que concurren a las elecciones generales en todo
el pas y obtienen ms de un milln de votos tengan que conformarse con una
representacin mnima cuando no simblica en el Congreso de los Diputados,
mientras que otros, que slo concurren en una sola Comunidad Autnoma, se
hacen los amos del pas entero con un nmero de votos inferior.
Los datos de las ltimas elecciones del 20 de noviembre de 2011 no pueden ser
ms elocuentes. Izquierda Unida consigui 1.680.810 votos con los que obtuvo
once diputados, cinco menos que Convergencia i Uni que apenas rebas el
milln de votantes (1.014.263), 126.000 menos, concretamente, que UPyD, que
tuvo que conformarse con slo cinco diputados, los mismos que consigui el
Partido Nacionalista Vasco con slo 323.517 votos.
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Ms claro, si esto es posible: Izquierda Unida necesita ms de 150.000 votos para
conseguir un escao y UPyD ms de 200.000; en cambio, a CiU le basta con
63.000 y al PNV con 64.000.
Parece mentira que algo tan injusto y tan contrario a la representatividad que
est en la base de todo sistema democrtico haya podido mantenerse durante
treinta y cinco aos!
7. Punto y nal
Mientras escriba estas pginas he odo y ledo varias veces crticas a supuestos
afanes del partido en el Gobierno, el Partido Popular, de querer sustituir un
modelo de consenso por un modelo ideolgico. Yo no tengo acciones en ese
partido, ni las he tenido nunca en ningn otro, pero me preocupa y me entristece
como ciudadano que, antes incluso de iniciar un debate sobre los errores y los
excesos en los que en este tema crucial hemos incurrido como pas, que son
innegables de puro evidentes, se ponga tanto empeo en abortarlo echando
mano de tpicos tan deleznables.
Para modicar el Ttulo VIII de la Constitucin no basta con tener mayora
absoluta en el Congreso de los Diputados. El artculo 167 de la Constitucin
requiere una mayora de tres quintos en las dos Cmaras o, cuando menos, de
dos tercios en el Congreso de los Diputados y mayora absoluta en el Senado.
El consenso de los dos grandes partidos es, en cualquier caso, imprescindible,
por lo que ese supuesto propsito que se imputa al Partido Popular de querer
sustituir un modelo de consenso por un modelo ideolgico es rigurosamente
falaz Por qu se dicen cosas tan burdas como sta? Si es por ignorancia de quien
las dice, mal est, tratndose de responsables polticos, que son voces autorizadas
de sus partido, pero si no es por eso peor todava, porque presume que los
ignorantes somos nosotros, los ciudadanos, y eso es un desprecio inadmisible.
Hay que conar, sin embargo, en que el sentido de Estado de los lderes de los
partidos de mbito estatal se termine imponiendo y que entre todos acierten a
reorientar el Estado de las Autonomas, poniendo en l un mnimo de orden,
eliminando duplicidades innecesarias, deniendo con claridad y precisin en
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el propio texto constitucional qu corresponde a cada quin y asegurando
la funcin de coordinacin y alta direccin del conjunto que es propia de las
Cortes Generales y del Gobierno en un Estado que se apoya no en uno, sino en
tres pilares, como proclama el artculo 2 de la Constitucin. Autonoma s, pero
tambin unidad y solidaridad.
Carriazo (Cantabria), agosto de 2012
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8. Post scriptum otoal
1. El texto precedente es una versin corregida y aumentada en el curso de las
vacaciones estivales de la conferencia que tuve ocasin de pronunciar en el Campus
FAES de Navacerrada el 6 de julio ltimo.
Ha pasado muy poco tiempo, pero han ocurrido muchas cosas y muy importantes
desde entonces: la explosin de la ebre nacionalista de la Diada en Barcelona, con su
reedicin meditica el 7 de octubre en el partido televisado entre el Bara y el Real Madrid,
el desafo independentista del Presidente de la Generalitat de Catalua que, segn sus
propias palabras se considera portador y protagonista de una misin histrica, la
convocatoria anticipada de unas elecciones de signo claramente plebiscitario con el n
de obtener el respaldo para ese desafo y el anuncio desde ahora del propsito rme
de organizar velis nolis en la nueva legislatura un referndum sobre la independencia,
que, de mantenerse, supondra un reto formal de extraordinarias proporciones. Ms
todava, si cabe, en el supuesto de que la pregunta que se formulara a los ciudadanos
espaoles avecindados en Catalua no les interrogara por la independencia pura y
simple, sino sobre la independencia dentro de la Unin Europea, que es cosa muy
diferente.
Todo esto ha contribuido a alterar de un modo notable el panorama existente con
anterioridad y nos ha situado en un escenario parcialmente distinto en el que ya no
se habla slo de la debilidad del Estado y de la dicultad de reducir a disciplina en el
plano scal a las Comunidades Autnomas, sino tambin del sesgo que podran tomar
los acontecimientos si el referndum llegara a plantearse por las autoridades catalanas,
de la posicin que podran adoptar los poderes econmicos en esa tesitura y cosas
semejantes.
En esta situacin me he preguntado muchas veces y me pregunto formalmente ahora
con el compromiso que supone la decisin de poner por escrito la respuesta si el texto
redactado hace unas pocas semanas sigue teniendo vigencia o si, por el contrario,
tendra que ser reformulado. Sinceramente creo que puede y debe mantenerse, al
menos como base de la reexin colectiva que se propuso suscitar y, en la medida de
lo posible, orientar. A continuacin explicar brevemente por qu.
2. Los acontecimientos que hemos vivido desde el 11 de septiembre hasta hoy
conrman algo que antes del verano estaba ya muy claro, aunque todava no nos
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atreviramos a proclamarlo abiertamente. A saber: que el consenso constitucional tan
ejemplarmente logrado en 1978 se ha agotado. De esta elemental constatacin se sigue
que es absolutamente necesario lograr un nuevo consenso en torno a una organizacin
territorial de nuevo cuo que nos asegure un periodo de paz y prosperidad s de
prosperidad, porque la ha habido y mucha, aunque ahora est cubierta por la espesa
niebla de la recesin como el que hemos disfrutado estos ltimos treinta y cinco aos.
De aqu parta el texto, por lo que no puede decirse que haya quedado desactualizado.
Si algo ha cambiado es que lo que en l se consideraba necesario se ha vuelto urgente,
extraordinariamente urgente.
Una Constitucin y, por lo tanto, un Estado no pueden sostenerse si falta el acuerdo
mayoritario de la comunidad poltica. Si queremos que Espaa siga existiendo como
tal y yo lo quiero y como yo muchos, muchsimos, millones de espaoles es
absolutamente imprescindible ofrecer cuanto antes a todos ellos un nuevo proyecto
capaz de suscitar el consenso perdido.
Y hay que hacerlo ya, sin demora alguna, antes de que los nacionalistas catalanes y/o
los vascos, aunque este segundo frente aparece, hoy por hoy, ms calmado, planteen
su propio proyecto, ms o menos, independentista. Porque, si no fuese as, vendra a
resultar que unos pocos habran decidido el destino de todos, lo que es rigurosamente
inadmisible en trminos estrictamente democrticos.
Quod ab omnes tangit ab omnibus aprobetur se deca ya en la Baja Edad Media. Lo
que a todos atae debe ser aprobado por todos y a todos los espaoles atae, sin duda,
a todos les concierne, a todos les perjudica que una parte de Espaa se segregue del
resto porque, sea cual sea esa parte, la amputacin debilita el conjunto.
Hay que tener esto muy claro porque la machacona e interesada armacin que los
nacionalistas de aqu y de all no se cansan de repetir de su derecho a decidir ha hecho
olvidar a muchos que todos los socios de esta sociedad llamada Espaa tenemos ese
innegable e indiscutible derecho, como es natural.
3. En lo que respecta al contenido tampoco creo que el texto haya perdido actualidad.
As lo indican, me parece, los sondeos de opinin que en este momento tengo a la
vista: el de Metroscopia que public El Pas el 7 de este mes, el del CIS que se hizo
pblico el siguiente da 9 y el de Sigma 2 publicado por El Mundo el 15.
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Dichos sondeos muestran un crecimiento importante de los extremos, esto es, de
los partidarios de la vuelta al Estado unitario con un nico Gobierno central, que,
segn Metroscopia, son ya el 29% (el 245%, segn en CIS) y de los favorables a la
independencia, que en Catalua han rebasado el 40%, sobrepasando incluso en este
punto a los del Pas Vasco. El Estado de las Autonomas, con reformas mayores o
menores, sigue contando, sin embargo, con una base rme, muy superior a la que
hay detrs de esa tpica apelacin a la solucin federal, que, en tanto no adquiera un
contorno ms concreto, nada dice por s sola, como nos dice muy poco o nada armar
que es de da si no se precisa a continuacin si llueve o hace calor, si est nublado, si
sopla mucho viento, etc., etc.
Sigo, pues, creyendo que la solucin debe circular por ese camino del Estado de las
Autonomas que hemos transitado a trompicones durante ms de treinta aos porque
no haba sido allanado y acondicionado de antemano.
Lo que hay que hacer es, justamente, acondicionarlo debidamente y eliminar sus
mltiples baches para evitar que se multipliquen los accidentes que nos han dejado en
tan maltrecho estado. S se hace as y se hace pronto, dejando a un lado ese lenguaje
infantil que se reduce a encontrar trminos sonoros (recentralizar, por ejemplo)
capaces de colocar en mal lugar al adversario con razn o sin ella, conseguiremos
ganar el inmediato futuro; si no somos capaces de hacerlo, volveremos a vivir un
nuevo desastre.
Madrid, octubre de 2012
Nota- El 25 de noviembre el desafo independentista del mesinico Presidente de
la Generalitat se sald con un espectacular fracaso. El problema y las soluciones
siguen, pues, siendo los mismos.
Madrid, diciembre 2012
Toms-Ramn Fernndez
Catedrtico emrito de la Universidad Complutense de Madrid
Acadmico de nmero de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislacin
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fundacin TRANSICIN espaola
La organizacin territorial fue una de las cuestiones clave de la tran-
sicin espaola. Sin embargo, la aprobacin de la Constitucin no
solvent denitivamente la organizacin autonmica del Estado,
sino que, en aras de equilibrios polticos, su Ttulo VIII fue redacta-
do de forma esquiva y poco concreta.
El de las Comunidades Autnomas ha sido el marco sobre el que
Espaa ha conocido su etapa de mayor progreso, estabilidad y
prosperidad, aseveracin que al hilo del devenir poltico y econ-
mico de los ltimos aos en ningn caso ha de enmascarar la ne-
cesaria reexin sobre nuestro modelo de organizacin territorial,
objeto de este Documento de Trabajo.
El trabajo de Toms-Ramn Fernndez se muestra crtico con el
Estado de las Autonomas en su vigente desarrollo, recogiendo su
anlisis una serie de propuestas tendentes a la revitalizacin y sos-
tenibilidad de las Comunidades Autnomas.
Carrera de San Jernimo, 15, 3B 28014 Madrid Telf: 91 521 29 85
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