Vous êtes sur la page 1sur 49

REGULACION ECONOMICA

ECONOMIA 1

INDICE


1. INTRODUCCION2

2. PROBLEMA3

3. OBJETIVOS4


4. JUSTIFICACION5

5. LIMITACIONES..6


6. MARCO TEORICO...7

7. HIPOTESIS.48

8. BIBLIOGRAFA...49









REGULACION ECONOMICA

ECONOMIA 2




INTRODUCCIN

El presente documento ha sido elaborado con el propsito de tener una visin general de
la minera peruana. Por otro lado, dadas las funciones de OSINERGMIN como fiscalizador
minero y los aspectos generales de un proceso de fiscalizacin minera eficaz. Para
cumplir con estos objetivos, se han definido tres captulos.
En el primer captulo trataremos de la historia de la minera peruana. Se presenta la
historia legal y econmica del sector minero en el Per. En el primer caso se presenta la
evolucin de la normativa desde 1901 hasta la actualidad; y en el segundo, los hechos
econmicos principales que han motivado el desarrollo del sector.
En el segundo captulo se hablara de la normativa minera en Pases de Amrica Latina.
Un estudio sobre Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Mxico y Per
Nuestro tercer captulo discutir rol del Estado en la Minera. Se muestra el rol del Estado
como promotor del sector minero y la labor del Ministerio de Energa y Minas (MINEM)
como ente rector del sector.
Por consiguiente nuestro ltimo captulo se enfocara en el rol de OSINERGMIN en la
Fiscalizacin Minera. Se presenta el nuevo rol de OSINERGMIN en la fiscalizacin
minera, una sntesis de sus criterios y avances, la descripcin de la naturaleza de los
pasivos mineros y una propuesta metodolgica para el clculo de multas y sanciones
disuasivas en el sector minero









REGULACION ECONOMICA

ECONOMIA 3





PROBLEMA:
Cules son los factores por los que, acta la regulacin minera, que semejanzas y
diferencias existen antes y despus de 1991, por consiguiente qu nuevas perspectivas y
beneficios se han logrado en Per?
Sistematizacin del problema:
1. Cmo conceptualizar la regulacin minera?
2. Cules son los factores por los que, acta la regulacin minera?
3. Qu semejanzas y diferencias existen antes y despus de 1991?
4. Qu nuevas perspectivas y beneficios se han logrado en Per?
















REGULACION ECONOMICA

ECONOMIA 4











OBJETIVOS:
Objetivo general:
Conceptualizar y analizar los factores por los que, acta la regulacin minera, sus
semejanzas y diferencias existentes antes y despus de 1991, por consiguiente sus
nuevas perspectivas y beneficios que se han logrado.
Objetivos especficos:
1. Elaborar el marco terico de la regulacin minera a nivel nacional e internacional.
2. Determinar y analizar los factores por los que, acta la regulacin minera.
3. Analizar las semejanzas y diferencias existentes antes y despus de 1991.
4. Disear las nuevas perspectivas y beneficios que se han logrado en Per.









REGULACION ECONOMICA

ECONOMIA 5














JUSTIFICACION:
El presente estudio, principalmente de carcter bibliogrfico, ya que se han efectuado
diferentes estudios sobre la regulacin minera en la mayora de los territorios productores
de este mineral, pretende mostrar con un enfoque de diferentes casos y/o trabajos, la
situacin actual de la actividad minera, los aspectos crticos, de manera que los actores
involucrados e interesados en sus desarrollo tengan informacin relevante para la
planificacin y toma de decisiones.









REGULACION ECONOMICA

ECONOMIA 6













LIMITACIONES:
Una de las limitaciones de este trabajo es la falta de tiempo.












REGULACION ECONOMICA

ECONOMIA 7

MARCO TEORICO
CAPTULO 1. HISTORIA DE LA MINERA EN EL PER
Para nosotros es importante sealar que resulta paradjico que siendo el pas rico en
recursos minerales, y que fundamentalmente obtiene sus recursos desde el sector
minero, no tengamos muchos estudios ni reflexiones acadmicas desde una perspectiva
administrativista en el sector minero, exceptuando los aportes que en su momento
realizaron juristas como el fallecido profesor Enrique Lastres (la gran parte de los cuales
fueron efectuados desde la Revista del Instituto Nacional de Derecho de Minera, Petrleo
y Energa), o los profesores Basadre, Garca Montufar y Belande Moreira, aportes que
se vincularon estrictamente con las instituciones del denominado Derecho minero.
Considero que en el Per falta ms anlisis y reflexin desde una perspectiva
administrativista sobre los problemas y vicisitudes legales de las instituciones econmicas
y tcnicas sobre la minera. Es que hay que dejar de lado la creencia de que el abogado
que conoce derecho sectorial (como el minero), es el que nicamente conoce las normas
del sector. El abogado sectorial o de un sector regulado verdaderamente debe ser
aquella persona que conozca y maneje las instituciones y los principios que inspiran la
normativa especial, en este caso, tanto las bases constitucionales y legales, as como la
normativa administrativa e infra legal del sector minero. Pero no solamente debe saber las
normas e instituciones, sino que tambin debe saber interpretarlas adecuadamente, a fin
de darles armona y una aplicacin acorde con el ntegro del ordenamiento jurdico.
1.1. Historia legal
Se aprecia en la Tabla N 14 la evolucin cronolgica de las principales normas legales
relacionadas con el sector minero en el Per.

PERIODO
DOCUMENTOS LEGALES

Antes del 1901 Ordenanzas de Indias y disposiciones administrativas posteriores
que las rectificaban o ampliaban
1901
Cdigo de Minera de 1901.
1950 Cdigo de Minera de 1950
1971 Ley General de Minera, Decreto Ley 18880 (1971)
1981 Ley General de Minera, Decreto Legislativo 109 (1981)
1991 - actual
Texto nico Ordenado (TUO) de la Ley General de
Minera, Decreto Supremo 014-92-EM (1991) (texto que
contiene las modificaciones introducidas por el Decreto
Legislativo 708 al Decreto Legislativo 109)



REGULACION ECONOMICA

ECONOMIA 8


1.1.1. Ordenanzas de Indias (antes de 1901)
Durante la Colonia y toda la etapa republicana del siglo XIX, la minera estuvo
reglamentada por las Ordenanzas de Indias y las disposiciones administrativas que las
rectificaban o ampliaban.
1.1.2. Cdigo de Minera de 1901
Iniciando el siglo XX, en 1901, se dicta el primer Cdigo de Minera caracterizado por
una mayor simplicidad y claridad respecto a los anteriores dispositivos administrativos.
Dicho Cdigo estableci el principio de accesin por el cual el propietario del suelo
tambin era propietario de los recursos minerales contenidos en l12. Ello implica que no
exista distincin entre la propiedad del suelo y el subsuelo para efectos del
aprovechamiento diferenciado de los recursos minerales. Asimismo, estableci la
propiedad privada minera legalmente adquirida, con carcter de irrevocable y perpetua
salvo por caducidad debido al no pago de los impuestos correspondientes.
Con este Cdigo, se crea la jurisdiccin minera y un proceso administrativo especial
para adquirir la titularidad minera. La administracin minera fue encargada y ejercida por
el Ministerio de Fomento del Poder Ejecutivo, el Consejo Superior de Minera y las
diputaciones territoriales.
1.1.3. Cdigo de Minera de 1950
En mayo de 1950, durante el gobierno de Manuel A. Odra y mediante Decreto Ley N
11357, se aprob el segundo Cdigo de minera, el cual entr en vigencia a partir del
mes de julio de dicho ao. A diferencia del primero, se establece una distincin entre la
propiedad del suelo y el subsuelo. Dicha distincin fue la base del llamado rgimen
dominalista en el cual el Estado, por primera vez y en concordancia con la Constitucin de
1933, es concebido como el titular de los yacimientos mineros, es decir, el dueo del
subsuelo. Mientras que el particular es propietario de los minerales una vez extrados.
Este Cdigo defini la explotacin minera como una actividad de utilidad pblica,
es decir, una actividad de inters nacional. Por ello, se favoreci al concesionario minero
con un marco menos restrictivo, generando problemas con el sector agrario. Bajo este
marco legal, el titular minero pagaba un impuesto por las utilidades industriales y
comerciales. Este impuesto no gravaba el capital y era considerado como un pago a
cuenta del impuesto anual a las utilidades. Adicionalmente, se fij una clusula
contractual que exoneraba por 25 aos al minero de todo gravamen por crearse, sea
ste de alcance nacional, regional o local, as como de cualquier tributo sobre la
concesin o sus productos.


REGULACION ECONOMICA

ECONOMIA 9

1.1.4. Ley General de Minera, Decreto Ley No. 18880 (1971)
En 1971, el rgimen militar del general Juan Velasco Alvarado promulg la Ley N
18880, Ley General de Minera. Dicho instrumento legal, en concordancia con el
rgimen, justific un mayor papel del Estado en la actividad minera al declarar la
propiedad estatal de los yacimientos mineros como inalienables e imprescriptibles.
Con este Cdigo, cualquier otra actividad conexa o asociada a las actividades de
explotacin minera era considerada de inters nacional. En consecuencia, se llev a cabo
la estatizacin de diversas empresas y organizaciones privadas presentes en todas las
etapas de la actividad minera reducindose la actividad privada sujeta a un rgimen de
concesiones. En la siguiente tabla se mencionan otras disposiciones importantes
contenidas en la Ley.
OTRAS DISPOSICIONES DE LA LEY GENERAL DE MINERA DE 1971

o El cateo es libre y la prospeccin es exclusiva sobre reas determinadas.
o Se promover la organizacin de sociedades dedicadas a la minera, sobretodo
de aquellas sucursales de empresas extranjeras que cuenten con el 25% de
accionistas nacionales.
o Se promover en forma intensiva la prospeccin y exploracin minera.
o Se promover el mayor bienestar del trabajador minero.
o Se promover la formacin y capacitacin del personal.


Con posterioridad al rgimen de facto, el Congreso de la Repblica, instalado con
ocasin de la Asamblea Constituyente que emiti la Constitucin de 1979, aprob
medidas de promocin minera entre los cuales se encuentra el Decreto Legislativo No. 34
que versa una modificacin del porcentaje de reinversin de utilidades necesario para la
exencin del pago de impuestos.
1.1.5. Ley General de Minera, Decreto Legislativo 109 (1981)
En 1981, mediante Decreto Legislativo 109, se promulg una nueva Ley General
de Minera. Dicha Ley otorg el derecho pleno sobre el rea de terreno que los
concesionarios mineros denunciaban a partir de la realizacin de la solicitud. Sin
embargo, la presencia estatal en el sector, especialmente a travs de la actividad
empresarial, sigui siendo importante. En la siguiente tabla se muestran otras
disposiciones importantes contenidas en la nueva Ley.
OTRAS DISPOSICIONES DE LA LEY GENERAL DE MINERA DE 1981

o Clasific las concesiones mineras como metlicas, carbonferas, no
metlicas y geotrmicas, siendo estas ltimas una innovacin respecto a
otras legislaciones.
o Fij reglas especficas para la determinacin del tipo de concesin
REGULACION ECONOMICA

ECONOMIA 10

otorgada evitando la superposicin entre las categoras de concesin antes
mencionadas.
o Simplific el proceso administrativo para obtener la titularidad minera y
elimin la caducidad de los derechos mineros por falta de pago del canon.
o Otorg al Consejo de Minera o Tribunal Administrativo Colegiado la
resolucin de los recursos de revisin como ltima instancia
administrativa.


Asimismo, durante el segundo gobierno del arquitecto Fernando Belande Terry
se dict el Decreto Legislativo 110, que modific la Ley Orgnica del Registro Pblico de
Minera, con lo cual se pudo registrar los derechos mineros y todos los actos, contratos y
resoluciones que recaan sobre stos.
1.1.6. Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera (1992)
En 1992, mediante el Decreto Supremo N 014-92-EM se promulg el Texto nico
Ordenado (TUO) de la Ley General de Minera. Constituye la fuente normativa vigente en
materia minera en el pas e incluye en el Decreto Legislativo 109 lo dispuesto en la Ley de
Promocin de Inversiones en el Sector Minero promulgada por el Decreto Legislativo 708
del 6 de noviembre de 1991.
Entre los aspectos ms importantes se encuentra el mantenimiento de la propiedad
estatal sobre los minerales de forma inalienable e imprescriptible y la liberacin de la
comercializacin interna y externa de los minerales permitiendo a cualquier
persona, y no slo al Estado, su realizacin. Asimismo, se adopta el rgimen de
cuadrculas mediante el uso de la Carta Nacional y el sistema de coordenadas
U.T.M. (Universal Transversal Mercator), evitando as los problemas de
superposiciones de derechos mineros, brindando as mayor seguridad jurdica. Por otro
lado, se dispuso la inclusin de los minerales del suelo, subsuelo y dominio martimo en
las concesiones. Las concesiones se tipificaron como:
TIPIFICACIN DE LAS CONCESIONES (TUO DE LA LEY GENERAL DE MINERA)
TIPO DE
CONCESIN
CONSIDERACIONES LEGALES
Exploracin-
Explotacin
Incluye las actividades de exploracin y explotacin como una
actividad conjunta, no separada, y se redujo la sub clasificacin
de las mismas a metlicas y no metlicas.
Beneficio Incluye las actividades de preparacin mecnica, la metalurgia y la
refinacin.
Labor General Consiste en la prestacin de servicios auxiliares como ventilacin,
desage, izaje o extraccin a dos o ms concesiones.
Transporte
minero
Incluye el transporte masivo continuo de productos minerales
empleando fajas transportadoras, tuberas, cables carriles u otros
sistemas de transporte.

REGULACION ECONOMICA

ECONOMIA 11

En la siguiente tabla se muestran otras disposiciones importantes incluidas en el TUO:
OTRAS DISPOSICIONES DEL TUO DE LA LEY GENERAL DE MINERA. 1992

o El incumplimiento en el pago del derecho de vigencia por 2 aos
consecutivos ocasiona la caducidad de la concesin.
o El amparo por el trabajo obliga a la inversin mnima, mediatizado con un
plazo de gracia de 5 aos para la exploracin-explotacin.
o Se declara la libre comercializacin del oro, otorgndose fuerza de ley al
Decreto Supremo 005-91-EM/VMM18.
o El denuncio minero se denomina petitorio minero.
o La Jefatura Regional de Minera no constituye ms un rgano
administrativo minero, eliminndose un ente de tradicin histrica
o La Oficina de Concesiones Mineras, donde se presentan los petitorios
mineros, pas al Registro Pblico de Minera, para luego formar parte del
INACC, ste ltimo hoy fusionado con el INGEMMET.
o Se incluye al Joint Venture como una modalidad contractual asociativa para
ejecutar un negocio comn en materia minera.


Por ltimo, es necesario mencionar la reduccin de la presencia estatal en la industria
minera a partir de la adopcin de las medidas incluidas en el Consenso de Washington
para la Reforma Estructural de la economa. Mediante el Decreto Supremo 757 de
diciembre de 1991 se dict la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada.
Dicha Ley inici el proceso de privatizaciones de las empresas pblicas de la dcada
de los noventa cambiando el panorama de todos los sectores econmicos, incluyendo el
minero.
1.2. Historia econmica

PERIODO

CARACTERSTICAS

Etapa pre-inca
Antes de 1550. Se observa la tradicin minera del poblador de la
regin en sus restos arqueolgicos: cermica, orfebrera, tintes,
ciudadelas y templos.
Etapa inca

Colonial
1550 1821. Fue representativa la mita minera. El azogue y la
plata destacaron como principales productos.

Republicana
1821 1950. Fue representativo el enganche. Adems de la
explotacin minerometlica se explot el guano y el salitre.
1950 - 1991. Se desarrolla la actividad minera utilizando alta
tecnologa.
Explotacin minera en La Oroya y presencia de Southern Per.
1991 actualidad. Los minerales metlicos: oro, cobre, estao,
plomo, plata, zinc y hierro; y los no metlicos: fosfatos, yeso,
bentonita, baritina, mrmol, calizas y diatomitas constituyen los
principales productos de exportacin nacional y representan el
50% del total de nuestras exportaciones.
REGULACION ECONOMICA

ECONOMIA 12


1.2.1. El periodo colonial
La explotacin minera con fines econmicos y de exportacin tiene una larga
tradicin en la historia econmica del Per. La minera se desarrolla como centro de la
actividad econmica del pas a partir de la colonia, periodo en el cual la sobreexplotacin
de minerales20 trajo consigo la reduccin de la poblacin indgena debido a las duras
condiciones de trabajo implantadas. Durante este periodo, la relacin social de trabajo
para la produccin en mina era la mita, segn la cual, el indgena estaba obligado a
trabajar en ellas (mita minera).
Segn Valega (1939), el sistema se bas en una organizacin completa de trabajo
forzado, que abarc todos los rdenes de la actividad industrial de la poca.
En ese sentido, la mita era un sistema de trabajo personal al servicio del Estado
que era el Rey. Los indios de los poblados estaban obligados a pagar este servicio
semestralmente, por sorteo, o como parte de la contribucin que realizaban para librarse
del trabajo personal.
La experiencia de los incas en la actividad minera as como el gran mercado de los
metales en Europa determin que la minera fuera la actividad econmica principal de la
colonia as como motivo de explotacin de los indgenas que se encontraban obligados a
desarrollar la actividad. En particular, la mita minera era realizada por una gran
cantidad de indios. Por lo general, estos no regresaban a su lugar de origen por
motivos de muerte, depresin, o porque quedaban esclavizados por una deuda adquirida
por el consumo de coca o vestidos, los cuales les eran vendidos a altsimo precio. Por
entonces, se dieron casos frecuentes de internacin en las punas o en la selva.
Por otro lado, en el periodo colonial se dio el mayor descubrimiento de yacimientos
de la regin. Los ms grandes centros mineros se ubicaron en la sierra, con frecuencia
por encima de los 4000 m.s.n.m., donde slo la ganadera era posible. En la siguiente
tabla se brinda una relacin de los principales centros mineros descubiertos durante la
colonia.
PRINCIPALES DESCUBRIMIENTOS MINEROS DURANTE LA COLONIA

o En 1550, se descubren las minas de Chaucallai.
o En 1551, se descubren las minas de Tisco.
o En 1554, se inician los trabajos en Itay-Chuquibamba.
o En 1558, los portugueses realizan trabajos en Huantajaya-Tarapac.
o En 1558, los portugueses inician explotacin en Cailloma.
o En 1608, se explota al mximo la mina Monteclaros, en Condesuyos.
o En 1680, se descubre, al norte de Chuquibamba, la Apacay.
o En 1680, tambin se redescubre el Chiffn, en Huantajaya.
o En 1750, se laboran las minas de Chorunga, en Condesuyos
o En 1754, se explotan las minas de Chanahaya, al norte de Pica.
REGULACION ECONOMICA

ECONOMIA 13

o En 1763, se inician los trabajos en la mina de Challacollo, en Tarapac
o En 1775, se laboran las minas de Chalhuani, en Condesuyos.
o En 1779, se explotan las minas de Carmen y Santa Rosa, en Tarapac
o En 1802, se laboran las minas de Parquita (Pica).

1.2.2. El periodo republicano
Durante gran parte de la etapa republicana, la mita minera fue reemplazada por la
relacin social de trabajo llamada el enganche.
El enganche es representativo del periodo inicial de la Repblica. Es una
relacin de trabajo actualmente informal que surgi en pleno ejercicio de las libertades de
la ciudadana. Consiste en una situacin de eterna dependencia de un trabajador respecto
a su empleador por una deuda impaga que adquiri con l. Se diferencia de la mita
minera en slo un aspecto. En la mita, el sometimiento es permanente, mientras que en el
enganche, el trabajador queda obligado a permanecer en el trabajo mientras la deuda
persista.
De esta manera, el enganche ha tomado diversas formas en el tiempo,
mantenindose presente en la minera artesanal. La mayora de los obreros perjudicados
son adultos aunque existe el sistema de enganche infantil.
Para el caso de la minera artesanal aurfera, el enganche se observa en
la retencin de los documentos del obrero quien queda en una situacin de
dependencia que lo obliga a aceptar deplorables condiciones de trabajo y remuneracin,
muchas veces peores a las pactadas inicialmente El contratante asume los gastos de
viaje y paga la remuneracin al final del perodo, retiene los documentos de identidad de
los obreros y les da adelantos de sus honorarios los fines de semana, parte de los cuales
son gastados en bares y cantinas, por lo que muchos obreros estn endeudados al final
del trimestre y vuelven a engancharse e inclusive suele implicar que en los meses
de menor produccin prcticamente no se pague a los mineros.
Ms recientemente, se desarroll una relacin social de trabajo denominada el
cachorreo. Esta modalidad de trabajo es informal y es caracterstica de la minera
artesanal en la actualidad, bajo la cual, el contratista le permite al trabajador minero
explotar yacimientos (COSUDE 1999), por un periodo de tiempo luego de sus labores
bajo las condiciones impuestas por el contratista, siendo este permiso de explotacin el
pago para el minero (OIT, 2000).
El permiso de explotar la mina en lugar del pago monetario no representa un pago
en especie pues los mineros son los que buscan oro como fuente de ingreso21. Es una
relacin social de trabajo caracterizada por la explotacin.
Como consecuencia de todo lo anteriormente reseado, y pese al panorama
favorable para el desarrollo del pas proveniente del desarrollo del sector, las relaciones
sociales entre la minera y el campesinado han sido complejas y enmarcadas de
conflictos.
REGULACION ECONOMICA

ECONOMIA 14

En primer lugar, las razones de la duracin de este conflicto radican en el poco
empleo que da la minera hoy en da por su desarrollo tecnolgico alcanzado. En el
campesinado andino existe abundancia de mano de obra y el desarrollo tecnolgico ha
ocasionado que el perfil de los trabajadores que demanda una empresa minera sea ms
calificado que en el pasado, y por ende, los campesinos, debido a las limitaciones en
educacin, salud y acceso oportuno a informacin, no pueden convertirse en obreros
mineros, sino tras un largo y costoso aprendizaje.
En segundo lugar, la poblacin campesina ha desarrollado una mayor
conciencia acerca de los daos irreversibles que los relaves mineros pueden ocasionar en
la naturaleza, as como un mayor conocimiento de los derechos de las poblaciones
nativas respecto de sus recursos histricos.
En la actualidad, la minera es una actividad vinculada a la descentralizacin fiscal
y econmica del pas, dado que genera mayores ingresos al Estado que se distribuyen a
las regiones para su uso productivo (descentralizacin fiscal) y a la vez, efectos
expansivos en la actividad econmica regional (descentralizacin econmica).
1.2.3. Semejanzas y diferencias existentes antes y despus de 1991.
Entrando en materia, y para contestar su pregunta debo manifestar que existen
algunas sensibles diferencias y a la vez bastantes semejanzas, entre lo que fue el texto
original del Decreto Legislativo 109 (Ley General de Minera, de 1981) y el texto que
adopt dicha norma luego de la modificacin de la misma por el Decreto Legislativo 708
(Ley de Promocin de Inversiones en el Sector Minero, del ao 1991), modificacin que
dio origen al actual Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera (en adelante, el
TUO), aprobado por Decreto Supremo N 014-92-EM.
En primer lugar, las semejanzas que existen entre el rgimen de 1981 y el rgimen
tras la reforma del Decreto Legislativo 708, son varias, sobre todo en los regmenes
tributario, promocional, de los procedimientos mineros y los contratos mineros, aspectos
en los cuales las normas luego de la reforma del Decreto Legislativo 708, bsicamente
siguen siendo las mismas. De igual manera se ha preservado la estructura de lo que el
TUO denomina jurisdiccin administrativa minera (y que incluye a la Direccin General
de Minera y al Consejo de Minera como autoridades administrativas encargadas de la
aplicacin de las normas del sector).
Sin embargo, tambin existen sensibles diferencias entre la legislacin del antiguo
Decreto Legislativo 109 y el actual TUO de la Ley General de Minera. Bsicamente
hablamos aqu de tres temas: el rgimen de los ttulos habilitantes (concesiones), los
derechos y obligaciones de los concesionarios y la intervencin del Estado en la industria
minera. Es que el Decreto Legislativo 109 estaba diseado con un esquema de varios
tipos y clases de concesiones (por ejemplo, se distingua entre concesiones de
exploracin, explotacin y refinacin, junto con las concesiones de beneficio, labor
general y transporte minero), y que inclusive diferenciaba a las concesiones por las clases
de minerales extrados, a efectos de aplicarles regmenes diferenciales (como el de la Ley
REGULACION ECONOMICA

ECONOMIA 15

de Promocin Aurfera, Decreto Ley N 22178). Este rgimen de varios tipos de
concesiones, bastante complejo y engorroso, fue simplificado notoriamente por el Decreto
Legislativo 708. Por otro lado, los aspectos relativos a los derechos y obligaciones de los
concesionarios fueron mejorados y reestructurados en la reforma de la Ley minera, en
funcin al nuevo rgimen simplificado de la concesin minera de exploracin y
explotacin. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que el texto del antiguo Decreto
Legislativo 109 estaba pensado para un rgimen econmico en el cual el Estado tena
una participacin preponderante a nivel empresario en la actividad minera (bsicamente a
travs de sus empresas sectoriales: Centromn Per que ejerca actividad minera
extractiva y de exploracin, Minero Per que ejerca la actividad de comercializacin de
los minerales y el Banco Minero). Precisamente, el cambio de 1991, obedeci a una figura
de liberalizacin en el sector minero, la cual se manifest en la derogacin de la gran
mayora de las normas que concedan atribuciones y derechos al Estado para participar
en la industria minera como agente econmico. Como toda norma de liberalizacin, el
Decreto Legislativo 708 concedi un distinto papel al Estado en la regulacin del sector,
dndole un rol de autoridad en el sistema, y relegando su posicin de agente empresarial
en el mercado minero.
1.2.4. Nuevas perspectivas y beneficios que se han logrado en Per.
De otro lado, creemos que es por todos conocido, el gran empuje que ha significado
para la economa peruana el auge del sector minero, sobre todo en la coyuntura que se
viene viviendo desde el ao 2001 en adelante, gracias a los precios elevados de los
minerales en los mercados internacionales. Precisamente, hay que tener en cuenta un
dato importante: los minerales que produce el Per fundamentalmente son commodities,
sus precios no los fija el mercado peruano, sino que son negociados da a da en
diferentes mercados internacionales. Por tal razn, en la minera se habla de ciclos de
precios, a veces son altos y a veces son bajos de acuerdo a las coyunturas de los
mercados internacionales. Actualmente, debido al 11-S y al crecimiento econmico de
varias naciones como China, los minerales se encuentran en una coyuntura de precios
altos. Sin embargo, esto es algo que no se sabe si va a durar muchos aos ms o no, es
muy difcil hacer predicciones sobre la duracin del ciclo de precios altos, al menos en
trminos econmicos. En tal sentido, hay que tener bastante cuidado con respecto a la
aplicacin de polticas cortoplacistas en el sector minero: por el contrario, es importante
propiciar la estabilidad legislativa y del rgimen tributario aplicable al sector minero, a fin
de no retraer la inversin.
Consideramos que gran parte del gran nmero de inversiones que se viene realizando
en el Sector, es debido, as como por el potencial geolgico que tiene el pas, tambin por
la estabilidad de nuestra legislacin y la predictibilidad de nuestras polticas y su
aplicacin; sinceramente, el dato de la legislacin y su aplicacin predecible son
importantes para atraer inversiones. Sin embargo, no debe dejarnos de llamar la atencin
que en el ranking anual de jurisdicciones atractivas para la inversin minera elaborado
por el prestigioso Instituto Fraser para el ao 2006/2007 (Fraser Institute Annual Survey of
Mining Companies 2006/2007), el Per salga en lugares de media tabla en varias
REGULACION ECONOMICA

ECONOMIA 16

categoras, sobre todo por los problemas sociales que aquejan al desarrollo de nuevos
proyectos mineros, as como por la incertidumbre respecto a procesos como la
regionalizacin y los problemas medio ambientales.
Por ltimo, en cuanto a los vacos que ustedes sealan en su pregunta, yo les
contestara sealndoles que en vez de denunciar falta de normas, ms bien deberamos
proponer la actualizacin de varias partes de la Ley, que ha sido sometida a varios
cambios posteriores a la dacin del TUO. Creemos que hay que mejorar algunos
aspectos vinculados a la actualizacin de varias partes del TUO (bsicamente, un
acomodamiento a la Constitucin vigente y a la legislacin de 1991 en adelante), y por
otro lado, reevaluar algunos aspectos del rgimen tributario que han sido derogados
(como los beneficios de reinversin del artculo 72 inciso b) del TUO de la Ley General de
Minera), as como mejorar aspectos vinculados a la estructura de los procedimientos
administrativos (que tienen una impronta bastante judicializada). En realidad, fuera de
mejorar algunas normas, y revisar algunas partes del TUO para su modificacin, desde el
punto de vista administrativo no habra vacos que requieran la adopcin de cambios
estructurales en la legislacin bsica del sector.
CAPTULO 3. LA NORMATIVA MINERA EN PASES DE AMRICA LATINA
3.1. LA NORMATIVA MINERA EN LOS PASES ESTUDIADOS
3.1.1. El peso del sector en las economas nacionales
La minera ha ganado un sostenible impulso en todos los pases analizados,
aunque con ritmos y alcance diferentes. El auge reciente del sector es innegable en todos
ellos, aunque en Per comienza a hablarse del fin de la bonanza fiscal producida por la
actividad extractiva desde comienzos de la dcada del noventa. Adems, dicho auge,
reflejado en una curva de signo positivo del PIB sectorial y de su peso en el PIB nacional,
as como en el aumento de la Inversin Extranjera Directa (IED), de la produccin y de las
exportaciones, tiene historias diferentes en cada pas.
En efecto, Bolivia y Chile han sido histricamente pases mineros. Bolivia fue
siempre minera y se destac por la produccin de plata, zinc, plomo y oro. Chile, por su
parte, tiene una tradicin minera de larga data que se consolid en el siglo XIX a travs de
la explotacin de cobre, aportando desde entonces un importante volumen de ingresos a
la economa nacional.
No es ese el caso de Mxico y Ecuador, pases que se ubican en el extremo opuesto en
cuanto a la existencia de un sector minero de tradicin que haya hecho aportes
sustantivos a la economa. En esos dos pases ha sido la extraccin de hidrocarburos
una de las principales fuentes de ingresos para la economa nacional. Sin embargo, la
minera comienza a tener una mayor visibilidad econmica y poltica: Mxico cuenta con
reservas importantes de plata (primera en el mundo), bismuto, fluorita, cadmio, plomo y
otros minerales cuya explotacin se ha acelerado en aos recientes, tal y como lo sugiere
el incremento del PIB minero en un 40% entre 2005 y 2012. Por su parte, Ecuador ha
REGULACION ECONOMICA

ECONOMIA 17

entrado al club de la minera a gran escala con cinco grandes proyectos para la
explotacin de oro y cobre.
De Per y Colombia puede decirse que tienen una tradicin minera, comoquiera
que fue una actividad que recibi un fuerte impulso en ambos pases por parte de
los colonizadores espaoles, aunque su impacto econmico solo fue visible desde finales
del siglo pasado y comienzos del actual. Hoy da, la minera aporta en Per el 60% de las
exportaciones, el 30% del impuesto a la renta, el 17% de los tributos internos y el 13%
del PBI, segn la ltima medicin del INEI. Tendencia similar, aunque con cifras algo
inferiores, muestra la actividad minera en Colombia, especialmente a travs de la
produccin de carbn, nquel, oro, plata y platino: la participacin del sector minero en el
PIB aument de 2.1% en el ao 2000 a 3.8% en el 2012, convirtindose en una de las
actividades de mayor dinmica. Este comportamiento se ha extendido a la inversin
extranjera y las exportaciones: en la primera, el sector durante los ltimos diez aos
obtuvo el 28% de los recursos que llegan a Colombia; adems, contribuy con ms del
26% de las ventas realizadas por las empresas nacionales al exterior, de acuerdo con las
estadsticas del Banco de la Repblica.
Brasil es un caso nico por la magnitud de la produccin y de sus exportaciones,
en trminos absolutos. Basta sealar que la produccin minera de ese pas es mayor en
volumen que la de la suma de todos los pases de Amrica del Sur. Y su crecimiento es
exponencial en la ltima dcada: la participacin del sector en el PIB creci en 156%
entre 2001 y 2011.
El sector aporta un volumen notable de rentas en la mayora de los pases
estudiados (con la excepcin de Mxico y Ecuador), que, en casos como en Chile, han
dinamizado la economa en su conjunto, y puede servir para modificar la matriz productiva
(Ecuador), reducir el dficit fiscal y equilibrar la balanza de pagos (Colombia). Esto ha
llevado a la mayor parte de los gobiernos a impulsar el sector, atraer y estimular la
inversin privada y definir polticas en favor de la extraccin minera, con el
argumento de que la renta generada es fuente para la inversin social y en
infraestructura (Colombia, Per, Ecuador, Bolivia), y, adems, puede dar lugar a
encadenamientos productivos y estimular la creacin de clusters de alto valor agregado
(Colombia). En el caso del Per, y en parte en el de Colombia, las rentas mineras
han contribuido adems a descentralizar el presupuesto nacional y fortalecer la
inversin de los gobiernos sub-nacionales.
El auge de la minera tambin ha generado conflictos de diversa naturaleza
(ambientales, sociales, culturales, institucionales) cuyo peso en el conjunto de la dinmica
social en los pases estudiados crece de manera palpable. Lo que ocurre en el Per es
sintomtico de lo que puede estar sucediendo en el resto de la regin: all, los conflictos
ligados a la minera se han convertido en la principal fuente de tensiones sociales, los que
en algunos casos, como tambin ha ocurrido en Colombia, han significado prdida de
vidas humanas.

REGULACION ECONOMICA

ECONOMIA 18

3.2. La normativa minera
Las normas que regulan la actividad minera en los siete pases configuran un
universo complejo, altamente heterogneo e imposible de describir en trminos de
tendencias unificadas. Responden a particularidades constitucionales y legales de cada
pas, a una cultura normativa que tiene matices propios en cada uno de ellos y a la
dinmica del sector en trminos econmicos. Por ejemplo, en pases como Chile no existe
un cdigo minero nico, sino un conjunto de normas que regulan diferentes aspectos de la
actividad, basados en preceptos constitucionales establecidos hace tres dcadas. En
los dems pases existe una ley minera, que ha evolucionado con signos diferentes en
cada uno de ellos y que define las reglas de juego para la explotacin de los RNNR, los
tipos de minera, la institucionalidad encargada de la regulacin del sector, las
caractersticas y los procedimientos para la titulacin, los pagos que deben hacer los
particulares al Estado por la explotacin de los recursos, las fases del proceso productivo
y, en algunos casos, las normas ambientales para el sector, as como algunos
procedimientos de participacin de la ciudadana y/o de las minoras tnicas.
Una cuestin central en el anlisis de la normativa minera es el papel que juega el
Estado en un triple sentido: en primer lugar, en la definicin de la propiedad de los
recursos del subsuelo; en segundo lugar, en la explotacin directa de los recursos y,
finalmente, en la regulacin del sector.
En todos los pases la Constitucin declara que los recursos naturales son
propiedad de la Nacin o, en representacin de esta ltima, del Estado. Ello ha llevado en
algunos de ellos (Colombia, Ecuador y Mxico) a declarar la minera como una actividad
de utilidad pblica y/o de inters prioritario nacional, lo cual implica su primaca
sobre cualquier otra actividad en el territorio. En Colombia, tal premisa ha implicado
adems la separacin absoluta entre ordenamiento minero y ordenamiento territorial y el
dominio del primero sobre el segundo, lo que se traduce en la prevalencia de las
decisiones nacionales sobre las locales en materia de manejo de los RNNR.
La propiedad estatal de los RNNR involucra necesariamente al Estado en la
regulacin del sector y, en algunos casos (Chile y Bolivia) en la explotacin directa
de los recursos mineros a travs de empresas estatales. Sin embargo, existe una
tendencia cada vez ms marcada a que el Estado reduzca su participacin como actor
econmico y entregue mediante concesiones la explotacin a privados, a
comunidades, cooperativas o a personas naturales.
Per y Colombia son los pases en los cuales esa tendencia se observa de manera
ms ntida. En ellos, la poltica gubernamental ha estado orientada a entregar a los
privados la explotacin de los RNNR, en particular a grandes empresas multinacionales.
En Per, la ley general minera de 1992 facilit la llegada a la inversin extranjera,
exigiendo unos pocos requisitos para la entrega de ttulos de exploracin y explotacin.
Lo mismo ocurri en Colombia con el Cdigo minero (ley 685 de 2001) que
modific el decreto 2655 de 1988. Este ltimo otorgaba un papel importante al
REGULACION ECONOMICA

ECONOMIA 19

Estado en la regulacin de la actividad minera y en la explotacin de recursos a travs
de empresas estatales, en la mira de que el desarrollo del sector contribuyera a la
industrializacin del pas y al desarrollo de las regiones. El nuevo cdigo (2001) redefini
la accin del Estado, asignndole un rol subsidiario del sector privado, en particular de las
grandes empresas multinacionales y de sus filiales en el pas. En ese sentido, defini un
marco de regulacin contrario al espritu de la Constitucin y, en particular, del Estado
Social de Derecho: el Cdigo debilita el papel del Estado en la regulacin, fiscalizacin y
promocin del sector, y anula su rol como empresario. Adems, privilegia a los grandes
inversionistas extranjeros en detrimento de la mediana y pequea minera, simplifica
trmites y flexibiliza procedimientos para la gran industria, libera las reas que el Estado
haba reservado para el desarrollo minero con control estatal y elimina las escalas de
pequea, mediana y gran minera como criterio para la regulacin de la actividad y para la
exigencia de requisitos y procedimientos de titulacin y operacin.
Por su parte, Chile presenta una situacin parecida, pues las diferentes leyes
relacionadas con la minera, expedidas desde 1982, facilitan la entrega de concesiones a
privados. En tal sentido, hay un clima de amplias libertades para el desempeo de los
agentes privados. Esa tendencia fue ratificada con la firma del Tratado con Argentina, que
facilita a los privados la explotacin minera en territorios fronterizos. Sin embargo, a
diferencia de los casos anteriores, Chile posee una empresa estatal (CODELCO) que
copa la mayor parte de la produccin del pas y que reporta un volumen importante de
ingresos al Estado. Esta mixtura ha generado resultados importantes para Chile en
materia de exportaciones y de impulso al conjunto de la economa.
Ecuador y Bolivia muestran rasgos diferentes a los dems pases. La Constitucin
ecuatoriana asigna competencia exclusiva al Estado sobre los minerales y define la
minera como un sector estratgico para la economa nacional, en cuyos ingresos el
Estado debe participar en una proporcin no inferior a la participacin de las empresas.
En 2009 fue expedida la ley de minera, hoy vigente, que define, con base en los
preceptos de la Constitucin de 2008, la institucionalidad minera, el sistema de
concesiones, contratos y regalas y ratifica el carcter de los beneficios del Estado a
cambio de las concesiones. La ley establece una tipologa amplia de actores que pueden
participar en la explotacin de los minerales: empresas estatales o mixtas con
participacin mayoritaria del Estado, empresas privadas, comunitarias, asociativas,
familiares, de autogestin y personas naturales. Igualmente establece los tipos de minera
introduciendo la minera de mediana escala y reduce los requisitos administrativos para la
entrega de concesiones.
En Mxico, la ley minera prohiba la entrega de concesiones a no mexicanos o a
empresas que tuviera mayoritariamente capital extranjero. Sin embargo, esa norma se
modific en 1992 con la autorizacin al gobierno mexicano para entregar ttulos a
capitales extranjeros sobre cualquier territorio libre, es decir, sobre todo el territorio
nacional, con algunas pocas excepciones. En 2005, se decidi unificar los ttulos de
exploracin y explotacin en uno solo. En Colombia, la entrega de ttulos a privados exige
muy pocos requisitos: una solicitud en la que el interesado debe entregar sus datos
REGULACION ECONOMICA

ECONOMIA 20

personales o de su empresa, identificar cartogrficamente el polgono para la exploracin,
brindar una informacin bsica sobe su capacidad econmica y definir un plan bsico de
exploracin y explotacin. Adems, los ttulos de exploracin en Colombia no requieren
de licencia ambiental. En Ecuador, la reforma de la ley minera en 2013 redujo los
requisitos administrativos para la solicitud de concesiones, facilitando as el acceso a
estas ltimas.
Per tambin introdujo incentivos tributarios en su legislacin a comienzos de los
aos noventa, con el propsito de atraer la inversin extranjera (estabilidad
tributaria, cambiaria y administrativa hasta por 15 aos; deduccin de tributos internos que
incidan en la produccin; deduccin de la renta por inversiones en infraestructura; libertad
de remisin de utilidades; reinversin de utilidades hasta un 80% exentas de impuesto a
la renta; depreciacin acelerada y arrastre de prdidas. Actualmente, los productores
mineros deben pagar los siguientes impuestos: impuesto a la renta (30%), impuesto
general a las ventas, impuesto a los dividendos distribuidos, participacin de los
trabajadores en la utilidades (8%) y el impuesto especial a la minera. Adicionalmente hay
pagos no tributarios como las regalas mineras (Ley 28258), y el gravamen especial a la
minera. El Presidente Alan Garca el presidente Alan Garca negoci con las empresas el
llamado Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo (PMSP), ms conocido
como Aporte Voluntario, mediante la cual aceptaban voluntariamente destinar un
porcentaje sus utilidades netas por cinco (5) aos.
Todas estas normas mantienen un propsito nico y cada vez ms extendido en
los pases: facilitar al sector privado la explotacin de RNNR, mientras el Estado se limita
a crear condiciones para la actuacin de los privados (incluidas las cooperativas en el
caso boliviano), exigir a cambio unas rentas para la inversin pblica y, en algunos casos
(Chile, Bolivia), mantener empresas estatales que, dependiendo de modelos de desarrollo
y de apuestas polticas, pueden ser ms o menos fuertes en el contexto del mercado
nacional e internacional.
3.3. Las normas ambientales
La normativa ambiental ocupa un lugar de primer orden en el manejo de la
actividad extractiva, en particular de la minera. Aqu tambin el universo normativo es
amplio y heterogneo, aunque pueden observarse mayores similitudes que las
encontradas en las leyes mineras. Todos los pases cuentan, en efecto, con preceptos
constitucionales y leyes que regulan el manejo el medio ambiente, en general, y en
relacin con la minera, en particular.
Desde el punto de vista discursivo, la prohibicin de la actividad minera en reas
protegidas, el cuidado del ambiente, la preservacin de reas naturales y la reparacin de
reas degradadas por la actividad tienden a ser objetivos compartidos por la legislacin
de los diferentes pases. En Bolivia, la Constitucin establece que es deber del Estado y
de la poblacin conservar, proteger y aprovechar de manera sustentable los recursos
naturales y mantener el equilibrio del medio ambiente, as como mitigar los efectos
REGULACION ECONOMICA

ECONOMIA 21

nocivos de la actividad humana y neutralizar los efectos posibles de los pasivos
ambientales. Esos principios estn recogidos en la ley 1333 de 1992, an vigente.
La legislacin en Brasil es ms compleja. Existen leyes federales expedidas entre
1981 y 1990 que prevn la poltica nacional de medio ambiente y crean el Consejo
Nacional de Medio Ambiente (CONAMA), encargado de regular mediante resoluciones la
actividad minera en materia ambiental, en particular, la realizacin del Estudio de
Impacto Ambiental por parte de las empresas interesadas en la explotacin. Existe
adems una norma que exige la formulacin de un plan de recuperacin de reas
degradadas por la minera.
Chile posee una legislacin dispersa en materia ambiental. La ley 19.300 cre un
sistema nico para la calificacin ambiental de proyectos, denominado Sistema de
Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA) y defini los requisitos que deben cumplir las
empresas interesadas en la extraccin de minerales, as como las entidades
encargadas de aplicarlos y de expedir las correspondientes licencias. Estas son
exigidas para la explotacin, no para la exploracin, y, en el caso de proyectos
pequeos, se exige solamente una declaracin de impacto ambiental (DIA).
En Colombia, la ley 99 de 1993 cre el Sistema Nacional Ambiental y defini los
criterios para el manejo y la proteccin del medio ambiente, as como los requisitos para
la ejecucin de proyectos, de los cuales el principal es la realizacin del estudio de
impacto ambiental. Por su parte, la 388 de 1997, sobre desarrollo territorial, establece que
el componente rural de los planes de ordenamiento territorial (POT) debe diferenciar las
zonas de proteccin, conservacin y mejoramiento de las reas de produccin
agropecuaria, forestal o minera. No obstante, como se sealar luego, el Cdigo Minero
incluye normas ambientales propias que no necesariamente son coincidentes con la ley
ambiental y que tampoco reconocen el precepto establecido en la ley 388.
En Ecuador, el Ministerio de Ambiente es la mxima autoridad ambiental y est
encargado de la aprobacin de la licencia ambiental como requisito previo para el inicio de
cualquier actividad minera. Esa licencia supone la realizacin del correspondiente
Estudio de Impacto Ambiental, aunque el alcance de ese estudio depende de la escala
de la produccin. A los mineros artesanales se les exige una ficha ambiental. En el caso
de la minera mediana y a gran escala, se exige la ficha, ms una declaratoria ambiental
en la fase de exploracin avanzada y el estudio de impacto ambiental para la explotacin.
La legislacin prohbe la explotacin en reas protegidas.
En Mxico, la ley general de equilibrio ecolgico y proteccin del ambiente
exige la licencia ambiental para los proyectos mineros, aunque el mecanismo tiene
problemas en su diseo y en su implementacin. En el caso especfico de la minera, se
requiere una Manifestacin de Impacto Ambiental (MIA) que debe enumerar los impactos
del proyecto que el concesionario pretende emprender. Dicha Manifestacin es sometida
a la aprobacin de la autoridad respectiva y puede ser consultada por la poblacin a
peticin suya.
REGULACION ECONOMICA

ECONOMIA 22

Por ltimo, en Per la ley 27.446, Ley del Sistema Nacional de Impacto Ambiental, y la
Ley 29.968, que crea el Servicio Nacional de Certificacin Ambiental (SENACE),
constituyen el principal marco de regulacin de la minera en materia ambiental. Esas
leyes sealan los procedimientos para la formulacin, revisin y aprobacin de los
estudios de impacto ambiental (EIA). La norma establece 100 das para la aprobacin del
EIA, plazo que comienza a presentar problemas por la gran demanda de concesiones
existentes en este momento.
3.4. La Consulta Previa
Otra de las normas conexas que ha adquirido relevancia es la referida a la
consulta previa, derivada del Convenio # 169 de la OIT. Todos los pases reconocen el
convenio, sea porque son signatarios (Brasil) o porque lo han adoptado mediante leyes
nacionales (Colombia, por ejemplo, a travs de la ley 21 de 1991). Sin embargo, no todos
cuentan con leyes que reglamenten el convenio. Es ms, solamente Per adopt
recientemente una ley de consulta previa y Colombia posee un decreto (1320 de 1998)
que define el protocolo para la realizacin de la consulta, y prepara una ley estatutaria que
regule este procedimiento.
Los dems pases no han expedido normas que definan el procedimiento
(Ecuador, Chile, Mxico, Brasil), lo cual contina siendo una tarea pendiente. En pases
como Colombia y Per se advierte un inters de parte del gobierno nacional de restringir
al mximo el alcance de este mecanismo de participacin de las comunidades indgenas y
convertirlo en un trmite que obstaculice al mnimo la ejecucin de proyectos mineros en
territorios tnicos. Esa es la premisa que inspira el proyecto de ley que el gobierno ha
preparado para reglamentar ese derecho.
En Chile, el Presidente Piera intent adelantar un proceso de consulta sobre la
institucionalidad indgena, que inclua como tema la consulta previa, pero gener la
oposicin de los interesados, lo que termin en la decisin gubernamental, presionada por
los grupos indgenas, de no continuar el proceso. Lo cierto es que en ese pas el Sistema
de Estudios de Impacto Ambiental no parece respetar el mecanismo de consulta previa,
libre e informada. En Brasil, signatario del Convenio, el mecanismo es ignorado por el
legislativo, el cual busca otras formas de manejo de ese derecho.
La cuestin se ha convertido en fuente de debates y de desacuerdos entre los
gobiernos, las empresas y las propias comunidades indgenas. Estas ltimas ven
amenazados sus territorios y su cultura, pero no encuentran en la escasa
legislacin vigente un instrumento para la defensa de sus derechos.
3.5. RETOS Y POSIBILIDADES DE ACCIN
La complejidad del tema, tal y como se ha mostrado de modo somero en las
pginas anteriores, no puede ser bice para identificar puntos clave de la normativa
minera que hoy reclaman una accin desde diferentes actores, especialmente
desde las organizaciones de la sociedad civil. En esta segunda parte se analizarn esos
temas crticos (retos) y se definirn algunas lneas de accin de las organizaciones
REGULACION ECONOMICA

ECONOMIA 23

sociales en la perspectiva de mejorar sustancialmente el carcter y el alcance de la
normativa minera11.
Los principales retos pueden ser enunciados de la siguiente manera:
Generar un debate amplio (incluyente), informado (con datos) y razonado (con
argumentos) sobe el presente y el futuro de la minera en la regin y en cada uno de
los pases. Ese debate debe enmarcarse en visiones de desarrollo y en propuestas
de pas y de regin que conduzcan a la necesidad de una planificacin de mediano y
largo plazo del sector.
La mirada integral del sector minero incluye establecer las relaciones entre la
eficiencia econmica, la conservacin del medio ambiente y el respeto a los derechos
humanos de la poblacin que reside en los territorios donde se desarrolla la actividad
extractiva, incluido el derecho a la consulta previa de las comunidades tnicas.
Un reto de gran envergadura es la reforma del marco normativo en la mayor parte de
los pases, con el fin de que no solo sea compatible con las respectivas cartas
constitucionales, sino que propicie el paso o la transicin a un esquema post-
extractivista de la minera que recupere el rol regulador del Estado, diversifique la
actividad econmica para evitar la alta dependencia de las economas. Temas de esa
modificacin de la ley que regula la minera en los pases de la regin puede ser los
siguientes:

o La eliminacin, donde exista, del principio primero en el tiempo, primero en el
derecho y la introduccin de sistemas de competencia para el acceso a los ttulos
o concesiones.
o La diferenciacin, donde no exista, de las distintas escalas de produccin con el fin
de aplicar normas diferenciales ya presentes en algunos pases- para cada tipo
de produccin.
o La exigencia de estudios de impacto ambiental para la entrega de ttulos de
exploracin.
o El incremento de los recursos que el Estado debe percibir como compensacin por
la explotacin de los RNNR (regalas), el control de los precios de transferencia y
la eliminacin de la mayor parte de las exenciones tributarias existentes en
varios pases en la actualidad.
o La definicin de nuevos criterios para la distribucin de las rentas generadas
por la minera y para el control de su uso en inversiones de beneficio colectivo.
o La legislacin en materia ambiental, en particular sobre temas como la definicin
de zonas donde quede totalmente prohibida la minera; el manejo de los
pasivos ambientales; el manejo del agua, licencias ambientales y estudios
de impacto ambiental, y proteccin de glaciares, donde sea el caso.
o La reglamentacin de la consulta previa como mecanismo de defensa del territorio,
la cultura y las costumbres de las minoras tnicas.
o La transparencia de la informacin sobre toda la cadena de valor, la
peticin y la rendicin de cuentas.
REGULACION ECONOMICA

ECONOMIA 24

La promocin de la participacin ciudadana como medio para involucrarla en
decisiones de poltica pblica que conviertan a la minera en oportunidad econmica y
social en el territorio.
Finalmente, la definicin de un papel ms activo de los gobiernos sub-nacionales en
la definicin de usos del suelo, el ordenamiento territorial y la vigilancia del sector en
su territorio, as como la capacitacin de sus funcionarios y el desarrollo institucional
para el mejor cumplimiento de sus respectivas obligaciones.
3.6. A nivel internacional, pueden considerarse como competidores directos del
Per, en el tema minero, a pases como Chile o Mxico. Cmo se ha manejado el
tema de concesiones en esos pases? La reglamentacin normativa peruana en
qu medida difiere con la internacional? Hay algn procedimiento o institucin
importante a nivel internacional que pueda ser aplicable en el Per?
Creemos que una primera respuesta a sus interrogantes reside en sealar que
dependiendo del tipo de metal, existe una relacin de competencia. Lo importante del
Per es que es un pas polimetlico, y que se encuentra en los primeros puestos de
produccin a nivel mundial con respecto a metales muy valiosos como el oro, la plata, el
cobre, estao y zinc, a diferencia de Chile o Mxico, que generalmente tienen abundancia
de un solo recurso (Chile cobre, Mxico plata). No podra decir que existe una
competencia directa sin precisar lo anterior, sera una competencia con respecto al tipo
de metal de que se trate, porque en realidad nuestra riqueza prospectiva y mineral es
mucho mayor que dichos pases.
Ahora bien, en lo que se refiere al tema del rgimen jurdico de las concesiones
mineras, Chile tiene un sistema jurdico distinto al nuestro para el otorgamiento de los
derechos mineros, puesto que mientras nosotros tenemos un sistema administrativo
(donde el INGEMMET entidad pblica que absorbi al antiguo Instituto Nacional de
Concesiones y Catastro Minero / INACC otorga las concesiones mineras), en dicho
pas, el Cdigo de Minera y la Ley N 18.097 Ley Orgnica Constitucional sobre
Concesiones Mineras, establecen que las concesiones se otorgan mediante un proceso
judicial, que culmina en una sentencia (auto de amparo) que confiere el derecho, con
carcter constitutivo. Asimismo, en Chile se diferencian dos trmites, el otorgamiento de
concesiones de exploracin (temporales por un breve plazo) y el otorgamiento de
concesiones de explotacin (con un plazo mximo determinado por ley). En nuestro pas,
se otorga una sola concesin minera, irrevocable y sin lmite temporal alguno, la cual
incluye los derechos de explorar y explotar el mineral (aunque para realizar dichas
operaciones se requiere tramitar dos permisos independientes distintos del otorgamiento
de la concesin). Adems, si es que se quisiera comparar los regmenes de concesiones
en razn a que en Chile la concesin se otorga por va judicial y en Per por va
administrativa, no hay que olvidar que en Per, pese a que la concesin es un acto
administrativo, este tiene la virtud de ser irrevocable, es decir, nadie por motivos de
oportunidad, mrito o conveniencia puede desconocer una concesin minera otorgada
en la va administrativa, la cual, luego de ser inscrita en los Registros Pblicos, pasa a
gozar de la proteccin registral. Las concesiones mineras en el Per no pueden ser
REGULACION ECONOMICA

ECONOMIA 25

revocadas a libre albedro de la autoridad, ni tampoco dejadas sin efecto: la nica causal
de prdida del derecho minero es la caducidad, declarada como ltimo recurso ante la
falta de cumplimiento de la obligacin de trabajo del derecho minero contenida en el
TUO de la Ley General de Minera.
Ahora bien, en Chile el otorgamiento de concesiones mineras es un proceso largo
y que insume bastante tiempo, en la medida que tiene carcter judicial. Nosotros en
cambio, tenemos la ventaja de tener un sistema administrativo bastante confiable, que
ostenta claras formas de predictibilidad y estabilidad en su interpretacin, a la par que
usamos un sistema nico de determinacin de los derechos mineros mediante un sistema
de cuadrculas. Inclusive ha recibido varios premios (el antiguo INACC recibi un premio
de buenas prcticas gubernamentales) y adems constantemente es usado como modelo
internacional. Creo que frente al sistema chileno, nuestro sistema de otorgamiento de
derechos mineros es muy superior, y no tendramos mayor innovacin o cambio que
hacer. Si ustedes se dan cuenta, ms all de ciertos cambios relativos a partes tributarias
o sobre temas netamente sociales, el TUO de la Ley General de Minera es una norma
estable, que no cambia al vaivn del tiempo, sino que bsicamente es una legislacin que
genera una sensacin de abierta seguridad normativa para el sector en la regulacin
minera.
Por otro lado, en comparacin a Mxico, observamos que la Ley Minera federal de
1992, consagra tambin un rgimen administrativo para el otorgamiento de concesiones,
diferencindose las concesiones de exploracin y de explotacin (al igual que Chile).
Asimismo, se establece que las concesiones se pueden realizar por pedimento (a pedido
de parte) o por concurso pblico celebrado por el Estado. Observo igualmente que las
concesiones de exploracin y de explotacin tienen plazos determinados y mximos, a
diferencia de lo que ocurre en el Per. Me parece que la Ley minera mexicana tiene una
impronta bastante intervencionista, que no la hace tan atractiva en estos tiempos
globales.
En definitiva, ms all de algunos pequeos ajustes y aggiornamentos puntuales,
pienso que nuestro marco legal no tiene mucho que mirar hacia Latinoamrica. Tal vez lo
propio sera mirar a marcos ms avanzados como la legislacin de algunos estados de
USA, de algunos estados de Canad y varios pases africanos, a fin de mejorar algunos
aspectos puntuales de nuestra regulacin administrativa bsica de la actividad minera.










REGULACION ECONOMICA

ECONOMIA 26

CAPTULO 4. ROL DEL ESTADO EN LA MINERA
4.1. El rol del Estado en la promocin de la actividad minera
El Estado, en el sector minero, es el rgano concedente, normativo y promotor.
Bajo este rol y compromisos, el Estado reconoce la importancia que tienen las actividades
mineras para la economa nacional, y tiene clara la necesidad de la sostenibilidad
econmica y social de ellas, adems de una poltica activa de promocin del sector
minero as como de un conjunto de polticas adecuadas que aseguren la mitigacin de
impactos ambientales y sociales generados por el desarrollo de la actividad.
4.2. Los tres equilibrios deseados
El Estado fomenta la prevencin y mitigacin del impacto socio-ambiental para
alcanzar tres equilibrios deseados: econmico, social, y ambiental.
En sntesis, el Estado busca en su legislacin el desarrollo del sector minero pero
a la vez se preocupa porque ste sea responsable laboral, social y ambientalmente, para
que el crecimiento sea sostenido (es decir, de largo plazo con desarrollo de capital fsico,
humano, social e intangible) y sustentable (es decir, con cuidado del medio ambiente de
manera que el crecimiento de corto y largo plazo no implique afectar el bienestar de las
generaciones actuales y futuras).
EQUILIBRIOS DESEADOS POR EL ESTADO
El primer equilibrio
es el econmico
La importancia del sector minero en la caja fiscal as como
para el crecimiento econmico es evidente46. En este
sentido, busca que el crecimiento econmico sea un
crecimiento sostenido, de largo plazo, que contribuya a la
mejora en la distribucin del ingreso y la riqueza.
El segundo y
tercer equilibrio
son el social y
ambiental.
Para cumplir con este objetivo se han delineado tres lneas de
accin
o Responsabilidad en las relaciones laborales (es decir,
un sector que mantenga una relacin social de trabajo
formal y en cumplimiento con la legislacin laboral).
o Responsabilidad en las relaciones con la comunidad
(es decir, un sector empresarial minero con
responsabilidad social que genere facilidades para el
desarrollo del capital humano y social en las comunidades
donde opera y por ende, genere un efecto expansivo de
largo plazo en las regiones).
o Responsabilidad en las relaciones con el medio
ambiente (es decir, un sector que mitigue los impactos
ambientales y cumpla con los lineamientos de su
reglamento de seguridad e higiene minera que se
planteen).


REGULACION ECONOMICA

ECONOMIA 27

4.3. La promocin del sector minero
4.3.1. Concesiones productivas
Un objetivo bsico de la Ley General de Minera es la inversin en exploracin y el
desarrollo de proyectos en las reas concedidas. Para ello, a travs del marco normativo
de promocin del sector minero, el Estado desalienta la tenencia de concesiones con
fines especulativos. En ese sentido, el Estado, ha introducido penalidades para los
derechos mineros vigentes improductivos (que no tengan produccin y por ende no rindan
frutos econmicos) considerando el costo de oportunidad de no otorgarlo a otro
concesionario.
4.3.2. Estabilidad normativa
Como parte importante de la promocin de la inversin en la dcada del 90, el
Estado tuvo como poltica minera acelerar el proceso de privatizacin del sector,
garantizando a los inversionistas la ms plena estabilidad y seguridad jurdica, cambiaria y
tributaria. Esta promocin a la privatizacin as como la Inversin Extranjera Directa (IED)
ejercida durante esos aos, tuvo efectos expansivos en el capital fsico del sector.
En la actualidad, el Estado mantiene la poltica minera de la dcada del 90 toda
vez que cumple los contratos pactados que otorgan a varias empresas del sector
estabilidad en materia tributaria, administrativa y cambiaria. Como parte de estos
acuerdos dichas empresas se encuentran protegidas frente a alteraciones en el marco
legal que algn gobierno decida realizar durante el periodo del contrato. Asimismo, el
Estado alienta la reinversin de utilidades en todas las actividades mineras, reafirmando
su compromiso con el sector.
4.3.3. Poltica minera
En la actualidad, el objetivo primordial de la poltica minera peruana es otorgar
concesiones mineras. Los esfuerzos del Estado para cumplir con este objetivo se centran
en cuidar que la explotacin se lleve a cabo respetando el medio ambiente y en crear
condiciones para el progreso del sector, garantizando un marco normativo estable y
armonioso para las empresas y la sociedad.
Los lineamientos de la Poltica Minera son:
o Desarrollar nuevos proyectos en reas concedidas.
o Promover la filosofa empresarial responsable (laboral-social-ambiental).
o Alentar la reinversin de utilidades en procesos con alto valor agregado.
o Promover el desarrollo y la explotacin racional de los recursos.
o Promover la inversin y produccin a cargo de la empresa privada.




REGULACION ECONOMICA

ECONOMIA 28

4.4. Actores del Estado en el sector minero
4.4.1. Ministerio de Energa y Minas (MINEM)
El Ministerio de Energa y Minas (MINEM) es el ente rector del sector minero en el
Per. Segn se cita en el Anuario Minero 2004, documento elaborado por el MINEM, el
Ministerio de Energa y Minas es la autoridad del Estado Peruano que en
representacin de la Nacin, acta como organismo regulador, planificador y
supervisor de las actividades minero energticas, y tiene la funcin de velar por el
desarrollo integral de las mismas,
La funcin de supervisin en materia de medio ambiente, seguridad e higiene
minera, ha sido recientemente asignada a OSINERGMIN. Ver Captulo 6.
4.4.2. Consejo de Minera (CM)

Generalidades
De acuerdo con el Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera, la jurisdiccin
administrativa en asuntos mineros, en su ms alto nivel dentro de la
Administracin Pblica, corresponde al Consejo de Minera.
El Consejo de Minera resuelve en ltima instancia todos los asuntos mineros que
son materia de resoluciones por parte de la primera instancia administrativa47.
Contra lo resuelto por el Consejo de Minera no procede recurso alguno en la va
administrativa, pero a solicitud de parte, formulada dentro de siete das de notificada la
resolucin, podr corregirse cualquier error material o numrico o ampliarse el fallo sobre
puntos omitidos. Asimismo, procede la interposicin de Accin Contencioso
Administrativa, contra lo resuelto por el Consejo de Minera ante el Poder Judicial
dentro de los 3 meses siguientes a la notificacin de la Resolucin emitida.
Funciones
Ante un asunto minero que ha sido materia de resolucin por parte de la primera
instancia administrativa; de acuerdo a lo establecido en la Ley, las funciones del Consejo
de Minera como rgano jurisdiccional son:
o Resolver en ltima instancia los recursos de revisin y nulidad.
o Absolver las consultas del caso a los rganos del Sector Pblico Nacional.
o Uniformar la jurisprudencia administrativa minera.
o Resolver los recursos de Queja Procesal por denegatoria del recurso de revisin.
o Resolver sobre los Daos y Perjuicios que se reclamen en la va
administrativa en materia minera.
o Proponer al Ministro de Energa y Minas los aranceles mineros.

REGULACION ECONOMICA

ECONOMIA 29

4.4.3. Direccin General de Minera (DGM)

Generalidades
La Direccin General de Minera (DGM) es la Unidad de Lnea del Ministerio de
Energa y Minas, que depende directamente del Despacho del Viceministro de Minas,
encargada de Normar, Fiscalizar y Promover las actividades mineras cautelando el uso
racional de los recursos mineros en armona con el medio ambiente.
Funciones
De acuerdo al Texto nico Ordenado (TUO) de la Ley General de Minera48, la
Direccin General de Minera (DGM) tiene las siguientes funciones:
o Otorgar el ttulo de las concesiones.
o Aprobar el programa de inversiones con plazos de ejecucin.
o Aprobar el estudio de factibilidad tcnico econmico.
o Proponer los modelos de contrato de adhesin49
o Velar por el cumplimiento de los contratos de estabilidad tributaria.
o Aprobar los proyectos de ubicacin, diseo y funcionamiento de las concesiones
(explotacin y beneficio).
o Proponer Normas de Bienestar, Seguridad, e Higiene Minera.
o Imponer sanciones y multas a los titulares de los derechos mineros que incumplan
con sus obligaciones o infrinjan las disposiciones sealadas en la Ley, su
Reglamento y el Cdigo del Medio Ambiente.
o Calificar a los titulares de actividades mineras en pequeos, medianos o grandes,
segn la legislacin vigente.
o Emitir opinin sobre la procedencia de solicitud para la paralizacin y reduccin de
la actividad minera, en los procedimientos que se interpongan ante la autoridad de
trabajo.

4.4.4. Direccin General de Asuntos Ambientales Mineros (DGAAM)

Generalidades
La Direccin General de Asuntos Ambientales (DGAAM) del Ministerio de Energa
y Minas es un rgano tcnico, normativo y de promocin, dependiente
jerrquicamente del Viceministerio de Minas.
Como rgano tcnico, tiene como funcin asesorar a la Alta Direccin del
Ministerio de Energa y Minas sobre asuntos ambientales. Como parte de esta funcin,
asesora a la Alta Direccin en asuntos referidos a las relaciones que surgen entre
empresas del sector y la sociedad civil. Adicionalmente, como rgano normativo y de
promocin, su objetivo es promover la ejecucin y promulgacin de normas para
limitar o evitar la contaminacin ambiental originada por las actividades minero
energtica.
REGULACION ECONOMICA

ECONOMIA 30

La normativa ambiental del Sector Energa y Minas, cuenta con tres instrumentos
principales de gestin ambiental, uno de ellos es el referido a los Estudios de
Impacto Ambiental (EIA) los cuales estn relacionados con proyectos nuevos,
los Programas de Adecuacin y Manejo Ambiental (PAMA), relacionados a las
operaciones que venan operando con anterioridad a la publicacin de los reglamentos
ambientales, y la Auditoria Ambiental, orientada a ejercer un adecuado control y
fiscalizacin en el cumplimiento de los compromisos ambientales asumidos por las
empresas con el Estado.
Funciones
De acuerdo a lo establecido en la normatividad vigente, las funciones de la DGAA
son las siguientes:
o Proponer la poltica y normativa de conservacin y proteccin del ambiente.
o Aprobar las normas tcnicas para la regulacin de dicha normativa.
o Normar la evaluacin de impactos ambientales y sociales.
o Calificar y autorizar a instituciones para que elaboren Estudios de Impacto
Ambiental (EIA).
o Evaluar, aprobar o desaprobar Estudios de Impacto Ambiental (EIA), Estudios
de Impacto Ambiental Preliminar (EIAP); Evaluaciones Ambientales (EA),
Planes de Cierre o Abandono y sus modificatorias, as como cualquier cambio
a los Programas de Adecuacin y Manejo Ambiental (PAMA).
o Asesorar a la Alta Direccin de asuntos ambientales y en temas
referidos a las relaciones de las empresas con la sociedad civil que resulten
involucradas en las actividades del Sector de Energa y Minas.
o Mantener actualizados los registros relacionados a los asuntos
ambientales.
4.5. La regulacin normativa referida al canon y a la regala minera establece la
redistribucin de lo recaudado por el Estado a los Gobiernos Locales y
Regionales en los que se encuentre el yacimiento minero, con la finalidad de
poder realizar las inversiones necesarias a favor de las mencionadas
regiones. En este contexto, sera beneficioso que se cambie la normativa y
que est basada en el principio de SOLIDARIDAD permita que la
redistribucin se realice en todo el pas en funcin del nivel de pobreza?
Sobre lo anterior Qu problemas present, presenta y presentar el SNIP?
Una propuesta que la que ustedes pretenden, necesariamente pasara por una
modificacin de la Constitucin para lo que se refiere al canon, que veo poco viable en un
corto y mediano plazo. Inclusive ya existe jurisprudencia constitucional que avala la idea
de que el canon sea destinado a las zonas donde se realiza la actividad de la empresa
minera o donde sta tiene su rea de influencia (STC 048-2004-AI), lo cual excluye la
idea de repartir los ingresos hacia las reas geogrficas que carecen de estos ingresos
va canon al no tener recursos naturales mineros o hidrocarburferos en su jurisdiccin.
Por otro lado, con respecto a la parte que correspondera a las regalas, en la medida que
se trata de una materia estrictamente de orden legal, no habra mayor problema en
REGULACION ECONOMICA

ECONOMIA 31

plantear una reforma del sistema, con las salvedades de la discusin y transparencia
previa sobre la medida.
No obstante lo sealado anteriormente, el panorama va cambiando en lo que se
refiere a los criterios de distribucin del canon. As por ejemplo, recientemente se han
planteado ideas interesantes, como la iniciativa legislativa proveniente del Ejecutivo,
consistente en plantear un reparto directo a la poblacin (en efectivo) de una parte del
porcentaje de ingresos que por canon minero reciben las municipalidades distritales,
situacin que nos puede dar una idea de los nuevos vientos sobre la materia.
Ahora bien, y en estricta relacin con la idea formulada en su pregunta, yo creo
que en el largo plazo, podran elaborarse reflexiones sobre esta idea y sus justos
alcances, debido a que los recursos minerales no son patrimonio o riqueza de la
jurisdiccin local donde se encuentren o riqueza de los pobladores, sino que son
recursos que son patrimonio de la Nacin, y estn afectos in situ al rgimen del dominio
pblico, es decir, que pertenecen a la entera poblacin del pas. De tal manera que si el
Estado percibe el ingreso por impuesto a la renta (del cual sale el monto del canon) no
sera una idea descabellada que, previa reforma constitucional, el Estado pueda
determinar una parte o porcentaje del canon para poblaciones menos favorecidas por no
encontrarse en zonas donde existan recursos minerales o hidrocarburferos.
Evidentemente, debern realizarse estudios y las consultas que deban hacerse con los
territorios a los cuales se les disminuira una parte de sus ingresos, pero a largo plazo,
creo que es una opcin sobre la cual habra, al menos, que reflexionar.
Por otro lado, en lo que se refieren al tema del SNIP como supuesta traba para el
desarrollo de la inversin pblica, pues yo tengo una posicin sobre el particular. El SNIP
no es ni bueno ni malo, ni tampoco un fin en s mismo. Es un sistema necesario para
el buen funcionamiento del Estado y permite evitar usar recursos en obras innecesarias,
que no tienen impacto social, ni tampoco una sostenibilidad hacia el futuro. Creo que es
un sistema administrativo que se hizo una mala fama un poco injustamente, debido a las
rigideces que tuvo al comienzo, cuando fue aplicado exclusivamente desde el MEF (ahora
est bastante descentralizado), pero que posteriormente ha sido corregido y mejorado en
varios de sus aspectos. Ahora bien, dnde est el problema para la ejecucin del gasto,
entonces? En el SNIP? En el MEF? Yo no lo creo, sinceramente. Por el contrario, es mi
parecer que dicho problema reside en la falta de capacidades institucionales y de
recursos humanos capacitados dentro de la Administracin Pblica local y regional, para
poder gestionar proyectos adecuados para una inversin social sostenible y no regida por
vaivenes polticos. Salvo honrosas excepciones (documentadas por ejemplo, por
Ciudadanos al Da), no existe la capacidad de generar proyectos sostenibles, ni tampoco
capacidades para la ejecucin del gasto en aquellas regiones y municipios que perciben
ingresos por el canon minero. En tal motivo, un punto importante en la agenda es reforzar
las capacidades humanas e institucionales de las entidades que perciben recursos por
canon, lo cual implica prestar especial preocupacin en la reforma del rgimen de
personal de la Administracin Pblica del pas, el cual se encuentra paralizado desde
hace tiempo en el Congreso de la Repblica.
REGULACION ECONOMICA

ECONOMIA 32


CAPTULO 5. ROL DE OSINERGMIN EN LA FISCALIZACIN MINERA.
5.1. Nuevo rol de OSINERGMIN
De acuerdo con los artculos 1 y 2 de la Ley N 2896451, en enero del 2007 se
transfiri al OSINERG las competencias de fiscalizacin minera previstas en la Ley N
27474 (Ley de Fiscalizacin de las Actividades Minera), crendose el Organismo
Supervisor de la Inversin en Energa y Minera, OSINERGMIN siendo el alcance de esta
norma slo para la gran y mediana minera.
DEFINICIN DE MEDIANA Y GRAN MINERA

Elaboracin: OSINERGMIN

Notas aclaratorias:
Ha: Hectreas
TMD: Toneladas Mtricas por da
(*) Slo se distingue en funcin al tamao de produccin mnima mediana y grande. Para
mayor referencia revisar el literal g) del artculo 1 del Decreto Supremo N 002-91-EM-
DGM (DecretoModificatorio de las atribuciones asignadas a las Jefaturas Regionales de
Minera). Elaboracin: OSINERGMIN
De conformidad con lo dispuesto en el artculo 2 de la Ley N 27474. OSINERGMIN
tendra las siguientes responsabilidades de fiscalizacin en la actividad minera:
a) Normas de seguridad e higiene mineras
b) Normas de proteccin y conservacin del ambiente
c) Otras disposiciones tcnicas, administrativas, contables y/o financieras,
establecidas en las disposiciones legales vigentes, diferentes a las
anteriores y/o referidas a las actividades de prospeccin, exploracin,
explotacin, concentracin, fundicin y refinacin, sus servicios auxiliares e
instalaciones conexas (la funcin definida en este acpite no ha sido transferida a
OSINERGMIN)



Estrato Tamao de concesin Capacidad productiva
Gran minera No aplica (*) Ms de 5000 TMD
Mediana minera52 No aplica (*) Hasta 5000 TMD
Pequea minera Hasta 2000 Ha. Hasta 5000 TMD
Minera Artesanal Hasta 1000 Ha. Hasta 25 TMD
REGULACION ECONOMICA

ECONOMIA 33

6.2. Reglamento de Fiscalizacin y Modalidades de Supervisin
En el marco de esta transferencia, OSINERGMIN emiti su Reglamento de
Fiscalizacin de las Actividades Minero-Energticas (aprobado por Resolucin N 324-
2007-OS/CD).
El artculo 7 de este reglamento seala los mbitos y criterios de
OSINERGMIN en materia de fiscalizacin minera:
OSINERGMIN fiscaliza toda la cadena del sector minero en el mbito de la
seguridad, higiene minera y medio ambiente de la gran y mediana minera.
La Supervisin de OSINERGMIN puede ser Regular o Especial.
La Supervisin Regular es aquella que se realiza de acuerdo al Plan Operativo
Anual establecido por OSINERGMIN.
La Supervisin Especial es aquella que se realiza con fines especficos o
circunstanciales.
MODALIDADES DE SUPERVISIN
Supervisin
Regular
Es aquella que se realiza de acuerdo al Programa Anual de
Supervisin establecido por la Gerencia de Fiscalizacin Minera de
OSINERGMIN, comprendiendo los mbitos de seguridad, higiene
minera y medio ambiente de la mediana y gran minera.
Supervisin
Especial
Es aquella que se realiza con fines especficos o circunstanciales,
tales como los accidentes fatales y situaciones de emergencia de
seguridad e higiene minera y de naturaleza ambiental. Tambin estn
comprendidas las acciones de supervisin adicionales a las del
Programa Anual de Supervisin y que a juicio de OSINERGMIN sean
necesarias (por ejemplo, aquellas acumuladas por atencin de
denuncias
Elaboracin: OSINERGMIN

6.3. Criterios de Fiscalizacin
OSINERGMIN ha definido los siguientes criterios de fiscalizacin para su actuacin en el
sector minero:
Utilizacin del actual registro de fiscalizadores del MINEM.
Asignacin equitativa de trabajos a las empresas fiscalizadoras.
Evaluacin contina de las empresas fiscalizadoras de acuerdo a la performance
de trabajos anteriores.
Entrega de los informes de fiscalizacin directamente a
OSINERGMIN.
Utilizacin de la escala de multas aprobada por el MINEM.
Fiscalizacin de aquellas empresas con mayores problemas o problemas
recurrentes.
5.4. mbito de fiscalizacin
De acuerdo a su reglamento y dentro del marco normativo vigente,
OSINERGMIN fiscaliza el cumplimiento de las normas de seguridad e higiene minera, as
como de proteccin y conservacin del ambiente57 a las empresas de la mediana y gran
minera. A continuacin se detallan los aspectos de la fiscalizacin:
REGULACION ECONOMICA

ECONOMIA 34

5.4.1. Seguridad e Higiene Minera
Se fiscaliza el cumplimiento del Reglamento de Seguridad e Higiene Minera
(aprobado por D. S. 046-2001-EM). De acuerdo al alcance otorgado a OSINERGMIN, se
fiscaliza el cumplimiento de este reglamento a las empresas mineras pertenecientes al
segmento de la gran y mediana minera. Del Reglamento de Fiscalizacin de las
Actividades Mineras se observa que el OSINERGMIN tiene la responsabilidad de
fiscalizar las actividades de estos segmentos a nivel de toda concesin: exploracin,
explotacin, beneficio, labor general, y transporte minero.
Asimismo, y conforme seala el artculo 9 de la Ley 28964 (Ley que transfiere
competencias de supervisin y fiscalizacin de las actividades mineras al OSINERG),
todo titular minero perteneciente a la gran o mediana minera en cuya concesin sucedan
accidentes fatales y situaciones de emergencia (de seguridad, higiene minera y/o de
naturaleza ambiental), est obligado a comunicar los hechos a OSINERGMIN dentro de
las siguientes 24 horas de ocurridos los mismos.
FISCALIZACIN DE SEGURIDAD E HIGIENE MINERA
ACTIVIDAD MATERIA DE FISCALIZACIN
Exploracin y
explotacin
o Emplazamientos superficiales o subterrneos para la
exploracin y explotacin superficial o subterrnea.
o Instalaciones conexas o complementarias (almacenamiento,
transporte, entre otros accesorios).
Beneficio o Emplazamientos de superficie o subterrneos para la
preparacin mecnica, clasificacin de no metlicos,
concentracin, lixiviacin, fundicin y refinacin.
o Instalaciones conexas o complementarias (almacenamiento,
o transporte, entre otros accesorios).
Labor general y
transporte minero
o Fiscalizacin respecto del personal empleado en la
ejecucin de sus labores.
Elaboracin: OSINERGMIN

A continuacin se presenta un balance de accidentes fatales en el periodo 2000-
2007. De la tabla se desprende que desde el ao 2000 hasta junio del presente ao, se
han registrado 465 accidentes fatales, siendo el motivo de mayor frecuencia el
desprendimiento de rocas (37.4%), seguido de cada de personas (9.9%), trnsito (9.7%)
y derrumbes (6.9%).
De un anlisis del periodo 2000-2006, se desprende que los accidentes fatales por
derrumbes, descargas de energa elctrica, inhalacin de gases txicos, manipulacin de
material, y succin y/o enterramiento, se han incrementado; mientras que, los accidentes
fatales por desprendimiento de rocas han venido disminuyendo.
En el 2006 se han registrado accidentes fatales principalmente debido a
desprendimiento de rocas (27%) y derrumbes (11%). En dicho ao, los accidentes por
explosivos, trnsito, y acarreo y transporte, representaron porcentajes menores: 8%, 9% y
5% del total, respectivamente.


REGULACION ECONOMICA

ECONOMIA 35

ACCIDENTES FATALES POR TIPO DE ACCIDENTE. 2006

Elaboracin: OSINERGMIN

Segn el tipo de empresa, las empresas especializadas o contratas, son, con
mayor frecuencia, las responsables de los accidentes fatales. Legalmente, el hecho que la
contrata sea la responsable no exime al titular de la responsabilidad de este accidente.
5.4.2. Proteccin al Medio Ambiente
Como ya se mencion, como parte de las funciones transferidas en materia de
fiscalizacin minera, OSINERGMIN ha asumido la responsabilidad de velar por el
cumplimiento del Reglamento de Fiscalizacin de las Actividades Minero-
Metalrgicas.
De conformidad con lo dispuesto en este reglamento en materia de
fiscalizacin, OSINERGMIN tiene la funcin de fiscalizar el cumplimiento de lo dispuesto
en los 4 instrumentos de gestin ambiental definidos en el pas y exigidos a las empresas
del sector minero previo al desarrollo de actividades con impacto medioambiental. Entre
los instrumentos de gestin ambiental se encuentran:
o Programas de Adecuacin y Manejo Ambiental (PAMAs)
o Estudios de Impacto Ambiental (EIAs)
o Remediacin de Pasivos Ambientales y
o Normas de Cierre de Minas.
INSTRUMENTOS Y MECANISMO DE FISCALIZACIN
REGULACION ECONOMICA

ECONOMIA 36


Elaboracin: OSINERGMIN

Estos instrumentos de gestin tienen como objetivo que las empresas cumplan
con determinados Lmites Mximos Permisibles (LMPs) y Estndares de Calidad
Ambiental (ECAs). En este contexto, OSINERGMIN fiscaliza que las empresas realicen
sus actividades de exploracin, explotacin, beneficio, labor general y transporte minero,
dentro de los Lmites Mximo Permisibles de Contaminacin y Estndares de Calidad
Ambiental.
Cabe sealar que los Niveles o Lmites Mximos Permisibles constituyen estndares
previstos en norma expresa, mediante los cuales se determinan los elementos y
compuestos que pueden contener los efluentes o vertimientos lquidos o emisiones
gaseosas de las actividades mineras sin constituir por ello un impacto ambiental
significativo que merezca ser materia de sancin o multa. Para la actividad minero-
metalrgica se encuentran vigentes los niveles mximos permisibles de:

o Efluentes lquidos aprobados por Resolucin Ministerial N 011 - 96 - EM/VMM.
o Emisiones gaseosas aprobados por Resolucin Ministerial N 315 - 96 -EM/VMM.
Asimismo, como parte de su labor, OSINERGMIN atiende denuncias de impactos
ambientales, y fiscaliza que todo efecto perjudicial al medio ambiente sea rehabilitado
usando las mejores prcticas disponibles
A diferencia de las concesiones de explotacin, beneficio, transporte minero y labor
general, las concesiones de exploracin, tales como el cateo y la prospeccin, tienen
menores probabilidades de ocasionar daos ambientales.

REGULACION ECONOMICA

ECONOMIA 37

Por esta razn, la normativa distingue 3 categoras para los proyectos de exploracin
segn el nivel de riesgo por daos ambientales y la cantidad de hectreas de la concesin
otorgada para exploracin. La aplicacin de estas categoras a los proyectos de
exploracin es importante, pues de ella dependen las exigencias que fiscalizar
OSINERGMIN en cada uno de estos proyectos. Las categoras referidas son las
siguientes:
Proyectos Categora A son aquellos que no requieren autorizacin por causar
ligera o ninguna alteracin a la superficie.65
Proyectos Categora B son aquellos cuya rea de afectacin es menor o igual a
20 plataformas de perforacin, accesos entre ellas e instalaciones auxiliares,
en tanto no superen las 10 hectreas.66
Proyectos Categora C son aquellos cuya rea de afectacin es mayor a 20
plataformas de perforacin, accesos entre ellas e instalaciones auxiliares, en tanto
superen las 10 hectreas.
Como se ha mencionado en el prrafo anterior, segn esta categorizacin y sus
respectivas exigencias se fiscalizan los proyectos mineros de exploracin. No obstante,
de considerarse conveniente la modificacin de categora de algn proyecto de
exploracin, se debe comunicar al Ministerio de Energa y Minas DGM, para que evale
su aprobacin.
5.5. Financiamiento de la Fiscalizacin
De acuerdo con la normativa vigente, el financiamiento de la fiscalizacin minera
de OSINERGMIN es mediante el pago de un arancel minero por parte de las empresas
mineras. Esta modalidad de financiamiento difiere de lo que ocurre con la modalidad del
Sector Energa, en el cual, las empresas pagan un aporte por las labores de fiscalizacin
del Organismo.
La diferencia entre aporte de fiscalizacin y arancel minero radica en que el
arancel implica slo el pago por las acciones de los fiscalizadores con motivo explcito de
fiscalizacin, ms no por el desarrollo de las funciones internas del personal (desarrollo de
reglamentos, perfeccionamiento de metodologas, estrategias de fiscalizacin, diseo de
muestra, etc.). Esto implica que el arancel minero pagado a OSINERGMIN por parte de
las empresas mineras, no financia la planilla de los funcionarios de OSINERGMIN que se
dedican a la actividad minera, dado que la ley no lo establece.
Esto ha dado lugar a que el origen de los fondos no sea consistente con sus usos.
Bajo el criterio de consistencia de los fondos, es necesario el ajuste adecuado de los
aportes.
Como principales componentes del arancel minero tenemos:
a) Da de trabajo en campo x profesionales 20% UIT
b) Da de trabajo en gabinete x profesionales 15% UIT
c) Da de viaje (ida y vuelta) x profesionales 10% UIT
REGULACION ECONOMICA

ECONOMIA 38

d) Costos administrativos 15%(a+b+c)
Adicionalmente la empresa minera cubre:
a) Gastos de transporte de los fiscalizadores
b) Gastos de laboratorio y pruebas que se requieran
c) Gastos de auditoras especializadas.
5.6. Instrumentos de fiscalizacin
Los instrumentos de fiscalizacin son las herramientas con que cuenta
OSINERGMIN para llevar a cabo la fiscalizacin en materia ambiental en el sector minero.
5.6.1. Programas de Adecuacin y Manejo Ambiental (PAMAs)
Los Programas de Adecuacin y Manejo Ambiental (PAMAs) son documentos en
los que el titular de la mina especifica las medidas alternativas que incorporar a las
operaciones minero-metalrgicas, con el propsito de reducir o eliminar las emisiones o
vertimientos, y cumplir con los niveles mximos permisibles establecidos por la autoridad.
En el PAMA se deben sealar los procedimientos y cronogramas de ejecucin de
inversiones, de monitoreo y control de efluentes.
Segn el Banco Mundial (2005), estos PAMAs podran mejorarse de la siguiente
manera:
1. Actualizando y mejorando los estndares y criterios de emisin de efluentes
2. Exigiendo que las empresas mineras se adecuen a estndares ms estrictos.
3. Promoviendo sistemas de gestin y planes de certificacin ambiental.

5.6.2. Estudios de Impacto Ambiental (EIAs)
Los Estudios de Impacto Ambiental (EIAs) son documentos que describen desde
puntos de vista multidisciplinarios (fsico, qumico, biolgico, natural y ambiental) las
caractersticas del rea en la que el proyecto ejercer influencia.
Con el EIA se determinan las condiciones y capacidades del medio, y se prev los
efectos de la realizacin del proyecto. Adicionalmente, el EIA debe indicar las medidas de
previsin y control del impacto ambiental para lograr un desarrollo armnico entre las
operaciones de la industria y el medio ambiente. La presentacin del Estudio de Impacto
Ambiental (EIA) es exigido a los titulares de concesiones mineras que, habiendo
completado la etapa de exploracin, proyecten iniciar la de explotacin.
Segn el Banco Mundial (2005), los EIAs en Per presentan una serie de limitaciones
que se podran fortalecer mediante siete lneas de accin:
1. Exigir por ley que los EIA cumplan una gua especfica de elaboracin.
2. Actualizar la gua de elaboracin de EIAs con estndares
internacionales.
REGULACION ECONOMICA

ECONOMIA 39

3. Exigir trminos de referencia detallados para EIAs de proyectos complejos.
4. Compartir la responsabilidad de autorizacin de EIAs.
5. Crear un panel para el otorgamiento de las licencias ambientales
6. Integrar al EIA una evaluacin de impacto social.
7. Modificar las audiencias pblicas requeridas por el proceso de EIA.
5.6.3. Ley de Pasivos Ambientales Mineros (PAMs)
En la actualidad, la Ley de Pasivos Ambientales Mineros obliga a los concesionarios
responsables de PAMs a suscribir contratos de remediacin con el MINEM a travs de la
Direccin General de Asuntos Ambientales (DGAA). Esta ley seala que los responsables
de los PAMs debern preparar estudios para:
Controlar, mitigar o eliminar de la mejor manera los efectos negativos de los PAMs
(conseguir la estabilidad fsica y qumica del terreno)
Controlar o mitigar permanentemente los efectos negativos de los PAMs
(mantener la estabilidad fsica y qumica del terreno en forma perpetua).
En el caso de los PAMs a cargo del Estado, el financiamiento de la remediacin ha
sido delegado al FONAM, una institucin creada ad hoc para estos fines. La base legal de
esta responsabilidad se encuentra en el artculo 9 de la mencionada Ley de PAMs, en
la cual se asigna al Fondo Nacional del Ambiente (FONAM) la responsabilidad de
obtener los fondos y el financiamiento para la remediacin y rehabilitacin de los mismos.
En el caso de los PAMs cuyos terrenos requieren tratamiento permanente para
mantener su estabilidad, las empresas del sector privado depositan al FONAM (Fondo
Nacional del Ambiente) una contribucin mensual con el fin de pagar el costo del
mantenimiento perpetuo de aquellos generados por su actividad.
Segn la Ley de PAMs y su marco normativo, estos recursos deben provenir de
acuerdos de cooperacin financiera internacional, canjes de deuda y otras fuentes, sin
recurrir a fondos pblicos ni afectar el presupuesto nacional. El problema pendiente en
Per es que no siempre es fcil acceder a los mecanismos de cooperacin
internacional en medio ambiente.
En este contexto, OSINERGMIN tiene la funcin de fiscalizar el cumplimiento de la
remediacin de pasivos ambientales mineros (PAMs).
Los pasivos ambientales mineros son aquellas instalaciones, efluentes, emisiones,
restos o depsitos de residuos producidos por operaciones mineras, abandonadas o
inactivas que constituyen un riesgo permanente y potencial para la salud de la
poblacin, el ecosistema circundante y la propiedad.
Los Pasivos Ambientales Mineros (PAMs) pueden ser botadero de desmontes, depsito
de relaves o escorias, pilas de lixiviacin, labores subterrneas, tajos abiertos, entre otros.

REGULACION ECONOMICA

ECONOMIA 40

TIPOS DE PASIVOS AMBIENTALES MINEROS

En la actualidad, la base legal que regula los PAMs est conformada por:
Ley que regula los Pasivos Ambientales Mineros (Ley No. 28271).
Reglamento de Pasivos Ambientales Mineros (D.S. No. 059-2005- EM).
Ley de Planes de Cierre de Minas (Ley No. 28098).
Ley del Procedimiento Administrativo General (Ley No. 27444).
De conformidad con la Ley de Pasivos Ambientales mineros, la remediacin de PAMs
implica:
El proceso de identificacin de los PAMs,
La responsabilidad de su remediacin y/o rehabilitacin,
La creacin de un mecanismo de financiamiento, y
La mitigacin de los impactos negativos que hayan causado sobre la salud, el
ecosistema y la propiedad.
Los daos causados por los residuos mineros, han ocasionado que la poblacin tome
mayor conciencia de los efectos adversos de las operaciones mineras, exacerbndose el
rechazo a las operaciones existentes y proyectadas, gestndose, junto con ello,
fuentes de conflicto.
Pese a los esfuerzos legales y los proyectos de eliminacin de PAMs, el Banco
Mundial (2005) seala:
El problema pendiente en Per es que no existen muchos mecanismos financieros
internacionales disponibles para llevar a cabo un programa de rehabilitacin sistemtico
El Estado debe demostrar que los PAMs ocupan un lugar prioritario y que destinar los
recursos necesarios para enfrentar el problema. La credibilidad de esta posicin requiere
una solucin coordinada entre las tres escalas de gobierno (local, regional y nacional)...
En el caso de Per, una alternativa importante que se ha trabajado ha sido la
remediacin de los impactos restaurando y mejorando la calidad del agua, tierra y aire
mediante la reforestacin.
El Banco Mundial, mediante su informe, recomienda al Per, actualizar el inventario de
PAMs teniendo en cuenta seis elementos claves:

Pasivo ambiental
minero abandonado

Pasivos que a la fecha de entrada en vigencia de la ley de PAMs
se encontraban localizados fuera de una concesin vigente.

Pasivo ambiental
minero inactivo
Aquellos pasivos que a la fecha de vigencia de la Ley de PAMs,
se encontraban localizados en la concesin vigente en reas,
labores o instalaciones que estaban sin operar durante dos aos
o ms.
REGULACION ECONOMICA

ECONOMIA 41


1. Actualizar el inventario de PAMs priorizando el criterio de riesgo a la salud.
2. Desarrollar un programa de monitoreo para descartar filtraciones.
3. Establecer centros de excelencia que garanticen la calidad tcnica.
4. Comprometer al Estado en la remediacin de sus PAMs.
5. Llevar a cabo la campaa de alerta sobre los riesgos de los PAMs.
6. Crear un fondo de rehabilitacin de PAMs.
7. Mejorar la capacidad del FONAM para la gestin del fondo.
5.6.4. Norma de Cierre de Minas
Como parte de sus funciones, OSINERGMIN tiene la funcin de fiscalizar el
cumplimiento de la Norma de Cierre de Minas por parte de las empresas mineras
que desean cerrar sus operaciones.
El cierre de operaciones comprende cualquier trmino de actividades en la cadena
de produccin del sector minero (explotacin, beneficio, labor general, transporte minero).
El cierre de minas consiste en un retiro ordenado de las labores mineras de una
concesin as como la estabilizacin fsica y qumica del terreno en cumplimiento con los
lmites mximos permisibles de contaminacin establecidos en el pas.
Al fiscalizar el cumplimiento de un cierre, es importante verificar la estabilidad fsica y
qumica con que la empresa minera deja al terreno. La estabilidad fsica se refiere al
comportamiento estable que deben tener los componentes o residuos mineros frente
a factores exgenos y endgenos a lo largo del tiempo. Esta estabilidad evita el
desplazamiento de materiales con el propsito de:
o No generar riesgos de accidentes o contingencias para el ambiente.
o No generar riesgos para la integridad fsica de las personas.
o No generar riesgos para las actividades que las personas desarrollan.
Asimismo, es importante verificar el cumplimiento de los lineamientos del Plan de
Cierre para alcanzar la estabilidad qumica del terreno. Con ello, se evita la degradacin
del suelo, contaminacin del aire, contaminacin del agua, y dao a la salud general de la
poblacin cercana a la actividad.
La base legal que regula el cierre de minas est conformada por:
o Ley de Cierre de Minas (Ley 28090),
o Reglamento de la Ley de Cierre de Minas.
De conformidad con la Ley de Cierre de Minas, se deben elaborar estudios que
sustenten el Plan de Cierre de Minas. De acuerdo con esta ley, los estudios elaborados
deben considerar niveles mximos permisibles de contaminacin como puntos de
referencia de cierre. En el mbito administrativo, las empresas debern presentar sus
REGULACION ECONOMICA

ECONOMIA 42

planes de cierre en un plazo no mayor de un ao (para culminarlos en no ms de 3 aos)
de acuerdo con los lineamientos aprobados por la DGAA.
5.7. Naturaleza de los Pasivos Ambientales Mineros
La necesidad de la remediacin de Pasivos Ambientales Mineros (PAMs) en
nuestro pas es evidente; sin embargo, su naturaleza diversa hace complejo su
tratamiento conjunto sin una planificacin gubernamental del sector. Del siguiente anlisis,
se desprender que las acciones de gobierno deben estar orientadas, en primer lugar, a
conseguir la estabilidad fsica y qumica del terreno, y, en segundo lugar, a determinar su
mejor uso alternativo de corto y largo plazo una vez estabilizado.
Con respecto al primer punto, bajo el marco normativo actual, las empresas estn
obligadas a buscar la mejor tecnologa disponible y rehabilitar los pasivos ambientales
mineros; sin embargo, muchos de ellos son irremediables y requieren un tratamiento
permanente. Mantener la estabilidad de dichos terrenos representa un costo perpetuo
para el agente que tomar a cargo la responsabilidad.
Con respecto al segundo punto, la labor estatal debe estar orientada a definir la
utilidad del terreno a ser estabilizado tanto para el corto plazo (generaciones actuales)
como para el largo plazo (generaciones futuras).
El Estado debe generar incentivos suficientes al sector para que no slo la
estabilizacin del terreno tenga relevancia en su proyecto de cierre de mina o remediacin
de PAM, sino tambin, la prctica de una estabilizacin orientada a determinados fines
definidos previamente por el Estado, fines que respondan a un marco de planificacin
sostenible del sector.
Para realizar esta planificacin sostenible, el Estado debe tener en cuenta que la
utilidad de un terreno estabilizado tiene dos dimensiones: una de corto plazo, y otra de
largo plazo. Por un lado, la dimensin de corto plazo se refiere al uso alternativo que la
poblacin puede darle al terreno para desarrollar actividades diferentes a la minera tales
como actividades recreativas, artsticas, culturales, tursticas, educativas, comerciales,
productivas, entre otras. Por otro lado, la dimensin de largo plazo, se refiere a la
planificacin de la utilidad del terreno para las generaciones futuras.
En este sentido se busca que la remediacin de PAMs se gestione por parte del
sector privado en forma sostenible sin perjudicar el bienestar de las
generaciones actuales y futuras, dado un conjunto de incentivos por parte del Estado.
Precisamente, en base a este esquema de objetivos y restricciones definidos, se
puede desarrollar un esquema de incentivos para generar alianzas estratgicas en las
que participe el sector privado, la comunidad internacional y el Estado Peruano en la
remediacin de pasivos ambientales mineros heredados por el Estado.
Anteriormente, la ley permita que una empresa minera con derecho de concesin
pueda renunciar a su derecho y con ello librarse de la responsabilidad de
REGULACION ECONOMICA

ECONOMIA 43

estabilizacin fsica y qumica del terreno afectado por su actividad, pasando al Estado la
responsabilidad de remediar los impactos. En la actualidad, con las disposiciones legales
vigentes en materia de gestin ambiental para el sector minero, ya no cabe esta
posibilidad; sin embargo, an quedan en manos del Estado, aquellos pasivos mineros
ambientales cuyos responsables no pueden ser identificados.
Para los impactos que se generan en actividades vigentes, existe el Plan de Cierre
y Plan de Remediacin de PAMs. Estos son documentos en los que la empresa especifica
cmo har su cierre y remediacin de PAMs dado que ha comunicado que desea dejar de
realizar actividad en el primer caso, y dado que se le ha identificado como responsable en
el segundo.
En la actualidad, existen otras modalidades de internalizacin de costos
alternativas al mecanismo de remediacin y estabilizacin as como al pago mensual que
realizan a FONAM para aquellas empresas que generan impactos perpetuos. Una de
ellas consiste en exigir a la empresa la garanta de un bono de una compaa de seguros
en manos de un fideicomisario independiente (seguro financiero con una fianza); o exigir a
la empresa la presentacin de seguros de responsabilidad ambiental antes de la
aprobacin de su permiso de actividad.
Otra forma de internalizar costos, es la determinacin de obligacin por ley a las
empresas, de incorporar de manera especfica el valor econmico de los recursos en su
EIA. La valorizacin econmica del recurso natural afectado implica un costo que habr
que asumir si se genera un impacto ambiental a dicho recurso.
Para el caso de minas con impactos perpetuos, existe la alternativa de exigir a la
empresa en el EIA la valorizacin del impacto de largo plazo post-cierre de mina. Una
alternativa de valorizacin de este impacto es mediante la consideracin de valores de
mercado de los elementos sensibles de impacto despus de varios aos de cerrada la
mina.81
Ambos elementos, el valor del recurso natural perdido como el valor del
impacto de largo plazo post-cierre de mina, deben considerarse en el clculo del pago que
la empresa debe realizar para la remediacin de sus impactos, tanto los que ella debe
realizar, como los que debe hacer el Estado va fondos, seguros con fianza, o seguros de
responsabilidad ambiental.
En el caso de PAMs generados por actividades vigentes, se puede desarrollar un
sistema de sanciones que genere los incentivos suficientes a cumplir estos objetivos:
sanciones disuasivas para un monitoreo eficiente.
Por otro lado, se puede ofrecer una reduccin de la garanta o del pago mensual
as como acuerdos de Estado en los que se genere incentivos suficientes para asegurar el
compromiso de la empresa en realizar una estabilizacin del terreno alineada a los
intereses del Estado en relacin con un uso alternativo del terreno tanto en el corto como
en el largo plazo. Estos acuerdos entre el Estado y el sector, deben considerar
restricciones de la tecnologa disponible, los recursos monetarios del Estado, las
REGULACION ECONOMICA

ECONOMIA 44

Cabe precisar que bajo el marco normativo actual, el Post Cierre no involucra
construccin de infraestructura, sin embargo, implica el mantenimiento o vigilancia que
corresponda y el tratamiento de efluentes (vigilar ubicacin, frecuencia de efluentes,
elementos fsicos y qumicos, parmetros y condiciones de estabilidad, entre otros). Ver
Grfico N 62.
5.8. Sanciones y Multas: Metodologa de clculo
5.8.1. Metodologa vigente para el clculo de multas.
Escala de Multas y Sanciones del Ministerio de Energa y Minas
En la actualidad, OSINERGMIN tiene la funcin de fiscalizacin y sancin de la gran y
mediana minera en el Per. Para efectos de esta fiscalizacin, cuenta con los
instrumentos de fiscalizacin descritos en el acpite anterior. Para efectos de sancin,
OSINERGMIN utiliza la Escala de multas y penalidades del Ministerio de Energa y
Minas
En esta Escala de Multas y Penalidades, se sealan los criterios para el clculo de
multas impuestas al sector minero por tipo de infraccin, identificndose una distincin
entre el pequeo productor minero y el productor minero en general. En el caso del
pequeo productor minero (PPM), las multas por infraccin as como los lmites mximos
de monto de multa total, son 10 veces menores a las definidas para el productor minero
en general.
En la Escala del ministerio se han especificado cuatro aspectos de fiscalizacin y sancin:
Incumplimiento de Obligaciones Formales (OF)

1. Cuando la empresa incumple la obligacin de presentar reportes informativos,
estadsticos y similares, establecidos en la normativa del sector83.
2. Cuando la empresa no facilita a la autoridad minera el libre acceso a sus
unidades de produccin con motivo de la fiscalizacin.

Incumplimiento de la normativa de seguridad e higiene minera (SHM)

1. Cuando la empresa incumple las disposiciones referidas a seguridad e
higiene minera (SHM).
2. Cuando la empresa incumple las recomendaciones formuladas en materia de SHM
como consecuencia de la fiscalizacin.
3. Cuando el incumplimiento de la normativa de SHM o incumplimiento de las
recomendaciones formuladas sean motivo o causa comprobada de:
a) Accidente fatal (primer caso).
b) Catstrofe (segundo caso).



REGULACION ECONOMICA

ECONOMIA 45

Incumplimiento de la normativa de Medio Ambiente (MA)

1. Cuando la empresa incumple las disposiciones referidas a medio ambiente (MA).
2. Cuando la empresa incumple las recomendaciones formuladas en materia de MA
como consecuencia de la fiscalizacin.
3. Cuando el incumplimiento de la normativa referida a SHM o de las
recomendaciones formuladas se motiv o causa comprobada de dao al medio
ambiente (infraccin grave)
4. Cuando la empresa incumpla su Programa de Adecuacin y Manejo
Ambiental Incumplimiento de PAMA, se sigue el procedimiento establecido en
el D.S. No. 022-2002-EM.
5. Cuando el incumplimiento de la normativa de SHM o incumplimiento de las
recomendaciones formuladas sean motivo o causa comprobada de catstrofe.
6. Cuando la descarga de relaves y desechos, as como la emisin de gases o
polvos al medio ambiente en general, se realice sin contar con la autorizacin
correspondiente.

De la Fiscalizacin por Terceros

1. Se impone multa a la fiscalizadora:
a) Cuando las diligencias de fiscalizacin no hayan sido realizadas de
acuerdo a la normativa vigente o segn disposiciones de la autoridad
minera.
b) Cuando el contenido del informe de fiscalizacin proporciona slo
informacin parcial o incompleta.
2. Cuando la empresa fiscalizadora realiza entrega extempornea de informes de
fiscalizacin.
3. Cuando la empresa fiscalizadora incumple con conservar los documentos que
sirvieron de sustento a las conclusiones de la fiscalizacin.
4. Cuando la empresa fiscalizadora incumple con guardar la respectiva
confidencialidad de los aspectos de la fiscalizacin.
De la Escala de Multas y Penalidades vigente
Mediante Resolucin Ministerial N 353-2000-EM/VM, se aprob la Escala de Multas y
Penalidades a aplicarse por Incumplimiento de disposiciones del TUO de la Ley General
de Minera y sus normas reglamentarias. Esta escala de multas fue aprobada el 1 de
setiembre de 2000.
La Escala de Multas y penalidades estableci que las mismas debian de ser
impuestas previa constatacin de las irregularidades detectadas y canceladas en un plazo
no mayor de treinta (30) das calendario.
En lo que se refiere a incumplimientos del PAMA, en el numeral 3.2 del Anexo de la
Resolucin Ministerial N 353-2000-EM/VM, se seala que: En concordancia con lo
REGULACION ECONOMICA

ECONOMIA 46

establecido en el Decreto Supremo N 058-99-EM el incumplimiento del PAMA ser
sancionado con 50 UIT siguindose el procedimiento establecido en dicha norma.
Mediante Decreto Supremo N 058-99-EM, se modific el artculo 48 del Decreto
Supremo N 016-93-EM que estableca el procedimiento que la autoridad minera deba
seguir en los casos de incumplimiento del PAMA. Sin embargo, el Decreto Supremo N
022-2002-EM, de julio de 2002, modific el artculo 48 del Decreto Supremo N 016-
93-EM. Adicionalmente, en su artculo 6 orden que se derogue o modifique, en su
caso, las disposiciones reglamentarias y administrativas que se opongan al mismo.
Al respecto, la Tabla N 47 seala al procedimiento del Decreto Supremo N 022-
2002-EM como el referente a seguir ante el Incumplimiento del PAMA.
Una Escala de Multas y Penalidades disuasiva
En lnea con lo antes sealado, consideramos que la escala de multas y penalidades,
desde un punto de vista intertemporal, debe representar un mecanismo disuasorio de
conductas que se consideran inadecuadas ms que un rgimen de sanciones punitivas,
pues de lo que se trata es que las empresas mineras operen de forma que se respeten las
normas vigentes, tanto en materia ambiental como de seguridad e higiene.
Un elemento complementario al procedimiento sancionador, lo representa el
mecanismo de fiscalizacin y el esfuerzo que dicho mecanismo implica, tanto para el
Estado en su rol supervisor como para la empresa supervisada. Al respecto, existen dos
enfoques de fiscalizacin: el prescriptivo y el basado en incentivos.
El enfoque prescriptivo se relaciona con una perspectiva punitiva del proceso
sancionador, mientras que el enfoque de incentivos se centra en la seal disuasoria de
conductas no deseadas. Para OSINERGMIN, este ltimo enfoque es el que debe ser
utilizado en las actividades de supervisin y fiscalizacin de las actividades a su cargo.
El poder de disuasin de las sanciones depender de los instrumentos utilizados por
el Estado. Especficamente, la utilizacin de sanciones monetarias y no monetarias que
anulen el incentivo econmico de infringir las normas; y, en el caso de industrias que
tienen consecuencias negativas para el medio ambiente y la integridad fsica de las
personas, logren que el infractor internalice dichas consecuencias.
La idea principal que se asocia a un enfoque de incentivos es que las empresas
supervisadas se enfrentan ante el dilema de cumplir o no cumplir con una disposicin
normativa. En el caso de cumplir la normativa ello implicar un costo monetario para la
empresa mientras que si no cumple con la normativa la empresa se evita dicho costo
monetario, pero puede ser multada en el caso que sea detectada. Asumiremos que el
proceso de deteccin de una infraccin es un proceso aleatorio discreto, de forma que el
beneficio esperado por la empresa infractora (al evitarse el costo monetario) ser igual a:
E ( ) = (1-p ) i + p (i -M )
REGULACION ECONOMICA

ECONOMIA 47

Donde p representa la probabilidad de deteccin de la conducta indebida, i
representa el beneficio econmico obtenido en caso de cometer la infraccin y M
representa la multa que se le impondra de ser detectada la infraccin. Bajo el enfoque de
incentivos, la multa debe de lograr que el valor esperado de los beneficios asociados a la
conducta infractora sean nulos, ello se obtiene cuando: M* =
i
/p
Sin embargo, la efectividad del sistema tambin depender de los recursos
destinados a la supervisin y fiscalizacin, los cuales aumentan la probabilidad de
deteccin de las infracciones.
La aplicacin de criterios estadsticos en el procedimiento de fiscalizacin, de
criterios econmicos en el clculo de las sanciones y penalidades, y de sus montos
mximos, permite brindar una base tcnica, transparente y consistente al proceso
sancionador. Ello permite otorgarle al agente supervisado y a la sociedad en general la
confianza necesaria de que el proceso sancionador no tendr resultados imprevisibles o
parcializados.
En la siguiente seccin se realiza una sntesis del sistema de sanciones aplicado
por el OSINERGMIN en el sector de hidrocarburos y de electricidad.
5.9. Metodologa propuesta para el clculo de multas
Criterios de sancin
Con el objetivo de mejorar los efectos de la fiscalizacin, OSINERGMIN realiz
cambios en el esquema de supervisin y fiscalizacin en el periodo 2000-2005. Desde
entonces OSINERGMIN promueve la fiscalizacin eficaz mediante:
o Criterios cientficos (estadsticos y econmicos)
o Instrumentos de sancin flexibles (escalas de sanciones).
o La mejora en el desempeo de la supervisin
o La intervencin proactiva.
o La aplicacin de una metodologa de clculo de multas y sanciones.

Naturaleza de la fiscalizacin
La fiscalizacin y sancin que realiza OSINERGMIN tiene la siguiente naturaleza:
o Reduce la posibilidad que las empresas obtengan mayores beneficios al infringir
las normas que al cumplirlas.
o Desincentiva conductas oportunistas por parte de quienes infringen la norma y no
reparan en las consecuencias de sus incumplimientos.
o Involucra sistemas de informacin y fiscalizacin (estos sistemas tienen la
caracterstica de bien pblico y de monopolio natural).
o Hay informacin incompleta y asimtrica.
o Hay potestad para hacer uso de los agentes del orden (tales como, la polica y el
ejrcito).
REGULACION ECONOMICA

ECONOMIA 48










HIPTESIS:
Los factores por los que influye, la regulacin minera es porque al Per le falta
ms anlisis y reflexin desde una perspectiva administrativista sobre los problemas y
vicisitudes legales de las instituciones econmicas y tcnicas sobre la minera.














REGULACION ECONOMICA

ECONOMIA 49







Bibliografa
COLOMBIA, F. F. (2013). La Normativa Minera en Paises de Amrica Latina. Bogota,
Colombia.
Glave, M. (2007). LA MINERA PERUANA: Lo que sabemos y lo que an nos falta por saber.
Lima, Per.
La Regulacin Del Sector Minero En El Per: Reflexiones y Propuestas Desde Una Visin
Administrativista (Por: Hctor Augusto Campos Garca y Sandra Cecilia Chvez Torres)
Pagina: http://blog.pucp.edu.pe/item/23839/la-regulacion-del-sector-minero-en-el-peru-
reflexiones-y-propuestas-desde-una-vision-administrativista
Lira, A. D. (2007). Panorama de la Mineria Peruana. Lima, Per.
OSINERG:
Pgina: http://www.OSINERG.gob.pe/OSINERG/investigacion