AS INSTITUIES POLTICAS DO FEDERALISMO

1


Josep M. Colomer
2
Traduo: Felipe Cordeiro da Rocha

O federalismo a descentralizao e a cooperao multilateral. As instituies bsicas de um
modelo federal socialmente eficiente so os seguintes: A diviso do poder entre o governo
central e os governos regionais, as eleies no concorrentes que facilitam a formao de
maiorias polticas diferentes nos centros nas regies, um nmero elevado de unidades regionais
que impedem o domnio de uma delas sobre e o bicameralismo simtrico que promove a
cooperao multilateral. O melhor contexto institucional para a estabilidade do federalismo ou
<<vertical>> do poder e a diviso <<horizontal>> do poder, dizer, o multipartidarismo no
governo central.
Palavras-chave: Federalismo, instituies polticas, pluralismo, diviso de poderes.

Um governo central cujo partido ou partidos no controlam a maioria dos governos regionais ou
locais uma forma de <<governo dividido>>. Assim como a relao entre o presidente e a
assembleia quando o primeiro no tem maioria absoluta segunda pode ser chamada governo
dividido <<horizontal>>. A relao tipicamente federal um governo dividido <<vertical>>. A
existncia de maiorias polticas diferentes e a coordenao entre o governo central e entre os
governos no centrais podem produzir maior utilidade social que o governo unificado.
De acordo com um critrio de eficcia amplamente utilizado nas cincias sociais, a utilidade
social pode ser definida como a agregao de utilidades obtidas pelos indivduos com relao
satisfao de suas preferencias. A utilidade do governo dividido vertical especialmente elevada
naqueles pases em que h um nmero significativo de maiorias regionais ou locais que so
minorias nacionais. Em contraste com os estados utilitrios, em que s os cidados cujas
preferencias com a maioria nacional obtm satisfao, com o governo dividido vertical os
perdedores nacionais so compensados como ganhadores parciais a nvel regional ou local. Com

1
Fonte: Revista Espanhola de cincia poltica. V. 1. Num. 1 p. 41-45 (traduo da lngua espanhola em junho de
2014)
2
Graduando em Cincia Poltica e Sociologia da Universidade Federal da Integrao Latino-Americana
Traduzido do castelhano
eleies a dois ou trs nveis distintos, os nmeros de perdedores locais tendem a ser menor que
em eleies em um s nvel.
O valor total da satisfao poltica ou a utilidade social produzida pelo governo dividido vertical
depende da importncia concedida pelos votantes aos diferentes temas associados a cada nvel
governamental. Porm o nmero de temas em que os votantes podem ter satisfao nunca
menor que com um governo unificado. Como uma simplificao e adaptao da prova
matemtica apresentada por Roland Pennock (1959), a tabela 1 mostra um exemplo de dois
diferentes valores de utilidade social que cabe obter mediante a uma deciso unitria e mediante
a decises descentralizadas em uma situao em que a minoria a nvel amplo (nacional)
maioria em algum nvel pequeno (regional). Em comparao com um ganhador nico em um
esquema unitrio, diferentes ganhadores em diferentes regies em que um esquema
descentralizado pode produzir valores mais autos de utilidade social (no exemplo, 160 e 180
indivduos satisfeitos respectivamente).

Tabela 1.
Utilidade social em um governo unitrio e em um governo descentralizado
Partidos Esquerda Direita
_______________________________________________________________
Regies: A: 60 40
B: 60 40
C: 40 60
Governo Unitrio
Ganhadores nacionais 160 140
Governos descentralizados:
(Ganhadores Regionais) 60 + 60 + 60 = 180
______________________________________________________________
Os nmeros so flutuantes em cada regio (A, B, C) e a nvel nacional.
Os nmeros sublinhados indicam o nmero de ganhadores com distintas formulas institucionais

Um federalismo eficiente requer duas condies: 1) Descentralizao e 2) cooperao
multilateral. Os elementos institucionais bsicos de um modelo federal socialmente eficiente, que
sero analisados a combinao so os seguintes: a diviso dos poderes entre o governo central e
os governos regionais, as eleies concorrentes que facilitam o voto dividido e a formao de
diferentes maiorias polticas nos distintos mbitos institucionais, um nmero elevado de
unidades de unidades territoriais que impedem o domnio de uma delas e o bicameralismo
simtrico que promove a cooperao multilateral.

A DIVISO DE PODERES
Numa diviso de poderes eficientes o governo, central tem competncias em temas vinculados a
interesses comuns de grupos amplos, includos a defesa, assuntos externos, o comrcio exterior,
a moeda e o crdito, a poltica redistributiva e os impostos correspondentes. Por outro lado, os
governos regionais (chamados estados, territrios, provncia, regies, cantes e comunidades
autnomas) se concentram em temas econmicos com certa escala territorial e vantagens de
localizao, como o comrcio local, a agricultura, as obras pblicas, assim como temas
vinculados a interesses de grupos menores que podem ser definidos sobre uma base territorial,
includos a educao, a gesto das diferenas religiosas ou ticas e as lnguas.
No entanto, nenhuma distribuio de poderes entre as instituies perfeitamente eficiente, j
que se trata minimizar de custos, deveria haver uma unidade especial para a proviso de cada
bem pblico que contemple exatamente seus usurios. Assim que os usurios de uma estrada, de
uma central eltrica, de uma escola, de uma lngua, etc., formam grupos diferentes, deveria se
formar um grupo extremamente alto de estruturas administrativas particularmente superpostas
que resultaria em algo excessivamente custoso (Tullock, 1969; Oates, 1972).
O governo central e o governo regional frequentemente compartilham distintos grupos de
cidado com interesses comuns e entrelaados, razo pela qual, alm de ter poderes separados,
compartem poder em forma de jurisdies correntes e funes divididas sobre os mesmos temas.
Se cada nvel de governo tem diferentes poderes em alguns temas, os poderes compartilhados em
outros temas podem promover a cooperao e acordos com o objetivo de completar os processos
desde a aprovao que esquemas legislativos bsicos at as decises polticas e sua execuo.
Este enfoque pode iluminar algumas definies estabelecidas do federalismo, como uma relao
em que governos centrais e os governos regionais so ao mesmo tempo << coordenados ou
independentes [ou <<no subordinados>>] em suas respectivas esferas>> (Wheare, 1946), um
esquema em que cada governo << tem a autoridade de tomar algumas decises finais
independente do outro>> (Riker, 1964, 1996), uma combinao de <<autogovernos>> e
<<correntes concorrentes>> (Ostrom, 1971) ou, ainda simplesmente, <<autogoverno e governo
compartilhado>> (Elazar 1987, 1996).

O VOTO DIVIDIDO
O governo dividido vertical (ou a existncia de diferentes maiorias polticas no governo central e
em governos regionais e locais) pode ser resultado do voto dividido e de certas e de certas
combinaes de regras eleitorais. Os regimes unitrios e de concentrao de poder induzem aos
eleitores um voto <<pacote>> de propostas polticas em todos os temas ao mesmo tempo tal
como apresenta um dos partidos. Os eleitores tendem a eleger um <<pacote>> que mais lhe
castigar em outros temas que consideram mais importantes, mas esto forados a escolher as
propostas do partido nos demais temais ainda que no correspondam as suas preferncias. Alm
disso, a informao dos eleitores sobre as propostas programticas dos partidos limitada e
custosa, pois tendem a escolher somente sobre a base de alguns poucos temas so apresentados
na campanha eleitoral.
Tambm existem incentivos eleitorais para o voto unificado em eleies regionais ou locais que
no so concorrentes com eleies centrais, mas que tem lugar ao mesmo tempo. Em eleies
simultneas os lideres dos partidos nacionais podem promover a campanhas de campanhas de
mbito nacional a favor de seus candidatos regionais ou locais com um nmero reduzido de
temas, com desvantagens para os partidos regionais e os candidatos independentes.
Por outro lado os regimes de diviso de poderes criam para votar de modo diferente para os
diferentes cargos e para dividir o governo entre vrios partidos. De fato, as eleies no
concorrentes ao mesmo tempo para diferentes cargos permitem aos diferentes partidos tratar
temas diferentes em diferentes campanhas eleitorais, de modo que a agenda poltica local se
amplia. Os eleitores podem ter em conta suas preferencias em um nmero relativamente alto de
temas na hora de votar para os diferentes cargos e alguns deles podem eleger partidos diferentes
para instituies diferentes com base nas suas sinceras preferencias relativas a diferentes temas.
O voto dividido mais difcil quando as eleies so concorrentes, as eleies se sobrepem, a
agenda poltica se encolhe e a informao disponvel se concentra em um nmero menor de
temas.
As eleies no concorrentes para instituies com poderes compartilhados tambm podem
induzir ao voto estratgico em favor do dividido entre certos eleitores centristas cujas
preferencias sinceras se situam em algum ponto intermedirio entre das posies dos partidos
principais para encabear um governo. Se a distncia da preferncia do eleitor de um dos
partidos polticos menor que a respeito de outro partido, o eleitor poderia eleger sempre o
mesmo partido para todos os cargos. Porm se uma situao de governo dividido induz a
diferentes partidos em diferentes instituies polticas a negociar um compromisso intermedirio
entre certas polticas, o resultado deste compromisso pode ser intermedirio em certas polticas.
Este compromisso pode ter a preferncia do eleitor em questo de qualquer das posies do
partido. Se o eleitor suficientemente sofisticado porque j experimentou as vantagens do
governo dividido ou porque capaz de antecipar o resultado do compromisso, est motivado a
dividir seu voto entre os diferentes partidos para os diferentes cargos.
Por outro lado, as eleies concorrentes para diferentes cargos no s tendem a produzir um voto
sincero unificado, como tambm faz mais difcil calcular o voto sincero sofisticado. Enquanto
nas eleies concorrentes basta votar contra o partido do governo que no se submete as eleies
neste momento, quando distintos cargos concorrem ao mesmo tempo o eleitor centrista
sofisticado necessita de um estimulo as expectativas eleitorais de cada partido para cada cargo
para dividir adequadamente de modo que contribua a produzir distintos ganhadores.
Eleies no concorrentes
O governo dividido vertical pode ser medido pela proporo de chefes do executivo regional
(presidente regional, governador, etc.) cujo partido est no governo central. Os resultados de
2.242 eleies em onze pases durante o perodo de 1945 a 1995, representados na tabela 2,
mostram a diviso vertical do governo entre diferentes partidos em eleies regionais no
concorrentes para cargos centrais e regionais, em nossa apresentao da tabela, enquanto menos
de um tero fica fora do controle do partido do governo central em pases com eleies
concorrentes, ao redor da metade das regies, em mdia, est governada por partidos que no
esto no governo central em pases com eleies regionais no concorrentes e separadas.
Tabela 2.
GOVERNO DIVIDIDO VERTICAL (1945-95)
Eleies Concorrentes Eleies no concorrentes, separadas
Argentina (1946-73)-
120
12 Argentina (1983-)-
96
60
Brasil (1947-50)-
52
55 Brasil (1954)-
182
55
ndia (1952-67)-
100
23 ndia (1971)-
150
33
Alemanha-
106
50
Austrlia-
123
50
Canad-
154
61

Eleies em parte concorrentes Eleies no concorrentes
Estados Unidos-
761
55 Espanha-
69
46
- no concorrentes-
519
63 - separadas (4 regies)-
17
83
- concorrentes-
242
41 - simultneas (13 regies)-
52
37
Malsia-
104
7 Itlia-
105
21
- no concorrentes- (2 regies)
16
25 -separadas (5 regies)-
30
33
-concorrentes- (11 regies)-
88
5 -simultneas (10 regies)-
76
16
Os nmeros so propores de regies com um chefe de estado do executivo cujo partido no est no governo
central.
Os nmeros a baixo da linha so as eleies regionais realizadas entre 1945 e 1995.
Fonte: Clculos do autor com dados de Balestra e Ossona (1993), Cantn (1973), Chaterjee (1993), Feigert (1989),
Fisher (1990) Fleischer (1986), Jaensch e Teichmann (1988), Jones (1997), Kallenbach (1977), Ritter e
Niehouss(1987), Thaysen (1984), Tribunal Superior Eleitoral (1950), Zaidi Zaidi (1976-), The Book of the States
(Lexington, Ky: council of the State Governments), Congressional Quarterlys Guide to U.S Elections, Europe
Yearbook , Antonio Agosta Ministrio do interior da Itlia (comunicao pessoal).

Em alguns pases federais (Argentina, Brasil, ndia) as eleies regionais concorrentes foram
substitudas por eleies separadas em algum momento recente com eleito e a promoo de
governos regionais de um partido que no est no governo central aumentou. Efeitos anlogos se
se formaram nos Estados Unidos, onde no perodo mencionado 1945-1995, menos de um tero
das eleies para governador dos estados foram concorrentes com as eleies de presidente (242
num total de 761 eleies para governador). Certo nmero de estados a eleio era de dois anos
para governador, que produzia eleies concorrentes com as presidenciais a metade das vezes
tem sido mudadas para eleies de trs ou quatro anos, quase sempre convocadas em anos em
anos sem eleies presidenciais. A proporo mdia de governos eleitos. A proporo media de
governos eleitos que est na casa branca maior nas eleies no concorrentes com as
presidenciais que em eleies concorrentes (62% e 41%, respectivamente; calculo do autor).
De um modo parecido, certas anlises das eleies dos territrios (Lnder) da Alemanha, no
perodo do governo central unificado e dividido (1953-1957 e 1972-1976, respectivamente),
mostram que o partido do chanceler ( dizer, o scio maior da coalizo governamental do
Governo Federal) tende a perder votos nas eleies territoriais imediatamente seguidas de
eleio federal. Dado que a cmera alta federal alem (Bundesrat) esta formada por
representantes dos governos territoriais, o voto dividido tambm um modo de estabelecer um
balano de foras entre os maiores partidos na cmara do Parlamento nacional (Lohmann, Brady
e Rivers, 1997).
A variante das eleies no concorrentes, mas simultneas, pode ser ilustrada no caso da Itlia e
Espanha. Como pode observar-se na tabela 2. As regies especiais italianas com eleies
separadas tm propores mais altas de pertencentes a partidos que no esto no governo central
que as regies ordinrias com eleies simultneas. Certas anlises de eleies automticas na
Espanha mostram que se obtm um resultado anlogo devido aos seguintes fatores: As eleies
separadas riam oportunidades para que os eleitores revelem suas variadas preferencias sobre
diversos temas (especialmente temas culturais regionais), h diferentes nveis de participao nas
diferentes eleies (as quais refletem diferentes intensidade de preferencia sobre temas nacionais
e sobre temas regionais) e existe o voto dividido sofisticado de um setor crucial de votantes
centristas. (Colomer, 1992, 1998a).
Muitos melhor que poucos
Um nmero elevado de unidades regionais diferenciadas uma base mais slida para um estado
federal que um nmero reduzido. Em federaes formadas somente por duas ou trs regies
desiguais, uma delas pode ter uma perspectiva razovel para dominar tanto o centro como as
outras regies e tende a desenvolver uma ambio correspondente e isso pode levar a absolvio
de grupos pequenos em uma estrutura unificada, bem ao conflito e a secesso.
Um esquema simples de diviso de poderes entre somente duas regies desiguais, uma
<<grande>> e uma <<pequena>>, a regio grande pode preferir a dominao e a separao. Mas,
dado a qualquer das alternativas mencionadas converteria a regio grande em nica ganhadora,
pode relegar a paridade de poder entre as duas regies (alternativa tipicamente federal com
mltiplos ganhadores) ao ltimo lugar de suas preferencias. Por outro lado, a regio pequena e
previsivelmente dominada tender a desenvolver uma ordem de preferencias oposta: primeira
paridade de poderes (que implica uma sobre representao de uma regio pequena a nvel
federal), porm antes separao que subordinao.
A separao aparece como uma alternativa intermediria nas duas ordens de preferencias o que
pode convergir em uma negociao bilateral desigual. Em uma relao desigual, a regio
pequena pode aceitar a subordinao talvez por pelo custo de separar-se ou como proteo contra
ameaas de outra potencia estrangeira (Sugestes comparveis em Elster, 1995; Laitin, 1995;
Riker, 1996).
Tabela 3
ORDEM DAS PREFERENCIAS ENTRE UNIDADE, FEDERAO E SECO
Grupo Grande Grupo Pequeno
Primeira Preferencia: Unitrio Paridade
(Ganhador total) (Ganhador Parcial)

Segunda Preferencia: Separao Separao

ltima Preferencia: Paridade Unitrio
(Ganhador Parcial) (Perdedor Total)
Alguns fracassos recentes em novas federaes com duas unidades em que o grupo pequeno
previsivelmente dominado tendem a separar-se, incluindo os seguintes casos: Gr Bretanha-
Irlanda do Norte depois da separao da Repblica da Irlanda, que conduziu a supresso do
governo local da Irlanda do Norte (1920-69); ndia-Paquisto depois de sua independncia
(1947), seguido pelo Paquisto ocidental Bangladesh, como sucesso a esta (1947-71); frica
do Sul frica do Sul-Oeste , com a separao desta, chamada Nambia (1948-68); Rodsia
Niassalndia, com sua separao em Zmbia e Malawi com respeito Rodsia (1953-63); Egito
Sria, desfeita pela segunda vez (1958-61); Tanznia, com Zanzibar motivada a aprovar uma
constituio separada de Tanganica (1964-61); e Tchecoslovquia, tambm com sua de uma
unidade pequena (1991-92). A Nigria que se organizou como um estado independente em 1960
com s trs unidades regionais, conheceu a separao de Biafra em 1967, contudo, interessante
observar que, depois do governo militar se ciou uma nova federao nigeriana com doze
unidades regionais, que mais tarde foi expandida para trinta.
Ainda que com um nmero elevado de unidades regionais, as regies podem ser conflitivas e
instveis se uma das regies suficientemente grande e poderosa em algum tema decisivo e para
impor seu domnio. Em particular no dualismo lingustico, tico ou religioso sobre uma base
territorial que pode se converter em uma fonte de bipolarizao poltica e relao desigual. Isso
acontece no caso do Canad, que apesar de estar organizado em um nmero elevado de
provncias como consequncia da evoluo da populao at territrios linguisticamente
homogneos de igual tamanho, que criou rumor de movimentos separatistas na regio
minoritria do Qubec e os correspondentes movimentos separatistas. Tambm na Blgica
houve fortes conflitos polticos na segunda metade do sculo XX sobre a base do dualismo
lingustico entre os territrios vales e flamencos. Uma confrontao territorial bipolar se
desenvolveu tambm durante a segunda repblica espanhola depois do estabelecimento de um s
governo regional na Catalunha em 1931, o qual contrasta com a organizao multirregional
adotada durante a experincia democrtica posterior a partir de 1978. (Colomer, 1988b).
Os estados federais do tipo mais estvel tendem a ter um nmero mais elevado de unidades
regionais, o que faz que nenhuma delas alimente amplas ambies em unidade dominante nica.
Os casos incluem: Estados Unidos (50 estados), Mxico (32 estados), Sua (26 cantes) ndia
(23 estados), Argentina (24 provncias), Venezuela (2 estados), Itlia (20 regies), Espanha (17
comunidades autnomas), Alemanha (16 territrios), Malsia (13 estados), Canad (11
provncias), ustria (9 territrios), frica do Sul (9 regies), Austrlia (9 provncias), assim
como a Unio Europeia (15 estados membros).
Bicameralismo Dividido
Um elemento institucional bsico para a cooperao entre o governo central e os governos
regionais em estados do tipo federal a cmara alta de representao territorial. H uma grande
diversidade de segundas cmaras no mundo. Algumas delas tm poderes limitados e tendem a
estar subordinada a cmara baixa. Outras so eleitas por procedimentos que tendem a produzir
uma composio poltica da cmara baixa.
Porm a segunda cmara s um autor decisivo no processo poltico se cumpre duas condies:
ter poderes legislativos e uma maioria poltica diferente da cmara baixa. Estas condies de
assimetrias s se do em cmaras altas de representao territorial em estados federais. O
bicameralismo simtrico costuma ser preferido em eleies indiretas da cmara dos deputados ou
dos parlamentos regionais (como na Alemanha, ndia e Rssia) ou distritos regionais
diferenciados e eleies diretas no concorrentes capazes de produzir ganhadores na cmera
baixa (como na Argentina, Austrlia, Brasil, Sua, e Venezuela).