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Avancées réalisées dans la réforme de la gestion des finances publiques Résultats d’une enquête au

Avancées réalisées dans la réforme de la gestion des finances publiques

Résultats d’une enquête au niveau mondial Janvier 2010

ICGFM The International Consortium on Governmental Financial Management
ICGFM
The International Consortium on Governmental Financial Management
d’une enquête au niveau mondial Janvier 2010 ICGFM The International Consortium on Governmental Financial Management

À propos de l’enquête

En 2004, le Consortium International sur la Gestion Financière Gouvernementale (ICGFM) a demandé à Grant Thornton LLP (Grant Thornton) de mener une première enquête internationale auprès de responsables financiers gouvernementaux, enquête intitulée Resisting Corruption in the Pubic Sector (Résister à la corruption dans le secteur public). En 2009, Grant Thornton menait une deuxième enquête pour l’ICGFM, portant cette fois-ci sur la réforme de la gestion des finances publiques. Le but de cette deuxième enquête consiste à se familiariser avec l’expérience des gouvernements nationaux qui se sont lancés dans l’amélioration de la gestion des ressources publiques, ainsi que dans le renforcement de la transparence des finances et l’utilité des informations financières dans le cadre de la gestion des opérations du secteur public.

Méthodologie de l’enquête Les partenaires et le personnel de Grant Thornton ont procédé à des entrevues personnelles de responsables financiers nationaux et d’organisations donatrices, en utilisant des instruments d’enquête à la fois ouverts et fermés. Nous avons également conçu et effectué une enquête en ligne en plusieurs langues du même public cible. Les sociétés membres de Grant Thornton International Ltd. ont assuré la promotion de cette enquête dans leurs pays respectifs, ce qui a donné lieu à 65 enquêtes achevées. On pourra consulter les instruments de l’enquête à l’adresse www.GrantThornton.com/publicsector sous la rubrique Publications.

Parmi les entrevues personnelles et les personnes interrogées via l’enquête en ligne, environ 74 pour cent étaient employés par un gouvernement, 9 pour cent par une organisation donatrice ou autre organisation non gouvernementale, 2 pour cent par le monde universitaire, et le reste par des entreprises privées effectuant des travaux pour des services de l’État. Les participants ont représenté 35 pays à travers l’Afrique, l’Asie de l’Est et la région du Pacifique, l’Europe et l’Asie centrale, l’Amérique latine et les Caraïbes, le Moyen-Orient, l’Asie du Sud, et l’Amérique du Nord.

Anonymat Notre enquête n’attribue aucune réflexion ou citation aux personnes qui ont été interrogées ; en outre, nous ne les citons pas nommément et nous ne donnons pas le nom de leur institution ou de leur pays. Ces mesures étaient indispensables pour gagner la confiance et obtenir la pleine coopération des fonctionnaires gouvernementaux ayant participé à cette enquête.

Table des matières

1

Résumé

3

Avancées dans la réforme de la gestion des finances publiques

11

Les nombreux rôles du responsable financier du gouvernement

13

Transparence

16

Faire face à l’incertitude économique mondiale

20

Conclusions

Résumé

Au cours de l’été 2009, 65 fonctionnaires du secteur public en provenance de 35 pays représentant l’Afrique, l’Asie de l’Est et la région du Pacifique, l’Europe et l’Asie centrale, l’Amérique latine et les Caraïbes, le Moyen-Orient, l’Asie du Sud, et enfin l’Amérique du Nord, ont pris part à l’enquête 2009 – soutenue par le Consortium International sur la Gestion Financière Gouvernementale – portant sur les responsables de la gestion financière au niveau mondial. L’enquête s’est penchée sur les raisons pour lesquelles les pays se lancent dans des initiatives de réforme de la gestion des finances publiques, les obstacles auxquels ils sont confrontés, l’appui nécessaire pour en réussir la mise en œuvre, le rôle des responsables de la gestion financière, les coûts et les avantages de la transparence, comment faire face a l’incertitude économique mondiale et comment prévenir les futures crises économiques. Les récents ralentissements économiques ont eu une incidence sur les pays développés et en développement à travers le monde, provoquant une diminution des exportations, des taxes et des recettes générales, ce qui a engendré des déficits budgétaires ainsi qu’une demande croissante pour les services publics. Ces problèmes ont suscité un intérêt accru pour la réforme de la gestion des finances publiques ainsi qu’une demande pour davantage de responsabilisation chez les fonctionnaires gouvernementaux.

Parmi les réformes de la gestion des finances publiques actuellement en cours dans les pays enquêtés, on peut citer l’adoption de normes comptables internationales, la normalisation des systèmes d’information, ou encore l’amélioration de la gestion de la dette et du déficit. Au nombre des raisons les plus souvent citées pour les initiatives de réforme figurent notamment le renforcement de la transparence du gouvernement, et la participation des citoyens à la gestion des finances publiques. À mesure que se renforcera la confiance des citoyens dans le gouvernement, le public apportera plus de soutien social et fiscal au gouvernement, ont indiqué les participants à l’enquête. Les besoins non satisfaits en capital humain semblent être l’obstacle le plus important aux réformes de la gestion des finances publiques. Parmi ces besoins, on peut citer le manque de professionnels qualifiés en matière de comptabilité et de gestion financière, l’inadéquation des programmes d’enseignement et de formation, ou encore l’insuffisance des ressources pour engager du personnel nouveau. Le soutien externe, et en particulier l’assistance technique et la formation, est d’une importance cruciale pour surmonter l’obstacle du capital humain et garantir la mise en œuvre réussie des réformes. Les partenaires du développement jouent un rôle important lorsqu’il s’agit de soutenir les gouvernements pour procéder à des autoévaluations, moderniser et renforcer les opérations, et mettre en œuvre une évaluation du rendement.

Les hauts fonctionnaires gouvernementaux doivent mener et prendre en charge les initiatives de réforme afin de surmonter une bureaucratie enracinée qui résiste au changement. Il est indispensable d’avoir un défenseur très visible des initiatives de réforme si l’on veut gérer le changement et créer un point de vue holistique de la réforme. Ce défenseur pourra également maintenir le programme de réforme au niveau de priorité le plus important malgré les demandes concurrentielles, surtout pendant une récession économique. Les dirigeants, quel que soit leur niveau au sein du gouvernement, doivent avoir une vision, des buts et des objectifs à la fois pour leur organisation et leurs propres postes. Ils doivent être à même de créer une feuille de route pour la réforme que les autres pourront suivre.

de route pour la réforme que les autres pourront suivre. Pratiquement toutes les personnes interrogées ont

Pratiquement toutes les personnes interrogées ont convenu qu’un renforcement de la transparence valait bien le coût supplémentaire qui lui est associé pour maintenir une ouverture vis-à-vis du public et encourager la participation des citoyens. La déontologie et la gouvernance dans la gestion financière sont également très importantes. Les dirigeants financiers ne doivent jamais oublier qu’ils sont employés par le peuple pour servir celui-ci. En atténuant les problèmes de manque à gagner en matière de recettes qui ont été mis au jour par la crise financière mondiale actuelle, les gouvernements doivent éviter la réponse automatique consistant à procéder à des réductions budgétaires générales sans distinction. Il ne faut pas avoir recours à une hache alors que l’on a besoin d’un bistouri. Pour prévenir les futures crises économiques, les gouvernements devront appliquer une gestion proactive et améliorer la surveillance, procéder à des prévisions économiques et appliquer la gestion du risque. Les responsables de la gestion financière devraient également renforcer leur participation à la planification, à l’élaboration du budget et à la gestion des programmes, en mettant leurs compétences et connaissances particulières à disposition de leurs collègues non financiers. Nouer de solides partenariats parmi les responsables de la gestion financière dans toutes les entités gouvernementales est indispensable pour promouvoir la réforme de la gestion des finances publiques en ce qui concerne la préparation, l’exécution, la mise en œuvre du budget et l’élaboration de rapports budgétaires crédibles. Les forums internationaux tels que l’ICGFM permettent en outre aux responsables de la gestion financière à travers le monde d’entrer en contact les uns avec les autres, de collaborer, de partager les meilleures pratiques, et enfin, d’apprendre.

Avancées réalisées dans la réforme de la gestion des finances publiques

Au début de l’enquête, nous avons demandé aux participants travaillant pour le gouvernement à travers le monde si leur pays s’était lancé dans des activités de réforme de la gestion des finances publiques, et quasiment tous ont répondu par l’affirmative. Parmi les activités de réforme qu’ils ont décrites, on peut citer les éléments suivants :

Comptabilité. Adoption de normes comptables internationales et de la comptabilité d’exercice.

Technologie de l’information. Normalisation des systèmes d’information, mise en œuvre de systèmes de gestion financière intégrés ou de planification des ressources de l’organisation (PSO), et modernisation des systèmes.

Législation et politiques. Mise en place de cadres juridiques pour les finances du secteur public (exemples : des lois pour les finances publiques, la trésorerie et les institutions supérieures de contrôle des finances publiques).

Amélioration des processus. Élimination des doubles emplois et des manques d’efficacité dans toute la série de processus qui sont à la base de la gestion des finances publiques (exemples :

améliorer la comptabilité et élaborer des manuels de procédure, comme un manuel du contrôleur financier).

Vérifications comptables. Améliorer la fonction de vérification des comptes publics.

Gestion budgétaire. Introduction d’une préparation budgétaire fondée sur les résultats, amélioration de la gestion de la dette et du déficit, lois qui encouragent la responsabilité fiscale au sein du gouvernement, planification à long terme pour les investissements, renforcement de la participation des législateurs (comme par exemple des membres du Parlement) dans la préparation budgétaire et l’examen du rendement.

Marchés publics. Réforme des politiques en matière de marchés publics, systèmes d’information pour les marchés publics accessibles sur Internet.

Plusieurs des personnes interrogées nous ont dit qu’au moins une partie de leur initiative de réforme de gestion des finances publiques bénéficiait d’un financement de la part de donateurs multilatéraux ou bilatéraux.

Promouvoir la réforme

Pourquoi les gouvernements nationaux se lancent-ils dans une réforme de la gestion financière ? Le graphique 1 montre qu’il existe quatre grandes raisons, qui sont liées à la responsabilisation et à l’efficacité.

Graphique 1 : pourquoi lance-t-on une réforme de la gestion des finances publiques ?

Renforcer la transparence du gouvernement et la participation des citoyens 41% 41%

Améliorer l’efficacité des dépenses budgétaires 29% 29%

Améliorer la responsabilisation à l’égard du gouvernement et des représentants du secteur des affaires 20% 20%

Répondre aux exigences de la communauté des donateurs 10% 10%

Répondre aux exigences de la communauté des donateurs 10% N = 119 mentions Avancées réalisées dans

N = 119 mentions

La responsabilisation et la transparence ont tendance à se renforcer l’une l’autre, si l’on en croit la majorité des participants de l’enquête. À propos de la responsabilisation, l’une des personnes interrogées a déclaré : « Il y a au sein du gouvernement un intérêt très marqué à démontrer aux citoyens que les dépenses publiques sont faites de manière efficace ». Une des raisons de cet intérêt est la nécessité de renforcer la confiance dans le gouvernement, et de montrer aux citoyens les résultats produits par les impôts qu’ils paient. Cette ouverture amène les citoyens

à être davantage disposés à apporter un appui social et fiscal

à leur gouvernement. Une plus grande ouverture encourage

également la sensibilisation des citoyens à l’égard du rendement du gouvernement ; « La sensibilisation a déclenché une demande de la part des citoyens de mettre en place un gouvernement plus transparent et plus responsable », a déclaré l’une des personnes interrogées. On pourrait aisément inverser cette proposition, en disant que c’est la sensibilisation du citoyen qui pousse le gouvernement à devenir plus responsable. Quoi qu’il en soit, il s’agit là d’un cycle vertueux dans lequel la responsabilisation favorise davantage de transparence, qui elle-même exige davantage de responsabilisation, et ainsi de suite. Les personnes interrogées dans le cadre de cette enquête sont parfaitement conscientes de ce cycle et souhaitent d’ailleurs l’encourager.

1 Voir les enquêtes annuelles auprès des directeurs financiers du gouvernement et des responsables financiers militaires, enquêtes soutenues par l’Association of Government Executives and the American Society of Military Comptrollers, disponibles à l’adresse www.GrantThornton.com/publicsector.

Les obstacles à la réforme

Nous avons demandé aux participants de nous dire quelles étaient les principaux obstacles à la mise en œuvre de la réforme de la gestion financière au sein de leur gouvernement en général, et dans l’organisation proprement dite (ministère ou organisme) dans laquelle ils travaillent. Les réponses peuvent globalement se classer en quatre grandes catégories : le facteur humain, les politiques et le cadre juridique, le soutien externe, et l’aptitude à diriger et la gestion du changement.

Le facteur humain Les problèmes de capital humain constituent l’obstacle le plus souvent mentionné dans le cadre de la réforme de la gestion des finances publiques. Ce résultat n’est guère surprenant et pourrait être un signe que les difficultés sont universelles dans les services publics à travers le monde. Grant Thornton a effectué des dizaines d’enquêtes auprès de responsables de la gestion financière aux États-Unis, qui ont toutes débouché sur le même résultat : le capital humain est leur principale préoccupation. 1 La nature du problème auquel les responsables financiers américains sont confrontés est la même que celle à laquelle leurs collègues font face dans d’autres pays. Les paragraphes suivants se penchent sur certains éléments de ce problème.

Manque de professionnels qualifiés en matière de finances et de comptabilité, formés et ayant de l’expérience dans la gestion financière du secteur public. Les personnes interrogées ont souligné ce problème à tous les niveaux d’emploi, des fonctionnaires élus aux responsables financiers, en passant par les gestionnaires et le personnel. Certaines des personnes interrogées dans les pays en développement ont indiqué que le manque de comptables compétents avait également une incidence sur les entreprises et les organisations à but non lucratif. Quelques- unes des personnes interrogées ont également précisé que lorsque l’on se trouve en concurrence pour un nombre limité de professionnels compétents, le gouvernement est souvent dans une position défavorable à cause des salaires moins élevés.

position défavorable à cause des salaires moins élevés. Nature des postes de gestion financière. Certaines des

Nature des postes de gestion financière. Certaines des personnes interrogées ont indiqué qu’au sein de leur gouvernement, la description des postes relatifs au personnel et aux directeurs financiers devrait être plus claire et précise dans le but de promouvoir le professionnalisme et la responsabilisation. En outre, leur rôle dans la fonction publique droit être mieux compris par le personnel non financier et par les professionnels financiers eux-mêmes. Formation disponible et perfectionnement professionnel. Quelques-unes des personnes interrogées ont mentionné un manque d’universités dans leur pays proposant des cours en finances publiques. Plusieurs ont indiqué qu’ils ont besoin des ressources nécessaires pour former leurs professionnels à de nouvelles compétences, comme la comptabilité d’exercice ou les systèmes d’information de gestion. En outre, il n’y a pas toujours de plan de carrière clair pour les professionnels de la gestion financière du service public, et par conséquent, il est plus difficile de déterminer les besoins en matière de formation et de perfectionnement professionnel.

Mais un pays n’est pas obligé d’attendre que soit mis en place un cadre de lois complet pour la réforme de la gestion financière.

Politiques et cadre juridique Nombre des personnes interrogées ont dit que leur pays devait en faire davantage pour améliorer le cadre juridique des finances du secteur public ainsi que des fonctions connexes, tels que les marchés publics. Ce cadre comprend à la fois les lois instaurées par les fonctionnaires élus ainsi que les politiques qui permettent d’interpréter ces lois, aux côtés de normes nationales pour la comptabilité du secteur public. Plusieurs personnes étaient d’accord avec ce qu’a dit l’une d’entre elles, à savoir : « Il existe des conflits inhérents à notre système financier qu’il est indispensable de surmonter en séparant les fonctions de comptabilité et de vérification des comptes », mentionnant par ailleurs la séparation entre l’élaboration du budget, la gestion financière, la trésorerie ainsi que d’autres fonctions. Les exigences des organisations donatrices, selon lesquelles les pays doivent mettre en œuvre la réforme juridique, sont valables, mais dans certains cas, les pays manquent de ressources pour le faire rapidement ou pour se conformer véritablement aux exigences des nouvelles lois. Mais un pays n’est pas obligé d’attendre que soit mis en place un cadre de lois complet pour la réforme de la gestion financière. En effet, pendant la période de transition vers une nouvelle législation, l’organisation financière peut introduire, au niveau de l’entité ainsi qu’au niveau individuel, une évaluation du rendement, la responsabilisation, la gestion axée sur les résultats, ainsi que d’autres politiques et procédures.

Graphique 2 : Types of support needed for public financial management reform

Assistance technique : formation, échanges, connaissances et amélioration des compétences 70% 70%

Cadres juridiques 17% 17%

Systèmes automatisés de gestion financière 9% 9%

Financement : subsides, prêts et autres fonds 4% 4%

9% Financement : subsides, prêts et autres fonds 4% N = 72 mentions Soutien externe Nous

N = 72 mentions

Soutien externe Nous avons demandé aux participants de l’enquête de nous dire quelles étaient les ressources les plus importantes dont leur gouvernement avait besoin pour la réforme de la gestion financière. Le graphique 2 montre un résumé de ces réponses, classées en quatre catégories : assistance technique, cadres juridiques, systèmes automatisés de gestion financière, et financement en général. L’assistance technique fut la forme de soutien la plus souvent mentionnée comme étant nécessaire pour mettre en œuvre les réformes de gestion financière. Les personnes interrogées ont mentionné des thèmes de formation précis pour les professionnels de la gestion financière, et notamment :

Graphique 3 : Besoins en assistance technique des participants à l’enquête

Processus : diagnostics nationaux, budget, comptabilité, rapports financiers et systèmes de gestion financière 58% 58%

Formation générale : formation thématique et accès à l'information 21% 21%

Conseils en matière technique et de politiques : réformes et surveillance externe aux niveaux national et sous-national 20% 20%

externe aux niveaux national et sous-national 20% N = 132 mentions * Le total est inférieur

N = 132 mentions

* Le total est inférieur à 100 pour cent à cause des arrondis

Thèmes de formation

• Comptabilité

• Vérification des comptes

• Rapports financiers

• Contrôles internes

• Gestion des systèmes d’information

• Marchés publics

• Procédures de trésorerie

Les programmes d’échanges avec d’autres pays et parmi les différents échelons du gouvernement, qui ont été mentionnés par environ 7 pour cent des personnes interrogées, sont considérés comme un moyen permettant d’améliorer les compétences, de procéder à des transferts de connaissances et d’instaurer une communication entre collègues professionnels.

Nous avons séparé les types d’assistance technique (indispensables selon les personnes interrogées) en trois catégories : processus, formation générale, et conseils en matière technique et de politiques. Les résultats sont repris dans le graphique 3. Les thèmes pour l’assistance technique en matière de processus comprennent tous ceux qui sont mentionnés ci-dessus pour la formation, ainsi que les éléments suivants :

• Diagnostics nationaux et autoévaluation

• Production de ressources

• Mise en œuvre de systèmes d’information de gestion financière et de logiciels d’application

• Modernisation et renforcement des fonctions à la fois externes et internes de vérification des comptes

• Modernisation des plans comptables

• Évaluation du rendement (de l’entité et de l’individu)

• Planification

• Partenariats publics-privés

L’assistance technique en matière de formation générale comprend les domaines repris plus haut dans les thèmes de formation, plus l’obtention de l’accès à l’information sur la réforme de la gestion financière, les meilleures pratiques, les données de référence, les outils et les procédures pour l’amélioration, ainsi que d’autres éléments connexes. Les conseils en matière technique et de politiques portent sur l’élaboration de plans et de procédures pour mettre en œuvre la réforme de gestion financière du secteur public à différents échelons du gouvernement. Certaines des personnes interrogées considéraient la surveillance externe de ces programmes par des organisations donatrices comme une forme d’assistance technique.

Faculté de diriger et gestion du changement Selon les participants de l’enquête, faculté de diriger et gestion du changement vont de pair parce que sans dirigeants, il est impossible de planifier le changement. Faculté de diriger. Selon certaines des personnes interrogées, obtenir et maintenir le soutien des hauts responsables pour la réforme et les changements juridiques peut parfois s’avérer difficile. Quelquefois, la nécessité d’une réforme peut tout simplement se perdre parmi d’autres problèmes plus urgents. Comment amener la réforme financière au premier plan ? Certaines des personnes interrogées font appel aux dirigeants pour tenir les organisations gouvernementales plus responsables des avancées en matière de réformes financières, parce que sans attention au sommet, le statu quo mettra du temps à changer. D’autres ont dit que les organisations donatrices devaient faire davantage d’efforts pour amener les hauts dirigeants à adhérer à la réforme de la gestion financière, parce que ces dirigeants n’en comprennent pas l’importance. L’accueil favorable des hauts dirigeants sera d’une importance cruciale pour la réussite de la mise en œuvre des réformes de gestion financière une fois que le financement des donateurs pour la réforme prendra fin.

Gestion du changement. Plusieurs participants ont indiqué qu’une bureaucratie enracinée résistera aux réformes financières techniques telles que la comptabilité d’exercice ou encore l’utilisation de processus d’information automatisés, par opposition à des processus manuels. Il est important de disposer d’un point central pour la gestion du changement, à l’instar du « défenseur » que l’on abordera plus loin dans le paragraphe sur les rôles du responsable financier du gouvernement. Selon l’une des personnes interrogées, une autre composante importante du changement concerne le partage efficace des connaissances et la coordination parmi les entités gouvernementales, surtout par rapport à la dissémination des normes de comptabilité publique à l’ensemble des entités à tous les échelons. Cette même personne a indiqué que l’un des moyens permettant le partage de ces connaissances, c’est le nouveau système automatisé de comptabilité utilisé par toutes les entités pour les aider à traiter le nombre toujours croissant de transactions financières.

Maintenir les changements en place une fois qu’ils ont été effectués est tout aussi important, comme l’ont indiqué de nombreux participants à l’enquête, et c’est aujourd’hui qu’il faut s’attaquer à ce problème. De nombreuses personnes ont également précisé que la sensibilisation du public sur le mérite des réformes de gestion financière permettra de créer et de soutenir la dynamique ; ce point est abordé dans l’encadré ci-dessous.

Sensibiliser les citoyens à la réforme de la gestion financière

L’opinion du citoyen peut et doit constituer un important facteur incitant à la réforme de la gestion des finances publiques. Dans certains cas, l’opinion publique peut être une importante ressource pour les responsables financiers qui souhaitent convaincre les dirigeants de leur pays de l’importance d’une réforme. Selon l’une des personnes interrogées, « Nous devons sensibiliser les citoyens parce qu’une fois qu’ils comprennent la nécessité d’une réforme financière, ils sont à même de jouer un rôle plus important dans la surveillance du processus de gestion financière du gouvernement et sa responsabilisation par rapport aux finances publiques ».

Naturellement, le problème est que les processus d’élaboration du budget et de gestion financière ne sont pas très intéressants pour le citoyen lambda, et les médias de masse (journaux, Internet, télévision et radio) ont tendance à se concentrer sur les « mauvaises » nouvelles relatives aux finances publiques. En d’autres termes, il faut que les dirigeants financiers soient persévérants et créatifs lorsqu’ils relaient le message de la réforme financière au public.

Selon certains participants à l’enquête, cette démarche commence par veiller à ce que les rapports de vérification des finances publiques soient disponibles en temps opportun aux législateurs ainsi qu’au public. En tant que représentants de la population, les législateurs sont des cibles de communication importantes pour parler de la réforme. Certaines des personnes interrogées ont dit que les responsables et dirigeants financiers eux-mêmes devaient amener le débat sur les finances vers les citoyens par le biais des médias et de séances publiques. La distribution de rapports financiers annuels, rédigés à l’attention des citoyens, est un autre moyen permettant de transmettre des informations sur la réforme et la gestion financière (pour davantage d’exemples et de renseignements sur les rapports financiers axés sur les citoyens, veuillez vous rendre sur le site Internet de l’Association of Government Accountants (l’association des comptables d’État) à l’adresse http://www.agacgfm.org/citizen).

Le gouvernement de Hong Kong a fait preuve de créativité en faisant circuler une partie de son message financier au public, en communiquant d’importants renseignements à propos du budget 2009 par le biais d’un roman de 130 pages foisonnant d’illustrations intitulé « Demain - L’avenir d’aujourd’hui » (voir figure 1). Le message de cet ouvrage : « Le succès de demain est bâti sur les décisions prises aujourd’hui ». Certes, chaque pays doit déterminer les meilleures méthodes de communication pour son message et sa culture, mais la créativité est toujours essentielle.

Figure 1 : Roman graphique du gouvernement de Hong Kong sur le budget 2009 « Titre : Demain – L’avenir d’aujourd’hui », dans lequel on utilise la préparation du budget familial pour aider les citoyens à comprendre l’élaboration du budget d’État.

citoyens à comprendre l’élaboration du budget d’État. 1 2 4 3 Traduction des cases sur la
1 2 4 3
1
2
4
3

Traduction des cases sur la droite :

1
1

«

Je propose de

diminuer les dépenses du ménage autant que possible, du moins jusqu’à ce que Papa trouve un nouveau travail ».

2
2

«

En effet ! Nous

pouvons réduire nos sorties au restaurant ».

3
3

«

À part les sorties

au restaurant, j’ai effectué une analyse (statistique) de nos dépenses du ménage, et j’ai découvert que nous avons engagé

beaucoup de dépenses inutiles qui doivent certainement être réduites ! ».

4
4

(Graphique) Transport 10% Paiements hypothécaires 35% Dépenses diverses 20% Scolarité 20% Vêtements 5% Alimentation et boissons 5% Autres 2%

Les nombreux rôles du responsable financier du gouvernement

La faculté de diriger n’est sans doute pas la composante la plus coûteuse de la réforme de la gestion des finances publiques, sauf si elle n’est pas présente. C’est ce qu’ont dit de nombreux participants à l’enquête, qui se tournent vers les hauts fonctionnaires nommés ou élus de leur organisation financière pour avoir une orientation, un appui et une motivation. Nous leur avons demandé quelles étaient les caractéristiques nécessaires d’un bon chef de file d’une réforme de la gestion financière, et leurs réponses peuvent grosso modo se classer en trois catégories : la faculté de diriger, les connaissances et la culture.

La faculté de diriger n’est sans doute pas la composante la plus coûteuse de la réforme de la gestion des finances publiques, sauf si elle n’est pas présente.

La faculté de diriger

« Nous n’avons pas, au sein de notre gouvernement, de

défenseur unique chargé de mener à terme la mise en œuvre des

réformes des finances publiques », a déclaré l’un des participants

à l’enquête. Cette situation s’accompagne d’une absence de

coordination et de soutien au sein du gouvernement national et parmi les différents échelons (par exemple, aux niveaux national, provincial et municipal). Ce participant a encore ajouté : « Ce qu’il nous faut, c’est un bureau unique chargé du programme de

réforme. Il est indispensable de créer une vision holistique de la réforme parce qu’à présent, elle est répartie au sein de différents organismes de mise en œuvre ». Qu’ils se situent au niveau national ou municipal, qu’ils soient à la tête d’un ministère ou chefs de division, les dirigeants financiers doivent avoir une vision, des buts et des objectifs à la fois pour leur organisation et leur propre poste. Ensuite, ont déclaré les personnes interrogées, ces dirigeants doivent mettre au point une feuille de route de la réforme que leurs collaborateurs pourront suivre. Il s’agit notamment de plans à long et à court terme regroupant tous les aspects de la réforme au sein de leur domaine de responsabilité. Cependant, d’après l’un des participants, un bon responsable de la gestion financière doit être un « visionnaire par rapport à la qualité d’un changement durable ». En tant que gestionnaires, les responsables de la gestion financière doivent être disposés et capables de définir des priorités, de gérer des processus, et de savoir s’y prendre avec le haut de l’échelle hiérarchique (fonctionnaires élus et autres personnes nommées à des postes supérieurs), les échelons inférieurs (personnel et entités), et enfin, sur le plan vertical, c’est-à-dire avec d’autres entités du secteur public et échelons gouvernementaux. « Les dirigeants doivent être capables de travailler dans une équipe et de déléguer les responsabilités à d’autres – et aussi de les tenir pour responsables de ce travail »,

a déclaré l’un des participants.

Il est très important pour un responsable de la gestion financière de savoir précisément où il se trouve au sein de son gouvernement, et l’on ne parle pas ici d’un encadré dans un organigramme. Un tel responsable doit parfaitement comprendre sa position en matière juridique, politique et de gestion, ainsi que les limites de son pouvoir et de son indépendance. Selon le cas, il lui faudra élargir son indépendance pour devenir le meilleur régisseur des finances publiques ; à cet égard, l’une des personnes interrogées a déclaré : « Les dirigeants doivent savoir comment dire NON ! ». Par ailleurs, un autre participant à l’enquête a indiqué : « Les responsables doivent connaître la nature exacte de leur mission – c’est-à-dire ce qu’ils sont censés faire. Dans certains pays en développement, les règles dans ce domaine ne sont pas très claires ».

Connaissances

Les responsables de la gestion des finances du secteur public doivent avoir les connaissances techniques nécessaires à leur travail : comptabilité, gestion financière, élaboration du budget, systèmes d’information, vérification des comptes et autres connaissances modernes relatives au monde de la finance. Ils doivent avoir une intime connaissance des lois et des « méga processus » des finances publiques, comme par exemple la préparation du budget, les marchés publics, la préparation de rapports financiers, la trésorerie et autres (il va sans dire que les dirigeants doivent être prêts à faire appliquer les lois et à respecter les processus). L’accès à l’information sur les meilleures pratiques à travers le monde dans le domaine de la gestion financière est indispensable, ainsi que la capacité et la volonté de les adapter au pays et à l’organisation du responsable. L’un des participants à l’enquête a indiqué que les tendances économiques régionales et mondiales peuvent avoir une forte incidence sur le statut financier d’un pays, et par conséquent, le responsable qui possède une connaissance pratique de l’économie internationale possède un avantage.

Culture

Un autre ensemble de connaissances a trait à la capacité à faire en sorte que le travail soit fait dans une organisation financière ou une bureaucratie d’État. Par conséquent, tout nouveau responsable doit passer en revue tous les éléments concernant la culture de son organisation : l’histoire, les réussites, les échecs, les politiques et procédures officielles, ainsi que les normes et valeurs non officielles du personnel. Lorsqu’ils auront compris ces différents aspects, ils seront mieux à même de gérer les opérations quotidiennes et d’introduire des réformes de gestion financière. Plusieurs participants à l’enquête ont précisé que les responsables de la gestion financière doivent être très exigeants en matière de déontologie par rapport à eux-mêmes, et faire respecter un comportement déontologique au sein de leur personnel et des entités de l’organisation. « Les dirigeants doivent comprendre qu’une bonne gestion permet de diminuer la corruption, et qu’il existe une relation clairement établie entre gouvernance et corruption », a déclaré l’un des participants à l’enquête. Mais par-dessus tout, a indiqué l’une des personnes interrogées, « les responsables financiers ne doivent pas oublier qu’ils sont employés par le peuple. Vous travaillez pour le peuple, ce n’est pas le peuple qui travaille pour vous ».

Transparence

Aujourd’hui, dans de nombreux pays, la transparence constitue une importante préoccupation à la fois pour les responsables financiers et non financiers. Nous avons demandé aux participants à l’enquête comment ils définiraient la transparence, et de nous dire ce qu’ils considéraient comme le juste milieu en matière de transparence pour leur gouvernement.

Définition de la transparence

Le Fonds monétaire international définit la transparence comme suit :

« Ouverture à l’égard du grand public concernant les fonctions et la structure du gouvernement, les intentions en matière de politiques budgétaires, les comptes du secteur public, ainsi que les prévisions ». 2

Pratiquement tous les participants à l’enquête étaient d’accord avec cette définition, et plusieurs l’ont complétée, souhaitant également inclure la divulgation d’informations sur les processus de vérification des comptes, l’évaluation des risques, l’origine des ressources, les tendances en matière de dépenses, les procédures concernant les marchés publics, ou encore la réalisation (ou la non-réalisation) des objectifs – et lorsque c’est possible, cette divulgation devrait être proactive. Un autre participant à l’enquête a déclaré : « Selon moi, cette ouverture devrait également consister à mentionner le rendement et le résultat des activités ou programmes du gouvernement. En effet, il est important de permettre aux citoyens d’évaluer l’efficacité et le fonctionnement du gouvernement à assurer ses services au public ».

2 George Kopits et Jon Craig, 1998, « Transparency in Government Operations », document occasionnel du FMI n° 158 (Washington : Fonds monétaire international), p. 1.

Nous avons également demandé aux participants à l’enquête de nous donner la définition de la transparence telle qu’ils l’utiliseraient dans leur organisation. Certaines de ces réponses sont reprises ci-dessous :

« Il s’agit de cet élément, dans la gestion des finances publiques, qui caractérise l’ensemble des actions institutionnelles, de sorte que les citoyens puissent aisément reconnaître les programmes qui sont mis en œuvre, les investissements qui sont réalisés pour améliorer la situation du pays, les recettes obtenues par la collecte des impôts, ainsi que les prévisions en matière de croissance des principaux secteurs industriels ».

“[Ma définition] porte plus précisément sur la transparence interne. Il s’agit notamment de rapports mensuels sur la transparence soumis au ministre concernant le budget, ainsi que des rapports hebdomadaires si nécessaire. Ces rapports montrent la façon dont mon ministère compte dépenser l’argent, et comment cet argent a été dépensé au cours de la période précédente. Cette démarche permettrait de renforcer notre transparence et [d’améliorer] la mise en œuvre du budget ».

“[Transparence signifie également] que les informations publiées sur le site Internet officiel du gouvernement sont vérifiées, sûres et opportunes ».

“[La transparence est censée offrir] une image précise de la santé financière de [mon] gouvernement. Les informations financières doivent être facilement accessibles, et le public doit être en mesure d’offrir librement ses commentaires à propos de ces informations ».

Certains participants à l’enquête ont précisé que la transparence s’appliquait également aux finances et la situation personnelles des responsables financiers du gouvernement.

Coûts et avantages de la transparence

Aucune activité commerciale ou gouvernementale n’est gratuite – tout a un coût qui lui est associé. Nous avons demandé aux participants à l’enquête de comparer la valeur des informations supplémentaires fournies grâce à une plus grande transparence, avec le coût lié à l’obtention et à la dissémination de ces informations. L’une des personnes interrogées a déclaré : « J’estime que le coût de gestion de l’ensemble des systèmes de communication visant à informer les citoyens est justifié ; il est important de maintenir ces systèmes en place parce qu’ils contribuent à engendrer la confiance du grand public vis-à-vis du gouvernement. Dans les premières années, cet investissement [en transparence] est plutôt élevé, mais il diminue [avec le temps] ». Un autre participant a déclaré : « Je ne crois pas que ce soit une question de coût, il s’agit plutôt du droit des citoyens d’avoir des informations, d’une part, et de l’obligation du gouvernement de fournir ces renseignements dans le cadre de sa responsabilisation à l’égard de la gestion des finances publiques, d’autre part ». Investir dans la transparence peut avoir des conséquences surprenantes, ont déclaré plusieurs participants à l’enquête, parce que (selon l’une de ces personnes) « les citoyens seront davantage motivés à payer leurs impôts s’ils peuvent facilement vérifier ce que le gouvernement fait avec leur argent ». Parmi les autres avantages, on peut également citer une plus grande participation des citoyens qui prennent part à des activités de gestion. Ces citoyens peuvent devenir des planificateurs de premier plan dans les programmes de développement national. La transparence améliore également la crédibilité du gouvernement, ce qui facilite la planification et l’offre de services au public.

Il est intéressant de noter que plusieurs participants à l’enquête ont indiqué que la transparence à l’égard du public permettrait de créer une meilleure coordination parmi les entités du gouvernement, et aussi entre ces entités et les organisations non gouvernementales. La triste vérité est que même dans les pays développés, il peut y avoir un manque total de coordination et de communication au sein de la fonction publique. C’est vrai également dans le sens vertical, puisque les organisations gouvernementales ne sont pas toujours transparentes dans les rapports qu’elles soumettent aux fonctionnaires élus, si l’on en croit certains des participants à l’enquête. Selon l’une des personnes interrogées, « grâce à la transparence, nous sommes mieux en mesure d’amener l’ensemble des bureaux gouvernementaux à se concentrer sur un objectif commun, et de veiller à ce qu’ils s’efforcent d’atteindre cet objectif ». Plusieurs participants à l’enquête ont indiqué que la transparence budgétaire pouvait donner lieu à un renforcement de la confiance entre la communauté des donateurs internationaux et les pays en développement. Selon l’une des personnes interrogées, « les organisations donatrices seront à même de mieux coordonner leurs dons parce qu’elles seront en mesure de voir comment l’argent est utilisé, ce qui leur permettra de mettre en place l’aide appropriée ».

Bien que plusieurs participants à l’enquête aient souligné le coût élevé associé à la collecte et à la dissémination d’informations publiques, peu s’en sont plaints. Le véritable obstacle n’est pas le coût : il s’agit plutôt d’un obstacle de nature psychologique ou politique, selon certains participants. « Nous disposons déjà de toutes les informations et de tous les rapports », a indiqué l’une des personnes interrogées. « C’est plutôt une question de volonté politique de rendre les choses transparentes. Autrefois, dans le gouvernement de mon pays, tous les documents étaient déclarés confidentiels, sauf indication contraire. À présent, c’est l’inverse :

ils sont déclarés publics, sauf indication contraire ». Un autre participant à l’enquête a ajouté une importante mise en garde : « Il convient d’évaluer et d’équilibrer les coûts par rapport à la réussite du gouvernement à fournir des informations transparentes à la société et aux citoyens ». En d’autres termes, comme avec n’importe quelle activité, le gouvernement doit évaluer la façon dont il garantit la transparence, de manière à ce qu’il puisse livrer aux citoyens les informations qu’ils souhaitent et dont ils ont besoin pour jouer un rôle dans la gestion de l’argent public.

Faire face à l’incertitude économique mondiale

Il existe un dicton qui dit que lorsque les grandes entreprises attrapent un rhume, les plus petites entreprises qui leur servent de fournisseurs attrapent une pneumonie. Ce n’est pas exactement le cas de la relation entre les grandes économies développées et celles des plus petits pays en développement, mais il s’agit tout de même d’une analogie pertinente. La récession économique mondiale a réduit la demande pour les biens et services de certains pays en développement, tout en amenant les organisations donatrices à faire des coupes dans leurs budgets pour les prêts et les dons.

Nous avons demandé aux participants de nous parler des répercussions de l’économie mondiale actuelle, et la manière dont ils y réagissent. La plupart ont indiqué que la récession avait diminué leurs exportations, leurs impôts et leurs recettes globales, ainsi que l’argent que les citoyens vivant à l’étranger envoient chez eux. Résultat : davantage de prudence dans les dépenses publiques et les pratiques budgétaires du gouvernement. Les pays qui recherchaient des capitaux étrangers pour des projets de développement, comme la privatisation ou les partenariats publics-privés, ont dû remettre certaines de ces initiatives à plus tard ou modifier leurs stratégies de financement pour refléter des pratiques de financement plus traditionnelles. D’un autre côté, l’une des personnes interrogées pense que la récession va accélérer la privatisation des entreprises d’État. Plusieurs participants ont signalé un dilemme concernant l’utilisation des fonds publics et ceux des donateurs, à savoir les affecter à des programmes d’aide (comme l’atténuation de la pauvreté), ou affecter ces ressources à des initiatives permettant de stimuler l’économie ou à une réforme de la gestion financière.

La récession économique mondiale a réduit la demande pour les biens et services de certains pays en développement, tout en amenant les organisations donatrices à faire des coupes dans leurs budgets pour les prêts et les dons.

Il y a cependant de bonnes nouvelles. La récession a commencé à amener certains gouvernements à se tourner vers des moyens permettant d’élargir leurs sources de recettes et de diminuer progressivement une mono-économie qui dépend d’un seul ou de quelques produits d’exportation, et d’aller vers une économie multisectorielle. En outre, certains participants ont indiqué que malgré une certaine réduction des ressources pour la

réforme financière, l’intérêt pour celle-ci semble s’être renforcé

à cause de la récession mondiale. « Des budgets plus serrés font

de nous de meilleurs gestionnaires, puisqu’il y a plus d’examens

minutieux ainsi qu’une demande pour la responsabilisation »,

a déclaré l’une des personnes interrogées. Si les réformes

financières sont « sans coût » ou si elles sont financées par les donateurs, celles-ci sont en train d’avancer, du moins pour le moment.

sont en train d’avancer, du moins pour le moment. Avancées réalisées dans la réforme de la

Réparer l’économie mondiale : le rôle de la gestion financière

Nous avons demandé aux responsables de la gestion financière de nous dire quelle était la chose la plus importante qu’ils pourraient faire aujourd’hui pour atténuer ou réparer les problèmes liés à la crise financière mondiale. Leurs réponses peuvent se classer en trois grandes catégories : adapter les dépenses et les recettes, gérer les choses plus efficacement, et travailler ensemble. Adapter les dépenses et les recettes. Selon plusieurs participants à l’enquête, si le budget de l’État doit être réduit, alors il faut que les coupes soient faites de manière rationnelle. « Nous devons analyser très minutieusement les programmes qui doivent être supprimés afin de réduire les dépenses publiques », a déclaré l’une des personnes interrogées. Une autre option consiste à permettre au secteur privé de reprendre les fonctions aujourd’hui assurées par les secteurs industriels de l’État, a indiqué l’un des participants. En ce qui concerne les recettes, comme nous l’avons mentionné dans la section précédente, élargir les sources de recettes est important, et les responsables financiers peuvent contribuer à évaluer de nouvelles sources de recettes et soutenir la collecte pour les sources déjà établies, comme par exemple en simplifiant le système d’imposition. Ils peuvent également collaborer avec des responsables non financiers pour réaligner les priorités de développement sur les ressources.

Gérer les choses plus efficacement. Un autre participant a déclaré : « En ce qui me concerne, en tant que vérificateur aux comptes, ce que nous pouvons faire par le biais de notre travail de vérification est d’aider le gouvernement à trouver des moyens pour améliorer son efficacité et son fonctionnement dans le cadre de ses fonctions et des services qu’il assure aux citoyens. On peut y parvenir en améliorant nos capacités de vérification du rendement. En outre, nous devons encore et toujours lutter contre la corruption par le biais des enquêtes de vérification afin de minimiser toute action d’escroquerie, de gaspillage ou d’abus (EGA) par un employé ou fonctionnaire de l’État ». Certains participants ont également indiqué que le renforcement des contrôles internes permettra de restreindre les cas d’EGA. Les responsables financiers devraient également participer à la planification de nouveaux programmes d’investissement pour veiller à ce qu’ils soient correctement surveillés et solides sur le plan budgétaire. Travailler ensemble. De meilleurs partenariats entre les banques centrales, les ministères de l’Économie et les organisations de gestion financière sont indispensables, ont indiqué les participants à l’enquête. En travaillant ensemble, ils seront en mesure de promouvoir la réforme de la gestion des finances publiques quant à la préparation, l’exécution, la mise en œuvre et l’élaboration des rapports du budget. En outre, ces partenariats ne devraient pas oublier la nécessité d’investir dans les réformes, la transparence et de bonnes pratiques de gouvernance.

Prévenir la prochaine crise

Que peuvent faire les responsables de la gestion financière pour prévenir les crises économiques futures ? Être davantage proactifs, ont indiqué de nombreux participants à l’enquête. « Une meilleure surveillance et de meilleures prévisions auraient pu empêcher la crise actuelle », a déclaré l’une des personnes interrogées, « ainsi que le fait d’être honnête et réaliste à propos des stratégies budgétaires et d’investissement ». De nombreux participants ont indiqué que les responsables financiers devaient participer davantage à la planification, à l’élaboration du budget et à la gestion des programmes, de manière à appliquer leurs compétences spéciales à ces processus. Plusieurs participants ont souligné la gestion du risque comme un moyen permettant de réduire la possibilité d’une crise financière. Certains ont dit que l’on pouvait recourir à la gestion du risque pour évaluer les investissements de l’État ainsi que la nécessité des contrôles internes. La poursuite du progrès dans tous les domaines de la réforme financière examinés dans ce rapport formera une excellente base qui permettra de prévenir – ou à tout le moins de surmonter – les récessions futures. Un autre moyen permettant de se préparer pour l’avenir est de comprendre que les responsables financiers du gouvernement ont des intérêts et des problèmes communs, quel que soit leur pays d’origine. Faire partie d’une association internationale est un bon moyen pour rencontrer des collègues travers le monde, nouer des liens, partager des connaissances, collaborer et apprendre. Les conférences internationales et régionales peuvent contribuer à coordonner le travail des pays, des associations professionnelles et des organisations donatrices, de manière à ce que nous puissions apprendre les uns des autres, mettre à profit les meilleures pratiques, et s’efforcer de résoudre les problèmes communs.

et s’efforcer de résoudre les problèmes communs. Avancées réalisées dans la réforme de la gestion des

Conclusions

Les participants à l’enquête à travers le monde ont indiqué que leur gouvernement progressait de manière constante vers la réforme de la gestion des finances publiques. Ce chemin n’a pas toujours été clair, il a été semé d’embûches, mais les responsables financiers de notre enquête se sont engagés à faire ce voyage. La crise économique mondiale qui a démarré en 2007 a révélé de nombreux défauts dans les pratiques de gestion financière, et a confirmé la nécessité d’une amélioration. Les citoyens deviennent de plus en plus exigeants dans leur examen minutieux de la manière dont les gouvernements s’occupent des dépenses, des rapports et de l’affectation des finances publiques, et ils veulent voir un changement. Cette situation offre au gouvernement une occasion unique d’investir dans les réformes financières. Malheureusement, les mêmes problèmes économiques qui suscitent une demande de réforme ont dans certains cas également détourné l’attention des responsables gouvernementaux vers d’autres besoins urgents, tels que l’aide, la santé et l’éducation.

Les partenaires au développement continueront de jouer un rôle crucial dans le soutien aux initiatives des pays pour mettre en œuvre des réformes, mais pour réussir, ces initiatives devront être prises en charge par de hauts fonctionnaires gouvernementaux. Avoir un défenseur pour les réformes s’avère de plus en plus important pour garder le cap au milieu de demandes concurrentielles pour une aide de l’État. Le renforcement de la transparence et de la responsabilisation sera primordial si l’on veut continuer à faire participer le public au débat sur les finances publiques. Informer le public des décisions importantes à venir permettra de faciliter ce dialogue. Le capital humain est un problème crucial dans la mise en œuvre des réformes, et par conséquent les responsables doivent améliorer la capacité de leur gouvernement à attirer et à former les personnes les plus talentueuses pour la gestion des finances publiques. Il s’agira notamment d’offrir une rémunération compétitive et de mettre au point une formation universitaire et gouvernementale pour acquérir les compétences qui conviennent à la gestion financière d’aujourd’hui. Enfin, il est important pour les responsables des finances publiques de renforcer leur participation à la gestion des programmes, à l’élaboration du budget et à la planification du gouvernement. À part le fait d’améliorer les opérations du secteur public pendant les périodes fastes, une telle participation permettra aux gouvernements d’être mieux placés pour prévenir ou atténuer les conséquences de la prochaine crise financière.

20 Avancées réalisées dans la réforme de la gestion des finances publiques
20 Avancées réalisées dans la réforme de la gestion des finances publiques
Remerciements ICGFM The International Consortium on Governmental Financial Management
Remerciements
ICGFM
The International Consortium on Governmental Financial Management

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Sur le plan international, l’ICGFM apporte son soutien à des réunions et conférences qui amènent autour d’une même table les responsables des finances publiques provenant du monde entier afin de partager les informations et les expériences dans le domaine de la gestion financière gouvernementale, et ce, dans le but de sensibiliser les membres et autres personnes aux innovations, meilleurs pratiques et problèmes émergents. Nous encourageons également les recherches portant sur la gestion financière gouvernementale, et nous disséminons les informations ainsi que les résultats à nos membres et au public.

Travaillant avec les gouvernements, les organisations et les individus au niveau mondial, le Consortium International sur la Gestion Financière Gouvernementale se consacre à l’amélioration de la gestion financière afin que les gouvernements puissent mieux servir leurs citoyens. Pour de plus amples renseignements sur l’ICGFM, veuillez vous rendre sur le site : http://www.icgfm.org.

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