Sociedade civil e espaos pblicos no Brasil: um balano necessrio

Como pensar os anos de 1990 no Brasil? Quais so seus temas centrais, seus desafios e suas
dificuldades? Que embates conceituais se colocam a partir dessas reflexes? Quais categorias e
quais objetos de investigao permitem a percepo das novidades e dificuldades? Essas so
algumas das questes que o livro organizado por Evelina Dagnino coloca em discusso no mbito
das cincias sociais. H, em sua organizao, uma seleo e uma composio temtica que
permitem ao leitor percorrer o caminho proposto, repleto de questionamentos que se articulam
por uma pergunta mais geral: quais so a natureza e os dilemas da democratizao brasileira?
Em outros termos, qual o resultado das novas relaes entre sociedade civil e Estado no
Brasil? A autora discute, assim, como os avanos no processo de democratizao se articulam s
velhas questes que marcaram historicamente as relaes entre sociedade e poltica na cena
brasileira.
O que primeiro chama a ateno a diversidade temtica que percorre os relatos e as anlises
de cada captulo: oramentos participativos e suas peculiaridades locais; conselhos gestores
de polticas pblicas; atuao das organizaes no-governamentais; fruns temticos em
especial o Frum de Reforma Urbana; MST em suas relaes com o Estado nos programas de
alfabetizao do Paran; Conselho Cearense de Direitos da Mulher; e, finalmente, semelhanas e
especificidades entre os pases do Cone Sul e o Mxico, em seus desdobramentos recentes. A
diversidade temtica parte constitutiva da reflexo, o que distancia o livro das montagens,
cujo nico mrito o de abrigar objetos de pesquisa de articulao duvidosa. Em Sociedade
civil e espaos pblicos no Brasil, eles aparecem em constelao, o que permite que um
conjunto de questes ganhe corpo em toda a sua complexidade.
interessante notar que algumas das experincias que compem os relatos e as anlises so
locais, enquanto outras como o Frum Nacional de Reforma Urbana, dizem respeito ao espectro
nacional. Um mesmo artigo, por exemplo, constri-se a partir de uma diversidade tipolgica de
experincias que problematiza a forma e a natureza das relaes entre ONGs e Estado. Esse
desenho bem-sucedido resulta da maneira cuidadosa com que as questes, que articulam essa
multiplicidade de fenmenos, so tratadas, e isso tambm conseqncia de um trabalho comum
realizado durante a pesquisa Civil Society and Governance, financiada pela Fundao Ford, e
ancorada, no caso brasileiro, em temas voltados para a qualidade e a natureza dos espaos
pblicos criados na dcada de 1990. Assim, a multiplicidade de escalas e questes faz parte do
objeto mesmo de reflexo, tal como a organizadora comenta na Introduo e em um artigo que, ao
fazer um balano dos temas analisados, legitima a articulao do que discutido, permitindo
que linhas nem sempre uniformes constituam a reflexo maior da obra.
Para alm das contribuies que resultam dos diversos objetos empricos, os problemas e as
questes mais instigantes ganham forma e densidade entre e a partir dos artigos. Essa
constelao adquire centralidade porque se inscreve, ao mesmo tempo, em uma reflexo clssica
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e em seus desdobramentos contemporneos, ou seja, a obra, como um todo, procura repensar as
difceis relaes entre o Estado e a sociedade civil no Brasil.
Apesar da dimenso crtica e dos dilemas apontados em cada mbito de investigao, os anos de
1990 so, inicialmente, caracterizados como a revitalizao da sociedade civil, o que, nas
palavras de Dagnino, pode ser identificado "com o aumento do associativismo, a emergncia de
movimentos sociais organizados, a reorganizao partidria etc." e a prpria democratizao do
Estado. As novas relaes decorrentes desses processos, posteriores s prticas de resistncia
ditadura militar, so apresentadas como "uma postura de negociao" assentada na
"possibilidade de uma atuao conjunta, expressa paradigmaticamente na bandeira da
'participao da sociedade civil' [...]". A grande novidade da dcada de 1990 residiria "na
possibilidade de uma atuao conjunta, de 'encontros' entre o Estado e a sociedade civil". A
avaliao dos resultados conseqncia do panorama traado pela pesquisa e pela pluralidade
das contribuies temticas. A diversidade e a complexidade de embates, confluncias e
disputas em torno do que se entende por democratizao esto no centro das preocupaes que
percorrem todo o livro. Vislumbram-se, assim, a possibilidade, a forma e o sentido da
democratizao brasileira.
H no livro uma espcie de aposta nas possibilidades positivas da sociedade brasileira,
presente, sobretudo, na Apresentao e em alguns exemplos mais "virtuosos", como os oramentos
participativos, mas isso no obscurece a dimenso crtica e a discusso acerca das
problemticas que, nos textos, ganham corpo quando se analisa as dificuldades e a diversidade
de cada momento. Pela observao dos casos, por sua novidade, na medida do desafio que
representam para as formas mais cristalizadas de se pensar a dinmica poltica brasileira, o
panorama de questes que surge em cada texto aponta para um conjunto de dimenses conceituais,
ao contrrio de generalizaes ou modelos tericos fechados e unvocos que conferem apenas uma
possibilidade de anlise aos elementos detectados nas cenas, nas relaes de fora, entre os
atores do processo cada vez mais intenso de associativismo civil.
Marcado por uma mudana de tom, o texto que procura fazer um balano das questes discutidas
oferece ao leitor um quadro dos limites e das possibilidades da construo democrtica
brasileira. Trata-se de um processo no linear, contraditrio e fragmentado que, segundo a
autora, elimina "qualquer possibilidade de conceber a sociedade civil como o demiurgo do
aprofundamento democrtico" (p. 279) Tampouco o Estado pode ser visto dessa maneira, j que
sua estrutura permanece atada ao desenho autoritrio "largamente intocado e resistente aos
impulsos participativos". Assim tambm, os partidos polticos so caracterizados por relaes
circunscritas na estrutura do favor, do clientelismo e do personalismo, como marcas da
precariedade de sua funo mediadora. O autoritarismo brasileiro, que envolve o campo das
relaes sociais e das representaes culturais e simblicas, constitutivas das vises
excludentes da sociedade e da poltica, um obstculo crucial e, ao mesmo tempo, o grande
objeto de confronto. Os campos de conflitos que o questionam e o desnaturalizam talvez sejam
um dos principais resultados da democratizao dos espaos pblicos, que passaram a constituir
novas arenas de encontro e de embates.
As descobertas de pesquisa sintetizadas por Dagnino oferecem ao leitor uma idia dos processos
que ganham forma a partir das possibilidades e das dificuldades da atuao conjunta entre uma
sociedade hierrquica e excludente e um Estado, cujas prticas autoritrias resistem aos
"impulsos participativos". Os espaos pblicos criados pela tenso e pelo conflito
caracterizam momentos e prticas que se diferenciam em sua eficcia democratizante conforme a
maior ou menor proximidade entre os projetos polticos que permeiam as relaes entre Estado e
sociedade civil. Para alm de toda naturalizao e/ou reduo do carter dessa relao, a
autora afirma a natureza histrica e, por conseqncia, poltica que lhe constitutiva.
Assim, desprendendo-se do uso restritivo das categorias clssicas, a mediao dos projetos
polticos ganha peso explicativo, porque " a clivagem estrutural entre Estado e sociedade
civil no suficiente para entender as suas relaes e deve ser combinada com outras
clivagens que no necessariamente coincidem com ela, mas a atravessam" (p. 281). Esse fato
reafirmado quando se tem em vista a expanso para a esfera do Estado de alguns projetos
democratizantes que nasceram na sociedade civil. Dando prosseguimento sua analise, Dagnino
afirma que avaliar
[...] o impacto da sociedade civil sobre o desempenho do Estado (governance) uma tarefa que
no pode se apoiar num entendimento abstrato dessas categorias como compartimentos separados,
mas precisa contemplar aquilo que as articula e as separa, inclusive aquilo que une e ope as
diferentes foras que as integram, os conjuntos de interesses expressos em escolhas polticas:
aquilo que est sendo aqui designado como projetos polticos (p. 282).
Ela esclarece, ainda, que usa o termo projeto poltico "num sentido prximo da viso
gramiscinana, para designar os conjuntos de crenas, interesses, concepes de mundo,
representaes do que deve ser a vida em sociedade, que orientam a ao poltica dos
diferentes sujeitos" (p. 282, n. 3).
A avaliao desses processos, a eficcia e os significados desses espaos de encontro so
ainda discutidos a partir das formas, das concepes e da natureza da participao da
sociedade civil e de seus conflitos com o Estado, isto , pela possibilidade de uma partilha
efetiva do poder. As diversas concepes, articuladas a projetos polticos, esto no centro
dos conflitos pela formulao e controle social das polticas pblicas por parte da sociedade
civil e das vrias formas de resistncia que o Estado oferece a essas iniciativas. Desse modo,
quando a partilha efetiva do poder est comprometida, o que no parece ser ocasional, restam
aos atores, oriundos da sociedade civil funes consultivas, executoras e/ou legitimadoras das
decises tomadas no interior da estrutura estatal. Ou seja, a partilha do poder pode, de fato,
estar limitada e restrita, sem que haja possibilidade de esses atores deliberarem sobre as
polticas pblicas de mbito mais geral. Como conseqncia, observa-se tambm uma
insularizao dos espaos de encontro, que acabam por se configurar como "institucionalidades
paralelas" estrutura estatal.
Assim, a participao da sociedade civil enfrenta limitaes que se originam nas estruturas
estatais pouco comprometidas com os processos de democratizao, na burocratizao, na penria
de recursos, na ineficcia, na instabilidade dos projetos que pressupem a parceria com o
Estado e, ainda, na exigncia de qualificao tcnica e poltica que deveria estar vinculada
manuteno da autonomia e da capacidade de representao efetiva. Ademais, vale lembrar que,
no interior da prpria sociedade civil, h confronto entre diferentes projetos polticos,
concepes e interesses. As dificuldades de reconhecimento da pluralidade e da busca de
interesses comuns para alm das diferenas, isto , a constituio mesma da idia de interesse
pblico, so, de acordo com Dagnino, o ncleo de "um aprendizado" difcil: o da construo
hegemnica.
Os projetos ligados atuao conjunta entre Estado e sociedade civil foram agrupados em trs
grupos: projetos compartilhados, complementaridades e parcerias. Os elementos que definem o
primeiro grupo sem dvida aquele cuja autora, na Introduo, aposta nas possibilidades
construtivas dessa relao, dando ao texto um tom mais otimista, como j foi dito apontam ora
para confluncias positivas entre a sociedade civil e o Estado, ora para conflitos marcados
pela explicitao dos interesses envolvidos nos projetos polticos. O segundo grupo
analisado e avaliado nas suas dimenses instrumentais e a partir do que Dagnino caracteriza
como confluncia perversa
[...] entre um projeto participatrio, construdo, a partir dos anos 80, ao redor da extenso
da cidadania e do aprofundamento da democracia, e o projeto de um Estado mnimo que se isenta
progressivamente do papel de garantidor dos direitos. A perversidade est colocada no fato de
que, apontando para direes opostas e at antagnicas, ambos os projetos requerem uma
sociedade civil ativa e propositiva. Essa confluncia perversa faz com que a participao da
sociedade civil se d hoje em terreno minado, onde o que est em jogo o avano ou o recuo de
cada um destes projetos. Esse um dilema que est presente na grande maioria dos estudos de
caso e centraliza o debate que tenta avaliar as experincias de atuao conjunta com o Estado
[...] (p. 289).
Os processos que nascem dessas perversidades acabam por confluir para uma situao dramtica
que envolve, especialmente, parte das relaes entre ONG's e Estado, sobretudo quando as
ONG's, consideradas qualificadas e confiveis, recusam o papel e o lugar que lhes so
atribudos pelo Estado. Isso se agrava diante da possibilidade concreta de aes que, embora
muitas vezes fragmentrias e provisrias, poderiam de fato diminuir a desigualdade, melhorando
as condies de vida de populaes que so alvo de programas sociais conjuntos.
Quanto ao terceiro grupo, alguns elementos que caracterizam as relaes de complementaridade
se fazem presentes, em especial quando as ONG's so detentoras de competncias especficas que
faltam ao Estado. Aqui, entretanto, as ONG's que construram suas competncias a partir da
incorporao das demandas de movimentos organizados vem nessas prticas um instrumento que
pode "afetar a ao estatal na direo da expanso da cidadania". Tais parcerias transformam-
se, ento, em reais possibilidades de alterar as pautas da ao estatal. Curiosamente, mas no
por acaso, o exemplo mais claro disso pode ser observado nos projetos de alfabetizao e
educao no interior do MST, movimento que, ao longo dos anos de 1990, manteve padres
importantes de mobilizao e visibilidade pblicas.
Em relao questo da representatividade, mais uma vez combinam-se elementos rigorosamente
clssicos especialmente quando referidos aos casos dos oramentos participativos de Porto
Alegre e Belo Horizonte e do MST com o que se pode identificar como um deslocamento que faz
das ONG's a voz de interesses difusos, em nome dos seus vnculos (reais ou presumidos) com
setores sociais, como jovens, portadores de HIV, negros, mulheres, entre outros. Porque detm
um conhecimento especfico, porque acumulam um conjunto de competncias, tornam-se
representantes, contudo, trata-se mais de uma coincidncia de interesses do que um resultado
de uma relao orgnica entre representantes e representados. Vozes e porta-vozes articulam-se
em torno de uma noo de representatividade que ganha outros sentidos, mesmo que em alguns dos
casos analisados, como o do Conselho Cearense dos Direitos da Mulher CCDM, sejam partidos que
assumem e mantm sob seu controle a representao da sociedade civil. Aqui tambm possvel
identificar conflitos entre significados que se abrigam em um mesmo referente, uma vez que
esse
[...] deslocamento da noo de representatividade no obviamente inocente nem em suas
intenes nem em suas conseqncias polticas. Seu exemplo mais extremo o Conselho da
Comunidade Solidria, vinculado ao governo federal, onde a representao da sociedade civil se
d atravs de convites a indivduos com alta "visibilidade" na sociedade [...]. Esse
entendimento particular da noo de representatividade a reduz visibilidade social,
entendida, por sua vez, como o espao ocupado nos vrios tipos de mdia (p. 291).
Quando esse deslocamento diz respeito s formas de representao da sociedade civil pelas
ONGs, que se investem e so investidas desse carter pelo Estado e pelas agncias
internacionais que buscam parceiros confiveis, isso pode significar a despolitizao, na
medida em que sociedade civil e Terceiro Setor acabam por se confundir. Essa "onguizao"
parece se afirmar como tendncia mundial, de srias implicaes, quer porque se vincula ao
"modelo neoliberal", respondendo aos ajustes estruturais propostos, quer porque esse processo
implica tanto o abandono dos vnculos dessas organizaes com os movimentos sociais quanto a
fratura de sua autonomia. Isso faz com que as organizaes, que, a princpio, deveriam
representar a sociedade civil, passem, cada vez mais, a responder para o Estado e as agncias
financiadoras, o que reduz sobremaneira o espectro pblico de sua atuao. Para alm desses
elementos, por si s problemticos e instigantes, aponta-se ainda a necessidade de articulao
entre as organizaes da sociedade civil, mediante a proliferao das redes e dos fruns, para
que sua eficcia em relao ao Estado possa se constituir de fato, "tanto nos processos
concretos de negociao como na incluso de questes especficas na constituio da agenda
estatal" (p. 292).
Entre o Estado e os movimentos sociais, entre institucionalizao e mobilizao, quais as
perdas e os ganhos envolvidos nas estratgias e prticas resultantes dessas relaes? Quais
delas se comprometem com a construo democrtica? Essas questes perpassam os diversos casos
relatados, embora a anlise do MST e dos oramentos participativos demonstre que a polarizao
das relaes no inevitvel, pois dimenso institucional so vinculados os processos de
politizao, organizao e mobilizao social. No caso das ONG's, a avaliao parece ser
diferente. H, evidentemente, vantagens na atuao conjunta com o Estado, ao lado dos riscos
de cooptao, subordinao, perda de autonomia e tecnificao, especialmente para as ONG's
cujos "projetos polticos vo alm de sua prpria sobrevivncia".
A problemtica apresentada abrange ainda o formato institucional dos espaos e dos fruns de
interlocuo, o que tambm se configura como objeto de disputa entre projetos mais ou menos
comprometidos com a democratizao, seus embates e correlaes de fora. Como aponta Dagnino,
os mesmos mecanismos e formatos que permitem avanos podem ser burlados na dinmica concreta
de funcionamento desses espaos.
Uma ltima dimenso, talvez a mais problemtica e tensa, diz respeito ao mapeamento das
discusses relativas avaliao tanto da participao da sociedade civil como de seus
encontros e desencontros com o Estado. Ao mapear as crticas que partem das expectativas de
maximizao dessas esferas, a autora afirma que elas so uma das mltiplas arenas
[...] em que se trava a disputa hegemnica, numa guerra de posies onde aes pontuais, de
menor escopo e significado mais imediato, podem vir a se acumular molecularmente na direo de
minar a ordem social desigual e significar a expanso de um projeto hegemnico alternativo, se
[...] o projeto for capaz de manter um vnculo orgnico em relao a essas aes pontuais,
conferindo-lhes uma articulao e direo prprias (p. 300).
Dagnino apresenta, por fim, uma ltima questo que problematiza as implicaes advindas do que
se entende por participao da sociedade civil no processo de construo democrtica. Ela
discute se a participao, os fruns e os atores envolvidos se articulam na perspectiva da
politizao dos espaos de encontro, entendida como processo que embaralha os lugares
demarcados para que de novo possam se instituir. Ou se essa participao se transforma em
ingrediente central de uma gesto bem-sucedida de necessidades, que afirma, para alm do
aprendizado cultural da democracia, as prticas seculares da dominao, agora encobertas pelos
signos de uma nova forma de legitimao. Entre a gesto e a poltica, ganha corpo a coragem do
empreendimento e a operao bem-sucedida que fazem deste quebra-cabea um lugar de disputas
intensas e sem trgua em torno da questo democrtica no Brasil.