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Construire

des secteurs nanciers


accessibles tous
ISBN 92-1-204251-1
No. de vente : F.06.II.A.3
06-33069Mai 20062,400
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Construire
des secteurs nanciers
accessibles tous
Nations Unies
New York 2006
Copyright Mai 2006
Nations Unies
Ce rapport est disponible www.uncdf.org/bluebook.
Tous droits rservs.
Les analyses et les recommendations politiques presentes dans ce prsent ouvrage ne retent
pas ncessairement les ides des Nations Unies ou des institutions mentionnes
dans le prsent document.
Toutes les rfrences aux dollars ($) dans cette publication se rapportent aux dollars des Etats-Unis, sauf
indication contraire.
Conception et production : Dpartement de linformation de lONU / Groupe de conception graphique.
Publication des Nations Unies
Numro de vente : F.06.II.A.3
ISBN 92-1-204251-1
Rfrences bibliographiques inclues.
1. Micronance 2. Pauvret - pays en voie de dveloppement. 3. Services nanciers. 4. Objectifs du Millnaire
pour le dveloppement. 5. Institutions nancires.
Imprim aux Etats-Unis dAmrique sur papier recycl en utilisant des processus environnementaux
Ce rapport est un produit conjoint du Dpartement des aaires conomiques et sociales des Nations Unies
(DAES) et du Fonds dEquipement des Nations Unies. Il fournit un aperu des consultations multiacteurs menes
en 2004 et 2005 dans le cadre du suivi de la Confrence internzationale sur le nancement du dveloppement (18-
22 mars 2002, Monterrey, Mexique) et des activits lies lAnne internationale du microcrdit (2005).
Pour obtenir plus dinformations, veuillez contacter :
Dpartement des aaires conomiques et sociales Fonds dEquipement des Nations Unies
Two UN Plaza Two UN Plaza
Room DC2-2320 26th Floor
Nations Unies, New York 10017 New York, New York 10017
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E-mail : esa@un.org E-mail : info@uncdf.org
Site web : www.un.org/esa/desa Site web : www.uncdf.org
iii
AVANT-PROPOS DU SECRETAIRE GENERAL
R
endre les secteurs nanciers accessibles tous a le pouvoir damliorer les conditions de vie des
populations, en particulier des pauvres. Un petit prt, un compte dpargne ou une assurance
peuvent faire une grande dirence pour une famille bas revenus. Ils permettent ces gens
dinvestir dans une meilleure alimentation, dans leur logement, leur sant et lducation de leurs enfants.
Ils permettent de mieux ragir lors de priodes diciles dues de mauvaises rcoltes, la maladie ou un
dcs. Ils aident planier lavenir.
Dans de nombreux pays en dveloppement, les petites entreprises et les microentrepreneurs font
face de srieuses dicults de nancement. Mais en accdant des ressources nancires, ils peuvent
participer pleinement la vie conomique de leur socit, crer des emplois pour eux et pour les au-
tres et atteindre leur plein potentiel. Les pays dans lesquels les entreprises ont des opportunits pour
se dvelopper auront plus de chances de prosprer. Limportance de laccs aux services nanciers a
dailleurs t reconnue par les chefs dEtat et de gouvernement dans le texte adopt lors du Sommet
mondial de 2005. Le fait que 2005 ait t dsigne lAnne internationale du microcrdit a galement
contribu sensibiliser la communaut internationale concernant le rle cl des services nanciers plus
accessibles dans la ralisation des objectifs du Millnaire pour le dveloppement.
Cette publication a pour but daider les dcideurs dvelopper des politiques et stratgies nationales
permettant de mettre en place de secteurs nanciers inclusifs. Sappuyant sur des expriences du monde
entier, elle propose un ensemble de pistes pour surmonter les obstacles laccessibilit des services n-
anciers et couvre galement la question de lenvironnement politique, juridique et rglementaire. Elle
est le fruit de consultations internationales entre partenaires intresss tenues entre 2004 et 2005 dans
le cadre du suivi du Consensus de Monterrey adopt par la Confrence internationale sur le nance-
ment du dveloppement. Dans lesprit de Monterrey, leort a t conjoint et a associ le systme des
Nations Unies, la Banque mondiale et le Fonds montaire international, la communaut de la micro-
nance, le monde universitaire, la socit civile et le secteur priv.
Louverture tous des secteurs nanciers peut contribuer fortement briser le cercle vicieux de la
pauvret. Mais pour cela, leort continu de la communaut internationale est requis. Faisons tout ce
qui est en notre pouvoir pour amliorer la condition des pauvres et pour garantir que partout ils aient
accs une gamme de services nanciers plus large. Avec plus doccasions de mettre prot leurs ides,
leurs nergies et leurs ambition, ils montreront le chemin pour sortir avec dignit de la pauvret.
Ko Annan
Secrtaire gnral de lOrganisation des Nations Unies
PREfACE
P
ourquoi tant de personnes et dentreprises dans les pays en dveloppement sont-elles exclues
dune pleine participation au secteur nancier ? Telle est la question fondamentale qui sous-
tend cet ouvrage ainsi que le processus de consultation qui en est lorigine.
LAssemble gnrale des Nations Unies a dsign 2005 comme lAnne internationale du micro-
crdit pour liminer les obstacles qui excluent une part de la population dune pleine participation
au secteur nancier . Au sommet mondial des Nations Unies de septembre 2005, les chefs dEtat et
de gouvernement ont reconnu la ncessit dassurer laccs, des pauvres en particulier, aux services
nanciers, notamment grce la micronance et au microcrdit . Le Consensus de Monterrey que les
chefs dEtat et de gouvernement ont adopt la Confrence internationale sur le nancement du dvel-
oppement en 2002 reconnat explicitement que Les micronancements et les crdits accords aux
petites et moyennes entreprises, () les plans dpargne nationaux contribuent sensiblement ampli-
er les retombes sociales et conomiques du secteur nancier. Il souligne en outre que Les banques
de dveloppement, les institutions nancires commerciales et autres, elles seules ou en collaboration,
peuvent tre des instruments ecaces pour faciliter laccs au nancement, y compris le nancement
par mission dactions, ces entreprises .
A partir de ce mandat, le Dpartement des aaires conomiques et sociales de lONU (DAES) et
le Fonds dEquipement des Nations Unies (FENU) ont lanc un projet visant tudier les obstacles
empchant lintgration des pauvres dans les secteurs nanciers et dcrire les eorts fournis dans dif-
frents pays pour les surmonter. Ils ont galement entrepris de diuser les rsultats de cette enqute
auprs de la communaut internationale.
Dans le cadre de ce processus, une srie de consultations entre partenaires intresss rgionales
ont t organises au Moyen-Orient, en Afrique, en Asie et en Amrique latine. Celles-ci ont permis
de recueillir, au cours de runions informelles, les opinions des gouvernements, des organisations in-
ternationales, des institutions nancires, du secteur priv et de la socit civile. Par ailleurs, le FENU,
le Bureau du nancement du dveloppement du DAES et la Banque mondiale ont tenu au printemps
2005 un forum mondial sur Internet auquel plus de 800 personnes ont particip. Un questionnaire en
ligne et des entretiens approfondis avec des spcialistes du domaine ont galement constitu une im-
portante source dinformations. Dautres contributions majeures ont t apportes, notamment grce
un vaste congrs international dexperts organis par Womens World Banking, lequel a donn lieu
un rapport intitul Building Domestic Financial Systems that Work for the Majority. Le processus de
consultation sest clos en mai 2005 par une Confrence internationale sur la construction de systmes
nanciers accessibles tous, une consultation nale entre partenaires intresss qui sest droule au
sige de lOrganisation internationale du travail, Genve.
Le prsent ouvrage, Construire des secteurs nanciers accessibles tous, est le rsultat de ce processus
de longue haleine. Il ore une vision de ce que pourrait tre un secteur nancier nexcluant pas les pau-
vres, sans pour autant dicter de rgles pour y parvenir. Avant mme dtre publi, le livre a acquis une
certaine notorit dans le secteur de la micronance, o il a t baptis Livre Bleu daprs la couleur
du drapeau des Nations Unies.
v
Si certains terrains dentente se dgagent, on dnombre aussi de nombreux points sur lesquels les
avis et les solutions divergent selon les pays. Chaque pays doit donc laborer ses propres stratgies na-
tionales pour orir aux pauvres laccs aux systmes nanciers. Le Livre Bleu entend accompagner les
discussions que les dirents pays souhaiteront peut-tre organiser entre les acteurs lchelle nationale
en vue de mettre en place ces stratgies.
Un groupe dagences multilatrales reprsentant la Banque mondiale, le Fonds montaire interna-
tional, le Fonds international de dveloppement agricole et lOrganisation internationale du travail a
apport son aide au personnel du DAES et du FENU pour la ralisation du Livre Bleu. Cette quipe
a en outre t soutenue par le Groupe consultatif dassistance aux pauvres, le Groupe de conseillers de
lAnne internationale du microcrdit, le Groupe des amis de lAnne internationale du microcrdit,
des collgues de la Banque africaine de dveloppement, le Rseau africain de micronance, la Banque
asiatique de dveloppement, la Commission conomique pour lAmrique latine et les Carabes, la
Banque interamricaine de dveloppement, la Campagne du sommet du microcrdit, le bureau de San-
tiago du Programme des Nations Unies pour le dveloppement, Womens World Banking et lInstitut
mondial des caisses dpargne. Plusieurs experts reconnus ont t invits lire et commenter les ver-
sions provisoires successives du Livre Bleu. Enn, il convient de mentionner lappui nancier apport
ce projet par le FENU et la Direction du dveloppement et de la coopration de Suisse.
Nous sommes profondment reconnaissants tous nos amis et partenaires, trop nombreux pour tre
cits individuellement, qui nous ont accompagns tout au long de ce projet. Nous tenons cependant
remercier plus particulirement Kathryn Imboden et Heather Clark du FENU et Barry Herman du
DAES pour leur travail assidu, leur patience et leur collaboration qui ont permis ce livre de voir le
jour.
Jos Antonio Ocampo
Secrtaire gnral adjoint aux
aaires conomiques et sociales
Nations Unies
Kemal Dervi
Administrateur
Programme des Nations Unies pour le
dveloppement
Richard Weingarten
Secrtaire excutif
Fonds dEquipement des Nations Unies
vii
Table des matires
AVANT-PROPOS DU SECRETAIRE GENERAL iii
PREfACE iv
Chapitre I
LES BASES POUR LA CONSTRUCTION DE SECTEURS fINANCIERS
ACCESSIBLES A TOUS 1
Chapitre II
LES fACTEURS LIMITANT LACCES AUX SERVICES fINANCIERS fORMELS 25
Problmatique 1 Lidentit et la situation gographique 26
Problmatique 2 La manire de gagner sa vie 32
Problmatique 3 La perte de confance dans les institutions fnancires 35
Problmatique 4 Le niveau dattractivit du produit 39
Chapitre III
POURqUOI LES INSTITUTIONS fINANCIERES DE DETAIL
PEUVENT MIEUX SERVIR LES BESOINS DES PERSONNES
PAUVRES ET A fAIBLES REVENUS 51
Problmatique 1 Rentabilit, risque et structures dincitation 52
Problmatique 2 La ncessit dintervention grande chelle 63
Problmatique 3 Le manque dinnovation empche de combler lcart entre loffre et la
demande 75
Chapitre IV
LACCES AUX MARCHES fINANCIERS :
UN DEfI A RELEVER PAR LES INSTITUTIONS DE MICROfINANCE 85
Problmatique 1 Limpact de secteurs fnanciers fragiles sur les IMF 87
Problmatique 2 Laccs limit des IMF aux marchs fnanciers nationaux 89
Problmatique 3 Emprunts internationaux : risques et opportunits 100
Problmatique 4 La mise proft des ressources provenant de lconomie nationale :
lpargne comme autre source de fnancement 102
viii Construire des secteurs nanciers accessibles tous
Chapitre V
LE CADRE POLITIqUE ET LE ROLE DU SECTEUR PUBLIC
DANS LES SECTEURS fINANCIERS ACCESSIBLES TOUS 105
Problmatique n 1 Les cadres politiques nationaux : de la vision la stratgie 105
Problmatique n 2 Le dbat persistant sur la libralisation des taux dintrt 112
Problmatique n 3 Quelle implication de ltat dans lintermdiation fnancire ? 119
Problmatique n 4 Le rle des subventions et de la fscalit 125
Problmatique n 5 Politiques dexpansion et de renforcement
des infrastructures fnancires 130
Chapitre VI
CADRE LEGAL, REGLEMENTATION ET SUPERVISION
DANS LE CONTEXTE DES SYSTEMES fINANCIERES ACCESSIBLES A TOUS 135
Problmatique n 1 Lincertitude concernant lobjet et les modalits
de la rglementation, ainsi que le moment dintervention 138
Problmatique n 2 Une rglementation diffrencie et une supervision fonde
sur le risque pour le secteur de la microfnance 144
Problmatique n 3 Le ncessaire examen de ladquation
des capacits de supervision 146
Problmatique n 4 La rglementation doit-elle intgrer laccs
aux services fnanciers en tant quobjectif de politique gnrale ? 149
Problmatique n 5 Nouveaux aspects rglementaires prendre en considration 153
Chapitre VII
POLITIqUES GENERALES ET OPTIONS STRATGIqUES 157
Srie doptions n 1 Intervention des pouvoirs publics sur le march
des services fnanciers - degr, nature, cible et moment
de lintervention 157
Srie doptions n 2 Comment obtenir un niveau de taux dintrt
acceptable et viable ? 161
Srie doptions n 3 Comment faonner les infrastructures fnancires ncessaires
la construction dun secteur fnancier accessible tous ? 164
Srie doptions n 4 Quel rle doivent jouer les instances de rglementation
et de supervision dans la construction de secteurs fnanciers
accessibles tous ? 166
Srie doptions n 5 Comment promouvoir la protection des consommateurs ? 169
Srie doptions n 6 Nombre et typologie des institutions fnancires 170
Srie doptions n 7 Comment les gouvernements peuvent-ils
promouvoir linclusion des populations pauvres
dans les systmes fnanciers ? 172
ix
Chapitre VIII
LA CONCERTATION EN PREALABLE E LACTION 175
REfERENCES 183
LECTURES SUPPLEMENTAIRES 191
Encadres
Encadr I1 Laccs aux services fnanciers dans les pays dvelopps
et en dveloppement 2
Encadr I2 Changement de paradigme et terminologie :
microfnance et fnance accessible tous
en quoi se distinguent-elles ? 5
Encadr I3 Extension de laccs aux services fnanciers : les antcdents en Europe 9
Encadr I4 Lesprestataires de services fnanciers pour les personnes pauvres
et faibles revenus 11
Encadr I5 Les institutions fnancires non traditionnelles
dans les pays en dveloppement 15
Encadr II1 Le projet de banque lcole en Thalande 29
Encadr II2 Technologie de carte puce et illettrisme 31
Encadr II3 La rvolte des microemprunteurs en Bolivie 38
Encadr II4 La pyramide de lassurance 47
Encadr III1 Trois approches diffrentes de lengagement
des banques commerciales dans la microfnance 58
Encadr III2 Des produits standardiss en grande quantit : le cas des units
de la BRI 72
Encadr IV1 Quelques exemples rcents dmissions dobligations par des IMF 94
Encadr IV2 Titrisation : un exemple 96
Encadr IV3 Fonds internationaux rduisant le risque de change : exemples choisis 103
Encadr V1 Exemplesde positionnements politiques gouvernementaux
en matire de microfnance 107
Encadr V2 Politiques de dveloppement de secteurs fnanciers accessibles tous 108
Encadr V3 Charte du secteur fnancier en Afrique du Sud 110
Encadr V4 Expriences de plafonnement des taux dintrt dans plusieurs pays 115
Encadr V5 tude sur la baisse des cots au Bangladesh 117
Encadr V6 Expriences rcentes en matire de programmes de crdit dirig 124
Encadr V7 Subventions et effcience des IMF 127
Encadr VI1 Le Centre de ressources sur la rglementation et la supervision
de la microfnance 144
Encadr VI2 Adoption dune approche de la supervision fonde sur le risque
aux Philippines 147
Encadr VI3 Propositions dajustements rglementaires pour promouvoir laccs
aux services fnanciers 153
Encadr VIII1 Principales rfrences internationales en matire de bonnes pratiques
pour laccessibilit du secteur fnancier 177
Encadr VIII2 Sngal : laboration dune vision pour un secteur fnancier
accessible tous 180
Tableaux
Tableau I1 Le microcrdit en Amrique latine, 2004 18
Tableau VI1 Quand doit-on rglementer la mobilisation de lpargne ? 140
Tableau VI2 Niveaux de rglementation et de supervision 142
Tableau VI3 Le risque en microfnance et ses consquences
en matire de rglementation 143
Tableau VI4 Un cadre pour lvaluation de la rglementation en Afrique du Sud 151
figures
Figure III1 Enqute mene par ACCIN International auprs de banques,
IMF et ONG en Amrique latine et aux Carabes, 2004 67
Figure III2a Rduction des cots et effcience dans 17 IMF :
donnes du MicroBanking Bulletin 69
Figure III2b Ratios de dotations aux provisions en pourcentage du total
des actifs, et taux dabandon de crances pour les IMF prennes
et non prennes : donnes du MicroBanking Bulletin 70
Figure III3 Loffre des institutions fnancires en Amrique latine, 2004 73
Figure IV1 Laccs aux marchs fnanciers : les tapes progressives que
les IMF doivent franchir 87
9

Chapitre I
LES BASES POUR LA CONSTRUCTION DE SECTEURS fINANCIERS
ACCESSIBLES A TOUS
Le fait est que la plupart des pauvres dans le monde ne bncient toujours
pas dun accs durable des services nanciers, que ce soit sous forme
dpargne, de crdit ou dassurance.
Le grand d qui se dresse devant nous est dliminer les contraintes qui excluent
une partie de la population dune pleine participation au secteur nancier
Ensemble, nous pouvons et devons mettre en place des secteurs nanciers
ouverts qui aident les populations amliorer leurs conditions de vie.
Ko Annan, Secrtaire gnral des Nations Unies, le 29 dcembre 2003,
suite la dsignation de 2005 comme lAnne internationale du microcrdit
D
ans la plupart des conomies en dveloppement, seule une minorit (voire souvent une
trs faible minorit) de la population accde des services nanciers. Bien que les secteurs
nanciers se dveloppent au mme rythme que ces conomies, les actifs nanciers restent
habituellement concentrs entre les mains dun nombre rduit de personnes. Dans ces pays, la majorit
des gens ne possdent pas de compte dpargne, ne contractent pas de crdits auprs des institutions
nancires formelles et ne disposent pas de polices dassurance. Ils eectuent rarement des paiements
par lintermdiaire dinstitutions nancires. En fait, beaucoup dentre eux ne pntrent que trs spo-
radiquement dans ces tablissements. En comparaison, lutilisation des services nanciers dans les pays
industrialiss savre radicalement dirente (voir lencadr I.1).
Ce recours si limit aux services nanciers dans les pays en dveloppement est devenue une proccu-
pation majeure en matire de politique internationale. Ainsi les chefs dEtat et de gouvernement, runis
au sige des Nations Unies lors du sommet mondial de septembre 2005, ont-ils dclar : Nous recon-
naissons la ncessit dassurer laccs, des pauvres en particulier, aux services nanciers, notamment
grce la micronance et au microcrdit (Nations Unies, 2005, paragraphe 23i). Cette armation
rete un aspect qui est en passe de devenir lun des enjeux primordiaux de la politique de dveloppe-
ment et dallgement de la pauvret aux niveaux national et local : admettre la contribution importante
dun secteur nancier accessible tous.
La question fondamentale est la suivante : pourquoi tant de clients bancarisables sont-ils exclus
du systme bancaire ? . Et qui sont exactement ces clients bancarisables ? Qui sont ces personnes
et entreprises exclues dune pleine participation au secteur nancier, celles qui pourraient utiliser des
services nanciers formels mais ne le font pas ? Ce sont des personnes et entreprises solvables qui serai-
ent en mesure de gnrer des revenus pour rembourser ce quelles empruntent, mais qui nont pas accs
au crdit. Ce sont des personnes et des entreprises qui disposent des revenus ncessaires pour payer
rgulirement des primes dassurance collective ou individuelle, mais qui nont pas accs aux produits
2 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
Encadr I1
Laccs aux services fnanciers dans les pays dvelopps et en dveloppement
Nul ne connat la proportion de personnes dans les pays en dveloppement qui utilisent les serv-
ices dinstitutions fnancires Trop souvent, cette information nest pas collecte par les institutions
fnancires ni par les autorits de rglementation fnancire Ces dernires se concentrent sur les
donnes relatives linstabilit potentielle du secteur fnancier ; elles nont pas pour mission de
mesurer laccs des diffrents groupes de population aux services fnanciers Les dpts et prts
de taille rduite des mnages faibles revenus et des petites entreprises ne sont gure de nature
provoquer une crise fnancire Certaines grandes institutions fnancires ralisent parfois des en-
qutes sur lutilisation des services pour des besoins de marketing, mais elles sont peu susceptibles
de publier les rsultats ou de les communiquer leurs concurrents Lorsque des donnes exhaustives
sont recueillies, cest gnralement par le biais dinstituts denqute qui les runissent des fns de
politique publique (Banque mondiale, 2005)
Les donnes disponibles rvlent des diffrences considrables quant laccs aux services fnan-
ciers entre les pays industrialiss et les pays en dveloppement
Ainsi, selon une analyse rcente de plusieurs enqutes nationales, 89,6 % de la population dans
15 pays de lUnion europenne possdent un compte bancaire (ou lquivalent, tel quun compte
chque postal), les proportions variant de 99,1 % au Danemark 70,4 % en Italie Pour les Etats-
Unis, le chiffre est de 91,0 % (Peachey et Roe, 2004, p 13) La toute dernire compilation des don-
nes disponibles pour les pays en dveloppement fournit les rsultats suivants :
Pays/lieu
Pourcentage
possdant un
compte
Botswana 47,0
Brsil (urbain) 43,0
Colombie (Bogot) 39,0
Djibouti 24,8
Lesotho 17,0
Mexico 21,3
Namibie 28,4
Afrique du Sud 31,7
Swaziland 35,3
Tanzanie 6,4
Source : Emerging Market Economics, Ltd (2005), p 20
Remarque : au Botswana, au Lesotho, en Namibie et au Swazi-
land, il sagit du pourcentage de personnes qui disent possder
un compte dpargne/de transactions dans une banque
Chapitre 1 : Les bases pour la cration de secteurs nanciers accessibles tous 3
dassurance. Ce sont, enn et cest le groupe le plus important des personnes qui souhaitent un
lieu sr pour pargner et renforcer leurs actifs ainsi quun moyen able de transfrer et de recevoir de
largent, mais qui nont pas accs des services dpargne ou de paiement.
Un secteur nancier orant un accs tous les membres de ces trois grands groupes de clients
pourrait tre quali d inclusif . Il permettrait aux personnes et entreprises bancarisables de con-
tracter des crdits, aux personnes et entreprises pouvant prtendre des assurances de souscrire ces
produits, et tous de bncier de services dpargne et de paiement. Pour quun systme nancier soit
considr comme accessible tous, il nest pas ncessaire que chaque personne ligible ait recours aux
dirents services, mais quelle ait la libert de le faire si elle le souhaite.
Cet ouvrage a pour objectif daider les dcideurs et les autres intervenants dans les pays en dvelop-
pement mettre en place des secteurs nanciers accessibles tous.
Ncessit dlaborer les politiques au niveau national
La vision des secteurs nanciers accessibles tous dcrite ci-dessous reste trs gnrale. Elle ne constitue
pas un modle pour llaboration de politiques. La diversit des institutions nancires est immense
et les expriences varient selon les pays. Des institutions, politiques et pratiques qui fonctionnent bien
dans un pays nauront pas forcment le mme succs dans un autre. Cest pourquoi les stratgies pour
la construction de secteurs nanciers ouverts tous doivent tre cratives, souples, adaptes la situa-
tion du pays et faire lobjet dune appropriation au niveau national. Pourtant, bien que ncessairement
labores dans une optique nationale, elles nen doivent pas moins sappuyer sur les enseignements tirs
des autres pays et sur les considrations relatives aux bonnes pratiques qui en rsultent.
Cet ouvrage vise, par consquent, accompagner le dialogue national que les pays peuvent lancer en
vue de concevoir des stratgies pour crer des systmes nanciers servant aussi les pauvres. Ces stratgies
doivent rsulter dune discussion ouverte et transparente, fonde sur une tude approfondie du secteur,
inspire des expriences au niveau international et incluant tous les acteurs du monde nancier. Sil
incombe souvent au gouvernement dlaborer le cadre politique, il est dans lintrt de tous les interve-
nants de cooprer en vue dlaborer des stratgies ralisables et de suivre les progrs accomplis.
Sappuyant sur un large processus de consultation men dans le monde entier, cet ouvrage tente
didentier les questions les plus cruciales pour les acteurs dans les pays en dveloppement et, partir
de l, de fournir des informations susceptibles de les aider formuler des cadres politiques. Il dcrit
les choix dont ils disposent en se fondant sur des tmoignages et des exemples de pratiques qui se sont
avres ecaces dans de nombreux contextes nationaux. Il ny a aucune prescription ni interdiction
spcique ; louvrage se contente de donner des conseils dordre gnral. Les intervenants sont invits
tudier les direntes politiques possibles en tenant compte de leur propre vision dun secteur nancier
accessible tous, du degr de dveloppement du secteur nancier dans le pays o ils oprent et des
contraintes auxquelles ils sont confronts.
Dans le cadre du dialogue national visant laborer des stratgies pour inclure les pauvres dans les
secteurs nanciers, laccent doit tre plac sur une analyse complte des contraintes et des opportunits
telles quelles sont perues au niveau national. Dans de nombreux pays, les stratgies qui en rsultent
4 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
peuvent se prsenter sous la forme de publications gouvernementales ocielles ou tre intgres
dautres types de documents (comme les stratgies dallgement de la pauvret ou les plans de dvelop-
pement nationaux). Nanmoins, le caractre ociel de la stratgie importe moins que lengagement
politique du gouvernement et des autres acteurs, notamment des bailleurs de fonds, et que son ap-
propriation par tous les autres intervenants les incitant participer activement sa conception et
suivre sa mise en uvre. A cet gard, lintrt dun dialogue multiacteurs au niveau national nest pas
uniquement didentier les contraintes, opportunits et options politiques relatives la construction
de secteurs nanciers ouverts tous, mais galement de gnrer un consensus politique autour dun
programme daction concret.
Lobjectif de linclusion des pauvres dans les systmes nanciers doit en outre tre intgr une
rexion nationale sur le dveloppement du secteur nancier. Bien souvent, les stratgies de dveloppe-
ment de ce secteur ont t axes sur le renforcement de la stabilit nancire globale et lamlioration
de la disponibilit des services nanciers pour les acteurs conomiques principaux, cest--dire gnrale-
ment les grandes entreprises, lEtat et les mnages riches. Linnovation prconise ici, dj adopte par
certains pays, consiste incorporer dans ces stratgies laccs aux services nanciers pour les populations
pauvres et faibles revenus.
Dans le contexte de la construction de secteurs nanciers accessibles tous, cet ouvrage dcrit cer-
tains des problmes et dbats les plus courants, sappuyant pour cela sur un large processus de consulta-
tions et de recherche. Il met en lumire les expriences internationales et ore un aperu des principales
problmatiques. Selon le contexte national, les questions les plus pressantes pourront varier de celles
prsentes ici.
Le reste de ce chapitre examine pourquoi la construction dun secteur nancier servant aussi les
pauvres est importante et dcrit la situation actuelle de laccs aux services nanciers. Il vise avant tout
donner une vision dun secteur nancier ouvert tous. Les chapitres II VI tentent de synthtiser
les informations collectes par le biais des consultations et enqutes, soulignant les points sur lesquels
semblent se dgager un consensus et ceux sur lesquels les opinions divergent. Le chapitre VII explicite
un certain nombre de sujets actuellement dbattus, et propose direntes options que les dcideurs
peuvent envisager. Enn, le chapitre VIII fournit des suggestions quant la manire dorganiser un
dialogue national portant sur la construction dun secteur nancier accessible tous.
En guise de prlude aux dirents chapitres, lencadr I.2 prsente un ensemble de termes et de
dnitions utiliss dans lensemble du Livre Bleu.
Importance de la construction dun secteur fnancier accessible tous
La raison de se proccuper dune large exclusion nancire dans les pays en dveloppement est
simple. Nous savons en eet que laccs un systme nancier qui fonctionne bien peut manciper des
personnes, en particulier des pauvres, sur le plan conomique et social, leur permettant ainsi de mieux
sintgrer lconomie de leur pays, de contribuer son dveloppement et de se prmunir contre des
chocs conomiques. Or, la cration et lexpansion de services nanciers ciblant les populations pauvres
et faibles revenus peuvent jouer un rle essentiel dans lamlioration de laccs au systme nancier.
Chapitre 1 : Les bases pour la cration de secteurs nanciers accessibles tous 5
Encadr I2
Changement de paradigme et terminologie :
microfnance et fnance accessible tous en quoi se distinguent-elles ?
Nombre dacteurs du dveloppement et dinstitutions fnancires estiment que nous sommes en plein
changement de paradigme, passant de la microfnance la fnance accessible tous Autrement dit,
nous voluons de lappui des initiatives et institutions de microfnance (IMF) isoles vers la construction de
secteurs fnanciers accessibles tous Or une fnance ouverte tous ncessite quune gamme de prestataires
de services fnanciers uvrent sur la base de leurs avantages comparatifs pour servir les personnes pauvres
et faibles revenus ainsi que les micro et petites entreprises Par consquent, la construction de secteurs
fnanciers accessibles tous inclut, sans sy limiter, le dveloppement de la microfnance et des IMF
La terminologie existante, qui sest impose au fl des annes pour dcrire les initiatives de microf-
nance, nest plus adapte lorsquil sagit dvoquer les secteurs fnanciers accessibles tous La mi-
crofnance a t dfnie comme la prestation de divers services fnanciers (crdit, pargne, assurance,
envois de fonds, transferts dargent, crdit-bail) des populations pauvres et faibles revenus Les
prestataires de dtail qui servent ce segment de march sont de plus en plus diffciles regrouper sous
une dnomination commune Ils comprennent en effet des ONG, des banques commerciales prives,
des banques publiques et postales, des institutions fnancires non bancaires (telles que des socits de
crdit et des socits dassurance), des mutuelles de crdit et des coopratives dpargne et de crdit
Beaucoup de ces institutions sont plutt grandes, beaucoup sont assez anciennes, et beaucoup pos-
sdent de nombreux clients ainsi que des produits et services trs diversifs En consquence, le terme
IMF nest souvent pas descriptif ni appropri pour dsigner ces institutions fnancires trs distinctes
Si chacune delles joue un rle important pour lintgration des pauvres dans les secteurs fnanciers,
nombre dentre elles ne pourraient pas tre considres comme des IMF au sens strict
A titre indicatif, le Livre Bleu appelle les institutions mentionnes ci-dessus des prestataires de services
fnanciers et celles servant les populations pauvres et faibles revenus des prestataires de services fnan-
ciers ciblant le segment infrieur du march Louvrage effectue souvent la distinction entre institutions
fnancires de dtail et de refnancement Par ailleurs, il identife spcifquement les institutions fnan-
cires offrant des services de paiement, compensation et rglement comme des acteurs importants des
secteurs fnanciers ouverts tous Lorsquil est fait rfrence des organisations proposant uniquement
des produits de crdit, cest le terme microcrdit qui est utilis Pour voquer des institutions fnancires
offrant des services fnanciers des personnes pauvres et faibles revenus par le biais de guichets ou de
mcanismes spcifques, le texte parle dactivits de microfnance ou, si elles se limitent des produits
de crdit, dactivits de microcrdit
Par consquent, les IMF ne reprsentent quun seul type dorganisation du secteur fnancier Elles sont
largement abordes dans cet ouvrage et dans les consultations qui lont prcd, car elles ont t ample-
ment tudies au cours des 25 dernires annes Le lecteur notera donc peut-tre un lger confit entre
un effort de traitement plus large de la fnance accessible tous et un traitement plus restreint de la
microfnance, notamment du microcrdit La transition voque ci-dessus tant rcente, nous signalons
ce confit au lecteur perspicace et lui annonons quune plus grande clart et prcision terminologiques
se mettront en place progressivement
6 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
Les secteurs nanciers ouverts tous cest--dire ceux qui nexcluent aucun segment de la population
peuvent contribuer raliser les objectifs noncs dans la Dclaration du millnaire des Nations Un-
ies, comme rduire de moiti la proportion de la population mondiale vivant dans lextrme pauvret
dici 2015.
Rappelons quun secteur nancier fournit des services essentiels non seulement pour les mnages et les
entreprises, mais aussi pour lconomie dans son ensemble. La disponibilit grande chelle de tels serv-
ices doit faire partie intgrante des stratgies de dveloppement national pour les raisons suivantes :
Tout dabord, le secteur nancier facilite les paiements entre direntes parties et les rend plus
srs que les transactions en espces, tant en apportant la preuve de lopration quen assurant
une protection contre le vol. Absolument crucial pour la plupart des transactions entre entre-
prises, cet aspect est galement important pour les mnages.
Ensuite, le secteur nancier facilite une catgorie particulire de paiements, savoir le trans-
fert de ressources dentits excdentaires vers celles qui ont la volont et la capacit de payer
pour combler un manque de ressources. A cet gard, le secteur nancier rpartit les ressources,
favorise la transformation de lpargne en investissement et permet aux mnages de lisser leur
consommation au l du temps.
Troisimement, le secteur nancier ore des dispositifs dpargne srs ainsi que dirents instru-
ments aux prols de risque et de rendement varis pour les pargnants. Ce faisant, il mobilise
lpargne en un systme formalis. Il aide les mnages accumuler des actifs nanciers, qui
peuvent permettre damortir les chocs et constituer des ressources pour exploiter des oppor-
tunits conomiques.
Enn, le secteur nancier ore dautres moyens que lpargne prive pour aider faire face
des chocs, savoir lassurance et le crdit. Lorsque des personnes peuvent recourir de tels pro-
duits et services, elles sont mieux armes pour prendre un minimum de risques dans le cadre
de leurs activits. Or la prise de risque est une condition pralable lesprit dentreprise et, par
consquent, au dynamisme conomique.
Il est ncessaire quune gamme de services nanciers soit disponible pour les mnages mesure
quils augmentent leur niveau de vie et pour les entreprises mesure quelles simposent sur le march.
Il sagit l dun point essentiel pour le dveloppement du secteur nancier. Il sous-entend la prestation
de services nanciers appropris aux petites et moyennes entreprises (PME), souvent appeles le miss-
ing middle (segment intermdiaire absent), et aux microentrepreneurs les plus modestes. Il implique
galement la prsence dinfrastructures nancires, telles que des centrales de risques et des registres de
proprit, et dinstitutions nancires desservant les mnages pauvres et faibles revenus ainsi que leurs
entreprises. Seorcer dtendre les services nanciers de manire adquate tous les segments de la
population doit tre au cur du dveloppement du secteur nancier.
Les services nanciers destins aux pauvres ont trop souvent t considrs exclusivement comme un
lment de politique sociale, distinct du reste du secteur nancier. Or lextension des services nanciers
aux pauvres fait partie intgrante dune politique de croissance conomique et de dveloppement du
secteur nancier. Llargissement et lapprofondissement des services nanciers pour les pauvres doiv-
Chapitre 1 : Les bases pour la cration de secteurs nanciers accessibles tous 7
ent sinscrire la fois dans des stratgies dallgement de la pauvret et de dveloppement du secteur
nancier. En fait, ces objectifs doivent mme tre runis dans des stratgies globales de dveloppement
national visant raliser les objectifs de dveloppement pour le millnaire, comme sy sont engags les
chefs dEtat et de gouvernement lors du sommet mondial de 2005 (Nations Unies, 2005, paragraphe
22a). Ils doivent galement imprgner les stratgies de lutte contre la pauvret que les pays tudient avec
les institutions de Bretton Woods et les Etats donateurs.
Dans de nombreux pays, un changement dattitude de la part du gouvernement et des autres acteurs
peut tre ncessaire, de mme quune meilleure apprciation de ce quun secteur nancier accessible
tous peut apporter au dveloppement. Le point de vue de Fouad Abdelmoumni, directeur gnral de
lAssociation Al Amana, une institution de micronance (IMF) de premier plan au Maroc, illustre bien
ce propos. A ses yeux, la mise en place dun secteur nancier ouvert tous ne signie rien de moins que
dinverser lactuelle situation dexclusion en transformant, en un temps rduit, laccs minoritaire au
systme nancier en un accs majoritaire. Il dclare :
Cest un fait avr. A lheure actuelle, les secteurs nanciers excluent la majeure
partie de la population. Nous avons toutefois appris que cette exclusion ntait pas
inne. Elle est au contraire attribuable des facteurs culturels, la stigmatisation des
pauvres et un manque de capacits pour leur orir durablement des services nan-
ciers. Aujourdhui, nous partons dun point de vue dirent, plus pragmatique : nous
considrons quil est raisonnablement possible datteindre une extension massive des
services bancaires sur le moyen terme, ou du moins sur un intervalle de temps se rap-
prochant davantage du moyen que du long terme.
En rsum, dans les pays en dveloppement, il est urgent et indispensable de considrer lvolution
du secteur nancier sous un angle ouvert, cest--dire en insistant davantage sur laccs des mnages
et entreprises pauvres aux services nanciers. A cet gard, les dcideurs peuvent progresser signica-
tivement vers la ralisation des objectifs de dveloppement gnraux en adoptant des politiques qui
favorisent laccs des personnes pauvres et faibles revenus aux services nanciers et en sassurant que
ces politiques soient intgres aux stratgies de dveloppement global du secteur nancier.
La question centrale pose par ce livre est de savoir comment permettre tous les habitants des
pays en dveloppement daccder ces services fondamentaux de manire acclrer leur progression
conomique et celle de leurs pays. Les services nanciers favorables aux pauvres pargne sre, crdits
conus pour les mnages pauvres et faibles revenus et pour les petites, moyennes et microentreprises,
services dassurance et de paiement adquats peuvent aider ces personnes augmenter leurs revenus,
se constituer un capital, grer les risques et sortir de la pauvret. Laccs au systme nancier permet
deectuer et de recevoir des paiements plus simplement, un cot moindre. Cet aspect joue un rle
croissant compte tenu de la mondialisation du march du travail et des envois de fonds internation-
aux qui en rsultent. Par ailleurs, laccs aux services nanciers augmente la production et amliore la
protection sociale, puisque le secteur nancier par le biais de lpargne accumule, du crdit et de
lassurance fait oce de matelas en priode de crise. Lintgration accrue des pauvres dans les sec-
teurs nanciers, alimente le plus possible par une pargne intrieure, va, au l du temps, redresser la
8 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
situation des populations dmunies et doper les segments de lconomie qui aectent le plus la vie de
ces populations.
Considrations de porte
Lorsquil sagit daborder la construction de secteurs nanciers accessibles tous, un premier constat
simpose : les principales institutions nancires commerciales ignorent largement le segment infrieur
du march. Elles se dtournent donc des PME, microentreprises et mnages les plus pauvres pour
sorienter vers des clients plus haute valeur ajoute. La principale raison est que les frais administra-
tifs dune transaction nancire sont similaires, quel que soit le montant en jeu. Ainsi, les oprations
engageant des sommes importantes sont plus rentables. Par ailleurs, sassurer de la solvabilit dun petit
emprunteur potentiel dpourvu de garanties ecaces peut tre (ou est peru comme tant) plus dicile
que pour un gros emprunteur. Enn, les transactions nancires formelles tant plus frquentes pour
les personnes revenus plus levs (dpts de salaire, rdaction de chques, achat et vente dinstruments
nanciers), les cots xes correspondants peuvent tre rpartis sur un plus large volume doprations.
Pour tous les mnages, le nancement est un ingrdient essentiel de la plupart des activits
conomiques. Les mnages pauvres ont toujours t largement tributaires de prestataires nanciers
informels, tels que des prteurs sur gages et usuriers, ou de groupes informels, tels que des tontines et
autres associations rotatives dpargne et de crdit. Des organisations religieuses et dautres organismes
de la socit civile, dans les pays dvelopps et en dveloppement, cherchent depuis longtemps largir
laccs des personnes pauvres et faibles revenus aux services nanciers formels. Ds le XV
e
sicle, des
moines italiens ont ouvert des institutions pour contrer les taux des prteurs privs. Au XIX
e
sicle, une
stratgie a vu le jour pour rduire les cots lis au fait de servir des clients pauvres : latteinte dconomies
dchelle par des oprateurs nationaux. Les systmes postaux et les services nanciers postaux sont
dimportants prestataires de services dpargne et de paiement depuis le XIX
e
sicle en Europe, au Japon
et ailleurs. En Asie, en Afrique et en Amrique latine, des banques publiques ont galement tendu
leurs services nanciers des populations mal servies, et des programmes de crdit gouvernementaux,
tels que des programmes de nancement agricole, ont t crs dans le cadre de plans de dveloppe-
ment sectoriels. Comme cest le cas pour de nombreuses oprations conomiques gouvernementales,
lecacit de ces derniers sest rvle variable selon les pays et les priodes. Des initiatives importantes
ont galement t prises lextrieur du secteur public, comme dans les coopratives dpargne et de
crdit et les mutuelles dpargne en Europe et aux Etats-Unis qui, par certains gards, peuvent tre con-
sidres comme les prcurseurs de la micronance actuelle (voir lencadr I.3).
Lmergence de prestataires de microcrdit, micropargne et microassurance dans plusieurs pays
en dveloppement au cours des 25 dernires annes prouve que les clients pauvres peuvent tre servis,
malgr le cot plus lev des transactions de taille rduite. En outre, le direntiel par rapport aux
transactions plus importantes sest probablement attnu, puisque les progrs accomplis en matire de
technologies de linformation et de communication ont fait baisser le cot de nombreuses oprations.
Dans certains cas, des prestataires nanciers commerciaux se sont mis proposer certains services ce
march et quelques banques ont lanc des oprations de micronance multiservices. En outre, si de
Chapitre 1 : Les bases pour la cration de secteurs nanciers accessibles tous 9
Encadr I3
Extension de laccs aux services fnanciers : les antcdents en Europe
Lhistoire conomique europenne comporte de nombreux exemples dinitiatives prises pour tendre
les services fnanciers aux populations marginalises Deux dentre elles ont vu le jour en Europe
centrale : les caisses dpargne municipales, partir du XVIII
e
sicle, et les coopratives dpargne
et de crdit fondes sur le principe dentraide, imagines par Herman Schulze-Delitzsch et Friedrich
Raiffeisen au milieu du XIX
e
sicle Toutes deux prouvent que laccs aux services fnanciers pour les
pauvres peut tre parfaitement compatible avec les notions de prennit et de couverture des cots
En tant quintermdiaires fnanciers publics, les caisses dpargne municipales uvraient pour le
bien-tre de la population locale en permettant aux pauvres dpargner et daccumuler des actifs
fnanciers En Allemagne, cest probablement une socit dpargne dcs, fonde en 1743, qui
constitue la plus ancienne forme de caisse locale Les caisses dpargne offraient une solution alter-
native lusurier : dans les rgions plus pauvres dAllemagne, dans les annes 1860 et 1870, des
taux dintrt quotidiens de 2 % ou annuels de 700 % ntaient pas rares
Les mutuelles de crdit de Raiffeisen taient de petites units bancaires dtenues par leurs mem-
bres A lorigine, elles imposaient une responsabilit illimite solidaire tous les membres, et seuls
ces derniers taient en droit de raliser des transactions Ils devaient consacrer un peu de leur temps
la mutuelle de crdit, sans rtribution
On peut tracer quelques parallles intressants entre les mutuelles de crdit Raiffeisen et la micro-
fnance actuelle :
des personnes issues de la classe moyenne ont pris linitiative de crer des caisses dpargne
et des mutuelles de crdit, un peu comme les organisateurs de la microfnance dans la socit
civile daujourdhui ;
les techniques de crdit de groupe de nombreuses institutions de microcrdit actuelles prsen-
tent une analogie historique avec les mutuelles de crdit Raiffeisen, dans lesquelles huit individus
devaient se runir en un groupe de promoteurs ;
les coopratives dpargne et de crdit du XIX
e
sicle en Europe centrale se sont dveloppes la
base partir de pour former des unions rgionales, des fdrations rgionales et nationales et
des systmes centraux de compensation des paiements ;
les objectifs conomiques et sociaux allaient de pair pour les deux types dintermdiaires fn-
anciers, faisant cho avec le double but poursuivi par les IMF modernes : porte auprs des
pauvres et rentabilit fnancire
Quelques enseignements peuvent tre tirs de cette exprience Dans ces premiers exemples
dinstitutions fnancires, les pouvoirs publics se sont globalement abstenus dintervenir directement
dans la gestion quotidienne et nont procur que peu de ressources fnancires Elles reposaient sur
lengagement individuel, bnfciaient de fnancements extrieurs limits et contrlaient leur croissance
Enfn, la marge dont elles disposaient pour accrotre leur chelle en augmentant le volume de leurs
services tait vitale pour leur russite (Engelhardt, 1993 ; Mller, 1986 ; Stockhausen, 1995)
10 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
nombreux prestataires de micronance sont (ou ont t) subventionns sous quelque forme que ce
soit, il est communment admis quun nombre croissant dentre eux est capable doprer sans laide de
subventions et de devenir autonome.
Aujourdhui, la plupart des pays en dveloppement possdent dj une gamme de prestataires de
services nanciers de dtail et de services dinfrastructure nancire dots de structures de proprit et
de statuts juridiques varis. Ceux-ci orent des services nanciers une partie de la population faibles
revenus, mais leur porte demeure ingale, notamment en ce qui concerne les zones rurales. Comme
lindique lencadr I.4, ces institutions incluent quelques banques commerciales prives poursuivant
des activits de micronance spciques, mais se composent essentiellement dorganisations publiques
ou non gouvernementales vocation sociale : banques commerciales et caisses dpargne publiques,
banques postales, banques rurales prives et publiques, et banques spcialises dans la prestation de
services aux personnes pauvres et faibles revenus ou aux PME, de qualit variable. Dans certains
cas, des ministres grent des programmes de crdit en dehors du secteur nancier formel. Parmi ces
derniers gurent des projets de dveloppement multidimensionnels intgrs orant des crdits de
petits agriculteurs et groupes communautaires qui sont bien tablis et relis aux reprsentations gou-
vernementales locales et municipales.
On dnombre aussi une grande varit dintermdiaires nanciers non bancaires, notamment des
organisations orant certains des services dune banque (mais pas tous). Citons, par exemple, les fondos
nancieros privados en Bolivie (prestataires de microcrdit acceptant aussi les dpts dpargne), les
institutions de micronance collectrices de dpts en Ouganda, et les IMF agres au Cambodge. Des
mutuelles de crdit, des coopratives et des banques mutuelles dtenues par leurs membres, obissant
gnralement des cadres rglementaires et de supervision distincts, fournissent des services nanciers
des mnages pauvres et faibles revenus en zones rurales et urbaines. Ces institutions constituent les
principaux prestataires de services nanciers en Afrique de lOuest, et sarrogent une part de march
importante en Amrique, en Europe et en Asie.
Outre ces institutions formelles, il existe un certain nombre de prestataires de services nanciers qui
ne sont pas rglements par les autorits bancaires ou autres autorits nancires. Parmi eux, les organi-
sations non gouvernementales (ONG) sont les tablissements de dtail les plus courants dans des pays
comme le Bangladesh, et orent des services nanciers des populations rurales et urbaines dans toutes
les rgions du monde. A cette catgorie appartiennent galement : les groupes dentraide (autonomes
ou associs des institutions bancaires), les projets de micronance sans statut juridique nancs par
des bailleurs de fonds, et les projets dONG internationales aectant directement les fonds allous par
les bailleurs des oprations locales. Enn, les prteurs privs continuent de jouer un rle essentiel dans
de nombreuses socits.
Dans un tel contexte, la principale question qui se pose aux experts en politique du secteur nancier
est de savoir comment largir et approfondir laccs aux services nanciers jusqu ce que le secteur puisse
tre quali d accessible tous . Dautres questions en dcoulent : quelles institutions sont en mesure de
fournir durablement un accs des services nanciers rpondant une large gamme de besoins ? Combien
dinstitutions doivent tre encourages, par quels moyens et laide de quelles infrastructures ?
Chapitre 1 : Les bases pour la cration de secteurs nanciers accessibles tous 11
Encadr I4
Les prestataires de services fnanciers pour les personnes pauvres
et faibles revenus
Diffrentes institutions fnancires de dtail offrent un accs aux services fnanciers pour des clients
faibles revenus depuis 25 ans et, dans certains cas, depuis plus dun sicle Elles incluent un en-
semble trs diversif dorganisations publiques, prives et but non lucratif La plupart des prest
ataires poursuivent un objectif tant social que fnancier Ils sont parfois qualifs dorganisations
double objectif de rsultat ou d institutions fnancires non traditionnelles Les IMF sont gn-
ralement considres comme un sous-ensemble des prestataires de services fnanciers Parmi elles
fgurent des ONG, des banques de microfnance et des intermdiaires fnanciers non bancaires
Les gouvernements et les bailleurs de fonds ont jou le rle de catalyseurs en soutenant les ap-
proches novatrices des institutions fnancires non traditionnelles, avec des rsultats mitigs Ces
institutions oprent dans des environnements en mutation rapide Elles tentent de relever les dfs
sociaux, conomiques et politiques de leurs conomies tout en rpondant aux besoins des personnes
traditionnellement exclues des services fnanciers La plupart des pays abritent quelques-unes de ces
institutions ; dans certains, elles sont mme toutes reprsentes Cest sur elles que se concentre cet
ouvrage Plus prcisment, elles comprennent les tablissements suivants :
Banques commerciales
Dans certaines circonstances, le fait doffrir des services fnanciers des mnages revenus faibles
et moyens peut se rvler une activit rentable pour une banque commerciale (par exemple, des
comptes dpargne simplifs autorisant un nombre limit de transactions par mois ; des services
payants, tels que des transferts de fonds internationaux, voire du microcrdit dans certaines condi-
tions) Leurs services comprennent des comptes dpargne, des services de transfert de fonds inter-
nationaux et locaux et du crdit Certaines banques se retrouvent dans ce segment suite des objec-
tifs doctroi de prt imposs par le gouvernement, dautres en raison dune pression concurrentielle
croissante lchelon suprieur du march et dautres encore parce quelles estiment important
dun point de vue commercial de sy positionner en vue dune croissance future
Banques publiques agricoles ou de dveloppement
Les gouvernements crent des banques publiques pour favoriser le dveloppement de secteurs pri-
oritaires (comme lagriculture ou lartisanat), promouvoir des initiatives politiques et atteindre des
clients ngligs par les banques commerciales traditionnelles Cest par ces banques que transitent
les virements, encaissements et dcaissements de lEtat Leur bilan est mitig : certaines ont ferm
tandis que dautres remplissent avec succs leur mission
12 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
Caisses dpargne postales
Ces institutions proftent de linfrastructure du plus vaste rseau de distribution au monde pour fournir
des services fnanciers Dans certains pays, elles sont les premiers prestataires de services fnanciers,
notamment dans les zones rurales, et sont en mesure de grer de petits soldes En gnral, elles
offrent essentiellement des services dpargne et de paiement/transfert Soixante des 190 membres
de lUnion postale universelle fournissent des services fnanciers postaux et dpargne
Caisses dpargne non postales
LInstitut mondial des caisses dpargne (IMCE) comprend 101 organisations membres dans 85 pays,
dont des institutions publiques et prives Celles-ci entendent tre des banques de proximit au
sein des communauts Poursuivant un double objectif de rsultat , elles offrent une gamme de
services fnanciers des populations gnralement mal servies
Banques-IMf
Ces IMF fonctionnent de manire autonome ou en tant que fliales de grandes banques Elles
oprent selon un cadre prudentiel, rglementaire, lgal et institutionnel conu pour une clientle
traditionnellement perue comme trop risque ou non rentable par les banques commerciales Bien
que les banques-IMF intgrent une dimension sociale leur modus operandi, elles considrent la
microfnance comme une activit centrale susceptible de dgager des profts Contrairement aux
banques commerciales traditionnelles, elles adaptent leurs services bancaires pour toucher des per-
sonnes revenus faibles ou moyens et des PME Les actionnaires de ces institutions apprcient la
dimension sociale des activits de la banque et attendent gnralement des niveaux de rendement
moins levs que des investisseurs purement privs
Intermdiaires fnanciers non bancaires agrs
Ce groupe inclut danciennes ONG de microcrdit qui se sont transformes en vertu dune lgisla-
tion particulire, ainsi que des socits de crdit Elles proposent principalement des produits et
services de crdit sans garantie, mais certaines sont autorises collecter des dpts sous certaines
conditions et sous la supervision dautorits publiques donnes Leur apport en capitaux peut tre
dorigine publique ou prive En gnral, elles desservent le segment infrieur du march et les
petites entreprises
Coopratives fnancires et mutuelles de crdit
Ce groupe inclut les institutions dpargne et de crdit dtenues par les municipalits ainsi que des
coopratives fnancires dtenues par leurs membres, comme les mutuelles de crdit Ce sont des or-
ganisations but non lucratif, gnralement diriges et gres par leurs membres Elles redistribuent
toute recette excdentaire aprs couverture des charges dexploitation leurs membres sous la forme
de dividendes, dintrts accrus sur lpargne, ou de taux rduits sur les prts ou sous la forme de serv-
ices nouveaux ou amliors, tels que des produits de transfert de fonds et des assurances
Chapitre 1 : Les bases pour la cration de secteurs nanciers accessibles tous 13
Banques rurales et banques communautaires
Celles-ci sont gnralement de petits intermdiaires fnanciers, dtenus par des individus ou par des
autorits publiques locales ou rgionales, mais peuvent galement se prsenter sous la forme de
coopratives Elles fonctionnent laide de ressources subventionnes ou commerciales Certaines
remplissent une mission gouvernementale qui est de fournir durablement des services fnanciers
des personnes et des entreprises autrement exclues de lpargne, des crdits sur gages et des prts
personnels, agricoles ou dentreprise Dautres sont des banques prives desservant la communaut
Il sagit le plus souvent dinstitutions agres disposant dun capital dapport infrieur celui fx
pour les banques commerciales
Organisations non gouvernementales
Ce groupe comprend des ONG offrant des services fnanciers (essentiellement du crdit), ainsi que
dautres proposant des services fnanciers de base paralllement dautres services (soins de sant
et alphabtisation, par exemple) Elles sont soumises un ensemble de lois civiles et commerciales
Leurs ressources proviennent majoritairement de bailleurs de fonds Lobjectif premier des ONG est
damliorer le bien-tre des plus dmunis Ntant pas soumises aux autorits de rglementation et
de supervision bancaires, elles ne sont pas autorises collecter des dpts du public
Socits dassurance
Un grand nombre de socits dassurance oprent dans les pays en dveloppement, mais elles ne
sadressent gure des clients pauvres et faibles revenus Parmi elles fgurent des institutions but
lucratif et but non lucratif, des prestataires gouvernementaux ainsi que des socits dassurance
mutuelles et coopratives Bien que peu nombreuses travailler directement avec des pauvres, elles
peuvent tenir le rle de rassureurs pour des organisations proposant toute une gamme de produits de
microassurance : assurance vie, proprit, invalidit, maladie, crdit et rcolte Elles peuvent vendre
leurs produits des clients faibles revenus par le biais de relations avec des institutions de dtail
Socits de transfert de fonds
Les socits de transfert de fonds spcialises dominent la prestation formelle de services de trans-
fert rapides et scuriss au niveau national et international pour les clients revenus faibles et moy-
ens Les banques commerciales et les rseaux postaux sont deux autres grands prestataires de ce
type de service Les mutuelles de crdit, IMF et ONG sont galement de plus en plus nombreuses
offrir ces services De manire gnrale, ceux-ci peuvent tre rpartis en trois catgories : envois de
fonds des travailleurs migrants, lignes de crdit sur les cartes bancaires de membres de la famille du
migrant, et virements de compte compte Ces services tant payants et rmunrateurs, ils peuvent
constituer un excellent moyen dattirer de nouveaux clients vers des services dpargne et de crdit
Les partenariats entre des socits de transfert de fonds et dautres prestataires de services fnan-
ciers sont de plus en plus frquents pour les paiements nationaux et internationaux
14 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
Les autres prestataires de services fnanciers sont souvent considrs comme informels , cest-
-dire extrieurs au secteur fnancier formel Certains dentre eux peuvent tre rgis par les lois
commerciales et des rglementations spcifques autres que les lois bancaires Ils sont cependant
souvent les principaux prestataires de services fnanciers pour les populations pauvres et faibles
revenus En voici les principales catgories :
Dtaillants privs non bancaires
Une trs large diversit de dtaillants privs non bancaires, de tailles diffrentes, fournissent des
services fnanciers aux personnes pauvres et faibles revenus Parmi ces dtaillants commerciaux
privs fgurent des particuliers proposant exclusivement des services fnanciers (tels que des prteurs
privs, qui assurent aussi souvent des services de dpt), des prteurs sur gages, des dtaillants
privs se consacrant principalement dautres activits (comme de petits piciers, des fournisseurs
dintrants agricoles et des entreprises agroalimentaires, ainsi que dimportants dtaillants de biens
de consommation disposant de vastes rseaux nationaux)
Groupes dentraide informels
Les associations rotatives dpargne et de crdit, les tontines, les groupes dentraide et les groupes
dassistance mutuelle entrent dans cette catgorie Ils peuvent tre de taille assez rduite, constitus
de membres dun cercle damis, dune ONG ou de la communaut locale Nanmoins, les as-
sociations rotatives dpargne et de crdit et les socits dassistance mutuelle peuvent aussi tre
dassez grande taille, runissant une communaut entire, des employs de grosses entreprises ou
de dpartements gouvernementaux Enfn, elles peuvent galement se prsenter sous la forme de
rseaux informels, vastes et bien organiss, regroupant des entreprises qui fnancent ainsi leurs ac-
tivits laide de sommes dargent tonnamment importantes
Situation actuelle de laccs aux services fnanciers
Lorsquelles sont toutes prises ensemble, il est incontestable que les institutions nancires orent des
services un grand nombre de personnes. Mais il sagit seulement dune fraction de la base potentielle de
clients pouvant tre considre comme la cible prioritaire dun systme nancier favorable aux pauvres.
Bien quil nexiste pas dinformations exhaustives en la matire, certaines estimations tires des donnes
disponibles sur lutilisation des services nanciers formels suggrent que plusieurs centaines de millions
de personnes disposent de comptes dpargne dans les pays en dveloppement et que plus de 100 millions
de personnes empruntent auprs dune institution nancire non traditionnelle de quelque sorte.
1

Comme lillustre la gure de lencadr I.5, les institutions publiques jouent un rle dominant dans la pr-
estation de services nanciers aux personnes pauvres et faibles revenus. Ce rsultat rete le fait que plus
de la moiti des comptes et des prts reprsents appartiennent des clients situs dans deux pays o lEtat
1
Le terme institutions nancires non traditionnelles (traduction de alternative nancial institutions) est utilis en confor-
mit avec lenqute dont il est question. Lors de la mise sous presse de cet ouvrage, une nouvelle tude mene pour lInstitut
mondial des caisses dpargne a not une augmentation du nombre estim de comptes dans les caisses dpargne de 450 mil-
lions 1,05 milliard (voir Peachey et Roe, 2005). Les estimations cites dans le texte ci-dessus doivent donc tre considres
comme plutt sous-values.
Chapitre 1 : Les bases pour la cration de secteurs nanciers accessibles tous 15
se mobilise fortement en matire de services nanciers, savoir la Chine et lInde. Ces deux pays abritent
galement plus de la moiti des pauvres du monde entier.

Encadr I5
Les institutions fnancires non traditionnelles
dans les pays en dveloppement
Il nexiste pas de donnes permettant destimer directement dans quelle mesure les pauvres ou les
micro, petites et moyennes entreprises dans les pays en dveloppement font appel aux institutions
fnancires Pour obtenir de tels renseignements, il faudrait raliser des enqutes comparables dans
un chantillon signifcatif de pays Jusqu prsent, rien de tel na t entrepris Nanmoins, les
institutions fnancires disposent gnralement dinformations sur le nombre et la valeur de leurs
comptes ou de leurs encours de crdits Le Groupe consultatif dassistance aux pauvres (CGAP) a
tent de rassembler lensemble des donnes de ce type qui ont pu tre rpertories Lobjectif tait
dutiliser ces donnes, qui provenaient de plus de 3 000 institutions pour les annes proches de
2000, pour fournir une estimation approximative de laccs aux services fnanciers par la population
habituellement exclue du secteur fnancier formel
Ltude note plusieurs points qui doivent donner lieu une interprtation prudente des donnes Tout
dabord, les institutions fnancires non traditionnelles qui ont t cres pour les clients exclus des
banques commerciales et des socits de crdit et sur lesquelles des donnes taient disponibles,
ne desservent pas uniquement les pauvres Ensuite, le nombre de comptes ne refte pas le nombre
dutilisateurs : un mnage peut avoir plus dun compte dpargne ou de prt Par ailleurs, le nombre
lev de comptes inactifs, surtout dans les systmes fnanciers postaux, est susceptible dentraner
une surestimation du nombre de comptes actifs Enfn, les grandes institutions dpargne (notam-
ment les caisses dpargne non postales), qui ne publient pas de donnes sur le nombre de comptes,
ainsi que beaucoup de petites institutions nont pas t prises en compte, ce qui induirait une sous-
estimation de lutilisation totale
Ces restrictions connues, le rsultat a t le suivant : aux alentours de 2000, les institutions fnan-
cires non traditionnelles comptaient plus de 500 millions de comptes dpargne et plus de
150 millions de prts (voir fgure) Si incompltes que soient les donnes, les comptes dpargne
constituent incontestablement le service fnancier dominant, ce qui souligne limportance que les
mnages accordent au fait de pouvoir accder des services dpargne srs Les banques postales
dtenaient plus de la moiti du nombre total de comptes dpargne, ce qui refte leur position
dinstitution fnancire la plus rpandue dans beaucoup de ces pays Les banques publiques et les
IMF possdaient chacune prs dun cinquime du nombre total de comptes dpargne En termes
de prts, les banques publiques (y compris les banques agricoles et de dveloppement) octroyaient
62 % du nombre total de prts, les IMF 33 % (ce chiffre incluant les prts accords par les activits
de microfnance des banques multiservices) Les autres catgories dinstitutions ne reprsentaient
que des parts mineures
16 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
Autre conclusion frappante qui ressort de cet encadr : la croissance rapide et limportance actuelle
des IMF. Contrairement aux institutions nancires publiques, celles-ci ntaient encore gure signica-
tives il y a encore 10 ou 20 ans.
La Campagne du sommet du microcrdit a rvl que, n 2004, 3 044 IMF dans les pays en dvel-
oppement octroyaient des microcrdits plus de 92 millions de clients. Parmi ces derniers, 66,5 mil-
lions appartenaient la catgorie des plus pauvres et, parmi eux, 55,6 millions taient des femmes.
2

En termes de clientle servie, le phnomne IMF, tout comme laccs en gnral, est domin par
lexprience asiatique. La rgion abrite en eet 88 % de tous les clients de prt recenss dans les pays
en dveloppement et 92 % des emprunteuses les plus pauvres. Ceci tant dit, un grand nombre dIMF
oprent galement ailleurs : en 2004, la Campagne en a rpertori 994 en Afrique, 388 en Amrique
latine et aux Carabes et 34 au Moyen-Orient (Daley-Harris, 2005, p. 26).
2
Les plus pauvres se dnissent soit comme la moiti infrieure des personnes vivant sous le seuil de pauvret, soit comme
les personnes vivant avec lquivalent de moins de 1 $US par jour (Daley-Harris, 2005, p. 22).
0
100
200
300
400
500
00
Comtos dorqno
M
l
l
l
l
o
n
s
Prts
onguos ostolos
onguos ubllguos
onguos rurolos
Coo ot mutuollos do crdlt
MF
. Donnos (lncluont los conomlos on tronsltlon) du CCAP (2004).
Activit des institutions finuncires non truditioneIIes
duns Ies puys en dveIoppement
Chapitre 1 : Les bases pour la cration de secteurs nanciers accessibles tous 17
Bien que les IMF octroient souvent des prts de trs petite taille, elles peuvent devenir des organisa-
tions de trs grande envergure. Selon la Campagne du sommet du microcrdit, huit institutions et trois
rseaux desservaient chacun un million ou plus de clients parmi les plus pauvres .
3
En ajoutant les
41 institutions comptant chacune entre 100 000 et 1 million de clients, on arrive prs de 84 % de
tous les clients pauvres atteints. Les autres taient servis par les 3 112 IMF restantes, dont la plupart
possdaient moins de 2 500 clients chacune.
Les prestataires de services nanciers ne se distinguent pas seulement par leur taille, mais aussi par
leur degr dorientation envers les clients pauvres. Tandis que les petites IMF, gnralement des ONG,
axent parfois lessentiel de leurs activits sur une clientle pauvre, les grandes banques commerciales
peuvent limiter les oprations de micronance une part relativement rduite de leur fonctionnement.
Les IMF soumises une rglementation (une obligation pour les institutions collectrices de dpts, par
exemple), les ONG se transformant en banques commerciales part entire, et les caisses dpargne
dotes dactivits de micronance se situent gnralement quelque part entre ces deux extrmes. Le
phnomne est important, car dimmenses conomies dchelle peuvent tre ralises dans les services
nanciers de dtail. Les petites structures sont donc des prestataires cots relativement levs dune
activit qui, en tout tat de cause, est dj plutt onreuse (voir le chapitre III).
Il faut toutefois se garder de conclure que les institutions desservant dirents types de clients sont
ncessairement moins intresses par une clientle pauvre. Comme il ressort dune enqute rcem-
ment mene auprs de prestataires de microcrdit en Amrique latine, 17 banques commerciales dotes
dactivits de micronance, dont seuls 38 % des prts octroys taient infrieurs 800 $US, ont tout de
mme touch presque autant de clients que 56 ONG dont 60 % des crdits accords se situaient dans
la mme fourchette (voir le tableau I.1).
4

Malgr le nombre considrable de personnes desservies par les IMF ou les institutions nancires au
sens plus large, il ne faut pas oublier que le nombre de personnes non desservies est encore plus impor-
tant. Si on ne dispose gure dinformations sur laccs aux services nanciers, des donnes rcentes sur
leur utilisation tmoignent de lexclusion dun vaste pourcentage de la population dans de nombreux
pays. Partant de ltude sur lutilisation des services nanciers d institutions nancires non tradition-
3
Les rseaux sont subordonns la National Bank for Agriculture and Rural Development en Inde, lAssociation of Asian
Confederation of Credit Unions (Talande) et au Bangladesh Rural Development Board. Ils se composent dIMF de tailles
diverses qui entretiennent des liens varis avec les banques et utilisent dirents services communs (Daley-Harris, 2005,
p. 25).
4
Comme on peut galement le constater dans ce tableau, la taille moyenne du prt des ONG dAmrique latine quivaut
moins de la moiti de celle des prestataires de microcrdit plus importants. Cela invite se montrer prudent dans linterpr-
tation des statistiques concernant lvolution de la taille moyenne du prt dans le temps. En eet, linstitution peut trs bien
accrotre nettement sa couverture des personnes pauvres alors mme que la taille moyenne de ses prts augmente. En outre,
les dirences en termes de mthodologie de crdit, dure de prt et intervalle de remboursement font de la taille moyenne
du prt un indicateur peu adapt pour mesurer la couverture des pauvres. Dans le mme ordre dide, une pratique courante
consiste mesurer la taille moyenne du prt dun pays par rapport son revenu par habitant. Lors de comparaisons entre
pays, cette technique peut tre trompeuse. Lide est quune taille moyenne de prt peu leve par rapport au revenu par
habitant indique un volume de crdit suprieur octroy aux pauvres, ceux-ci empruntant des montants plus faibles. Imaginez
cependant que les institutions de deux pays aient prt le mme montant au mme nombre de personnes se trouvant au
mme niveau de pauvret absolu. Si ces pays prsentent des revenus par habitant distincts, celui dont le revenu par habitant
est suprieur sera considr comme desservant mieux les pauvres car sa taille moyenne de prt par rapport son revenu
par habitant sera plus faible.
18 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
nelles , voque dans lencadr I.5,
5
Patrick Honohan est parvenu aux conclusions suivantes : laccs au
crdit via une institution non traditionnelle concernait 6 % de la population ou un peu plus dans
seulement 5 des 119 pays tudis ; dans plus de 70 pays, la couverture tait infrieure 1 % (Hono-
han, 2004, p. 6). La situation tait lgrement meilleure sur le plan de lpargne : plus de 8 % de la
population dans un tiers des pays dtenaient des dpts dans des institutions non traditionnelles. Mais
ces chires restent encore insusants, sans parler de ceux relevs dans les deux tiers restants. Honohan
note, par ailleurs, que ltude na mme pas tent de traiter de manire exhaustive la couverture des
services dassurance ou de paiement.
Il reste incontestablement un long chemin parcourir avant que les secteurs nanciers dans les pays
en dveloppement deviennent accessibles tous.
Vision dun systme fnancier accessible tous
En tudiant la diversit des approches, la richesse des expriences et la varit des politiques selon les
pays, on voit se proler une vision dun systme nancier accessible tous susceptible de simposer
grande chelle. Les chapitres suivants se pencheront plus amplement sur cette vision. Nanmoins, nous
estimons utile de tenter den fournir une description ds maintenant.
Cette vision sappuie dabord sur un objectif : assist par un cadre politique, lgal et rglementaire
adapt, chaque pays en dveloppement doit se doter dinstitutions nancires qui, ensemble, orent des
produits et services appropris tous les segments de la population. En voici les grandes lignes :
a) accs par lensemble des mnages et des entreprises, un cot raisonnable, la gamme de
services nanciers laquelle ils peuvent prtendre, comme lpargne, le crdit court et long
5
Voir lencadr I.4 pour les principales catgories de prestataires de services nanciers. Pour une dnition des autres institu-
tions nancires et le dtail des institutions nancires inclues dans ltude, voir CGAP (2004, p. 2).
Tableau I1
Le microcrdit en Amrique latine, 2004
Type dinstitution de
microcrdit
Nombre Encours de
microcrdits
(000 $US)
Nombre de
clients
Taille moy-
enne du
prt ($US)
Pourcent-
age de
prts in-
frieurs
800 $US
Banques
commerciales
17 1 175 232 847 498 1 387 38
IMF rglementes 47 1 790 373 1 540 920 1 162 52
ONG 56 384 045 868 544 442 60
Total 120 3 349 650 3 256 962 1 028 ---
Source : Marulanda et Otero, 2005, pp 6 et 29
Chapitre 1 : Les bases pour la cration de secteurs nanciers accessibles tous 19
terme, le crdit-bail et laacturage, les hypothques, lassurance, les pensions, les paiements, les
transferts locaux dargent et les envois de fonds internationaux ;
b) institutions saines, rgies par des systmes de gestion internes appropris, des normes de per-
formance sectorielles, un suivi des performances par le march et, si ncessaire, une rglementa-
tion prudentielle adquate ;
c) prennit nancire et institutionnelle garantissant un accs durable aux services nanciers ;
d) multiplication, ds que possible, des prestataires de services nanciers an de proposer aux cli-
ents une large varit de solutions rentables (toute combinaison de prestataires privs, but non
lucratif et publics tant envisageable).
Pour raliser cet objectif, les services nanciers pour les personnes pauvres et faibles revenus doiv-
ent tre considrs comme une composante essentielle et part entire du secteur nancier, et dirents
types dinstitutions nancires, selon leur propre avantage comparatif, doivent les percevoir comme
une opportunit commerciale naissante. Linclusion des populations pauvres doit faire partie de toute
stratgie de dveloppement du secteur nancier.
Un certain nombre dautres considrations importantes sont prendre en compte pour raliser cette
vision.
Tout dabord, lindividu au sein de sa socit doit bncier du droit un traitement quitable. Ce
principe exige la mise en place de politiques et pratiques nancires interdisant toute discrimination en
fonction du sexe, de la race ou de toute autre caractristique dont ne doit pas dpendre la disponibilit
des services nanciers. Il requiert en outre des lois de protection des clients et la mise en application de
ces lois, si lon admet le fait que les abus lencontre les clients sur les marchs nanciers sont monnaie
courante.
Ensuite, la vision reconnat galement que la capacit des clients traiter avec des institutions nan-
cires est tributaire de leur niveau de matrise des notions nancires. Surtout dans les communauts o
les gens nont pas lhabitude de grer lendettement, un enseignement sur les risques et les opportunits
que revt lemprunt est indispensable, de mme quun service de conseil lintention des personnes
surendettes et une lgislation approprie en matire de faillite personnelle. La promotion dune initia-
tion aux notions nancires augmente le niveau daccs et la capacit des clients obtenir les services
nanciers dont ils ont besoin des conditions adaptes.
Troisimement, la vision doit tenir compte du fait que, par le pass, un certain degr dintervention
de la part des autorits municipales ou nationales a souvent t ncessaire pour permettre aux person-
nes pauvres et faibles revenus daccder durablement des services nanciers. Cette intervention sest
concrtise, en particulier, par linstauration de systmes dincitation de nature attirer un large ventail
de prestataires. Les dcideurs ont dni une varit de modles juridiques pour les institutions nan-
cires et autoris toutes sortes de tailles, formes et mthodes pour celles qui visent orir des services
nanciers aux pauvres. Plusieurs types de prestataires (privs, but non lucratif et publics) peuvent
trs bien coexister dans des conomies concurrentielles. Des partenariats publics/privs sont galement
possibles.
20 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
Quatrimement, si certaines interventions en matire de politique nancire peuvent tre nces-
saires, elles ne doivent pas tre rgies par des exigences court terme. En matire daccs, une projection
sur le long terme est recommande, ce qui signie que les services nanciers doivent tre proposs de
manire durable. De ce point de vue, les gouvernements peuvent dcider daccorder des subventions
ou des avantages scaux spciques, mais ils doivent prendre en compte les enseignements tirs de
nombreux pays sur de nombreuses annes et veiller des pratiques saines. Quelles soient proposes en
vue de fournir des incitations ou de supprimer des aspects dissuasifs, ces mesures peuvent tre adoptes
dans le cadre dune politique volontaire. Les incitations doivent apparatre de manire transparente
dans le budget annuel de lEtat, o elles peuvent tre juges par rapport dautres utilisations des fonds
publics. Les approches varieront selon les pays, mais elles doivent toutes viser un accs ecient, ecace
et durable la plupart des services pour le plus grand nombre, le but tant que personne ne soit exclu
des services nanciers dont il a besoin.
Enn, la vision est dynamique et clectique. Elle nexclut pas la possibilit que de nouvelles formes de
prestation voient le jour grce aux progrs eectus dans les domaines technologiques et nanciers. En
fait, elle accueille mme trs favorablement ces innovations, surtout lorsquelles promettent dabaisser
encore davantage les barrires qui empchent les populations marginalises daccder aux services n-
anciers. Il en dcoule que la rglementation et la supervision des institutions nancires doivent laisser
les prestataires libres dinnover pour amliorer laccs, condition que ces innovations nentravent pas
les impratifs fondamentaux de solidit nancire et de stabilit du secteur nancier. Certains pays
se montreront plus intresss que dautres par les direntes formes institutionnelles et interventions
rglementaires envisageables, mais tous devront se tenir informs de lvolution des opportunits et des
contraintes. Autrement dit, ce que la vision demande, cest dtre ouvert au progrs.
Contexte politique global favorisant linclusion des pauvres dans les secteurs
fnanciers
Une large partie de cet ouvrage tudie la manire dont les secteurs nanciers des pays en dveloppement
favorisent ou entravent linclusion des populations pauvres. Mais il existe galement un certain nombre
de politiques gnrales, complments obligatoires pour la construction de secteurs nanciers accessibles
tous. Ces politiques sont justies par des raisons qui vont au-del de linclusion en soi. Elles ont
trait la mise en place et au maintien dun environnement conomique favorable au dveloppement.
Comme en ont convenu les Nations Unies dans le Consensus de Monterrey de 2002, les gouverne-
ments des pays en dveloppement ont un rle essentiel jouer dans la cration dun environnement
national habilitant . La responsabilit est la mme pour la communaut internationale au niveau
mondial. Limportance cruciale de sept de ces domaines politiques pour linclusion des pauvres dans
les systmes nanciers doit tre dcrite avant dentamer une discussion dtaille des problmatiques
propres au secteur nancier dans les chapitres suivants.
Croissance galitaire. Les dcideurs entendent promouvoir la croissance conomique et amliorer
les capacits des personnes pauvres et faibles revenus daugmenter leurs revenus et de se constituer des
actifs. Pour ce faire, ils ont souvent recours des dpenses publiques favorables aux pauvres et des
Chapitre 1 : Les bases pour la cration de secteurs nanciers accessibles tous 21
politiques foncires appropries. Des programmes de dpenses publiques renforant les infrastructures
physiques et de communication, amliorant le dveloppement humain grce des investissements dans
lducation, la sant et la nutrition, et assurant une protection sociale et une scurit personnelle ad-
quates doivent venir complter les politiques visant favoriser lintgration des pauvres dans le secteur
nancier.
Equilibre macro-conomique. Lquilibre macro-conomique doit tre un objectif politique essen-
tiel. Un cadre politique macro-conomique caractris par des dcits publics excessifs rduit le volume
de crdit accord au secteur priv puisque lEtat se voit contraint de puiser dans le vivier du crdit priv.
Inversement, une politique macro-conomique trop stricte toue la croissance conomique et la de-
mande prive de crdit. La volatilit nancire due des capitaux ottants entrant et sortant dune
conomie peut galement dstabiliser lenvironnement nancier. La politique macro-conomique exige
de prter une attention particulire aux bilans du secteur nancier, du secteur priv non nancier et de
lEtat, notamment en ce qui concerne leurs dettes et actifs trangers court terme. Tout lart consiste
trouver un juste quilibre permettant de maintenir lination un niveau tolrable tout en favorisant
une croissante approprie et soutenue de la production et de lemploi. Dans ce cadre, les taux dintrt
doivent reter le cot rel du crdit dans un environnement propice une intermdiation nancire
accrue et au dveloppement des marchs nanciers.
Institutions solides. Des faiblesses institutionnelles gnralises dans un pays entravent son dvel-
oppement. Ces faiblesses peuvent se prsenter sous la forme dune mauvaise gouvernance du sect-
eur public, notamment dune ecacit limite des tribunaux (particulirement dans les domaines de
lapplication des contrats, des garanties matrielles et de la faillite), et de procdures bureaucratiques
excessives et corrompues. Parmi les autres faiblesses, on peut citer la tradition dopacit en matire de
comptabilit dentreprise et de publication des tats nanciers, les services connexes inadapts pour
la gestion du risque de crdit (registres de proprit inecaces et incomplets, absence de centrales de
risques ou dagences de notation), et le fait que lconomie soit base sur largent liquide. Les asymtries
dinformation inhrentes sont diciles surmonter dans un tel environnement. Il en rsulte des cots
de transaction levs pour les institutions nancires et les clients, une incapacit grer les risques, et
des prjugs envers certains segments du march. Le problme est manifestement accentu dans les pays
en dveloppement pauvres et aecte de manire disproportionne les PME et les mnages pauvres dans
tous les pays. Il augmente le cot global de lactivit commerciale.
Secteur nancier sain. Des politiques, lois et rglementations appropries sont essentielles pour
donner au systme bancaire les capacits de rsister des chocs nanciers, de desservir une conomie en
croissance, de crer des marchs pour des titres nanciers, et de promouvoir lintermdiation nancire
court et long terme. En matire dlargissement de laccs aux services nanciers, comme nous
lexpliquons plus en dtail au cours des chapitres suivants les gouvernements doivent favoriser une in-
frastructure de supervision approprie en vue daccrotre le ux dinformation, de permettre un large
ventail dinstitutions nancires dorir des produits nanciers rpondant aux besoins des populations
pauvres et faibles revenus, et de promouvoir la rglementation prudentielle. Les succs et les checs de
la prestation directe par lEtat de services nanciers, ainsi que les conditions dans lesquelles laccs peut
tre amlior, sont galement abords dans les chapitres suivants.
22 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
Protection du public. Pour protger le public, les gouvernements doivent parfois intervenir directe-
ment dans lconomie. Dans dautres cas, ils doivent plutt promouvoir la concurrence entre des entits
prives. La mise en garde dAdam Smith reste toujours autant dactualit quil y a presque 230 ans :
ds quelles en ont la possibilit, les entreprises font corps contre lintrt public et pour leur propre
prot personnel. Il incombe au gouvernement de protger les intrts des personnes lorsquon ne peut
raisonnablement attendre de celles-ci quelles soient en mesure de se protger elles-mmes de manire
adquate. Pour cela, il faut, par exemple, dicter des lois sur la protection des consommateurs qui
obligent les institutions nancires rvler les cots de leurs prts et autres produits nanciers. Nous
reviendrons galement sur ce point plus loin dans cet ouvrage.
Concurrence, diversit, rgles du jeu quitables et transparence. De manire gnrale, des poli-
tiques visant garantir que lacheteur peut choisir parmi plusieurs options sont ncessaires dans les
conomies de march. Traditionnellement, il faut pour cela promouvoir la concurrence en favorisant
lentre de nouveaux comptiteurs. Dans le cas de la nance, et dans un monde marqu par lavnement
dinstitutions nancires denvergure internationale, cela implique de maintenir une diversit des
types de prestataires de services nanciers. Globalement, les pays se distinguent par la manire dont
ils rpondent lorsque des entreprises exercent de manire durable un pouvoir excessif sur le march.
Dans certains cas, des socits ont t dissolues. Dans dautres, elles ont t rglementes. Dans dautres
encore, elles ont t tolres condition de ne pas avoir recours des pratiques anticoncurrentielles
interdites. En gnral, les gouvernements doivent favoriser des rgles du jeu quitables (par exemple, en
laborant et en appliquant de manire impartiale des outils scaux, rglementaires et de supervision)
et dnir judicieusement leur propre rle sur les marchs nanciers. Enn, garantir le libre choix des
consommateurs signie favoriser la mise en place dune infrastructure dinformation de nature assurer
la transparence et fournir des renseignements pertinents et exhaustifs aux acteurs du march.
Dynamique de lconomie politique. La mise en uvre de rformes requiert une dynamique
conomique et politique sous-jacente. Dans ce domaine, la dicult ne rside pas tant dans les tech-
nicits conomiques. Elle tient davantage au fait damener dans le champ du possible une volution
favorable au dveloppement. Dans les pays o des lites peu nombreuses et bien entoures tiennent les
rnes majeurs du pouvoir, comme lorsque des conglomrats familiaux contrlent les principales institu-
tions nancires, les personnes pauvres et faibles revenus ont rarement la priorit. Dans un tel cas, les
rformes sinscrivent dans une lutte politique plus large. Noublions pas non plus les forces nfastes que
sont le sexisme, le racisme, la xnophobie, lhomophobie et la discrimination ethnique et sociale qui
rgnent dans notre monde actuel, sapant le principe fondamental du droit un traitement quitable
pour tous.
Comme dans tout autre domaine, lintervention des pouvoirs publics peut tre de qualit trs vari-
able. Les dcideurs doivent apprendre des dfaillances de lEtat et des dfaillances du march ,
et les politiques doivent tre labores en dialoguant avec lensemble des acteurs, notamment ceux du
secteur priv et de la socit civile. Dans toute situation, la dtermination des interventions politiques
adaptes est gnralement plus aise lorsquelle dcoule dun processus dapprentissage itratif.
En conclusion, laccs aux services nanciers de tous les segments de la population ne peut tre
amlior que si les stratgies sont transformes en mesures politiques ecaces. Pour ce faire, il convient
Chapitre 1 : Les bases pour la cration de secteurs nanciers accessibles tous 23
daccorder une attention particulire linclusion des pauvres dans les systmes nanciers aujourdhui
et demain. Selon nous, les bnces en retirer sont immenses. Tout dabord, elle nourrira le dvelop-
pement du secteur nancier dans son ensemble. Ensuite, en augmentant les opportunits conomiques
des personnes pauvres et faibles revenus, elle contribuera aussi leur intgration dans le dveloppement
conomique global. Troisimement, un dveloppement tenant davantage compte des plus dmunis sera
plus rapide, puisquune augmentation plus gnrale et durable des revenus des mnages pauvres se
traduira par une croissance supplmentaire des marchs et conomies nationales. Enn, une croissance
conomique quilibre et soutenue aide favoriser la prennit politique et le progrs social.
Les chefs dEtat et de gouvernement qui se sont runis au Mexique en mars 2002 et ont adopt le
Consensus de Monterrey ont nonc, au dbut de leur dclaration, que leur objectif tait dliminer
la pauvret, datteindre une croissance conomique soutenue et de promouvoir le dveloppement du-
rable mesure que nous progressons vers un systme conomique mondial vritablement ouvert tous
et quitable (Nations Unies, 2002, para. 1). Pour y parvenir, une troite coopration conomique
internationale est ncessaire dans de nombreux domaines. Selon nous, il faudra des politiques visant
associer pleinement les mn ages pauvres et faibles revenus au dveloppement et prvoyant la con-
struction de secteurs nanciers accessibles tous.
Chapitre II
LES fACTEURS LIMITANT LACCES
AUX SERVICES fINANCIERS fORMELS
Les hommes et les femmes pauvres ont prouv au monde entier quils
taient des clients bancarisables attrayants pour les tablissements nanciers.
Womens World Banking, 2005, p. 6
I
l ne fait aucun doute que les personnes pauvres et faibles revenus font appel aux services de base
dinstitutions nancires lorsque ceux-ci sont disponibles, accessibles et attrayants. Ils deviennent
des clients, parfois vie. En revanche, ils cessent dutiliser un service nancier lorsquils estiment
que celui-ci ne rpond plus leurs besoins. Il a galement t tabli que les personnes pauvres et faibles
revenus utilisent la fois des sources de nancement informelles et formelles lorsque ces dernires sont
disponibles. Cependant, la majorit de ceux qui ont recours des services nanciers informels nont pas
la possibilit de choisir entre ces deux options.
Les gens ont en outre une opinion bien arrte quant ce quils attendent des prestataires de services
nanciers. Ils savent combien de temps et dargent ils sont prts consacrer ces services, mais peuvent
tre induits en erreur. La demande est trs largement conditionne par ce que le march ore, et le
march nest souvent gure accueillant envers les clients pauvres et faibles revenus potentiels.
Pour tudier la demande, il convient de comparer les expriences les plus encourageantes dutilisation
des services nanciers par les pauvres avec celles qui le sont moins. Ainsi faut-il se demander, par exem-
ple, pourquoi lEquity Bank, au Kenya, est parvenue augmenter le nombre de ses comptes dpargne
de 39 380 en 1998 plus de 430 000 en 2005. Ou pourquoi Al Amana, au Maroc, a russi accrotre
le nombre de ses emprunteurs de 7 885 en 1998 160 600 la n 2004.
6
Mais il faut galement se
demander pourquoi seul un tiers de la population brsilienne dispose dun compte bancaire, alors que
la moiti est considre comme une clientle bancarisable (Kumar, 2005, p. 3). Ou pourquoi un
quart de ceux qui sont exclus du systme bancaire en Afrique du Sud ne ltait pas auparavant (Porte-
ous, 2004, p. 25).
Les enqutes collectant de nouveaux types de donnes auprs des clients sont riches en enseigne-
ments. Par exemple, les donnes relatives au budget de 42 mnages bengalis ont rvl que les mont-
ants nanciers (cest--dire les sommes de toutes les oprations nancires) provenaient de sources
informelles dans 9 cas sur 10, alors que 26 IMF fournissaient des services ces mnages (Rutherford,
2004, p. 67). Une tude similaire ralise en Inde rurale et urbaine indique lutilisation de plus de
48 types de services et dispositifs nanciers (avec une transaction toutes les deux semaines et demie
en moyenne), reprsentant au total environ 130 % des revenus annuels des mnages. Pourtant, seuls
6
Les statistiques concernant Al Amana sont extraites du site MIX Market (juin 2005) ladresse www.mixmarket.
org. Les statistiques concernant EBS proviennent du site dEBS (juillet 2005) ladresse www.ebsafrica.com.
26 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
10 % des mnages tudis ont contract un emprunt auprs dune banque (IDPM, 2002, p. 2). En
Afrique du Sud, lanalyse des budgets a montr que les mnages ruraux et urbains utilisaient 17 instru-
ments nanciers dirents sur une anne, dont en moyenne 4 instruments dpargne, 2 instruments
dassurance et 11 instruments de crdit. Quelque 70 % des instruments taient informels (CSSR et
FinMark, 2005, p. 4).
Il apparat clairement que les pauvres utilisent en permanence une varit de services nanciers,
mais que le secteur nancier formel ne semble pas y jouer un rle prpondrant. En ce qui concerne
cette utilisation moindre des services nanciers formels, la question centrale est de savoir dans quelle
mesure elle rsulte dune rticence de la part des clients ou dune perception ngative (ou toute autre
raison associe) des clients potentiels par les institutions nancires.
Ce chapitre sinterroge sur les principaux facteurs qui inuent sur le march des services nanciers
utiliss par les personnes pauvres et faibles revenus. Existe-t-il des contraintes excessives qui limitent
la demande de services nanciers ? Quest-ce qui explique la manire dont les prestataires peroivent les
clients potentiels et leur vendent des services ? Les rponses fournies ici sont une synthse dexpriences
et dhypothses pouvant tre prises en compte par les intervenants pour analyser leur propre situation
nationale.
Problmatique 1
Lidentit et la situation gographique
Les caractristiques personnelles et culturelles des clients potentiels ont un impact considrable (sou-
vent ngatif ) sur lutilisation des services nanciers par les personnes pauvres et faibles revenus, tout
comme lducation et la situation gographique.
Les normes culturelles
Dans les enqutes et les sondages, les facteurs culturels sont systmatiquement cits comme des con-
traintes pesant sur lutilisation des services nanciers. Certains empchent dy accder, dautres d-
couragent les clients potentiels. Tandis que certaines barrires culturelles sont accentues par le systme
lgal, dautres reposent sur des traditions profondment ancres qui inuent sur la faon de se com-
porter avec les autres en socit. Parmi les principales contraintes pesant sur la demande, mentionnons
les suivantes :
systmes rigides de classes et de castes qui dterminent le statut social et la profession ;
exclusion historique des minorits ethniques et barrires linguistiques lies la manire dont la
socit dominante peroit les minorits et au traitement discriminatoire quelle leur inige ;
croyances et pratiques religieuses obissant des normes et attentes sociales reconnues ainsi
quaux directives de chefs religieux locaux ;
stigmatisation des pauvres entranant discrimination et auto-exclusion.
Chapitre II : Les facteurs limitant l'accs aux services nanciers formels 27
Le sexe
Dans de nombreux pays, un problme culturel majeur se pose : la discrimination lie au sexe. Laccs
au crdit est limit pour les femmes qui nont pas le droit ou la capacit de dtenir des actifs, tels que
des terres ou des biens immobiliers, ou qui doivent tre cautionnes par un homme pour emprunter.
Souvent, des dispositions lgales exigent que les entreprises soient enregistres au nom dun homme,
prsent ou non, ce qui limite dans les faits la possibilit pour une femme dobtenir un crdit auprs des
institutions nancires formelles. Dans beaucoup de cas, ces restrictions interdisent galement une
femme douvrir un compte dpargne ou daccumuler des actifs en son nom. Les femmes nont souvent
aucune matrise sur les ux nanciers provenant des activits conomiques, sur leur propre capacit de
travail ni sur leur propre mobilit. Leur taux dalphabtisation est gnralement infrieur, ce qui limite
encore davantage leur demande de services nanciers. Dans les faits, la plupart des prts octroys par
les banques de dveloppement agricoles vont des hommes, mme lorsque les entreprises concernes
appartiennent des femmes.
De nombreux programmes de microcrdit ont tent de lutter contre cette discrimination lie au sexe
en orientant leur ore vers les femmes. Mais cibler ainsi une clientle fminine prsente la fois des
avantages et des inconvnients. Dun ct, cela permet damliorer leur accs aux services nanciers et
de raliser les objectifs dquit sociale et de dveloppement. Il faut dire que les gestionnaires de services
nanciers prfrent souvent prter des femmes en raison de leur grande diligence et abilit en matire
de remboursement qui font delles dexcellentes clientes. Mais dun autre ct, il a t dmontr que
le fait de cibler des femmes peut provoquer des tensions familiales, sociales ou culturelles et, parfois,
favoriser une pratique assez trompeuse, nomme dtournement de crdit , selon laquelle les hommes
envoient les femmes emprunter leur place. Une enqute mene auprs de directeurs de banque dans
le Madhya Pradesh, en Inde, souligne :
Si de nombreux responsables estiment que les femmes sont suprieures aux hommes
en termes de abilit (73 %), de remboursement (80 %) et de capacit dvelopper
une activit (62 %), plus nombreux encore (87 %) sont ceux qui pensent que loctroi
de crdits aux femmes conduit les hommes les utiliser pour obtenir des prts (Jones,
et al., 2003, p. 152).
La discrimination lie au sexe sattnue toutefois dans certaines circonstances, comme dans les situa-
tions post-conit. Bon nombre de femmes deviennent lunique soutien de famille lorsque des annes de
guerre ont provoqu le dplacement des populations et la destruction du tissu conomique et social. La
discrimination lie au sexe diminue galement dans les rgions connaissant une importante migration
rurale-urbaine ou internationale, o le soutien de famille masculin traditionnel travaille ltranger
ou en zone urbaine industrielle. Les femmes sont alors plus nombreuses se lancer dans des activits
conomiques chez elles ou au sein de leur village ou devenir les utilisateurs naux denvois de fonds
de migrants et de transferts dargent nationaux.
28 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
Lge
Il rgne dans le secteur nancier une discrimination lie lge qui touche galement les personnes
pauvres et faibles revenus. Les prestataires de services nanciers ciblent gnralement la tranche dge
moyenne dans la population conomiquement active, ngligeant de concevoir des produits adapts aux
clients potentiels plus jeunes ou plus gs. Cette attitude rsulte, dans une certaine mesure, de facteurs
culturels ou conomiques qui font des plus jeunes ou des plus gs des clients plus improbables.
Par ailleurs, les personnes plus ges vivant en zone rurale demandent souvent moins de services
nanciers dpargne parce quelles prfrent opter pour des mthodes dpargne non institutionnelles
(telles que des investissements en btail) auxquelles elles ont traditionnellement recours ou qui leur ont
permis de protger la valeur de leur fortune en priode inationniste. La demande dinstruments n-
anciers de la part de la population ge est galement limite par des placements concurrents, comme
linvestissement dans les entreprises dautres membres de la famille. Les assureurs, notamment ceux
qui vendent des assurances-vie, excluent systmatiquement les personnes plus ges, ou accordent des
indemnits rduites une fois que les gens ont atteint un certain ge. Il en est ainsi dans le monde entier,
en raison de considrations actuarielles.
A lautre extrmit de lchelle des ges se trouvent les jeunes qui nont gure dexprience profes-
sionnelle et aucun historique de crdit. Ceux-ci nont pas la possibilit demprunter. Ils ne sont pas
considrs comme de bons candidats pour les mthodologies de crdit solidaire. Leur garant risque fort
dtre un membre de la famille participant dj un tel systme de crdit de groupe. Les jeunes peuvent
en outre tre empchs douvrir des comptes dpargne dans des institutions nancires en raison de
lge minimum impos par la loi ou de revenus trop faibles pour pargner. Un autre facteur touchant
cette population est le dcit de notions nancires, qui engendre son tour un manque dintrt pour
ces services. Un grand nombre dinstitutions nancires vocation sociale, de mutuelles de crdit et de
banques commerciales prives, qui ont une vue plus long terme de leur base de clientle, considrent
comme important de rsoudre ce problme. Ainsi la Government Savings Bank de Talande a-t-elle
conu un programme visant familiariser les tudiants avec le systme bancaire un ge assez jeune
(voir lencadr II.1).
Lidentit lgale
Labsence didentit lgale est un obstacle considrable pour accder des services nanciers. Il con-
cerne souvent les femmes et les minorits ethniques. Un grand nombre de personnes nont pas de
carte didentit, de certicat de naissance ni dautres documents souvent ncessaires pour prouver leur
identit ou justier de la proprit de certains actifs. Dans des rgions touches par des guerres civiles
ou des conits, ces pices sont souvent perdues, dtruites ou oublies, et les autorits responsables de
leur tablissement sont inactives ou inaccessibles. Les rfugis conomiques et politiques, les travail-
leurs migrants et les minorits ethniques nayant pas didentit lgale nationale sont souvent exclus des
systmes nanciers.
Lorsquil ny a pas de titres fonciers ou que les lois sur la proprit des actifs sont imprcises voire
inexistantes, laccs la nance institutionnelle formelle, notamment au crdit, devient extrmement
Chapitre II : Les facteurs limitant l'accs aux services nanciers formels 29
dicile. Dans les pays o le systme lgal est faible, notamment en matire de droits fonciers et de
garanties, les autorits locales disposent souvent dune grande latitude pour choisir qui peut accder au
crdit. Pour emprunter, de nombreuses personnes doivent procder limmatriculation de leur entre-
prise, si petite soit-elle. Or les dmarches peuvent savrer lourdes, longues et coteuses. Dans de tels
cas, les obligations dimmatriculation pour les futurs entrepreneurs (temps, nombre de permis, et cot)
crent des obstacles la demande de crdit. Hernando de Soto, prsident de la Commission de haut
niveau des Nations Unies pour lhabilitation juridique des pauvres, expose le problme sans dtours :
Trois questions sont toujours poses. Tout dabord : Comment vous appelez-vous ?
Dclinez votre identit. La plupart des personnes dans le monde ne peuvent dcliner
leur identit, du moins dun point de vue lgal. Ensuite : Quelle est votre adresse ?
La plupart des personnes nont pas dadresse ocielle. Enn : Pour quelle socit
travaillez-vous ? La plupart des gens ne travaillent pas ociellement pour une so-
cit. Tel est lunivers de la microentreprise. Tel est lunivers du secteur informel, de
lconomie informelle ou de lconomie souterraine (Entretien accord Opportu-
nity International, fvrier 2005).
Ceci tant dit, certaines institutions nancires cherchent remdier ce problme. Stuart Ruther-
ford, prsident de SafeSave Dhaka, Bangladesh, reconnat limportance de la question pour laccs
aux services nanciers :
Il est trs courant pour les IMF oprant dans des pays en dveloppement dorir
des comptes dpargne et de crdit, voire des assurances, des personnes ne disposant
pas de documents didentit tels quils existent dans les pays dvelopps... [Nous]
avons tudi la possibilit de fournir nos clients une carte didentit plastie (de
prfrence une carte puce incorporant des informations) quils pourraient utiliser
non seulement pour eectuer des transactions scurises avec notre institution, mais
Encadr II1 Le projet de banque lcole en Thalande
La banque lcole est un modle de banque gr par des tudiants, avec laide de leurs ensei-
gnants et du personnel de la Government Savings Bank (GSB) de Thalande Les tudiants qui se
comportent bien, ont le sens des responsabilits et agissent de manire rfchie sont slectionns
aux postes de directeur, responsable fnancier, responsable de la clientle et guichetier Des dpts
et retraits peuvent tre effectus le matin avant le dbut des cours ou pendant la pause djeuner
Lagence GSB qui joue le rle de conseillre ralise des audits et collecte les dpts dpargne la
fermeture de la banque lcole
Le soutien apport par GSB comprend des formations sur les oprations bancaires et la mise
disposition dquipements Des livrets dpargne et formulaires ont t spcifquement conus cet
effet Il est essentiel que les directeurs des coles participantes soient conscients de la valeur du pro-
gramme et y apportent toute leur coopration GSB fournit galement aux tudiants concerns des
bourses et du matriel pdagogique, et organise pour eux des visites dtude (IMCE, 2004, p 17)
30 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
aussi pour les aider prouver leur identit lorsquils sont en contact avec dautres en-
tits publiques ou prives.
Le niveau dducation
Un niveau dalphabtisation limit, particulirement une matrise insusante des notions nancires,
est souvent cit comme une entrave considrable la demande de services nanciers. En eet, il im-
plique un manque de connaissances de base en mathmatiques et en gestion dentreprise ainsi quune
mauvaise comprhension des activits dune banque. Par ailleurs, les personnes peu alphabtises ig-
norent souvent tout de leurs droits, ce dont certains peuvent proter. Le manque de notions nan-
cires peut certainement conduire des personnes sexclure elles-mmes de laccs certains produits.
Dans dautres cas, il peut pousser des consommateurs prendre des dcisions mauvaises et irrationnelles
en ce qui concerne le choix de leurs produits, et les exposer un risque accru de fraude et de vol
(Peachy et Roe, 2004, p. 14).
Lorsquils sont illettrs, les clients potentiels sont intimids par les systmes et procdures bancaires
qui les mettent face des contrats et des documents complexes quils ne peuvent ni lire ni compren-
dre. Ils sont peu enclins faire conance une institution et ses documents, formulaires et autorits
dcisionnelles caches. Une relation personnelle leur convient mieux. Ce type de rapport se fonde sur
des entretiens de visu, permettent de sengager sur des accords simples ainsi que dapposer une empre-
inte du pouce ou une marque au lieu de signer des contrats complexes remplis de clauses juridiques
dtailles.
Un faible niveau dalphabtisation restreint galement la capacit des clients se renseigner sur les
autres services qui pourraient leur tre proposs. Ils simposent eux-mmes des limites en se disant par
exemple : Je ne sais pas lire. Je ne comprends pas cela. Ce nest pas pour moi . Cependant, mesure
quils se familiarisent avec les services nanciers, leur matrise des notions nancires augmente. Lor-
sque des services appropris sont disponibles, les clients expriments deviennent experts pour ce qui
est de comprendre les contrats de prt, les exigences des prestataires, la valeur des comptes dpargne, les
techniques pour transfrer des fonds via des moyens formels et les modles dassurance prouvs.
Certaines institutions nancires savent innover et adapter les technologies pour fournir des serv-
ices de qualit des clients qui, autrement, resteraient exclus du fait de leur faible niveau dducation.
Leurs clients commencent alors accder une gamme plus large de services ds lors quelles cherchent
volontairement laborer des mthodes de prestation adaptes leur situation et leurs prfrences. A
cet gard, lexprience de PRODEM en Bolivie, qui a utilis la technologie pour surmonter les obstacles
lis la langue et lillettrisme, est rvlatrice (voir lencadr II.2).
La situation gographique
Un facteur dterminant est la distance qui spare le domicile du client potentiel de lagence dune in-
stitution nancire formelle (mme si linfrastructure de transport importe tout autant que la distance
physique). Les grands quartiers urbains et les zones densment peuples prsentent un meilleur niveau
Chapitre II : Les facteurs limitant l'accs aux services nanciers formels 31
daccs (comme au Bangladesh, au Brsil et en Afrique du Sud), qui semble plutt li la mobilit des
personnes au-del de leurs quartiers plutt qu une relle proximit des agences, points de service ou
guichets mobiles. A ce sujet, une enqute mene auprs de mnages au Brsil a rvl que les grandes
disparits rgionales en termes de prestation de services bancaires pouvaient tre largement attribues
des dirences de densit de population et de revenus. Mais elle a galement montr que ces disparits
pouvaient tre au moins aussi importantes entre plusieurs quartiers dune mme ville quentre plusieurs
rgions dun mme pays. Des facteurs, tels que les horaires douverture ou la distance, qui suggrent
des inconvnients dordre matriel, navaient gure dimpact dans une enqute ralise en milieu urbain
(Kumar, 2005, p. xxiii).
Les populations rurales ont gnralement plus de mal accder aux services nanciers parce
quloignes des points centraux et peu concentres. Les zones enclaves, distinctes des zones rurales,
sont les moins bien desservies. Labsence de rseaux routiers, ou ltat mdiocre de ces derniers, dfavorise
les populations concernes, surtout pendant la saison des pluies qui rend de nombreuses campagnes
Encadr II2 Technologie de carte puce et illettrisme
PRODEM FFP est une IMF bolivienne autorise collecter des dpts dpargne (un fondo fnan-
ciero privado, FFP) Bon nombre de zones rurales dans lesquelles ses agences sont implantes ne
disposent pas dinfrastructures de communications En consquence, la mise en place dun rseau
de guichets automatiques (GAB) avec connexion permanente en temps rel ntait pas faisable
dun point de vue conomique, du moins avant datteindre des volumes suffsants pour raliser
des conomies dchelle Quelque 27 % des clients de PRODEM sont analphabtes, et beaucoup
dentre eux ne savent pas signer de leur nom En outre, un grand nombre de villageois ruraux ne
parlent que les langues indignes, le quechua et laymara Un GAB traditionnel, utilisant un texte
lcran comme principal moyen de communication, ne constituait pas donc une approche raliste
En Bolivie rurale, nombreux sont ceux qui ignorent tout du concept de code PIN (Personal Identi-
fcation Number, numro didentifcation personnel) ou dautres codes didentifcation Beaucoup
dentre eux nont jamais eu mmoriser un tel code Un systme exigeant la saisie dun code PIN
semblait donc peu adapt et aurait probablement ncessit un niveau dassistance considrable
pour expliquer lapproche aux clients et remdier aux codes oublis
La solution de carte puce de PRODEM permet aux clients de retirer de largent dans nimporte
quel GAB PRODEM FFP prvu cet effet, et deffectuer des retraits et des dpts dans nimporte
quelle agence PRODEM FFP sans remplir de bordereau un avantage certain pour les clients il-
lettrs Qui plus est, PRODEM FFP a stock dans sa base des images numriques reprsentant les
empreintes digitales des clients, permettant ces derniers de signer en apposant simplement leur
doigt Linstitution propose par ailleurs un GAB commande vocale Celui-ci utilise des langues in-
dignes et des symboles de couleur, ce qui le rend manifestement plus convivial pour de nombreux
clients de PRODEM FFP et plus respectueux de leurs diffrences culturelles Le rsultat : un systme
plus sr, assurant un service clientle hors pair et amliorant lattrait de PRODEM FFP ainsi que sa
capacit toucher de nouveaux clients (Hernandes et Mugica, 2003)
32 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
inaccessibles. Mais les routes et les systmes de tlcommunication qui gagnent progressivement ces
rgions auparavant isoles amnent dans leur sillage des opportunits, des biens et des services, notam-
ment des services nanciers. Nanmoins, le cot lev des services publics de base, comme llectricit,
pse considrablement sur le dveloppement des entreprises et limite par consquent leur demande de
services nanciers.
Qui plus est, les populations trs mobiles qui nont pas dadresse xe ou ocielle sont confrontes
des problmes dordre lgal ou pratique lorsquelles veulent accder des services nanciers. Elles nont
pas dantcdents au sein des communauts locales ni auprs des autorits locales et des institutions.
Personne ne peut se porter garant pour elles dans le cadre dun crdit de groupe ni les cautionner.
Enn, des mouvements dinsurrection dans une rgion peuvent entraver considrablement la demande
de services nanciers, mme si celle-ci est souvent leve dans les zones frappes par des conits ou les
quartiers touchs par la violence. Les entreprises commerciales oprant aux abords des zones frappes par
la violence ou des conits exprimeraient une forte demande dun lieu sr o placer son pargne et obte-
nir un crdit. Lorsque les institutions nancires classiques quittent ces zones, les autres prestataires sont
plus sollicits. Les risques encourus par les clients et les prestataires dus au fait dinvestir de largent ou
daccumuler des actifs dans des entreprises qui peuvent tre dtruites en une nuit ou pilles par des troupes
en maraude de direntes factions sont immenses et psent galement lourdement sur la demande.
Comme la expliqu un habitant de Rpublique dmocratique du Congo sur le forum en ligne consacr
la construction de secteurs nanciers accessibles tous organis en mars-avril 2005 par lONU et lInstitut
de la Banque mondiale : les conditions minimales dune structure nancire sont inexistantes, et le
secteur informel se dveloppe pour que les gens ne meurent pas du fardeau de la vie .
Problmatique 2
La manire de gagner sa vie
Lintrt des clients potentiels pour les services nanciers dpend des services quils peroivent comme
essentiels pour appuyer leurs activits conomiques et leurs obligations sociales, de leur situation nan-
cire, et des services qui leur sont proposs par les institutions nancires classiques et les autres.
Le niveau de revenus
Les personnes qui ne sont pas conomiquement actives nexpriment gure de demande de services
nanciers. Inversement, la multiplication des opportunits conomiques est susceptible daccrotre la
demande de tels services. Ainsi, lors de la runion rgionale pour lAsie organise en prparation de cet
ouvrage, un participant a dclar : 80 % de la population de Papouasie-Nouvelle-Guine est rurale ;
les gens mettent de largent de ct, mais ne font pas appel aux banques pour lpargne ou le crdit.
Cependant, lorsque certains groupes (des cultivateurs de caf, par exemple) crent des coopratives et
trouvent des marchs dexportation, ils commencent rclamer des services bancaires .
Si labsence dopportunits conomiques rduit la demande de services nanciers formels, elle ne
llimine pas pour autant. En eet, bien que moins susceptibles de faire appel au microcrdit, les per-
Chapitre II : Les facteurs limitant l'accs aux services nanciers formels 33
sonnes dmunies peuvent tre intresses par les services de micropargne. Les produits dpargne du
secteur formel, qui exigent un solde minimum lev, sont hors de porte pour ce segment de popula-
tion. Le fait de ne pouvoir pargner que par petites sommes dtermine gnralement si lpargne est
cone des institutions formelles ou informelles (Peachy et Roe, 2004, p. 18). Certaines institutions
ont cr des comptes dpargne souples qui autorisent des soldes susamment bas pour que mme les
personnes aux revenus les plus faibles puissent y accder. A ce sujet, un client de SafeSave, au Bangla-
desh, a tenu le discours suivant :
Je suis un mendiant, cest vrai mais cela ne signie pas pour autant que je nai pas
besoin dpargner. Nai-je pas aussi droit un avenir ? Nai-je pas une lle marier ?
Laissez-moi donc mettre de ct quelques paisha par jour ils saccumuleront bi-
entt sur mon compte (Rutherford, 2003, p. 9).
En fait, la situation nancire du client joue toujours un rle important dans sa capacit daccder aux
services nanciers. Les personnes extrmement pauvres ont toujours du mal en bncier, mme si ces
services sont conus pour eux, comme cest le cas lorsque lobligation de fournir des garanties matrielles pour
un prt est supprime. Les barrires psychologiques et la discrimination lies aux revenus parmi les clients
potentiels de programmes de crdit de groupe peuvent entraner lexclusion des membres les plus dmunis de
la communaut. Un participant au forum sur Internet mentionn ci-dessus a relat son exprience :
Mon organisation, Small Enterprise Foundation ou SEF, est un prestataire de mi-
crocrdit qui cible les pauvres, implant dans la province du Limpopo, en Afrique
du Sud. Il y a une dizaine dannes, nous nous sommes heurts un obstacle de
nature socio-conomique. A lorigine, SEF a dbut par un programme de micro-
nance en partant du principe quune petite taille initiale de prt et des groupes de type
Grameen garantiraient latteinte dune clientle majoritairement pauvre. Aprs avoir
ralis quelques enqutes, elle a dcouvert quen raison de la pnurie dore de crdit,
les non pauvres et moins pauvres constituaient lessentiel de sa clientle et que les trs
pauvres naccdaient pas ses produits
La principale cause tait un niveau de conance [faible envers les personnes trs pau-
vres au sein du groupe]. SEF a alors cr un second programme ciblant spciquement
le tiers le plus pauvre des membres dune communaut laide [de la] classication
participative par niveau de richesse (les personnes dont le score dpasse un certain
seuil ne sont plus ligibles pour un prt). Nous menons un marketing actif auprs de
cette population et lui proposons davantage de mcanismes dassistance, notamment
dans nos nouveaux centres (o les groupes se runissent tous les quinze jours). Ce
programme est dsormais plus important que le premier et sert de modle pour notre
expansion. La demande existait, il nous fallait juste y rpondre par dautres moyens
que ceux auxquels nous avions recours .
34 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
Le type dactivit
De nombreuses banques commerciales ne sont pas en mesure dvaluer les demandes de prt manant
de PME, notamment de nouvelles entreprises de petite taille. Les futurs entrepreneurs doivent alors
trouver dautres sources de nancement. En Jordanie, par exemple :
Laccs des ressources pour dmarrer et dvelopper une activit a toujours t
une proccupation majeure pour les entrepreneurs, notamment pour ceux dont les
antcdents professionnels sont limits. La structure des services bancaires tradition-
nels disponibles en Jordanie na jamais t amnage pour rpondre aux besoins des
PME potentiellement performantes . Par consquent, la plupart des banques nont
pas dvelopp leurs capacits dvaluation des risques en vue dtudier les demandes
de nancement manant de petites entreprises. Les entrepreneurs continuent donc de
dpendre essentiellement de ressources personnelles et familiales pour nancer leurs
activits (OIT 2004, n. II.d.3).
Les institutions nancires formelles et les prestataires de services de microcrdit rencontrent des
dicults similaires lorsquil sagit dtendre le crdit des entreprises rcemment tablies reprsentant
un risque plus lev pour le crancier comme pour lemprunteur. Rares sont les micro, petites ou moy-
ennes entreprises nouvellement cres qui dcrochent des prts auprs dorganisations de microcrdit
ou dinstitutions nancires classiques. Les demandes provenant de nouvelles entreprises sont plus sou-
vent rejetes que celles dentreprises en activit depuis un an ou plus. Sachant cela, le jeune entrepreneur
est peu enclin soumettre une demande.
Ce schma semble sappliquer lensemble des opportunits de services nanciers pour le segment
intermdiaire dentreprises situ entre les microentreprises et les entreprises de plus grande taille ( miss-
ing middle ). Sajoute cela une rticence constate parmi de nombreuses microentreprises sorienter
vers la croissance. Beaucoup dentre elles sont prudentes et peu disposes, pour maintes bonnes raisons,
se dvelopper. Elles diversient parfois leurs activits pour mieux faire face aux risques, prfrant
grer un ensemble de petites activits plutt que den faire voluer une seule. Comme la soulign un
participant du forum en ligne, la production et/ou lemploi tend(ent) atteindre un niveau stable ;
lentreprise ne crot pas et la taille moyenne du prt stagne, de mme que la demande dautres services.
Rares sont les microentreprises voluant vers le statut de PME.
Lore et la demande de crdit concident plus dans certains secteurs conomiques que dans dautres.
Le crdit destin aux cultivateurs de produits traditionnels pratiquant une agriculture pluviale est essen-
tiellement du ressort des banques de dveloppement agricole publiques dans de nombreux pays, con-
formment aux politiques de dveloppement du secteur agricole qui y ont t mises en place. Dautres
prestataires de services nanciers qui investissent massivement dans lagriculture limitent un certain
plafond la part de leur portefeuille consacre lagriculture traditionnelle, ou cherchent promouvoir
des ux de revenus diversis au sein des mnages ruraux pour une gestion prudente des risques.
Partout o des prestataires de micronance ruraux sont prsents, ils sont essentiel-
lement cantonns des conomies rurales diversies et des clients disposant de
Chapitre II : Les facteurs limitant l'accs aux services nanciers formels 35
plusieurs sources de revenus. En gnral, les IMF vitent les zones rurales peu dens-
ment peuples ou tributaires dun petit nombre dactivits de culture et dlevage en
raison de cots de transaction plus levs, des risques lis au prix et la rcolte, de la
saisonnalit des revenus des clients, et des limites des garanties inhrentes au secteur
agricole. Les mthodologies de microcrdit traditionnelles reposent fortement sur des
prts court terme assortis de remboursements frquents et rguliers, lesquels ne sont
gure en adquation avec la production saisonnire des produits agricoles ou du btail
(hormis pour la volaille) Une certaine souplesse en matire de dcaissement et de
remboursement des prts est ncessaire, an que des nancements soient disponibles
lorsque les agriculteurs en ont besoin et que les remboursements correspondent aux
revenus tirs de la vente des produits (CGAP, 2004, p. 1).
Problmatique 3
La perte de confance dans les institutions fnancires
Les expriences pralables dun client avec les services nanciers fournis par des sources formelles et
informelles ont un impact majeur sur sa volont refaire appel ces institutions. Dun ct, une
prcdente exposition des services nanciers institutionnels semble inuer positivement sur la de-
mande de services supplmentaires. En outre, plus lexposition ces services augmente, plus les notions
nancires de lindividu senrichissent. Les clients expriments sont en mesure dopter pour des serv-
ices nanciers en se fondant sur des critres tels que la qualit et le prix. Dun autre ct, une prcdente
exposition des sources de nancement formelles (et informelles) peut aussi inuer ngativement sur
la demande. Les raisons se rpartissent en deux grandes catgories : le comportement des prestataires de
services nanciers et lenvironnement conomique dans lequel ils oprent.
Les relations personnelles avec les clients
De nombreuses raisons expliquent pourquoi les clients peuvent dcider de moins faire appel des
institutions nancires formelles. Parmi elles, la corruption, le vol et la mauvaise gestion, lattitude
du personnel lgard des clients, et le manque de clart des rgles et procdures imposes. Les clients
dsertent galement une institution lorsquils dclent une inuence politique dans sa prise de dcision
ou quils se ment de son attitude en matire de condentialit.
En gnral, les clients ont soit personnellement perdu des sommes pargnes dans des institutions
nancires ou des fonds dpargne et de crdit communautaires, soit connaissent des personnes qui
une telle msaventure est arrive. Dautres ont vu les lites locales faire main basse sur les fonds de
crdit ou ont assist lchec dassociations nancires dtenues par leurs membres suite une mauvaise
gestion par un personnel peu comptent ou par des gestionnaires bnvoles issus du groupe. Les per-
sonnes pauvres et faibles revenus ont t victimes de fraudes, de vols purs et simples commis par des
oprateurs vreux et des escrocs, tels que les pyramides dpargne. Dicile oublier, lexprience freine
considrablement la demande de services nanciers formels.
36 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
A ce sujet, deux enqutes ralises en Afrique rvlent que les institutions nancires formelles jouis-
sent dune bonne rputation en tant que lieu o conserver lpargne. Selon la premire enqute, mene
par Micro-Save Africa, 99 % des clients pargnant dans le secteur informel disent avoir perdu un peu
de leur pargne, contre seulement 15 % de clients pargnant dans le secteur formel. Pour ceux qui ont
la chance de pouvoir y accder, le secteur formel est plus sr tant en termes de probabilit de perte que
de perte relative (montant perdu par rapport au montant pargn). Ceux qui nont pas dautre choix
que dpargner dans le secteur informel risquent fort de perdre de largent, vraisemblablement un quart
environ de ce quils y ont pargn (Wright et Mutesasira, 2002, p. 14). La deuxime enqute, ralise
par FinScope en Afrique du Sud, a not que lopinion des clients lgard des banques tait gnrale-
ment positive, notamment en ce qui concernait la scurit. Selon elle, 73 % des enquts (dont 77 %
de personnes nayant jamais utilis de services bancaires) placeraient une somme assez importante
dans une banque, contre seulement 2 % dans un stokvel, une association informelle dpargne et de
crdit (FinScope, 2004, p. 11).
Cependant, les banques ne sont pas toujours considres comme fonctionnant de manire trans-
parente. Une corruption bas niveau guichetiers demandant des dposants une commission sup-
plmentaire ou agents de crdit exigeant des pots-de-vin sur largent emprunt nest pas rare dans de
nombreux pays. Ce phnomne ne semble pas peser sur la demande : mme sils naiment pas le faire,
les clients payent ces sommes pour conserver laccs aux services.
Les clients naiment pas non plus certains autres comportements des employs des banques. Sou-
vent, ces derniers ne sont gure aimables. Ils peuvent tre ouvertement irrespectueux ou agir de manire
discriminatoire envers les personnes de niveau socioconomique infrieur ou dorigine culturelle dif-
frente, ou envers celles qui eectuent de petits dpts ou des remboursements avec des billets usags.
Les clients pauvres rduisent alors leur recours linstitution, comme lillustre lexemple de Hasan, un
agriculteur presque pauvre du Bangladesh :
Dabord, [il] nous a dit quil conservait son argent la banque Plus tard, quand
nous le connaissions mieux, il a admis quil conait en fait son argent un garde-mon-
naie un ami possdant une boutique sur la place du march. Pour lui, il tait plus
pratique davoir un compte chez ce commerant que dans la banque trs bureaucra-
tique. En outre, il a avou quil estimait plus sage de conserver son pargne ailleurs que
dans une institution qui lui avait octroy un prt, au cas o le directeur consquerait
cette pargne (Rutherford, 2004, p. 58).
Dautres pratiques restreignant la demande des clients peuvent intervenir au niveau de la politique
institutionnelle, comme modier les rgles sans pravis, les formuler de manire ambigu ou les ignorer.
La comptabilit peut tre bcle ; les clients peuvent perdre une part de leur pargne lorsquils cl-
turent leurs comptes. Il arrive souvent que les IMF ne tiennent pas parole, promettant des prts pour
satisfaire les clients puis leur donnant de faux prtextes pour refuser (Rutherford, 2004, p. 74).
Linteraction avec lEtat est un autre facteur qui dissuade certains clients potentiels davoir recours
des sources de nancement institutionnelles. Nombre dentre eux prfrent rester en dehors du champ
de supervision des autorits en vitant les institutions formelles. Leurs entreprises peuvent ne pas tre
Chapitre II : Les facteurs limitant l'accs aux services nanciers formels 37
immatricules ou ne pas disposer des autorisations ncessaires. Une personne ou une entreprise peut
ne pas verser dimpts. Sadresser une institution formelle revient pntrer dans le systme formel,
une tape que certains clients potentiels ne veulent pas ou ne se sentent pas prts franchir. Par ailleurs,
les gens ont souvent le sentiment que la loi et lEtat noprent pas de manire quitable. Comme la
exprim un participant africain du forum sur Internet : Les riches ont toujours accs aux moyens de
leur choix, tandis que des lois et des politiques sont instaures qui eraient les pauvres .
Enn, certains clients potentiels napprouvent pas les conventions appliques. Aussi quitables et
transparentes soient-elles, celles-ci peuvent tout de mme faire hsiter les clients potentiels emprunter
ou investir. Cest particulirement vrai pour les pratiques de recouvrement des prts qui prvoient
une mise en application stricte dun calendrier de remboursement hebdomadaire xe, ou qui peuvent
provoquer lembarras de la communaut ou la vengeance des autres membres en cas de non paiement
dans le cadre dun crdit de groupe. Les emprunteurs sont souvent dcourags par des examens de
ressources ou des techniques de crdit de groupe communautaires, bien intentionnes mais trop in-
discrtes, qui classent ouvertement les fortunes personnelles dans les villages ou rvlent les montants
des prts aux autres, exposant les clients potentiels au regard insistant de leurs voisins ou un risque
dexploitation de la part des autorits locales.
Limpact des volutions conomiques sur le plan national
Ce que les clients craignent le plus lorsquils pargnent dans une institution nancire, cest de perdre
leurs fonds. Une telle perte peut rsulter dune crise au sein de linstitution nancire, du secteur n-
ancier au sens large ou de lconomie dans son ensemble. Pour le dernier cas de gure, on peut citer
comme exemple lination, qui sape le pouvoir dachat des ressources dposes. Un autre exemple est
linterdiction deectuer des retraits auprs des banques en priode de crise ou la rduction de la valeur
des fonds lorsque les retraits sont autoriss. Que ce soit par des moyens administratifs ou inationnistes,
la conscation de lpargne des mnages est toujours le signe dune crise majeure.
Elle a pourtant eu lieu de nombreuses occasions, particulirement en Amrique latine. En con-
squence, les dposants de cette rgion seraient moins conants que ceux des pays industrialiss ou
des conomies asiatiques mergentes qui estiment que la valeur relle de leurs dpts sera prserve.
Autrement dit, lorsquune crise menace en Amrique latine, les dposants sont susceptibles de ragir en
retirant massivement leurs fonds et en provoquant une panique bancaire par crainte de subir des pertes
personnelles si la crise clate, ce qui a eectivement t observ par le pass. Une telle raction reterait
galement un manque de conance dans la capacit des autorits grer les crises nancires ecace-
ment, quitablement et sans dlai (Banque interamricaine de dveloppement, 2004, p. 71).
La principale inquitude des emprunteurs est de ne pas disposer dun accs continu au crdit et
de devoir en aronter les consquences. Une exprience en Afrique du Sud montre comment des em-
prunteurs reportent le plus possible le remboursement de leurs prts, senfonant dans lendettement
aussi longtemps que les prteurs le permettent. Dans ce pays, une vague demprunts parmi les person-
nes bas et moyens salaires qui avait dbute en 1993 a subitement pris n en 2000, lorsque le gou-
vernement a abrog certaines pratiques, notamment celle qui autorisait une dduction automatique des
38 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
remboursements sur les salaires des fonctionnaires et laquelle les microprteurs avaient eu largement
recours. Des emprunteurs qui navaient jusque l aucun mal obtenir des prts, y compris pour en
rembourser dautres, se sont soudainement retrouvs exclus du crdit. Les banques, quant elles, ont
d faire face des crances douteuses de taille sur des portefeuilles qui avaient t garantis par la mth-
ode, en apparence sre et dsormais indisponible, de la dduction sur le salaire. Au nal, deux grandes
banques dotes dimportants portefeuilles de microcrdit ont fait faillite, le secteur des petites banques
sest contract, la concurrence au niveau des services bancaires de dtail a diminu, et les marges ban-
caires moyennes sur le crdit ont augment (Porteous, 2004, pp. 50-51). Les emprunteurs, eux aussi,
ont souert de cette exprience. Ce fut peut-tre galement le cas des emprunteurs en Bolivie, o la
crise a entran une rvolte des dbiteurs, des ngociations prolonges sur lallgement de la dette et un
grand mnage parmi les prestataires de crdits la consommation qui staient prcipits sur le march
du microcrdit sans le comprendre (voir encadr II.3).
Encadr II3 La rvolte des microemprunteurs en Bolivie
Aprs la crise hyperinfationniste du milieu des annes 1980 et les strictes politiques dajustement
structurel qui sensuivirent, la Bolivie assista une croissance considrable du nombre de petites
entreprises, notamment des commerces, mesure que les emplois traditionnels dans lextraction
minire et les entreprises publiques disparaissaient Ce tournant conomique offrit la microfnance
une excellente opportunit de servir ce march mergent (Marconi et Mosley, 2005, p 3) Les
premires organisations de microcrdit collaborrent avec les autorits bancaires et les bailleurs de
fonds pour se transformer en banques et en intermdiaires fnanciers non bancaires
Les problmes surgirent lorsque les socits boliviennes de crdit la consommation commencrent
pntrer sur le march du microcrdit vers la fn des annes 1990 Comme elles ne disposaient
pas des comptences ncessaires pour analyser la capacit des clients rembourser, ces socits
considraient le fait quun demandeur de crdit avait emprunt ou empruntaient auprs dune IMF
comme une preuve de sa solvabilit (Von Stauffenberg, 2001, p 3) Les clients tiraient proft de la
concurrence accrue, contractant souvent deux ou plusieurs crdits simultanment, empruntant plus
quils ne pouvaient se permettre Certains prirent du retard dans leurs remboursements, ou pire, se
mirent utiliser les fonds dun prt pour en rembourser un autre (Rhyne, 2001, p 2)
Cet octroi excessif de crdits concida avec lavnement dune rcession majeure et les emprunteurs
se retrouvrent prisonniers dune spirale de lendettement qui prit les proportions dune crise La
Bolivie fut bientt le thtre dimportants troubles sociaux, notamment de protestations massives
contre les prix des services publics de base, comme leau et llectricit La microfnance, elle
aussi, dut affronter la colre des plus dmunis Les relations avec les clients se dtriorrent, alors
que les agents de crdit devaient sarmer de patience pour collecter des remboursements auprs de
clients surendetts et confronts une demande rduite (Rhyne, 2001, p 2)
Chapitre II : Les facteurs limitant l'accs aux services nanciers formels 39
Dans ce contexte politiquement sensible, deux associations demprunteurs proftrent du ds-
espoir croissant de la population Elles fonctionnaient selon le mme principe : moyennant un droit
dadhsion fxe de 50 Bs (environ 8,50 $US), elles prnaient la rvolte des emprunteurs pour obte-
nir leffacement de la dette Leur succs fut retentissant et elles comptrent bientt un nombre
dadhrents impressionnants Evidemment, lapproche des lections municipales, les partis poli-
tiques furent attirs par une cause qui bnfciait dun tel soutien populaire (Rhyne, 2001, p 2)
Peu de temps aprs, les associations demprunteurs frent emprisonner leurs propres dirigeants
Dans lune delles, ceux-ci avaient illgalement collect les remboursements dus aux microprteurs
et les avaient utiliss pour octroyer de nouveaux prts Dans une autre, ils avaient dtourn les
droits dadhsion, une infraction certes moins spectaculaire mais suffsante pour les envoyer sous
les verrous Au bout de quelques mois, les associations ressurgirent, dotes de nouveaux dirigeants
Outre leffacement des dettes, elles rclamaient linterdiction de certaines pratiques de recouvre-
ment, lallongement des priodes de grce et de la dure des prts, et des taux dintrt annuels de
2 % Leurs mthodes de revendication devinrent plus agressives Lexemple le plus extrme eut lieu
en juillet 2001 : des manifestants arms de dynamite occuprent la Superintendance des banques,
prirent des employs en otage et menacrent de faire exploser le btiment (Rhyne, 2001, p 2)
La principale consquence a t une politisation de la microfnance, puisque les microcrdits furent
rchelonns conformment aux exigences des associations de dbiteurs Lexprience a gale-
ment fourni de riches enseignements, notamment sur la ncessit dharmoniser les techniques de
gestion des risques de tous les prestataires de crdit oprant sur un mme march et sur limportance
de mettre en place des infrastructures de partage de linformation, telles que des centrales de ris-
ques, sur les marchs matures abritant de multiples organisations concurrentes Elle a en outre per-
mis de tirer quelques conclusions sur la relation entre les prestataires de services fnanciers et leurs
clients Tandis que les banques de microfnance bien tablies surmontrent la crise et continurent
se dvelopper (quoique avec des impays jamais connus auparavant), les socits de crdit la con-
sommation ne parvinrent pas conserver leurs clients, furent confrontes un niveau de crances
douteuses lev, et toutes (sauf une) fermrent Les ONG de microcrdit eurent des destines trs
diffrentes Celles qui sen sortirent le mieux furent celles organises par des femmes sur le modle
des caisses de crdit villageoises , bas sur une responsabilit communautaire du remboursement
du prt et incluant un type dassurance (limite) pour les membres sous la forme dun mcanisme
de prt durgence (Marconi et Mosley, 2005, p 7-12)
Problmatique 4
Le niveau dattractivit du produit
Lorsque nous parlons de la demande de services nanciers, nous tudions en ralit quels types de
produits et services les clients souhaiteraient acheter et en quelle quantit. A cet gard, les services nan-
ciers eux-mmes et la manire dont ils sont mis en avant jouent un rle dterminant. Pour largir laccs
ceux qui sont exclus, les prestataires de services nanciers doivent surmonter les dicults quils
prouvent atteindre ce march en fournissant des informations sur leurs produits et services. Pour ce
40 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
faire, ils devront peut-tre adresser des messages particuliers des segments de march donns. Mieux
renseigner le client permet damliorer sa comprhension des caractristiques, avantages et obligations
propres au produit. Lexigence premire tant dorir des produits dont les clients ont besoin, quils
veulent et pour lesquels ils sont prts payer. Sil nest pas possible de dcrire ici dans le dtail les dif-
frents types de produits, quelques observations peuvent tre faites sur certains aspects des principales
catgories de produit : pargne, crdit, services de paiement et assurance.
Les comptes dpargne
Comme nous lavons mentionn dans le chapitre I, le service nancier le plus demand lchelle
mondiale est un produit dpargne sr. Lorsquil ny a pas dinstitutions nancires (et souvent mme
lorsquil y en a), les particuliers ont frquemment recours des systmes informels, comme les associa-
tions rotatives dpargne et de crdit (AREC). Ils pargnent galement en dissimulant des espces ou,
dans certains endroits, en conant leur argent un garde-monnaie qui peut tre un commerant
local, un prteur priv ou un voisin. Les gens payent souvent des frais, gnralement un taux dintrt
ngatif, pour conserver leur pargne en lieu sr. Il arrive aussi que lpargne prenne une forme non
nancire, comme des bijoux ou du btail. Dans la plupart des cas, lobjectif premier de lpargne nest
pas dtre conome, mais dtre en mesure de surmonter des priodes diciles et de remplir un certain
nombre dobligations sociales.
Du point de vue du client potentiel, la question est de savoir si des services dpargne srs et ap-
propris sont disponibles et accessibles. Dans une rcente enqute mene auprs dadultes vivant en
milieu urbain au Brsil, par exemple, 64 % de ceux qui navaient pas de comptes bancaires se sont dits
intresss en possder un. Parmi les raisons volontaires de ne pas ouvrir un compte, la rponse la plus
frquente taient les frais levs (Kumar, 2005, p. xxiii). Le problme demeure gnral dans les pays,
mme si certaines banques et institutions nancires agres ont tent dy remdier en laborant des
produits censs tre la fois attrayants et abordables. En Afrique du Sud, le secteur bancaire priv a mis
au point un compte spcial, baptis Basic Bank Account ou Mzansi, pour lequel aucun frais gnral
nest peru et qui donne lieu une commission xe pour les transactions au-del dun plafond mensuel.
Le compte est limit un solde assez bas pour dissuader les clients rguliers dy avoir recours (Porteous,
2004, p. 34).
A plus grande chelle et sur une plus longue priode, la Bank Rakyat Indonesia sest constitue une
base de clientle de plus de 25 millions de personnes non seulement en rduisant le montant mini-
mum de dpt initial et de solde requis, mais aussi en ouvrant 3 900 petites sous-agences auxquelles
sadresser pour ouvrir un compte (Armendriz de Aghion et Morduch, 2005, p. 147). En Inde, leet
dissuasif que la distance et les horaires peuvent avoir sur lpargne formelle a t limin, entre autres,
en dpchant des agents dpargne qui collectent de petites sommes moyennant une commission dans
le cadre de dirents programmes gouvernementaux (Swarup et Bhattacharya, 2004, pp. 150-152).
Selon une autre approche, lANZ Bank sest associe au PNUD sur les les Fidji pour fournir des serv-
Chapitre II : Les facteurs limitant l'accs aux services nanciers formels 41
ices bancaires de taille rduite plus de 150 communauts rurales et 100 coles partir de six camions,
non tributaires de llectricit, de lignes tlphoniques ou de btiments (Blacklock, 2005).
Les clients napprcient pas que les comptes dpargne chappent leur contrle. Or cest ce qui se
passe pour les produits dpargne proposs par un certain nombre dorganisations : les fonds dposs
sur des comptes dpargne obligatoire ne peuvent tre retirs quau moment o la personne quitte le
programme. Lpargne obligatoire est gnralement conue pour promouvoir lhabitude dpargner
et pour orir une solution de remplacement aux garanties dans les oprations de crdit. Elle sert gale-
ment mobiliser des ressources pour le renancement, condition que linstitution y soit autorise. La
Grameen Bank, pionnire en matire de crdit de groupe, exigeait une pargne obligatoire complmen-
taire, mais a commenc modier son approche en 2000 en introduisant des comptes dpargne et des
prts plus souples dans le cadre du projet Grameen Bank II (Armendriz de Aghion et Morduch,
2005, p. 149-150 ; Rutherford, 2004, p. 5 ; Yunus, 2002, p. 4-5).
Les produits de crdit
Ces 25 dernires annes, la principale innovation visant accrotre laccs des pauvres au crdit a bien
sr t le microcrdit, dont les principes et caractristiques sont bien connus.
7
Des prts renouvels
de petite taille et court terme, dbouchant souvent sur des montants plus importants et permettant
une utilisation relativement libre, taient compatibles avec les schmas de dpenses et de revenus des
mnages et entreprises pauvres. La motivation rembourser, ainsi que lvaluation des risques, ont t
intgres au mcanisme grce la cration de groupes de caution solidaire, de substituts de garantie
fonds sur le prol de lemprunteur et de mesures dincitation reposant sur la possibilit de bncier
dun renouvellement du service.
Bien quayant jou un rle fondamental, la rvolution du microcrdit na pas permis dorir la
gamme complte de produits de crdit dont les pauvres auraient besoin. Le crdit de trsorerie stand-
ard se caractrise par des conditions inexibles, des cycles de prt rigides et des montants uniquement
adapts des microentreprises enregistrant un chire daaires lev ou produisant des ux de trsorerie
hebdomadaires ou mensuels rguliers. Le manque de souplesse de ce produit limite son utilit pour les
personnes qui poursuivent des activits marques par des ux de trsorerie irrguliers ou qui ont besoin
de montants plus importants (ou plus faibles) pour nancer leur entreprise. Les clients risquent alors
dutiliser un produit de crdit inadquat, de ne pas runir les conditions pour en bncier, ou tout
simplement de dcider de ne pas emprunter. Comme nous lavons mentionn prcdemment, ce nest
pas un hasard si les organisations orant du microcrdit vitent largement le crdit agricole.
La gamme limite de produits gnralement proposs par les prestataires de microcrdit ne rpond
pas non plus aux principaux besoins lis au cycle de vie des mnages, notamment en ce qui concerne
les investissements long terme comme le logement. Si les prts durgence sont courants dans certaines
grandes mthodologies de crdit de groupe, comme les caisses villageoises et les mutuelles de crdit, ils
7
Pour une description des principes et pratiques du microcrdit et des raisons de son succs, voir Rhyne et Holt (1995). Pour
de plus amples informations, consultez le Cours distance sur la micronance du FENU, disponible ladresse www.uncdf.
org/mfdl.
42 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
sont diciles se procurer dans de nombreuses institutions nancires formelles. Lore de crdit est
galement restreinte en comparaison des exigences diverses des microentreprises en dveloppement ou
des PME.
Les programmes de microcrdit proposent des prts assortis de taux dintrt suprieurs ceux
imposs aux clients des banques commerciales. Cette dirence est le reet du cot plus lev que
reprsente la gestion dun portefeuille compos de nombreux prts de petite taille. En outre, les cli-
ents de microcrdits payent souvent des cots de transaction cachs. Par exemple, pour assister des
runions rgulires ou des sessions de formation de groupe, obligatoires pour accder au crdit, les
emprunteurs doivent gnralement fermer leurs entreprises pendant ce temps, renonant des revenus
et perdant souvent dnitivement des clients au prot de leurs concurrents. Lorsque les obligations
administratives sont excessives, des cots de transaction supplmentaires incombent aux emprunteurs,
surtout ceux qui ne comprennent pas les formulaires et ne savent pas lire les petits caractres des
contrats de prt. Ces emprunteurs vont eux-mmes consulter des crivains publics instruits pour quils
leur traduisent ces documents. De tels cots de transaction cachs, ainsi que les sommes verses aux
responsables locaux pour quils valident les demandes de prt, peuvent tre plus levs que les intrts
pays sur les prts (Morduch et Rutherford, 2003, p.15 ; Robinson, 2001, p. 210-213 ; Srivastava et
Basu, 2004, p. 13-14).
8
Les oprateurs de microcrdit soutiennent depuis longtemps que laccs au crdit est nettement plus
important pour les emprunteurs que de recevoir une subvention pour allger le cot total du service.
Tant que les taux dintrt restent infrieurs ceux pratiqus par les sources de crdit autrement ac-
cessibles aux pauvres (essentiellement les prteurs privs), et tant que le crdit est assorti de conditions
claires sans obligations caches, lexprience montre que la demande est forte.
De nombreux prestataires de microcrdit cherchent nanmoins rduire les cots de transaction
pour les emprunteurs en ouvrant des agences des endroits pratiques et en appliquant des procdures
standard simples adaptes leur clientle. Les cots tendent galement diminuer une fois que les
infrastructures physique et humaine les deux lments les plus onreux dune activit de microcrdit
sont en place. En fait, la rduction des cots de transaction gure parmi les principaux facteurs
daugmentation de la demande de microcrdit.
Si les objectifs sociaux des prestataires de microcrdit incitent beaucoup dentre eux tenter de r-
duire les cots tout en largissant laccs, de nombreux observateurs considrent la concurrence comme
un moyen plus able de raliser ces objectifs. A mesure que la concurrence sintensie pour attirer
des clients de plus en plus avertis, les taux dintrt ont tendance baisser en raison des pressions qui
sexercent sur le march pour diminuer les cots via une meilleure ecacit, une porte accrue et de
nouvelles technologies. Le mcanisme le plus puissant pour abaisser les taux dintrt en micronance
est la concurrence. Sur les marchs concurrentiels, lecacit a augment et les taux dintrt du micro-
crdit ont baiss (Helms et Reille, 2004, p. 11).
8
Si lampleur des pots-de-vin pays nest pas bien connue, plusieurs tudes ont rvl quils pouvaient atteindre 10 40 % du
montant du prt (Srivastava et Basu, 2004, p. 14). Quant aux cots de transaction verss de la main la main, sans rapport
avec les pots-de-vin, ils peuvent slever 20 % du montant du prt, que ce dernier soit accept ou non (Robinson, 2001,
p. 211).
Chapitre II : Les facteurs limitant l'accs aux services nanciers formels 43
La concurrence peut toutefois se faire attendre sur un march donn ou nagir que lentement sur la
rduction des cots pour le client. Cest pourquoi les taux dintrt levs sur le microcrdit sont dev-
enus un cheval de bataille politique dans certains pays, particulirement en priode de rcession lorsque
les espoirs de revenus des emprunteurs sont dus alors que leurs obligations de remboursement restent
inchanges. Le rsultat est souvent un plafonnement des taux dintrt par voie lgislative qui contraint
les activits de microcrdit et les empche de stendre vers des domaines et des marchs cots plus
levs (voir le chapitre V pour une discussion sur les taux dintrt). La mise disposition dune large
gamme de produits de crdit peut ne pas tre conomique ni sinscrire dans les capacits actuelles de
certaines institutions nancires (voir le chapitre III). Ainsi, les prts long terme doivent gnralement
saccompagner de garanties matrielles, dont la valeur doit tre correctement value en un intervalle de
temps raisonnable et dont linstitution nancire doit tre certaine de pouvoir prendre possession en cas
dinsolvabilit du client. Par ailleurs, de nombreux programmes de microcrdit de petite envergure ne
sont pas parvenus, dans lensemble, grer divers produits de crdit ni rpondre aux besoins en mat-
ire de crdits de trsorerie et dinvestissement de plus grande taille. On peut donc en dduire quune
varit dinstitutions nancires notamment des mutuelles de crdit, caisses dpargne, banques
postales et banques commerciales sont ncessaires, en plus des organisations de microcrdit, pour
orir un ventail complet de services nanciers aux pauvres.
Les services de paiement
Tous les clients, partout dans le monde, apprcient de pouvoir disposer de services de paiement srs,
rapides et peu coteux. Les clients qui ont des revenus plus levs en ont un plus grand besoin, pour
payer leurs impts, leau, le gaz et llectricit ou dautres biens et services. Quant aux clients faibles rev-
enus, bien que peu susceptibles de possder un compte courant dans une banque et eectuant lessentiel
de leurs paiements en espces, ils semblent prts accrotre leur usage des instruments de paiement, tels
que les transferts locaux et internationaux. Ce phnomne sexplique en partie par lvolution rapide
du secteur nancier sous limpulsion de progrs technologiques qui rendent les transferts plus aisment
ralisables et plus srs. Mais il tient galement une surveillance renforce des services de paiement,
surtout au niveau international, en raison des inquitudes de plus en plus vives concernant le blanchi-
ment dargent et le nancement du terrorisme. Le nombre de transactions eectues via le secteur
nancier formel ayant augment, leur cot lev a fait lobjet dune attention politique croissante qui
sest traduite par des incitations rduire les frais appliqus.
En fait, la concurrence entre socits nancires attires par les nouvelles perspectives de prot rela-
tives aux envois de fonds des travailleurs migrs a fait baisser les tarifs. A la n des annes 1990, le prix
pour envoyer 200 $US des Etats-Unis vers les principales destinations dAmrique latine tait de lordre
de 40 $US (et tout aussi lev ailleurs). Les personnes rsidant ltranger prfraient alors faire appel
des systmes de transfert informels pour envoyer de largent chez eux. Quoique moins srs, ceux-
ci taient moins coteux que les transferts formels et condentiels. En 2002, cependant, le cot des
transferts formels avait diminu de moiti, du moins sur les principaux circuits, qui connaissaient un
dveloppement rapide. Donald Terry, responsable du fonds multilatral dinvestissement de la Banque
interamricaine de dveloppement, qui a lanc plusieurs projets innovants pour faire transiter les envois
44 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
de fonds par des institutions nancires communautaires dans cette rgion, a dclar lors de la consulta-
tion de mai 2005 destine recueillir des opinions pour cet ouvrage : Des prvisions annoncent que
la somme totale des fonds envoys en Amrique latine et aux Carabes par des moyens formels pendant
la dcennie en cours devrait atteindre plus de 450 milliards de dollars US, et ce mme si le taux de cr-
oissance actuel devait tre rduit de moiti. Des chires impressionnants, en tout tat de cause .
Parmi les innovations techniques qui alimentent le changement du secteur, on peut citer lutilisation
de cartes prpayes rechargeables. Ce dispositif commence prendre de lampleur pour eectuer et
recevoir des paiements, pour faire des achats chez les commerants, et comme moyen de servir les
populations faibles revenus exclues du systme bancaire. Ces cartes sont accessibles des personnes
dpourvues de comptes bancaires car dautres parties peuvent y transfrer des fonds, comme des em-
ployeurs et des membres de la famille situs dans dautres pays o un programme partenaire permet
dinitier le virement (Jacob et al., 2005).
Dans de nombreux pays, un rle important reste toutefois dvolu aux anciennes techniques de paie-
ment, notamment celles du systme postal (linstitution la plus largement prsente lchelle mondi-
ale). Bien sr, le mode dutilisation des dirents systmes de paiement varie selon les pays. Dans ceux
o les rsidents hsitent expdier le moindre objet de valeur par le biais du rseau postal, il est trs
peu probable quils lutilisent pour transfrer de largent. Dans dautres, le systme postal est largement
considr comme able, bien que souvent bureaucratique, et lorsquelles existent, les banques postales
fournissent une gamme de services nanciers directement alis (voir Scher et Yoshino, 2004, sur un
certain nombre dexpriences en Asie).
Des changements sont toutefois en cours dans le systme postal. La mthode la plus classique pour
y eectuer un paiement ou transfrer des fonds, le mandat postal, cde progressivement du terrain
dautres types de virements postaux, comme ceux des comptes giro lectroniques dans les pays ayant
adopt ce systme. LUnion postale universelle facilite tant les anciens que les nouveaux virements entre
les pays membres, et Eurogiro, un rseau international essentiellement compos de systmes nanciers
postaux, a labor un autre instrument standard pour les transferts internationaux.
Qui plus est, le World Council of Credit Unions (WOCCU) a mis au point pour ses membres un
systme de paiement transfrontalier, nomm IRnet, qui permet aux migrants denvoyer des fonds
moindre cot. Par ailleurs, un partenariat mondial avec MoneyGram a ajout les mutuelles de crdit
la liste des expditeurs. Des alliances dinstitutions nancires comme La Caixa, en Espagne, ou de
grandes banques aux Etats-Unis (dont Citibank, Bank of America et Wells Fargo) avec des banques en
Amrique latine constituent galement des avances importantes. Dautres mesures visant rationaliser
le processus denvoi de fonds ont t prises Singapour, en Malaisie et aux Philippines. Enn, des ini-
tiatives de socits de cartes bancaires, comme VISA, orent galement de nouvelles possibilits pour
les transferts de fonds des migrants (IMF, 2005, p. 33).
Le dynamisme du march est visible non seulement en Amrique latine, mais aussi en Asie, comme
le prouve lexemple des Philippines. Outre les socits classiques de transfert dargent, le march phil-
ippin compte un certain nombre de nouveaux venus, dont des banques philippines et trangres, des
socits denvoi de fonds sur Internet, une grande agence internationale de transfert dargent, ainsi que
des systmes de virement reposant sur les tlcommunications et les tlphones portables. Ces nou-
Chapitre II : Les facteurs limitant l'accs aux services nanciers formels 45
veaux acteurs engendrent leur tour des alliances supplmentaires entre socits de cartes, banques, as-
surances et entreprises de tlcommunications. Certains vont au-del de la simple prestation de services
de transfert destins aux travailleurs migrants : ils mettent les familles en relation avec des programmes
de subsistance et de franchisage comme la fait une caisse dpargne philippine ou permettent
des marins daccder un produit dinvestissement et dpargne comme la fait une grande socit
dassurance philippine (Asian Development Bank, 2004, p. 44).
Les nouveaux services de paiement lectroniques constituent pour linstant un phnomne essentiel-
lement urbain. Eectuer des transferts destination de personnes rsidant dans des zones rurales reste
dicile. Comme lillustrent les cas du Cambodge et du Ghana, en revanche, la nance peut rapide-
ment faire suite la cration dinfrastructures physiques et servir les zones rurales en sappuyant sur de
nouvelles technologies :
La banque ACLEDA a tir prot dune demande latente de transferts dargent lo-
caux en augmentant le nombre de ses agences et points de service. Cette initiative
a suivi la construction de routes et dinfrastructures de tlcommunications vers les
provinces isoles du Cambodge. Des rseaux en ligne dans des zones moins isoles ont
permis aux clients urbains dexpdier de largent leurs familles dans les villages, et
des petites et microentreprises denvoyer des paiements leurs fournisseurs et den
recevoir de la part des acheteurs. Ce systme a remplac la mthode informelle, sou-
vent peu able et peu sre, qui consistait faire appel des amis ou des taxis pour
transporter de largent. Le produit ayant sduit des projets de dveloppement et des
institutions envoyant des fonds leurs bureaux dans les villes rurales, son utilisation
a explos, passant de 1 000 transactions en 2000 plus de 50 000 en 2004. La taille
moyenne de la transaction a diminu de prs de 260 %, rvlant une plus grande
pntration des petites transactions, particulirement celles eectues par des ouvriers
urbains envoyant une partie de leurs salaires dans leur villages (Clark, 2005, p. 194,
224-225).
Apex Bank centralise la trsorerie pour les banques rurales du Ghana, un rseau
compos de plus de 100 banques reprsentant plus de 400 points de service dont
certains sont situs dans des villages d peine 500 habitants. Les tudes de march
eectues dans les zones rurales desservies par ces banques ont montr que les clients
avaient des dicults accder aux transferts provenant des zones urbaines du Ghana.
La criminalit rendait la situation particulirement dicile pour les commerants qui
gardaient sur eux de grosses sommes dargent pour leurs aaires Apex Bank a alors
mis au point un systme de transfert dargent national nomm Apex Link . Celui-ci
utilise un logiciel brevet pour grer les transferts de fonds entre les banques rurales en
utilisant des messages cods envoys par tlphone, fax ou courrier express. Le temps
de traitement se situe entre 15 minutes et 24 heures, et les transferts peuvent tre ef-
fectus partir dun compte ou en espces, ce qui rend le service accessible aussi bien
pour les clients que pour les non clients (Isern et al., 2005, p. 5).
46 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
Lassurance
Lassurance est un service nancier non bancaire traditionnel, lequel a cependant trouv jusqu prsent
un cho moindre parmi les populations pauvres et faibles revenus que le crdit et lpargne. Fon-
damentalement dirente de ces deux derniers types de service nancier, lassurance fait appel un
ensemble distinct de comptences, de prestations et dexpertise institutionnelle.
Au l des sicles, les membres des communauts pauvres et faibles revenus ont regroup leurs
ressources pour sentraider dans les moments diciles. Grce des fonds funrailles, des AREC et de
solides rseaux communautaires et sociaux, comme les groupes damis dans le besoin en Ouganda
ou la culture du pulling together au Kenya, les gens crent des mcanismes qui leur permettent de
mieux grer les risques nanciers au cours de leur vie (McCord et Osinde, 2003, p. 1). Pourtant, ces
systmes sociaux communautaires essentiels orent gnralement des services trs spciques et ne
mobilisent pas susamment de ressources pour protger les personnes contre les pertes nancires
conscutives certains vnements frquents, tels que la maladie, les mauvaises rcoltes, la scheresse,
les accidents et la perte de la proprit ou des actifs productifs.
Imaginons que la population couverte par lassurance soit reprsente par une pyramide gurant
les travailleurs et entrepreneurs capables de payer rgulirement des primes ou au nom desquels de tels
paiements peuvent tre eectus. Alors cette pyramide pourrait prendre laspect de la gure contenue
dans lencadr II.4. Le groupe de population le plus vulnrable se trouve habituellement en dehors de
lconomie formelle et de la pyramide. Plus de deux milliards de personnes travers le monde ne dis-
posent daucune forme de couverture sociale formelle. Les travailleurs de lconomie informelle nont
gnralement pas accs des services dassurance. Le besoin le plus urgent concerne le plus souvent
lassurance sant (CGAP, 2003, p. 29).
Une solution est apporte par la microassurance, une gamme de produits relativement rcente :
La microassurance assure la protection des personnes faibles revenus contre cer-
tains prils spciques en change du paiement rgulier de primes proportionnelles
la probabilit de survenue et au cot du risque couvert. Lorsquelle est disponible, la
microassurance constitue pour les personnes pauvres un outil de gestion des risques
parmi dautres. Parmi les autres outils, citons les systmes communautaires dassistance
mutuelle ; la prvention et llimination du risque ; laccs dautres services nanciers
de gestion des risques tels que lpargne et les prts durgence ; et la protection sociale
dispense par lEtat. Ensemble, ces outils forment une matrice complexe laide de
laquelle les personnes faibles revenus grent leurs risques (CGAP, 2003, p. 1).
La microassurance ne consiste pas simplement adapter des produits dassurance commerciaux aux
personnes pauvres. Elle exige la cration de produits nouveaux et dirents rpondant spciquement
aux besoins de ces populations. Sils sont les mmes que pour la plupart des gens, les risques auxquels
les pauvres sont confronts se manifestent en gnral plus frquemment et avec un impact nancier
relativement plus important. Dans la mesure o elles habitent et travaillent souvent dans des zones
risques levs, les personnes dmunies sont par nature sujettes un niveau de risque relativement plus
Chapitre II : Les facteurs limitant l'accs aux services nanciers formels 47
Encadr II4 La pyramide de lassurance
Le Groupe de travail du CGAP sur la microassurance a illustr la gamme des mcanismes de presta-
tion dassurance par ce quil a appel la pyramide de lassurance Celle-ci se prsente comme
suit :
Assurance issue dun processus de
ngociation collective
Assurances sociale
Autres produits
dassurance collective
Assurance
individuelle
Lassurance sociale se situe tout en bas de la pyramide et offre la couverture la plus large Elle peut
se dfnir de diffrentes manires, mais deux lments cls doivent gnralement tre runis : elle
doit avoir t tablie par le biais dun processus politique et elle doit tre obligatoire pour toutes
les personnes concernes Les rgimes dassurance sociale peuvent tre fnancs par limpt, des
taxes spcifques, des prlvements ou autres charges, et grs par les institutions publiques, des
organismes spcialiss ou le secteur priv Elles prvoient gnralement le versement dun revenu de
remplacement partiel en cas daccident professionnel, maladie, handicap, retraite, chmage, cong
de maternit (et de paternit), et dun soutien au revenu pour la radaptation
Lassurance ngocie collectivement, offerte de nombreux groupes demploys, rassemble divers
types dassurance assurance vie, assurance sant, assurance accident et maladie complmen-
taire, indemnits de retraite, et autres ngocies collectivement entre des syndicats et des organi-
sations patronales, des socits ou lEtat (fonction publique)
Les autres produits dassurance collective sont accessibles par le biais de diffrents groupes
daffnit syndicats, associations professionnelles, coopratives, groupes confessionnels, etc La
couverture peut prendre des formes varies, allant de programmes traditionnels dassurance vie
collective des polices ne concernant que les membres de certains groupes professionnels (par
exemple, les travailleurs de la pisciculture commerciale) en passant par toute une srie de produits
spcifques Ces rgimes peuvent tre structurs de manire extrmement diverse Certains sont
obligatoires, imposs tous les membres dun groupe particulier et fnancs par une prime paye
de manire centralise pour lensemble des bnfciaires Dautres fonctionnent sur une base volon-
taire, chaque assur payant lui-mme la prime
48 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
important. Nayant pas ou peu dargent pour faire face ce risque, leur vulnrabilit est encore exacer-
be (CGAP, 2003, p. 30).
En Afrique de lEst, comme partout ailleurs, plusieurs modles de prestation de microassurance sont
utiliss pour lassurance sant. Ces modles font participer des hpitaux et cliniques selon un mode de
paiement forfaitaire ou fond sur la mutualisation des risques. Par exemple, BRAC et la Grameen Bank,
au Bangladesh, ont recours des modles similaires, mais grent leurs propres cliniques ou orent spa-
rment des soins de sant et des produits dassurance (Ahmed, et al., 2005). Parmi les autres approches
gurent des modles communautaires dtenus et grs par leurs membres qui absorbent tous les risques,
des institutions nancires de dtail ou des organismes de gestion de sant qui couvrent les risques, ou
des partenariats dans lesquels un assureur prend en charge le risque (McCord et Osinde, 2003). Les
prestataires dassurance sant visant fournir des services aux pauvres luttent encore pour trouver un
juste milieu entre lore dune couverture large pour rpondre aux besoins des clients et lapplication de
primes abordables. En gnral, ces services ne sont pas encore proposs sur une base prenne.
Quelques prestataires de services nanciers et assureurs rglements commencent galement of-
frir des produits dassurance aux populations faibles revenus. Ainsi AIG, une compagnie dassurances
internationale, collabore-t-elle avec la quasi-totalit des IMF en Ouganda pour fournir 2,9 millions
de personnes une microassurance contre le dcs accidentel. Des assureurs rglements, comme Delta
Life (Bangladesh), ont adapt leurs services dassurance et proposent dsormais un produit dpargne
long terme (annuit) coupl une assurance vie dont la prime est abordable pour les personnes pauvres
(Cohen et McCord, 2003, p. 2). Polyvalent, le produit dassurance mixte de Delta Life allie les avan-
tages lis lpargne par petites sommes, la capacit emprunter en fonction de la valeur de rachat
du contrat, et lassurance (McCord et Churchill, 2005, p. 55-56). Plus dun demi-million de Guat-
maltques ont accs une assurance vie et 54 000 disposent dune police de microassurance couvrant
les accidents et les services funraires par le biais de COLUMNA, une compagnie dassurance cre
par des mutuelles de crdit guatmaltques. Prs de 90 % des clients de COLUMNA sont membres
des 35 mutuelles de crdit alies la Fdration nationale guatmaltque des mutuelles de crdit ;
la plupart dentre eux vivent en zone rurale et travaillent dans lagriculture ou lconomie informelle
(Herrera et Miranda, 2004, p. iii).
Le type de microassurance le plus couramment oert par les institutions de crdit est lassurance
vie crdit, laquelle sert davantage protger le prteur qu rduire la vulnrabilit de lemprunteur.
Elle est souvent obligatoire. Ces polices dassurance rglent le solde rsiduel du prt en cas de dcs ou
Lassurance individuelle est propose par des compagnies dassurance publiques et prives Les
produits de cette catgorie couvrent gnralement la vie, la sant, lautomobile ou dautres besoins
individuels Les compagnies peroivent les primes directement auprs des particuliers
Les rgimes obligatoires, qui forment la base de la pyramide et couvrent de larges segments de la popu-
lation, sont les moins coteux grer et nexigent aucune des activits traditionnelles de souscription
Plus on monte dans les niveaux de la pyramide, plus les cots sont levs (marketing et vente, frais de
transaction, cots oprationnels) et les activits de souscription ncessaires (CGAP, 2003, p 27-29)
Chapitre II : Les facteurs limitant l'accs aux services nanciers formels 49
dinvalidit de lemprunteur. Le cot de lassurance est gnralement intgr aux frais du prt, et le pr-
teur peut lui-mme grer le programme dassurance par le biais dun fonds de rserve spcial gnr par
ces frais. Il peut galement externaliser la gestion de ce risque en la conant des agents ou compagnies
dassurance spcialiss. Etant donne la complexit de cette activit, les caisses dpargne ont tendance
coner la conception et ladministration de telles produits une entit spare, qui peut tre une
compagnie dassurance dtenue par la caisse dpargne (IMCE, 2004, p. 27-28).
A linstar du produit Delta Life oert au Bangladesh, dautres produits dassurance sont coupls
des produits dpargne. Il sagit le plus frquemment de polices dassurance vie qui permettent de
constituer une somme dans laquelle lassur peut puiser pour emprunter ou eectuer des retraits. Ces
polices comportent des plans dpargne contractuelle avec une composante dassurance : si lpargnant
dcde avant davoir atteint son objectif en matire dpargne, lassureur verse la somme rsiduelle (pour
lachat dune maison ou lducation dun enfant, par exemple). Ces polices sont proposes par des as-
sureurs rglements, tel que Delta Life, et par certaines caisses dpargne, notamment BancoEstado au
Chili, Banco Caja Social en Colombie, la Government Savings Bank en Talande, et les caisses dpar-
gne postales au Bnin et au Burkina Faso. Les autres types dassurance sont moins courants, mme si
Banco Caja Social ore une police nomme poliza del hogar qui couvre les dommages la proprit et
la responsabilit civile envers des tiers (IMCE, 2004, p. 29).
Sur certains marchs, lintroduction de la microassurance ne sest pas droule sans heurts. Plusieurs
projets pilote ont rvl que les gens prfraient souvent les services dpargne et de crdit lassurance
comme manire de rduire leur vulnrabilit aux vnements inattendus (McCord et Osinde, 2003,
p. 6).
Le concept de mise en commun des risques nest pas clair pour de nombreux
mnages pauvres ou clients souscrivant des polices de microassurance. Ils ne font pas
la distinction entre prpaiement et assurance. Fondamentalement, ils peroivent les
primes comme le paiement pralable de services accessibles pendant un an, plutt
que comme un systme de paiement sur le long terme permettant daccder des
services ds que ncessaire. La clarication de cet aspect ainsi que dautres concepts
dassurance est essentielle pour la russite de toute initiative de microassurance (Co-
hen et Sebstad, 2004, p. 51).
En dautres termes, le manque de clart sur le fonctionnement de lassurance, les risques couverts et
les procdures dindemnisation limite la demande des clients existants et potentiels. Cette confusion est
parfaitement illustre par des exemples au Kenya et en Inde :
Lune des femmes de Tusaidiane sisi kwa sisi dans le quartier South B de Nairobi
avait assur son entreprise contre lincendie et vers des primes de 600 Sh par mois
pendant deux ans lorsquelle sest exclame Tout cet argent dpens ! Jarrte . De
nombreuses personnes ne sont pas sres que leur argent est utilement investi si le
risque ne se produit pas (Cohen et Sebstad, 2004, p. 52).
50 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
Une cliente a dduit 500 Rs de son prt pour un plan dassurance. Elle nen connais-
sait toutefois pas la vraie destination ; elle savait juste quil sagissait dune vima (assur-
ance). Lanne dernire, elle a t gravement malade et a dpens quelques milliers de
roupies pour son hospitalisation et son traitement. Elle na pas eectu de demande
dindemnisation. Elle ne savait pas quelle y avait droit. Personne ne lui a dit. [Dautres
clientes pensent] que lassurance couvre uniquement les problmes de sant. Lune
delles a vu sa maison incendie lors dune meute en 19951996. Elle na pas de-
mand tre indemnise. Elle ne pensait pas tre couverte pour ce genre dincidents.
[Dautres, enn, estiment] que les dmarches administratives sont compliques car les
mdecins tablissement rarement des reus (McCord et al., 2001, p. 25-26).
La confusion des clients en ce qui concerne les produits dassurance, les sommes quils sont prts y
consacrer et les mthodes dindemnisation est une ralit pour de nombreuses initiatives de microassur-
ance. Ct prestataires de microassurance, lopinion dominante est que le moyen le plus prometteur
dorir ces services consiste crer des partenariats avec des compagnies dassurance disposant dj des
comptences et de lexpertise ncessaires. Il existe toujours une grande disparit entre ce qui est impor-
tant aux yeux des institutions nancires (par exemple, lassurance vie crdit) et ce qui lest pour les
clients potentiels (assurance sant, vie, proprit et btail). En rsum, le secteur de lassurance nen est
qu ses balbutiements pour ce qui est dorir aux populations pauvres et faibles revenus des services
quelles estiment susceptibles de rduire leur vulnrabilit.
Conclusion
Les raisons expliquant pourquoi les clients pauvres et faibles revenus ne cherchent pas ou ne se
voient pas orir un meilleur accs aux services nanciers formels sont multiples et complexes. Dans
certains cas, une demande latente est rvle par des prestataires de services nanciers innovateurs. Dans
dautres, la demande ne peut tre satisfaite par les produits nanciers ou mthodologies de prestation
actuellement disponibles. En tout tat de cause, les personnes pauvres et faibles revenus veulent des
services nanciers rpondant leurs besoins en vue de mieux grer leurs mnages et leurs entreprises.
Ces besoins ne sont gure surprenants : des services nanciers pratiques, abordables, souples, disponi-
bles de manire permanente et srs. Dans tous les cas, les institutions nancires parviennent mieux
dbloquer ou stimuler la demande lorsquelles voient travers les yeux des clients .
Dans le chapitre suivant, nous allons considrer la problmatique sous langle de lore en nous
posant la question suivante : quelles sont les principales contraintes rencontres par les institutions
nancires de dtail en matire de prestation de services aux personnes pauvres et faibles revenus ?
Chapitre III
POURqUOI LES INSTITUTIONS fINANCIERES
DE DETAIL PEUVENT MIEUX SERVIR LES BESOINS
DES PERSONNES PAUVRES ET A fAIBLES REVENUS
La preuve ultime que les pauvres sont bancables, cest que leurs banques le sont galement.
Un membre dune institution multilatrale
L
es services nanciers oerts aux personnes pauvres et faibles revenus dans les pays en dvelop-
pement ont rapidement pris de lampleur au cours des dernires dcennies. En eet, la demande
augmente lorsque les prestataires de services nanciers comprennent les besoins et les attentes
des clients, et leur orent ensuite les produits et services quils souhaitent acheter. Lorsque ces opra-
tions sont associes des tarifs adapts et des structures institutionnelles ecaces et rationalises, elles
peuvent devenir des entreprises commerciales rentables, susceptibles datteindre lchelle ncessaire pour
occuper une place de plus en plus importante sur ce vaste march. Pourtant, la plupart des pauvres du
monde qui pourraient avoir accs des services nanciers sont toujours exclus du systme bancaire.
La question fondamentale pour crer un secteur nancier accessible tous est la suivante : pour-
quoi, malgr la diversit des institutions et plus de deux sicles dexprience institutionnelle, les pauvres
sont-ils toujours aussi mal servis ? Les oprateurs derrire ces prestataires de services nanciers sont les
gouvernements, des organisations locales indpendantes, des entrepreneurs sociaux et des entreprises
but lucratif. Pourquoi ne touchent-elles pas plus de pauvres ?
Il est communment admis quun environnement politique favorable est une condition importante au
dveloppement de laccs aux services nanciers, mais elle nest pas susante. De plus, lenvironnement
conomique dans son ensemble inue sur la volont des institutions nancires de ne pas limiter le crdit
aux prts garantis court terme. Au-del de ces considrations, le dveloppement de laccs aux services
nanciers pour les personnes exclues du systme bancaire, ou mal desservies, exige un eort dinnovation au
niveau des produits et des moyens datteindre les clients, une augmentation de la capacit des organisations
de dtail, un nancement adapt, une gestion ecace et la mise en place dune infrastructure favorable.
Ce chapitre traite des contraintes auxquelles sont confrontes les institutions nancires de dtail
en matire dore. Pour comprendre pourquoi lore naugmente pas plus vite ou ne stend pas plus
dun point de vue gographique, il faut aborder le problme sous dirents angles. Ces contraintes
comprennent les contraintes internes des institutions nancires, mais aussi les contraintes propres
linfrastructure en place, aux cadres rglementaires et aux programmes politiques. Les chapitres IV
VI sont consacrs aux facteurs extrieurs aux institutions nancires, notamment ceux lis aux marchs
nanciers, aux cadres rglementaires et lenvironnement politique. Bien que, dans un certain sens,
cette division soit articielle, les problmatiques dtailles dans ce chapitre se trouvent, dans une plus
large mesure, sous le contrle des institutions nancires.
52 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
Lanalyse des raisons qui expliquent pourquoi les institutions nancires de dtail ont t si lentes
investir le segment de march des mnages et des entreprises pauvres et faibles revenus sert deux
objectifs dans le dialogue national. Dune part, elle peut aider les acteurs concerns comprendre sur
quelles parties de leur propre march les organisations pourraient se positionner et quelles conditions.
Dautre part, elle peut tre utile pour valuer les priorits dinvestissement.
Ce chapitre sarticule autour de trois problmatiques principales :
La premire problmatique aborde les contraintes gnrales qui freinent laugmentation de
lore, telles que les perceptions du march, les stratgies commerciales et les raisons qui pous-
sent les institutions nancires de dtail dcider ou non de simplanter sur le march ou
dtendre leurs services aux personnes et aux entreprises pauvres. Cette rexion implique une
tude de la diversit des formes juridiques et organisationnelles.
La deuxime problmatique traite des contraintes plus prcises auxquelles les prestataires se ret-
rouvent confronts, telles que les politiques de tarication, la gestion du risque, la slection des
produits proposer, les conomies dchelle et de gamme, et lamlioration de lecacit.
La troisime problmatique est tourne vers lavenir. Elle concerne linnovation et cherche d-
terminer pourquoi certaines institutions sont plus dynamiques que dautres. Elle soulve gale-
ment le problme de la gouvernance.
Problmatique 1
Rentabilit, risque et structures dincitation
Limplication des institutions nancires non traditionnelles
9
dans les services nanciers aux per-
sonnes pauvres et faibles revenus est partie dun simple constat : les banques commerciales, prin-
cipale source de services nanciers de dtail, ne sadressaient pas cette clientle. Pour combler ce
vide, dautres institutions nancires se sont dveloppes, dont des organisations publiques (banques
agricoles, banques de dveloppement, caisses dpargne, banques postales), des associations dpargne
et de crdit dtenues par leurs membres, des banques locales et/ou rurales faible capital ainsi que des
banques spcialises et des socits de nancement proposant des services de micronance (CGAP,
2004, p. 2). Certaines dentre elles ntaient autorises fournir que des services limits, dautres servir
leurs membres exclusivement et dautres encore ont t mises en place par le gouvernement uniquement
pour intervenir dans des secteurs prioritaires, tels que lagriculture. Ces restrictions privaient toujours
la grande majorit des pauvres, notamment les entrepreneurs et les mnages urbains, de laccs aux
services nanciers en gnral et au crdit en particulier.
Au cours des vingt dernires annes, la libralisation nancire et les autres rformes politiques dans
de nombreux pays en dveloppement ont ouvert la voie linnovation en matire de technologies nan-
cires (Westley, 1999, Gonzalez-Vega, 2003, p. 20). Dans dautres pays, des pionniers ont inclus le mi-
crocrdit dans leur stratgie de lutte contre la pauvret, sans avoir eu vraiment lintention de lintgrer
au systme nancier. Dans les deux cas, probablement pour des raisons direntes dans des conditions
9
Le terme institutions nancires non traditionnelles (alternative nancial institutions) est utilis en conformit avec
ltude dont il est question.
Chapitre III : Pourquoi les institutions nancires de dtail peuvent mieux servir les pauvres 53
direntes, de nombreuses organisations ont saisi cette opportunit pour tendre la prestation de serv-
ices nanciers aux populations exclues du systme bancaire. Elles y sont parvenues en introduisant des
innovations sur le march. Parmi ces organisations pionnires guraient des ONG (dont certaines se
sont ensuite transformes en entreprises commerciales), des mutuelles de crdit, des banques de dtail
et des rseaux nationaux de banques de dtail publiques.
10
Pourtant, la prestation de services nanciers
de dtail continue de prendre du retard, car le vaste segment de march des mnages et socits pauvres
et faibles revenus ne cesse de crotre. En fait, malgr leur porte et leur infrastructure, les institutions
nancires non traditionnelles sont souvent perues comme ne servant probablement quune inme
partie de la clientle quelles taient censes toucher leur cration, et nombre dentre elles sourent de
leurs limites (CGAP, 2004, p. 3).
La rentabilit
La rentabilit du service aux mnages et aux socits pauvres est une proccupation majeure pour de nom-
breuses institutions nancires de dtail, notamment celles double objectif de rsultat ainsi que celles
qui cherchent maximiser leurs bnces. Une grande partie des prestataires ne visent pas maximiser
leurs bnces, mais simplement en dgager. Par exemple, lobjectif des mutuelles de crdit est de fournir
un rendement positif leurs membres par le biais des comptes dpargne et des dividendes, mais aussi de
constituer des rserves pour nancer la croissance et garantir une scurit. Les ONG de microcrdit cher-
chent utiliser les bnces non distribus pour accrotre leurs portefeuilles. Les institutions nancires
obissant un objectif commercial, dont les ONG devenues des institutions nancires commerciales ou
spcialises, visent raliser des bnces pour toutes ces raisons, mais aussi assurer un certain rendement
aux actionnaires. Quant aux banques publiques vocation commerciale, elles recherchent les bnces
pour ne pas vider les caisses de ltat, mais galement pour tre en mesure dorir un rendement positif
aux pargnants, qui constituent souvent la majorit de leur clientle.
En revanche, les banques commerciales de dtail cherchent maximiser leurs bnces. Cependant,
les motivations dune petite banque commerciale de dtail prive, lchelle locale, peuvent tre radi-
calement direntes de celles dune banque qui sadresse essentiellement des entreprises nationales.
linverse, certaines ONG, institutions gouvernementales et autres initiatives soutenues par des bailleurs
de fonds ou par lEtat ne cherchent pas la rentabilit ; leur but premier est de servir de vecteur pour
dcaisser des fonds. Les organisations et les initiatives de ce type sont souvent mises en place pour une
dure limite ou nances par une allocation budgtaire donne.
Il existe deux manires dvaluer la rentabilit de servir le segment infrieur du march de dtail. La
premire consiste se demander simplement si la prestation de services aux pauvres peut tre une ac-
tivit rentable, et la seconde se demander si elle peut tre relativement rentable par rapport dautres
orientations stratgiques. Les principales questions que se posent les institutions nancires de dtail
10
Parmi ces pionniers gurent la Bank Rakyat Indonesia, une banque publique ; PRODEM, une ONG bolivienne qui
est devenue plus tard BancoSol, une banque prive, et qui a dvelopp PRODEM FFP, une socit nancire spcialise
dans la micronance ; la Grameen Bank, lAssociation for Social Advancement (ASA), le Bangladesh Rural Advancement
Committee (BRAC) et Proshika au Bangladesh, qui sont issus dONG ; et enn, des mutuelles de crdit, notamment un
mouvement important de la premire heure au Guatemala, constitu de mutuelles de crdit et de leur fdration nationale
(FENACOAC).
54 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
lorsquelles valuent la rentabilit de leur ventuelle entre ou expansion sur ce march sont les suivan-
tes : les personnes pauvres et faibles revenus prsentent-elles un risque plus lev ? Cette activit est-
elle susamment rentable ? Les incitations propres leur culture dentreprise, leur modle dentreprise
et leur stratgie de croissance sont-elles compatibles avec lintervention sur ce march ?
Le risque
La rentabilit du service aux pauvres dpend de la nature des produits et services proposs. Historique-
ment, le principal service oert en micronance a t le microcrdit. Outre les questions de cot, de
revenu et de volume, le prteur a besoin dvaluer le risque dinsolvabilit de ses clients, qui entranerait
une perte considrable sur le produit des crdits et une rduction des actifs productifs.
Dans le cadre des activits de microcrdit, il nest pas rare que les niveaux de risque et les pertes
sur crances irrcouvrables des portefeuilles soient nettement infrieurs ceux des prteurs bancaires
conventionnels du mme pays. Cest lun des premiers constats eectus en matire de microcrdit : les
pauvres remboursent leurs prts et sont des clients solvables (Christen, 1997, p. 16-17). Les stratgies
dattnuation du risque adoptes par les microprteurs ont dmontr que le remboursement dpendait
essentiellement de facteurs situs sous le contrle de linstitution. Pourtant, leurs dbuts, beaucoup
dorganisations de nancement du dveloppement avaient donn une fausse image du risque li aux
personnes pauvres et faibles revenus en le surestimant, parce quelles ne parvenaient pas appliquer
leurs propres mesures de gestion du risque. Malheureusement, cette ide reste vivace.
Daprs des enqutes menes auprs de directeurs de banques prives et publiques dans le monde
entier, le risque li aux prts aux clients pauvres ne suscite quune inquitude relativement modre
et plus le march se familiarise avec ce type de prts, plus cette inquitude sattnue.
11
Une rcente
tude ralise par Accin International a rvl que les banques considraient le microcrdit comme un
moyen de rduire le risque global :
Les personnes interroges ont mentionn deux aspects de la diversication qui
sopre lorsque des institutions se lancent dans la micronance : 1) les microentre-
prises ne suivraient pas vraiment les cycles conomiques traditionnels et seraient plus
rsistantes aux priodes de rcession ; 2) un portefeuille de prts des microentreprises
rpartit le risque sur des milliers dtablissements qui, en thorie du moins, nont
aucun rapport, et sont implants dans divers secteurs conomiques ; cest ce quon
appelle latomisation . Ces aspects peuvent sduire des institutions de plus grande
envergure qui sont dj prsentes dans des secteurs conomiques dont les prols de ris-
que sont dirents et qui se tournent vers la micronance (Chowdri, 2004, p. 13).
11
Dans lune de ces enqutes, seules 17 % des 72 banques consultes considrent le risque comme un lment dissuasif pour
le microcrdit ou le crdit aux petites entreprises. En revanche, 40 % citent les cots administratifs levs, 32 % le manque
de personnel et labsence dun rseau adapt ce type de march et 29% le contrle des taux dintrt (Jenkins, 2000, p. 6).
En comparaison, une prcdente enqute attribuait davantage dimportance au risque pour les prts aux microentreprises
(Baydas et al, 1997).
Chapitre III : Pourquoi les institutions nancires de dtail peuvent mieux servir les pauvres 55
En outre, le risque peut tre amoindri par une meilleure connaissance des emprunteurs. Les groupes
de solidarit rduisent le risque grce linformation partage par leurs membres. Quand les centrales
de risques disposent dinformations sur les microentrepreneurs, le prteur a plus dlments sur lesquels
sappuyer pour motiver ses dcisions de prt aux emprunteurs individuels. Ainsi, lorsque le Superin-
tendant pruvien a encourag la centrale publique des risques rassembler des informations pour les
prts infrieurs 5 000 $US et a apport son soutien aux centrales prives, les prts bancaires aux mi-
croentreprises et aux petites entreprises ont augment :
Les professionnels du crdit au Prou expliquent que les [centrales de risques] leur
ont permis damliorer la qualit de leurs dcisions de crdit et den rduire le cot.
Elles ont galement rduit le dlai dattente pour les candidats. Laccs au crdit des
microentrepreneurs a alors connu une volution impressionnante. Les banques ont
commenc entrer en concurrence dans le secteur du microcrdit. Si les rsultats
observs dans ce cas se vrient dans dautres pays, les stratgies de rduction des ris-
ques pourraient simposer comme des stratgies ecaces et rentables pour dvelopper
laccs la micronance (Guillamon, et al., 2000, p. 6-8).
La rentabilit par rapport dautres activits conomiques
Il est relativement plus cher de servir des clients qui empruntent de petits montants et disposent
dune pargne rduite que des clients qui empruntent de gros montants et disposent dune pargne
plus consquente. Ce point sera abord plus en dtail dans la Problmatique 2. La micronance peut
nanmoins tre une activit rentable. Pour les plus de 500 institutions de micronance qui communi-
quent leurs donnes au MIX (Micronance Information eXchange), la rentabilit moyenne des actifs
est gnralement suprieure, et souvent dans une large mesure, celle des banques commerciales du
mme pays.
12
Le cot lev des services aux petits emprunteurs et pargnants est compens par une tarication
plus lourde et par la conception de produits qui limitent les autres cots pour lorganisme nancier. Les
institutions de dtail prsentes sur ce march laborent galement des produits qui rduisent les cots
de transaction non nanciers la charge du client, ce qui baisse le cot total de laccs au service pour
le client. La question qui se pose alors est la suivante : la prestation de services nanciers aux personnes
pauvres et faibles revenus est-elle susamment rentable pour attirer plus dinstitutions nancires de
dtail sur le march ?
Quels sont les services qui orent une rentabilit susante ?
Le concept de systme nancier accessible tous demande une attention particulire car servir les per-
sonnes ayant les revenus les plus faibles du march nest souvent pas peru comme une activit rentable par
12
tude MIX/CGAP ( paratre), utilisant les donnes des IMF de www.themix.org et les donnes sur la rentabilit des ban-
ques commerciales rassembles dans Bankscope.
56 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
rapport dautres orientations commerciales. Lors dun dbat sur le nombre limit de banques commerciales
prsentes sur ce march, un haut responsable dune association de mutuelles de crdit a tenu ces propos :
Lexprience montre que les services de micronance peuvent tre rentables si les
tarifs sont adapts, mais ils restent souvent perus, et peut-tre juste titre, comme
tant moins rentables que dautres solutions dutilisation du capital.
De nombreuses institutions nancires de dtail ont constat que le microcrdit et le crdit petite
chelle taient susamment rentables. Elles ont galement dcouvert quen combinant la micropargne
des initiatives de mobilisation de lpargne de plus grande envergure, il tait possible de rduire le
cot global des ressources. Les mutuelles de crdit sont devenues particulirement expertes dans lart
dutiliser lpargne de leurs membres, y compris les comptes les plus modestes, pour nancer les pro-
duits de crdit de leurs membres. En desservant une clientle varie, issue de dirents milieux socio-
conomiques, les mutuelles de crdit peuvent aider un plus grand nombre de pauvres que si elles ne
sadressaient quaux plus pauvres (Lennon et Richardson, 2002, p. 98).
Le mouvement des mutuelles de crdit guatmaltque a t lun des premiers
dcouvrir ce principe. En 1987, lensemble du mouvement, constitu de plus de
20 mutuelles de crdit, navait mobilis que 2,8 millions de $US en dpts dpargne
et comptes de parts sociales de leurs membres. En orant des services adapts, des ren-
dements de march et une garantie institutionnelle, 11 mutuelles de crdit, avec une
base de 119 332 clients, sont parvenues grer plus de 80 millions de $US rpartis sur
345 000 comptes la n de lanne 2000, obtenant ainsi un solde moyen de 233 $US
pour les comptes dpargne. Sur la totalit de ces comptes, 302 000 prsentaient un
solde moyen de 37 $US. Il est intressant de souligner que, tout en fournissant des
services de grande qualit aux plus pauvres, les mutuelles oraient les mmes services
dautres groupes de personnes pauvres ou appartenant la classe moyenne infrieure.
Mme si cette dernire catgorie ne reprsentait que 16 064 comptes, elle a apport
plus de 55 millions de $US, soit 69 % du volume total de lpargne et des comptes de
parts sociales. Sans cette clientle, les mutuelles de crdit guatmaltques nauraient
jamais dispos des liquidits ncessaires leurs activits de crdit (ibid., p. 98-99).
En 2004, 26 mutuelles de crdit guatmaltques comptaient 550 000 membres, 279 millions de
$US de dpts dpargne et un portefeuille combin de 207 millions $US (WOCCU, 2005, p. 3).
Alors que certaines caisses dpargne, telles que les caisses dpargne postales, ne sont autorises
qu proposer des services dpargne et des services payants, beaucoup dautres ont galement des por-
tefeuilles de crdits destins aux personnes pauvres et faibles revenus. La proportion des microcrdits
au sein de ces portefeuilles est variable. Ce sont souvent les caisses dpargne qui fournissent la majeure
partie des petits comptes dpargne dans leurs pays (IMCE, 2004, p. 19). Orant des services de
proximit , y compris la combinaison des prestations sociales et de comptes dpargne, elles occupent
Chapitre III : Pourquoi les institutions nancires de dtail peuvent mieux servir les pauvres 57
souvent une place prpondrante sur le march des paiements (ibid., p. 16).
13
Jusqu prsent, les banques commerciales ont dcourag les petits pargnants en imposant des sol-
des minimum ou des frais de transaction levs. Cet aspect est souvent cit comme lun des principaux
ds que les banques commerciales doivent relever pour fournir des services dpargne aux personnes
pauvres et faibles revenus. Pourtant, les innovations en matire de produits, telles que les comptes
Mzansi en Afrique du Sud, rduisent les cots en limitant le nombre de transactions par mois. Les
caisses dpargne appartenant au rseau de lIMCE orent galement une gamme de produits qui lim-
itent les frais administratifs incombant aux institutions et proposent des services dpargne au segment
infrieur du march.
De plus en plus, les banques qui proposent des microcrdits aux clients pauvres, quelle que soit
leur structure de proprit ou leur objectif, cherchent accrotre le produit net de leur relation avec le
client en fournissant des services supplmentaires payants. Parmi ces services, citons les rglements de
factures, les cartes de dbit, les cartes prpayes et les services de transfert dargent. Comme nous lavons
expliqu dans le chapitre II, cette nouvelle orientation peut prendre la forme de produits spcialement
conus, de partenariats avec dautres prestataires de services nanciers, notamment pour les assurances
et les envois de fonds des migrants, ou dalliances avec des ONG et des organisations communautaires,
linstar de lICICI en Inde (voir lencadr III.1).
facteurs incitatifs et dissuasifs de ce march
Les institutions nancires de dtail peuvent faire des bnces en proposant des services nanciers la
catgorie infrieure du march. Mais elles peuvent tout aussi bien dcider de ne pas servir ce segment
de population. Si cette nouvelle activit exige des forces dirigeantes et des investissements normalement
aects dautres activits nancires plus rentables, il est possible que les institutions choisissent de ne
pas mobiliser ces prcieuses ressources pour ce march spcique. Si les banques ralisent des marges
plus leves sur le march traditionnel et ne se sentent pas obliges de chercher de nouveaux marchs
sous la pression de la concurrence, il est peu probable quelles songent srieusement entrer sur le
march de la micronance (DfID, 2005, p. 5). La dcision dentrer sur ce march et la capacit de
sy installer avec succs dpendent galement de facteurs internes lentreprise, savoir sa culture, son
modle conomique et sa stratgie de croissance.
La culture dentreprise : limportance de limage
Pour de nombreuses institutions nancires de dtail, limage de lentreprise nest pas une contrainte.
Si dautres institutions nancires sont guides par des objectifs de bnces, les mutuelles de crdit,
quant elles, sont conscientes quelles doivent accorder la priorit leurs membres et leur commun-
aut. Elles ont compris depuis bien longtemps quil ntait pas utopique de souhaiter russir en faisant
quelque chose de juste, et quil sagissait l dun objectif parfaitement ralisable (WOCCU, 2005,
13
LInstitut mondial des caisses dpargne (IMCE) dnit les caisses dpargne et les banques de dtail caractre social
comme des banques de proximit , cest--dire des tablissements proches de leurs clients qui servent les intrts de la com-
munaut dans laquelle ils sont implants. Les banques de proximit prsentent quatre caractristiques principales : proximit
gographique, accessibilit, prennit et engagement social.
58 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
Encadr III1
Trois approches diffrentes de lengagement des banques commerciales
dans la microfnance
Stanbic Uganda : acquisition plutt que croissance organique
En fvrier 2002, la Stanbic Bank, qui ne possdait quune seule agence en Ouganda, a rachet 90 %
des parts de lUganda Commercial Bank Limited (UCBL), une banque publique qui poursuivait princi-
palement une activit de dtail et disposait dun rseau de 66 agences dans tout le pays Dans le cadre
de lacquisition, lEtat ougandais a exig de la part de la Stanbic de maintenir le rseau de lUCBL en
vue de fournir des services fnanciers tels que des services de paiement, dpargne, de microfnance et
des services fnanciers ruraux Avec le rachat de lUCBL, la Stanbic a intgr la microfnance ses ac-
tivits, ce quelle naurait probablement pas fait dans le cas dune stratgie de croissance organique
Lengagement de la Stanbic envers le march des personnes faibles revenus sest traduit par une
croissance du portefeuille de prts et un largissement de laccs aux services de dpt La renta-
bilit dcoulant du crdit, dune base de dpts plus solide et de commissions supplmentaires a
permis la banque de maintenir et de dvelopper ses activits, dont celles de microfnance, tout
particulirement dans les zones rurales Inversement, la clientle de lUCBL, et le segment des
personnes faibles revenus dans son ensemble, proftent des atouts de la Stanbic : meilleure ges-
tion, technologie plus avance et plus grande comptitivit Depuis lacquisition, la Stanbic a ouvert
150 000 nouveaux comptes de dpt dots dun solde minimum infrieur ceux de lUCBL tout en
rduisant le nombre de comptes inactifs, qui dans certaines agences atteignait en moyenne 50 % du
nombre total des comptes En 2004, la Stanbic dtenait 29 % du march des prts et dpts de pe-
tite taille en Ouganda (1 750 $US maximum par compte dpargne ou de prt), avec une prsence
particulirement forte dans les zones rurales (DfID, 2005, p 34-38)
ICICI Bank : innovation et opportunit commerciale
Deuxime banque dInde par la taille, lICICI Bank Group est aussi la plus grande banque prive du
pays, avec un total de bilan de plus de 30,2 milliards de $US, un rseau de plus de 560 agences et
bureaux, plus de 1 900 GAB et plus de 10 millions de comptes de dtail Elle offre une large gamme
de produits bancaires et de services fnanciers des entreprises et des particuliers travers une
varit de canaux de distribution et par lintermdiaire de ses fliales et partenaires spcialiss en
services bancaires dinvestissement, assurance vie et non-vie, capital-risque, gestion dactifs et tech-
nologies de linformation
LICICI Bank a activement cherch simpliquer dans la microfnance Pour ce faire, elle a adopt
des approches novatrices lui permettant de saisir des opportunits commerciales et de se positionner
pour un dveloppement futur du march, au lieu de simplement obir des mandats gouvernemen-
taux Parmi les innovations mises en place, citons les suivantes :
Chapitre III : Pourquoi les institutions nancires de dtail peuvent mieux servir les pauvres 59
Rescompte du portefeuille. Dans le cadre de lopration la plus importante de ce type jamais
conclue avant 2004, lICICI Bank a mis des titres adosss un portefeuille de 42 500 prts dune
valeur de 4,3 millions de $US quelle a rachet Share Microfn Limited en 2004 LICICI continue
de travailler au dveloppement dun march secondaire pour la microfnance
Groupes dentraide (Self-Help Groups, SHG). Encourage par les premiers rsultats du modle
SHG-Bank Linkage mis en place par le gouvernement indien, mais lestimant trop lent, trop co-
teux et peu susceptible datteindre une chelle rentable, lICICI sest associe des ONG, des IMF,
des ngociants et des courtiers locaux capables de servir dintermdiaires et de prestataires de
services pour loctroi de crdits des groupes de petits agriculteurs marginaux Lvaluation des
demandes, linstruction des dossiers, la gestion et le recouvrement sont dlgus aux intermdiaires,
mais lICICI fnance directement lemprunteur dont le prt ne passe pas par lONG/IMF La banque
accorde un prt initial lONG/IMF pour dvelopper les SHG, mais lui demande de le rembourser
en quelques annes et de devenir une entit viable en facturant directement des commissions aux
groupes LICICI a pilot avec succs le modle ICICI Bank Farmer Service Centre (modle Mahin-
dra Shubhlabh) Les premires observations semblent indiquer que ce modle atteint bien les petits
agriculteurs (Srivastava et Basu, 2004, p 30)
Kiosques Internet. Ces kiosques servent les villages ruraux en leur offrant une gamme de services
fnanciers et non fnanciers Chacun deux, quip dun GAB peu coteux, a la possibilit de devenir
une franchise de lICICI Bank dans le village Plus de 2 700 kiosques ont t installs, et il est prvu
den augmenter le nombre ainsi que dajouter de nouveaux produits, tels que des crdits coupls
des envois de fonds (ICICI, 2005, p 58-64)
Bien qutant un acteur relativement rcent sur le march du microcrdit, lICICI possde un en-
cours de microcrdits de 138,8 millions de $US Elle compte 1 million de clients de microcrdit et
42 partenaires (ibid, p 31-32)
Au Chili : les subventions aux enchres
Le microcrdit a dabord t instaur par de petites ONG Mais aucune dentre elles na at-
teint lchelle ni limportance de leurs homologues boliviennes En fait, lEtat chilien a directement
subventionn lentre de banques commerciales sur le march du microcrdit Il a mis aux enchres
une subvention forfaitaire relativement rduite pour chaque prt octroy par une banque, celle-ci
prenant en charge la totalit du fonds de crdit et des risques Le programme a connu une assez
belle russite Aujourdhui, trois grandes banques offrent des microcrdits environ 70 000 mi-
croentrepreneurs La plupart des ONG ont quitt le march du crdit, bien que beaucoup de leurs
anciens employs fassent dsormais partie du personnel des banques commerciales affect aux
activits de microcrdit (CGAP, 2001, p 6)
60 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
p. 1). Les ONG nancires caractre social, y compris celles qui sont devenues des banques com-
merciales, continuent stendre sur le march du microcrdit et orent un grand nombre de services
bancaires aux clients pauvres et faibles revenus, parmi lesquels les produits dpargne et les transferts
autoriss par un agrment bancaire (Fernando, 2004, p. 17-22). Dautres ONG cherchent atteindre
les plus pauvres parmi les pauvres et complter leur gamme de services nanciers avec des services
dducation, de sant et dappui au dveloppement dentreprise.
Cependant, certaines banques commerciales prives et institutions nancires orientes vers le dvel-
oppement ont une autre image delles-mmes. La direction et le personnel sont-ils prts accueillir des
clients pauvres et faibles revenus dans leurs tablissements ? La banque aura-t-elle une mauvaise image
si elle suit lusage et quelle pratique des taux dintrt plus levs sur les petits prts aux clients pauvres
alors que les clients plus riches qui disposent de soldes dpargne plus importants bncient de taux de
rmunration plus levs et peuvent emprunter de plus grosses sommes des taux plus intressants ?
En ce qui concerne les prestataires de microcrdit qui cherchent servir les membres les plus pauvres
de la communaut, dautres questions dimage peuvent se poser. Un organisme qui prte de largent
aux plus pauvres parmi les pauvres estimerait-il quaccorder un prt une petite ou moyenne en-
treprise risque de compromettre son image ? La recherche de dpts plus consquents de la part de la
classe moyenne ou de clients riches serait-elle interprte comme un cart par rapport sa vocation
premire ? Ces organismes considrent-ils les pauvres comme des victimes ou comme des entrepreneurs
persvrants et capables de grer leur argent ?
Les institutions nancires mettent ces facteurs en balance avant de chercher pntrer sur un seg-
ment de march qui risque de dstabiliser leur image.
La compatibilit avec la stratgie dentreprise
Comme nimporte quelle socit, certaines institutions nancires de dtail ont mis en place des
stratgies dentreprise pour optimiser la pntration, lextension et la diversication de leur activit. Ces
stratgies se fondent sur ce que les hauts dirigeants considrent comme les comptences fondamentales
de lorganisation, savoir ce quelle fait particulirement bien et qui lui confre des avantages concur-
rentiels. Pour certains tablissements bancaires, la stratgie ninclue mme pas lactivit bancaire de
dtail. Pour dautres, cest l leur seule activit.
La motivation. Servir les clients exclus du systme bancaire peut faire partie de la stratgie dune
banque commerciale, qui aurait, lorigine, une vocation sociale ou caritative. Mais cette motiva-
tion place les services nanciers aux pauvres au niveau des relations publiques ou des services philan-
thropiques de la banque en question. Par consquent, il est possible que ce genre dtablissement se
mette orir un petit nombre de services aux pauvres, mais il ne serait pas raisonnable de penser que la
philanthropie puisse prendre le pas sur les motivations commerciales.
Certains gouvernements ont tent de venir bout de cette rticence des banques prives servir les
pauvres. Lune des approches consiste exiger quune partie du portefeuille de crdits des banques com-
merciales soit rserve aux secteurs prioritaires. Pour certaines banques commerciales, les programmes
de prts aux secteurs prioritaires ont constitu une motivation essentielle pour prter de largent aux
clients ayant les plus faibles revenus du march car ils dcoulaient du mandat gouvernemental. Mais
Chapitre III : Pourquoi les institutions nancires de dtail peuvent mieux servir les pauvres 61
pour quil y ait une croissance relle des services aux exclus du systme bancaire, il est ncessaire que
les organisations nancires de dtail sintressent delles-mmes au march et quelles y voient une op-
portunit commerciale, comme lICICI Bank en Inde (voir lencadr III.1).
Les institutions qui ont ainsi bnci des mandats gouvernementaux ont pris conscience quelles
pouvaient continuer amliorer laccs aux services nanciers mme aprs la disparition de ces man-
dats. Cest ce qua expriment la banque publique thalandaise Bank for Agriculture and Agricultural
Cooperatives (BAAC). Au dpart, la BAAC fonctionnait avec des fonds que les banques commerciales
devaient lui consacrer dans le cadre dun programme de prts au secteur prioritaire de lagriculture.
Cette exprience montre galement quel point un programme de rforme politique associ une ges-
tion institutionnelle solide peut amliorer laccs aux services nanciers des populations rurales, tout en
valorisant les performances de linstitution nancire.
Le contrle des taux dintrt sest assoupli et les banques commerciales nont plus
t obliges de conserver des dpts auprs de la BAAC. Suite ces rformes, la
BAAC a fait de la mobilisation des dpts lun des fers de lance de son activit ban-
caire. Les dpts provenant des zones rurales sont devenus la principale source de
fonds de la BAAC... La BAAC tait une institution nancire saine disposant des
capitaux susants pour faire face des chocs externes, tels que lination et la dvalu-
ation. Elle faisait galement lobjet de contrles internes solides grce un systme
dinformation de gestion dtaill et able. Elle tait manifestement bien gre, avec
une bonne surveillance des risques de crdit, dilliquidit et de taux dintrt. Une
supervision adquate tait assure par le ministre des Finances (Goodwin-Groen,
2003, p. 1).
En 2003, la BAAC comptait 5,2 millions de mnages paysans parmi ses clients...
le nombre de comptes dpargne, proche de 10 millions, montrait quel point la
demande de services nanciers des clients ruraux auprs de la BAAC tait leve... La
mobilisation proactive de lpargne rurale de la BAAC a provoqu un changement
presque rvolutionnaire de la base des ressources nancires. La BAAC a acquis son
indpendance nancire et a t en mesure de rduire nettement sa dpendance vis-
-vis des prts nationaux et trangers (Watchananawat, 2004, p. 5-6).
Leet de la concurrence et de lexemple. Lorsque la concurrence saccrot sur les marchs tradi-
tionnels dune banque, celle-ci peut chercher diversier sa base de clients. La concurrence peut tre
la principale raison qui pousse un tablissement tendre ses services, mais leet de dmonstration
produit par les organisations qui servent dj les personnes pauvres et faibles revenus contribue
rendre ce segment de march encore plus visible. Dans les pays o il existe dj un grand nombre de
prestataires de services nanciers qui sadressent cette clientle depuis longtemps, et avec succs, les
banques peuvent analyser les performances nancires, tudier les modles de prestation des services
et embaucher des ressources humaines exprimentes. Ainsi, la concurrence elle seule nest peut-tre
pas susante pour encourager lentre sur le march. En revanche, lorsque les eets de la concurrence
62 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
viennent sassocier des exemples de russite, les institutions de dtail implantes dans le secteur tradi-
tionnel sont souvent plus nombreuses saventurer sur le march.
Les stratgies de croissance
Certaines banques se sont tournes vers le march de la micronance pour servir les personnes faibles
revenus. Dautres ont dj abandonn. Pour dautres encore, le rsultat se fait attendre (Valenzuela,
2002, p. 72). Le fait que certaines banques aient pris cette initiative indique quelles ont trouv suf-
samment dintrt au concept pour surmonter les cots et les obstacles de la diversication. Lentre
sur de nouveaux marchs avec de nouveaux produits constitue une option stratgique de croissance
coteuse qui nest jamais dpourvue de risque.
Les tudes de march, la cration ou ladoption dun nouveau rseau dagences, le dveloppement
de nouveaux produits, lembauche et la formation de personnel pour assurer une nouvelle activit,
lintgration de cette dernire dans la culture dentreprise existante : voil quelques-uns des princi-
paux obstacles et des cots de lentre sur un nouveau march. Si certaines banques commerciales
ont dj abandonn cet eort, cest sans doute que leurs comptences fondamentales et leur avan-
tage concurrentiel se situent ailleurs. Comme nous lavons expliqu plus haut, cela peut galement
signier que, pour certaines dentre elles, le meilleur moyen de simpliquer sur le march pourrait
consister conclure des partenariats avec dautres banques, tablir dautres formes de collabora-
tion ou sintresser des institutions dont les comptences sont prcisment de fournir des services
nanciers aux personnes pauvres et faibles revenus, en vue dune fusion ou dune acquisition. Un
grand nombre de banques commerciales et de mutuelles de crdit possdent dj les outils essentiels
pour intervenir sur ce march, savoir un rseau dagences consquent, des mthodes pour grer les
liquidits, un accs aux ressources nancires, des technologies dinformation et le capital humain.
Lencadr III.1 prsente trois approches direntes, dans des pays dirents, de lengagement des
banques commerciales dans la micronance.
Il apparat clairement quune grande varit dinstitutions peut avoir sa place sur le march. Il existe
de nombreuses options qui reposent sur direntes forces propres chacune. Les banques commerciales
publiques, les institutions nancires issues dONG, les caisses dpargne, les banques commerciales
prives et les mutuelles de crdit, toutes peuvent servir ce march, que leur objectif soit commercial,
social ou les deux. En fait, la principale conclusion qui a t tire dune tude des expriences lchelle
internationale sest rvle positive : laugmentation de lore de services nanciers aux catgories les
plus pauvres du march ne dpend pas de la forme organisationnelle ou de la structure de proprit. En
eet, elle dpend de la comprhension des besoins du client, de la qualit du service, de la cohrence
de lintervention sur ce march avec les activits principales et la stratgie de croissance du prestataire
potentiel, ainsi que de sa capacit innover en termes de produits et de services nanciers.
Passons maintenant une analyse plus dtaille de lchelle, des cots, de lecience et des modles
que les organisations de dtail ont adopts pour atteindre les clients pauvres et faibles revenus.
Problmatique 2
Chapitre III : Pourquoi les institutions nancires de dtail peuvent mieux servir les pauvres 63
La ncessit dintervention grande chelle
14

Il est indispensable de prendre en compte certaines considrations nancires et conomiques pour com-
prendre comment les services nanciers peuvent stendre aux personnes pauvres et faibles revenus,
surtout si ses services doivent tre proposs de manire durable. Tout dabord, rappelons que la micro-
nance a toujours t une option coteuse. Le cot est la principale raison invoque par les institutions
nancires de dtail pour justier leur absence sur ce march. Ensuite, dans un secteur qui se caractrise
par un gros volume de petites transactions, il est essentiel de raliser des conomies dchelle, aussi bien
pour ltablissement lui-mme que pour le dveloppement conomique et social. Il est galement pos-
sible de raliser des conomies de gamme : la diversit des produits et services proposs peut permettre
de rduire les cots moyens, damliorer le ux des revenus pour les institutions et dorir un choix plus
large aux clients. Et enn, il est ncessaire dvoquer les progrs des technologies de linformation et les
innovations qui sappuient sur les expriences et les alliances prcdentes. Les modles qui fonctionnent
mettent laccent sur la multiplicit des points de vente, sur des produits standard mais accessibles et sur
des innovations technologiques et oprationnelles qui permettent de gagner en ecience tout en rduisant
les cots.
Le cot lev des petites transactions
Le cot des services nanciers aux clients pauvres et faibles revenus a fait lobjet dune analyse ap-
profondie au cours des vingt dernires annes. Les clients qui empruntent de petits montants et font de
nombreuses transactions sur des comptes dpargne aux soldes peu levs sont moins rentables que des
clients qui empruntent de gros montants ou conservent des dpts terme plus consquents.
En ralit, linconvnient du microcrdit en termes de cot est plus important que ce que laisserait
voir un simple calcul mathmatique. Atteindre des clients pauvres et faibles revenus qui nont jamais
eu recours des services bancaires formels demande plus de temps au personnel et plus dinteraction
avec les clients, ce qui implique des cots supplmentaires pour linstitution nancire. Il faut galement
surmonter les problmes danalphabtisme et prendre en compte le temps dintroduction aux produits
et services nanciers proposs, de discussion sur les responsabilits et obligations de lemprunteur et
du prteur, et souvent aussi, les distances parcourir pour se dplacer ou pour communiquer avec des
infrastructures insusantes. Le cot du dcaissement, de la gestion et du recouvrement dun grand
nombre de petits prts, et souvent des intervalles plus rapprochs, est beaucoup plus lev que celui
dun plus petit nombre de prts de plus gros montants.
15
Voici une illustration de cette dicult :
Une IMF prenne en Inde supporte un cot de seulement 0,25 $US par interaction
avec le client (visite ou transaction). Cependant, vu le grand nombre dinteractions, leur
cot total reprsente 25 % des cots dexploitation dun portefeuille de prts moyen.
Par comparaison, dans les banques commerciales indiennes, les charges dexploitation ne
reprsentent gnralement que 5 7 % des crdits en cours (CGAP, 2004, p. 3).
14
Citation de Fazle Abed, BRAC.
15
Pour une analyse des cots et des revenus de la micronance, voir CGAP (2004).
64 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
De mme, la mobilisation de lpargne dun grand nombre de petits pargnants est plus coteuse
que la mobilisation dun seul compte reprsentant le mme montant. En outre, ltablissement dun
gros dpt terme xe qui demeure illiquide jusqu son chance revient moins cher linstitution
nancire quun gros dpt vue. Les restrictions de retraits sur les petits comptes rduisent les cots
dexploitation, mais il faut galement respecter des rglementations prudentielles concernant les ratios
de liquidits maintenir. De plus, la gestion bilantielle exige des institutions quelles respectent la
symtrie des chances par mesure de prudence. Par ailleurs, elles peuvent aussi rduire les cots en
rmunrant moins les petits comptes ou en limitant la frquence des transactions.
Les services payants, tels que les transferts dargent au niveau local, les envois de fonds des migrants,
les mandats et les services de paiement de factures, sont considrs comme des services hors bilan,
contrairement lpargne et au crdit. Ils gnrent des revenus sans prsenter de risque de crdit ou
exposer linstitution au risque de retrait des dpts. Cependant, le dveloppement de ces services nest
pas sans risque et entrane des cots de mise en place et de gestion des systmes, ainsi que des cots de
formation et dembauche de personnel. Mme lorsque ces services sont assurs par un partenaire, le
cot peut tre lev. Le traitement des envois de fonds des migrants et autres transferts dargent peut
exposer linstitution payeuse un risque de crdit accru, notamment lorsque lmetteur du transfert
initie une transaction avec lorganisation payeuse qui entrane un dcalage dans le temps, par exemple
avec un week-end compris dans le dlai. Lorganisation payeuse remet les fonds ds quelle reoit les
informations concernant la transaction et par consquent, accorde souvent des crdits sur une ou plus-
ieurs journes, jusqu ce que lorganisation de lmetteur la rembourse. Selon la valeur des transactions
et les chances de rglement, le risque de crdit pour linstitution payeuse peut tre considrable.
Puisquil est impossible de contourner les surcots quentranent les services aux clients qui em-
pruntent de petits montants, possdent des comptes dpargne modestes, souscrivent des polices
dassurance minimales et envoient ou reoivent de petites sommes, les institutions nancires de dtail
qui ont russi sur ce march ont mis laccent sur ladoption de stratgies de tarication adquates,
pour raliser des conomies dchelle et de gamme, contrler les cots et gagner en ecience. Elles
ont cherch des modles dexploitation servant ces objectifs. Elles accordent galement une attention
particulire au service la clientle, car ce sont les clients qui viennent chercher des services pour la
premire fois, surtout les emprunteurs, qui cotent le plus cher.
Les stratgies de tarifcation
Jusqu ces derniers temps, les dtracteurs du microcrdit comme ses partisans ont focalis leur atten-
tion sur laspect tarifaire de la couverture des cots, en ngligeant les stratgies de rduction des cots et
damlioration de lecience. Mais comme nous lavons expliqu plus haut, des cots plus levs doiv-
ent tre pris en compte quel que soit le niveau decience des modles adopts. Limportance des taux
dintrt permettant de couvrir les cots pour la prennit et la porte des services souligne le principe
selon lequel les clients devraient payer le cot ncessaire la prestation du service. Cependant, par le
pass, le public sest toujours eorc dempcher le crancier dexploiter lemprunteur. Quelles soient
diriges par des institutions religieuses ou par des gouvernements, la plupart des socits intgrent une
Chapitre III : Pourquoi les institutions nancires de dtail peuvent mieux servir les pauvres 65
notion dusure , qui xe un plafond aux intrts quun crancier peut demander. Dans presque toutes
les socits, il existe une limite au-del de laquelle les taux dintrt sont considrs comme immoraux
et/ou illgaux.
En ce qui concerne le microcrdit, bien que le cot lev dun prt soit de nature justier un taux
dintrt plus fort que pour un prt conventionnel, les taux dintrt restent des sujets sensibles au
niveau politique (voir ltude du chapitre V). La pratique de prix suprieurs pour les services nanciers
petite chelle est donc un sujet de proccupation pour les responsables politiques, mais aussi pour
les institutions nancires de dtail qui dcident de se lancer sur ce march. Et mme si les tablisse-
ments bancaires peuvent tre sduits par les taux dintrt levs pratiqus par les ONG de microcrdit,
ils estiment souvent que les cots engendrs par les services cette clientle et la conception de nou-
veaux modles dentreprise lemportent largement sur les revenus gnrs avant de pouvoir raliser des
conomies dchelle. Une tude sur lentre des banques commerciales sur le march du microcrdit la
judicieusement soulign :
Les banques doivent tre prtes adopter une stratgie de tarication dirente et
rpondre aux critiques externes et internes sur ces taux dintrt levs. Le secteur de
la micronance a largement surmont ce problme, mais cest toujours un gros sujet
dinquitude pour les banques. Une banque aura beau pratiquer les mmes taux dintrt
quune ONG, le public y verra un comportement abusif (DfID, 2005, p. 6-7).
Les conomies dchelle et de gamme
Lchelle des oprations demeure une proccupation majeure des dcideurs, en partie parce que les per-
sonnes exclues des services nanciers sont si nombreuses que lore de services une base de clientle
rduite parat une activit insigniante et une utilisation peu judicieuse des subventions nationales et
internationales. Dun point de vue commercial, lchelle constitue galement un aspect primordial.
Lune des principales raisons de raliser des conomies dchelle est de pouvoir rpartir les cots xes sur
un plus grand nombre de transactions. Les grands rseaux dagences de dtail y parviennent grce une
commercialisation massive de leurs produits. Sans identier le sens du lien de cause eet, une rcente
tude conomtrique a conrm que les grandes socits avaient tendance tre plus rentables :
Les rsultats sont plutt manifestes en ce qui concerne lchelle institutionnelle. Les
entreprises de grande taille, que ce soit en termes dactifs ou de nombre de clients, sont
plus susceptibles dtre rentables (Honohan, 2004, p. 53-58).
Dans le mme temps, bien quaucune preuve empirique ne vienne tayer leur propos, les experts
interrogs ont dclar que les conomies dchelle dans les programmes de microcrdit utilisant des
mthodologies et technologies actuelles ntaient signicatives que jusqu 5 00010 000 clients. Au-
del, elles ne disparaissent pas, mais jouent un rle nettement moins dterminant.
Ds le dbut, les organisations de microcrdit ont cherch raliser des conomies dchelle et
conqurir le march de masse. Pour ce faire, elles se sont eorces de toucher dimportants groupes de
66 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
personnes, doprer dans les centres urbains, de dliser leur clientle et de dvelopper les transactions
renouveles. En gnral, elles ont poursuivi des stratgies de croissance horizontales en orant un
produit standard, limitant ainsi leurs frais administratifs, de personnel et de recherche et dveloppe-
ment. Mais ce type dexpansion avait ses limites, surtout dans les zones moins densment peuples.
Elles se sont alors tournes vers des stratgies de croissance verticales , qui consistent vendre une
varit de produits et services dirents clients. Celles-ci permettaient daccrotre le volume des trans-
actions dune seule agence ou dun rseau dagences, diversiant de ce fait les bases de produits et de
clientle et ouvrant la voie des conomies de gamme .
Pour diversier leur ore, les organisations doivent mobiliser lpargne, mais aussi dvelopper et
proposer des produits de prt plus varis, y compris des prts de plus grande taille pour les microentre-
preneurs individuels et les PME. Dun point de vue commercial, cette tendance est une bonne chose
dans la mesure o elle contribue faire baisser les cots moyens et diversier les ux de revenus. La
diversit des produits attire galement de nouveaux clients, comme lillustre lexprience dune mutuelle
de crdit, Caja Popular Mexicana (CPM), qui traite des transferts de fonds des migrants pour les mem-
bres et les non membres :
Aprs y avoir reu des envois de fonds, 56 % des destinataires non membres ont
rejoint la CPM en vue daccder dautres services nanciers. Cest lun des objectifs
majeurs de la distribution denvois des migrants par lintermdiaire des mutuelles de
crdit (WOCCU, 2004, p. 3).
La diversication peut galement tre une stratgie permettant un microprteur dtendre ses
services aux petites et moyennes entreprises mal desservies, dont les anciennes microentreprises. Celles-
ci peuvent alors accder des crdits pour crotre, embaucher davantage de personnel, favoriser les
changes, fournir des intrants aux microentreprises et acheter leur production. Nanmoins, un dbat a
actuellement cours sur le bien-fond dun largissement de la base de clientle des IMF. Une organisa-
tion de microcrdit ne renie-t-elle pas en quelque sorte sa vocation sociale en cherchant servir des
clients plus importants et plus prospres auxquels elle accorde des prts de plus grande taille ?
Les dtracteurs de lorientation commerciale du microcrdit parlent dune drive de la mission .
Souvent, ils fondent leur argumentation sur des donnes montrant que les institutions rglementes
prsentent un solde moyen de prt suprieur celui des ONG. En fait, la taille moyenne du prt nest
pas un trs bon indicateur du degr de porte dune institution auprs des pauvres. Les statistiques
expriment gnralement le solde moyen de crdit en fonction du revenu par habitant, en partant du
principe que les pauvres empruntent des montants faibles par rapport au revenu moyen. Cest peut-tre
vrai, mais le solde moyen de crdit rete les prts octroys aux groupes disposant de revenus moyens
aussi bien quaux clients dont les revenus se situent en dessous du seuil de pauvret.
Lune des raisons de prendre en compte ces indicateurs, si imparfaits soient-ils, est la suivante : les
bailleurs de fonds craignent que les politiques visant encourager les ONG de microcrdit devenir
prennes et agir davantage comme des prteurs commerciaux ne conduisent ces dernires se con-
centrer sur une clientle plus riche. Rien nindique toutefois que les institutions rglementes aient
spciquement limit le nombre ou le volume des prts de petite taille par rapport au total de leurs
Chapitre III : Pourquoi les institutions nancires de dtail peuvent mieux servir les pauvres 67
dcaissements. A cet gard, une enqute rcemment ralise par Accin International a montr que
la taille des prts dcaisss et le nombre de comptes taient des indicateurs nettement plus ables du
nombre de petits emprunteurs atteints par une institution. Une autre enqute, mene auprs de 47 in-
stitutions de crdit de dtail en Amrique latine, a permis de tirer la conclusion suivante : si la plupart
des crdits octroys par les ONG demeurent infrieurs 500 $US, la composition des portefeuilles
des ONG, IMF rglementes et activits de micronance des banques commerciales est plus similaire
quon ne pourrait le croire (voir la gure III.1).
figure III1
Enqute mene par ACCIN International auprs de banques,
IMf et ONG en Amrique latine et aux Carabes, 2004
0%
10%
20%
30%
40%
50%
Banques Inst de microfinance ONG
Rpartition du nombre de crdits dcaisss en 2004,
par taille de prt
0-500 500-800 800-1200 1200-1600 >1600
Source : Donnes de Marulanda et Otero, 2005, p. 28.
Cette enqute nous rappelle galement que la mesure de la pauvret est bien trop complexe pour
tre apprhende par une simple mise en relation entre la taille moyenne du prt et le degr de porte
dun prestataire de services nanciers auprs des pauvres. Un exemple frappant est celui de BancoSol,
en Bolivie. Quarante-neuf pour-cent [de ses] clients vivent en dessous du seuil de pauvret national,
contre 58 % de personnes dans la population totale. Or cest une IMF qui, en 2004, prsentait une
taille moyenne de prt de 2 088 $US
16
(Marulanda et Otero, 2005, p. 31).
De mme, en Asie, on constate souvent le phnomne suivant : une fois transformes en entits
commerciales, les institutions de microcrdit achent une plus grande porte en valeur absolue, at-
tirent de nouveaux clients laide de produits et services varis, et atteignent des zones et personnes
16
La taille moyenne du prt de Banco Sol en 2004 (2 088 $US) quivalait 267 % du PIB par habitant. En prenant la mesure
la plus courante du degr de porte - taille moyenne du prt/PIB par habitant - ce rsultat aurait tendance suggrer que la
base de clientle de linstitution tait relativement aise. Chires extraits de Marulanda et Otero, 2005, tableau 16, p. 32.
68 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
auparavant exclues des services nanciers. Lexprience montre que la majorit des ONG de microcrdit
ne dlaissent pas leur march dorigine lorsquelles deviennent des organisations commerciales ; au
contraire, elles vendent nettement plus de leurs produits traditionnels leur base de clientle existante,
largissent leurs marchs dorigine et leur prtent un rythme accru (Fernando, 2003, p. 10 et 2004,
p. 22-27). Ltude des performances des institutions de microcrdit dans la rgion, avant et aprs leur
transformation, montre en outre que le degr de porte auprs des pauvres augmente (Fernando, 2004,
p. 6 et p. 23-27 ; Gibbons et Meehan, 2000, p. 6).
En rsum, lexprience montre que la rentabilit permet aux entreprises de crotre, de tirer prot
dconomies dchelle et daugmenter leur porte. Les stratgies de croissance incluent aussi bien des
conomies dchelle que de gamme. On trouve toutefois aussi des exemples de grandes (et de petites)
institutions qui pourraient tirer parti des conomies dchelle et de gamme mais qui continuent en-
registrer des pertes, couvertes par des subventions. Dans un tel cas, il convient de se demander si les
mesures dincitation oertes aux responsables sont vraiment appropries. Ce qui est certain, cest que
parmi les prestataires de services nanciers prsents sur le march, les grandes institutions rglementes
touchent la majorit des clients pauvres et faibles revenus desservis, et ce souvent en orant galement
un ventail de produits et services aux personnes moins pauvres.
La rduction des cots et lamlioration de leffcience
Si les stratgies de tarication du microcrdit font lobjet dune attention accrue, notamment en ce qui
concerne les taux dintrt, la rduction des cots reste le principal facteur de prennit. Les organisa-
tions prennes rpercutent souvent leurs gains decience sur leurs clients. Une tude rcente portant
sur des IMF devenues prennes au cours de la priode 19992002 a rvl quelles y taient surtout
parvenues en rduisant leurs cots.
17
Bien que les revenus de ces IMF (exprims en pourcentage du
total des actifs) aient augment de 5 points au cours de la priode, ils nauraient pas t susants pour
parvenir au point mort si les cots taient rests aussi levs quen 1999 (voir la gure III.2a). Une
gestion assez stricte des cots tous les niveaux a permis datteindre la prennit. Une meilleure gestion
du portefeuille a rduit les dotations aux provisions pour crances douteuses. Ces institutions ont gale-
ment tir prot dconomies dchelle en matire de prestation de services et de gains decience pour
rduire considrablement leurs cots (Stephens, 2005, p. 28).
Toujours selon ltude, les IMF non prennes ont certes amlior de 4 points leur ratio de charges
dexploitation (par rapport au total des actifs) au cours de la priode, mais leur ratio de dotations aux
provisions pour crances douteuses sest dtrior, absorbant la moiti du gain enregistr. Par ailleurs,
en 2002, les IMF non prennes prsentaient des taux dabandon de crances 15 fois suprieurs ceux
des IMF devenues prennes au cours de la priode, dmontrant clairement combien la gestion des ris-
ques est importante pour atteindre la prennit (voir la gure III. 2b).
La micronance tant une activit onreuse, la rduction des cots (particulirement au moyen
dune meilleure gestion des risques), laugmentation de lecience, la matrise des dpenses salariales
17
Ltude a analys les performances en se fondant sur les donnes de 60 institutions rparties dans le monde entier et soumet-
tant des informations au MicroBanking Bulletin. Au cours de la priode examine, 11 institutions ntaient pas prennes,
17 le sont devenues et 32 ltaient dj.
Chapitre III : Pourquoi les institutions nancires de dtail peuvent mieux servir les pauvres 69
et lamlioration de la productivit du personnel dans toute lorganisation sont les pierres dangle de la
russite.
La cl dun secteur fnancier accessible tous : multiplicit des points de vente
et des produits
Il est dsormais largement reconnu que les personnes pauvres et faibles revenus ont besoin, souhaitent
et utilisent une varit de produits nanciers. Ils ne doivent pas ncessairement se procurer ces produits
auprs dun seul et mme prestataire, mais il est vrai quun point de vente unique savre plus attray-
ant et plus pratique pour le client. Il peut galement tre plus rentable et constituer une opportunit de
revenus pour le prestataire.
Des produits standard mais modernes
Comme voqu prcdemment, les cls de la russite nancire pour une entreprise de dtail orant un
produit standard sont le volume de vente et la matrise des cots. Un produit standard permet de vendre
rapidement avec un personnel moins spcialis, selon des procdures normalises. Il permet galement
dautomatiser les tches, ce qui augmente la rapidit et peut contribuer rduire les cots.
Un exemple de produits standardiss mais comptitifs nous est fourni par un certain nombre de
figure III2a
Rduction des cots et effcience dans 17 IMf : donnes du MicroBanking Bulletin
0%
10%
20%
30%
40%
50%
1999 2000 2001 2002
Ratio retrait des charges financires
Ratio retrait de dotation aux provisions
pour crances douteuses
Ratio retrait des charges dexploitation
Ratio retrait des produits financiers
Source : Donnes du MicroBanking Bulletin n10.
Remarque : Le graphique prsente les donnes de 17 institutions ayant atteint la
prennit pendant la priode 1999-2002.
70 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
0%
1%
2%
3%
4%
5%
6%
1999 2000 2001 2002
1999 2000 2001 2002
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u

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o
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d
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i
f
s
Ratio retrait de dotation aux
provisions pour crances douteuses
non prenne rcemment prenne prenne
Taux dabandon de crances
non prenne rcemment prenne prenne
0%
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3%
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8%
9%
P
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c
r

d
i
t
figure III2b
Ratios de dotations aux provisions en pourcentage du total des actifs,
et taux dabandon de crances pour les IMf prennes et non prennes :
donnes du MicroBanking Bulletin
Source : Donnes du MicroBanking Bulletin n10 (Stephans, 2005, p. 28).
Chapitre III : Pourquoi les institutions nancires de dtail peuvent mieux servir les pauvres 71
systmes postaux. En servant des clients pauvres, revenus faibles et revenus moyens, ils ont constat
que tous quel que soit leur niveau conomique et social souhaitaient des produits simples, faciles
utiliser et comprendre, pratiques, assortis de conditions dutilisation et de tarication transparentes,
rapides, ables et srs (Boon, 2004, p. 58). En Tunisie, par exemple, La Poste Tunisienne :
est parvenue dvelopper ses services nanciers postaux traditionnels tout
en lanant grande chelle de nouveaux services associs des comptes. Plus de
500 000 comptes chques postaux ont ainsi t ouverts, orant des instruments de
paiement modernes pour les services de paie, les rglements de factures et les transferts.
Dautres instruments comprennent les mandats lectroniques, les paiements via Inter-
net, la consultation des comptes en ligne, le porte-monnaie lectronique et les GAB
auxquels les clients peuvent eectuer des retraits laide de cartes Dinarpost . En
outre, La Poste Tunisienne prpare lintroduction de produits dassurance, de crdits
la consommation (en partenariat avec une banque) ainsi que de solutions dpargne
et de dpt (Boon, 2004, p. 45).
Pour les pargnants, les mots cls sont : scurit, commodit, liquidit, condentialit, accs au
crdit, service de qualit et rendement (Robinson, 2001, p. 28). Essentiellement, des aspects que cha-
cun aimerait trouver dans nimporte quel produit nancier. Il est toutefois possible dorir des pro-
duits standard intgrant ces caractristiques, comme lillustrent le projet Grameen II (mentionn au
chapitre II) et lexprience de la Bank Rakyat Indonesia (voir lencadr III.2).
La diversit des produits et limportance des alliances
Le nombre de produits et services quune institution peut fournir ecacement est limit. La gure III.3
compare les gammes de produits oertes par des banques commerciales servant les clients pauvres et
faibles revenus, des IMF rglementes et des ONG non rglementes en Amrique latine et aux
Carabes. Il apparat clairement que les banques prsentent lventail le plus complet et quelles sont
les plus nombreuses proposer des produits dpargne, de paiement et dassurance. La quasi-totalit
des IMF octroient des crdits la consommation et des microcrdits, et prs de la moiti dentre elles
accordent des crdits hypothcaires. En revanche, elles sont plus rares orir des comptes dpargne ou
des services de paiement. Les ONG proposent moins de services nanciers, ce qui nest pas tonnant
vu quelles sont de plus petite taille et ne sont pas autorises collecter des dpts dpargne. Plus de
la moiti dentre elles organisent cependant des formations sous une forme ou une autre. En rsum,
les dirences tiennent la vocation principale des institutions, aux obligations rglementaires qui leur
sont imposes, limportance de leur assise nancire ainsi qu lampleur de leurs activits.
La conclusion dalliances avec des prestataires spcialiss permet de surmonter les limites qui re-
streignent la gamme des produits et services quune institution peut orir de son propre chef. Pour
les organisations de petite taille, il est dicile de dvelopper une activit en dehors de leur principal
domaine de comptences. Or la gure III.3 rvle quelles ny sont pas obliges. Les ONG ou les IMF
proposant des services de transfert de fonds et des assurances le font gnralement par le biais de pr-
estataires plus spcialiss. Inversement, les grandes organisations, telles que lICICI Bank en Inde (voir
72 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
Encadr III2
Des produits standardiss en grande quantit : le cas des units de la BRI
En 1984, la Bank Rakyat Indonesia (BRI) a cr un ensemble spcifque dorganisations bancaires
de microfnance, les units BRI , partir dun rseau dagences dont elle se servait auparavant
pour distribuer des crdits subventionns Amorant un changement de culture, ces nouvelles units
visaient devenir des entits locales autonomes dont les dirigeants seraient responsables des profts
et de la qualit des portefeuilles de prts (Rudjito and Nazirwan, 2004, p 12-18)
La BRI a mis en place un seul produit de prt pour ces units, appel Kupedes (crdit rural gnral)
Assorti dun taux dintrt fond sur le march, celui-ci est gnralement de petite taille (88 %
sont infrieurs 300 $US) La dure est courte pour un crdit de trsorerie, mais peut aller jusqu
cinq ans pour un crdit dinvestissement (uniquement accessible aux emprunteurs prsentant un
bon historique de remboursement) Le programme utilise des procdures simples autorisant un
traitement rapide Les cosignataires (en gnral, le conjoint) et les garanties (habituellement, un
certifcat de proprit foncire) font partie du contrat de prt, mme si ce dernier aurait surtout pour
but dtablir lintention srieuse de lemprunteur de rembourser plutt que de servir une ven-
tuelle action en justice (ibid, p 15) Le taux de perte sur crances irrcouvrables reste constant
1,67 % Fin 2003, la BRI comptait 3,1 millions demprunteurs actifs dans le programme auquel ils
accdent par lintermdiaire des 4 049 units rparties dans tout le pays
La BRI elle-mme offre une varit de produits de prt dans ses agences et bureaux rgionaux, mais
seul le crdit Kupedes est disponible dans les units Elle propose galement une gamme de produits
dpargne, dont seulement certains sont vendus par les units (livrets dpargne, dpts terme et
comptes-chques pour les entreprises) Les units de la BRI atteignent une chelle importante : fn
2003, 30 millions de personnes y dtenaient des comptes En rsum : Lapproche des units de
la BRI est oriente vers le march de masse et standardise de manire servir de [trs nombreux]
clients et minimiser les cots de transaction par unit (ibid, p 14)
Comme en atteste la direction gnrale de la BRI, la russite des units en matire dextension
du crdit est lie leur russite en matire de mobilisation de lpargne Il sagit l dun immense
progrs par rapport la priode antrieure aux rformes A cette poque, en effet, les fonds injects
par les pouvoirs publics et les bailleurs de fonds dans les units dterminaient le volume du crdit
et les taux dintrt infrieurs ceux du march pratiqus sur les prts limitaient leur capacit of-
frir des services dpargne Par ailleurs, les crdits commerciaux dsormais distribus par les units
aux micro et petites entreprises ont rsolu le problme majeur en Indonsie du manque daccs des
petits emprunteurs solvables aux banques formelles, alors que ceux-ci sont parfaitement capables
de rembourser des prts commerciaux, comme en tmoigne lexprience des units de la BRI
Chapitre III : Pourquoi les institutions nancires de dtail peuvent mieux servir les pauvres 73
figure III3
Loffre des institutions fnancires en Amrique latine, 2004
0 2 4 6 8 10
Consommation
Commerciaux
Hypothque
Microcredit
Ruraux
Comptes
GAB
Internet
Envois de fonds nationaux
Internationaux
Assurance
Formation
Sur 10 banques
Prts
Epargne/paiements
Autres services
Banques commerciales
0 2 4 6 8 10
Sur 9 IMF
Institutions de microfinance
Consommation
Commerciaux
Hypothque
Microcredit
Ruraux
Comptes
GAB
Internet
Envois de fonds nationaux
Internationaux
Assurance
Formation
Prts
Epargne/paiements
Autres services
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18
Sur 16 ONG
Organisations non gouvernementales
Consommation
Commerciaux
Hypothque
Microcredit
Ruraux
Comptes
GAB
Internet
Envois de fonds nationaux
Internationaux
Assurance
Formation
Prts
Epargne/paiements
Autres services
Source : Donnes de Marulanda et Otero (2005, p. 21).
Remarque : La seule ONG possdant des comptes dpargne tait en passe dtre rachete par une
institution nancire.
74 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
lencadr III.1) cherchent former des alliances avec des IMF, de petites ONG communautaires et des
entreprises locales (telles que des services de kiosque).
Les alliances permettent galement denrichir les produits et services cls pour complter la nouvelle
prestation. Par exemple, la relation instaure par lEquity Bank Limited (EBL) au Kenya avec la West-
ern Union donne ses clients la possibilit de rceptionner directement les envois de fonds des migrants
sur leurs comptes dpargne. La banque prvoyait galement dassortir un produit de crdit habitat
des remboursements rguliers issus denvois de fonds mensuels, couplant ainsi la fois des produits
dpargne et de crdit aux transferts de fonds (Womens World Banking, 2004).
Les alliances peuvent galement servir tendre la couverture, comme lillustre lexprience des
mutuelles de crdit au Nicaragua. La Central de Cooperativas de Ahorro y Crdito Financieras de Nica-
ragua (CCACN) a conclu un accord avec FAMA, organisation alie Accin International, pour
desservir plus largement les destinataires de transferts de fonds via IRnet, le rseau international de
transfert de fonds des mutuelles de crdit. Essentiellement implantes en zones rurales, les mutuelles de
crdit ne sont pas aussi largement reprsentes dans les centres urbains que FAMA. Ce partenariat leur
donne accs 43 points de service dans tout le pays, couvrant tous les marchs les plus importants et
maints autres de plus petite taille dans 13 des 17 tats (WOCCU, 2004, p. 8).
Les alliances se construisent de prfrence sur les points forts des parties, non pour remdier leurs
faiblesses. Trouver le bon partenaire et instaurer un rapport de conance sont deux conditions indispen-
sables dune relation qui fonctionne. Il y a toujours un risque que le partenaire le plus fort prenne le
dessus lorsque lactivit atteint une masse critique. Les partenaires doivent sentendre sur les questions
de rpartition des revenus avant de signer un quelconque accord. Dautres proccupations incluent
labsence de contrle de gestion (notamment en matire de contrle qualit) ainsi que les risques de
confusion des marques et de rputation. Il est ncessaire que toutes les parties exercent une surveillance
permanente (Brinsden, 2005, p. 2-3). Les alliances constituent un excellent moyen pour tendre et
diversier une activit, mais elles doivent tre entretenues. Elles fonctionnent le mieux lorsque les deux
partenaires ont intrt poursuivre la relation.
La multiplication des points de vente
Une large prsence nationale concrtise par de nombreux points de service est particulirement impor-
tante pour les banques, car celles-ci ont souvent pour vocation doprer lchelle nationale et dorir
des services bancaires de proximit. Cet aspect les conduit tablir de vastes rseaux dagences de dtail
et de nombreux partenariats en vue dtendre encore davantage leurs services. Au Brsil, par exemple :
Outre ses 1 693 agences, Caixa Economica possde 291 points de service bancaires,
2 053 correspondants bancaires, et fournit des services par lintermdiaire de 8 870 points
de vente de loterie et autres simples guichets de loterie. Cest la seule banque prsente
dans lensemble des 5 561 municipalits du Brsil (IMCE, 2004, p. 12).
Augmenter la porte dune banque de proximit peut galement ncessiter damener les services ban-
caires jusquaux clients. Pour ce faire, il est possible davoir recours des systmes de banque mobile dont
les units sillonnent rgulirement les zones rurales et que le client peut sattendre voir revenir inter-
Chapitre III : Pourquoi les institutions nancires de dtail peuvent mieux servir les pauvres 75
valles xes. Il existe galement des solutions personnalises. Au Chili, par exemple, BancoEstado complte
son rseau dagences et dunits mobiles en envoyant des agents dans les foyers ou les entreprises pour
proposer des services de crdit et dpargne. Ceux-ci sont munis dordinateurs de poche Palm Pilot con-
nects aux ordinateurs de lagence, ce qui leur permet de gagner du temps et daccrotre leur ecacit
(IMCE, 2004, p. 12). LICICI Bank en Inde prvoit un largissement considrable de sa couverture grce
une varit dalliances, notamment avec des kiosques locaux quips de GAB peu coteux, ou avec des
ONG et des groupes dentraide disposant de leurs propres rseaux croissants dagences.
Les technologies, tant traditionnelles que rcentes, sont utiles pour tendre la porte. Nanmoins,
les nouveaux procds ne lemportent pas toujours sur les anciens modes de fonctionnement. En fait,
les nouvelles technologies informatiques reposant sur des transactions eectues par ordinateur peu-
vent tre utilises imprudemment par les institutions nancires lorsquelles remplacent des systmes
de gestion des risques plus prudents. Les direntes expriences des IMF avec les assistants numriques
personnels (personal digital assistant, PDA) en sont un bon exemple. Si beaucoup dentre elles ont
eu du mal faire linterface entre les PDA et leur systme dinformation de gestion (SIG) et ont cess
davoir recours cette technique, dautres ont pu en retirer un gain decience, une rduction des cots
et une plus grande satisfaction des clients. Ainsi, ADOPEM en Rpublique dominicaine a constat
dimportantes amliorations dues lutilisation des PDA :
Le taux de dlisation de la clientle a nettement progress, et lintervalle de temps
entre la demande et le dcaissement [des prts] est tomb de cinq deux jours. Les
dpenses lies aux procdures administratives ont baiss de 60 %, celles relatives la
saisie des donnes de 50 %. La charge de travail par agent de crdit et autres mesures
de productivit ont augment denviron 35 % (Watereld, (pas de date) p. 2).
Il existe un grand nombre de possibilits, faisant appel des technologies diverses, pour augmenter le
volume des services nanciers de dtail lintention des populations vises par un secteur nancier accessible
tous. Les prestataires de services nanciers cherchent raliser des conomies dchelle et de gamme pour
rduire leurs cots et accrotre leurs revenus. Les alliances et les partenariats permettent lavnement de nou-
veaux produits et lentre sur le march de nouveaux types dinstitutions nancires, notamment de petits d-
taillants locaux. Quant aux cots, ils jouent un rle dans toute prise de dcision. Il ny a donc aucune rponse
toute faite quant ce qui convient le mieux pour une institution nancire donne dans un environnement
particulier un moment donn. Il sagit l de dcisions stratgiques qui sont du ressort de la direction.
Problmatique 3
Le manque dinnovation empche de combler lcart
entre loffre et la demande
Linnovation a t llment dclencheur de la rvolution de la micronance . Or aujourdhui, le
manque dinnovation est un facteur souvent invoqu pour expliquer limmense cart qui perdure entre
lore et la demande de services nanciers sur le segment infrieur du march. Etant donn la na-
ture conomique des services nanciers de dtail, les responsables des institutions nancires de dtail
sont amens choisir un ensemble de produits et services standard tout en seorant daugmenter
76 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
leurs ventes et dabaisser leurs cots moyens par le biais dconomies dchelle et de gains decience.
Comme il ressort des explications prcdentes, cest exactement la dmarche adopte par un grand
nombre dinstitutions. Mais un nombre encore plus important dentre elles ne suivent pas ce modle.
Elles dmarrent petit et ne progressent pas ; ou elles dmarrent grand et stagnent ; ou elles chouent et
ferment. Pourquoi ?
Lenvironnement oprationnel
Selon un argument trs courant, le manque de dynamisme de certains prestataires sexpliquerait par un
environnement oprationnel particulirement dicile qui les empcherait denvisager des stratgies de cr-
oissance. Comme la observ un participant du forum en ligne organis pour la prparation de ce livre :
Il nest tout simplement pas facile dorir des services nanciers de manire prenne.
Le quotidien dun prestataire de services nanciers comporte souvent toutes sortes
dalas, tels que : des pannes dlectricit empchant les gestionnaires de portefeuille
de surveiller les remboursements et de prendre des mesures rapides en cas dimpays,
des problmes de scurit ne permettant pas aux agents de crdit daccder de nou-
veaux villages, un manque de personnel contraignant les cadres suprieurs passer
tout leur temps, comme au cours des six derniers mois, perfectionner un seul produit
au lieu den laborer de nouveaux
De toute vidence, certaines contraintes en termes de ressources humaines et dinfrastructure so-
cio-conomique psent plus lourdement dans certains environnements que dans dautres. Il nest pas
possible dorir les mmes produits et services nanciers de dtail partout, tout moment et avec un
dynamisme quivalent.
Les systmes et pratiques internes
Dans de nombreux cas, ce sont des problmes internes, totalement indpendants de lenvironnement,
qui empchent linstitution dtre performante. Parmi ces problmes gurent des pratiques qui :
ne fournissent pas dinformations prcises et signicatives, au moment voulu, aux responsables
tous les niveaux de lorganisation. Il peut sagir dun SIG nenregistrant pas toutes les trans-
actions ou dissimulant des donnes, ou de systmes dinformation comptable exigeant une
double saisie des donnes ou des renseignements inutiles pour lamlioration des performances
de linstitution;
ne favorisent pas la transparence, entravent les contrles internes, font obstacle aux fonctions
daudit interne ou naccordent pas limportance requise la ralisation daudits externes rig-
oureux;
ne grent pas correctement les risques, notamment qui se concentrent sur les dcaissements des
prts plutt que sur leur recouvrement, ou qui ne classient pas les prts en fonction du risque;
Chapitre III : Pourquoi les institutions nancires de dtail peuvent mieux servir les pauvres 77
ne permettent pas un recrutement et une formation appropris du personnel, ce qui saccompagne
souvent dun taux de rotation important, surtout lorsque les possibilits dvolution au sein de
lorganisation sont limites;
ne protgent pas correctement lorganisation contre le npotisme, le favoritisme et la corruption.
Les institutions nancires de dtail, si petites soient-elles, sont des entreprises. Mme lorsquelles
poursuivent un objectif social, la meilleure faon de raliser cet objectif consiste fonctionner ecace-
ment et acqurir une comprhension parfaite des clients et du march. Les responsables doivent rester
lcoute de la demande et adapter leurs produits et services avec crativit, souplesse et ractivit. Ce
ne sont l rien dautre que des principes de base en matire dentrepreneuriat.
La direction
Mme lorsque les pratiques de gestion sont bonnes et que linstitution fonctionne sans heurts, certains
directeurs dinstitutions nancires de dtail sont moins ouverts linnovation que dautres. Ceux-l
nencouragent pas le feed-back de la part des clients. Ils peuvent ignorer limportance damliorer les pro-
duits et services ou den laborer de nouveaux mesure que la capacit de lorganisation augmente, que les
technologies progressent, que linfrastructure se dveloppe ou que le march volue. Ils peuvent se dclarer
satisfaits des activits entreprises, de la gamme de produits oerts et des revenus enregistrs.
On pourrait qualier ce comportement d autosatisfaction managriale . Lorsquune institution
nancire de dtail ore ses produits et services dans les marges prvues, pourquoi la direction devrait-
elle prendre des risques en innovant ? Certains facteurs individuels et institutionnels font quune quipe
de direction sera dynamique et inspire, alors mme quune autre restera statique et peu imaginative.
Peu importe quil sagisse dun tablissement public ou priv, dune petite cooprative dpargne et de
crdit ou dune caisse dpargne nationale, dune ONG trangre ou dune bureaucratie gouvernemen-
tale : on trouve des exemples encourageants et dcourageants de dynamisme et dimmobilisme dans
tous les types dorganisations.
Il peut y avoir direntes raisons pour une telle inaction. La plus inquitante parfois invoque est
certainement laux de fonds de bailleurs ou de subventions publiques qui ne pousse gure les re-
sponsables prendre des initiatives. Dans certains cas, ces subventions sont soumises conditions : les
produits sont labors par des bailleurs de fonds ou des gouvernements pour des motifs politiques, ou
pour des motifs dcoulant davantage de leur mission que dune valuation du march. Dans une telle
situation, la direction na pas dautre choix que de rester passive.
Une quipe de direction nergique est capable de forger une vision, de crer une adhsion et dinciter
augmenter la porte de manire durable, souvent malgr des conditions trs adverses. Il nous est
impossible dexpliquer comment identier ces responsables entreprenants pour quils soient soutenus
par leurs organisations, mais une chose est sre : un dveloppement institutionnel men avec dyna-
misme contribue au succs. Les directeurs et conseils dadministration qui vont de lavant reconnaissent
limportance dvaluer, dadapter, dinnover et dinvestir continuellement. Ils dterminent rgulire-
ment les lments qui fonctionnent et ceux qui ne fonctionnent pas ; ils renforcent les premiers et cor-
rigent les seconds ; ils sont prts investir dans le changement et le progrs.
78 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
La gouvernance
Une gouvernance ecace est une condition essentielle pour quune institution nancire opre selon
des pratiques saines et sres. A cet gard, le conseil dadministration et la direction jouent un rle fon-
damental car ils dnissent les politiques, les mettent en uvre et sassurent quelles sont respectes. Ils
sont galement dterminants pour faonner les valeurs et la culture dune institution, notamment sa
capacit innover, sadapter, voluer et se dvelopper.
La gouvernance revt manifestement plus dimportance pour les institutions nancires que pour
dautres entreprises, tant donn leur rle primordial dintermdiation nancire au sein de lconomie,
leur mission de protger les fonds des dposants et la gravit des consquences potentielles dune mau-
vaise gouvernance. Les institutions nancires peuvent en eet perdre dimportantes sommes dargent
en un laps de temps rduit lorsquelles sont confrontes des problmes tels que la fraude. Une faible
gouvernance peut galement entraner une perte de conance de la part des clients et des nanceurs
(BIS, 2005, p. 6).
Ces principes ont t voqus lors des consultations organises pour la prparation de ce livre : Les
problmes de gestion internes ont souvent empch les IMF daugmenter leur porte, mme lorsque la
demande et les taux de remboursement taient favorables (forum en ligne, un participant du Kenya).
Certains aspects de la gouvernance sappliquent lensemble des institutions nancires : tablisse-
ment dobjectifs stratgiques prcis et de bonnes valeurs dentreprise ; incitation un comportement
thique et instauration de critres thiques exigeants ; dnition et mise en application de niveaux
hirarchiques clairs dans toute lorganisation ; supervision adquate de la part de la direction gnrale et
exploitation des tudes ralises par les auditeurs internes et externes ; structures et mesures propices
linnovation et la croissance ; promotion de la transparence tous les niveaux. Ces principes de bonne
gouvernance sont dfendus par les actionnaires (dans le cas dune institution nance par des capitaux
propres), les auditeurs, les associations professionnelles, les gouvernements, les autorits de supervision
(pour les institutions rglementes), les bailleurs de fonds (pour les ONG) et les employs (BIS, 2005,
p. 7-19).
Le statut juridique des prestataires de services nanciers rglements et agrs ne dtermine pas sils
sont en mesure de servir ecacement les clients pauvres et faibles revenus.
18
Leur mode de gouvern-
ance, en revanche, importe. En eet, toutes les principales dcisions institutionnelles dpendent des
organes de direction et du systme de gouvernance en vigueur dans lorganisation. Dans le cas o la
gouvernance est lie la proprit, les contraintes propres direntes structures sont dcrites ci-des-
sous. Lexprience montre toutefois que ces contraintes ont pu tre surmontes dans certaines situations
et que toute prescription gnrale en la matire doit tre soigneusement adapte aux circonstances
spciques.
Banques commerciales prives et cotes en bourse. On reproche souvent ces banques dignorer
les clients pauvres et faibles revenus. La responsabilit premire des conseils dadministration de ces
tablissements est de maximiser le rendement des actionnaires. Or, trop souvent, lore de services
ces populations nest pas considre comme susamment rentable. Une entreprise commerciale qui na
18
Le cas des ONG non autorises mobiliser de lpargne est abord ci-dessous et dans le chapitre chapitre IV.
Chapitre III : Pourquoi les institutions nancires de dtail peuvent mieux servir les pauvres 79
pas investi de manire signicative dans le segment infrieur du march a ses cots xes aects ailleurs,
servant son march existant avec ses produits et services existants. Les conseils dadministration souci-
eux doptimiser le rendement des actionnaires sont peu susceptibles de militer pour une modication
importante des orientations antrieures, ou daecter des ressources humaines et physiques de haut
niveau une activit perue comme des relations publiques ou comme impose par lEtat (par le biais
des quotas de portefeuille, par exemple).
Une diversication dirige vers les segments infrieurs du march, en revanche, prsente un certain
attrait, particulirement en prsence dun excs de liquidit, dune pression sociale forte et du potentiel
ncessaire pour adapter les moyens matriels, humains et technologiques. Lorsque tous ces facteurs
sont runis, on peut voir merger une opinion selon laquelle cette activit est rentable (mme si ce nest
peut-tre pas la plus rentable) et importante dun point de vue social. Certaines banques commerciales
se sont donc tournes vers le segment infrieur du march en adoptant une vision long terme de son
dveloppement. Elles ont utilis le modle de la socit de services , cr des units internes spciales,
tabli des liales nancires et form des alliances stratgiques (voir Lopez et Rhyne, 2003 pour un
expos des avantages et des inconvnients propres chaque modle).
Banques publiques. Les banques publiques sont confrontes un autre type de contrainte qui af-
fecte la croissance. Elles ont tendance tre plus vulnrables aux inuences politiques et aux change-
ments de gouvernement. En tmoignent, entre autres, les frquents renouvellements des conseils
dadministration mesure que les priorits politiques voluent et que les gouvernements se suc-
cdent.
Ces institutions possdent souvent le meilleur potentiel de stabilit et de croissance en raison dun
cautionnement gouvernemental implicite et de dispositions rglementaires prfrentielles. Il existe
galement un grand nombre de caisses dpargne publiques fonctionnant ecacement. Pourtant, les
performances dcevantes en ce qui concerne les oprations de crdit restent frquentes. Ce phnomne
sexplique essentiellement par le fait que les principes fondamentaux de la gestion de crdit (slection
soigneuse des emprunteurs, procdures de recouvrement nergiques, taux dintrt couvrant les cots)
sont souvent contraires aux motivations politiques. Par ailleurs, les mesures politiques de suspension
dexigibilit des crances sont monnaie courante.
Par suite de leurs mauvaises pratiques de crdit, les banques publiques ont parfois dstabilis le
secteur nancier, et plusieurs dentre elles ont ncessit de frquentes recapitalisations, eectuant des
ponctions signicatives dans les budgets nationaux. Nanmoins, on dnombre aussi de nombreux cas
de graves crises nancires (et donc dune mauvaise gestion des risques) dans des systmes nanciers
privs rgis par une rglementation inapproprie. Les dsquilibres et chocs macroconomiques peu-
vent galement provoquer de profondes crises nancires dans les systmes nanciers, que ceux-ci soi-
ent domins par des institutions publiques ou prives.
Ces problmes indiquent que les mcanismes de contrle, les mthodes de gestion des risques et les
mesures visant inciter les dirigeants et le personnel amliorer les procdures, innover et dvelopper
lactivit constituent souvent de vritables ds pour les banques publiques. Mais certaines dentre elles
ont clairement russi surmonter ces dicults. Tel est gnralement le cas lorsque les dcideurs font
conance aux responsables techniques, lorsque les membres du conseil dadministration sont slection-
80 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
ns surtout pour leur expertise et se concentrent sur la sant de linstitution, et lorsque les dcisions
oprationnelles concernant les produits, les services et les personnes pouvant y accder sont aranchies
de toute considration politique.
Qui plus est, les banques publiques sont souvent exemptes de supervision par les autorits rgle-
mentaires du secteur nancier. De ce fait, elles ont souvent t taxes dun manque de transparence.
Nanmoins, les institutions nancires publiques peuvent et devraient se montrer exemplaires en mat-
ire de publication de linformation nancire une procdure dintrt public qui se rvle trs
bnque pour le systme nancier au sens large.
ONG. Les ONG sont confrontes un autre type de contrainte en matire de gouvernance qui a
des rpercussions sur la croissance. Leurs conseils dadministration et comits de direction ne dtien-
nent aucune participation dans le capital de linstitution. Ils doivent simplement veiller aux actifs de
linstitution et sassurer de la ralisation de sa mission. Cest pourquoi ces organisations sont souvent
considres par les autorits bancaires comme des structures faibles, dpourvues de rserves o puiser
en priode de crise. Leur assise nancire est tributaire de donations, des bnces non distribus et,
parfois, demprunts auprs dinstitutions nancires. Elles ne sont gnralement pas soumises aux lois
bancaires ni la supervision des autorits comptentes, ce qui les empche dorir certains produits et
services, tels que lpargne, et dattirer des capitaux pour leur dveloppement.
Etant donn leur caractre non lucratif, les ONG sont galement perues comme moins exigeantes
envers leurs dirigeants et leur personnel que ne pourrait ltre une entit but lucratif. Dans certains
contextes, les ONG nen demeurent pas moins dimportants prestataires de services nanciers, par-
ticulirement de crdit, pour les mnages et entreprises pauvres et faibles revenus. Malgr leur statut
dorganisations but non lucratif, elles peuvent galement disposer dexcellentes quipes dirigeantes,
proposer des mesures dincitation cratives et se xer des objectifs commerciaux rigoureux. Outre des
services nanciers, elles proposent souvent des services de sant, dducation et dappui au dvelop-
pement dentreprise. Ntant pas soumises aux restrictions des autorits rglementaires, les ONG
peuvent jouer un rle important dans linnovation. Ce faisant, elles ont souvent t dcrites comme
saventurant l o aucune autre institution na jamais os aller , que ce soit en concevant de nouveaux
produits et technologies, en desservant des zones isoles ou en aidant un grand nombre de personnes
extrmement pauvres acqurir des comptences en matire demploi et dvelopper de minuscules
entreprises.
Coopratives et mutuelles de crdit. Traditionnellement, le capital des coopratives et des mutuelles
de crdit se limitait aux sommes que les membres-propritaires pouvaient lever sous forme de dpts
et de parts ainsi quaux bnces non distribus gnrs par leurs activits. Le principe de gouvern-
ance une personne, une voix exprime lesprit dentraide et de traitement quitable qui caractrise le
mouvement coopratif. Il fonctionne bien dans la pratique, condition que tous les membres soient
attentifs aux performances de lorganisation. Mais il peut aussi seondrer, poussant alors les emprun-
teurs acqurir davantage de contrle que les pargnants. Lorsque de puissants emprunteurs exercent
leur inuence sur le conseil dadministration, ils peuvent chercher faire baisser les taux dintrt sur
les prts, ou les liminer totalement, ce qui sacrie les rendements de lpargne et peut provoquer
des pertes considrables pour lorganisation et ses membres. Les conseils dadministration se sentent
Chapitre III : Pourquoi les institutions nancires de dtail peuvent mieux servir les pauvres 81
souvent contraints de distribuer des dividendes aux membres actionnaires mme lorsque la rentabilit
de linstitution ne le permet pas. Autre problme de taille : les prts octroys par des bailleurs de fonds
aux coopratives nancires, qui tendent accrotre encore la domination des emprunteurs. En outre,
des institutions publiques ont dtourn le mouvement coopratif des ns politiques, un abus cit
comme lune des causes majeures de lchec coopratif dans de nombreux pays.
Ces vingt dernires annes, le renouveau du mouvement mutualiste a renforc la solidit de certaines
mutuelles de crdit ainsi que de leurs rseaux rgionaux et nationaux. Cette amlioration leur permet
de mieux grer leurs excs de liquidit et dliminer une entrave la croissance. Grce aux politiques de
portes ouvertes , qui ont remplac les cercles ferms en vigueur dans beaucoup de mutuelles par
le pass, le nombre de membres a augment. Les mutuelles de crdit continuent de fournir des services
des cots moindres et avec une meilleure ecacit que beaucoup dautres institutions. En outre, elles
sont souvent implantes dans des zones rurales.
Les mutuelles de crdit sont enregistres au titre de la loi cooprative ou dune section spciale de la
loi bancaire, mais manquent parfois dune supervision externe ou dune lgislation habilitante eective.
Elles sont souvent supervises par une fdration dont les direntes coopratives sont membres, ce
qui ne manque pas de crer des conits dintrt. Elles peuvent aussi tre sous la tutelle dun ministre,
galement responsable de coopratives non nancires et ne disposant donc pas de lexpertise nces-
saire pour raliser une supervision nancire adquate. Lamlioration de la gouvernance interne des
coopratives et mutuelles de crdit a t dune importance capitale dans le cadre des profondes rformes
mises en place par certaines de ces institutions.
ONG transformes et banques spcialises en micronance. Il est communment admis que ces
institutions bncient de certains avantages pour raliser leur double objectif de rsultat . Elles pos-
sdent une structure de gouvernance faisant appel des institutions publiques et prives qui ont acquis
une certaine exprience dans le domaine. Mais bien que considres comme prsentant la combinaison
parfaite de capitalistes idaux , elles demeurent souvent tributaires dinvestisseurs publics comme les
banques de dveloppement bilatrales et multilatrales ou de fonds dinvestissement spcialement crs
cette n. A ce titre, leurs conseils dadministration se composent souvent dun mlange de personnel
des bailleurs de fonds (des problmes de continuit, dexpertise et de disponibilit pouvant alors devenir
de srieuses entraves une bonne gouvernance) ainsi que de reprsentants de lEtat, dautres institutions
publiques et du secteur priv.
Un problme, souvent cit en rapport avec ces institutions, est quelles risquent, au fur et mesure
de leur croissance, de scarter de leur mission sociale de service aux personnes pauvres et faibles rev-
enus. Cependant, les dirigeants et conseils dadministration des ONG transformes avancent le mme
argument pour continuer servir ce march que les banques prives pour lignorer. Pourquoi quitter
un march rentable que linstitution a mis des annes construire ? Pourquoi abandonner des pro-
duits, services, technologies et comptences qui ont t dveloppes moyennant un cot lev ? Ainsi,
lexprience montre que ces institutions transformes et spcialises se souviennent souvent bien de
leurs racines et continuent daxer leurs services sur les clients pauvres et faibles revenus.
Dtaillants du march de masse. Certains dtaillants menant dautres types dactivits se sont
lancs dans les services nanciers et font dsormais partie intgrante de la prestation de ces services pour
82 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
les personnes pauvres et faibles revenus. Les oprateurs de tlcommunications, par exemple, quils
soient trs importants ou restreints une communaut, sont souvent dimportants prestataires de serv-
ices nanciers. Il en est de mme pour les suprettes, les stations-services, les magasins dalimentation et
une large gamme dautres dtaillants. Le monde de la micronance aura peut-tre radicalement chang
dans 10 ou 15 ans, comme il la dj fait depuis 10 ou 15 ans. Les dtaillants du march de masse,
notamment ceux oprant au sein de vastes conomies, joueront probablement un rle croissant dans la
prestation de services nanciers qui ne sont pas directement lis leur activit premire.
Les institutions nancires de dtail orientation sociale sont souvent considres comme les
mieux places pour rsoudre le problme de lintgration des pauvres dans les secteurs nanciers. Mais
lexprience suggre que la gouvernance peut tre plus importante que la structure de proprit. Certes,
les deux aspects sont troitement lis. Nanmoins, les dirents types dorganisation ont prouv quils
pouvaient suivre de bonnes pratiques de gouvernance et desservir ecacement le march, mme avec
une forme juridique limitant la gamme de produits autoriss, et mme avec des motivations trs dif-
frentes pouvant aller du purement social au purement commercial, les organisations poursuivant un
double objectif se situant environ mi-chemin entre ces deux extrmes.
Il est galement clair que les organisations doivent tre rgies par des quipes dirigeantes fortes qui
ne tolrent pas la corruption mais encouragent la transparence, la responsabilit, linnovation et la cr-
oissance tous les niveaux. Qui plus est, les conseils dadministration doivent prendre au srieux leur
mission de bien servir leurs institutions en les aidant fournir leurs clients les meilleurs produits et
services possibles. Aprs tout, cest le client qui dcide, au nal, si une institution nancire de dtail
survivra sur le march. En revanche, cest le conseil dadministration, tant dans les entits publiques que
prives, qui dcide de la meilleure faon de structurer, grer et renforcer linstitution pour quelle soit
concurrentielle, desserve sa clientle, et ralise ses objectifs sociaux et commerciaux.
Conclusion
Pour la construction de secteurs nanciers accessibles tous, un d fondamental reste relever :
largir la capacit des tablissements de dtail servir les personnes exclues ou mal desservies. Quelles
institutions sont les plus aptes servir ce march ? La forme juridique et la structure de proprit ne d-
terminent pas ncessairement lchelle dactivit, lecience, lecacit et la prennit de linstitution.
Les dirents types de prestataires de dtail ont chacun leurs forces et leurs faiblesses, leurs dicults
et leurs atouts, y compris la gamme de produits quils peuvent orir. Lorientation commerciale dune
organisation ne lempche pas forcment de fournir des services nanciers de qualit aux pauvres ; de
mme, la vocation sociale dune organisation ne garantit pas quelle serve les pauvres ecacement. En
fait, il existe un lien direct entre la rentabilit (que ce soit pour une institution motivation sociale ou
commerciale) et lchelle dactivit : les institutions rentables ont prouv quelles pouvaient atteindre
nettement plus de clients pauvres que celles qui ne le sont pas.
Les petites banques locales, les coopratives et les ONG vont probablement continuer stendre
sur leurs marchs, grce des alliances ou des rseaux leur permettant dorir une plus large gamme
de produits et services. Limportance des petites organisations ne doit pas tre sous-estime. En eet,
Chapitre III : Pourquoi les institutions nancires de dtail peuvent mieux servir les pauvres 83
dans bon nombre de communauts, elles sont les principaux, voire les seuls, prestataires de services
nanciers. On peut toutefois sattendre ce que ces produits et services nanciers soient de plus en plus
fournis par des entits de plus grande taille, lesquelles seront aussi plus susceptibles dorir un plus large
ventail de produits et services nanciers aux PME, aux microentrepreneurs, aux mnages revenus
faibles et moyens et aux pauvres.
Si lexpansion des institutions nancires de dtail dpend dun ensemble de facteurs internes, les
conditions gnrales qui rgnent dans un pays, notamment lenvironnement politique, nen sont pas
moins importantes. La principale question est de savoir comment les dcideurs peuvent aider crer
et renforcer une varit dinstitutions nancires de dtail sans risquer de dstabiliser le systme n-
ancier. Pour laborer des services nanciers accessibles un grand nombre de personnes pauvres et
faibles revenus actuellement exclues, la solution rside dans linnovation, linvestissement, la rduction
des cots par le biais de gains decience et de la technologie, sans oublier une rglementation et une
supervision adquates.
Chapitre IV
LACCES AUX MARCHES fINANCIERS :
UN DEfI A RELEVER PAR LES INSTITUTIONS DE MICROfINANCE
Lorsquelles fournissent des crdits, les institutions de micronance nissent toujours par se heurter
une limite. Elles ne peuvent pas continuer indniment dvelopper leurs portefeuilles de prts.
Elles seraient alors trs vite court de sources de nancement. Un intermdiaire nancier digne de ce nom
intervient non seulement dans les transactions avec les clients, mais galement sur les marchs nanciers.
Conseiller dun fonds international
L
e systme nancier permet de transfrer les ressources nancires des pargnants chez eux et
ltranger vers les emprunteurs. Alors que les institutions plus anciennes, telles que les banques du
secteur public et les caisses dpargne, participent ce processus depuis longtemps, les nouvelles
institutions spcialises dans le nancement des microentreprises et des PME ny prennent part que depuis
trs rcemment. Lintermdiation nancire, qui propose un ventail considrablement accru de services
nanciers aux personnes pauvres et faibles revenus en utilisant lpargne gnre lchelle nationale et
en la rinjectant dans lconomie, constitue un circuit vertueux. Elle mrite ce titre une attention par-
ticulire dans le contexte de la construction de secteurs nanciers accessibles tous.
Ce chapitre se distingue des autres chapitres de cet ouvrage dans la mesure o il porte exclusivement
sur les IMF et sur leur intgration progressive dans les marchs nanciers nationaux et internationaux.
Il traite notamment des ds que les IMF doivent relever dans les secteurs nanciers au sein desquels
elles interviennent, des relations quelles peuvent favoriser pour accder aux marchs nanciers formels,
des instruments quelles peuvent utiliser pour accder au capital, ainsi que des risques quelles encourent
et des opportunits qui leur sont oertes lorsquelles pntrent sur les marchs nanciers. Une partie de
lanalyse pourra cependant aussi sappliquer dautres institutions orant des services de micronance,
en particulier aux coopratives dpargne et de crdit.
Un dveloppement nancier grande chelle implique dtendre les services nanciers tous les seg-
ments de la population et daugmenter la capacit des prestataires de services nanciers accder au capital.
De mme que lintermdiation entre pargnants et emprunteurs individuels favorise laccumulation des
actifs et linvestissement, lintermdiation dans le secteur nancier bncie aux institutions nancires de
dtail au sens large, y compris celles desservant des clients pauvres et faibles revenus. Un responsable
de rseau international explique : En sintgrant dans le systme nancier national, les IMF deviennent
des acteurs du systme nancier ; elles apprennent aux banquiers traiter avec des entrepreneurs faibles
revenus et aident adapter les rgles du secteur nancier au domaine de la micronance .
Les marchs nanciers savrent toutefois cloisonns. En eet, les institutions servant les mnages et
les entreprises pauvres nont gure accs aux sources nancires classiques. Linclusion dans les marchs
nanciers seectue diremment selon le type dinstitution : tandis que les banques formelles accdent
86 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
aux marchs nanciers et au march interbancaire, les institutions nancires non bancaires disposant
dun agrment limit et les institutions semi-formelles nont pas accs aux nancements (ou seulement
dans une moindre mesure). Abstraction faite du dbat sur limportance de la formalisation, il est clair
que les liens entre les dirents segments de march sont fragiles dans bon nombre de pays et quil existe
des disparits considrables en termes de rendement retrait en fonction du risque. Lorsquelle existe,
lintermdiation nancire permet aux institutions de fonctionner plus ecacement et de mieux servir
la population cible.
Lune des proccupations majeures des IMF est de pouvoir nancer la croissance de leurs porte-
feuilles de prts en puisant dans des fonds provenant du secteur nancier classique. Cest en fait leur
motivation premire pour tenter daccder au march nancier. La restructuration du passif du bilan
en vue dy inclure lpargne et des instruments commerciaux est indispensable pour la croissance et la
prennit long terme des institutions nancires.
Linclusion progressive des institutions nancires tendance sociale dans les marchs nanciers
nationaux et internationaux seectue par le biais de plusieurs processus : mobilisation de lpargne en
tant que source de nancement, accs aux emprunts court et long terme, utilisation des systmes de
compensation et de rglement, et recours aux instruments des marchs nanciers, tels que les missions
dobligations, la titrisation et les participations au capital. En rgle gnrale, les IMF fonctionnent en
premier lieu comme des institutions de microcrdit spcialises, octroyant des prts partir des res-
sources qui leur ont t alloues ou prtes par des bailleurs de fonds publics ou privs. A mesure que
leurs portefeuilles de prts se dveloppent, les IMF sont confrontes au besoin de se procurer de nouv-
elles ressources pour loctroi de crdit, et passent alors souvent par plusieurs phases (voir la gure IV.1).
En rgle gnrale, elles sollicitent tout dabord des prts et subventions supplmentaires auprs de leurs
bailleurs de fonds initiaux ou dautres donateurs. Ensuite, elles sadressent souvent des prteurs com-
merciaux, en particulier lorsque leurs activits se rvlent rentables et leur permettent de payer les taux
dintrt du march sur les nouveaux fonds levs.
Laccs aux marchs nanciers bncie aux IMF de plusieurs manires. Il leur ore (1) un accs
accru au nancement pour assurer un dveloppement continu de leur porte et de la taille du porte-
feuille ; (2) des sources de nancement diversies en vue de rduire les risques lis leur concentration,
ce qui peut permettre galement damliorer la gestion des risques ; (3) des chances plus longues fa-
vorisant une plus grande diversication de lore de produits ; (4) des cots nanciers potentiellement
moins levs du fait de la mobilisation de lpargne et du recours des instruments nanciers tels que
les missions dobligations ; et (5) une meilleure rentabilit grce un levier nancier plus important.
Laccs accru aux marchs nanciers peut galement favoriser le recul des nancements provenant de
bailleurs de fonds ou dinstances gouvernementales au prot de nancements caractre commercial,
par le biais de fonds provenant du march.
Le dveloppement du secteur nancier grande chelle peut seectuer selon plusieurs dimensions.
Une dimension importante rside dans les direntes faons dont les divers types dinstitutions (ban-
ques, caisses dpargne et de crdit, socits dinvestissement, compagnies dassurance, fonds de pension
et autres) participent au secteur nancier et y procdent lintermdiation des ressources. Une deuxi-
me dimension tient la manire dont les dirents acteurs du secteur nancier sont relis du point de
Chapitre IV : L'accs aux marchs nanciers : un d relever par les insitutions de micronance 87
vue de linfrastructure. On a galement beaucoup parl de lexpansion et de lintgration des relations
nancires pour une meilleure intermdiation des fonds par la communaut nancire au sens large
au prot des institutions servant les populations pauvres et faibles revenus. A ce sujet, les discussions
sarticulent en particulier autour des nombreuses alliances et ententes possibles et autour du rle des
fonds internationaux et des banques commerciales internationales dans ces relations.
Problmatique 1
Limpact de secteurs fnanciers fragiles sur les IMf
Un secteur nancier solide, caractris par les performances remarquables de ses institutions nancires
et par des actifs nanciers croissants, peut contribuer dvelopper les services nanciers destins aux
populations pauvres ou faibles revenus. En revanche, un secteur nancier fragile limite trop souvent
la prestation de services nanciers formels pour les pauvres aux seules institutions publiques ou celles
dtenues par leurs membres. De plus, la faiblesse du secteur nancier peut restreindre et dcourager le
dveloppement dIMF prennes, et limiter leur intervention aux seules activits de crdit. La solidit
du secteur nancier est dterminante pour les alliances et lintermdiation, pour la concurrence ainsi
que pour le nancement et la capitalisation de toutes les institutions nancires. Dans certains pays,
la micronance opre au sein dun secteur nancier solide, dans dautres au sein dun secteur nancier
fragile.
figure IV1
Laccs aux marchs fnanciers : les tapes progressives que les IMf doivent franchir
Source : WWB, 2004, p. 1.
Les topes que |es institutions de microfinonce
doivent froncbir pour occder oux morcbs finonciers
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Flnoncomonts
concosslonnols
Llqnos do crdlt boncolro
Moblllsotlon do lorqno
Lmrunts
sur lo morchs dos coltoux
Morchs dos octlons
88 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
Dans quelle mesure la force du secteur nancier conditionne-t-elle laccs des IMF au capital en vue
de leur croissance ? Les IMF peuvent fonctionner au sein de secteurs nanciers faibles, et cest dailleurs
souvent le cas. Dans certaines situations, elles deviennent dautant plus importantes que les institutions
nancires formelles achent des rsultats mdiocres et desservent une base de clientle limite. Nan-
moins, ces IMF sont pour la plupart uniquement des institutions de crdit qui dpendent des nance-
ments allous par les bailleurs de fonds et des ressources gnres en interne. Elles oprent lcart et
indpendamment des marchs nanciers largis. Mais ds lors quelles manifestent le besoin, la volont
et la capacit de diversier leurs engagements, ces institutions voient souvent compromise leur facult
mener bien cette diversication et poursuivre leur croissance, du fait des faiblesses inhrentes au
secteur nancier.
Dans bon nombre de pays en dveloppement et en transition, les secteurs nanciers sont de petite
taille. Or, dans le domaine de la nance, tre de petite taille est rarement synonyme decience
(Caprio, Honohan et Di Vittas, 2004, p. 95). Les secteurs nanciers de petite taille ntant pas en
mesure dorir les mmes conomies dchelle que ceux de pays plus grands, les possibilits pour les IMF
daccder aux marchs nanciers tendent alors tre plus limites, moins ecientes et plus onreuses. Il
leur est plus dicile de diversier les risques, dattirer et de grer des liquidits. Les secteurs nanciers
de petite taille sont susceptibles de prsenter des lacunes et dtre moins comptitifs, du seul fait que
certains services et instruments nanciers stratgiques leur font dfaut. En outre, la rglementation et la
supervision par transaction cotent cher en raison de labsence dconomies dchelle.
Le dveloppement des secteurs nanciers tend galement tre dtermin par le secteur bancaire :
les marchs boursiers sont restreints et ne comptent quun nombre limit de titres, et les institutions
Financires non bancaires, telles que les compagnies dassurance et les fonds de pension, ne jouent pas
de rle actif. Les missions dobligations de socits prives sont limites, et les actifs nanciers les plus
ngocis sont des titres mis par lEtat, essentiellement des bons du trsor court terme. Lorsquils sont
caractriss par un nombre limit dinstitutions, un volume total dactifs dans le systme bancaire rduit
par rapport au PIB, et des marchs nanciers sous-dvelopps, les secteurs nanciers sont nettement
moins susceptibles dorir aux IMF un accs aux marchs nanciers.
Fort de son rle prdominant dans bon nombre de secteurs nanciers en dveloppement et dun
cadre rglementaire pouvant intgrer les IMF solides, le secteur bancaire devient alors dautant plus
important pour la nance accessible tous. Do le caractre primordial de sa politique de concurrence
et de rforme, ainsi que des structures rglementaires et de la performance des direntes institutions.
Un secteur nancier fort distribue le risque dans toute lconomie aux personnes et aux institutions
qui sont le plus capables et dsireuses den endosser la responsabilit. Les secteurs nanciers fragiles, et les
banques faibles au sein de ces derniers, engendrent galement un risque-pays lev. Or lintgration dans les
marchs nanciers internationaux, dterminante pour le dveloppement du secteur nancier dans son en-
semble, dpend de lvaluation de ce risque-pays (ou souverain). Lorsque ce risque est lev, il aecte directe-
ment et indirectement le dveloppement de la nance accessible tous : directement en jouant sur laccs aux
emprunts commerciaux internationaux et sur leur cot, indirectement en inuant ngativement sur les ux
entrants de capitaux provenant de ltranger et destination des marchs nanciers nationaux, et sur les ux
sortants provenant de lpargne locale et destination des pays plus faible risque.
Chapitre IV : L'accs aux marchs nanciers : un d relever par les insitutions de micronance 89
Lintermdiation des fonds privs des conditions concurrentielles pour les institutions servant les
populations pauvres requiert un secteur nancier susamment fort. Ce dernier doit notamment tre en
mesure dvaluer et de grer les risques encourus. Dans un secteur nancier fragile, les IMF nont gure
lopportunit de puiser dans les fonds nationaux par le biais du march, et le crdit destin aux mnages
et aux petites entreprises se dveloppe plus lentement et de manire plus limite. Plus le secteur nan-
cier et ses infrastructures sont robustes, plus les IMF sont susceptibles daccder aux marchs nanciers
et dutiliser des instruments de plus en plus sophistiqus. A linverse, moins le secteur nancier national
est solide, plus ses infrastructures sont fragmentes, et plus les IMF restent dpendantes des nance-
ments publics et des bailleurs de fonds internationaux ainsi que des instruments de rehaussement de
crdit quils orent. Les IMF les plus solides chercheront galement obtenir des agrments leur per-
mettant de puiser des ressources dans lconomie locale directement par le biais de la mobilisation de
lpargne, do limportance dune politique globale favorable lintgration des pauvres dans les sect-
eurs nanciers et dun cadre rglementaire habilitant.
Problmatique 2
Laccs limit des IMf aux marchs fnanciers nationaux
Une multitude de facteurs entravent la facult des IMF exploiter les ressources du secteur nancier.
Certains de ces facteurs ont trait au manque de profondeur du march, dautres aux capacits limites
au sein mme des IMF, dautres encore des perceptions du march qui tiennent plus du mythe que
de la ralit.
Les facteurs institutionnels limitant la capacit des IMf accder aux marchs
fnanciers
Leur faiblesse en termes de management et de capacit oprationnelle est une raison majeure de
lincapacit des IMF accder aux marchs nanciers. En rgle gnrale, peu dIMF peuvent en eet
prtendre obtenir des ressources provenant des marchs nanciers. Cette situation rsulte principale-
ment du peu de conance que le march accorde aux performances nancires de ces institutions. De
mme, leurs structures de gouvernance non conventionnelles, leur capacit limite grer les risques,
leur manque de transparence (y compris au niveau des tats nanciers audits et des performances
nancires) et la faiblesse de leurs bilans expliquent galement que les marchs nanciers sont souvent
rservs lgard des IMF. En rsum : La contrainte rside dans le nombre dinstitutions pouvant
prtendre obtenir des ressources, non dans la quantit de ressources disponibles (propos dun mem-
bre dun rseau international). Et un gestionnaire de fonds international dajouter : Largent courtise
les cinquante meilleures IMF. Le d relever se situe au niveau des couches infrieures.
Les jeunes institutions sont confrontes des obstacles spciques lorsquelles tentent daccder
aux marchs nanciers. Elles ne sont souvent pas en mesure de faire la preuve dune performance et
dune rentabilit susantes, mme si elles prsentent une croissance satisfaisante. Devenir rentable peut
prendre du temps pour un certain nombre de raisons, la plus importante tant la ncessit de dvel-
opper les fonctions indispensables que sont le management et la gestion oprationnelle. En outre, les
investissements raliss dans linnovation des produits et llargissement de la porte par le biais dune
90 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
augmentation du nombre dagences sont susceptibles de faire baisser les rendements au cours de la
phase de croissance initiale, linstar des erreurs oprationnelles et de management. Par ailleurs, les ori-
entations sociales et but non lucratif de certaines IMF peuvent apparatre comme incompatibles avec
une culture commerciale. Il se peut que leurs dirigeants ne disposent pas des comptences nancires
adquates, aient une exprience limite du monde des aaires ou naient jamais cr ni gr dentreprise
prospre et volutive.
On a galement constat que les nouveaux venus sur le march des nancements privs, si tant est
quils soient accepts, paient plus pour leur nancement que ceux qui ont fait leurs preuves par le pass.
Cela est d en partie la manire dont les investisseurs peroivent la notion de risque, mais galement
au fait que les nouveaux emprunteurs ou entrepreneurs disposent dun pouvoir de ngociation relative-
ment faible. Ds lors, seul un nombre restreint dinstitutions ayant leur actif des rsultats satisfaisants
sont en mesure de choisir parmi les sources de nancement. Fort heureusement, le niveau de con-
ance augmente avec lexprience : les marchs nanciers orent des conditions raisonnables une
fois quils ont dpass leurs craintes initiales et quils sont devenus plus laise vis--vis des IMF avec
lesquelles ils travaillent (propos dun responsable au sein dun rseau international).
La plupart des IMF nont pas encore dvelopp les comptences pour grer leur bilan face au risque
de march, cest--dire au risque de pertes rsultant de lvolution des taux et des prix du march. Ce-
lui-ci inclut le risque dilliquidit, le risque de taux dintrt et le risque de change (Schneider-Moretto,
2005, p. 4). Le risque de change sera trait dans la section Problmatique 3 plus bas.
Risque dilliquidit. Dnie succinctement, la gestion des liquidits est la capacit honorer
les chances, en ralisant une gestion bilantielle approprie de manire couvrir les engage-
ments lorsque leur paiement est d. Pour y parvenir, les IMF de petite taille devraient disposer
de liquidits de secours ou de capacits demprunt court terme. Or, il nen est rien. La gestion
active des liquidits requiert des comptences nancires spciques ainsi que linstauration de
systmes de gestion bilantielle, an de contrler lexposition aux risques. Les activits des institu-
tions de plus petite taille ne sont pas susamment tendues, approfondies ni diversies pour
garantir la mise en place de systmes sophistiqus. Bien que leurs portefeuilles soient de nature
rotative et caractriss par des chances de court terme, ce qui laisse aux IMF un peu de marge
pour limiter loctroi de prts en cas de diminution des liquidits, la plupart dentre elles ptis-
sent de ne pouvoir accder au march montaire ou au crdit bancaire court terme des ns
de gestion de trsorerie.
Risque de taux dintrt. Le risque de taux dintrt fait rfrence lexposition de linstitution
nancire aux variations des taux dintrt. Ce risque peut aecter le montant des intrts perus
par linstitution et par consquent le rsultat net de cette dernire. Bien que le risque de taux
dintrt soit plus signicatif dans les transactions de plus en plus complexes des banques de
grande envergure, il nen demeure pas moins important pour les plus petites institutions. Celles-
ci ont en eet tendance prter taux xe et emprunter taux variable. Par ailleurs, ce ris-
que saccentue lorsque les IMF octroient des prts plus long terme et taux xe, car elles ne
peuvent pas renouveler les contrats de prts quelques mois plus tard un taux plus lev. Il est
recommand de prter une attention particulire ce risque dans les pays au sein desquels les
Chapitre IV : L'accs aux marchs nanciers : un d relever par les insitutions de micronance 91
taux dintrt sont drglements et o les prestataires de services de micronance orent des
prts taux xe et long terme pour lhabitat ou dautres besoins de nancement.
Les contraintes lies la confance des marchs fnanciers
Au-del de leurs proccupations gnrales concernant lhistorique des performances des IMF, les ban-
ques et autres institutions nancires ont mis du temps faire conance aux institutions nancires
spcialises. Ces institutions fonctionnent en eet trs diremment des institutions nancires plus
classiques. Les prteurs commerciaux, par exemple, sont peu enclins permettre aux IMF non rgle-
mentes de crer un eet de levier sur leurs fonds propres au-del de certaines limites. Ils leur prteront
un montant infrieur (par rapport aux fonds propres) celui quils prteraient une institution rgle-
mente, ce qui est bien l le signe dune moindre conance.
Alors quils y sont rarement contraints, les prteurs ont souvent pour politique daccorder des crdits
uniquement aux institutions rglementes, excluant ainsi un grand nombre dIMF solides et prospres.
Le prol de risque des institutions rglementes est simplement plus attrayant aux yeux des prteurs
potentiels. Dans certains cas, cette perception du risque associ aux IMF non rglementes est le re-
et dun refus de sengager vis--vis dun type dorganisation dirent ou dadapter la mthodologie
existante en matire dvaluation des prts. Dans dautres cas, la perception de la notion de risque est
lgitime.
Proprit. De par leur statut dinstitutions but non lucratif, de nombreuses IMF prouvent des
dicults obtenir des crdits. Les ONG qui ne sont pas juridiquement assimilables des entreprises
ne peuvent pas prsenter une structure de proprit et de capital claire, o les propritaires dtiennent
des titres de participation formels permettant la mobilisation de fonds par eet de levier. En prsence
dactionnaires privs, la banque sait qui peut tre tenu pour responsable du prt. Sans cette garantie, il
est plus dicile demprunter auprs dune banque. Lorsque les institutions but non lucratif compren-
nent les dicults auxquelles elles doivent faire face pour accder aux marchs nanciers, elles aspirent
souvent devenir des socits commerciales. Pourquoi une IMF saine changerait-elle une existence
confortable, chappant la supervision gouvernementale et limposition, contre les contraintes asso-
cies au fait dtre un intermdiaire nancier rglement ? , telle est la question pose dans larticle Te
Finance of Micronance de MicroRate. La rponse est simple : les IMF connaissent une croissance
tellement rapide quelles ont dvelopp un apptit froce pour le nancement (Von Stauenberg,
2004, p. 5).
Cependant, il nexiste aucun consensus sur les structures de proprit les plus performantes et les
plus ecaces dans tel ou tel contexte. La plupart des entits but non lucratif seraient considres
comme non attrayantes aux yeux des prteurs ociant sur le march. Pourtant, le cas de la Fundacin
WWB Colombia Cali montre quune institution but non lucratif achant dexcellentes perform-
ances nancires peut accder aux marchs des capitaux. Cette organisation a mis avec succs un
emprunt obligataire en Colombie, sans aucune garantie mais en sappuyant sur sa solide rputation et
sa notation investment grade . Alors que certains prtendent que le statut juridique et la structure
de proprit sont des facteurs dterminants, dautres sont davis que la rputation et les performances
92 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
importent plus. A linstar des acheteurs dobligations, une banque commerciale valuera lquipe de
Direction, le risque de crdit et lhistorique dun emprunteur potentiel, de mme que la structure de
proprit et la gamme des produits et marchs sur lesquels les risques sont rpartis.
Evaluation des risques. Contrairement au prt bancaire, lemprunt sur les marchs du crdit re-
quiert des valuations indpendantes des risques encourus, an daiguiller les acheteurs dobligations.
Lorsquelles sont ralises, les valuations des risques propres aux IMF leur sont souvent dfavorables,
en partie parce que les agences de notation connaissent mal ces institutions ainsi que les produits et ser-
vices quelles proposent. En outre, les investisseurs et les banques ne traitant pas rgulirement avec des
IMF sont peu susceptibles dtre familiariss avec leurs activits, structures et mthodes particulires.
Il faut dire que la perception dun risque lev associ aux IMF est souvent lgitime. En eet, bon
nombre dIMF nont pas instaur de politique de gestion des risques ni dautres systmes oprationnels
majeurs stables et aisment comprhensibles. Par ailleurs, les normes de comptabilit et daudit appli-
ques par les institutions non rglementes satisfont rarement aux rgles de bonnes pratiques en vigueur
lchelle nationale, sans parler de celles en vigueur lchelle internationale. Un gestionnaire de fonds
international a fait part de son tonnement face aux pratiques autorises. Cette situation namliore
pas la conance quont les banques commerciales ou autres prteurs ou investisseurs dans les IMF.
Les prteurs potentiels sont galement proccups par le fait de ne pas pouvoir compter sur le
systme lgal pour recouvrer les crdits en sourance quils ont pu accorder aux organisations octroy-
ant des prts non garantis aux populations faibles revenus. Cette situation rsulte dune combinai-
son de facteurs : faiblesses inhrentes au systme lgal, absence de lgislation sur la faillite, crainte de
bouleversements politiques ou, tout simplement, impossibilit de recouvrer des actifs dtenus par tant
demprunteurs.
Il existe une autre raison au fait que les banques commerciales sont rticentes prter aux IMF.
Elles croient en eet que les portefeuilles des IMF sont garantis de manire inadquate et craignent par
consquent de se voir imposer par les autorits rglementaires des provisions supplmentaires, lesquel-
les augmenteraient encore le cot de lemprunt. Les agences de notation qui mettent un avis sur les
banques commerciales (en se fondant sur les titres que les banques elles-mmes vendent sur le march)
considrent galement les activits de microcrdit comme risques. Par consquent, les banques a-
chant un pourcentage lev de ce type de prts dans leurs portefeuilles sont susceptibles dobtenir une
notation relativement basse. Bien quil nexiste aucune rgle explicite invitant les agences noter les
risques de cette manire, il sagit l dune pratique courante. Les banques hsitent prter aux IMF sp-
cialises car elles ne veulent pas voir leurs propres notes baisser et leur capital rglementaire augmenter
du fait quelles accordent des prts des institutions dont les portefeuilles ne sont pas garantis.
Le cot lev du crdit bancaire aux IMF dcoule galement du faible montant des prts accords
certaines IMF. Cependant, les institutions nancires commerciales se sentent aussi contraintes, compte
tenu du niveau de pauvret des clients naux, de maintenir les taux dintrt un niveau bas. Bien que
lapplication de taux plus levs puisse se justier pour des raisons de cots et de gestion des risques, il
apparat souvent que les banques commerciales ne veulent pas tre surprises en train dimposer des
taux suprieurs aux IMF quaux emprunteurs commerciaux. En eet, elles sexposeraient alors des
critiques leur reprochant de prter aux pauvres des taux dintrt levs. Cest pour cette raison que
Chapitre IV : L'accs aux marchs nanciers : un d relever par les insitutions de micronance 93
les banques prfrent souvent ne pas du tout saventurer sur ce march, plutt que dimposer les taux
quelles estiment ncessaires pour couvrir leurs cots.
Le compromis du double objectif de rsultat. Parmi les institutions de crdit commerciales,
lorientation sociale consistant accepter un rendement moins important sur les prts est peu rpan-
due. Quelques investisseurs sociaux et autres prteurs sont prts renoncer un rendement plus lev
en change de la ralisation dobjectifs sociaux ou de la contribution au dveloppement du march
nancier long terme. Mais cette approche demeure relativement rare, comme le note un membre
dun rseau international : De nombreux investisseurs internationaux intervenant dans le secteur des
microentreprises et des PME refusent des opportunits dinvestir sils nont pas la garantie dun retour
sur investissement de lordre de 15 25 % Linsistance des investisseurs obtenir un retour nancier
rapide et important ne favorise pas la croissance des institutions. Au contraire, elle entrave leur capacit
se dvelopper et fonctionner de manire saine et ecace.
Un rle jouer pour les garanties
Les fonds de garantie et autres mcanismes de garantie sont de plus en plus revendiqus comme un
moyen de favoriser laccs des IMF aux marchs des capitaux. Lide est que ces garanties permettrai-
ent de corriger les dfaillances du march , telles quune valuation errone des risques. Une struc-
turation adquate des programmes de garantie est nanmoins ncessaire pour remdier la mauvaise
identication du risque de crdit, sans pour autant porter atteinte au systme de gestion des risques
des institutions prteuses. Cest pourquoi les garanties sont souvent partielles : la banque prend sa
charge une part du risque dinsolvabilit de lIMF, en dpit de la garantie. En labsence de subventions,
le cot de la garantie, par rapport lamlioration des conditions de prt quelle engendre, devient une
considration supplmentaire pour linstitution qui emprunte. Quel que soit le systme de garantie, la
capacit terme des emprunteurs prendre progressivement en charge le cot total de lemprunt est
un indicateur de succs. Un second indicateur de succs est la ralisation par la garantie initiale de son
objectif, savoir aider le prteur dterminer le risque rel de lemprunteur en tablissant avec lui
une relation durable, le recours une garantie nayant alors plus lieu dtre.
Des tudes sont en cours en vue de dterminer la capacit de telles garanties permettre aux IMF
daccder durablement aux marchs commerciaux. En attendant la conclusion de ces tudes, la ques-
tion reste en suspens.
Obligations, titrisation et prises de participation
Pour obtenir un prt bancaire, il sut de convaincre une seule banque doctroyer un crdit. Les banques
disposent de la capacit de personnel ncessaire pour valuer la solvabilit des emprunteurs potentiels,
cette capacit pouvant sappliquer aux IMF faisant une demande de prt. En revanche, les emprunts
eectus avec succs par le biais dune mission obligataire, comme lillustre lexemple Compartamos
(voir lencadr IV.1), impliquent la vente dobligations un grand nombre dinvestisseurs, essentiel-
lement des investisseurs institutionnels tels que des compagnies dassurance, des fonds de pension ou
94 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
des fonds communs de placement. Un plus grand nombre dinformations doivent tre diuses an
damliorer susamment la conance que ce groupe dinvestisseurs largi place dans lemprunteur.
Par consquent, il est plus rare pour une IMF de placer avec succs une mission dobligations que
demprunter auprs dune banque. Nanmoins, certaines IMF ont mis des obligations destines des
investisseurs sur les marchs nationaux. Les missions couronnes de succs ont beaucoup fait parler
delles, bien que leur nombre reste encore trs limit. Les oprations de titrisation, quant elles, sont
plus rcentes et encore moins frquentes. Ces instruments nen suscitent pas moins un intrt croissant
sur les marchs nanciers.
Emissions dobligations. Les missions dobligations par les institutions nancires spcialises devi-
ennent plus courantes. Celles qui ont t couronnes de succs ont dailleurs suscit beaucoup dintrt
parmi les investisseurs, les banques et les organes de rglementation (voir lencadr IV.1). Nanmoins,
leur nombre reste encore trs limit. Cela rsulte de divers facteurs, notamment : la prfrence mani-
feste par de nombreux investisseurs sur le march des capitaux pour les instruments mis par des insti-
tutions nancires rglementes ; le caractre embryonnaire dun grand nombre de marchs de capitaux
et dinstruments nanciers nationaux ; la perception sur le march des risques lis la micronance ;
et le nombre relativement restreint dIMF disposant de structures de proprit et de gouvernance ad-
quates pour le nancement des obligations.
Encadr IV1
quelques exemples rcents dmissions dobligations par des IMf
Les IMF se tournent de plus en plus vers les marchs fnanciers pour accder dautres sources de f-
nancement long terme Lorsquelles jouissent dune rputation satisfaisante, elles peuvent y parvenir
en mettant des obligations Etant donn que les revenus des IMF proviennent de portefeuilles de prts
non garantis, leurs missions obligataires doivent gnralement saccompagner de systmes de garan-
ties ou dautres instruments de rehaussement de crdit fournis par les banques publiques, les banques
de dveloppement ou les agences multilatrales Bien quil sagisse encore dune pratique marginale,
ces missions dobligations devraient terme offrir une solution supplmentaire de fnancement en
monnaie locale pour les IMF les plus grandes et les plus matures Elles pourraient alors contribuer
approfondir les marchs locaux des titres taux fxe des pays dans lesquels elles ont lieu En dpit des
diffcults lies aux processus complexes de souscription, le nombre dmissions dobligations adosses
des microcrdits va croissant travers le monde Le succs quelles ont remport ces dernires an-
nes tmoigne des avantages offerts par les partenariats fnanciers innovants entre les secteurs public
et priv Voici quelques-unes des missions dobligations les plus signifcatives places rcemment
Emission dobligations par fAULU KENYA pour un montant de 7 millions de $US (Nairobi,
mars 2005) La Stanbic Bank Kenya Limited et sa socit mre, la Standard Bank of South Africa
ont souscrit une mission cinq ans dun montant de 500 millions de shillings kenyans, garanties
hauteur de 75 % par lAFD (Agence Franaise de Dveloppement) Le produit de la vente de ces
obligations a t consacr au dveloppement des activits Cette mission permet Faulu Kenya
de se constituer un historique solide qui lui sera prcieux lorsquelle devra de nouveau solliciter des
fnancements sur les marchs de capitaux
Chapitre IV : L'accs aux marchs nanciers : un d relever par les insitutions de micronance 95
Emission dobligations par fundacin WWB Colombia (fWWB Cali) pour un montant de 30 mil-
lions de $US (fvrier 2005) Cette mission de titres sans risque libells en pesos se caractrisait par
plusieurs aspects novateurs Ctait la premire fois en effet quune IMF but non lucratif non rgle-
mente mettait des obligations, et ce lchelle internationale Les obligations de FWWB se sont
vues octroyer la notation AA+ par Duff & Phelps en Colombie, et ce en dpit du fait que lmission
tait structure sans aucune garantie de soutien Pour cette premire mission dobligations par une
organisation de microfnance locale en Colombie, la demande a t sursouscrite 1,87 fois sur les
marchs locaux
Emission dobligations par COMPARTAMOS pour un montant de 44 millions de $US (Mexico,
aot 2004) Par le biais de sa fliale mexicaine Banamex, Citigroup a mis des obligations pour un
montant de 500 millions de pesos pour Financiera Compartamos, le plus grand prteur de microf-
nance en Amrique La Socit Financire Internationale (SFI) a garanti ces obligations cinq ans
hauteur de 34 % Lmission sest vue octroyer la notation AA par Fitch and Moodys Le rendement
initial tait dfni 170 points de base (1,7 point de pourcentage) au-dessus du taux de rmunra-
tion des bons du Trsor mexicain
Emission dobligations par MIBANCO pour un montant de 6 millions de $US (Lima, dcem-
bre 2002) Lorgane de contrle des banques au Prou a permis Mibanco dmettre des obliga-
tions hauteur de 30 millions de $US sur une priode de deux ans, avec une garantie partielle de
lUS Agency for International Development (USAID) Les obligations ont t places par Citibank
et vendues lors dune adjudication la hollandaise (enchres inverses) Au cours de ces enchres,
chaque investisseur intress a propos un prix dachat et a indiqu le taux dintrt quil tait
dispos accepter Par le biais de ce processus, les acheteurs intresss (fonds de pension, fonds
communs de placement et compagnies dassurance) ont pu dterminer le taux dintrt au moment
de la vente
Emission dobligations par BRAC pour un montant de 700 000 $US (50 millions TK) (Dhaka,
dcembre 2001) Bangladesh Rural Advancement Committee (BRAC), alors la plus grande ONG au
monde, a fait appel aux services dAIMS of Bangladesh Limited, le premier et le seul tablissement de
gestion des actifs du pays autoris titriser le portefeuille du BRAC Pour la premire fois, un instru-
ment de dette titrise tait introduit au Bangladesh et tait la premire mission prive dobligations
En rgle gnrale, lattrait que reprsentent les obligations pour les investisseurs rside dans le fait
quil sagit demprunts pouvant tre vendus plus facilement un autre investisseur au lieu dtre con-
servs jusqu leur chance. Les banques achtent souvent des obligations galement pour cette raison.
En outre, les obligations ne requirent pas de linvestisseur quil ralise une valuation de lemprunteur
pareille celle quune banque entreprend avant doctroyer un prt direct. Les acheteurs dobligations se
rfrent aux notations et aux recommandations des conseillers en investissements institutionnels. En ce
qui concerne les IMF, laccs aux marchs des obligations permet lemprunt auprs de sources institu-
tionnelles et prsente lavantage de pouvoir attirer des capitaux long terme et des sommes plus leves,
de bncier de conditions plus favorables et de toucher de nouveaux investisseurs.
96 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
Toutefois, les mmes raisons qui font quune banque est peu dispose largir loctroi de prts aux
IMF, peuvent dissuader encore plus les investisseurs de racheter la dette de ces institutions. En rgle
gnrale, les IMF sont moins soutenues par des actifs bancables et ne font pas lobjet dune notation
nancire. Cela empche de nombreux investisseurs institutionnels majeurs dinvestir dans la dette
des IMF. Seules les IMF les plus solides ont t en mesure dmettre des obligations. Les investisseurs
qui achtent ces obligations ralisent galement que les opportunits de ngociation sont limites : la
demande restant gnralement faible pour les missions des IMF, celles-ci savrent globalement peu
liquides. A cela viennent sajouter dautres contraintes, notamment le volume relativement restreint et
le manque doptions de placement.
Titrisation. Plus rcentes, les oprations de titrisation des IMF sont encore moins frquentes que
les missions dobligations. Les banquiers hsitent titriser les actifs des IMF, tant donn la taille rela-
tivement petite des transactions par rapport aux cots de structuration levs, la dicult de trouver
un administrateur de remplacement, labsence de profondeur et de maturit de ce march et le nombre
limit dinvestisseurs pour ce genre de titre. Un exemple de titrisation en micronance (BlueOrchard
Micronance Securities) est prsent dans lencadr IV.2.
Encadr IV2
Titrisation : un exemple
BlueOrchard finance, juillet 2004 et fvrier 2005
En fvrier 2005, BlueOrchard a fnalis une ligne de crdit long terme gnre par lOverseas
Private Investment Corporation (OPIC) Linstrument fnancier structur, Blue Orchard Microfnance
Securities I (juillet 2004) & Microfnance Securities II (fvrier 2005), fournit des prts de cinq sept
ans La valeur totale de ces prts slve 92 millions de $US
Developing World Markets (DWM) et BlueOrchard ont structur la titrisation, tandis que BlueOr-
chard a initi et gre les investissements effectus laide des produits DWM et BlueOrchard ont
cr une socit but spcial, Blue Orchard Microfnance Securities I (BOMFS I), afn dmettre des
titres de crance et des titres participatifs destins aux investisseurs amricains, tout en accordant
des prts aux IMF garantissant les titres Les titres de crance mis par BOMFS I taient diviss en
quatre sries de titres taux fxe, avec une chance de 7 ans : une srie principale et trois sries
secondaires Trente-cinq pour-cent du produit de la titrisation de cette seconde clture sont garantis
par lOPIC, une agence du gouvernement fdral des Etats-Unis, hauteur de 75 % au minimum
lors de la premire clture
Pendant toute la dure de la transaction, DWM, BlueOrchard, OPIC et la State Street Bank, lun des
investisseurs en titres secondaires, assument un rle de supervision La banque JP Morgan Chase
Bank remplit quant elle les fonctions de greffe, dagent de paiement et dagent de garantie
Prises de participation. Un capital consquent ore la solidit ncessaire pour mobiliser lpargne
du public et lever des fonds supplmentaires. Les capitaux propres sont considrs comme la forme la
plus mature de nancement, mais les prises de participation locales restent encore diciles obtenir
Chapitre IV : L'accs aux marchs nanciers : un d relever par les insitutions de micronance 97
pour les IMF sur la plupart des marchs. Nombre de contraintes pesant sur lemprunt et les obligations
sappliquent galement aux capitaux propres. Les marchs nationaux sont souvent de trop petite taille
ou trop peu profonds pour pouvoir attirer des actionnaires stratgiques potentiels. Dans beaucoup de
cas, il nexiste pas de march boursier sur lequel les actions pourraient tre ngocies publiquement.
Comme pour dautres sources commerciales de nancement, la solidit de lIMF est un facteur dter-
minant pour attirer des actionnaires. Un rapport du Council of Micronance Equity Funds a rvl
que parmi les milliers dIMF en activit, seules 115 pouvaient se porter candidates pour des prises de
participation trangres (Kadderas et Rhyne, 2004, p. 25).
Les investisseurs sont galement conscients que les jeunes IMF doivent lutter pendant de nombreus-
es annes avant de dgager un prot et doivent rserver une partie de leurs bnces leur croissance
ultrieure. Dans ces institutions, les prises de participation peuvent donc mettre longtemps avant de
gnrer un rendement. Ces IMF ont besoin de temps pour poser les fondations dune croissance plus
long terme. Les participations peuvent galement savrer une forme onreuse de nancement, tant en
ce qui concerne le cot de la mobilisation du capital que le rendement vers aux investisseurs. En outre,
les investisseurs se proccupent de savoir comment sortir de leur placement. Lorsquil nexiste pas de
marchs publics actifs pour le commerce de titres et que les fusions et acquisitions sont rares, les portes
de sortie pour les investisseurs sont extrmement limites.
Par ailleurs, il savre dicile de trouver des investisseurs locaux ayant des objectifs tendance so-
ciale. Un sujet largement voqu aujourdhui est le niveau de rentabilit attendu des investissements
dans la nance sociale , cest--dire dans quelle mesure les investisseurs sont prts renoncer un
rendement pour contribuer la ralisation dobjectifs sociaux. Le capital patient fait galement d-
faut. Alors que des investisseurs sociaux internationaux sont disposs placer certains capitaux patients,
ils se font plus rares sur les marchs nationaux. LInde, par exemple, dispose dune multitude de res-
sources dans son systme nancier national. Pourtant, les prises de participation dans des IMF socits
de capitaux (telles que les entreprises nancires non bancaires) sont trs peu nombreuses.
Certaines IMF solides ont accumul un niveau lev de capitaux propres, souvent par le biais de bail-
leurs de fonds ou de bnces non distribus. Elles ont alors plus intrt augmenter leur endettement
qu lever de nouveaux fonds propres. Ainsi, des donnes recueillies sur lAmrique latine rvlent que
les IMF ont cherch exercer un meilleur eet de levier sur leurs capitaux propres et augmenter leurs
emprunts commerciaux, rduisant ainsi la part relative de leurs fonds propres dans la structure du capital
(Von Stauenberg, 2004, p. 5). A mesure quelles se dveloppent et deviennent plus matures, les institu-
tions peuvent parvenir un point o elles ne peuvent plus crer deet de levier sur leur base de capital.
Cest alors le moment pour elles de se tourner vers la mobilisation de fonds propres supplmentaires.
Accords contractuels, alliances stratgiques et autres partenariats
Le fait de recevoir des investissements directs nest quune des nombreuses relations que les IMF peu-
vent entretenir avec le reste du secteur nancier lchelle nationale ou internationale. Il existe en eet
toutes sortes dautres relations quelles peuvent tablir avec un large ventail dacteurs du march nan-
cier. Parmi ces dernires, citons les alliances stratgiques , les fusions et acquisitions, les coentreprises
98 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
ou les engagements contractuels. La question qui se pose galement est celle du type de relation quil
convient de maintenir avec les bailleurs de fonds au-del de la phase de dmarrage.
Les opportunits importantes dcoulant des alliances et des liens entre les institutions nancires
ont souvent t soulignes. De nombreux nouveaux types daccord ont t ou sont dvelopps en vue
de mettre en relation les IMF avec les banques commerciales et dautres acteurs du secteur nancier. Ces
accords permettent de mobiliser des fonds sur des bases commerciales, lorsque lIMF elle-mme nest
pas susamment solide, comptente ou rpute pour obtenir de tels nancements sur les marchs n-
anciers. Des partenariats peuvent galement tre forms avec des institutions nancires non bancaires,
telles que les compagnies dassurance, les tablissements de dtail et les socits de transfert dargent.
Dans la mesure o ces accords exploitent les avantages comparatifs dinstitutions trs direntes, ils
peuvent revtir de nombreuses formes. Les banques proposant des services de guichet ou dadministration
aux IMF en sont un exemple. Les IMF permettant leurs clients daccder des services bancaires (par
exemple, des cartes de crdit ou laccs des guichets automatiques) en sont un autre. Mentionnons
galement les accords de type socit de services : la banque fait lapport de fonds, tandis que lIMF
accorde les prts et gre le portefeuille. Elles peuvent convenir de partager des infrastructures physiques,
ou les banques peuvent proposer aux IMF de mener des activits en tant quagents mandats. Il sagit
l dune mthode classique pour mettre les IMF en relation avec les socits de transfert dargent et les
compagnies dassurance. Ces arrangements peuvent galement prendre la forme dune participation aux
instances dirigeantes ou dune rpartition des risques (une banque achte par exemple le portefeuille
dune institution nancire non bancaire). On retrouve un exemple de ce type dalliance stratgique
en Inde, o des banques ont ainsi pu amliorer leur prsence sur le march de la micronance et lier ce
dernier au march nancier national :
Plutt que de prter directement de [petites] ONG hauteur de 4 ou 5 fois le ratio
capitaux emprunts/capitaux propres, deux des plus grandes banques du secteur priv ont
pass un accord avec des ONG pour quelles agissent en tant quagents et les aident con-
stituer leur portefeuille de micronance. Les ONG identient les emprunteurs potentiels,
sont dcisionnaires en matire de crdit, octroient des prts au nom de la banque, et surveil-
lent et grent les prts en question. En retour, elles sont autorises facturer une commission
lemprunteur. Dans la mesure o la banque inscrit le portefeuille de prts son bilan, elle
peut augmenter son exposition la micronance beaucoup plus rapidement que si elle oc-
troyait des prts limits aux ONG et que celles-ci re-prtaient les fonds leur clientle. Deux
ans aprs avoir lanc ce modle, lICICI Bank compte davantage de clients de micronance
de dtail que la plus grande IMF du pays cre il y a douze ans (Ivatury & Abrams, 2004,
p. 14).
Les partenariats et alliances dcrits plus haut peuvent stendre sur plusieurs annes. Nanmoins, ils
sont moins permanents et impliquent un engagement mutuel moins important que les accords bass
sur un change de proprit, tels que lacquisition dune IMF par une banque ou la fusion dun rseau
dIMF indpendantes en une seule institution de plus grande envergure, susceptible de se transformer
elle-mme en banque. Il nexiste pas de vision unanime quant au bien-fond de ces relations. Dun
ct, comme le souligne un prestataire de services nanciers international : les partenariats constitu-
Chapitre IV : L'accs aux marchs nanciers : un d relever par les insitutions de micronance 99
ent un trait dunion entre les infrastructures et technologies bancaires dune part, et les clients des IMF
dautre part. Ils sont plus gratiants pour les banques que lorsquelles sessayent une activit de dtail.
Grce eux, elles peuvent tirer prot de comptences, daptitudes et dinvestissements . Mais dautres
voix prnent plutt une implication directe des banques dans la nance de dtail : Mon point de vue
gnral est le suivant : la fourniture de ces services [nanciers] par les institutions nancires classiques
elles-mmes, quil sagisse de socits nancires spcialises ou de banques gnralistes, est une voie
plus approprie que la formation dalliances entre des IMF but non lucratif et des sources classiques
(propos dun responsable au sein dun rseau international).
Le fnancement des bailleurs de fonds : un frein potentiel laccs
aux marchs fnanciers
Loctroi de prts par les bailleurs de fonds des taux concessionnels est extrmement important pour
lancer des activits de micronance et crer un eet de dmonstration. Nanmoins, il existe une proc-
cupation croissante, savoir que les bailleurs continuent de nancer les institutions les plus prospres
mme lorsquelles sont en mesure daccder des nancements commerciaux. Le maintien de ce type
de nancement par les bailleurs de fonds nincite pas les IMF rechercher des nancements commer-
ciaux, ce qui est pourtant essentiel leur russite sur le long terme : Les bailleurs de fonds se doivent
de cesser de nancer les IMF les plus performantes. Il sagit l de dsintermdiation (membre dun
rseau international). Tenter dobtenir des fonds cot moindre auprs des bailleurs est une dmarche
logique. Nanmoins, ces fonds ne permettent pas dacqurir une indpendance et une autosusance
institutionnelles long terme. De plus, ils sont souvent peu ables, soumis aux changements politiques,
et leur traitement peut demander beaucoup de temps et deorts.
Les bailleurs de fonds peuvent participer lintermdiation nancire en vue douvrir la voie aux
nancements provenant du secteur priv. Pour ce faire, ils peuvent prter soit de manire isole, soit
dans le cadre de consortiums public-priv. Ils peuvent galement agir en qualit de mdiateur dans des
relations bancaires pionnires, proposer des mesures incitatives pour favoriser lentre des institutions
commerciales (par le biais de systmes de garantie et dautres formes de rehaussement de crdit), pren-
dre des participations dans les IMF, orir des instruments de rehaussement de crdit sur des transac-
tions du march nanciers, et promouvoir les fonds dinvestissement internationaux.
Ces interventions et dispositifs dincitation, qui exigent gnralement une implication sur les marchs
nanciers largis, constituent un d pour la plupart des agences de bailleurs de fonds. En outre, le fait
que les agences internationales puissent vincer les sources nationales de capital est une proccupation.
Force est de reconnatre quil est dicile pour les bailleurs de fonds de faire les choses comme il faut
lorsquil sagit de participer lintermdiation nancire et de lencourager, tout en cdant la place
aux nanceurs commerciaux au moment opportun. Au niveau oprationnel, les agences donatrices ne
sont pas toujours en mesure dassister les IMF confrontes des problmes de gestion, de technologie
ou de croissance aussi bien que ne le feraient des investisseurs. Qui plus est, elles ne sont souvent pas
autorises prendre des participations. Il est frquent quelles ne disposent pas des comptences ni de
la continuit ncessaires pour remplir le rle de gouvernance quune position dinvestisseur requiert au
100 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
sein des institutions nancires.
Les bailleurs de fonds sont mis contribution pour nancer les IMF qui ne sont pas encore en
mesure daccder au capital purement commercial et pour orir des instruments de rehaussement de
crdit. En favorisant la croissance et la prennit des institutions, ils peuvent jouer un rle majeur dans
le dveloppement des infrastructures et des capacits humaines et organisationnelles ncessaires pour
que les prestataires de services nanciers et les IMF uvrent ensemble llargissement de laccs aux
services nanciers. De nouveaux instruments de rduction des risques et solutions technologiques pour-
ront tre ncessaires, de mme quune approche long terme en matire de dveloppement du secteur
nancier. Autant de domaines qui orent aux agences internationales de nombreuses opportunits de
sengager de manire constructive, sans pour autant exclure les sources nationales de capital. A propos
du choix des institutions nancer, un membre dun grand rseau international a dclar :
Une action pionnire continue est ncessaire car la frontire de la nance ne cesse
de reculer. Cest pourquoi les bailleurs de fonds/investisseurs sociaux aviss doivent priv-
ilgier les pionniers les moins rentables, tout en laissant aux investisseurs commerciaux
le soin de se consacrer aux institutions nancires de dveloppement qui seorcent
daccroitre lchelle des modles bien tablis. En ce sens, il y a un problme si les bail-
leurs/investisseurs sociaux dcident eux aussi dinvestir uniquement dans les cas de rus-
site en croissance .
Problmatique 3
Emprunts internationaux : risques et opportunits
Ces dernires annes, les investisseurs en Europe et en Amrique du Nord ont manifest un intrt cr-
oissant pour les fonds dinvestissement spcialiss orientation sociale, en particulier pour ceux misant
sur la micronance dans les pays en dveloppement. Cette tendance ore un certain nombre dIMF une
source supplmentaire de fonds privs. Mais dans la plupart des cas, elle va aussi de pair avec un risque de
change accru qui nexiste pas lorsque les emprunts sont contracts auprs de prteurs nationaux.
Le rle des investisseurs internationaux orientation sociale
Le rle des ressources internationales pour la construction de secteurs nanciers accessibles tous fait
actuellement lobjet dune polmique. Certains craignent quelles ne rduisent lattention porte au
dveloppement de sources de nancement locales pour la micronance. Dautres sont de plus en plus
proccups par le risque de change auquel les IMF peuvent tre exposes si ces ressources externes ne
sont pas rendues accessibles dans la monnaie des pays o elles interviennent. Enn, dautres encore
sinterrogent sur les conditions de tels emprunts et se demandent si les prts internationaux accords
aux IMF partir de fonds qui se sont dvelopps dans un contexte de liquidit mondiale particulire-
ment favorable continueront de leur tre accessibles dans des priodes plus diciles.
Toutefois, ces fonds internationaux fournissent des ressources aux institutions dans les pays o
les marchs nanciers nationaux ne pntrent pas encore ce segment. En apportant leur marque
Chapitre IV : L'accs aux marchs nanciers : un d relever par les insitutions de micronance 101
dapprobation , les investisseurs internationaux augmentent lattrait de loctroi de crdits aux IMF, ce
qui peut diversier la base de nancement de ces institutions et inciter les prteurs nationaux consid-
rer celles qui sollicitent des emprunts (et la micronance en gnral) avec moins daversion.
La manire dont les fonds internationaux voient leur rle par rapport la mobilisation des ressources
nationales est une question de vision long terme. Leet dviction des nancements nationaux par les
investisseurs internationaux est souvent voqu comme un problme potentiel. Cela dpend en partie de
la vision quont les investisseurs internationaux. Les fonds internationaux les plus visionnaires considrent
que leur rle est temporaire, leur objectif ultime tant le dveloppement du march nancier national.
Dans lintervalle, ces fonds favorisent la croissance des institutions nancires sociales. Ils peuvent gale-
ment jouer un rle de gouvernance important en tant quinvestisseurs spcialiss au sein des IMF et tre en
mesure de cibler des institutions jeunes et prometteuses. En bref, ces fonds peuvent apporter une expertise
en matire de gestion, une connaissance globale des bonnes pratiques ainsi que des innovations.
Le risque de change : une proccupation croissante
A mesure que les IMF se tournent vers des sources internationales de capitaux, la question du change
acquiert de plus en plus dimportance. En fait, cette question Figure dsormais au cur des dbats sur
lavenir du nancement de la micronance (voir WWB, 2004a). Les institutions nancires et les in-
vestisseurs internationaux sont confronts un double d : couvrir le risque de change moyennant un
cot raisonnable et mettre en adquation le prol risque/rendement souhait par les investisseurs avec
les besoins de nancement des IMF.
Bien quils soient gnralement infrieurs aux taux dintrt en vigueur lchelle nationale (mme
corrigs de lination), les taux dintrt internationaux prsentent un risque de change. Celui-ci cor-
respond lventualit dune perte ou dun gain rsultant de uctuations des taux de change entre la
monnaie du prt et la monnaie locale utilise par lIMF. Ce risque est majeur pour les IMF dont les
actifs sont quasiment tous exprims en monnaie locale. Dans de nombreux pays en dveloppement, la
monnaie locale est plus susceptible de se dprcier que de prendre de la valeur (Ivatury, 2005, p. 10),
ce qui rend dautant plus hasardeux de contracter un emprunt libell dans une devise trangre en
labsence dun mcanisme destin couvrir le risque correspondant. Lorsque des instruments permet-
tant de couvrir le risque de change sont disponibles, leur cot clipse parfois le cot du risque couvert,
notamment en ce qui concerne les transactions mineures dans de petits pays en dveloppement ne
disposant pas de marchs trs dvelopps de produits drivs ou de swaps.
Les institutions nancires des pays dvelopps, en revanche, ont accs un large ventail
dinstruments nanciers perfectionns pour grer le risque de change. Ces instruments vont de pair
avec des mthodologies sophistiques mises en place au sein des institutions nancires. En rgle gn-
rale, ni ces instruments ni ces mthodologies nexistent dans les pays plus faibles revenus, bien quils
tendent se dvelopper dans de nombreux pays mergents. La plupart du temps, ces instruments ne
sont pas non plus disponibles dans les pays ayant le plus besoin de la micronance. Et lorsquils le sont,
le montant des transactions est trop bas pour en justier le cot.
102 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
Le fait de voir les IMF assumer un risque de change impossible grer constitue aujourdhui une
proccupation majeure. Do une demande de plus en plus pressante de dvelopper des techniques
et mcanismes visant grer ce risque ainsi que des dispositifs incitant loctroi de prts en monnaie
locale. Les fonds dinvestissement et les investisseurs multilatraux en micronance doivent examiner
plus attentivement les institutions quils nancent et porter une attention particulire aux devises dans
lesquelles ils prtent et sont rembourss, an de ne pas aaiblir les institutions quils entendent aider en
provoquant dimportantes asymtries de devises.
Une solution viable, voire la seule solution envisageable dans bon nombre de pays faibles rev-
enus, serait que les fonds dinvestissement et banques internationales assument intgralement le
risque de change ventuellement associ leurs prts. Pour ce faire, ils devraient prter aux IMF
dans la devise du pays o elles oprent ou bien leur orir en parallle une couverture complte du
risque de change. Lorsque ces fonds et banques collaborent avec des IMF dans plusieurs pays, ils
peuvent utiliser des techniques de couverture sophistiques ainsi que leurs bilans pour rpartir leurs
risques de change sur plusieurs pays et devises. Quelques banques et fonds internationaux de plus
grande envergure ont dj labor de tels mcanismes et instruments, en mettant par exemple leurs
propres obligations sur les marchs nanciers, puis en octroyant des prts en monnaies locales (voir
lencadr IV.3). Par ailleurs, certains organes de rglementation au sein de pays mergents sont alls
jusqu empcher les institutions nancires places sous leur tutelle daccepter des asymtries de
devises dans leurs portefeuilles.
Problmatique 4
La mise proft des ressources provenant de lconomie nationale :
lpargne comme autre source de fnancement
Au cours de ce chapitre, nous avons abord laccs des IMF aux marchs nanciers locaux et inter-
nationaux par le biais demprunts et de prises de participation. Pour conclure, nous allons traiter de
lintermdiation nancire dans sa forme la plus lmentaire : lore de services de dpt aux parg-
nants et lintermdiation de cette pargne sous forme de crdit aux emprunteurs.
La mobilisation de lpargne ralise un double objectif : elle constitue une source de nancement
des ns de crdit ainsi quun service dune valeur inestimable pour les pargnants. En eet, cette
mobilisation permet dorir une prestation dont de nombreuses personnes pauvres et faibles revenus
ont dsesprment besoin. Elle reprsente en outre une source essentielle et abordable de renancement
pour les IMF rglementes autorises collecter des dpts. Llaboration dinstruments dpargne doit
tre srieusement envisage par les IMF servant les populations faibles revenus et les petites entre-
prises. Mais lore de services dpargne exige un niveau de dveloppement institutionnel susant pour
rpondre aux exigences de scurit et de solidit. Or bon nombre dinstitutions nont pas encore atteint
ce niveau. Si le nancement concessionnel et les garanties peuvent parfois maintenir le cot des capi-
taux emprunts un niveau bas, ils peuvent galement dissuader de mobiliser des dpts, en particulier
de petites sommes souvent coteuses grer.
Chapitre IV : L'accs aux marchs nanciers : un d relever par les insitutions de micronance 103
Selon certains arguments, lpargne serait une source de fonds moins onreuse pour alimenter la
croissance du portefeuille de prts que les emprunts nationaux ou internationaux. En rgle gnrale,
on part du principe que les dpts terme sont meilleur march et plus simples obtenir que les prts.
Mais tel nest pas toujours le cas. La mobilisation de lpargne requiert en eet un dveloppement insti-
tutionnel trs important et son cot rel peut savrer suprieur celui de lemprunt, notamment sur les
marchs o des fonds de renancement subventionns sont disponibles. Le cot moindre de lpargne
Encadr IV3
fonds internationaux rduisant le risque de change : exemples choisis
fONDS HIVOS-TRIODOS
Depuis 2003, Hivos propose une garantie de 100 % sur le risque de change associ aux prts oc-
troys par le Fond Hivos-Triodos
fONDS DE LA DEUTSCHE BANK
Le DB Fund accorde des prts structurs en tant que fnancements subordonns, sans amortisse-
ment et trs faible cot (taux annuel de 1 3 %), avec des chances de trois huit ans Les prts
manant du DB Fund ne peuvent pas tre utiliss comme fonds de roulement ni comme ressources
pour des prts directs aux participants au programme Les prts manant du DB Fund permettent
de faire levier auprs des banques commerciales locales, selon un ratio dau moins 2 pour 1 Le DB
Fund peut faire des exceptions dans certaines situations diffciles Il accepte notamment des leviers
fnanciers infrieurs, condition quun ratio de 2 pour 1 soit ralis dans un dlai de 2 ans Les IMF
peroivent des intrts sur le dpt en $US des fonds du DB Fund, permettant ainsi de rembourser
le cot des prts en monnaie locale provenant de la banque commerciale Les prts du DB Fund de-
meurent en $US, vitant ainsi tout risque de change, moins que lIMF ne parvienne pas honorer
le remboursement de son prt la banque commerciale locale
BLUEORCHARD fINANCE
BlueOrchard (voir lencadr IV2) travaille conjointement avec des institutions de prt afn de les
aider mettre en place une couverture de 95 % du risque de change BlueOrchard dveloppe
galement des instruments de prt en monnaie locale
fONDS ACCION BRIDGE
Les fonds du Global Bridge Fund sont utiliss comme garantie pour les lettres de crdit de soutien ir-
rvocables et/ou comme garanties fnancires de mme nature mises par Citibank au bnfce des
IMF Le fonds a t instaur en vue de soutenir les IMF implantes en Amrique latine, aux Carabes,
en Afrique et dans dautres rgions du monde o ACCION est susceptible de se dvelopper dans
le cadre de sa mission stratgique Le fonds garantit non seulement des lignes de crdit court
terme mais galement lmission par les IMF dinstruments revenus fxes et court terme Les IMF
participantes utiliseront les garanties offertes par le Global Bridge Fund pour accder aux fonds en
monnaie locale via les banques nationales Les IMF sont ainsi protges contre le risque associ aux
fuctuations des taux de change encouru lors demprunts auprs de prteurs ltranger
104 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
dpend certainement de la nature de linstrument dpargne, les dpts terme entranant des charges
dexploitation moins importantes que la gestion dune multitude de petits dpts vue donnant lieu
des transactions frquentes. La mobilisation de lpargne implique galement des comptences et
des systmes dirents de ceux ncessaires lactivit de crdit. Enn, la capacit mobiliser lpargne
dpend des conditions macro-conomiques du pays et de lenvironnement rglementaire.
Dans certains cas, le nancement des bailleurs de fonds sest rvl un facteur dissuasif, voire un
lment concurrent, de la mobilisation de lpargne. Par exemple, la prolifration de sources de re-
nancement bon march via des organisations fatires nances par les pouvoirs publics et les bailleurs
de fonds entrave lintermdiation nancire. Par ailleurs, le fait que les bailleurs de fonds privilgient le
microcrdit (plutt que la gamme complte de services de micronance) a particip la limitation de
lventail de produits et services oerts, notamment des produits dpargne.
Lexprience sur le terrain a montr que les IMF rglementes achaient une prfrence grandissante
pour les dpts locaux qui constituent une part croissante de leur passif (Abrams, 2002, p. 10). Tout
en tenant compte des nombreux ds et risques associs, les experts travers le monde reconnaissent
limportance fondamentale de la mobilisation de lpargne : Au bout du compte, la solution la plus
viable est la collecte de lpargne locale (propos dun gestionnaire de fonds international). Lpargne
est le domaine auquel nous consacrons la plupart de nos eorts de recherche (propos dun spcialiste
du secteur nancier au sein dune organisation internationale).
Conclusion
Comme la dclar rcemment un membre dun rseau international : Laccs au capital, que ce soit
par le biais de sources nationales ou internationales, est essentiel pour que les IMF puissent continuer
largir leur porte et approfondir leurs services, ce un rythme qui leur permettra de rpondre
la demande et de remplir leur mission dattnuation de la pauvret . Lintgration des IMF dans le
systme nancier restera fonction de llargissement et de lapprofondissement des marchs nanciers,
de la capacit des institutions accder ces marchs, ainsi que du dveloppement de linfrastructure
nancire en vue daugmenter les ux dinformations et les liens entre institutions.
Lorsquune multitude dinstitutions nancires orent un large ventail de produits et services de
micronance et que ces institutions nancent le passif de leur bilan au moyen de mthodes de plus
en plus sophistiques, cest le signe que la nance accessible tous est de mieux en mieux intgre
au secteur nancier dans son ensemble. Pourtant, de nombreuses questions restent en suspens : quel
type dinstitutions sera le mieux mme daccder aux marchs nanciers ? A mesure que les marchs
voluent et que les informations deviennent plus largement disponibles, constate-t-on une convergence
des rsultats parmi les institutions ? Comment le systme dans son ensemble peut-il fonctionner pour
rduire les cots et mieux grer les risques ? Quelle est linuence de la politique dans le dveloppement
de la concurrence et le renforcement des marchs nanciers ? Ces questions, ainsi que dautres, doivent
tre prises en compte par les dcideurs et les autres acteurs concerns en vue de crer des secteurs nan-
ciers accessibles tous. Elles seront abordes plus amplement dans la suite de cet ouvrage.
Chapitre V
LE CADRE POLITIqUE ET LE ROLE DU SECTEUR PUBLIC DANS
LES SECTEURS fINANCIERS ACCESSIBLES A TOUS
Nous reconnaissons que le rle revenant ltat dans lconomie
de march peut varier dun pays lautre
Consensus de Monterrey , adopt par les tats membres des Nations Unies lors
de la Confrence internationale sur le nancement du dveloppement, Monterrey, Mexique, mars 2002
L
e cadre politique habilitant , tel quil a t dcrit au chapitre I, doit se fonder sur une vision
claire des rles respectifs que doivent jouer les acteurs du secteur public et du secteur priv dans
la construction dun secteur nancier accessible tous. Pour raliser cette vision, il importe de
mieux analyser les obstacles ce projet et de dnir la meilleure faon de mobiliser la fois ltat et le
secteur priv dans chaque conguration nationale spcique. Ce chapitre aborde des thmes multiples :
vision gnrale et positionnement politique des gouvernements, dbat en cours sur la libralisation des
taux dintrt, implication de ltat dans lintermdiation nancire, subventions et scalit. Une sec-
tion traite galement des infrastructures nancires. Les questions relatives la rglementation et la
supervision sont abordes dans le chapitre VI.
Ltat a un rle important jouer dans la construction dun secteur nancier inclusif. Nous savons
dexprience que lintervention des pouvoirs publics peut appuyer, mais aussi parfois entraver le dvelop-
pement du secteur nancier. Sil est vident que ltat doit simpliquer dans ce processus, il importe de
dterminer le type et le mode daction entreprendre dans chaque conguration nationale spcique.
Problmatique n 1
Les cadres politiques nationaux : de la vision la stratgie
Pour assumer leur rle, les pouvoirs publics doivent sappuyer sur un positionnement politique gnral,
un cadre rglementaire correspondant et une srie de modles juridiques encourageant le dveloppe-
ment de services nanciers qui rpondent aux besoins des mnages pauvres et faibles revenus, ainsi
qu ceux des micro-, petites et moyennes entreprises. Une vision globale du secteur nancier ainsi que
des moyens den accrotre la porte, la stabilit et laccessibilit doit tre la base de toute stratgie de
dveloppement dun secteur nancier incluant les populations pauvres. Les politiques mises en place
dpendront du processus de dcision politique en vigueur dans le pays, processus qui doit reposer sur
un dbat ouvert entre les parties concernes. Un dbat ouvert comporte le risque daccrotre la politisa-
tion des prises de dcision dans le secteur nancier mais, ds lors quil est clair, il permet aux dirents
points de vue exprims dtre apprhends et ventuellement rejets la lumire de lexprience et des
connaissances reprsentes.
106 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
Visions et stratgies nationales
Les consultations qui ont prcd la rdaction de ce Livre bleu ont permis didentier un obstacle ma-
jeur au dveloppement de secteurs nanciers accessibles tous : labsence, au niveau du gouvernement,
dun positionnement politique cohrent en faveur de lmergence dun secteur nancier global com-
ptitif et quitable. Dans bien des cas, elles ont galement soulign labsence dune politique explicite
de dveloppement dun secteur nancier ouvert tous. Cette situation est apparemment celle de nom-
breux pays. Voici un exemple :
Labsence de vision claire, au niveau de ltat, concernant les activits de micronance
constitue un obstacle important louverture des services nanciers aux populations pau-
vres. En ltat actuel, les conditions daccs ne favorisent que la classe privilgie, cest--dire
les grandes entreprises et les grands importateurs (le directeur dune organisation dappui
technique aux IMF des Comores).
Au-del de la vision, de nombreux acteurs revendiquent galement la mise en place dun cadre
politique plus favorable, comme ce consultant dAsie du Sud-Est : Le secteur [de la micronance]
sest dvelopp sous un rgime de ngligence bienveillante. Cela ne peut plus durer. Pour aller plus
loin, nous avons besoin dun cadre politique cohrent, clair et transparent . De nombreux pays ont
adopt une approche fragmente, qui ne soriente pas spciquement et systmatiquement sur lobjectif
damlioration de laccs des services nanciers adquats pour tous. Souvent, les responsables ont omis
de sinterroger clairement sur linteraction et lquilibre trouver entre lobjectif de politique sociale
laccroissement de la porte et lobjectif de politique nancire la stabilit.
La micronance est souvent considre avant tout comme une composante de la politique sociale vi-
sant la rduction de la pauvret. Ainsi, elle est gnralement exclue des rexions sur le dveloppement
du secteur nancier, o elle a pourtant galement sa place. Le dirigeant dun rseau international a fait
lobservation suivante : Cest nous qui sommes blmer : nous cherchions des allis [dans les secteurs
sociaux] . Lexistence dobjectifs sociaux long terme, en particulier les Objectifs du Millnaire pour le
dveloppement, ne doit pas occulter le fait que les systmes nanciers servant les pauvres appartiennent
bel et bien au secteur nancier. La question de laccessibilit des services nanciers a autant sa place dans
les stratgies de dveloppement du secteur nancier que dans celles de rduction de la pauvret.
Un certain nombre de pays ont adopt des politiques explicites, diversement conues, sur la cration
de systmes nanciers accessibles tous. Par ailleurs, certains gouvernements ont adopt des dclara-
tions de politique gnrale et des stratgies spciques la micronance (voir lencadr V.1). Cepend-
ant, il existe encore peu dexemples de politiques portant sur le secteur nancier qui intgrent explic-
itement les questions de laccessibilit, de linclusion des pauvres dans les systmes nanciers et de la
rduction de la pauvret. Dans certains cas, des politiques favorables laccs des pauvres aux services
nanciers ont t adoptes sans traiter explicitement cette question. Lencadr V.2 dcrit trois exemples
de politiques de dveloppement de secteurs nanciers accessibles tous, prsentant des degrs variables
de rfrence explicite laccs ou linclusion des pauvres. LAfrique du Sud a adopt une approche
dirente : les reprsentants du secteur nancier, encourags par le Gouvernement, ont convenu dune
stratgie pour tendre les services bancaires et autres services nanciers aux populations qui en taient
jusqualors exclues. Ils ont labor leur propre Charte du secteur nancier ainsi quun calendrier de
mise en uvre, abordant le thme de laccs une gamme de services nanciers (voir lencadr V.3).
Chapitre V : Le cadre politique et le rle du secteur public 107
Encadr V1
Exemples de positionnements politiques gouvernementaux en matire de microfnance
Philippines : au dbut de lanne 1997, le gouvernement a adopt une position rsolument pro-mi-
crofnance et a promulgu une lgislation favorable ce secteur La Stratgie nationale pour la micro-
fnance se fonde sur les principes suivants : (1) rle accru des IMF du secteur priv dans la prestation
de services fnanciers ; (2) environnement politique habilitant ; (3) politiques fnancires et de crdit
orientes march, y compris en matire de taux dintrt ; (4) non participation du gouvernement dans
loffre de crdit Un Bureau central de coordination politique a t cr au ministre des Finances
Source : Banque centrale des Philippines
Ouganda : les trois principaux documents dorientation de la politique conomique nationale le
Plan daction pour lradication de la pauvret (PEAP), le Plan pour la modernisation de lagriculture
(PMA) et la Stratgie de comptitivit moyen terme (MTCS) intgrent tous le secteur de la mi-
crofnance Ces documents reconnaissent explicitement lpargne comme essentielle au dveloppe-
ment du secteur dans son ensemble En 1998, un Forum national de la microfnance, regroupant
le Gouvernement dOuganda, la Banque dOuganda, des bailleurs de fonds, des IMF et leurs as-
sociations, a t dsign principal groupe de discussion sur la microfnance par le ministre des Fi-
nances la fn de lanne 1999, aprs une priode de consultation, le Gouvernement a adopt une
dclaration de politique gnrale sur la rglementation et la supervision de la microfnance visant
favoriser le dveloppement des IMF et les aider toucher les pauvres dans les rgions rurales En
vertu de cette dclaration, la Banque dOuganda tait charge de la construction dun systme fn-
ancier diffrenci quatre niveaux, incluant les banques, les institutions de crdit, les institutions de
microfnance mobilisant des dpts et tous les autres prestataires de services fnanciers Le Cabinet
a ensuite approuv le Cadre de politique gnrale pour le dveloppement de la microfnance et du
fnancement rural ainsi que le projet de Loi sur la microfnance de 2001, dans le but de faire des
grandes IMF offrant des services dpargne des institutions formelles agres et de clarifer le statut
des IMF non rglementes En 2003, la Loi sur les institutions de microfnance mobilisant des dpts
a t adopte pour permettre aux IMF de rduire leur dpendance vis--vis des bailleurs de fonds,
de se dvelopper plus rapidement et doffrir des services dpargne aux clients
Source : CGAP Uganda Microfnance Effectiveness Review, 2004 ; Nathan, O et al, 2004
Madagascar : une Stratgie nationale de la microfnance (SNMF) a t adopte en 2004 Sa mise
en uvre est assure par le ministre de lconomie, des Finances et du Budget (MEFB) conjointe-
ment avec le Comit de pilotage de la SNMF Un organe a t mis en place pour coordonner la poli-
tique gouvernementale en matire de microfnance (la Coordination nationale de la microfnance)
La Commission de supervision bancaire et fnancire (CSBF) de la Banque centrale est lorgane
charg de la rglementation et de la supervision du secteur de la microfnance Les activits du
secteur de la microfnance ont t structures et organises la fn des annes 90 dans le cadre de
la loi bancaire de 1995, et de la loi sur les mutuelles dpargne et de crdit de 1996 Par ailleurs,
une nouvelle loi sur la microfnance a rcemment t adopte Elle sapplique tous les systmes
fnanciers dcentraliss, qui recouvrent des acteurs mutualistes et non mutualistes
Source : Revue de leffcacit de laide pour la microfnance (rapport CLEAR) Madagascar, CGAP, 2005
108 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
Togo : le secteur de la microfnance au Togo est rglement et supervis par la Cellule dappui et
de suivi des institutions mutualistes ou coopratives dpargne et de crdit (CASIMEC) et par la
Banque centrale des tats de lAfrique de lOuest (BCEAO) Avec laide du FENU et du PNUD, le
Gouvernement a travaill llaboration dune Stratgie nationale pour la microfnance En fvrier
2004, les principaux acteurs du secteur de la microfnance ont valid le document de stratgie na-
tionale de microfnance Cette SNMF vise asseoir, dici 2008, un secteur de la microfnance viable
et prenne, intgr au march fnancier national, diversif sur les plans de la forme institutionnelle
et de loffre de produits et de services, et oprant dans un cadre politique, lgal et rglementaire
adapt et favorable
Source : Projet de stratgie nationale de microfnance, Togo, 2004
Encadr V2
Politiques de dveloppement de secteurs fnanciers accessibles tous
Zambie Plan de dveloppement du secteur fnancier (2004)
Le Plan de dveloppement du secteur fnancier (PDSF) 2004-2009, adopt par le Gouvernement
zambien en juin 2004, a pour objectif la mise en place dun systme fnancier solide, stable et fond
sur le march, appuyant une mobilisation effcace des ressources ncessaires la diversifcation
conomique, la croissance durable et la rduction de la pauvret Le Plan de dveloppement
du secteur fnancier est destin rsoudre les problmes suivants : (1) faiblesse de lintermdiation
fnancire ; (2) faiblesse de la culture de crdit sur le march ; (3) rles multiples et potentiellement
contradictoires du Gouvernement dans le secteur fnancier ; (4) insuffsance du cadre rglementaire
pour les institutions fnancires non bancaires, les socits dassurance et les fonds de pension ; (5)
sous-dveloppement du march des capitaux ; (6) insuffsance du fnancement de lhabitat et du
dveloppement long terme ; (7) nombre limit dinstruments de politique montaire
Aprs leffondrement de la plupart des institutions de fnancement rural subventionnes et fnances
par des fonds publics au milieu des annes 1990, un dfcit est apparu au niveau de loffre de serv-
ices fnanciers aux mnages faibles revenus dans les zones rurales et priurbaines Pour remdier
ce dfcit, la Banque de Zambie travaille actuellement llaboration dun cadre rglementaire pour
les IMF aprs la fnalisation du PDSF Le PDSF contient des recommandations pour accrotre loffre
de services fnanciers dans les zones rurales et priurbaines Llaboration dune politique nationale
sur la microfnance apparat essentielle pour la mise en place de principes directeurs Cet instrument
permettrait galement au Gouvernement dassurer la stabilit gnrale du systme fnancier ainsi
que lintgration progressive de la microfnance dans le systme fnancier traditionnel
Source : Banque de Zambie, wwwbozzm.
Chapitre V : Le cadre politique et le rle du secteur public 109
Bolivie Nouvelle politique conomique (1985)
Le Gouvernement bolivien na pas adopt de politique explicite sur la microfnance, mais a cr
les conditions ncessaires au dveloppement de ce secteur dans le cadre de la Nouvelle politique
conomique (NPE) adopte en 1985 La NPE a libralis le secteur fnancier, unif les taux de change
et impos des orientations montaires et budgtaires strictes Un certain nombre de mesures du train
de rformes ont permis le lancement russi de programmes de microfnance en Bolivie : la libralisa-
tion des taux dintrt, llimination des crdits dirigs, la fermeture des banques publiques, ainsi que
des banques prives peu performantes, et le renforcement de lorgane de supervision bancaire
En avril 1993, le Gouvernement a adopt la Loi 1488, ou Nouvelle loi sur les banques, qui est dev-
enue la rfrence de base pour la rglementation de toutes les activits fnancires en Bolivie Cette
Nouvelle loi bancaire prvoyait la possibilit de rglementer les institutions de microcrdit but non
lucratif, ce qui a constitu un tournant pour les activits de microfnance dans le pays Elle offrait
une dfnition large de lentit fnancire : toute entit juridique implante dans le pays dont le but
social se rfre au secteur de lintermdiation fnancire et des services fnanciers Les institutions
engages dans lintermdiation fnancire taient leur tour rparties en deux grandes catgories :
les entits bancaires et non bancaires Cette seconde catgorie intgrait pour la premire fois dans
le systme fnancier formel les mutuelles de crdit, les socits mutualistes et les autres entits f-
nancires non bancaires La Loi ne dfnissait pas les principes applicables la rglementation et
la supervision de ces autres entits non bancaires , qui se rfrent aux fonds fnanciers privs
(Gomez et al, 2000, pp 1-2) Ce nest que graduellement et aprs des consultations pousses que
lorgane de supervision a cherch fxer la dfnition de la microfnance dans des rglementations
spcifques (Rhyne, 2001, p 206)
Sources : Gomez et al, 2000 ; Rhyne, 2001
Cambodge Plan de dveloppement du secteur fnancier
En juillet 2001, le Gouvernement cambodgien a annonc son Plan de dveloppement du secteur
fnancier pour la priode 2001-2010 Dans ce document, le Gouvernement soulignait la ncessit
dentreprendre un effort cohrent et systmatique pour dvelopper un systme fnancier solide et
orient march afn dappuyer la hausse des investissements ainsi quune croissance conomique
rapide et durable Encadr par une stratgie de dveloppement long terme, le Plan dtaillait une
stratgie de dveloppement sectorielle et un programme de rformes pour le secteur bancaire,
le secteur des assurances, le systme de retraites, les institutions fnancires non bancaires, les
marchs interbancaires/montaires, les marchs des capitaux et les infrastructures du march fnan-
cier Il voquait explicitement les rformes lgislatives et administratives vises dans le cadre du Plan
daction de gouvernance, ainsi que la rduction de la pauvret, objectif de dveloppement primaire
du Plan de dveloppement socio-conomique (2001-2005)
110 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
La stratgie de dveloppement sectorielle se penche sur les liens entre (i) le renforcement des capac-
its humaines et institutionnelles, (ii) les volutions des infrastructures fnancires correspondantes,
(iii) ltablissement dun cadre lgal et rglementaire, (iv) lmergence de marchs fnanciers ad-
quats, et (v) la disponibilit des technologies
Le Plan de dveloppement du secteur fnancier considre la microfnance et le fnancement ru-
ral comme des composantes fondamentales de la vision globale du dveloppement du secteur
bancaire lintrieur du secteur bancaire, le Plan dfnit explicitement les objectifs suivants : (i)
lavnement dun systme bancaire comptitif, intgr et effcient, correctement rglement et su-
pervis, mme de mobiliser effcacement lpargne pour appuyer la croissance du secteur priv,
un systme de paiement fable et des rseaux bancaires scuriss ; (ii) un systme de fnancement
rural effcace et favorable aux pauvres pour la prestation de services fnanciers abordables permet-
tant aux populations pauvres de renforcer les revenus ruraux et ainsi de rduire la pauvret (Plan de
dveloppement du secteur fnancier, 2001, p iii)
Source : Plan de dveloppement du secteur fnancier, Royaume du Cambodge, 2001
Encadr V3
Charte du secteur fnancier en Afrique du Sud
lheure actuelle en Afrique du Sud, 15,8 millions de personnes ges de plus de 16 ans sont
exclues du secteur bancaire Environ 88 % dentre elles sont noires, 93 % gagnent moins de 1 000
rands par mois, 46 % sont sans emploi et 42 % vivent en zone rurale (FinScope, 2004) Il est urgent
de les intgrer dans le systme fnancier pour amliorer leurs perspectives conomiques et la stabilit
sociale du pays (o la rpartition des richesses est extrmement inquitable et caractrise par de
fortes ingalits raciales), ainsi que pour renforcer la croissance du pays dans son ensemble
En aot 2002, de nombreux acteurs du secteur fnancier et de la socit civile sud-africaine, runis
au Sommet du secteur fnancier organis par le Conseil national pour le dveloppement conomique
et lemploi (un forum gouvernemental de dialogue avec les groupements conomiques, syndicaux
et communautaires), se sont accords sur la ncessit de crer une offre de services bancaires et
dautres services fnanciers destine aux personnes exclues du secteur bancaire Des reprsentants
du secteur fnancier et lAssociation des professionnels des placements et de linvestissement de la
communaut noire ont lanc des ngociations en vue dune charte BEE (Black Economic Empower-
ment, mancipation conomique de la communaut noire) pour la transformation du secteur fnan-
cier Ces ngociations ont abouti llaboration de la Charte du secteur fnancier (FSC), qui fxe une
srie dobjectifs Elle a t signe en octobre 2003 par dix associations professionnelles du secteur
fnancier et est en vigueur depuis janvier 2004
Chapitre V : Le cadre politique et le rle du secteur public 111
Cette charte aborde des thmes de la problmatique BEE au sens large, telles que la proprit, la
gestion et les acquisitions, ainsi que la question vitale de laccs une gamme de produits et serv-
ices fnanciers adapts Elle fxe des objectifs que les institutions fnancires participantes se sont
engages atteindre ainsi quun systme de points pour mesurer les progrs raliss Il sagit dun
systme de 100 points, que les institutions doivent obtenir pour atteindre leurs objectifs Laccs
compte pour 18 points et comprend : les comptes de transactions de premier ordre ; les produits et
services dpargne ; le crdit habitat pour les mnages faibles revenus, de fnancement du dvel-
oppement agricole ou de cration ou de dveloppement de micro-, petites et moyennes entreprises
dtenues par des noirs ; et les produits et services dassurance pour limiter les risques Cette charte
a t trs bien accueillie par les diverses parties en prsence
En termes daccs, les grandes banques ont commenc concrtiser les engagements pris en vertu
de la FSC en offrant un compte en banque de base faible cot, appel Mzansi, en octobre 2004
La raction des consommateurs a t extrmement positive En mai 2004, les banques avaient
ouvert un million de comptes Mzansi (encore que ce chiffre refte galement des transferts depuis
dautres comptes et pas exclusivement les nouveaux clients)
La date butoir fxe pour la ralisation des objectifs de la FSC est le 31 dcembre 2014 Les objec-
tifs seront rviss en 2008 Pour le secteur bancaire, un objectif intermdiaire a t dfni pour la
rvision de 2008 : 80 % de la population cible doit disposer dun accs effectif Le secteur doit
galement consacrer 0,2 % de ses rsultats nets dexploitation lducation des consommateurs
Pour de plus amples informations sur lavance de la mise en uvre de le FSC, le lecteur pourra
consulter le site : wwwbankingorgza/documents/2004/MARCH/ProgressFinCharterasp
Source : document prpar par FinMark Trust
Politique, politiques publiques et systmes fnanciers accessibles tous
Lexistence dune stratgie bnciant dun appui politique au niveau national pour le dveloppement
dun secteur nancier accessible tous augmente la probabilit de succs terme. Les politiques de
dveloppement dun secteur nancier favorable aux pauvres doivent porter tant sur lidentication et la
rsolution de problmes techniques lintrieur du systme nancier que sur le processus politique de
conception et de mise en uvre des mesures correctives ncessaires. Ainsi, le processus de dnition des
politiques ne consiste pas uniquement dterminer quelle intervention particulire fonctionnera dans
les conditions donnes, mais galement rchir au degr dappui ou du moins dacceptation dont
cette intervention bnciera auprs du grand public. Il implique galement de veiller au respect et
lapplication cohrente des mesures. La question de lconomie politique est aborde dans la citation
suivante :
Prenons le cas des problmes techniques de la prestation de services nanciers : gn-
ralement, une fois rgls, ils le sont une fois pour toutes, et les spcialistes peuvent se
consacrer la rsolution de nouveaux problmes ou lamlioration de lecience. En
revanche, dans lunivers du nancement du dveloppement, les problmes relevant de
112 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
lconomie politique sont rarement dnitivement rsolus (consultant spcial, Founda-
tion for Development Cooperation, Australie).
Si le dveloppement dun secteur nancier favorable aux pauvres prsuppose une politique bien
mene, reposant sur un processus dcisionnel participatif, la politisation inadquate de ce thme a t
trs vivement dnonce lors des consultations menes en prparation cet ouvrage.
Certains intervenants ont fait rfrence des pratiques persistantes de dtournement opportun-
iste du thme de la micronance, quil sagisse de loctroi cibl de crdits de puissants groupements
dintrts ou de mesures deacement des dettes vises purement lectorales. Ce type de manuvres
politiciennes court terme peut rduire nant des annes de travail de dveloppement, ayant mobilis
une multiplicit dintervenants, ce qui gnre des frustrations et dcourage le soutien aux activits de
dveloppement. Cette attitude est loppos de la vision dun secteur nancier accessible tous, dans
laquelle la micronance est considre et traite comme une composante part entire du secteur n-
ancier global.
Un enjeu majeur de politique publique consiste cesser de traiter la micronance comme une ac-
tivit caritative pour la considrer comme un vritable secteur de services nanciers, sans quoi les
rgles du jeu qui prvalent dans le secteur nancier formel ne peuvent sappliquer la micronance.
Les subventions continuent alors dtre mal cibles, et la culture de discipline de crdit ne parvient
pas simposer. En eet, la perception quont les emprunteurs des fonds emprunts et jamais rendus,
considrs comme de largent gratuit et non comme de largent pargn par eux-mmes ou par
leurs voisins, est souvent incompatible avec la discipline de crdit, les dbiteurs se sentant autoriss se
drober leurs obligations.
Il arrive que des propositions valides soient remises en question par le gouvernement suivant, et
ce pour diverses raisons, invoques de bonne ou de mauvaise foi. Une justication frquente consiste
avancer que les options choisies ne produisent pas les rsultats attendus, ou pas assez rapidement. Une
autre raison invoque est la rsistance exerce par certains groupes aux intrts bien ancrs, qui refusent
de renoncer leurs prrogatives de contrle des actifs nanciers. Un processus politique rellement par-
ticipatif, impliquant lengagement total des principaux intervenants, permet dliminer certains de ces
facteurs dchec. Un mcanisme ecace de veille par les intervenants peut galement fournir un retour
dinformation utile sur le succs des politiques mises en uvre et sur la ncessit de les modier.
Limpratif politique tant tabli, comment les gouvernements doivent-ils sy prendre pour dnir
la nature et ltendue de leur appui au dveloppement dun secteur nancier accessible tous ? Les
questions les plus vivement dbattues lors des consultations portaient sur le rle optimal que doit jouer
le gouvernement dans la dnition des niveaux de taux dintrt, dans la prestation directe de crdit et
dans lorganisation des subventions publiques.
Problmatique n 2
Le dbat persistant sur la libralisation des taux dintrt
Bien que la ncessit daccrotre la marge de manuvre des forces du march en matire dallocation
des ressources soit de mieux en mieux admise par les dirigeants et les populations des pays en dvelop-
Chapitre V : Le cadre politique et le rle du secteur public 113
pement, de nombreux gouvernements de ces pays continuent de pratiquer le plafonnement des taux
dintrt ou lont rintroduit. Sinquitant des taux dintrt levs facturs aux pauvres par les institu-
tions formelles, les dcideurs politiques ne sont pas tous unanimement convaincus que la libralisation
des taux rponde au mieux aux besoins des mnages pauvres et de leurs micro- et petites entreprises. Le
plafonnement des taux dintrt relve dune dcision politique, qui peut tre bien intentionne ou op-
portuniste. Loption de protection des pauvres par la rintroduction de taux plafonds peut sembler
politiquement sduisante et ecace court terme, mais elle peut galement avoir un impact ngatif sur
le dveloppement des marchs, tout en orant en dnitive peu davantages concrets aux populations
extrmement pauvres quelle est cense protger.
Il est largement reconnu que les restrictions sur les taux dintrt natteignent gnralement pas
lobjectif vis dextension de laccs au crdit par labaissement des tarifs. Dans les faits, un plafonne-
ment trop rigide des taux dintrt a un eet ngatif sur lore de crdit, sur son prix et sur la transpar-
ence des conditions proposes aux emprunteurs. Dans certains cas, les institutions nancires contour-
nent les plafonds en ajoutant des commissions ou autres frais, rduisant ainsi la transparence vis--vis
du taux dintrt eectif. Parfois aussi, le contrle de lapplication est si faible ou inexistant quon peut
sinterroger sur la ralit mme des dcisions politiques. Dans la plupart des cas, lore de crdit, en
particulier dans les zones rurales et destination demprunteurs considrs comme haut risque, dis-
parat purement et simplement.
Maintien ou rintroduction du plafonnement des taux dintrt
De nombreux pays ont lev le contrle sur les taux dintrt lors de la vague de rformes du secteur
nancier des annes 80 et 90. Certains pays lont maintenu sous diverses formes, et dautres lont
rintroduit ultrieurement. Si la plupart des mesures de plafonnement ne ciblent pas spciquement
le microcrdit, elles peuvent avoir un impact considrable sur le dveloppement dun secteur nancier
accessible tous.
Selon les donnes collectes par le CGAP, 40 pays en dveloppement pratiquaient le plafonnement
des taux dintrt en 2004, sous trois formes principales : (1) 20 pays pratiquaient le contrle des taux
dintrt, gnralement associ un contrle global rigoureux du systme nancier ; (2) 13 pays avaient
x une forme de limite du taux usuraire ; (3) sept autres pratiquaient des formes de contrle de facto
(CGAP, 2004).
19
On observe un eet de plafonnement de facto lorsque de grandes banques publiques orent de
gros volumes de crdit des taux infrieurs ceux du march, avec lesquels les oprateurs privs ne
peuvent pas rivaliser. De tels programmes impliqueraient de lourdes pertes annuelles pour la banque
19
La typologie des plafonnements de taux dintrt se rpartit comme suit : Les mesures de contrle des taux dintrt ban-
caires sont gnralement codies dans les textes de loi applicables aux tablissements bancaires et la banque centrale, qui
confrent cette dernire lautorit lgale pour xer le taux de crdit maximal (et parfois aussi le taux dpargne minimal)
applicable par les institutions nancires rglementes. La limite du taux usuraire relve de la lgislation sur lusure, intgre
dans le code civil et autorisant un organisme public, gnralement la banque centrale, xer une limite au loyer de largent
applicable par les prteurs privs. Le plafonnement de facto rsulte dune pression politique et/ou de la concurrence exerce
par de grands programmes de crdit publics et subventionns, qui a pour eet de maintenir les taux en dessous dun niveau
spcique (CGAP, 2004, p. 8).
114 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
publique si celle-ci ntait pas subventionne par ltat. Les programmes de crdit des banques pub-
liques subventionnes rendent dicile, sinon impossible, la concurrence sur le mme march dautres
institutions nancires pratiquant des taux dintrt viables. Par exemple, au Viet Nam, les plafonds
des taux dintrt ont t ociellement supprims en 2002, mais certaines banques publiques continu-
ent de suivre les orientations de la banque centrale ou du gouvernement, confortant la demande des
emprunteurs en prts subventionns (CGAP, 2004, pp. 9-10). Lencadr V.4 prsente des exemples
observs dans dautres pays.
Un instrument inadapt
Le problme rside dans le fait que le plafonnement des taux dintrt est un outil grossier, qui peut d-
favoriser les plus vulnrables au lieu de les protger. Il peut entraver, voire rduire nant, les eorts des
prestataires de services nanciers pour couvrir leurs cots, et mme les empcher dentrer sur le march.
Il peut mettre mal la capacit de ces institutions nancires se prenniser. Les programmes de mi-
crocrdit ne peuvent pas couvrir leurs cots sils ne facturent pas des taux dintrt nettement suprieurs
ceux des taux bancaires moyens. Le contrle des taux dintrt aecte galement les intermdiaires
nanciers en ceci quil limite le rendement positif de lpargne ou les dissuade de proposer des produits
dpargne qui sont pourtant trs recherchs par les populations pauvres et faibles revenus, et qui con-
stituent des ressources pour linvestissement dans le secteur nancier plus large. Dans les contextes de
plafonnement rigoureux des taux dintrt, la croissance des prestataires de services nanciers servant le
segment infrieur du march est forcment limite, car les ux de fonds concessionnels provenant des
bailleurs de fonds ou de ltat sont rares et alatoires.
Lorsque les gouvernements tentent de xer le bon taux dintrt au bon niveau, ils le xent
gnralement trop bas pour que les prestataires de microcrdit puissent couvrir leurs cots. Ces mesures
restrictives nuisent aux populations pauvres plus quelles ne les aident, car elles dissuadent les acteurs du
march existant de se risquer sur ces segments ou les incitent supprimer les services mis en place dans
les zones et sur les segments les plus coteux desservir. Les populations pauvres sont donc contraintes
de se tourner vers des solutions alternatives informelles plus coteuses et limites.
Au cours des consultations, les problmes lis aux taux dintrt et leur plafonnement ont souvent
t voqus. Voici par exemple le commentaire dun dirigeant dIMF en Asie du Sud : Le plafonne-
ment des taux dintrt est en dnitive une mesure anti-pauvres, car cest le moyen le plus sr dexclure
les prteurs lgitimes et de les pousser la faillite . Le groupe dexperts dsigns par Womens World
Banking est arriv une conclusion tout aussi radicale : il considre la libralisation des taux dintrt
comme lune des mesures les plus importantes pour garantir la construction dun secteur nancier
au service de la population pauvre majoritaire .
Des proccupations lgitimes
loppos, des voix slvent pour souligner, juste titre, que des taux dintrt levs ne sont pas
acceptables dans le segment de march qui sert les populations pauvres et bas revenus. Ils peuvent
rduire les perspectives dactivits rentables pour les pauvres ainsi que leur capacit accumuler des
Chapitre V : Le cadre politique et le rle du secteur public 115
Encadr V4
Expriences de plafonnement des taux dintrt dans plusieurs pays
En Bolivie, un dcret prsidentiel de janvier 2004 a instaur un plafonnement des taux dintrt
sur les petits crdits
Au Maroc, la loi sur la microfnance de 1999 habilite le ministre des Finances fxer un pla-
fond de frais nominaux sur les microcrdits, une prrogative quil na pas encore exerce
Au Nicaragua, le Parlement a introduit des plafonds de taux dintrt en 2001 Selon les rap-
ports de lAssociation de microfnance du Nicaragua, le taux de croissance du portefeuille est
pass de 30 % 2 % par an, et plusieurs IMF se sont retires des rgions rurales Pour assurer
leur survie, certaines IMF ont cr de nouveaux frais et commissions
En Afrique de lOuest, la Banque centrale des tats de lAfrique de lOuest (BCEAO) impose
un taux plafond de 27 % pour le secteur de la microfnance Des rapports font tat du retrait de
certaines IMF des rgions les plus pauvres et isoles Un autre mcanisme dadaptation observ
est laccroissement de la taille des prts
En 2000, le Gouvernement de Colombie a autoris les entits fnancires spcialises dans la
microfnance facturer des frais et commissions non compris dans le taux dintrt, lequel peut
tre dtermin librement mais est soumis une limite usuraire Dans les faits, cette mesure
a largi la marge de manuvre des IMF quant aux taux dintrt effectifs, car elles facturent
gnralement le taux dintrt maximum autoris
En Inde, les taux dintrt ont t libraliss, lexception de ceux appliqus aux prts infrieurs
200 000 roupies (4 000 dollars) accords par les banques formelles, pour lesquels le taux
dintrt ne peut pas excder le taux prfrentiel Comme les taux des crdits aux entreprises
sont actuellement beaucoup moins levs, le plafond du taux de base ne reprsente pas un
contrainte majeure En revanche, la pression politique visant le maintien de faibles taux dintrt
pour le crdit aux pauvres est plus contraignante
Aux Philippines, labrogation de la Loi sur lusure en 1983 a aboli le crdit subventionn
des taux infrieurs ceux du march La leve de la restriction sur les taux dintrt a ensuite
donn aux banques la possibilit de prter des petits emprunteurs au taux du march La Loi
bancaire gnrale confre au Conseil montaire lautorit de rglementer les intrts facturs
aux microemprunteurs par des investisseurs et prteurs Il peut ainsi intervenir, entre autres, sur
les taux dintrt iniques prlevs sur les avances sur salaire et les arrangements de ce type La
Banque centrale des Philippines raffrme sa volont de ne pas subventionner des prts des
taux dintrt infrieurs au march afn de permettre aux institutions de crdit de couvrir les
cots fnanciers et oprationnels inhrents ce type de services de microcrdit
116 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
actifs. Les emprunteurs pauvres ou bas revenus peuvent galement se retrouver pigs dans la spirale
du surendettement, par manque dexprience ou de connaissances dans le domaine nancier.
Un participant la confrence en ligne, cadre dune grande banque nationale de dveloppement, a
voqu ce problme. Selon lui, des niveaux de taux levs risquent de limiter la capacit des petits em-
prunteurs rembourser leurs prts, leur insolvabilit limitant alors leurs perspectives daccs dautres
crdits : Les problmes fondamentaux dans la conception et la tarication ne sont toujours pas rso-
lus, et le march ne peut pas se dvelopper faute de capacit dabsorption .
Ces considrations constitue une pierre dachoppement dans le dbat sur les politiques : armer
que des taux dintrt trs levs ne sont ni socialement ni conomiquement souhaitables parat trs
lgitime, et cest l un argument durablement valable dans la perspective du dveloppement (Long,
2005, p. 1). Paralllement, certains acteurs craignent que la libralisation des taux dintrt ne donne
lieu des abus dans un contexte o les emprunteurs disposent dun choix trs restreint en matire de
prestataires de crdit, et donc dun pouvoir de ngociation nul concernant les taux appliqus. Pourtant,
lexprience montre que la libralisation des taux dintrt constitue un facteur important, qui gnre
lentre de nouveaux participants sur ce segment du march. Enn, certains craignent galement que
la libralisation des taux dintrt ne favorise le maintien de structures de cots leves, car les IMF ne
sont pas incites amliorer leur ecience. Toutefois, beaucoup reconnaissent galement que les struc-
tures de cots issues des mthodologies et des technologies actuelles sont sans doute dj leur niveau
minimum, et que tous les moyens de gagner en ecience ont dj t penss.
Le dilemme politique
Comment rabaisser des taux dintrt libraliss des niveaux acceptables ? Un argument essentiel
en faveur de la libralisation des taux dintrt rside dans la promesse dune intensication de la con-
currence, de gains decience pour les institutions et dune meilleure information des consommateurs.
Lhypothse qui sous-tend ce postulat est que, dans un environnement impliquant un niveau minimum
de rglementation, les marchs tendent naturellement devenir plus comptitifs, et les institutions
nancires plus ecientes.
Le dilemme pratique soulign par les intervenants est le suivant : en labsence de tout contrle,
sen remettre au seul jeu de la concurrence pour faire redescendre des taux dintrt drglements ne
garantit en aucune faon lmergence dun nouveau march ou lentre de nouvelles institutions si les
conditions ne sont pas propices. La suppression des contrles ne modie en rien les conditions qui sont
lorigine du cot lev de la prestation de services. Elle ne peut pas non plus satisfaire la volont des
politiques dobtenir des rsultats rapides car il faut attendre que le march fasse baisser les taux.
Mme si le nombre dorganisations au service du segment infrieur du march augmente dans un
pays, la concurrence reste parfois limite. Cest particulirement le cas dans les petites villes et dans
les zones rurales. Cela soulve la question du temps ncessaire lmergence dun march rellement
comptitif, et du temps ncessaire ce march pour faire redescendre, par le seul jeu de la concurrence,
les cots et les taux dintrt.
Chapitre V : Le cadre politique et le rle du secteur public 117
La question reste pose car lexprience montre que, dans certains contextes, il est dicile dobtenir,
court ou moyen terme, une baisse des taux dintrt rsultant dune intensication de la concurrence,
mme sur des marchs considrs comme hautement comptitifs.
Dans dautres situations, en revanche, la concurrence a fait dcliner les taux dintrt du microcrdit
relativement rapidement (CGAP, 2004, p. 11).
Les taux dintrt facturs par les prestataires de microcrdit ne devraient ni empcher latteinte de la
prennit, ni entretenir les ineciences caches. Do limportance de la transparence et de la publica-
tion, dans lensemble du secteur, de valeurs de rfrence en matire de performance. Dans cette optique,
une tude mene au Bangladesh se penche sur les questions de lecience et de la concurrence en relation
avec les taux dintrt (voir lencadr V.5). Cette tude nous rappelle galement quune baisse des taux des
grandes IMF pourrait causer la perte de nombreuses institutions plus petites, ce qui napparat pas sou-
haitable pour dautres raisons sociales et conomiques. Cela souligne bien la complexit du problme.
Encadr V5
tude sur la baisse des cots au Bangladesh
Lexemple du Bangladesh dmontre que les questions deffcience et de concurrence requirent
toute lattention des dcideurs Une tude ralise en 2003 par la Fondation Palli Karma-Sahayak
(PKSF), portant sur les taux dintrt et la prennit fnancire des organisations partenaires de la
Fondation ( Current Interest Rate and Financial Sustainability of PKSFs Partner Organisations )
a conclu quil nexistait aucune marge de manuvre pour rduire le taux dintrt effectif global
(TEG) de 29 % alors appliqu, mais que cela tait d lineffcience des programmes de micro-
crdit des organisations partenaires Selon les rsultats de ltude, il serait possible, en amliorant
leffcience, dabaisser le seuil de rentabilit 18 %, et le taux dintrt 25 %
Il est intressant de noter que les taux dintrt ne sont pas utiliss, dans ce contexte, comme des
armes de comptitivit Les grandes ONG IMF dfnissent les prix, et les autres suivent Une baisse
des taux pratiqus par ces grandes institutions pourrait entraner la faillite de nombreuses organisa-
tions moins importantes Les IMF prfrent se concurrencer sur la base de facteurs qualitatifs : tailles
de prts plus importantes, priodes dattente plus courtes, souplesse, facilit daccs lpargne
gnrale, adaptation aux prfrences locales et services complmentaires
Un certain nombre de mesures susceptibles dinduire une baisse progressive des taux dintrt doiv-
ent retenir lattention des dcideurs. Certaines sont de type rglementaire et portent notamment sur
lentre sur le march et sur les cots du maintien de rserves obligatoires non compenses. Dautres
mesures sont dordre macro-conomique et agissent en particulier sur lination et la dprciation de la
monnaie. Dautres enn concernent lenvironnement oprationnel, lorsque la faiblesse des infrastruc-
tures entrane des cots de fonctionnement levs. Toutefois, le plus grand d se situe au niveau insti-
tutionnel. ce niveau, le seul moyen dabaisser des taux dintrt drglements consiste seorcer de
rduire les cots sur tous les fronts pour ensuite rpercuter ces gains decience sur les consommateurs.
Voici quelques mesures envisageables :
118 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
faciliter lentre sur le march de nouveaux prestataires de services nanciers ;
exiger une plus grande transparence concernant les taux dintrt, les frais, commissions et autres
obligations ;
exiger la transparence en matire decience institutionnelle ;
abaisser les cots dexploitation par des gains decience ;
abaisser le cot des provisions pour crances douteuses en maintenant le portefeuille risque
un niveau trs bas ;
abaisser le cot du nancement pour les IMF performantes prsentant un portefeuille risque
rduit ;
abaisser les cots dexploitation par laugmentation des investissements en infrastructures hu-
maines et physiques dans le pays et ;
gnraliser le recours des contrats fonds sur les performances, orant plus de transparence,
an de renforcer les incitations abaisser les cots dexploitation.
En termes dconomie politique, il faut galement sinterroger sur les moyens dviter des dcisions
opportunistes court terme dans le contexte dune stratgie nationale. Celle-ci doit sengager ren-
forcer lore et appliquer toutes les mesures ncessaires.
Subventions intelligentes et taux dintrt
Les gouvernements ou les bailleurs de fonds peuvent agir sur les marchs des taux dintrt en orant
des subventions visant rduire les cots des prestataires de microcrdit et en veillant ce que ces r-
ductions soient ensuite rpercutes sur les taux dintrt facturs aux emprunteurs. Doivent-ils le faire ?
Cette question est largement et vivement dbattue. cet gard, le terme de subvention intelligente
est de plus en plus utilis.
Sil nexiste aucune dnition prcise dune subvention intelligente , ce terme est gnralement em-
ploy pour rsumer un concept, consistant maximiser les bnces sociaux tout en minimisant les
distorsions et les erreurs de ciblage (Morduch, 2005, p. 2). Le concept de subvention intelligente recou-
vre galement les mesures destines stimuler de nouveaux nancements de bailleurs et promouvoir la
transparence. Ces subventions sont soumises une valuation rigoureuse a posteriori pour dterminer
si elles ont eectivement attir de nouveaux bailleurs et investissements sur le march, et si les aspects
sociaux des rsultats sont appropris. Par ailleurs, les subventions intelligentes se veulent rglementes,
limites dans le temps et gnralement aectes par le biais de contrats fonds sur la performance.
20
La plupart des IMF sont massivement subventionnes leurs dbuts. Ceci est justi par leurs cots
de dmarrage levs, et par le fait que, au-del du simple crdit, elles fournissent leurs clients des
services et une assistance sur le plan commercial et humain. Sil peut tre tentant de maintenir les sub-
ventions pour couvrir les cots de ces services et de cette assistance sociale, lexprience montre que, en
dnitive, lapplication de taux dintrt viables et la prennisation des services nanciers sont essentiels
20
Cf. Morduch, 2005, pour une discussion plus dtaille sur le thme des subventions intelligentes.
Chapitre V : Le cadre politique et le rle du secteur public 119
pour la croissance et la multiplication des IMF, ainsi que pour leur capacit servir le march et donc
amliorer durablement laccs aux services nanciers.
Si les IMF facturaient des taux dintrt retant la totalit de leurs cots pendant la phase de lance-
ment, ces taux apparatraient eectivement trs levs. Cest pourquoi on considre comme intel-
ligente lutilisation des subventions pour nancer le lancement de nouvelles institutions, par la cou-
verture de leur capitalisation et de leurs pertes dexploitation. Les subventions des bailleurs de fonds
doivent tre des aides temporaires au lancement, conues pour accompagner linstitution jusqu ce
quelle soit en mesure de faire appel des sources de nancement prives, tels que les dpts (CGAP,
2004, p. 1).
Le dbat autour de lutilit et de la pertinence des subventions permanentes pour abaisser les cots
de prestation du microcrdit est loin dtre clt. Certains considrent que les subventions peuvent tre
utilises pour abaisser les cots de lIMF lorsque la concurrence ou le public disposent dune visibilit
susante pour garantir que les conomies de cots sont eectivement rpercutes sur les clients. Ltat
peut alors accorder une subvention cible, destine rduire la composante de cot, exclusivement
tous les membres de la classe dinstitutions vise. Ce point de vue prsuppose lexistence dun environ-
nement comptitif et dinfrastructures de veille adquates. Dans ces circonstances, un gouvernement
peut renoncer contrler les taux dintrt tout en encourageant le secteur de la micronance par des
subventions. Voici une variation sur le thme des subventions permanentes :
Crdit subventionn ne veut pas dire crdit bon march (crdit accord des taux dintrt bien
infrieurs ceux du march local du crdit), qui implique une faible valeur dincitation. Les premires
critiques adresses contre les banques publiques subventionnes visaient, juste titre, leurs politiques de
crdit bon march des taux dintrt sur les prts qui, en termes corrigs de lination, apparaissaient
trs faibles, voire ngatifs Aujourdhui, cette problmatique est bien connue, et le premier principe
qui rgit les subventions intelligentes consiste viter le crdit bon march (ibid., p. 3).
Dans ce contexte, une autre question fait lobjet dun dbat dj ancien : est-il pertinent dencourager
la distribution directe de crdits par des institutions nancires publiques ? Comme nous le verrons
dans la section suivante, cette approche est elle aussi sujette controverse. La question des subventions
sera de nouveau aborde plus loin dans ce chapitre. Diverses options de politiques destines garantir
des taux dintrt qui soient la fois viables et dun niveau abordable pour les pauvres sont discutes
au chapitre VII.
Problmatique n 3
quelle implication de ltat dans lintermdiation fnancire ?
Dans les pays en dveloppement, les banques publiques et autres institutions nancire publiques sont
les principaux prestataires de services nanciers pour la majorit de la population. Beaucoup sont lour-
dement subventionnes, dautres moins, et dautres encore fonctionnent selon une approche commer-
ciale. En dpit des appels frquents et rpts en faveur dune implication indirecte plutt que directe
des pouvoirs publics dans le secteur des services nanciers, point de vue largement dfendu par les par-
ticipants aux consultations multiacteurs qui ont prcd la rdaction de cet ouvrage, on observe dans les
120 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
pays en dveloppement un regain dintrt pour une intervention directe de ltat dans lintermdiation
nancire. Cet intrt dcoule dune volont, diversement motive, damliorer lore sur des segments
de march encore mal desservis. Une telle approche est-elle approprie ? quelles conditions peut-elle
fonctionner ?
Laction des banques publiques a toujours t justie par lincapacit des banques prives servir
correctement les objectifs dun pays en matire dconomie et de dveloppement. Les gouvernements
cherchent notamment encourager la prestation de services destination de rgions isoles et de secteurs
conomiques dfavoriss. Cette approche se fonde sur le postulat que les marchs nanciers en gnral, et
le secteur bancaire en particulier, fonctionnent diremment des autres marchs, et quune intervention
des pouvoirs publics peut amliorer le fonctionnement du secteur nancier et de lensemble de lconomie.
Les arguments en faveur dun engagement de ltat dans lintermdiation nancire sappuient sur la
ncessit de promouvoir le dveloppement nancier et de fournir des rgions et secteurs mal desservis
par les systmes bancaires et nanciers laccs des services bancaires comptitifs.
Il est galement tabli que les banques prives estiment gnralement peu rentable douvrir des
agences dans les rgions rurales et isoles. Lexprience a montr que les anciennes banques publiques
privatises ont tendance fermer ce type dagences dans un souci de rentabilit. Lintervention de ltat,
destine ouvrir laccs pour les habitants de ces rgions, se fonde sur les principes suivants : (1) ouvrir
laccs aux services bancaires stimule le dveloppement conomique et nancier, avec des retombes
positives en termes de croissance et de rduction de la pauvret ; (2) laccs aux services nanciers est
un droit, et ltat doit veiller ce que tous les citoyens en bncient ; (3) dans certains cas, lentre
de banques publiques sur le march peut encourager un comportement comptitif dans un secteur
bancaire o il fait dfaut.
Expriences de banques publiques
Les rticences lgard de la gestion dinstitutions nancires par le secteur public rsultent dexpriences
ngatives observes dans de nombreux pays, et concernent en particulier la mauvaise gestion des risques
dans les activits de prt direct aux particuliers. Les oprations de renancement sont moins contro-
verses, bien que, l encore, laction dinstitutions fatires gouvernementales pose parfois certains prob-
lmes. Pourtant, il existe des exemples de banques publiques qui parviennent fonctionner de faon
commerciale et trs performante. Certaines privilgient largement lextension de laccessibilit des serv-
ices nanciers, en particulier des services dpargne, aux segments les plus pauvres de la population.
Certaines questions ne peuvent trouver de rponse quau niveau national : quest-ce qui fonctionne, o
et pourquoi ?
Les instances rglementaires sont particulirement virulentes au sujet des banques contrles par
ltat et pour cause : ces dernires, quelles pratiquent le crdit de dtail ou de renancement, chap-
pent aux normes de supervision appliques aux institutions prives. Au cours des consultations multi-
acteurs, le responsable dun organisme de supervision du secteur bancaire exprimait ainsi sa frustration :
Premirement, on ne peut pas faire appliquer les rglementations ; deuximement, cest mauvais pour
la gouvernance institutionnelle en raison des conits dintrts ; troisimement, cest mauvais en termes
Chapitre V : Le cadre politique et le rle du secteur public 121
de gestion des risques ; et quatrimement, cest mauvais pour la concurrence. Le march ne peut absolu-
ment pas se dvelopper .
De nombreuses expriences ont conrm que loctroi direct de crdits aux populations pauvres par
ltat ntait pas ecace ou ne produisait pas les rsultats escompts par les gouvernements. Les gou-
vernements seraient donc aviss, soit de rformer leurs modalits dintervention dans ces activits, soit
de sen retirer totalement.
De nouvelles tudes et expriences montrent que les programmes de crdit public dans les pays
prsentant une gouvernance globale faible sont souvent utiliss comme des instruments de manipula-
tion politique, entranant des distorsions sur le march et des taux de remboursement extrmement
faibles.
Une tude ralise par le Fonds montaire international (FMI) dans la rgion du Moyen-Ori-
ent et de lAfrique du Nord, a rvl que laction de banques publiques inecientes touait
littralement les tentatives de participation prive au march nancier, bloquant toute concur-
rence, augmentant le cot des services nanciers et entranant des dpenses publiques leves
pour le nancement des subventions (FMI, 2005, pp. 8-10). Une tude mene en 2005 par le
FMI pour valuer les rsultats des PESF (programmes dvaluation du secteur nancier lancs
par la Banque mondiale et le FMI) a not que les recommandations les plus courantes dans
tous les pays concernaient le besoin damlioration au niveau de la gouvernance des institutions
publiques (FMI, 2005, p. 3).
Une tude rcente de la Banque interamricaine de dveloppement tire des conclusions plus
nuances : lexistence dun secteur bancaire public a un impact ngatif sur la croissance
dans les pays prsentant un faible niveau de dveloppement nancier, mais aucun eet statis-
tiquement notable sur la croissance dans les pays prsentant un bon niveau de dveloppement
nancier... [En fait,] les banques publiques constituent une catgorie htrogne ; leur fonction-
nement peut tre satisfaisant dans certains pays et dcevant dans dautres (BDI, 2004, pp.
22-23).
Une analyse rcente ralise auprs de plus de 2 000 institutions relies trois bases de donnes
de micronance a rvl que seulement 7 % des clients des tablissements publics de crdit
taient servis par des programmes nancirement viables. Par opposition, 64 % des clients des
prestataires privs de microcrdit sont servis par des programmes viables (Gonzales, 2003).
Les banques publiques performantes. Nanmoins, on observe un regain dintrt pour le potentiel
des banques publiques dans le cadre du nouveau paradigme du nancement du dveloppement . On
souligne notamment leur capacit desservir les rgions rurales (Young et Vogel, 2005, p. 11), et on
observe un certain nombre de succs en termes de porte et de prennit.
Les exemples de succs comprennent le cas de BRI, qui a dmontr quune banque publique de
dveloppement agricole pouvait se transformer en intermdiaire rentable et autonome du secteur public
et en prestataire majeur de services de micronance. En Talande, la Government Savings Bank, caisse
dpargne publique, constitue un autre exemple dinstitution publique performante, tout comme Fin-
anciera Rural, cre par le Gouvernement mexicain pour succder BanRural. De mme, BancoEstado
122 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
au Chili dispose dun rseau de distribution dampleur nationale, assurant sa prsence mme dans les
zones rurales les plus pauvres du pays.
Les caractristiques qui compromettent le succs des banques publiques. Cela nous amne nous
interroger sur les conditions auxquelles il parat justi pour les pouvoirs publics de sengager dans
lintermdiation nancire. Existe-t-il des distinctions importantes entre les dirents types de banques
publiques, et entre les produits et services quelles orent ? Quest-ce qui fait le succs des unes et lchec
des autres ?
De toute vidence, une distinction doit tre opre entre pargne et crdit. Parmi les banques pub-
liques performantes, on retrouve beaucoup de caisses dpargne. ce jour, il semblerait que les suc-
cs dore de crdit par des institutions nancires publiques soient plus rares. Les systmes postaux
publics ont longtemps t des prestataires importants de services dpargne et de paiement dans les
pays en dveloppement comme dans les pays industrialiss. En fait, cest lengagement de ltat dans la
prestation de services de crdit qui est le plus controvers. En eet, les principes fondamentaux dune
activit de crdit performante (slection des emprunteurs sur la base de la probabilit de rembourse-
ment, discipline de remboursement et tarication en adquation avec les cots) rsistent dicilement
linterfrence politique. Nanmoins, comme nous lavons observ plus haut, certaines expriences
concluantes ont montr que des banques publiques pouvaient respecter ces rgles du jeu.
Pour fonctionner correctement, les banques publiques doivent non seulement respecter les principes
noncs ci-dessus, applicables tous les programmes de crdit, mais galement remplir les critres suivants :
un mandat clairement dni, qui rduit la probabilit dun chec de la mission et de conits
dobjectifs ;
une comptabilit transparente concernant les subventions explicites et implicites, qui doit re-
ter les cots rels ;
une gouvernance saine, avec un conseil dadministration indpendant et une quipe de direction
technique comptente, qui rpondent de la performance nancire ;
une transparence assure par la publication dtats nanciers intgrant les subventions, faisant
lobjet daudits et sur lesquels le grand public a un droit de regard (par exemple un rapport
prsent au Parlement) ;
enn et cest le point le plus important, lindpendance oprationnelle, garantie par ltat,
de linstitution vis--vis des inuences et des pressions politiques. Cette indpendance doit tre
rete dans la structure de gouvernance et garantie par des dclarations de politique gnrale,
des instruments lgislatifs ou des chartes, ainsi que par la publication de rapports transparents.
Au vu du rle essentiel que peuvent jouer les institutions publiques dans la prestation de services aux
mnages et aux entreprises pauvres des pays en dveloppement, et de leur porte potentielle auprs des
segments disposant dun accs faible nul au secteur bancaire, les dcideurs doivent veiller leur impos-
er des critres rigoureux en termes de performance, de transparence, de gouvernance et dindpendance
lgard des inuences politiques. Ces questions seront abordes au chapitre VII.
Chapitre V : Le cadre politique et le rle du secteur public 123
Crdit sectoriel prioritaire
Les gouvernements obligent parfois des institutions nancires commerciales allouer un pourcent-
age de leurs crdits certains secteurs conomiques ou aux segments les plus dfavoriss de la socit,
dans une volont dlargir laccs aux services nanciers pour les publics cibls. Par le pass, certains
programmes de crdit dirig se sont traduits par des checs. Dans bon nombre de pays, les modalits
dexcution de ces programmes ont caus la distorsion de certains indicateurs du march et nont pas
produit les rsultats attendus. Plus rcemment, dautres programmes mieux conus ont abouti une
plus grande implication des banques commerciales dans le nancement des micro-, petites et moy-
ennes entreprises. Dans lensemble, les expriences de crdit sectoriel prioritaire ont fait merger les
constantes suivantes :
lorsque les obligations en matire de crdit sont associes des plafonnements des taux dintrt
ou des subventions, elles naboutissent pas un accroissement durable de la porte ;
les quotas obligatoires dans les portefeuilles de crdit, lorsquils sont imposs des institutions
sans exprience pralable du microcrdit, sont gnralement inecaces ;
en labsence dune supervision adquate, les banques commerciales trouvent des moyens de se
soustraire aux exigences minimales ;
si la pnalit encourue en cas de non participation aux programmes de crdit sectoriel prioritaire
est lgre, les banques prfrent parfois payer la pnalit ;
les banques dtenues ou gres par ltat, bnciant de subventions, peuvent accaparer le march
en excluant des institutions prives qui cherchent sancrer sur le mme segment.
Si lon tient compte de ces prcautions, les mesures obligatoires en matire de crdit sectoriel priori-
taire peuvent porter leur fruits lorsquelles font le lien entre des institutions potentiellement en qute
de nouveaux marchs et les consommateurs des marchs encore mal desservis. Lorsque ces mesures
saccompagnent dun travail ducatif pour contrer les ides prconues en matire de cots et de risque
et dmontrer le potentiel de performance, elles peuvent aboutir la mise en place de relations bancaires
durables, mme si ce type dvolution est encore rarement observ.
Une approche alternative de laccroissement de la porte consiste pour le gouvernement prendre
des mesures incitatives ou dissuasives (plutt que des mesures obligatoires) lgard des banques. Les
pouvoirs publics peuvent inciter toutes les banques orir un service bancaire minimum des seg-
ments auparavant exclus, des conditions conformes aux principes du march. Ils peuvent encour-
ager les banques faisant preuve dun certain engagement social orir des services lmentaires des
groupes exclus (Claessens, 2005, p. 32). Parmi les exemples connus de mesures obligatoires de crdit
sectoriel prioritaire, ceux du programme PSL (Priority Sector Lending) en Inde et du Community
Redevelopment Act aux Etats-Unis sont souvent cits et tudis (lencadr V.6 prsente dautres ex-
emples). Leur succs long terme dpendra de la capacit des institutions nancires comprendre
que les risques eectifs sont infrieurs aux risques perus, trouver des mthodes innovantes pour
servir le march et abaisser les cots, pour ainsi sengager durablement auprs de ce segment de
march particulier.
124 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
Encadr V6
Expriences rcentes en matire de programmes de crdit dirig
Inde : Programme PSL (Priority Sector Lending, crdit sectoriel prioritaire) Les banques doivent af-
fecter 40 % de leur portefeuille total de crdit des secteurs prioritaires, comme lagriculture, les pe-
tites industries, le transport et lducation Elles peuvent opter pour des prts directs aux entreprises
du secteur, ou pour des crdits indirects, par exemple en prtant des fonds la Banque nationale
pour lagriculture et le dveloppement rural ou la Banque indienne de dveloppement des petites
industries La Banque centrale indienne a d encourager les banques prives augmenter leurs
activits de crdit direct Dans le cadre du suivi du Rapport du groupe de travail sur la microfnance
de 1999, le programme PSL a t tendu au secteur de la microfnance Les banques se sont al-
ors concentres la fois sur les crdits de refnancement aux IMF et sur les liens avec des groupes
dentraide Les banques prives considrent souvent la microfnance comme une bonne alternative
pour satisfaire leurs obligations en vertu du programme PSL, et certaines vont jusqu affrmer
quelles apporteraient leur soutien ce secteur mme en labsence de toute obligation
Brsil : depuis 2003, le Gouvernement oblige les banques prter 2 % de leurs dpts vue au sect-
eur de la microfnance Dautres mesures ont t prises dans le cadre de la mme lgislation, comme
un plafond de taux dintrt de 2 % par mois, la dfnition de la taille des prts pour les particuliers
et les petites entreprises, une chance minimum de 120 jours et une limite maximale pour les frais
doctroi des prts Certaines banques ont prfr maintenir des rserves non rmunres plutt que
daccorder des crdits sur le march de la microfnance Les contraintes supplmentaires de la taille
maximale de prt et du plafonnement des taux dintrt nuisent au succs de cette politique
Venezuela : en 2001, le Gouvernement a oblig toutes les institutions fnancires prter 3 % de leur
portefeuille brut au secteur de la microfnance, avec un dlai de deux ans pour atteindre ce seuil Des
amendes de 0,1 0,5 % taient prvues en cas de non-respect En 2004, lobligation a t renforce,
passant 10 % du portefeuille, avec un plafond de taux dintrt fx 80 % du taux de crdit moyen
pondr appliqu par les six plus grandes banques Cet arrangement aurait proft Bangente, une insti-
tution spcialise dans la microfnance, laquelle les banques accordent des crdits afn de remplir leurs
obligations Cependant, on observe galement une consquence plus proccupante : certaines banques
commerciales se contentent de requalifer une partie de leur portefeuille existant en microfnance
Colombie : le Gouvernement a encourag le systme bancaire sengager dans la microfnance sur une
base facultative La rponse du secteur a t nettement positive Les banques peuvent investir dans la
microfnance soit par des oprations de dtail, soit par des oprations de refnancement Le seul aspect
ngatif signal est que les crdits de refnancement accords par les banques commerciales aux ONG
rduisent la motivation de ces dernires se formaliser en vue de mobiliser des dpts dpargne
Nigeria : en 2001, le Gouvernement a mis en place un programme volontaire appelant toutes les banques
agres rserver 10 % de leurs bnfces linvestissement dans le capital de petites entreprises, par un
apport direct de fonds propres ou par la conversion de la dette des entreprises en participation au capital
Le programme tant optionnel, il a t peu suivi, et les investissements se concentrent surtout Lagos
Chapitre V : Le cadre politique et le rle du secteur public 125
Problmatique n 4
Le rle des subventions et de la fscalit
Les gouvernements cherchent inuer sur le comportement de lconomie en mettant en place des
mesures nancires incitatives et dissuasives, sous formes de subventions et de mesures scales. Les
subventions revtent souvent une connotation ngative, bien que leur utilisation soit courante dans le
monde entier. Si certains gouvernements et destinataires font un usage abusif des subventions, dautres
les utilisent ecacement. Il en va de mme du recours au systme scal pour agir sur le comportement
dacteurs conomiques particuliers. En fait, les mesures scales incitatives et les avantages scaux doiv-
ent tre considrs comme une forme de subvention. Nous nous pencherons ici sur la faon dont les
subventions, systme scal inclus, sont utilises pour inuer sur la prestation de services nanciers.
Subventions : utiles ou contre-productives ?
Il nexiste pas ce jour de consensus sur la pertinence des subventions publiques visant les services
nanciers, ni sur les modalits de leur utilisation et de leur suivi. Les subventions peuvent poser de
nombreux problmes lorsquelles sont mal utilises ou appliques sans la transparence et la rigueur
ncessaires, mais elles peuvent galement contribuer la ralisation dobjectifs sociaux et la correc-
tion de dfaillances du march . Comme toute autre forme dintervention de ltat, le recours aux
subventions doit tre entour de certaines prcautions contre les risques de politisation.
De nombreux problmes peuvent compromettre le succs des programmes de subventions, tels que le
gaspillage des sommes alloues, des dpenses budgtaires excessives et le dtournement des subventions
par des segments relativement favoriss ayant dj accs aux services nanciers. Certains acteurs avancent
que les subventions sont susceptibles de crer des distorsions sur le march sans produire les rsultats atten-
dus parce quelles favorisent une prestation moins eciente des services nanciers et, souvent, natteignent
pas les groupes cibles viss. Pour contrer ce risque, ils prconisent le recours des subventions intel-
ligentes , que nous avons voques plus haut, qui contribuent au dveloppement des institutions et du
march sans crer de distorsions nfastes ni rduire les motivations pour une performance institutionnelle
solide. Si certaines subventions sont contre-productives, dautres peuvent savrer utiles ds lors quelles
sont alloues ecacement, de faon garantir un rapport cot-ecacit optimal.
Le dbat sur les subventions peut tre clair par lanalyse de leur nature, en termes de structure, de
mise en uvre et de dure. En observant les arguments des deux camps, on constate que cest davantage
la forme que le fonds des subventions qui est en cause. Voici un point de vue favorable aux subven-
tions :
Certains dfenseurs de la micronance franchissent trop allgrement le pas entre
la critique lgard du crdit bon march et la critique lencontre dautres formes de
subventions [Ils] insistent sur la ncessit de renforcer les systmes nanciers plutt
que dappliquer des mesures visant plus directement la rduction de la pauvret ... Si le
recours aux subventions pour aider les institutions pendant leur phase de dmarrage,
lorsquelles supportent des cots levs sans tre encore en mesure de raliser des cono-
126 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
mies dchelle, est largement accept, lide dutiliser les subventions comme mesures
permanentes pour aider les clients est moins bien reue. Dun point de vue thorique,
largument en faveur des subventions permanentes est solide, et, en pratique, des sub-
ventions bien conues peuvent savrer aises mettre en place et ecaces pour les em-
prunteurs (Armendriz de Aghion et Morduch, 2005, p. 245).
Et voici un point de vue oppos :
Lide que lore de services nanciers aux pauvres doit tre subventionne est plus
nfaste que lindirence totale qui lui a prcd, lorsque le secteur nancier se conten-
tait dignorer les pauvres. En orant aux pauvres des services limits, rationns, subven-
tionns, dont la distribution est politise, les gouvernements tendent dcourager les
organisations du secteur priv de saventurer sur ce march et ancrer encore davantage
les sources informelles (prteurs privs, etc.), car les services subventionns ne sont ja-
mais susants et ne sont jamais disponibles au moment o on en a besoin. Ce mode de
pense est plus nfaste que les politiques sectorielles rgressives/rpressives telles que le
plafonnement des taux dintrt ou le crdit dirig (le reprsentant dune organisation
membre dun rseau international).
Se pencher sur les questions de lobjectif des subventions, de leur ecience et des distorsions de
march permet de recentrer le dbat : il sagit en fait distinguer entre les subventions utiles et les sub-
ventions contre-productives. Selon la vision la plus largement rpandue, les subventions prolonges
nuisent lindpendance de linstitution subventionne, masquent les ineciences et freinent les gains
de productivit. Des tudes rcentes suggrent la possibilit dune politique plus nuance, fonde sur
lanalyse de lecience des IMF (voir lencadr V.7).
Ainsi, la dicult pour les dcideurs politiques consiste concevoir des subventions plus ecientes
ou intelligentes , permettant dobtenir un rsultat spcique sur le march sans crer de distorsions ni
de dpendance long terme des institutions. Ces subventions doivent galement tre conues de faon
toucher ecacement les groupes de populations cibls. Limpact de la subvention sur les institutions
de dtail et sur les marchs nanciers doit tre pris en compte : sert-elle les objectifs de dveloppement
institutionnel et de dveloppement du march sans aaiblir les systmes internes de gestion des risques
des institutions ou, au contraire, cre-t-elle des distorsions entre les forces en prsence sur le march ?
Une subvention intelligente doit couvrir les lments non nanciers des activits dune IMF sans
interfrer avec la capacit de linstitution couvrir ses charges nancires. Les cots qui peuvent tre
intelligemment subventionns sont, par exemple, ceux ncessaires au dmarrage dune institution,
la recherche et au dveloppement, la commercialisation de produits haut risque et impact lev, au
renforcement des capacits dune institution et de sa clientle, et au dveloppement de laccs au capital
(Development Finance Forum, 2004, pp. 49-51).
Lors de la conception et de la mise en uvre des programmes de subventions, les dcideurs doiv-
ent constamment garder lesprit les objectifs de rduction des carts de taux dintrt, dautonomie
et de prennit nancire, ainsi que de renforcement de la capacit des institutions servir le groupe
Chapitre V : Le cadre politique et le rle du secteur public 127
Encadr V7
Subventions et effcace des IMf
De nombreux dfenseurs de la microfnance soutiennent que les IMF peuvent et doivent atteindre
la viabilit fnancire Cependant, aprs plus de 15 ans dexistence du secteur, on constate que
moins de 5 % des IMF couvrent effectivement leurs cots, gnralement celles qui atteignent une
taille suffsante pour raliser des conomies dchelle et de porte, tandis que les institutions plus
petites natteignent pas la viabilit totale Certains pourront y voir une infrmation de la thorie de la
prennisation dans son ensemble et prtendre quil sagit dun objectif irraliste, mais une analyse
plus attentive rvle que les IMF qui peinent atteindre lautosuffsance ne sont pas ncessairement
les plus mal gres ou les plus ineffcientes Lorigine de leurs problmes se situe plus souvent dans
leur environnement, qui les empche datteindre lchelle ncessaire la prennisation fnancire
complte
Un grand projet dtude a t lanc par lOrganisation internationale du travail, en coopration
avec trois institutions acadmiques europennes, pour analyser en profondeur la notion deffcience
dans les IMF et sa relation avec la prennit Sur la base dune enqute ralise auprs de 50 IMF
dans le monde entier, couvrant la priode de 1999 2003, ltude cherche dans un premier temps
isoler les effets de la localisation, de la forme juridique, des charges de personnel, des possibilits
dexternalisation des cots de transaction et de la concurrence Ds lors que ces facteurs sont con-
sidrs comme essentiellement exognes aux institutions, leffcience apparat comme la capacit
dune IMF raliser de bonnes performances par rapport ses homologues les plus performantes
oprant dans des conditions de march et un environnement identiques ou similaires Consulter
wwwiloorg/socialfnance
Les premiers rsultats ont permis de dgager quatre confgurations majeures des aspects deffcience,
de prennit fnancire et de ciblage de la pauvret :
Certaines IMF ciblent les pauvres et sont effcientes, mais ne sont pas totalement viables fnan-
cirement Ce groupe se compose dIMF prsentant de faibles frais administratifs par client et
par portefeuille de prts, un rendement des actifs situ entre 0 et 25 %, et un montant de prt
infrieur 20 % du produit national brut (PNB) par habitant
Un autre groupe runit des IMF ciblant moins les pauvres, avec un faible niveau deffcience
(pourcentage lev de portefeuilles risque, plus de 10 % de dotations aux provisions pour
crances douteuses) et un degr insuffsant de viabilit fnancire
La troisime catgorie regroupe des IMF modestement effcientes en termes de productivit du
personnel, prsentant des performances fnancires raisonnables (dotations aux provisions pour
crances douteuses infrieures 5 % et ratio de perte sur crdit de moins de 0,5 %) et ciblant
clairement les pauvres (montant moyen de prt de moins de 20 % du PNB par habitant)
128 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
de clients cibl. Une solution propose consiste partager les cots et les risques avec le secteur priv
(Claessens, 2005, p. 31).
fiscalit : mesures incitatives et dissuasives
Certains participants aux consultations multiacteurs ont exprim des critiques lgard du traitement
des institutions non traditionnelles, quils jugeaient inquitable, tandis que dautres se plaignaient de
linsusance des incitations scales. Nous intgrons ici une brve discussion sur le thme de lquit et
de ladquation des direntes formes de mesures scales.
Equit.
21
Des inquitudes ont t exprimes au sujet des carts importants existant dans la r-
glementation scale applicable aux direntes institutions nancires (par exemple, les dotations aux
provisions pour crances douteuses peuvent ou non tre considres comme des charges, ou la taxe sur
les ventes peut sappliquer ou non aux versements dintrts) ainsi que de lincohrence de leur applica-
tion lintrieur du systme nancier. Comme les banques sont gnralement soumises des rgimes
scaux spciaux, plus ou moins onreux selon les aspects que ceux appliqus aux institutions nancires
non bancaires, de nombreux problmes apparaissent quant au choix des meilleurs instruments scaux
appliquer aux institutions nancires spcialises, dans une optique decience et d quit . Ces
21
Nous nabordons pas ici les taxes implicites, telles que les rserves non rmunres auprs de la banque centrale.
La quatrime catgorie est compose dIMF peu effcientes, prsentant des performances mod-
estes en termes de viabilit fnancire, ne ciblant pas spcifquement les pauvres (montant
moyen de transaction de 500 dollars et plus), avec des cots administratifs par client levs
mais des niveaux acceptables dabandon de crances (entre 0,5 et 2 %) Ce type dIMF tend
facturer des taux dintrt relativement levs
En dautres termes, certaines IMF sont effcientes et ciblent les pauvres mais ne sont pas prennes,
tandis que dautres sont effcientes, ciblent les pauvres et sont autosuffsantes Pour certaines,
la prennisation nest peut-tre pas possible raliser par la seule progression sur la courbe
dapprentissage ou en sefforant datteindre une chelle hors de porte Dans ces circonstances,
on pourrait avancer quun soutien public long terme est souhaitable, encore qu certaines condi-
tions Premirement, les dcideurs politiques doivent savoir distinguer entre les IMF effcientes et
ineffcientes Cela peut sembler vident a priori, mais dans la pratique, la notion deffcience est
souvent confondue avec la performance fnancire Deuximement, les subventions doivent tre
conues de faon minimiser, voire exclure les externalits ngatives Pour cela, on peut envisager
de fnancer lacquisition dimmobilisations, mais sans subventionner les ressources fnancires et
humaines Troisimement, la subvention ne doit pas avoir une infuence ngative sur les perform-
ances lintrieur de lIMF cet gard, le subventionnement pourrait tre rgi par des contrats
composantes incitatives, limits dans le temps, transparents et chelonns Comme beaucoup
dlments entrant en jeu dans la construction de secteurs fnanciers accessibles tous pour le
dveloppement, les dcisions politiques concernant ladmissibilit, la porte et les conditions du
subventionnement relvent des pouvoirs publics lchelle nationale
Chapitre V : Le cadre politique et le rle du secteur public 129
problmes se posent au sujet de trois sources essentielles de recettes scales : les impts sur le revenu et
sur les bnces, les taxes sur les ventes ou sur les dpenses, et les taxes sur les transactions.
De nombreuses institutions nancires qui servent les populations pauvres considrent quelles
devraient tre exonres dimpts ou quelles sont injustement imposes par rapport dautres institu-
tions. Dans certains pays, les ONG et les organisations caritatives sont exonres dimpts sur le rev-
enu et sur les bnces, tandis que dans dautres, elles ne bncient daucun statut dexonration ni
dexemptions spciales. Il existe galement un dbat autour du maintien du statut dexonration scale
pour les institutions nancires nouvellement formalises tant que les bnces continuent dtre rin-
vestis dans la nouvelle entit. Dans de nombreux pays, les consquences scales de la transformation
dune ONG en institution nancire formelle sont telles quelles ont un eet dissuasif. Bien entendu,
les exonrations scales reprsentent une forme indirecte de subvention.
Le calcul des bnces imposables est souvent dirent pour les banques : par exemple, un traite-
ment spcial peut tre appliqu aux dotations aux provisions pour crances douteuses. Par ailleurs, le taux
dimposition des bnces bancaires dire parfois de celui appliqu dautres secteurs. En consquence,
les institutions nancires non bancaires peuvent sestimer dfavorises. En Inde, par exemple, les socits
nancires non bancaires ne peuvent pas dduire les dotations aux provisions comme des charges des ns
dallgement scal, alors que les institutions nancires rglementes sont autorises le faire.
Dans la plupart des pays qui appliquent une taxe sur la valeur ajoute (TVA), le secteur bancaire
ny est pas soumis, linverse dautres institutions nancires agres, qui peuvent ainsi tre dsavan-
tages.
22
Dans la Fdration de Russie, par exemple, les IMF non commerciales taient soumises
une TVA de 20 % sur leurs produits dintrts, tandis que les banques taient exonres. Suite la
mobilisation des praticiens de la micronance, la lgislation sur la TVA a t modie pour intgrer
lexonration des IMF.
Des taxes sur les transactions, notamment des droits de timbre sur les prts, les chques et autres
transferts dargent, sont souvent appliques certaines socits du secteur bancaire. En eet, plusieurs
pays dAmrique latine ont rcemment instaur des taxes progressives relativement leves sur un large
ventail de transactions bancaires (chques, retraits et dpts despces, transactions sur titres, etc.)
pour augmenter rapidement leurs recettes scales. On peut sinterroger sur les risques dimpact ngatif
long terme que peuvent comporter de telles taxes, appliques des taux levs, sur le secteur nancier.
Toutefois, lapplication de taux progressifs rduit la charge pesant sur les petites transactions. En fait,
ltat peut exonrer les institutions nancires servant exclusivement les pauvres de ce type de taxes sans
subir de perte signicative de recettes scales.
Incitations scales. Certains acteurs revendiquent galement lintroduction dincitations scales
pour les institutions nancires au service des micro- et petites entreprises. Deux courants sopposent au
sujet des incitations scales : certains estiment quil est ncessaire dalimenter la cration des capacits
servir les populations pauvres (argument de la protection des industries naissantes ou infant indus-
try), tandis que dautres prconisent un traitement quitable, laissant le libre jeu de la concurrence
dterminer lissue du processus (maintien dun terrain de jeu quitable ou level playing eld ).
22
Notons quen pratique, lexonration de TVA nest pas toujours avantageuse pour les banques, ds lors quelles ne peuvent
pas dduire la TVA et donc la supportent sur leurs achats dintrants.
130 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
Les incitations scales (exonrations, dductions, priodes de transition) peuvent tre utilises
pour stimuler lmergence et le dveloppement dun march des services nanciers accessibles tous.
Ds lors que les gouvernements disposent des mcanismes administratifs et lgislatifs pour contrler
lengagement des institutions nancires lgard des segments infrieurs du march, ils peuvent envis-
ager de mettre en place des systmes scaux qui allgent les charges pesant sur les institutions nancires
dsireuses de simplanter sur ce segment, y compris les grandes banques qui souhaitent diversier leur
ore, an de stimuler lexpansion du march. Pour viter les distorsions, ces incitations scales, qui sont
en fait des subventions, doivent tre conues de faon avoir un impact minimal sur le prix relatif des
services. Comme on le sait dexprience, la scalit peut devenir un domaine extrmement complexe,
avec un code des impts foisonnant de traitements spciaux pour telle ou telle catgorie, ce qui nuit
gnralement lquit globale du systme scal et lecacit de la collecte des recettes.
Avant de modier un rgime scal, il convient de procder au pralable une analyse dtaille de
lenvironnement scal, notamment pour reprer toutes les pratiques inquitables et lments dissuasifs
existants, intentionnels ou non. Les mesures scales envisages doivent tre values en termes dimpact
sur les institutions nancires, les entreprises et les individus dans ce segment de march. Elles doivent
tre assises sur un type dactivit ou de transaction et appliques quitablement, ou, dfaut, de manire
logique et transparente, toutes les institutions qui pratiquent ce type dactivit ou de transaction.
Tout comme les subventions, les incitations scales doivent tre manies avec prudence et rvises
rgulirement. Comme dautres instruments politiques de construction de secteurs nanciers accessi-
bles tous, elles doivent faire lobjet dune concertation entre tous les acteurs concerns.
Problmatique n 5
Politiques dexpansion et de renforcement
des infrastructures fnancires
Un intrt accru est port linadquation des infrastructures nancires. Les infrastructures nan-
cires sous-jacentes comprennent lensemble des mcanismes publics ou privs destins appuyer les
oprations du secteur nancier.
23
Une architecture nancire solide est essentielle pour promouvoir le
dveloppement du march nancier et de la concurrence, ainsi que laccs des pauvres aux services n-
anciers. Les infrastructures dappui comprennent des mesures qui tendent renforcer la transparence, le
partage dinformations, linnovation et la rduction des risques, et donc stimuler la concurrence dans
le secteur, laquelle gnre une amlioration du rapport qualit-prix des services proposs. Si beaucoup
dinfrastructures peuvent tre fournies par le secteur priv et associatif, la supervision, la normalisation
et la lgislation relvent clairement des fonctions tatiques.
Les lments dinfrastructures nancires particulirement importants pour lore de services nan-
ciers aux populations pauvres comprennent les infrastructures dinformation sur le contrle des risques,
23
Il nexiste pas de dnition standard de la notion d infrastructures nancires . Dans cet ouvrage, elle recouvre les infras-
tructures dinformation disponibles pour le secteur nancier (centrales des risques, notations, normes daudit), les systmes de
paiement, de compensation et de rglement, ainsi que le systme normatif gnralement reconnu. Cette dnition peut tre
tendue aux systmes juridiques, la lgislation et la rglementation, larchitecture nancire internationale et aux infras-
tructures appuyant linnovation, notamment en matire de technologie, de communication ou de ressources humaines.
Chapitre V : Le cadre politique et le rle du secteur public 131
favorisant la transparence (centrales des risques, agences de notation, services de comptabilit et daudit),
un systme de paiement, de compensation et de rglement accessible aux institutions servant les pau-
vres, une lgislation sur la scurit des oprations et des systmes juridiques et judiciaires indpendants.
Ces lments sont essentiels pour le bon fonctionnement du secteur nancier. Des dcisions politiques
doivent donc tre prises concernant les investissements prioritaires et le degr dimplication des pou-
voirs publics dans la mise en place de ces infrastructures.
Renforcement du contrle des risques
Lune des raisons les plus frquemment voques pour expliquer la rticence des institutions nancires
de dtail servir les populations pauvres et faibles revenus est le risque important que comportent ces
activits. Linformation concernant le risque de crdit est dicile obtenir, et la plupart des institutions
sont incapables de lvaluer, car elle nest pas prsente sous une forme comprhensible pour elles. Une
amlioration de la qualit, de la nature, de la disponibilit et de la circulation de linformation est donc
essentielle pour surmonter lobstacle du risque peru.
Centrales des risques. Le rle des centrales des risques en matire daccroissement de la porte
des marchs nanciers et damlioration de la gestion des risques est essentiel pour la mise en place
dinfrastructures nancires favorisant le service aux pauvres. La diusion dune information sur le
crdit permettant une valuation correcte des risques rels associs la prestation de services aux mi-
cro-, petites et moyennes entreprises, ainsi quaux particuliers pauvres et faibles revenus, contribue
dissiper une grande partie des ides prconues sur le risque que reprsentent ces segments exclus du
secteur bancaire, promouvoir lentreprenariat et abaisser les cots.
Une centrale des risques est gnralement une entreprise prive qui collecte de linformation sur les
emprunteurs auprs de ses membres, qui sont des banques alies ou abonnes au service. Cette infor-
mation est ensuite diuse tous les autres membres ou abonns. De cette faon, les banques peuvent
prendre connaissance de lhistorique de crdit dun emprunteur potentiel.
Dautres mesures, relevant cette fois de ltat, peuvent tre prises pour instaurer des numros
didentication facilitant lchange dinformations et lenregistrement ecace des droits de proprit,
bien que les institutions de microcrdit nexigent gnralement pas de garanties matrielles des clients
les plus pauvres.
lments du cadre lgal. Une attention croissante est porte au renforcement des droits de pro-
prit ainsi quau fonctionnement et ladquation du systme lgislatif et judiciaire. Pourtant, ces
eorts nont pas encore abouti la mise en place dinfrastructures ecaces protgeant la fois les dbi-
teurs, les crditeurs et les autres parties prenantes. Souvent, la lgislation sur les faillites est inadquate,
le systme de rglement des litiges hors de porte des populations pauvres et les mcanismes dexcution
inecients et inecaces. Les dciences du systme lgal peuvent aecter ngativement les emprun-
teurs comme les crditeurs. Les proccupations relatives aux faiblesses du systme lgal dpassent le
cadre du secteur nancier. Le processus damlioration des systmes lgaux est un objectif de dvelop-
pement fondamental plus long terme.
132 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
Amlioration de la transparence
Les normes sectorielles, les obligations de prsentation de linformation et les codes de pratiques des
associations professionnelles sont des instruments courants destins renforcer la transparence. Les
normes comptables et les obligations daudit externe permettent dinciter les institutions nancires
produire une meilleure comptabilit, une information nancire plus claire et plus complte, ainsi qu
amliorer leurs systmes de gestion et de contrle. Les obligations de prsentation de linformation (et
la publication volontaire de rapports de performance normaliss) contribuent non seulement accrotre
la transparence, mais constituent une incitation amliorer les performances lorsquelles intgrent des
comparaisons avec des valeurs de rfrence (benchmarking).
Certains pays ont adopt une lgislation de protection des consommateurs, avec des services de
mdiation qui diusent linformation, enregistrent les plaintes et cherchent rsoudre les problmes
directement ou par voie judiciaire. Le renforcement de la protection des consommateurs et les exi-
gences de transparence sur la tarication des produits constituent souvent une alternative intelligente
au plafonnement des taux dintrt. Lquilibre entre protection et restriction, ainsi quentre innovation
et changement est une proccupation frquente des gouvernements, des consommateurs et des institu-
tions nancires de dtail. Le dialogue entre les associations professionnelles, notamment entre les as-
sociations bancaires et les rseaux de micronance, ainsi que la mise en place dinstances gouvernemen-
tales adquates, sont souvent au cur de la discussion.
Les notations eectues par des agences spcialises, neutres et internationalement reconnues con-
tribuent accrotre la transparence. La notation a progressivement revtu une signication trs spci-
que dans le domaine de la micronance. Il importe de clarier les dirences existant entre la notation
traditionnelle et la notation des IMF, notamment en termes de fonction et de source de nancement.
En gnral, les entreprises cherchent tre notes lorsquelles projettent dmettre des instruments de
crance sur les marchs nanciers. Cela ne sapplique pas la notation des IMF, bien que certaines soient
notes par des agences de notation traditionnelles. En gnral, les notations dIMF sont des valuations
externes de performance ralises par des agences spcialises en micronance internationalement recon-
nues. Ces notations contribuent augmenter le niveau de conance des nanceurs nationaux et interna-
tionaux. La question du nancement des valuations dire galement entre les deux cas. Les notations
traditionnelles sont payes par les institutions qui projettent dmettre des titres, tandis que les cots de la
notation des IMF sont partags entre linstitution value et les nanceurs internationaux.
Augmentation de leffcience et rduction des cots
Il est dans lintrt dun large ventail dinstitutions nancires de dvelopper des systmes de compensa-
tion et de rglement mme de traiter un nombre croissant de transactions. Les cots baissent gnrale-
ment mesure que le nombre de transactions augmente. Ces systmes doivent tre paramtrs de faon
ce que les petites institutions nancires puissent en bncier directement ou par lintermdiaire
dinstitutions plus importantes. Certains considrent ces systmes comme des biens publics.
Accs aux systmes de paiement et de compensation. Laccs aux rseaux nanciers est un aspect
essentiel de lintgration nancire. Ces systmes sappuient sur des technologies de plus en plus sophis-
Chapitre V : Le cadre politique et le rle du secteur public 133
tiques. Laccs aux systmes de paiement et de compensation ainsi que lchange dinformations entre
banques sont gnralement limits aux grands tablissements bancaires. Laccessibilit de ces rseaux
pour les petites institutions nancires pose galement un problme dans les pays industrialiss (Claes-
sens, 2005, pp. 23-24).
La plupart des IMF spcialises ne disposent pas dun accs direct aux systmes de paiement et de
compensation. Il est dicile pour elles de rpondre aux exigences en matire de compensation, et la
solution consistant utiliser dautres banques comme intermdiaires nest pas toujours envisageable.
Dans de nombreux pays en dveloppement, il nexiste pas de systme de compensation
et de rglement ecace entre les tablissements nanciers locaux. De plus, dans les pays o de
tels systmes de compensation interbancaire existent, ils nautorisent gnralement pas laccs
aux institutions nancires non bancaires, car ils sont dtenus ou contrls par des banques
qui craignent la concurrence (cadre suprieur dune association de mutuelles de crdit).
La mise en uvre de systmes de paiement est susceptible daccrotre le nombre de transactions
dans le circuit conomique formel. Les paiements lectroniques peuvent largir les options pour
lencaissement scuris des salaires et des revenus de mme que pour les dcaissements. Ils peuvent con-
stituer une incitation utiliser dautres produits nanciers, notamment des comptes dpargne. Dans
les faits, des systmes de paiement alternatifs existent, notamment des systmes postaux et des rseaux
de mutuelles de crdit, lchelle nationale mais aussi internationale, comme le rseau mis en place par
WOCCU et les systmes de paiement tablis par lUnion postale universelle et Eurogiro.
Promotion de linnovation
L encore, les infrastructures qui contribuent promouvoir linnovation, accrotre lecience et
abaisser les cots constituent des biens publics. Les infrastructures technologiques et de communica-
tion sont lobjet dun intrt croissant et justi. Les initiatives de renforcement des capacits lchelle
dun rseau, dun pays ou dune rgion, de mme que les activits de recherche et de dveloppement,
mritent dtre soutenues au vu de leur contribution lamlioration des conditions du march pour
lavnement de secteurs nanciers accessibles tous.
Les conditions minimales en termes dinfrastructures nancires peuvent tre ralises mme dans
des rgions isoles grce des partenariats avec des institutions nancires commerciales, lutilisation
de cartes puce, aux technologies sans l, des centrales des risques et des programmes dinitiation
aux notions nancires (VISA, 2004). La pnurie dinfrastructures ncessaires la mise en place de sys-
tmes nanciers accessibles tous est vidente. Une conomie dpourvue dinfrastructures nancires
capables de limiter les problmes lis lincertitude, aux risques et aux comportements opportunistes
restreint laccs la nance ceux qui disposent des relations ou des richesses ncessaires pour inspirer
conance aux institutions nancires classiques. Des systmes dchange dinformation plus ouverts,
une valuation des risques plus pousse et publiquement accessible, une plus grande participation aux
rseaux nanciers, une meilleure lgislation et des droits de proprit plus clairs sont autant dlments
susceptibles daccrotre laccessibilit des services nanciers pour les clients, et des marchs nanciers
pour les IMF (Rajan et Zingales, 2003, p. 9).
134 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
Conclusion
Les politiques gouvernementales ainsi que lappareil lgislatif et rglementaire peuvent entraver la con-
struction de secteurs nanciers accessibles tous, mais ils peuvent galement tre des instruments de
rorganisation et de revitalisation du secteur nancier, en ciblant plus particulirement les questions
relatives lintgration de la micronance dans le secteur nancier. Des choix essentiels doivent tre
faits lgard du positionnement politique du gouvernement, du rle de ltat dans lintermdiation -
nancire et de llaboration de mesures scales incitatives pour le dveloppement dun secteur nancier
servant aussi les pauvres. Face cette problmatique complexe, de nombreux intervenants prconisent
une intervention a minima de ltat et ladoption par les gouvernements dune approche neutre, visant
garantir que la lgislation, la rglementation et la supervision nentravent pas le dveloppement dun
secteur nancier accessible tous. Dautres, convaincus de linsusance dune telle approche, rejettent
lide de la passivit et recherchent activement des solutions pour stimuler et acclrer ce dveloppe-
ment.
La question du rle des gouvernements dans les pays o le secteur nancier est sous-dvelopp et
des moyens mettre en uvre pour accrotre le degr et ltendue de la porte du secteur nancier peut
conduire une discussion polarise entre les interventionnistes et les partisans du laissez faire . En
autorisant et en appuyant diverses congurations quant aux activits des institutions nancires, les
gouvernements seront amens en pratique faire des choix qui ne seront probablement ni exclusive-
ment interventionnistes, ni excessivement passifs. Les sept options stratgiques prsentes au chapitre
VII reprennent certaines de ces problmatiques dans le but dinitier un dbat constructif sur les orienta-
tions politiques adopter dans les dirents pays.
Chapitre VI
CADRE LEGAL, REGLEMENTATION ET SUPERVISION DANS
LE CONTEXTE DES SYSTEMES fINANCIERES
ACCESSIBLES A TOUS
Ne cherchez pas rsoudre des problmes qui nexistent pas ;
nignorez pas ceux qui existent.
Dirigeant dun organe de rglementation du secteur de la micronance
L
a diversit des institutions nancires qui participent la prestation de services nanciers
et les rgimes de rglementation et de supervision qui les surveillent sont des lments cls
pour le dveloppement du secteur nancier. Ils sont dterminants pour le dveloppement et
lorientation dun secteur nancier accessible tous. mesure que les institutions de dtail se dvelop-
pent, elles mettent au point des produits et services nanciers de plus en plus sophistiqus et cherch-
ent plus activement accder des ressources pour alimenter la croissance de leurs portefeuilles. Le
cadre lgal, rglementaire et de supervision doit non seulement sadapter cette volution, mais gale-
ment montrer la voie pour le dveloppement des systmes nanciers accessibles tous. Dans de nom-
breux pays, ce cadre est sous-dvelopp. Les institutions nancires de dtail sont souvent frustres par
lincompatibilit entre le cadre existant et leur propre trajectoire de croissance. Les dcideurs politiques
et les instances rglementaires sont eux aussi mis lpreuve, car ils doivent rednir les objectifs dans
une perspective dinclusion de la micronance tout en respectant les principes fondamentaux de la
protection des consommateurs et du systme nancier. Il nest donc pas surprenant que de nombreux
problmes apparaissent dans ce contexte.
Ce chapitre se penche sur les aspects lgaux, rglementaires et relatifs la supervision dans la per-
spective dune politique publique ayant pour objectif de promouvoir laccessibilit des services nan-
ciers. Les thmes abords sont laccessibilit en tant quobjectif de la rglementation et de la supervision,
limportance de la diversit des modles institutionnels, le moment idal pour intervenir et les modalits
de la rglementation, ainsi quune srie de questions relatives la rglementation et la supervision lies
la construction de secteurs nanciers accessibles tous.
24
Importance de la rglementation et de la supervision
Le secteur nancier est lun des secteurs conomiques les plus lourdement rglements, et ce, pour
plusieurs raisons.
25
La premire est dordre macroconomique : un eondrement du systme nancier
24
Ce chapitre se concentre sur les aspects rglementaires associs au microcrdit et la mobilisation de lpargne, et ne traite pas de
la rglementation dans son ensemble. Il laisse notamment de ct les questions relatives aux services de paiement et dassurance.
25
Avant daborder la question de lamlioration de la rglementation et de la supervision des activits de micronance, il est
essentiel de matriser certains aspects fondamentaux de la rglementation nancire. cette n, le lecteur peut se reporter
Goodhart et al. (1998).
136 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
causerait larrt brutal de toute conomie de march. La thorie, conrme par 200 ans dhistoire, af-
rme que les institutions nancires, lorsquelles sont laisses elles-mmes, ont tendance prendre des
risques excessifs. Elles peuvent alors seondrer les unes aprs les autres au cours dun ralentissement
conomique cyclique, provoquant une crise nancire majeure. Dans ce type de situation, certaines
banques font faillite en raison de leurs propres pratiques de crdit, et dautres sont entranes dans la
dbcle en raison de leurs interactions avec dautres institutions.
La supervision prudentielle des banques consiste en une surveillance de leurs portefeuilles de prts
et de placements visant limiter les risques encourus.
26
Cette supervision se fonde sur les rgles tablies
par les instances de rglementation bancaire pour garantir la disponibilit de ressources adquates dans
les situations les plus diciles. La plupart des pays dsignent galement un prteur de dernier recours
en prvision dune telle ventualit. En gnral, cest la Banque centrale qui est charge de fournir des
liquidits au systme bancaire lorsque les mnages et les entreprises perdent conance et veulent retirer
leurs fonds tous en mme temps, dclenchant une crise.
La rglementation consiste en un ensemble de rgles imposes par les pouvoirs publics et appliques
par les institutions nancires. Elle est toujours le produit dapprciations et darbitrages entre les cots
et les bnces. La rglementation prudentielle vise minimiser certains risques et laisse les institutions
nancires supporter les autres. Pour concevoir un rgime rglementaire ecace, il importe de trouver
un quilibre entre une rglementation insusante intervenant trop tard, et une rglementation trop
lourde intervenant trop tt. Une rglementation excessive peut entraner pour les pouvoirs publics et les
institutions nancires des cots disproportionnellement levs par rapport aux risques quelle est cen-
se attnuer. Il faut avoir conscience des limites de la rglementation et de la supervision : il est impos-
sible de couvrir tous les risques et toutes les pratiques. Le risque est le propre de toute activit nancire.
En consquence, une rglementation qui chercherait supprimer la totalit des risques rduirait nant
lune des fonctions premires de la nance et des contrats nanciers.
Outre sa justication macroconomique fondamentale, la rglementation prudentielle des banques
vise en deuxime lieu la protection des pargnants. Pour quun dpt dpargne soit sr, il doit tre
garanti soit implicitement dans des banques publiques, soit par des assurances dans les banques prives.
La supervision des banques prives est dans lintrt des organismes dassurance des dpts, car elle est
cense empcher une prise de risque excessive avec les fonds des pargnants, et donc avec les rserves
des fonds dassurance.
Lobjectif traditionnel de la rglementation est donc dempcher divers aspects inhrents au comporte-
ment des marchs nanciers de nuire aux clients vulnrables, aux direntes institutions nancires ou
au systme nancier dans son ensemble. Une proccupation plus rcente des instances de rglementation
concerne le dtournement de leurs systmes nanciers des ns de blanchiment dargent ou de nance-
ment du terrorisme. Enn, bien que ce type dorientation soit encore rare, certains pays industrialiss et en
26
On dit dune rglementation quelle est prudentielle lorsquelle a pour but spcique dassurer la protection de lensemble
du systme nancier ainsi que celle des petits dpts des particuliers dans les direntes institutions agres. Lapplication
des rglements prudentiels (normes dadquation de fonds propres, obligations de rserves et de liquidits par exemple)
exige pratiquement toujours lexistence dune autorit nancire spcialise. En revanche, la rglementation non pruden-
tielle (publication du taux dintrt eectif, des noms des personnes exerant un contrle sur la socit, etc.), qui relve
davantage dun code de conduite des aaires , peut souvent tre excute par linstitution elle-mme et tre cone des
organes autres que les autorits nancires (cf. CGAP, Directives concertes pour la micronance, 2003).
Chapitre VI : Cadre lgal, rglementation et supervision 137
dveloppement adjoignent ces fonctions universelles de la rglementation nancire des considrations
explicites de dveloppement conomique et social. Outre leur importance en termes de protection des
pargnants et de stabilit nancire, limpact des appareils lgislatifs et de leurs drivs rglementaires et
de supervision sur laccessibilit des services nanciers est de plus en plus largement reconnu.
Spcifcits des pays en dveloppement
La situation qui prvaut dans de nombreux pays en dveloppement est caractrise par la faiblesse du
secteur nancier et de lconomie. Les conomies de ces pays prsentent une volatilit plus importante
en termes de croissance, dination et de taux de change nominaux et rels. De plus, leurs marchs
nanciers sont gnralement peu dvelopps, avec un faible nombre dacteurs et une diversit restreinte
dinstruments nanciers. En consquence, les marchs des pays en dveloppement combinent souvent
une volatilit leve et un faible degr de liquidit. Dans certains cas, la lgislation et la rglementation
nancires ne sont pas respectes, ni mme parfois clairement dnies. Les autorits de supervision
disposent de capacits limites et ont tendance se concentrer davantage sur la rglementation pruden-
tielle visant les risques systmiques que sur la rglementation et la supervision des petites institutions
orant des services nanciers aux pauvres.
Les obstacles structurels sont galement beaucoup plus importants dans les pays en dveloppement
que dans les pays industrialiss. Les pratiques comptables sont souvent inecaces et opaques, si bien
que les banques ne peuvent valuer correctement les emprunteurs. Par ailleurs, labsence de systmes de
comptabilit et daudit solides et transparents entrave laptitude des instances de supervision bancaire
valuer les tats nanciers et les structures de gouvernance des banques. Ces facteurs compliquent
galement lvaluation des emprunteurs, qui repose en consquence plus volontiers sur les garanties
matrielles que sur les ux de trsorerie. Cette situation est loppos de lenvironnement idal requis
pour les activits de micronance, o les ux de trsorerie, le contexte social et familial et lhistorique
de remboursement remplacent les garanties matrielles en tant que facteurs primaires dligibilit des
emprunteurs. Paralllement, la protection juridique des cranciers est gnralement faible dans ces
pays. Sur de nombreux marchs, la loi ne garantit que des droits trs restreints pour saisir les garanties
des emprunteurs insolvables, si bien que les banques peuvent dicilement se reposer sur les garanties
matrielles pour se prmunir contre les risques. De plus, la population moyenne dispose gnralement
dexpriences et de connaissances trs limites dans le domaine nancier, ce qui rend les clients des
institutions nancires extrmement vulnrables aux abus.
Dans un tel contexte, et surtout en prsence de banques peu performantes et insusamment dotes
en capitaux, lapplication de la rglementation est particulirement dicile. Les systmes internes de
contrle des institutions nancires tant peu ables, les autorits comptentes doivent surveiller et su-
perviser activement les banques, et soumettre les tablissements dpargne des procdures rigoureuses
en termes dagrment et de supervision. Il est donc prfrable de conserver un appareil rglementaire
aussi sobre que possible, garantissant une capacit de surveillance accrue. Les procdures doivent tre
claires et adaptes tant aux capacits des institutions nancires qui doivent sy conformer qu celles,
limites, des organes de supervision.
138 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
Problmatique n 1
Lincertitude concernant lobjet et les modalits
de la rglementation, ainsi que le moment dintervention
En matire de rglementation de la micronance, le doute continue de planer sur trois grandes questions :
que rglementer, quand et comment? De nombreux intervenants, y compris au niveau des autorits de
rglementation, ont du mal dterminer ltendue de la supervision que les pouvoirs publics doivent
exercer sur les activits de micronance, ainsi que limportance donner ce secteur dans la lgislation et
dans les cadres rglementaires. Cette incertitude est attribue une comprhension insusante du prol
de risque des portefeuilles de microcrdit et de prts aux PME. De fait, les autorits sont souvent dans
lerreur lorsquelles exigent lapplication de rglementations prudentielles gnrales ou spciques : cela
peut crer des obstacles lentre sur le march, des situations de rglementation excessive ou au contraire
insusante, et susciter linquitude des autorits de rglementation quant au risque rglementaire. Dans
certains cas, les instances de rglementation et de supervision prfrent ignorer totalement les questions
souleves par la rglementation de la micronance, de crainte de ne pas russir superviser cette multitude
de petites institutions dont elles comprennent mal le fonctionnement.
Une diversit souvent insuffsante des modles juridiques
Dans de nombreux pays, le nombre de statuts juridiques accessibles aux institutions nancires qui
ciblent les pauvres et les micro- et petites entreprises est limit. Soit les modles nexistent pas, soit,
lorsque des cadres lgaux spcialiss ont t crs, la lgislation nautorise quune gamme restreinte
de modles pour les prestataires de micronance. Trop souvent, un modle est favoris par rapport
dautres, voire lexclusion de tous les autres.
Cette situation nest pas une fatalit. Dans le secteur de la micronance, la diversication des modles
juridiques permet aux institutions dorir des services ractifs, ecients et prennes divers groupes
de clients. Lore de produits stoe, couvrant des secteurs conomiques et des zones gographiques
varis. En fait, la diversit gnrale des modles institutionnels peut tre un facteur essentiel pour la
protection des marchs nanciers naissants contre linstabilit.
Outre la question des modles institutionnels, des questions dordre lgal se posent galement quant
la mise sur le march de produits et de services de micronance par des institutions nancires plus
importantes. Autoriser de grandes institutions concurrencer dautres IMF implique de soumettre
leurs portefeuilles de micronance aux mmes paramtres rglementaires que ceux appliqus aux petites
institutions spcialises. Dans le mme temps, on voque le risque dun arbitrage rglementaire en
cas dalignement des normes (pour lacceptation de formes alternatives de garanties par exemple) : les
banques qualieront certains de leurs actifs de microcrdits alors quil sagira en fait de crdits la
consommation prsentant des caractristiques et une base de clientle direntes.
Accrotre la diversit des types dinstitutions nancires autorises oprer dans une conomie
peut largir la porte auprs des populations exclues du systme bancaire et multiplier les alternatives
oertes aux consommateurs. La diversit contribue au renforcement de la concurrence en matire de
tarication, et augmente le nombre et la qualit des produits et services disponibles. Un environnement
Chapitre VI : Cadre lgal, rglementation et supervision 139
diversi dinstitutions nancires, et donc de modes de fonctionnement et de risques, peut jouer un
rle damortisseur contre la volatilit des marchs nanciers et sintgrer dans une stratgie de promo-
tion de la rsistance du secteur nancier. Dun autre ct, une politique favorisant la diversit peut
entraner une prolifration excessive du nombre et des types dorganisations, crant un secteur nancier
chaotique dpassant les capacits de supervision des autorits.
Les dcideurs doivent eectuer des arbitrages entre la volont douverture lentre de nouveaux
participants et les risques relatifs linstabilit de ces nouvelles institutions. De plus, ils doivent soi-
gneusement valuer les nouveaux modles institutionnels qui viennent appuyer lexpansion des activits
de micronance exerces par les institutions existantes, et peut-tre mme anticiper les avantages et les
inconvnients de partenariats stratgiques et de fusions possibles entre les dirents acteurs du march.
Ces questions seront abordes au chapitre VII.
quand rglementer ?
Dans la plupart des pays, les IMF reprsentent un risque minime pour les systmes bancaires et de paiement
dans leur ensemble, et ne constituent donc pas une proccupation prioritaire des instances de rglementa-
tion. Cependant, la question du moment de lintervention est essentielle pour la protection des clients et
pour la solidit des portefeuilles de micronance, soit dans les institutions spcialises rglementes, soit
dans les units ou branches spcialises des grandes institutions nancires. Cette question est rgulirement
souleve par les responsables des instances de rglementation et de supervision dans le monde entier.
Largument dcisif et incontestable en faveur de la rglementation prudentielle est celui de la protection
de lpargne publique et de lpargne des membres de structures coopratives o le risque est quitablement
rparti. Ainsi, il parat largement justi denvisager une rglementation prudentielle des IMF, par une autorit
appuye et nance par ltat, ds lors que celles-ci se lancent dans lintermdiation de lpargne publique,
cest--dire lorsquelles commencent mobiliser les dpts dpargne de leurs clients pour nancer leurs crdits.
Toutefois, deux autres facteurs essentiels doivent tre pris en compte avant de prendre une telle dcision :
Capacits de supervision. Il serait absurde dintroduire une rglementation prudentielle avant
de stre assur que les autorits disposent des capacits ncessaires pour en superviser ecace-
ment lapplication. La rglementation na de sens quen association avec la supervision.
Proportionnalit. Dans une situation o les ressources disponibles pour la supervision sont limites,
elles doivent tre aectes en priorit l o elles sont le plus indispensables pour rduire le risque sys-
tmique et/ou l o les prols de risque des portefeuilles requirent une attention particulire.
Au-del de ces principes fondamentaux, la question du moment dintervention est souvent source
dincertitudes et de dsaccords. Les interrogations portent sur lutilisation des fonds des pargnants,
lidentit de ces pargnants et les consquences dune dfaillance des prestataires.
Il nexiste aucune rponse claire la question du moment dintervention pour rglementer les divers types
de services dpargne. La distinction entre les IMF qui se consacrent exclusivement au crdit et celles qui of-
frent des services dpargne reste parfois assez oue. Ce ou rsulte des direntes dnitions de lpargne
publique et des direntes conceptions des cots et bnces de lintroduction dune rglementation pru-
dentielle. Voici une liste de quelques questions cls, qui est complte dans le tableau VI.1 :
140 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
Les institutions de dtail placent-elles les dpts dpargne dans des instruments nanciers rela-
tivement srs, par exemple dans des emprunts dtat ou sur des comptes auprs de banques
commerciales, ou les utilisent-elles pour dvelopper leurs activits de crdit ?
Les dpts dpargne obligatoires qui sont parfois exigs comme condition ou comme garantie du
crdit ncessitent-ils une rglementation prudentielle, mme si les clients sont des dbiteurs nets ?
La mobilisation de lpargne volontaire des membres dune structure cooprative ncessite-
t-elle une rglementation prudentielle ? Dans ce cas, toutefois, la distinction entre membres
et grand public nest pas toujours claire, notamment lorsque les institutions coopratives
prsentent une base de membres tendue et htrogne.
Tableau VI1
quand doit-on rglementer la mobilisation de lpargne ?
La ncessit dune rgle-
mentation est dmontre
lorsque
Il existe une zone de fou
lorsque
Il nest pas ncessaire
dintroduire une rglementa-
tion prudentielle lorsque
lpargne du grand public
est mobilise pour fnancer
des activits de crdit
les dpts dpargne sont
dposs ( gels ) auprs
dinstitutions fnanciraes
rglementes
des dpts dpargne
obligatoire sont utiliss pour ga-
rantir des prts et que les clients
demeurent des dbiteurs nets
dans le cas des coopra-
tives, les conditions
dadhsion sont tellement
larges quil ny a plus de
diffrence entre la commu-
naut des membres et le
grand public
les clients dpassent les
exigences dpargne obliga-
toire, cest--dire dposent
plus quil nest exig dans le
contrat de crdit
les institutions sont de petite
taille et de nature communau-
taire, auquel cas les cots de
la supervision sont plus levs
que les bnfces
les organisations de type
coopratives atteignent une
chelle trop importante pour
tre en mesure de se super-
viser elles-mmes

Plus le portefeuille de dpts est important et plus les conditions de dpts sont souples, plus il
devient urgent de rglementer (consultant indpendant)
En dautres termes, plus les clients sloignent de leur pargne, plus il importe de les protger par le
biais dune rglementation prudentielle
Une rglementation de quel type et exerce par qui ?
De nombreux acteurs continuent prner lautorglementation, parfois considre comme un substitut la
rglementation et supervision gouvernementales directes. Il convient de clarier cette notion, qui peut d-
Chapitre VI : Cadre lgal, rglementation et supervision 141
signer direntes ralits. Le terme dautorglementation est appliqu aussi bien la rglementation interne
des institutions qu la rglementation sectorielle. Par ailleurs, il est absolument essentiel de dnir spcique-
ment le secteur avant de pouvoir valuer lecacit dune ventuelle autorglementation sectorielle .
Au vu de la complexit croissante des structures, dirents niveaux de supervision sont ncessaires : ils sont
au nombre de quatre et doivent tre clairement distingus les uns des autres. Ces quatre niveaux de rglemen-
tation (rglementation directe par les pouvoirs publics, autorglementation sectorielle, rglementation interne
des institutions nancires et discipline de march) sont complmentaires. Le point essentiel est de ne pas con-
fondre la rglementation par les pouvoirs publics, indispensable ds lors quil est question dpargne publique,
et lautorglementation au niveau sectoriel, qui ne peut se substituer la supervision gouvernementale.
Le tableau VI.2 reprend les quatre niveaux de supervision en indiquant les responsabilits incom-
bant chacun. Le quatrime niveau (discipline de march) est inclus pour souligner limportance du
rle des marchs dans la discipline des institutions nancires. La discipline de march nest pas une
fonction de rglementation, mais elle est essentielle au dveloppement du secteur nancier et doit tre
prise en compte lorsquil sagit de dnir quels autres modes de rglementation sont ncessaires.
Comment rglementer la microfnance ?
La dnition des modalits de la rglementation du secteur doit intgrer la spcicit des risques en
micronance, les modes de fonctionnement commerciaux des IMF et lvolution rapide des organisa-
tions sur ce march. Il importe de trouver un quilibre entre prudence et souplesse. Voici lobservation
dun praticien, membre dun rseau international dIMF :
Pour encourager linnovation et la croissance lintrieur du secteur nancier, il est es-
sentiel de mettre en place un rgime lgal et rglementaire susamment souple et dynamique
pour sadapter lvolution constante de la nature et de ltendue des risques inhrents la
prestation de services nanciers. Mais cest plus facile dire qu faire .
La conception de rgimes rglementaires adquats pour les IMF requiert un dbat ouvert et inform
entre les divers intervenants. Les portefeuilles de micronance se distinguent plusieurs gards des porte-
feuilles des banques commerciales. Ces dirences justient un traitement spcial dans la rglementation.
Les deux principales dirences concernent le prol de risque et les diverses techniques et technologies
utilises pour servir ce type demprunteurs. Concernant le prol de risque, les IMF grent de nombreux
prts de petite taille, une base de clientle tendue demprunteurs pauvres ou faibles revenus, qui ne pos-
sdent souvent aucune garantie matrielle ni titre de proprit formel, dont les ux de trsorerie sont ir-
rguliers et imprvisibles, ou dont lhistorique de crdit peut tre quivoque. Comme les IMF ont recours
des techniques et une documentation direntes de celles des autres tablissements de crdit, et au vu
de lvolution technologique rapide que connat le march des IMF, les instances de rglementation ont
parfois du mal matriser certains aspects caractristiques de la micronance.
Le cadre rglementaire pour la micronance doit tenir compte du prol de risque spcique des
IMF. Le tableau VI.3 rsume la problmatique du risque et de ses consquences en matire de rgle-
mentation. Lencadr VI.1 prsente un centre de ressources trs utile sur la rglementation et la supervi-
sion des activits de micronance.
142 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
Tableau VI2
Niveaux de rglementation et de supervision
Nature de la rgle-
mentation
Responsabilit de
la rglementation
Implications
Rglementation
publique
Banque centrale
Organe D
de supervision
Ltat endosse la responsabilit suprme en mat-
ire de stabilit systmique et institutionnelle
ltat protge les pargnants
Dans le cadre de la supervision fonde sur le
risque, laccent est mis sur la surveillance des sys-
tmes internes et des politiques de gestion des ris-
ques, plutt que sur linspection des portefeuilles
Seul ltat est habilit appliquer des sanctions,
notamment le retrait de la licence
Rglementation sec-
torielle
(veille)
(autorglementation)
Association
professionnelle
Etablissement de normes sectorielles
Favorise le dveloppement et la transparence
institutionnels
Ne peut se substituer la rglementation pub-
lique en raison dinvitables confits dintrts et
de lincapacit sanctionner la non-conformit
Complment la rglementation publique et au
contrle interne
Contrle interne SIG interne
Audit interne
Audit externe
Organes de gouv-
ernance
Des dispositifs effcaces de contrle interne sont
essentiels pour viter une prise excessive de risque
Rduit la charge de responsabilit des organes
de rglementation externes
Gagne en importance dans lapproche de la
supervision fonde sur le risque
Dlgation dimportantes responsabilits
aux membres de la direction et du conseil
dadministration
Discipline de march Une vaste gamme
dacteurs du
march (clients,
cranciers, au-
diteurs externes,
agences de nota-
tion, actionnaires
dinstitutions
fnancires cotes
en bourse)
Requiert de la transparence et la publication
dinformations
Evaluation du risque global par les cranciers et
les clients
Publication des tats fnanciers audits et des
notations des tablissements
Gagne en importance mesure que les marchs
sapprofondissent et que les IMF sintgrent
dans les marchs fnanciers
Chapitre VI : Cadre lgal, rglementation et supervision 143
Tableau VI3
Le risque en microfnance et ses consquences en matire de rglementation
Les catgories de risque sont
les mmes que celles du sys-
tme bancaire commercial
mais la nature et lampleur du risque peuvent tre trs dif-
frentes
Risque de crdit Gamme de produits et de services plus limite ; multitude de
petits prts et de petits emprunteurs ; documentation limite ;
pas de garanties matrielles
Risque li lactionnariat et
la gouvernance
Structure dactionnariat diffrente : linstitution peut tre une
ONG, avoir volu partir dune organisation but non lucratif
qui demeure lactionnaire principal
Risque oprationnel Les dcisions de crdit peuvent tre dcentralises ; les systmes
ne sont pas sophistiqus ; les fonctions de comptabilit et daudit
peuvent tre rudimentaires ; lquipe de direction peut avoir des
motivations sociales et disposer dune exprience commerciale
limite
Risque dilliquidit Manque daccs aux lignes de crdit court terme ; instru-
ments fnanciers limits pour lever des fonds ; inexprience de
lquilibre entre pargne et crdit
Risque de change Diffcults couvrir une exposition mme relativement restreinte
au risque de change
cest pourquoi les rglementations doivent tre adaptes en consquence et tre
plus prudentes si ncessaire
Limitation du nombre de produits et services
Limites de crdit
Interdiction des prts des parties lies
Classifcation des prts et directives de pro-
visionnement strictes
Exigences plus rigoureuses en matire
dadquation des fonds propres
Ratio de liquidit plus lev
plus souples si possible
Obligations de capital minimum moins
leves
Procdures danalyse des crdits la place
des obligations strictes de documentation
Acceptation des mthodologies de micro-
crdit
Adaptation des exigences en matire de
garanties
Souplesse en matire de structure
dactionnariat : lONG dorigine est autor-
ise rester propritaire en cas de transfor-
mation
Procdures dagrment simplifes pour les
nouvelles agences
144 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
Encadr VI1
Le Centre de ressources sur la rglementation et la supervision de la microfnance
Le Centre de ressources sur la rglementation et la supervision de la microfnance est une prcieuse
source dinformation pour les acteurs du processus de construction de systmes fnanciers accessi-
bles tous qui souhaitent complter leurs connaissances sur les questions rglementaires Il est issu
dun projet commun du Centre IRIS de luniversit du Maryland et du CGAP Lobjectif du Centre de
ressources est de rpondre aux besoins des organismes de rglementation et de supervision ban-
caires, des IMF, des rseaux nationaux de microfnance et dautres intervenants, en diffusant des
informations issues dexpriences documentes dans le monde entier
Le Centre de ressources se compose des lments suivants : (a) une base de donnes comparative
sur la rglementation en microfnance ; (b) une bibliothque en ligne ; (c) des informations sur les
principes fondamentaux de la rglementation ; (d) une rubrique dinformations par pays Le Centre
de ressources regroupe des prises de position dexperts internationaux et locaux sur les rformes
rglementaires relatives la microfnance et sur leur impact sur le secteur La partie Informations par
pays contient galement un certain nombre de liens vers des ressources nationales concernant les
lois et rglementations affectant la microfnance, ainsi que des recommandations de lecture
Le Centre de ressources sur la rglementation et la supervision est disponible ladresse suivante :
microfnancegatewayorg/resource_centers/reg_sup (en anglais)
[En franais, consultez le dossier thmatique Rglementation du Portail Microfnance ralis en
collaboration avec CAPAF : wwwlamicrofnanceorg]
Problmatique n 2
Une rglementation diffrencie et une supervision fonde
sur le risque pour le secteur de la microfnance
La diversit des modles juridiques permet aux prestataires de services nanciers dorir des services
adapts, ecients et prennes dirents groupes de clients. Lore de produits stoe, couvrant des
secteurs conomiques et des zones gographiques varis. Concrtement, comme nous lavons voqu
plus haut, une diversit institutionnelle globale peut constituer un important facteur de protection des
marchs nanciers contre linstabilit et favoriser laccs aux services nanciers pour des groupes exclus
du secteur nancier formel. Cependant, elle confronte galement les instances rglementaires la di-
cult dadapter la supervision et le contrle la varit des prols prsents sur le march. Auparavant, en
particulier dans les pays en dveloppement, la situation se limitait (plus ou moins) une distinction en-
tre les institutions nancires soumises la rglementation et celles qui ne ltaient pas. Aujourdhui, un
appareil rglementaire plus complexe est ncessaire pour rendre compte des dirents niveaux dactivit
nancire. Cest pourquoi, dans un grand nombre de pays, les autorits de supervision ont adopt, au
moins pour les grandes banques, une approche fonde sur le risque, et doivent sinterroger sur les im-
plications pour les petites institutions nancires moins sophistiques.
Chapitre VI : Cadre lgal, rglementation et supervision 145
Structures rglementaires diffrencies
On sait que le dveloppement dune gamme diversie et complte de prestataires de micronance est
pratiquement impossible en labsence dun environnement rglementaire spcique. Cet environne-
ment peut impliquer une approche direncie de la rglementation, qui consiste appliquer dirents
rglements en fonction de la catgorie dinstitutions, la rglementation la plus lourde tant applique
aux tablissements de niveau 1 : les banques commerciales. Cela permet aux autorits de tenir compte
de la diversit des institutions orant des services de micronance, des produits et services proposs,
ainsi que des marchs et populations cibles. La conception de structures rglementaires direncies
peut se fonder sur des dirences structurelles lmentaires en termes dactionnariat, de gouvernance,
de fonds propres, de nancement et de risque. Cette mthode permet de concilier adquation et sim-
plicit, tout en renforant la capacit de surveillance.
Lapplication dun systme direnci favorise la diversit des modles institutionnels et permet de para-
mtrer la rglementation et la supervision en fonction des produits et services spciques et des risques qui y
sont associs. Par ailleurs, dans cette approche, on reconnat que les institutions qui se consacrent exclusive-
ment aux activits de crdit nont pas besoin dtre soumises une rglementation prudentielle, mais que
leurs activits doivent tre enregistres et supervises conformment leur statut (commercial ou but non
lucratif ). Dans les niveaux soumis une rglementation prudentielle, les institutions reoivent des autorits
un agrment les autorisant orir au public des services bancaires et autres. En gnral, ces agrments circon-
scrivent les produits et services que linstitution est habilite proposer et spcient les normes rglementaires
respecter. Ainsi, les petites institutions spcialises ou les banques de taille modeste peuvent coexister avec
les grandes banques universelles dans une structure direncie par niveaux demeurant sous la juridiction
des instances de rglementation bancaire. Dans certains pays, une lgislation nouvelle ou modie cre des
modles juridiques spciques qui induisent ltablissement de structures rglementaires direncies.
Supervision fonde sur le risque
Globalement, lvolution des systmes nanciers tend remettre en question ladquation des ap-
proches traditionnelles de la rglementation prudentielle. Lapproche traditionnelle de la rglementa-
tion consiste poser certaines limites au pouvoir de dcision des institutions nancires et demander
aux autorits de supervision de contrler le respect de ces limites et la gestion des risques. Les nouvelles
approches accordent plus de poids aux obligations internes des IMF en termes de systmes danalyse, de
gestion et de contrle des risques. Ces approches chargent les instances de supervision de sassurer de la
solidit des capacits de gestion des risques et de contrle interne dans les institutions nancires. Une
supervision externe ne peut en aucun cas se substituer une gestion interne solide. De plus en plus sou-
vent, les programmes de supervision prfrent exiger des banques lapplication de pratiques spciques
en matire de gestion des risques plutt que dimposer des limites leurs portefeuilles.
27
27
La supervision fonde sur le risque se concentre sur les dispositifs de gestion des risques des institutions nancires plutt
que sur la qualit du portefeuille. Elle ne sintresse pas directement aux risques proprement dits, mais davantage la capa-
cit dune institution les identier, les surveiller et les grer. Dans la pratique, on procde une valuation des syst-
mes de gouvernance, de gestion et dexploitation dune institution, et lanalyse dchantillons prlevs dans le portefeuille
nintervient quen second lieu (supervision fonde sur la conformit). La supervision fonde sur les risques concentre les
ressources rglementaires l o les risques sont les plus importants.
146 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
Du fait de la complexit croissance des oprations et de la rapidit des ajustements de portefeuilles
des banques, les chantillonnages priodiques de portefeuilles sur lesquels se fonde la supervision ex-
terne donnent des rsultats de moins en moins ables. Dans les pays industrialiss, et de plus en plus
souvent dans les pays en dveloppement, les autorits de rglementation considrent la solidit du
contrle de gestion interne comme la premire protection contre des actions ou des positions impru-
dentes ou inadaptes. Dans ce contexte, cest la qualit des techniques de gestion des risques qui est
prpondrante.
Lintroduction dune rglementation et dune supervision fondes sur le risque est lun des grands ds
actuels lchelle internationale. Applique la micronance, cette approche reprsenterait un glissement
des priorits des dirigeants dIMF et des autorits de rglementation : laccent serait mis dsormais sur
lanticipation et la gestion des risques, et non plus sur leur traitement a posteriori. Les IMF devraient ap-
pliquer une gamme de processus normaliss, disposer notamment dune fonction indpendante de con-
trle des risques et daudit, et utiliser ecacement des systmes de reporting relatifs aux risques.
28
Cette
approche est-elle souhaitable ? Dun ct, la multiplication des petits prts rend les analyses traditionnelles
de portefeuille par chantillonnages priodiques extrmement fastidieuses, ce qui fait de la supervision
fonde sur le risque un concept sduisant. Dun autre ct, la capacit appliquer des modles de gestion
des risques implique une certaine solidit institutionnelle ainsi que lexistence de dispositifs appropris en
interne, ce qui nous ramne la question fondamentale des capacits des IMF.
La supervision fonde sur le risque reconnat que la responsabilit de la surveillance et du contrle des
risques doit tre rpartie sur plusieurs niveaux. Elle reconnat galement que, ds lors quune institution
mobilise de lpargne, une rglementation par les pouvoirs publics simpose, avec possibilit dordonner
des mesures correctives en cas de non-conformit. Lencadr VI.2 dcrit un systme de supervision fond
sur le risque mis en place aux Philippines, avec un rsum des dispositions visant les IMF.
Problmatique n 3
Le ncessaire examen de ladquation des capacits de supervision
Il ne sert rien de rglementer ce quon ne peut pas superviser.
Conseiller, consortium international de bailleurs de fonds
Dans un certain nombre de pays, cest linsusance des capacits de supervision qui vient compromet-
tre les avances lgislatives et rglementaires en faveur de services nanciers accessibles tous. Ordonner
une supervision en labsence des capacits ncessaires est absurde, voire dangereux. Toute volont de
supervision implique de vrier pralablement que le superviseur dispose des instruments, des capacits
et des infrastructures ncessaires pour superviser les institutions rglementes et contrler leur con-
formit. Si la multiplication des acteurs du march est positive pour le dveloppement de la concur-
rence, lentre sur le march doit tre limite en fonction des capacits disponibles pour superviser les
28
Cf. Vogel et Fitzgerald, 2000. Consulter galement Toolkit for Institutional and Product Development Risk Analysis for
MFIs (MicroSave et Shorebank Advisory Services).
Chapitre VI : Cadre lgal, rglementation et supervision 147
anciens comme les nouveaux acteurs. Il est dangereux dencourager lentre sur le march en labsence
des instruments de supervision ncessaires et des capacits requises pour les appliquer aux nouvelles
institutions. Pour les responsables de la supervision, la micronance est souvent un domaine totalement
nouveau, prsentant des problmatiques indites et spciques, dans un contexte o la supervision des
banques commerciales reprsente dj une tche extrmement lourde.
Une problmatique multiple
Globalement, la mise au point dinstruments de supervision pour les systmes nanciers accessibles
tous progresse lentement, en raison notamment des incertitudes quant leur application. Comme
lont soulign des participants aux consultations internationales, les capacits de supervision sont
trs restreintes, et les motifs dinquitude sont lgion. Voici le tmoignage dun consultant dAfrique
de lEst : La Banque centrale a dj du mal assurer la supervision ecace des rglementations
existantes, et le sous-secteur des COOPEC [coopratives dpargne et de crdit], domaine intermdi-
aire en pleine croissance, nest pas susamment rglement, ce qui in duit un risque sous-systmique
considrable . Voici lobservation dun participant une confrence en ligne : Le traitement des
institutions nancires soumises rglementation manque de cohrence chacun interprte les
rgles sa guise .
Encadr VI2
Adoption dune approche de la supervision fonde sur le risque aux Philippines
La Banque centrale des Philipines (Bangko Sentral ng Pilipinas, BSP) a adopt une approche fonde
sur le risque pour la supervision globale des institutions fnancires relevant de sa comptence En
vertu de cette approche, laccent est mis sur les systmes de gestion des risques mis en place par
toutes les institutions rglementes Les lments essentiels contrls par les autorits sont les suiv-
ants : (1) le niveau de surveillance exerc par le conseil dadministration et les cadres dirigeants ; (2)
ladquation des politiques, des procdures et des limites ; (3) ladquation des systmes de mesure
et de surveillance des risques ainsi que des systmes dinformation de gestion ; (4) lexhaustivit des
contrles internes Pour renforcer leffcacit des inspections effectues selon cette approche, les
autorits ont adopt le systme dvaluation CAMEL*
Lapproche de la BSP en matire de supervision de la microfnance met laccent sur les lments
suivants : (1) normes, politiques et procdures de crdit bien dfnies ; (2) mesures spcifques
mettre en uvre pour garantir les recouvrements, notamment par une supervision troite des projets
et des activits des emprunteurs ; (3) le Systme danalyse des portefeuilles de prts et des autres
actifs risque, un systme effcace de suivi des prts, des impays et du portefeuille risque ; (4) un
manuel oprationnel complet des activits de microfnance
* Systme dvaluation rglementaire reposant sur une liste de contrle standard portant sur
ladquation des fonds propres, la qualit des actifs, les comptences de direction, les bnfces,
la liquidit et la sensibilit aux variations des taux dintrt
Source : Bangko Sentral ng Pilipinas
148 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
Capacits de supervision. Jusqu une priode rcente, les banques centrales et les autorits de
supervision bancaire nprouvaient pas le besoin de comprendre la nature et les nuances de la micro-
nance. Souvent, les mesures lgislatives et rglementaires visant la micronance ont t conues sans
tenir compte de la charge relle que reprsentait la supervision dun grand nombre de petites IMF
non conventionnelles. Les instances de supervision, parfois accapares par un secteur bancaire formel
en pleine mutation ou en pleine crise, ne sont pas toujours prpares superviser une multitude de
petites institutions. Trop souvent, elles ont une connaissance lacunaire des caractristiques spciques
de la micronance et du nancement des PME, des domaines totalement nouveaux dans de nombreux
pays. Par ailleurs, elles craignent, juste titre, de ne pas tre en mesure de remplir leurs obligations, au
vu de linsusance de leurs capacits et du nombre lev dinstitutions superviser, dautant que, dans
certaines circonstances et dans certains cadres rglementaires, ces organisations pourraient tre ligibles
pour un sauvetage par des fonds publics en cas de dicults. Il existe galement un risque de rputation
pour les instances de supervision en cas de contrle incorrect des institutions spcialises, ainsi quun
risque de cots pour les institutions, leurs clients et leurs investisseurs en cas de dicults nancires
ou de faillite.
Application rigoureuse des rglementations. La question des modalits de la supervision est trop
souvent ignore. Or, elle doit tre clarie avant lentre en vigueur de la lgislation et des rglements.
Les instances de supervision doivent faire respecter strictement les obligations de capital minimum ainsi
que les rgles de classication des prts et de provisionnement, entre autres mesures.
Systmes comptables et procdures daudit. Il est inutile de renforcer les normes si les systmes
comptables et les procdures daudit permettent aux institutions nancires de prsenter des informa-
tions errones sur la qualit de leurs portefeuilles, le montant de leurs prots ou ladquation de leurs
fonds propres. La faiblesse du secteur des cabinets daudit et des pratiques comptables est une probl-
matique qui devra en dnitive retenir lattention des autorits de supervision.
Rglementation et supervision des institutions en zones rurales. Certains cadres lgaux et rgle-
mentaires accordent trop peu dattention aux institutions qui desservent les zones rurales. Par exem-
ple, les exigences standard en matire dinfrastructures physiques (cores-forts, vitrages renforcs, etc.)
pnalisent les institutions dont les locaux et les procdures opratoires dirent de ceux des banques
conventionnelles. De plus, le personnel de supervision, dont les capacits sont dj surexploites,
neectue pas autant de contrles hors site et sur site en zones rurales quen zones urbaines.
Action corrective. Le choix des mesures correctives qui peuvent tre imposes par les autorits de
supervision est beaucoup plus limit pour les IMF orant des services dpargne que pour les activits
bancaires plus conventionnelles. Cest pourquoi il importe que les instances de supervision reprent les
problmes et y ragissent le plus rapidement possible, et soient prpares au scnario de la faillite dune
IMF dtenant des dpts dpargne. Des dispositifs appropris doivent tre mis en place pour garantir
un suivi continu et ecace des performances de ces IMF ainsi que leur intgration croissante dans le
systme nancier.
Chapitre VI : Cadre lgal, rglementation et supervision 149
Problmatique n 4
La rglementation doit-elle intgrer laccs aux services fnanciers
en tant quobjectif de politique gnrale ?
Nous devons coner aux instances rglementaires trois responsabilits :
la scurit des pargnants et la stabilit systmique
doit sajouter lobjectif duniversalit de laccs lpargne.
Consultant, rseau international
La rglementation vise la protection des pargnants, la sant et la stabilit du systme, mais pas explic-
itement laccs. Pourtant, laccessibilit accrue des services nanciers est la pierre angulaire de toute
vision dun secteur nancier servant aussi les pauvres. En consquence, cet aspect peut devenir un
objectif important de politique publique. Dans lexercice de leurs fonctions prudentielles et de protec-
tion des consommateurs, les autorits devraient, au minimum, rchir limpact de leurs dcisions
sur laccessibilit pour les populations pauvres et les PME. Elles doivent rchir aux eets de la rgle-
mentation et de la supervision sur la cration de conditions habilitantes (G: ENESIS, 2004, p. 6).
Il ne sagit pas dabandonner les fonctions classiques de la rglementation, mais plutt de veiller ne
pas restreindre laccs par inadvertance. Il est mme possible dintgrer aux paramtres des cadres rgle-
mentaires et de supervision des mesures qui favorisent cet accs. Pour ce faire, il convient de prendre
en considration limpact des rglements et des instruments de supervision sur le processus dinclusion
des pauvres dans les systmes nanciers, et de rester ouvert lautorisation de mise sur le march de
produits nanciers et de modes de distribution innovants et bien superviss.
Intgration explicite de lobjectif de porte dans le cadre rglementaire
Lide dintgrer laccs la nance et, plus spciquement, la micronance dans les pratiques de
rglementation et de supervision bancaires est de plus en plus populaire :
le rle de la rglementation dans le secteur nancier est en train dvoluer. De
la seule fonction de prservation de la stabilit et de correction des dfaillances du
march, il passe la promotion active du dveloppement des marchs nanciers et,
plus particulirement, de lintgration des consommateurs disposant dun accs in-
susant ou nul aux services nanciers. Il sagit dexercer des inuences nouvelles et
encore mconnues sur les marchs nanciers, ce qui renforce le rle des dcideurs
politiques (G: ENESIS, 2004).
Un ancien gouverneur de la Banque centrale bolivienne souligne : Les responsables doivent abor-
der les systmes de rglementation et de supervision pour la micronance avec un esprit neuf, car ils ne
pourront pas se contenter dadapter quelques rglements appliqus au secteur bancaire traditionnel
(Trigo Loubire, 2004, p. 30).
150 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
Intgrer lobjectif de laccs dans la rglementation et la supervision bancaires implique :
de changer dtat desprit lgard de ce segment de march ;
dautoriser une grande diversit dinstitutions nancires lancer des produits de micro-
nance ;
de traiter la micronance comme une branche dactivit transversale, commune une grande
varit dinstitutions, et de la superviser comme une classe dactifs part ;
dautoriser des gammes de produits plus innovantes et diversies que celles gnralement ad-
mises la vente dans le secteur nancier rglement ;
de permettre aux institutions dvoluer en modiant leur forme institutionnelle et leur rgime
rglementaire, et de poursuivre une croissance organique pour servir le march des microentre-
prises et des PME.
dintgrer les institutions de micronance et de nancement des PME dans le secteur nancier
traditionnel ;
de crer une marge de manuvre pour linnovation oprationnelle par une rglementation plus
souple, sans pour autant sacrier la stabilit ;
dajuster les pratiques de supervision sur la base dune comprhension plus prcise du prol de
risque des micro- et petites entreprises, ainsi que des mnages pauvres ;
de reconsidrer les normes internationales en intgrant laccs comme objectif de politique gnrale.
En Afrique du Sud, un vaste dbat a dj eu lieu sur cette problmatique de lintgration des ob-
jectifs de dveloppement du march et de laccs dans le cadre rglementaire, et notamment sur les
considrations ci-dessus (voir le tableau VI.4).
Expriences en matire de traitement rglementaire de la microfnance
Lobservation des expriences passes de traitement rglementaire de la micronance rvle que
lintgration de lobjectif de laccs dans la rglementation et la supervision ne sest pas encore gnral-
ise. Les instances de rglementation bancaire tendent traiter la micronance comme un secteur
risqu parce quelles considrent que les clients de microcrdit ne sont gnralement pas en mesure
de prsenter des garanties matrielles appropries, des plans de dveloppement et des tats nanciers
satisfaisants, ni aucune autre forme de garantie de solvabilit. Pourtant, il est de plus en plus large-
ment admis que cette prudence conventionnelle nest pas ncessairement fonde. mesure que
lhistorique du secteur de la micronance dans un pays est mieux document, les dcideurs politiques et
les autorits rglementaires peuvent aner leur apprciation du risque inhrent ce type dactivit. Une
approche plus sophistique de la rglementation est prsent requise, une approche qui tienne compte
des expriences accumules en matire de crdit aux particuliers et aux entreprises pauvres.
La conception de cadres lgaux et rglementaires pour la micronance a beaucoup progress, en rponse
la croissance des IMF et lengagement des rseaux internationaux et des bailleurs de fonds. Certains
Chapitre VI : Cadre lgal, rglementation et supervision 151
Tableau VI4
Un cadre pour lvaluation de la rglementation en Afrique du Sud
Objectifs cls Moyens Rsultats potentiels
Stabilit
systmique
Rglementation prudentielle
Exigences de conformit
Obligations de capital minimum
Obligations de prsentation de
linformation
Positifs : systme stable et sain ; limi-
tation des externalits ngatives en
cas de dfaillance
Ngatifs : cots de mise en conformit
et obstacles lentre sur le march,
donc effet ngatif en termes de con-
currence
Dveloppe-
ment
du march
(y compris
augmen-
tation de
laccs)
Intensifcation de la concurrence
Amlioration des infrastructures
Promotion de linnovation
Conditions favorables la
croissance organisationnelle
Dveloppement des capacits du
secteur informel
Libralisation de laccs aux
marchs internationaux
Education des consommateurs
Positifs : diversit des prestataires ;
couverture gographique accrue et
multiplicit des produits ;
amlioration de laccs, niveaux
dpargne accrus
Ngatifs : potentiel plus lev de
risque systmique et de risques lis
aux produits
Protection
des consom-
mateurs
Renforcement de lobligation
dinformation
Cration dinstitutions de protec-
tion et de sanctions
Promotion des fux dinformations
Education des consommateurs
Positifs : renforcement de la conf-
ance, sur un march plus accessible
pour les pauvres
Ngatifs : cots de mise en con-
formit potentiellement plus levs ;
touffement des canaux de distribu-
tion desservant les segments faibles
revenus
Effcience
du march
Promotion des fux dinformations
Amlioration des infrastructures
Positifs : baisse des cots pour les
consommateurs
Sret
publique
Identifcation des clients
Gestion des risques
Exigences de conformit
Obligations de prsentation de
linformation
Positifs : rduction de la criminalit ;
confance accrue dans le systme et
dans les fournisseurs ; connectivit
internationale
Ngatifs : accs rduit aux systmes
fnanciers ; cots accrus
Source : G:ENESIS, prsentation lors dun atelier sur la rglementation fnancire et les systmes bancaires
diffrencis, Afrique du Sud, 22 novembre 2004
152 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
dplorent toutefois que ces progrs se soient accomplis en dehors du cadre tabli de la rglementation
nancire, sans rel changement de mentalit de la part des autorits comptentes. On observe que :
lorsque les autorits de rglementation ont demble pris la micronance au srieux
et adopt une approche favorable et peu restrictive, le secteur sest bien dvelopp pour
atteindre un certain degr de maturit. En revanche, l o elles ont ignor le phnomne
ou se sont abstenues dagir, la micronance a progress plus lentement ou sest dvelop-
pe en dehors du secteur nancier rglement (Trigo Loubire, 2004, p. 2).
Des acteurs de la micronance ont soulev un certain nombre de problmes spciques lis aux
obstacles rglementaires entravant lamlioration de laccessibilit :
les conditions lentre sur le march sont coteuses satisfaire, quil sagisse des obligations de
capital minimum ou des procdures dagrment ;
les portefeuilles de prts sans garanties matrielles ne sont pas autoriss ou sont soumis des
exigences de provisionnement excessives ;
mme lorsque les portefeuilles sans garanties matrielles sont autoriss en micronance, labsence
de garanties classiques peut devenir un obstacle laccs aux ressources des marchs nanciers,
en raison de restrictions lgales ou dune pondration excessive du risque des actifs ;
la rglementation laisse une marge de manuvre trop restreinte pour lintroduction de nou-
veaux produits ;
la capacit ouvrir de nouvelles agences est limite, et les exigences auxquelles elles sont sou-
mises ne sont pas adaptes aux besoins et aux possibilits des institutions vises, en particulier
dans les rgions rurales ;
les obligations de prsentation de linformation, y compris les normes comptables, sont mal
adaptes au fonctionnement des institutions concernes ;
les institutions nancires non bancaires nont pas accs au march interbancaire et au systme
de paiement.
Une rglementation favorisant laccs en mme temps que la stabilit
Lamlioration de laccs implique dintroduire une certaine souplesse dans les pratiques rglementaires
et de supervision, tout en assurant la protection des pargnants. Lencadr VI.3 prsente des proposi-
tions de modications apporter aux rgimes rglementaires.
Dans le mme temps, dans un souci de maintien de la stabilit nancire, le prol de risque des in-
stitutions nancires concernes et de leur ore de produits et services ncessite une application stricte
de certains paramtres rglementaires cls, parmi lesquels:
des exigences strictes pour lentre sur le march, notamment des tests dhonorabilit et de com-
ptence (normes pour les actionnaires et les quipes dirigeantes);
Chapitre VI : Cadre lgal, rglementation et supervision 153
Encadr VI3
Propositions dajustements rglementaires pour promouvoir laccs
aux services fnanciers
Obligations de capital minimum moins leves
Procdures dautorisation plus souples pour les nouveaux produits et les nouveaux systmes de
distribution, et renforcement de la comprhension des mthodologies de crdit par les instances
de rglementation
Procdures dagrment acclres
Acceptation de formes alternatives de garanties et de lvaluation du risque fonde sur lanalyse
de la qualit du portefeuille
Obligations simplifes en matire de prsentation de linformation, adaptes aux mthodolo-
gies des institutions fnancires concernes
Procdure plus rapide pour lautorisation douverture de nouvelles agences, permettant une expan-
sion rapide des rseaux dagences prsentant des infrastructures adquates pour les activits vises
des obligations de capital minimum infrieures celles des banques commerciales et adaptes
lchelle conomique des institutions ainsi quaux capacits de supervision;
de solides obligations de performance, pendant une priode de transition, pour les institutions
de crdit souhaitant proposer galement des services dpargne ;
un provisionnement strict et prcoce des impays ;
des obligations de prudence concernant les risques de change et de transformation ;
des procdures daudit interne et externe rigoureuses.
Nous reviendrons sur le thme de lquilibre entre la stabilit et laccs dans les rgimes rglemen-
taires et de supervision au chapitre VII.
Problmatique n 5
Nouveaux aspects rglementaires prendre en considration
Plus rcemment, les gouvernements, de mme que les institutions nancires, ont t confronts
dautres problmes lis la rglementation et la supervision. Nous avons slectionns un certain nom-
bre de thmes dactualit, prsents ci-aprs.
Introduction de programmes dassurance des dpts
Au vu de la ncessit de protger les petits pargnants, certaines institutions orant des services
dpargne font valoir un besoin en dispositifs dassurance des dpts. Cependant, il existe ce jour peu
dexpriences de mise en place de systmes dassurance des dpts en micronance. Ce point fait natre
une srie dinterrogations. Tout dabord, les systmes doivent couvrir un grand nombre de comptes de
154 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
trs petit montant. Ensuite, il sagit de savoir si les IMF doivent opter pour un instrument dassurance
distinct ou si elles doivent participer un systme dassurance plus tendu, le mme que pour les tablisse-
ments bancaires. Si ces institutions sont assures par un systme distinct, sont-elles assez nombreuses pour
garantir une diversication susante du risque ? Comme tarifer les produits dassurance en labsence de
donnes statistiques actuarielles ? Si les IMF sont assures par les mmes systmes que les banques, com-
ment rpartir les cots des primes ? Existe-t-il un risque que les IMF paient pour des banques commer-
ciales mal capitalises et mal supervises ? Quen est-il du risque moral spcique inhrent la situation
des IMF mobilisant de lpargne ? En quoi dire-t-il de celui des banques ?
Une certaine cole de pense rejette lide dune assurance des dpts prcisment en raison du ris-
que moral. Barth, Caprio et Levine (2006) ont examin la situation dans 150 pays et ont conclu que les
programmes publics dassurance des dpts taient dconseiller, car ils dissuadent les institutions qui
en bncient dappliquer une gestion des risques rigoureuse. Nanmoins, les partisans de la construc-
tion de systmes accessibles tous estiment que cette thmatique de la pertinence et de la conception
des assurances des dpts pour les IMF vaut la peine dtre dbattue.
Rponse rglementaire au risque de change
Les inquitudes concernant la capacit des institutions nancires grer les positions de change ont abouti
des restrictions rglementaires sur lexposition au risque de change. Ces restrictions sont assez rpandues dans
les conomies de march mergentes et peuvent prendre plusieurs formes : interdiction de dtenir des posi-
tions dcouvert en devises trangres ou ajustement du rgime de provisionnement pour tenir compte du
risque de change. Ces rglementations sont moins prsentes dans les systmes rglementaires spciques aux
IMF, mais la question pourrait gagner en importance avec laugmentation des emprunts en monnaies fortes.
Pour les instances rglementaires des pays en dveloppement, il parat prudent et justi dinterdire
tout intermdiaire nancier de dtenir dans son portefeuille des asymtries de devises. Comme nous
lavons not au chapitre IV, les fonds dinvestissement et les banques internationales dorientation so-
ciale qui accordent aux IMF des crdits en monnaies fortes doivent tre trs attentifs au risque de
change auquel peuvent tre exposes les IMF. Puisquils disposent de bilans plus solides, dune sophis-
tication nancire suprieure et de davantage de possibilits daccs aux techniques de couverture du
risque de change, ces oprateurs devraient, autant que possible, soit supporter eux-mmes le risque de
change en libellant leurs prts aux IMF dans la monnaie des pays o elles oprent, soit sassurer quelles
prsentent la maturit requise et ont mis en place les mcanismes de contrle ncessaires pour couvrir
tout risque de change dans leur portefeuille. Les autorits de rglementation sont invites faire preuve
dune vigilance accrue et mettre en uvre des cadres adapts leurs contextes nationaux respectifs,
voire des mesures prohibitives, pour sassurer que les IMF qui contractent des emprunts en monnaie
trangre sont en mesure de couvrir les risques qui en dcoulent.
Le rle des normes internationales dans les pratiques de rglementation et de
supervision
Les normes internationales constituent un aspect important de la conception des politiques nationales.
Chapitre VI : Cadre lgal, rglementation et supervision 155
La lgislation, la rglementation et linteraction avec les organismes internationaux jouent un rle es-
sentiel dans le processus de dveloppement dun secteur nancier national. Les institutions de Bretton
Woods sont particulirement importantes de par leur rle de contrle de lapplication dun ensemble de
normes et de codes internationaux. Certaines normes internationales relatives la stabilit des systmes
nanciers ont une inuence sur les segments de march qui nous intressent ici. Il sagit notamment de
normes destines amliorer les pratiques comptables et la supervision bancaire au niveau national.
Intgrer lobjectif de laccs dans les normes internationales. lheure actuelle, il nexiste pas de
normes internationales portant sur lobjectif de laccs. Les Principes fondamentaux dnis par le Comit
de Ble sur la supervision bancaire constituent la rfrence en matire de pratiques optimales et servent
de base pour le suivi de la mise en uvre des systmes de supervision au niveau national. Dans le con-
texte dune prochaine rvision de ces principes fondamentaux, lintroduction du thme de laccs parat
indique. En matire de normes et dobligations de prsentation de linformation, le Comit de Ble sur
la supervision bancaire nintervient qu tire consultatif auprs des banques centrales : le choix des instru-
ments et des modalits de la supervision relve des autorits nationales. Les autorits de supervision doiv-
ent interprter ces normes internationales dans le contexte national, mettre au point des rgles de mise en
uvre et mobiliser les capacits ncessaires lapplication de ces rgles au niveau national.
Il a beaucoup t question ces derniers temps du Rgime rvis tendant la convergence interna-
tionale de la mesure des fonds propres et des normes de fonds propres ou Accord de Ble II. Destin
aux grandes banques internationales, cet accord va certainement avoir des consquences considrables
pour le fonctionnement du secteur bancaire international. Ses recommandations essentielles portent sur
des changements dans la dtermination des fonds propres rglementaires, le renforcement des principes
de saines pratiques de supervision et une dlgation accrue de la charge de contrle aux mcanismes
internes des institutions nancires. Les auteurs de Ble II nont pas envisag son application exhaus-
tive dans les pays en dveloppement, ni par les banques qui ninterviennent qu une chelle nation-
ale, mme si ladoption de certains principes est fortement recommande. Les autorits nationales
de supervision doivent soupeser individuellement les avantages et les inconvnients de ladoption du
nouveau cadre de Ble sur ladquation des fonds propres. Certains avancent avec raison que les petites
banques ne doivent pas avoir ptir des Accords de Ble II, que ce soit directement en se conformant
lensemble des composantes du cadre, ou indirectement par le biais de leurs transactions avec des
institutions nancires plus importantes.
Plus que par les Accord de Ble II, le secteur de la micronance est surtout concern par les Princi-
pes fondamentaux du Comit de Ble sur la supervision bancaire.
29
Ces 25 Principes fondamentaux
constituent la rfrence de base pour une supervision bancaire ecace et sont conus pour tre appli-
qus par tous les pays. Les Rapports sur lobservation des normes et des codes (RONC) tablis par les
institutions de Bretton Woods valuent, entre autres, lapplication des Principes fondamentaux, et des
valuations plus larges sont eectues dans le cadre dun programme conjoint FMI-Banque mondiale :
le Programme dvaluation du secteur nancier (PESF). Laccs aux services nanciers gagne en impor-
tance dans le contexte de ces travaux, qui pourraient devenir des instruments dappui ecaces pour la
construction de secteurs nanciers accessibles tous au niveau national.
29
Le texte complet des Principes fondamentaux est disponible ladresse suivante : www.bis.org/publ/bcbs30a.htm.
156 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
Actuellement, lintroduction dans le cadre normatif international de nouvelles mesures de lutte
contre le blanchiment des capitaux et contre le nancement du terrorisme (LBC/LFT) suscite de vives
inquitudes. Tous les prestataires de services nanciers, y compris ceux oprant auprs de la clientle
faibles revenus, seront concerns par ces mesures. Les normes internationales LBC/LFT ont t
labores par le Groupe daction nancire (GAF), instaur en 1989 par les tats membres du G7.
Les prestataires de services nanciers sont invits renforcer leurs dispositifs de contrle interne pour
contrer les risques relatifs au blanchiment des capitaux et au nancement du terrorisme, appliquer
des mesures de vigilance lgard de la clientle, procder un archivage et un contrle accru des
transactions suspectes, et signaler toute transaction suspecte aux autorits nationales. Le respect de
ces directives risque dentraner des cots additionnels pour les prestataires de services nanciers, et les
mesures de vigilance lgard de la clientle auxquelles doivent se conformer les tablissements nan-
ciers formels pourraient restreindre leur porte auprs des populations faibles revenus. Il sagit dune
thmatique en pleine expansion, qui requiert des travaux danalyse plus pousss (cf. CGAP, 2005).
Conclusion
Les rgimes traditionnels de rglementation et de supervision se concentrent sur les objectifs fonda-
mentaux de la protection des pargnants et de la stabilit du systme nancier. Il est temps de repenser
ces objectifs pour y introduire celui de lamlioration de laccs des pauvres et des micro- et petites
entreprises aux services nanciers. La ralisation dune vision des secteurs nanciers accessibles tous
implique de faire adopter cet objectif tous les niveaux du secteur nancier, en soulignant limpact
important du cadre rglementaire et de supervision sur le degr de porte des services nanciers.
Les instances de rglementation et de supervision doivent examiner les possibilits dadaptation des
structures lgales, des rglements et des instruments de supervision la micronance. Elles doivent
sinterroger en priorit sur la faon dintgrer la question de laccs dans les objectifs et dans le cadre
oprationnel des pratiques de rglementation et de supervision, en trouvant un juste compromis entre
un certain degr dinnovation et de souplesse dune part, et le respect des objectifs fondamentaux de
stabilit systmique et de protection des consommateurs dautre part. Ces instances peuvent valuer
plus justement leur impact sur lintgration des populations pauvres dans les systmes nanciers sans
pour autant compromettre leurs objectifs fondamentaux. Les dcideurs politiques doivent valuer les
approches rglementaires dans loptique de linclusion des pauvres dans les systmes nanciers, et trou-
ver le juste quilibre entre les exigences incontournables en matire de rglementation et des conditions
daccs amliores aux services nanciers. Les enjeux sont levs, car il est prouv que le cadre rgle-
mentaire a un impact sur le degr de porte des prestataires de services dpargne et dautres services
nanciers ciblant les segments peu ou non desservis. Ces questions seront abordes au chapitre VII.
Chapitre VII
POLITIqUES GENERALES ET OPTIONS STRATEGIqUES
Si seulement nous comprenions mieux les options et les choix qui sorent nous !
Cest ce que nous devons nous eorcer de faire. Lenjeu pour les clients naux est lev.
Dirigeant dune organisation membre dun rseau rgional
C
et ouvrage cherche identier les principaux obstacles la construction de systmes nanciers
accessibles tous au niveau des clients, des institutions nancires, des marchs nanciers, des
cadres de politique gnrale et des cadres lgaux, ainsi que de lenvironnement rglementaire
et de supervision. Tout au long des discussions de prparation, le rle des pouvoirs publics dans le dvel-
oppement du secteur nancier a t soit un thme central explicite, soit un facteur inuenant implic-
itement les dbats. Ltat remplit plusieurs fonctions essentielles, dont la conception requiert une atten-
tion soutenue, notamment pour le maintien de la stabilit conomique, la garantie dun environnement
politique gnral propice, ainsi que la rglementation et la supervision. Paralllement, de nombreux
aspects chappent la sphre dintervention des pouvoirs publics. Les dcideurs politiques ne peuvent
que dnir le cadre gnral conditionnant la construction de systmes nanciers accessibles tous et la
rgulation du secteur. En dnitive, cest la capacit des institutions nancires elles-mmes orir aux
clients une certaine gamme de services qui est le moteur du dveloppement du secteur nancier.
Le prsent chapitre dnit un certain nombre doptions qui peuvent tre examines par les acteurs
impliqus dans la formulation des politiques lchelon national. Il est destin guider les discussions
et les dbats sur lesquels les dcideurs sappuieront pour laborer des politiques plus solides. Il se fonde
sur la vision des secteurs nanciers accessibles tous dnie dans le chapitre I et est clair par les
analyses des chapitres II VI.
Dans les sections suivantes, sept domaines sont examins, chacun donnant lieu une srie de propo-
sitions pour la dnition des politiques. Les options proposes sont issues de lobservation des orienta-
tions prises dans divers pays. Elles sont lies entre elles. Les choix politiques dans un domaine peuvent
avoir une inuence considrable sur ceux oprs dans un autre domaine, renforant ou attnuant leet
recherch. Nous nentendons pas prconiser une option politique plutt quune autre dans telle ou telle
conguration conomique, sociale ou politique. Ce choix relve du processus de formulation des poli-
tiques dans chaque pays. Il nexiste pas de recette miracle, chaque pays doit laborer la sienne.
Srie doptions n 1
Intervention des pouvoirs publics sur le march
des services fnanciers - degr, nature, cible et moment de lintervention
Dans lensemble, les gouvernements se sentent concerns par le problme de lgalit daccs aux servic-
es nanciers et cherchent amliorer le mode de fonctionnement du march par diverses interventions
158 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
politiques. Ces mesures visent amliorer laccs aux services nanciers des catgories de population
pauvres, dans des secteurs spciques de lconomie ou dans certaines zones gographiques suscitant
peu dintrt chez les prestataires commerciaux, qui y peroivent des risques levs et une rentabilit
faible. La vision dveloppe au chapitre I est celle dun secteur nancier autosusant. Cependant, dans
bien des cas, une intervention de ltat est ncessaire pour garantir luniversalit de lore dans certaines
catgories de services, comme des comptes dpargne lmentaires, une protection sociale ou une assur-
ance sant abordable. Cette srie doptions se penche sur les divers instruments politiques utiliss par
les gouvernements avec plus ou moins de succs.
Trs globalement, le choix fondamental pour la formulation des politiques destines accrotre
laccs aux services nanciers pour les populations pauvres et bas revenus concerne limportance
donner lorientation march. Les approches orientes march cherchent induire des ractions du
march en crant des conditions incitatives ou dissuasives. Lalternative consiste organiser une ore
de services nanciers hors de la sphre dinuence du march. Ces deux types dintervention peuvent
cohabiter, de faon temporaire ou permanente. La combinaison entre les deux et la dure de chacun des
types de mesures relvent de choix politiques importants. Direntes combinaisons de stimulations et
de restrictions des comportements du march, ainsi que loption dore directe de services nanciers
par ltat, ont t appliques avec plus ou moins de succs diverses poques dans divers contextes
nationaux.
Options pour les dcideurs politiques :
Suppression des obstacles lentre sur le march de socits comptentes souhaitant orir des
services nanciers aux pauvres. De nombreux dcideurs, souhaitant crer un environnement compti-
tif, proposent dabaisser les barrires lentre sur le march pour stimuler la diversit des institutions
nancires. Les barrires lentre sur le march protgent certains types de socits et en dissuadent
dautres. Souvent, elles permettent le maintien de prix articiellement levs ainsi quune coordina-
tion tarifaire entre les prestataires, et freinent lexpansion dans certaines zones gographiques ou dans
certains segments. Elles concernent parfois les structures dactionnariat, favorisant un modle institu-
tionnel plutt quun autre pour des raisons autres que la garantie de la sret et de la solidit. De plus,
elles peuvent entraver linnovation dans la conception des produits. Dun autre ct, il est essentiel de
limiter lentre sur le march pour garantir une certaine qualit des participants (en termes de mission,
de gouvernance, de solidit nancire et de viabilit) ainsi quune supervision adquate.
Lune des hypothses de la thorie de lconomie de march est que les consommateurs sont mieux
servis en labsence de restrictions lentre de nouvelles socits dans un secteur. En thorie, une con-
currence accrue gnre la baisse des prix et favorise la varit et la qualit des produits. Cependant, la
nance est un secteur part. Une rglementation et une supervision bancaires sont ncessaires, ainsi
quun systme dagrment pour les institutions nancires non bancaires, en particulier si elles sont
autorises prendre des dpts. En eet, les dirigeants et les organes de gouvernance des institutions
nancires doivent tre soumis des tests de comptence et dhonorabilit dans le cadre de rglemen-
tations garantissant une gestion de lpargne qui soit conforme aux normes dnies par les politiques
publiques. Dune faon plus gnrale, les socits de tous les secteurs sont censes senregistrer auprs
Chapitre VII : Politiques gnrales et options stratgiques 159
des autorits des ns scales et lgales. Les procdures dagrment et denregistrement doivent tre
transparentes et rapides, et lenregistrement doit tre une opration de routine. Dans le secteur nan-
cier, les autorits de surveillance peuvent outrepasser leur mandat prudentiel fondamental pour crer
des barrires lgales et illgales lentre sur le march : cest le cas par exemple lorsque les conditions
dagrment sont opaques ou lorsque les fonctionnaires exigent le paiement de pots-de-vin.
Traitement identique pour tous les prestataires de services ou application de traitements prfren-
tiels. En vue de corriger certains dysfonctionnements qui peuvent apparatre sur les marchs nanciers,
les dcideurs doivent dterminer lampleur et les modalits dun recours des mesures incitatives, des
subventions et des directives susceptibles dinuer sur le jeu de la concurrence entre les prestataires
de services nanciers. Certaines organisations peuvent bncier dun traitement prfrentiel, sous la
forme dun statut dexonration scale, dun accs privilgi aux capitaux, de subventions ou de mesures
dencouragement, tandis que dautres peuvent tre soumises des rgles et pratiques contraignantes,
comme des obligations plus leves que ncessaires pour les banques en matire de rserves et de provi-
sions pour les prts non garantis.
Identication des subventions utiles et des subventions contre-productives. La plupart des systmes
nanciers font lobjet de subventions, quelles soient transparentes ou caches, temporaires ou perma-
nentes. Cette option politique requiert une rexion sur les destinataires, ainsi que sur lecience et la
viabilit des subventions. Les subventions intelligentes ciblent, dans un contexte donn, des rsultats
clairement dnis et des destinataires spciques. Elles sont souvent destines couvrir les aspects non
nanciers des activits dune IMF. Elles peuvent galement appuyer linnovation visant laccroissement
de la porte des services nanciers, alimenter le lancement de nouvelles institutions de dtail ou de
renancement, faciliter laccs des rgions rurales isoles, rduire les cots xes levs quentrane la
gestion de petits comptes dtenus par les populations pauvres et faibles revenus, attnuer le risque
subjectif que reprsentent les prts des petites entreprises, microentreprises et mnages pauvres par
ltablissement de centrales des risques ou de fonds de garantie adapts, et contribuer au renforcement
des capacits managriales et oprationnelles dont ont besoin ces institutions. Lorsquelles sont bien
conues, les garanties partielles pour les prts peuvent galement fonctionner comme des subventions
intelligentes et encourager les banques et dautres intermdiaires nanciers sengager directement dans
le microcrdit. Lapport de garanties peut aider les IMF et les autres prestataires de micronance nayant
pas un accs adquat des sources commerciales largir leurs possibilits de nancement. Nan-
moins, les fonds de garantie peuvent galement nuire la qualit des portefeuilles dans la mesure o le
prestataire de services nanciers ne supporte pas la totalit des cots de recouvrement des prts. Cest
pourquoi ils doivent tre soumis des valuations rgulires, et des tudes comparatives plus pousses
doivent tre menes sur les eets positifs et ngatifs de divers systmes alternatifs.
Cependant, les subventions, mme intelligentes , sont distribues dans le cadre dun processus
politique et peuvent tre dtournes pour favoriser des groupes ou des individus jouissant dune inu-
ence politique. Dans ce cas, elles sont inecaces et aaiblissent la gestion des risques de linstitution
nancire. Elles peuvent galement crer des distorsions nfastes sur le march en dsavantageant cer-
tains acteurs sur le versant de lore ou en amenant les clients sous-valuer le prix du service. Elles
160 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
peuvent ne pas atteindre le groupe cible prvu et peser sur les budgets publics. Par ailleurs, la pertinence
dun programme de subventions doit toujours tre value en regard des autres utilisations qui pourrai-
ent tre faites des fonds publics. Enn, les pratiques en matire de subventions doivent tre transpar-
entes et sappuyer sur des accords xant des objectifs de performance, an de pouvoir valuer la sant
nancire de linstitution bnciaire et de dterminer la valeur cre en relation avec les cots pour le
budget national. Les gouvernements peuvent aussi envisager dutiliser les ressources pour nancer des
mesures en dehors du secteur nancier (pour lamlioration des infrastructures physiques par exemple)
qui auront une inuence sur les cots de transaction.
Intervention sur les marchs nanciers par des mesures obligatoires. Souvent, les pouvoirs publics
tentent dencourager ou dorienter les services nanciers de dtail par des mesures politiques suppl-
mentaires, telles que le plafonnement des taux de crdit, des quotas obligatoires dans les portefeuilles
ou des programmes de crdit dirig imposs aux banques (pour les obliger consacrer une partie de
leur portefeuille de prts des rgions rurales ou des populations pauvres, par exemple). Les produits
gnrs par ces interventions ne sont pas forcment adapts aux attentes des consommateurs. Il convi-
ent de se demander si ces politiques ont bien leet escompt en termes de service aux segments cibls
et de protection des consommateurs, et si elles incitent les institutions nancires proposer durable-
ment ces services.
La motivation servir un march provient en majeure partie des tablissements nanciers de dtail
eux-mmes, et non dobligations spciques imposes par les pouvoirs publics. Lexprience montre que
le taux de rsultat des obligations extrieures qui sont incompatibles avec les objectifs institutionnels est
souvent faible, et que les mesures visant contraindre les tablissements accorder des prts des sec-
teurs non rentables sont gnralement contreproductives. On observe galement que les programmes
troitement dnis obtiennent de moins bons rsultats que ceux qui laissent aux institutions une marge
de manuvre susante pour satisfaire une obligation sans compromettre leurs propres stratgies
commerciales.
Engagement direct dans lore de services nanciers ou retrait de lEtat. Il existe de nombreuses
institutions bancaires publiques fournissant des services de dtail. Certaines sont engages grande
chelle dans le service aux segments infrieurs du march, en particulier dans le domaine de lpargne et
dans les zones rurales. Dautres tablissements nanciers publics interviennent en tant quorganisations
fatires, fournissant des nancements, une assistance technique ou dautres services des institu-
tions nancires telles que des IMF, des caisses dpargne et des mutuelles de crdit ciblant un march
spcique. Toutefois, beaucoup de banques publiques contribuent au dcit public sans pour autant
parvenir accrotre laccs aux services nanciers. Quest-ce qui fait le succs ou lchec de ce type
dtablissements ?
Lexprience a permis de dnir un certain nombre de prcautions prendre pour un gouvernement
qui choisit dorir directement des services nanciers : les institutions publiques mandates doivent
disposer dune mission strictement dnie, fonctionner selon des principes commerciaux, faire appa-
ratre clairement les subventions dans leur comptabilit et prsenter une gouvernance saine, avec des
dirigeants professionnels et recruts en toute transparence. Le gouvernement doit galement sengager
Chapitre VII : Politiques gnrales et options stratgiques 161
protger lindpendance oprationnelle de linstitution lgard des interfrences politiques et se con-
former au cadre lgal et rglementaire gnral. En labsence de ces conditions, on observe que ltat a
davantage intrt se dsengager des activits de prestation directe de services nanciers et recourir
des interventions plus indirectes. Les pays qui envisagent de restructurer leurs banques publiques doiv-
ent se fonder sur lanalyse des conditions nationales pour valuer la pertinence dun renforcement des
banques, de la conclusion de partenariats stratgiques avec dautres banques performantes (publiques
ou prives, nationales ou trangres) ou dautres types de rformes, y compris la privatisation.
Les dcisions politiques concernant lentre sur le march et linstauration dun terrain de jeu
quitable sont essentielles pour llaboration de mesures incitatives destines amliorer laccs au
systme nancier. La concurrence nest pas la seule question en jeu. La scurit et la stabilit sont des
composantes importantes dune politique gnrale dintgration des pauvres dans les systmes nan-
ciers. Une plus grande comptition entre les socits est bnque pour les clients pauvres et faibles
revenus, mais la solvabilit de ces socits lest tout autant. Ds lors que certains segments du march
orent de faibles perspectives de prot ou peu de chances de parvenir couvrir les cots, des interven-
tions publiques sont ncessaires pour tendre la porte ces catgories exclues.
Les secteurs nanciers voluent, plus ou moins rapidement, mesure que lexprience et les progrs
technologiques inspirent de nouvelles innovations. La nature des interventions doit tre en phase avec
cette ralit dynamique. Les mesures doivent tre values en fonction de leur impact, positif ou ngatif,
sur les innovations en matire de dcisions commerciales, produits, services et technologies favorisant
laccs au systme nancier. Lintervention politique joue alors son rle dquilibrage en librant les
institutions de mesures contraignantes ou en gnrant des incitations qui ne produisent pas deets
indsirables sur les budgets nationaux, la sant du systme nancier, les institutions de dtail ou leurs
clients.
Le ciblage habile des mesures incitatives dans le vaste systme nancier, la capacit rviser et cor-
riger ces mesures ds lors quelles ne produisent pas les eets attendus, la stabilit macroconomique,
ainsi que la chronologie des rformes sont des aspects importants pour les dcideurs. Ils sont essentiels
car ils conditionnent en dnitive laugmentation ou la rduction de laccs. Ils aectent la structure du
march et inuent sur son comportement pour une longue priode. La section suivante se penche plus
particulirement sur lune des questions les plus controverses cet gard.
Srie doptions n 2
Comment obtenir un niveau de taux dintrt acceptable et viable ?
Les taux dintrt constituent videmment lun des thmes les plus sensibles dans les dbats nationaux,
car ce sont des indicateurs cls dans toute conomie. Pourtant, il nexiste aucun consensus absolu sur
ce quest un niveau de taux raisonnable et quitable, pas plus que sur la faon de lobtenir.
En revanche, les expriences passes ont dmontr avec certitude que le plafonnement trop rigoureux
des taux dintrt entranait un rationnement du crdit au prot des segments les plus riches et puis-
sants de la population et dissuadait les prestataires de services nanciers de mobiliser de lpargne. En
consquence, les institutions nancires limitent leurs activits et freinent leur expansion, et les mnages
162 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
faibles revenus ainsi que les micro- et petites entreprises sont rejetes vers le secteur informel coteux.
Lobjectif politique initial consistant orir un accs au crdit des cots modrs nest donc pas ralis.
Sur la base des expriences accumules, les professionnels de la micronance, sans renier limpratif
damlioration de lecience, ont globalement admis que le plafonnement des taux dintrt, lorsquil
est strictement appliqu, compromet toute ore stable de microcrdit aux membres les plus pauvres
dune communaut. On observe les mmes eets dans les communauts rurales o les cots de la pr-
estation de services sont levs. La position de ces professionnels se fonde sur des observations empir-
iques, et non sur lidologie. Ils avancent galement que les taux dintrt peuvent augmenter jusquau
niveau que les consommateurs sont prts payer pour accder aux services. Cet argument est corrobor
par lobservation des groupes demprunteurs constitus dans le cadre de certaines mthodologies dIMF,
qui se facturent entre eux des taux plus levs que ceux appliqus par lIMF.
Les appels la drglementation des taux dintrt sont lexpression dune vision optimiste selon
laquelle le jeu de la concurrence est mme de gnrer une baisse des taux dans un dlai raisonnable.
Pour induire une baisse des taux dintrt, est-il prfrable dagir directement ou indirectement ? Les
dcideurs politiques soulignent quil est extrmement dicile de rsister la pression sociale ou poli-
tique en faveur dun plafonnement. Certains pays qui avaient supprim les contrles les ont rintroduits
plus tard. Dautres ont supprim les plafonds ou se sont abstenus den xer, prfrant adopter une srie
de mesures destines intensier la concurrence, amliorer la transparence ou rduire les cots de
la prestation de services. Dautres encore ont choisi de subventionner les taux dintrt de manire in-
directe, par exemple par des dductions scales pour les particuliers, une action sur les cots du capital
ou loctroi de crdits dimpts aux institutions.
La question fondamentale est la suivante : est-il possible dappuyer la croissance du secteur nancier
de faon ce que les institutions nancires au service des mnages et des entreprises pauvres puissent
facturer des taux dintrt qui soient la fois abordables pour les clients et rentables long terme pour
les institutions ?
Options pour les dcideurs politiques :
Plafonner ou libraliser les taux dintrt. Le principal argument contre le plafonnement des taux
dintrt est que le niveau de cots de lore de microcrdit (charges dexploitation, dotations aux provi-
sions et constitution de rserves) est plus lev que celui des prts classiques, ce qui justie lapplication
de taux de crdit plus levs. Dailleurs, on observe que les emprunteurs sont souvent prts sup-
porter ce cot, qui reste de toute faon infrieur celui des services du march informel, parce quils
ont besoin de crdits et de liquidits. En ce sens, les taux levs sont justis. Un contre-argument est
frquemment avanc : les taux dintrt levs rduisent les perspectives de succs des microentreprises
et aectent ngativement les mnages pauvres, quelles que soient les entits qui les encaissent. De plus,
ces taux levs peuvent galement masquer un niveau decience insusant. La libralisation des taux
dintrt prsuppose que lintensication de la concurrence par lentre de nouveaux acteurs induira
une baisse des cots et, partant, des taux. Toutefois, la cration des conditions ncessaires la ralisa-
tion de ce scnario requiert un ensemble de mesures plus complexe quune simple directive dabolition
des taux plafonds.
Chapitre VII : Politiques gnrales et options stratgiques 163
Les politiques retant lattitude la plus pessimiste quant la probabilit dobtenir un rsultat qui-
table par les seules forces du march imposent des plafonds obligatoires sur les taux dintrt. Ainsi, la
lgislation ou la rglementation bancaire confre au gouvernement ou la banque centrale lautorit
lgale pour xer les taux de crdit et dpargne maximaux. Ces deux taux limites dnissent lcart de
taux lintrieur duquel les cots et les prots doivent se compenser, partant du principe que les deux
taux sont leur maximum. Cependant, lobservation rvle que le plafonnement des taux dintrt af-
fecte les populations pauvres plus quil ne les aide, car il dcourage les nouvelles entres sur le march
ou la vente de certains produits et services existants.
Lattitude la plus optimiste lgard de la capacit du jeu de la concurrence xer les taux dintrt
conduit une drglementation totale. Les partisans de cette solution prconisent habituellement de
lassocier des politiques ecaces de promotion de la concurrence. En fait, les politiques publiques de
promotion de la concurrence sont justies dans tous les cas de gure, comme nous lavons vu plus
haut, mme si la rponse dentreprises potentiellement comptitives aux opportunits dun march
auparavant trs rglement est gnralement hsitante. Il est dicile de prvoir le degr de raction
du march lorsque lopportunit dun environnement rellement libralis se prsente. Cette situation
peut reprsenter un dilemme pour les entrants potentiels, qui prfrent attendre de voir si la politique
sera maintenue, tandis que le gouvernement attend de son ct une rponse sur le versant de lore.
Le gouvernement peut nir par perdre patience et valider les craintes du march en rintroduisant un
plafonnement parce que la concurrence ne sest pas dveloppe comme prvu ou aussi vite que prvu.
Exiger la transparence totale des taux dintrt, des frais et autres obligations des emprunteurs ainsi
que la prsentation dinformations compltes sur lecience des activits des institutions nancires.
Les lois sur la transparence du crdit ou les mesures facultatives poursuivant le mme objectif permettent aux
clients dapprcier le cot rel de leur emprunt, renforant ainsi leur pouvoir de ngociation. La prsentation
dinformations sur lecience des activits permet des comparaisons entre les institutions et ltablissement
de valeurs de rfrence sectorielles, incitant les prestataires exploiter toutes les possibilits de correction des
ineciences pour abaisser les charges dexploitation et rpercuter ces baisses sur leurs clients.
Apporter un soin accru la conception des subventions, de faon minimiser les distorsions et
garantir la transparence tout en obtenant les rsultats attendus. Comme nous lavons voqu plus
haut, un recours intelligent aux subventions, mme de rduire les cots du microcrdit, consiste
consacrer les aides au nancement du dmarrage de nouvelles institutions, pour couvrir la capitalisa-
tion, linnovation, limplantation dans de nouvelles rgions et les dcits dexploitation. On peut gale-
ment envisager dutiliser les subventions pour abaisser certaines composantes de charges non nancires,
dans un environnement o la concurrence, la transparence et la visibilit publique sont susantes pour
garantir que les conomies ralises seront rpercutes sur les clients. Ltat peut alors accorder une sub-
vention, destine rduire la composante de cot vise, ciblant exclusivement tous les membres de la
classe dinstitutions vise. Cette stratgie, qui prsuppose lexistence dune infrastructure de supervision
adapte, permet de laisser les taux dintrt drglements tout en appuyant un secteur des IMF qui reste
dpendant et subventionn. Comme nous lavons vu au chapitre V, cependant, la pertinence de lusage des
subventions permanentes pour abaisser les taux dintrt du microcrdit continue de faire dbat.
164 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
Opter pour un ensemble complexe de mesures pour abaisser les taux dintrt du march. Les
dcideurs politiques doivent reconnatre que les taux dintrt sont lis dautres questions, en particul-
ier au niveau institutionnel et oprationnel. Il sagit notamment de la concurrence (entre sur le march
et rglementation), de laccs aux capitaux et de son cot (dveloppement du march nancier), des
infrastructures de communication, dont linsusance peut gnrer des cots levs, et de lecience
des activits (qui peut tre amliore, par exemple, par la simplication des valuations de prts, par
lutilisation des nouvelles technologies pour les systmes dinformation de gestion et les transferts de
paiements, par la formation, etc.). Linitiation des clients aux notions nancires, comme nous le ver-
rons plus bas, peut galement savrer essentielle, et des subventions intelligentes peuvent contribuer
rduire le cot de prestation des services.
Srie doptions n 3
Comment faonner les infrastructures fnancires ncessaires
la construction dun secteur fnancier accessible tous ?
Les infrastructures nancires , comme leur nom lindique, sont un ensemble de services annexes sur
lequel le systme nancier dun pays sappuie pour fonctionner. Les systmes dinformation et de com-
munication aident les institutions nancires communiquer ecacement entre elles. Les systmes de
paiement et de rglement leur permettent de transfrer des fonds et des instruments nanciers rapide-
ment et en toute scurit. Les centrales des risques, registres de proprit et procdures de faillites rdu-
isent les risques associs loctroi de crdits en dehors du secteur nancier, et les audits externes et les
notations de solvabilit institutionnelles, les risques associs aux crdits entre les institutions nancires.
La rglementation et la supervision prudentielles contribuent protger le systme dans son ensemble
contre les ventuelles dicults rencontres par certaines de ses composantes, la banque centrale servant
de prteur de dernier recours en cas de crise nancire nationale. Enn, la recherche, le dveloppe-
ment et linnovation dans diverses branches dactivits nancires sont dans lintrt commun de tous
les acteurs du secteur, car ils garantissent un aux rgulier de professionnels comptents, spcialiss
dans divers aspects de la prestation de services nanciers.
La mise en place dinfrastructures nancires solides et ecaces est donc vitale pour le dveloppe-
ment du secteur dans les pays en dveloppement, et ce principe sapplique de fait aux parties du secteur
nancier qui servent les mnages pauvres et faibles revenus ainsi que les micro-, petites et moyennes
entreprises.
Options pour les dcideurs politiques :
Accorder la priorit aux lments dinfrastructure nancire qui sont essentiels la gestion des
risques et la rduction des cots de transaction. La priorit peut tre donne au renforcement des
centrales des risques et la promotion des technologies de linformation. Limportance des technologies
de linformation et de la communication ne cesse de crotre, et leur dveloppement change radicale-
ment le paysage du secteur nancier.
Un argument frquemment avanc veut quun environnement habilitant, stimulant la concurrence
et la comptitivit des banques, incite les entrepreneurs crer un service indpendant de centrale des
Chapitre VII : Politiques gnrales et options stratgiques 165
risques auquel les banques peuvent sabonner. La centrale des risques compile et diuse les historiques
de crdit consolids des emprunteurs sur la base des informations fournies par les abonns. Cependant,
il arrive quune socit contrle une part importante du march du crdit et voie peu davantages la
cration dune centrale des risques indpendante, car elle fournirait la majeure partie des informations,
et ses concurrents plus petits seraient alors les principaux bnciaires du systme. Les tablissements
bancaires peuvent se regrouper dans une association professionnelle pour crer une infrastructure dans
le cadre dun projet commun, en partageant les cots, mais parfois galement en interdisant laccs aux
non-membres. Dans certains pays, la banque centrale considre quil relve de ses prrogatives de crer
des centrales des risques et dobliger les banques y participer.
Appuyer la cration de fonds de garantie. Dans la mesure o ils compensent une mauvaise apprcia-
tion des risques par le march, les fonds de garantie doivent tre considrs comme des instruments
correctifs dune dfaillance de march. Les programmes de garantie des crdits peuvent savrer ecaces
pour encourager un changement durable du comportement des fournisseurs de crdit. Ce changement
peut gnrer un accroissement de la porte du secteur nancier, en particulier lorsque les conditions
favorables sont runies, telles quun environnement bancaire ouvert et comptitif, un secteur des aaires
dynamique et en expansion, ainsi quun degr lev de transparence entre les acteurs du march.
Les fonds de garantie peuvent galement tre conus pour amliorer laccs des IMF et dautres
prestataires de microcrdit des nancements commerciaux, dans le cadre de partenariats durables
entre les prestataires de micronance et les institutions nancires commerciales. Certains analystes
considrent les fonds de garantie appuyant les prts aux IMF comme des instruments plus ecaces que
les garanties portant sur les crdits directs aux micro- et petits entrepreneurs. Les mcanismes de garan-
tie sont plus ecaces lorsquils sont penss comme des acclrateurs, et non comme des moteurs, de
laccroissement de la porte du secteur nancier. De plus, comme nous lavons dj voqu, leurs eets
sur la qualit du crdit doivent tre rgulirement rvalus. Ils peuvent galement tre conus comme
des garanties dcroissantes, appeles disparatre lorsquelles ne sont plus ncessaires.
Fournir aux IMF des possibilits daccs aux infrastructures utilises par les grandes institutions
nancires. Cette option peut prendre la forme dinitiatives mixtes publiques-prives, destines aider
les IMF se moderniser et adopter des systmes dinformation et de communication compatibles, an
daccder notamment aux systmes de paiement et de rglement. Lintgration dans le secteur nancier
formel implique que les prestataires de services nanciers non bancaires soient reconnus comme des
professionnels appliquant des normes compatibles avec celles du systme bancaire.
Accorder une attention accrue au dveloppement des principes et directives comptables, la pub-
lication de linformation et la transparence, ainsi quaux normes daudit. Ces aspects sont fon-
damentaux pour une meilleure gestion interne et pour lvaluation externe. De plus, les valuations
eectues par des agences de notation indpendantes et des centrales des risques sont des instruments
utiles et ables qui fournissent aux prteurs et aux investisseurs une apprciation crdible du risque.
Par ailleurs, lapplication des outils de supervision est plus aise si les systmes dinformation des pr-
estataires de services sont solides.
166 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
Fixer les normes rgissant la prestation de services dappui par le secteur priv ou assurer cette presta-
tion dans le cadre du secteur public. Etant donn la diversit et la complexit des infrastructures du secteur
nancier, certains services dappui sont fournis plus ecacement par le secteur public, tandis que dautres
sont mieux grs par le secteur priv ou dans le cadre de partenariats mixtes, avec des prestataires privs ap-
pliquant des normes xes par ltat. Certains services peuvent justier un subventionnement permanent, en
particulier ceux qui sont considrs comme des biens publics , tels que la formation et le dveloppement
des capacits. Dautres domaines, comme les centrales des risques ou le dveloppement des technologies de
communication, peuvent atteindre rapidement lautosusance en orant des services payants.
Pratiquement aucun pays ne dispose ce jour de lensemble des infrastructures ncessaires un ap-
pui plus ecient et moins risqu aux institutions nancires ciblant les populations pauvres et faibles
revenus. cet gard, une stratgie clairvoyante consisterait tendre le champ des infrastructures -
nancires du pays pour intgrer les institutions au service des populations et des entreprises pauvres et
faibles revenus. Les besoins dans ce secteur concident en grande partie avec ceux du secteur nancier
gnraliste, mme sil existe certaines spcicits. Les auditeurs doivent notamment matriser les aspects
spciques des activits de micronance. Dans un systme nancier accessible tous, le microcrdit est
considr comme un marchepied vers le crdit formel. Les dcideurs doivent donc veiller ce que les
infrastructures ncessaires soient en place pour dvelopper les capacits des emprunteurs et pargnants
pauvres et faibles revenus, et appuyer leur intgration harmonieuse dans le secteur nancier formel.
Bien entendu, des eorts sont souvent galement ncessaires au niveau des infrastructures nancires
gnrales du pays. Si la lgislation commerciale et les capacits judiciaires sont faibles, par exemple, cela
aecte le secteur formel autant que la micronance. Si la lgislation sur la condentialit permet de dis-
simuler la corruption dans les institutions nancires formelles, cela vaut galement dans les IMF. Si le sys-
tme de paiement est lent pour les grandes banques, il ne peut ltre que davantage encore pour les IMF.
Enn, bien que les infrastructures nancires gnrales doivent terme tre autonances par le secteur,
par une facturation la clientle et aux socits, un appui public peut tre indiqu. Le CGAP a fait le point
sur les acquis dans ce domaine. Voici lun des enseignements retenus : Il peut tre ncessaire de prolonger
certaines subventions destines linfrastructure nancire, particulirement celles qui stimulent claire-
ment le dveloppement des marchs de services dappui ou celles qui sont considres comme des biens
publics (mise en place de rseaux nationaux et rgionaux ou programmes daction-recherche) [] Quelle
que soit lintervention, laide apporte par les bailleurs de fonds devrait accentuer lactionnariat local an
de garantir la prennit du service aprs le dpart du donateur (CGAP, 2004, pp. 15-16).
Srie doptions n 4
quel rle doivent jouer les instances de rglementation et
de supervision dans la construction de secteurs fnanciers
accessibles tous ?
Les rles primaires de la rglementation et de la supervision dun secteur nancier consistent garantir
la solidit et la stabilit systmiques ainsi que le fonctionnement sr et ecace du systme de paiement. Elles
visent galement prvenir les pertes que pourraient subir les clients des banques commerciales assures et
Chapitre VII : Politiques gnrales et options stratgiques 167
dautres institutions nancires, en prvenant les dfaillances, la fraude ou les comportements opportunistes
des dirigeants de ces tablissements. Prrogative plus rcente dans ce domaine, les autorits de rglementation
entendent galement contribuer la sret publique en luttant contre le blanchiment dargent et le nance-
ment du terrorisme. Pour remplir toutes ces fonctions, elles instaurent des rglements qui ont caractre obli-
gatoire pour divers types dinstitutions nancires relevant de leur comptence et en contrlent le respect.
La question de laccessibilit des services nanciers pour divers groupes de population ne fait pas
partie de leur champ de comptences traditionnel, et la promotion de laccs ne constitue pas un
objectif de politique gnrale pour les instances de rglementation. Serait-il pertinent dintgrer cette
problmatique dans le mandat des instances de rglementation et de supervision ?
Options pour les dcideurs politiques :
Intgrer la question de laccs dans les objectifs de la rglementation et dans les pratiques de su-
pervision. Les gouvernements et les lgislateurs devraient exiger de leurs autorits de rglementation
et de supervision quelles interviennent activement pour laccroissement progressif de laccs, par une
valuation explicite de limpact, positif ou ngatif, des rglements sur laccessibilit des services nan-
ciers et, au-del, par la mise en uvre de rglements et de pratiques de supervision favorisant linclusion
des populations pauvres dans les systmes nanciers.
Exiger de toutes les institutions nancires supervises quelles collectent et prsentent des don-
nes sur lusage des services nanciers. Les autorits pourraient utiliser cette information pour suivre
et encourager lexpansion des services destination des segments encore insusamment desservis. Une
stratgie plus controverse, mais adopte par certains pays, consiste xer un pourcentage minimum
dans les portefeuilles de prts, que les banques doivent aecter aux segments dfavoriss.
Traiter la micronance comme une branche dactivit transversale, commune aux institutions nan-
cires de tous types, et la superviser comme une classe dactifs mergente. Cela implique dautoriser
toutes les institutions nancires orir des services de micronance et de traiter les portefeuilles de micro-
nance comme une classe dactifs spcique en ce qui concerne les produits autoriss la vente, la catgorisa-
tion des risques ainsi que les rserves et provisions obligatoires.
Rvaluer le risque inhrent lore de crdits aux segments dfavoriss. Les instances de rglemen-
tation sont invites rexaminer le prol de risque des activits de microcrdit et de nancement des
petites entreprises la lumire des connaissances acquises et des expriences menes dans des contextes
nationaux comparables au leur. En eet, on peut supposer que les autorits rglementaires ont souvent
survalu ce risque. Une correction cet gard permettrait une pondration plus favorable du risque
dans les obligations dadquation des fonds propres ainsi que lallgement dautres contraintes rgle-
mentaires qui entravent lexpansion des activits de microcrdit.
Dterminer les domaines o les contraintes rglementaires peuvent tre allges et ceux o elles doivent
tre renforces en raison du niveau de risque. Les pratiques de rglementation et de supervision dcoura-
gent parfois inutilement lore de crdit aux populations pauvres au nom de la protection des pargnants. Des
168 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
ajustements favorables laccessibilit pourraient tre introduits dans les rgimes rglementaires : procdures
dagrment rapides, abaissement des obligations de capital minimum lorsquelles sont excessives, analyse
de la qualit du portefeuille comme alternative aux garanties classiques, ouverture vis--vis de linnovation
(produits et systmes de prestation), obligations simplies de prsentation de linformation et procdures
dautorisation plus rapides pour louverture de nouvelles agences. Nanmoins, une application stricte des
rglementations dans certains domaines cls est indispensable pour garantir la stabilit nancire : tests de
comptence et dhonorabilit des membres de la direction et du conseil dadministration, obligation de per-
formance dans le domaine du crdit conditionnant lagrment pour mobiliser de lpargne, respect rigoureux
des obligations dadquation des fonds propres et de provisionnement prcoce, mesures de prudence lgard
du niveau de liquidit, interdiction des asymtries de devises, et procdures rigoureuses daudit interne et ex-
terne. Lexistence des comptences et des capacits ncessaires pour la supervision est une condition pralable
lentre sur le march dinstitutions orant des services dpargne.
Adapter les pratiques et renforcer les capacits de supervision. Les obligations de prsentation de
linformation peuvent tre simplies pour saligner sur les mthodologies spciques de linstitution
supervise et sur des procdures daudit retant la nature de sa structure nancire. Il convient gale-
ment denvisager le renforcement des capacits de supervision, globalement faibles dans de nombreux
pays. Dans le mme temps, il est essentiel de reconnatre la ncessit dune certaine discipline aux
niveaux institutionnel et sectoriel pour garantir le bon fonctionnement de la supervision.
Exercer les prrogatives nationales en intgrant les normes internationales. Les dcideurs peuvent
choisir de saligner sur les normes internationales lorsquelles sont susceptibles de renforcer leurs sect-
eurs nanciers. Ils doivent seorcer en particulier dappliquer les Principes fondamentaux du Comit
de Ble sur la supervision bancaire, ainsi que dadapter et de mettre en uvre dans leurs lgislations
nationales respectives les accords de Ble II et les mesures de lutte contre le blanchiment dargent. Paral-
llement, ils peuvent intervenir auprs des instances normatives internationales pour les sensibiliser la
thmatique de linclusion des populations pauvres dans les systmes nanciers.
La rglementation et la supervision inuent sur la capacit dun systme nancier intgrer les
populations pauvres. Sans perdre de vue les objectifs fondamentaux de stabilit et de protection des
consommateurs, les instances de rglementation et de supervision peuvent parfois ajuster leurs instru-
ments pour moduler leur impact sur le dveloppement des systmes nanciers accessibles tous. Com-
me nous lavons dj voqu, cela implique lintgration dun troisime objectif dans la rglementation
prudentielle en plus de la scurit des dpts dpargne dtenus dans les institutions rglementes
et de la stabilit systmique : laccs universel aux services nanciers. Les enjeux sont levs, car il est
prouv que le cadre rglementaire inue sur le degr de porte des prestataires de services dpargne, de
crdit et dautres services nanciers ciblant les segments peu ou non desservis.
Chapitre VII : Politiques gnrales et options stratgiques 169
Srie doptions n 5
Comment promouvoir la protection des consommateurs ?
Le concept de traitement quitable est complexe mais fondamental dans la socit civile. Tout
dabord, le traitement quitable garantit labsence de discriminations individuelles. Il implique gale-
ment une relation honnte entre le prestataire de services et le client, avec un change dinformations
satisfaisant entre les deux parties de la transaction nancire, chacune tant ainsi en mesure de prendre
une dcision raisonne.
Les politiques de protection des consommateurs ciblent les deux versants du march les acheteurs
et les vendeurs dans le but dtablir une relation quitable et mieux informe. Elles doivent tendre
vers un quilibre entre lducation, la protection, les droits et les devoirs des consommateurs, et limpact
de ces aspects sur les prix, la concurrence et lexpansion continue des services nanciers. Les mesures
politiques peuvent prendre la forme de programmes dinitiation aux notions nancires ou dune rgle-
mentation plus ou moins pousse de la relation entre acheteur et vendeur.
Options pour les dcideurs politiques :
Laisser lapprciation du risque lacheteur. Cette option minimaliste est souvent considre com-
me anti-consommateur. Elle nore que peu de protection aux consommateurs, moins quelle ne
soit compense par des programmes ecaces, grande chelle, dinitiation aux notions nancires.
Lecacit de cette approche dpend de la disponibilit de linformation, du niveau de matrise des no-
tions nancires par les consommateurs et du niveau de concurrence.
Accrotre linformation des consommateurs. Cette option passe par linstauration dune lgislation
ou de normes sur la transparence du crdit, imposant la publication des taux dintrt et des autres frais.
Les dcideurs doivent xer des normes pour la transparence de la tarication, mais pas pour les tarifs
eux-mmes.
Investir dans des programmes dinitiation aux notions nancires. La capacit des individus et des
entreprises faire une utilisation sre et ecace des services nanciers dpend de ltendue de leurs
connaissances en matire nancire. Un niveau lev de connaissances les incite comparer les alterna-
tives qui sorent eux. Lorsquils matrisent certains aspects fondamentaux de la nance, les clients
sont mieux mme dvaluer leurs besoins en crdit, assurance et autres services nanciers. Ils peuvent
accder aux services de meilleures conditions et se protger contre les abus.
Responsabiliser le secteur nancier de dtail en matire de protection des consommateurs. Les
institutions nancires peuvent tre invites concevoir leurs propres codes de conduite et de pratiques
pour la protection des consommateurs, individuellement ou dans le cadre dune association sectorielle,
et sengager les respecter. Les dcideurs peuvent intervenir dans la dnition des normes de cet en-
gagement par un dialogue avec les institutions nancires et les associations sectorielles. Les institutions
peuvent galement crer un service de mdiation charg de dnoncer les pratiques qui violent le code
de conduite sectoriel et/ou mettre en place un mcanisme de rglement des conits dans le cadre dune
association professionnelle.
170 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
Encourager la cration dune autorit de veille indpendante. Sa mission consisterait collecter,
analyser, publier et diuser largement des classements annuels des tablissements nanciers en fonction
de leurs pratiques, ainsi que des informations sur les plaintes mises par les consommateurs, accompag-
nes de leur contexte. Le gouvernement peut instaurer un organisme de protection des consommateurs
indpendant du secteur des services nanciers, intgr dans ou reli lautorit de rglementation, qui
serait charg de promouvoir activement lducation et la protection des consommateurs ainsi que la
rparation des abus.
Les choix concernant le niveau dducation et de protection des consommateurs dans le secteur
nancier sont importants car ils peuvent amliorer ou entraver le fonctionnement des marchs. Ce sont
eux qui amnent les autorits ignorer des pratiques abusives ou au contraire chercher les liminer.
De plus, ils peuvent renforcer ou aaiblir la conance des consommateurs dans le systme nancier.
Pour tre ecaces, les politiques doivent insister sur la transparence de la relation entre acheteur et
vendeur, et doter les consommateurs des informations et des connaissances ncessaires pour assumer la
responsabilit de leurs dcisions. Les promesses de traitement quitable doivent tre tenues avec la mise
en place de mesures crdibles et transparentes.
Srie doptions n 6
Nombre et typologie des institutions fnancires
Largument en faveur dune grande diversit des types dinstitutions nancires se fonde sur deux obser-
vations : elle favorise laccessibilit pour les populations exclues du systme bancaire et elle fournit des
alternatives aux consommateurs. La diversit des institutions nancires contribue galement au ren-
forcement de la concurrence en matire de services et de prix, et augmente le nombre et la qualit des
produits disponibles. De plus, un environnement diversi dinstitutions nancires, et donc de modes
oprationnels et de risques, peut jouer un rle damortisseur contre la volatilit des marchs nanciers
et sintgrer dans une stratgie de promotion de la rsistance du secteur nancier.
Certaines institutions nancires sont moins performantes que dautres quel que soit le contexte
national. Puisque le secteur nancier requiert une surveillance ocielle, on est en droit de sinterroger
sur la pertinence, et ventuellement la nature, dune limitation de la diversit institutionnelle. De plus,
certaines formes institutionnelles sont dpendantes de subventions publiques, et les autorits peuvent
dcider de changer laectation de ces ressources, compromettant ainsi la viabilit de ces institutions.
Les dcideurs doivent donc faire des choix quant la rduction ou lexpansion de la diversit des pr-
estataires de services nanciers sur leurs marchs. Ils doivent galement dcider des obligations mettre
en place concernant la taille et les activits autorises pour chaque type dinstitution.
Options pour les dcideurs politiques :
Garantir labsence de barrires lentre sur le march de nouvelles institutions ou lexpansion
dinstitutions viables en mesure daugmenter leur ore de services et ltendue de leur porte.
Cette option implique que les autorits soient ouvertes lentre de nouveaux types de prestataires
sur le secteur de march relevant de leur comptence. Elle encourage galement les innovations en
matire dalliances stratgiques et de partenariats contractuels entre les prestataires existants. De plus,
Chapitre VII : Politiques gnrales et options stratgiques 171
les dcideurs doivent examiner les obligations en matire de capital minimum et dactionnariat, ainsi
que les restrictions louverture de nouveaux sites par les prestataires existants. Cette stratgie peut par
exemple stimuler lexpansion de petites banques agricoles pour amliorer laccs communautaire, ou
autoriser les IMF fournir des services de dtail des clients pauvres en qualit dagents oprant pour
des institutions commerciales plus importantes. Une valuation de la capacit actuelle de supervision
est gnralement ncessaire lorsque le nombre et la diversit des institutions progressent, en vertu du
principe Ne pas rglementer ce que lon ne peut pas superviser .
Concevoir de nouvelles formes juridiques pour accrotre la porte. En gnral, un modle insti-
tutionnel unique nore pas la souplesse ncessaire pour rpondre aux besoins des divers segments de
march dans direntes rgions. Au vu de la ncessaire diversit des institutions, des structures et des
approches, les dcideurs doivent examiner les cadres lgaux, rglementaires et politiques existants (par
exemple, pour les coopratives, les banques agricoles et les organisations de crdit, ou les structures
lgales permettant la transformation des ONG en institutions nancires formelles) an de sassurer
quils permettent une varit institutionnelle susante pour servir le march.
Une stratgie dapproche lgislative permettant aux institutions nancires de modier leur statut
formel consiste tablir des procdures dagrment et des rglementations direncies. Dirents
niveaux institutionnels sont dnis dans la lgislation, des petites organisations de microcrdit, avec ob-
ligations minimales denregistrement et de prsentation de linformation, aux banques formelles orant
des services de micronance, soumises la lgislation sur les tablissements bancaires. Les paramtres
rglementaires sont ensuite dnis pour chaque niveau en fonction du degr de risque gnr par la
gamme de produits oerts. Lagrment et la rglementation direncis dnissent les organisations en
fonction de la nature des produits et des services quelles orent et de leur clientle cible. Certains pays
ont opt pour des cadres rglementaires direncis qui autorisent la diversit et mettent laccent sur
la rglementation non prudentielle pour les petites structures. Les cadres rglementaires et dagrment
direncis peuvent exploiter des formes institutionnelles existantes, comme les associations, les ONG
et les coopratives, ou en crer de nouvelles, par exemple les IMF rglementes, les banques agricoles et
les banques spcialises.
Consolider le secteur nancier par la rduction du nombre ou de la diversit des institutions. De
nombreux pays ont pris des mesures pour consolider le secteur nancier, en obligeant les ONG se
transformer en tablissements bancaires professionnels et agrs ou demander des agrments ou des
permis ds lors quelles souhaitaient poursuivre de nouveaux objectifs ou sengager dans un nouveau
domaine dactivits. Dans dautres pays, les autorits bancaires ont choisi de fermer, de rformer ou
de privatiser des banques publiques. Lavantage de la consolidation rside dans laccroissement de la
taille des structures, qui permet de raliser des conomies dchelle et de gamme. De plus, elle permet
daligner le nombre dinstitutions superviser sur les capacits de supervision. Linconvnient est que
les options juridiques supprimes et les banques fermes ne sont pas remplaces, ce qui nuit de facto
la porte et la concurrence.
Par exemple, soucieux de la prolifration dONG sur le march des services nanciers, certains
dirigeants ont choisi de restreindre les formes juridiques disponibles, sans proposer dalternatives. Ce
172 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
choix stratgique tend gnralement restreindre la porte, moins que dautres organisations ne soi-
ent dsireuses et en mesure dentrer sur le march pour occuper le terrain ainsi libr. Dautres pays ont
prfr renouveler leurs cadres lgaux et rglementaires pour autoriser de nouvelles formes institution-
nelles. Certains de ces nouveaux cadres formalisent les activits des ONG pour en faire des banques
ou socits nancires spcialises. La gamme de produits et de services est limite par le niveau de
lagrment obtenu, et les exigences de capitalisation varient selon la taille de la structure et selon quelle
ore ou non, ou envisage dorir, des services dpargne.
Les premiers lments inuant sur la dcision dtendre, de transformer ou de consolider lventail
typologique des institutions nancires autorises sont le cadre lgal et rglementaire en place et la
volont des dcideurs de le rviser et de le modier. Toute rvision est conditionne par le contexte
national et par la typologie organisationnelle existante. Il convient galement dvaluer laptitude des
institutions et des cadres existants servir les populations pauvres et faibles revenus. Les capacits de
distribution de dtail sont-elles adaptes ? Si ce nest pas le cas, lamnagement du cadre lgal existant
encouragerait-il de nouvelles entres sur le march ? Si cela est insusant, lentre facilite dacteurs
trangers apporterait-elle les comptences et les capacits institutionnelles requises ?
Une plus grande diversit formelle amliorerait-elle laccs des pauvres aux services nanciers ou
impliquerait-elle simplement une charge supplmentaire pour les instances de supervision ? La rponse
dire dun pays lautre. Sil est irraliste dattendre dune forme juridique unique quelle suse of-
frir lensemble des catgories pauvres et faibles revenus la varit de produits et services ncessaires
pour protger leurs actifs et crer de la richesse, il est galement risqu et coteux de crer de nouvelles
formes organisationnelles ou de maintenir celles qui ne sont pas susamment performantes. Toutefois,
cet aspect doit tre port lattention des dcideurs, car lenvironnement politique et conomique, et
donc la rponse apporter, sont susceptibles dvoluer. Des tudes et des discussions rgulires sur les
diverses formes institutionnelles et leurs performances respectives et sur la capacit du march remplir
ses fonctions conomiques et sociales doivent tre intgres dans les eorts visant orir aux pauvres
un accs sr et durable aux services nanciers.
Srie doptions n 7
Comment les gouvernements peuvent-ils promouvoir linclusion
des populations pauvres dans les systmes fnanciers ?
Quel que soit le degr dintervention choisi, les gouvernements ont un rle important jouer dans la
construction de systmes nanciers accessibles tous, et ce, mme dans les situations o les IMF se sont
jusqu prsent dveloppes de faon satisfaisante sans relle intervention de ltat. Avec un nombre cr-
oissant dIMF arrivant maturit, laugmentation de la mobilisation de lpargne et lintgration de la mi-
cronance dans les marchs nanciers formels locaux et internationaux, le contexte de politique gnrale
ainsi que les rles des pouvoirs publics et des autres acteurs de ce secteur voluent rapidement.
Les gouvernements ont des inuences multiples sur le dveloppement du secteur nancier. Ils peu-
vent sorganiser plus ou moins judicieusement pour garantir la cohsion, lecacit et lecience de
leurs fonctions, politiques et actions. Un gouvernement se compose de divers ministres et autorits.
Comment organiser au mieux leur eort collectif pour permettre, appuyer et faire progresser la con-
struction de secteurs nanciers accessibles tous ?
Options pour les dcideurs politiques :
Organiser divers programmes dans plusieurs ministres. Il sagit de la solution par dfaut, dans
laquelle diverses entits excutives introduisent, indpendamment les unes des autres, des initiatives
nancires dans le cadre de leurs mandats sectoriels respectifs. Les ministres concerns peuvent tre
lAgriculture, lIndustrie, les Services sociaux, le Logement et lUrbanisme. Ce type dapproche dcen-
tralise permet aux reprsentants des dirents secteurs bnciaires dexercer des pressions pour ac-
cder des ressources, mais il entrane galement un morcellement du paysage nancier, avec diverses
institutions nancires dont les bases de clientle, les approches et les missions se chevauchent. La
coordination peut savrer malaise, ce qui aboutit une politique fragmente. De mme, la dispersion
des fonctions de supervision nest pas recommande.
Regrouper lensemble des initiatives de promotion des systmes nanciers accessibles tous sous
lautorit dun ministre ou organe unique. Il sagit alors dun ministre ou dun organe en charge
du dveloppement conomique et de la lutte contre la pauvret. Cette pratique est courante. Cette
approche permet lmergence au sein du gouvernement dun reprsentant politique spcialiste de
la micronance, ainsi que la consolidation des programmes. Les cots oprationnels et administratifs
peuvent ainsi tre rduits, et la cohrence entre les dirents programmes est renforce. Linconvnient
de cette approche est quelle tend isoler la micronance et les programmes nanciers associs, en les
stigmatisant en tant que secteur spcique pour les populations pauvres et faibles revenus, distinct du
secteur nancier gnral. Elle restreint galement la crativit et linnovation.
Elaborer une stratgie complte de dveloppement du secteur nancier, en conant la responsa-
bilit dexcution au ministre ou lorganisme charg du dveloppement du secteur nancier.
Dans cette vision, la micronance est considre comme une composante part entire du secteur
nancier, et le crdit et lpargne comme des activits bancaires. Elle se fonde sur lide que le critre de
la pauvret de leur clientle ne justie pas lexclusion de certaines institutions nancires du secteur n-
ancier formel. Cette option prconise de renforcer la cohrence des politiques nancires, notamment
en crant un environnement politique habilitant, avec une attribution pertinente des rles au ministre
des Finances et aux autorits de rglementation et de supervision. Elle prsente linconvnient de diluer
certaines questions spciques la micronance dans dautres thmatiques relatives la lutte contre la
pauvret.
Le choix entre ces options implique de combiner une logique administrative et politique gnrale
avec une orientation politique spcique au pays. Les modalits de lanalyse du secteur nancier (no-
tamment lentit qui cette analyse est cone) dterminent sa structure, les thmatiques abordes et
leur articulation, ainsi que lidentit des participants.
Il importe dintgrer un vaste ventail dintervenants et de praticiens dans la concertation nationale
sur la formulation des politiques, an de bncier dinformations plus compltes et dune multiplicit
de points de vue sur lecacit des mesures envisages. La participation eective et limplication de tous
174 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
les acteurs concerns non seulement favorisent la comprhension des problmatiques, mais garantissent
galement un meilleur cadre politique et un meilleur suivi de sa mise en uvre. Cet engagement multi-
latral contribue galement sensibiliser davantage les dcideurs politiques limportance des systmes
nanciers accessibles tous dans la ralisation dobjectifs politiques et de dveloppement plus gnraux,
en particulier lorsquil sagit de souligner la valeur de la porte auprs de segments mal desservis de la
population. La volont de consensus ne doit pas rester une simple dclaration dintention.
Promouvoir le thme des systmes nanciers accessibles tous au rang denjeu politique est double
tranchant. Cest important pour ltablissement dun cadre politique favorable, mais cela peut gale-
ment inciter certains dirigeants prendre des dcisions motives par un opportunisme politique court
terme plus que par une relle volont de dvelopper durablement un secteur nancier non exclusif.
Enn, les bailleurs de fonds doivent tre disposs couter les discussions et laisser de ct leurs
propres priorits pour rpondre aux besoins spciques lchelle nationale. La communaut des bail-
leurs se mobilise activement autour de la volont de mieux coordonner les politiques daide au dvelop-
pement. La micronance est un thme dominant dans les eorts danalyse des pratiques des bailleurs de
fonds pour les rendre plus cohrentes. Une volont lchelle internationale peut favoriser la concrtisa-
tion de laction des bailleurs, mais en dnitive, la coordination de laide est plus ecace lorsquelle est
prise en charge par les pays en dveloppement eux-mmes. Il est impratif que chaque pays en dvelop-
pement trouve un consensus sur une stratgie de construction de systmes nanciers accessibles tous,
pour ensuite entrer dans des mcanismes de responsabilit conjointe avec les bailleurs de fonds dsireux
dappuyer cette stratgie et den superviser ecacement la coordination et la mise en uvre.
Conclusion
En conclusion, les pays en dveloppement doivent non seulement laborer des stratgies adquates
pour accrotre laccs de tous les segments de population aux services nanciers, mais galement tre en
mesure de traduire ces stratgies en mesures politiques et oprationnelles ecaces. Les dirigeants doiv-
ent galement rchir lorganisation gouvernementale la plus pertinente pour une mise en uvre
eective. Il leur faut notamment sinterroger sur une rpartition eciente des programmes et activits
lintrieur du gouvernement et veiller maintenir lattention politique sur le thme des systmes
nanciers accessibles tous. Ils doivent galement sassurer la coopration long terme dinstitutions
nancires trs diverses et de partenaires de dveloppement.
Chapitre VIII
LA CONCERTATION EN PREALABLE A LACTION
LAssemble gnrale estime quil importe de renforcer les services de microcrdit et de micronance et
de faire de lAnne [du microcrdit] un cadre pour trouver les moyens daccrotre limpact du dveloppement
et le rendre durable par lchange de pratiques optimales et denseignements.
Rsolution 58/488, adopte le 23 dcembre 2003
Nous rarmons notre volont dliminer la pauvret et de promouvoir une croissance conomique
soutenue, le dveloppement durable et la prosprit pour tous dans le monde entier
Nous soulignons quil est imprieux pour tous dagir, notamment dans le cadre de stratgies et deorts na-
tionaux de dveloppement plus ambitieux soutenus par une coopration internationale accrue.
Document nal du Sommet mondial de 2005 (Nations Unies, 2005, paragraphe 19)
C
omme nous le prcisions en introduction, ce Livre bleu est destin aider les intervenants au
niveau national engager une discussion visant llaboration ou le renforcement de stratgies
nationales de construction de secteurs nanciers accessibles tous pour le dveloppement. Dans
chaque contexte national, les acteurs cls doivent participer cette discussion pour faire natre une vision
commune de linclusion des pauvres dans le systme nancier. Trois thmatiques doivent tre abordes :
lintgration de la micronance dans le secteur nancier au sens large, le respect de la spcicit de la
micronance et, par-dessus tout, la volont de rpondre ecacement aux besoins des clients pauvres et
faibles revenus. En fait, la stratgie de construction de secteurs nanciers accessibles tous doit tre une
composante part entire du projet de dveloppement du secteur nancier global dans chaque pays,
orient sur la ralisation des Objectifs du Millnaire pour le dveloppement (OMD) et des objectifs na-
tionaux de rduction de la pauvret.
Une grande diversit dintervenants, notamment ltat et les instances rglementaires, qui ont un rle
essentiel jouer, peuvent contribuer la construction de cette vision commune, ainsi qu llaboration
et la mise en uvre dune stratgie nationale. Les eorts de conception et de mise en uvre de
stratgies retant une volont arme de construction dun secteur nancier accessible tous doiv-
ent tre loccasion de gagner en cohrence, une cohrence trop souvent absente des initiatives passes,
multiples et distinctes. Ces stratgies, appuyes par les travaux de recherche sur le contexte national,
guideront la formulation de politiques pertinentes, qui tiendront compte du niveau de dveloppement
du secteur nancier national concern pour promouvoir sa capacit intgrer les populations pauvres.
176 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
Poser les bases de la concertation lchelle nationale
Les informations contenues dans les prcdents chapitres, issues dexpriences menes dans des contextes
nationaux et institutionnels trs divers, peuvent aider les intervenants renforcer leur comprhension
individuelle des lments ncessaires lintgration des populations pauvres dans les systmes nan-
ciers. Toutefois, ces informations ne sont que le prlude une consultation nationale multiacteurs. En
fonction du contexte national, les processus pour la construction de secteurs nanciers accessibles tous
seront dtermins par les lments suivants :
valuation
Evaluation du niveau de dveloppement et daccessibilit du secteur nancier national. Un
tat des lieux du dveloppement du secteur nancier et de la nature des marchs nanciers doit ser-
vir de point de dpart la discussion. Il doit notamment porter sur le degr dintgration des popu-
lations pauvres ainsi que sur le niveau actuel daccessibilit et dutilisation des services nanciers.
Il doit galement comprendre une expertise du cadre lgal et rglementaire, qui peut tre plus ou
moins favorable, de la solidit des marchs nanciers et de la performance des diverses institutions.
Comprendre la nature et ltendue de la demande en produits nanciers parmi les populations
pauvres et faibles revenus est fondamental pour dterminer les produits et services ncessaires sur
le march, et peut galement renseigner sur le type organisationnel le mieux adapt pour fournir
ces produits et services. Au cours des consultations qui ont prcd la rdaction du prsent Livre
bleu, une organisation membre dun rseau international a fait lobservation suivante : Une vision
politique favorable aux pauvres doit se fonder sur la connaissance et la comprhension du secteur,
pour viter que les pouvoirs publics ne fassent plus de mal que de bien dans leurs politiques de
micronance .
Analyse des obstacles. Une autre tape fondamentale consiste analyser en profondeur les lments
mme dentraver ou de favoriser la ralisation de la vision. O se situent les obstacles et les dicults ?
Quels sont les changements ncessaires ? Ces obstacles peuvent se situer au niveau des politiques gn-
rales, de la lgislation, des rglementations et des directives. Il peut galement sagir dinsusances en
matire dinfrastructures, de communications et de technologies. Par ailleurs, la faiblesse des capac-
its institutionnelles et humaines peut lourdement entraver le dveloppement du secteur nancier.
Chacun de ces domaines peut tre inuenc par le dveloppement du secteur nancier formel et de
ses infrastructures, par lvolution gnrale des institutions et des ressources humaines du pays, et par
laptitude des consommateurs exprimer leur demande en services nanciers.
Collaboration avec des partenaires externes. Lintervention de partenaires externes peut tre utile
pour renforcer les capacits analytiques et confronter les diverses options politiques des exprienc-
es et points de vue internationaux, ainsi qu des pratiques reconnues. Les programmes dvaluation
du secteur nancier (PESF) du Fonds montaire international et de la Banque mondiale sont des
instruments de plus en plus utiliss pour valuer la dimension de dveloppement du secteur n-
ancier. En outre, les intervenants nationaux tireront parti de la consultation de recommandations,
guides et conclusions labors par divers rseaux et institutions lchelon international. Il existe
un certain nombre de rfrences internationales en matire de bonnes pratiques (voir lencadr
VIII.1).
Chapitre VIII : La concertation en prable l'action 177
Encadr VIII1
Principales rfrences internationales en matire de bonnes pratiques
pour laccessibilit du secteur fnancier
Principes cls de la microfnance (CGAP, 2004)
Le CGAP a labor onze principes cls de la microfnance Ils ont t valids par les 31 organismes
bailleurs de fonds membres du CGAP, ainsi que par les dirigeants runis au Sommet du G8 du 10
juin 2004 Pour consulter le document (en franais), rendez-vous ladresse : http://wwwcgaporg/
docs/KeyPrincMicrofnance_frepdf
Systmes fnanciers inclusifs : guide des bonnes pratiques pour les bailleurs de fonds dans la
microfnance (CGAP, 2004)
Le guide des bonnes pratiques de la microfnance fournit des orientations concrtes destines au
personnel des organismes bailleurs de fonds, pour les aider dfnir leurs actions et leurs mesures de
soutien auprs des divers acteurs de la microfnance Grce un processus hautement participatif,
intgrant les commentaires de 20 organismes membres du CGAP et de dix autres organisations et
reprsentants individuels de la socit civile, les auteurs se sont efforcs de prsenter un point de vue
quilibr Pour consulter le document (en franais), rendez-vous ladresse : wwwcgaporg/docs/
donorguidelines_frpdf
Des services fnanciers au service du plus grand nombre (Womens World Banking, 2004)
En avril 2005, Womens World Banking a reform le Groupe dexperts de 1994 sur les femmes et
la fnance, qui a t rejoint par des membres du Groupe de conseillers de lAnne internationale
du microcrdit Cette runion a donn lieu la rdaction dun rapport intitul Building Domestic
Financial Systems that Work for the Majority, un document de consensus abordant les premires
ralisations des dix annes passes et les dfs pour la dcennie venir Il raffrme la ncessit de
crer des systmes fnanciers nationaux qui soient accessibles aux populations pauvres, majoritaires
dans les pays en dveloppement, et dcrit les actions essentielles entreprendre pour dvelopper
les capacits des institutions de dtail, les rles cls que doivent jouer les acteurs internationaux,
la vision commune du groupe pour les dix annes venir et les priorits pour les trois prochaines
annes Pour consulter le document (en anglais), rendez-vous ladresse: wwwswwborg/English/
PDF/Expert_Group_Bookletpdf
Rsolution sur laccs aux services fnanciers (World Savings Banks Institute, 2004)
Dans un document intitul Access to Finance Resolution, les membres du World Savings Banks Insti-
tute (WSBI) invitent les dcideurs politiques faciliter laccs la fnance, reconnatre limportance
de laccessibilit des services fnanciers et de son ihhmpact sur la croissance conomique et la
rduction de la pauvret, et tablir un cadre politique adapt La Rsolution appelle soutenir la
collecte et lanalyse dinformations sur les personnes exclues du systme bancaire et linitiation des
populations concernes aux notions fnancires, le renforcement de la gouvernance dentreprise
ainsi que lexpansion et le remaniement des accords institutionnels Pour de plus amples informa-
tions, rendez-vous ladresse : wwwsavings-bankscom
178 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
Mobilisation de lappui technique et nancier de partenaires de dveloppement. Cette mo-
bilisation permet un approfondissement du travail analytique et du renforcement des capacits.
Elle peut gnrer de linnovation et contribuer au nancement dinfrastructures et dinstitutions.
Cependant, elle ne peut pas se substituer la vision et lengagement des autorits nationales.
laboration dune vision commune, dun cadre politique et dune stratgie
Mobilisation des dcideurs politiques et de lensemble des intervenants pour les inciter
sapproprier le dbat. Une concertation nationale doit runir les acteurs suivants : ministres et hauts
responsables gouvernementaux ; instances de rglementation et de supervision, parlementaires, asso-
ciations et dirigeants locaux ; rseaux de micronance et autres associations professionnelles ; reprsen-
tants des institutions nancires publiques et prives de tous types cherchant fournir des services n-
anciers aux populations pauvres ; universitaires et experts indpendants spcialiss dans des domaines
divers, comme linitiation aux notions nancires et la recherche nancire ; institutions fournissant
des services dinfrastructures nancires ; reprsentants des institutions qui dfendent les intrts des
petites entreprises et des particuliers usagers des services nanciers. Enn, il importe dimpliquer les
institutions nancires internationales et les organismes bailleurs de fonds. Chacun de ces groupes
dispose de perspectives et de comptences direntes sur les sujets aborder et peut contribuer une
discussion informe, fonde sur des faits concrets et une connaissance du secteur nancier.
laboration dune vision commune. Ce doit tre la vision dun secteur nancier national
comptitif, diversi et accessible pour les populations pauvres, un horizon temporel de dix
ans et plus. Les intervenants au niveau national doivent comparer ce que devrait tre le secteur
nancier avec ce quil est actuellement.
Analyse des options et formulation des politiques. La stratgie nationale doit reposer sur une
valuation et une analyse claire des options politiques envisageables dans un contexte national
spcique. Ces options sont issues de lobservation des expriences internationales et des meil-
leures pratiques, et impliquent la dnition pralable du rle envisag pour ltat. La stratgie
doit chercher rsoudre activement les problmes dordre politique, tablir des cadres de poli-
tique gnrale adapts et appliquer des politiques concrtes.
Reconnaissance de la diversit des contextes nationaux. Dans chaque pays, les options politiques
varient avec le temps, paralllement au degr de dveloppement du secteur nancier ou aux change-
ments de contexte, de gouvernement ou dobjectifs politiques. L o le secteur nancier est peu
dvelopp, le dbat doit souvrir par des considrations politiques trs larges. Dans ce cas, il peut tre
prmatur de discuter dune lgislation ou dune rglementation spciques. Dans dautres contextes
nationaux, le cadre politique peut cibler plus rapidement des mesures dtailles.
Mise en uvre
Mise en uvre et suivi rgulier. La mise en uvre des politiques publiques requiert de
lengagement, de lnergie, des comptences et une certaine marge de manuvre politique.
Chapitre VIII : La concertation en prable l'action 179
Lvolution quelles provoquent se mesure en annes, et non en mois, et les intervenants doivent
suivre les ralisations et apporter des corrections tout au long du processus. Pour assurer le suc-
cs long terme, il est donc indispensable de crer des mcanismes et des processus de rvision
et dvaluation pour oprer un suivi rgulier des ralisations lchelle nationale. La mise en
uvre implique des investissements dans des domaines stratgiques majeurs : dveloppement
dun environnement politique propice, notamment dun cadre lgal et rglementaire favorable,
professionnalisation du secteur, avec appui au dveloppement des infrastructures nancires
et des prestataires performants de services nanciers.
Considrations importantes sur le processus
Une stratgie nationale ecace ne peut tre le fait dun acteur unique et isol. Des discussions multiac-
teurs runissant le gouvernement, la banque centrale, les autorits de rglementation et de supervision,
des institutions nancires de tous types, des associations, des universitaires, des reprsentants de la so-
cit civile, des bailleurs de fonds, des investisseurs et des reprsentants du secteur priv peuvent faciliter
la comprhension des obstacles et llaboration dune stratgie nationale. Cette dimension multilatrale
est absolument essentielle : le changement politique est induit par la formation dune masse critique
dinstitutions et de groupements dintrts poursuivant les mmes objectifs et disposs cooprer.
La valeur de laction concerte doit dpasser les rivalits et la comptition entre les dirents acteurs.
Comme lexprimait un participant la Runion internationale sur le Livre bleu : Le dveloppement
du secteur nancier est un processus local, que les acteurs locaux doivent approuver et sapproprier .
Paralllement, les ministres des Finances et les banques centrales doivent prendre place au cur des
discussions. Il sagit avant tout de dvelopper le secteur nancier. Une impulsion et un engagement fort
au plus haut niveau de ltat sont absolument vitaux. Les ministres des Finances et les autres ministres
concerns, les banques centrales et les instances de supervision bancaire doivent mettre leur engagement
politique et leurs comptences techniques au service du projet. Ce processus dpasse la seule perspec-
tive technique, et reconnat la ncessit darmer une volont politique pralable, qui peut ensuite tre
revue ou rejete si besoin. Des personnes dhorizons trs divers doivent tre impliques, pour interagir
et dbattre dans de cadre dun forum ouvert. Une procdure consultative approfondie de ce type a t
mene au Sngal : les discussions ont dur plusieurs mois, aux niveaux rgional et national, et ont
abouti ladoption dune Stratgie nationale de la micronance (cf. encadr VIII.2).
Pour appuyer ce processus, il est trs utile de dresser un tat des lieux dtaill de laccessibilit du
secteur nancier et de suivre les indicateurs statistiques qui renseignent sur lvolution du degr daccs.
lheure actuelle, peu de pays procdent au relev systmatique de ce type de donnes, lequel ncessite
gnralement une enqute grande chelle trs coteuse auprs des mnages pour le relev initial, com-
plte ensuite par la collecte des donnes ncessaires la compilation des indicateurs statistiques slection-
ns. Dans le cadre des activits de lAnne internationale du microcrdit, toutefois, la Banque mondiale a
initi un eort multilatral pour le dveloppement dun cadre destin la compilation de ce type prcis de
donnes (Banque mondiale, 2005b) et a propos un ensemble minimal de concepts cls mesurer dans le
cadre des enqutes auprs des mnages sur lutilisation des services nanciers (Banque mondiale, 2005a).
180 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
Encadr VIII2
Sngal : laboration dune vision pour un secteur fnancier accessible tous
Le contexte
N au dbut des annes 1990, le secteur de la microfnance au Sngal connat une croissance
rapide Fin 2003, il servait 510 883 clients, avec un volume de crdit 57,8 milliards de francs CFA et
un encours dpargne de 42,99 milliards Actuellement, on dnombre au Sngal plus de 600 sys-
tmes fnanciers dcentraliss rpertoris (mutuelles classiques, groupements dpargne et de crdit
et institutions signataires des conventions cadres) Le secteur de la microfnance au Sngal compte
trois types dinstitutions : (1) mutuelles de crdit pratiquant lpargne obligatoire comme condition
pralable lobtention dun prt et qui ne traitent quavec leurs membres ; (2) institutions de crdit
direct ; (3) ONG ou projets incluant une composante de crdit
La cellule charge de la microfnance au ministre de lconomie et des fnances ainsi que la
Banque centrale des tats dAfrique de lOuest (BCEAO) supervisent lensemble du secteur Le fonc-
tionnement des mutuelles de crdit est rgi par la Loi PARMEC (loi n 95-03 du 5 janvier 1995
et son dcret 97-1106 du 11 novembre 1997) Les autres catgories dIMF signent des conventions
cadres de cinq ans renouvelables En 2003, le ministre des PME, de lEntreprenariat fminin et de
la Microfnance a t cr pour promouvoir le secteur
Forces et faiblesses
Le secteur de la microfnance au Sngal prsente plusieurs points forts, notamment :
lengagement clair du gouvernement en faveur de lmergence du secteur ;
lexistence dun cadre lgal et rglementaire supervis et contrl par le ministre de lconomie
et des Finances et la Banque centrale ;
le ministre des PME, de lEntreprenariat fminin et de la Microfnance, charg de la promotion
et du dveloppement du secteur, ainsi que de la traduction de la vision en programmes et en plan
daction ;
lexistence dune association professionnelle dynamique (lAPIMEC) ;
lengagement des bailleurs de fonds maintenir leur soutien et leurs activits de suivi au proft
du dveloppement des institutions de base et des institutions fatires, en accompagnement du
plan daction
Malgr ces lments positifs, on note galement certaines faiblesses :
labsence dune vision claire et commune concernant lvolution potentielle du secteur et son
positionnement dans lconomie nationale ;
la faiblesse des options stratgiques et des procdures appliques aux programmes de microf-
nance ;
linsuffsance des mcanismes de surveillance, de contrle et de suivi interne et externe, en dpit De
la croissance considrable du secteur en termes de couverture gographique et de nombre dIMF ;
linadquation du cadre rglementaire avec le modle oprationnel et institutionnel de certains
prestataires de services fnanciers ;
Chapitre VIII : La concertation en prable l'action 181
le manque de professionnalisme, notamment au niveau des comptences techniques requises
pour la collecte, le traitement et la production de donnes relatives la gouvernance interne des
IMF et la supervision du secteur ;
linadquation des ressources fnancires disponibles pour la promotion du secteur
Approche de dveloppement sectoriel
partir de novembre 2003, les principaux acteurs de la microfnance au Sngal se sont engags
dans une approche de dveloppement du secteur fnancier rvise, plus dtaille, fonde sur une
vision commune clairement articule Cette vision est formule comme suit : disposer dun secteur
de la microfnance viable et prenne, intgr dans le secteur fnancier, diversif et innovant, assur-
ant une couverture satisfaisante de la demande sur lensemble du territoire et oprant dans un cadre
lgal, rglementaire, fscal et institutionnel adapt et favorable partir de cette vision, les acteurs
ont dvelopp une politique sectorielle et labor une nouvelle stratgie et son plan daction
Les principaux acteurs et partenaires internationaux ont charg le FENU de faciliter et de diriger le
processus de mise en uvre de la stratgie nationale ainsi que dorganiser la table ronde des bail-
leurs de fonds Le processus comprend les tapes suivantes :
diagnostic-pays, dans un processus participatif et multiacteurs ;
validation du diagnostic par les principaux acteurs ;
dveloppement de la politique et de la stratgie nationales ;
laboration du plan daction et de son budget ;
concertation entre les acteurs et rpartition des rles ;
adoption du projet de loi ou du dcret dapplication du document
Sur la base de cette vision, quatre axes stratgiques ont t dfnis :
amlioration du cadre lgal et rglementaire ;
offre viable et prenne de produits et services adapts, diversifs et en expansion, notamment
dans les zones encore non couvertes par des IMF professionnelles ;
renforcement de la collaboration entre les banques commerciales et les IMF pour le fnancement
des PME ;
organisation dun cadre institutionnel permettant une gestion articule et concerte du secteur
ainsi que la mise en uvre effcace de la stratgie nationale de microfnance (SNMF)
Le Gouvernement du Sngal a valid la stratgie nationale en 2005 Une table ronde runissant
tous les intervenants, y compris les bailleurs de fonds, a t organise en avril 2005 pour dcider des
dtails concernant le fnancement et lexcution du plan daction Environ 40 millions de dollars US
doivent tre mobiliss, avec lappui de bailleurs de fonds tels que le CGAP, le FENU, lAsdi, la KfW,
la BAD, le FIDA, la GTZ, le PNUD, le CIDA et la BCEAO Conformment aux conclusions et aux re-
commandations de la table ronde des bailleurs, deux tudes spcifques ont t lances pour dfnir
les mcanismes de fnancement et les modalits de mise en uvre de la stratgie nationale
Source : FENU
182 Construire des secteurs nanciers accessibles tous
De rcents travaux du CGAP ont rvl que, dans bien des cas, les stratgies nationales de micro-
nance ou dtablissement de secteurs nanciers accessibles tous ont t inities, labores et nances
par des bailleurs de fonds. Si lappui des bailleurs de fonds est prcieux, il lest davantage lorsquil
soriente sur les priorits fondamentales xes par les acteurs nationaux. Ce principe est arm dans le
Guide des bonnes pratiques pour les bailleurs de fonds dans la micronance (CGAP, 2004a), qui se fonde
sur lengagement des bailleurs respecter les bonnes pratiques et harmoniser leurs eorts dans un
souci decacit. Ces principes orent une base solide pour un partenariat ecace dans le domaine du
dveloppement en gnral et de la construction de secteurs nanciers accessibles tous en particulier.
La concertation doit tre poursuivie en permanence, tous les niveaux. Un examen priodique de
lavancement et lajustement rgulier des stratgies sur la base des connaissances acquises viendront
garantir que le processus ne sloigne pas de ses orientations initiales et progresse vers lavnement dun
secteur nancier rellement accessible tous.
Conclusion
Les pays en dveloppement doivent concevoir des stratgies adaptes pour accrotre laccs de tous les
segments de la population aux services nanciers. Ces stratgies doivent ensuite tre concrtises dans le
cadre de mesures de politique gnrale et de plans de mise en uvre eective. Dans cette optique, une
multitude dintervenants doivent collaborer llaboration des stratgies et dterminer ensemble les
meilleures faons dorganiser la mise en uvre. Cette grande table ronde doit runir les pouvoirs pub-
lics, des institutions nancires, des organisations de la socit civile, des partenaires de dveloppement
et des reprsentants du secteur priv. De plus, tous ces intervenants doivent veiller ce que lattention
reste porte sur lobjectif de laccessibilit des secteurs nanciers.
Nous croyons dans les vertus dune telle concentration des eorts sur la construction de secteurs n-
anciers accessibles tous dans les pays en dveloppement. Cette stratgie enrichira le secteur nancier
dans son ensemble. En augmentant les opportunits conomiques des populations pauvres et faibles
revenus, elle contribuera rendre le dveloppement conomique lui-mme plus large, plus profond et
davantage tourn vers lintgration des pauvres. Une croissance conomique durable et partage par-
ticipe la stabilit politique et au progrs social. Enn, le dveloppement du secteur nancier et de son
accessibilit contribuera la hausse des revenus, la constitution dactifs nanciers, lmancipation
et lenrichissement de millions de familles actuellement dpourvues de perspectives conomiques. Ce
doit tre lobjectif ultime de ce projet.
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ISBN 92-1-204251-1
No. de vente : F.06.II.A.3
06-33069Mai 20062,400
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