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Democracia/Estado/Ciudadana

Hacia un Estado
de y para
la Democracia
en Amrica Latina
Serie Contribuciones al Debate
Volumen II
Democracia/Estado/Ciudadana: Hacia un Estado de y para la Democracia en
Amrica Latina / Coordinado por Rodolfo Mariani Lima: Sede PNUD
Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD, 2007
Av. Benavides 786, Miraflores, Lima 18, Per
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2007 1 UN Plaza, New
York, NY, 10017, Estados Unidos de Amrica.
Copias electrnicas de esta publicacin pueden accederse en:
www.democracia.undp.org
530 de Pginas: 17 x 24 cms.
Portada: Camilo Jaramillo Rengifo
Primera edicin, febrero 2008
Tiraje: 3000 ejemplares
Esta publicacin ha sido posible gracias a la ayuda financiera de la Unin Europea.
En ningn caso debe considerarse que los anlisis y recomendaciones de la misma
reflejan la opinin oficial de la Unin Europea.
El anlisis y las recomendaciones de esta publicacin no reflejan necesariamente
las opiniones del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, de su
Junta Ejecutiva, ni de sus Estados Miembros. Es una publicacin independiente
preparada por encargo de la Direccin Regional para Amrica Latina y el Caribe
del PNUD. Este libro es fruto de las contribuciones de un conjunto de prestigios
os
expertos y del equipo coordinador del libro.
Preprensa:
Mirza Editores e Impresores S.A.C.
Telfono: 330 6402 -9834 1937
Lima - Per
Impresin:
FIMART S.A.C.
Telfono: 424 0662
Lima-Per
Hecho el Depsto Legal 2007-12563
ISBN: 978-9972-612-30-5
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD)
Administrador
Kemal Dervis
Administradora Auxiliar y Directora Regional
para Amrica Latina y el Caribe
Rebeca Grynspan
Asesora Regional de Gobernabilidad Democrtica
Myriam Mndez Montalvo
Coordinador del Libro Contribuciones al Debate, Volumen II
Rodolfo Mariani
Autores
Guillermo ODonnell Marcela Ros Tobar
Laurence Whitehead Maria Teresa Zegada
Rodolfo Mariani George Gray Molina
Ftima Anastasia Juan Carlos Moreno Brid
Nuria Cunill Grau Martn Puchet Anyul
Marta Arretche lvaro Garca Hurtado
Celina Souza Cecilia Lpez Montao
Isidoro Cheresky Bernardo Kliksberg
Mitchell Seligson Juan Gabriel Valds
Federico Vzquez Calero Lus Guillermo Sols
Rania Antonopoulos David Ibarra
Francisco Cos Montiel Jean Jacques Kourliandsky
Anexo Estadstico
Gerardo Munck
Jeffrey Bosworth
Pamela Phillips
Equipo de Coordinacin
Daniel Mulet Lind
ndice
PrlogoS
Kemal Dervis
Administrador del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo 9
Benita Ferrero-Waldner
Comisaria de Relaciones Exteriores de la Comisin Europea 13
Rebeca Grynspan
Administradora Auxiliar y Directora Regional para Amrica Latina y
el Caribe del PNUD 15
PreSentacin
Myriam Mndez-Montalvo
Asesora Regional de Gobernabilidad Democrtica del PNUD 19
ProPueSta de reflexin:
Guillermo ODonnell: Hacia un Estado de y para la Democracia 25
comentarioS y aPorteS:

Democracia y Estado
Laurence Whitehead:
Variabilidad en la aplicacin de derechos: una perspectiva comparada 65
Rodolfo Mariani:
Democracia, Estado y construccin del sujeto (ciudadana) 79
Ftima Anastasia:
Estado, sociedad e institucionalidad democrtica 99

Democracia, Estado e Instituciones
Nuria Cunill Grau:
La construccin de ciudadana desde una institucionalidad pblica
ampliada 113
Marta Arretche:
Estado Nacional y Derechos de Ciudadana: extrayendo lecciones de la
parte llena del vaso 139
Celina Souza:
Gobiernos Locales en el Brasil: experiencias y dilemas de la democracia
participativa 153

Democracia, Instituciones y Sociedad
Isidoro Cheresky:
Comentario a propsito del Estado y la democracia 179
Mitchell Seligson:
El Estado, la gobernabilidad y la legitimidad poltica en Amrica
Latina 189
Federico Vzquez Calero:
Mxico en el espejo latinoamericano: poltica, Estado y ciudadana 201

Democracia, Estado y Diversidad
Rania Antonopoulos y Francisco Cos Montiel:
Estado, diferencia y diversidad: buscando un camino con mayor
democracia e igualdad de gnero 233
Marcela Ros Tobar:
Gnero, Ciudadana y Democracia 253
Mara Teresa Zegada:
Democracia y diversidad: una visin desde la crisis boliviana 275
George Gray Molina:
El Estado del interculturalismo en Bolivia 291

Democracia, Estado y Economa
Juan Carlos Moreno-Brid y Martn Puchet Anyul:
Objetivos, alcances y limitaciones de la intervencin del Estado en la
economa en Amrica Latina y el Caribe para impulsar un desarrollo
socialmente incluyente 309
lvaro Garca Hurtado:
Un Estado democrtico en Amrica Latina: de la visin a la accin.
Una perspectiva econmica 325
Cecilia Lpez Montao:
Democracia y poltica social en Amrica Latina 341
Bernardo Kliksberg:
Amrica Latina: la regin mas desigual 357

Democracia, Estado y Globalizacin
Juan Gabriel Valds:
Notas sobre globalizacin y poltica en Amrica Latina 373
Lus Guillermo Sols:
Estado y globalizacin 391
David Ibarra:
Mxico: democracia, Estado de derecho y globalizacin 405
Jean Jacques Kourliandsky:
Europa, democracia y economa global 409
reSea de autoreS 423
anexo eStadStico
indicadores sobre democracia y ciudadana del Proyecto para el desarrollo
de la democracia en amrica latina (Proddal) 2006 429
ndice de tablas 429
Prlogo
Kemal Dervis
Administrador del Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo
el crecimiento de la economa mundial se encuentra en el punto ms alto de
la historia. este hecho se suma a los avances observados en indicadores bsicos
del desarrollo humano, como menor mortalidad infantil, niveles ms altos de
alfabetizacin y una mayor cobertura de los servicios de agua potable y salud.
tambin son dignos de mencin los progresos hacia la igualdad entre hombres y
mujeres. Pese a la lentitud de estos logros y las persistentes carencias, se obs
erva
una importante mejora en las condiciones de la vida de los pases en vas de
desarrollo.
Junto con estos avances hacia los objetivos de desarrollo del milenio, la
iniciativa privada y el espritu emprendedor continan extendindose por todo
el mundo. las inversiones extranjeras y las remesas internacionales son cada vez

ms relevantes para la economa global y contribuyen enormemente a mejorar
las condiciones de vida en los mercados emergentes.
a pesar de este rpido crecimiento y de los progresos en desarrollo humano
e integracin econmica, la desigualdad en la distribucin y el disfrute de los
beneficios de la globalizacin entre los ciudadanos de cada pas sigue siendo
la constante. esta situacin es particularmente notoria en amrica latina y el
caribe.
las economas de estos pases, en concordancia con las tendencias globales,
muestran un ascenso sin precedentes. Sin embargo, aunque el crecimiento
econmico es un factor indispensable, no puede traducirse en desarrollo a menos
que existan polticas publicas que favorezcan la equidad. Para que la regin
tenga xito en su lucha contra la pobreza y la desigualdad y alcance los objetivos

de desarrollo del milenio debemos promover un crecimiento ms incluyente.
Para ello resulta esencial que los mercados, as como las instituciones polticas
y sociales que rigen la vida de los ciudadanos en toda la regin, consoliden sus
mecanismos democrticos.
a pesar de que la mayora de los pases de amrica latina y el caribe
tienen regmenes democrticos, la percepcin profunda y generalizada es que, en
muchos casos, los verdaderos beneficios de la democracia siguen sin cumplirse.
Para la mayora de la poblacin es evidente la brecha que existe entre la realidad
y las promesas de bienestar ligadas a la expansin econmica y las reformas
democrticas.
una gobernabilidad democrtica slida y legtima, capaz de atender y
articular los intereses de la poblacin, coordinar esfuerzos entre todos los actor
es
sociales y abrir canales de compromiso y participacin ciudadana es condicin
necesaria para enfrentar con xito los inquietantes desafos sociales de amrica
latina. la lucha contra la pobreza y la desigualdad y el fortalecimiento de la
gobernabilidad democrtica son objetivos que se complementan mutuamente:
uno no puede existir sin el otro y ambos son la base para la promocin del
desarrollo humano en toda la regin.
La capacidad limitada y a menudo insuficiente de muchos estados para
cumplir importantes funciones, como fomentar un crecimiento incluyente,
proteger ecosistemas y recursos ambientales, manejar crisis y desastres, y poner

en prctica la gobernabilidad en todos los niveles, amenaza con anular los logros
de la democracia e incluso puede llegar a socavar los avances econmicos.
los gobiernos de amrica latina necesitan fortalecer la capacidad de
tomar decisiones legtimas, eficientes y efectivas para enfrentar los problemas
que la sociedad considera importantes, capacidad que en muchos casos ha
sido mermada. adems, se deben desarrollar habilidades para garantizar la
permanencia de avances recientes y crear condiciones para alcanzar mejores
resultados sociales, econmicos, polticos, culturales y ambientales.
el Programa de las naciones unidas para el desarrollo (Pnud) ha hecho
nfasis en la necesidad de fortalecer la capacidad y las instituciones del estado
como elementos centrales de una estrategia de desarrollo. Parte de ese esfuerzo
fue el dilogo regional iniciado por el Pnud con el lanzamiento de su Informe
sobre la Democracia en Amrica Latina en 2004, que ahora contina la direccin
regional para amrica latina y el caribe mediante la publicacin del segundo
volumen de Contribuciones para el debate: Estado-Democracia-Ciudadana, Hacia un
Estado de y para la Democracia en Amrica Latina, el cual destaca la funcin del
estado como actor esencial en el complejo proceso de crear condiciones para el
desarrollo incluyente y la construccin de una ciudadana plena.
el replanteamiento y la renovacin del estado en amrica latina son
tareas claves en la agenda de desarrollo de la regin. Pero esta no es una labor
ni simple, ni uni-dimensional. no es posible que exista un acuerdo unnime
sobre cada una de las partes de una estrategia sobre democracia y desarrollo.
Por ello es tan importante que estos asuntos sean debatidos y que este debate
reciba el apoyo del sistema multilateral. despus de todo, como se ha dicho con
frecuencia, las ideas gobiernan el mundo, y slo mediante el acuerdo pueden
lograrse progresos significativos. Este libro aspira a ser una contribucin para
alcanzar ese objetivo.
Prlogo
Benita Ferrero-Waldner
Comisaria de Relaciones Exteriores de la Comisin Europea
Amrica Latina ha realizado progresos muy significativos en el campo de la
democracia en los ltimos aos. la normalidad y transparencia con la que se realizan

la mayora de los procesos electorales es sin duda testimonio de la consolidacin
de sistemas polticos en los cuales el debate poltico es amplio, las opciones son
reales, el proceso es pacfico, el voto es mayoritario, el recuento es transparent
e y
el resultado es respetado. no es sta poca cosa para una regin que sufra no hace
mucho tiempo la plaga de dictaduras y de elecciones poco representativas.
Son progresos indiscutibles pero conviene tener en cuenta que la
organizacin de elecciones no es sino uno de los mltiples elementos
del ejercicio democrtico del poder. la democracia es algo ms: es respeto
a los derechos humanos, es rechazo a toda forma de discriminacin, es la plena
vigencia del estado de derecho, es la libertad de expresin, el pluralismo poltico,

la separacin e independencia de poderes o la probidad y la transparencia en la
accin pblica. Por ello. como bien lo seala el informe del Pnud (2004) la
democracia en amrica latina el gran reto es pasar de la democracia electoral
a la democracia de ciudadana.
la expansin de la democracia es un proceso complejo que requiere mucho
tiempo y esfuerzo y en rigor, como lo sabe la teora y hemos podido comprobar
mas de una vez empricamente, no deberamos descansar sobre la idea de que
las conquistas estn consolidadas. ninguna democracia est totalmente libre
de riesgos, riesgos que se acentan en aquellos pases donde la desigualdad de
ingresos es extrema, la pobreza expandida, las cuestiones de identidad forman
parte del proceso de cambio y donde las condiciones institucionales de la cohesin

social requieren ser mejoradas.
tras los profundos cambios polticos de los 80 y econmicos de los 90,
percibimos una voluntad de conseguir sociedades ms inclusivas e igualitarias.
este esfuerzo es legtimo, necesario y bienvenido. amrica latina, con ms de
200 millones de pobres es una de las regiones ms desiguales del mundo. todava
ms preocupante, estos niveles de desigualdad se han mantenido prcticamente
estables durante los ltimos 50 aos.
esta falta de cohesin social tiene un efecto negativo no slo econmico,
sino tambin y fundamentalmente, poltico. no es simplemente una cuestin de
acceso a servicios bsicos de salud y educacin que dicho sea de paso, educacin
y formacin son los elementos esenciales para cambiar la sociedad y contribuir
a un desarrollo equitativo. Pero es ms complejo. las tremendas desigualdades
contribuyen tambin a crear un clima de tensin social que favorece los altos
niveles de violencia que se observan en muchos pases de la subregin. estas
desigualdades y la extrema pobreza son tambin causantes que ms y ms
latinoamericanos dejan a sus pases y buscan mejores oportunidades de trabajo
y de vida emigrando a terceros pases. tenemos que enfocar estos procesos y
colocarlos en el centro de la agenda, porque son la mdula del desarrollo y de la
democracia entendida como la plantea el Pnud, como democracia en sentido
amplio, como democracia de ciudadana.
as entendida la democracia y as entendidos los desafos de su
sustentabilidad y expansin, el paso de la democracia electoral a la de ciudadana,
se sobreimprime al desafo de la cohesin social que se ha convertido en una de
nuestras prioridades para las relaciones entre la unin europea y amrica
latina. Por supuesto la principal responsabilidad para llevar a cabo las reforma
s
necesarias en este campo corresponde a los gobiernos. Pero la unin europea,
y en particular la comisin europea, se encuentran dispuestas a apoyar estos
esfuerzos a travs de su cooperacin y asistencia.
Pero para tener xito en ese camino es preciso que volvamos a preguntarnos
qu estado? y qu instituciones? requiere una democracia que se apoye en la
construccin de condiciones crecientes de equidad. Qu papel le cabe al estado
en la lucha contra la desigualdad? Qu instituciones y capacidades polticas exige
el desempeo de ese papel? cmo establecer relaciones sanas entre democracia y
mercado, que habiliten el crecimiento econmico al mismo tiempo que permitan
expandir la ciudadana y mejorar su estatuto? en sntesis, qu estado necesita
amrica latina para tener ms mercado, ms democracia y mayor cohesin
Social.
Prlogo
Rebeca Grynspan
Administradora Auxiliar y Directora Regional
para Amrica Latina y el Caribe del PNUD
Contribuciones al Debate volumen II, es un libro que se centra en las relaciones

entre democracia de ciudadana y estado. es el fruto de un esfuerzo institucional
conjunto del Pnud y la unin europea (ue) por desplegar el anlisis en la
direccin que abri el informe Pnud (2004) la democracia en amrica
latina.
recorriendo ese camino Contribuciones al Debate volumen II, se propone
generar reflexin y debate a partir de una pregunta crucial para la democracia, el

desarrollo y la cohesin social en la regin: qu tipo de estado necesita amrica
latina para construir ms y mejor ciudadana?
Para la produccin de los textos de contribuciones al debate Vol. ii,
se cont con un aporte inicial escrito por el Prof. guillermo odonnell, que
establece las bases de un marco conceptual de un Estado para una democracia de
ciudadana. este documento ordena las distintas dimensiones del tema del estado
y oportunamente fue enviado a cada uno de los autores para su consideracin
crtica.
el objetivo del libro se sustenta en la concepcin de la democracia
explicitada en los textos mencionados, como una forma poltica que contiene
un elemento fundamentalel rgimenpero se extiende bastante ms all del
mismo. esta extensin se basa en la idea que la democracia es y debe ser un tipo
de organizacin poltica de y para ciudadanas/os. esto a su vez implica, siguiendo
lo argumentado en el Proddal, que la democracia pone en juego no slo
la ciudadana poltica que sanciona el rgimen sino tambin fundamentales
aspectos de ciudadana civil, social y cultural.
el Proddal dej sealados varios caminos para la profundizacin
del conocimiento y para la accin poltica de cara a los desafos comunes del
desarrollo y la democracia. entre ellos se destaca por su particular importancia
,
el de la relacin entre el estado y la democracia. este es un tema tan importante
como complejo. Su importancia, deriva del hecho que el estado es el garante
y la condicin de posibilidad de los derechos de la ciudadana. como sostiene
odonnell en el texto escrito para este volumen los ciudadanos tienen un
derecho pblico e irrenunciable al estado, pero no a cualquier estado sino a uno
que es consistente con la vigencia y ampliacin de los diversos derechos de la
ciudadana.
en las ltimas dcadas el estado fue objeto de embates persistentes y se
le asignaron responsabilidades gravosas. Si bien es cierto que existan muchas
y muy buenas razones para postular cambios y revisiones en el sector publico,
no es menos cierto que en todo la regin, aunque en algunos pases con ms
fuerza que en otros, se difundi una corriente de opinin que instal un discurso
incriminatorio sobre el estado. Precisamente sobre el plafond de ese discurso, l
a
crisis del estado fue reiteradamente aludida y en su nombre se desplegaron con
intensidad diversos planes de reforma del estado y de las instituciones pblicas.
los enfoques dominantes apuntaban a eliminar el clientelismo, transparentar la
gestin, fortalecer la rendicin de cuentas y a promover la eficiencia mediante
la implementacin de soluciones de tipo gerencial con base en la traslacin al
sector pblico de criterios y prcticas del sector privado.
Si bien, en general, los objetivos perseguidos eran loables, las reformas
eran portadoras de la debilidad de los supuestos sobre los cuales se apoyaban.
Por un lado, en general, se tendi a aislar al sector pblico de la sociedad y a
no considerar que los males que se verifican al interior del Estado guardan o
pueden hacerlo una relacin con pautas institucionalizadas en la sociedad, ms
all del aparato del estado. Por otro lado, se pas por alto la cuestin central de
la naturaleza diferencial del sector pblico. en cualquier caso, en algn costado,
las reformas se toparon con los lmites que implican las propias contradicciones y

conflictos de sociedades profundamente desiguales y con la propia fragilidad del

difundido supuesto de que achicar al Estado y codificar tecnocrticamente a la
poltica favorecera el desarrollo.
Pero adems y ms importante an, ninguno de estos enfoques pens
al estado en relacin a la democracia. y mucho menos an, en relacin a una
democracia de ciudadana. Por motivos diversos muchos de los cuales se
mencionan y analizan en los textos del libro la relacin democracia-estado,
a pesar de su obvia importancia, casi no ha ocupado atencin en la literatura
aplicada y en la acadmica de los ltimos aos. Hay, por cierto, una enorme
y variada literatura sobre el estado y la economa, as como sobre reformas
institucionales y diversas polticas pblicas. Pero muy poca, que se ocupe
especficamente del tipo de Estado necesario para densificar el tejido ciudadano y

construir democracia. Esta omisin no es en realidad sorprendente y refleja las
corrientes ideolgicas y tericas aludidas, que acabaron por imponer una
concepcin basada en dos reduccionismos o caricaturas de la ciudadana. el
primero es la reduccin secuencial de la democracia al rgimen y del ciudadano
al votante, en la cual, el estado tiende a quedar marginado de la problemtica
de la democracia. el otro reduccionismo es el de la poltica a la tecnocracia, a u
n
saber tcnico definido por criterios economicistas, cuya categora principal es el
consumidor. como se sostiene en este volumen, por ambos lados slo votantes
y slo consumidores la ciudadana es archivada y el estado mutilado de su
relacin y responsabilidad con la misma.
a la ausencia de pensamiento y poltica sobre la relacin estado y
democracia, se agrega, adems, otra ausencia, no menos notoria: la ausencia de
un pensamiento y una poltica sobre la desigualdad que lacera a la regin.
la desigualdad en amrica latina es un rasgo histrico y persistente. las
inequidades en la distribucin de la riqueza y el ingreso, las brechas educativas,

sanitarias y salariales, la fragilidad de las redes de seguridad y proteccin soci
al,
la pobreza misma, las violentas diferencias tnicas, sociales y de gnero, son slo
algunos, de los rostros posibles con que la desigualdad se nos presenta en amrica

latina. enfrentarla exige poner a la desigualdad en el centro de la poltica y,
definitivamente, la desigualdad no ha estado en la agenda de la regin en las
ltimas dcadas. y eso es un problema para la democracia, para la economa y
para la ciudadana.
y esta ausencia en la agenda poltica es, en buena medida, consecuencia
natural de la ausencia anterior. o, dicho en otros trminos, visibilizar y enfrent
ar
la desigualdad requiere de una poltica que elabore y ofrezca alternativas y de un

estado comprometido con la construccin de democracia y desarrollo. ni lo uno
ni lo otro estuvieron presentes en las ltimas dcadas: la poltica se enflaqueci
en opciones y el estado se ausent de su responsabilidad en la integracin social.
en esas condiciones, el signo democrtico de la poltica y del estado, an con
elecciones, qued interpelado.
Slo el estado puede mediar las relaciones entre economa y democracia
y dotar a esas mediaciones de un sentido de desarrollo incluyente. Pero no
cualquier estado puede hacerlo. los viejos y no tan viejos debates sobre estado
grande vs. estado chico o mercado vs. estado no nos han proporcionado las
respuestas adecuadas. Pero tampoco las preguntas implicadas en esos anlisis y
consecuentemente sus categoras analticas, permitan echar luz sobre qu tipo
de estado e instituciones se requieren para apalancar conjuntamente desarrollo
y democracia en la regin.
Este segundo volumen de Contribuciones al Debate se propone reflexionar
sobre ello y abrir un debate directamente orientado al campo de la poltica
latinoamericana, para fortalecer los haces de ciudadana existentes y generar
condiciones para su expansin y desarrollo.
Presentacin
Myriam Mndez-Montalvo
Asesora Regional de Gobernabilidad Democrtica del PNUD
Este libro es una continuacin del proceso de reflexin y debate iniciado
con el informe del Pnud (2004) La Democracia en Amrica Latina, hacia
una democracia de ciudadanas y ciudadanos (idal) y plantea la necesidad de
volver a pensar el estado como un desafo de primer orden para avanzar en
la construccin de ciudadana y democracia en la regin.
Han pasado varios aos desde que recuperamos nuestras democracias
y podemos elegir a nuestros gobernantes en elecciones razonablemente
limpias, libres y peridicas. en algunos de los pases de la regin ya han
votado, y en otros lo harn muy pronto, las primeras generaciones nacidas en
democracia. Votamos. y ms que eso: creemos que volveremos a hacerlo la
prxima vez. este es un avance de la democracia. Pero la democracia, como
lo sostiene el idal, es una forma de organizacin poltica que pone en juego,
adems de las libertades polticas y contextuales que fundan el rgimen,
aspectos centrales de ciudadana civil, social y cultural.
existe una ntima relacin entre democracia y ciudadana: la
democracia descansa en la idea de que el ciudadano elige y coadyuva a la
formacin de decisiones colectivas en ejercicio de su autonoma. la fragilidad
de los derechos polticos y civiles y la carencia de derechos y pisos de igualdad
social y cultural, interpelan la posibilidad de aquella autonoma, al menos
para amplios, muy amplios, sectores de la poblacin. la democracia implica
unos derechos e invoca la existencia de otros sin los cuales todo el edificio de

la igualdad poltica es frgil.
Hemos logrado instituir regmenes democrticos, pero tenemos mucho
terreno por recorrer en la construccin de ciudadanas ms plenas. Pero la
constatacin de esta, llammosla as, asimetra, conocida por cierto, no dice
mucho acerca de la concatenacin de los procesos polticos que la explican
y menos an acerca de las formas de hacer, rehacer o deshacer caminos para
remediarla. digamos algo ms: es sabido que la expandida pobreza que
impera en la regin, abroga innumerables derechos de ciudadana. Pero en
la observacin directa de la pobreza y las mutilaciones de ciudadana que
acontecen en su dominio, no se auscultan todas las razones, y menos an las
principales, que dan lugar a esas realidades. lo que (re)produce la pobreza y
arrastra la degradacin de la ciudadana, est en otra parte. Pierre Bourdieu
deca que la voluntad completamente loable de ir a ver las cosas de cerca, lleva a
veces
a buscar los principios explicativos de las realidades donde no estn el verdadero
objeto del anlisis que hay que construir contra las apariencias y contra todos aq
uellos
que se contentan con ratificarlas, es la construccin social (o, ms precisamente, p
oltica)
de la realidad revelada a la intuicin.
Vivimos en regmenes democrticos y parafraseando a Hannah
arendt, tenemos derecho a tener ciudadanas. Pero los derechos de ciudadana
necesitan del estado para ser inscriptos y exigidos. obviamente, como lo
ensea la historia, no cualquier estado: el estado puede ser el principal
conculcador de derechos y un poderoso productor de desigualdades. Pero
sin un estado capaz de garantizar derechos, sencillamente estos no rigen la
vida de y entre ciudadanos. entonces, como sostiene guillermo odonnell, el
primer derecho ciudadano en democracia es el derecho a tener un estado que
garantice los derechos de ciudadana. y este es el punto inicial de la, como
dira Bourdieu, construccin poltica de la realidad revelada a la intuicin.
Venimos de aos en los que se le pretendi asignar a todo lo estatal
una significacin peyorativa. Se postul la minimizacin y hasta la supresin
del estado como condicin para la expansin de un modelo de economa de
mercado que tendi a subsumir al conjunto del orden social. es cierto, esa
pretensin haca hincapi en la evidencia del fracaso y la insostenibilidad del
estado engordado que caracteriz a varios pases de la regin. Pero entre aquel
Estado ineficaz y opaco, y el Estado estrecho que se postul en las ltimas
dcadas, la regin qued atrapada en un proceso y un discurso poltico, que
expuso al extremo las carencias para construir senderos de inclusin social,
desarrollo y democracia.
los proyectos de reforma estatal y los discursos legitimantes que se
articularon al amparo del denominado consenso de Washington, postularon
por un lado, la adaptacin del estado al modelo econmico y su enajenacin
de la cuestin de la inclusin social; por otro lado, slo o principalmente
visibilizaron al estado como un conjunto de burocracias pblicas, opacando
planos enteros de lo que el estado es o hace.
Un aspecto singular de la minimizacin del alcance y los significados
de lo estatal, refiere a la desconsideracin del vnculo que une democracia y
estado y a la naturaleza mutuamente constitutiva del mismo. la democracia
fue un punto ciego de los proyectos de reforma estatal llevados a cabo
durante las dcadas precedentes. de hecho, la relacin del estado con la
democracia slo apareci reflejada con fuerza en las luchas polticas que
asumieron la forma de resistencia frente a los intentos tanto por revocar
derechos, fundamentalmente sociales, como por transformar al propio
estado en el sentido de retirarlo de la cuestin de la integracin de la
sociedad. Pero si la democracia siempre mantiene con el estado una relacin
estrecha y constitutiva, mucho ms an en una regin que porta los rasgos y
la historia de amrica latina, los efectos de las polticas de minimizacin del
Estado y sus ideologas tienen saldos especficos en trminos de democracia
y ciudadana.
en amrica latina, el estado y la poltica asociada al estado, han sido
centrales para construir nacin y sociedad. en no pocos casos, las naciones
latinoamericanas fueron promovidas desde centros de poder, que eran
estados incipientes, que aglutinaron poblaciones muy diversas, determinaron
geografas polticas y gestaron los rasgos principales de las identidades
colectivas. Hubo un proceso de creacin de nacin con centro en el estado
y ms tarde, tambin desde el estado, se reorganiz la sociedad. desde la
segunda mitad del siglo xix y hasta entrado el siglo xx, en algunos pases
primero y en otros despus, los estados promovieron los intereses de las
clases capitalistas y las forjaron instaurando los derechos de propiedad, se
desarrollaron las condiciones estructurales que cimentaron los procesos de
insercin internacional y se desplegaron derechos civiles y los seminales
derechos polticos, aunque an en un contexto de fuerte exclusin social y
poltica.
desde los orgenes, los estados fueron centrales en la construccin de
nacin y sociedad en latinoamrica al tiempo que el tipo de relaciones sociales,
polticas, econmicas, culturales y legales, que estos estados impulsaron
no lograron permear la totalidad de sus territorios y homogeneizar a sus
poblaciones, dando lugar a un fuerte y persistente patrn de heterogeneidad
estructural en las sociedades latinoamericanas. en este sentido y a modo
de ejemplo, es sintomtico constatar la distancia que media entre las
constituciones liberales basadas en la autonoma del individuo y la disposicin
comunitarista ampliamente difundida en la regin. o, en geografas extensas,
las dificultades para almohadillar las relaciones de poder en el Estado
central que dieron lugar al reconocimiento de formas diversas de poderes
territoriales y caciquismos sustrados de la legalidad estatal. las sociedades
latinoamericanas estn atravesadas por rasgos de heterogeneidad, diversidad
y desigualdad que se constituyeron al calor del proceso de formacin del
estado.
Hay una paradoja en la relacin estado-democracia en amrica
latina que es preciso considerar. el estado siempre fue la referencia principal
para la conquista de los derechos civiles, sociales, polticos, econmicos y
culturales de los pueblos de latinoamrica: ya sea para alojar las luchas
por mejores condiciones de vida que se articularon desde la sociedad o para
implementar desde sus cspides gubernamentales polticas inclusivas que
consagraban derechos, los reconocan o gestaban las condiciones para
su futura inscripcin. Pero al mismo tiempo, el estado, esa referencia
principal, fue frgil para extender universalmente los derechos en todo el
territorio y para instaurar un orden simblico que quebrara desigualdades y
heterogeneidades ancestrales.
Hubo estado para la nacin, para la religin, para la economa. y
tambin en ocasiones, hubo exceso de estado para cada una de estas cosas
a lo largo de nuestra historia. Pero desde una perspectiva democrtica, los
estados fueron dbiles para proyectar la luz de la democracia ms all de
los estrechos lmites del rgimen poltico. el Estado democrtico y para la
democracia, siempre fue un dficit en la regin: pero mientras en algunos
perodos fue una aspiracin o una promesa, en otros fue simplemente un
olvido, o quiz, ms an, un ocultamiento.
Parafraseando a guillermo odonnell, podra decirse que en amrica
latina el derecho a tener ciudadanas est retenido en el impasse de un estado
trunco para la democracia. destacarlo y recuperar la indagacin y el debate en
torno a ello, son propsitos a los cuales este libro pretende contribuir.
Estructura del libro
el libro se organiza alrededor de la contribucin central del profesor
guillermo odonnell y los comentarios y ensayos de un prestigioso grupo
de intelectuales de latinoamrica, pero tambin de europa y los estados
unidos.
en su contribucin, el profesor odonnell desarrolla en profundidad
la relacin que existe entre estado y democracia, particularmente desde la
perspectiva de la democracia de ciudadana como construccin socio histrica
que requiere un tipo particular de estado. odonnell plantea en su texto las
bases conceptuales para el anlisis de las fortalezas, retos y potencialidades
de los estados latinoamericanos en relacin a la democracia y a la aspiracin
de ms y mejores ciudadanas, y concluye con una aguda descripcin que es
al mismo tiempo una advertencia y un desafo poltico: En Amrica Latina
hemos aprendido que un Estado de baja eficacia, efectividad, credibilidad y filt
raje
puede coexistir con un rgimen de elecciones razonablemente competitivas y con la
vigencia de ciertas libertades. Pero este es un Estado que, por dbil y angosto, n
o
funciona como el impulsor de la conquista de los derechos de ciudadana implicados
y
reclamados por la democracia.
El texto de ODonnell constituye la propuesta de reflexin central
del libro y en torno a l se organiza el volumen. asimismo, en cada uno de
los textos de los diferentes autores, se recogen los debates y aportes del talle
r
de discusin celebrado en Buenos aires en mayo de 2007, en el que tambin
participaron autoridades del Pnud y de la unin europea.
los aportes de los autores se ordenan en cinco secciones que intentan
mapear las zonas ms crticas del vasto campo de la relacin estado-
democracia, dando lugar al abordaje de los vnculos ms relevantes que el
estado mantiene con sus propias instituciones, con sociedades heterogneas
y diversas, y con la economa, en una regin que busca los modos y alcances
de su insercin en el mundo. todo ello desde una perspectiva que atienda
a la pregunta central de qu tipo de estado requiere una democracia de
ciudadana en amrica latina.
en el anexo estadstico, el libro ofrece la actualizacin, a diciembre de
2006, de la base de indicadores del informe Pnud (2004) La Democracia en
Amrica Latina, hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. el trabajo de
recopilacin y ordenamiento de estos datos lo realiz un equipo dirigido por
el profesor gerardo munck.
finalmente, quisiramos agradecer a quienes apoyaron la realizacin
de este libro y de un modo u otro, lo hicieron posible.
a la unin europea, por su permanente inters y compromiso con
los temas de la democracia y el desarrollo en amrica latina, y el apoyo
brindado para la elaboracin y publicacin de este volumen.
a guillermo odonnell, quien con su invalorable aporte intelectual y
su permanente disposicin personal, acompa todo el proceso de produccin
de este libro.
a rodolfo mariani, coordinador acadmico de esta publicacin y a
cada uno de los autores que generosamente dedicaron su tiempo a contribuir
con este volumen con la expectativa de que el tema de las relaciones
estado y democracia cobre vitalidad y se exprese en crecientes aportaciones
acadmicas y polticas en beneficio de la democracia de ciudadana en
amrica latina.
A la Oficina del PNUD en Argentina por el apoyo inestimable
brindado durante la organizacin y realizacin del taller de discusin en
Buenos aires.
NOTA
1
Bourdieu,
Pierre
(2000).La
miseria
del
mundo.
FCE,
p.161.
haCia
un
Estado
dE
y
Para
La
dEmoCraCia
Guillermo ODonnell
Hacia un estado de y
para la democracia
Guillermo ODonnell*
I. COMENTARIOS PRELIMINARES
el presente texto es una primera aproximacin a un tema muy complejo.
Partiendo del Proddal y su marco terico, aqu presento una fundamentacin de la
importancia de encarar las interrelaciones entre el estado y la democracia en el
actual
contexto latinoamericano. asimismo, propongo algunos criterios para una primera
desagregacin conceptual y emprica del tema. este es por lo tanto un documento
preliminar o, mejor, inicial.
el intento de fundamentacin del tema me parece necesario, porque el gran
descuido que ha sufrido es todo un comentario del clima ideolgico que ha prevalec
ido
hasta hace poco. Se han escrito innumerables textos acadmicos y hecho muchos
comentarios por parte de dirigentes polticos y sociales, as como par los medios de

comunicacin, acerca de las interrelaciones entre el estado y la economa. asimismo,
ha
habido numerosos proyectos de reforma de diversas instituciones del estado. tamb
in
hoy abundan argumentos segn los cuales la globalizacin est condenando a los estados

a la irrelevancia. Pero, cualquiera fuere el juicio que se emita acerca de esas
opiniones, lo
que es seguro es que su abundancia contrasta con el ya comentado descuido2. el m
ismo
no es casual; es producto de ideologas y teoras que por un lado proponen una visin
sumamente restrictiva de la democracia, y por el otro ven al estado fundamentalm
ente
como un facilitador de mercados (mticamente concebidos) y garante de un reducido
haz de derechos de seguridad individual y de propiedad. estas restricciones (o,
para usar
un trmino de la jerga de las ciencias sociales, estos reduccionismos) han creado
el vaco
*
universidad
de
notre
dame
y
CiEdaL
/
EPG,
universidad
nacional
de
san
martn.
ProPuEsta
dE
rEFLExin
conceptual que impide preguntarse sobre las interrelaciones entre estado y democ
racia.
Estas visiones no son polticamente inocentes; ellas aparecen implcitamente refleja
das
en la casi nula atencin que se ha prestado en la agenda pblica de nuestros pases a
esa
interrelacin.
fue por esto que el Proddal decidi dar la batalla no slo en el plano de
los datos y las propuestas sino tambin en el terreno delineado por su marco terico
:
la concepcin ampliada de la democracia que all se propone critica explcitamente la
primera reduccin y avanza hasta plantear la necesidad de engarzarla con la proble
mtica
del estado.
II.
VOLVIENDO AL PRODDAL:
ALGUNOS ASPECTOS DE LA DEMOCRACIA
la democracia incluye un rgimen poltico pero no se agota en l. este rgimen
implica elecciones competitivas e institucionalizadas, as como un conjunto de lib
ertades
de asociacin, expresin, movimiento y otras. el rgimen es un componente fundamental
de la democracia, por al menos dos razones. una, porque en su ausencia simplemen
te no
hay democracia. Otra, porque su existencia define la ciudadana poltica, aquellos q
ue
tienen derecho a votar, intentar ser electos y ejercer las libertades recin menci
onadas.
la ciudadana poltica implica que, en este plano, todos somos iguales en trminos de
derechos, libertades y obligaciones. esta igualdad es consagrada por el sistema
legal de
un pas que contiene un rgimen de este tipo y, como veremos abajo, ese sistema es p
arte
constitutiva del estado.
Por otro lado, la democracia en su sentido pleno implica la extendida existencia

de otras ciudadanas: civil, social y cultural. el rgimen democrtico no garantiza,
como la experiencia de amrica latina muestra, la vigencia de esos otros aspectos
de
la ciudadana. Pero si se considera que el rgimen democrtico instituye la visin de
un ciudadano/agente capaz de tomar decisiones que pueden ser muy relevantes para

el bien pblico (no slo votar sino participar en la toma de decisiones colectivamen
te
vinculantes), es injustificado ignorar (aunque as lo hace buena parte de las corr
ientes
tericas hoy dominantes) el tema clsico de las condiciones sociales de la democraci
a;4
es por eso que el Proddal recalc que el sujeto de la democracia no es el votante
sino
el ciudadano. cules son las condiciones sociales que pueden efectivamente permitir

a los ciudadanos el ejercicio de los derechos y libertades que les asigna el rgim
en
democrtico? Si esas condiciones faltan para muchos; cules seran los caminos para
construir democracias ms plenas y de mejor calidad mediante la expansin de las otr
as
dimensiones de la ciudadana?5 estas son preguntas centrales del Proddal. ellas
remiten a numerosos temas y problemas, entre los cuales se encuentra el de qu tip
o de
haCia
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Estado
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y
Para
La
dEmoCraCia
Guillermo ODonnell
estado tenemos en la regin, cmo puede el mismo entorpecer o promover la expansin
de la ciudadana, y cules seran los caminos en la segunda de estas direcciones. en e
l
horizonte est el desafo de si podemos o no avanzar en la construccin de un estado d
e
y para la democracia. este es el tema del presente texto.
III. PREMISAS BSICAS
ya que ellas guan el resto de este texto, enuncio ahora sus premisas bsicas. una
es que el Estado es el ancla indispensable de los diversos derechos de ciudadana
implicados y demandados por la democracia. un buen estado, es decir, un estado
consistente con la democracia, es un Estado que inscribe en su propia legalidad,

implementa por medio de sus burocracias y, junto con una sociedad civil presente

y activa, apunta a consolidar y expandir los derechos de ciudadana implicados y
demandados por la democracia. Esto a su vez significa que los ciudadanos tenemos

un derecho pblico e irrenunciable al Estado, pero no a cualquier Estado sino a
uno consistente con la democracia, un Estado de y para la democracia.
ningn estado cumple plenamente estas condiciones. Pero en el mundo hay
una amplia gama de diferencias de caso a caso, que van desde estados razonableme
nte
consistentes con la democracia hasta estados brutal y desnudamente represivos. P
arece claro
que amrica latina, aunque con variaciones de pas a pas, se sita en una zona intermed
ia,
con estados que cumplen aquellas condiciones slo parcialmente, y en algunos casos
con
agudas deficiencias. Aunque el campo de datos potencialmente relevantes es inmen
so,
esas caractersticas deben ser en todo lo posible empricamente mapeadas, anotando t
anto
deficiencias como logros. Ms abajo me ocupo de aspectos relacionados con este tem
a.
Como no hay conceptos pacficos en las ciencias sociales, menos aun en el tema
que aqu nos ocupa, debo ahora ofrecer algunas definiciones bsicas.
IV. UNA PRIMERA APROXIMACIN AL ESTADO6
como mnimo, el estado es una entidad que demarca un territorio frente al
de otras entidades semejantes, proclama autoridad sobre la poblacin de ese territ
orio
y es reconocido como tal estado por diversos actores en el sistema internacional
. los
estados han emergido a raz de procesos histricos que en amrica latina han diferido
significativamente de los pases centrales. Asimismo, al interior de Amrica Latina
ha
habido y sigue habiendo importantes diferencias. esas diferencias, tanto general
es como
ProPuEsta
dE
rEFLExin
especficas de nuestra regin, han marcado profundamente las caractersticas de cada u
no
de nuestros estados; ellas no deben ser ignoradas en un anlisis contemporneo de lo
s
mismos y de sus posibilidades de adecuacin a metas que, adems de la democratizacin,

tienen que incluir el desarrollo humano, el crecimiento econmico y la justicia so
cial.
todo anlisis del estado en amrica latina deber tratar de tener en cuenta cul es
actualmente el punto de partida en cada pas; este es otro tema complejo, sobre el
cual
al final de este texto ofrezco algunas guas preliminares.
los estados son entidades permanentemente sujetas a procesos de construccin,
de reconstruccin y, a veces, de destruccin, y sujetos a complejas influencias de l
as
sociedades domstica e internacional. reconocer esto prohbe recetas simplistas,
generalizaciones aventuradas y transplantes mecnicos de la experiencia de otras
regiones. Por esto se hace necesario ir abriendo camino cuidadosamente. como pri
mer
paso propongo una definicin del Estado. Por el mismo entiendo:
Un conjunto de instituciones y de relaciones sociales (la mayor parte de stas san
cionadas
y respaldadas por el sistema legal de ese Estado) que normalmente penetra y cont
rola
el territorio y los habitantes que ese conjunto pretende delimitar geogrficamente
. Esas
instituciones tienen como ltimo recurso, para efectivizar las decisiones que toma
n, la
supremaca en el control de medios de coercin fsica que algunas agencias especializa
das del
mismo Estado normalmente ejercen sobre aquel territorio.
Esta definicin est enfocada en lo que el Estado es, no en la enorme variedad de co
sas
que el estado hace o puede hacer (aunque ms abajo me ocupo de esto). Esta definic
in,
de cuo weberiano, se aparta de este autor al no postular como atributo componente
del
estado que su coercin o violencia deba ser legtima; esta caracterstica conviene con
siderarla
una variable histrica, a lo largo tanto de pases como de diferentes perodos en cada
pas.
Veremos que lo mismo vale para las otras dimensiones del Estado incluidas en la
definicin
que propuse. Otra caracterstica de esta definicin es que ella apunta directamente
al
tema del poder, en trminos de la gran concentracin de poder (o, ms precisamente, de

poderes) implicada por el surgimiento y funcionamiento del estado.7
De acuerdo con esta definicin, el Estado incluye al menos cuatro dimensiones.
una, la ms obvia y reconocida casi exclusivamente por la literatura contempornea,
es el
estado como conjunto de burocracias. estas burocracias, generalmente organizacio
nes
complejas y jerrquicamente pautadas, tienen legalmente asignadas responsabilidade
s
apuntadas a lograr o proteger algn aspecto del bien o inters pblico general.
el estado es tambin un sistema legal, un entramado de reglas que penetran y codet
erminan
numerosas relaciones sociales. actualmente, especialmente en democracias,
la conexin entre las burocracias del estado y el sistema legal es ntima: las prime
ras se
supone que actan en trminos de facultades y responsabilidades que les son legalmen
te
asignadas por autoridades pertinentes: el estado se expresa en la gramtica del de
recho.
haCia
un
Estado
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Para
La
dEmoCraCia
Guillermo ODonnell
Juntos, las burocracias del estado y el derecho presumen generar, para los
habitantes de su territorio, el gran bien pblico del orden general y de la previs
ibilidad
de una amplia gama de relaciones sociales. al hacer esto, el estado (ms precisame
nte,
los funcionarios que hablan en su nombre) presumen garantizar la continuidad
histrica de la unidad territorial respectiva, usualmente concebida como una nacin,

o un pueblo. estas pretensiones nos llevan a la tercera dimensin del estado: ser
un foco de identidad colectiva para los habitantes de su territorio. tpicamente,
los funcionarios del estado, especialmente los que ocupan posiciones en su cpula
institucional, afirman que el suyo es un Estado-para-la-nacin o (sin entrar en de
talles
innecesarios en este momento) un Estado-para-el-pueblo. Con estas afirmaciones,
repetidas innumerables veces, desde el estado se nos invita al reconocimiento
generalizado de un nosotros que apunta a crear una identidad colectiva (somos
todos argentinos, brasileros, peruanos, etc.) que, segn se postula, estara por enci
ma
de los conflictos y clivajes sociales o debera prevalecer sobre ellos.
Hay an una cuarta dimensin. el estado es un filtro que trata de regular cun
abiertos o cerrados son los diversos espacios y fronteras que median entre el ade
ntro
y el afuera del territorio y la poblacin que delimita. algunos de estos espacios so
n
celosamente controlados, otros nunca tuvieron barreras y otros han sido erosiona
dos por
los vientos de la globalizacin. Pero todo Estado intenta, o dice intentar, establ
ecer filtros
para el bienestar de su poblacin y de los agentes econmicos que operan en su terri
torio.
He propuesto cuatro dimensiones bsicas del estado. cuando ellas se desempean
razonablemente bien, el estado cumple su crucial papel de articulador y ordenado
r de
la diversidad y pluralidad de las relaciones sociales en su territorio. tal esta
do facilita la
organizacin de los sectores sociales, orienta los conflictos hacia su pacfica reso
lucin,
provee valiosos bienes pblicos, y resuelve o ayuda a resolver numerosos problemas

de accin colectiva. este no es un estado que, como argumentan diversas corrientes

contemporneas, est en relacin de suma cero con la sociedad; al contrario, es un fac
tor
fundamental de su organizacin y dinamismo. adems, si ese estado es democrtico
(ver definicin abajo) hace esas contribuciones a la sociedad de maneras que garan
tizan
y eventualmente expanden los derechos implicados por la existencia de un rgimen
democrtico y es, consiguientemente, un aliado consistente de la promocin del
desarrollo humano.
resumiendo estas caractersticas, se trata entonces de la eficacia de las burocrac
ias
estatales, de la efectividad de su sistema legal, de su papel de foco de identid
ad y de
su condicin de filtro. Pero estas cuatro dimensiones no deben ser atribuidas a pr
iori a
un estado. ellas son tendencias que ningn estado ha materializado completamente,
y
que algunos estados distan de haber logrado siquiera medianamente. en lo que res
pecta
al estado como conjunto de burocracias, su desempeo puede desviarse seriamente de

cumplir las responsabilidades que le han sido asignadas; el sistema legal puede
per se
tener serias falencias y/o no extenderse efectivamente a diversas relaciones soc
iales, o
ProPuEsta
dE
rEFLExin
aun a vastas regiones; en lo que respecta al estado como foco de identidad colec
tiva, su
pretensin de ser un estado para la nacin puede no ser verosmil para buena parte de
la poblacin; y el Estado puede haber en gran medida abdicado de su condicin de fil
tro
orientado al bienestar de su poblacin.
lo precedente implica que las cuatro dimensiones bsicas del Estado son
histricamente contingentes; por lo tanto, la medida de su logro debe ser establec
ida
empricamente. Hay un aspecto de lo precedente que merece elaboracin. la dimensin
organizacional del estado se basa en burocracias, generalmente grandes y complej
as. Por
burocracia entiendo
Un conjunto de relaciones sociales de comando y obediencia que est jerrquicamente
pautado por reglas formales y explcitas, vigentes en el seno de una organizacin co
mpleja.
advirtasequeelcarcterburocrtico-organizacionaldelestadoesinherentemente
no igualitario, tanto como para los que trabajan en su interior como, generalmen
te, para
los que desde la sociedad se relacionan con el mismo. asimismo, esa caracterstica
tiende
a acentuarse cuando opera en relacin a individuos y grupos que suelen ser discrim
inados
y/o que ya se hallan sometidos a relaciones muy desigualitarias en la sociedad.
Prosigo con otras definiciones necesarias para la claridad del argumento y anlisi
s
a desarrollar. Volviendo al Proddal, recuerdo que entiendo por rgimen
Los patrones, formales e informales, y explcitos e implcitos, que determinan los c
anales
de acceso a las principales posiciones de gobierno, las caractersticas de los act
ores que son
admitidos y excluidos de tal acceso, los recursos y las estrategias permitidos p
ara lograrlo, y
las instituciones a travs de las cuales ese acceso ocurre y, una vez logrado, son
tomadas las
decisiones gubernamentales
nos interesa aqu en especial un subtipo del anterior, un rgimen democrtico.
este es uno en el que
El acceso a las principales posiciones de gobierno se logra mediante elecciones
que son
competitivas e institucionalizadas y en el que existen, durante y entre esas ele
cciones, diversas
libertades polticas, tales como las de asociacin, expresin, movimiento y disponibil
idad de
informacin no monopolizada por el Estado o por agentes privados.
Necesitamos ahora una definicin de gobierno. Por el mismo entiendo
Las posiciones en la cpula de las instituciones del Estado; el acceso a dichas po
siciones
se realiza a travs del rgimen, el cual permite a los funcionarios respectivos toma
r, o
autorizar a otros funcionarios a tomar decisiones que son normalmente emitidas c
omo reglas
legales vinculantes para la poblacin y el territorio delimitadas por el Estado.
haCia
un
Estado
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y
Para
La
dEmoCraCia
Guillermo ODonnell
De acuerdo con estas definiciones, el gobierno es una parte fundamental del Esta
do,
su cpula institucional. Por su parte, el rgimen es una mediacin entre el estado y l
a
sociedad: consiste de un conjunto de instituciones, reglas y prcticas que regula
el acceso
desde la sociedad a las ms altas posiciones en el estado. en un rgimen democrtico
el principal canal institucional est integrado por partidos polticos que compiten
libremente por ganar ese acceso. Bajo este rgimen el resultado de esa competencia

determina quines ocupan por un tiempo determinado (en regmenes presidencialistas)
o
de acuerdo con condiciones pre-establecidas (en regmenes parlamentarios) las posi
ciones
gubernamentales.8
Nos interesa tambin un subtipo del Estado que he definido arriba, un Estado
que contiene un rgimen democrtico. adems de lo ya apuntado sobre el estado
en general, se trata de
Un Estado en el que el sistema legal sanciona y respalda los derechos y libertad
es del rgimen
democrtico, y las instituciones pertinentes actan en direccin a efectivizar e imple
mentar
esos derechos. Asimismo, es la unidad que delimita el electorado los ciudadanos p
olticos
implicados por la existencia de aqul rgimen.
Puede adems decirse que en la medida en que un estado satisface esos aspectos
e impulsa la expansin y consolidacin de las diversas ciudadanas, va adquiriendo el
carcter de consonante con la democracia, no ya simplemente de un estado que conti
ene
un rgimen democrtico. Esto nos permite identificar a este Estado como otro subtipo
,
que agrega nuevas caractersticas al arriba definido. Un Estado realmente consonan
te
con la democracia, es decir un Estado de y para ella o, ms simplemente un Estado
democrtico es
Un Estado que adems de sancionar y respaldar los derechos de ciudadana poltica
implicados por un rgimen democrtico, por medio de su sistema legal e instituciones
sanciona
y respalda una amplia gama de derechos emergentes de la ciudadana civil, social y
cultural
de todos sus habitantes.
En las definiciones que acabo de presentar hay una gradacin normativa. La
definicin ms general del Estado permite que funcione con cualquier rgimen poltico,
incluso altamente represivo. La definicin de un Estado que contiene un rgimen
democrtico identifica un Estado que sanciona y respalda la ciudadana poltica pero
omite o es incapaz de sancionar y respaldar parte importante de los derechos eme
rgentes
de otros aspectos de la ciudadana (excuso agregar que esta es la situacin que se a
plica
hoy a buena parte de los pases de nuestra regin). Por su parte, la definicin de un
estado democrtico es un horizonte normativo nunca alcanzado por pas alguno. Pero
esto no impide que esa definicin tenga consecuencias empricas, ya que permite inda
gar
en qu medida y acerca de qu derechos especficos se observan avances (y eventuales
retrocesos) en las diversas dimensiones de la ciudadana implicadas por la democra
cia.
ProPuEsta
dE
rEFLExin
Terminadas estas definiciones queda agregar que, obviamente, el sistema de
representacin que implica el rgimen democrtico no agota las mediaciones de poder,
intereses e identidades que influyen sobre las decisiones (y omisiones) del gobi
erno y
las instituciones estatales. diversos intereses econmicos y corporativos nacional
es
y transnacionales, intereses y visiones de las propias burocracias estatales, de
mandas
populares, intereses pblicos y privados de gobernantes y funcionarios estatales,
las
ideologas y visiones de estos y otros insumos, suelen determinar complejamente las
mencionadas acciones y omisiones. esto lleva a preguntarse sobre el grado en que
pesan
efectivamente, en esas decisiones y omisiones, los insumos provenientes del rgime
n y
sus instituciones representativas en relacin con otros insumos. tengamos en cuent
a
que por el lado del rgimen democrtico proviene la principal fuente de legitimacin
de las polticas pblicas (y, consiguientemente, en el agregado, de la credibilidad
del
estado), la pretensin de representar al conjunto de la ciudadana y las aspiracione
s
que se supone ha expresado en elecciones competitivas e institucionalizadas. los
otros
insumos, pblicos u ocultos, legales o ilegales, aunque resulten en decisiones que
se
acepta generalizadamente que han beneficiado algn aspecto del bien pblico, carecen
de
esa capacidad de legitimacin propiamente democrtica. en todos los pases el resultad
o
es que el rgimen es slo una parte del funcionamiento y de los insumos de influenci
a a
los que se hallan sujetos los gobiernos y las burocracias estatales.9
esto plantea importantes problemas prcticos: en qu grado (y en cada caso,
perodo y tipo de poltica pblica) los insumos provenientes del rgimen pesan sobre los

restantes? en qu medida la autoridad que suele invocarse en el sentido de represen
tar
o realizar aspiraciones expresadas a travs del rgimen democrtico corresponde a la
realidad? en qu medida los insumos extra-rgimen son ocultos, ilegales y/o corruptos
?
obviamente, estas cuestiones tienen directa incidencia sobre las pautas reales d
e
funcionamiento del estado y, a travs de ellas, sobre la propia democracia.
Las reflexiones precedentes sirven como indicacin de lo que me parece uno de
los principales problemas que aflijen a nuestra regin: el escaso poder que en Amri
ca
latina tienen los gobiernos democrticamente electos y, en general, los estados, p
ara
avanzar en la democratizacin de sus respectivos pases. 0 esto lleva a otras pregun
tas,
que deben ser confrontadas por difcil que sea contestarlas; no se trata slo de sab
er
que es lo que el estado es, sino tambin para qu y para quines es y debera ser ese
estado. esta pregunta es particularmente acuciante desde que hemos hecho el logr
o
importantsimo de conquistar un rgimen democrtico pero donde, en la mayora de
nuestros pases, hay grandes dificultades en expandir el rgimen hacia la democratiz
acin
de la sociedad y del propio estado. esto es grave en s mismo y porque disminuye
la calidad de funcionamiento y hasta amenaza la supervivencia del propio rgimen
democrtico. asimismo, responder, aunque fuere aproximadamente, a las preguntas de

para qu y para quines debera abrir las necesarias discusiones pendientes acerca de
qu es lo que es hoy este estado, tomando en consideracin las caractersticas propias
de
cada uno de nuestros pases pero tambin sus irrenunciables deberes como sustento de

haCia
un
Estado
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y
Para
La
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Guillermo ODonnell
ciudadana. Por supuesto, no pretendo responder a esta pregunta; se trata, ms bien,
de
proveer elementos y marcar algunas direcciones generales para que los propios ac
tores
polticos y sociales elaboren una enriquecida agenda pblica. esto a su vez sera til p
ara
dar mejor rumbo a los esfuerzos de reforma del estado que se han realizado y se
hallan
en curso en nuestra regin.
V. ACERCA DEL ORIGEN DEL ESTADO
la pretensin universal al bien comn de toda autoridad adquiere caractersticas
particularmente exigentes cuando es planteada por una autoridad que intenta deli
mitar
y monopolizar el control de un territorio, mxime cuando lo hace en un mundo donde

tambin existen otros estados con similares pretensiones. en tal mundo, donde los
seres
humanos, lo mismo que otros animales, tienden a ver la delimitacin monoplica de su

territorio como condicin crucial de su existencia, la pretensin del estado a la le
altad
suprema de sus habitantes es tan exigente como a veces efectiva.
el estado es un fenmeno relativamente reciente. emergi en el noroeste tras
largas y violentas luchas que no cabe resumir en el presente texto. 2 estos proc
esos
fueron coetneos con la expansin del capitalismo. una conexin crucial fue provista
por la extensin del estado y su legalidad, que promulg las reglas que estableciero
n
slidas garantas de la propiedad privada (incluso de los medios de produccin), la
comerciabilidad de la propiedad inmobiliaria y la libertad de contratar, especia
lmente la
libertad de vender la fuerza de trabajo. estos desarrollos crearon un espacio ec
onmico
y una moneda unificadas que fueron fundamentales para la expansin y consolidacin
del capitalismo.
el estado que result era y es absorbente, masculino y celoso. es absorbente
porque intenta regular un amplio conjunto de relaciones sociales en su territori
o. el
estado es masculino, en el sentido de que ste era el gnero de prcticamente todos
los situados en su cpula, lo que a su vez reflejaba la base social e ideolgica de
dicho
Estado en la familia definida paternalsticamente. Aunque en los pases del Noroeste

este carcter masculino ha sido atenuado, tambin aparece en los cimientos de sus
sistemas de bienestar social, originariamente basados en el modelo del hombre jef
e de
familia asalariado y la mujer dedicada a actividades domsticas. ese mismo carcter
se ha atenuado menos en amrica latina, no slo en trminos de nuestros (escasos)
derechos sociales sino tambin de derechos civiles y de la continuidad, aunque ate
nuada
ltimamente, de prcticas discriminatorias de gnero y etnicidad.
y el estado tambin es celoso. donde, como generalmente es el caso incluyendo
Amrica Latina, la nacin no precede al Estado, el Estado se esfuerza por crearla. D
efino
la nacin como sigue:
ProPuEsta
dE
rEFLExin
Un arco de solidaridades, una construccin poltica e ideacional que postula la exis
tencia de
un nosotros que entraa un reclamo de lealtad por encima y ms all de otras identidades

e intereses y que, si ya no lo tiene, frecuentemente busca asentarse o definirse
en un territorio
delimitado por un Estado
Con esta definicin me alineo con la posicin constructivista de la literatura
reciente sobre el tema.14 de acuerdo con esta visin, las naciones son construccio
nes
polticas e ideolgicas, el resultado de historias, memorias, mitos y, en algunos pe
rodos,
de gran violencia y esfuerzos de movilizacin poltica. como Sunny (200 :892) anota,

la identidad nacional es un acto de suscripcin a una comunidad continua con un
pasado y un futuro, un destino compartido. Sabemos que algunas naciones carecen
de Estado y otras ya sea que se definan o no como tales naciones estn contenidas en

estados donde otra nacionalidad predomina. Por otro lado, en la mayora de los cas
os
los estados tratan de ser, y de lograr amplio reconocimiento como, estados para l
a
nacin. Por supuesto, como entre otras regiones las amricas muestran, esta intencin
ha generado grandes tragedias, por medio de la eliminacin cruel o a veces la tambin

cruel asimilacin de otras asociaciones polticas e identidades colectivas. 5
Vemos entonces algo que, aunque introduce una complicacin adicional a nuestro
tema, no podra ser ignorado sin grave distorsin: no estamos tratando simplemente
con el estado; tratamos con estados que son o dicen ser estados nacionales, esta
dospara-
una-nacin cuyos intereses y destino dicen interpretar y hasta corporizar. esto
tiene complejas consecuencias en relacin con la democracia, entre otras cosas por
que
el discurso de la nacin puede mezclarse con ideologas de racismo, xenofobia, exclu
sin
y similares. Por otro lado, en algunos casos, como parte de la literatura argume
nta,
el discurso de la nacin puede devenir cvico, en el sentido de no apelar a un todo
orgnico sino a ciudadanos a quienes dicho discurso acepta en su diversidad indivi
dual
y grupal. Pero an en stos casos los discursos nacionales del estado invocan, y
constantemente tratan de recrear, una lealtad primaria al nosotros colectivo que e
l
estado dice servir. 6
este hecho tiene varias consecuencias. una es que la ciudadana tiene dos caras.
Por un lado la ciudadana est implicada por el rgimen democrtico y por los derechos
que ste asigna a todos los ciudadanos, especialmente los derechos participativos
de
votar, ser elegido y en general tomar parte en diversas actividades polticas. la
otra
cara de la ciudadana derivada de la nacionalidad es un estatus adscriptivo, obtenid
o
pasivamente por el mero hecho de pertenecer, ya sea por jus solis o jus sanguini
s,a
una nacin. La ciudadana define no slo al miembro potencialmente activo del demos
democrtico; tambin es un sinnimo de nacionalidad, la cual
denota la pertenencia legal de un individuo a un estado en particular[y]
define la categora de personas que los Estados soberanos reconocen como los
objetos legtimos de sus respectivos poderes soberanos. 7
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Estado
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y
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La
dEmoCraCia
Guillermo ODonnell
La naturaleza adscriptiva de este lado de la ciudadana significa que el Estado
no es una asociacin voluntaria. Para la gran mayora de la poblacin, la ciudadana
no puede sino ser un estatus atribuido. 8 Volviendo a las consideraciones inicial
es
de este texto, vemos entonces que el estado y la nacin son concomitantes cruciale
s,
histricamente cristalizados, del rgimen democrtico.
la naturaleza combinada de la ciudadana activa y participativa por el lado
del rgimen democrtico y adscriptiva y pasivamente otorgada por el lado de la
nacionalidad ha motivado que, en las luchas que diversos sectores emprendieron po
r el
pleno reconocimiento de sus derechos de ambas ciudadana, el estado fuera un refer
ente
fundamental. cuando, en el noroeste, los campesinos, los trabajadores urbanos, l
as
mujeres y varias minoras lucharon por esos derechos, un referente fundamental fue
, y
sigue siendo, el estado. esas luchas por derechos, algunos tradicionales y otros
inventados
en el fragor de esas luchas, buscaban inscribirlos en el sistema legal del Estad
o como
la mejor manera de efectivizarlos. Buscaban adems que se crearan, o reformaran,
agencias estatales autorizadas y dispuestas a implementar esos derechos. asimism
o, no
pocas veces, tal como ha venido ocurriendo con las llamadas polticas neoliberales
, esas
luchas han incluido resistir los intentos de abrogar parte de esos derechos.
en estos sentidos, en el noroeste el estado ha resultado un elemento en la
reduccin de desigualdades, en la extensin de derechos civiles y en el logro para c
asi
todos de al menos un piso bsico de derechos sociales. esto, claro est, ha presupue
sto un
estado que, en sus burocracias y en su legalidad, ha debido plegarse a relacione
s de poder
que hicieron posible esas conquistas, a veces contra los deseos de las clases y
sectores
dominantes. durante el largo y tortuoso camino resultante, en el noroeste el est
ado
y el rgimen se han ensanchado, mediante la admisin como participantes de pleno
derecho de clases y sectores antes excluidos. en ese proceso ese estado ms ancho
se ha
hecho ms fuerte, incluso en trminos de la crucial dimensin de su credibilidad, y el

rgimen se ha enriquecido como canal de representacin del conjunto de la ciudadana.
Poco de esto ha ocurrido en amrica latina. desgraciadamente, aunque ha habido
valiosas contribuciones, 9 carecemos de suficientes conocimientos sobre la forma
cin del
estado en nuestros pases, su relacin con la emergencia de naciones y concepciones
de lo
popular, la sucesin de diversos autoritarismos y democracias, y los tempos de tod
os estos
procesos en relacin con la emergencia y funcionamiento del capitalismo en nuestra

regin y sus relaciones con el sistema mundial. aunque es aventurado generalizar,
parece
claro que en buena parte de nuestro continente ha faltado la relativa coetaneida
d de los
procesos del noroeste; desde la independencia ha habido no pocos casos de gobier
nos
que intentaban mandar, casi sin aparato estatal, a poblaciones que no se reconoca
n
como miembros de una misma nacin; de constituciones formalmente democrticas o
liberales que en sus presupuestos individualistas se contraponan a concepciones de
tipo
comunitario ampliamente compartidas; de relaciones sociales capitalistas implant
adas
en alguna parte del territorio pero escasamente difundidas en otras; de prolonga
da
incertidumbre y conflictos acerca de los lmites de cada emergente pas; y de centro
s
ProPuEsta
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rEFLExin
que, en lugar de forzar la homogeneizacin legal y poltica lograda en el noroeste,
acabaron pactando la coexistencia de sus patrones ms o menos constitucionales con

tipos patrimoniales de autoridad en buena parte de su territorio.20
la resultante heterogeneidad estructural aparece hasta hoy retratada no slo en
la economa, en la sociedad y en la demografa sino tambin en las burocracias estatal
es
y en su legalidad. con sus variaciones de pas a pas, en amrica latina las resultant
es
trayectorias histricas han marcado fuertemente las caractersticas de aquellos. cad
a
uno de nuestros estados tiene su propia arqueologa,2 acumulacin histrica de
constelaciones de poder, normas legales e instituciones que en su momento surgie
ron
como respuesta a cierta cuestin social y luego perduraron transformando esas cues
tiones,
enlazndolas con otras y a veces simplemente subsistiendo sin misin claramente
identificable. Contra lo que aducen algunas visiones tecnocrticas, ningn Estado ha

sido diseado ni podra serlo ex novo; menos aun Estados como los nuestros que refle
jan
en su anatoma las crisis y la profunda heterogeneidad de sus sociedades. es por e
so
importante reconocer que los actuales puntos de partida de nuestros pases son dif
erentes
en no pocos aspectos; por lo tanto, y aunque sea aproximadamente, ellos tendrn qu
e
ser tenidos en cuenta al estimar la situacin actual y las expectativas razonables
de corto
y mediano plazo que se pueden formular en cada caso acerca de cmo orientar el est
ado
hacia un ms pleno cumplimiento de sus responsabilidades con la democracia.
He tratado, repito, con cuatro aspectos del estado. uno, su eficacia
como
un conjunto de burocracias; segundo, su efectividad como sistema legal; tercero,
su
credibilidad como realizador del bien comn de la nacin, o del pueblo; y cuarto, su

condicin de filtro
adecuado al inters general de su poblacin. en amrica latina,
podemos decir que, con algunas excepciones parciales y con las ya mencionadas
variaciones de pas a pas, hemos tenido y seguimos teniendo estados que registran u
n
bajo puntaje en las cuatro dimensiones. La ineficacia de las burocracias estatal
es ha sido
ampliamente documentada. la escasa y sesgada penetracin de los sistemas legales h
a
sido menos mencionada, aunque recientemente algunos autores la hemos registrado;

esto da lugar a lo que en trabajos anteriores he denominado zonas marrones, a vece
s
extensas regiones donde las reglas realmente imperantes no son estatales sino la
s
dictadas por diversas mafias.22 Otra deficiencia, no menos importante, es la baj
a, y en
algunos casos decreciente, credibilidad de estos estados (y los respectivos gobi
ernos)
como intrpretes y realizadores del bien comn de sus poblaciones. En cuanto al filt
raje,
con pocas excepciones nuestros estados carecen de las capacidades tcnicas necesar
ias
para operarlo eficazmente y a veces (Argentina en la dcada del 90) han abdicado d
e esa
responsabilidad, cantando loas a una incontrolada globalizacin.
grandes o pequeos en su tamao como burocracias, estos estados son dbiles.
Algunos de ellos han sido dbiles en todos los respectos; otros han sido eficaces a
veces
terriblemente eficaces como mquinas represivas, pero poco han logrado normalizar
y homogeneizar sus naciones y sociedades. un gran tema, y problema, del estado e
n
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Guillermo ODonnell
amrica latina en el pasado, y an en un presente en el que los regmenes democrticos
predominan, es que, aunque con excepciones relevantes, el estado no penetra ni c
ontrola
el conjunto de su territorio, ha implantado una legalidad frecuentemente truncad
a
y la legitimidad de la coercin que lo respalda es desafiada por su escasa credibi
lidad
como intrprete y realizador del bien comn. este es un estado que, por s mismo y por

los insumos que operan desde esferas socialmente privilegiadas, es tambin un esta
do
angosto: se resiste a admitir como sujetos de pleno derecho a diversos sectores
sociales y
sus demandas e identidades, a los que suele encarar con prcticas clientelsticas y,
a veces,
con violencia. asimismo y con graves consecuencias para su credibilidad, cuando
algunos
derechos de clases y sectores subordinados logran ser inscriptos, no pocas veces
ellos no
son implementados o no tardan en ser cancelados.2 estas falencias son un grave p
roblema
por muchas razones, incluso en trminos de desarrollo econmico y social. tambin lo s
on
porque como ya he anotado pero insisto porque me parece fundamental, estos estados

y sus gobiernos tienen escasa capacidad para democratizar sociedades afectadas p
or
una larga y pesada historia de desigualdad y heterogeneidad social.
Para peor, la furia anti-estatista que en los aos pasados se propag en varios de
nuestros pases (es cierto, facilitada por el disfuncional elefantismo que haban ad
quirido
algunas burocracias estatales en ellos) llev a la indiscriminada eliminacin de age
ncias
estatalesoasuapresuradaydesfinanciadadescentralizacin,demanera quehanafectado
gravemente el cumplimiento de funciones bsicas del estado, incluso en lo que resp
ecta
a la vigencia de elementales derechos. estos estados frecuentemente desmantelado
s en
sus burocracias y truncados en su legalidad son un enorme problema pero tambin
presentan una oportunidad: la evidencia de la imperiosa necesidad de su reforma
puede
imprimir a esos esfuerzos el sentido de direccin que, creo, slo puede provenir ms al
l
de los buenos criterios tcnicos necesarios de redescubrir la constitutiva imbricac
in
entre el estado y la democracia. Para ello, como ya he comentado, no se podrn dej
ar
de considerar que los puntos de partida no son iguales en cada pas de la regin, en

trminos de los recursos existentes en los mismos y al interior de sus estados. Pe
ro el
prudente reconocimiento de las restricciones resultantes no debera implicar acata
r un
pasivo acomodamiento del status quo.
este es un tema que atae directamente a una cuestin que el Proddal
recalc: la imperiosa necesidad de ampliar la agenda pblica de nuestros pases. como
sabemos, al menos hasta hace poco esta agenda ha estado casi monopolizada por
cuestiones de naturaleza econmica (casi siempre, adems, definidas segn una rigurosa

ortodoxia neoliberal), as como por preocupaciones de seguridad personal que se ha

tendido a definir de maneras propicias a criminalizar la pobreza. Estas cuestion
es estn
impregnadas de poder. Quien maneja la agenda (qu se va a discutir, por quines y en

qu trminos) ya casi ha ganado la partida.24 la ausencia de discusin pblica acerca de
l
tipo de estado que sera consistente con la expansin de la democracia es un silente
pero
espectacular sntoma del poder de ciertas ideologas y los intereses que les subyace
n para
empobrecer la agenda pblica.
ProPuEsta
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rEFLExin
VI. ACERCA DE LA ACCOUNTABILITY Y EL ESTADO
en algunos textos distingu varios tipos de accountability. uno de ellos es el
vertical, que en un rgimen democrtico es ejercido por la ciudadana por medio de
elecciones que determinan quines van a ocupar temporariamente las posiciones de
gobierno. otro es el societal,25 que se pone en movimiento cuando algunos sector
es
sociales demandan que se anulen o castiguen decisiones estatales que consideran
ilegales
o severamente gravosas para sus intereses. un tercer tipo es la accountability h
orizontal,
que defin como26
la existencia de agencias estatales que tienen la autoridad legal y estn dispuest
as y
capacitadas para emprender acciones que van desde el contralor rutinario hasta s
anciones
legales o impeachment, en relacin con actuaciones u omisiones de otros funcionari
os o
instituciones del Estado que pueden, en principio o presuntamente, ser calificad
as como
ilcitos.
como este tipo de accountability es el que se refiere directamente al funcionami
ento
del Estado, aqu me refiero slo a este. Se trata de un aspecto fundamental de un Es
tado
que funciona de acuerdo a la legalidad implicada por un rgimen democrtico. Su supu
esto
bsico es que, contrariamente a todo tipo de sistema autoritario, en aquel estado
nadie,
incluyendo las ms altas autoridades gubernamentales, es de legibus solutus. es de
cir,
todos estamos sometidos a la ley, y nadie puede declararse explcita o implcitament
e
exento o por encima de la misma. nadie es dueo de la autoridad que ejerce desde
el estado y/o el gobierno; esa autoridad le es prestada por la ciudadana mediante l
as
elecciones competitivas e institucionalizadas que caracterizan la accountability
vertical
del rgimen democrtico.27 el acatamiento del marco legal por los gobernantes y la
subordinacin de sus intereses privados a su obligacin de atender el bien pblico, so
n
un componente fundamental de la tradicin republicana que ha quedado formalmente
inscripto en todas las constituciones democrticas.
Sin embargo, las tentaciones del poder son inmensas. Por eso se han desarrollado

diversos mecanismos institucionales destinados a establecer los controles necesa
rios para
que las transgresiones sean prevenidas y, llegado el caso, castigadas. esos meca
nismos
incluyen, en regmenes presidencialistas, los clsicos checks and balances mutuos en
tre
los poderes ejecutivo, legislativo y judicial. asimismo incluyen, en todos los r
egmenes,
instituciones tales como auditoras pblicas, fiscalas, ombudsmen y similares.
al ritmo de las constituciones dictadas o revisadas durante el pasado perodo
de democratizacin, los pases de amrica latina ofrecen una amplia gama de esas
instituciones. la cuestin importante, sin embargo, es el grado en que esas instit
uciones
efectivamente desempean las funciones que les son atribuidas. en este sentido, la

variedad observable no es menor que la de las instituciones formalmente existent
es.
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Sabemos de instancias en las que la legislacin general o los presupuestos anuales
han
privado aquellas instituciones de los recursos mnimos indispensables para desempea
r
su cometido, as como casos del poder ejecutivo controlando o subordinando celosam
ente
esas mismas instituciones. de esta manera, aunque la accountability horizontal e
xiste en
los papeles, es de hecho suprimida. estas supresiones suelen ser hechas por demo
cracias
que he llamado delegativas, aquellas en las que hay un presidente que cree que el
voto
popular le da pleno derecho a decidir lo que a su entender ms conviene a los inte
reses
de su pas, sin las trabas provenientes del veto o el examen de sus actos por otras
instituciones estatales. esta visin cesarista y super-mayoritaria de la democraci
a tiene
profundas races en varios pero no todos de nuestros pases, sobre todo los marcados
por fuerte influencia de gobiernos y/o movimientos populistas. Muchas veces el r
eclamo
delegativo del derecho, y el deber, de actuar decisivamente y sin cortapisas se
funda
en una profunda crisis, que por cierto no han faltado en no pocos de nuestros pas
es.
Pero aunque ese reclamo sea entendible en s mismo y en la generalizada aceptacin
que en el corto plazo suele lograr, deja abierta la cuestin de cundo y cmo, superad
a
la emergencia, se debera volver al normal funcionamiento institucional implicado
por
los postulados republicanos de la accountability horizontal. no sorprendentement
e, los
gobernantes y partidos que comparten una visin delegativa de la democracia no par
ecen
nunca encontrar que esa ocasin haya llegado.
discuto esta cuestin porque tiene directa relevancia sobre el funcionamiento
institucional al interior del aparato estatal, incluso el verdadero grado de fun
cionamiento
de un sistema legal democrtico. es dable imaginar que un estado y su gobierno pue
den
por un tiempo funcionar con razonable eficacia prescindiendo de la accountabilit
y
horizontal, pero un estado propiamente democrtico presupone el funcionamiento de
la misma. Su ausencia o severo debilitamiento implican que el sistema legal de e
se
estado ha sido truncado, precisamente en las relaciones que ataen a sus circuitos

superiores de poder. Por otro lado, es una complicada cuestin emprica evaluar el
grado en que, ms all de formalidades legales, esa accountability existe en cada ca
so;
adems, me imagino que indagar en este asunto puede ser irritante para algunos
gobiernos. Pero no por eso esta dimensin deja de ser fundamental para un estado d
e
y para la democracia.
VII. ACERCA DEL ESTADO Y LA GLOBALIZACIN
no hay duda de que la globalizacin impone restricciones, incluso a los estados
ms fuertes. Pero hay gran distancia entre esa constatacin y la pasividad gubername
ntal:
es la distancia que media, por un lado, entre controlar algunas de las consecuen
cias
negativas de la globalizacin y, por el otro, adaptarse pasivamente a ella y hasta
celebrar
todas sus consecuencias. como comenta un destacado especialista en el tema:
ProPuEsta
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la globalizacin econmica de ninguna manera se traduce necesariamente
en una disminucin del poder del estado; en realidad, est transformando las
condiciones en que las que se ejerce el poder del estado Hay muchas buenas
razones para dudar acerca de las bases tericas y empricas de los argumentos para
que los estados-nacin estn siendo eclipsados por los patrones contemporneos
de globalizacin.
con directo inters para nuestros pases, este autor agrega:
Por cierto, cualquier evaluacin de los impactos acumulativos de la globalizacin
debe reconocer sus impactos altamente diferenciados, ya que ciertos tipos de
impacto ya sean decisionales, institucionales, distribucionales o estructurales
no son experimentados uniformemente por todos los estados el impacto de
la globalizacin es mediado significativamente por estrategias gubernamentales
especficas, as como societales, para desafiar, administrar o aliviar los imperativ
os
de la globalizacin.28
asimismo, hay evidencia que, contrariamente a los dogmas que han estado en
boga en nuestra regin, los estados del noroeste no han disminudo sus actividades
frente a la globalizacin sino que respecto de algunas las han expandido y en otra
s
han reacomodado sus instituciones (y las capacidades tcnicas del caso) para regul
ar y
redireccionar la globalizacin hacia el bien pblico de sus poblaciones.29 Hay tambin

evidencia que el esfuerzo que han hecho los pases que recientemente accedieron a
la
unin europea, siguiendo las pautas reclamadas por esta, ha redundado en un notabl
e
crecimiento de las responsabilidades y la capacidad tcnica de sus respectivos est
ados. 0
aunque no puedo extenderme en este tema, creo que es importante insistir en el
mismo. la prdica que slo podemos aceptar pasivamente todos los vientos que traiga
la globalizacin ha producido en algunos de nuestros pases consecuencias terribleme
nte
negativas (argentina es probablemente el ejemplo extremo). entre otras consecuen
cias
cuenta lo mucho que esto ha ayudado a promover el desmantelamiento del aparato
estatal, incluso la omisin de crear al interior del mismo las capacidades necesar
ias. este
no es un argumento por un estado cerrado y hostil al mundo externo, sino para un

estado que es un inteligente filtro
de la globalizacin.
VIII. LAS MLTIPLES CARAS DEL ESTADO
Hay muchas caras del estado, y ellas no suelen mostrarse con el mismo gesto
para todos, aunque as debera ser en un estado democrtico. estas caras, en las micro

realidades de los encuentros con el aparato estatal, han sido desatendidas por p
olitlogos
y socilogos, y slo recientemente los antrpologos han comenzado a prestar atencin
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Guillermo ODonnell
a ellas. y ellas son muy importantes, porque es en buena medida a travs de esos
encuentros que los individuos construyen visiones de estados amigos, indiferente
s o
enemigos, y a travs de ellas evalan cmo son tratados por las democracias. como un
estudio antropolgico de turqua comenta, en lugar de mirar al estado en institucione
s
concretas o en grandes personajes, los lugares de la vida diaria, en los que la
gente intenta
construir sentido apropindose de lo politico, deberan ser estudiados como un aspec
to
central de la produccin y la reproduccin del estado. (navaro-yashin 200 : 5)
Hay juicios de valor implcitos, implicados por las estrategias de evasin de
los privilegiados, cuando ellos salen del estado para contratar seguros privados d
e
salud y jubilacin, para enviar a sus hijos a colegios privados y, ms significativo
aun,
cuando contratan sus propios servicios de seguridad. los segmentos del aparato e
statal
implicados por estos servicios son, para los privilegiados, la otra cara de la l
una, lugares
que cuando no pueden ser evitados movilizan gestores e influencias para no tener
que
someterse a las filas y demoras que sufren los que no tienen esa suerte.
esas caras suelen aparecer hostilmente respecto de estos ltimos. la indiferencia
si no el maltrato dispensado en no pocas oficinas pblicas y la presencia a veces
temible
de una polica que no es claro de qu lado de la ley est, son ejemplos entre muchos
otros. en estos casos, como se ha argumentado (ippolito 2004), no se trata slo de
lo
que el estado provee y deja de proveer; tambin se trata de maneras de hacerlo que

no deberan ser ofensivas de la dignidad que el agente/ciudadano de la democracia
merece.
esto es importante tambin porque, en el extremo de situaciones de maltrato al
pblico, el estado muestra su fundamental ambigedad. Por un lado, cuando funciona
razonablemente bien provee el gran bien pblico del orden y previsibilidad de las
relaciones sociales; asimismo cuando coexiste con un rgimen democrtico, mediante
sus burocracias y su sistema legal el estado sanciona y respalda al menos los dere
chos
de la ciudadana poltica. y por el otro lado el estado es, inevitablemente, complej
as
organizaciones burocrticas, cuya textura es una serie de relaciones jerrquicas. es
as
burocracias pueden sentirse, y ponerse a s mismas, en una relacin de superioridad
incontestable con los individuos que atienden, mxime si stos pertenecen a sectores

desfavorecidos en sociedades muy desiguales. en los ltimos tiempos la tentacin
autoritaria de esas burocracias, se ha reforzado por componentes tecnocrticos
que provienen de la cpula del estado. esta permanente tentacin slo puede ser
contrarrestada, aunque nunca totalmente controlada, por una ciudadana que se pone
frente a ella con conciencia de sus derechos.
una de las caras del estado que en nuestra regin es particularmente importante
es la que presenta a las comunidades indgenas y de origen africano. en su mayor
parte, esta es una dolorosa historia de violencia, explotacin, exclusin e intentos
de
asimilacin. en el reciente par de dcadas, gracias en buena medida al lan democrtico
de los tiempos, el dictado de nuevas constituciones o su reforma, la adopcin de a
lgunos
ProPuEsta
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rEFLExin
tratados internacionales y ciertos avances legislativos y jurisprudenciales han
implicado
una parcial reversin de las prcticas precedentes. Pero la dimensin y real efectivid
ad
de estas medidas ha variado bastante de un pas a otro, y en todos ellos queda muc
ho
por hacer. no voy a intentar resumir aqu una rica y creciente literatura sobre el
tema. 2
Sealo simplemente que la democracia y un estado consistente con ella proveen vali
osos
elementos. como ya coment, la democracia postula el reconocimiento de todo indivi
duo
como un agente dotado de razn prctica y de la consiguiente dignidad; con esto ella

establece una base universalista de trato fundado en el respetuoso reconocimient
o mutuo,
incluso con personas que tienen sus propias concepciones colectivas, o comunitar
ias, de
su identidad y derechos. es claro que esto no va resolver enteramente problemas
que
tambin aflijen a pases dotados de un slido sistema legal democrtico. Pero puede,
debera, dar criterios de respeto y reconocimiento en base a los cuales sera posibl
e negociar
cuestiones casi inevitablemente conflictivas entre, por un lado, aqullas concepci
ones y
por el otro las universalistas e individualmente basadas del rgimen democrtico. Pe
ro
esa posibilidad depende en buena medida de adecuar el sistema legal e institucio
nes
estatales relevantes (incluyendo el poder judicial y varios mecanismos extra jud
iciales
de resolucin de conflictos) para que ellas entren a estas relaciones en un espritu
de
respeto y reconocimiento de la alteridad cultural y legal de aqullas comunidades.
Por
su relevancia y visibilidad creo que este tema, esta frontera problemtica del est
ado
nacional (y los estados locales) con dichas comunidades, merece ser cuidadosamen
te
explorado.
IX. ACERCA DE LA "GOVERNANCE", LA "NUEVA
GESTIN PBLICA" (NGP)34 Y SIMILARES
desde la formacin del estado moderno y hasta buena parte del siglo pasado,
se consider que el llamado modelo weberiano del estado y la burocracia provea una
aproximacin adecuada al real funcionamiento de los mismos. esto es, las autoridad
es
polticas superiores, democrticas o no, toman las decisiones de poltica pblica y ella
s
son ejecutadas por organizaciones jerrquicamente ordenadas burocracias integradas
por funcionarios de carrera y polticamente imparciales, quienes implementan las
consiguientes decisiones con relacin a una sociedad que acepta la legitimidad, o
adecuacin, de las mismas. mientras las tareas del estado fueron relativamente sim
ples
(y casi no existi investigacin emprica sobre el tema), ese modelo no fue cuestionad
o.
Pero cuando despus de la segunda guerra mundial se produjo, en el noroeste
y con sus propias caractersticas en varios de nuestros pases, una gran expansin del

estado de Bienestar y una creciente complejidad de la poltica econmica domstica e
internacional, las deficiencias del modelo weberiano fueron quedando de manifies
to. La
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gran complejidad de las polticas sociales y de no pocas polticas econmicas apareci n
o
slo en los perodos decisorios sino tambin en los de implementacin. la presuncin
implcita en el modelo weberiano, que los dirigentes polticos y los funcionarios es
tatales
poseen suficiente informacin para tomar por ellos mismos decisiones adecuadas con
trast
con que no pocas veces ellos dependen de informacin que proveen diversos sectores

sociales. esa carencia se manifest ya desde el principio del proceso de polticas pb
licas,
cuando se trataba de definir si una cuestin merece o no atencin estatal y por lo t
anto
si debe o no entrar a la agenda pblica. asimismo qued en claro que en una serie de

reas de polticas pblicas, sobre todo las sociales y econmicas arriba mencionadas, er
a
irrealista otra presuncin de aqul modelo, que una vez tomadas las decisiones estat
ales
ellas seran eficaz e imparcialmente implementadas por la burocracia respectiva, y
que
las mismas seran generalizadamente acatadas por los sectores sociales a las que e
staban
destinadas. Por el contrario, fue quedando en claro que en una (creciente) serie
de
cuestiones la eficacia de las polticas pblicas requera procesos de informacin, consu
lta
y creacin de acuerdos con, al menos, los sectores sociales directamente afectados
por las
mismas.
fue entonces que en la dcada del setenta emergi la idea de governance como
complemento conceptual y prctico del modelo weberiano. en su acepcin originaria
y ms restringida indica el acto de gobernar por medio de conducir (steering), no
necesariamente comandar, la sociedad; 5 pero la formulacin dejaba a salvo que en
diversas reas de poltica el modelo weberiano poda seguir siendo vlido, coexistiendo
con otras en las que el steering y no el comando era ms adecuado. en otras palabr
as, estas
versiones relativamente restringidas de la governance llenaron tilmente un vaco ter
ico,
al puntualizar que el modelo weberiano estaba lejos de tener aplicabilidad gener
alizada,
pero sin intentar sustituirlo por completo. como comentan dos destacados especia
listas
(Peter y Pierre 998:229) la governance siempre ha sido un elemento central de un
sistema democrtico; por cierto, la governance, en un amplio campo de concreciones
, es
tan antigua como el gobierno mismo. 6
Pero la idea misma fue ganando aceptacin y, con ella, expandindose
considerablemente. la acepcin que gan ms apoyo recalc que la modalidad preferible
de accin del estado se realiza en algn tipo de concertacin con sectores sociales, e
n el
que el estado no usa, o renuncia a usar, su poder de emitir decisiones obligator
iamente
vinculantes. la explcita consecuencia de esta versin es que el steering debe por c
ompleto
sustituir las modalidades de accin estatal afines al modelo weberiano. 7
La observacin subyacente a esta afirmacin es que el steering es en diversos casos
ms eficaz que las decisiones tomadas segn el modelo weberiano. Insisto que esta
opinin recoge un importante elemento de verdad y ha sido sustentada empricamente
en varias reas de poltica. Pero muchos de los adherentes de la governance pasaron
de
esa observacin a la prescripcin: es as como debera en general actuar el estado. este

pasaje de lo objetivo a lo normativo fue grandemente impulsado por la emergencia

ProPuEsta
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rEFLExin
alrededor de la dcada del ochenta del movimiento (as llamado por algunos de sus
propiciadores) de la ngP 8. el primer impulso a esta corriente fue dado por las
ideas
que propagaron los gobiernos de Reagan y Thatcher, junto con la avasalladora inf
luencia
que algo despus ganaron las teoras econmicas neoliberales. la idea bsica de estas
teoras es expandir al mximo posible las relaciones de mercado, incluso al interior
del
propio aparato estatal. el paradigma normativo es el del (idealizado) funcionami
ento de
la gran empresa privada, donde se supone que la gestin es evaluada objetivamente
por
sus resultados, sobre la base de criterios previamente especificados, y donde un
a de las
principales motivaciones es el lograr un alto grado de satisfaccin de los cliente
s. otro
componente de ese paradigma es que, como el estado es considerado un enemigo de
suma-
cero del mercado, impuls vigorosamente polticas de privatizacin, descentralizacin,
contrataciones a terceros y flexibilizacin laboral. El Estado ya no tendra entre sus

responsabilidades emitir decisiones vinculantes con vistas al logro de algn aspec
to del
bien pblico, sino coordinar las actividades econmicas privadas. desde esta perspec
tiva
es obvio que numerosos funcionarios pblicos son por definicin redundantes. Esto gu
i
numerosos programas de racionalizacin administrativa, que al parecer en general
racionalizaron poco pero en mucho ayudaron a desmantelar el estado. 9
Siguiendo la implicacin de este paradigma, la relacin del estado y los
ciudadanos es definida como un vnculo con clientes. Sea directamente o, mejor, po
r
medio de empresas a las que el estado ha dado acceso, se busca proveer bienes y
servicios
de manera similar a la del mercado. contra la obtusa incapacidad e indiferencia
de no
pocas burocracias de nuestros pases antes y durante el perodo actual no hay duda
que esas reformas han resultado en una mejor provisin de algunos bienes y servici
os, al
menos para ciertos sectores sociales. frente a ese estado minimizado en sus funcio
nes e
instituciones el ciudadano ya no slo es reducido a la condicin de votante sino tam
bin
a la de consumidor. en su versin ms extrema, la ngP se metamorfose en teora
de redes, segn las cuales el estado no es ni debe ser ms que uno de los nodos en
las relaciones de poder horizontales de diversas redes sociales, sin que tenga r
azones
tericas ni prcticas para reclamar prioridad sobre otros nodos: ya no hay ni steeri
ng, slo
interacciones en redes.40
como seala quien es seguramente la mayor autoridad mundial en estos temas
la gestin por contrato y resultados ha reemplazado a la gestin por direccin. los
ciudadanos son concebidos como un conjunto de clientes, que tienen una relacin
comercial ms que poltica con el gobierno [Pero] los aspectos relacionados con el
poder y los dilemas ticos involucrados raramente son explicitados. (olsen 2005: 2)
.
en estas visiones el estado ha renunciado a su bsica responsabilidad como custodi
o del
bien pblico porque todo lo que hace en esa direccin slo agrava los males sociales;
el bien pblico debe ser provisto por el libre juego de los mercados. esa renuncia
del
estado incluye necesariamente la de su capacidad de emitir en ltima instancia dec
isiones
universalsticamente vinculantes, respaldas por su autoridad legal y por su contro
l de los
medios de coercin.
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Guillermo ODonnell
Por supuesto la realidad social mal corresponde a esa ideologa. Pero la ngP y
diversas versiones de la teora de redes han tenido importante impacto en nuestros
pases.
una razn no menor ha sido que durante las dcadas del ochenta y el noventa el Banco

mundial y el Banco inter-americano de desarrollo e incluso, en clara extralimita
cin de
susatribuciones, el fondo monetariointernacional, hicieron partedesus condiciona
lidades
la adopcin de reformas administrativas orientadas por estas corrientes, as como,
cabe agregar, la contratacin de expertos internacionales supuestamente capaces de

implementar esas reformas en numerosas reas del estado. Por supuesto, esto foment
la proliferacin de esos expertos, lo cual ayud a que la ngP adquiriera importante
peso en la disciplina de administracin pblica. las dcadas arriba mencionadas no son

casuales; ngP y teoras de redes corriente han guardado cercana correspondencia (s
on en
realidad su traduccin directa al campo de la administracin pblica) con las ideologas

neoliberales y el dogmtico empeo anti-estatista que ellas contuvieron. el estado s
imple
coordinador del mercado (o nodo en una red) es un estado supuestamente despoliti
zado,
pero en las concreciones que esta corriente ha logrado en algunos de nuestros pas
es,
evidencia su funcionalidad a intereses que reproducen activamente la desigualdad
de
nuestras sociedades. la reducciones y el hiato entre estado y democracia que com
ento al
comienzo de este texto alcanzan en este plano su mxima dimensin.
recientemente la ngP ha sido criticada por destacados especialistas,4 incluso
algunos que han analizado este tipo de reforma en pases del noroeste,42 al tiempo
que
las crticas al antiestatismo de las polticas neoliberales han repercutido en la de
creciente
influencia de estas corrientes. No es este el lugar para resumir y analizar esas
crticas.
Basta comentar que ellas se centran en los siguientes aspectos: . el dogmatismo
antiestatista
que las impregna; 2. la indebida generalizacin desde situaciones en las que
es justificada la crtica al excesivo burocratismo del Estado, hacia su crtica in t
oto; .
la tambin indebida generalizacin desde situaciones en las que diversas maneras de
cooperacin con sectores sociales es adecuada, hacia hacer de ellas el modelo norm
ativo
para todas las actividades y responsabilidades del estado; 4. la importacin
indiscriminada de criterios y experiencias del noroeste (idealizados, tambin) hac
ia
pases de muy diferentes caractersticas4 ; y 5. como ya vimos que seala olsen, la
profunda distorsin que establece en las relaciones que deben vincular, en democra
cia, el
estado con la ciudadana. asimismo, la ngP ha continuado siendo propiciada (y en n
o
pocos casos, forzada por la ya mencionada condicionalidad de algunas ifi) a pesa
r que se
carece de evaluaciones razonablemente serias y comprensivas de sus consecuencias
;44 en
este aspecto el dogma ha prevalecido sobre lo que sus creyentes predican, en est
e sentido
con razn: la obvia necesidad de evaluar debidamente las polticas pblicas.45
una buena manera de resumir lo dicho en esta seccin es referirme a un
interesante texto de Heredia y Schneided 200 .46 estos autores distinguen tres t
ipos
de diagnstico y estrategia de reformas en relacin al funcionamiento del aparato
del estado. el primero, que llaman, weberiano, tiene como principal meta
eliminar administraciones patrimonialistas, amateur y clientelistas [y las soluci
ones
ProPuEsta
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habitualmente recomendadas son] entrada por medio de exmenes u otros criterios de

calificacin profesional, promocin por mrito, seguridad en el empleo, salarios razon
ables
y predecibles, y gestin por medio de reglas escritas. a un segundo tipo lo denomin
an
reformas de accountability, o democratizantes, que ven el problema como de excesivo

poder en la administracin ejecutiva: los remedios son mayor control democrtico,
accountability y transparencia. el tercer tipo es el gerencial, o sea el preconizad
o por
la NGP (y las teoras de redes), que ve la ineficiencia como el mayor problema de l
a
administracin y propone diversos remedios gerenciales [managerial en el original],
y
partir de ello propone muchos instrumentos tomados prestados del sector privado,
incluyendo el manejo descentralizado del personal y la eliminacin de la seguridad
de
empleo en el sector pblico; gerenciamiento por resultados incluyendo contratos de

gerenciamiento [management contracts en el original] y pago de remuneraciones ba
sado
en el desempeo (Heredia y Schneider 200 :7-8). en concordancia con los autores
ya citados pero agregando tiles detalles, los autores que aqu comento, luego de an
otar
que cada uno de estos modelos tiene sus propias patologas y obstculos polticos
para su implementacin, llegan a la conclusin de que la gran variedad de tareas que

incumben al estado prohbe el simplismo de creer que slo alguno de esos tipos sera
adecuado para todas las instituciones estatales. Junto con las opiniones concurr
entes de
los autores antes citados, la eclctica conclusin de Heredia y Schneider parece bas
arse
slidamente en el sentido comn y en cualquier observacin objetiva del funcionamiento

de los Estados. Que estas finalmente obvias conclusiones tengan que ser formulad
as, es
todo un testimonio de la fuerza que en su momento adquiri el dogmatismo de los tr
ue
believers en la ngP y las teoras de redes como las grandes panaceas.
otra coincidencia que comparto de las opiniones arriba reseadas es que el estado
tiene y debe seguir teniendo un papel irrenunciable como emisor de reglas vincul
antes
en todas las materias en las que, de acuerdo con decisiones adoptadas por autori
dades
constitucionalmente responsables, as lo demanda el bien pblico. el estado puede
coordinar, guiar y estimular en no pocas reas, pero no debe renunciar a su autori
dad de
emitir aquellas reglas.
He resumido ceidamente un largo trayecto. empieza con la necesaria crtica al
Estado hipertrofiado de hace varias dcadas, sigue con la justificada crtica al mod
elo
Weberiano como nico posible y deseable, contina con la implantacin de un denodado
(y seguramente no menos daino que la hipertrofia) anti-estatismo, y termina hoy c
on
eclcticas conclusiones que diversos estudiosos comparten: simplemente, no hay un n
ico
modelo de gestin que sea adecuado para todo el estado. esto lleva a dos conclusio
nes.
una, que se trata de aprender de los aciertos y de los no pocos errores cometido
s para
poner en el tapete la necesidad de un diseo inteligente de las diversas instituci
ones y
responsabilidades del estado. la otra conclusin es que para ello no hay sustituto
para
una informada discusin pblica acerca del perfil (o, mejor, los diversos perfiles)
que
deber adoptar un estado que, adems de propiciar mercados y crecimiento econmico,
es un estado que propicia una democracia de y para ciudadanos.
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X. ACERCA DE LAS CAPACIDADES DEL ESTADO
implcitamente, he estado hablando de poder. es sabido en las ciencias sociales lo

difcil que es tratar de estimar empricamente el poder. el poder es una relacin entr
e a
y B, o entre ag y m.Z. no depende slo del quantum de recursos que tiene a sino
de su relacin con los que controlan BZ. y no es slo un quantum, ya que depende
tambin de la voluntad y habilidad que tiene cada uno de los actores de poner en j
uego
sus recursos en esa relacin. finalmente, los recursos en que puede basarse el pod
er de un
actor son variados; puede tratarse de alguno o varios, tales como supremaca de co
ercin
fsica, capacidad de presin econmica, posibilidad de inducir el apoyo de aliados, y
la
dominacin ideolgica o simblica entraada por la capacidad de que B defina como
propios o aceptables los fines que se propone A.
estos problemas se multiplican cuando se trata de una entidad tan compleja como
el estado y sus mltiples relaciones en el interior y el exterior del territorio q
ue delimita.
Hecha esta salvedad, debemos sin embargo avanzar en el tema. arriba he dicho que
los
estados latinoamericanos son dbiles y angostos. Pero qu es un estado fuerte?, es est
o
lo mismo que un estado autnomo? comenzando por la negativa, un estado y su gobier
no
son dbiles cuando no pueden decidir y/o implementar las decisiones que sus dirige
ntes
consideran necesarias o convenientes. Por su lado, un estado carente de autonoma
es
un estado colonizado, en el que sus decisiones y omisiones son decisivamente dic
tadas
por influencias y presiones que provienen de la sociedad domstica y/ o internacio
nal.
Pero obsrvese que un estado no autnomo puede ser fuerte, en el sentido de que pued
e
implementar efectivamente las respectivas decisiones. Por su parte, un estado dbi
l es
incapaz de cumplir su tarea bsica como organizador y garante de relaciones social
es
ordenadas y previsibles. Pero por otro lado un estado fuerte, autnomo o no, puede
ser una
pesadilla aun peor: decide e implementa efectivamente decisiones violentas y rep
resivas.
Hemos girado en un crculo que la literatura recorre con frecuencia. el eslabn
que falta es la manera en que el estado se relaciona con su sociedad. aqu encuent
ro
til la distincin que michael mann ( 99 ) propone entre el poder unilateral47 y el
infraestructural del Estado. El primero se refiere a decisiones que se toman des
de el Estado
(y el gobierno, agrego) de manera impositiva, esperando sin ms la obediencia de l
os sujetos
y amenazndolos con penalidades en caso de incumplimiento. El segundo se refiere a

la capacidad institucional del estado central para penetrar su territorio e
implementar logsticamente sus decisiones. esto es poder colectivo, poder a
travs de la sociedad [no por encima de la misma, od] que coordina la vida
social mediante las instituciones estatales. (mann 99 :59).
este tipo de poder entraa una imbricacin entre estado y sociedad por la cual
las decisiones e implementaciones respectivas, aunque no renuncian a la autorida
d
finalmente decisoria del Estado, ocurren con y a travs de diversas negociaciones
y
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persuasiones que tienden a cristalizarse institucionalmente. esto es lo que (com
o vimos
en la seccin precedente) tambin postulan las versiones moderadas de la governance
y
los recientes textos crticos all citados. comparado con las imposiciones unilatera
les,
en diversas reas de polticas pblicas el poder infraestructural suele ser a la vez m
enos
visible y ms eficaz, as como polticamente menos costoso para quienes lo ejercen.
Pareciera que en el noroeste se ha producido un importante, aunque por cierto
no completo, desplazamiento desde el poder unilateral originariamente ejercido p
or los
state makers hacia el infraestructural; este cambio es parte de la fortaleza de
esos estados.
asimismo, este tipo de poder implica un estado ensanchado, en el sentido de que,

para operar de esa manera, suele abrirse a diversas voces en sus etapas de delib
eracin,
decisin e implementacin. Queda pendiente, claro est, tal como vimos al discutir los

insumos del rgimen, la cuestin de cun representativas de los diversos intereses e
identidades afectados son aquellas voces. Por eso, a pesar de que sus proponente
s suelen
olvidarlo, la governance y el poder infraestructural no son necesariamente democ
rticos;
los entrelazamientos entre estado y sociedad que ese poder presupone pueden excl
uir
intereses e identidades gravemente afectados por las decisiones en cuestin. Vemos
que
no bastan, aunque son necesarias, definiciones genricas del Estado y de la fortal
eza del
mismo; es necesario agregar a ellas la de un Estado democrtico, que en este senti
do
es, precisamente, uno que se ensancha abrindose a aquellas identidades e interese
s.
Por otro lado, la debilidad del poder infraestructural suele llevar a usar y abu
sar del
unilateral, como intento a veces desesperado de obtener resultados que los gober
nantes
consideran necesarios. como ya advirti tocqueville para el caso de la francia pre
revolucionaria,
el uso de este tipo de poder genera prcticas de resistencia que tienden
a reiterar el uso de ese mismo poder por parte de un estado que aparece cada vez
ms
lejano, hostil y, en trminos de las dimensiones que he propuesto, escasamente efi
caz
y creble. estos son estados que, incluso obedeciendo a las mejores intenciones de
sus
dirigentes, generan ola tras ola de frondosas e incumplibles leyes y reglamentos
que
disminuyen la efectividad del sistema legal respectivo. Por las mismas razones,
estos son
estados angostos, ya que poco suele interesar a los gobernantes admitir en sus p
rocesos
decisorios y de implementacin voces que podran entorpecer esa unilateralidad.
XI. HACIA UNA APROXIMACIN EMPRICA
estamos en condiciones de intentar una primera aproximacin, orientada hacia
futuros esfuerzos empricos, a las caractersticas y capacidades del estado. cules sera
n las
caractersticas que interesa anotar? Por razones ya comentadas, las que siguen no
pretenden
ser exhaustivas. Para introducir algn orden, a continuacin distingo cuatro niveles
, de
menos a ms estado, culminando en un estado propiamente democrtico.
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comienzo, en un primer nivel, por tareas o desempeos absolutamente bsicos
de todo estado:
.
Primero y fundamentalmente, [se preserva] a s mismo as como el territorio
y la poblacin sobre la cual reclama control (Huber 995: 65)
2.
es generalmente reconocido por su poblacin como autoridad existente, sea
que la considere o no legtima.
.
logra un cierto orden y previsibilidad de las relaciones sociales de la
poblacin ubicada en el territorio que el estado delimita, aunque no
garantiza plenamente la seguridad fsica de sus habitantes.
4.
extrae de su sociedad y eventualmente del exterior los recursos necesarios
para lograr y mantener los logros anteriores.
5.
diversos actores en el sistema internacional, incluyendo otros estados, lo
reconocen como tal estado.
esta es una caracterizacin minimalista. Sabemos sin embargo que hay estados
que no satisfacen estos requisitos. Basada principalmente en frica, hay una creci
ente
literatura sobre estados fallidos o colapsados;48 pero ms all de estos casos extremos,

sabemos que en amrica latina hay pases que, aunque satisfacen los puntos y 5,
presentan deficiencias respecto de los otros tres puntos. Estas son indicaciones
de un
problema primordial, el de una truncada estatalidad.
Subiendo un poco en la exigencia de las categoras relevantes, podemos enunciar
caractersticas de un estado funcionante, en el sentido de que desempea un conjunto

de actividades normalmente presupuestas por la existencia de tal entidad.
6.
es generalmente reconocido por su poblacin como autoridad existente y en
principio legtima.
7.
extrae de manera regular y bsicamente previsible recursos econmicos de
su poblacin.
8.
Paga regularmente los salarios de sus funcionarios.
9.
Por medio de las instituciones pertinentes emite decisiones vinculantes
que habitualmente argumenta apuntan a satisfacer algn aspecto del bien
comn.
0. emite esas decisiones en el lenguaje de la ley, que pretende tenga efectivida
d
sobre todo el territorio que delimita.
un nivel ms alto es el de un estado adecuado, es decir, es un estado que se
desempea de maneras que satisfacen ms plenamente sus responsabilidades. ese estado

tendra las siguientes caractersticas:
ProPuEsta
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.
en la generalidad de los casos logra el acatamiento voluntario de las
decisiones que emite.
2.
cumple su pretensin de que la legalidad se extienda sobre el conjunto del
territorio y de las relaciones sociales que cada norma pretende regular.
.
el poder judicial resuelve con razonable rapidez y de acuerdo con la ley
existente los casos que le son sometidos.
4.
tiene habitualmente capacidad de implementar, o de inducir la
implementacin, de las decisiones que adopta.
15.
Sus burocracias administran con razonable eficacia y actan en direccin a
ejecutar las decisiones de las superiores autoridades polticas.
6.
existe para numerosas instituciones estatales una carrera del servicio pblico,
a la que se accede por medio de exmenes competitivos.
7.
intenta prevenir y, llegado el caso, sancionar la corrupcin al interior del
aparato estatal.
8.
tiene instancias institucionalizadas en algunas de sus reparticiones para
consultas, discusin e intercambios de informacin con algunos sectores
sociales directamente interesados en las respectivas decisiones y su
implementacin.
19.
Desarrolla capacidades internas para filtrar los insumos e influencias
provenientes del exterior.
advirtase que el listado precedente es una desagregacin apuntada al
mapeamiento emprico de las dimensiones del estado que analic en la seccin iii
de este texto: un estado que tiene estas caractersticas ha hecho avances importan
tes
en sus dimensiones de eficacia
de sus burocracias, de efectividad de su sistema legal
y de su capacidad de filtraje. Pero es importante advertir que estas caracterstic
as
tambin pueden ser (y de hecho lo han sido) aproximadas por un estado autoritario,

que puede usarlas para implantar extensa y, en ese contexto, efectiva represin.49

Vale la pena tambin advertir que buena parte de los estados latinoamericanos cae
en esta categora, pero no completamente: algunos de ellos no satisfacen ms o menos

plenamente alguna(s) de estas caractersticas (por lo que se podra decir que son es
tados
parcialmente truncados), mientras otros, e incluso alguno de los anteriores, han

hecho avances hacia satisfacer alguna(s) de las caractersticas de la categora sigu
iente.
Queda pendiente enunciar las caractersticas de lo que sera un Estado democrtico.
ellas seran:
20.
el sistema legal y los funcionarios respectivos garantizan que las elecciones
sean realmente competitivas e institucionalizadas.
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Guillermo ODonnell
2 .
el sistema legal incluye reglas que sancionan y garantizan, y eventualmente
promueven la extensin de los derechos de la ciudadana y con ellos del
desarrollo humano.
22.
el sistema legal e institucional contiene reglas y procedimientos orientados
a la resolucin pacfica de conflictos, incluso los que acarrean los costos y
trade-offs provocados por el punto anterior.
2 .
existen, diversas instituciones de accountability horizontal, que estn dotadas
de suficientes recursos y funcionan adecuadamente..
24.
el poder judicial resuelve con razonable rapidez y de acuerdo con la legalidad
democrtica los casos que le son sometidos, y permite el acceso al mismo de
sectores desfavorecidos.
25.
La actuacin de las burocracias es no slo eficaz sino tambin adecuada
al sistema legal y conforme a las metas establecidas por las autoridades
constitucionalmente habilitadas para decidirlas.
26.
existe para numerosas instituciones estatales una carrera del servicio pblico,
a la que se accede por medio de exmenes competitivos, con atencin a abrir
los mismos a miembros de sectores sociales poco favorecidos.
27.
las burocracias estatales tratan a todos los ciudadanos equitativa y
respetuosamente.
28.
existen normas efectivas y de fcil acceso para permitir la transparencia
de los procesos decisorios, las decisiones y la implementacin de polticas
estatales.
29.
tiene instancias institucionalizadas en buena parte de sus reparticiones
para consultas, discusin e intercambios de informacin con, as como
participacin de, todos los sectores sociales que razonablemente argumentan
estar interesados en las respectivas decisiones y su implementacin.
0.
el sistema legal y las instituciones estatales relevantes actan en un
constructivo espritu de respeto y dilogo en relacin a las identidades y
demandas de sectores histricamente reprimidos y/o excluidos, incluso
aquellas que implican reconocimiento de derechos y tradiciones colectivos
o comunitarios y su armonizacin con los presupuestos del rgimen
democrtico.
Por su parte, este ltimo listado es en realidad una desagregacin de los atributos
que especifiqu cuando defin un Estado democrtico. Un Estado que ha avanzado en la
direccin de satisfacer todas o buena parte de estas caractersticas es un Estado de
y para
la democracia. es algo ms que un estado adecuado, no slo por su democraticidad
sino tambin porque, adems de las dimensiones de eficacia, efectividad y filtraje q
ue un
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estado adecuado puede lograr, agrega ahora la muy probable de su amplia credibil
idad
como verdadero agente del bien pblico. es un estado fuerte y ancho, capaz no slo d
e
promover paz interior y crecimiento econmico sino tambin de sustentar y reforzar l
a
democracia y el desarrollo humano. Por supuesto y como ya he comentado, ningn est
ado
ha logrado plenamente estas caractersticas. Pero ellas marcan un horizonte al que
hay que
proponerse ir aproximando, aunque a veces el punto de partida lo haga parecer le
jano.
He propuesto, agrupadas en cuatro categoras, una serie de dimensiones. como
advert, ellas no son exhaustivas y seguramente durante las discusiones de este te
xto
otras que he omitido sern agregadas. Por otro lado, podra haber agregado unas cuan
tas
ms, pero me he prohibido hacerlo porque su proliferacin hara inmanejable la grilla
conceptual a cuya elaboracin ellas apuntan. asimismo, se habr advertido que alguna
s
de las categoras en diferentes niveles se superponen parcialmente, cuando la de u
n
nivel superior agrega un plus de eficacia (nivel 3 respecto del 2) o de democrat
icidad
(nivel 4 respecto del ) a la anterior. lo he hecho as por dos razones. una es por
que
creo que facilitara captar importantes gradaciones. la segunda, y ms importante, e
s el
reconocimiento de que todo estado es heterogneo y los nuestros lo son en alto gra
do;
esto implica que determinados estados puede caer en cierta dimensin en una catego
ra
baja, cuando al mismo tiempo clasifica en una categora alta en otra dimensin.
en otras palabras, esta grilla no tiene sentido sino en la medida que ayude a
mapear empricamente diversas situaciones. Se trata, como ya dije, de registrar ta
nto
deficiencias como logros. Idealmente de la grilla debera surgir una anatoma de cada
estado, que marque tanto situaciones bsicamente satisfactorias cuyo sostenimiento
y
perfeccionamiento cabe alentar,50 as como, por otro lado, situaciones especialmen
te
preocupantes y por lo tanto merecedoras de especial atencin. Por supuesto, es muy

probable que ningn estado entre enteramente en alguno de los cuatro niveles. al
contrario, sera interesante ver cmo en diversos aspectos de su desempeo cada estado

cae en diversos niveles, ayudando as a ubicar los logros y los desafos principales
que en
cada uno de ellos aparecen.
en esta materia queda un punto que hasta ahora no he incluido porque sospecho
que corta emprica de manera diferente a la de los niveles arriba identificados. M
e refiero
a lo que tiene bsicamente que ver con las capacidades propias de las institucione
s
estatales, es decir, con los recursos con que cuentan para cumplir las tareas qu
e les son
asignadas. entre ellas:
a.
ingresos estatales (nacionales, provinciales y locales) en dinero constante y
en relacin con el PBi nacional.
B.
Parte de esos ingresos corresponde a impuestos, diferenciando entre ellos los
que al menos en principio no parecen ser regresivos.
c.
egresos estatales, con particular atencin a los que corresponden en principio a
polticas sociales, acceso al poder judicial y control/promocin de elecciones.
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d.
escalas de salarios estatales, diferenciadas por grandes categoras y su
comparacin con categoras relevantes del sector privado.
e.
Porcentaje de funcionarios/as con al menos educacin secundaria cumplida,
diferenciando en lo posible estado nacional, provincial y municipal, as como
grandes ramas (economa, seguridad, defensa, bienestar social y relaciones
exteriores) del estado nacional.
f.
idem, con educacin universitaria, terminada o no.
g.
existencia o no de exmenes competitivos para ingresar a la funcin pblica
y evaluacin cualitativa de la calidad y real competitividad de los mismos.
H.
Porcentaje, al menos a nivel nacional, de funcionarios/as que han ingresado
por medio de esos exmenes.
i.
existencia o no de oportunidades de entrenamiento/perfeccionamiento para
funcionarios/as y evaluacin cualitativa de ellas, al menos al nivel nacional.
J.
Huelgas y otros actos de protesta por parte de funcionarios/as estatales.
K.
recopilacin o realizacin de encuestas que permitan evaluar el grado de
satisfaccin y motivacin al interior de las instituciones estatales.
l.
realizacin o recopilacin de encuestas de opinin pblica con datos sobre
prestigio/aprobacin de diversas instituciones estatales.
la lista que antecede es tentativa. esto se debe a que de mis exploraciones sobr
e
el tema surge que hay una gran masa de datos potencialmente relevantes, pero estn

extremadamente dispersos y carentes de compatibilizacin. esto va a exigir, me tem
o,
un cuidadoso trabajo de relevamiento.
XII. CONSIDERACIONES FINALES
Un texto de este tipo no puede tener un final con conclusiones ceidamente
trazadas. He recorrido un largo y complejo camino, definiendo y marcando algunos

temas y conceptos que me parecen fundamentales para instalar en la agenda pblica
el
tema y desafo de construir un estado de y para la democracia. como dije al comien
zo y
espero sea claro ahora, estas son, fundamentalmente, reflexiones que buscan orie
ntar y
promover necesarias discusiones.
como tambinesperoseaclaro queel conjuntodeestetexto surgedeunamotivacin
tan intelectual como tica. ella es que en amrica latina hemos aprendido que un est
ado
de baja eficacia, efectividad, credibilidad y filtraje puede coexistir con un rgi
men de
ProPuEsta
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elecciones razonablemente competitivas y con la vigencia de ciertas libertades.
Pero este
es un estado que, por dbil y angosto, no funciona como el impulsor de la conquist
a de
los derechos de ciudadana implicados y reclamados por la democracia. el dinamismo
del
capitalismo lo hace un constante productor y reproductor de desigualdades y, con
ellas,
de la abrogacin de parte de esos derechos. En el Noroeste, aunque no sin fluctuac
iones y
diferencias en los respectivos pases, el estado ha servido para compensar, aunque
parcial y
temporariamente,esasdesigualdades.encontraste,ennuestrareginelestadohacumplido
slo pasajeramente ese papel e, incluso, bajo varios regmenes autoritarios y durant
e la
implantacin de polticas neoliberales bajo algunos gobiernos democrticamente electos
,
ha sido un factor de promocin de esas desigualdades y las consiguientes negacione
s de
los derechos de ciudadana. en este contexto, tal como lo muestran los datos gener
ados
por el Proddal, el estado, su gobierno y sus principales instituciones sufren un
serio
dficit de credibilidad como verdaderos agentes del bien pblico. Una consecuencia e
s que
entonces la democracia y sus dimensiones universalistas de igualdad aparecen red
ucidas a
un rgimen que flota tenuemente alrededor de un Estado y una sociedad profundament
e
fragmentados. la crisis de la poltica, o de la representacin, tan frecuentemente
comentada, es expresin de la generalizada percepcin de la impotencia, si no la neg
ativa
de algunos estados y gobiernos para actuar como timn que gue a su sociedad hacia
mejores puertos de democracia y desarrollo humano.
de lo que he argumentado en este texto tambin surge que un estado dbil,
angosto y fragmentado reproduce la desigualdad y es impotente para democratizar.
las
ideologas que proponen un Estado neutro respecto de las necesidades sociales, con
fiando
que el crecimiento econmico derramar sobre los sectores ms necesitados, de hecho
proponen aquel estado impotente y reproductor de la desigualdad. cierto, este ti
po
minimizado de estado podra convivir con una concepcin sumamente reducida de la
democracia, pero nada asegura que a la larga siquiera esto sea posible.
finalmente y como manera de resumir todo lo que antecede, se puede decir que,
paradoja de paradojas, en amrica latina tenemos hoy el inmenso logro y promesa de

un rgimen democrtico, pero carecemos del estado necesario para sostener y expandir

ese fragmento de democracia que hemos logrado.
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NOTAS
1
Proyecto
sobre
el
desarrollo
de
la
democracia
en
amrica
Latina
(ProddaL)
del
Programa
de
las
naciones
unidas
para
el
desarrollo
(Pnud).
En
el
marco
del
ProddaL
se
elabor
y
public
el
informe
Pnud
(2004)
La
democracia
en
amrica
Latina,
hacia
una
democracia
de
ciudadanas
y
ciudadanos.
2
Excepciones
importantes
son
los
textos
de
Carlos
strasser
que
cito
y
el
reciente
libro
de
un
autor
con
el
que
hemos
discutido
repetidas
veces
estos
temas
iazzetta
2007.
3
Con
las
disculpas
del
caso,
para
no
recargar
el
texto
con
constantes
referencias
a
ambos
gneros,
voy
a
usar
el
gnero
masculino
como
genrico.
4
ippolito
2004.
5
Para
mayores
detalles
sobre
el
tema
de
la
calidad
de
la
democracia
remito
a
odonnell
et
al.,
eds.
2004b.
6
En
esta
seccin
recojo
con
algunas
variantes
mi
texto
en
odonnell
2004a.
7
Pierre
Bourdieu
1989
y
1999
ha
insistido
correctamente
sobre
este
punto,
marcando
la
gran
importancia
que,
adems
de
recursos
ms
mensurables,
tiene
lo
que
llama
el
capital
simblico
que
suelen
acumular
los
estados.
Esto
se
conecta
cercanamente
con
el
tema
de
la
credibilidad
de
estado,
que
discuto
abajo.
8
Con
excepcin
de
los
tribunales
superiores
y
de
la
cpula
de
las
fuerzas
armadas,
aunque
en
los
casos
de
regmenes
democrticos
slidamente
institucionalizados
stas
dependen
de
un
ministro
de
defensa
(o
designacin
equivalente)
designado
por
la
autoridad
electa.
asimismo,
en
tiempos
recientes
se
ha
difundido
la
prctica
de
eximir
de
este
requisito
a
los
directivos
de
bancos
centrales.
9
strasser
(ver
entre
otros
textos
1991
y
2004)
ha
teorizado
en
detalle
estas
complejas
interrelaciones
entre
lo
que
aqu
llamo
diversos
insumos.
10
Parafraseo
aqu
una
observacin
de
malloy
1989.
11
uso
este
trmino
para
designar
sucintamente
los
pases
altamente
desarrollados
situados
en
el
cuadrante
noroeste
del
mundo,
a
los
que
agrego,
con
gran
licencia
geogrfica,
australia
y
nueva
Zelanda.
12
El
anlisis
clsico
de
estos
procesos
se
encuentra
en
Weber
1964.Ver
tambin
las
contribuciones
de
otto
hintze
(en
Gilbert
1975)
y,
para
un
til
panorama
general,
Poggi
1978.
13
Como
Weber
(1995:248)
coment
Fu
el
estado
nacional
[econmicamente]
cerrado
el
que
di
al
capitalismo
su
posibilidad
de
desarrollo.
14
segn
esta
posicin,
las
naciones
son
construcciones
polticas
e
ideolgicas,
resultado
de
historias,
memorias,
mitos
y,
en
algunos
perodos,
de
esfuerzos
de
movilizacin
poltica.
Esta
visin
contrasta
con
versiones
de
nacionalismo
etnocultural
o
primordialista,
(criticadas
entre
otros
por
maiz
2002
y
stavenhagen
1996)
que
argumentan
en
favor
de
un
tipo
de
existencia
substantiva,
transhistrica,
haCia
un
Estado
dE
y
Para
La
dEmoCraCia
Guillermo ODonnell
organicista
y
pre-poltica
de
la
nacinstas
versiones
han
sido
particularmente
proclives
a
generar
terribles
actos
de
violencia.
15
Esta
no
fue
la
nica
pero
probablemente
la
principal
razn
de
que
La
historia
de
los
estados
en
Europa
es,
en
parte,
la
historia
de
la
ms
abominable
violacin
de
derechos
humanos.
(held
y
Guibernau
2001:
431).
Conviene
agregar
que
las
amricas
en
su
conjunto
no
han
sido
excepcin.
16
Para
discusiones
sobre
estas
versiones
cvicas
del
nacionalismo
ver
habermas
1998,
maz
2002a
y
2002b.
Pero,
aunque
es
importante
reconocer
junto
con
estos
autores
que
actualmente
algunos
estados
no
tratan
de
eliminar
oasimilara
sus
minoras,sus
apelaciones
an
contienen
importantes
elementos
organicistas;
adems,
estos
mismos
estados
pueden
ser
extremadamente
agresivos
en
la
arena
internacional.Vale
la
pena
mencionar
que
el
lema
del
estado-nacin
considerado
eptome
de
nacionalismo
cvico,
Estados
unidos,
es
De Plurisbus Unum,
y
que
cuando,
como
en
la
actualidad,
se
siente
amenazado
internacionalmente
sus
lderes
tienden
a
realizar
fuertes
apelaciones
a
una
lealtad
nacional
casi
absoluta.
asmismo,
el
pas
en
el
que
se
origin
la
idea
de
nacionalimo
cvico
o
constitucional
(ver
haberlas
1998)
puede
argumentar
ser
un
caso
de
tal
nacionalismo
slo
por
un
perodo,
en
trminos
de
tiempo
histrico
muy
corto.
17
Preuss
1996:
538.
18
Brubaker
1992:
32
19
Ver
especialmente
Centeno
2002,
dunkerley
2002,Faletto
1989,
Lpez-alves
2000,
oszlak
1981
y
Whitehead
1994.
un
volumen
pionero
que
discute
crticamente
algunos
aspectos
de
la
transformacin
del
estado
a
comienzos
de
la
era
de
predominancia
liberal
es
Caldern
y
dos
santos
1989.
20
Lo
que
antecede
es
una
extremada
simplificacin
de
una
interesante
y
variada
literatura
histrica
reciente
(para
una
buena
resea
de
la
misma
ver
sbato
2000);
un
volumen
ilustrativo
de
estos
interesantes
trabajos
es
annino
1994.
Pero
un
detalle
bastante
importante
es
que
esta
literatura
se
centra
en
los
procesos
de
formacin
de
naciones
y
de
emergencia
de
ciudadana,
no
sobre
el
tema
conexo
pero
no
idntico
de
la
formacin
de
estados.
21
recojo
esta
expresin
de
dagnino
et
al.
2006.
Para
similares
consideraciones
ver
tambin
mann
1993
y
oszlak
y
odonnell
1984.
22
odonnell
1993.
Entre
las
conclusiones
de
su
estudio
sobre
la
formacin
del
estado
en
amrica
Latina,
y
en
contraste
con
los
pases
del
noroeste,
Centeno
2002:275
anota
que
La
exitosa
implantacin
de
autoridad
poltica
[por
parte
del
estado
central]
sobre
grandes
territorios
ha
sido
la
excepcin,
no
la
regla.
23
sobre
el
punto
ver
Whitehead
2004.
24
tal
como
expresa
Lukes
1974:21,
es
necesario
incorporar
al
anlisis
de
las
relaciones
de
poder
la
cuestin
del
control
sobre
la
agenda
de
la
poltica,as
como
de
las
maneras
en
que
ciertas
cuestiones
potenciales
son
excluidas
del
proceso
poltico.
25
sobre
este
tema
ver
smulovitz
y
Peruzzotti
2000.
26
Para
discusin
de
este
tema
ver
odonnell
1999
y
2003.
27
Esta
metfora
me
fue
sugerida
por
Jorge
Vargas
Cullel
en
una
comunicacin
personal.
28
held
1999:441.
Para
similares
conclusiones
de
otros
reputados
estudiosos
ver
agnew
1999
y
Evans
1997.
29
Ver
Weiss
2005
para
un
interesante
estudio
que
argumenta
y
en
parte
demuestra
esto
en
relacin
con
los
pases
de
la
unin
Europea.
30
Bruszt
2006.
Este
autor
comenta
el
contraste
entre
estas
influencias
y
las
que
al
mismo
tiempo
se
ejercan
en
amrica
Latina
a
partir
de
las
convicciones
neoliberales
del
gobierno
de
Estados
unidos
y
las
respectivas
iFis.
31
Ver
por
ejemplo
steinmetz
1999.
32
Ver
entre
otras
obras
dignas
de
mencin
assies
2001
y
2002,
sieder
2002,
stavenhagen
1996
y
2002,
y
Van
Cott
2000
y
2005.
ProPuEsta
dE
rEFLExin
33
Por
ejemplo
Canad,
noruega
y
nueva
Zelanda
respecto
de
sus
respectivas
comunidades
indgenas.
34
mejor
conocido
por
su
nombre
y
sigla
en
ingls,
New Public Management (nPm).
35
Ver
por
ejemplo
Governance es
la
capacidad
del
gobierno
de
decidir
e
implementar
polticas,
en
otras
palabras,
de
conducir
(steer) la
sociedad.
Pierre
y
Peters
2000:1,
mi
traduccin.
36
Para
discusin
detallada
del
concepto
de
governance y
sus
diversas
acepciones
se
puede
consultar
con
provecho
Pierre
2000
y
Pierre
y
Peters
2000.
37
Para
til
discusin
de
este
tema
y
otros
que
toco
en
la
presente
seccin
ver
Kjaer
2004,
heredia
y
schneider
2003
y
olsen
2004.
38
osborne
y
Gaebler
1992
es
generalmente
considerado
el
principal
manifiesto
de
esta
corriente.
La
misma
inspir
tambin
las
poco
exitosas
iniciativas
de
reforma
del
estado
por
parte
del
ex
Vicepresidente
al
Gore.
39
sobre
este
tema
en
un
caso
admitidamente
extremo,
argentina,
ver
oszlak
2003.
40
Ver
por
ejemplo
de
Bruin
y
ten
heuvelhol
1997.
41
Ver
entre
otros
olsen
2005
y
oszlak
2003,
ops.cits, as
como
mayntz
1998
y
Kliksberg
1998
y
2005.
Para
una
excelente
crtica
de
estas
reformas
desde
un
punto
de
vista
macrosociologico
ver
Centeno
y
Portes
2006,
quienes
acentan
sus
negativas
consecuencias
sobre
la
desigualdad
social.
42
Ver
por
ejemplo
las
escpticas
conclusiones
que
Pollitt
y
Buckaert
2000
extraen
de
su
estudio
de
varios
pases
de
la
oECd.
43
sobreestasacrticasimportacionesverPollitt2005.
44
aunque
no
faltan
en
la
literatura
interesantes
contribuciones
acerca
de
los
criterios
que
deberan
guiar
esas
evaluaciones
(ver
sobre
todo
Cunill
Grau
y
ospina
Bozzi
2005),
por
todo
lo
que
s
ellas
avanzan
poco
en
su
aplicacin
emprica.
desde
otra
perspectiva,
ver
tambin
Grindle
1997
y
2000.
45
sobre
estas
carencias
ver
Wollman
2001.
olsen
2005:34
en
consecuencia
comenta:
Existe
una
conspicua
discrepancia
entre
el
entusiasmo
[de
la
nGP,
od]
por
el
diseo
organizacional
y
la
reorganizacin
[administrativa
del
estado,
od],
y
la
falta
de
conocimiento
sistemtico
acerca
de
los
impactos
organizacionales.
46
adems
del
captulo
escrito
por
estos
autores,
el
libro
que
ellos
organizaron
(y
en
el
que
aparece
ese
captulo)
contiene
varios
estudios
de
intentos
de
reforma
en
varios
pases
latinoamericano,
muchos
de
ellos
orientados
por
la
nGP.
aunque
esos
estudios
son
de
desigual
calidad,
junto
con
Grindle
2000
dan
una
visin
del
accidentado
desarrollo
de
esos
intentos.
47
En
realidad
este
autor
usa
el
trmino
desptico,
pero
no
lo
adopto
porque
tiene
connotaciones
negativas
que
no
corresponden
a
todas
las
situaciones
a
las
que
se
refiere
este
concepto.
48
Ver
entre
otros
rotberg
2004.
49
Por
ejemplo,
Fukuyama
2004
propicia
y
enuncia
caractersticas
bastante
parecidas
pero
se
detiene
en
ellas,dejando
abierta
la
posibilidad
de
que
se
trate
de
un
estado
autoritario.En
sentido
similar
migdal
1988.
50
me
refiero
por
ejemplo
a
avances
en
algunos
pases
en
trminos
de
transparencia
por
medio
de
gobierno
electrnico
(punto
21),
en
el
efectivo
empoderamiento
de
algunas
instituciones
de
accountability (punto
22),
la
autorizacin
de
acciones
legales
colectivas
(tambin
punto
22),
en
tratamiento
ms
adecuado
de
algunas
comunidades
indgenas
y
tnicas
(punto
23),
y
en
la
apertura
hacia
la
ciudadana
por
medio
de
presupuestos
participativos
y
otros
mecanismos
realmente
participativos
de
control
de
gestin
de
ciertas
instituciones
estatales
(punto
17).
democracia
y estado
Laurence
Whitehead
rodolfo
mariani
Ftima
anastasia
VariaBiLidad
En
La
aPLiCaCin
dE
dErEChos:
una
PErsPECtiVa
ComParada
Laurence Whitehead
Variabilidad en la
aplicacin de derechos:
una perspectiva comparada
Laurence Whitehead*
I.
APLICACIN DE DERECHOS Y ESTADOS
DEMOCRTICOS: UNA COMPARACIN
todo estado democrtico moderno opera en una multiplicidad de dominios polticos
e interacta con la ciudadana a travs de una amplia diversidad de agencias e institu
ciones.
Esto significa que el ideal de igualdad de derechos tiene que ser interpretado, fi
ltrado
y transmitido a travs de un enorme conjunto de canales que, en su mayor parte, es
tn
fundamentalmente centrados en tareas especializadas y tienen contacto directo co
n solo
una pequea parte del electorado total. as, la polica debe mantener el ideal de una
igualdad de trato mientras se concentra mayormente en el control del crimen y en
el
mantenimiento del orden pblico (que usualmente no est amenazado por el votante
medio); los tribunales deben administrar justicia (para la cual es deseable, sin
o esencial,
una teora democrtica de base o por lo menos presupuestos democrticos). Sin embargo,
la
mayor parte de la poblacin ni siquiera entra en un juzgado. las escuelas proveen
educacin
cvica a los jvenes, pero su principal objetivo suele ser formar la fuerza de traba
jo, no
construir una conciencia republicana. Y as sucede con la administracin fiscal, la
agencia
de proteccin del consumidor y otras instituciones. Slo la agencia de registro elec
toral
tiene la responsabilidad directa de promover y proteger los derechos democrticos
de los
ciudadanos y de ella se espera que logre una cobertura universal en la consecucin
de
tal tarea. otros instrumentos de socializacin democrtica operan en frentes limitad
os y
quizs tan solo a nivel local (como en la provisin de agua potable y alumbrado pblic
o).
*
official
Fellow
in
Politics
oxford
university..
dEmoCraCia
y
Estado
de forma similar, desde la perspectiva de la ciudadana, los derechos democrticos
son complejos, diversos, fragmentados y, quizs, hasta inconmensurables. yo tengo
derecho al voto (siempre y cuando rena los requisitos de edad, nacionalidad, resi
dencia,
historial criminal y estatus mental necesarios, criterios stos que pueden variar
ampliamente de democracia en democracia: en costa rica es un derecho automtico,
pero en estados unidos requiere de registro y quizs hasta de posesin de licencia d
e
conducir, por dar solo un par de ejemplos). en gran Bretaa, tengo derecho a la li
bertad
de informacin (pero sujeto a la Ley sobre Secreto Oficial, adems de otras barreras

burocrticas, o derivadas del mercado, que limitan la aplicacin de ese ideal). tamb
in
tengo derecho a la privacidad (salvo cuando una democradura desea promover la
vigilancia, quizs para proteger nuestras libertades del asalto terrorista; entonc
es este
derecho puede ser restringido extensamente). incluso mi derecho a la vida puede
verse
limitado (si la polica metropolitana confunde mis pantalones con un cinturn suicid
a,
por ejemplo). ciertamente mi derecho a la educacin, a la salud pblica, e incluso a
l
hbeas corpus, puede ser matizado y cercado.
dado que todos estos derechos son, hasta cierto punto, susceptibles de ser
limitados o suspendidos temporalmente, solo podr disfrutar del abanico entero de
mis
derechos observndolos de cerca y desafiando cualquier intento de vulnerarlos. Per
o en
una sociedad moderna ningn individuo llegar muy lejos si desafa por su cuenta a las

autoridades accin colectiva y apoyo comunitario son siempre necesarios para defini
r,
defender y promover derechos democrticos. (Take it on trust or youll be taken and
trussed).
Adems, hay tensiones evidentes y ciertamente conflictos entre los diversos derech
os (el
derecho a la informacin versus el derecho a la privacidad; el derecho a proteccin
del
crimen versus la presuncin de inocencia, etctera). algunos derechos estn legalmente

reconocidos; otros estn universalmente enraizados en convicciones morales; otros
son
defendidos apasionadamente y enfrentados con igual pasin y algunos son aspiracion
es
ms que expectativas slidamente establecidas. finalmente, en sociedades no equitati
vas
la distribucin objetiva y subjetiva de derechos (ya sean legales o aspiraciones)
genera
desigualdades entre clases, razas, regiones, cohortes de edad y gneros.
Segn una perspectiva liberal estndar de los derechos, cualquier reivindicacin
debe estar ligada a demandantes individuales y cada demanda individual genera
la obligacin homloga de atender ese derecho cuando atae a otros individuos. esa
precisin e individuacin es, no obstante, una construccin ideal bastante alejada de
la
experiencia cotidiana de la mayora de los ciudadanos, incluso en la ms establecida
de
las democracias. (en otros sitios y particularmente en las nuevas democracias do
nde tales
derechos no han sido interiorizados colectivamente, individuos y grupos cuentan
con
todos los incentivos para extremar sus reivindicaciones y soslayar las correspon
dientes
obligaciones).
las consideraciones tratadas hasta ahora conciernen a todos los estados
democrticos modernos realmente existentes, incluso Suecia y canad. cunto ms
VariaBiLidad
En
La
aPLiCaCin
dE
dErEChos:
una
PErsPECtiVa
ComParada
Laurence Whitehead
enturbiarn las aguas en las nuevas democracias de relativa baja calidad la cuales
son hoy ms tpicas del hemisferio occidental? en otro lugar he argumentado que
para buena parte de la poblacin en la mayora de las democracias de amrica latina
y el caribe, los derechos tericos son percibidos como variables e inestables2. en l
as
democracias donde la calidad est mas sujeta a dudas, el alcance y cobertura de los
derechos es caractersticamente inestable y voltil. es posible que una cierta minora

se sienta razonablemente segura en todos sus derechos. otro posible e igualmente

minoritario grupo puede estar absolutamente convencido de que tales derechos no
se extienden a ellos, pero en medio se halla un amplio conjunto de ciudadanos qu
e
no pueden estar seguros. Si el da es favorable, pueden reivindicar algunos derech
os,
especialmente si se movilizan. Si permanecen pasivos, o si el sistema sufre el i
mpacto
de eventos inesperados, derechos que parecan garantizados se pueden evaporar de
forma abrupta. Sus fondos de jubilacin pueden ser confiscados y destinados a liqu
idar
deudas con acreedores extranjeros. Su acceso a la informacin puede ser recortado
abruptamente por va de la censura o de la manipulacin. lderes que parecan asumir
responsabilidades frente a sus representados de repente se convierten en autcrata
s
inaccesibles o en incompetentes irresponsables. la experiencia nos ensea que, com
o
norma, los derechos no son estables y no pueden darse por sentados; ms bien, son
voltiles. Sin embargo, este hecho no devala de ningn modo la importancia que tiene
el generar tales derechos. al contrario, aquellos ciudadanos que se sienten ms in
seguros
en su derecho a disfrutar de derechos son los ms beneficiados de la reiteracin col
ectiva
de tales aspiraciones. tanto los ciudadanos como quienes estn en posicin de autori
dad
estatal asumen, por tanto, que los derechos tericos slo sern reales ocasionalmente
y bajo presin externa al estado. las demandas para extender tales derechos pueden

ser particularmente explosivas en sociedades donde la tradicin de obligacin para
con otros est menos arraigada. este voltil clima de expectativas ayuda a explicar
la
amplia incidencia que ha tenido la poltica conflictiva en sus varios formatos (bloq
ueo
de calles, tomas, formas varias de protesta callejera, etctera), episodios que pu
eden ser
vistos como parcialmente democrticos tanto en la intencin como, incluso, en el efe
cto.
aquellos cuyos derechos tericos no estn garantizados pueden argumentar que se
estn movilizando no slo por su inters propio, sino tambin por una distribucin ms
sistemtica de las promesas oficiales que beneficie a todo el mundo. En la prctica,
no
obstante, slo los grupos mejor organizados y con posiciones mas estratgicas lograrn

extraer concesiones del Estado, las cuales beneficiarn sus estrechos intereses de
grupo
mientras, indirectamente, debilitan su neutralidad y autoridad para promover der
echos
colectivos y, ciertamente, desvan sus energas de las necesidades de los marginales
y
desorganizados. es dentro de este amplio marco interpretativo que debera ser posi
ble
el avance en la investigacin comparativa de los derechos democrticos, cotejando la

evidencia disponible sobre distintos sectores y dominios polticos.
dEmoCraCia
y
Estado
II. DERECHOS Y SISTEMAS DE JUSTICIA
existe, por ejemplo, un cuerpo emergente de trabajo comparativo sobre la
actuacin de los tribunales y sistemas de justicia, sobre todo en su interaccin con

el estrato particular de sujetos y ciudadanos que les corresponde en estas nueva
s
democracias . uno de tales estudios encuentra, de forma un tanto sorprendente,
que los derechos sociales han sido aplicados con la mejor de las predisposiciones
en
democracias nuevas o frgiles, donde la rama judicial no ha tenido tpicamente el
tiempo de construir la legitimidad requerida para sobrevivir conflictos polticos
y donde
los recursos necesarios para implementar derechos sociales son tpicamente inferio
res
que en cualquier otro lugar.4 Sucede que all donde los recursos para la proteccin
social son los ms inadecuados y all donde la autoridad de los tribunales es de lo
ms
precaria, es donde pueden hallarse las condiciones ms favorables para que la judi
catura
mantenga viva la esperanza de que, eventualmente, los derechos sociales mnimos po
drn
mostrarse generalizables; y es donde los emprendedores legales pueden movilizar
este
potencial como medio para fortalecer su, de otro modo, precaria base institucion
al.
estos estudios de caso apuntan al potencial emancipador de la ley y de la apropia
cin
del lenguaje de los derechos [cuando] los tribunales se convierten en arena de b
atallas
polticas enmarcadas en el lenguaje de los derechos constitucionales5. lo que sugie
ren
es una especie de descubrimiento de la ley y de los canales legales desde abajo por

ciudadanos que sean ms conscientes y exigentes de sus derechos, y con expectativa
s
cambiantes de lo que puede conseguirse a travs de estrategias de movilizacin legal
.6
al mismo tiempo, reconocen al menos dos limitaciones cruciales en esta dependenc
ia
de los derechos sociales justiciables para fortalecer los fundamentos sociales d
e los
nuevos y frgiles regmenes democrticos. admiten, por un lado, el sesgo de seleccin
en su eleccin de estudios de caso (Brasil, Hungra y la india pueden ser ejemplos
no-representativamente favorables, pero angola, Bolivia y colombia tambin estn
incluidas y ejemplifican varios tipos de limitacin). Y de forma ms crtica, enfatiza
n,
por el otro, cun poco probable es que slo los tribunales produzcan un cambio socia
l
importante: tan solo si sus efectos son reforzados por otras instituciones, tale
s como el
ejecutivo, el legislativo, los partidos polticos y las administraciones locales,
estos cambios
de aspiraciones son capaces de convertirse en expectativas crebles. es ms, aadira qu
e
de una judicializacin exitosa de los derechos sociales podra esperarse la induccin
de
su propio antdoto. con el tiempo, si los tribunales se muestran ms autoritativos d
e
lo esperado y ms capaces de repartir recursos escasos, sera razonable anticipar qu
e los
sectores ms privilegiados de la sociedad empezaran a perseguir sus propios interes
es
a travs de los canales legales, en competencia con los pobres. en general, sera ca
bal
esperar que los ms beneficiados normalmente estuvieran mejor posicionados para ha
cer
funcionar la maquinaria a su ventaja y que los emprendedores legales tuvieran ms
que ganar sirviendo a las elites que encargndose de los desposedos. como mnimo,
uno puede prever polticas conflictivas e inestabilidad de derechos como resultado
a
VariaBiLidad
En
La
aPLiCaCin
dE
dErEChos:
una
PErsPECtiVa
ComParada
Laurence Whitehead
mediano plazo de la judicializacin de los derechos sociales, particularmente all d
onde
los pobres pueden ser divididos por lengua, religin, casta, regin, etctera. Sea com
o
fuere, tenemos aqu un fecundo tema de investigacin comparativa dentro del ms
amplio campo de estudios de ciudadana democrtica.
III. DERECHOS Y SEGURIDAD CIUDADANA
La seguridad ciudadana proporciona otra rea especfica e investigable
empricamente dentro de este marco de anlisis comparativo. es, en principio,
responsabilidad fundamental de cualquier estado democrtico proveer de un mnimo
nivel de seguridad personal y colectiva al conjunto de su ciudadana. muchos argiran

que el estado mismo descansa en un contrato social subyacente, por el cual los s
ujetos
renuncian a parte de su libertad de accin (excepto a las responsabilidades de ciu
dadana)
a cambio de una garanta creble de proteccin estatal. Si el estado fallara (o abdica
ra) de
su rol como garante de la seguridad, entonces sus sbditos, siguiendo la lgica inel
udible
de autopreservacin, seran liberados de esas restricciones y autorizados a salvarse
por otros
medios. Segn este razonamiento, el estado democrtico extiende garantas adicionales
a
sus sbditos (que se convierten en ciudadanos, con derechos civiles y polticos y de
recho
a la proteccin del estado) obteniendo a cambio niveles adicionales de cooperacin.
los ciudadanos deben cooperacin en lugar de mera aquiescencia; y ganan proteccin
frente al trato abusivo (dignidad) y el derecho a la supervivencia. foucault pre
senta esto
como una interiorizacin de los frenos que hasta ahora fueron impuestos desde fuer
a, de
tal modo que el arte de gobernar se convierte en el arte de garantizar la libert
ad de la
ciudadana a la par que se fabrica a cada momento. de este modo, para l las autorid
ades
democrticas deben producir, mantener y tambin limitar continuamente las libertades

ejercidas por sus ciudadanos, distribuyendo los costes resultantes de esta activ
idad
pblica.7 desde este punto de vista, la produccin de libertad est indisolublemente
unida a la manufactura del peligro. esta perspectiva puede ayudarnos a comprende
r
la aparente paradoja que existe actualmente en las democracias occidentales, que
se
apresuran a incrementar la vigilancia y a establecer frenos a las libertades tra
dicionales
para contrarrestar la, as descrita, amenaza existencial a las democracias que pro
viene del
terrorismo. la literatura sobre democratizacin ha acuado un concepto para referirse
a este tipo de democracia altamente constreida: democradura.8
Sin embargo, en (al menos) muchas democracias recientes y frgiles y
notablemente en amrica latina y el caribe el punto de partida para este tipo de
anlisis est sin resolver. Proveen actualmente los estados colombiano y salvadoreo de

un nivel de seguridad personal y colectivo mnimo para el conjunto de sus ciudadan
os?
Aunque estos dos Estados pueden calificarse, en lneas generales, de democrticos,
dEmoCraCia
y
Estado
es mucha la evidencia etnogrfica que indica que un sector amplio de su electorado

tiene que recurrir a otras fuentes para obtener su autopreservacin (a la cruel pr
oteccin
que proveen las fuerzas paramilitares locales, o movimientos de guerrilla, o ban
das
juveniles mara). Incluso hasta los agentes oficiales del Estado la polica, el ejrci
to,
los tribunales pueden ser mucho ms efectivos en la fabricacin de peligro para la
ciudadana que en defender cualquier tipo de libertades pblicas. la evidencia sobre

esto es cada vez ms comparativa y estandarizada (tasas de homicidio, proporciones
de
personas internamente desplazadas, cifras de secuestros, tasas de impunidad de c
rmenes
denunciadas a las autoridades, etctera). la evidencia sugiere grandes variaciones
entre
pases, entre diferentes reas del mismo pas y a lo largo del tiempo. una comparacin
ms refinada a menudo indica altos niveles de complejidad y ambigedad.
en muchas de las nuevas democracias existen sistemas de seguridad colectiva
muy diferenciados, que son inestables y que se superponen. as, desde una perspect
iva
de abajo a arriba, analizar qu es lo que garantiza la confianza ciudadana requiere
de discriminaciones ms sofisticadas que simplemente el Estado versus la mafia.
la localizacin precisa, la hora del da, las convenciones informales de la localida
d,
pueden ser mucho ms crticas que cualquier sistema abstracto de confianza o garantas
,
proporcionado tanto por agencias estatales como por poderes fcticos. algunos sect
ores
elitistas pueden vivir en comunidades cercadas, protegidos por fuerzas de seguri
dad
privadas, resguardados de la mayora de las inseguridades que afectan a la ciudada
na
en general. en el otro extremo de la escala, los ms vulnerables pueden no tener
probabilidad alguna de obtener proteccin pblica bajo ninguna circunstancia. Pero
la mayora usualmente una mayora amplia del electorado democrtico tiene todas
las probabilidades de quedar atrapada entre estos dos extremos. No pueden confia
r en
el contrato social con el estado democrtico, ni desatenderlo. este ha de ser toma
do en
cuenta como una demanda a aspirar, un derecho potencial y un recurso ocasional.
Pero
el estado no puede exigir lealtad exclusiva a la mayora de los ciudadanos porque
no les
proporciona una proteccin fiable frente a la mayora de las amenazas que acechan su

seguridad fsica. en concreto, muchos ciudadanos en estas nuevas democracias no ve
n
en los sistemas de justicia y seguridad oficiales lneas de defensa de confianza q
ue les
protejan de inseguridades bsicas.
Hay aqu varias respuestas posibles entrelazadas, quizs que incluyen
demandar una reforma policial o mano dura, protestar contra el fracaso del estad
o en esta
rea, recurrir a fuentes de proteccin alternativas, o (de forma bastante comn) confi
ar
en estrategias de supervivencia personal que debilitan la solidaridad colectiva.
Por su
parte, las autoridades democrticas tienen que enfrentarse con la desconfianza pbli
ca
y los legados del fracaso estatal. a veces pueden disear estrategias incrementale
s para
recuperar el terreno perdido y construir una autoridad democrtica convencional. P
ero
tambin pueden hacer uso de recursos a corto plazo que slo refuerzan percepciones
de desconfianza a largo plazo. O pueden poner en prctica una negacin a gran escala
,
lanzando un discurso oficial en el que fingen estar al mando de todo cuando en r
ealidad
VariaBiLidad
En
La
aPLiCaCin
dE
dErEChos:
una
PErsPECtiVa
ComParada
Laurence Whitehead
estn actuando para proteger las instituciones y electorados que les resultan ms
centrales. del mismo modo que la respuesta ms tpica del ciudadano medio puede
ir en la lnea del slvese quien pueda, estrategia que debilita la solidaridad colecti
va,
as a nivel estatal la opcin de seguir el camino ms fcil puede permanecer reactiva y
contribuir a que la inseguridad persista. el resultado tiene altas posibilidades
de acabar
siendo un equilibrio inestable o, como odonnell ha escrito en otro lugar, de crea
r una
ciudadana de baja intensidad.9
la investigacin comparativa de la inseguridad ciudadana en las nuevas
democracias est en pleno desarrollo. tiende a desagregar este panorama general en
una
serie de temas ms discretos y manejables: tasas de victimizacin, prdidas econmicas
atribuibles a la inseguridad, acceso a armas ilegales, etctera. este minucioso anl
isis
emprico es indispensable, pero si hemos de entender sus implicaciones para los de
rechos
de ciudadana y posibilidades de democratizacin, estos diversos componentes de anlis
is
deben ser reconstruidos en una descripcin integrada. una sntesis interpretativa e
histricamente fundada para cada sociedad es necesaria si se quieren evaluar las
posibilidades realistas de una reforma. los estudios acadmicos existentes sobre l
os
sistemas policiales y de justicia tienden a producir explicaciones que sobredete
rminan la
probabilidad de fracaso. los estudios de polticas pblicas y consultora, por el cont
rario,
suelen basar sus anlisis en posibilidades asumidas. el registro comparativo lanza
dudas
sobre ambas perspectivas.
un estudio comparativo cuidadoso sobre la reforma y refuerzo de los sistemas
policial y penal en las nuevas democracias debera precavernos de juicios categrico
s.
ciertamente aqu subyace una buena dosis de inercia. la vigilancia policial se lle
va
a cabo principalmente en grupos pequeos de oficiales que estn sujetos a fuertes
presiones de grupo por parte de sus colegas y que son muy reacios a cualquier ca
mbio
que modifique su propia evaluacin informal de las condiciones locales con las que
han
de tratar diariamente. consideraciones similares restringen el alcance que los c
ambios
sbitos pueden generar en el comportamiento de los oficiales de prisin. All donde
los oficiales policiales o de prisin se han acostumbrado a operar al amparo de un

liderazgo autoritario, la instalacin de una nueva democracia con leyes o derechos
y
una comisin de derechos humanos difcilmente se traducir automticamente en un
nuevo trato policial de sospechosos y detenidos. estos aspectos propios de estad
os
predemocrticos son los que a menudo se modifican en ltimo lugar en procesos de
democratizacin. no es poco usual que los mtodos tradicionales de vigilancia polici
al
persistan (aunque las clases medias y los disidentes bien educados no sean ya tr
atados
como criminales comunes), y que muchos en las fuerzas de seguridad vean a la nue
va
comunidad de activistas por derechos humanos como enemigos. Sin embargo, a pesar

de esta resistencia general e inercia, tambin existen otros patrones de respuesta
.
en algunos casos, las nuevas agencias de seguimiento de los derechos humanos han

ganado la cooperacin de las fuerzas de seguridad subrayando, por ejemplo, que el
personal policial y militar tambin tiene derechos humanos que han de ser protegid
os.
dEmoCraCia
y
Estado
un ejemplo positivo sorprendente fue la bastante rpida y exitosa transformacin
de los Stazi de la alemania del este en un tipo bastante normal de fuerza polici
al
similar a la existente en la alemania occidental. casos menos extremos incluyen
la
profesionalizacin y rejuvenecimiento del personal en el sistema judicial chileno
despus
de 989, algunos ejemplos de progreso a nivel provincial incluso dentro de sistem
as
que permanecen estancados a nivel nacional y ejemplos intermitentes de asistenci
a
extranjera efectiva para promover una vigilancia policial ms democrtica. la lista
de ejemplos tiene muchas lagunas y por cada caso de mejora es posible identifica
r un
contra-ejemplo de reforma fallida e incluso de retroceso. Sin embargo, estos eje
mplos
demuestran que bajo ciertas circunstancias las nuevas democracias pueden mejorar
la
calidad de sus sistemas de justicia.
Construir seguridad democrtica y confianza ciudadana en la autoridad pblica es
ciertamente difcil y posiblemente se genere mejor por medios indirectos que media
nte
un ejercicio de ingeniera social consciente. Pero hay ejemplos importantes de mej
ora
acumulativa, as como de fracaso y degeneracin. con marcos temporales ms amplios
y mejor evidencia comparativa, la investigacin futura puede generar un conocimien
to
ms robusto sobre estos asuntos.
IV. GNERO Y DERECHOS
una critica feminista bien desarrollada contra el discurso de derechos convencio
nal
apunta al contraste que existe entre la esfera pblica (dominada usualmente por va
rones),
en la que los derechos pueden ser reivindicados y defendidos ms fcilmente y la
(a menudo con sesgo de gnero) esfera privada en la que los conflictos de interese
s estn
regulados por mecanismos informales que pueden estar gobernados por reciprocidad

personalizada o por estructuras de patriarcado. Sin entrar en los detalles de es
ta crtica 0 y
obviando las varias conclusiones a las que se podra llegar sobre cmo definir y pro
mover
los derechos de la mujer, el asunto importante a destacar aqu es que incluso en l
a ms
segura y establecida de las democracias hay un desequilibrio de gnero que matiza
las
abstracciones del discurso de derechos liberal. en las nuevas democracias, con m
ercados
de trabajo saturados y niveles de desarrollo social y geogrfico desiguales, es po
sible
que tales desequilibrios de gnero sean tanto ms extremos y que puedan plantear
desafos ms frontales a las asunciones de universalidad de los derechos individuale
s. las
dimensiones religiosa y cultural de estos desequilibrios estn actualmente en prim
era
lnea del debate pblico en muchas democracias, pero el reto no se reduce a ellos. u
na
gran desigualdad puede a menudo observarse entre mujeres altamente educadas (con
un
conjunto amplio de derechos a su disposicin) y las trabajadoras domsticas, vendedo
ras
callejeras y dems. Sin embargo, ricas o pobres, portadoras de derechos o subordin
adas,
VariaBiLidad
En
La
aPLiCaCin
dE
dErEChos:
una
PErsPECtiVa
ComParada
Laurence Whitehead
todas las mujeres llevan a cabo las tareas esenciales de criar a los hijos, mant
ener el hogar,
y promover valores, actividades centrales en la formacin de una conciencia de der
echos
en cualquier sociedad democrtica. es, en principio, posible establecer polticas pbl
icas
universales en direccin a este tema (un ejemplo es el programa Bolsa de familia e
n
Brasil), pero an queda mucho por hacer al respecto. esto nos conduce al tema de l
os
derechos y los jvenes.
V. LOS DERECHOS DE LOS JVENES
en la teora liberal convencional la gente joven tiene guardianes que promueven
su auto-expresin y desarrollo, pero tambin que ejercen derechos en su nombre.
as, el voto puede estar limitado a quienes tienen 8 o ms aos de edad, propiedad,
cuentas bancarias, quizs condicionado a la intencin de casarse, y posiblemente (en

teora) incluso a la decisin de comenzar a tener relaciones sexuales. Sin embargo,
en la prctica (y es posible recoger datos empricos para desarrollar este punto) un
a
amplia proporcin de los jvenes del mundo no estn siendo educados en sus derechos
y obligaciones liberales tal y como este esquema sugiere. Puede que no tengan
guardianes reales, o que los adultos con responsabilidades legales para con ello
s pueden
ser demasiado pobres, vulnerables, etctera, como para poder encargarse de ellos (
si no
pueden cuidarse a s mismos, tienen que presionar a sus tutelados para que adopten

responsabilidades adultas prematuramente). Pueden incluso ser explotados, en lug
ar de
protegidos, por los adultos que tienen responsabilidad nominal sobre ellos. o pu
eden
refugiarse en bandas adolescentes que vuelven la espalda a la sociedad adulta y
proveen
sus propias, brutales, alternativas a las fuentes de socializacin convencionales
(a travs
de escuelas, sociedades juveniles, iglesias, etctera). incluso pueden llegar a co
nvertirse
en nios soldados (varones, sobre todo) o propiedad de intercambio (especialmente
mujeres). desde luego, si comparamos con los siete derechos infantiles bsicos que

unicef querra ver universalmente respetados, muchos de los jvenes del mundo
estn experimentando rechazo, abuso, indefensa y adoctrinamiento perverso. esto es
,
en parte, una expresin ms de la pobreza, pero no slo eso. algunas comunidades
pobres tradicionales socializan adecuadamente e incluso protegen a sus jvenes.
muchas sociedades econmicamente ms dinmicas y prsperas estn construyendo
su bonanza en los cimientos inestables de la desintegracin familiar, fracaso esco
lar,
migracin internacional indocumentada y relaciones de mercado salvajes. nuestra
comprensin de los correlatos sociales que abren caminos de desarrollo alternativo
s
requiere un seguimiento cuidadoso y detallado de este complejo e inestable panor
ama.
(de hecho, ese trabajo tambin ayudara a contextualizar la aparicin de jvenes
dispuestos a apoyar el terrorismo e incluso a participar en ataques suicidas, pero

quizs no convenga enfatizar demasiado esta dimensin).
dEmoCraCia
y
Estado
Sin embargo, incluso si la gente joven es socializada a travs de la familia,
la escuela, la iglesia o los clubes de deporte, para interiorizar los valores ad
ultos
postulados, an tienen que experimentar un largo, tortuoso y de algn modo incierto
proceso de aprendizaje y ajuste para conformarse a las obligaciones adultas mnima
s.
tienen que encontrar trabajos, formar relaciones estables, gestionar sus propios

recursos, garantizar el respeto dentro de sus grupos de iguales y esquivar toda
clase
de tentaciones y peligros. Segn la teora liberal estndar, la mayora de ellos ha de
poder gestionar esto adecuadamente en el futuro y existen toda clase de medidas
para disciplinar o re-educar a los renegados (leyes de bancarrota, trabajadores
sociales,
polica, prisiones, etctera).
contrasta esta imagen idealizada con los modelos de comportamiento adulto
a los que tienen acceso (quizs una mayora de) los jvenes del mundo, especialmente
en las grandes ciudades, en las recientemente democratizadas polticas y economas
mercantilizadas y en los estados azotados por crisis o incluso fallidos del, as l
lamado,
mundo en desarrollo. no slo faltan a menudo las estructuras de apoyo de las socie
dades
adultas liberales, sino que adems jvenes desprotegidos perciben de forma acertada
que lo que les espera en la edad adulta es un sistema de incentivos y desventaja
s que
contradice la retrica de los derechos universales y del buen gobierno. Slo los ino
centes
o la descendencia protegida de las clases privilegiadas pueden fiarse de ese dis
curso. Para
muchos (quizs la mayora) de los jvenes adultos en el umbral del estatus legal de la

plena autonoma individual, las lecciones negativas de la adolescencia son probabl
emente
reforzadas por experiencias vividas de empleos inseguros, formacin de hogares ine
stables
y la no participacin en la esfera pblica.
en la medida en que los menores de edad no votan, los polticos democrticos
se relacionan con ellos en un modo distinto a como lo hacen con adultos. las polt
icas
pblicas dirigidas a los jvenes tienden a verlos ms como objetos de administracin
(nmeros que alimentar, educar, transportar, etctera) que como ciudadanos portadore
s
de derechos. adems, los administradores del estado (democrtico o no) pueden
intentar alcanzarles a travs de intermediarios (padres, profesores, oficiales de
polica)
en lugar de directamente. y en muchas sociedades la gente joven encontrar que
han sido estratificados con propsitos administrativos (por raza, gnero, clase, ori
gen
regional, etctera) mucho antes de haber tenido la oportunidad de expresarse, o in
cluso
de desarrollar un sentido de su propia identidad y aspiraciones. todo esto plant
ea un
reto importante a la ortodoxia predominante sobre los derechos que los jvenes pue
den
esperar del estado y lo que el estado puede esperar de ellos.
Segn la teora liberal idealizada que subyace a las exhortaciones estndar de
transparencia, responsabilidad, respeto por los derechos de otros y, adems, el
mundo adulto est, o debera estar, poblado de ciudadanos responsables y cvicamente
conscientes. Pero de dnde surgen estos actores esenciales en cualquier sociedad li
beral?
Surgen de las filas de la poblacin joven, que los recluta y abastece constantemen
te,
cuya experiencia de socializacion est frecuentemente en conflicto con estos princ
ipios
VariaBiLidad
En
La
aPLiCaCin
dE
dErEChos:
una
PErsPECtiVa
ComParada
Laurence Whitehead
de civilidad y responsabilidad adulta. las fallas en la socializacin al nivel pre
-adulto se
transforman fcilmente en inestabilidades e incapacidades para estabilizar los der
echos
que son tericamente atribuidos a los adultos en una democracia liberal. las estru
cturas
familiares fragilizadas y la enseanza ineficaz reproducen, as, la volatilidad y la

variabilidad de derechos entre las generaciones.
VI. DERECHOS Y ACCESO A LA INFORMACIN
otro atributo fundamental de la ciudadana democrtica concierne al as llamado
derecho a la informacin. en la prctica, por supuesto, incluso en la ms segura y liber
al
de las viejas democracias, este llamado derecho est recortado por limitaciones y ma
tices
varios. existe la informacin necesaria para entablar dilogo y deliberacin en la esf
era
pblica. Pero siempre queda una gran zona de conocimiento privilegiado: registros
oficiales que se clasifican como secretos; informacin no oficial de trasfondo que
enmarca
el registro oficial en la perspectiva necesaria para descifrar su verdadera impo
rtancia;
datos interpersonales y financieros ocultos que podran revelar los motivos de bas
e que a
veces conducen a decisiones ostensiblemente tomadas en nombre del inters publico;
y
hay siempre, adems, una segunda gran zona privada de informacin personal que puede

ser considerada irrelevante para la esfera pblica. cmo se trazan esas fronteras (y
cmo se
redefinen peridicamente) es una pregunta recurrente en la poltica democrtica. Dadas

la reas grises involucradas y las dinmicas cambiantes de la confianza pblica en todo
sistema poltico de gran escala, no es sorprendente que los lmites de la informacin
pblica estn tpicamente cuestionados y sujetos a variacin, tanto en el tiempo como
entre democracias. aun as, los conceptos parejos de ciudadana y de estado democrtic
o
descansan en la asuncin de que existe una esfera pblica relativamente grande y seg
ura
dentro de la cual pueden debatirse y escogerse concepciones diferentes del inters
colectivo
en base a un repertorio compartido de conocimiento pblico.
no obstante, en muchas nuevas democracias la estabilidad y alcance de esta
esfera pblica distan mucho de estar dados. los medios de comunicacin y de noticias

dominantes pueden tener un largo historial como defensores del orden predemocrtic
o
(como en los casos de El Mercurio en chile, o Televisa en mxico). Periodistas y
comunicadores pueden haber sido formados y promocionados en base a su habilidad
para promover el discurso oficial, ms que por su visin crtica o habilidad investiga
dora.
los medios controlados por el estado pueden continuar con las malas prcticas; los

medios de noticias privados o privatizados pueden servir los intereses de los pr
opietarios
y anunciantes en lugar de los del nuevo sistema democrtico. Votantes y ciudadanos

pueden encontrar difcil discriminar entre informacin pblica genuina, desinformacin,
y propaganda confortante. el ideal habermasiano de una interaccin comunicativa
irrestricta est probablemente demasiado intelectualizado y exige tambin una excesi
va
atencin del votante medio, incluso en las ms educadas y politizadas de las democra
cias
dEmoCraCia
y
Estado
realmente existentes. en democracias frgiles y jvenes, esta esfera pblica con toda
probabilidad se expandir y contraer de forma bastante impredecible y generalmente
para operar a un nivel de fiabilidad desigual e inadecuado. Esto refleja el lega
do heredado
de la era predemocrtica, la incompleta y desigual calidad de la ciudadana establec
ida y
los problemas de autoridad estatal y formacin de polticas pblicas expuestas en otra
s
secciones de este artculo. Por supuesto, no todas las nuevas democracias se ven a
fectadas
del mismo modo y es ciertamente posible encontrar algunas experiencias alentador
as
de rpido progreso en la construccin de una cultura de deliberacin plural y pblica
donde la censura y la ortodoxia existieron previamente. el semanario portugus Exp
resso,
por ejemplo, jug un rol remarcablemente constructivo en este sentido en los aos
70. Y un anlisis comparativo podra detallar e identificar una abanico impresionant
e
de experiencias anlogas en otros lugares, aunque puede que a menudo se muestren
limitados a ciertos perodos de tiempo y restringidos a un pequeo sector del electo
rado
total.
en general, no obstante, la ciudadana de la mayor parte de las nuevas
democracias tiene que escoger a sus lderes polticos e interpretar la realidad polti
ca
imperante, en base a una informacin pblica que queda bastante lejos de lo que la
mayor parte de las teoras de transparencia y responsabilidad requieren. el derecho
a la
informacin de que disponen la mayora de los votantes en las nuevas democracias est
incluso ms constreido, distorsionado y sujeto a revocacin de lo que est en regmenes
democrticos ms antiguos. aqu, tambin, un anlisis de calidad de la democracia que
haga una interpretacin ordenada y comparativa seria de la actuacin comunicativa de

gobiernos, medios, comits asesores y similares en las nuevas democracias, descubr
ira,
con toda probabilidad, grandes variaciones longitudinales y espaciales as como gr
andes
diferencias entre regiones y estratos sociales. tal y como sucede con otras esfe
ras de la
ciudadana exploradas en este breve artculo, la inestabilidad y la falta de fiabili
dad son,
a menudo, lemas clave. All donde stos sean aparentes, habr desconfianza popular y
desencanto ciudadano, aunque tambin pueden servir de estmulo para lanzar reformas
correctivas.
VII. CONCLUSIONES
en el espacio aqu disponible slo ha sido posible comentar una seleccin
parcial de los muchos derechos reivindicados por los ciudadanos en las democraci
as
contemporneas. el conjunto completo tambin habra de incluir ms derechos
sociales, protecciones medioambientales (incluyendo los derechos y obligaciones
asociadas a las transferencias intergeneracionales), los derechos de los refugia
dos y las
personas internamente desplazadas, los derechos de la tercera edad y quizs alguno
s
derechos colectivos reivindicados por minoras religiosas y tnicas y otros grupos
VariaBiLidad
En
La
aPLiCaCin
dE
dErEChos:
una
PErsPECtiVa
ComParada
Laurence Whitehead
discriminados. el lenguaje de los derechos puede ser aplicado en todas estas reas
y
all donde sea adoptado, la implicacin de este discurso ser que los derechos necesit
an
ser aplicados universalmente y tener precedencia sobre reivindicaciones ms parcia
les
y auto-favorables. Este artculo no pretende atacar la base moral o filosfica de ta
les
reivindicaciones, ni menospreciar las consecuencias beneficiosas que puede gener
ar su
adopcin. es, no obstante, un recordatorio de la realidad sociolgica que se vive en

sociedades altamente fragmentadas y desiguales, donde la retrica de la universali
dad
difcilmente se traduce en una aplicacin genuinamente uniforme. adems, en las
nuevas democracias, la irrupcin repentina de demandas por derechos y la abrupta
multiplicacin de demandantes, puede fcilmente generar una atmsfera de inflacin de
derechos que puede estimular el activismo y la ansiedad social y ser propensa a
generar
expectativas ms all de lo factible. Por todas estas razones, hacer una cartografa s
ocial
del mbito y distribucin de los derechos canjeables con toda probabilidad descubrir
una realidad que queda lejos de la retrica del universalismo. especialmente en la
s
nuevas democracias esta variabilidad emprica puede estar acompaada (para la mayora
de los ciudadanos) de un considerable grado de inestabilidad temporal (volatilida
d).
la combinacin de variabilidad y volatilidad en el contexto de una sociedad donde
las
obligaciones correspondientes a los derechos no estn slidamente interiorizadas es
dada a producir patrones de comportamiento poltico que se desvan substancialmente
del solapamiento de intereses mutuos postulado por el liberalismo clsico. los cic
los
polticos conflictivos de resistencia y exclusin y las luchas para remodelar las regl
as
del juego (en lugar de meramente adoptarlas) pareceran correlatos naturales en es
te
clima de incertidumbre. es posible que todo esto est reforzado por el creciente i
mpacto
de la globalizacin, que genera disporas y comunidades transnacionales que desafan
aun ms el universalismo y los derechos establecidos.
NOTAS
1
Expresin
que
se
pude
traducir
como
dalo
por
sentado
y
sers
llevado
y
atado.
2
Laurence
Whitehead,
notes
on
human
development,
human
rights
and
auditing
the
Quality
of
democracy,
en:
Guillermo
odonnell,
Jorge
Vasquez
Culell
y
osvaldo
m.
iazzzetta
(eds),
The Quality
of Democracy:Theory and Applications.
notre
dame
university
Press,
2004.
3
una
encuesta
y
evaluacin
actualizadas
del
aumento
de
los
derechos
sociales
justiciables
en
nuevas
democracias
desde
el
fin
de
la
Guerra
Fra
puede
encontrarse
en
roberto
Gargarella,Pilar
domingo,
y
theunis
roux,
Courts and Social Transformation in New Democracias:An Institucional Voice for t
he Poor?
ashgate,
aldershot,
2006.
4
ibid,
p
256.
5
ibid.,
p.269.
dEmoCraCia
y
Estado
6
ibid.,
p.
270.
Los
autores
atribuyen
a
los
informes
sobre
desarrollo
humano
del
Pnud
un
rol
de
sensibilizacin
de
actores
a
este
potencial.
7
Para
una
discusin
ms
completa,vase
LaurenceWhitehead,
Democratization:Theory and Experience.
oxford
university
Press,
2002,
pp.
167-8.
8
La
dictadura
de
Primo
de
rivera
en
Espaa
fue
conocida
como
dictablanda.
En
la
dcada
de
los
70
el
gobierno
uruguayo
superficialmente
democrtico
de
J.
m.
Bordarberry
se
gan
la
calificacin
de
democradura
y
ambos
conceptos
trminos
fueron
generalizados
a
partir
de
entonces.
9
Guillermo
odonnell,
on
the
state,
democratization
and
some
Conceptual
Problems,
World
Development,
21
(8),
august
1993.
10
Paraunaperspectivafeministasobrelateoriademocrticaliberalylosderechos,vase:annePhi
llips,
Democracy and Difference. Penn
state
university.
Press,
1993;
Carole
Pateman,
The Sexual Contract.
Polity
Press,
1988.
dEmoCraCia,
Estado
y
ConstruCCin
dEL
suJEto
(Ciudadana)
Rodolfo Mariani
democracia, estado y construccin
del sujeto (ciudadana)
Rodolfo Mariani*
el presente texto se basa en el idal y en el trabajo de guillermo odonnell en
este volumen y se centra en tres cuestiones principales: a) La especificidad de
las relaciones
democracia-estado y la relevancia de esa relacin para una democracia de ciudadana;
b)
los diversos pliegues, acadmica y polticamente relevantes, de la nocin de ciudadana
en amrica latina; y c) la centralidad del estado en la mediacin entre principios d
e
organizacin social y la delimitacin del campo poltico que ese proceso conlleva.
en ese recorrido intentar sostener que la posibilidad de la ciudadana en
amrica latina, dadas no slo las inequidades existentes sino, tambin, la naturaleza
de las mismas y la fragilidad de los haces de derechos efectivos vigentes, est as
ociada
a la idea de cambio, y que la variable principal de ese cambio est en el estado2,
o ms
precisamente, en la posibilidad de instalar desde el Estado un campo poltico que
sea
condicin e instrumento del cambio.
I.
LA ESTRUCTURA DEL VNCULO
DEMOCRACIA-ESTADO
la relacin democraciaestado es mencionada en el idal, y es destacada all
su relevancia y la necesidad de indagar en la misma. esa relacin tiene doble va: l
a
que va de la democracia al estado, la forma en que la democracia impregna al est
ado
*
Politlogo.
asesor
de
la
direccin
regional
para
amrica
Latina
y
el
Caribe
(draLC)
del
Programa
de
las
naciones
unidas
para
el
desarrollo
(Pnud).
dEmoCraCia
y
Estado
(lo que podramos llamar la va de la democraticidad del Estado) e, inversamente la
que
va del estado a la democracia, lo que la democracia le reclama al estado para po
der
ser efectiva como principio de organizacin social (lo que podramos denominar la
va de la estatalidad democrtica). la primera va incluye centralmente el anlisis de l
as
distintas dimensiones del estado y la indagacin sobre el alcance con que la democ
racia
logra ordenar el funcionamiento del estado, el comportamiento de sus institucion
es, la
democraticidad de la ley, etc. La segunda se refiere ms a la capacidad del Estado
como
centro de poder para instaurar a la democracia como principio de organizacin soci
al.
Ambas son esenciales para analizar las potencialidades y dficits del Estado en AL
para
construir ciudadana y remiten a temas centrales de nuestro tiempo como: qu tipo de
estado requieren la democracia y el desarrollo? cmo construir cohesin social y qu
tipo de intervenciones pblicas se requieren para ello?
en el informe la democracia en amrica latina (idal) se sigue un esquema
conceptual segn el cual el estado no es un componente extrnseco de la democracia s
ino
que es intrnseco. esto es as porque una caracterstica esencial de un rgimen poltico
democrtico es el sistema legal, que por un lado sostiene los derechos y libertade
s
polticas y por otro, se funda en la prescripcin de que en democracia, ninguna pers
ona
retiene para s el arbitrio de sustraerse a los alcances de la ley. ese tipo de si
stema legal es,
al mismo tiempo, un elemento esencial de la democracia y una dimensin constitutiv
a
del estado.
este planteamiento tiene la virtud de resaltar la importancia que el estado
tiene para la democracia y viceversa. el trmino intrnseco no deja dudas acerca de
la
intimidad de la relacin entre democracia y estado y de la necesidad de esa intimi
dad.
esa intimidad est consagrada en la nocin de ciudadana, como estatuto universal de
derechos y deberes que portan los que son sujeto y objeto de la democracia: cmo
pensar en una democracia con un sistema legal que basara la autoridad en un prin
cipio
distinto de la soberana popular? anlogamente, cmo nombrar la democracia ante un
estado que se desentiende de la universalidad de la ciudadana o con gobiernos o p
oderes
fcticos que se evaden de los alcances de la ley?
como bien seala el idal, en una democracia el sistema legal es al mismo
tiempo el sostn del rgimen poltico y un componente del estado4. y, una vez ms, la
virtud del planteo del idal est en destacar la esencialidad de este rasgo.
Pero al mismo tiempo el idal sostiene una nocin de democracia amplia que
excede los elementos que caracterizan al rgimen5. Ve y entiende a la democracia
como un producto de la historia: La democracia se ha convertido en un sinnimo de
libertad y justicia. Es, a la vez, un fin y un instrumento. Contiene, bsicamente,
una serie de
procedimientos para el acceso y el ejercicio del poder, pero es, para los hombre
s y las mujeres,
tambin el resultado de esos procedimientos una manera de construir, garantizar y
expandir
la libertad, la justicia y el progreso, organizando las tensiones y los conflict
os que generan las
luchas por el poder (p. ).
dEmoCraCia,
Estado
y
ConstruCCin
dEL
suJEto
(Ciudadana)
Rodolfo Mariani
esa visin de la democracia, que es central en el idal, destaca otro punto de
atadura entre democracia y estado. al pasar de la democracia como rgimen strictu
sensu,
a la democracia como un principio de organizacin social con eje en una ciudadana q
ue
es, adems, un producto de la historia, la democracia queda atada aun ms al estado,

no slo por el sistema legal, sino tambin, a travs del poder, que el estado atesora
y
que la democracia le da y le reclama que sea puesto al servicio de la efectivida
d de los
derechos universales y de la expansin de la ciudadana. la atadura entre rgimen y
estado por el poder, es por cierto, el punto ms comn de unin entre ambos y, en
consecuencia, no es privativa de la democracia. lo que s constituye un rasgo dist
intivo
es que en democracia ese poder proviene del demos y vincula sociedad y estado a
travs
de la ciudadana democrtica.
En ese contexto, resuena particularmente potente la siguiente afirmacin de
o`donnell: si gozar de la legalidad democrtica es un bien esencial de la ciudadana
, entonces,
el primer derecho ciudadano en democracia es la existencia de un Estado capaz de
garantizar para
todas y todos y en todo el territorio, la vigencia plena del sistema legal.
el sistema legal en una democracia consagra, al menos, las libertades polticas
y civiles y el ncleo fundamental de los derechos humanos, y establece que todos,
aun
los cargos ms altos del gobierno (es decir, la cspide del estado) estn sometidos a
las normas que emanan de los poderes constituidos democrticamente. ese sistema
legal es la expresin institucional de los valores fundantes de la democracia: lib
ertad e
igualdad. tanta libertad y tanta igualdad como el proceso sociopoltico de constru
ccin
de ciudadana haya dado lugar.
en otras palabras, la unin por las dos ataduras mencionadas, sistema legal
y poder, constituye la estructura de la relacin democracia-estado. obviamente, un

rgimen democrtico impone tambin una institucionalidad al estado, organizaciones
pblicas especficas y aporta elementos sustantivos a la construccin de un relato soc
ial
de un nosotros. lo que trato de exponer aqu como puntos de ataduras entre estado
y
democracia son ms la ingeniera que la arquitectura de la relacin, las claves de la
estructura vincular que dan lugar a un tipo de estado en democracia. Si una de l
as
dos ataduras se afloja, la democracia se lastima. Cuando el sistema legal no ins
cribe los
grados de libertad, justicia e igualdad que la ciudadana reclama o cuando el pode
r del
estado no apuntala la efectividad de los derechos, parte de la alquimia democrtic
a se
desvanece. y ambas ataduras estn hechas con cuerdas de la poltica democrtica.
Si ahora volvemos a la afirmacin del IDAL cuando sostiene que el Estado no es
un componente ajeno a la democracia, es uno de sus componentes intrnsecos (p.55) q
uiz veamos
que la dicotoma intrnseco-extrnseco, muy til al inicio para resaltar la esencialidad
del
vnculo, sobre todo para una democracia de ciudadana, ahora se revela imprecisa par
a
describir el tipo de relacin que une democracia y estado. rpidamente digamos que s
i
hablamos de una relacin, por mas ntima y necesaria que sta sea, es posible diferenc
iar
los trminos de la misma y lo que es propio a cada campo: el par intrnseco-extrnseco
ciega
ms que permite ver lo que hace la diferencia en la especificidad.
dEmoCraCia
y
Estado
Para observar los vnculos entre estado y democracia u otro tipo de rgimen, nos
podemos apoyar en la nocin de distancia. en efecto, el sistema legal en una democ
racia
es ms distante de la voluntad poltica del gobierno que en un rgimen autocrtico. la
primera evidencia de esta distancia est dada por el hecho de que en una democraci
a, el
sistema legal le pone lmites al poder poltico, le determina el dispositivo de su p
ropia
instauracin, le designa las reglas y procedimientos para actuar y le instala un c
ampo
de lo posible a favor de los valores a tutelar. en un rgimen no democrtico, el pod
er
poltico no slo dice la ley, sino que tambin puede ponerse por fuera de sus alcances
y
designar el inters que legitima la accin. la segunda, porque en una democracia exi
ste
cierta particin del poder poltico que le da lugar a la pluralidad, a la diversidad
y, aun
a los antagonismos. esto no ocurre (o sucede en una medida notablemente inferior
) en
un rgimen no democrtico. en una democracia, la gestin poltica de esta pluralidad
determina un recorrido hasta el sistema legal mucho ms largo que el que separa po
der
y ley en un rgimen no democrtico.
esta distancia es, bsicamente, una salvaguarda de la autonoma de los individuos,
que remite al proceso histrico de florecimiento del liberalismo poltico.
lo que resulta inseparable, intrnseco, es legalidad y ciudadana democrticas.
ambas tienen una relacin mutuamente constitutiva. y al ser la ciudadana sujeto y
objeto de la democracia, fuente y razn del poder que atesora el estado y mediatiz
a el
rgimen, la relacin que se establece entre estado y democracia es de naturaleza dis
tinta
a la que el estado mantiene con cualquier otro rgimen poltico.
entonces, un rgimen poltico democrtico tiene, principalmente, una doble
atadura con el estado: a travs del sistema legal y a travs de la dimensin centro de

poder. ambas son imprescindibles: la primera opera como la libertad negativa; la

segunda, como la libertad positiva del estado en relacin al constructo ciudadana.
la democracia, como principio de organizacin, requiere del estado en ambos
planos: el de las libertades inscriptas en el sistema legal y en el de la accin p
oltica
estatal destinada a construir un orden social efectivo con centro en la ciudadana
.
II. ESTADO Y PRINCIPIO(S) DE ORGANIZACIN
digamos ahora que el estado de por s no se ajusta a una normatividad. la norma
le es impuesta al estado en su conjuncin con cada uno de los principios que subje
tivan
su relacin con la sociedad. entiendo por principio de organizacin a la regla que a
punta
a plasmarse en la legalidad y acta supletoriamente a ella, que rige la conducta d
el
estado y sustenta la forma en que se ordena la sociedad. la democracia es uno de
los
principios de organizacin sobre los cuales opera el estado. Pero no es el nico. en
las
dEmoCraCia,
Estado
y
ConstruCCin
dEL
suJEto
(Ciudadana)
Rodolfo Mariani
democracias actuales operan, al menos, dos principios ms: el principio nacional y
el
principio econmico6. todos ellos son principios de organizacin de las sociedades q
ue
coadyuvan a plasmar formas especficas de Estado y regulan el poder y su ejercicio
.
a su vez estos principios mantienen entre s relaciones complejas e histricamente
contingentes, de armona, tensin y hasta de contradiccin.
la democracia como principio de organizacin no puede ser capturada en su
totalidad ni por la normatividad del rgimen poltico ni por la forma especfica de Es
tado
que opera bajo su principio. esto es as por dos razones: la primera es la constat
acin de
que en los hechos no existen ms que formas aproximativas a una norma; la segunda,

y ms importante, porque si democracia es slo la categora de una forma especfica de
rgimen y de estado, los enunciados imposibles bajo su dominio quedan bajo el regi
stro
de una legalidad.
la democracia como principio de organizacin de una sociedad es sinnimo de
libertad e igualdad y no admite como posibilidad la ausencia de una u otra. esto
no
significa, claro est, que no ocurran cercenamientos de la libertad y flagrantes i
nequidades
en las democracias existentes: estn plagadas de unas y de otras. Pero ello no aut
oriza a
despojar a la democracia del contenido de lo que nombra en la imaginacin poltica a
lo
largo de la historia. y eso es lo real de la democracia. en ese registro la demo
cracia es la
presentacin de la libertad y la igualdad y sus opuestos son imposibles. en cambio
en el
registro de un estatuto de estado, la libertad y la igualdad estn tuteladas en trm
inos
de prohibido-no prohibido.
distinguir estos dos planos es central para aproximarnos ms a la espesura de
la ciudadana. Si, como sostuvimos, democracia y estado estn atados a travs del
sistema legal, la ciudadana democrtica es definida en ese nudo. Pero hay algo ms en

la ciudadana democrtica; algo ms all de lo inscripto en el sistema legal, que est
velado: cuando la democracia se instala en una sociedad como una palabra que nom
bra
libertad e igualdad, o como dice t. H. marshalls como una institucin en desarroll
o, la
ciudadana es atravesada por una aspiracin que apunta al estatuto legal, pero lo ex
cede.
digamos ahora que democracia est atada al estado por el sistema legal y por un pl
us por
encima de ello, que es la idea de justicia histricamente construida por y en la c
iudadana.
y arriesguemos una frmula: la democracia es expansiva.
entonces, como decamos, la democracia no puede ser capturada en su totalidad
por una normatividad, por un rgimen. Pero inversamente, lo que el estado captura
de la
democracia, el rgimen en s mismo, las normas y procedimientos, son la manifestacin
institucional de grandes luchas sociales y polticas, por valores. como sostiene B
obbio
( 986, p.50): Cmo es posible que no se den cuenta de cules han sido las grandes luch
as por
ideales que produjeron las reglas?. y esto instala un elemento valorativo para so
pesar los
principios sobre los cuales el estado opera. Pero antes de entrar a considerar e
ste punto
veamos las principales caras o pliegues que tiene la ciudadana como harina y ferm
ento
de una sociedad democrtica.
dEmoCraCia
y
Estado
III. DEMOCRACIA Y ESTADO A TRAVS DE LA
CIUDADANA
Siguiendo a odonnell, estamos eligiendo a la ciudadana como la cuerda para
deslizarnos desde el ncleo duro del rgimen poltico democrtico, a la democracia como
principio de organizacin de la sociedad. y ello pone sobre el tapete la nocin mism
a
de ciudadana y las controversias existentes en cuanto a lo que ella designa. no h
ay
unanimidad de concepcin en cuanto a los alcances de la ciudadana. Pero, digmoslo
rpidamente, jams podra haberla, puesto que la sustancia de la ciudadana es siempre
un terreno polticamente disputable.
existen al menos tres tensiones que estn implicadas en la propia idea de ciudadana

de matriz marshalliana7 que quiero mencionar aqu: a) la cara individual y la
cara colectiva (social) de la ciudadana; b) la cara nacional y la cara democrtica
de la
ciudadana; c) los planos de ciudadana (civil, social, poltica) formando sistema o d
esplegndose
secuencialmente (nun, J. 2002).
a) La cara individual y la cara colectiva (social) de la ciudadana
contrariamente a lo que aconteci en las democracias de europa y eeuu,
la ciudadana democrtica no es, en amrica latina, el resultado de un proceso de
instauracin inicial con altas y bajas de la igualdad civil. en efecto, como lo seala

muy bien odonnell y el informe Pnud (2004), en amrica latina son, en general,
los derechos polticos los que le abren paso a la efectividad de los otros planos
de
ciudadana. y eso es una singularidad del proceso de construccin de ciudadana, que
muy probablemente est asociada a la histrica fragilidad de los derechos democrticos

en la regin.
la mirada comparativa sobre la produccin histrica de ciudadana en amrica
latina con relacin a las democracias de mayor tradicin, nos permite ver diferencia
s
sustanciales, pero al mismo tiempo nos expone al riesgo de reparar slo en la falt
a o
el incumplimiento de la ciudadana latinoamericana. los alcances de la institucin
ciudadana en las democracia de mayor tradicin pueden encandilar la mirada y cegar
procesos que tuvieron lugar en al y no, o quizs no, en otras partes y que han dej
ado
saldos de ciudadana.
el foco en la cara individual de la ciudadana, como lazarillo para recorrer el
paso de una democracia mnima, de rgimen, a otra ms amplia de organizacin social,
tiene la ventaja de permitirnos ver el desarrollo de la ciudadana como sujeto de
una
democracia, y en qu planos y en qu medida se realiz est en entredicho. adems
nos protege del riesgo de caer en una conceptualizacin demasiado abarcativa de la

democracia. Pero, asimismo, puede obscurecernos procesos de construccin que se
sostienen slo si el estado no los deja caer. o ms an, si el estado se encarga de
renovarles su impulso vital.
dEmoCraCia,
Estado
y
ConstruCCin
dEL
suJEto
(Ciudadana)
Rodolfo Mariani
las sociedades latinoamericanas fueron polticamente creadas por estados. este
proceso de creacin de sociedad est signado por la impronta de regmenes polticos que
eran en esencia, monarquas administradas8, en las que la autoridad flua verticalme
nte. La
forma de sociedad que habilitaron tales estados es de tipo jerrquico y estamental
izado.
Para verlo en contraste, digamos que las sociedades de al no estn, en general, at
ravesadas
por procesos de asociatividad de colonos que buscaban ampliar o resguardar su li
bertad9
componente que s estuvo presente en los eeuu ni por procesos de ampliacin de las
libertades civiles que como en el noroeste se dieron desde el siglo xViii acaecier
on en la
conviccin de que slo la ley nos hace libres10 y nos protege del poder. el nudo ent
re libertad
y ley es expresado claramente por Kant cuando seala que los ciudadanos conservan l
a
facultad de no obedecer otra ley que no sea aquella a la que han dado su consens
o.
el sealado es un punto clave, tanto por la relevancia que la cuestin tiene en el
plano terico, como por el origen histrico al que alude esta tensin y sus consecuenc
ias
polticas en trminos de posibilidad de la democracia en la regin. la genealoga de las

libertades individuales en al muestra un decurso distinto del que reconoce en lo
s eeuu
y en la europa del siglo xViii.
en eeuu, el proceso de construccin de libertades civiles se plasma en una
constitucin que protege a los ciudadanos del estado y en un tipo de estado que
queda eximido de la integracin de la sociedad: The Constitutions is a charter of n
egative
rather than positives liberties The men who wrote the Bill of Rights were not co
ncerned that
the government might do too little for the people but that it might do too much
for them the
difference between harming and failing to help is just the difference between ne
gative
liberty being let alone by the state and positive liberty being helped by it (Jackso
n v. city
of Joliet, 7 5 f2d ( 98 ) 2 (la constitucin es una compilacin de libertades negati
vas
antes que positivas a los hombres que concibieron la declaracin de derechos
no les preocupaba que el estado hiciera poco por los ciudadanos sino que hiciera

demasiado la diferencia entre perjudicar y no ayudar es justamente la diferencia
entre libertad negativa ser dejado en paz por el estado y libertad positiva ser
apoyado por l).
Por su parte, en europa, la luz de la libertad sigui el haz del lmite por la ley a
l
poder del estado para hacer la libertad del ciudadano en la ley. Pero el estado
se mantuvo en
el centro de la integracin de la sociedad y dio lugar a una expandida y densa pro
duccin
de ciudadana que fue reflejo del conflicto poltico al interior de la sociedad.
en contraposicin, en amrica latina (al menos en buena parte de ella) excepto
como reaccin a las dictaduras ms recientes, lo que prim no fue la tutela del espaci
o
de la libertad individual y la salvaguarda de la libertad negativa, sino las int
ervenciones
pblicas socialmente incluyentes y la asociatividad como amalgama de contrapoder.
Si,
como dice castel, el individuo es siempre individuo con soportes, en al la apelacin
a
lo social y al estado, no slo soporta, sino que instaura al individuo como posibi
lidad de la
ciudadana.
dEmoCraCia
y
Estado
A los fines de dejar planteado lo que a mi modo de ver hace la diferencia esenci
al
y slo a esos fines digamos que en EEUU hay una dominante del proceso de creacin
de sociedad por sobre el de formacin del estado. en europa la construccin de estad
o
precede a la formacin de la sociedad. y en amrica latina no hay sociedad sin estad
o
que la instaure y la sostenga. Volveremos sobre esto ms adelante. Veamos ahora la

tensin siguiente.
b) La cara nacional y la cara democrtica de la ciudadana
la democracia supone la existencia de un estado (como deca linz, sin Estado
no hay democracia ) y de una nacin. odonnell y el informe Pnud (2004) adhieren
a la corriente constructivista de nacin cercana a la tradicin francesa y claramente

diferente de la alemana y presumen que la nacin es un elemento bsico del estado, y
que ambos tienen existencia histrica previa a cualquier rgimen poltico. Para decirl
o
de algn modo, la democracia viene despus.
distinguir estos dos niveles o dimensiones, o en otras palabras enunciar al Esta
do
y a la nacin como presupuestos de la democracia, ayuda a ver mejor esas dos caras
de
la ciudadana que son la ciudadana nacional y la ciudadana democrtica. odonnell
sostiene que la ciudadana nacional es adscripta y la democrtica es activa. mientra
s la
ciudadana nacional es una condicin que est dada por pertenecer a una nacin, la
democrtica es un estatuto que plasma la historicidad de las luchas por la liberta
d y la
igualdad de un pueblo.
Pero podemos agregar que haciendo foco en el proceso activo de construccin de
ese estatuto, la cara nacional de la ciudadana, ms all de su carcter adscriptivo, pu
ede
ser activa. y puede activarse operacionalizando valores que fortalecen a la demo
cracia o
que entran en conflicto con ella.
la doble dimensin de la ciudadana aloja una tensin potencial. en ocasiones,
la ciudadana nacional y la democrtica se refuerzan mutuamente: la democracia puede

ser un valor enarbolado por un pueblo que se expresa como rasgo identitario naci
onal.
en sentido opuesto, cierto orgullo nacional puede darle una textura particular a
la idea de
democracia que un pueblo defiende.
el inters nacional suele ser un componente clave de la poltica. y en democracias c
on
alta desigualdad y pobreza como las latinoamericanas, las polticas de desarrollo
capaces
de acompaar un proceso de expansin de la ciudadana exigen una comprensin y una
operacionalizacin de ese interes a travs de la poltica democrtica. Pero el vnculo ent
re
inters nacional y expansin de la democracia no siempre es armnico. en ocasiones la
apelacin al interes nacional suele ser una va para evadir la institucionalidad y l
a poltica
democrtica.
en el extremo, la tensin entre las caras nacional y democrtica de la ciudadana
se anuda en la idea de igualdad que cada lado pone en juego: para la nacin, la ig
ualdad
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Estado
y
ConstruCCin
dEL
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(Ciudadana)
Rodolfo Mariani
es a partir de la identidad que hace la diferencia con el otro distinto; Para la
democracia
la igualdad es a partir del reconocimiento de la diferencia del otro igual.
esta tensin entre democracia y nacin puede darse en los casos de nacionalismos
polticamente construdos, pero suele ser ms extrema en los casos de nacionalismos
tnicos. en cualquier caso, el despliegue de una idea radical de inters nacional 4
puede
ser el expediente por el cual se subordinan y se abrogan los derechos. existe, c
omo dice
Habermas, una tensin inquietante entre una autocomprensin nacionalista y otra repub
licana.
El destino de la democracia depende de cual sea la que domina a la otra 5
en al, esta tensin est presente y ha formado y forma parte, ms o menos
explcita, del discurso poltico que subyace como condicin de posibilidad de los proc
esos
de construccin de ciudadana. Pero adems, la prdica anti-estatal de las ltimas dcadas
y el velamiento de la idea de nacin y de inters nacional, han tenido un efecto adi
cional
sobre esta tensin: con el debilitamiento de las referencias colectivas asociadas
a la idea
de nacin, la ciudadana se inclin hacia el lado del estatuto de derechos individuale
s y
hacia el despliegue de un proceso de individuacin, en principio y quiz slo funciona
l
con relacin al mercado.
c)
Los planos de la ciudadana formando sistema o
desplegndose secuencialmente
esta es otra tensin relevante sobre el contenido de la ciudadana y sobre como
se construye ese contenido. en el informe Pnud (2004) se resalta una y otra vez
la
importancia de no perder de vista que las democracias latinoamericanas conviven
con
altos niveles de pobreza y desigualdad extrema. este cuadro descriptivo, plantea
una
situacin en la cual quedara en entredicho la afirmacin que sostiene que en Amrica
latina existen derechos polticos democrticos ms o menos plenos.
existen posturas ms o menos ntidas frente al punto expuesto: hay quienes
afirman que las dimensiones de la ciudadana forman sistema y que, en consecuencia
, si
bien el despliegue de las dimensiones puede tolerar diferencias de grado, la neg
acin
de derechos civiles bsicos y de derechos sociales elementales para amplias capas
de la
poblacin, quita todo contenido a la democracia. Por otro lado, estn quienes sostie
nen
la relevancia de los derechos polticos en s mismos y como palancas de expansin de l
a
otras dimensiones de ciudadana. a su vez, dentro de estas lneas hay tanto matices
como
posiciones radicalizadas.
ambas versiones tienen un punto fuerte de apoyo y uno dbil o abierto. la
primera versin est en lo correcto en cuanto al carcter sistmico de la ciudadana,
tanto en que no basta con una dimensin de derechos, como, fundamentalmente, en
que la calidad de la dimensin desplegada no es la misma si est apoyada en las otra
s
dimensiones que si no lo est y en ocasiones, el despliegue de una dimensin es o
puede ser, a condicin de la negacin total o parcial de otros planos 6. Pero, por o
tro
lado, esta versin tiene una fuerte impronta normativa ahistrica, al no reparar en
que,
dEmoCraCia
y
Estado
efectivamente, la construccin de ciudadana ha sido asimtrica en todos los casos de
las
democracias histricamente existentes y, adems, que hay casos en que los despliegue
s
(muy) asimtricos, ms all de todas sus fragilidades, pueden entraar avances de
ciudadana con respecto a perodos precedentes.
Por su parte, la otra versin est en lo cierto en considerar que la disponibilidad
de
derechos polticos es negada bajo regmenes autoritarios y, consecuentemente, en val
orar la
existencia de los mismos 7. Pero la afirmacin de que la conquista de tales derech
os polticos
puede empujar conquistas en otras esferas de derechos, est en entredicho y en tod
o caso,
histricamente mediada por circunstancias que pueden jugar en su favor o en su con
tra.
ambas visiones comparten una cuestin de fondo: una democracia de buena
calidad exige una razonable expansin de la ciudadana en todos sus planos. y llegad
os a
este punto, la cuestin es que tal expansin slo es posible desde una situacin histrica

concreta, que suele demostrar que la ciudadana se plasma en altas y bajas y asime
tras
de realizacin de sus dimensiones.
en la amrica latina actual, la expansin de la democracia debera proceder
desde una instrumentacin de los derechos polticos como lo efectivamente existente
ms all de cualquier otra consideracin valorativa que permita impulsar conquistas en
otras dimensiones. Pero no est probado que tal secuencia funcione en todos los ca
sos
y existen elementos para pensar que el precio de los derechos polticos democrticos
en ocasiones toma la forma de restricciones severas en las otras dimensiones de
la
ciudadana razn por la cual, se debera pensar mas a fondo sobre las condiciones de
posibilidad (sociales, polticas, institucionales) de ese proceso.
Pero ms all del debate sealado, hay un impulso vital hacia la ciudadana en
amrica latina que no sigue exactamente el camino de expansin desde derechos poltico
s
hacia civiles y sociales y tampoco puede ser asimilado a una aspiracin de ciudada
na yamismo-
integral. en efecto, las luchas de movimientos como los sem terra, los piquetero
s, las
asambleas barriales, los movimientos tnicos-identitarios, las ocupaciones de fbric
a la larga
serie de huelgas declaradas ilegales, etc. etc., suelen ser formas de expresin qu
e se mueven
al borde de la legalidad y que buscan vas de inclusin a partir de construcciones c
olectivas
tramadas ms por la necesidad que por el derecho que van de lo social a lo individ
ual 8. lo
que cabe preguntarse aqu es si tales procesos que sin dudas se inscriben en el reg
istro de
una fenomenologa de la experiencia democrtica en la regin podran ser posibles fuera
del orden simblico que instaura la existencia de derechos polticos democrticos.
Hemos mencionado tres puntos de controversia sobre la nocin de ciudadana: a)
la tensin entre el lado individual y el lado colectivo; b) la tensin entre la cara
nacional
y la cara democrtica; c) y la tensin entre la idea de ciudadana formando sistema y
la
idea de expansin secuencial de sus dimensiones.
estas tensiones, en la actualidad, son materia de debates, en ocasiones fervient
es, y
es saludable que estos debates continen razonablemente abiertos. Pero adems es pre
ciso
dEmoCraCia,
Estado
y
ConstruCCin
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(Ciudadana)
Rodolfo Mariani
hacer dos observaciones que conciernen a la estructura de la discusin sobre estas
tensiones.
en primer lugar, por las mismas razonesque la nocin de democraciagenerhistricamente
y
sigue generando controversias, es probable que ninguna de las tensiones apuntada
s en torno
a la idea de ciudadana pueda ser resuelta de un modo definitivo. Como dice Rosanv
allon, la
democracia plantea una pregunta que permanece siempre abierta19, su idea se insc
ribe en un terreno
siempre disputable. ese carcter disputable, de construccin sociohistrica, es extens
ible a la
nocin de ciudadana como principio de igualdad histricamente realizable.
en segundo lugar, las tensiones que hemos visto no son exgenas al objeto
ciudadana, sino que son constitutivas del mismo. la ciudadana es un estatuto de de
rechos
y deberes que se basa en los valores de libertad e igualdad. la libertad se insc
ribe del
lado individual y la igualdad del lado colectivo de la ciudadana. la controversia
entre las
caras nacional y democrtica, est siempre ah, desde el momento en que la democracia
se inscribe sobre un cimiento nacional. finalmente, la tensin entre la ciudadana
formando sistema o desplegndose asimtricamente, asume la primera tensin, y lo que
interpela es la posibilidad de vnculo entre lo individual y lo colectivo que deto
ne la
realizacin de la libertad y la igualdad como un solo valor compuesto.
en tercer lugar, ninguna de las tensiones enunciadas puede ser polticamente
tratada20 como una variable dicotmica. en realidad, en todos los casos correspond
e
aplicar la lgica del no-todo (nun, J. 2002) y evaluar la situacin en cada pas. Hay
especificidades regionales/nacionales y hay factores intervinientes que pueden h
acer que
lo que es vlido en un caso no lo sea en otro, o no en la misma medida.
el constructo realmente existente que convinimos (con disputas) en llamar
ciudadana, presenta siempre grados diversos de combinacin de los distintos lados d
e
las tensiones vistas.
en consecuencia, ms all de las tensiones relevadas y sea cual fuere la posicin
que se adopte en las discusiones abiertas, pensar en la construccin de ciudadana
como un nombre especfico del desarrollo de la democracia en Amrica Latina orienta
necesariamente la mirada hacia otro tipo de tensiones, que se hospedan en las re
laciones
de la democracia con el estado, con la economa, con la globalizacin, con los medio
s de
comunicacin, con la poltica y con el poder.
IV. LA PREEMINENCIA DE LO ECONMICO Y LA
DESVINCULACIN DEMOCRACIA-ESTADO-CIUDADANA
en amrica latina, en las dcadas precedentes y fundamentalmente en la de los
noventa, el estado se trasform ajustndose a la supremaca del principio econmico,
en una modalidad especfica y singular de economa de mercado alrededor de la cual
dEmoCraCia
y
Estado
se construy una fuerte hegemona poltica. el rasgo particular de ese proceso estuvo
dado por la instauracin de un relato social de legitimacin que ubicaba la operacin
hegemnica en el plano del conocimiento tcnico. la consecuencia fue la autonomizacin

del mundo econmico de la esfera de la poltica. o lo que es lo mismo, la extirpacin
de
la economa del campo de la poltica democrtica. el argumento era simple: la poltica
es el campo del conflicto y no puede haber conflicto sobre aquello que est gobern
ado
por una racionalidad tcnica incontestable.
esta fuerte primaca del principio econmico tension al principio democrtico
por dos vas: a) una operacin de poder que implic el vaciamiento del campo del domin
io
del principio democrtico y el recorte del campo competencial de la poltica limitndo
lo
a la gestin de las condiciones de despliegue del modelo econmico; b) el contenido
de
un modelo econmico de talla nica cuyas resultados sociales incrementaron el malestar

de las ciudadanas con la poltica y con la democracia.
como sostuve en otro lugar2 , esta consagracin de la ajenidad de lo econmico
a lo poltico implica la contraccin del dominio de la democracia. la democracia com
o
principio de organizacin, se orienta hacia formas superiores de contrato social q
ue se
imbrican con los mbitos propios y los efectos de otros principios de organizacin s
ocial.
as, la democracia exige algn nivel de mediatizacin de lo econmico por lo poltico y
resulta de una tensin constitutiva entre el individualismo y la desigualdad por u
n lado
y lo colectivo y la igualdad por el otro (fitoussi, J. P. 2002)
En clave de Marshall, se trata de encontrar un equilibrio en el conflicto existe
nte
entre la igualdad que implica la ciudadana y las desigualdades que surgen de la e
conoma
capitalista, puesto que hay aspectos de una vida civilizada que deben ser realiza
dos frenando
o sustituyendo al mercado. de ah que la preocupacin central de marshall se resume e
n
como construir la igualdad de oportunidades sin abolir las desigualdades sociales
y econmicas
propias del capitalismo22. es decir, la construccin sociohistrica de formas superi
ores
de igualdad y libertad. esa es la savia sin la cual la poltica y la democracia pi
erden su
sentido histrico relevante.
desde la perspectiva de lo que la democracia requiere, conviene decir que ms
all de juicios sustentados en otros principios de validacin, la tecnocracia no pue
de
reemplazar in totum a la poltica y ms especficamente, en lo que tiene que ver con l
a
construccin de un contenido sociohistrico de orden deseado, jams puede reemplazarla
.
entre otras razones, el conocimiento tcnico se funda en condiciones sociohistricas
de
produccin que se despliegan al amparo de un dispositivo de poder. la radicalizacin
de
este argumento conduce a pensar que la tcnica se ubica del lado de la reproduccin
de
un orden, mientras que la construccin de ciudadana necesariamente implica, en grad
os
diversos, la interpelacin de un orden.
en cuanto a los contenidos que asumi la primaca del principio econmico en los
noventas, sin entrar aqu en el anlisis de los mismos2 , s quiero mencionar, del lad
o de
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Estado
y
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(Ciudadana)
Rodolfo Mariani
los resultados, lo que a mi modo de ver constituye un elemento clave para entend
er la
relevancia del estado en la construccin de democracia.
las polticas neoliberales han desencadenado un proceso de creciente atomizacin de
la sociedad e individuacin. Por el lado de los ganadores del modelo, este proceso
es vivido
como un mundo de posibilidades que se abren y como un ensanchamiento del espacio
de la
subjetividad y del hedonismo; y por el lado de los perdedores o supervivientes del
modelo,
como un incremento de la vulnerabilidad que crece en la medida del deterioro de
los sistemas
de proteccin social (estatales y societales). la contracara de este proceso de in
dividuacin es
el surgimiento de nuevas identidades o el renacer de viejas que pretenden simboliz
ar lo
colectivo all donde el estado ha renunciado a proveer un sentido de nosotros.
en otros trminos: ha operado una ruptura de la matriz de subjetividad que se
desarroll en la regin, o en buena parte de ella, al amparo de la construccin de soc
iedad
desde el estado. la consigna de la nueva matriz es que los individuos son respon
sables
de su destino y deben correr con los riesgos de su existencia social. en trminos
de
Bauman24, se tratara de apelar a soluciones individuales para problemas originado
s
colectivamente. Hubo, as, un desplazamiento de la responsabilidad del estado para
con
los individuos, fundamentalmente para los individuos que necesitan ser inscripto
s en
sistemas de proteccin para poder jugar el juego del individuo. como dice castel,
cuando
esto ocurre encontramos individuos que afrontan el hecho de ser individuos como u
na
carga que ms que exaltarlos los aplasta. esto ha tenido el efecto de una bomba de
napalm sobre la trama subjetiva de sociedades que fueron literalmente inventadas
por
los estados.
Volviendo ahora al inicio de nuestro recorrido, digamos que la ligazn entre
estado y democracia es, en un punto, opuesta a la que mantienen estado y economa
en
su versin neoliberal de mercado. en tanto principios de organizacin social, los pu
ntos
de sutura entre economa y estado se sobreimprimen con los de democracia y estado:

sistema legal y poder. Pero en la versin de mercado prevaleciente en los noventa,
luego de
la etapa inicial de instauracin (poltica) de reglas, el mercado le pide al estado
que
se ausente (en su forma ms radicalizada, que lo haga por completo). la democracia
(y
tambin la nacin, qua principio de organizacin social) exigen que se presente.
la construccin de la igualdad reclama tutelas en cuya ausencia la reproduccin
de la desigualdad es inexorable.
V. LA SISA Y LA CISURA
a lo lago de este texto he aludido o implicado tres cuestiones principales: a) l
a
democracia requiere de un estado que la instaure en una forma de ciudadana univer
sal;
b) la ciudadana universal est jaqueada en amrica latina por desequilibrios sociales

dEmoCraCia
y
Estado
persistentes; y c) las tensiones entre principios de organizacin sociales se han
saldado
en los ltimos aos en desmedro de la centralidad del principio democrtico.
Pero quisiera explicitar brevemente ahora dos cuestiones adicionales.
la ciudadana es por esencia una institucin social que confronta las
desigualdades propias del orden econmico. Su potencia y su efectividad estn atadas

a la capacidad del estado y, por cierto, a la del propio tejido ciudadano: la cr
eacin
de ciudadana tiende a crear ms ciudadana. de ah la idea de expansividad de la
democracia cuando es apropiada por una sociedad. Pero la ciudadana es impotente a
nte
fracturas sociales que aluden a estamentalidades histricas ms que a las desigualda
des
del orden econmico. la desigualdad, aun pronunciada, admite la primaca de un
orden simblico. La estamentalidad es, por definicin, la fragmentacin de ese orden.
y en este ltimo contexto, el lenguaje de los derechos25 de ciudadana no porta sent
idos
inteligibles para la democracia. Frente a la estamentalidad26 la ciudadana slo pue
de ser
parida desde el Estado.
la segunda tiene que ver con el proceso al que me refer en el punto iV de este
texto. en realidad, detrs de todo lo que all mencion, hay una hegemona poltica y
cultural que es portadora de una visin de sociedad emancipada del estado. esto in
cluye,
obviamente, las recurrentes alusiones al tamao e intervenciones del estado y en g
eneral,
las discusiones y argumentos que circulan en torno al debate estado-mercado. Per
o es
mucho ms que eso. Se trata de una ruptura con la concepcin de sociedad desde el
estado que sign el decurso, complicado e incompleto, de la ciudadana en la amrica
latina. en amrica latina, la sociedad es una construccin que requiere ser aprehend
ida
y anclada en el estado y la democracia, en un poder estatal democrtico. en los es
tados
unidos, la democracia estaba ah, surge by default, es decir, en la ausencia de un
orden
centralista27. este es un punto clave: en amrica latina una estatalidad desentendi
da
de la integracin de la sociedad no asegura las libertades negativas y pone en rie
sgo la
posibilidad de una democracia incluyente.
VI. (SIN)FIN O EL OTRO
odonnell dice: en Amrica Latina hemos aprendido que un Estado de baja eficacia,
efectividad, credibilidad y filtraje puede coexistir con un rgimen de elecciones
razonablemente
competitivas y con la vigencia de ciertas libertades. Pero ste es un Estado que,
por dbil y angosto,
no funciona como el impulsor de la conquista de los derechos de ciudadana implica
dos y reclamados
por la democracia.
Hace unos quince aos, poco ms quiz, recuerdo haber ledo un cartel de
publicidad oficial mientras viajaba por una ruta de la Argentina. El cartel reza
ba:
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Estado
y
ConstruCCin
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suJEto
(Ciudadana)
Rodolfo Mariani
Menem contra la desocupacin. Haba algo en ese cartel que fastidiaba profundamente
mi entendimiento de las cosas. rpidamente encontr muchas razones, pero no la que
buscaba. Poco tiempo despus ante un fenmeno de inundaciones en una provincia,
advert que los discursos oficiales repetan la estructura de la frase que expona aqu
el
cartel. Para entonces, esta situacin era confirmatoria de mis presunciones y las
de
muchos otros por cierto. Habamos asistido, con ms o menos perplejidad, a un proces
o
de naturalizacin de las consecuencias de un orden que se pretendi ineluctable y
que instaur una poltica analgsica que se agotaba en la posibilidad de paliativo de
lo que nos pasaba. mi fastidio inicial se situaba en el exacto reverso de lo que
conduca
a la poltica del sntoma, a no hacerse cargo de las condiciones existentes. aos
despus, ya con otro gobierno, otro cartel de publicidad oficial volvi a llamar mi
atencin: Maldita Cocana. era el corolario preciso, las cosas se entretejan como en la

trama del crimen perfecto de Baudrillard: la individuacin y la oprobiosa indifere
ncia de la
poltica y el estado para inscribir a los que estaban inhabilitados para jugar el
juego de
la autonoma individual, haban naturalizado el malestar28: la felicidad no era posi
ble,
tampoco la tica, slo caba paliar los niveles del malestar natural.
como dice levinas29, la comprehension del ser en general no puede dominar
la relacin con el otro. esta domina a aqulla. no puede salirse de la sociedad con
el
otro. la tica y la felicidad estn atrapadas en esa sociedad. Sin el otro no hay suj
eto y
no hay ciudadana, hay slo individuacin.
individuacin, estamentalidad, Estados dbiles y angostos, configuran un escenario
en el que se desvanecen casi todas las legalidades que pueden instaurar el regis
tro del otro
y la universalidad y, consecuentemente, fundar sociedad, ciudadana y democracia 0
.
Sin embargo, como dira Weber, algunas cosas quedan. las elecciones estn
institucionalizadas y se apoyan en haces de derechos que nombran, aunque ms
tenuemente de lo que aspiramos, libertad e igualdad. los estados se han transfor
mado ,
pero no han desaparecido. las ciudadanas, o parte de ellas, han dado y dan muestr
as de
no contentarse con aceptar la ineluctabilidad del orden de la exclusin. Persisten
, aunque
horadadas, algunas formas de inclusin, como el empleo y la educacin, que pueden se
r
a la vez, pilares y palancas del reconocimiento del otro y la democracia. existe
n aires
nuevos en la poltica que siembran incertidumbres pero tambin expectativas saludabl
es.
y tanto ms
la ciudadania parece estar atrapada en el impasse de la carencia del Estado
necesario para sostener y expandir los fragmentos de la democracia que hemos log
rado 2. es
verdad, es tan posible conservar y aun expandir lo conseguido, como que todo o
parte de lo alcanzado se revierta. el desafo de pasar de una democracia electoral
a otra
de ciudadana est mediado por la poltica, y ms precisamente, por la construccin
sociopoltica de otro pasaje: el que va del estado reproductor de desigualdad a un
estado
capaz de representar al otro igual, como sujeto de una poltica, entonces, intrnsec
amente
democrtica.
dEmoCraCia
y
Estado
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y
ConstruCCin
dEL
suJEto
(Ciudadana)
Rodolfo Mariani
NOTAS
1
y,
por
cierto,
en
otros
anteriores.Ver
bibliografa.
2
En
general
las
teoras
que
tematizan
el
cambio
ubican
la
variable
principal
en
la
estructura
socioproductiva
de
una
sociedad
y
en
los
actores
colectivos
que
de
all
surgen.
a
mi
entender,
los
rasgos
de
estamentalidad
persistentes
en
las
formaciones
sociales
latinoamericanas
y
la
consecuente
fragmentacin
simblica,
desplazan
los
supuestos
de
esa
argumentacin
y
es
all
en
donde
entra
la
cuestin
del
estado
y
los
campos
polticos
que
desde
all
puedan
forjarse,
dndole
lugar
a
conflictos
y
consecuentemente
a
identidades,
que
presenten
la
cuestin
del
cambio.
3
Entendiendo
por
stas,
las
que
odonnell
seala
en
su
texto
en
este
volumen:
instituciones
y
organizaciones,
sistema
legal,
foco
de
identidad
colectiva
o
sntesis
histrico
y
cultural
de
un
nosotros,
y
filtro.
4
Pnud
(2004)
idaL,
Pg.
55.
5
sufragio
universal,
elecciones
limpias,
libres,
competitivas,
decisorias
e
institucionalizadas,
libertades
contextuales,
determinacin
de
un
territorio
y
de
un
demos
votante.
6
En
rigor,
el
principio
religioso
ha
jugado
y
juega
en
la
relacin
entre
estado
y
rgimen
poltico
un
papel
muy
relevante.
de
hecho,
ms
adelante,
al
hablar
sobre
las caras de la ciudadana podr
entreverse.
Pero
a
los
fines
de
este
texto,
voy
a
considerarlo
implicado
tanto
en
los
principios
mencionados
como
en
la
relaciones
entre
ellos.
7
Que
tanto
G.
odonnell
como
el
informe
Pnud
(2004)
La
democracia
en
amrica
Latina,
asumen.
8
La
expresin
pertenece
a
natalio
Botana.
Botana
n.
Luna
F.
(2002)
dilogos
con
la
historia
y
la
Poltica,
sudamericana,
Buenos
aires.
9
El
componente
religioso
es
central
en
ese
proceso
y
en
la
matriz
institucional
que
surge
de
all,
orientadaa
protegerlas
libertadesde
lascomunidadesreligiosas,yotrasformasdecomunidades,del
poder
estatal.
10
Locke,decalalibertaddeloshombresbajoelgobiernoconsisteenunalibertadquemepermite
seguir
mi
propia
voluntad
en
todo
aquello
en
lo
que
la
norma
no
prescribe
(segundo
tratado
sobre
el
gobierno,
iV.
22)
y
montesquieu
La
libertad
es
el
derecho
de
hacer
aquello
que
las
leyes
permiten
(del
espritu
de
las
leyes,
xii,
2)
11
Kant,E.metafsicadelascostumbres,ii,46.Ladeclaracinde1789diceno obedecer otras leyes
externas que aquellas a las que yo haya podido dar mi asentimiento,
declaracin
de
1789,
art.
4.y
desde
una
perspectiva
diferente,
hegel
tambin
destaca
el
enlace constitutivo entre
libertad
y
ley:slo
es libre la voluntad que obedece a la ley por cuanto se obedece a si misma
(Lecciones
de
filosofia
de
la
historia,
1989:
58)
12
Citado
por
Claus
offe
(2006)
Autorretrato a Distancia,Toqueville,Weber y Adorno en los Estados Unidos
de Amrica,
Katz,
Buenos
aires,
p.
56.
13
Linz,
J.democracias
y
tipos
de
democracia
14
hannah
arendt
sostiene
refirindose
a
la
alemania
de
los
aos
30s.La nacin haba conquistado al
Estado, el inters nacional tena prioridad por sobre el derecho mucho antes que Hit
ler declarara que el
derecho es lo que es bueno para el pueblo alemn
(1968)
The origins of totalitarianism
madrid,taurus,
p.
275,
citado
por
Benhabib,
s.
(2004)
p.49.
15
habermas,
Jrgen
(1996)
the
Europen
nation-state.
its
achievements
and
its
limits
en
Balakrishman
Gopal,maping
the
nation.
16
Este
es
un
punto
de
debate
muy
actual:
hay
quienes
sostienen
que
la
democracia
en
amrica
Latina
es
funcional
al
orden
poltico
y
econmico
mundial,
solo
hasta
el
punto
de
despliegue
de
los
derechos
polticos
bsicos,
pero
no
mas.
17
Lo
que
queda
pendiente
aqu
es
si
es
suficiente
con
los
derechos
polticos
democrticos
para
afirmar
la
existencia
de
una
democracia
o
no
lo
es.
Buena
parte
de
los
que
adhieren
a
la
corriente
sistmica
dEmoCraCia
y
Estado
de
la
ciudadana
se
niegan
a
designar
como
democracias
a
regimenes
en
donde
amplias
porciones
de
la
poblacin
no
gocen
de
manera
razonablemente
plena
de
los
derechos
de
ciudadana
en
todas
sus
dimensiones.
Los
que
adhieren
a
la
otra
corriente,
no
dudan
en
designar
como
democracias
a
los
regmenes
en
los
que
est
garantizado
el
sufragio
universal
e
institucionalizadas
las
elecciones.
18
Queda
para
otro
anlisis
la
cuestin
de
los
relatos
signados
por
la
memoria
de
procesos
de
construccin
de
ciudadana
social
de
la
mano
de
discursos
mas
o
menos
autoritarios
en
la
regin.
En
ocasiones
en
esos
discursos
se
inscribe
la
idea
de
que
los
planos
de
ciudadana
se
excluyen:para
que quiero votar si no tengo empleode que sirve tener libertad si es para morirse
de hambre.
Es
obvio,
que
condiciones
de
alta
desigualdad
social,
elevan
el
valor
de
la
inclusin
social
y
sus
vas.
Pero
es
significativo
el
punto,
dado
que
estos
discursos
pueden
ser
condicin
de
posibilidad
o
imposibilidad
de
construccin
de
ciudadana
integral.
19
rosanvallon,
Pierre
(2002)
nota
de
Pierre
rosanvallon
preparada
para
el
Proyecto
Pnud-
ProddaL
20
ni
tericamente
resuelta.
21
mariani,
r.(2004)PartidosyCrisisEstructuraldelaPoltica:notasparaundebate,Pnud.
22
Paramarshall,estatareaseconstruyecentralmenteapartirdelestado.nodeunestadoenpart
icular
en
cuanto
a
su
tamao
o
a
su
forma;
sino
de
un
estado
alentado
o
movido,
por
un
espritu
esencial
que
consista
en
asumir
una
actitud
proactiva
por
construir
las
condiciones
que
hicieran
posible
el
goce
de
la
libertad.marshall,t.h.1965.Citizenship
and
social
Class,ent.h.marshall,ed.,Class,
Citizenship
and
social
development,
new
york/Garden
City,
doubleday
[1949].
(edicin
castellana
1998,
Ciudadana y Clase Social,
madrid,
alianza).
a
su
vez,
nun
sostiene,
en
el
caso
de
marshall
como
en
el
de
rousseau,
Jefferson
y
luego
dahl,
lo
que
se
plantea
es
la
capacidad
de
los
ciudadanos
para
ejercer
sus
derechos
polticos
en
forma
autnoma
y
responsable.y
esa
opcin
es
impensable
en
ausencia
de
una
base
material
y
social
que
la
habilite.
nun,
Jos
(2000)
La Democracia,
EFE.
agregamos
nosotros
que
odonnell
profundiza
sobre
la
cuestin
del
mnimo
material
y
cmo
establecer
decidir-ese
mnimo,
entre
otros,
odonnell,
G.
(2002)
notas
para
el
debate
sobre
la
democracia
enamrica
Latina,Pnud/ProddaL.a
propsito,ver
tambin
los
trabajos
deamartya
sen
quien
ha
reflexionado
extensamente
sobre
estos
temas.
23
no
es
objetivo
de
este
texto
entrar
en
esa
problemtica
ms
all
de
los
bordes
de
la
misma
que
impactan
en
la
relacin
democracia-estado.
sugiero
ver
la
seccin
sobre
democracia
y
economa
en
este
volumen.
24
recuperando
inequvocamente
a
Pierre
Bordieu.
25
tomo
la
expresin
del
texto
de
Laurence
Whitehead,
en
este
mismo
volumen.
26
hace
tiempo
que
esa
cuestin
me
preocupa
particularmente.agregara
que
en
sociedades
altamente
desigualesycon
presenciasestamentales,elusodeciertaslibertadespolticas,comoladeasociacin,
por
parte
de
quienes
detentan
posiciones
de
privilegio
para
defender
y
potenciar
sus
intereses,
suscita
una
cantidad
de
dudas
sobre
el
alcance
y
pertinencia
de
la
sociedad civil como
palanca
y
ethos
de
democratizacin
en,al
menos,amrica
Latina.Esto
por
cierto
ya
haba
sido
observado
por
max
Weber
hace
cien
aos.
Ver offe
C.
(2006)
Autorretrato a distancia:Tocqueville,Weber y Adorno en los
Estados Unidos de Amrica, Katz,
Buenos
aires.
27
Jardin
andr
(1988)
Toqueville 1805-1859
p.189.
Citado
por
offe
C.
op cit.
P.25.
28
una
consecuencia
teraputica
de
este
tipo
de
poltica
es
la
focalizacin de
las
polticas
sociales.
29
Levinas,
E.
(2002)
totalidad
e
infinito,
ensayos
sobre
exterioridad
sigueme,
salamanca.
Pg.
71.
30
y porcierto,tica,entendidaprecisamentecomoelreconocimientodelotroydemiobligacinhac
ia
el
otro.
31
agregara
que
en
alguna
medida
se
han
trasformado
siguiendo
un
inters
estratgico
de
la
operacin
hegemnica
del
neoliberalismo
para
arrancarle
potestades
de
apalancar
un
orden
social
mas
justo.
32
odonnell,
G.
(2007)
p.
Estado,
soCiEdad
E
instituCionaLidad
dEmoCrtiCa
Ftima Anastasia
estado, sociedad e
institucionalidad democrtica
Ftima Anastasia*
INTRODUCCIN
Qu es y dnde est el estado? cundo y cmo vemos al estado? estas
son algunas de las interesantes preguntas planteadas por odonnell (2006) en su
artculo titulado Hacia un estado de y para la democracia. Sin embargo, el principal

interrogante que surge del texto, con gran fuerza analtica y urgencia poltica, se
refiere
a cmo construir el estado que se requiere para el ejercicio efectivo de los derec
hos y
deberes inherentes a las diferentes dimensiones civil, poltica, social y cultural
de la
ciudadana democrtica.
al comentar el trabajo de odonnell, el argumento central de este artculo es
que las relaciones entre democracia, estado y ciudadana deben ser entendidas como

relaciones entre dinmicas y dimensiones coetneas y mutuamente determinadas, para
las que no corresponde formular el viejo problema del huevo y la gallina.
los avances o retrocesos resultantes de la interaccin entre democracia, estado
y ciudadana son crecientes y acumulativos . los tres trminos en interaccin se van
transformando mutuamente hasta que la democracia electoral se traduce en una
democracia de la ciudadana, o degenera y se convierte en algn tipo de autocracia.
la democracia electoral es, sin embargo, un medio e instrumento para la construc
cin
del estado y la ciudadana. la democracia exclusivamente electoral es una situacin
transitoria. Para su conservacin y reproduccin debe transformarse en una democraci
a
*
Profesora
e
investigadora
del
departamento
de
Ciencia
Poltica
de
la
universidad
Federal
de
minas
Gerais
(uFmG),
Brasil.
dEmoCraCia
y
Estado
de la ciudadana. la alternativa respecto de dicha trayectoria es un cierto tipo d
e retroceso
autocrtico.
Para definir mejor los trminos de la ecuacin que proponemos, consideremos la
relevancia de las siguientes preguntas: Qu estado? Qu ciudadana? cmo hacer?
en otras palabras, lo que interesa es saber si del huevo saldr una gallina o una
serpiente,
como en la metfora de Bergman en su magistral pelcula sobre la gestacin del fascism
o
en alemania.
el idal (Pnud (2004) informe sobre la democracia en amrica latina), destac
las peculiaridades de la regin sobre la base de la imagen de un tringulo que combi
na
la democracia electoral, la pobreza y acentuados patrones de desigualdad social.
Segn
el informe, uno de los principales desafos polticos que deben enfrentar estos pases
o
quizs el desafo de mayor importancia es el que se refiere al pasaje de la democrac
ia
electoral a la democracia de la ciudadana.
cmo hacerlo? en un artculo publicado hace casi 20 aos, fabio Wanderley
reis ( 988) ya se preguntaba si lo primero eran las condiciones sociales de la d
emocracia
poltica o las condiciones polticas de la democracia social y responda:
Por consiguiente, desde un punto de vista prctico, el tema crucial es saber
dnde, en qu esfera social o poltica se encuentran las palancas de cuyo
manejo cabe esperar el desdoblamiento de un proceso favorable. Parece bien
claro que este tema permite o incluso impone la sustitucin de la frmula de las
condiciones sociales de la democracia poltica por la frmula de las condiciones
polticas de la democracia social y poltica ( 988: 4).
Desde esta perspectiva, hubo avances significativos en la regin, referidos a la
superacin de los autoritarismos que la afectaron negativamente en las dcadas de 96
0,
970 y 980. dichos avances propiciaron la difusin de la democracia electoral a tra
vs
de la afirmacin de los derechos inherentes a la dimensin poltica de la ciudadana y s
u
ejercicio efectivo, garanta de los requisitos contenidos en la definicin minimalis
ta de
democracia: elecciones libres, limpias, peridicas y competitivas.
eldesafoqueenfrentaenlaactualidadlapolticalatinoamericanaesaparentemente
simple: cmo democratizar al estado a travs de la democracia electoral, cmo transita
r
hacia la democracia de la ciudadana a travs de la estatalidad democrtica (mariani,
2006) y cmo organizar un sistema de ganancias incrementales y retroalimentadas qu
e
permita que el ejercicio efectivo de las dimensiones civil, social y cultural de
la ciudadana
logre el perfeccionamiento de la democracia electoral y el estado democrtico.
la simplicidad de este planteo es slo aparente, dadas las condiciones vigentes
en la regin, que combinan pobreza y desigualdades sociales con heterogeneidades
estructurales (anastasia, melo y Santos, 2004), lo que produce presiones de dife
rentes
tipos y grados sobre el rgimen poltico.
Estado,
soCiEdad
E
instituCionaLidad
dEmoCrtiCa
Ftima Anastasia
como bien seala odonnell (2006), el contexto en que operan las instituciones
democrticas de amrica latina no permite subestimar el tema clsico de las condicione
s
sociales de la democracia2. la combinacin de condiciones e instituciones es lo qu
e
determina la posibilidad de una traduccin ms o menos apropiada de los derechos
jurdicos en capacidades (Sen, 2000) requeridas para su usufructo real.
una vez constatada la ausencia de condiciones adecuadas para el ejercicio efecti
vo
de los derechos y deberes correspondientes a la ciudadana democrtica, resta indaga
r
cmo producir tales condiciones. odonnell propone repolitizar el estado a efectos d
e
capacitarlo para enfrentar el problema:
)
desplazar el debate de la relacin entre estado y economa hacia la relacin
entre estado y democracia;
2)
rescatar la autoridad del estado y colocar al estado nuevamente en el centro
de las relaciones de poder;
)
proponer un nuevo estado que sea expresin y garante de la ciudadana y
organice las condiciones requeridas para su ejercicio.
TRAYECTO ANALTICO
Preparando el terreno para la exposicin de su argumento, el autor recorre un larg
o
trayecto conceptual, que se inicia con el concepto de estado, pasa por los conce
ptos de
rgimen poltico y gobierno e introduce la idea de un estado que contenga un rgimen
democrtico, con el objetivo de diferenciarlo del concepto de estado democrtico, par
a
culminar con las definiciones de nacin y ciudadana .
Dicho trayecto se justifica si se tiene en cuenta la centralidad de todos estos
conceptos para el anlisis del tema en cuestin y, adems, la intrincada relacin y
determinacin mutua que se verifica entre ellos.
Cabe aqu, entonces, recordar la definicin de Adam Przeworski, segn la cual
la democracia se expresa y se organiza como una compleja red de interacciones de
tipo
mandante-agente, donde, obviamente, el estado controla y regula al mercado a travs
de la movilizacin del principio de autoridad.
Przeworski (1995) afirma que la separacin entre el principio de autoridad
y el principio de propiedad que opera en el capitalismo y la construccin de dos
mecanismos diferentes para la distribucin de los recursos (el estado y el mercado
)
permiten que en las democracias los ciudadanos puedan tomar decisiones sobre la
distribucin de recursos que no poseen. cada vez que los ciudadanos acuden a las
dEmoCraCia
y
Estado
urnas o participan en algn foro institucionalizado de decisiones sobre polticas
pblicas, estn sealando a los gobernantes sus preferencias acerca del uso de los
recursos que el estado recibe de la sociedad y debe devolver a la sociedad en fo
rma de
bienes y servicios.
Por consiguiente, para que el estado controle y regule el mercado en la direccin
deseada por los ciudadanos, stos deben poder manifestar sus preferencias a sus ag
entes,
sus representantes electos, y controlar y fiscalizar sus actos y omisiones, como
garanta
de que sus demandas se traduzcan en polticas. Por su parte, los representantes el
ectos
deben instruir a sus agentes, los integrantes de la burocracia pblica, para que t
raduzcan
las polticas aprobadas en resultados que expresen realmente los mejores intereses
de los
ciudadanos, y deben tener mecanismos de control que les permitan responsabilizar
a los
burcratas por sus actos y omisiones.
en qu condiciones es posible esperar que la cadena formada por demandas,
polticas y resultados exprese eficazmente los mejores intereses de los ciudadanos?
(anastasia e incio, 2006). el aspecto que cabe resaltar en la reconstitucin de dic
ha
intrincada red de interacciones entre los agentes y mandantes es que su funciona
miento
apropiado exige, como condicin previa, la construccin de las capacidades pertinent
es
en todos los actores involucrados. en el idal (2004) se puso nfasis en la necesid
ad y
la urgencia de traducir los derechos de los ciudadanos en capacidades que garant
icen
su usufructo real. el enfrentamiento del problema en cuanto a cmo hacer y a travs
de qu instrumentos hacerlo deja en claro que tambin los agentes de los ciudadanos,

representantes electos4 y burocracia pblica, deben estar debidamente capacitados
para
ejercer sus atribuciones democrticas.
En su artculo, ODonnell invita al lector a reflexionar sobre el tema de la
construccin del estado democrtico y su correlato, la ciudadana democrtica. desde
el punto de vista de su anlisis, dicho autor opta por privilegiar la discusin rela
tiva al
estado y se propone rescatarlo del limbo normativo y terico al que fue relegado p
or el
argumento neoliberal. Si bien es cierto que las instituciones tienen importancia
, como
proclama la vertiente neoinstitucional, el estado tambin tiene mucha importancia
como principal institucin garante de la propia existencia del orden poltico y las
dems
instituciones e interacciones.
Qu es el Estado? Con reminiscencias weberianas, la definicin propuesta por
odonnell destaca cuatro dimensiones5 de lo que es el estado (y no de lo que el es
tado
hace o puede hacer), a saber:
) un conjunto de burocracias;
2) un sistema legal;
) un foco de identidad colectiva;
4) un filtro que delimita los criterios de pertenencia.
Estado,
soCiEdad
E
instituCionaLidad
dEmoCrtiCa
Ftima Anastasia
Por tanto, el estado es el referente de la ciudadana (situacin de igualdad) y el
instrumento y garante de su ejercicio. Sin estado no hay democracia y no hay ciu
dadana.
Sin embargo, como bien seala el autor, el estado es una condicin necesaria pero no

suficiente de la democracia y la ciudadana. Es preciso indagar cmo se construy el
estado, quin lo construy y con qu reglas funciona. es preciso indagar para quin es
el estado y para quin trabaja.
las sociedades latinoamericanas han protagonizado la transicin de estados
autoritarios a estados que contienen regmenes democrticos, por utilizar la expresin
acuada por odonnell. lo que se debe hacer ahora es movilizar la democracia
electoral para transformar al estado, capturarlo para y por los ciudadanos y cons
truirlo
adecuadamente (fabio Wanderley reis, 9886).
la premisa de la construccin adecuada del estado, sumada a la constatacin
de reis ( 988) de que slo es posible lograr dicha construccin adecuada por la va de
la
poltica, lleva al analista a la tarea de identificar a los actores dotados de pre
ferencias y
recursos7 para ello. O, en caso de ausencia o escasez, de identificar a actores
que puedan
modificar los patrones de distribucin vigentes en la sociedad de forma a construir
tales actores. en otras palabras, construir ciudadanos. Sin embargo, parafrasean
do a reis
podramos preguntarnos: Qu viene primero, la construccin adecuada del estado o la
construccin de sus sujetos?
Refirindose a la debilidad de los Estados latinoamericanos, ODonnell afirma
que tienen escasa capacidad para democratizar sociedades atravesadas por patrone
s
acentuados de desigualdad y heterogeneidad social. Quizs se podra invertir la
interrogante y preguntarse cul es la capacidad de las sociedades latinoamericanas
para
democratizar estados y gobiernos a travs de la movilizacin de los procedimientos
correspondientes a la democracia electoral. Volvemos, as, entonces, al problema d
e la
construccin adecuada del estado, sus instrumentos y sus sujetos.
como seala odonnell, los insumos provenientes del sistema de representacin
poltica no son los nicos que alimentan el programa de polticas pblicas de las
democracias. adems de dichos insumos, y a veces concomitantemente con aqullos,
hay otros que son producidos por intereses econmicos y corporativos, nacionales
e internacionales, por burocracias estatales, demandas populares, etc. (odonnell,

2006:17) que presentan sus intereses a los gobernantes e influyen en las decisio
nes sobre
distribucin8 en las sociedades democrticas. Por tanto, la traduccin de la democraci
a
electoral en democracia de ciudadana replantea la discusin sobre los patrones de
interaccin entre los instrumentos de representacin y los instrumentos de participa
cin
poltica, y sobre el desafo de transformar la democracia en un contexto continuo de

toma de decisiones para la mayora de los ciudadanos (anastasia, 2002).
cabe recordar que, en algunos de los pases de la regin, la adopcin de diferentes
tipos de innovaciones institucionales ha permitido la participacin de los ciudada
nos
en las decisiones sobre distribucin, informadas por el principio de autoridad, en
la
dEmoCraCia
y
Estado
gestin pblica y, ms recientemente, en la produccin jurdica, por medio de la
institucionalizacin, en las cmaras legislativas, de mecanismos de interlocucin entr
e los
ciudadanos y sus representantes electos. es importante destacar que la instituci
onalizacin
de dichas arenas participativas promueve la expansin de los recursos que se encue
ntran
a disposicin de los ciudadanos para la manifestacin de sus preferencias, ampla su
capacidad de influir en la formacin de los programas pblicos y permite el ejercici
o de
una rendicin de cuentas vertical en los intersticios electorales. dichos problema
s sern
abordados en el prximo (y ltimo) captulo de este trabajo a ttulo de contribucin al
debate sobre la profundizacin y el perfeccionamiento de la democracia en la regin.

ESTADO, DEMOCRACIA Y RESPONSABILIDAD
dnde est el estado? cundo lo vemos? dnde lo vemos? Vemos al estado
en sus acciones y sus omisiones. Vemos al estado en su presencia, pero tambin en
su
ausencia y en las consecuencias de su ausencia: discrecionalidad, prepotencia, i
neficiencia
o incompetencia. Vemos al estado en las tasas de analfabetismo, mortalidad infan
til,
expectativa de vida al nacer. Vemos al estado en la falta de vacunas, saneamient
o bsico,
luz elctrica, agua potable. Vemos al estado en la falta de seguridad pblica y en l
as
arbitrariedades de sus agentes. Vemos al Estado en los ciudadanos. El Estado se
refleja
en los ciudadanos: es al mismo tiempo un creador y una criatura.
nos gusta lo que vemos? estamos teniendo una buena percepcin? Si no nos
gusta lo que percibimos, qu podemos hacer? cmo podemos hacerlo?
Para que la democracia poltica pueda transformar al estado y a la ciudadana,
debe, a su vez, ser transformada en un juego iterativo9 que se juegue en mltiples
arenas
y en contextos continuados de toma de decisiones. en otras palabras, el desafo co
nsiste
en transformar la democracia en un conjunto institucional que permita el ejercic
io
continuado del control de los gobernantes por los gobernados 0, lo que significa
hacer
que la democracia tambin funcione en los intersticios electorales.
Se podra alegar que dicho funcionamiento ya ocurre, por lo menos desde que
se inventaron los controles y balances que permiten el control permanente de un
poder
institucional por parte de los dems. Dicha afirmacin es procedente, pero se restri
nge
a los mecanismos de responsabilidad horizontal (odonnell, 994) y no se aplica, po
r
ende, a la responsabilidad vertical, que todava est confinada, en la mayora de las
democracias contemporneas, a las elecciones y, a veces, a otros contextos decisor
ios
discontinuos, tales como plebiscitos y referendos.
Segn dahl ( 989: ), la teora de la democracia se refiere a procesos a travs de los
cuales los ciudadanos comunes ejercen un grado relativamente elevado de control
sobre los lderes.
Estado,
soCiEdad
E
instituCionaLidad
dEmoCrtiCa
Ftima Anastasia
resulta interesante registrar que ya en su Prefacio a la teora democrtica, texto f
echado
en 956, este autor se haba referido explcitamente a la necesidad de organizar los
instrumentos institucionalizados de control pblico para el ejercicio del poder ad
ems
de los mecanismos electorales. dicho autor menciona un conjunto de condiciones d
e la
poliarqua que deber operar en los perodos entre las elecciones, con nfasis en el Pod
er
legislativo, que es, por excelencia, el locus donde se cumplira la condicin 8.2 .
cabe tambin mencionar la argumentacin de dahl acerca del derecho de
manifestacin de las preferencias (condicin 4), tema que adquiri ltimamente un
papel de importancia en los debates acadmicos sobre la teora democrtica.
ya en Poliarqua, libro que fuera originalmente publicado en 1972, Dahl refinaba
las condiciones desarrolladas en el Prefacio y las clasificaba en tres grupos re
feridos a
las oportunidades de: formular preferencias, expresar preferencias y tener prefer
encias que sean
consideradas por igual en la conducta del gobierno 2 .
Se percibe as que tanto el tema de la capacidad de respuesta como el tema de la
responsabilidad horizontal ya estn incorporados a la teora dahliana. Sin embargo,
el
modelo polirquico no se refiere explcitamente al derecho que los gobernados tienen
de
ejercer el control pblico de los gobernantes, en los intersticios electorales, qu
e podra
ser garantizado por la institucionalizacin de mecanismos de responsabilidad verti
cal
caracterizados como contextos continuados de toma de decisiones.
Por consiguiente, lo que se propone es incluir en el modelo polirquico un cuarto
grupo de condiciones referidas a la oportunidad de controlar y fiscalizar de for
ma continuada
los actos y las omisiones de los lderes polticos.
en este grupo, adems de las ocho condiciones precedentes, se incluira una
novena condicin que se formulara como sigue: 9. Instituciones que permitan el ejer
cicio del
control pblico de los gobernantes por los gobernados en los intersticios electora
les.
la observancia de esta novena condicin as como el cumplimiento ms efectivo
del derecho a la manifestacin de preferencias solamente ser posible si la democrac
ia
pasa a estar organizada como un juego iterativo jugado en arenas mltiples y en co
ntextos
continuados de toma de decisiones.
Por ende, la novena condicin propuesta implica el desafo de institucionalizar y
poner en prctica procedimientos de responsabilidad vertical que funcionen de mane
ra
permanente y realicen una mediacin entre los ciudadanos y los poderes constituido
s
en los intersticios electorales. en algunas democracias contemporneas ya se han
contemplado iniciativas en esta direccin. en el caso brasileo cabe citar, a ttulo d
e
ejemplo, los mecanismos previstos en la constitucin federal, en algunas constituc
iones
estaduales, en las leyes orgnicas municipales y en los reglamentos internos de la
s
cmaras legislativas, que permiten la participacin institucionalizada de los ciudad
anos
en el mbito del Poder ejecutivo (Presupuesto Participativo, consejos Sectoriales
de
Polticas) y del Poder legislativo (comisiones de legislacin Participativa, audienc
ias
dEmoCraCia
y
Estado
Pblicas de comisiones, iniciativa Popular, audiencias Pblicas Presupuestarias,
Seminarios legislativos y foros tcnicos). en la bibliografa especializada sobre di
chos
procedimientos se les ha llamado instituciones hbridas y constituyen, por cierto,
un
interesante objeto de investigacin para la teora democrtica contempornea.
es importante resaltar que adems de permitir a los ciudadanos el seguimiento
y monitoreo de los actos y las omisiones de los representantes, habilitando la
reconstruccin de la cadena causal que vincula demandas y polticas y estas ltimas
con los resultados alcanzados (arnold, 990), esos mecanismos de interaccin entre
ciudadanos, representantes electos y burocracias pblicas contribuyen, tambin, a la

democratizacin del proceso decisorio que se abre, en los intersticios electorales
, a la
expresin de las demandas de los actores que, en ausencia de esos instrumentos, te
ndran
a las elecciones como instrumento exclusivo de manifestacin de las preferencias.
el funcionamiento adecuado de tales instituciones hbridas requiere, entre otras
condiciones, la democratizacin de los medios de comunicacin, 4 con vistas a dismin
uir
la asimetra informacional que caracteriza a sociedades atravesadas por patrones
acentuados de desigualdad social e impone el desafo de ofrecer a los ciudadanos u
na
mdia (mass media) plural y diversificada, accesible a los diferentes actores y po
rtadora de
diversos puntos de vista y perspectivas. es decir, la participacin de los ciudada
nos en el
proceso decisorio ser tanto ms expresiva de sus reales intereses cuanto ms ellos te
ngan
acceso a informacin sobre las alternativas en competencia y sobre las consecuenci
as
esperadas de la implementacin de las mismas.
Resta, finalmente, sealar que el funcionamiento continuado de los mecanismos
de responsabilidad vertical puede permitir su interaccin virtuosa con los instrumen
tos
de responsabilidad horizontal, lo que producir efectos combinados que incidirn
positivamente en el funcionamiento del orden democrtico y sus resultados 5 .
como argumentan anastasia y melo (2002):
el punto pertinente que aqu interesa destacar es el hecho de que la reconstitucin
de la cadena causal que liga las demandas a las polticas y stas a los resultados
es una variable que depende de los efectos combinados del funcionamiento de
los mecanismos de responsabilidad horizontal y vertical. las posibilidades de
reconstitucin de esta cadena causal presentan una relacin positiva:

con la disminucin de la asimetra de la informacin entre los ciudadanos y
sus representantes y entre los legisladores individuales y sus lderes;

con la existencia de mecanismos institucionales de interlocucin entre el Poder
legislativo, el Poder ejecutivo y los grupos organizados de la sociedad;

con la admisin de la participacin de los ciudadanos en el proceso legislativo
a travs de mecanismos tales como la iniciativa popular, la comisin de
legislacin participativa y las audiencias de comisin.
Estado,
soCiEdad
E
instituCionaLidad
dEmoCrtiCa
Ftima Anastasia
Si bien es cierto que, como afirma ODonnell, un Estado de baja eficacia,
efectividad,credibilidady filtraje puede coexistirconun rgimenelectoralrazonablem
ente
competitivo y con la vigencia de ciertas libertades, tambin es cierto que dicho
rgimen, la democracia electoral, es una condicin necesaria y un instrumento para l
a
transformacin de ese estado y para la construccin de las capacidades requeridas pa
ra el
ejercicio efectivo de la ciudadana en sus dimensiones civil, poltica, social y cul
tural. Por
tanto, tomando en cuenta los efectos perversos provocados por las reformas conoc
idas
como reformas de primera generacin (Paramio, 2002: 0), el desafo que enfrentan la
poltica y la democracia en Amrica Latina se refiere a la materializacin de las refo
rmas
de segunda generacin, orientadas hacia la (re)construccin del estado y las institu
ciones
polticas, de forma de garantizar la vigencia de un orden poltico que responda mejo
r a
los intereses de los ciudadanos y sea ms responsable ante ellos.
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NOTAS
1
Es
preciso
dejar
en
claro
que
no
se
est
asumiendo
aqu
una
interpretacin
de
tipo
evolucionista.
no
se
pretende
que
las
transformaciones
aludidas
sean
espontaneas
y/o
mecnicas.
Por
el
contrario,
las
instituciones
son
tomadas
aqu
como
el
objeto
y
como
el
contexto
de
las
interacciones
polticas.
Por
tanto,
las
modificaciones
institucionales
son
resultados
de
acciones
intencionales
de
sujetos
dotados
de
preferencias
y
recursos.y
las
nuevas
instituciones
constituyen
nuevos
contextos
de
interaccin
y
afectan
la
distribucin
de
derechos
y
capacidades
entre
los
actores.
Estado,
soCiEdad
E
instituCionaLidad
dEmoCrtiCa
Ftima Anastasia
2Constatada a presena simultnea de democracia poltica, heterogeneidade estrutural e
desigualdades
socioeconmicas nos pases (da regio), vale ressaltar que as relaes entre democracia po
ltica e
condies socioeconmicas so de mo dupla: analiticamente, h trs trajetrias possveis, dep
ndo da
natureza das hipteses que se queira examinar. Pode-se indagar se a justia social u
m resultado provvel
da operao das instituies democrticas. Pode-se indagar, inversamente, sobre os efeitos
das condies
socioeconmicas sobre o desempenho das instituies democrticas. No primeiro caso, as i
nstituies so
tomadas como variveis independentes e as condies como variveis dependentes. No segun
do, trata-se
de tomar as condies do contexto como variveis independentes e de examinar seus impa
ctos sobre a
operao das instituies democrticas. Porm, o grande desafio analtico o de apreender as
teraes
complexas entre instituies e contexto, nas quais ambas as variveis, simultaneamente
, afetam e so
afetadas uma pela outra
(anastasia,
Limongi
&
santos
(2005).
3
Es
interesante
el
argumento
presentado
por
odonnell
(2006:
29),
segn
el
cual
la
ciudadana
democrtica
tiene
dos
caras:
Por un lado la ciudadana est implicada por el rgimen democrtico
y por todos los derechos que ste asigna a todos/as los/as ciudadanos/as, especial
mente los derechos
participativos de votar, ser elegido y em general tomar parte en diversas activi
dades polticas. La otra cara
de la ciudadana derivada de la nacionalidad es un status adscriptivo, obtenido pa
sivamente por el
mero hecho de pertencener, ya sea por jus solis o jus sanguinis, a una nacin. (..
.) La naturaleza adscriptiva
de este lado de la ciudadana sigifica que el estado no es una asociacin voluntria.
Para la gran mayora
de la poblacin, la ciudadana no puede sino ser un status atribuido.
4
Ver,
al
respecto,
anastasia
&
inacio
(2006):
As atribuies de legislar e de fiscalizar devem ser
realizadas, como sabido desde Stuart Mill, atravs da deliberao entre pares. Porm, a
identificao
do melhor interesse pblico exige a construo de uma base informacional ampliada (Sen
, 2000), capaz
de abrigar a multiplicidade de identidades, preferncias e demandas caractersticas
das sociedades
atuais, e de sinaliz-las para os legisladores, libertando-os dos laos exclusivos c
om a sua constituency
e capacitando-os
a falar, agir e decidir em nome do conjunto dos cidados abrangidos pela Casa
Legislativa.
5
odonnell
seala
el
carcter
histricamente contingente
de
tales
dimensiones
y
de
la
necesidad
de
estudios
empricos
para
verificar
en
qu
medida
las
mismas
son
alcanzadas
de
facto.
6
Criticando
las
prescripciones
contenidas
en
el
proyecto
neoliberal,
reis
afirma
que...o estado no
algo a ser antes de mais nada contido, mas sim algo a ser construdo de maneira ad
equada, e o xito do
processo de construo institucional do estado condio mesma para sua conteno eficaz naqu
eles
aspectos em que tal conteno se faz necessria
(1988:
16).
7
En
conexin
con
tal
cuestin,
sera
interesante
explorar
la
siguiente
afirmacin
de
scharpf:
In the
framework of actor-centered institutionalism, actors are characterized by their
orientations (perceptions
and preferences) and by their capabilities
(1997:51).
8
Ver,alrespecto,anastasia,Limongi&santos(2005).
Democracia,Redistribuio e Decises Alocativas no
Brasil e em Perspectiva Comparada. terminos
de
referencia
del
Proyecto
de
investigacin
presentado
al
Pnud..
9
Las
pginas
que
siguen
reproducen
la
seccin
final
de
anastasia
(2002).
10
Como
afirman
Przeworski,
manin
e
stokes
(2000),
las
elecciones
son
instrumentos
necesarios,
mas
no
suficientes,
para
garantizar
el
control
de
los
gobernantes
por
los
gobernados.
11

... las nuevas decisiones tomadas durante el perodo entre elecciones se encuentra
n regidas por las siete
condiciones anteriores, aunque operando bajo circunstancias institucionales ms bi
en diferentes
(dahl,
1989:96).
12
Las
condiciones
de
la
poliarqua
generarn
la
siguiente
formulacin:
1.
Libertad
de
formar
e
adherir
a
organizaciones;2.Libertad
de
expresin;3.derecho
de
voto;4.Elegibilidad
para
cargos
pblicos;5.
derecho
de
los
lderes
polticos
de
disputar
apoyo
(5a.
derecho
de
los
lderes
polticos
de
disputar
los
votos);
6.
Fuentes
alternativas
de
informacin;
7.
Elecciones
libres
y
limpias;
8.
instituciones
para
hacer
que
las
polticas
gobernamentales
dependan
de
elecciones
o
de
otras
manifestaciones
de
preferencias
(dahl,
1997:
27).
dEmoCraCia
y
Estado
13
Las
instituiciones
hbridas
soninstituies
mistas,formadas
em
parte
por
representantes
do
Estado,
em
parte
por
representantes
da
sociedade
civil,
com
poderes
consultivos
e/ou
deliberativos,
que
renem,
a
um
s
tempo,
elementos
da
democracia
representativa
e
da
democracia
direta(avritzer,
2000:18).
14
agradezco
a
rodolfo
mariani
la
sugerencia
de
introducir
en
el
presente
texto,
la
discusin
sobre
la
democratizacin
de
los
medios
de
comunicacin.
15
Ver,
al
respecto
anastasia
&
melo
(2002):se
Postula-se,
neste
artigo,
que
o
desempenho
adequado
dos
mecanismos
de
accountability
horizontal
incide
positivamente
sobre
o
exerccio
da
accountability
vertical,
no
plano
eleitoral,
na
medida
em
que
diminui
a
assimetria
informacional
entre
os
atores.
Postula-se,
ademais,
que
o
poder
legislativo
ter
mais
incentivos
a
atuar
como
rgo
de
controle
sobre
o
poder
executivo
na
medida
em
que
seja,
ele
prprio,
passvel
de
controle
pelos
cidados
(shugart,moreno
eCrisp,2000).ou
seja,odesempenhoadequadodos
mecanismos
verticaisincide
positivamente
sobre
o
controle
horizontal.
democracia,
estado e instituciones
nuria
Cunill
Grau
marta
arretche
Celina
souza
La
ConstruCCin
dE
Ciudadana
dEsdE
una
instituCionaLidad
PBLiCa
amPLiada
Nuria Cunill Grau
la construccin de ciudadana
desde una institucionalidad
pblica ampliada
Nuria Cunill Grau*
INTRODUCCIN
en un texto que tematiza sobre la democracia no es posible soslayar su conexin
con los derechos de ciudadana, entre otras razones porque las calidades de ambas
estn
inextricablemente unidas (odonnell, 2004).
este posicionamiento, en primera instancia, vuelca la mirada hacia el estado,
dado que all es donde los derechos se instituyen y se hacen exigibles. en este tr
abajo
nos detendremos en una de las dimensiones del estado, la administrativa, teniend
o
en cuenta dos cuestiones. Primero, la preeminencia de la administracin pblica en
la efectiva instauracin de los derechos sociales, econmicos y culturales. Segundo,
la
creciente valorizacin de la administracin pblica como institucin que, a su vez, crea

instituciones que afectan los modos de configuracin de la ciudadana y los propios
alcances de la democracia en el estado.
Posicionados en el aparato estatal mantendremos, empero, como foco de
atencin a la propia sociedad y en particular a la institucionalidad pblica no esta
tal.
tambin ac consideraremos dos cuestiones. Por una parte, su importancia para
el desarrollo de las estrategias de incidencia poltica, que junto con las judicia
les
pueden mejorar la exigibilidad de los derechos y la calidad de su ejercicio. Por
otra
*
doctora
en
Ciencias
sociales.
dEmoCraCia,
Estado
E
instituCionEs
parte, su creciente perfilamiento como fuente de las estrategias de ampliacin de
la
ciudadana en su dimensin de deberes, asentando los valores de la solidaridad y de
la
responsabilidad.
el argumento que intentaremos exponer es que la institucionalidad pblica
constituye actualmente un campo poltico en disputa en el que, no obstante la pres
encia
de una serie de obstculos, lo pblico no estatal tiene una especial oportunidad par
a
influir crticamente sobre el Estado y en particular en su aparato, y para comprom
eterse
ms directamente en la construccin de la ciudadana que demandan los tiempos
actuales.
el trabajo se desarrollar en cuatro partes. en la primera parte, buscaremos
enunciar los cambios que se estn produciendo en la nocin de la ciudadana. en la
segunda destacaremos algunos de los obstculos que se oponen a su ampliacin desde
la institucionalidad estatal. en la tercera parte, haremos referencia a las dist
intas
expresiones de lo pblico no estatal en la actualidad. en la cuarta parte, mostrar
emos
los ecos que tales expresiones estn teniendo en procesos de reforma del estado y
enunciaremos algunas formas que pueden potenciarlas a fin de fortalecer el espac
io
pblico.
1.
LOS NUEVOS FUNDAMENTOS DE LA
CONSTRUCCIN DE CIUDADANA
como bien lo reconoce rabotnikof (2005: 0), los debates tericos en torno a
los derechos y a la ciudadana estn ligados con posiciones en el terreno poltico . S
in
embargo, las cifras que arroja el diagnstico de la realidad latinoamericana muest
ran
que, con pocas excepciones, sigue an pendiente la realizacin del aserto que hace
ms de dos siglos defini la condicin de ciudadana: libertad e igualdad para todos y
todas.
el crecimiento de la pobreza y de la desigualdad, as como la irrupcin de distintas

formas de exclusin, son las expresiones ms claras de que una de las dimensiones de
la
ciudadana, la social, slo es accesible a una pequea parte de nuestras sociedades.
Sabemos de la conexin entre la percepcin de justicia y el sentido de pertenencia
a una comunidad. una sociedad fracturada, que no es acreedora de una salud digna
y de
una educacin de calidad (derechos sociales bsicos), no se constituye en una verdad
era
comunidad. en este sentido, no puede haber sorpresas en que la participacin poltic
a
en las elecciones sea cada vez menor y que, por tanto, tambin resulte deficitario
el
ejercicio de los derechos polticos bsicos que permiten construir colectivamente el

futuro societal.
La
ConstruCCin
dE
Ciudadana
dEsdE
una
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Pero, la igualdad, la libertad y la propia democracia no slo siguen en riesgo por

la pobreza y la exclusin, sino tambin por la ausencia del Estado en partes signifi
cativas
del espacio latinoamericano. la consecuencia ms gravitante de esto ha sido expues
ta
con claridad por Guillermo ODonnell en varios de sus escritos: significativos dfic
it
tambin en los derechos civiles, los primeros en ser conquistados, pero tambin los
primeros que han sido arrebatados cuando no hay una institucionalidad pblica que
opere eficazmente.
en suma, las evidencias son contundentes: los derechos que conforman la
nocin clsica de la ciudadana no han sido realizados integralmente en el marco
de los estados-naciones, panorama que resulta agravado por las tendencias supran
acionales2.
constatamos, por otra parte, una complejizacin de los derechos ciudadanos. en
efecto, a los reclamos de libertad e igualdad se est aadiendo otro crecientemente:
el
del respeto a la diversidad. reivindicaciones relativas a gnero y etnia son las e
xpresiones
ms cabales de este reclamo, aunque tambin en una escala no menor lo son las relati
vas
a creencias religiosas y, en general, a las diferencias culturales que constituy
en distintos
nosotros dentro de una comunidad nacional.
en amrica latina, la evidente recuperacin de los movimientos indgenas
desde hace unos veinticinco aos es una de las manifestaciones ms contundentes de l
a
reivindicacin de la diversidad tnica y cultural como un derecho colectivo, que no
slo
remite a la necesidad de un estado plural, sino que adems asume a la intercultura
lidad
como el mtodo y meta de la construccin de la democracia en sociedades diversas
(castillo, 2007).
de hecho, iguales y diferentes (adems de libres) conforman pilares de la
ciudadana en el mundo actual y por lo tanto, fundamentos de su construccin.
Por otra parte, hay adems una mayor conciencia de que la ciudadana est
conformada por una doble va: derechos pero tambin deberes, cuyo desarrollo depende

de una institucionalidad expresa.
en la visin clsica aportada por t. H. marshall, la progresin en el reconocimiento
de los derechos (civiles, polticos y, finalmente, sociales) era la que, de forma
prcticamente
automtica, permita la constitucin de sujetos autnomos, miembros plenos de la
comunidad. as se delimit tradicionalmente el nico vehculo para la construccin de
ciudadana: un estado benefactor, con orientacin redistributiva, que pudiera mitiga
r
la desigualdad econmica inherente a las sociedades capitalistas mediante la provi
sin
de servicios de bienestar. el estado de Bienestar que se constituy en europa a lo
largo
del siglo xx y que adopt su expresin ms acabada en la postguerra, tuvo como uno
de sus focos mantener la igualdad en el acceso a los bienes que permiten definir
la
calidad de la ciudadana, en reaccin ante aquel liberalismo que no reconoca como
legtima la intervencin del estado. Sin embargo, uno de sus supuestos pareciera hab
erse
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revelado como errado: el que los derechos sociales, por s solos, habilitan a los
individuos
para constituirse en miembros plenos de la comunidad, o sea para ejercer sus deb
eres
ciudadanos.
en efecto, una de las crticas tempranas producidas a partir de los anlisis sociopo
lticos
al estado de Bienestar mostr que no obstante sus innegables logros en la
instauracin de derechos, estaba posibilitando la creacin de ciudadanos privados, con

su nfasis en derechos pasivos. de otro lado, el desafo ideolgico que se impuso en
los aos 80 al paradigma dominante, tanto desde la nueva derecha como desde las
corrientes comunitarias, fue argumentar que el estado de Bienestar puede conduci
r a
la pasividad social y a la dependencia. como lo recuerda rabotnikof (2005: 6), e
n el
lenguaje del comunitarismo: las garantas y prestaciones del estado social de derec
ho
habran sido, a la vez, causa y resultado de un nuevo individualismo sin confianza
, sin
reciprocidad, sin obligacin y sin solidaridad.
la tesis que adquiere relieve bajo estas posiciones es que, para constituirse en

miembros plenos de una sociedad, no basta con que a los ciudadanos se les recono
zca
derechos sociales, sino que es preciso que cumplan obligaciones comunes. comienz
a as a
ser fuertemente tematizado de nuevo el otro pilar de la ciudadana, los deberes so
ciales
y, en particular, el rol que les cabe en el proceso de construccin de ciudadana a
otros
agentes sociales distintos a la burocracia estatal: familia y comunidad para los
primeros;
sociedad civil y asociativismo para los segundos. los mviles son ciertamente dist
intos:
uno est claramente asociado a justificar el retiro del Estado de sus responsabili
dades
sociales (Roche, 1992), mientras que el otro est orientado a justificar un mayor
poder
social. Pero el campo queda abierto a la disputa.
En suma, la nocin de ciudadana est experimentando cambios significativos.
las tensiones son agravadas por una serie de obstculos que limita su ampliacin.
2.
OBSTCULOS A LA CONSTRUCCIN DE
CIUDADANA, DESDE LA INSTITUCIONALIDAD
ESTATAL
es evidente que las demandas para la construccin de ciudadana obligan a
centrar la atencin en la calidad de los sistemas polticos latinoamericanos y, en g
eneral,
en los lmites de la democracia en el estado que impiden su plena realizacin.
Hay, sin embargo, un sujeto (muy heterogneo, claro est) que no es
habitualmente mentado en ese contexto, pero que pareciera tener una incidencia c
lave:
la administracin pblica.
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actualmente para que la ciudadana sea efectiva se requieren, por una parte,
polticas pblicas ms justas y equitativas que se traduzcan en el fortalecimiento de
los
derechos. Por otraparte, se requieren polticasquerefuercenlosdeberesyresponsabili
dades
sociales. Las relaciones y particulares configuraciones del complejo entramado e
ntre
partidos polticos-parlamento, tienen una importancia clave en la definicin de las
polticas pblicas que se adopten. Sin embargo, los aparatos burocrticos al implantar
las
polticas, tambin las moldean. ellos participan, pues, de su proceso de formacin.
adems, para que la ciudadana sea efectiva se requiere de servicios pblicos
de calidad, capaces de corregir las desigualdades de oportunidades, preservando
a su
vez, el derecho a las diferencias. tal como lo reconoce abramovich (s/f), an cuan
do
hay un continuum de derechos, los econmicos, sociales y culturales obligan en for
ma
directa al estado a hacer (proveer servicios de salud, asegurar la educacin, sosten
er
el patrimonio cultural, etc.), y por ende a erogar recursos. Si estas dos condic
iones no
se cumplen adecuadamente, ocurre que aun cuando los derechos estn consagrados
legalmente, en la prctica resultan lesionados y hasta suprimidos. es pues tambin e
n
el espacio de los aparatos burocrticos donde se dirime la efectividad de los dere
chos y,
eventualmente, de los deberes ciudadanos.
ahora bien, si observamos los resultados de la encuesta de latinobarmetro del
ao 2005 sobre la confianza que tiene la gente en las instituciones, constatamos q
ue la
administracin pblica, es decir, la institucionalidad que en primera instancia prov
ee
los servicios pblicos, se ubica en el lugar, por debajo incluso de los sindicatos
, los
partidos polticos y el congreso. Hay, pues, una alta percepcin de mediocridad, o d
e
invisibilidad o de parcialidad respecto del funcionamiento de la administracin pbl
ica.
a esto se aade la percepcin de que los servicios pblicos discriminan de la misma
manera que los servicios privados4.
estos datos, junto con el crecimiento de la pobreza y la exclusin, insinan que
est puesta en serio cuestionamiento la capacidad de la institucionalidad pblica es
tatal
para proveer servicios sociales de calidad que, a la vez, incorporen los valores
de la
igualdad, la justicia y ahora expresamente, el respeto a la diversidad y el estmu
lo a la
solidaridad en su propia operacin.
la explicacin hegemnica en los ltimos aos es que esta situacin se debe
slo a una falta de eficiencia de los servicios pblicos, adjudicable a sus operador
es (lo
pblico estatal), lo que ha servido para justificar su traslado al sector privado
mercantil
y eventualmente al sector pblico no estatal. Sin embargo, hay fuertes evidencias
de
que la prevalencia del clientelismo, del rentismo5, del corporativismo y, en gen
eral, de
las desigualdades en la representacin social dentro de los procesos de formacin de
las
polticas pblicas estn tambin en la base de la explicacin de los magros resultados
de la administracin pblica para la construccin de ciudadana, al poner lmites o al
cooptar el gasto social y sobre todo, al inhibir su financiamiento equitativo. D
e hecho,
la proporcin del gasto que se destina a los servicios pblicos en amrica latina sigu
e
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siendo muy inferior a los niveles internacionales (Bid, 996), y an es ms inferior
(y
adems, muy inequitativa) la proporcin de los ingresos pblicos por va de la tributacin

que estn disponibles para financiar ese gasto social6.
Por otra parte, hay tambin fuertes evidencias de que prevalecen fallas
institucionales en la propia operacin de los servicios pblicos que atentan contra
su
calidad y equidad. Por ejemplo, reglas homogneas que impiden atender la diversida
d,
fragmentacin y competencia destructiva que fracturan en los hechos la coherencia
de
las polticas, escasa profesionalizacin y precarizacin del personal pblico que cercen
an
el ejercicio de una real funcin pblica, etc.7
Habra, pues, tambin obstculos poltico-institucionales que sesgan la equidad
y justicia de las decisiones de asignacin y redistribucin, as como la calidad de lo
s
servicios pblicos y con ello, la construccin de ciudadana.
en los ltimos 25 aos se ha agregado otro tipo de obstculos de carcter
abiertamente ideolgico, en tanto ha provocado un desplazamiento de sentidos de la
s
nociones de democracia, sociedad civil y ciudadana. tempranamente esto ha ocurrid
o
desde las corrientes neoliberales, que han tendido a vaciar de contenido a la de
mocracia,
instrumentalizar a la sociedad civil y asociar la ciudadana slo a libertades negat
ivas8.
ahora, adems, est ocurriendo desde aquellos enfoques de la gobernanza que reducen
la ciudadana a los implicados o a las organizaciones privadas y la democracia al
establecimiento de redes de intercambio de informacin o al control gerencial de l
as
relaciones sociales9.
tales enfoques tambin sesgan el proceso de construccin de ciudadana.
en primer lugar, porque pueden fundamentar la despolitizacin de la participacin
ciudadana en los asuntos pblicos al propiciarla slo como participacin administrativ
a.
adems, porque pueden asentar una mayor inequidad y exclusin a travs de la propia
participacin ciudadana al asociarla al pago de los servicios pblicos 0. en tercer
lugar,
porque cuando admiten la participacin social como poder compartido suelen restrin
girla
a una parte de la ciudadana, los stakeholders (privilegiando los intereses directam
ente
concernidos) o los beneficiarios (buscando meramente su colaboracin), lo que tamb
in
incide en la despolitizacin de la intervencin social en los asuntos pblicos.
Pero el campo poltico est en disputa. de hecho, al menos cuatro movimientos
sedimentados por diversos hallazgos y enriquecidos por varios enfoques, parecier
an
ofrecer una nueva oportunidad a la construccin de ciudadana desde la institucional
idad
pblica. Primero, la recuperacin de lo pblico como un posible horizonte normativo
comn al estado y a la sociedad. Segundo, la conciencia creciente de que lo pblico
es tambin un proceso en construccin. tercero, la valorizacin de la administracin
pblica como institucin que, a la vez, crea instituciones. y, cuarto, el reconocimi
ento
de que la democracia y la eficiencia pueden constituirse en objetivos simultneos
de la
gestin de los asuntos pblicos.
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estos cuatro movimientos estn recubiertos por un quinto que en parte explica su
emergencia y que, a la vez, los impregna de contenido: la recuperacin de la democ
racia,
a lo menos formal, que marca el inicio del siglo xxi.
ilustraremos en los puntos siguientes cmo estos movimientos pueden contribuir
a la construccin de ciudadana. comenzamos con la sociedad.
3.
LO PBLICO NO ESTATAL Y SUS EXPRESIONES
el combate contra el clientelismo, el rentismo, el corporativismo y, en general,

contra la captura del estado por intereses particulares, remite en gran medida a
la
democratizacin de la administracin pblica. Y es ah, en primer trmino, donde aflora
la importancia de una concepcin ms amplia de lo pblico que recupere la funcin
poltica primigenia de la sociedad de control e influencia sobre el Estado, buscan
do su
mayor publificacin.
esta concepcin cobra sentido, en segundo trmino, bajo la conciencia de que
las mltiples prcticas de gestin de asuntos colectivos basadas en la solidaridad y
responsabilidad sugieren que cuando lo pblico no se agota en lo estatal no slo es
posible asentar ms esos valores en la ciudadana, sino eventualmente tambin aumentar

la calidad y diversidad de los servicios pblicos.
a continuacin nos referiremos brevemente a ambas expresiones de lo pblico
no estatal.
a.
El espacio pblico democrtico: la formacin discursiva de
voluntad poltica y la contralora social
lo pblico, connotado no slo por lo comn o lo visible sino por la interaccin
discursiva en torno a intereses generalizables, alude en primera instancia, a la
funcin de
autogobierno social, es decir, a la poltica como accin conjunta de los individuos.
cuando
el estado se escinde de la sociedad, lo pblico no estatal expresa la funcin de con
trol del
estado que ejerce un pblico raciocinante. as, el concepto de espacio pblico reconoc
e
que lo pblico en el estado no es un dato sino un proceso en construccin a cargo de
la
sociedad. Supone, consecuentemente, admitir que existe un campo de tensiones ent
re el
estado y la sociedad.
lo pblico como ideal normativo es recuperado en el siglo xx entre otros por
arendt ( 974) y Habermas ( 986 y 990), como respuesta a la creciente interpenetr
acin
entre el estado y la sociedad que difumina la relacin regulativa de sta sobre aqul.

obviamente ste no es el espacio para referirnos a este proceso. 2 Slo cabe destaca
r que,
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bajo esta perspectiva, reivindicar actualmente lo pblico como ideal normativo rem
ite
en primer trmino a la recuperacin por parte de la sociedad de esa funcin de crtica y

control sobre el estado, a travs del debate y la persuasin.
como sabemos, las asociaciones voluntarias y en general, los movimientos sociale
s
que se encargan de propagar convicciones prcticas, constituyen el corazn instituci
onal
de la recomposicin del espacio pblico en la sociedad. Bajo este marco, al espacio
pblico democrtico especficamente le corresponden dos funciones. Primero, actuar
como la caja de resonancia de los problemas que afectan al conjunto de la socied
ad.
Segundo, persuadir al sistema poltico y, en particular, al aparato burocrtico a qu
e
asuma y acoja tales problemas. Para ello, lo pblico no estatal se traduce en fluj
os
comunicativos que regulan la formacin discursiva de opinin pblica, de tal modo
que sus resultados falibles tengan a su lado la suposicin de razn prctica (Habermas
,
990).
este es un fenmeno innegable en la actualidad y ha dado lugar, a la vez, a
mltiples estudios en amrica latina. lo que se constata es que, al lado de la supue
sta
desafeccin a la poltica (expresada, entre otros, en el alto abstencionismo elector
al)
hay una creciente efervescencia social que reclama un lugar directo en la formac
in
de la voluntad poltica. Ella se manifiesta, fundamentalmente, a travs de diversos
movimientos sociales que movilizan sectores sociales y a la opinin pblica en temas
de
inters pblico para influir en la direccin de las polticas y que, a diferencia del pa
sado,
lo hacen teniendo como base a la propia democracia. tambin se est expresando a
travs de la ciudadana en general, la que, por ejemplo, por medio de los golpes de l
a
calle y sin pretender romper la institucionalidad democrtica, est ejerciendo su pod
er
de ciudadana, tal como lo ilustra el caso de ms de una docena de presidentes que e
ntre
978 y 2005 ha debido dejar sus cargos antes de culminar su mandato constituciona
l,
por la presin ciudadana (Zovatto y lagos, 2005: 26).
aunque ciertamente, tal como lo expresa alvarez (2004: 274), las caractersticas
y la calidad de la participacin de esta expresin de lo pblico no estatal tienen una

estrecha relacin con la combinacin que los factores socio-polticos y la organizacin
social adquieren en una realidad social determinada 4, es claro que ella da cuen
ta de
procesos de control social que buscan traducirse en influencia indirecta sobre e
l Estado
para presionar a que sus decisiones y polticas se definan conforme a los interese
s de la
ciudadana.
Hay, pues, mltiples evidencias que sugieren que la ciudadana est adquiriendo
ms conciencia de su poder, plasmado especialmente como opinin pblica democrtica,
que emplaza a las instituciones estatales en bsqueda de la ampliacin de los alcanc
es
de la ciudadana.
recientemente han surgido adems otras expresiones de lo pblico no estatal,
tambin cruciales para la construccin de ciudadana sobre todo en amrica latina.
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una de ellas ha sido facilitada por las aperturas democrticas y est constituida
por todas las prcticas y organizaciones espontneas que buscan traducirse en un con
trol
social sobre el estado, en una relacin de exterioridad con l, aunque no necesariam
ente
pretenden expresarse como opinin pblica. el fenmeno est siendo ampliamente
documentado y se ha tornado particularmente relevante respecto del control del u
so de
los recursos pblicos (presupuestos, compras y remuneraciones del sector pblico, en
tre
otros) y ms reciente, de la evaluacin del impacto de diversas polticas pblicas.
la total autonoma y su espontaneidad respecto del estado son las principales
notas distintivas de esta expresin de lo pblico no estatal, que resalta la dimensin
del
conflicto en las relaciones entre el Estado y la sociedad, pero tambin la posibil
idad de
una construccin conjunta de democracia.
Se trata, en general, de organizaciones especializadas en el control social del
estado, algunas de las cuales estn profesionalizadas y generan informacin autnoma
o bien se especializan en la traduccin de la informacin provista por las instancia
s
gubernamentales, de forma de hacerla accesible a la ciudadana. ellas han irrumpid
o
en las dos ltimas dcadas prcticamente en todos los pases latinoamericanos, a veces
con el apoyo de organizaciones internacionales e incluso del empresariado. la pr
esencia
de mltiples observatorios ciudadanos de polticas sociales, de organizaciones que v
elan
por la transparencia en el uso de recursos pblicos, de organizaciones de jvenes co
ntra
la corrupcin y hasta de redes que a veces incluso transcienden la vigilancia del
poder
ejecutivo, dan cuenta de la importancia que est adquiriendo esta expresin de lo pbl
ico
no estatal.
b.
Otra expresin de lo pblico no estatal: el ejercicio
de la solidaridad
existe otra expresin de lo pblico no estatal que tambin invoca a la democracia,
aunque en forma menos directa y que encuentra nuevos cauces de realizacin en amric
a
latina tras los recientes procesos de abdicacin del estado de sus responsabilidad
es
de proteccin social. esta expresin est referida a todas aquellas prcticas sociales
espontneas orientadas a satisfacer necesidades colectivas con base en la solidari
dad.
Se sostiene que la civilidad que hace posible la democracia poltica slo puede
ser aprendida en las redes asociacionistas (Walzer, 995; Putnam, 994), en tanto
ellas constituyen un espacio privilegiado para cultivar la responsabilidad perso
nal, la
mutua obligacin, la autolimitacin y la cooperacin voluntaria. las prcticas sociales
que resultan as relevadas atingen a la solidaridad, el otro eje clave en el proce
so de
construccin de ciudadana. es en el mundo de la sociedad civil donde la gente se
conecta y se hace responsable una de la otra (Walzer, 995: 7 ). Bajo esta perspe
ctiva,
las asociaciones voluntarias pueden constituir un instrumento para el encuentro
entre
derechos y deberes, sobre todo en condiciones de privacin social, donde los facto
res
que promueven la movilizacin de la poblacin estn vinculados a la percepcin de
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carencias comunes, en una directa conexin con la nocin de derechos bsicos, que
estimula a la vez la prctica de la solidaridad (Jacobi, 99 ). la mayor virtualida
d de
esta expresin de lo pblico no estatal en un proyecto de construccin de ciudadana
estriba, precisamente, en que puede crear un espacio para el despliegue de nuevo
s
valores, asociados al reconocimiento del otro y a la solidaridad.
mltiples contribuciones autnomas y espontneas desde las organizaciones y
comunidades en la prestacin de servicios sociales, tales como la integracin labora
l, la
vivienda social o los servicios domiciliarios de atencin a la niez y la vejez, dan
cuenta
de la fuerte presencia de esta dimensin de lo pblico no estatal. Su expresin ms
depurada es, en todo caso, el asociacionismo voluntario, es decir, la entrega vo
luntaria
de actividades y de tiempo personal puestos en comn con otros para realizar objet
ivos
compartidos, de lo cual hay fuertes evidencias en la regin.
en la actualidad, en amrica latina todas estas expresiones de lo pblico no
estatal estn teniendo un eco dentro de procesos de reforma del estado, aunque con

fundamentos y mviles diversos. la tesis que intentaremos enunciar es que para que

tales procesos abran nuevas perspectivas a la construccin de ciudadana es necesari
o
profundizar en la inversin del paradigma dominante, de manera tal que la sociedad
sea
el centro de la reforma del estado y, en particular, de la reforma de la adminis
tracin
pblica.
4.
UNA ADMINISTRACIN PBLICA DEMOCRTICA
ABIERTA A LO PBLICO NO ESTATAL
distintas presiones estn creando condiciones propicias para colocar en la
agenda de la reforma de la administracin pblica, el asunto de la profundizacin de l
a
democracia.
una de ellas surgi en la dcada del 80, aunque asociada a un contexto ideolgico
y econmico dominado por el neoliberalismo y las restricciones fiscales, respectiv
amente.
marc, sin embargo, un hito en este asunto ya que se plante en forma expresa el
problema de la responsabilizacin (accountability) de la administracin pblica. as fue
ron
puestos en el tapete, en particular, dos asuntos: el de la rendicin de cuentas de
los
directivos y el de la creacin de competencia al interior de la administracin, que
abren
una oportunidad para la democratizacin de la gestin pblica.
A partir de la dcada del 90, comienzan a aflorar corrientes que profundizan
en esta direccin desde supuestos ideolgicos y tericos diametralmente opuestos. en
particular, la teora del discurso y la teora neorrepublicana reivindican la posibi
lidad
de una administracin pblica democrtica; aunque una, sacando la administracin
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pblica de sus fundamentos institucionales y la otra, a costa de sacrificar la efi
ciencia
gubernamental. 5 no obstante, queda puesta en evidencia la importancia de la
participacin ciudadana deliberativa, sea como redes de discurso institucional y
jerrquicamente trascendentes o como espacios de interlocucin social al interior de
l
propio aparato pblico.
Por su parte, el institucionalismo ayuda a entender que la administracin pblica
es una institucin que, a su vez, puede crear incentivos tanto para el desarrollo
de una
ciudadana pasiva y despolitizada, como para su contrario, o sea una ciudadana acti
va
y crtica.
diversos movimientos de reforma estn acogiendo algunos de estos asuntos en
su agenda. Hay, de hecho, evidencias empricas que dan cuenta de avances en cuatro

direcciones: la transparencia gubernamental, la participacin ciudadana en la form
acin
de las decisiones y en la evaluacin de los resultados, la coproduccin de bienes y
servicios
pblicos y la apertura de posibilidad de eleccin de los servicios pblicos. cada una
de
estas estrategias, en principio, puede erigirse en medio de influencia de la ciu
dadana sobre
la administracin pblica de modo que sirva efectivamente para mejorar los derechos
y promover las responsabilidades sociales. 6 Sin embargo, tambin diversos hallazg
os
insinan que a tales efectos requieren ser satisfechas ciertas condiciones mnimas,
todas
las cuales suponen colocar a la sociedad en el centro de las transformaciones, e
s decir,
reconocer la centralidad de lo pblico no estatal. intentaremos avanzar en esta di
reccin.
a. Informacin convertida en transparencia
Si en algo existe consenso es que sin informacin, la sociedad difcilmente puede
ejercer su funcin de crtica y control sobre el estado. en los ltimos quince aos son
notables los avances de amrica latina en facilitar el escrutinio pblico sobre la a
ccin
del estado. en ese perodo, ms de diez pases han dictado normativas de acceso a la
informacin, tres han instituido la obligacin legal de someter a exposicin pblica
sus proyectos de regulaciones; dos han reconocido como un derecho la demanda de
la exigencia de la rendicin de cuentas y otros dos han instituido la publicidad p
ara la
gestin de intereses 7 .
Es muy probable que al menos tres hechos hayan influido en este auge del
tema. uno, la revalorizacin de la democracia y en especial de la libertad, que ha
trado
consigo la rebelda de que sean otros los que decidan qu debemos conocer. otro, la
revalorizacin del mercado, que ha puesto la atencin en la conexin entre lucha contr
a
la corrupcin y oportunidades de negocios lcitos. finalmente, el propio movimiento
a
favor de una mayor responsabilizacin de los gestores pblicos.
la mayor circulacin de informacin que consiguientemente se ha producido, bien
puede estimarse un valor en s mismo. Sin embargo, bajo el marco de la construccin
de
ciudadana, la informacin por s sola no produce transparencia. a tales efectos, requ
iere
a lo menos satisfacer tres atributos: relevancia, accesibilidad y exigibilidad;
de manera
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que la sociedad se erija en el sujeto destinatario de informacin que le es til a s
us fines
y que pueda realmente usarla.
una primera clave consiste, pues, en asumir que la informacin que sirve a
los polticos o a los gestores, no necesariamente sirve a la ciudadana. esta requie
re
informacin que le permita exigir, instituir o mejorar derechos, as como aumentar l
a
calidad de vida, cuestiones que no se resuelven a travs de datos dispersos entreg
ados por
muchos. ya existen ejemplos concretos en amrica latina acerca de cmo ciudadanizar
la informacin que generan los gobiernos. 8 esto supone, en cualquier caso, tener e
n
cuenta que la utilidad de la informacin no slo se vincula con qu datos se suministr
an
sino cmo se proporcionan. exige, por tanto, estrategias para transformar los sist
emas de
recuperacin de informacin e incluso, las propias organizaciones pblicas y sus siste
mas
de organizacin de archivos. exige, adems, facilitar el escrutinio pblico no slo acer
ca
de en qu se gastan los recursos pblicos, sino cmo se distribuyen los ingresos pblico
s
y quines tienen acceso privilegiado a ellos.
otra clave para que la informacin se convierta en transparencia es tener en
cuenta que cualquier proyecto que abra cauces a la informacin es un proyecto polti
co,
en tanto afecta los balances de poder. en consecuencia, cabe siempre esperar res
istencias
a su real y oportuna entrega e incluso, estrategias para desplazar las decisione
s a lugares
no visibles, una vez que determinados espacios se han tornado transparentes. la
primera
derivacin prctica al respecto es que no basta con que se consagre jurdicamente el
derecho a la informacin, sino que tambin es preciso disponer de canales expeditos
-distintos del poder judicial-que posibiliten el derecho de reclamo. en amrica la
tina
slo mxico y Honduras pueden exhibir esto ltimo, con sus recientemente creados
institutos de acceso a la informacin. una segunda derivacin es que, dado que la
transparencia suele ser elusiva, resulta conveniente un abordaje multidimensiona
l que no
slo le conceda respaldo legal, sino que la posibilite a travs de diversos procedim
ientos
y rganos, tal como comienza a insinuarse en algunos pases 9 .
en ltima instancia, el desafo pareciera ser asumir la produccin de transparencia
como un proceso que tiene como sujeto y destinatario a la sociedad, en particula
r a lo
pblico no estatal, con el propsito de facilitar la crtica y el control sobre el est
ado, para
que sus decisiones y acciones sirvan ms a la construccin de ciudadana.
b. Participacin ciudadana poltica y democrtica
La participacin ciudadana siempre ha sido considerada el medio de influencia
social por excelencia, sobre todo cuando la ciudadana puede beneficiarse de un en
foque
ms poltico del control. lo que se destaca actualmente es que la participacin ciudad
ana
comienza casi a constituirse en un lugar comn del discurso de la reforma del esta
do. Sin
embargo, cuando es promovida e institucionalizada desde el estado se revela espe
cialmente
la paradoja de la participacin ciudadana: ella puede servir para corporativizar a
un ms
las decisiones pblicas o puede promover su democratizacin e incluso, contribuir a
su
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calidad. el que el pndulo se mueva de un lado a otro naturalmente depende del rgim
en
y las fuerzas polticas que lo impulsen. Pero tambin depende de sus diseos instituci
onales
(fung, 200 ; cunill, 997), tal como lo evidencian mltiples experiencias en la reg
in.
Varias cuestiones son relevantes a esos ltimos efectos. nosotros nos detendremos
slo en cinco.
la primera consideracin alude al carcter de la participacin ciudadana. ella,
como hemos apreciado, puede configurarse como participacin administrativa o como
participacin poltica. el criterio para discernir si se trata de una u otra no es l
a medida
en que se concibe o no como traslado de poder a la sociedad.
actualmente, de hecho, varias experiencias emblemticas de participacin
ciudadana se traducen en poder de beneficiarios o de comunidades especficas sobre

decisiones pblicas, pero slo apelando a sus saberes tcnicos. el problema es que en
tanto el conocimiento experto constituye un recurso escaso, a la larga la partic
ipacin
ciudadana basada en aqul se tiende a traducir en retrocesos en la distribucin del
poder
social.20
Un efecto similar se produce cuando la influencia ciudadana en las decisiones
pblicas se acota slo a los intereses directamente implicados, funcionales a la bur
ocracia
estatal, para que por va de la legitimacin y de la ampliacin de los conocimientos
incrementen la gobernanza.
ambas expresiones de la participacin ciudadana, sea por va de apelar a la
racionalidad instrumental o por va de recortar la ciudadana, tienden a devenir en
participacin administrativa cuyo nico referente es la eventual optimizacin tcnica de

las decisiones y no una redistribucin real del poder social.
en cambio, la participacin ciudadana con un carcter poltico se traduce en
intervenciones sobre los fines, los valores y los intereses sociales que determi
nan las
prioridades en trminos de objetivos y recursos de las acciones pblico estatales; o

sea, pone en juego la racionalidad comunicativa. adems, ella tiene como sujeto
privilegiado a los intereses sociales subrepresentados en la formacin de las deci
siones,
precisamente porque busca afectar los balances de poder en el marco de la constr
uccin
de ciudadana.
la participacin ciudadana, tanto como el control social,2 ponen as en juego
la disputa por la ampliacin del espacio pblico para la construccin de ciudadana. de
manera que pareciera ser clave para la democratizacin de la institucionalidad pbli
ca el
que la participacin ciudadana adopte expresamente un carcter poltico.
un segundo asunto, que en gran parte deriva del anterior, es el grado de
inclusin de la participacin ciudadana, ya que su contribucin a modificar los balanc
es
de poder en los procesos de decisin est determinada por su capacidad para traducir
se
en mayor igualdad y pluralismo social.
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la equidad y la justicia de las polticas pblicas no slo pueden ser violentadas
cuando los procesos de participacin ciudadana favorecen expresamente a quienes ya

disponen de poder social o se limitan a los implicados directos o se fundamentan
en la
obtencin de conocimientos expertos. en muchas circunstancias, an concedindole un
carcterpoltico a la participacinciudadana,extenderlaatodos oacualesquiera puede
devenir en un mayor corporativismo pblico, habida cuenta de que las desigualdades

socioeconmicas se reproducen a nivel poltico,22 y que la participacin tiene costos.

investigaciones empricas sobre la participacin ciudadana promovida desde el estado

dan cuenta de que la alta participacin de profesionales suele ser la norma.2
a la luz de este tipo de evidencias, una mayor representatividad social en los
procesos de formacin de las polticas pblicas pareciera requerir de estrategias expr
esas
a tal fin. De hecho, por ejemplo, dados los costos de oportunidad de la particip
acin
ciudadana, el propiciar la incorporacin de los intereses de los pobres ha mostrad
o ser ms
viable cuando la participacin efectivamente se traduce en consecuencias materiale
s para
ellos. De all que la figura del presupuesto participativo haya invertido la compo
sicin de
la representacin social en los procesos de participacin ciudadana.24 Bajo esta per
spectiva
de anlisis, incluso pudiera resultar ms legtima una figura como la de las Juntas de

Vigilancia que operan bajo el criterio de la discriminacin positiva (como por eje
mplo,
las instauradas en los municipios bolivianos slo con representantes de los organi
smos
territoriales y de las comunidades indgenas) que consejos paritarios integrados p
or
muchos intereses sociales, pero todos funcionales a los tomadores de decisiones.

la tensin, en cualquier caso, no es slo entre inclusin y corporativismo, sino
tambin entre inclusin y elitismo, habida cuenta de que este ltimo puede devenir
en un resultado posible, toda vez que la representacin social queda circunscrita
permanentemente a unos pocos que, a su vez, buscan obtener privilegios especiale
s, tal
como lo insinan tambin los hallazgos empricos.25
una tercera cuestin que determina la medida en que la participacin ciudadana
contribuya no slo a la democratizacin de las decisiones sino tambin a su eficiencia
, es
el grado de deliberacin que suponga. recordemos que como mtodo para la adopcin
de decisiones, la deliberacin supone aceptar la autoridad del mejor argumento, en
vez
de la autoridad jerrquica, el nmero, el dinero o la fuerza. de hecho, la deliberac
in
constituye un proceso de discusin pblica en que las propuestas que se ofrecen para

apoyar la toma de decisiones estn respaldadas por justificaciones o razones que a
pelan
a intereses pblicos (fung, 200 ). el compromiso con la deliberacin se basa, pues,
en el reconocimiento de que puede haber distintas posiciones de valor afectando
la
elaboracin de las decisiones, que requieren del dilogo para ser enfrentadas. Por e
so,
no slo puede producir decisiones ms justas y legtimas, sino lograr ms comprensin
mutua y confianza para lidiar con la complejidad de los problemas y respetar la
diversidad
social. la institucionalizacin de consejos consultivos, tal como est ocurriendo en

diversos niveles de gobierno en muchos pases, pareciera no aportar en este sentid
o. en
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cambio, la introduccin de consejos deliberativos para apoyar la formulacin de polti
cas
sociales, como los que operan en Brasil, por ejemplo, abre una oportunidad digna
de
seguimiento. Pone tambin en el tapete dos cuestiones importantes: por una parte,
la
importancia que la forma en que se ha constituido histricamente la sociedad civil
tiene
sobre el funcionamiento de los rganos de participacin ciudadana26 y por otra parte
, la
incidencia que tiene el grado de autonoma de que disponen las organizaciones soci
ales
sobre la capacidad de la participacin ciudadana para contribuir a la democratizac
in de
las polticas pblicas.27
una cuarta cuestin a considerar es el grado de institucionalizacin formal
de la participacin ciudadana. en este sentido, el panorama latinoamericano presen
ta
avances significativos, ya que de escenarios dominados por encuentros espordicos
sujetos a la discrecionalidad de las autoridades gubernamentales, se ha pasado a
la
institucin formalizada de diversas figuras de participacin ciudadana en el aparato

estatal, incluso las ms de las veces con bases normativas.28 Sin embargo, un dile
ma
que an permanece pendiente de resolver es cunta institucionalizacin es requerida, d
e
manera que no asfixie la autonoma social y a la vez no torne vulnerable la partic
ipacin
ciudadana. Otro dilema es cunto de orgnicas deben tener las figuras de la particip
acin
ciudadana, sobre todo habida cuenta de que la organizacin es un recurso escaso qu
e al
ser privilegiado puede atentar contra el resultado a esperar: decisiones ms justa
s, ms
equitativas y de mejor calidad.
una quinta cuestin ya ha sido mencionada indirectamente: el grado en
que la participacin ciudadana deriva en consecuencias. Primero, consecuencias
en forma inmediata o mediata para los propios participantes. Segundo, en especia
l
cuando deviene expresamente en control ciudadano sobre la administracin pblica,
consecuencias para sta. ciertamente la transparencia de los asuntos pblicos es un
recurso fundamental de la participacin ciudadana, incluso porque puede traducirse

en presin social bajo la forma de aprobacin o reprobacin social, o devenir en opinin

pblica democrtica que tambin presiona al aparato pblico. tambin lo es la
deliberacin, de suyo un recurso de la participacin ciudadana. de cualquier manera,

la mayora de los mecanismos de participacin instituidos suelen ser dependientes
de la institucionalidad contralora y judicial para poder traducirse en consecuen
cias.
el problema ac es que cuando sta es dbil, el control ciudadano tambin lo es. Por
esta razn es que la nueva generacin de la participacin ciudadana est dotndose
de poder de veto (revocatoria o remocin), de poder de asignacin (presupuesto
participativo, consejos deliberativos) o de poder de certificacin (por ejemplo, d
e los
proyectos de presupuesto antes de someterse a la aprobacin parlamentaria). en est
e
sentido, un desafo de los procesos de reforma del estado consiste en extender est
e
tipo de recursos a fin de asegurar que el ejercicio de la participacin ciudadana
se
traduzca en consecuencias para los poderes pblicos. el otro desafo, es lograr que
las
consecuencias no slo sean negativas, habida cuenta de que ello condena a converti
r la
gestin pblica slo en juegos de suma cero.
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c. Coproduccin que cree solidaridad y empoderamiento social
cuando la sociedad se involucra en forma directa en la produccin de bienes o
servicios pblicos, revela su capacidad de auto-organizacin social. las expresiones
de
este fenmeno son ancestrales y es sabido que actualmente responden muchas veces a

la ausencia de estado. el hito que marcan los recientes procesos de reforma del
estado
es que buscan convertir la coproduccin de servicios pblicos en una estrategia de l
a
reforma.
Hay de nuevo ac distintas caras de la moneda. de un lado, estn los procesos de
privatizacin que, tras la justificacin del refuerzo a la sociedad, han mostrado re
sultados
profundamente contradictorios para ella, entre otras razones porque han solido s
er
satisfactorios slo para un segmento de la sociedad, la mercantil, y porque muchas

veces han producido una mayor desorganizacin cuantitativa y cualitativa de servic
ios
pblicos esenciales para la poblacin de menores recursos. de otro lado est la actual

tendencia a favorecer la coproduccin, distinguiendo entre provisin (el financiamie
nto)
y produccin, y delegando a la sociedad slo sta. la clave, sin embargo, es que este
tipo
de acciones puede servir para mejorar la calidad y el impacto de ciertas polticas
pblicas,
as como la organizacin social o bien puede constituir una estrategia del estado pa
ra
abdicar de sus responsabilidades sociales.
en este ltimo sentido, la experiencia acumulada en materia de coproduccin entre
el estado y la sociedad revela que, desde la perspectiva de la construccin de ciu
dadana,
no es indiferente sobre qu tipo de bienes y servicios se impulse la coproduccin. d
e
hecho, no es lo mismo plantear la coproduccin respecto de bienes intensivos en ca
pital
o de bienes intensivos en mano de obra (Vernis, 2005). las virtualidades mayores
de
la coproduccin para la construccin de ciudadana parecen estribar en el ltimo tipo
de bienes y, en particular, en la poltica social, donde se puede redistribuir el
ingreso,
ofrecer servicios sociales colectivos y, a la vez, empoderar en forma directa a
las personas
y comunidades29, potenciando simultneamente la dimensin de los deberes y de los
derechos de la ciudadana.
de lo anterior se desprende que, por otra parte, tampoco es indiferente en quines

recaiga la coproduccin, sobre todo si se pretende que el estado mismo contribuya
al
desarrollo de una institucionalidad que adems de ayudar a la eficiencia de los se
rvicios
pblicos, cultive la solidaridad, la responsabilidad social y la organizacin social
, aspectos
por dems fundamentales cuando est implicada la produccin de servicios sociales y
culturales.
Habida cuenta de lo anterior, cuando se trata de estimular la coproduccin
de servicios sociales, la clave pareciera estribar en identificar como socios de
los
emprendimientos a aquellos sujetos que porten los valores de la solidaridad y la

responsabilidad y que sean capaces de potenciarlos, es decir lo pblico no estatal
. 0
el mbito en cuestin, sin embargo, es heterogneo. en este sentido, la experiencia
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acumulada sugiere que hay dos tipos de actores sociales diferentes, con consecue
ncias
tambin diferentes para la coproduccin.
un primer tipo, est constituido por comunidades de base, grupos de
beneficiarios o de autoayuda que haciendo uso de la solidaridad se organizan par
a
satisfacer necesidades colectivas. la presencia activa de la solidaridad determi
na que
la autosustentacin, adems de la automotivacin y del autogobierno, constituyan sus
rasgos definitorios.
dentro de este primer tipo destacan aquellas expresiones de lo pblico no
estatal que satisfacen necesidades colectivas a travs de la gestin y los recursos
de sus
propios miembros y que eventualmente establecen alianzas con el estado. en amrica

latina, como bien lo resalta fernandes ( 994), lo que apreciamos de la actividad
de
este grupo es la punta del iceberg, ya que mayormente constituyen prcticas inform
ales
y espontneas, de gran peso cuantitativo. Suelen ser tambin frgiles, por lo que su
relacin con el estado contiene el riesgo de anteponer una lgica instrumental a la
lgica de la solidaridad, salvo que el estado slo se aproxime a este segmento de lo

pblico no estatal cuando es requerido, respetando a la vez la autonoma social de
manera absoluta.
Hay, por otro lado, alianzas expresas entre el Estado y beneficiarios o usuarios

que en la experiencia internacional han mostrado una alta capacidad de empoderam
iento
social. Por ejemplo, como lo evidencian Vaillancourt [et al] (2006: 74-75), cuan
do las
personas discapacitadas se encargan de la organizacin de los servicios desde su p
osicin
de usuarios tienden a convertirse en actores sociales capaces de desarrollar org
anizaciones
de base para difundir sus intereses e influenciar la poltica social, siempre que
a su vez
est asegurado un financiamiento estable de parte del Estado en la provisin de los
servicios y responsabilidades en su produccin.
otras alianzas no son, sin embargo, tan claras desde el punto de vista de la
construccin de ciudadana. en este sentido resalta la tendencia de algunos movimien
tos
de reforma del estado hacia el estmulo de la administracin compartida deciertos se
rvicios
de salud o de educacin con las comunidades o con los beneficiarios, convirtindolos
en
administradores directos. Por ejemplo, en Per, en el ao 2005, ms del 5% del total d
e
establecimientos de salud del primer nivel de atencin ya se encontraba bajo un es
quema
de administracin compartida, que contempla la creacin de asociaciones civiles sin
fines
de lucro, los comits locales de administracin de Salud (claS supuestamente a parti
r
de una solicitud de las comunidades), los que cogestionan los servicios junto co
n el jefe
del respectivo establecimiento (frisancho arroyo, 2005). otro caso paradigmtico e
s
el programa educo iniciado en 99 en el Salvador, que implica la cogestin de las
escuelas bsicas entre los padres y el estado, donde los primeros actan a travs de u
na
figura autnoma (la Asociacin Comunal para la Educacin Bsica) que se encarga de la
administracin de las escuelas, incluyendo la contratacin y el despido de los profe
sores,
as como el equipamiento y mantenimiento de las escuelas.
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la pregunta que cabe formularse es si estas ltimas modalidades de cogestin
con comunidades de base o beneficiarios, que son inducidas desde el Estado, refu
erzan
realmente la democratizacin y la eficiencia de los servicios sociales. Las eviden
cias
empricas en estos sentidos son contradictorias, entre otras razones porque no sie
mpre
es evidente que pongan en juego la racionalidad comunicativa en vez de la instru
mental.
esto unido al hecho de que eventualmente pueden constituir estrategias para intr
oducir
mecanismos de gestin privada en los servicios sociales 2 e incluso, para reducir
costos
a travs de aportes de las comunidades, hace necesario su anlisis ms exhaustivo en e
l
marco de la construccin de ciudadana.
Pero el estado no slo est cogestionando con organizaciones y comunidades de
base. tambin lo est haciendo con asociaciones voluntarias de carcter pblico
que se dedican a la prestacin de servicios, que a diferencia de las antes referid
as
no son autosustentadas. el universo en cuestin alude a las ongs especializadas
en la prestacin de servicios, manteniendo s el fortalecimiento de la organizacin y
la solidaridad social como objetivo primario. esta caracterstica, que supone que
su
principal compromiso sea con valores ms que con operaciones, les crea una potenci
al
ventaja comparativa respecto de las empresas mercantiles. Sin embargo, el hecho
de que
no sean autosustentadas tambin las torna ms vulnerables, ya que su supervivencia
suele depender del financiamiento externo o de la venta de servicios.
en este campo tambin hay experiencias concretas que pueden aportar lecciones
para la construccin de ciudadana. una de ellas es el programa iniciado en 995 en B
rasil
de cogestin con organizaciones sociales (Brasil. ministrio da administrao federal e
Reforma do Estado, 1995) que est teniendo presencia significativa en algunos Esta
dos,
en particular en el de So Paulo, donde una ley de 998 facilita el gerenciamiento
de
hospitales estaduales por medio de organizaciones sociales.
la virtualidad de la cogestin con este segmento de lo pblico no estatal, en
todo caso, pareciera ser doble. Primero, porque tiende a existir en l una relacin
entre
motivacin de servicio y calidad de prestaciones. Segundo, por su posible contribu
cin a
la organizacin social, en tanto su objetivo primario suele ser la creacin de capac
idades
sociales y polticas en los sectores ms vulnerables. ninguna de estas ventajas se r
ealiza,
sin embargo, si no se cumplen a lo menos cuatro condiciones. Primero, una provis
in
estable de recursos de parte del estado, ya que de lo contrario opera una presin
a su
mercantilizacin y por ende, a su desnaturalizacin. Segundo, un financiamiento que
no
suscite la competencia entre las organizaciones sociales, ya que ella puede deve
nir en mayor
fragmentacin social (delamaza, 2005). tercero, un marco regulador estatal que, en
tre
otras cosas, provea de estndares de calidad. cuarto, un sistema de responsabiliza
cin
ante el estado y la sociedad por el uso de recursos pblicos 4 que respete, sin em
bargo, la
autonoma y los tiempos que demandan el cumplimiento de objetivos sociales.
la experiencia muestra que si el tejido social es fuerte y si estas condiciones
estn
satisfechas existen probabilidades de introducir ms solidaridad y, consecuentemen
te,
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dedicacin humana en la produccin de servicios sociales que por su naturaleza requi
eren
precisamente de ellos. la diversidad que puede ser lograda en la administracin pbl
ica,
en trminos de ajustar las prestaciones a las caractersticas, gustos, creencias o n
ecesidades
de destinatarios, es otro resultado posible que puede beneficiar la construccin d
e
ciudadana. Sin embargo, como hemos tratado de ilustrar, tras la obtencin de estos
tipos
de resultados hay estrategias deliberadas que requieren en primer trmino reconoce
r la
heterogeneidad de la sociedad e incluso, de lo pblico no estatal.
CONCLUSIONES
no obstante que las aperturas democrticas han trado a veces retrocesos en la
descentralizacin y no ha sido ganada la batalla contra la pobreza, ni la desigual
dad
ni la exclusin, en la actualidad lo pblico no estatal tiene mayores probabilidades
de
contribuir en forma activa y directa a deshacer los obstculos poltico-instituciona
les,
ideolgicos y tericos que afectan la construccin de ciudadana y as, fortalecer a la
propia democracia.
Hemos intentado mostrar algunos movimientos presentes tendencialmente en
las reformas del estado en amrica latina, que ofrecen una oportunidad en tal sent
ido
al propender a convertir a la sociedad en sujeto de procesos de democratizacin de
la
administracin pblica. ellos son: la apertura a una mayor transparencia de la accin
gubernamental, la promocin de la participacin ciudadana en la formacin de polticas
o decisiones gubernamentales y el fomento de la coproduccin.
Sin embargo, a travs de un anlisis de las fuerzas ideolgicas y polticas que
estn en disputa en cada uno de esos movimientos, hemos tambin argumentado que no
basta con asegurar su mera existencia para que efectivamente lo pblico no estatal
incida
sobre lo pblico estatal y propenda al fortalecimiento de los derechos de la ciuda
dana y
al desarrollo de una arquitectura pblica basada en la solidaridad y la responsabi
lidad. a
tales efectos, los diversos hallazgos sugieren que cada uno de esos movimientos
requiere
satisfacer una serie de condiciones, singulares pero a la vez con un denominador
comn:
ser acogidos como movimientos polticos que al poner a la sociedad en el centro de
las
reformas convierten a lo pblico no estatal en un agente clave de la democracia y
de la
eficiencia del Estado y en un aliado estratgico para la produccin de bienes pblicos
.
En definitiva, la que resulta interpelada es la ampliacin del espacio pblico para
acoger los viejos retos y los nuevos desafos de la construccin de ciudadana en amric
a
latina. las distintas manifestaciones de lo pblico no estatal en la sociedad sugi
eren que
esta tarea puede ser emprendida, como una tarea conjunta entre el estado y la so
ciedad,
aunque no exenta de conflictos.
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ZurBriggen, criStina (2006), Estado, empresarios y redes rentistas durante el pr
oceso
sustitutivo de importaciones: los condicionantes histricos de las reformas actual
es,
montevideo, ediciones de la Banda oriental.
dEmoCraCia,
Estado
E
instituCionEs
NOTAS
1
un
agudo
anlisis
al
respecto
es
realizado
por
rabotnikof
(2005)
2
Vase,
al
respecto,
por
ejemplo,
el
anlisis
que
hace
roche
(1992)
de
los
lmites
del
paradigma
dominante
de
la
ciudadana
social,
entre
otros,
por
los
desafos
que
imponen
tanto
el
postindustrialismo
como
el
post-nacionalismo.
Para
una
apelacin
por
el
cosmopolitismo
en
la
definicin
de
ciudadana,
vase
Cortina
(1998).
3
Como
bien
lo
nota
Castillo
(2007),
el
ciudadano
era
bsicamente
sujeto
de
deberes
en
la
Grecia
clsica.
4
Esta
evidencia
la
proporcionaba
una
encuesta
oficial
a
usuarios
de
servicios
pblicos
llevada
a
cabo
en
Chile,
pas
que
sin
embargo,
es
uno
de
los
que
pareciera
exhibir
mayores
logros
en
la
reforma
de
sus
servicios
pblicos.
5
Vanse,
entre
otros,
Carrillo
y
Gruenberg
(2006)
y
Zurbriggen
(2006)
para
estudios
recientes.
6
Cabe
destacar
que
segn
lo
adverta
un
secretario
General
de
la
CEPaL
(ocampo,
1999:
13),
el
abandono
de
los
impuestos
directos
como
mecanismos
de
recaudacin
ha
avanzado
ms
de
lo
deseable
en
amrica
Latina.
En
la
oCdE,
el
65%
de
la
recaudacin
corresponde
a
impuestos
directos
(cuatro
quintas
partes
por
impuesto
a
la
renta
personal);
en
tanto
en
amrica
Latina,
los
impuestos
directos
suman
slo
el
25%
de
la
recaudacin
(la
mayor
parte
por
renta
de
las
empresas).
7
Las
corrientes
tericas
que
adjudican
un
clculo
egosta
a
todas
las
acciones
humanas
restringiendo
la
gestin
pblica
slo
a
la
creacin
de
incentivos,
tienden
a
devenir
en
fragmentacin
y
competencia
destructiva
no
slo
entre
individuos,
sino
tambin
entre
niveles
y
sectores
gubernamentales
y
hasta
dentro
de
la
sociedad.
8
Vanse
el
excelente
libro
editado
por
dagnino,
olvera
y
Panfichi
(2006);
tambin
Cunill
(1997:
Captulo
iii)
para
una
crtica
a
la
participacin
ciudadana
fundamentada
en
esos
enfoques.
9
Para
una
ilustracin
de
este
tipo
de
enfoque,
vanse
hajer
y
Wagenaar
(2003),
Vigoda
(2002),
teisman
y
Klijn
(2002).
Cabe
destacar
que
estos
ltimos
autores
aluden
a
tres
generaciones
de
arreglos
de
gobernanza
en
la
formulacin
de
polticas:
el
enfoque
de
partenariado
pblico;
el
enfoqueinteractivo
quejunta
agobierno,ciudadanay
grupos
sociales;y
elenfoquedepartenariado
pblico-privado
(PPP)
que
supone
financiamiento
y
participacin
de
asociaciones
privadas,y
que
es
el
que
favorecen.
En
cualquier
caso,
vale
sealar
que
no
nos
referimos
ac
a
los
enfoques
ms
socio-polticos
de
la
teora
de
la
gobernanza
que
la
visualizan
como
una
modalidad
de
coordinacin
no
jerrquica.
al
respecto,
vase,
por
ejemplo,
mayntz
(2000).
10
El
informe
sobre
el
desarrollo
mundial
del
Banco
mundial
(2004),
cuyo
ttulo
es
servicio
para
los
pobres,expresamente
seala
quepagar
por
los
servicios
otorga
poder(pg.146).
11
El
principal
fundamento
de
este
tipo
de
enfoque
es
que
el
conocimiento
y
los
recursos
necesarios
para
lograr
los
resultados
que
se
desean
estn
distribuidos
entre
diferentes
actores,
por
lo
que
se
requiere
una
nueva
forma
de
gobernanza
en
la
cual
los
actores
pblicos
toman
en
cuenta
sus
interdependencias
con
otros
actores
y
tratan
de
resolver
problemas
de
gobernanza
a
travs
de
la
cooperacin
(teisman
y
Klijn,
2002).
12
Vase
al
respecto
Cunill
(1997:
Captulo
i).
13
habermas
(1990)
remarca
dos
condiciones:
la
espontaneidad
y
la
informalidad
en
trminos
de
quedar
libre
de
la
presin
de
la
toma
de
decisiones.
14
alvarez
(2004)
muestra,
por
ejemplo,
como
una
experiencia
desde
la
sociedad
civil
protagonizada
por
un
conjunto
de
organizaciones
feministas
en
mxico
-la
red
por
la
salud
de
las
mujeres-despert
dos
actitudes
distintas
de
los
dos
gobiernos
del
mismo
partido
-el
Prd-en
el
distrito
Federal.
15
desarrollamos
estos
asuntos
en
Cunill
(2004).
En
Consejo
Cientfico
del
CLad
(2000),
exponemos
extensamente
el
contexto
y
la
concepcin
de
la
responsabilizacin
de
la
administracin
pblica
que
predominan
en
los
80.
La
ConstruCCin
dE
Ciudadana
dEsdE
una
instituCionaLidad
PBLiCa
amPLiada
Nuria Cunill Grau
16
En
Cunill
(2004)
nos
referimos
a
estos
asuntos
como
posibles
aspectos
de
la
democratizacin
de
la
administracin
pblica,
y
proponemos
un
test que
requeriran
satisfacer
para
aumentar
tanto
la
democracia
como
la
eficiencia
de
la
administracin
pblica.
17
Para
detalles
al
respecto,
vase
el
siarE
del
CLad
(http://www.clad.org.ve/siare/innotend/control.
html).
18
En
torno
a
este
tema,
vase
dowbor
(2005).
19
desarrollamos
estos
asuntos
en
Cunill
(2006).
20
al
respecto
es
interesante
el
caso
de
la
reforma
educativa
de
los
aos
80
en
inglaterra,
la
que
no
obstante
estar
motivada
por
entregar
poder
a
los
padres
devino
en
un
refuerzo
del
poder
de
los
profesionales
y
a
la
larga
de
la
burocracia.
Para
detalles
sobre
la
participacin
ciudadana
basada
en
conocimientos
expertos,
vase
Cunill
(1997).
21
nosotros
entendemos
que
la
diferencia
bsica
entre
la
participacin
ciudadana
y
el
control
social
es
que
la
primera
puede
suponer
corresponsabilidad
o
poder
compartido
con
el
Estado,
mientras
el
segundo
exige
una
relacin
de
exterioridad
con
el
Estado.
En
ambas
est
en
juego,
sin
embargo,
la
autonoma
social.
22
obviamente
a
veces
esto
es
deliberado
de
parte
de
las
burocracias
estatales.
23
Vase,
por
ejemplo,
La
rosa
...[et
al]
(2006)
para
el
caso
de
la
participacin
en
salud
en
Per,
que
revela
que
los
profesionales
tienen
un
peso
de
casi
70%.
24
segn
lo
reconoce
sintomer
(2005),en
Brasil,
como
en
el
resto
de
amrica
Latina,
el
presupuesto
participativo
es
un
instrumento
de
las
clases
populares
y
tambin
un
mtodo
privilegiado
para
priorizar
la
inversin
en
favor
de
los
pobres.
25
Vase
Velsquez
y
Gonzlez
(2003)
para
el
caso
de
Colombia.
26
adrin
Gurza,
en
un
encuentro
celebrado
en
noviembre
de
2006
en
ciudad
de
mxico,
sostena
que
sus
hallazgos
sobre
el
Consejo
nacional
de
salud
de
Brasil
dan
cuenta
de
un
predominio
en
los
hechos
de
la
sociedad
civil,
pero
bsicamente
de
los
sectores
organizados
que
llegan
al
Consejo
a
discutir
lo
ya
acordado
previamente.
su
tesis
es
que
lo
que
ocurre
dentro
de
los
Consejos
est
determinado
por
lo
que
ocurre
afuera,
sobre
todo
por
el
grado
de
corporatismo
social.
27
Coelho
(2005),
refirindose
tambin
a
los
consejos
de
salud
en
Brasil,
llama
la
atencin
sobre
el
hecho
de
que
no
estn
todos
los
que
debieran,
ya
que
la
burocracia
hace
la
escogencia
del
tipo
de
organizacin
que
forma
parte
del
consejo.
28
Variospaseshanpromulgadorecientementeleyesdeparticipacinciudadana,entreellos,nicar
agua
yVenezuela.otros,como
Colombia,tienen
varias
normativas
que
sustentan
procesos
de
participacin
ciudadana.
ntese
que
no
nos
referimos
ac
a
los
mecanismos
de
participacin
ciudadana
directa
tipo
referndum
o
iniciativa
popular,
los
que
tambin
han
proliferado
recientemente,
pero
que
escapan
al
alcance
de
este
trabajo.
29
Vaillancourt
...[et
al]
(2006:69),en
este
sentido,refieren
auna
nueva
arquitectura
que
capacita
a
los
ciudadanos-usuarios
para
participar
en
la
produccin,
la
gestin
y
la
evaluacin
de
la
poltica
social,
y
al
hacerlo,
desarrollarse
como
ciudadanos
capaces
de
autodeterminacin
y
poder.
30
Parte
de
la
literatura
los
designa
como
los
actores
de
laeconoma
socialotercer
sector(vase,
por
ejemploVaillancourt
...[et
al],2006),distinguindolos
por
los
valores
de
solidaridad,autonoma,
reciprocidad
y
autodeterminacin
que
los
inspiran
y
las
reglas
democrticas
que
los
pueden
regir.
El
trmino
economa
social
en
cualquier
caso,
incluye
a
las
cooperativas
sociales.
31
Para
el
caso
del
Programa
Educo,
vanse
rodrguez
(1998)
sobre
el
particular,
y
Jimnez
y
sawada
(1999)
para
argumentos
a
favor.
sobre
los
CLas
de
Per,
vanse
Frisancho
arroyo
(2005),
y
La
rosa
...[et
al]
(2006:
128-142)
que
aportan,
en
cambio,
evidencias
sobre
una
valoracin
de
logro
de
la
ciudadana
en
relacin
con
los
CLas.
32
En
general,
estas
modalidades
de
coproduccin
implican
introducir
normas
del
rgimen
laboral
privado
para
contratar
y
despedir
personal,
ya
que
las
figuras
que
se
crean
(los
CLas,
por
ejemplo)
actan
bajo
rgimen
privado
de
administracin.
dEmoCraCia,
Estado
E
instituCionEs
33
recordemos
que
a
diferencia
del
primer
grupo,
la
solidaridad
no
es
el
nico
ingrediente
que
mueve
a
la
creacin
de
una
onG,
aun
en
el
caso
de
ser
autntica.
34
Esto
pasa
incluso
por
ampliar
la
nocin
de
la
contralora
social
recubriendo
tambin
lo
pblico
no
estatal,
tal
y
como
lo
entiende,
por
ejemplo,
la
normativa
colombiana
sobre
las
veeduras
ciudadanas.
Estado
naCionaL
y
dErEChos
dE
Ciudadana
Marta Arretche
estado nacional y
derechos de ciudadana:
extrayendo lecciones
de la parte llena del vaso
Marta Arretche*
La publicacin de Contribuciones II es una gran oportunidad para reflexionar sobre

los fundamentos tericos y conceptuales de un estado que sea capaz de tornar efect
ivos los
derechos de ciudadana. a partir del artculo de guillermo odonnell en este volumen,
este texto pretende ser una contribucin a este debate demostrando la relevancia d
e
una reflexin sobre los requisitos estatales para que el Estado cumpla efectivamen
te sus
obligaciones para con sus ciudadanos. argumento, adems, que elementos empricos
para esta formulacin conceptual pueden ser extrados de la experiencia latinoameric
ana
reciente. aunque la parte vaca del vaso en la relacin de los estados latinoamericano
s
con sus ciudadanos sea ampliamente conocida, la identificacin de los requisitos e
statales
que favorecen avances en esa relacin permite extraer lecciones de la parte llena d
el
vaso. Por razones puramente prcticas, derivadas de mis actividades de investigacin,

este anlisis emprico estar basado en la experiencia brasilera reciente, ms, ciertame
nte,
estudios empricos sobre los dems pases latinoamericanos seran igualmente tiles para
este objetivo.
Histricamente, la adopcin de polticas que garanticen el usufructo igualitario
de los derechos de ciudadana impone exigencias profundas sobre la estructura de l
os
estados nacionales. la expansin de las funciones del estado (contrapartida histric
a
*
Profesora
del
departamento
de
Ciencia
Poltica
de
la
universidad
de
so
Paulo
(usP)
e
investigadora
del
Centro
de
Estudos
da
metrpole
(CEm-CEBraP).
dEmoCraCia,
Estado
E
instituCionEs
de la expansin de los derechos de ciudadana) no implic apenas la expansin del
gasto pblico, sino que adems impuso cambios profundos en la arquitectura de las
instituciones estatales (marshall, 967). la extensin con que el estado cumple la
promesa de la ciudadana est directamente asociada a la extensin con que las agencia
s
estatales penetran en el territorio nacional y coordinan internamente sus accion
es de
modo de ejercer el monopolio de la autoridad sobre las dimensiones de la vida de
los
ciudadanos afectadas por la accin del estado, impidiendo as que las estrategias de

sobrevivencia de estos ltimos dependan de los poderes privados (migdal, 988: 0-4
;
odonnell, en este volumen).
la literatura reciente sobre las relaciones entre estado y ciudadana ha prestado
poca atencin a este tema tan central. en verdad, el debate reciente dio gran cent
ralidad
a la temtica de las relaciones entre Estado y sociedad, mas especficamente se conc
entr
en las cuestiones relativas a las instituciones polticas que promueven decisiones

democrticas y participativas, favoreciendo simultneamente la accountability de los

gobiernos en relacin a sus ciudadanos. en contrapartida, la cuestin de los requisi
tos
institucionales para que el estado garantice patrones igualitarios de acceso a l
os derechos
de ciudadana permaneci relativamente poco tratada. en otros trmino, los tremendos
desafos que enfrenta la mquina estatal para que el estado traduzca sus decisiones
en
acciones efectivas (incluyendo todos los miembros de su comunidad poltica) recibi
eron
menor atencin de la literatura reciente. Ausente esta reflexin, se supone garantiz
ada
una correspondencia entre buena decisin y buen gobierno.
este artculo argumenta que una dimensin relevante y poco explorada de la
reflexin sobre el tipo de Estado que promueva la democracia en su sentido pleno,
es la
de los requisitos estatales que permitiran a los ciudadanos tener acceso a sus de
rechos
(odonnell). en otras palabras, el buen gobierno no requiere slo instituciones polti
cas
que garanticen que las decisiones sean tomadas de modo democrtico. la obligacin
estatal de garantizar el usufructo de derechos a todos los miembros de una comun
idad
poltica impone exigencias para la organizacin de la mquina estatal.
Esta reflexin puede y debe ser apoyada en la experiencia reciente de los pases
latinoamericanos. En efecto, la dimensin ms prominente de la reflexin sobre las
instituciones estatales adecuadas para la promocin de una democracia de ciudadano
s
enfatiz las virtudes de la descentralizacin. en las ltimas dcadas, sta estuvo, pari
passu con la democratizacin, en el centro de la agenda de debates sobre la reform
a del
estado en amrica latina. innumerables reformas descentralizadoras fueron adoptada
s
(draibe, 996; Kaufman e nelson, 2004), con la expectativa de que este nuevo diseo

de las instituciones estatales promoviese tanto la participacin democrtica sobre l
as
decisiones y acciones de los gobiernos como la efectividad del estado.
la defensa de las virtudes de la descentralizacin fue fuertemente afectada
por el contexto de los procesos de redemocratizacin. el hecho de que los regmenes
autoritarios latinoamericanos hayan sido simultneamente estados centralizados
Estado
naCionaL
y
dErEChos
dE
Ciudadana
Marta Arretche
produjo, por un efecto de policy feedback, una asociacin positiva entre centraliz
acin
estatal y autoritarismo. Simtricamente, el debate sobre los requisitos estatales
para un
Estado democrtico fue tremendamente influenciado por una asociacin positiva entre
descentralizacin y democracia. de esta asociacin, partirn orientaciones favorables
a
que el abanico ms amplio posible de decisiones relevantes de las polticas pblicas f
uese
delegado a las unidades ms prximas a los ciudadanos, en particular en los gobierno
s
locales.
No menos influyentes para la defensa de las virtudes de la descentralizacin
fueron las proposiciones derivadas de la concepcin cvica tocquevilliana. Sin embar
go,
una lectura cuidadosa de tocqueville no autoriza a la entera delegacin de compete
ncias
a favor de los gobiernos locales. de hecho, tocqueville distingui la centralizacin

gubernamental relacionada con los intereses comunes de una nacin de la centralizacin

administrativa relacionada con los intereses particulares de las comunidades. con
sideraba
que la primera sera fundamental para que las naciones pudiesen prosperar, unidas
por
una sola voluntad, en tanto la segunda slo servira para debilitar a las naciones y
su
resultado sera la apata poltica. Por lo tanto, una vez que un determinado conjunto
de derechos se tornase un inters comn de la nacin, ste pasara a ser una atribucin
del gobierno central. en verdad, las funciones a ser atribuidas a los gobiernos
locales
en Democracia en Amrica son largamente afectadas por lo limitado de las funciones
del
estado en el inicio del Siglo xix. el largo proceso de expansin de las funciones
del
estado asociado al desarrollo de los estados de Bienestar en el Siglo xx, implic
que
un conjunto mucho ms amplio de obligaciones pasara a ser de inters comn de una
nacin, siendo, por lo tanto, atribucin del gobierno central.
en el plano emprico, la investigacin comparada sobre el resultado efectivo de
las reformas descentralizadoras no confirm las expectativas despertadas por las t
eoras
que las justificaban, revelando aumento de los niveles de corrupcin de los gobier
nos
locales, aumento del dficit pblico y persistencia del clientelismo (Rosanvallon, 1
993;
Prudhomme, 2002). adems de esto, el anlisis comparado de las formas de estados
enfatiza en los riesgos derivados de un gobierno central limitado, particularmen
te en
lo que tiene que ver con las oportunidades de reduccin del gasto social, los ince
ntivos
institucionales para la desregulacin de la competencia, la superposicin de compete
ncias
y la emergencia de desigualdades en la provisin de bienes pblicos (Skocpol, 992;
Weaver e rockman, 99 ; Peterson, 995; Pierson, 995).
imaginemos un objetivo nacional de poltica social cualquiera, en un pas en el
cual los servicios pertinentes hayan sido descentralizados. la realizacin de ese
objetivo
supondra la movilizacin de los gobiernos locales. el reconocimiento generalizado d
e
que ese objetivo debera ser una prioridad nacional no implica que los gobiernos l
ocales
se avengan a establecer el mismo objetivo como una prioridad de poltica pblica en
el
plano local. ms an: no implica que, aunque lo hagan, estn de acuerdo con relacin a
las estrategias ms adecuadas para alcanzar el objetivo. adems, si estos gobiernos
locales
fuesen receptivos de las preferencias de sus ciudadanos, es probable que estable
ciesen
dEmoCraCia,
Estado
E
instituCionEs
prioridades de lo ms diversas entre s. en la ausencia de mecanismos de coordinacin
nacional, el resultado ms probable sera un aumento de las desigualdades, derivado
de
las acciones de los diferentes gobiernos locales.
ahora un estado nacional que tenga capacidad de implementar o hacer
implementar sus decisiones en todo el territorio nacional, precisa disponer de m
ecanismos
efectivos de coordinacin de sus propias agencias, de modo a traducir estas decisi
ones
en polticas. la necesidad de mecanismos nacionales de coordinacin de las polticas e
s
tanto ms esencial si estas decisiones giran en torno al objetivo normativo de gar
antizar
el acceso igualitario a los derechos.
EXTRAYENDO LECCIONES DE LA PARTE
LLENA DEL VASO
el Brasil es un buen ejemplo para indicar la relevancia de profundizar los estud
ios
empricos en torno a esta cuestin, por tratarse de un estado federativo, conocido p
or
la extensin de las reformas descentralizadoras adoptadas en el desarrollo del pro
ceso
de democratizacin. entretanto, un aspecto menos conocido de la trayectoria brasil
era
reciente es el que se refiere a las reformas que promovieron las capacidades nac
ionales
de coordinacin de las polticas pblicas, regulando las finanzas y las polticas a ser
ejecutadas por los gobiernos locales.
en el inicio de los aos 90, el Brasil presentaba los peores indicadores de educac
in
y de salud entre los pases latinoamericanos, adems de ser conocido por presentar
una de las ms desiguales estructuras de distribucin de la renta del mundo, como lo

demuestran sucesivos informes de desarrollo Humano del Pnud . los indicadores
sociales de la dcada del 90 indican que el rgimen militar leg a la democracia una
pesada deuda social. completado el ciclo de la redemocratizacin, con la aprobacin
de una nueva constitucin en 988, el Brasil presentaba tasas de pobreza, de aos de
escolaridad, de expectativa de vida y de mortalidad infantil, mucho peores a las
de pases
de amrica latina con renta per cpita bien inferior a la de Brasil (Paes de Barros
et al,
2000; arretche, 2006). a mediados de la dcada de 2000, los indicadores sociales y
de
renta de Brasil son ms positivos, revelando que el Brasil mejor en relacin a su pas
ado
reciente, logrando reducir, pero sin eliminar, desigualdades en el acceso a prog
ramas
de garanta de renta y servicios educacionales y de salud. Se trata, as, de identif
icar la
ingeniera estatal que favoreci la produccin de la parte llena del vaso.
examinemos caractersticas institucionales de polticas particulares para,
posteriormente, identificar los requisitos estatales que permiten la coordinacin
nacional
de las polticas.
Estado
naCionaL
y
dErEChos
dE
Ciudadana
Marta Arretche
EL PROGRAMA NACIONAL DE TRANSFERENCIA
DE RENTA
ampliamente conocido, el Programa Bolsa-familia fue creado en 200 . es
relevante para el argumento presentado en este artculo destacar que el Programa
estaba presente en todos los municipios brasileros a fines de 20052, es decir, h
ace apenas
dos aos. adicionalmente, tuvo un importante impacto en la reduccin reciente de las

desigualdades de renta en el Brasil (Barros, 2006; Soares, 2006; rocha, 2006) au
nque,
empero, sta no puede ser atribuida exclusivamente al Programa Bolsa-familia .
El Programa surgi de la unificacin y ampliacin de programas federales creados
a partir de 200 , los cuales, a su vez, tuvieron su origen en experiencias munic
ipales y
estaduales de buen suceso (lavinas, 999; lavinas y Barbosa, 2000)4. Su introducc
in
en la agenda de la poltica social brasilera se debe a los gobiernos locales, su s
uceso
rpidamente los convirti en una poltica nacional, financiada, reglamentada y coordin
ada
por el gobierno federal, asumiendo los gobiernos locales el papel de catastrar a
las familias
necesitadas y el Ministerio de Desarrollo Social el de seleccionar a las benefic
iarias.
El Programa es uniforme para todo el territorio nacional, beneficiando a familia
s
con renta familiar mensual per capita inferior a la canasta bsica, definida por e
l gobierno
federal. estados y municipios tienen la funcin de catastrar a las potenciales fam
ilias
beneficiarias, pero no pueden alterar las reglas de elegibilidad ni los valores
de los
beneficios. Una vez catastradas, las familias reciben una credencial electrnica y
pasan a
recibir el beneficio mensualmente, directamente en una agencia bancaria, no habi
endo,
por lo tanto, ningn intermediario entre el ciudadano y el usufructo del derecho.
En este programa le caben al gobierno federal las funciones de financiamiento
y reglamentacin y a los gobiernos subnacionales, la funcin de catastrar a las fami
lias.
no hay, por lo tanto, ningn desembolso por parte de los gobiernos locales. estos
reciben
recursos para administrar su catastro de beneficiarios. Esta regla oper como un f
uerte
incentivo para la adhesin de los gobiernos locales y explica buena parte de la ve
locidad
de implantacin del Programa5.
en la prctica, este conjunto de reglas crea fuertes incentivos para que los
gobiernos locales se integren al Programa, incluyendo los municipios gobernados
por
partidos de oposicin, neutralizando por lo tanto los efectos del multipartidismo
sobre
la coordinacin nacional de esta poltica sectorial6.
dEmoCraCia,
Estado
E
instituCionEs
POLTICA DE SALUD
El Brasil instituy en el final de la dcada del 80 su Sistema nico de Salud, que
pretende ser universal, gratuito y descentralizado, en el cual les cabe a los mu
nicipios la
responsabilidad de la gestin y ejecucin de los servicios bsicos de atencin de salud.
el
sistema es prcticamente universal, pues apenas una minora de 8,7% de la poblacin
nunca usa el sistema pblico de salud (afonso, 2004: 27). en 992, 2450 municipios
brasileros de un total de 4650 (5 %) no contaban con ningn puesto de salud y 29
no contaban con ninguna unidad bsica de atencin (puesto de salud o centro de salud
)
(iBge, 992). en 2005, este nmero cay a apenas 6, de un total de 5558 municipios
(iBge, 2006). adems de ser un indicador de la penetracin territorial de las agenci
as
estatales de salud, este indicador revela la penetracin territorial de un modelo
de
asistencia de salud que privilegia la instalacin de servicios de atencin bsica y ad
opta
programas similares en el territorio nacional. (iBge, 2006).
Hay evidencias de que permanecen desigualdades en la oferta de servicios entre
los municipios brasileros7, pues mientras la media de consultas per capita por m
unicipio
ha subido (lo que indica la expansin del acceso), el desvo de padrn de esta media
tiende a permanecer estable, lo que indica persistencia de las desigualdades (ar
retche
y marques, 2007; cem, 2006). Por lo tanto, la desigualdad entre los municipios d
ice
ms respecto a cantidad y calidad de las prestaciones en salud de lo que en relacin
al tipo
de programa de salud adoptado, siendo la prioridad de la atencin bsica en salud un
a
caracterstica homognea de la agenda de salud de todos los municipios brasileros8.
estos resultados son, en buena medida, explicados por la estructura de
coordinacin de esta poltica sectorial. tanto las decisiones de gasto como las polti
cas
de los gobiernos locales son inducidas por la legislacin federal, ms especficamente

por reglas constitucionales y ministeriales. una enmienda constitucional, aproba
da
en el 2000, obliga a los gobiernos municipales y estaduales a gastar, respectiva
mente,
5% y 2% del total de sus fondos tributarios en salud. adems de esto, desde la
promulgacin del Sistema nico de Salud, en 990, la unin est encargada de las
funciones de financiamiento y de formulacin de la poltica nacional de salud, as com
o de
la coordinacin de las acciones intergubernamentales. esta divisin de funciones imp
lica
que el gobierno federal tiene autoridad para tomar las decisiones ms importantes
en
esta poltica sectorial y, en consecuencia, las polticas implementadas por los gobi
ernos
locales son fuertemente dependientes de las transferencias federales y de las re
glas
definidas por el Ministerio de Salud. Y aunque los gobiernos locales sean poltica
mente
autnomos y tengan formalmente autoridad para adoptar sus propias polticas de salud
,
el gobierno federal dispone de recursos institucionales para influenciar sus dec
isiones de
polticas, afectando su agenda de gobierno.
la edicin de reglas ministeriales ha sido el principal instrumento de
coordinacin de las acciones nacionales en salud. el contenido de stas consiste, en

Estado
naCionaL
y
dErEChos
dE
Ciudadana
Marta Arretche
gran medida, en condicionar las transferencias federales a la adhesin de los esta
dos
y municipios a los objetivos de la poltica federal. a partir de 998, cuando se re
dujo
la incertidumbre en cuanto al flujo de estas transferencias, debido a un conjunt
o
de medidas que garantizaron volmenes adecuados de recursos y tornaron creble
que las transferencias seran efectivamente realizadas, independientemente de las
lealtades partidarias, aument exponencialmente la adhesin de los gobiernos locales

a las polticas preferenciales del gobierno federal. Por esta razn, no hay evidenci
as
de relacin entre la afiliacin partidaria de los prefectos y la produccin de servici
os
ambulatorios y hospitalarios, siendo la induccin federal el principal factor expl
icativo
de la accin de los gobiernos locales (arretche e marques, 2007). en otras palabra
s, la
adopcin de reglas claras y crebles en cuanto a las transferencias federales, vincu
lando
recursos a demandas, produjo efectos positivos sobre la coordinacin nacional de l
as
polticas pblicas.
este sistema de incentivos indujo a los gobiernos locales a adoptar programas de

atencin bsica de salud, contratacin de mdicos, enfermeros y asistentes de salud, as
como acceso gratuito a los principales medicamentos, cobertura de vacunacin y ate
ncin
prenatal, de modo homogneo en el territorio nacional. Si las transferencias son r
egulares y
si los criterios son predefinidos, el compromiso del gobierno federal se torna c
reble y,
en consecuencia, los gobiernos locales ven reducida la incertidumbre de adherir
a los
programas federales, eliminando el problema de la no-simultaneidad de las accion
es.
Con base en sus funciones de financiador y regulador, el gobierno federal coordi
na la
poltica nacional de salud, en la medida en que produce convergencia en torno a la
s
prioridades a ser adoptadas.
finalmente, todas las medidas referentes a las funciones a ser ejecutadas por
los gobiernos locales deben ser aprobadas por una comisin intergestores tripartit
a,
compuesta por representantes de los ejecutivos federal, estadual y municipal. la

constitucin de esta arena federativa permite la incorporacin de las demandas de
los gobiernos locales a las reglas de la poltica federal, particularmente en lo q
ue dice
respecto al contenido de las reglas ministeriales dictadas por el ministerio de
Salud.
POLTICA DE EDUCACIN FUNDAMENTAL
el rea de educacin es aquella en que Brasil presenta los peores indicadores de
desempeo. entretanto, es posible en este caso extraer lecciones de la parte vaca de
l
vaso.
Brasil logr de hecho universalizar el acceso a la educacin bsica, particularmente
en lo que tiene que ver con el acceso de los pobres a la educacin pblica. los dato
s
sobre acceso revelan que en el municipio de Sao Paulo en 2004, 99% de los 40% ms
dEmoCraCia,
Estado
E
instituCionEs
pobres tenan a sus hijos matriculados en el nivel bsico (figueiredo, torres e Bich
ir,
2006b). en el ao 2006, idntico estudio en el municipio de Salvador revel que 97%
de las familias de ese mismo estrato tenan a sus hijos de entre 7 y 4 aos matricul
ados
en el nivel bsico (figueiredo e torres, 2006). entretanto, el desempeo del sistema

educacional brasilero es muy bajo. la tasa de conclusin del nivel bsico (8 aos de
estudio) en la franja etaria de 5 a 9 aos, no llegaba a 5% en 2004. adems, todas l
as
investigaciones internacionales revelan que los estudiantes brasileros presentan
niveles
muy bajos de competencia (productividad) escolar.
en esta poltica particular, a diferencia de las polticas de salud y de transferenc
ia
de renta, el gobierno federal tiene limitada autoridad para reglamentar la gestin
y
dispone de escasos recursos para financiar los programas ejecutados por los gobi
ernos
subnacionales. En verdad, desempea una funcin apenas supletoria, de financiar
programas de alimentacin de los estudiantes de las escuelas pblicas, as como
programas de construccin y capacitacin de las unidades escolares. cuenta, por lo
tanto, con recursos institucionales bien limitados para coordinar la adopcin de o
bjetivos
nacionales de poltica.
la oferta de enseanza es responsabilidad de estados y municipios, siendo que
estas dos redes operan de modo enteramente independiente, con marcadas desiguald
ades
en la capacidad de gasto entre las unidades de la federacin, las cuales afectan l
a carrera
y salarios de los profesores, la naturaleza y calidad de los servicios educativo
s, as como
el nivel de gasto/alumno (Vazquez, 200 ). en cada municipio, las dos redes pblica
s
estadual y municipal adoptan prioridades y programas enteramente distintos,
en cuanto a transporte escolar, uniforme de los alumnos, condiciones de acceso a
los
equipamientos escolares, infraestructura de la escuela y tiempo de permanencia d
e los
alumnos (figueiredo et al, 2006b; figueiredo e torres, 2006). evidentemente, tal
es
diferencias no pueden ser atribuidas a las preferencias de los ciudadanos (puest
o que son
los mismos), y si a las prioridades de diferentes gobiernos sobre un mismo terri
torio,
situacin que acontece debido a las limitaciones institucionales de la coordinacin
nacional de polticas de educacin.
Para reducir las desigualdades de capacidad de gasto, el gobierno federal aprob
en 996 una enmienda constitucional9 que oblig a estados y municipios a gastar el
5% del total de sus fondos en educacin, creando el fondo estadual de desarrollo d
e
la enseanza fundamental (fundefs). esta medida tuvo un efecto equalizador de la
capacidad de gasto en cada estado de la federacin, empero mantuvo las desigualdad
es
entre los estados (Vazquez, 200 ). Su principal efecto fue limitar la autonoma de
cisoria
de los gobiernos locales en lo que respecta al destino del gasto en educacin.
en verdad, para obtener este comportamiento de gasto por parte de los gobiernos
locales, el gobierno central adopt la estrategia de aprobar una regla constitucio
nal,
dada su limitada capacidad institucional de afectar a las escuelas de los gobier
nos locales.
la regla constitucional opera como una norma que obliga a dar prioridad a la edu
cacin
Estado
naCionaL
y
dErEChos
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Ciudadana
Marta Arretche
fundamental, incluso en los gobiernos locales que no tengan esta prioridad en su
agenda.
obsrvese, en consecuencia, que la estrategia de coordinacin en este caso, llev a
adoptar una norma que tiene efecto homogneo en el territorio nacional.
Sin embargo, esta medida tuvo limitada capacidad de producir convergencia en
torno a las polticas y programas a ser adoptados, dado que sus mecanismos de indu
ccin
se restringen a parmetros de gasto. las evidencias sugieren que el fundef fue
responsable por la expansin de la matrcula en la enseanza fundamental (afonso,
2004), as como por aumentos en los salarios relativos de los profesores, pero no
hay
evidencia de que haya mejorado la competencia relativa de los alumnos de las esc
uelas
pblicas (menezes-filho; Pazello; Souza, 2005), manteniendo las desigualdades de
desempeo escolar.
en este ao 2007, el gobierno federal lanz un Plan de desarrollo de la educacin.
este crea un ndice de desarrollo de la educacin Bsica (ideB), calculado con base en

el tiempo medio de conclusin de cada ciclo escolar y en la nota media de los alum
nos
en una prueba nacional. este ndice, que ser divulgado pblicamente, servir como
referencia para evaluar el desempeo de cada red y de cada escuela pblica. el progr
ama
consiste en establecer metas para mejorar este ndice, condicionando la transferen
cia de
recursos y apoyo tcnico en el rea de gestin al compromiso con la adopcin de medidas
bsicas, tales como la contratacin de directores por concurso, para los municipios
que
se dispusieran a intentar alcanzar esas metas. adems, establece un piso nacional
salarial
para los profesores del pas entero, combinando la meta de universalizacin de los
laboratorios de informtica para todas las escuelas pblicas.
dado su carcter reciente, no hay evaluaciones del Plan. Sin embargo, para los
fines de este artculo, interesa destacar el papel de coordinacin desempeado por el
gobierno federal, as como la estrategia de condicionar recursos a la adopcin de me
didas
de poltica. Se busca promover convergencia en torno a los programas y prioridades
,
de modo de garantizar que los estados y municipios adopten estrategias semejante
s,
aunque tengan facultades para no hacerlo.
CONSIDERACIONES FINALES
este artculo argumenta que un estado nacional que se proponga garantizar
derechos de ciudadana a todos sus miembros, precisa enfrentar requisitos instituc
ionales
relativos a la coordinacin nacional de sus polticas. en efecto, estos hablan acerc
a del
modo como el estado se organiza para penetrar su territorio nacional, coordinand
o
internamente sus acciones y enfrentando sus propias tendencias centrfugas. en el
caso latinoamericano, tales desafos estatales son posiblemente ms necesarios aun c
on
posterioridad a las reformas descentralizadoras adoptadas en el continente.
dEmoCraCia,
Estado
E
instituCionEs
la experiencia brasilera reciente indica que los gobiernos centrales tienen un
papel insustituible en la coordinacin de las polticas pblicas, siempre que las deci
siones
a ser implementadas involucren la promocin de patrones universales e igualitarios
de
acceso a derechos. esta centralizacin de la autoridad implica el papel de regulad
or
principal de las polticas a ser adoptadas por los encargados de la ejecucin, sean
estos los
gobiernos locales (al igual que los agentes privados). reglas de titularidad y c
oncepciones
estratgicas de accin deben ser objeto de la regulacin del gobierno central, siempre
que
se pretenda que polticas homogneas sean implementadas en el territorio nacional.
adicionalmente, el gobierno central debe disponer de recursos que puedan ser
empleados para inducir las decisiones de los agentes de los gobiernos locales en
cargados
de la ejecucin de las polticas, particularmente cuando sta es descentralizada. la
disponibilidad de estos recursos asociada a la reduccin de la incertidumbre en cu
anto
a su efectiva distribucin a los agentes encargados de la ejecucin de las polticas,
son
decisivas para solucionar el problema de la no-simultaneidad de las acciones.
el papel de coordinacin del gobierno central implica adems, instituir
mecanismos de control, evaluacin y monitoreo de los gastos y de las polticas a ser

ejecutadas por los gobiernos locales. este sistema de divulgacin pblica permite que
las relaciones entre el gobierno central y los gobiernos locales sean pautadas p
or reglas
pblicas y crebles, as como permiten la credibilidad de las estrategias de coordinac
in
que condicionan la transferencia de recursos al cumplimiento de metas de polticas
.
la existencia de foros de negociacin, con representacin de los agentes estratgicos
en la ejecucin de las polticas, favorece que sean tomadas mejores decisiones. Perm
ite
que la distribucin de encargos sea formulada de forma compatible con las capacida
des
administrativas efectivamente disponibles en los gobiernos locales.
este arreglo es compatible con el ideal democrtico tocquevilliano, para quien la
vitalidad de la vida cvica est directamente asociada a la descentralizacin administ
rativa
y para que los intereses comunes a todas las partes de una nacin entre los cuales
debemos
incluir los derechos de ciudadana estn de hecho bajo la autoridad del gobierno cent
ral,
de modo a permitir que las naciones puedan prosperar, unidas por una sola volunt
ad!!
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Estado
naCionaL
y
dErEChos
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Ciudadana
Marta Arretche
NOTAS
1
La
edicin
2006
de
este
informe
muestra
que
Brasil
mejor
en
relacin
a
s
mismo,
aunque
no
en
relacin
a
los
dems
pases,
pues
pas
del
puesto
68a.
al
69a
en
el
ranking mundial.
2
Conforme
site del
minsterio
do
desenvolvimento
social
e
Combate

Fome.
La
proyeccin
para
2006
indica
12
millones
de
beneficiarios.
3
adems
de
Bolsa-Famlia,
son
apuntados
como
altamente
significativas
(i)
las
mejoras
sistemticas
del
salario
mnimo
real
y
(ii)
la
reduccin
de
las
desigualdades
en
los
salarios
del
mercado
formal
de
trabajo,
explicadas
en
buena
medida
por
la
reduccin
de
las
diferencias
en
los
niveles
de
escolaridad.
4
durante
el
gobierno
del
Presidente
Fernando
henrique
Cardoso,
fueron
lanzados
diferentes
programas
de
transferencia
de
renta
por
diferentes
ministerios

a
saber:
los
Programas
Bolsa-
Escola
(2001),Bolsa-alimentao
(2001);auxlio-gs
(2002)
y
Carto-alimentao
(2002),los
cuales
fueron
finalmente
unificados
en
el
gobierno
de
Luiz
incio
Lula
da
silva,
bajo
el
nombre
de
Bolsa-
Famlia.
5
Figueiredo
et
al
(2006a)
demostraron
que
el
95%
de
los
que
tienen
acceso
a
los
programas
de
transferencia
de
renta,
en
el
municipio
de
san
Pablo,
son
de
hecho
los
ms
pobres,
aunque
la
cobertura
de
estos
programas
alcance
al
28%
de
la
poblacin
con
menos
de
medio
salario
mnimo
per capita.
adems,
demostraron
que,
sin
embargo
la
metrpoli
vena
experimentando
una
precarizacin
de
las
condiciones
de
trabajo

dado
que
el
porcentual
de
insertados
en
el
mercado
formal
de
trabajo
sobre
la
PEa
cay
de
54%
en
1991
a
30%
en
2004
--,
esto
no
se
reflej
en
la
renta,
que
fue
de
hecho
elevada
en
este
perodo,
debido
a
la
insercin
en
el
mercado
informal
de
trabajo
de
los
programas
de
transferencia
de
renta.
En
salvador,
capital
de
un
estado
del
nordeste
brasilero,
27,2%
de
las
familias
ms
pobres
declararon
recibir
algn
tipo
de
transferencia
de
renta,
siendo
el
Bolsa-Famlia
el
nico
programa
de
este
tipo
en
operacin
(Figueiredo
e
torres,
2006).
6
La
existencia
previa
de
programas
estaduales
o
municipales
no
inhibi
la
emergencia
de
un
programa
nacional,
coordinado
por
el
ejecutivo
federal,
que
de
hecho
constituy
la
base
para
su
existencia.
obsrvese,
por
lo
tanto,
como
la
trayectoria
de
Bolsa-Famlia
en
el
Brasil
e
internamente
distinta
de
la
federacin
norteamericana,
en
que
los
gobiernos
estaduales
tienen
capacidad
de
limitar
la
introduccin
de
un
programa
federal
de
transferencia
de
renta
en
la
aprobacin
del
Social Security
Act.
El
aFdC
(Aid for Families of Dependent Children)
era
un
programa
que
confera
gran
autonoma
a
los
gobiernos
estaduales
en
la
decisin
sobre
los
valores
y
criterios
de
elegibilidad,
manteniendo
esta
caracterstica
durante
toda
a
su
vigencia
(Weir,
orloff,
skocpol,
1988;
Peterson,
1995).
7
Esta
comparacin
est
siendo
objeto
de
una
investigacin,
bajo
mi
coordinacin,
en
el
mbito
del
Centro
de
Estudos
da
metrpole,
con
financiamiento
de
la
FaPEsP.
8
ademsdeesto,estudiossobreelaccesoalosserviciosdesaludindicanqueladesigualdadderen
ta
no
afecta
el
acceso
a
servicios
de
salud.Figueiredo,torres
e
Bichir
(2006b)
examinaron
las
condiciones
de
acceso
de
los
40%
ms
pobres
del
municipio
de
sao
Paulo,
a
travs
de
una
encuesta
realizada
en
2004,
revelando
que,
en
el
91%
de
estas
familias,
por
lo
menos
un
miembro
de
la
familia
haba
tenido
atencin
regular
de
salud
en
el
ltimo
ao.En
2006,Figueiredo
etorres
(2006)
coordinaron
idntica
encuesta
en
el
municipio
de
salvador,
capital
de
un
estado
de
la
regin
nordeste.
Los
resultados
son
muy
similares
a
los
encontrados
en
sao
Paulo:
en
86%
de
las
40%
familias
ms
pobres,
por
los
menos
un
miembro
de
la
familia
haba
tenido
atencin
regular
por
el
sistema
de
salud
en
el
ltimo
ao.
Concluirn
que
es
la
accin
del
Estado
que
compensa
la
precarizacin
de
las
condiciones
de
trabajo,
no
slo
reponiendo
los
niveles
de
renta
sino
tambin
eliminando
los
efectos
de
la
desigualdad
de
renta
sobre
la
igualdad
de
acceso
a
los
servicios
sociales.
9
La
Enmienda
Constitucional
de
FundEF

EC
14/96
--establece
que,por
el
plazo
de
10
aos,estados
y
municipios
deberan
aplicar,
a
lo
menos,
15%
de
todas
sus
fondos
exclusivamente
en
la
enseanza
fundamental.
adems
de
esto,
60%
de
estos
recursos
deberan
ser
aplicados
exclusivamente
al
pago
de
profesores
en
efectivo
ejercicio
del
magisterio.
En
el
caso
que
un
estado
o
municipio
no
ofrezca
matrculas,
debera
transferir
este
15%
para
el
nivel
de
gobierno
que
efectivamente
ofrece
las
matrculas,
a
travs
de
un
fondo
estadual
llamado
FundEF.
GoBiErnos
LoCaLEs
En
EL
BrasiL
Celina Souza
gobiernos locales en el Brasil:
experiencias y dilemas
de la democracia participativa*
Celina Souza*
INTRODUCCIN
los movimientos de redemocratizacin que tuvieron lugar en amrica latina en los
aos 80 tomaron diferentes caminos que generaron diferentes experiencias y resulta
dos.
en muchos pases del continente latinoamericano, el programa de redemocratizacin
incluy un aumento del papel de los gobiernos locales en la prestacin de servicios
pblicos universales (bienes pblicos) as como la participacin de la sociedad en el
proceso de la toma de decisiones sobre las polticas pblicas de impacto directo, co
mo
medios para la reconstruccin de las instituciones democrticas. en consecuencia, va
rios
pases crearon mecanismos orientados hacia la descentralizacin poltica y financiera,

principalmente para los gobiernos y las comunidades locales, lo que indica que l
a tarea
de la reconstruccin de las instituciones democrticas no se restringa a las instituc
iones
nacionales. Sin embargo, a pesar de que los pases del continente compartieran pro
gramas
de redemocratizacin comunes, las experiencias de descentralizacin fueron diferente
s
y la gestin descentralizada de las polticas sociales asociada a la participacin de
las
comunidades locales no siempre se dio en forma simultnea.
Brasil es, con todo, un ejemplo de procesos simultneos de redemocratizacin
y descentralizacin para los gobiernos y las comunidades locales. esto se debe
*
investigadora
del
Centro
de
recursos
humanos
(Crh)
de
la
universidad
Federal
de
Baha
(uFB),
Brasil.
dEmoCraCia,
Estado
E
instituCionEs
a que entre los compromisos de la redemocratizacin se inclua el compromiso de
restaurar la federacin a travs de un aumento del poder poltico y tributario de las
entidades subnacionales y el compromiso de empoderar a las comunidades locales
en el proceso de la toma de decisiones sobre polticas pblicas, en consonancia con
los supuestos de la democracia deliberativa. as pues, a partir de la constitucin d
e
988, promulgada en funcin de la redemocratizacin, las instituciones locales estn
registrando profundas modificaciones, que fueron engendradas por una coalicin
conformada por constituyentes que tenan fuertes lazos de unin con las necesidades
municipales. el hecho de que la decisin de aumentar el papel de los gobiernos y l
as
comunidades locales haya ocurrido dentro del mbito de la asamblea constituyente
muestra que, en el caso brasileo, la descentralizacin/municipalizacin dista mucho
de ser un asunto de orden administrativo y constituye, por el contrario, una cue
stin
de ndole eminentemente poltica. en caso contrario, por qu se habran empeado en
promoverla los constituyentes brasileos?
A fines de los aos 90, en cumplimiento de las directivas y normas de la
constitucin de 988, se adoptaron nuevas polticas orientadas hacia la municipalizac
in
y la participacin de las comunidades locales, aun cuando sus motivaciones hayan s
ido
diferentes de las que prevalecieron en el proceso constituyente, dado que su pri
ncipal
agente de decisin e inductor fue el Poder ejecutivo federal y/o local. el Poder e
jecutivo
federal dict nuevas reglamentaciones que transformaron a los gobiernos locales en

los principales proveedores de servicios universales de salud y educacin bsica, y
a las
comunidades locales en participantes legtimos en el control de dichos servicios.
en
cuanto se refiere a los Ejecutivos municipales, en muchos municipios se implant l
o que
dio en llamarse Presupuesto Participativo, mediante el cual ciertos segmentos de
las
comunidades locales son convocados a decidir sobre la asignacin de una porcin de l
a
recaudacin municipal.
el artculo describe y analiza el sistema brasileo de gobierno local a partir de
988 e intenta encontrar respuesta a dos conjuntos de interrogantes: (a) cules fue
ron
las principales consecuencias de las innovaciones institucionales que tuvieron l
ugar
luego de la redemocratizacin en relacin con los gobiernos y las comunidades locale
s
en cuanto se refiere a la gobernanza local y la prestacin de servicios sociales u
niversales,
y (b) cules son las condiciones de sostenibilidad de dichos cambios. en el presen
te
trabajo se alega que a pesar de la capacidad desigual de los gobiernos locales b
rasileos
para prestar servicios sociales universales y aumentar los espacios para las exp
eriencias
participativas, muchos estn promoviendo cambios en la gobernanza local, no slo
como resultado de los mandatos constitucionales, los incentivos creados posterio
rmente
por el gobierno federal y las presiones de los organismos multilaterales, sino t
ambin
por polticas diseadas localmente. con la misma importancia, ciertos segmentos de l
as
comunidades locales que antes estaban excluidos del proceso de la toma de decisi
ones
pasaron a tener espacios institucionales de actuacin, lo que aproxima la experien
cia
brasilea a los supuestos bsicos de la democracia deliberativa. a pesar de ello, la

GoBiErnos
LoCaLEs
En
EL
BrasiL
Celina Souza
sostenibilidad del actual sistema de gobernacin local todava no resulta clara y ex
isten
tensiones entre los mecanismos de la democracia representativa y los mecanismos
de la
democracia deliberativa. esto se debe a tres razones fundamentales: (a) el nuevo
sistema
de gobernacin local se materializa de forma desigual en los diferentes municipios

brasileos; (b) las experiencias participativas son inducidas desde la cima y no son

fruto de presiones de los grupos que antes estaban excluidos; y (c) todava no se
han
delineado claramente las fronteras entre los mecanismos de la democracia deliber
ativa y
los mecanismos de la democracia representativa, lo que genera tensiones entre es
tas dos
formas de representacin de intereses as como incertidumbres acerca de la sostenibi
lidad
de las experiencias participativas.
el artculo est organizado segn se describe a continuacin. los dos captulos
que siguen detallan las principales caractersticas de los gobiernos locales luego
de
la redemocratizacin y analizan las finanzas pblicas locales, incluyendo los cambio
s
promovidos por las ltimas enmiendas constitucionales. el conocimiento ms detallado

de las finanzas pblicas locales es importante, debido a que los recursos que estn
a
disposicin del gobierno municipal influyen no slo en la gobernacin local sino tambin

en la promocin de servicios pblicos universales y en la atencin de las expectativas
de
quienes participan en las decisiones dentro de la esfera local. a continuacin se
analiza el
diseo de las nuevas polticas sociales universales introducidas por el gobierno fed
eral en
los aos 90, que crearon recompensas y sanciones para inducir la adhesin de los gob
iernos
locales. el captulo siguiente analiza las nuevas polticas orientadas hacia la part
icipacin
de las comunidades locales. Por ltimo se presentan algunas conclusiones.
GOBIERNOS LOCALES DESPUS DE 1988
Aun cuando en Brasil la definicin oficial de municipio no hace ninguna
distincin entre la enorme diversidad de los 5 562 municipios existentes, ni siqui
era
en relacin con su grado de urbanizacin o la separacin entre reas urbanas y rurales
o entre la sede central de los municipios y sus diferentes distritos, existen en
tre
ellos marcadas diferencias. De ello resulta que la definicin oficial de municipio
se
ha convertido en una herramienta meramente administrativa, que no depende de la
incorporacin de variables de importancia, principalmente en trminos del tamao de
la localidad. Dicha uniformidad tambin significa que las reglas que se aplican a
los
gobiernos locales son invariables y no dependen de la complejidad de las tareas
que se
les atribuyan.
En trminos financieros, la importancia relativa de los gobiernos municipales
brasileos viene siendo paulatinamente alcanzada en cada nueva constitucin federal,

en especial a partir de la constitucin de 988. tal como lo demuestran afonso y
dEmoCraCia,
Estado
E
instituCionEs
arajo (2000: 8), entre 988 y 998 el volumen de recursos propios de los municipios

se increment en aproximadamente un 97%. en 998, la recaudacin tributaria
municipal alcanz su nivel mximo histrico, cercano a un ,6% del PiB, o r$ 4 mil
millones anuales. durante los diez primeros aos de vigencia del nuevo sistema, lo
s
municipios aumentaron su participacin en la recaudacin nacional global de un % a
un 17%, con una pequea cada a partir de fines de los aos 90. En 2004, la recaudacin
de los municipios en su conjunto fue equivalente a un 7,26% del PiB, conformada
por
una tercera parte proveniente de recursos propios y dos terceras partes provenie
ntes
de transferencias del gobierno federal y los respectivos gobiernos estaduales (a
fonso y
arajo, 2006: 4-9).
Sin embargo, dichos recursos son distribuidos de forma muy desigual, dado
la gran heterogeneidad del pas no slo desde el punto de vista socioeconmico sino
tambin demogrfico, como lo muestran los datos de la Tabla 1.
TABLA 1. PrinciPaleS caracterSticaS demogrficaS y econmicaS de loS
municiPioS BraSileoS, Por regin, 2000
regin PoBlacin
no. de
municiPioS
rea (km2)
HaBitanteS/
rea
HaBitanteS/
municiPio
rea(km2)/
municiPio
PiB Per. caPita
- 200
Norte 12 893 561 449 3 869 634 3.3 28 716 8 618 4 312
Nordeste 47 693 253 1 791 1 558 196 30.6 26 629 870 3 255
Sur 25 089 783 1 189 577 213 43.4 21 100 485 8 387
Sudeste 72 297 351 1 668 927 284 78.0 43 343 555 9 316
Centro-Oeste 11 616 745 463 1 612 075 7.2 25 090 3 481 7 260
Brasil 169 590 693 5 560 8 544 402 19.8 30 500 1 536 6 954
Fuente: www.ibge.gov.br
la recaudacin per cpita propia de los municipios, calculada por regin
y tamao de la poblacin tambin refleja el grado de heterogeneidad local
(tabla 2).
Sin embargo, la diversidad de los municipios no es slo explicada por las
desigualdades entre las cinco grandes regiones del pas, dado que existen tambin gr
andes
diferencias tanto dentro de una misma regin como dentro de un mismo estado. dicha
s
diferencias pueden ser observadas en la distribucin de los municipios de acuerdo
con el
tamao de la poblacin (tabla ). Se trata de un indicador de importancia, pues afect
a
la capacidad de recaudacin del municipio.
las mayores diferencias en la distribucin de la poblacin se dan en la regin
nordeste, donde el nmero de pequeas municipalidades con poblaciones de entre 0 000

y 20 000 habitantes es bastante alto en comparacin con las dems regiones. esto mue
stra
GoBiErnos
LoCaLEs
En
EL
BrasiL
Celina Souza
Tabla 2.
recaudacin triButaria ProPia municiPal Per cPita, Por regin
y tamao de la PoBlacin, 996
regin
claSe de
municiPioS
PoBlacin
(mil
HaBitanteS)
recaudacin
triButaria
(r$ milloneS)
recaudacin
triButaria
Per. caPita (r$)
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Hasta 20,000
20,000 50,000
50,000 100,000
100,000 - 300,000
Ms de 300,000
Capitales
1,311
1,359
833
582
341
3,287
4,7
7,5
12,4
4,3
3,6
198,8
3,6
5,5
14,9
7,4
10,7
60,3
Total
Hasta 20,000
20,000 50,000
50,000 100,000
100,000 - 300,000
Ms de 300,000
Capitales
7,724 231,4 30,0
9,698
10,269
5,723
4,528
1,675
9,316
23,3
42,2
45,3
66,0
50,8
643,2
2,4
4,1
7,9
14,6
30,3
69,0
Total
Hasta 20,000
20,000 50,000
50,000 100,000
100,000 - 300,000
Ms de 300,000
Capitales
Total
Hasta 20.000
20,000 50,000
50,000 100,000
100,000 - 300,000
Ms de 300,000
Capitales
41,210 870,9 21,1
8,375
8,079
7,165
12,230
13,216
17,748
204,3
348,9
453,7
1.030,2
1.351,8
4.297,6
24,4
43,2
63,3
84,2
102,3
242,1
66,814 7.686,5 115,0
6,468
3,994
3,625
4,915
1,453
3,036
140,3
139,8
162,4
300,6
112,9
507,9
21,7
35,0
44,8
61,2
77,7
167,3
Total
Hasta 20.000
20,000 50,000
50,000 100,000
100,000 - 300,000
Ms de 300,000
Capitales
23,492 1.364,0 58,1
2,566
1,657
863
1,471
2,037
42,0
36,9
23,5
42,2
199,9
16,4
22,2
27,2
28,7
98,2
Total 8,594 344,4 40,1
Brasil
Fuente: Adaptado
de Afonso y otros
(1999:35)
Hasta 20.000
20,000 50,000
50,000 100,000
100,000 - 300,000
Ms de 300,000
Capitales
28,418
25,360
18,210
23,726
16,685
35,435
415
575
697
1.443
1.519
5.847
14,6
22,7
38,3
60,8
91,0
165,0
Total 147,834 10.497 71,0
dEmoCraCia,
Estado
E
instituCionEs
las restricciones financieras de este grupo de municipios, que alberga poblacion
es muy
pobres, lo que impide el aumento de la recaudacin propia local. asimismo, la cons
titucin
les asign a los municipios el derecho de aplicar impuestos sobre los bienes y ser
vicios
cuyo hecho generador corresponda al ambiente urbano, lo que privilegia a los mun
icipios
de mayor tamao demogrfico. En cuanto se refiere a las transferencias estaduales a
los
municipios, que se realizan a travs del principal impuesto estadual, llamado impu
esto
a la circulacin de mercaderas, Prestacin de Servicios de transporte interestadual e

intermunicipal, y comunicaciones (icmS), los municipios de pequeo tamao tambin
pueden ser penalizados, dado que dichas transferencias son calculadas segn el vol
umen
recaudado en cada municipio. dichas limitaciones son parcialmente compensadas po
r las
transferencias federales del fondo de Participacin de los municipios (fPm).
TABLA 3. diStriBucin de la PoBlacin de loS municiPioS Por gruPoS de
HaBitanteS, Segn laS grandeS regioneS - 999
gruPoS de
HaBitanteS
(Por .000)
BraSil
grandeS regioneS
norte nordeSte SudeSte Sur centro-oeSte
Total
Hasta 10
10 |-- 20
20 |-- 50
50 |-- 100
100|-- 500500
y mas
5 507
2 727
1 392
908
279
174
27
449
190
112
103
30
12
2
1 187
662
588
395
96
37
9
1 666
840
344
267
106
98
11
1 159
782
243
84
30
18
2
446
253
105
59
17
9
3
Fuente: iBam (200 :4)
los clculos del iBam (200 ) muestran que los municipios con menos de 0
000 habitantes y los municipios con una poblacin de entre 0 000 y 20 000 habitant
es
representan el 74,8% del total de municipio de Brasil. dichos clculos muestran ta
mbin
que la recaudacin propia media de estos municipios representa un 7% del total de
sus recursos. Solamente en los municipios con una poblacin superior a los 50 000
habitantes la recaudacin total y la recaudacin propia se sitan por encima de la med
ia
registrada en el pas. Sin embargo, dichos municipios solamente representan el 9,5
% del
total de los municipios brasileos (tabla 4).
En cuanto se refiere a las competencias municipales, la Constitucin de 1988
opt por enfatizar las competencias concurrentes o comunes a los tres niveles del
gobierno (tabla 5). como se ver ms adelante, en la actualidad los gobiernos locale
s
son los principales proveedores de acciones de salud pblica y estn aumentando
su participacin en la educacin bsica como resultado de polticas inducidas por la
legislacin e incentivos financieros federales.
GoBiErnos
LoCaLEs
En
EL
BrasiL
Celina Souza
TABLA 4. diStriBucin de la recaudacin media de loS municiPioS Por
gruPoS de HaBitanteS (mileS de r$) - 998
gruPo de
HaBitanteS
(mileS)
ingreSoS totaleS
recaudacin
triButaria
tranSferenciaS
conStitucionaleS
otroS ingreSoS
Total
Hasta 10
10 |-- 20
20 |-- 50
50 |-- 100
100 |-- 500
500 y ms
12 514
2 919
5 160
9 785
23 878
92 372
776 176
2 721
188
398
1 172
4 107
23 876
265 967
7 700
2 122
3 941
7 198
16 568
57 413
333 587
2 093
609
821
1 415
3 163
11 083
176 619
Fuente: iBam (200 :5)
desde el punto de vista poltico, los gobiernos locales siempre fueron
instituciones relevantes, particularmente los prefectos. la distribucin de los pa
rtidos
polticos que hoy gobiernan las ciudades tambin refleja la diversidad que caracteri
za
a la institucin municipal en Brasil. en las ltimas elecciones municipales, en el
ao 2004, en las que sufragaron ms de 00 millones de electores, fueron elegidos
prefectos afiliados a 23 partidos diferentes. Tanto en 2000 como en 2004, en las

elecciones municipales se promovi un mayor equilibrio entre los partidos que
administran los municipios, en comparacin con elecciones municipales anteriores e
n
las que dos partidos controlaban la mayora de los ejecutivos locales, con excepcin

de las grandes ciudades.
debido a la diversidad de los municipios brasileos, no resulta fcil analizar
el papel que desempean los gobiernos locales en cuanto se refiere al estmulo o
la restriccin en la adopcin de los mecanismos de la democracia deliberativa, la
prestacin de servicios universales y la distribucin de una parte de los recursos
pblicos entre los segmentos de la comunidad, como tampoco lo es identificar
patrones de gestin local. Sin embargo, podemos animarnos a proponer una
tipologa de la gestin de las ciudades luego de la redemocratizacin que se basa
en tres paradigmas que, en general, estn asociados al tipo de partido poltico
que gobierna la ciudad. El primero refleja la bsqueda de eficiencia en la prestac
in
de los servicios pblicos locales, donde los resultados de las polticas pblicas
prevalecen sobre los procesos de intermediacin de intereses o de participacin de
los diferentes grupos sociales. en el segundo, se pone nfasis en el estmulo a las
polticas participativas, segn los lineamientos de la democracia deliberativa, en
particular en cuanto se refiere a la distribucin de los recursos presupuestarios.
El
tercer tipo prevalece en las ciudades de pequeo, mediano o gran porte, sean ricas
o
pobres, cuando las instituciones polticas locales son todava frgiles y dan espacio
a
formas de gestin poco participativas.
dEmoCraCia,
Estado
E
instituCionEs
TABLA 5. comPetenciaS concurrenteS y comPetenciaS municiPaleS
eSfera del goBierno SerVicioS/actiVidadeS
Federal-estatal-local (competencias
compartidas)
Salud y asistencia pblica
Asistencia a discapacitados
Preservacin del patrimonio histrico, artstico y cultural
Proteccin del medio ambiente y los recursos naturales
Cultura, educacin y ciencia
Preservacin de bosques, fauna y flora
Agricultura y abastecimiento alimentario
Vivienda y saneamiento
Combate a la pobreza y los factores de marginacin social
Explotacin de actividades hdricas y minerales
Seguridad del trnsito
Polticas para pequeas empresas
Turismo y esparcimiento
Predominantemente local Educacin preescolar y bsica
Salud
Preservacin histrica y cultural
Solamente local Transporte colectivo
Uso del suelo
ESTRUCTURA DE LAS FINANZAS
PBLICAS LOCALES
ninguna constitucin anterior a 988 asign a los municipios el volumen de
recursos pblicos del que disponen en la actualidad. dichos recursos provienen de
transferencias federales y estaduales, as como de su recaudacin propia. la tabla 6

muestra la estructura tributaria de los municipios luego de la constitucin de 988
y
sus posteriores enmiendas.
A pesar de las grandes desigualdades financieras, existe un consenso de que
Brasil es uno de los pases ms descentralizados del mundo en desarrollo y que la
descentralizacin financiera est beneficiando ms a los municipios que a los Estados.

En 2004, los recursos financieros a disposicin de los municipios eran equivalente
s al
7,44% del PiB; de dichos recursos se destinaba el 44% al pago de personal y el %
a
inversiones (afonso y arajo, 2006).
GoBiErnos
LoCaLEs
En
EL
BrasiL
Celina Souza
Tabla 6. imPueStoS localeS y tranSferenciaS conStitucionaleS
recurSoS ProPioS (a)

Impuesto a los Servicios de
Cualquier Naturaleza (ISS)

Impuesto a la Propiedad Territorial
y Predial Urbana (IPTU)

Impuesto a las Trasmisiones
Inter Vivos (ITBI)
tranSferenciaS federaleS (B)

22,5% del Impuesto a la
Renta (IR) y del Impuesto a
los Productos Industrializados
(IPI) (c)

50% del Impuesto Territorial
Rural (ITR) (d)
tranSferenciaS eStataleS

25% del ICMS

50% del Impuesto a la Propiedad
de Vehculos Automotores
(IPVA)

25% de la porcin estadual
de la Contribucin de Intervencin
en el Dominio Econmico
(CIDE)
(cide) notas: (a) los municipios pueden cobrar tasas por sus servicios y contrib
uciones por mejoras vinculadas a obras
pblicas. A partir de 2002, los municipios tambin pueden cobrar contribuciones para
financiar el costo de los servicios de
iluminacin pblica. (b) los municipios productores de recursos minerales, petrleo, g
as natural y oro tienen participacin
en la recaudacin del gobierno federal, sea en forma de regalas o sea conforme al i
mpuesto a las operaciones financieras
(iof). (c) el congreso est considerando la posibilidad de aumentar a un 2 ,5% el
porcentaje de las transferencias del ir
y el iPi a los municipios. (d) a partir de 200 , los municipios podrn conservar u
n 00% del itr si optan por hacerse
responsables de su cobranza.
TRANSFERENCIAS CONSTITUCIONALES
las transferencias constitucionales del ir y el iPi conforman el fPm y ascienden

al 22,5% de la recaudacin total de estos dos impuestos federales. Del FPM se tran
sfiere
el 0% a las ciudades capitales, el 86,4% a los municipios del interior y el ,6%
a los
municipios con ms de 56.2 6 habitantes. as pues, esta frmula utilizada para las
transferencias beneficia a los municipios menos poblados.
las transferencias federales representan la principal fuente de ingresos para
los municipios pequeos y medianos, es decir los municipios que albergan a los ms
pobres y con una menor densidad de poblacin. Por su parte, las transferencias del

icmS de los estados a sus municipios representan la principal fuente de ingresos
para
los municipios econmicamente ms desarrollados. el mecanismo de transferencia del
icmS ha sido determinado por la constitucin: cada municipio recibe tres cuartas
partes de lo recaudado en su jurisdiccin y el estado puede determinar, mediante
una ley ordinaria, los criterios que se aplicarn para la transferencia de la cuar
ta parte
restante.
cuando se promulg la constitucin de 988, uno de los principales objetivos
de los constituyentes, en cuanto se refiere al sistema fiscal, fue conceder ampl
ia
libertad a los entes federales para determinar dnde y cmo aplicar sus recursos.
dEmoCraCia,
Estado
E
instituCionEs
la nica restriccin para las esferas subnacionales era que el 25% de la recaudacin
fuera aplicada a la educacin. Sin embargo, a partir de mediados de los aos 90, se
aprobaron enmiendas constitucionales en virtud de las cuales se estableci un vncul
o
entre parte de los recursos transferidos y ciertos destinos especficos, en partic
ular para
los programas de salud y educacin bsica, y tambin se introdujeron limitaciones a lo
s
poderes de las esferas subnacionales en cuanto a la decisin sobre la aplicacin de
los
recursos. en 996 se aprob la enmienda constitucional 4, por la cual se estableci
un vnculo entre los recursos federales, estaduales y municipales y la educacin bsic
a,
y en 2002, por la enmienda constitucional 29, se aprobaron nuevos vnculos, esta
vez en relacin con programas de salud. ms adelante analizaremos el impacto de
estas modificaciones sobre la gobernacin local. La Ley de Responsabilidad Fiscal,

promulgada en 2000, tambin impuso lmites a la capacidad de gasto y endeudamiento
de los municipios.
A pesar de las recientes restricciones a su autonoma financiera, los municipios
son los mayores beneficiarios de las transferencias federales, que representan a
l 4,4%
del PiB, en tanto los estados conservan el , % de las transferencias. el monto
destinado a los municipios representa el triple de lo que stos recaudan directame
nte
(afonso, 2004: 2).
RECURSOS PROPIOS
a pesar de que las transferencias estaduales y federales representan la mayor
parte de los recursos locales, la recaudacin propia de los municipios equivale al

,6% del PiB, o sea el 4,8% del total de los recursos pblicos nacionales r$ 9. 24
millones, donde el gobierno federal es responsable de el 67, % de los ingresos, o
el
27,9% del PiB, y los estados por el 27,9%, o el 9,5% del PiB.
de los impuestos propios locales, el iSS, que es un impuesto a los servicios,
es el ms importante en trminos absolutos y representaba, en 200 , el ,8% de los
principales impuestos del pas o el 0,6% del PiB (aproximadamente r$ 7.2 millones)
.
a pesar de su importancia, el iSS no es la principal fuente de ingresos de los m
unicipios,
ni siquiera de los que registran una actividad econmica ms dinmica. el iSS incide
solamente en determinados tipos de servicios, en general asociados a la urbaniza
cin.
dichos servicios son enumerados en las leyes federales, pero cada municipio tien
e
autonoma para determinar sus alcuotas conforme a una ley municipal. as como el
ICMS dio origen a lo que se llam la guerra fiscal, lo mismo ocurri en la esfera
local con el iSS, principalmente entre los municipios vecinos o prximos a las cap
itales.
las presiones de los prefectos de las capitales hicieron que, en virtud de la en
mienda
constitucional 7/2002, el ejecutivo federal se adjudicase a s mismo, mediante una
ley
GoBiErnos
LoCaLEs
En
EL
BrasiL
Celina Souza
complementaria, competencia para, adems de fijar las alcuotas mximas y mnimas,
regular la forma y las condiciones en que se concedern y revocarn exoneraciones,
incentivos y beneficios fiscales (Art. 156:III). Dicha ley complementaria, aproba
da con
el nmero 116 el da 31 de julio de 2003, fij un tope del 5% como alcuota mxima para
el ISS, y en su artculo 4 intenta poner fin a la guerra fiscal al determinar que
solamente
ser considerado pasible de tributacin el local donde el contribuyente desarrolla s
us
actividades, siendo irrelevantes para caracterizarlo las denominaciones de sede,
filial,
agencia, etc.. esta ley tambin ampli de cerca de 00 a aproximadamente 80 la lista
de servicios sujetos al iSS.
el iPtu, aplicado sobre las propiedades urbanas, es el segundo mayor impuesto
local y representaba, en 200 , el 0,5% del PiB y el ,4% de los principales impue
stos
del pas, con una recaudacin de r$ 5.6 9 millones. los municipios estn en libertad
de adoptar diferentes frmulas y criterios para calcular el valor del impuesto, si
empre
que sean aprobados en una ley municipal. el iPtu es el nico impuesto local que
puede ser cobrado a tasas progresivas. Sin embargo, hasta el ao 2002, diversas
decisiones judiciales negaron la constitucionalidad de los cobros progresivos qu
e, segn
el Poder Judicial, estaban restringidos al criterio del valor del inmueble. los
jueces
argumentaban que la constitucin no manifestaba claramente que el clculo de los
pagos progresivos pudiera tambin incluir el lugar de ubicacin del inmueble o su us
o.
la enmienda constitucional 29/2000 explicit que el iPtu podra aplicar alcuotas
diferenciadas no slo en razn del valor del inmueble sino tambin en funcin de su
ubicacin y su uso. a pesar de ello, el iPtu es el impuesto que presenta el mayor
ndice de evasin. una investigacin del iBge demostr que en 998 slo el 2,6% de
los municipios lograron cobrar el 80% del impuesto adeudado y que la mayora de lo
s
municipios slo recaudaban cerca del 50%. los municipios con una poblacin superior
a los 00 000 habitantes son los que presentan los ndices de evasin ms bajos (iBam,
200 ).
a pesar del aumento relativo de los ingresos locales y los avances en la
estructuracin de un nuevo sistema tributario, la recaudacin local de tributos prop
ios
presenta diversas limitaciones. en primer lugar, el sistema tributario nacional
est
concentrado en impuestos que se aplican a la produccin, las ventas y el consumo,
y
dichos impuestos no corresponden a la jurisdiccin municipal. en segundo lugar, lo
s
impuestos locales, principalmente el iSS y el iPtu, requieren la existencia de b
ancos de
datos, catastros y actualizaciones que son tanto onerosos como complejos, y se a
plican,
adems, sobre un gran universo de contribuyentes, en particular pequeos negocios,
como en el caso del iSS. en tercer lugar, los impuestos locales presentan limita
ciones
en todos los pases que, como Brasil, registran niveles de pobreza elevados. esto
afecta
la recaudacin del iPtu y hace que los servicios pasibles de estar sujetos al iSS
o bien
sean inexistentes en las localidades pequeas o bien tengan un pequeo tamao y sean
inestables.
dEmoCraCia,
Estado
E
instituCionEs
OTRAS TRANSFERENCIAS FEDERALES
adems de las transferencias constitucionales, los gobiernos locales reciben
recursos federales vinculados a la implementacin de algunas polticas sociales univ
ersales,
conforme a una modalidad que se ha ido ampliando a partir de los aos 90. la tabla

7 identifica estas transferencias para los Estados y los municipios, y muestra q
ue los
gobiernos locales son, hoy en da, los principales receptores de recursos federale
s para
la salud pblica. en 2005, las transferencias para los programas de salud administ
rados
por los municipios representaron ms de uS$ 5 mil millones, equivalentes al 0,66%
del
PiB (afonso y arajo, 2006).
TABLA 7.
total de tranSferenciaS federaleS a loS eStadoS y municiPioS,
2000 - (en milloneS de r$)
tiPo de tranSferencia
eStado
municiPio
Transferencias constitucionales
Salud
Compensacin por exoneracin del ICMS (1)
Educacin bsica
Distrito Federal y antiguos territorios (2)
Regalas por la extraccin de minerales, petrleo y gas
natural
Otras transferencias
Total
Fuente: lima (2002: 7)
15 735 280 117
1 729 933 548
2 463 300 095
3 046 696 710
2 617 740 084
1 082 528 089
3 631 898 005
30 307 367 648
12 839 573 843
7 251 558 677
821 099 696
2 820 963 476
-
1 064 887 546
3 032 290 603
27 830 373 841
notas: ( ) transferencias resultantes de la ley conocida como ley Kandir, aproba
da en 996 para compensar a
los estados y municipios por la prdida de recaudacin del icmS sobre productos expo
rtados. (2) en los antiguos
territorios transformados en estados por la constitucin de 988, el gobierno feder
al sigue siendo responsable del
financiamiento de algunas funciones pblicas, as como en el Distrito Federal.
POLTICAS DE MUNICIPALIZACIN DE LOS
PROGRAMAS SOCIALES UNIVERSALES
a diferencia de lo que argumentaban muchos analistas, la descentralizacin en
Brasil dista mucho de ser generalizada. en realidad, la descentracin est concentra
da
en dos campos: el aumento de los recursos financieros para los municipios, que e
st
garantizado por la constitucin de 988, y el aumento gradual de las transferencias

federales, a partir de fines de los aos 90, para la implementacin de algunos progr
amas
sociales universales. as pues, a pesar de que la descentralizacin haya sido uno de
los
GoBiErnos
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En
EL
BrasiL
Celina Souza
objetivos de los constituyentes en el ao 988, acontecimientos recientes apuntan a
una
consolidacin de las polticas destinadas a la implementacin de polticas sociales y no
al
aumento de capacidad para tomar decisiones sobre dnde y cmo invertir los recursos,

aun cuando, segn demuestran algunas investigaciones recientes, los municipios ten
gan
algn espacio propio de actuacin en el campo de las polticas determinadas por la
legislacin federal. un estudio realizado en los municipios de Sao Paulo y Salvado
r
(figueiredo y otros, 2005; 2006) demostr que dichos municipios adoptan, por ejemp
lo,
programas diferenciados en cuanto al suministro de infraestructura a las escuela
s (tal
como disponibilidad de salas de informtica, bibliotecas y otros equipos) y tambin
en cuanto a la prestacin de ciertos servicios (transporte gratuito, material esco
lar y
merienda) y al tiempo de permanencia de los alumnos en el aula. de esto resulta
que,
ahora, ciertas investigaciones o encuestas ms detalladas comiencen a mostrar que
los
municipios tienen algn espacio, aunque sea pequeo, para determinar el desarrollo d
e
las polticas reguladas por la esfera federal.
a pesar de la existencia de gran heterogeneidad entre los municipios, las
pruebas empricas demuestran que, en su conjunto, los gobiernos locales estn de hec
ho
sustituyendo al gobierno federal en algunas funciones en tanto otras se encuentr
an en
una especie de vaco gubernamental, sea por causa de la poltica federal de ajuste f
iscal
o porque el diseo de la poltica que debe municipalizarse no contempl incentivos que

pudieran estimular la adhesin de los municipios.
PAPEL DEL GOBIERNO LOCAL EN LA PROVISIN DE
SERVICIOS SOCIALES UNIVERSALES
como ya se ha mencionado, las desigualdades interregionales e intrarregionales
dificultan la participacin de los gobiernos locales en la prestacin de servicios s
ociales
universales. A travs de la adopcin de nuevos diseos y formas de financiamiento,
el gobierno federal engendr polticas destinadas a superar las restricciones financ
ieras
y de gestin de la mayora de los municipios brasileos, con el fin de incentivar la
municipalizacin de la prestacin de servicios de salud pblica y educacin bsica, dado
que, en launa federacinfederacin brasilea, los entes constitutivos son autnomos
porque. en el caso brasileo, la constitucin de 988 incorpor a los municipios
como entes federativos, junto con los estados, cosa que no ocurre en la mayora de
las
federaciones, donde los municipios son creaciones de los estados.
en trminos cuantitativos, la descentralizacin de las polticas de salud y educacin
es considerada un xito nacional; pero en los campos de saneamiento y vivienda no
se
obtuvieron los mismos resultados. arretche (2000) argumenta que el fracaso de es
tas dos
polticas puede ser explicado por los altos costos que implica la descentralizacin
tanto
dEmoCraCia,
Estado
E
instituCionEs
para los estados como para los municipios, sea por la escasez de recursos en el
caso del
saneamiento o por el alto endeudamiento acumulado en el caso de la vivienda. Por
otra
parte, en estas polticas el diseo institucional no contempl mecanismos de recompens
a y
sancin aplicables a los gobiernos subnacionales en funcin de su adhesin a las misma
s. Si
bien el gobierno federal adopt varias iniciativas tendientes a la descentralizacin
de estas
polticas, incluyendo el patrocinio de nuevas leyes, el diseo institucional no cont
empl
ni la inyeccin de nuevos recursos, como en el caso de la salud, ni la posibilidad
de una
prdida relativa de los recursos, como en el caso de la educacin.
la respuesta positiva a la municipalizacin de la salud puede ser atribuida a la
inyeccin de recursos adicionales a los tesoros locales. en el caso de la educacin,
la
adhesin puede atribuirse a la penalizacin aplicable a los municipios que no aument
aran
las matrculas en las escuelas municipales y tambin a la inyeccin de recursos en las

comunidades locales ms pobres, dado que la poltica complementa el salario de los
profesores en los municipios con ms carencias.
la tabla 8 muestra el aumento del nmero de municipios que adhiri a la
municipalizacin de la salud iniciada en el ao 99 . en el ao 2000 la adhesin de
los municipios haba alcanzado el 98,96%. con la municipalizacin, el 66% de los
municipios pas a recibir recursos adicionales, y solamente en el 22% de los munic
ipios
los efectos de la municipalizacin sobre los recursos locales fueron neutros (cost
a, Silva
y ribeiro, 999:45).
TABLA 8. municiPaliZacin de la Salud - 988-2000
988 99 996 2000
Nmero de municipios que adhiri a la
municipalizacin
-670 3 127 5 450
Total de municipios 4 973 5 507
% de municipalizacin 62,87 98,96
Fuente: www.datusus.gov.br
en la poltica de salud, la municipalizacin comenz con medidas de carcter
meramenteadministrativo,peroquecrearonreglasclarasyuniversalesparalastransferenc
ias,
lo que redujo las incertidumbres, el grado de politizacin y partidizacin en el uso
de los
recursos, y los riesgos que implicaba la adhesin para el municipio. recin en el ao
2000,
casi diez aos despus del inicio del programa y cuando el sistema ya estaba consoli
dado, el
Poder ejecutivo present al congreso una propuesta de enmienda constitucional dond
e se
estableca un vnculo entre la porcin de los recursos federales, estaduales y municip
ales y
el programa de salud. a pesar de la reduccin de los recursos federales para los p
rogramas
sociales debido a la poltica de ajuste fiscal, los recursos federales para la sal
ud se han
mantenido relativamente constantes, como se muestra en la tabla 9.
GoBiErnos
LoCaLEs
En
EL
BrasiL
Celina Souza
TABLA 9. gaStoS en Salud Por niVel de goBierno, como PorcentaJe del PiB
ao
gaSfederal
to total ( ) gaSto financiado con recurSoS ProPioS (2)
eStatal local total federal eStatal local total
1995
1996
1997
1998
1999(3)
0,9
0,7
0,8
0,8
0,8
0,9
0,9
0,9
0,9
0,9
2,1
1,7
2,0
1,9
1,9
3,9
3,3
3,7
3,7
3,7
2,3
1,8
2,2
2,1
2,1
0,5
0,6
0,5
0,6
0,6
1,0
0,8
1,0
1,0
1,0
3,0
3,3
3,7
3,7
3,7
Fuente: Banco nacional de desarrollo econmico y Social (BndeS) (200 )
notas: ( ) financiado con recursos propios y transferencias federales. (2) Solo
recursos propios. ( ) cifras preliminares.
los incentivos del gobierno federal para la municipalizacin de la educacin
bsica siguieron un camino diferente a los de la salud. en el caso de la educacin e
xiste
muy poco dinero nuevo en las arcas municipales, a diferencia de lo que ocurre en
el caso de la salud, con excepcin de los municipios de los estados ms pobres. la
distribucin de los recursos, condicionada a la matrcula de las escuelas estaduales
o
municipales, se realiza a travs de un fondo, y cuando el alumno abandona la escue
la
estadual y se matricula en la municipal, el municipio pasa a recibir el valor de d
icha
matrcula, dado que las reglas fueron concebidas de forma que se remunere el nivel

del gobierno que presta los servicios al alumno, o sea que el recurso acompaa al
alumno. la adhesin de los gobiernos locales a la municipalizacin de la educacin
est aumentando, pero no en la misma proporcin en que se da dicha adhesin en
la salud. en el caso de la educacin, el incentivo adopta la forma de una sancin y
no de una recompensa, pues el municipio debe contribuir al fondo aun cuando el
alumno no est matriculado en la red municipal. asimismo, el 60% de los recursos d
el
fondo estn vinculados al pago de salario a los maestros, lo que tambin incentiva l
a
municipalizacin en las localidades pobres.
con el nuevo diseo del programa de educacin bsica, la matrcula a este nivel
de enseanza ha venido creciendo durante los ltimos aos. en el norte y el nordeste,
los gobiernos locales ya son los principales proveedores de educacin bsica y, en 2
000,
la matrcula de las escuelas municipales super a la matrcula de las escuelas estadua
les
en todo el pas, aunque no en todos los estados y regiones, habiendo alcanzado el
5 %
cuando el porcentaje en 997 era del 40,7% (tabla 0).
en resumen, la experiencia brasilea muestra que, a pesar de su importancia,
las decisiones constitucionales, las normas, los intereses de grupos y la capaci
dad
gerencial y financiera no fueron suficientes para desplazar la implementacin de p
olticas
universales hacia las esferas locales. el diseo institucional de la poltica, molde
ado en
torno a mecanismos de recompensa y sanciones, reglas claras y universales, y el
apoyo
del ejecutivo federal en la liberacin regular de recursos parecen ser las variabl
es ms
importantes para la transferencia de responsabilidades de implementacin a los gob
iernos
dEmoCraCia,
Estado
E
instituCionEs
TABLA 10. taSa Porcentual de matrculaS en la enSeanZa BSica Por niVel
de goBierno, 997-2000
regin
ParticiPacin (%)
997 998 999 2000
eStatal municiPal eStatal municiPal eStatal municiPal eStatal municiPal
Norte 63,1 36,9 52,0 48,0 49,6 50,4 45,0 55,0
Nordeste 42,7 57,3 37,6 62,4 36,0 64,0 34,4 65,6
Centro-Oeste 69,4 30,6 66,6 33,4 65,2 34,8 62,7 37,3
Sudeste 71,4 28,6 64,9 35,1 60,9 39,1 59,1 40,9
Sur 57,3 42,7 56,2 43,8 54,9 45,1 54,3 45,7
Brasil 59,3 40,7 53,3 46,7 50,7 49,3 48,6 51,4
Fuente: www.mec.gov.br
locales. estos resultados muestran que la descentralizacin/municipalizacin del Bra
sil
no implic una efectiva transferencia de capacidad de decisin a las esferas locales
sino
la delegacin de responsabilidad por la implementacin de algunas polticas sociales
universales, lo que no es tarea fcil para millares de municipios brasileos. la exp
eriencia
brasilea tambin muestra que las relaciones intergubernamentales evolucionaron haci
a
un sistema lubricado por recompensas y sanciones, lo que redujo el grado de conf
licto
entre los niveles del gobierno.
la experiencia brasilea muestra que la induccin de polticas y la existencia de
recursos federales son factores fundamentales para que los gobiernos locales asu
man el
papel de proveedores de servicios sociales universales. Sin embargo, algunos pro
blemas
viejos y nuevos generan dudas sobre la sostenibilidad de la nueva gobernanza loc
al y
su rumbo futuro. el primer problema es que, desde mediados de la dcada del 90, el

gobierno federal est aumentando su participacin en los ingresos totales mediante l
a
creacin de nuevas contribuciones y el aumento de las alcuotas de las contribucione
s
existentes. en ambos casos los nuevos recursos no son compartidos constitucional
mente
con los dems niveles del gobierno. el segundo problema lo constituye el hecho
de que la legislacin que vincula los ingresos de los tres niveles de gobierno a l
os
servicios sociales universales va a precisar ser sometida a una renovacin a travs
de
nuevas enmiendas constitucionales para las que se requiere un qurum especial. un
tercer problema, relacionado con lo que se vislumbra como una nueva tendencia de
l
gobierno federal que asumi en 200 , es que el nfasis de la poltica social parece es
tar
siendo desplazado de las polticas sociales universales suministradas por los muni
cipios
hacia programas de transferencia de ingresos centralizados en el mbito federal,
donde los municipios tienen, hasta el momento, un papel secundario, y cuyo diseo
institucional asigna prioridad a los foros comunitarios locales. asimismo, todava
no
se contemplan medidas destinadas a enfrentar los graves problemas de calidad de
los
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servicios universales prestados por las esferas locales. as como ocurri en el caso
de
la transferencia por la prestacin de dichos servicios, el papel inductor del gobi
erno
federal parece ser decisivo para que se inicien polticas orientadas a la calidad
de los
servicios.
EXPERIENCIAS DE DEMOCRACIA DELIBERATIVA
la municipalizacin de algunos servicios sociales universales no se limita a la
transferencia de su implementacin sino que tambin ha significado la participacin
de las comunidades locales en el proceso de la toma de decisiones y el control d
e la
implementacin de polticas sociales, en lnea con los postulados de la democracia
deliberativa. la constitucin de 988 fue prdiga en la creacin de mecanismos
de participacin de las comunidades locales en algunos foros de decisin y en el
control de los resultados de ciertas polticas pblicas locales, buscando, al mismo
tiempo, empoderar a los segmentos de la comunidad y promover la responsabilidad
de los administradores pblicos. como resultado, muchos gobiernos locales estn
implementando o consolidando diversas experiencias participativas, que van desde

consejos municipales sectoriales destinados a la participacin en la gestin y fisca
lizacin
de polticas sociales y pequeas obras pblicas hasta la incorporacin de segmentos
sociales marginados del proceso de la toma de decisin a la distribucin de la parte

de los recursos presupuestarios locales, a travs de lo que se ha dado en llamar e
l
Presupuesto Participativo.
Sin embargo, la insercin de nuevos actores en el proceso de la toma de decisiones

local asume formatos diferenciados. existen experiencias en las que prevalecen f
ormas
ms restringidas de participacin, que se limitan a dar voz a los ciudadanos en tant
o en
otras la participacin se convierte en un mecanismo de empoderamiento que apunta
a promover cambios en la asimetra del poder entre los actores sociales locales. P
or
medio de una accin colectiva, este ltimo formato apunta a disminuir las desigualda
des
polticas y sociales.
estos diferentes formatos generaron tres tipos de foros participativos. el prime
ro
corresponde a los consejos municipales sectoriales destinados a polticas especfica
s,
donde tienen asiento representantes de los ciudadanos y/o usuarios de los servic
ios.
dentro de este formato, los representantes poseen, en principio, no solo la capa
cidad de
expresar sus preferencias (voz) sino tambin poder para la gestin directa del progr
ama
(empoderamiento) y el control de los administradores pblicos en cuanto se refiere
al
cumplimiento de las decisiones (responsabilidad y rendicin de cuentas). dentro de
este
formato, los programas y proyectos son decididos, en general, en otras instancia
s y a los
representantes les corresponde el poder de gestin y fiscalizacin. El segundo se re
fiere a
dEmoCraCia,
Estado
E
instituCionEs
la capacidad delegada a los ciudadanos para decidir sobre dnde y cmo distribuir pa
rte
de los recursos presupuestarios municipales, y se materializa en las diversas ex
periencias
de Presupuesto Participativo. El tercero se refiere a los programas propulsados p
or
la demanda que son financiados por organismos multilaterales o internacionales y
se
realizan en comunidades rurales pobres, donde los representantes de las comunida
des
deciden sobre la realizacin de obras comunitarias.
CONSEJOS MUNICIPALES SECTORIALES
la creacin de tales consejos responde, en general, a exigencias de la legislacin
federal. el papel de los consejeros consiste en tomar parte en la gestin del prog
rama, o
sea fiscalizar la implementacin de polticas decididas en otras esferas, distribuir
parte
de los recursos, y acompaar su aplicacin y los rumbos de la poltica pblica. Para cad
a
poltica social se requiere la creacin de un consejo donde tienen asiento represent
antes
de la comunidad/los usuarios. estos consejos pueden ser constituidos en torno de

polticas especficas (salud, educacin, asistencia social, transferencia de ingresos,
medio
ambiente, desarrollo urbano, combate contra las drogas, lucha contra la pobreza,
etc.) o
en torno a la defensa de derechos individuales o colectivos (nios, adolescentes,
ancianos,
negros, discapacitados, etc.). Segn el iBge (www.ibge.gov.br), en 200 existan en
Brasil ms de 22 000 consejos municipales, con predominio en los campos de salud (
5
426), asistencia social (5 78), derechos del nio y el adolescente (4 06) y educac
in
(4 072).
de acuerdo con diversos trabajos, la existencia de los consejos no alcanza para
hacer que sus participantes, especialmente quienes representan intereses colecti
vos o de
los usuarios del servicio, sean en los hechos agentes de decisin y fiscales de la
aplicacin
de los recursos. Sobre la base de una investigacin emprica, crtes (2002) presenta u
na
tipologa de los consejos municipales sectoriales. el primer tipo est formado por c
onsejos
que se transformaron de hecho en foros de decisin, dado que sus participantes tie
nen
un papel decisivo y efectivo y no solamente una voz. el segundo grupo lo constit
uyen
los consejeros que actan como intermediarios de diferentes demandas e intereses,
pero donde el principal agente de las decisiones es el gobierno local. en el ter
cer grupo
dominan los especialistas reformistas (integrantes de la comunidad de las poltica
s), que
tienen un espacio en los consejos para expresar sus demandas pero carecen de pod
er de
decisin efectivo. en este tipo de consejos, las decisiones son tomadas en otros e
spacios,
sea dentro del mbito del gobierno o por parte de grupos de inters. tambin se puede
agregar un cuarto tipo que no es poco frecuente en las comunidades pequeas y pobr
es,
donde muchas veces los integrantes del consejo son indicados por los dirigentes
locales,
principalmente el prefecto, y cuyo papel consiste en ratificar las decisiones pr
eviamente
tomadas por el ejecutivo local.
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PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
a diferencia de los consejos municipales sectoriales, la adopcin de formas de
Presupuesto Participativo no fue inducida por la legislacin federal o los organis
mos
multilaterales sino que fue una iniciativa de los propios gobiernos locales. Sin
embargo,
as como ocurre en los consejos municipales sectoriales, el Presupuesto Participat
ivo es
una opcin de los gobernantes, es decir que se trata de una poltica de la cima hacia

la base aun cuando sea decidida localmente. las diversas experiencias de Presupue
sto
Participativo lograron amplia visibilidad nacional e internacional y fueron iden
tificadas
como ejemplo de buena gobernanza. debido a tal visibilidad, el Presupuesto
Participativo se propag de manera creciente: en el perodo 986/ 998 existan tan
slo dos experiencias; en el perodo 989/ 992, hubo doce; en 99 / 996, 6; y en
el ao 2000 existan Presupuestos Participativos en 40 ciudades (foro nacional de
Participacin Popular (fnPP), 2002). de dichas experiencias, 80 tuvieron su inicio
en
998, impulsadas por la divulgacin del Presupuesto Participativo de Porto alegre,
que
fue considerada como la experiencia ms exitosa.
estructurado como un mecanismo participativo que incorpora a los miembros de
la comunidad local al proceso de decisin sobre la distribucin de las partidas de r
ecursos
presupuestarios locales, el Presupuesto Participativo no est exento de controvers
ias, y
requiere adems la combinacin de innumerables variables. una investigacin nacional,
que analiz diversas experiencias, concluy que existen diferentes factores que infl
uyen
en los resultados del Presupuesto Participativo, tales como: (a) el tipo de part
ido poltico
que lo implementa; (b) el nivel de organizacin, movilizacin y politizacin de la soc
iedad;
(c) las caractersticas socioeconmicas y demogrficas del municipio; (d) la capacidad

tcnica y gerencial de la administracin local; (e) el compromiso del gobierno; (f)
la
situacin financiera del municipio; y (g) el mtodo adoptado para establecer la rela
cin
entre el gobierno y la comunidad (fnPP, 2002). la investigacin tambin determin
que el Presupuesto Participativo es una experiencia inestable; en el perodo anali
zado,
2 administraciones locales cancelaron sus experiencias, cifra que super el nmero d
e
las administraciones que lo adoptaron en el mismo perodo, que fueron nueve.
PROGRAMAS IMPULSADOS POR LA DEMANDA
Estos programas son, en general, financiados por los Fondos Municipales de
apoyo comunitario (fumac) constituidos en los municipios ms pobres del nordeste
y se destinan a la realizacin de proyectos/obras de pequea magnitud. en estos
programas, los recursos son transferidos directamente a las comunidades locales,
que
toman decisiones sobre dnde y cmo aplicarlos y son responsables tambin por su
dEmoCraCia,
Estado
E
instituCionEs
fiscalizacin. Su objetivo es que la propia comunidad tome decisiones sobre qu obra
s
sern realizadas (propulsadas por la demanda), en oposicin a las decisiones tomadas

por organismos gubernamentales o multilaterales (propulsadas por la oferta). exi
sten
todava pocas evaluaciones sobre estos programas en el Brasil, en especial sobre l
a
eficacia de su funcionamiento en los diferentes municipios del Nordeste. Por lo
que
tenemos entendido, el anlisis ms completo es el de Judith tendler (2000), quien,
apoyada por pruebas recogidas en algunos estados de la regin, seala innumerables
problemas de implementacin y muestra una actitud escptica respecto del logro de lo
s
objetivos del programa.
en resumen, en las ltimas dcadas ha habido abundantes experiencias
participativas en los territorios locales brasileos. con el estmulo de la legislac
in federal,
los organismos multilaterales o los propios gobiernos locales, Brasil ha sido co
nsiderado
un laboratorio de estas experiencias, que apuntan hacia una tentativa de concili
acin de
dos visiones rivales sobre el papel de los gobiernos locales. en la primera, el
gobierno local
sera el principal proveedor de servicios sociales universales. en la segunda, el
gobierno
local sera el foro privilegiado para la prctica de la democracia deliberativa, que
sera
alcanzada a travs de un equilibrio relativo entre quienes deciden y quienes son a
fectados
por las decisiones. estas experiencias participativas tambin marcan la existencia
de
tensiones entre los mecanismos de la democracia representativa y los mecanismos
de la
democracia deliberativa. en este sentido, la bibliografa ha debatido las ventajas
y los
inconvenientes de ambas formas de representacin de los intereses.
COMENTARIOS FINALES
este trabajo mostr que la experiencia brasilea de gobierno local ha sido
marcada por una fuerte innovacin institucional y un complejo sistema de relacione
s
intergubernamentales, principalmente entre la unin federal y los gobiernos munici
pales.
dichas innovaciones resultaron, en una primera instancia, de los compromisos asu
midos
durante la redemocratizacin y, posteriormente, de decisiones tomadas por los prop
ios
gobiernos, tanto el gobierno federal como los gobiernos locales, as como por orga
nismos
multilaterales de financiacin de programas sociales. A pesar de la capacidad desi
gual de
los municipios brasileos, existen indicios que apuntan hacia cambios en la forma
en que
se est dando la gobernacin local.
Sin embargo, a pesar de la mayor participacin de los gobiernos y las comunidades
locales en la prestacin de servicios sociales universales y bienes pblicos de uso
comn,
todava no resulta claro si dichas nuevas formas institucionales son sostenibles s
in el apoyo
financiero e inductor del gobierno federal y otros organismos externos a la gobe
rnacin
local. Asimismo, el xito relativo de algunas experiencias participativas no signi
fica que
GoBiErnos
LoCaLEs
En
EL
BrasiL
Celina Souza
no existan dilemas y tensiones. una de dichas tensiones es el riesgo de un debil
itamiento
del papel de los representantes electos, tema que actualmente es centro de los d
ebates
sobre la representacin de intereses en las sociedades democrticas. esto se debe a
que,
con la participacin creciente de foros comunitarios que pasan a desempear la funcin

de fiscalizar la prestacin de servicios locales y representantes de la comunidad
que toman
decisiones sobre inversiones y sobre la distribucin de los recursos presupuestari
os, se
van desdibujando y resultan poco claras las fronteras entre el papel de los repr
esentantes
comunitarios respecto de los polticos electos, y en particular los legisladores l
ocales.
Esto resulta de importancia, porque el papel de fiscalizar al Ejecutivo y aproba
r el
presupuesto es una prerrogativa constitucional de los legisladores. falta mucho
para
que se pueda establecer la lnea divisoria entre estas dos formas de representacin,
a
pesar de los esfuerzos de los tericos de la democracia deliberativa y de la democ
racia
representativa. asimismo, la falta de incentivos para que los legisladores parti
cipen de
este tipo de contrato poltico puede afectar la sostenibilidad de las polticas part
icipativas
y amenazar el perfeccionamiento de las experiencias. esto se debe a que las refo
rmas
polticas afectan el equilibrio de las instituciones y sus actores, especialmente
cuando se
da un empoderamiento de grupos sociales que pueden ser vistos como amenazas a lo
s
intereses de los grupos tradicionales ms poderosos.
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democracia,
instituciones
y sociedad
isidoro
Cheresky
mitchell
seligson
Federico
Vzquez
Calero
ComEntario
a
ProPsito
dEL
Estado
y
La
dEmoCraCia
Isidoro Cheresky
comentario a propsito
del estado y la democracia
Isidoro Cheresky*
la experiencia latinoamericana reciente (la de los aos noventa) subyace al
planteo de la revitalizacin del estado en la regin. la opinin pblica ha virado
sustancialmente. como si fuese resultado de un movimiento pendular, el entusiasm
o
con la desregulacin de las economas, y la modernizacin del estado que aparejaba la
disminucin de sus funciones y su ingerencia, fue seguido por el desencanto con es
a
experiencia (desencanto parcial en aquellos casos en que efectivamente la modern
izacin
implic una mejora en los servicios pblicos y en las tareas de la burocracia pblica,

y crecimiento econmico), sobretodo por las consecuencias sociales de la prdica del

estado mnimo: incremento de las desigualdades sociales, no slo en trminos de bienes

sino tambin de la proteccin de la ley y expansin de la pobreza en sectores que no l
a
haban conocido en el pasado.
de modo que el reclamo de estado, del derecho al estado, resulta de una
frustracin reciente, la proveniente de una retraccin de sus responsabilidades que
prometa acarrear un incremento de las libertades y las iniciativas, pero que redu
nd
en buena medida en una desresponsabilizacin de los representantes y la burocracia

en lo relativo a la suerte de los ciudadanos. tambin debe tenerse en cuenta que e
sta
frustracin haba estado precedida por un malestar el que llev a aceptar el estado
mnimo de los noventa originado por un estado ineficiente, capturado con frecuencia
por intereses corporativos e injusto pues sus decisiones y normativas eran adopt
adas en
la opacidad y parecan ajenas a la influencia de la deliberacin democrtica.
*
socilogo.
Profesor
de
teora
Poltica
Contempornea
en
la
universidad
de
Buenos
aires
(uBa)
e
investigador
del
ConiCEt-argentina.
dEmoCraCia,
instituCionEs
y
soCiEdad
la presente demanda de estado de los ciudadanos en amrica latina invita a ser
pensada como lo sugiere la reflexin desmenuzada e incisiva de Guillermo ODonnell,
puesto que esa demanda no presupone un retorno al pasado, no forzosamente al
menos.
.
el estado posible y pendiente en consonancia con la evolucin de la ciudadana sera
entonces un estado democrtico en un doble sentido: garante y a la vez promotor
de la ciudadana.
en la mayora de los pases de la regin las instituciones comunes, cuya vocacin es
asegurar la igualdad ciudadana son insuficientes e incompletas. Luego del ciclo
de
dictaduras padecido hace tres dcadas, la democratizacin ha sido crecientemente
efectiva en trminos del ejercicio de los derechos polticos, pero en lo referido a
la democratizacin del Estado existe y persiste un dficit histrico sealado por
el propio g. odonnell en la amplitud de lo que l llama las zonas marrones,
aquellas en que el dficit de las instituciones es ms notorio y connotado por
las desigualdades sociales, tnicas y de gnero. en otras palabras la vigilancia
y proteccin de las fuerzas de seguridad y el acceso al sistema judicial y su
imparcialidad no alcanza a todos por igual, en tanto que la provisin de bienes
y servicios bsicos es insuficiente o est condicionada por contraprestaciones de
sometimiento poltico y social.
esta situacin es, en muchos casos, estructural y se reproduce con pocas
modificaciones a lo largo del tiempo. Ello es lo que diferencia a nuestras socie
dades
de otras en occidente en donde el ejercicio de los derechos polticos se ha prolon
gado
en el acceso igual a bienes bsicos (sobretodo educacin y salud) relativizando las
desigualdades en los ingresos y ha inducido cambios significativos en otros mbito
s
de provisin de bienes pblicos.
la evolucin reciente anuncia nuevos tiempos. en amrica latina los inicios
del siglo xxi han visto estas desigualdades cuestionadas en algunos casos por
los canales ms tradicionales y en otros por los ms disruptivos: categoras de
individuos postergados o grupos culturales excluidos se han movilizado en demand
a
de derechos y de cambios estructurales, impugnando los sistemas institucionales
existentes.
Es decir, el dficit institucional apuntado ha sido encarado por dos caminos. All
donde los regmenes polticos han logrado plantear por medio de la competencia
poltica y la mejora de la participacin ciudadana una profundizacin de la
democracia se ha ido produciendo una ampliacin del estado de derecho sostenible
en el tiempo. en estos casos se ha asegurado cierta integracin social y un encuad
re
institucional de la vida pblica, pero persiste el interrogante de la medida en
que los gobiernos que han prometido llevar a cabo reformas profundas puedan
efectivizarlas en este contexto de continuidad institucional.
ComEntario
a
ProPsito
dEL
Estado
y
La
dEmoCraCia
Isidoro Cheresky
en otras sociedades de la regin en cambio se ha precipitado la crisis del rgimen
poltico por descrdito de la representacin existente, resultante a los ojos de una
mayora de sus ciudadanos de una democracia limitada. las instituciones polticas
existentes eran vistas como accesibles a una parcialidad de privilegiados e incl
uso
como recursos de una igualdad para pocos que dejaba al margen una masa de
descontentos y excluidos. en algunas de esas sociedades no se han producido tan
solo cambios de gobierno sino que se han iniciado proyectos de refundacin poltico
social, sustentados en el voto popular. estas rebeliones por el momento no han
acompaado los progresos en la inclusin, la distribucin de bienes y la afirmacin
de la soberana nacional con una renovacin de signo claro de las instituciones
democrticas, y en algunos casos los logros parciales del pasado, aparecen puestos

en duda.
en trminos estrictos, en algunos casos, la ausencia de instituciones y regulacion
es
que aseguren las plenas libertades pblicas y el que el propio dispositivo de
representacin y competencia polticas permanezca indefinido, coloca a estas
sociedades en una situacin de democracia pendiente, de formato incierto,
resultado paradjico pero no incomprensible de una movilizacin social hecha en
nombre de la igualdad de condiciones y de la igualdad en los derechos polticos.
la suerte futura de esas evoluciones hechas bajo la aspiracin de una refundacin
nacional, est en proceso de definicin. Es decir que depende de la capacidad y
voluntad de los actores polticos y sociales en reconstruir los estados y fundar l
os
regmenes democrticos sobre bases ms slidas y amplias.
las condiciones actuales para la reforma del estado y mejoramiento de la
democracia tienen un denominador comn en la regin: extender el alcance de la
ciudadana efectiva o, en otras palabras, asegurar un umbral de bienes asociados a
la
condicin ciudadana (bienes materiales y culturales) que redunden en la integracin
econmica y poltico-social. existe una extendida consciencia ciudadana sobre la
condicin igualitaria que ha fomentado la multipliacin de demandas y acciones
pblicas; este umbral de derechos proclamados y anhelados constituyen un piso que
inhabilita el retorno a frmulas de democracia limitada, pero que plantea el desafo

de desarrollar un estado con las capacidades requeridas y tambin una comunidad
poltica democrtica que d cabida a la multiplicacin de identidades y reclamos y
pueda darse los recursos para gobernarlos: decidir sobre su legitimidad, sobre l
as
prioridades, laudar ante las incompatibilidades y diferencias.
2.
la revalorizacin actual del estado y su efectivizacin suscita un debate sobre su
rol. la cuestin es si debe ser entendido como un garante de derechos universales,

y en el caso de amrica latina, la vigorizacin del estado debe ser entendida
esencialmente como un reforzamiento del alcance de la ley y de los recursos
instrumentales para que ello suceda, o bien el estado no puede ser concebido tan

solo como una red institucional neutra, sino que es a la vez depositario de una
dEmoCraCia,
instituCionEs
y
soCiEdad
voluntad colectiva, que si ella es favorable a la democracia supondr una interven
cin
poltica que traducir en su institucionalidad la extensin del principio igualitario
( incorporando dimensiones de la ciudadana social de naturaleza distributiva
en los mbitos pblicos: previsiones para el desempleo y las contingencias de la
vida, salud, educacin, justicia, tarifas de los servicios pblicos, etc). como g.
odonnell ha sealado en la dcada precedente a partir de la idea de gobernanza,
que acertadamente planteaba que las decisiones de estado deban contar con
informacin y consulta proveniente de los actores sociales para ser eficientes,
deriv en una acepcin de ese trmino y en prcticas que se inspiraban en l que
pretenda el abandono de una definicin de proyecto colectivo orientado desde
el poder legtimo, en provecho de una suerte de automovimiento de la sociedad.
esta orientacin aliviaba o suprima la regulacin normativa que deba limitar
la discrecionalidad de los poderes fcticos. en trminos ms generales la idea de
estado mnimo y de la desregulacin social estuvo asociada a la retraccin de las
instituciones, acentuando la separacin de stas de la expresin de la voluntad
poltica ante el temor se deca de que las polticas pblicas y un estado amplio
fuera permeable a demandas crecientes y contradictorias que lo hicieran ineficie
nte
o fuente de privilegios y de anidamiento de intereses particulares en su seno. P
ero,
en paralelo a la idea de que un estado poco interventor sera mas imparcial se
difunda una ideologa no intervencionista, a veces explcitamente formulada
sosteniendo que el bienestar general vendra de la mano de una actividad privada
(en el mbito econmico sobretodo) librada de restricciones: el libre albedro
de los pudientes y, en consecuencia detentores de las decisiones, conllevara la
mejora de la situacin general y de todos. estas antiguas teoras restrictivas y
descalificadoras del rol del Estado tuvieron amplio eco y consecuencias en la re
gin
latinoamericana.
el actual retorno del estado conlleva en la mayora de los casos la intencin de
reequilibrar la balanza social, es decir, intervenir a favor de una mayor iguald
ad
en la distribucin de bienes y en el reconocimiento de realidades, identidades y
demandas de igualdad y de diferencia y en la creacin de una institucionalidad
acorde con este propsito. aunque los progresos en esta direccin no son siempre
los esperados, siendo la mejora en el combate de la pobreza ms auspicioso que
lo alcanzado en el acortamiento de las distancias sociales, y en consecuencia, l
os
temas sociales y de reconocimiento continuan pendientes. Se plantea tambin
con gravedad el interrogante de en qu medida estas transformaciones del estado
van a la par de un fortalecimiento del rgimen poltico democrtico y an de la
preservacin de ciertos derechos sociales y polticos que deberan estar inscriptos en

la institucionalidad misma del estado.
la irrupcin de demandas que propulsan el desplazamiento de instituciones
tradicionales y suelen traducirse en liderazgos personalistas alimentan esperanz
as
e interrogantes. el peligro que la movilizacin social se detenga en su fase
ComEntario
a
ProPsito
dEL
Estado
y
La
dEmoCraCia
Isidoro Cheresky
movimientista y que el fraccionamiento de intereses y demandas, as como el
estancamiento en un momento elemental de la representacin la relacin masa-
lder obstaculicen el desarrollo de instituciones y legislacin que despersonalizan
aspiraciones y logros, es real. Sin embargo, la conciencia de derechos en las so
ciedades
latinoamericanas se ha extendido y los movimientos recientes aunque muchas veces

connotados por la expresin del descontento y del veto, tambin estn imbuidos de
un espritu individual y colectivo de autonoma que acota las delegaciones de poder
personalistas y tiene potencialidades deliberativas. con los matices propios de
las
diferentes realidades nacionales, lo que vemos emerger es ms bien una ciudadana
en vez del tradicional pueblo supuestamente homogneo que en el pasado se
consideraba como el depositario de una voluntad que le sera inherente y que por
ello poda ser simplemente encarnado por un jefe poltico. las ciudadanas en
expansin, incluidos los sectores postergados emergentes tienden a ser deliberativ
as
y a no adoptar una identidad permanente y delegada.
. an teniendo en cuenta que la rehabilitacin del estado tiene una suerte de piso
mnimo de garantas, bienes y servicios, que an deficientemente asegurado, la tarea
institucional no consiste tan slo en sobrellevar el desafo de mejorar la proteccin
de derechos. implica tambin favorecer la articulacin con un rgimen poltico
democrtico que genere un movimiento institucional en el que lo que se consagre
como ley y organizacin tenga su fuente y su acompaamiento en la deliberacin y
las costumbres cvicas.
la tendencia, en parte efectiva y en parte posible, en la evolucin de las socieda
des
latinoamericanas, es que el estado ancho no sea tan slo el amparo para los asunto
s
privados de los individuos.
es el momento de recordar que los cambios que se suceden en la regin, en particul
ar
desde inicios del siglo, han estado signados por la crisis de la representacin po
ltica
y social. un signo de interrogacin pende sobre el rgimen poltico que podra
formularse en los trminos siguientes: qu tipo de democracia emerger de las
mutaciones en curso? esta interrogacin con un alcance variable para los diferente
s
pases tiene, sin embargo, una validez general.
deberemos preciar el diagnstico de la mentada crisis. Puede detectarse un
movimiento simultneo, de consolidacin de las bases de la representacin poltica,
las elecciones, aunque no de sus recursos tradicionales, los partidos polticos; y

paralelamente una ampliacin del espacio pblico, de comunicacin poltica y
presencia ciudadana en el que el poder legal es cuestionado y puesto ante el des
afo
de revalidar regularmente su legitimidad.
las elecciones se han convertido en la fuente indiscutida del poder poltico. ello

ha ido en desmedro del poder que tradicionalmente tenan las corporaciones,
particularmente la militar, pero tambin la de negocios y la sindical para influir
o
dEmoCraCia,
instituCionEs
y
soCiEdad
incluso pretender ser sustento de los gobiernos o de las pretensiones de vanguar
dias
polticas de expresar al pueblo ms all de su pronunciamiento efectivo. Se vota
y se vota en elecciones cada vez ms competitivas, y que son consideradas por
los ciudadanos como oportunidades reales de definir el rumbo poltico. En ese
sentido, sobretodo el ciclo reciente de elecciones presidenciales ha sido la oca
sin
de una repolitizacin de las sociedades, en donde se ha puesto en juego el rumbo a

seguir.
Pero las elecciones, ncleo del dispositivo de la representacin, son mucho ms de lo
que eran. Sobre el fondo del debilitamiento de los partidos y liderazgos tradici
onales
y de una ciudadana que, como contrapartida, no tiene identificaciones permanentes
,
las campaas electorales adquieren un relieve particular, puesto que la compulsa
en la mayora de los casos no est prefigurada por la evolucin de un sistema de
partidos pre existente. En el transcurso de las campaas electorales se configuran

ofertas polticas, con frecuencia bajo la forma de coaliciones que aglutinan redes
o
fragmentos de los partidos tradicionales en desagregacin en torno a un liderazgo
de popularidad.
la representacin en ese sentido, est ms que nunca en el centro del dispositivo
institucional. no hay otra va legitimada de acceso al poder poltico que la
competencia poltica electoral. Pero la representacin ha mutado en la medida en
que el protagonismo de las fuerzas organizadas tiende a ser marginal. el otro pi
lar
del rgimen poltico es la expresin ciudadana multiforme en el espacio pblico.
desde la consagracin del derecho a peticionar ante los gobernantes y del derecho
de huelga de los trabajadores, hasta en general el reconocimiento de los derecho
s
civiles, en particular los referidos a la libertad de comunicacin, se ancl desde
sus orgenes modernos una concepcin de la democracia que inclua una expresin
ciudadana que iba ms all del pronunciamiento electoral.
las democracias contemporneas (en amrica latina, pero tambin en las sociedades
de democracia madura) han evolucionado en la direccin de una presencia ciudadana
expandida en el mbito pblico. en el siglo veinte fueron caractersticas las
movilizaciones de masas organizadas y ulteriormente los movimientos sociales de
vnculos ms informales y menos derivados de los conflictos en el mundo del trabajo.

la ciudadana contempornea, ahora, en los albores del siglo veintiuno, es
crecientementeautnomaenel sentido de quenotienepertenencias eidentificaciones
permanentes y, aunque no es impermeable a influencias de lderes y de ncleos y
redes ideolgicas, se halla en verdad expuesta a una comunicacin poltica variada
y diversa que hace que sus orientaciones y preferencias se formen con ms libertad

que en el pasado.
esta nueva ciudadana desencuadrada est cada vez ms en el centro de la vida
pblica en Latinoamrica. Desde este punto de vista, la desconfianza es el signo
ComEntario
a
ProPsito
dEL
Estado
y
La
dEmoCraCia
Isidoro Cheresky
de la relacin ciudadana con el poder y con los asuntos pblicos, adquiriendo sta
diferentes modalidades: vigilancia respecto a los actos de gobierno, calificacio
nes de
las acciones de los poderes, expresiones de veto a las decisiones, llegado el ca
so por
fuera de los canales institucionales.
Esta intensificacin de la vida publica est sostenida en un abanico de expresiones
ciudadanas constantes o espordicas. en primer lugar la opinin pblica ha
devenido un dato omnipresente en la vida pblica, resultado de las estimaciones
efectuadas por las encuestas, en estrecha relacin con las mediciones de audiencia

de los medios de comunicacin en su variable inters por los asuntos pblicos. el
estado de opinin, cuestionado e inasible como es, se ha constituido, sin embargo,

en un referente ineludible de las decisiones de los gobernantes y lderes polticos
en
general.
en el mbito ms dinmico del espacio pblico se encuentran los medios de
comunicacin y en primer lugar la televisin y crecientemente internet. Pese al
acceso diferenciado que tienen los individuos a los recursos de la comunicacin
poltica, y a la existencia de factores con capacidad de incidencia por el control

(relativo) sobre los medios (propietarios efectivos, grandes columnistas, micro
climas periodsticos), la comunicacin poltica est tambin influenciada por grupos
ciudadanos de representacin virtual, autnomos de los mencionados poderes
fcticos y con capacidad para instalar temas y fomentar corrientes de opinin, y por

lo que en las sociedades pueda existir como sociedad civil.
Aunque el espacio pblico es concebido como un mbito de opinin e influencia,
pueden surgir en l expresiones de descontento que tienen capacidad compulsiva
o que incluso ejercen la violencia y pueden forzar soluciones e incluso jaquear
o
desestabilizar gobiernos. de hecho en los ltimos aos se produjeron en amrica
latina quince interrupciones en los mandatos presidenciales originados en la
protesta ciudadana y popular. Pero sin llegar a esos extremos la presencia ciuda
dana
directa, el asamblesmo y el corte de ruta se han propagado como ilustracin de
una propensin ciudadana a exhibir pblicamente las demandas procurando as la
sensibilizacin ante los reclamos y prescindiendo con frecuencia de las organizaci
ones
polticas y sociales existentes.
la movilizacin social y, en particular, las expresiones ms fragmentarias y
espontneas de nuestro tiempo, tienen una doble faz. Por una parte, la presencia
ciudadana desafa al plantear necesidades, e incluso al exteriorizar pasiones, que

apuntan al mbito instituido de la sociedad, generando la expectativa que el poder

y los responsables polticos den cuenta de sus actos y procuren una elaboracin de
los reclamos y protestas, que las legitime y las vehiculice.
Pero la movilizacin social si se hallase carente de voces emergentes y de
interlocutores responsables puede quedar en un estadio de puro veto al poder,
dEmoCraCia,
instituCionEs
y
soCiEdad
devenir antiinstitucional y encontrar refugio en s misma desarrollando una identi
dad
absoluta poco afn al entendimiento en el marco de la comunidad poltica.
de todos modos, la presencia ciudadana en el mbito pblico, que alcanza hasta la
auto-representacin requiere ser interpretada en toda la significacin que adquiere.

la activacin social ha sido tratada por algunos investigadores en trminos de
social accountability2 refirindose esencialmente a la vigilancia que ejercen los
gobernados sobre las promesas de los gobernantes, pero esta designacin parece
limitada si se considera que el espacio pblico es el escenario de expresiones
ciudadanas que generalmente vetan decisiones imprevistas teniendo en cuenta las
circunstancias en que se adoptan, promueven temas o soluciones antes impensadas,

o que ms generalmente se producen desplazamientos en la legitimidad respecto al
momento en que se consagraron los mandatos representativos.
esta extensin de la expresin ciudadana ha sido a veces interpretada como
circunstancial, resultado de una crisis que llevara en el futuro a una mayor
institucionalidad. Por cierto, para varias sociedades que han conocido la zozobr
a
econmica o institucional, o ambas, es previsible una estabilizacin en torno a
nuevos formatos institucionales. Pero probablemente ella difiera de la estabilid
ad
del pasado.
esta evolucin contempornea en la que coexiste un reforzamiento de la legalidad
de la representacin con una desconfianza hacia las variadas expresiones del poder

se corresponde con la propia naturaleza ambivalente de la democracia: igualdad
ciudadana en paralelo a diferencias producidas por la propia sociedad que crean
mini
aristocracias de poder. las jerarquas no son slo propias de la divisin funcional de
l
trabajo y de las desigualdades de fortuna, sino que se han hecho aun ms notorias
en la vida pblica por derivaciones de su propia actividad. Podra decirse que el
ejercicio mismo de la democracia comenzando por la igualdad de derechos pone
en movimiento una dinmica de diferenciacin y desigualdades. Pero en el mbito
pblico poltico esa ambivalencia se ha hecho ms evidente. todos elegimos y
tenemos igual peso electoral, pero el principio de la electividad tienen que ver
no
slo con la proximidad e identificacin con los electores que muestren los aspirante
s
a gobernar, sino con las capacidades para representar y ejercer el poder. de mod
o que
al votar se cree elegir a los ms capaces y quienes se dedican a la poltica y se po
stulan
constituyen un mundo separado que tiende a perpetuarse en los mbitos de poder.
En las sociedades contemporneas se expande la desconfianza porque esos
representantes legales y aceptados son considerados a la vez como una clase con
intereses propios. ante ella el ciudadano comn ejerce la vigilancia cuando no est
ganado por la decepcin y escepticismo y ejerce cada vez ms, en una poca de
identificaciones colectivas declinantes, un poder de veto electoral (votando con
tre
el gobierno o el grupo dominantes, o no electoral), siendo cada vez ms infrecuent
e
la participacin en proyectos colectivos de carcter general.
ComEntario
a
ProPsito
dEL
Estado
y
La
dEmoCraCia
Isidoro Cheresky
esta tensin de los ciudadanos con los representantes y los gobernantes es
particularmente intensa en amrica latina, donde las desigualdades sociales
econmicas y culturales son ms notorias. Por ello, la consciencia de derechos que
se ha extendido cuestionando desigualdades y privilegios junto a transformacione
s
ideolgicas, sociales y tecnolgicas, que no es el caso de tratar aqu, permite pensar

que la nueva autonoma ciudadana constituye un dato permanente de la vida
pblica. o dicho de otro modo, que junto a las instituciones de la representacin,
sin desconocerlas, pero sin subordinarse a ellas, se preservar un espacio pblico
activo que requerir permanentemente la legitimacin de los actos de poder. la
construccin de un estado ancho y la mejora de la democracia se presentan as
como procesos estrechamente asociados.
4.
Pensar el estado y la democracia, habida cuenta de los cambios de poca
sobrevenidos, supone tener en cuenta:
a.
un estado democrtico se caracteriza, por cierto, por la articulacin de ciertos
principios: el de la igualdad ciudadana, el de la libertad, el de la solidaridad
en
el marco de una comunidad poltica que protege a los individuos que a la vez
pertenecen a ella porque estn embarcados en una aventura comn definida
democrticamente por sus miembros. Pero las instituciones democrticas han
cambiado y cambian a lo largo del tiempo y de hecho han sido diferentes
segn las tradiciones nacionales en que se inscribieron.
En los tiempos presentes parece perfilarse una mutacin institucional. Por
una parte el dispositivo representativo reconoce nuevos actores y una nueva
dinmica; por otra parte, la expresin ciudadana en el espacio pblico adquiere
un nuevo relieve. la deseable deliberacin y legitimacin representativa
(en el Congreso) se produce en paralelo e influenciada por la deliberacin
y movilizacin de actores en el espacio pblico. esta evolucin se presenta
como una realidad cada vez ms efectiva, pero la adaptacin eventual de las
instituciones est todava pendiente (flexibilizacin eventual de los trminos
de los mandatos de la representacin legal, modalidades de consulta y
referndum que habiliten en casos especiales el pronunciamiento ciudadano
directo, etc.).
las reformas polticas para mejorar la representacin y democratizar el juego
poltico estn en buena medida an pendientes.
b.
Si el espacio pblico es tan relevante, se hace necesario, por supuesto, estar
atento a la vigencia de los derechos civiles y polticos, pero tambin en un
espritu no restrictivo, regular la accin de los agentes que intervienen en
la comunicacin y mejorar las condiciones para un acceso generalizado a la
comunicacin poltica.
dEmoCraCia,
instituCionEs
y
soCiEdad
en trminos ms generales e incluyendo en ello a la movilizacin ciudadana,
el espacio pblico no puede estar plenamente institucionalizado a riesgo de
desnaturalizarlo, pero tampoco puede ser tierra de nadie.
c.
la democratizacin del estado no resulta simplemente de su articulacin o
subordinacin a un rgimen poltico democrtico. los mbitos administrativos,
sobre todo los que se ocupan de la provisin de bienes o servicios pblicos
pero tambin las reas ms burocratizadas, deberan ser democratizadas. ello
supone la visibilidad de su funcionamiento pero tambin su atravesamiento
por el espacio pblico; en otros palabras, todos estos mbitos deben proveer
informacin clara y accesible sobre sus tareas y ser objeto de deliberacin
pblica. esta apertura e iluminacin de los mbitos del estado no supone la
disolucin de las jerarquas y responsabilidades legales, pero s la ampliacin
de las competencias del juicio ciudadano.
d.
En definitiva, el derecho al Estado al que se refiere Guillermo ODonnell puede
ser entendido indisociablemente como el derecho a la comunidad poltica, a
que el mbito de las polticas y decisiones de estado se abran al espacio pblico.
ello har del estado no una maquinaria, sino un dispositivo institucional ms
prximo a los ciudadanos, abierto a los consensos que en el mbito pblico se
forman, as como al escrutinio y al veto ciudadano. Canalizar la desconfianza
ciudadana aunque no la disipar.
NOTAS
1
sobre
la
expansin
la
actividad
ciudadana
inspirada
en
la
desconfianza
hacia
el
poder
ver,
rosanvallon,
Pierre
(
2006),
La
contre
dmocratie-La
politique

lage
de
la
dfiance,
seuil,
Paris.
2
Peruzzotti
,
E.
y
smulovitz,
C.
(2001),
Controlando
la
poltica,
Buenos
aires,temas.
3
marshall,t.
h.(1944):Citizenshipandsocialclass,
nuevayork,anchorBooks.
EL
Estado,
La
GoBErnaBiLidad
y
La
LEGitimidad
PoLtiCa
En
amriCa
Latina
Mitchell Seligson
el estado, la gobernabilidad,
y la legitimidad poltica en
amrica latina
Mitchell A. Seligson*
desde el punto de vista de aquellos que controlan los altos rangos del estado
en la gran mayora de pases de amrica latina y el caribe, el principal problema al
que se enfrentan es el de la gobernabilidad. es decir, aquellos que manejan el e
stado,
especialmente a medida que los meses y aos de su mandato pasan, se preguntan cada

vez ms frecuentemente: por qu la gente no hace lo que le conviene? Pero lo que
en verdad estn diciendo es, por qu la gente no hace lo que nosotros, que sabemos qu
es lo conviene, les decimos que hagan? Sin embargo, viendo el problema desde el p
unto
de vista de la gente, la pregunta se invierte a: por qu tenemos que hacer lo que no
s
dicen si ni siquiera confiamos en ellos? Este marcado contraste simboliza el cent
ro del
problema del estado y la democracia en amrica latina.
el informe del Pnud sobre la democracia en amrica latina del 2004, a partir de
la tesis central de guillermo odonnell, abogaba por la construccin de una democraci
a
para la ciudadana, pero hacer esto requiere, como este captulo demostrar (usando
datos de encuesta para ms de 29 000 participantes en los 9 pases que se incluyeron
en
el Barmetro de las americas del 2006), un grado de legitimidad que est parcial o c
asi
totalmente ausente en la mayora de pases en la regin. odonnell, en su ensayo en este

volumen, argumenta de forma convincente que el estado tiene cuatro dimensiones,
dos
de las cuales son especialmente relevantes en este caso2: ( ) la eficiencia
de la burocracia
del estado y (2) la eficacia de su sistema legal. Son estas dos reas, como se mos
trar, en
*
Profesor
Centennial
de
Ciencias
Polticas
y
director
del
Barmetro
de
las
amricas
en
la
universidad
de
Vanderbilt
dEmoCraCia,
instituCionEs
y
soCiEdad
las que los estados de la regin tienen sus fallas ms grandes. esas fallas, desde e
l punto
de vista de este autor, explican en gran medida por qu rodolfo mariani (2006:P. )
,
argumenta que,
...la democracia no es slo un principio de legitimacin de gobiernos mediante
elecciones, sino tambin un principio de organizacin de la sociedad mediante la
vigencia de un sistema legal que se base en el reconocimiento de la igualdad de
todos los
individuos y un poder poltico e instituciones que procuran garantizar las condici
ones
de esa igualdad o, en otros trminos, del goce universal de los derechos que ese s
istema
legal consagra .
este captulo toma como punto de referencia las perspectivas de odonnell y
mariani acerca de la importancia que tiene la legitimidad del estado a los ojos
de los
ciudadanos, en este caso los ciudadanos de amrica latina y el caribe. como marian
i
establece si gozar de la legalidad democrtica es un bien esencial de la ciudadana,
entonces, el primer derecho ciudadano en democracia es la existencia de un estad
o capaz
de garantizar para todas y todos y en todo el territorio, la vigencia plena del
sistema
legal (p.5 versin original). Si uno pensara en una sola pregunta que pudiera captar

claramente el punto de vista de la ciudadana sobre el requisito bsico de la legiti
midad
del estado, esa pregunta sera la que el Barmetro de las amrica incorpor en su
encuesta del 2006, la cual dice::
Hasta qu punto tiene confianza en el sistema de justicia?
la validez de esta pregunta es clara y su interpretacin deja poco espacio
para la ambigedad. ms aun, funciona bien en los diversos lenguajes de la regin,
traducindose fcilmente al espaol, criollo haitiano, francs, portugus y a las dems
lenguas en las que se tradujo la encuesta . a cada participante se le pidi evalua
r su nivel
de la confianza en el sistema judicial en una escala que iba de ninguna a mucha4. lo
s
resultados se muestran en el Grfico 1.
el anlisis de las respuestas de los ciudadanos de las amricas a esta pregunta
revela tres cosas. la primera es que de los 9 pases incluidos en la encuesta, slo
en seis
se registra una confianza promedio que se sita en el rango positivo de la escala
que va
del 0 al 00. dos, la diferencia entre los dos pases norteamericanos y el resto de
amrica
Latina es muy grande. Aun Costa Rica, que posee el nivel de confianza ms alto ent
re
los pases de amrica latina y el caribe, est muy por debajo de los estados unidos y
canad. tercero, hay algunos pases que aun en el contexto de latino amrica presentan

un nivel promedio de confianza excepcionalmente bajo: Per, Paraguay y Ecuador.
cmo debemos interpretar estos resultados? la explicacin ms comn, que
tiene su origen en el libro clsico de almond y Verba ( 96 ) titulado La cultura cvi
ca,
es que el bajo nivel de confianza en el sistema judicial, una institucin democrtic
a por
excelencia, es un reflejo de un fallo en la cultura; en otras palabras se cree q
ue si tan
slo los ciudadanos de Amrica Latina y el Caribe confiaran ms en sus instituciones
EL
Estado,
La
GoBErnaBiLidad
y
La
LEGitimidad
PoLtiCa
En
amriCa
Latina
Mitchell Seligson
GRFICA 1. confianZa en el SiStema Judicial: 9 PaSeS de laS
amricaS
Confianza en el sistema judicial
70
60
50
40
30
20
10
0
63,5
61,8
52,9 51,7 50,7 50,6
48,2 46,7 46,0 45,3 44,7 44,6 43,3
41,2 40,9 39.5
32,6 31,0
28,6
Ecuador
Paraguay
Per
Haiti
Nicaragua
Chile
BoliviaJamaica
Panama
HondurasGuatemalaLa Repblica Dominicana
El SalvadorMxicoColombiaGuyanaCosta RicaLos Estados Unidos
Canad
democrticas, la democracia se consolidara y los gobernantes podran gobernar. esta
interpretacin es todava popular y se refleja en una variedad de publicaciones basa
das
en la encuesta de Valores mundiales (inglehart, 999; inglehart, 2000; inglehart
y
Welzel, 2005). desde esta perspectiva, slo si los latinoamericanos/as tuvieran un
a
actitud correcta, todos los problemas se solucionaran.
El punto de vista de que es una cultura cvica deficiente o anti-democrtica la
que causa que la ciudadana en amrica latina no confe en su sistema judicial no ha
sido aceptado por todo el mundo. investigaciones realizadas en Venezuela fueron
las
primeras en rechazar esta perspectiva, ya que encontraron niveles altos de desco
nfianza
en la que se supona era una de las democracias ms fuertes de amrica latina (Baylora
,
979; Baloyra, 987). de acuerdo a esas investigaciones, el sistema poltico pactado

que dio lugar a un aparente sistema bi-partidista fuerte y a una democracia cons
olidada
era altamente corrupto y se encontraba podrido en su ncleo. los intentos de refor
ma
resultaron serinsuficientes y demasiado tarde, tal como Romero lo sugiere en su
ensayo apropiadamente titulado, reacomodando las Sillas del titanic: la agona de
Venezuela (romero 997). como ya sabemos, el sistema se cay y fue remplazado
por la centralizacin del poder en las manos de un ejecutivo que gobierna a travs
de un sistema uni-partidista, una cmara legislativa sin diputados de oposicin y un

dEmoCraCia,
instituCionEs
y
soCiEdad
poder judicial totalmente emasculado que depende completamente del ejecutivo. Si
n
embargo, la evidencia emprica basada en varios pases que cuestiona la direccin de l
a
causalidad entre los valores de la ciudadana y la estabilidad democrtica proviene
de
investigaciones ms recientes (muller y Seligson, 994; Seligson, 2002c; Hadenius y

teorell, 2005).
Por ejemplo, considere el caso de ecuador, que obtuvo el resultado ms bajo con
respecto al nivel de confianza en el sistema judicial entre los pases del Barmetro
de las
Amricas del 2006. Debemos interpretar este resultado como un reflejo de un defecto

en la cultura poltica-democrtica de ecuador o, podra ser que los residentes de ese
pas
simplemente no confan a su sistema judicial porque, en trminos objetivos, el siste
ma
simplemente no amerita confianza? Tome en cuenta los hechos que ocurrieron dos ao
s
antes de la recoleccin de los datos de encuesta a principios del 2006. en diciemb
re del
2004, el congreso nacional decidi por medio de mayora simple la destitucon de la
corte Suprema de Justicia, el tribunal constitucional y el tribunal Supremo elec
toral.
el legislativo luego cre una nueva corte Suprema de Justicia, entre cuyos primers

actos estuvo la anulacin de las decisiones de la corte anterior en contra del pre
sidente
gustavo noboa, refugiado en repblica dominicana, abdal Bucaram, refugiado en
Panam, y el antiguo Vice-Presidente alberto dahik, refugiado en costa rica. los
tres oficiales fugitivos regresaron al pas pocos das despus. Mientras tanto, la ant
igua
corte Suprema de Justicia continu opearando, creando as una situacin en la que
existan dos cortes Supremas, cada una de las cuales tomaba decisiones contra de l
a otra.
despus, en la noche del viernes 5 de abril del 2005, el Presidente de ecuador emi
ti
un decreto oficial de emergencia que suspendi los poderes de la nueva Corte Supre
ma
y convocaba a reunin al Congreso Nacional para poder as lograr la oficializacin de
la suspensin. el congreso, dos das despus, el 7 de abril, suspendi a la corte por
votacin mayoritaria. estas decisiones provocaron que manifestantes se volcaron a
las
calles, denunciando la violacin de la independencia judicial, pero las protestas
fueron
brutalmente reprimidas por la Polica nacional resultando en la muerte de un fotgra
fo
chileno, 16 personas gravemente heridas y ms 80 parcialmente asfixiadas. Durante
siete meses ecuador permaneci con la ausencia total de una autoridad legal suprem
a
en su territorio. finalmente, el 28 de noviembre del 2005, magistrados elegidos
por
la Comisin Calificadora comenzaron sus labores, en presencia de la sociedad civil
y
representantes de la oea y la onu.
este breve recuento de los eventos en ecuador no hace justicia a la larga y
problemticahistoria delsistemajudicialdeesepas.Peros muestra entrminoschocantes
porque es que la ciudadana de ese pas expresa un nivel tan extremo de desconfianza
en
su sistema judicial. Si los manifestantes crean retos para la gobernabilidad del
estado,
debemos sorprendernos? no hay espacio en este ensayo para examinar las historias
de
otros pases que tienen una confianza en el sistema judicial baja, pero cualquiera
que este
familiarizado conlos eventos relacionados al sistema judicial de Per y Paraguay t
ambin
endendera porque esos pases tambin muestran un baja confianza.
EL
Estado,
La
GoBErnaBiLidad
y
La
LEGitimidad
PoLtiCa
En
amriCa
Latina
Mitchell Seligson
LEGITIMIDAD Y DEMOCRACIA: EL VNCULO CLAVE
Si la confianza en el sistema judicial es bajo en la mayora de pases de Amrica
latina y el caribe, tiene eso alguna relacin con la democracia? en otras palabras,

aqu nos hacemos la pregunta por qu es la confianza importante? La respuesta a
esta pregunta se ve claramente en el Grfico 2, donde se muestra la relacin entre l
a
confianza en el sistema judicial y satisfaccin con la democracia a partir de la i
nformacin
recolectada en 9 pases de las amricas. entre los pases que muestran un nivel de
confianza promedio en el rango positivo de la escala (i.e. 50 o ms), los entrevis
tados
tambin se mostraron satisfecho con la manera en que la democracia funciona en su
pas.
Por otra parte, cuando la confianza en el sistema judicial se encentra en el ran
go negativo,
la satisfaccin con la democracia cae marcadamente. Por ejemplo, entre aquellos/as
que
se dijeron profundamente insatisfechos/as con la democracia, el nivel de confian
za en el
judicial fue tan slo 29, en una escala de 0 a 00.
El grfico 3 muestra evidencia que confirma la relacin estrecha en la confianza
en el sistema judicial y la democracia. Se pregunt a los participantes: en su opin
in,
es su pas muy democrtico, un tanto democrtico, un poco democrtico o nada
democrtico? Como se puede ver claramente, mientras la confianza en el sistema judi
cial
disminuye, la creencia popular en el grado de democracia se ve severamente atenu
ada.
En conclusin, cuando la ciudadana pierde confianza en el sistema judicial, tambin
disminuye su satisfaccin con la democracia y su nivel de confianza en el sistema
ms
amplio de la democracia.
GRFICO 2. confianZa en el SiStema GRFICO 3. confianZa en el SiStema
Judicial y Su imPacto en Judicial y Su imPacto
la SatiSfaccin con la SoBre el grado de
democracia. democracia en el PaS.
En general, qu tan bueno funciona lademocracia en este pas?
Qu tan democrtico es el pas?
Muy dissatisfecho
Dissatisfecho
Satisfecho
Muy satisfecho
No democrtico
Poco democrtico
Algo democrtico
Muy democrtico
38,4
56,1
29,151,152,545,838,729,2
0 10 20 30 40 50 60 0
10
20
30
40
50
60
Confianza en el sistema judicial Confianza en el sistema de justicia
Fuente: Barmetro de las Amricas, 2006 por LAPOP. Fuente: Barmetro de las Amricas, 20
06 por LAPOP.
193
dEmoCraCia,
instituCionEs
y
soCiEdad
QUINES CONFAN EN EL SISTEMA JUDICIAL?
El hecho de que el grfica 1 mostraba una gran variacin entre pases con respecto
al nivel promedio de confianza en el sistema judicial, sugiere que hay factores
a nivel
nacional que producen diferentes resultados promedios para cada pas. Sin embargo,
en
cada pas hay factores que explican por qu algunas personas muestran niveles ms altos

de confianza en el sistema judicial que otras? Al analizar los pases de Amrica Lat
ina
y el caribe que se incluyeron en la muestra, se puede observar que hay un factor
que
tiene un impacto fuerte, y se es la victimizacin por corrupcin. la mayora de estudio
s
sobre corrupcin, especialmente el reconocido y respetado ndice de Percepcin de la
corrupcin producido anualmente por transparencia internacional, as como tambin
el ndice de control de la corrupcin producido por el Banco mundial, se basan en la
percepcin de corrupcin. Sin embargo, los estudios de laPoP y de otras institucione
s
han encontrado que la percepcin y la realidad no estn relacionadas estrechamenteen

esta rea (Seligson, 200 ; Seligson 2002a; Seligson 2002b; Seligson y recanatini,
200 ;
Seligson, 2006). en pases como Bolivia, por ejemplo, donde estudios de laPoP han
encontrado que la poblacin experimenta niveles de corrupcin extremadamente altos,
la percepcin de corrupcin es notablemente ms baja que en otros pases de la regin,
incluyendo pases como costa rica y el Salvador que presentan niveles de corrupcin
bajos. Como se muestra en el grfico 4, la experiencia con la corrupcin, medida por

medio del nmero total de maneras en las que el entrevistado inform haber sido vctim
a
de sobornos durante el ao anterior a la encuesta (en lugares tales como su lugar
de
trabajo, el sistema de salud, el sistema bancario, el gobierno local, etc.), tie
ne un impacto
fuerte en la confianza en el sistema judicial. Cuando se toman en cuenta las res
puestas de
los entrevistados para todos los pases conjuntamente, el promedio de la confianza
en el
sistema judicial se encuentra un poco ms abajo de 50 puntos en la escala del 0 al
00,
que se utiliza en este captulo, entre aquellos que informaron no haber sido vctima
s
de actos de corrupcin. Sin embargo, entre los entrevistados a los que se les soli
cit un
soborno en diferentes circunstancias, muestran un promedio de confianza que cae
por
debajo de 0 puntos en una escala del 0 a 00.
este resultado revela cun sensibles son los residentes de amrica latina y el carib
e
con el desempeo del sistema judicial. Hace dcadas lipset ( 959; lipset 96 ) en sus

trabajos clsicos argumentaba que la legitimidad se construye por medio de un dese
mpeo
apropriado, sistemticoy continuo del rgimen gubernamental. easton ( 96 ) tambin not
que aunque la legitimidad se puede construir y se puede crear una reserva de leg
itimidad
para permitir que un pas pueda sobrevivir tiempos difciles, si el rgimen de gobiern
o
no funciona bien esto puede erosionar la legitimidad5. la evidencia que se prese
nt en el
grfico 4 sugiere que la corrupcin descontrolada, que caracteriza a muchos pases de
la
regin, puede tener un efecto debilitante en la confianza en el sistema judicial.
En la regin
hay pases como Bolivia y ecuador, los cuales se posicionan en el extremo superior
, donde
el Barmetro de las amricas 2006 ha encontrado que a casi la mayora de la poblacin se

EL
Estado,
La
GoBErnaBiLidad
y
La
LEGitimidad
PoLtiCa
En
amriCa
Latina
Mitchell Seligson
GRFICO 4. imPacto de la corruPcin en la confianZa del
SiStema Judicial
Confianza en el sistema de justicia
50
40
30
20
10
0
01234567
El ndice de victimizacin por la corrupcin
Fuente: El Barmetro de las Amricas, 2006 por LAPOP
le solicit un soborno el ao anterior a la encuesta. Esto significa que alrededor d
e uno de
cada dos adultos en esos pases ha sido vctima de la corrupcin, lo que sugiere clara
mente
que esto tiene un efecto corrosivo sobre la confianza en el sistema judicial.
uno de los comentarios ms frecuentemente escuchados por parte de aquellos
que manejan los altos rangos del estado y de aquellos que se quejan por el problem
a
de la gobernabilidad tiene que ver con lo difcil que es tratar con la chusma. Sonan
do
muy parecido a los comentarios de la realeza en los tiempos de la revolucin franc
esa, los
administradores del estado se quejan de que los sectores pobres de la poblacin, l
os noeducados
y obstaculizadores, muestran pasividad, como mnimo yen ocasionesparticipacin
activa en protestas. Qu tan ciertas son estas percepciones? es cierto que los pobre
s y los
no-educados simplemente no entienden, y si lo hicieran, entonces la confianza en el
estado se incrementara y los problemas de gobernabilidad desapareceran?
los datos del Barmetro de las amricas refutan fuertemente este argumento.
Como se muestra en el grfico 5, niveles ms altos de educacin tienden a resultar en
menor confianza en el sistema judicial. En otras palabras, mientras ms sabe la ge
nte
sobre el sistema judicial en amrica latina y el caribe, menos confa en l.
Tal como lo indica el grfico 6, el argumento de que la pobreza explica la falta d
e
confianza en el sistema judicial es tambin refutado por los datos del Barmetro de
las
amricas. el anlisis se basa en un ndice de riqueza de los hogares, el cual consiste
en
dEmoCraCia,
instituCionEs
y
soCiEdad
GRFICO 5.imPacto de la educacin SoBre la confianZa en el
SiStema Judicial
48
46
44
42
40
Confianza en el sistema de justicia
Nada Primaria Secundaria Superior
LA EDUCACIN
Fuente: El Barmetro de las Amricas, 2006 por LAPOP
GRFICO 6.imPacto de la riQueZa del Hogar SoBre la confianZa
del SiStema Judicial
48
Confianza en el sistema judicial
.00 1.00 2.00 3.00 4.00 5.00 6.00 7.00 8.00 9.00
46
44
42
LA RIQUEZA DEL HOGAR
Fuente: El Barmetro de las amricas, 2006 por LAPOP.
EL
Estado,
La
GoBErnaBiLidad
y
La
LEGitimidad
PoLtiCa
En
amriCa
Latina
Mitchell Seligson
la suma o ausencia de ms de diez electrodomsticos y servicios tales como tV, telfon
o
celular, mquina de lavar y alcantarillado y agua potable, dentro de la casa. los
datos
revelan que no es con los pobres con quien el estado tiene problemas de legitimi
dad,
ya que aunque su nivel de confianza se sita en el rango negativo de la escala, es
ms
alto que el de aquellos que tienen una situacin econmica intermedia. los ricos,
independientemente de su nivel de educacin, confan ms en el sistema judicial, pero
quizs porque saben que estn en una mejor posicin para controlarlo. Son los que estn
en una posicin media, en este caso aquellos/as que tienen un nivel de riqueza ent
re 2 y
5 puntos, quienes exhiben los niveles de confianza ms bajos. Del total de entrevi
stados,
este grupo representa el 6 % de los/as encuestados/as, mientras que los ricos (c
on 7
mas puntos en la escala de riqueza) representan tan slo el 9%.
CONCLUSIONES
Este estudio ha mostrado que el nivel de confianza en el sistema judicial en
amrica latina y el caribe es problemtico. en la mayora de pases de la regin, la
mayora de la ciudadana desconfa del sistema judicial. no es sorprendente que las
nicas excepciones sean Canad, Estados Unidos y Costa Rica. La falta de confianza
guarda relacin estrecha con el problema ms grande, es decir, el de la democracia;
ciudadanos/as que no confan en su sistema judicial, tampoco creen que la democrac
ia
est funcionando bien y que su pas es muy democrtico.
tradicionalmente se ha sealado que la culpable de tales actitudes es una cultura
cvica deficiente, dejando a un lado la realidad. Los administradores del Estado c
ulpan
a tal cultura de socavar sus esfuerzos de gobernar. de hecho, tal como lo muestr
an los
datos del Barmetro de las amricas 2006, la ciudadana desconfa de su sistema judicial

porque el estado en muy corrupto; cuanto de ms maneras la ciudadana est expuesta
a la corrupcin, menos confianza tiene en el sistema judicial.
finalmente, no son los pobres ni los que carecen de educacin los que han fallado.

al contrario, cuanto ms educacin tiene, la gente de las amricas, menos confan en
el sistema judicial, y es la gran mayora de las personas de clase media la que ti
ene los
niveles ms bajo de confianza.
estos resultados dicen mucho sobre la naturaleza del problema del estado y
la democracia en amrica latina. Para que los estados puedan gobernar, de manera
democrtica, deben primero ganarse la confianza de sus ciudadanos; no la pueden
demandar y no pueden insistir en que se les d. Para poder avanzar hacia un estado
de
y para la democracia, tal como lo indica el ttulo del ensayo de guillermo odonnell,

los estados necesitan tomar en serio las opiniones de la ciudadana. Si se falla e
n esto, la
gobernabilidad ser ms difcil y la estabilidad democrtica imposible.
dEmoCraCia,
instituCionEs
y
soCiEdad
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NOTAS
1
Este
ensayo
se
basa
en
la
ronda
de
encuestas
del
Barmetro
de
las
amricas
del
2006
llevado
a
cabo
por
el
Proyecto
de
opinin
Pblica
en
amrica
Latina
(LaPoP,
por
sus
siglas
en
ingls)
El
autor
desea
expresar
su
agradecimiento
a
la
agencia
de
los
Estados
unidos
para
el
desarrollo
internacional
(usaid),
el
Pnud,
la
unin
Europea,
el
Centro
de
la
amricas,
la
universidad
de
Vanderbilt,
la
universidad
de
Costa
rica,
y
el
instituto
de
Ciencias
Polticas
de
la
Pontificia
universidad
Catlica
de
Chile
por
el
apoyo
brindado
a
esta
investigacin.
El
listado
entero
de
las
instituciones
asociadas
con
el
Barmetro
de
las
amricas
puede
ser
encontrado
en
www.americasbarometer.org
2
Las
dimensiones
de
un
foco
de
identidad
y
la
condicin
del
Estado
como
filtroson
menos
relevantes
para
esta
discusin,
ya
que
las
otras
dos
dimensiones
capturan
gran
parte
de
la
dificultad
que
el
Estado
tiene
en
establecer
y
construir
su
legitimidad.
dEmoCraCia,
instituCionEs
y
soCiEdad
3
Los
resultados
aqu
expuestos
no
incluyen
los
datos
de
encuesta
para
Brasil.
adicionalmente,la
encuesta
se
tradujo
en
varios
lenguajes
indgenas,
tales
como
el
Guaran,
amayra,
Quiche,
mam,
etc.,
los
cuales
fueron
utilizados
entre
los
hablantes
de
esas
lenguas
en
los
pases
que
se
incluyeron
en
el
Barmetro
de
las
amricas
2006.
4
se
le
present
una
escala
de
siete
puntos
a
cada
entrevistado
en
cada
uno
de
los
pases
donde
se
llev
a
cabo
la
encuesta.
se
les
entren
a
los
encuestados
en
el
uso
de
uso
de
la
escala,
y
slo
3,2%
de
la
totalidad
no
respondi
(i.e.
o
dijeron
que
no
saban
o
se
rehusaron
a
responder).
5
Para
ejemplos
de
cmo
la
teora
de
la
reserva
funciona
en
la
prctica
en
los
casos
de
Costa
rica
y
alemania,
ver
seligson
y
muller
1987;
Finkel,
muller,
y
seligson
1989;
seligson
y
muller
1990.
mxiCo
En
EL
EsPEJo
LatinoamEriCano:
PoLtiCa,
Estado
y
Ciudadana
Federico Vzquez Calero
mxico en el espejo latinoamericano:
poltica, Estado y ciudadana
Federico Vzquez Calero*
INTRODUCCIN: DILEMAS DE UN PAS
FRAGMENTADO
la historia poltica del estado mexicano podra ser contada como la fantasa de
un extrao consenso o conjura. Imagina la realizacin metafrica del ogro filantrpico,
quiz ms del primero que del segundo, alberga la ilusin de un estado omnipotente;
pero el reverso irnico de la conjura de los necios habla en realidad de un orden
y un
modo de obediencia semejante a un arreglo poltico kafkiano. nuestra vida pblica y
nuestra sociabilidad cotidiana lo testifican, la debilidad de la ciudadana lo insina
.
la descomposicin del antiguo rgimen narra la desnudez de una modernidad
poltica esquiva. la conjura queda desacreditada por una sublime deslegitimacin de
los necios. El terremoto del 1985 lo puso en evidencia, ni siquiera la pata fila
ntrpica
fue tan efectiva. cualquier amigo de otro pas que ha tenido la dicha de asistir a
realizar trmites migratorios sabe bien a lo que aludo. la reciente crisis del maz y
la
extensin de zonas marrones en el pas como las denomina odonnell son muestra
de nuestra triste necedad conjurada o si prefiere de los infortunios de nuestros
mundo
pblico.
mxico ingresa al siglo xxi con diversas transformaciones y momentos de
confusin. Para nadie resulta extrao que el proceso de democratizacin requiere de
nuevas miradas, sobre todo si admitimos que el estilo predominante de hacer polti
ca y
*
maestro
en
Estudios
sociales
y
Polticos
Latinoamericanos.
Encargado
de
dilogo
Poltico
e
internacional
de
la
Fundacin
Friedrich
Ebert
en
mxico.
dEmoCraCia,
instituCionEs
y
soCiEdad
de gobernar, as como el modelo de desarrollo de los ltimos aos ha despertado signos

de agotamiento y mltiples climas de desencanto y desafeccin. en algunas ocasiones
la democracia parece irrelevante y la poltica pierde sentido para la vida cotidia
na de los
ciudadanos. un estado dbil que no logra reformarse para conducir los nuevos retos

de una gobernabilidad democrtica y hacer frente a los poderes fcticos y a los desa
fos
de la globalizacin, una sociedad con enorme fragilidad en sus capacidades polticas

y cvicas, un modelo de desarrollo socio-econmico con escasos logros en trminos de
crecimiento y generacin de empleos de calidad, sin consensos mnimos para producir
polticas estructurales en pro de la igualdad y la inclusin, dejan al descubierto u
na de
las zonas ms preocupantes de la experiencia mexicana: un pas donde la ciudadana
como referente central de la democracia, contina como tarea pendiente del proyect
o de
repblica democrtica.
Pese a los avances del rgimen de la democracia poltica, los actores polticos
conviven en escenarios donde coexisten, contradictoriamente, culturas polticas li
gadas
al rgimen semi-autoritario con prcticas de la poltica democrtica y formas innovadora
s
de ocupar el espacio pblico que, sin embargo, chocan frente a enclaves autoritari
os en
el seno mismo de la sociedad civil y la poltica. la compleja convivencia entre lo
que
muere y se agota con lo que no termina por nacer, hacen de la vida pblica mexican
a un
teatro de simulaciones donde la lucha por el poder se desnuda frente a sus desli
zamientos
frvolos y sus formas mediticas terminan por convertir el espectculo en la institucin

de mayor desprestigio de la poltica mexicana.
el cambio socio-poltico en mxico parece implicar situaciones parecidas a las
descritas por italo calvino2 en su clsica metfora de las ciudades invisibles, con la

cual expresaba una prdida de sentido y rumbo de sus habitantes. en este contexto,

podemos preguntarnos: contina mxico siendo un caso de excepcionalidad y de
estabilidad institucional? o por el contrario, los recientes acontecimientos ele
ctorales
nos hablan de un acercamiento en trminos de fragilidad democrtica al resto de los
pases latinoamericanos?
el problema central que enfrentar la sociedad mexicana en las prximas dcadas
guarda estrecha relacin con la reconstruccin de una comunidad poltica nacional
que pueda insertarse de manera autnoma en la globalizacin. uno de los riesgos que
enfrentamos como pas es la fragmentacin de la sociedad como hogar pblico. Varios
factores apuntan en esa direccin: fuerzas econmicas y comunicacionales trasnaciona
les,
poderes fcticos externos e internos, la desigualdad que amenaza en convertirnos e
n dos o
ms sociedades extraas las unas de las otras, la exclusin de amplios sectores sociales
, el
debilitamiento del estado como referente de unidad y la prdida de la dimensin pblic
a de
la poltica como forma de convivencia colectiva y la desvalorizacin de la vida en c
omn.
los desafos que tendremos que abordar como nacin sern el fortalecimiento
de la capacidad conductora, reguladora e integradora del estado, la modernizacin
y
democratizacin del sistema de representacin y de los partidos polticos, el aumento
de
mxiCo
En
EL
EsPEJo
LatinoamEriCano:
PoLtiCa,
Estado
y
Ciudadana
Federico Vzquez Calero
las capacidades polticas de los actores sociales y, la calidad y relevancia de la
poltica y
el rgimen democrtico.
Sin duda mxico vive un momento histrico, la magnitud de nuestro incierto orden
poltico nos permite pensar que estamos ante la mayor encrucijada posrevolucionari
a.
nuestro dilema como sociedad ser encontrar respuestas colectivas para superar la
descomposicin extendida del antiguo rgimen y disear frmulas creativas para
transitar de una era poltico-cultural post-prista a una poca democrtica como cimien
to
cultural de otra forma de hacer poltica y de otro estilo de gobernar, sin lo cual
, nuestra
convivencia social estar en entredicho.
I. EL ESPEJO DE AMRICA LATINA
Poltica y democracia: entre el desencanto y la utopa
En qu sentido los procesos de democratizacin han modificado nuestras
concepciones de la poltica, las formas de practicarla y los estilos de gobernar? n
o
es acaso la debilidad de lo pblico y el fortalecimiento de la ciudadana componente
s
centrales y tareas pendientes del proyecto democrtico en amrica latina?
concluidas la fases duras de las transiciones democrticas y recuperada la
posibilidad de volver a hacer poltica y, en otros casos de ampliar su mbito, no deja

de resultar un tanto paradjico que la principal consigna y reivindicacin provenien
te de
distintos campos (sociedad civil, asociaciones ciudadanas, movimientos sociales,
partidos
polticos, lderes polticos e intelectuales) que recorre el discurso pblico latinoamer
icano
en los ltimos aos sea la bsqueda de otra forma de hacer poltica. el ejemplo
ms reciente y contundente lo encontramos en la metfora del regreso de la ola de
la izquierda y en los discursos que buscan acceder al poder mediante la promesa d
e
transformar las prcticas polticas y el estilo de gobernar.
Una primera lectura se identifica con la desafeccin frente a los resultados de la
democracia y a los tipos de regmenes constituidos. otra visin alude a la irrelevanc
ia
de la actividad poltica para superar las desigualdades, las brechas socio-econmicas
y
la dificultad de construir otro modelo de desarrollo; otra pone el nfasis en los
escasos
logros por ampliar la participacin ciudadana y la incidencia de los actores socia
les ya
sea en la toma de decisiones o en la agenda pblica, mientras la mirada estatal sea
la la
privatizacin del mbito pblico del estado.
finalmente, el punto de vista que pone el acento en el declive de la publicidad
poltica, el debate y la argumentacin racional o el uso pblico de la razn y la
deliberacin, sustituidas por el reinado de la imagen, la televisin y la simulacin c
reada
por los medios masivos de comunicacin y las industrias culturales. la idea parece

dEmoCraCia,
instituCionEs
y
soCiEdad
sencilla: se reconocen avances democrticos, pero la poltica en democracia, suponen
,
no ha cambiado mucho y si lo ha hecho ha sido para mal, sigue siendo lo mismo de
antes, peor aun, est en crisis. de manera coincidente con la lgica de malestar y
el diagnstico de crisis, aunque por el lado contrario, emergen versiones nostlgica
s:
la poltica no es como antes, ya no es lo que fue. no despierta pasiones ni represen
ta
sueos radicales de cambio, no es ms una fuente de identidad colectiva, nada se jue
ga
en la poltica, seran sus principales lamentos.
de modo que tanto el imaginario utpico (el anhelo de otras formas de hacer
poltica frente a los magros resultados en democracia) como el nostlgico del pasado

(ya no es lo mismo hacer poltica en nuestros das), narran diferentes escenas de lo
que
podramos denominar el crepsculo del espesor pblico de la poltica, que sin referirse
a lo mismo, constituyen un campo de malestar simblico.
no se trata de una dicotoma simple o reduccionista, ya que entre el campo que
conforman nostlgicos y utopistas, podemos identificar diferentes concepciones del

espacio pblico y por tanto, diversas lecturas o representaciones de lo que es y s
ignifica
hacer poltica. Podemos sugerir que ambos puntos de vista aluden a un fenmeno
ms profundo: la incertidumbre por el lugar y el sentido de la poltica, mediado por

su representacin del espacio de lo pblico, sobre la transformacin de sus sentidos
(de lo que es general o comn a todos, de lo visible o manifiesto y de lo accesibl
e o
abierto).
Si el momento de la transicin a la democracia en amrica latina fue vivido
como el retorno de la poltica, como acontecimiento cultural que permita recuperar la

dimensin del espacio de lo pblico, no deja de resultar irnico que al poco andar de
los
procesos de democratizacin, el espacio de la poltica y la figura del poltico se con
viertan
en el tribunal de los acusados, en un territorio susceptible de todo tipo de crti
cas, en
el espejo de todos los males de la sociedad. la desafeccin expresada en la aspira
cin de
otra forma de hacer poltica no deja de resultar difusa en un contexto de recuperacin

de la democracia, lo que nos lleva a sugerir que la matriz del malestar se compone
,
por una parte, de las implicaciones privatizadoras del modelo econmico y la prdida

de espesor pblico del estado, y por la otra, de un cambio ms profundo que guarda
relacin con el lugar y el sentido de la poltica, lo que nos lleva a la transformac
in
del espacio pblico como clave de lectura para abordar las concepciones de lo que
es y
significa hacer poltica en nuestros das.
Paralelamente a los procesos de cambio poltico, las sociedades latinoamericanas
experimentan mutaciones de un espacio pblico que modifica la identidad de la
poltica centrada en el estado, pero tambin de aquella que se desprendi de la
esfera estatal en su lucha de formacin/ampliacin de una esfera de autonoma cvica o
pblica societal, como campo asociativo opuesto el estado y como publicidad poltica
capaz de fiscalizar, a travs de su activacin poltica, al poder. De manera que pensa
r la
poltica (su lugar, metas, fines, tareas) no puede desligarse de las transformacio
nes de los
mxiCo
En
EL
EsPEJo
LatinoamEriCano:
PoLtiCa,
Estado
y
Ciudadana
Federico Vzquez Calero
sentidos de lo pblico donde la actividad poltica acontece. no se trata solamente d
e un
malestar instalado en la incapacidad de modificar o racionalizar la condicin huma
na de
gobernantes y ciudadanos inscrita en la metfora irnica de la sonrisa de maquiavelo
(lo que la poltica realmente es o con sus formas realistas de practicarla), sino co
n una
prdida de mapas mentales radicados en transformaciones estructurales y culturales
del propio campo de lo pblico y de la poltica misma.
Si bien el informe de la democracia en amrica latina de Proddal sent
las bases tericas y conceptuales para pensar la ciudadana en el contexto regional
y
abri diversas pistas para el debate, la propuesta actual, encaminada a pensar el
estado
que requiere la construccin de una democracia de ciudadana, puede aportar rutas de

reflexin y accin para transformar la cultura poltica de la sociedad mexicana, aunqu
e
tambin debemos sugerir un camino para pensar la poltica desde la mirada ciudadana.

Qu significa pensar y hacer poltica desde un espacio de ciudadana?
la mejor respuesta que tengo en mente es la esbozada por thierry lemaresquier
a propsito de un ensayo poco conocido en nuestras latitudes, pero que gracias a u
n
seminario sobre estos mismos temas realizado por PNUD-Mxico a fines de 2005,
tuvimos oportunidad de conocer. Se trata de la idea del tercer sistema sugerida
hace
ms de 30 aos por Marc Nerfin4 en su escrito: Ni Prncipe ni Mercader: Ciudadano.
donde sealaba la posibilidad de construir un tercer espacio diferente del estado
y el
mercado, expresin de un poder intermedio y autnomo conformado por ciudadanos,
movimientos y asociaciones.
En nuestro espacio geogrfico, el politlogo argentino Guillermo ODonnell5
escribi en 989 un artculo donde narra microescenas de apropiacin y privatizacin
del espacio de lo pblico que podran tener su correlato en nuestras prcticas polticas
.
es decir, formas prebendalistas y patrimonialistas de gobernar y de hacer poltica
. la
frgil delimitacin entre lo pblico y lo privado como problema poltico para construir
instituciones y elaborar reglas de convivencia social conforman un serio obstculo
para
democratizar nuestros regmenes polticos.
como resultado, tenemos una poltica sin mediaciones institucionales que, en su
prctica, convergen al interior del estado desde una esfera seudo-pblica y desde la
sociedad con el asalto de intereses privilegiados que privatizan y pulverizan el
espacio
pblico societal y estatal. en sntesis, las micro escenas vividas por odonnell en la

sociedad paulista, lo llevan a preguntarse si acaso tienen algo que ver con el g
ran tema
de la privatizacin o colonizacin del aparato estatal, y con el patrimonialismo y e
l
prebendalismo como modos prevalecientes de nuestras prcticas polticas. desde luego

se trata de un tema recurrente en la historia poltica latinoamericana y una probl
emtica
de la conformacin de nuestras repblicas o de nuestros estados-nacionales, de nuestra

problemtica y esquiva modernidad.
Transcurridos ms de veinte aos de aquellas reflexiones de ODonnell,
podemos decir que los procesos de democratizacin han revertido dicha incapacidad
dEmoCraCia,
instituCionEs
y
soCiEdad
de delimitacin estructural o han implicado un fortalecimiento de la dimensin pblica

en el mbito estatal y fortalecido lo sentidos de lo pblico en el terreno societal
como
antesala de nuevas relaciones estado-sociedad o de un estilo diferente de gobern
ar y de
hacer poltica? Las reflexiones sobre la democracia delegativa y la ciudadana de ba
ja
intensidad pareceran arrojar una respuesta negativa.6
Por su parte, el socilogo brasileo leonardo avritzer sugiere que el cambio
significativo en la forma de ocupar el espacio pblico y la emergencia de nuevas
prcticas sociales en la cultura pblica de asociacin existente en la regin no ha
implicado la incorporacin de tales innovaciones en la sociedad poltica. de manera
que la transformacin del asociativismo debe ser capaz de hacer compatible los cam
bios
culturales con diseos institucionales para ampliar el espacio pblico y democratiza
r las
formas o modos de hacer poltica.7
en la mayora de los pases latinoamericanos se han instalado las condiciones
bsicas de toda poliarqua y, sin embargo, un malestar difuso recorre nuestras democ
racias.
el triunfo electoral y la interpretacin, un tanto mtica que se ha difundido alrede
dor
de la ola del regreso de la izquierda, expresara el descontento y la desafeccin con
los diferentes tipos de transiciones y con los resultados de las repblicas realment
e
existentes. experiencias que hablaran de intentos por reconstruir las relaciones
estado-
sociedad, despus de un paradjico encuentro entre corrientes anti-estatistas y anti
polticas;
una proveniente de la crtica moral a la poltica instalada en la sociedad civil
y la otra encarnada en las concepciones tecnocrticas y neoliberales que buscaban
despolitizar la sociedad, descargar al sistema poltico de una supuesta explosin de

demandas y reducir el estado a su mnima expresin.
despus de dicha ola anti-poltica y anti-estatal8, presenciamos una vuelta al
Estado como espacio de anlisis y reflexin que busca caracterizar los tipos de poli
arquas
o democracias polticas construidas en el periodo posterior a las transiciones.9 S
i en
los aos noventa asistimos por doquier a la tentacin antipoltica: polticos que se
presentaban como apolticos, outsiders provenientes de espacios sociales fuera del
poder y contrarios a la sociedad poltica y al sistema de representacin partidista,
el
cambio de siglo nos regresa a un discurso que busca revitalizar la actividad polt
ica y
revertir la disolucin de la dimensin pblica del estado. Sin embargo un malestar dif
uso
recorre nuestros ordenamientos socio-polticos, descontento que qued abiertamente
expuesto en el informe de la democracia en amrica latina del Pnud.
los descontentos que recorren el discurso pblico regional parecen coincidir
en cinco grandes ejes: a) el sentido de la poltica y las formas de practicarla, b
) los
estilos y las formas de gobernar o ejercer el poder, c) el debilitamiento y priv
atizacin
de lo pblico, d) una ciudadana imaginaria y la falta de autonoma y poder poltico
de la sociedad civil y e) la dificultad de superar la desigualdad y de hacer fre
nte a
la desintegracin social. de manera que calidad de la poltica y democracia elitista
,
debilidad y crisis del estado y un modelo de desarrollo excluyente, despolitizad
or y
mxiCo
En
EL
EsPEJo
LatinoamEriCano:
PoLtiCa,
Estado
y
Ciudadana
Federico Vzquez Calero
privatizador conforman los ncleos duros del malestar de los resultados de los pro
cesos
de cambio socio-poltico.
dinmicas de cambio que ponen en escena diversos tipos o estilos polticos
predominantes, los cuales pueden agruparse en cinco aspiraciones o bsquedas:
a)
otra forma de hacer poltica (como respuesta al descrdito de dicha
actividad y a su baja calidad o rendimiento),
b)
nuevas relaciones entre poder y sociedad (como respuesta al desencanto
y la desafeccin frente a las promesas incumplidas de la democracia),
c)
nuevo modelo de desarrollo y superacin del neoliberalismo (como
respuesta a la privatizacin, la desigualdad, la injusticia social, la pobreza,
la exclusin y el desempleo, incluso el bajo crecimiento y la prdida de
competitividad a travs de un estado socialmente activo y responsable),
d)
modelo de integracin y convivencia (diversidad cultural, gestin poltica
de las diferencias, reconocimiento de identidades y convivencia en sociedades
de creciente pluralidad frente a persistentes lgicas de discriminacin
y negacin del otro como antesala de la exclusin socio-econmica y la
dominacin poltica),
e)
otra forma de relacionarse con el exterior por medio de una poltica
alternativa de insercin en la globalizacin (como respuesta a las relaciones
de dependencia y asimetra en el mbito internacional).
frente a tales bsquedas, los diferentes diagnsticos producidos en amrica
latina conducen a diversas interpretaciones y rutas socio-polticas. una corriente
que
podramos denominar societalista parece dirigir y en algunos casos reducir su anlisis

al mbito de la sociedad civil o de los actores sociales y las nuevas prcticas polti
cas
surgidas en su seno, dando la espalda a las transformaciones del estado, como si l
o
acontecido en los ltimos aos no tuviera relacin con la construccin de un espacio
pblico autnomo o no estatal.
la separacin estricta entre el estado y la sociedad, olvida que dicha instancia
poltica ha tenido un peso fundamental en nuestras sociedades, corriente que tuvo
algunas reflexiones a fines de los aos setenta y principios de los ochenta 0, deb
ilitndose
en el transcurso de las transiciones y en el retorno de la sociedad civil de claro
signo
anti-estatal. En la actualidad, la reflexin sobre el tipo de Estado resulta cruci
al para
caracterizar las poliarquas o democracias polticas construidas en el perdido poste
rior a
las transiciones.
Por ello, pensar la formacin del espacio pblico en las nuevas democracias
latinoamericanas sin atender las transformaciones del estado sera polticamente esq
uivo,
sobre todo si queremos caracterizar los estilos de hacer poltica y de gobernar o
ejercer el
poder. desde luego no desconocemos la emergencia de nuevas formas de accin colect
iva
dEmoCraCia,
instituCionEs
y
soCiEdad
en tanto ocupacin y aparicin en el espacio pblico-societal y las prcticas asociativa
s
surgidas en l, pero de resultar acertada la literatura que se refiere a una desco
mposicin
de la matriz estado-cntrica y de la matriz socio-poltica del estado-nacional popul
ar, el
Estado no puede quedar fuera de la reflexin. 2
de manera que en la interrogante provocada por las escenas antropolgicas
descritas por odonnell y elevadas a problemtica poltica, anunciamos una posible
ruta de reflexin: pensar desde el espacio pblico las formas de hacer poltica en las
nuevas
democracias latinoamericanas. lo acontecido con la esfera pblica societal no pued
e ser
pensado o aislado de lo sucedido con la dimensin pblica estatal.
En esta lnea, los procesos de reforma estatal no significaron su democratizacin
ni el fortalecimiento de una sociedad civil autnoma, sino ms bien el achicamiento
y
la privatizacin del estado caracterizaron las nuevas relaciones entre estado y so
ciedad,
surgieron nuevos sistemas de intermediacin neo-pluralistas que concibe la democraci
a
como simple competencia entre grupos de inters y lites, a lo sumo entre partidos
polticos oligrquicos, lo que en realidad estrech el espacio pblico y amplio la dista
ncia
entre la sociedad y la poltica.
Manuel Antonio Garretn, por ejemplo, se refiere a las transformaciones de las
relaciones Estado-Sociedad mediante la definicin de una matriz socio-poltica como
herramienta de anlisis. Sugiere que la problemtica central radica en la reconstruc
cin
de la polis, de la comunidad poltica. la nueva matriz socio-poltica en formacin arr
ojara
en su versin ms optimista la superacin de formas antidemocrticas de gobernar y en
su versin matizada o combinada, hablara de una convivencia hbrida entre formas
clsicas y emergentes de hacer poltica. 4
concepciones y prcticas que caracterizaran matrices hbridas, con lo cual se
alude a la posibilidad de diferentes modos en que los actores y sujetos se const
ituyen
en el espacio pblico y poltico, a estilos varios de hacer poltica y gobernar en el
seno
de una misma sociedad, donde conviven de forma problemtica. cuando los procesos
sociales logran superar contradicciones bsicas y adquieren forma de matriz sociop
oltica
cristalizan en una sntesis, es decir, en nuevas relaciones estado-sociedad y en u
n
nuevo diseo institucionalizado.
el mismo garretn seala al respecto que los gobiernos democrticos no han
podido reconstruir una nueva matriz sociopoltica ni han sido capaces por un lado,

de revertir el retroceso de la ciudadana clsica (citizenship) y por el otro, de av
anzar
en diseos institucionales que respondan al nuevo campo de ejercicio y derechos
ciudadanos (citizenry) y por tanto, debemos hablar de modelos de recomposicin, (an

en construccin) de las relaciones entre estado y sociedad. 5
El primer modelo que identifica es el politicista, en el cual la sociedad se rec
onstruye
desde la poltica, la permanente movilizacin poltica, una especie de democracia cont
inua
a travs de ciertas formas de caudillismo, ah donde se han debilitado las organizac
iones
mxiCo
En
EL
EsPEJo
LatinoamEriCano:
PoLtiCa,
Estado
y
Ciudadana
Federico Vzquez Calero
polticas de mediacin (Venezuela), el sujeto es el pueblo movilizado y sus riesgos
son la
polarizacin de la sociedad y su dificultad la institucionalizacin ms all del lideraz
go
personal.
la segunda variante del modelo politicista sera la chilena y la uruguaya. es el
modelo partidista, la sociedad se reconstruye a travs del sistema de partidos, el
sujeto son
los partidos polticos pero tambin una invocacin a la ciudadana que no se expresa en
ellos. Su debilidad radica en la dificultad de canalizar y expresar demandas soc
iales que
en sociedades complejas no pasan siempre y obligadamente por la poltica oficial o
el
sistema de representacin, lo que genera una percepcin de separacin entre poltica y
sociedad.
el segundo modelo es el societalista, que intenta reconstruir las relaciones ent
re
estado y sociedad desde la sociedad y tiene dos variantes: a) tnica, que incluye
elementos
politicistas y de la segunda variante del modelo societalista, se encuentra en p
ases como
Bolivia y Ecuador. Se identifica el nosotros de la identidad tnica con el conjunto
de
la nacin y por ello se aspira a refundar el pas. Se trata del rechazo a la nacin cvi
ca
que se impuso secularmente por las comunidades indgenas, su riesgo es la exclusin
del otro. la segunda variante es la que se origina en movimientos anti-neolibera
les y
anti-globalizacin. Se expresa en foros sociales e internacionales y en los llamad
os de
la sociedad civil, sobre todo en su dimensin movimientista aunque con un componen
te
importante de organizaciones no gubernamentales como sujetos opuestos a los pode
res
fcticos de la globalizacin. Su debilidad radica en su visin particularista y en su
dificultad de implementacin institucional y poltica, ms all del horizonte utpico.
entre el politicista o estatista y el societalista, tenemos el tercer modelo: el

tecnocrtico de mercado. Promovido por organismos internacionales como el Banco
mundial, el fondo monetario internacional y el Banco interamericano de desarroll
o.
Parten de una crtica al Estado y la propuesta de su reduccin con el fin de promove
r
el mercado como forma de asignacin de recursos y como principio de organizacin y
coordinacin social. Se privilegia un aparato de estado destinado a polticas focali
zadas
que complementan el mercado como agente. muestran una visin escptica frente a la
poltica y la sociedad como espacio pblico de participacin y buscan reducir al ciuda
dano
a cliente o beneficiario de proyectos particulares que en forma de capital socia
l aseguren
la gobernanza y debiliten el rol dirigente del estado.
finalmente, una va alternativa sera la reconstruccin de la polis y el estado.
Se trata de concebir a la sociedad civil como conjunto de actores que contribuye
n a la
reconstruccin del espacio pblico y poltico y la ciudadana, como sujeto de demandas
y proyectos que reconstituyen el espacio donde la sociedad y el pas se producen c
omo
tales. la calidad de la poltica resulta clave para disear proyectos de nacin y fort
alecer
las esferas donde se reproduce el debate y la deliberacin donde es posible defini
r
colectivamente el tipo de estado y su relacin con la sociedad en tanto proyecto d
e
comunidad poltica capaz de insertarse autnomamente en la globalizacin.
dEmoCraCia,
instituCionEs
y
soCiEdad
a pesar del discurso de crisis del espacio pblico, si apelamos a la memoria de
nuestra reciente historia poltica, si retrocedemos la mirada hacia los aos setenta
y
mediados de los ochenta, cateterizada en lo poltico por dictaduras (cono Sur), gu
erras
civiles (centroamrica) y regmenes semi-autoritarios (mxico), sera difcil negar que lo
s
distintos procesos de democratizacin implicaron una apertura del espacio pblico y
una
revitalizacin de la actividad poltica. cualquier comparacin razonable entre aquella

poca y nuestros das debiese arrojar un balance positivo y medianamente tranquiliza
dor.
incluso el hecho que el espacio pblico se haya descargado de pasiones y posiciones
irreconciliables y la poltica se desacralice 6, es decir, que abandon la racionali
dad de
amigo/enemigo, entonces no parecera un signo tan negativo como manifiestan los
diagnsticos actuales de crisis, descontento y desafeccin. Sin embargo, ello bastara
para decretar la buena salud de nuestras repblicas?, desde luego que no.
dnde radican entonces las paradojas y los malestares?: para unos, el modelo
econmico y el estilo de una modernizacin conservadora-excluyente ha significado la

privatizacin del espacio pblico y la mercantilizacin-monetarizacin de la poltica;
cercana a dicha postura pero con implicaciones culturales, el avance de la racio
nalidad
del mercado en todas las reas de la sociedad, la colonizacin instrumental de las
relaciones sociales y la dictadura de la tcnica se han traducido en una despolitiza
cin
y un secuestro del espacio pblico, la tecnocracia se erige como nuevo referente d
e
decisin soberana. tambin estn quienes miran con nostalgia la poca de las utopas
revolucionarias y las movilizaciones de masas en el espacio pblico, para ellos, l
a poltica
era a su vez fuente de realizacin y canal de cambio social radical, ya nada es co
mo
antes, todo cambi, se convierten en lemas de un pasado aorado y traumtico por la
derrota.
realmente en el pasado el espacio pblico goz de tal vitalidad como sugiere
cierta literatura latinoamericana?, no es acaso posible leer la historia poltica y
social
de nuestros pases como una lucha por democratizar el espacio pblico y conquistar
la ciudadana, por hacer de la poltica un lugar comn y no un territorio extranjero?.

una mirada al siglo xix nos mostrara las mltiples exclusiones de diversos actores
del espacio pblico a pesar de la construccin de una identidad colectiva (nosotros)

ligado a la construccin nacional y un repaso por las distintas formaciones de los

regmenes nacional-populares en el siglo xx, incluyendo lo positivo que podra tener
la
irrupcin de las masas en el espacio poltico-estatal, tampoco nos permitira afirmar
la calidad democrtica del espacio pblico en trminos de integracin, publicidad
poltica y accesibilidad. acaso no podramos examinar la naciente sociedad civil des
de su
reivindicacin por des-fagocitar el espacio pblico de la esfera estatal, como condi
cin
de una ciudadana autnoma?, que sin embargo, esquiva la responsabilidad poltica y la

problemtica construccin de un orden poltico democrtico. 7
Polmicas que se ubican en lo que podramos denominar el proceso de
agotamiento de las transiciones democrticas y de un estilo de desarrollo caracter
izado
mxiCo
En
EL
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LatinoamEriCano:
PoLtiCa,
Estado
y
Ciudadana
Federico Vzquez Calero
por una modernizacin parcial y excluyente (neoliberal), que ha dado pie a diversa
s rutas
de cambio socio-poltico, as como a intentos de recomposicin de las relaciones estad
o-
sociedad en las cuales el estatuto de la poltica y el espacio pblico retoman un lu
gar
central en el anlisis de las realidades latinoamericanas.
II. MXICO: MIRADAS DE UN PAS DESENCANTADO
A propsito de Don Daniel: Mxico como interrogante poltica?
La historia poltica del Mxico contemporneo se asemeja a la figura de un
espejo trizado, metfora del desencanto puesto en escena por tres autores que relata
n
dos pocas y sintetizan el reconocimiento de una distancia: aquella que separa ide
al y
realidad, expectativas y posibilidad, ilusiones y hechos. el pas del orden poltico q
ue
goz de una larga estabilidad institucional parece no slo agotado, sino que el desfas
e
entre las aspiraciones de cambio democrtico y unas prcticas orientadas a desmentir
lo,
anuncian el fin de la excepcionalidad mexicana y la necesidad de mirarnos a travs d
el
espejo latinoamericano.
A fines de la segunda mitad del siglo XX, el ensayo de Don Daniel Coso
Villegas La Crisis de Mxico interrogaba la viabilidad de mxico como pas desarrollad
o
y como repblica democrtica. entre sus pginas podemos reconocer una de las obras
ms lcidas que se hayan escrito en nuestra historia poltica contempornea sobre los
comienzos de descomposicin del orden posrevolucionario. La crisis proviene de que
las
metas de la revolucin se han agotado, al grado de que el trmino mismo de revolucin
carece ya de
sentido. Y como de costumbre, los grupos polticos oficiales continan obrando guiad
os por los fines
ms inmediatos, sin que a nadie parezca importarle el destino lejano del pas.18
Aos ms tarde, afirmara que en Mxico no funcionaba la opinin pblica, ni
los partidos polticos, ni el parlamento, ni los sindicatos, ni la prensa; nuestro
rgimen,
secuestrado por un estilo personal de gobernar, tena como figura central un presi
dente
que poda obrar tranquilamente de un modo muy personal y caprichoso. la vida pblica
,
en realidad, era estrictamente privada, la poltica era monopolizada por el espaci
o de
la familia revolucionaria y se articulaba en la fusin de un partido hegemnico sin
distincin del estado. 9
a cinco dcadas de distancia, el historiador lorenzo meyer retoma las
reflexiones de Coso Villegas con el nimo de sealar la actualidad de algunas de las
profecas y cuentas pendientes, a saber: la falta de estatura moral de aquellos qu
e
asumieron la responsabilidad de dirigir los destinos polticos de mxico y sin duda
de
los de hoy y, la posibilidad de revertir un pas dominado por cien familias, ambas
siguen vigentes.
dEmoCraCia,
instituCionEs
y
soCiEdad
Entonces, lo que debemos hacer es avanzar en dejar atrs justamente aquello que
acab con la Revolucin, segn Coso Villegas: la deshonestidad de la clase gobernante.
Hay que usar el inicio de la democracia para elevar el costo poltico de todo aque
llo
que persita en buscar la manera de que en el nuevo rgimen sobreviva la impunidad.

Ah est el gran reto donde, dentro de sus posibilidades, la accin poltica de una
sociedad que cada vez cuenta con mayor conciencia ciudadana debe empezar; sin
violencia pero con constancia y responsabilidad, a aserrar el aoso y grueso tronc
o
del uso patrimonial de los puestos y recursos pblicos. La respuesta no es un mila
gro
que transforme la naturaleza de los gobernantes, sino que la accin de los mexican
os
convertidos en ciudadanos eleve el costo de la corrupcin y la irresponsabilidad h
asta
hacerlo prohibitivo. En 1946 Coso Villegas no encontr el posible camino a la
regeneracin porque, entre otras cosas, la accin ciudadana era imposible, casi no
haba ciudadanos. Hoy la situacin es un tanto diferente, pero ese camino requiere
tiempoy tiempo es hoy lo que nos hace falta. No pensemos, pues, en milagros, pero
s
en que requerimos suerte, mucha suerte20
Desde aquellas reflexiones de Don Daniel el pas es otro, pero la crtica de
lorenzo meyer acerca de la crisis del mxico de hoy nos regresa a un pas de grandes

contrastes, distancias y paradojas. Hemos de preguntarnos entonces si en realida
d,
hemos transitado a un rgimen poltico que permita un estilo democrtico, incluyente
e institucional de gobernar?.
la vida pblica se ha hecho menos privada o seguimos padeciendo la fragilidad
y debilidad de lo pblico tanto en la sociedad como en el estado?2
a decir de fernando escalante22, la transicin a la democracia vino cargada
de una buena dosis de ilusiones y premisas que parecen contradecir una forma de
organizacin social y un estilo de hacer poltica que descansa en un orden moral de
larga duracin2 . el primer supuesto es el desmedido poder del estado y la correla
tiva
debilidad de la sociedad. Sin embargo, el primer supuesto sera desmentido por la
arbitrariedad y la corrupcin, por la incapacidad administrativa y fiscal para rec
audar
impuestos, la debilidad en lo que atae al ejercicio y monopolio efectivo de la vi
olencia
legtima, el uso privado de la autoridad pblica y la impotencia en la universalizac
in y
aplicacin de la legalidad.
De ah que la metfora del ogro filantrpico24 o la fantasa de un estado
mexicano omnipotente exprese en realidad una politizacin excesiva de la vida soci
al que
no significa un fortalecimiento de lo pblico, sino una estatalidad deforme e inco
mpetente
que obedece a la presin de grupos con intereses particulares. consecuencia de ell
o es
que en mxico la gobernabilidad (estabilidad y control) ha sido conseguida a cambi
o del
incumplimiento de la ley y la accin de mltiples intermediarios que permiten negoci
ar
la desobediencia y manejar clientelas a costa de las instituciones democrticas co
mo el
vnculo entre estado y sociedad.
mxiCo
En
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PoLtiCa,
Estado
y
Ciudadana
Federico Vzquez Calero
Por el lado de la debilidad de la sociedad la consecuencia ms grave de la
desigualdad es la heterogeneidad poltica, traducida en la existencia de grupos co
n muy
diferentes formas de organizacin, de participacin y liderazgo, diferentes prcticas
y
hbitos. de manera que la debilidad histrica del estado y la heterogeneidad sociopo
ltica
han hecho indispensable la actividad y el uso de una extensa red de intermediari
os
para moderar la distancia entre el orden jurdico y las necesidades de la vida soc
ial.
la democracia representativa ni siquiera la participativa en trminos de
autonoma individual tendra muchas posibilidades de arraigo cultural en un orden
poltico sustentado en una forma de moralidad pblica donde el uso de los mecanismos

informales-clientelistas, patrimonialistas y prebendalistas, institucionalizan u
n tipo
corrupto de mediacin en el cual los intermediarios aprovechan la debilidad de las

instituciones formales y democrticas, la falta de legalidad y las desigualdades,
para
producir un orden alejado de la modernidad estatal que a la postre, se convierte
en
su principal obstculo ya que procura alguna forma de gobernabilidad a costa de la

institucionalidad que requiere la democracia.
la conclusin de escalante sobre la democratizacin mexicana y la posibilidad
de construir un nuevo orden poltico en el cual lo pblico sea un pilar de una nueva

moralidad parece no ser muy promisorio.
Lo que, porabreviar ypara inspirar algn entusiasmo, se llama transicin a la democrac
ia
se debe a ese proceso y consiste bsicamente en una ampliacin de la clase poltica. N
uevos y
viejos intermediarios que buscan un acomodo ventajoso. () Nuestro Estado sigue si
endo
tan dbil, ineficiente, destartalado y chambn como lo ha sido siempre. Nuestra socie
dad,
por otra parte, sigue siendo igualmente heterognea, sigue sin conformarse cabalme
nte con
los supuestos de la ley. De modo que para gobernar seguir haciendo falta un arreg
lo ms
o menos tramposo. () Por ese motivo, lo que viene se antoja poco promisorio: vivir
emos
tiempos desordenados, violentos acaso, de ir atrs y adelante, forcejeando.25
Mucho ruido y pocas nueces: meditacin de un Estado truncado
Las reflexiones de Guillermo ODonnell26 sobre el estado nos alertan sobre la
posibilidad de tener un Estado de baja eficacia, efectividad en su sistema legal
, escasa
credibilidad y capacidad de filtraje con un rgimen de elecciones razonablemente
competitivas y con la vigencia de ciertas libertades. Sin embargo, dicho estado
no funciona
para impulsar la conquista de los derechos de ciudadana implicados y reclamados p
or
la democracia.
Por estado entiende: un conjunto de instituciones y de relaciones sociales (la m
ayor parte
de stas sancionadas y respaldadas por el sistema legal de ese Estado) que normalm
ente penetra
y controla el territorio y los habitantes que ese conjunto pretende delimitar ge
ogrficamente. Esas
instituciones tienen como ltimo recurso, para efectivizar las decisiones que toma
n, la supremaca
dEmoCraCia,
instituCionEs
y
soCiEdad
en el control de medios de coercin fsica que algunas agencias especializadas del m
ismo Estado
normalmente ejercen sobre aqul territorio.27
De acuerdo con su definicin el Estado incluye cuatro dimensiones: a) el Estado
como un conjunto de burocracias que tienen legalmente asignadas responsabilidade
s
apuntadas a lograr o a proteger algn aspecto del bien o inters pblico-general,
b) el estado como sistema legal constituye un entramado de reglas que penetran y

co-determinan numerosas relaciones sociales, c) foco de identidad colectiva para

los habitantes de su territorio, un estado para la nacin, invita al reconocimiento
generalizado de un nosotros que apunta a crear una identidad colectiva que estara p
or
encima o que debera prevalecer sobre los conflictos y clivajes sociales, d) el Es
tado como
filtro que trata de regular cun abiertos o cerrados estn los diversos espacios y f
ronteras
que median entre el adentro y el afuera del territorio y la poblacin que delimita.
de manera que un estado democrtico requiere ser concebido como un agente
del bien pblico, es decir, un estado fuerte y ancho, capaz no slo de promover paz
interior y crecimiento econmico, sino tambin de sustentar y reforzar la democracia
y
el desarrollo humano, lo que podra explicar su escasa capacidad para democratizar
la
sociedad en un contexto de aguda desigualdad y heterogeneidad socio-poltica.
en sus propias palabras, un Estado democrtico es aquel que adems de sancionar
y respaldar los derechos de ciudadana poltica implicados por un rgimen democrtico, p
or medio
de su sistema legal e instituciones sanciona y respalda una amplia gama de derec
hos emergentes de
la ciudadana civil, social y cultural de todos sus habitantes.28
en qu sentido el estado mexicano corresponde al tipo truncado caracterizado
por odonnell?
desde su perspectiva terica podemos caracterizar al estado mexicano constituido
en los ltimos aos como un tipo de estatalidad truncada, incapaz de democratizarse
y
con serias dificultades de resolver las cuatro dimensiones estatales: su eficaci
a como un
conjunto de burocracias distribuidoras de bienes pblicos, su efectividad como sis
tema
legal universal, su credibilidad como realizador del bien comn de la nacin y su
condicin de filtro adecuado al inters general de su poblacin.29
desde los aos setenta, mxico vive un proceso de liberalizacin poltica,
principalmente va electoral, etapa de transicin orientada por la modalidad de refo
rmas
polticas que culmina con el triunfo de Vicente fox a travs de la denominada altern
ancia
democrtica. Pese a los avances en materia electoral, el tipo de transicin no logr l
a
instauracin democrtica 0, vale decir, la construccin de un andamiaje institucional
y
la elaboracin de una constitucin acorde con las transformaciones del rgimen poltico.

acudiendo al marco terico de manuel antonio garretn, podemos sugerir que el
proceso de democratizacin del caso mexicano enfrenta la permanencia de diversos
enclaves autoritarios (actorales, institucionales, ticos, culturales) que convive
n con
prcticas emergentes de la democracia moderna.
mxiCo
En
EL
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LatinoamEriCano:
PoLtiCa,
Estado
y
Ciudadana
Federico Vzquez Calero
en el mbito social, el cambio de modelo econmico y de estrategia de desarrollo
ha generado, al igual que en el resto de la regin, un retroceso en materia de ciu
dadana
social, expresiones tales como el subempleo, el incremento de la informalidad, l
a baja
tasa de trabajadores sindicalizados, la disminucin de los contratos colectivos y
la
seguridad social, hablan de un escenario de vulnerabilidad social. a lo que se s
uman
nuevas dinmicas de exclusin, de desintegracin socio-material junto a nuevas formas
de integracin simblica, principalmente va las industrias culturales y el complejo
meditico, que, sin embargo, terminan por aumentar las brechas de expectativas ent
re las
promesas del sistema y la sociedad de consumo frente a las posibilidades reales
de acceder
a los frutos del progreso material. la pobreza mantiene altos niveles, la iguald
ad en la
distribucin del ingreso se ha estancado y las distancias de riqueza siguen aument
ando,
lo que genera contextos de violencia social y de inseguridad ciudadana.
econmicamente, las promesas del nuevo liberalismo o del llamado neoliberalismo
han mostrado serias insuficiencias y limitaciones, ya que si bien los programas
de ajuste y
las reformas ayudaron en un primer momento a controlar la inflacin y la macroecon
oma,
el crecimiento econmico en los ltimos 20 aos ha sido uno de los menores de los
pases latinoamericanos. estamos frente a un escenario complicado: bajo crecimient
o,
generacin de empleos de escasa calidad, prdida de competitividad, desigualdad en
distribucin y aumento de brechas econmicas de riqueza.
Quiz el avance ms notable sea la democracia electoral, la cual abri canales
para la pluralidad poltica y para nuevos roles de los partidos polticos, sin embar
go, la
experiencia democrtica de los ltimos aos no ha logrado traducirse en un estilo de
desarrollo incluyente, la ciudadana muestra signos de desafeccin al igual que la m
ayora
de las democracias latinoamericanas. la calidad de la poltica en mxico constituye
uno
de los referentes centrales para entender la descomposicin del sistema poltico. Pe
se al
avance en lo que respecta a la pluralidad poltica, los partidos polticos y el sist
ema de
representacin atraviesan por una aguda crisis de credibilidad y de desconfianza pb
lica
frente a la sociedad.
Por otra parte, tenemos algunos signos ms alentadores, sobre todo en
transparencia y acceso a la informacin, la libertad de expresin ha tenido avances,
pero
a la par, se vive una enorme fragilidad de los derechos civiles y la profesin per
iodstica
enfrenta riesgos y violaciones de los derechos humanos. miles de periodistas han
sido
asesinados y su labor conlleva amenazas de muerte de manera cotidiana.
Si bien el congreso ha adquiri un nuevo protagonismo en los ltimos quince aos,
sobre todo con el advenimiento del llamado gobierno dividido, las prcticas parlam
entarias
muestran un preocupante distanciamiento de las demandas de la sociedad. el clien
telismo
y la corrupcin adquieren nuevos rostros, sobre todo en los partidos polticos y los

legisladores como clientes de los medios de comunicacin. la relacin entre dinero y

poltica se presenta como una estructura perversa, junto a la fragilidad del estad
o de
derecho, el cual no puede garantizar la seguridad de la ciudadana y en muchos cas
os, ni
dEmoCraCia,
instituCionEs
y
soCiEdad
siquiera hacer efectivo el uso legitimo del monopolio de la violencia , lo que e
xpresa la
debilidad del estado.
a)
de forma que la democratizacin mexicana encuentra una de sus mayores
contradicciones, ya que el proceso que va desde su liberalizacin, apertura,
intentos de destitucin autoritaria y de instauracin democrtica (inacabada
y para algunos en franco retroceso) expres un momento de apertura y
despliegue de lo pblico no estatal en los 80, sin embargo, al poco andar
ha mostrado su incapacidad por ser el puente y definir nuevas relaciones
institucionales entre el estado y la ciudadana. la democracia, imposibilitada
de frenar la expansin de la racionalidad del mercado y la colonizacin
de lo pblico por lo privado queda atrapada entre dos transiciones que se
expresa en la siguiente paradoja.
b)
Se refiere a que, justo en el trayecto de la democratizacin y la alternancia,
la poltica atravesaba por transformaciones estructurales junto con el espacio
de lo pblico, generando un desplazamiento de la centralidad del estado
(de la poltica) como fuente de sentido y como espacio de construccin y
definicin de proyectos colectivos. Supuestamente la transicin ampliara
el espacio pblico donde se constituye la ciudadana, sin embargo la alegra
democrtica se traducira en la sonrisa irnica de la democracia, un clima de
malestar, desencanto y conformismo, la brecha entre ciudadana y estado
se incrementaba y el espritu pblico como condicin de la democracia
languideca frente a la ampliacin de la esfera del mercado y el repliegue de
los individuos en la esfera privada.
de ah el nuevo discurso y demanda por ms estado, que sin embargo debe ser
mirado con cautela, sobre todo cuando un rasgo caracterstico de nuestra democraci
a
accidentada es la actitud esquiva de las lites frente a la imperiosa necesidad de

democratizacin del estado. ah emerge la encrucijada central de la reforma estatal
a
espaldas de la ciudadana.
c)
la exploracin y el nexo del estado hacia la ciudadana debe ser pensado
en clave de encrucijada: significa reconocer las implicaciones de un tipo de
estado o de orden estatal que, en nuestro pas, ha tenido un rol central en
la construccin dudosamente democrtica de la sociedad, a tal grado de
fagocitar o colonizar literalmente los espacios de la vida pblica. el proceso
de reforma del estado (redimensionamiento o ms bien desmantelamiento)
han resultado contradictorios. no se tradujeron en fortalecimiento de la
autonoma del espacio pblico-poltico. una mirada atenta a la ola de crisis
y creciente fragilidad de nuestra democracia, parece confirmar dicha idea,
lo que nos lleva a pensar en la siguiente problemtica: cmo reconstruir
y fortalecer el estado mexicano sin atentar contra las libertades pblicas y
sobre todo sin secuestrar la autonoma del espacio pblico donde se dan
las posibilidades de la democracia de ciudadana?.
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Estado
y
Ciudadana
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Por otra parte, la democracia mexicana se ha desenvuelto en un ambiente
internacional poco favorable para la reforma cabal del estado y la revalorizacin
de lo
pblico. No ha alcanzado a dar respuestas eficientes a los problemas derivados de
la
desigualdad social ni a las dinmicas generadas por la creciente globalizacin. Se t
rata,
en general, de una transicin larga, errtica y por momentos, con signos regresivos.

el estado mexicano ha perdido su capacidad de conducir el desarrollo, de
mantener la jurisdiccin sobre el territorio, as como la autoridad decisoria sobre
las
estrategias nacionales. el estado capturado o trunco como lo denomina guillermo
odonnell, ha cedido sus espacios tradicionales a los poderes fcticos e ilegales ta
nto
como a las influencias transnacionales.
en este sentido, resulta relevante recordar algunas de las ideas e interpretacio
nes
sugeridas por el embajador Porfirio Muoz Ledo 2 en el marco del seminario realiza
do
en mxico, en el cual subray los siguientes aspectos:

Si concordamos en que la desigualdad y la exclusin social son fronteras
objetivas de la legitimidad del estado, es clara la diferenciacin entre antiguas
democracias que se sustentan en prolongados procesos de cohesin social y
la realidad estatal de latinoamrica que, se enraza en la poca colonial y
transmite inter-generacionalmente estructuras de marginacin y pobreza.

la construccin de ciudadana no es un proceso espontneo ni ajeno al diseo
de las instituciones pblicas. la conversin del sbdito en ciudadano, para
decirlo en palabras de Weber, no es solamente obra del temple democrtico
de los individuos ni de la fuerza de sus organizaciones. Se requiere una
poltica incluyente de largo plazo en la educacin, en la comunicacin, en
el combate sistemtico a las inequidades, en la imparcialidad de la justicia,
en el respeto a los derechos sociales y en el correcto funcionamiento de los
sistemas representativos y participativos.

cuando ms de la mitad de la poblacin vive en la franja de la pobreza,
se acrecientan las posibilidades de la manipulacin a pesar del imperio de
la legalidad electoral. Se contempla el surgimiento de nuevos caudillismos
televisivos o la consolidacin de las tecnocracias a travs de la influencia
del dinero en la poltica y del efecto avasallador de los medios electrnicos
que reducen al ciudadano en consumidor de baratijas. estamos asistiendo
a la falsificacin de la democracia o a la reproduccin del autoritarismo por
nuevas vas.

Parece relevante la promocin de otras formas de representacin poltica,
la definicin institucional del papel que corresponden a las organizaciones
no gubernamentales, a los sindicatos, a las entidades empresariales y a los
distintos componentes de la sociedad civil. el ejercicio de la participacin
ciudadana en la gestin y evaluacin de los servicios pblicos as como
dEmoCraCia,
instituCionEs
y
soCiEdad
formas racionales de democracia directa, son condicin imprescindible de
una democracia ampliada.

otro propsito fundamental es trascender la anemia de nuestros sistemas
legales. es decir, establecer genuinos estados democrticos de derecho
que regulen el ejercicio de la autoridad, obliguen a la rendicin de cuentas,
garanticen la seguridad de los ciudadanos, promuevan sin distingo el respeto
a las prerrogativas de todos los ciudadanos, ms all de los poderes fcticos
y de los mercados transnacionalizados. Que la poltica sea efectivamente el
espacio donde se deciden los grandes asuntos de la nacin.

La confluencia entre democratizacin poltica y democratizacin social
exige el redimensionamiento del estado y una nueva insercin de nuestras
economas en el escenario internacional. Nos obliga a reflexionar sobre la
incompatibilidad entre la globalizacin, tal como la hemos vivido en amrica
latina y la sobre vivencia de la democracia. nos invita a pensar en nuevos
paradigmas de desarrollo que fomenten la plena ciudadana, aseguren la
primaca de los valores pblicos, impulsen la calidad de la poltica y hagan
crecer la fortaleza interna y externa de los estados nacionales en un contexto
de reinvencin democrtica de nuestras repblicas.
en la meta de democratizar el estado, otras tareas pendientes son la rearticulac
in
de las relaciones entre poltica y ciudadana, la modernizacin y democratizacin de los

partidos polticos, la calidad poltica del sistema de representacin, la democratizac
in
de los medios de comunicacin, particularmente de la televisin, el fortalecimiento
de las
instituciones de rendicin de cuentas (accountabilty horizontal ), la reforma demo
crtica
del sindicalismo y la construccin de mediaciones y espacios pblicos autnomos en la
sociedad civil. otro desafo es la promocin de liderazgos democrticos, sobre todo de

las nuevas generaciones, un impulso ms decidido de la participacin poltica femenina

y la inclusin socio-poltica de los grupos indgenas.
Estado y Democracia:34 comentarios que interrogan
en este contexto, el enfoque de un Estado para la democracia precisa sealar un
nudo problemtico: mientras en la metfora del espejo latinoamericano encontramos
un contexto de reivindicacin de la poltica y rutas de recomposicin estado-sociedad,

la situacin mexicana expresa un discurso paralelo que tiene en su centro la crisi
s del
estado y narra una especie de crepsculo del espesor pblico de la poltica. la reforma
del Estado no ha significado una transformacin democrtica de las relaciones de pode
r
en nuestra sociedad.
la ciudadana es an un proceso en construccin y en muchos sentidos el retroceso
es visible. la poltica no despierta grandes pasiones ni logra movilizar la subjet
ividad y
mxiCo
En
EL
EsPEJo
LatinoamEriCano:
PoLtiCa,
Estado
y
Ciudadana
Federico Vzquez Calero
mucho menos transformar las demandas y reivindicaciones en derechos. la poltica e
n
democracia no ha cumplido las expectativas (justicia, equidad, distribucin del in
greso,
estado de derecho) del proceso democratizador (liberalizacin, destitucin autoritar
ia
e instauracin democrtica). el alejamiento de la vida pblica, el repliegue en la vid
a
privada y las apuestas de la felicidad individual en los rinconcitos de la intim
idad parecen
narrar el distanciamiento de la vida cotidiana de la poltica.
como si se tratase de dos mundos que se dan la espalda y se niegan mutuamente;
contradictoriamente, la sociedad contina buscando referentes de seguridad estruct
ural
(social, econmico fsico, patrimonial) en estados jibarizados y capturados incapaces
de conducir y representar la diversidad de lo poltico.
la sonrisa irnica de las promesas incumplidas de la democracia expresa el retorno

de lo esquivado por la ciencia poltica y la teora de las transiciones 5. como metfo
ra del
clima cultural de nuestro tiempo, manifiesta la desilusin de los resultados pero
tambin
un anhelo por imaginar y construir un nuevo orden socio-poltico, el camino del es
tado
a la ciudadana requiere un tercer invitado: el espacio pblico. la incomprensin de
su naturaleza y de las distintas fases y caractersticas de su transformacin durant
e el
proceso de cambio poltico, podra explicar algunas de las causas del desenlace inci
erto
de nuestra democracia.
debemos dirigir entonces nuestra atencin a la naturaleza y transformacin de
lo pblico en el proceso de democratizacin, sus nexos con el redimensionamiento del

estado y sus implicaciones para la construccin de la ciudadana. ya que la experien
cia
histrica muestra en abundancia la existencia de estados sin democracia. Parecera q
ue
nuestra reflexin sobre la urgente necesidad de re-pensar el Estado en relacin a la

ciudadana es percibida, de nuevo, como estratgica para entender el tipo de democra
cia
en formacin. digo de nuevo porque en los aos ochenta diversos intelectuales ponen
el acento en sus escritos sobre la importancia de pensar la transformacin del est
ado
latinoamericano. 6
cul es la problemtica central de las democracia mexicana?. Qu tipo de
sociedad se ha constituido en la ltima dcada?, qu significa la poltica y cul es su
espacio en nuestros das?, qu ciudadana se ha constituido, se trata de una ciudadana
capaz de re-vitalizar la vida pblica o ms bien apuesta por la expansin de la vida
privada?, qu implicaciones tiene la transformacin de los espacios de lo pblico para
el
estado y para la formacin de una ciudadana como actor central de la democracia? no
ser acaso la situacin por la que atraviesa el estado un punto central para entende
r la
debilidad estructural de la ciudadana?
desde la mirada sociolgica, fernando escalante considera que desde el siglo
xix el problema no estaba en la forma de gobierno ni el la divisin de poderes, ni

en los derechos individuales ni en la organizacin territorial: el problema bsico, q
ue
arrastramos hasta la fecha, era la debilidad del Estado. No tuvimos en ningn mome
nto el proceso
dEmoCraCia,
instituCionEs
y
soCiEdad
de concentracin del poder-militar, fiscal, jurisdiccional, administrativo. Que es
t en el origen de
la forma estatal. De hecho, todas nuestras revoluciones han contribuido a impedi
rlo.37
entonces cmo reconstruir y fortalecer el estado sin atentar contra las libertades
pblicas y sobre todo sin secuestrar la autonoma de las estructuras civiles y polticas

de la vida pblica donde se dan las posibilidades tericas y prcticas de la ciudadana?
,
en una idea: cmo construir una moralidad pblica democrtica?, donde el polo liberal
y republicano tengan ms peso en los modos de hacer poltica y en la estructuracin de
l
espacio de lo pblico?
Quisiera sugerir que el fortalecimiento del estado sin la ampliacin y
democratizacin del espacio pblico pondra en riesgo la realizacin de los derechos
de ciudadana. Si bien la democratizacin mexicana implic la constitucin de un
rgimen poltico democrtico, vale decir, expansin de las libertades y los derechos
de ciudadana, particularmente polticos, no signific la reconstruccin de una vida
pblica dinmica y ampliada como escenario de fortalecimiento de la ciudadana y
donde la poltica recuperara su relevancia como espacio de deliberacin y conduccin
de la sociedad.
Navegando contra la corriente: perspectivas de la poltica mexicana
ante tales problemticas, el mayor desafo de la poltica mexicana ser encontrar
rutas de recomposicin de la convivencia social en un contexto de creciente plural
idad. Su
mayor reto, reconstruir la dimensin pblica de la poltica. desde una mirada ciudadan
a,
el devenir de la frgil democracia mexicana radica en la debilidad del tejido soci
al y
estatal, en un malestar difuso que refleja la preocupacin por el rumbo y la relev
ancia
que otorga la ciudadana a los valores democrticos como horizonte normativo de sus
relaciones sociales, lo que conforma un imaginario colectivo donde la sociedad n
o se
reconoce y, menos an, se apropia de un proceso que vive como ajeno a su experienc
ia
cotidiana. todo indicara que la fragilidad de nuestro relato democrtico atraviesa
por
un desarraigo afectivo.
ello explicara el porqu la ciudadana mira con distancia lo que acontece en el
campo de la poltica, no alcanza a dotar de sentido su participacin en la conduccin
de su experiencia de vida, por tanto, la legitimidad social de la democracia se
enfrenta
a altos ndices de desconfianza pblica que ponen en entredicho su importancia para
la
libertad poltica y la igualdad ciudadana.
mientras tanto, los actores polticos coexisten en escenarios donde conviven
culturas polticas ligadas al antiguo rgimen con prcticas de la democracia moderna.
la compleja coexistencia entre matrices sociopolticas, es decir, entre distintas
formas
de relacin entre el estado y sus instituciones, el sistema de representacin y los
actores
polticos incluidos los partidos, la sociedad civil y la ciudadana, se traduce en u
na tensin
mxiCo
En
EL
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LatinoamEriCano:
PoLtiCa,
Estado
y
Ciudadana
Federico Vzquez Calero
entre lo que muere y se agota con lo que no termina por nacer. Paradojas que hac
en de
la vida pblica mexicana un escenario de desafos en trminos de consolidacin de sus
instituciones democrticas, construccin de una cultura poltica de acuerdos transvers
ales
y de mejoramiento de la calidad de la poltica.
uno de los grandes retos de la calidad democrtica en escenarios de gobiernos
divididos y de creciente pluralidad como es el caso mexicano, se refiere a la co
nstruccin
de mayoras y a la capacidad de transformar el dilogo en acuerdos legtimos y en
agendas transversales de gobierno. Por ello se podra pensar en acciones orientada
s a
impulsar el desarrollo de una cultura poltica transversal en la formacin de acuerd
os y
coaliciones, as como tender puentes de reflexin y animacin del debate pblico para
la transformacin y la innovacin de formas democrticas de hacer poltica.
en tal direccin, diversas experiencias en amrica latina (como la chilena, la
uruguaya y la brasilea) han mostrado la importancia que pueden jugar los actores
de
la cooperacin internacional en el desarrollo socio-poltico sustentado en una cultu
ra de
dilogo transversal. en este sentido, el nuevo escenario poltico e internacional de
mxico
abre la posibilidad de innovar en nuevos horizontes de cooperacin. el dinamismo d
e la
democracia, la transformacin de la poltica en una actividad productiva y socialmen
te
legitimada requiere de contenidos e ideas capaces de responder a los desafos de l
a
mundializacin y a las demandas de la sociedad.
Sin embargo deberemos enfrentar el descrdito de la actividad pblica. Hace un
tiempo que desde diversos ngulos y a partir de numerosos acontecimientos pblicos,
parece hacerse sentido comn una imagen muy negativa de la actividad oficial e
institucional de la poltica. nos enfrentamos a una crtica a la poltica tal como ell
a
se vive en nuestro pas y en la que se mezclan los fenmenos de la globalizacin y el
vaciamiento o prdida de su centralidad con las herencias institucionales, cultura
les y
actorales del antiguo rgimen.
A ello se agrega una serie de problemas ms especficos: desorientacin y
perplejidad de la clase poltica mexicana, las relaciones opacas entre dinero y po
ltica, la
presencia de poderes fcticos en el quehacer pblico, la ausencia de proyectos de fu
turo
y la denominada distancia entre los ciudadanos y la poltica. la democracia mexica
na
requiere de actores sociales y polticos con capacidad de incidir en la vida pblica
.
Transformar su participacin e influencia en la toma de decisiones y en la elabora
cin
de polticas pblicas.
unaperspectivapolticadeldesarrollohumanopodracontribuiral fortalecimiento
de las capacidades de los actores sociopolticos y a la profundizacin de la democra
cia
social por medio de la animacin de las ideas y el debate, la produccin de conocimi
entos,
as como en plataformas para el dilogo.
dEmoCraCia,
instituCionEs
y
soCiEdad
A MODO DE CONCLUSIN: HACIA DNDE?
a modo de conclusin, sugerimos algunas lneas de reflexin que podran servir
al trabajo del Programa de las naciones unidas para el desarrollo en mxico en los

prximos aos, particularmente rumbo al Bicentenario de 20 0.
el Bicentenario como referente simblico y cronolgico permitira fortalecer
conceptualmente el eje gobernabilidad democrtica y desarrollo humano como hoja
de ruta para integrar temticas clave en el impulso de polticas pblicas de desarroll
o
como: formas de hacer poltica, cultura poltica y su importancia en la formulacin e
implementacin de polticas pblicas. Participacin de actores sociales en los procesos
de
toma de decisiones y fortalecimiento pblico de la institucionalidad social.
lo que ayudara a comprender la importancia de las instituciones informales
para las tensiones que enfrenta la extensin del complejo o paquete institucional
de la poliarqua y su impacto en trminos de implementacin de polticas pblicas
de desarrollo humano, sobre todo cuando se tiene en mente la construccin de una
ciudadana integral. Me refiero a cuatro enclaves poltico-culturales o instituciones
informales profundamente arraigadas en nuestras prcticas polticas y sociales: a)
la prctica patrimonialista (uso privado de la autoridad y los recursos pblicos), b
) la
clientelar (negacin del individuo e influencia de los mediadores como sustitutos
de
vnculos cvico -institucionales entre niveles de autoridad pblica y los ciudadanos),

c) la oscurantista (publicidad poltica, transparencia y rendicin de cuentas) y d)
un
estilo decisionista en la toma de decisiones (modo elitista o tecnocrtico de polti
ca
pblica que opera como desaliento para un comportamiento cvico, orientado hacia
un mayor inters en los sentidos de lo pblico y polticamente responsable de la
ciudadana). 8
el talante heurstico del informe de desarrollo Humano podra ser un espacio
plural y estratgico para el dilogo entre actores, as como un canal creativo para pe
nsar
poltica y socialmente a mxico. Si desde sus comienzos se centraron en las desigual
dades
regionales y municipales, se antoja abrir el debate a nuevas miradas sociolgicas
y
politolgicas que puedan dar cuenta de la transformacin del espacio de lo pblico ,
las formas y estilos de hacer poltica y la formacin de la ciudadana en el proceso d
e
democratizacin.
Quiz por la alta concentracin en asuntos electorales, pocos estudios abordan
de manera sistemtica otras dimensiones socio-polticas que inciden en el desarrollo

humano: las cuatro variables que constituyen las instituciones informales que seala
mos
anteriormente podran ser ejes para identificar procesos que inciden en la democrac
ia
de ciudadana y en el fortalecimiento de capacidades de lo pblico-estatal. indagar
las transformaciones de las prcticas polticas y sociales en el mbito de la sociedad
,
as como la situacin de la dimensin pblica del estado conformara un marco para el
anlisis de las condiciones socio-polticas del desarrollo humano.
mxiCo
En
EL
EsPEJo
LatinoamEriCano:
PoLtiCa,
Estado
y
Ciudadana
Federico Vzquez Calero
Se tratara de ampliar la perspectiva del DH hacia temticas de enorme relevancia
para comprender la relacin entre prcticas polticas, instituciones y estilos de hace
r
poltica pblica. el caso chileno podra arrojar luces o claves interpretativas de los

cambios de la sociedad mexicana, por ejemplo: la concentracin del poder, los impa
ctos
de la modernizacin liberal en los estilos de vida, las nuevas fuentes de identida
d y
pertenencia y su implicacin en la accin colectiva, las nuevas formas de ciudadana y
el
campo emergente de conflictos sociales que en su conjunto, forman parte de la ag
enda
emergente de la democracia mexicana.
un informe desde la perspectiva de desarrollo humano sobre estado, poltica y
democracia en Mxico sera de la mayor relevancia para identificar nexos socio-poltico
s
y correlaciones ms complejas para la elaboracin y diseo de polticas pblicas. Se
requiere ligar espacio pblico y desarrollo humano. Si partimos de la idea de que
el
espacio pblico es el terreno donde es posible operacionalizar o poner en prctica l
as
capacidades y ampliar las opciones de las personas, de los individuos y de los g
rupos
colectivos, emerge la interrogante por su naturaleza, dinmica, autonoma y amplitud
,
as como la importancia de identificar los factores o aspectos que lo obstaculizan
; se trata
de indagar su calidad y grado de democratizacin.
El objetivo sera avanzar hacia la definicin de indicadores y posteriormente la
elaboracin de un ndice que pudiera arrojar claves analticas e interpretativas acerc
a
de la relacin sugerida. Si los primeros informes de desarrollo humano otorgan una

rica informacin de las disparidades sociales en trminos tanto regionales, estatale
s,
municipales y de gnero, sera de la mayor prudencia avanzar hacia sus consecuencias

en trminos de heterogeneidad poltica e identificar, a travs de un mapeo, la densida
d
asociativa y los tipos de culturas polticas, as como explorar nexos empricos con lo
s
hallazgos obtenidos hasta el momento.
un Estado para la democracia, como lo sugiere la literatura actual en la voz de
guillermo odonnell, tendr que abordar las transformaciones del estado, de la
poltica y del campo de la ciudadana. Pensar en formas novedosas y democrticas de
institucionalidad pblica estatal, capaces de responder a tres problemticas central
es:
a) el debilitamiento o desmantelamiento de instituciones clsicas de la ciudadana,
b)
precariedad y, en muchos casos inexistencia de instituciones que respondan a las
nuevas
formas de ciudadana y, c) la reconstruccin de la dimensin pblica del estado, sin
lo cual, la tarea de su fortalecimiento podra esquivar su democratizacin y jugar en
contra de la expansin e institucionalizacin de los derechos de ciudadana.
los nuevos horizontes de la cooperacin podran contribuir a establecer puentes
de dilogo, ofrecer espacios de mediacin, facilitar nuevas relaciones entre el esta
do y
la sociedad, colocar a la ciudadana en su ms alta prioridad y ponerse al servicio
de la
sociedad, en una idea: facilitar la creacin de condiciones socio-polticas para el
desarrollo.
la visin de la cooperacin internacional para el desarrollo como ayuda asistencial
(estilo
ambulancia que recoge heridos) o como iluminismo tecnocrtico (monoplizador de
una especie de saber oculto que poseen sus expertos) deber quedar en el pasado.
dEmoCraCia,
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NOTAS
1
Las
zonas
marrones
indican
reas
donde
el
nivel
de
presencia
del
Estado
en
trminos
de
burocracias
eficaces
y
de
la
eficacia
de
una
legalidad
debidamente
sancionada
tanto
territorial
como
funcional
es
baja
o
prcticamente
nula.
odonnell,
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4
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Brasil:
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n
104,
noviembre-diciembre,
1989,
pp.
105-117.
6
La
democracia delegativa se
basa
en
la
premisa
de
que
la
persona
que
gana
la
eleccin
presidencial
est
autorizada
a
gobernar
como
crea
conveniente,
slo
restringida
por
la
cruda
realidad
de
las
relaciones
de
poder
existentes
y
por
la
limitacin
constitucional
del
trmino
de
su
mandato.
El
presidente
es
considerado
la
encarnacin
de
la
nacin
y
el
principal
definidor
y
guardin
de
sus
intereses.
sE
trata
de
una
figura
paternalista
que
toma
a
su
cuidado
el
conjunto
de
la
nacin.
odonnell,
Guillermo,
democracia
delegativa?,
en:
Contrapuntos. Ensayos escogidos sobre autoritarismo y democratizacin,
argentina,
Paids,
1997,
p.
293.
se
recomienda
la
lectura
de
las
secciones
iii
y
iV
dedicadas
a
las
Transiciones y
las Perspectivas,
pgs.
219
-354.
7
avritzer,
Leonardo,
Democracy and the Public Space in Latin America,
Princeton,
new
Jersey,
Princeton
university
Press,
2002.
8
Porunaparte,elllamadoretornodelasociedadcivilolasociedadcivilfrentealEstadoreivind
ic
un
espacio
autnomo
en
su
lucha
contra
el
Estado
autoritario
y
la
violacin
de
los
derechos
humanos,
produciendo
una
crtica
moral
de
la
poltica,
el
Estado
era
un
enemigo
a
derrotar
y
no
poda
ser
dEmoCraCia,
instituCionEs
y
soCiEdad
referente
de
identidad
comn
y
portador
del
inters
pblico.Por
otra
parte,la
corriente
tecnocrtica
de
mercado
sentara
al
Estado
en
el
banquillo
de
los
responsables
de
la
corrupcin
y
la
ineficiencia
producida
por
su
intervencin
en
la
economa.
En
el
primer
frente
se
trataba
de
limitar
y
controlar
al
Estado,
desde
el
segundo
de
desmantelarlo
y
despolitizarlo.
9
El
debate
sobre
Estado
en
amrica
Latina
comienza
a
tomar
nuevos
bros,
adems
de
Guillermo
odonnell,
uno
de
sus
ms
jvenes
y
lcidos
exponentes
es
el
argentino
osvaldo
iazzeta,Estado
y
democracia:
repensando
un
vnculo
necesario,
en:
Estado y poltica en la Argentina actual,
argentina,
Prometeo
libros,
universidad
nacional
de
general
sarmiento,
2005,
pp.
67-80.
10
Lechner,norbert,
Qu significa hacer poltica?,
Lima,
Centro
de
Estudios
y
Promocin
del
desarrollo,
1982.
11
odonnell,
Guillermo,
rendicin
de
cuentas
horizontal
y
nuevas
poliarquas,
Nueva Sociedad,
n
152,
noviembre-diciembre,
1997,
pp.143-167.
12
Cavarozzi,
marcelo,ms
all
de
las
transiciones
a
la
democracia
en
amrica
Latina,
Estudios Polticos
(Nueva poca),
n
74,
octubre-diciembre,
1991,
pp.
85-111.
13
oxhorn,
Philip,When
democracy
insnt
all
that
democratic:
social
Exclusion
and
the
Limits
of
the
Public
sphere
in
Latin
america,
miami,the
north

south
agenda,
university
of
miami,
Papers,
Forty-Four,april,
2001.
14
Garretn,
m.
antonio,
Polis
ilusoria,
democracia
irrelevante?,
Revista Foro Chile 21,
santiago
de
Chile,
Fundacin
Chile
21,
n
22,
marzo,
2003.tambin,
La sociedad en que vivi (re) mos, Introduccin
sociolgica al cambio de siglo, Chile,
Lom,
2000.
15
Garretn,
m.
antonio,
sociedad
civil
y
ciudadana
en
la
problemtica
latinoamericana
actual,
en:
isidoro
Cheresky
(coord.),
Ciudadana, sociedad civil y participacin poltica,argentina,
Paids,
2006,
pp.
145-159
La
expresin
citizenry se
refiere
a
las
nuevas
ciudadanas
imaginadas
o
deseadas
correspondientes
a
aquellas
reivindicaciones
de
algo
que
se
siente
como
derecho
y
que
est
en
un
campo
de
poder,
pero
que
no
tiene
institucionalidad
para
ejercerse
(etnias,
gnero,
medio
ambiente,
identidades,
movimientos
locales,
regionales
e
internacionales).
mientras
el
concepto
de
citizenship alude
a
las
ciudadanas
institucionalizadas
clsicas
(polticos,
civiles
y
sociales).
16
Lechner,
norbert,La
poltica
ya
no
es
lo
que
fue,
Nueva Sociedad,
n
144,
julio-agosto,
1996.
17
sobre
la
conflictiva
construccin
del
orden,
vase:
Lechner,
norbert,
La conflictiva y nunca acabada
construccin del orden deseado,
santiago,
FLaCso,
1984.
del
mismo
autor:
Los patios interiores de la
democracia. Subjetividad y poltica,
mxico,
FCE,
1995.
18
Coso,
Villegas,
daniel,
La Crisis de Mxico,
mxico,
Clo-El
Colegio
nacional,
1997,
p.
15.
(ensayo
escrito
originalmente
en
1946
y
publicado
en
Cuadernos Americanos en
el
ao
1947).
19
El Estilo personal de gobernar,
Ciudad
de
mxico,
Cuadernos
de
Joaqun
mortiz,
1974,
pp.
9-10.
20
meyer,
Lorenzo,Profecas,
diario
Reforma, mxico,
2006.
21
nora
rabotnikof
sugiere
una
distincin
analtica
que
nos
permite
identificar
tres
sentidos
del
espacio
de
lo
pblico:
a)
lo
pblico
como
lo
que
es
de
inters
o
de
utilidad
comn
a
todos,
lo
que
atae
al
colectivo,
lo
que
concierne
a
la
comunidad,
en
contraposicin
a
lo
privado,
entendido
como
aquello
que
se
refiere
a
la
utilidad
y
el
inters
individual
o
particular
(lo
general
y
colectivo),
b)
lo
pblico
como
lo
que
se
desarrolla
a
la
luz
del
da,
a
ojos
de
todos,
lo
manifiesto
y
ostensible
en
contraposicin
al
secreto,
lo
preservado
y
lo
oculto
(visible
y
manifiesto),
c)
lo
pblico
como
lo
que
es
de
uso
comn,
accesible
para
todos,
abierto,
contrario
a
lo
cerrado,
la
clausura
(abierto
y
accesible).
En busca de un lugar comn. El espacio pblico en la teora poltica contempornea, mxico,
unam,
instituto
de
investigaciones
Filosficas,
2005,
pp.
28-30.
22
Escalante,
Fernando,
Estampas de Liliput. Bosquejos para una sociologa de Mxico,
mxico,
FCE,
2004,
pp.
101-109.
23
sobre
la
concepcin
de
Escalante
de
la
moralidad
pblica
de
larga
duracin
y
formas
de
hacer
poltica
en
el
mxico
decimonnico
se
recomienda
ampliamente
la
lectura
de
Ciudadanos Imaginarios.
memorial
de los afanes y desventuras de la virtud y apologa del vicio triunfante en la repb
lica mexicana.
mxiCo
En
EL
EsPEJo
LatinoamEriCano:
PoLtiCa,
Estado
y
Ciudadana
Federico Vzquez Calero
Tratado de moral pblica-, mxico,
El
Colegio
de
mxico,
2002.
En
trminos
generales
la
moralidad
pblica
es
una
creacin
histrica,
por
tanto
el
espacio
pblico
puede
tener
estructuras
muy
diversas
y
se
apoya
en
configuraciones
de
valores
diversos
y
dispares.
Es
un
sistema
de
usos,
costumbres:
formas
de
accin
y
relacin
dotadas
de
sentido.
Como
sistema
de
valores
orienta
campos
y
tipos
de
actividad,
formas
de
hacer
las
cosas
que
produce
un
orden,
una
estructura
como
forma
de
organizacin
social.
Por
tanto
un
sistema
de
valoraciones
que
estructura
el
espacio
pblico
(vida
en
comn)
que
le
da
forma
y
sentido,
decide
expectativas
y
tipos
de
relaciones
sociales.
hacer
poltica
es
producir,
colectivamente,
un
tipo
de
orden
y
la
moral
pblica
se
expresa
como
orden
poltico,
normas
de
comportamiento
y
accin,
modos
de
proceder
de
larga
duracin.
24
Paz,
octavio,
El ogro filantrpico,
mxico,
seis
Barral,
1979.
25
Escalante,
Estampas de Liliput,
op.cit., pp.
108-109.
26
odonnell,
Guillermo,
Hacia un Estado de y para la democracia,texto
preliminar
preparado
para
el
proyecto
ProddaL
ii
del
draLC
de
Pnud,
abril
2006.
del
mismo
autor:
acerca
del
Estado
en
amrica
Latina
contempornea:
diez
tesis
para
discusin,
en:
La democracia en Amrica Latina. Hacia
una democracia de ciudadanas y ciudadanas. Contribuciones para el debate,
argentina,
Programa
de
naciones
unidas
para
el
desarrollo
(Pnud),
2004,
pp.
149-184.
27
Ibd., p.
8.
28
Ibd..,
p.
15.
29
ibd..,
p.
34
30
Cansino,
Csar,
El
desafo autoritario: la transformacin del Estado en el Mxico postautoritario,
mxico,
Centro
de
Estudios
de
Poltica
Comparada
(CEPCom),
2005.
31
Weber,
max,
El Poltico y el cientfico,
madrid,
alianza,
2002.
32
discurso
pronunciado
en
el
marco
del
seminario
internacional,
Democracia, Poltica y Estado,
Ciudad
de
mxico,
8
y
9
de
septiembre,
2004.
33
odonnell
define
la
rendicin de cuentas horizontal como
los
controles
que
algunas
agencias
estatales
se
supone
que
ejercen
sobre
otras
agencias
estatales.
Las
poliarquas
formalmente
institucionalizadas
cuentan
con
varias
agencias
investidas
de
autoridad
legalmente
definidas,
para
supervisar
y
eventualmente
sancionar
o
disponer
que
otras
agencias
sancionen,
acciones
ilegales
emprendidas
por
otros
agentes
estatales.
Estos
lmites
estn
estrechamente
relacionados
con
la
frontera
privado/
pblico,
puesto
que
quienes
desempean
roles
en
la
ltima
esfera
se
supone
que
estn
obligados
a
seguir
reglas
universales
y
pblicamente
orientadas,
no
sus
intereses
particulares.
sin
embargo,
las
nuevas
democracias
presentan
una
gran
brecha
entre
las
reglas
formales
y
el
funcionamiento
de
la
mayora
de
las
instituciones
polticas
tiene
fuerte
afinidad
con
concepciones
y
prcticas
delegativas,
no
representativas,
de
la
autoridad
poltica.
Con
ellas
se
refiere
a
una
visin
cesarista,
plebiscitaria,
de
un
ejecutivo
que
se
cree
investido
del
poder
de
gobernar
como
cree
conveniente.
otra
institucionalizacin,
en:
Contrapuntos. Ensayos escogidos sobre autoritarismo y democratizacin,
argentina,
Paids,
1997,
pp.
324-325
34
El
debate
sobre
Estado
y
democracia
en
amrica
Latina
comienza
a
tomar
nuevos
bros,
adems
de
Guillermo
odonnell,
uno
de
sus
ms
jvenes
y
lcidos
exponentes
es
el
argentino
osvaldo
iazzeta,
Estado
y
democracia:
repensando
un
vnculo
necesario,
en:
Estado y poltica en la Argentina actual,
argentina,
Prometeo
libros,
universidad
nacional
de
General
sarmiento,
2005,
pp.
67-80.
35
Con
ello
no
quiero
decir
que
la
temtica
de
lo
pblico
est
ausente
en
los
estudios
de
las
transiciones,
sino
que
no
fue
una
categora
central
para
explicar
la
dinmica
del
cambio
poltico,
la
transformacin
del
Estado
y
la
construccin
de
la
ciudadana.
Como
suelen
reconocer
los
mismos
transitlogos
que
estn
repensando
los
procesos
polticos
y
como
parece
sugerir
la
literatura
de
los
ltimos
aos
sobre
la
democracia
en
Latinoamrica.
(norbert
Lechner,
Leonardo
arvitzer,
Fernando
Caldern,
manuel
antonio
Garretn,
Guillermo
odonnel,
Philip
oxorn,
Csar
Cansino,
isidoro
Cheresky,
osvaldo
iazzeta,
hugo
Quiroga,
Cecilia
Lesgart,
nora
rabotnikof,
nuria
Cunnil,
Beatriz
sarlo,
martn
Barbero).
36
Pensemos
en
textos
clave
tales
como:
Vellinga,
meno,
(coord.),
El cambio del papel del Estado en
Amrica Latina,
Ed.
siglo
xxi,
mxico,
1997.
Caldern,
Fernando
y
dos
santos,
mario,
(coord.)
Hacia
dEmoCraCia,
instituCionEs
y
soCiEdad
un nuevo orden estatal en Amrica Latina,Veinte tesis sociopolticas y un corolario,

Ed.
FCE

CLaCso,
santiago
de
Chile,1991.Lechner,norbert,(editor).
Qu significa hacer poltica?, Ed.
desco,
Centro
de
Estudios
y
Promocin
del
desarrollo,
Lima,
Per,
1982.
Lechner,
norbert,
(coord.).
Estado y Poltica
en Amrica Latina,
siglo
xxi,
mxico,
1981.
Juan
Carlos
Portamtiero,La
mltiple
transformacin
del
Estado
Latinoamericano,
Nueva Sociedad,
n
104,
noviembre-diciembre,
1989,
pp.
158-168.
37
Ciudadanosimaginariosolasdesventurasdelavirtud,entrevistarealizadaporConradohernnde
z
Lpez,
Metapoltica, Ciudadanos imaginarios,
n
33,
vol.
8,
enero-febrero,
2004,
p.
74.
38
Perspectiva
que
se
nutre
de
lo
que,
a
mi
modo
de
parecer,
constituye
una
de
las
corrientes
ms
sugerentes
de
las
reflexiones
de
Guillermo
odonnell
en
las
dos
ltimas
dcadas.Podemos
encontrar
una
lnea
de
continuidad
en
textos
de
los
aos
ochenta
y
de
la
segunda
mitad
de
los
noventa.
Visin
que
adems
de
ofrecer
una
ptica
menos
estrecha
de
la
ciencia
poltica,
previene
contra
el
razonamiento
teleolgico
de
la
democratizacin
que
se
refiere
a
la
consolidacin
democrtica
en
trminos
semejantes
a
la
teora
de
la
modernizacin
y
podramos
agregar,
de
varias
versiones
del
desarrollo:
secuencias,
etapas,
trayectorias,
obstculos.
Para
una
sntesis
de
este
debate
se
recomienda
especialmente:
otra
institucionalizacin,
en:
Contrapuntos. Ensayos escogidos sobre
autoritarismo y democratizacin,
argentina,
Paids,
1997,
pp.
303330.
tambin:
ilusiones
sobre
la
consolidacin,
Nueva Sociedad,
nm.
144,
julio/agosto,
1996,
pp.
70-89.
sobre
concepciones
de
los
sentidos
de
lo
pblico
y
formas
de
pensar
la
poltica:
rabotnikof,
nora,
En busca de un lugar comn.
El espacio pblico en la teora poltica contempornea,
mxico,
unam,
instituto
de
investigaciones
Filosficas,
2005.
democracia, estado
y diVersidad
rania
antonopoulos
/
Francisco
Cos
montiel
marcela
ros
tobar
mara
teresa
Zegada
George
Gray
molina
BusCando
un
Camino
Con
mayor
dEmoCraCia
E
iGuaLdad
dE
GnEro
Rania Antonopoulos / Francisco Cos Montiel
estado, diferencia, diversidad:
buscando un camino con mayor
democracia e igualdad de gnero
Rania Antonopoulos*
Francisco Cos-Montiel**
1. INTRODUCCIN
a lo largo del ltimo siglo, la democracia liberal remplaz las formas autoritarias
de
gobierno en varias partes del mundo, como fue el caso en amrica latina, especialm
ente
a partir de la mitad de la dcada de los aos ochenta. Sin embargo, todava existen re
tos
en lo que se refiere a la eficacia de la democracia para que todos y todas pueda
n participar
y disfrutar plenamente de la vida poltica, econmica, civil y cultural. estos retos

provienen de una variedad de componentes y adoptan varias formas. Por eso, no re
sulta
sorprendente que la compleja relacin que sostiene la democracia con los derechos,
la
ciudadana y el estado haya sido explorada en mltiples foros y desde una variedad d
e
perspectivas, como se evidencia en las mltiples contribuciones de los participant
es del
Proyecto para el desarrollo democrtico en amrica latina (Proddal).
el estado, en su forma liberal democrtica ms ampliamente aceptada y
prevalente, se construye sobre la nocin de que todos sus ciudadanos y ciudadanas
deben
ser tratados igualitariamente, de una manera no diferenciada y de acuerdo a valo
res y
principios idnticos. Por otra parte la diversidad ciudadana, un concepto amplio q
ue
*
Programa
de
igualdad
de
gnero
y
la
economa.
Levy
Economics
institute
of
Bard
College.
**
instituto
de
Gnero,the
London
school
of
Economics.
dEmoCraCia,
Estado
y
diVErsidad
abarca dimensiones tnicas, regionales, de gnero, religiosas, econmicas, polticas,
sociales, de orientacin sexual, ideolgicas y culturales, requiere que se reconozca
que
las diferencias existen. Interpretar estas posiciones aparentemente en conflicto
resulta
un ejercicio muy lejos de ser trivial. Estas posiciones influyen sobre varios di
scursos
contemporneos y, por ende, tienen impacto en la poltica, en las polticas pblicas y
en las prcticas polticas. las diferentes visiones acerca de cmo promover los medios

para alcanzar una ciudadana completa y la inclusin social, influyen en las diferen
tes
polticas econmicas y estrategias para el desarrollo.
el debate sobre este tema se centra la mayora de las veces en contemplar
la relacin oposicional entre conceptos como colectividad e individualismo;
universalidad y particularidad; semejanza y diferencia. estos conceptos han
sido objeto de escrutinio dentro de varios marcos, tales como el de capacidades
y
funcionamientos; eleccin social; aquellos basados en los derechos, el de multicul
turalismo
y universalidad, o el de equidad horizontal opuesta a la equidad vertical. y por
supuesto,
en esta corta contribucin, no hay manera de hacerle justicia a la compleja y mult
ifactica
literatura. ms bien, nos limitaremos a contextualizar nuestros comentarios hacien
do
referencia a las diferencias por razn de gnero para despus concretar al final de es
te
documento con ejemplos en torno a las polticas pblicas .
Al proceder tendremos presentes los retos inherentes que se identificaron en el
documento ideas y contribuciones: la democracia en amrica latina2 (2004, p. 4):
cmo puede una asegurarse que el estado promueve la democratizacin? y se puede
hacer esto reinsertando la economa dentro de la poltica y, de una manera no populi
sta,
posicionando al mercado al servicio de todos los ciudadanos?
2.
EL ESTADO: DERECHOS LEGALES,
ELECCIN INDIVIDUAL Y LOS DERECHOS DE
GRUPOS DIVERSOS
los estados liberales democrticos comparten varias caractersticas, pero dos de
ellas son especialmente importantes para nuestra discusin. Para promover la democ
racia,
la primera se refiere a la responsabilidad que tiene el Estado de proteger las l
ibertades
individuales y resguardar los derechos polticos y civiles .
Para este fin se ha creado legislacin as como instituciones que tienen el propsito
de proteger los derechos fundamentales, para poder remediar prcticas discriminato
rias
por motivos de sexo, religin, etnia, raza y otras diferencias para permitir a la
ciudadana
ejercer sus derechos plenamente. Se ha alcanzado un progreso sustancial en este
sentido,
manifestado en la ciudadana poltica, pero es de notar que el fortalecimiento de lo
s
BusCando
un
Camino
Con
mayor
dEmoCraCia
E
iGuaLdad
dE
GnEro
Rania Antonopoulos / Francisco Cos Montiel
derechos polticos en amrica latina ha ocurrido a la par de serios problemas econmic
os
y sociales con dficits concurrentes en la ciudadana civil y social4.
la obligacin del estado, endmica para asegurar una libertad autnoma y una
libre eleccin individual, tambin ha sido asociada con determinar lmites a su propia

jurisdiccin y por ende con limitar su propia interferencia en asuntos personales5
,
particularmente en lo que se refiere a la esfera de la vida privada. Si se debe
tratar a toda
la ciudadana de manera idntica; y si el estado consigue mantenerse neutral frente
a
visiones y elecciones que difieren respecto a lo que significa la nocin de una vid
a buena,
entonces las elecciones de los individuos revelan las preferencias privadas. Hab
iendo
puesto en marcha procesos que facilitan las libertades, todava nos encontramos co
n
problemas intratables de exclusin hacia algunas personas o grupos, en lo que se r
efiere
a su representacin y participacin en decisiones que afectan su vida econmica, poltic
a,
social y cultural. cmo interpretar entonces las diferencias en la participacin y lo
s
resultados obtenidos en estos distintos aspectos de la vida?
uno podra suponer que los resultados individuales varan debido a que las libertade
s
legales no son adecuadamente resguardadas simplemente porque los estados carecen
de
las capacidades necesarias o la voluntad poltica para hacerlo. o tal vez, que la
diferencia
entre resultados se debe a elecciones individuales y a la voluntad individual (o
falta de) para
tomar mejores oportunidades. alternativamente, se podra argumentar que los mandat
os
legislativos no logran -y no pueden-por s mismos, nivelar el terreno de la iguald
ad en
las oportunidades debido a otras diferencias estructurales que imponen limitacio
nes sobre
grupos especficos al mismo tiempo que brindan intencionalmente (o no) privilegios
a otros.
claramente existe espacio para la interpretacin, y cada una de las perspectivas m
encionadas
arriba invita a intervenciones particulares. Bajo nuestro punto de vista, si el x
ito o el
fracaso se mira nicamente como un tema de elecciones personales-privadas-individu
ales,
entonces las intervenciones en materia de polticas pblicas exclusivamente se encar
garan
de abordar un sentido muy limitado de lo que significa la igualdad de oportunida
des.
la eleccin implica que se encuentran disponibles distintas opciones; y
aumentar el espacio en que dichas opciones pueden reconocer y revertir las difer
encias,
requiere de intervenciones en materia de polticas pblicas que remuevan prcticas
discriminatorias explcitas e implcitas por medio de la instauracin de derechos y le
yes
anti-discriminatorias. Pero no slo eso. Para dar un ejemplo prctico, en amrica lati
na
y el caribe (alc) el nfasis en el derecho a la educacin ha llevando a una disminuc
in
en la disparidad entre nios y nias en lo que se refiere a los niveles de matricula
cin. Y
en general, la brecha entre nios y nias en la educacin ha disminuido en promedio6.
nosotros queremos recalcar que esto es slo el promedio. todava persiste una enorme

brecha entre estas cifras y las experiencias de las poblaciones indgenas donde se
ha
documentado que existe una disparidad extrema en la calidad de la educacin entre
grupos sociales y de acuerdo a la localidad. Pero para ilustrar nuestro punto ce
ntral,
considrese lo siguiente: el derecho a la educacin ha llevado a cambios positivos,
y
dEmoCraCia,
Estado
y
diVErsidad
conducido a algunos estudiantes a la excelencia independientemente de su localid
ad o
sexo, posicionndolos en el uno por ciento ms alto dentro de su grado escolar. aun
as,
algunas de estas estudiantes en la cpula, ocuparn gran parte de su tiempo efectuan
do
trabajo invisible, i.e. recolectando agua y combustible, ayudando con la limpieza
y el
cuidado de los hermanos menores, o de los enfermos en casa y en el ir y venir de
l da-ada
en casa. algunas nunca visitarn un museo; para otras, sus escuelas se encuentran
en reas remotas del campo o la ciudad, sin acceso alguno a las mejores tecnologas.
o
en el caso de otros, sus padres tendrn bajos niveles de escolaridad, factor que a
fecta la
habilidad de nios y nias para utilizar y expandir plenamente el conocimiento adqui
rido.
entonces, a pesar de las buenas intenciones, las diferencias, persisten.
a pesar de estar lejos de ser intervenciones estructurales, las polticas de accin
afirmativa -an debatidas por muchos-sirven para mitigar los retos. Si la poltica
pblica debe restituir las diferencias entre grupos las cuales pueden ser potencial
mente
explosivas y desestabilizadoras-, a su vez todas aquellas causas que den como re
sultado
diferencias socialmente construidas deben ser eliminadas. Pero hasta que ese mom
ento
llegue, el sistema de cuotas se mantendr como un instrumento relevante de poltica
pblica. debemos tambin estar concientes que aunque la educacin empodera a los
individuos, los patrones existentes en la divisin del trabajo al interior del hog
ar (trabajo
no remunerado) todava impactarn de manera diferente sobre las decisiones de oferta

laboral de mujeres y hombres, a pesar de las mejoras en la educacin. ms importante

que esto aun es que el aumento en la escolaridad tiene muy poco efecto en medio
de un
clima macroeconmico caracterizado por el desempleo. es decir, tanto hombres como
mujeres no tendrn muchas oportunidades de obtener trabajos decentes.
elpuntoquedeseamosabordar,tanplenamentecomoseaposible,esqueenmateria
de intervenciones de polticas pblicas, importa -e importa mucho-si interpretamos l
as
diferencias como un asunto estrictamente privado-individual o si aceptamos que e
xisten
fallas sistemticas que afectan a grupos enteros, no slo a individuos. esta interpr
etacin
resulta clave ya que afecta a las distintas respuestas de polticas pblicas. y esto
nos trae
al segundo punto que deseamos abordar y es el que refiere al papel del Estado.
3.
EL ESTADO: UN MODELO ORIENTADO AL
BIENESTAR VERSUS EL MODELO NEO-LIBERAL
el papel del estado liberal moderno est histricamente circunscrito a la era
inmediatamente posterior a la gran depresin. en ese momento, el estado Keynesiano

promotor (y activista) del bienestar tuvo su origen en muchas partes del mundo,
volviendo parte de la responsabilidad del estado la provisin de bienes y servicio
s, as
BusCando
un
Camino
Con
mayor
dEmoCraCia
E
iGuaLdad
dE
GnEro
Rania Antonopoulos / Francisco Cos Montiel
como tambin del empleo para aquellas personas que no tenan acceso a travs del
mercado de trabajo. Simultneamente, el surgimiento de la sociedad civil vino a si
gnificar
que la legitimidad de las ideas tena que debatirse. de esta forma, la expresin ind
ividual
pasa del simple derecho al voto a la existencia de plataformas donde las diferen
tes ideas
y agendas pueden presentarse y debatirse en las discusiones pblicas.
Paralelamente, un desarrollo igualmente importante fue el surgimiento de un
nuevo tipo de esfera pblica. desde que el mercado fue entendido como la institucin

proveedora de bienes y servicios as como del ingreso monetario necesario para
adquirirlos, las relaciones econmicas privatizadas por el mercado fueron salvagua
rdadas
por la autoridad pblica. asegurar que el mercado funcionara adecuadamente lleg a
significar la creacin y salvaguarda de instituciones y derechos que permitieran a
la
ciudadana celebrar y negociar libremente contratos, poseer propiedad privada y en

general participar en la vida econmica como agentes libres. los intereses de grup
os,
a veces en conflicto, tendran que ser negociados y resueltos de acuerdo a las reg
las del
estado. dado que estas reglas no son inmutables, el estado se convirti en s mismo
en
un terreno de disputa; quin participa en las discusiones, en la formulacin de la a
genda
y en los resultados especficos de esas negociaciones, tuvo al final como resultado
un
contrato social que deba ser aceptado y observado por todos.
durante las secuelas de la gran depresin, este contrato social implicaba que
el estado adquira un papel protagnico sobre el ciclo de vida de los ciudadanos (y
ciudadanas), reconciliando el funcionamiento del mercado y la cohesin social en t
res mbitos:
(a) cuando el sector privado no tuviera incentivos o la habilidad para proveer b
ienes
y servicios bsicos en cantidades suficientes y a precios adecuados para satisface
r las
necesidades bsicas, i.e., infraestructura, educacin, salud, el estado entonces tom
ara
como su responsabilidad el proveer al pblico tales bienes, a los cuales la ciudad
ana
tendra derecho; (b) en vista de la naturaleza cclica de las economas de mercado, la

gobernanza Keynesiana -de carcter estatal/activista-adquiri fortaleza. Por ejemplo
,
interviniendo para implementar polticas econmicas contracclicas y de estabilizacin;
y
as (c) cuando el mercado no pudiera ofrecer empleo, los estados liberales demcrati
cos
estaban ah para aumentar el alcance y la presencia de programas de proteccin y
de seguros contra el desempleo, as como tambin la oferta directa de empleo. estas
dimensiones eran vistas, como lo ejemplifica el Programa del Nuevo Acuerdo7, par
te del
cambio hacia la democracia liberal y fueron pensados como derechos y no contribu
ciones
caritativas (estatistas) del estado. tambin proporcionaron un marco dentro del cu
al
el estado facilitaba a los individuos libres perseguir sus metas econmicas mientr
as que
al mismo tiempo, brindaba el espacio para que los intereses de grupo encontraran

proteccin y se llevaran a cabo las negociaciones de la vida diaria.
entonces, cmo se determinaban, y cmo se determinan de manera general, las
metas sociales y econmicas? Quin las determina y cmo? las dcadas de los ochenta y
noventa dieron una respuesta en la forma de polticas neoliberales. el papel del e
stado
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Estado
y
diVErsidad
fue minimizado a travs de la venta de bienes estatales as como de drsticas reduccio
nes
en los servicios pblicos. Se supuso que el expander y desregular la libertad empr
esarial
traera como resultado un crecimiento econmico que proveera a la ciudadana, de
una manera ms eficiente, las necesidades que un Estado reducido ya no estara en
posibilidad de abastecer. esta visin mostr que -en el mejor de casos- tuvo resulta
dos
mixtos. mientras unos cuantos grupos resultaron beneficiados, la mayora se qued
rezagada.
efectivamente, la reformas estructurales relacionadas con el consenso
Washington no tuvieron como resultado el tipo de crecimiento econmico para
responder a las demandas de la poblacin. en el 200 , la pobreza en amrica latina
afectaba al 4 .9 por ciento de la poblacin y la pobreza extrema aproximadamente a
l
9.4 por ciento. la regin, sobre todo, tiene uno de los niveles de desigualdad ms a
ltos
del mundo8.
4.
EL ESTADO Y LAS DIFERENCIAS ENTRE GRUPOS:
DIVERSIDAD O DESIGUALDAD?
la diferencia se puede ver desde distintos ngulos. claramente, la aspiracin de
prevenir la discriminacin por motivos de religin, raza, gnero, orientacin sexual,
etnia, o cualquier otra caracterstica no es un tema de debate. desde la toleranci
a a
la aceptacin de diversas orientaciones sexuales, de la complacencia al respeto de
las
diferencias religiosas y desde el respaldo incipiente hasta la celebracin de la d
iversidad
cultural, la cohesin social y la coexistencia pacfica en ocasiones pueden cimentar
se
en polticas de estado que promuevan el reconocimiento de las diferencias. La difi
cultad
que muchos y muchas han identificado, yace cuando el reconocimiento y respaldo
de la diversidad en las normas, como por ejemplo cuando los usos y costumbres
de los pueblos indgenas, le niegan a otros grupos como las mujeres, derechos a la

tierra o a la participacin poltica, y permiten actos de violencia que van en contr
a
de los principios de los derechos humanos9. Sin embargo, debemos recordar que la
s
culturas no son homogneas y es posible cuestionar desde adentro el status quo y
transformarlo. especialmente cuando es factible recurrir a un sistema universal
de
derechos humanos.
tampoco es fcil estar en desacuerdo con la idea de que, como seres humanos,
no necesariamente construimos una imagen de quines somos, en base a una o dos
particularidades, i.e. el nacer nia o nio, o ser criado en una religin particular.
no
slo no son procesos separados, sino que el significado con el que acompaamos estas

caractersticas depende en cmo se reflejan en la sociedad.
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Rania Antonopoulos / Francisco Cos Montiel
a pesar de admitir que somos el resultado de mltiples identidades, la pregunta
se mantiene: Qu le permite a otros a sealar una sola caracterstica nuestra, mientras

que ignoran todas las dems dimensiones? Qu motiva que nos asocien con solo una
parte de nuestra identidad ignorando otras a tal grado que puede producir tensio
nes,
crmenes de odio y violencia contra ciertos grupos? no es slo la construccin de uno
mismo, sino la construccin del otro, aquel que es diferente. La desconfianza en
el estado y sus instituciones puede tomar varias formas, una de las cuales es la
autogobernabilidad
a travs de la violencia. en ocasiones, como respuesta a las condiciones
que deshumanizan y marginalizan a algunos grupos de la poblacin, el descontento s
e
convierte en violencia y en derramamientos de sangre. cuando el estado no negoci
a
representando de manera equitativa y justa a todos los grupos, el campo para la
violencia
se vuelve frtil.
En estos casos, las diferencias no se refieren simplemente a la diversidad, sino

a la manera en que se traducen para otorgar a ciertas identidades, poder y privi
legios
mientras que para otras se traduce en exclusin social e impotencia, es decir, una

invisible institucionalizacin de la violencia. Si se buscan delinear polticas pblic
as que
den respuesta adecuada deben mirarse a travs de este lente, cuando las diferencia
s se
viven como desigualdades.
las leyes antidiscriminatorias y aquellas que garantizan los derechos legales
individuales y la tolerancia no son suficientes, ya que crean condiciones necesa
rias
pero no suficientes. Las desigualdades con races muy profundas requieren de poltic
as
que redistribuyan recursos, derechos, y asignaciones presupuestales. Sin embargo
, el
disear soluciones que funcionen requiere de espacios para un mayor dilogo pblico y
eso implicara una redistribucin del poder poltico. la ciudadana social slo puede ser
desarrollada involucrando a distintos grupos en decisiones respecto al uso pblico
de la
tierra, de los recursos naturales como el petrleo, gas, minerales, agua y bosques
. en
las discusiones pblicas entre puntos de vista opuestos, el estado puede actuar co
mo
mediador para alcanzar un acuerdo y pueden llegar a tener un papel crucial en la
misma
construccin de la diferencia entre grupos y la identidad grupal. cuando bajo la s
upuesta
neutralidad del estado, la diferencia se experimenta como injusticia, se solidif
ica como
desigualdad, con lo cual la gobernanza democrtica liberal pierde legitimidad.
5. DIVERSIDAD EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE
Hablar de diferencias y diversidad es absolutamente crtico en las sociedades de
amrica latina. Para poder entender esto es necesario delinear las cuestiones de c
ontexto
e historia. Primero, que la regin ha experimentado el impacto del colonialismo es
paol,
britnico, francs, holands, estadounidense y portugus. todos ellos han dejado una
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Estado
y
diVErsidad
huella particular sobre la ciudadana y las ciudadanas, en los sistemas jurdicos, l
a religin,
el lenguaje, la economa, particularidades demogrficas y formas de exclusin racial 0
.
muchos pases actualmente estn atravesando un proceso que intenta re-conceptualizar

sus historias nacionales a causa de movimientos que buscan representar a las pob
laciones
anteriormente excluidas. en otras palabras, aquellos que eran diferentes por su
carencia
de poder frente aquellos que ejercan control sobre ellos.
esto ha impactado en los arreglos legales y constitucionales, llevando a algunos

pases a otorgar un reconocimiento explcito en sus constituciones a los derechos in
dgenas
y sus reclamos por la tierra. algunos pases tambin han empezado a combatir la
discriminacin racial. el recientemente reelecto ignacio lula design una nueva Secr
etara
para abatir la discriminacin racial. de ah que quiz la caracterstica que mejor descr
ibe
a la regin es lo diferente y diversa que es. Sin embargo, el ms llamativo rasgo de
esta
diversidad es la manera en que se ha traducido en desigualdad. la regin tiene uno
de
los niveles ms profundos de desigualdad econmica de todo el mundo . esto se vuelve

ms evidente en pases con los mayores porcentajes de poblacin indgena, tales como
Brasil, mxico, guatemala, Bolivia y Per. Por el contrario, en pases racialmente ms
homogneos (y por ende con formas menos racializadas de exclusin) como argentina,
Uruguay, Chile y Costa Rica, la desigualdad en general no es tan significativa.
Segundo, si un estado efectivo, democrticamente electo, transparente y sujeto
al mandato de la ley, es un pre-requisito para que exista progreso en materia de
derechos
humanos y gobernabilidad democrtica, este hecho puede que est enfrentando enormes
retos en la regin de alc 2. Para muchos, la democracia en amrica latina durante la

dcada de los noventa no ha cumplido con los resultados que prometi. y el electorad
o
ha demostrado que es capaz de castigar a los gobiernos cuando les fallan, muchas
veces
conduciendo a una inestabilidad poltica considerable. y el deseo por un cambio ra
dical
ha tenido como resultado que candidatos independientes o desconocidos sin mucha
experiencia hayan llegado al poder a travs de elecciones polticas.
La evidencia sugiere que hay una creciente desconfianza en el gobierno, los
polticos y los partidos polticos en gran parte de amrica latina as como desconfianza

generalizada en los lderes polticos de quienes se tiene la impresin de que no se
preocupan con lo que la ciudadana identifica como parte de la agenda urgente. Para
dar un ejemplo, en amrica latina 4 la ciudadana sita los problemas de desempleo
como el principal motivo de su preocupacin, siendo la pobreza y la desigualdad el

segundo; pero este no es el caso para los lderes polticos 5. en tales circunstanci
as,
la voluntad de la gente para trabajar con el estado, y por ende de aceptar la po
ltica
democrtica, se erosiona.
durante las crisis de legitimidad, el estado debe fortalecer los mecanismos
para la rendicin de cuentas y ampliar la participacin democrtica a todos los nivele
s,
especialmente en el econmico. Slo unos cuantos pases se han movilizado en esta
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direccin. Sin tales cambios y en ausencia de mecanismos regulatorios adecuados o
un compromiso serio con la redistribucin, existen todas las razones para esperar
una
peligrosa profundizacin de las desigualdades sociales y regionales, un aumento en
el
crimen, la narcoviolencia, y la inconformidad social. tales condiciones no condu
cen al
progreso en la ciudadana y los derechos humanos.
nuestro punto principal es que, para promover y asegurar la democratizacin,
teniendo en cuenta un complejo entendimiento de la diversidad, los estados liber
ales
democrticos en alc deben: (a) cambiar su curso rpidamente de la polticas neoliberal
es
uniendo la brecha que existe entre la agenda de la ciudadana y la de los lderes
de los partidos polticos; (b) reconocer la diferencia, distinguindola de la desigu
aldad;
e implementar polticas apropiadas para avanzar en cada uno de estos dos frentes.
esto
permitira a los individuos negociar desigualdades inter-e intra-grupales debatien
do
dentro del marco de los valores democrticos dominantes; y (c) ms importante que to
do,
involucarse en polticas de verdadera inclusin dirigidas a atender a las necesidade
s reales
que los grupos poco privilegiados identifiquen.
6.
EL ESTADO: RECONOCIENDO LA DIFERENCIA
SEXUAL, ENTENDIENDO LAS DESIGUALDADES
DE GNERO
en el contexto de alc, cules podran ser las prioridades respecto a los asuntos
de las mujeres a los que las polticas deben prestar atencin ? desde nuestro punto
de vista, la lista de prioridades incluye la prevencin de violencia en contra de
nias y
mujeres; garantizar la salud, incluyendo los derechos sexuales y reproductivos;
ampliar las
oportunidades educativas para la poblacin indgena atendiendo la disparidad en la c
alidad
educativa; incrementar la proporcin de mujeres en los gobiernos locales; garantiz
ar el
derecho de nias y mujeres a la propiedad y herencia reconociendo que algunas vece
s
esto no tiene implicaciones para las mujeres, pues muchas veces ni siquiera exis
ten bienes
familiares. Pero para algunas mujeres, los derechos a la tierra y el acceso a se
rvicios
pblicos son de enorme importancia. y para otros grupos de mujeres, se necesita qu
e el
estado las proteja contra del desplazamiento forzado de aquellos lugares que con
sideran
su hogar aunque sea en contra de los intereses de agricultores comerciales que p
refieran
ver una represa construida en dicho lugar. Por eso, la legitimacin del estado, im
plicar
que algunas veces se sacrifique la eficiencia a favor de la proteccin de la equid
ad.
Si se recapacitara sobre los procesos de desarrollo en dcadas recientes, hoy la
situacin de alc mostrara que la participacin poltica de las mujeres ha aumentado,
en particular en aquellos pases donde existen y se aplican sistemas de cupos o cu
otas.
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Estado
y
diVErsidad
la brecha entre hombres y mujeres en la educacin se est cerrando. Sin embargo, en
el
rea de salud y en particular en lo que se refiere a derechos reproductivos, el pr
ogreso
no es tan marcado ya que persisten desigualdades que se evidencian fcilmente en
indicadores como la mortalidad materna que todava es alta en la regin. Por otra
parte, la fuerza laboral femenina ha crecido rpidamente y la brecha entre los sal
arios de
hombres y mujeres ha disminuido. el desempleo es ms pronunciado entre las mujeres
,
pero los nmeros no necesariamente pintan un panorama claro: en momentos de crisis

repentinas la oferta laboral femenina es mayor a la masculina. de acuerdo a los
clculos
de la CEPAL basados en las encuestas ingreso/gasto de los hogares, a finales de
los
noventa, las ganancias de las mujeres variaron ms que las de los hombres, pero an
as las mujeres estaban contribuyendo alrededor de un 5% del total del ingreso por

trabajo, haciendo posible que un 4% de hogares biparentales superarn la lnea de
pobreza. Pero sta es tan solo una visin y por ende no se puede generalizar a parti
r de
ella.
cualquier persona que pone un pie en una metrpolis latinoamericana -sea
Sao Paulo, Buenos aires, lima, o tijuana-no puede evitar notar la diversidad de
la
poblacin, incluyendo las marcadas diferencias entre las propias mujeres. uno podra

especular que un sinfn de circunstancias delinean los espacios que cada mujer ocu
pa, las
libertades que disfruta y el grado de poder elegir 6 que puede ejercer, siendo el
sexo
biolgico una de las muchas caractersticas socioeconmicas que determinan su posicin
en la sociedad. la historia que deseamos contar es un tanto ms complicada que eso
.
Primero, las identidades de gnero, como muchas otras identidades, son
construcciones sociales. cuando nos referimos al proceso de asignacin del gnero,
lo que queremos decir es que una diferencia biolgica, gentica, recibe un significa
do
asignado slo a travs de la interpretacin social. el nacer con ciertas caractersticas

sexuales implica diferencias en la reproduccin biolgica y diferentes tipos de fort
aleza
(la esperanza de vida entre mujeres es mayor a la de los hombres, por ejemplo).
aun as,
tales diferencias por s mismas no se traducen automticamente en lo que la sociedad

espera que las mujeres y los hombres hagan y sean; ni tampoco son pronsticos infa
libles
y universales acerca de las decisiones que hombres y mujeres terminan tomando. a
l
ilustrar este punto, hacemos notar que muchas actividades de produccin rural,
incluyendo la construccin de casas, son casi tareas exclusivamente femeninas en p
artes
de frica aunque se les considere labores masculinas en gran parte de amrica latina
.
el ser mujer en el norte de Pakistn implica estar recluida en el hogar mientras q
ue
en las filipinas y el caribe las mujeres tienen ms movilidad que los hombres, sie
ndo
las primeras en emigrar y convertirse en enfermeras, nanas, asistentes en el cui
dado de
adultos mayores y empleadas domsticas en varias partes del mundo. esta diversidad

de experiencias 7 ha conducido a la idea de que al nacer la gente es diferenciad
a por su
sexo mientras que la identidad de gnero y las desigualdades de gnero son construid
as
socialmente.
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Rania Antonopoulos / Francisco Cos Montiel
Segundo, debemos reconocer que ya sea que se espere que las nias reciban
educacin y que sientan que tienen derecho a ella; o bien que se asuma que las muj
eres
y nias cuiden y atiendan las necesidades de sus familias, o que alternativamente
compartan estas responsabilidades con los varones de sus familias, o que las tra
bajadoras
domsticas cumplan con estas necesidades, i.e una empleada domstica o personal
domstico, que incluya un chofer, un jardinero y una niera; o ya sea que encuentren

un trabajo remunerado que les permita vivir y que no las deshumanice; o bien que

consideren que sea su derecho participar en la poltica como candidatas; ninguna d
e
estas determinaciones que moldean la vida dependen exclusivamente del gnero. en
otras palabras, pensamos que lo que una mujer puede hacer o ser depende tambin de
su
raza, casta, etnia, nivel econmico, grupos cultural al que pertenezca, etc. las d
istintas
causas de las diferentes asimetras que se encuentran profundamente enraizadas, ti
enen
como resultado relaciones de poder que no son aplicables de manera uniforme a to
das
las mujeres.
tercero, lo que es importante es que las polticas de inclusin busquen los
orgenes de estas asimetras y analicen cmo y porqu impiden que diversos grupos de
mujeres sean tratadas como ciudadanas plenas. el que a una mujer se le construya

exclusivamente como una progenitora de infantes, como una madre, como una esposa
,
y no reconocer todos los dems deseos y no crear espacios para que tenga acceso a
una experiencia de vida ms completa, es igualmente injusto e inaceptable para tod
a
mujer, independientemente de su credo, casta, o clase. Pero ser construida como
una
progenitora de infantes, una madre, una esposa, tendr distintas implicaciones par
a
una madre de una clase econmica alta que se queda en su casa, que para una mesera

en un barrio de clase trabajadora o para una mujer campesina en los andes. debem
os
evitar poner en la misma canasta las distintas maneras en las que estas limitaci
ones son
experimentadas por diferentes grupos de mujeres, porque el abolir esta falta de
libertad
va a requerir intervenciones estratgicas muy distintas.
Y cuarto, pensamos que las especificidades de estas asimetras tienen como
resultado relaciones de poder que afectan a las mujeres muy adversamente (y de m
aneras
visiblemente muy distintas) no slo al interior de sus hogares y no exclusivamente
frente
sus maridos. Esto se ve reflejado en su dignidad y libertad frente a otras gener
aciones
de mujeres mayores (o de hombres) y a sus hijos/as en casa. o frente a la habili
dad
que tengan para combatir injusticias en el mercado; y frente a su participacin co
mo
ciudadanas iguales en los procesos polticos locales y nacionales. y tambin impacta
en
cmo la desigualdad y la postracin se internalizan como destino de vida.
Qu convierte a las diferentes adscripciones de gnero en desigualdad? esto es
un tema terriblemente complicado, pero deseamos sealar un rea especfica que amerita

nuestra atencin: las mujeres, ms all de participar en la produccin econmica tal y
como lo hacen los hombres, participan en otra forma, si bien invisible, de producc
in
o lo que se conoce como reproduccin social. a travs de su ciclo de vida, participa
n
dEmoCraCia,
Estado
y
diVErsidad
en labores que no son remuneradas, que no son valoradas, y que no son protegidas
.
en promover una ciudadana plena para todas las mujeres nuestra sugerencia es que
el
Estado democrtico liberal debe apoyar e implementar polticas especficas que sean
transformativas en cuanto que promuevan espacios de disputa en contra de la visin

heredada culturalmente de que el papel y la responsabilidad principal de las muj
eres es
cuidar de todas las necesidades bsicas (incluyendo sicolgicas y emocionales) de to
dos los
miembros de la familia y de la comunidad.
las largas horas de trabajo que nias y mujeres emplean para el cuidado de otras
personas, van desde el mantenimiento del hogar, hasta atender a los enfermos crni
cos
y los ancianos, a recoger agua en reas rurales, hacer trabajo de saneamiento y tr
abajo
voluntario para la familia y comunidad. Por cun enraizado que est este trabajo en
sentimientos de amor y cario, stas son diferencias fundamentales entre hombres y
mujeres que resultan en una desigualdad que pasa sin ser notada y rara vez expre
sada.
Las mujeres al final tienen menos tiempo, lo cual afecta las condiciones en que
pueden
ejercer su ciudadana. Para resarcir esta desigualdad se debe reconocer antes que
nada,
que es una desigualdad que tiene repercusiones en la participacin econmica, social
,
poltica, civil y cultural de las mujeres.
tal interpretacin tambin requiere que para que las iniciativas de polticas
pblicas sean justas y equitativas para hombres y mujeres por igual, deben ser cap
aces de
responder a la siguiente pregunta: de qu manera se relaciona cualquier medida polti
ca
con la diferencia de este grupo, manifestada en una desigualdad que se caracteri
za por
establecer una especie de impuesto sobre el tiempo de las mujeres? la poltica actu
al
empeora o alivia la cantidad de trabajo no remunerado que se les pide a las muje
res
realizar de manera voluntaria?
claramente, aquellas reas que nos invitan a pensar sobre la relacin entre el
Estado y las diferencias de gnero en trminos de polticas pblicas abarcan las dimensi
ones
polticas, sociales, econmicas y culturales de la vida. as como nuestras propias vid
as
laborales evolucionan alrededor de temas socio-econmicos y polticos, nos gustara
introducir en esta seccin dos reas de poltica pblica que tienen el potencial de
promover la inclusin social y la ciudadana en la medida que atienden las desiguald
ades
de gnero. Primero, asignaciones presupuestales, especficamente en inversiones en
infraestructura y en servicios sociales que reduzcan la carga de tiempo de mujer
es y
nias. Segundo, creando polticas que garanticen empleos pblicos que tanto en su
diseo como en su implementacin integren una perspectiva de gnero. desde nuestro
punto de vista, ambas tienen un gran potencial para revertir aquellas diferencia
s de gnero
que producen las peores desigualdades y marginalizacin hacia las mujeres en gener
al y
en particular hacia las mujeres que viven en condiciones de extrema pobreza.
un presupuesto sensible a las diferencias entre hombres y mujeres promueve
neutralidad de gnero 8 en los cdigos fiscales, recaudacin de impuestos y espacios f
iscales.
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Rania Antonopoulos / Francisco Cos Montiel
Su proceso de creacin implica examinar que el financiamiento de ciertos programas
no sea
discriminatorio y por ende consistente con los principios de una igualdad sustan
tiva entre
hombres y mujeres 9. en alc, tales ejercicios de presupuestos con perspectiva de
gnero
surgieron en el contexto de una creciente legitimidad de la agenda de los derech
os de las
mujeres y de un inters renovado en los presupuestos pblicos20 que se originaron a
partir
del discurso sobre buena gobernanza. a manera de procedimiento implica que cuando
se decida qu proyectos llevar a cabo, todos los ministerios estn de acuerdo en tom
ar
conciencia del criterio de igualdad entre hombres y mujeres. Se han realizado es
tudios
con estos propsitos en varios pases incluyendo Brasil2 , mxico, Per, chile y otros22
.
en ecuador, como resultado de un intenso proceso de convencimiento, el ministeri
o de
economa y finanzas2 (mef) recientemente hizo pblicas las guas presupuestarias para
la creacin del Presupuesto de la nacin del 2007, y la equidad de gnero apareci como
una de los criterios de evaluacin para el proceso de seleccin de proyectos a ser f
inanciados.
Pero si bien esto puede ser un factor que contribuye a mejorar las libertades de
las mujeres,
se debe tener conciencia de que las crisis econmicas y las polticas de ajuste estr
uctural han
tenido un impacto mucho ms fuerte sobre las mujeres, en especial sobre las ms pobr
es.
cuando disminuye el gasto pblico en programas sociales y servicios del sector pbli
co en
general, el redistribuir una cantidad menor de recursos no ser suficiente para co
mpensar
las cargas que recaen sobre los sectores pobres y sobre el tiempo que las mujere
s ahora
deben utilizar para arreglrselas y responder a las mismas necesidades con muchos
menos
recursos. desde este punto de vista, la iniciativas presupuestales sensibles al
gnero son
herramientas de poltica que deben funcionar, pero su impacto puede resultar limit
ado
dentro de un rgimen econmico que paraliza al estado liberal democrtico en su deber
de atender las necesidades de la que a quien representa. aun as, es una herramien
ta muy
poderosa. los presupuestos sensibles al gnero implican participacin comunitaria, i
ncluir
a la sociedad civil en el proceso de toma de decisiones del gobierno, y mayor co
municacin
entre la gobernanza local y nacional.
esto nos trae a nuestro segundo punto. la poltica econmica que se basa en gran
medida en la creencia de que el mercado puede por s solo dirigir a la economa por
el
rumbo adecuado, al generar altas tasas de crecimiento y niveles de empleo saluda
bles,
no ha dado los resultados esperados. la creencia de que la estabilidad macroeconmi
ca
lleva a la inversin y al crecimiento; el crecimiento estar acompaado de mayores
oportunidades laborales; y eventualmente a la reduccin de la pobreza se mantuvo
firme por mucho tiempo. Pero la privatizacin, control de la inflacin, estabilidad
de las
tasas de cambio, y reduccin del dficit crearon oportunidades slo para algunos. Este

contrato social tan limitado, disminuy sustancialmente la provisin de servicios de
l
sector pblico e introdujo cambios institucionales que promovieron acuerdos de lib
re
comercio y flujos internacionales de capital. Pero, especialmente en lo que conc
ierne a
la creacin de empleo, la creacin de oportunidades laborales se mantuvo como un ret
o
sin cumplir. el nmero de pequeas y medianas empresas cay, el desempleo no se pudo
corregir, el auto-empleo aument pero prob ser muy inestable, y la informalizacin
dEmoCraCia,
Estado
y
diVErsidad
del empleo y la produccin se expandi en su mayora con efectos negativos. al mismo
tiempo, la inequidad de ingresos y la pobreza en ALC se intensificaron.
en medio de este clima econmico, las demandas por la igualdad de gnero no
obstante han ganado ms terreno. actualmente, es ampliamente aceptado que reducir
las disparidades de gnero en lo que se refiere al trabajo remunerado y no remuner
ado, as
como garantizar los derechos econmicos de las mujeres, son factores que contribuy
en a
la igualdad entre hombres y mujeres. Pero el desarrollo a favor de los pobres -e
n nuestra
opinin y en contra de ideas abogadas an dentro de las instituciones Bretton Woods
(reporte del desarrollo mundial, 2006, por ejemplo) puede requerir que se redist
ribuyan
recursos, incluyendo los presupuestarios, lo que puede significar que hayan sacr
ificios,
(que esperamos sean pequeos) en el crecimiento per cpita del PiB24. en el pasado,
las polticas y los recursos eran dirigidos a atender los aspectos de la oferta la
boral de
las mujeres. el nfasis se pona en las mejoras en la educacin de mujeres y nias, as
como en el desarrollo de habilidades productivas y la promocin del auto-empleo po
r
medio del acceso a microcrditos financieros y a los mercados. Estas han sido inic
iativas
importantes. aun as, no han sido efectivas para llegar a las ms pobres, ni para lo
grar
un incremento de la demanda laboral per se25. Al final, las oportunidades de emp
leo han
sido anmicas para todos, pero especialmente para los sectores pobres.
Recientemente, la falta de suficiente crecimiento y de creacin de empleo ha
abierto un espacio para replantear nuestros medios y fines. En este momento, eco
nomistas,
planificadores de polticas pblicas, y consejeros de instituciones internacionales
gubernamentales y no-gubernamentales, incluyendo el grupo de Bretton-Woods,
tienen la oportunidad de pensar de una manera innovadora y as revivir las ideas q
ue
han permanecido en coma por ms de dos dcadas, un ejemplo siendo el nuevo nfasis
que se le est dando a la importancia de la inversin Pblica26. nosotros creemos que
se deberan establecer dos nuevos criterios: uno que juzgue el xito del desarrollo
de
acuerdo al crecimiento de la tasa de empleo e ingresos del quintil ms pobre de la

poblacin, y, otro que lo juzgue de acuerdo al acceso y cumplimiento de las necesi
dades
bsicas, medidas cuantitativamente en un ndice que incluya el ingreso individual y
el
dinero equivalente de bienes y servicios pblicos.
esto sugiere entonces que en base a una mirada a favor de lo pobres pero con
perspectiva de gnero, se deben desarrollar dos polticas pblicas: inversin en
infraestructura que alivie la carga en tiempo de mujeres y nias, y simultneamente
una
poltica de garanta de empleo pblico en la cual el estado asume la responsabilidad d
e
otorgar empleo a aquellas personas que estn listas y tengan disponibilidad para t
rabajar
pero no puedan encontrar trabajo en el mercado. el brindar acceso a oportunidade
s de
empleo en vez de depender exclusivamente de transferencias monetarias en efectiv
o
tiene muchas ventajas, todas relacionadas con promover una inclusin econmica de
los grupos marginados dentro del mercado no slo como consumidores sino como
participantes en la produccin de bienes y servicios valiosos para la sociedad. Va
liosos,
BusCando
un
Camino
Con
mayor
dEmoCraCia
E
iGuaLdad
dE
GnEro
Rania Antonopoulos / Francisco Cos Montiel
ya que sirven una necesidad social actualmente no satisfecha por el mercado o el
estado.
los participantes son compensados, recibiendo ingresos y proteccin social bsica, p
ero
al mismo tiempo cumplen un trabajo socialmente reconocido, reconocible y til, as c
omo
remunerado. la naturaleza social del trabajo, con sus penas, injusticias y place
res, as
como el sentido de que uno/a es un miembro activo de una unidad socio-econmica ms
grande, es parte de la experiencia de tener una ciudadana plena. el contar con em
pleo
entonces se convierte en un factor que otorga igualdad a los miembros de la soci
edad, al
ser expuesto a condiciones similares (aun cuando stas sean injustas) y de esta ma
nera se
crea un espacio para la discusin, la organizacin, y la participacin en distintos de
bates.
amaryta Sen lo resume muy bien en El Desarrollo como Libertad, existe mucha evide
ncia
de que el desempleo tiene muchos y muy profundos efectos ms all de la prdida de
ingreso, incluyendo dao psicolgico, prdida de motivacin, habilidad y confianza en
uno mismo/a, aumento de los malestares y la enfermedad (e inclusive de las tasas
de
mortalidad), disrupcin en las relaciones familiares y la vida social, endureciend
o la
exclusin social y acentuando tensiones raciales y asimetras entre hombres y mujere
s.
Si se disean bien, el ingreso obtenido a travs de los Programas de garanta de
empleo aumentara la demanda de bienes bsicos, creando posiblemente pequeos efectos
multiplicadores, y un aumento de las pequeas empresas y el auto-empleo de tal man
era
que se crearan sinergias. como se ha demostrado en experiencias previas, gran nmer
o
de participantes seran mujeres27. Si se disea desde una perspectiva de gnero, parte
de
estos trabajos nuevos implicaran llevar a cabo aquellas tareas que ahora se sumin
istran
por medio del trabajo no remunerado de las mujeres en aquellas reas que compensan

los dficits del sector pblico en materia de infraestructura, salud y lo que usualm
ente
se cataloga como trabajo comunitario voluntario. Reducir esta carga beneficiara a
las
mujeres en general, sin importar que estos trabajos los lleven a cabo mujeres u
hombres.
Bajo la modalidad del empleo pblico intensivo en mano de obra, existen precedente
s
exitosos de tales programas en varias partes de asia y frica y en reas rurales de
india,
as como en australia. Pero dado que la creacin de empleo fue desapareciendo de la
lista
de prioridades de varias agendas de desarrollo, estos programas fueron desaparec
iendo de
los espacios de debate pblico. Sin embargo, el caso de india es particularmente r
evelador
ya que ha sido implementado por ms de veinte aos a una escala menor y el ao pasado
se convirti en parte de la constitucin con el nombre de estatuto nacional de garanta

del empleo en conjunto con el estatuto del derecho a la informacin, permitiendo
a la ciudadana combatir la corrupcin y la ineficiencia de una manera expedita. Var
ias
caractersticas de esta poltica se han discutido en otros foros28. tales programas
pueden
otorgar empleo a los ms pobres entre los pobres y se han usado en amrica latina de
sde
los setenta y los ochenta en Bolivia, Per, chile29 y ms recientemente en argentina
.
Pero han sido usados como programas de emergencia a corto plazo y no como parte
de
una estrategia a largo plazo ni como una respuesta a un derecho fundamental. la
idea es
que estos programas deberan convertirse en algo permanente; pero con la caracterst
ica
dEmoCraCia,
Estado
y
diVErsidad
de que aquellas personas que se registren en ellos entren y salgan de manera vol
untaria,
buscando mejores opciones a medida que stas se presenten.
otro ejemplo prometedor a pesar de que no se trata de un programa de garanta
de empleo lo podemos encontrar en la ciudad de mxico. en el 200 , el gobierno
local tom la decisin de otorgar a todas las personas mayores de 70 aos una pensin
equivalente a la mitad del salario mnimo en esa ciudad. Si bien el programa no fu
e
planeado con una perspectiva de gnero, en la prctica ha tenido un impacto muy
beneficioso sobre las mujeres por varias razones. Primero, las mujeres viven ms q
ue
los hombres, por lo que representan la mayor proporcin de beneficiarias del progr
ama.
Segundo, dado que las mujeres tienen menores ingresos a lo largo de su vida debi
do
a la discriminacin en el mercado laboral y a que cotizan menos aos en los sistemas

de pensiones (por pasar parte de su vida llevando a cabo trabajo reproductivo) e
ste
esquema viene a compensar parte de esa discriminacin laboral. tercero, ante la fa
lta
de facilidades para el cuidado infantil, las abuelas llevan a cabo esta funcin. l
a pensin
a la que acceden si bien no reconoce explcitamente su trabajo no pagado brinda un
apoyo monetario al trabajo invisible que realizan al cuidar a los nios y que much
as veces
permite a otras mujeres de la familia participar en el mercado laboral. finalmen
te, si
bien se trata de una transferencia econmica, al vivirse como un derecho social, a
umenta
la autoestima de las personas mayores y las libera del sentimiento de ser una ca
rga para
otros miembros de la familia al aumentar su poder de negociacin. Si bien esta polt
ica es
solo un ejemplo parcial, muestra los enormes beneficios que puede tener para las
mujeres
las ayudas que reconozcan explcitamente o no su contribucin a la economa.
Sin embargo, todava hace falta llevar a cabo un mayor anlisis del impacto de
las experiencias de alc, as como las implicaciones macroeconmicas y su impacto por

sexo. Puede pensarse que podran tener como resultado la creacin de habilidades y
un reforzamiento de la fuerza laboral, pero sobre todo, pueden apuntalar un piso
de
ingresos, o crear uno cuando no exista, mientras promueven una tica de trabajo y
la
inclusin social.
7. CONCLUSIN
dos temas apasionantes e interconectados han motivado esta discusin: (a)
bajo qu condiciones la construccin de identidades individuales incluyen un deseo y
pertenencia personal por ser miembro de y participar en la ciudadana democrtica; y
(b)
como es que los procesos que reconocen y valoran la ciudadana democrtica pueden
ser incluyentes, y por ende no ignorar aquellas diferencias que significan desig
ualdades, y
particularmente desigualdades por razn de gnero?
BusCando
un
Camino
Con
mayor
dEmoCraCia
E
iGuaLdad
dE
GnEro
Rania Antonopoulos / Francisco Cos Montiel
Hasta ahora hemos discutido que el garantizar un derecho mientras que las
condiciones estructurales no permitan a los miembros de la sociedad ejercer los
derechos
perpeta la exclusin social. Por lo tanto, es necesario enfatizar que para que las
mujeres
puedan ejercer sus derechos polticos y civiles deben contar con ciertos derechos
sociales y
econmicos que permitan que la carga de la reproduccin no se convierta en un obstcul
o
para participar en la vida poltica y civil. Dados los dficits actuales para alcanz
ar una
ciudadana completa y en particular el hecho que la manera en que la sociedad civi
l se ha
involucrado de manera limitada para determinar las metas socioeconmicas y polticas

durante las ltimas dos dcadas, los resultados de las elecciones ms recientes en el
continente deben digerirse bien. en el contexto de presiones econmicas y polticas
que slo se intensifican con los efectos de la globalizacin esto es tan cierto para A
LC
como para otras partes del mundo. todos los gobiernos deberan saber, que el nombre

del juego est cambiando. ni un crecimiento alto [cuando, y si llega a materializa
rse]
ni tampoco finanzas pblicas sanas, en conjunto con una bolsa de valores dinmica,
han dado como resultado que la mayora de ciudadanos de la india tengan un nivel d
e
subsistencia estable [y a esto] se le debe dar la ms alta prioridad. aparentement
e, el
gobierno sigue polticas econmicas con las que pareciera que sus prioridades yacen
en
otras partes. esto se debe en parte a una fallida comprensin econmica de la actual

situacin econmica de india, y en parte a los intereses que dan forma a las polticas
de
este gobierno 0 .
en este ensayo y para motivar el debate en el futuro, hemos hecho una exposicin,
si bien un poco tosca, sin lugar a dudas controversial. la diferencia y la diver
sidad,
capacidades y funcionamientos individuales, deben situarse firme y eficazmente e
n un
contexto de desigualdad econmica que francamente es intolerable. desde nuestro
punto de vista, la desigualdad, la pobreza y una distribucin de ingresos muy disp
areja
son las cuestiones ms apremiantes a tratar. estos son resultados de procesos econm
icos y
para enfrentarlos, debemos discutir -y discutir francamente-sobre el contenido s
ocial
de las polticas econmicas; y del contenido econmico de las medidas de proteccin
social. debemos aceptar la idea de que sin importar qu motiv las ideas econmicas
y polticas que dieron forma a las polticas pblicas de los 80s y 90s, stas terminaron

siendo excluyentes; y que los creadores de dicha polticas se han vuelto sordos a
las voces
de algunos grupos de la ciudadana.
una poltica social para toda la ciudadana, pero en particular para las nias y
mujeres, debe enfrentar los retos a los que hemos hecho alud. Proveer acceso uni
versal
para todos los ciudadanos individuales en la forma de derechos ciudadanos es un
paso
crucial. Pero las inversiones pblicas y las polticas econmicas deberan ser construid
as a
propsito de disminuir el trabajo no remunerado que las mujeres deben realizar as c
omo
estar motivadas por la creacin de trabajos estatales para todos aquellos ciudadan
os listos
y dispuestos a trabajar, pero que no han podido encontrar un empleo. Si y slo cua
ndo
el estado liberal democrtico adopte estas prioridades, la ciudadana no tendr razn
dEmoCraCia,
Estado
y
diVErsidad
de dar una exagerada importancia a los Estados democrticos y de dar tanto signifi
cado
a ser ciudadana de un estado liberal democrtico. cuando las diferencias cesen de
ser
inhabilitantes socioeconmicamente, el ser miembro de un mundo de diversidad ser
causa de celebracin. reconocemos que una ciudadana completa y total nunca puede
ser obtenida exclusivamente de un proceso de arriba-abajo. Pero un liderazgo polt
ico
visionario puede ser verdaderamente transformador y los sectores marginalizados
no
sern los nicos beneficiados.
NOTAS
1
Vase
por
ejemplo:
Elshtain,
Fraser,
Lister,
nussbaum,
Pateman,
Petchesky,
Phillips
y
smart.
2
Vase
www.democracia.undp.org;
Ideas y contribuciones: La democracia en Amrica Latina es
una
de
las
publicaciones
del
ProddaL
y
fue
lanzada
por
el
Pnud
en
Ciudad
de
mxico
en
el
2004.
3
El
marco
internacional
incluye
el
espritu
que
inspir
la
Convencin
internacional
sobre
los
derechos
Civiles
y
Polticos
(1966)
y
para
las
mujeres
es
particularmente
relevante
la
Convencin
para
la
Eliminacin
de
todas
las
Formas
de
discriminacin
en
Contra
de
las
mujeres
(CEdaW,
1981).
4
Ideas y Contribuciones: Democracia en Amrica Latina. Captulo
ii,p.25-25,undP,ny,Julio
2004;las
reformas
estructurales
asociadas
con
el
Consenso
deWashington
no
tuvieron
como
resultado
el
tipo
de
crecimiento
econmico
que
respondiera
satisfactoriamente
a
las
demandas
de
la
poblacin.
En
el
2003
la
pobreza
afectaba
al
43.9
por
cierto
de
la
poblacin
y
la
pobreza
extrema
aproximadamente
al
19.4
por
ciento.
La
regin,
an
ms,
tiene
uno
de
los
niveles
ms
altos
de
desigualdad
en
el
mundo.
5
a estamodalidadseleconocecomoenfoquedelibertadesnegativasi.eserlibredetodacoercin
estatal,ver
Berlin,i.,1969,dos
conceptos
de
la
Libertad,en
i.Berlin,
Cuatros ensayo sobre la Libertad,
Londres:
Prensa
universitaria
de
oxford.
6
Ver
por
ejemplo,
marco
Feroni,
Banco
interamericano
de
desarrollo.
Presentacin
basada
en
las
investigaciones
realizadas
por
el
Bid
y
la
CEPaL,
en
la
sesin
nmero
cuarenta
y
nueve
de
la
Comisin
sobre
el
Estatus
de
la
mujer
(Csm),
Panel
sobre
la
integracin
de
la
Perspectiva
de
Gnero
en
la
macroeconoma,
realizada
en
las
naciones
unidas
en
nuevayork,
el
10
de
marzo
del
2005.
7
En
ingls,
new
deal
Program.
8
Ideas y Contribuciones: Democracia en Amrica Latina. Captulo
ii,
p.25-25,
undP,
ny,
Julio
2004.
9
Vase
hernndez
Castillo,
Ley
nacional
y
Ley
de
usos
y
Costumbres
indgenas:
El
reto
de
obtener
Justicia
para
las
mujeres
indgenas
en
Chiapas,
mxico
en
m.
molyneaux
y
s.
razavi
(eds.)
Justicia
de
Gnero,
desarrollo
y
derechos.
10
Vase
molyneux
en
reconfigurando
la
Ciudadana:
Perspectivas
de
investigacin
sobre
Justicia
de
Gnero
en
amrica
Latina
y
el
Caribe
en
mukhopadhyay,
m
and
singh,
n
(eds)
Justicia de Gnero,
Ciudadana y Desarrollo,
idrC,
2007.
11
Vase
Ideas y Contribuciones: Democracia en Amrica Latina. Captulo
ii,
p.25-25,
undP,
ny,
Julio
2004.
12
Vase
molyneux
ibid.
13
Latinobarmetro,
2004,
citado
en
molyneux,
2007.
BusCando
un
Camino
Con
mayor
dEmoCraCia
E
iGuaLdad
dE
GnEro
Rania Antonopoulos / Francisco Cos Montiel
14
Vase
la
agenda
Ciudadana,
ibid.,
p.68
15
Para
ejemplos,
vase
ideas
y
Contribuciones,
ver
p.66
16
tomamos
este
trmino
prestado
del
ttulo
del
libro
de
naila
Kabeer
sobre
las
condiciones
del
mercado
laboral
y
el
proceso
de
toma
de
decisiones
dentro
de
la
industria
textil,
que
se
enfoca
en
explicar
una
paradoja
semejante.
En
un
ambiente
liberal,
como
Londres,
mujeres
de
Bangladesh
terminaron
trabajando
en
condiciones
de
reclusin
en
sus
hogares,
mientras
que
en
dhaka,
donde
las
mujeres
han
permanecido
ausentes
del
dominio
pblico,
terminaron
ocupando
labores
afuera
del
hogar
y
en
contextos
de
fbrica.
17
En
el
contexto
de
desarrollo
econmico
esto
fue
descrito
en
trminos
de
patrones
regionales
en
el
trabajo
seminal
de
Ester
Boserup.
18
El
trmino
neutralidad
de
gnero
se
refiere
a
que
ni
beneficia
ni
perjudica
a
alguno
de
los
sexos.
19
Como
ejemplos,
se
pueden
consultar
la
declaracin
y
Plataforma
de
accin
de
Beijing,
as
como
tambin
la
anterior
Convencin
para
la
eliminacin
de
todas
las
formas
de
discriminacin
contra
las
mujeres,
que
se
enfocada
ms
en
los
derechos
legales.
20
Vase
a
diane
Elson.
21
Florence
raes
(2006)
Qu
se
puede
esperar
de
los
presupuestos
sensibles
al
gnero?
Estrategias
en
Brasil
y
en
Chile
en
una
perspectiva
comparativa.
red
de
mujeres
en
el
desarrollo
de
Europa
(WidE)
http://www.eurosur.org/wide/home.htm
22
Para
ms
informacin
sobre
la
creacin
de
presupuestos
sensibles
al
gnero
enfocados
hacia
amrica
Latina
se
puede
consultar
http://presupuestoygenero.net/s28 una
pgina
web
qe
se
estableci
a
travs
de
una
alianza
entre
uniFEm,
GtZ
y
unFPa
23
Como
resultado
de
un
intenso
proceso
de
presin,
se
inici
una
campaa
llamada
Poltica
Fiscal
sensible
al
Gnero
en
Ecuador
la
cual
se
llev
recientemente
a
cabo
por
el
Consejo
nacional
de
la
mujer
(Conamu)
con
el
apoyo
de
uniFEm
y
el
gobierno
Belga,
como
parte
de
un
programa
que
uniFEm
est
implementando
en
cuatro
pases.
uno
de
los
objetivos
principales
del
proyecto
es
trabajar
con
las
instituciones
gubernamentales
responsables
del
proceso
presupuestal
para
asegurar
que
la
equidad
de
gnero
sea
incorporada
en
sus
presupuestos.
Por
ende,
a
partir
de
octubre
del
2005,
un
acuerdo
fue
firmado
entre
el
mEF,
sEnPLadEs,
Conamu
y
uniFEm
para
promover
y
fortalecer
lainclusin
dela
equidad
degnero
enel
procesopresupuestal.Este
acuerdoesunpunto
de
entrada
para
iniciar
el
trabajo
con
mEF

el
cual
ya
est
empezando
a
mostrar
frutos.
24
Vase
a
John
E.
roemer
(2006)
25
Khan
(2000);
islam
(2004)/
solimano,
a.(1998).
26
sacks
et
al.
(2004);
roy
et
al.
(2006);
Vase
tambin
Promoviendo
el
Crecimiento
a
favor
de
los
Pobres:
infraestructura;
mayo
2006,
Cad,
PoVnEt,
oECd.
27
antonopoulos
y
Fontana
(2006).
28
antonopoulos
y
Fontana
(2006).
Vacos
Escondidos:
del
trabajo
no
remunerado
a
la
creacin
del
trabajo
pblico
con
sensibilidad
de
gnero:
hacia
un
camino
de
equidad
de
gnero
y
desarrollo
de
los
pobres,
series
de
trabajos
en
Produccin,
instituto
Levy
de
Economa
29
mayra
Buvinic
(1996),
Promoviendo
el
Empleo
Entre
los
Pobres
urbanos
en
amrica
Latina
y
el
Caribe:
un
anlisis
de
gnero,
Trabajo de Discusin 12,
dtCd,
iLo
30
Los
comentarios
de
amit
Bhadiru
sobre
india
tienen
resonancia
en
aLC,
El
hind,
Lunes,
27
de
diciembre
del
2004
GnEro,
Ciudadana
y
dEmoCraCia
Marcela Ros Tobar
gnero, ciudadana y democracia
Marcela Ros Tobar*
CIUDADANA Y ENFOQUE DE GNERO
EN AMRICA LATINA
En Amrica Latina la experiencia especfica de las mujeres con la ciudadana es
muy tarda. ms an si se considera el efecto de las mltiples crisis institucionales qu
e
plagaron al continente en el siglo XX y que han significado que esta experiencia
haya
sido extremadamente interrumpida. en el caso de las latinoamericanas, la ciudada
na
ha estado intermediada por su condicin de gnero, y ms concretamente, por su
relacin subordinada con los hombres, ya sean aquellos con los que tienen un vnculo
de
parentesco inmediato (padre, esposo, hijo, hermanos) o con aquellos que ocupan c
argos
de poder en esferas pblicas relevantes para sus vidas (clero, poder estatal, etc.
). esto
ha tenido un impacto significativo en el estado actual de la democracia en la re
gin y la
relacin de las mujeres con ella.
en todos los pases de la regin, las mujeres obtuvieron derechos polticos antes
de que sus derechos civiles fueran reconocidos y respetados universalmente. mien
tras los
triunfos de los movimientos sufragistas permitieron que las latinoamericanas pud
ieran
participar en los procesos eleccionarios durante la primera mitad del siglo xx ,
ellas no
pudieron ejercer derechos plenos sobre sus bienes materiales, reproduccin y el tr
abajo
remunerado entre otras muchas esferas de su vida privada por dcadas despus de eso,
mantenindose en la mayora de los pases diversos obstculos tanto dentro como fuera
de los ordenamientos legales para el ejercicio pleno de derechos ciudadanos. Stu
ven y
araya (2004) muestran esta paradoja en el caso chileno, donde importantes sector
es
de la elite poltica se erigieron en campeones de la lucha por los derechos polticos
de
*
Cientista
Poltica.
oficial
del
Programa
de
Gobernabilidad
del
Pnud-Chile.
dEmoCraCia,
Estado
y
diVErsidad
la mujersin tener en cuenta que ellas estaban al margen de otros derechos de ms
directa influencia sobre su situacin. Mucho despus de obtener el derecho al voto, l
as
mujeres chilenas que contraan matrimonio estaban imposibilitadas de ejercer tutora

total sobre sus hijos o administrar sus bienes en forma independiente. deban, por
el
contrario, someterse a la potestad marital.
la obtencin de derechos ciudadanos para las mujeres ha sido, en la mayora
de los casos, ms que un proceso progresivo, uno lleno de tropiezos, contradiccion
es e
importantes retrocesos2.
la movilizacin poltica de las mujeres y otros grupos subalternos (como pueblos
colonizados y/o originarios) a lo largo de esta historia, ha presionado para ext
ender
los lmites de la democracia formal invocando los ideales democrticos de igualdad,
solidaridad y fraternidad. Sin embargo, la importancia de estos aportes no se su
stenta slo
en la legitimidad adquirida por esta movilizacin poltica. Su legitimidad y pertine
ncia se
vincula sobre todo al reconocimiento de los aportes realizados, desde la teora fe
minista
y los estudios de gnero, a la comprensin de la democracia y la ciudadana. aportes
que han permitido ampliar la nocin restringida de democracia, cuestionando las
contradicciones conceptuales a la base del proyecto iluminista que invoca una ig
ualdad
universal mientras contina adhiriendo y justificando la desigualdad de la mayora d
e
la humanidad. carole Pateman ( 988) seala que cuando se trata de las mujeres y su

posicin en la polis, el pensamiento liberal (aquel asociado a los grandes pensadore
s
del iluminismo como Hobbes, locke y rousseau) logra transformar la subordinacin e
n
libertad y la obediencia en libre albedro.
del mismo modo, los estudios de gnero revelan la importancia de deconstruir
la divisin tajante entre las esferas de la vida humana que la teora liberal separa
ba
entre pblicas y privadas, obscureciendo as la continuidad e interconexiones entre
las
estructuras sociales de poder que atraviesan dichas esferas. como lo ha manifest
ado
nira yuval-davis, la contribucin ms importante del feminismo a la teora social ha
sido el reconocimiento de que las relaciones de poder operan tambin al interior d
e las
relaciones sociales primarias, al igual que en las relaciones secundarias ms impe
rsonales
de los dominios civil y poltico ( 997: 4 ). esto ha permitido analizar e interpela
r la
exclusin de las mujeres de la vida pblica, su subordinacin en la familia y la socie
dad,
y la forma en que unas y otras estn interconectadas y se potencian entre s. a la v
ez,
ha sentado las bases para cuestionar y promover alternativas a una concepcin de
ciudadana basada en un ideal masculino del individuo.
las relaciones desiguales de gnero, la construccin social de los roles de gnero y
los efectos que ello tiene en el acceso a recursos, oportunidades y valoraciones
culturales
de lo femenino y masculino inciden directamente en el impacto diferencial de la
pobreza
y la desigualdad entre mujeres y hombres. esto, junto a otros obstculos existente
s
para que las mujeres ejerzan sus derechos civiles, sociales y polticos, determina
n los
niveles de autonoma real a los que pueden aspirar los individuos: individuos conc
retos
GnEro,
Ciudadana
y
dEmoCraCia
Marcela Ros Tobar
detrs de todo ciudadana/o. as, la ciudadana requiere de una autonoma bsica de los
individuos y sta a su vez implica una equidad mnima entre individuos y grupos. la
ciudadana es el eje central para este proyecto y es, entonces, un objetivo por re
alizar
pero tambin un instrumento para profundizar la democracia.
este tipo de ciudadana debe estar anclada en la autonoma. el argumento
avanzado aqu es que la autonoma de las mujeres est condicionada por la construccin
social de gnero, por lo que la democracia, cuyo pilar esencial es la ciudadana, de
pende
para su profundizacin de la equidad de gnero.
a continuacin, a partir de estos argumentos y utilizando un enfoque de gnero
revisaremos el estado actual de la democracia en amrica latina.
DEMOCRACIA Y ENFOQUE DE GNERO
EN AMRICA LATINA
lo caracterstico de la experiencia democrtica en amrica latina es lo que
el informe (Pnud 2004a) Democracia en Amrica Latina denomina el tringulo de la
democracia. esto es, si bien en la regin se ha extendido y fortalecido la democrac
ia
electoral, ella convive con altos niveles de pobreza y con los niveles ms altos d
e
desigualdad en el mundo4. a diferencia de lo que ocurre en los pases democrticament
e
ms maduros, en amrica latina la ciudadana poltica (democracia electoral) no ha estado

acompaada de una ciudadana social y civil.
Si bien esta interpretacin es certera, no permite entender los mecanismos y
relaciones que generan el crculo vicioso entre las tres dimensiones de ste triangu
lo.
el argumento alternativo avanzado aqu es que la democracia en amrica latina est
efectivamente caracterizada por la convivencia entre regmenes electorales democrti
cos,
altos niveles de pobreza y una inmensa desigualdad, no podemos entender su desar
rollo
histrico ni su estado actual sin comprender cmo esta trada est impregnada de
gnero. esto es, el gnero es constitutivo de cada uno de los vrtices del tringulo. la

construccin sociocultural de las diferencias sexuales entre mujeres y hombres, as
como
las relaciones de poder que se constituyen a partir de esa construccin, son estru
cturantes
de la pobreza, la desigualdad y la democracia electoral.
en la actualidad existe consenso en reconocer que no es posible entender
el fenmeno de la pobreza o sus alcances simplemente midiendo el acceso a bienes
y servicios o recursos materiales. Si bien estos constituyen una parte fundament
al de
los requerimientos que todo ser humano debe alcanzar para garantizar su bienesta
r,
resulta ms fructfero entender la pobreza como el resultado de un proceso social
y econmico con componentes culturales y polticosen el cual las personas y los
dEmoCraCia,
Estado
y
diVErsidad
hogares se encuentran privados de activos y oportunidades esenciales por diferen
tes
causas y procesos, tanto de carcter individual como colectivo, lo que le otorga u
n
carcter multidimensional (CEPAL 2003). Siguiendo esta definicin se ha constatado
que la pobreza es el resultado de relaciones de poder que afectan diferencialmen
te a
mujeres y hombres, as como a ciertos grupos de la sociedad. esto es, la pobreza n
o
se distribuye al azar en la poblacin y tanto sus causas como las formas de supera
rla
estn fuertemente influenciadas por las relaciones desiguales de gnero. En el caso
de
amrica latina existen claras diferencias en la cantidad y severidad de la pobreza
segn
el sexo, etnia/raza, edad y ubicacin geogrfica de las personas. Los grupos que han

sido histricamente marginados o discriminados en las relaciones sociales, estn sob
re
representados entre los pobres. esto es especialmente as en el caso de las mujere
s que
estn presentes en cada uno de los grupos antes mencionados.
como lo seala maria elena Valenzuela (2004), la pobreza opera en distintos
niveles en los que se producen y reproducen relaciones sociales y se generan mec
anismos
de transmisin generacional del status de pobre. a partir de un anlisis de gnero,
contina la autora, es posible constatar que la experiencia que tienen las mujeres
con
la pobreza es cualitativa y cuantitativamente distinta a la de los hombres. en l
o social,
en la comunidad y en el mbito estrictamente domstico, las relaciones de gnero
estructuran dicha experiencia diferencial. en lo social la posicin de las mujeres
est
influenciada por los patrones de discriminacin hacia ellas en el mercado de traba
jo
y en los espacios polticos, en la comunidad, las normas de gnero determinan los
roles y responsabilidades que asumen las personas, y en el hogar, las relaciones
desiguales de poder entre los gneros tienden a reforzar la pobreza relativa de la
s
mujeres.
En lo que se refiere a la relacin especfica entre pobreza y democracia electoral,
sin duda, que los factores socioeconmicos como la tasa de participacin econmica
de las mujeres, la disparidad en los niveles educacionales y las remuneraciones
inciden
fuertemente en generar condiciones propicias para el acceso igualitario de mujer
es
y hombres a cargos de representacin poltica. asimismo, dimensiones culturales
relacionadas a las percepciones y actitudes de hombres y mujeres respecto de los
roles
de gnero, y el rol de las mujeres en la poltica, entre otras variables, tienen un
efecto en
el mismo sentido (norris y inglehart 200 ).
el segundo vrtice en el tringulo latinoamericano es la desigualdad. la democracia
entendida en un sentido amplio, implica necesariamente un grado de igualdad entr
e
las personas para influir en los asuntos polticos y como plantea Anne Phillips, e
sta
expresin de igualdad poltica se sustenta y refuerza nociones profundas sobre la
igualdad social ( 999: 2). desde una perspectiva de gnero la objecin surge entonces
,
no por un cuestionamiento al vnculo entre igualdad (o su ausencia) y democracia,
sino
por la forma en que se define esa igualdad y a partir de esa definicin, la forma
en que
sta es evaluada empricamente.
GnEro,
Ciudadana
y
dEmoCraCia
Marcela Ros Tobar
de esta forma, si la desigualdad de ingresos es central para el proceso democrtic
o
y las perspectivas futuras de la democracia en la regin, entonces es necesario re
conocer
que la distribucin de ingresos en nuestras sociedades tiende a seguir clivajes so
cio-
estructurales generando desigualdad no slo entre individuos sino especialmente en
tre
grupos o sectores de la poblacin (Salam 2004). tal es el caso de mujeres y hombres
,
quienes debido a las relaciones desiguales de gnero se constituyen en grupos con
distintas posibilidades de acceso a ingresos monetarios. una medida de la desigu
aldad en
trminos de ingresos debe entonces considerar y medir las diferencias de ingresos
entre
grupos o sectores de la poblacin.
Segundo, a pesar de la importancia de los ingresos para entender el estatus y
recursos de individuos y grupos, stos por s solos no dan cuenta de la complejidad
de
las relaciones de poder y la desigualdad asociada a ellas existentes a la base de
las
sociedades latinoamericanas. la desigualdad sociocultural y la desigualdad de gne
ro no
pueden ser entendidas ni reducidas a un problema de acceso a recursos materiales
. la
desigualdad en niveles de autonoma, seguridad, recursos culturales, recreacin y ti
empo
libre, en el acceso al poder y la posibilidad de tomar decisiones; son todos asp
ectos
fundamentales de la vida de los seres humanos que expresan igualdad / desigualda
d.
la construccin social de las diferencias de gnero es central para entender este ti
po de
desigualdad que a su vez influye, decididamente, en la capacidad de individuos y
grupos
para incidir en asuntos polticos. ms importante an es entender que las mltiples
desigualdades, expresin de relaciones de poder estructurantes de nuestras socieda
des,
estn ntimamente ligadas, se reproducen y fortalecen entre s. la desigualdad de
ingresos no puede ser separada de la desigualdad sociocultural que norma los rol
es y
valores asignados a las personas segn su sexo, etnia, raza, edad, o habilidad fsic
a. a su
vez, la desigualdad de gnero est entrelazada con otras:
Vivimos en una sociedad de clase que tambin est estructurada por el gnero,
lo cual significa que hombres y mujeres experimentan la clase de modo diferente
y que las unidades potenciales de clase son alteradas por conflictos de gnero.
Para poner el acento al revs: vivimos en un orden de gnero que tambin
est estructurado por la clase, lo cual significa que las mujeres experimentan
su condicin de mujer de modos diferentes y que su unidad como mujeres
est continuamente alterada por conflictos de clase. Introdzcase la raza para
completar el tringulo y se puede ver cuan compleja llega a ser la geometra.
(Phillips 996: 52).
entonces, la subordinacin de las mujeres en la sociedad (en lo que hasta ahora
se ha interpretado como los mbitos no polticos por la teora poltica tradicional)
no es otra cosa que desigualdad. los estudios de gnero nos sealan que existe una
contradiccin extrema entre esta subordinacin de las mujeres (invisible para muchos

por estar sumergida en lo domstico / privado) y la igualdad formal de la ciudadana

(Pateman 988).
dEmoCraCia,
Estado
y
diVErsidad
como lo han venido sealando activistas, acadmicos e instituciones
internacionales, un entendimiento multidimensional y dinmico de la pobreza y
la desigualdad requiere redefinir los indicadores hasta ahora utilizados, que si
guen
mostrando slo los aspectos materiales y a menudo invisibilizan por completo sus
dimensiones de gnero5. desde el propio sistema de naciones unidas se ha criticado
la
medicin de pobreza basada en los ingresos de los hogares. Se plantea que este ind
icador
no capta las dimensiones de pobreza dentro de los hogares, [porque] supone la exi
stencia
de una distribucin equitativa de los recursos entre sus miembros, homogeneizando
de
este modo las necesidades de cada uno de ellos y considerndolos a todos igualment
e
pobres. este mtodo no da cuenta de las desigualdades de gnero al desconocer, en
trminos monetarios, la contribucin al hogar del trabajo domstico no remunerado de
las mujeres, un aspecto clave para distinguir entre los ingresos de hogares que
cuentan
con ese trabajo y los que no (cePal 2004: 40).
El coeficiente Gini es, de la misma forma, insuficiente para dar cuenta de la
desigualdad en sus mltiples dimensiones. Slo mide la distribucin del ingreso en el
conjunto de la poblacin de un pas, no permite indagar respecto de las diferencias
entre
diversos grupos, o individuos y al igual que la medida de ingresos por hogares;
slo da
cuenta de los aspectos materiales de la desigualdad.
As, incorporar una perspectiva de gnero a las definiciones de pobreza y
desigualdad implica mucho ms que desagregar informacin estadstica por sexo o contar

a las mujeres ah donde permanecan ocultas o ignoradas (si bien esto es un imperati
vo
bsico y urgente). requiere adems y ante todo, concebir los fenmenos mismos
como el resultado de la interrelacin entre factores econmicos, culturales y social
es;
dimensiones multidimensionales entrelazadas entre s6. lo primero es fundamental p
ara
entender las implicancias empricas de estos fenmenos, lo segundo es imprescindible

para comprender la forma en que la pobreza y la desigualdad estructuran nuestra
convivencia, incluyendo nuestras democracias.
LOS DFICITS DEMOCRTICOS ESTN NTIMAMENTE
LIGADOS A LA ExCLUSIN DE GNERO
la democracia electoral representa el tercer vrtice del tringulo latinoamericano.7
como lo hemos planteado con anterioridad, la democracia en tanto rgimen poltico se

refiere a un conjunto de instituciones y procedimientos que definen las reglas y
los
canales de acceso a las principales posiciones del estado, el ejercicio del pode
r estatal
y el proceso de toma de decisiones pblicas (Pnud 2004a: 5 ). en amrica latina
la democracia electoral se ha convertido en el rgimen de gobierno predominante. S
e
cumplen en mayor o menor medida y con diferencias importantes entre pases- los
GnEro,
Ciudadana
y
dEmoCraCia
Marcela Ros Tobar
siguientes requisitos: las autoridades pblicas son electas peridicamente, se reali
zan
elecciones relativamente libres y limpias, existe sufragio universal, derecho a co
mpetir
por los cargos pblicos, libertad de expresin, acceso a informacin alternativa, libe
rtad
de asociacin, respeto por la extensin de los mandatos segn plazos constitucionales,

un territorio que define claramente el demos votante, la expectativa generalizad
a de que
el proceso electoral y libertades contextuales se mantendrn en el tiempo.
a partir de un anlisis de gnero, sin embargo, la evaluacin positiva que muchos
hacen sobre la democracia en amrica latina se torna contradictoria y problemtica.
Si bien es cierto que el momento actual representa un perodo histrico inigualable
en trminos de la difusin y aceptacin de la democracia como rgimen poltico en
la regin, estos regmenes siguen siendo abismalmente deficitarios en trminos de su
eficacia poltica, su capacidad para asegurar la participacin, representacin e igual
dad
de los ciudadanos, as como para resguardar el respeto y ejercicio de derechos ciu
dadanos
bsicos. As, el dficit democrtico en Amrica Latina no se reduce slo a la brecha entre
la realidad y los ideales, sino que se refiere tambin a la debilidad en la forma
ms
mnima y restringida del concepto.
LA ExCLUSIN DE LAS MUjERES DE LA TOMA DE
DECISIONES: PRIMER DFICIT DEMOCRTICO
Desde la perspectiva de gnero, existen mltiples deficiencias especficas que
contribuyen a este dficit democrtico. Un primer tipo de dficit se relaciona con la
representacin y participacin, especficamente si consideramos la representatividad d
e
las autoridades pblicas electas, el acceso/derecho efectivo de la mitad de la pob
lacin
para presentarse y competir a cargos pblicos, y la existencia real y efectiva de
sufragio
universal. la ausencia de las mujeres de las esferas de poder poltico es un tema
central
en este sentido y cuestiona el grado en que las mujeres pueden competir efectiva
mente
para acceder a cargos pblicos. Si bien, en las ltimas dcadas, se ha experimentado u
n
aumento importante en la presencia de mujeres en cargos de eleccin popular y otro
s
rganos poltico-institucionales en la regin, este aumento sigue siendo deficitario s
i
analizamos los niveles reales de representacin femenina.
cuando comparamos la representacin de las mujeres con su peso en la
poblacin, la brecha de gnero sigue siendo monumental. el promedio de participacin
femenina en los parlamentos en el continente americano es del 20% para las cmaras

bajas8, a pesar de que ellas constituyen ms del 50% de la poblacin. con todo, esta

escasa representacin constituye un avance considerando el promedio del 9 por ciento

existente en 990. Por su parte, en los Senados esa proporcin aument en el mismo
perodo de un cinco a un nueve por ciento (Htun 2002: 20)9.
dEmoCraCia,
Estado
y
diVErsidad
amrica latina y el cariBe: ValoreS ProyectadoS
del PorcentaJe de muJereS en el Parlamento
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
1111
13 131314
1616 16
9
403020
2052
2050
2048
2046
2044
2042
2040
2038
2036
2034
2032
2030
2028
2026
2024
2022
2020
2018
2016
2014
2012
2010
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
% OBSERVADO
% ESTIMADO
Fuente: cePal, unidad mujer y desarrollo, sobre la base de informacin compilada p
or la unin
interparlamentaria (www.ipu.org)
Sin embargo, y tal como lo demuestra la estimacin elaborada por la cePal, el
ritmo de cambio constituye un obstculo significativo para las aspiraciones de equ
idad en
la representacin de las mujeres. la velocidad del cambio ha sido extremadamente l
enta
para la mayora de los pases, las excepciones se encontraran ah donde se han aplicado

leyes de cuota apropiadas a los sistemas electorales y con sanciones reales: arg
entina,
costa rica y Per 0. As, tal cmo lo indica el grfico anterior, si la representacin de
las latinoamericanas contina creciendo al ritmo actual, el porcentaje de mujeres
en los
parlamentos alcanzar el 40% recin en el ao 2052 (cePal). de no mediar una serie
de reformas profundas al sistema poltico y sus instituciones y la aplicacin estric
ta de
medidas de accin positiva, no podemos aspirar a una representacin igualitaria entr
e
ciudadanas y ciudadanos en la conduccin de la polis.
las mujeres continan enfrentando mltiples barreras para acceder a las esferas polti
co
institucionales. dichas barreras estn enraizadas en un orden de gnero que atravies
a
las sociedades latinoamericanas, generando desigualdad y pobreza, as como una pos
icin
subordinada de las mujeres en las relaciones sociales al interior de las familia
s, en el mbito
social y poltico. las instituciones polticas, las normas electorales y el funciona
miento de
actores polticos clave como los partidos polticos, est igualmente imbuida de este o
rden
de gnero que relega a las mujeres a una posicin subordinada. Surge entonces la pre
gunta
respecto de Qu significa para la democracia que un aspecto vital de las vidas de l
os seres
humanos est constituido por relaciones profundamente desiguales? (Phillips 996: 5
4).
GnEro,
Ciudadana
y
dEmoCraCia
Marcela Ros Tobar
la objecin central a la persistente exclusin de las mujeres de las decisiones
pblicas y de las esferas de poder, ya era planteada por las sufragistas latinoame
ricanas
en la primera mitad del siglo veinte. Su ausencia cuestiona la nocin de igualdad
que
sustenta la categora misma de ciudadana; la campaa a favor del derecho de las
mujeres al voto siempre estuvo vinculada con una campaa paralela a favor del dere
cho
de las mujeres a ser elegidas. [claramente] el xito en lo primero no ha aportado
gran
motivo de regocijo en lo segundo (Phillips, 996: 68). la demanda permanente de
inclusin encuentra as justificacin en los ideales democrticos. En las palabras de
guillermo odonnell, la democracia no implica solo los derechos relacionados al ac
to
de votar sino que incluye fundamentalmente
el derecho igualitario a ser elegido y, en general, (aunque a veces supeditado
a algn requisito educacional), a ocupar cargos en la burocracia estatal. esto
significa que todos los ciudadanos tienen asignado el derecho de participar en e
l
estado y el gobierno, donde pueden tomar decisiones, ya sea de manera conjunta
o individual, que son vinculantes en todo el territorio... (2004: 25)
la imposibilidad de acceder a este derecho inherente a la concepcin de ciudadana,
cuestiona la esencia misma de lo que se entiende por democracia, especialmente si
se
entiende por ello un rgimen poltico democrtico.
Por otra parte, la demanda de paridad numrica no se sustenta slo en una
demanda por representacin proporcional (las mujeres constituyen el 50 por ciento
o
ms de la poblacin, por tanto merecen una proporcin equivalente de representacin
poltica). Se trata adems de una demanda de justicia en trminos de representacin
de intereses colectivos: Se pide representacin para las mujeres en tanto existe u
na
identidad de gnero comn que ellas comparten. en las palabras de Jardim Pinto, un
rgano representativo donde todos los representantes [son] del mismo sexo y de la
misma etnia, difcilmente tiene la misma sensibilidad para las cuestiones del otro
sexo
y de otras etnias que un rgano en el cual todas estas diversidades estn representa
das
(2004: 78).
S bien los factores estructurales, especficamente aquellos asociados a la
construccin social de las relaciones de gnero, as como la subordinacin y exclusin
femenina vinculada a ella, inciden fuertemente en los niveles de representacin po
ltica;
tambin existen factores poltico institucionales que definen la situacin especfica
de las mujeres en distintas sociedades. diversos estudios recientes han mostrado
por
ejemplo, que altos niveles de desarrollo socioeconmico no son una condicin necesar
ia
para el xito de la representacin poltica femenina . el caso de ruanda es un ejemplo

significativo en tal direccin, ya que a pesar de que ocupa el lugar nmero 159 a es
cala
mundial en el ndice de desarrollo Humano (Pnud: 2005) 2, es el pas con la mayor
presencia de mujeres en el poder legislativo (48,8% en la cmara baja y 4,6% en el

Senado ).
dEmoCraCia,
Estado
y
diVErsidad
ParticiPacin femenina Parlamentaria e idH en amrica latina
PaS eleccin
PorcentaJe de muJereS en el
Poder legiSlatiVo (ltima
eleccin)
PoSicin idH - Pnud
2004
Costa Rica 2006 38.6 47
Argentina 2005 36.4 34
Per 2006 29.2 79
Ecuador 2006 25 82
Mxico 2006 22,6 53
Honduras 2005 23.4 112
Nicaragua 2006 18.5 112
Repblica Dominicana 2006 19.7 95
Venezuela 2005 18 75
Panam 2004 16.7 56
Bolivia 2005 14.6 113
Chile 2005 12.6 37
Uruguay 2004 10.7 46
Paraguay 2003 9.6 88
Colombia 2006 8,4 69
Brasil 2006 8,8 63
Guatemala 2003 8.2 117
Fuente: elaboracin propia sobre datos Pnud 2004b; Pnud 2005; iPu 2007
un anlisis comparado de los niveles de participacin de las mujeres en los
respectivos parlamentos en 18 pases de Amrica Latina, confirma que no existe una
relacin causal directa entre nivel de desarrollo y representacin parlamentaria fem
enina.
como se observa en el cuadro anterior, si bien en los pases en los extremos de la
escala
de representacin se observa una cierta correspondencia entre ambos indicadores (c
osta
rica, argentina y guatemala, Honduras respectivamente), esta relacin no es lineal
.
Bolivia y nicaragua aparecen con niveles relativamente altos de representacin fem
enina
a pesar de tener ndices de desarrollo humano mucho menores que la mayora de los
pases en la regin. Brasil, Panam, y chile en especial, muestran una relacin inversa:

relativamente altos niveles de desarrollo humano a nivel regional con niveles mu
y bajos
de representacin femenina.
un factor estructural que suele pensarse que tiene un efecto ms inmediato
en los niveles de presencia femenina en los rganos de representacin es la tasa de
participacin econmica, o el acceso de las mujeres al mercado laboral formal.
GnEro,
Ciudadana
y
dEmoCraCia
Marcela Ros Tobar
relacin taSa de ParticiPacin econmica y PreSencia
en ParlamentoS de la muJer en amrica latina
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
COSTA RICAARGENTINAPERECUADORHONDURASMXICONICARAGUA
REP. DOM.
VENEZUELAPANAMEL SALVADORCHILEBOLIVIAURUGUAYPARAGUAY
BRASIL
COLOMBIAGUATEMALA
MUJERES EN CMARA BAJA O UNICAMERAL
Fuente: elaborado a partir de datos de la ltima eleccin parlamentaria en cada pas s
egn informada en www.ipu.org
TASA DE PARTICIPACIN DE MUJERES EN LA ACTIVIDAD ECONMICA
(2007) y de participacin laboral: cePal. 2005. Panorama Social de amrica latina 20
05. pp. 4 - 42,disponible en:
www.eclac.cl/publicaciones/desarrollosocial/8/lcg2288Pe/PSe2005_anexoestadistico
.pdf
Sin embargo, un anlisis simple de la tasa de participacin econmica de
las mujeres en las zonas urbanas de los pases de amrica latina y de los niveles de

representacin poltica, indica que mientras las diferencias en la incorporacin de la
s
mujeres al mercado laboral son relativamente bajas entre los pases, existe una gr
an
disparidad en su presencia en el poder legislativo. ms an, la evidencia muestra qu
e no
existe una relacin directa entre estas dos variables. Cmo muestra el grfico, pases cm
o
Paraguay, colombia, Bolivia, Venezuela, repblica dominicana y Brasil, donde las
mujeres tienen tasas de participacin econmica relativamente altas, para los estndar
es
regionales, no se encuentran necesariamente dentro de aquellos que han logrado
avanzar ms en abrir espacios para ellas en espacios polticos como el Parlamento. P
or el
contrario, otros pases donde el acceso de las mujeres al poder legislativo ha aum
entado
en forma significativa (como Argentina, Mxico y Costa Rica) no tienen necesariame
nte
niveles ms altos de participacin econmica femenina.
esta constatacin es consistente con los resultados de diversos estudios a nivel
mundial que han mostrado que el efecto de los factores culturales o socioeconmico
s en
la representacin poltica de las mujeres es ms bien indirecto y de largo plazo (unin
europea 997, Phillips 996), y que son los factores estrictamente polticos los que

determinan las oportunidades y las barreras que enfrentan las mujeres para acced
er a
cargos de eleccin popular.
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Estado
y
diVErsidad
Uno de los factores determinantes que definen los niveles de participacin de las
mujeres en cargos de representacin son los sistemas electorales. un estudio reali
zado
por la unin europea encontr una clara y fuerte relacin entre el tipo de sistema
electoral y los niveles de representacin femenina tanto en el continente europeo
como
en el mundo. el estudio seala que los estados miembros que tienen los mayores niv
eles
de representacin poltica femenina tienen sistemas electorales proporcionales o mix
tos,
mientras aquellos con los niveles ms bajos de representacin tienen sistemas mayori
tarios
o mixtos (unin europea 997) 4. ampliando el anlisis al mbito mundial, el mismo
estudio constata que:
en una comparacin a escala mundial de 62 pases, aquellos en los que se ha
logrado un nivel de 25% o ms diputadas al Parlamento en las cmaras Bajas
o nicas tienen (sin excepcin) un sistema electoral proporcional o mixto. en
cambio, aquellos pases con niveles de 0% o menos diputadas al Parlamento
comparten en su gran mayora sistemas electorales mayoritarios; los pases
donde no hay mujeres en el Parlamento tienen (tambin sin excepcin) sistemas
electorales mayoritarios o nominales ( 997: ). 5
este efecto se produce debido al tipo de incentivos polticos que produce cada
sistema electoral. Por una parte, los sistemas mayoritarios generan incentivos n
egativos
en los partidos polticos para la seleccin de candidatas mujeres. de acuerdo al est
udio
encargado por la Unin Europea, los sistemas mayoritarios dificultan la entrada de

mujeres debido a que la lgica que se impone en los partidos para conformar sus li
stas
de candidatos genera la idea de que es necesario seleccionar slo a candidatos de xi
to
que aseguren ganancias en contiendas de suma-cero. Por lo general, la construccin

social de las diferencias de gnero influye en los lideres polticos a cargo de sele
ccionar
candidatos (habitualmente hombres) ya que con frecuencia se pone en entredicho a
la candidatura femenina dando por supuesto que hay menos probabilidades de que e
l
electorado vote por una mujer (unin europea 997).
en los sistemas de representacin proporcional, el tipo de incentivos y la lgica
de seleccin de candidatos son distintos; la seleccin de los candidatos para la lis
ta del
partido depende de otros factores adems del atractivo personal del candidato:
el ms importante de stos es el deseo del partido de atraer el mayor nmero
de votos posible, lo cual implica incluir en la lista candidatas mujeres, ya que

la ausencia o un nmero muy dbil de mujeres en una lista electoral nacional
podra constituir un factor negativo para una parte del electorado. (ibd..)
adems de los sistemas electorales, un segundo factor poltico que incide en hacer
ms o menos permeables las instituciones polticas a la incorporacin de las mujeres
se refiere a los partidos polticos y a una serie de variables asociadas a su estr
uctura
y comportamiento. entre ellas se puede mencionar: mecanismos de reclutamiento de

GnEro,
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y
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candidatos, afiliacin ideolgica, grado en que se favorece la promocin de las mujere
s
dentro de la jerarqua poltica y, la voluntad del partido de situar a mujeres en pu
estos
prominentes de las listas electorales. todas estas variables afectan las posibil
idades de
las mujeres de acceder a cargos de representacin o designacin poltica (unin europea
997), en aquellos pases donde los partidos han estado ms dispuestos a generar
mecanismos internos de equidad de gnero, el porcentaje de mujeres en los respecti
vos
parlamentos ha sido mucho mayor (los pases escandinavos son un ejemplo de ello)
(Phillips 996).
Un tercer factor poltico relevante se refiere a la existencia y al tipo de
polticas de accin positiva existentes, as como la forma en que estas interactan
con las dos dimensiones anteriores: sistema electoral y sistema de partidos. est
as
polticas implican la existencia de mecanismos institucionales y legales orientado
s
a promover la participacin en las esferas polticas, de individuos y grupos que han

estado histricamente marginados del espacio pblico y sus instituciones, como las
mujeres y los grupos tnicos o raciales. estas medidas no pretenden alterar las ca
usas
estructurales que reproducen la exclusin / subordinacin de esos sectores, si no qu
e
eliminan barreras formales y generan incentivos institucionales para hacer posib
le su
participacin. uno de los mecanismos ms utilizados para promover la incorporacin
de las mujeres a la representacin poltica son las cuotas (idea; dahlerup 2006; Htu
n
2004).
en la actualidad existen tres tipos de cuotas en el mundo segn el nivel en el que

son aplicadas. en catorce pases se ha incorporado la cuota por sexo en sus consti
tuciones
(argentina en amrica latina). en otros treinta pases se han legislado cuotas a tra
vs
de una reforma electoral (incluyendo 0 pases en la regin). finalmente, en otros 7
pases son los partidos polticos los que han adoptado cuotas a la hora de seleccion
ar sus
candidatos a cargos de eleccin popular. 6
los pases latinoamericanos que han adoptado leyes de cuota va reforma del
sistema electoral son: argentina en 99 , mxico, costa rica y Paraguay 996, Bolivi
a,
Brasil, ecuador, Panam, repblica dominicana y Per en 997, Venezuela en 998
y Honduras en el 2000 (ros tobar y Villar 2006). asimismo, en chile, nicaragua, e
l
Salvador, Brasil, costa rica, Paraguay, Venezuela y uruguay algunos partidos polt
icos
han establecido cuotas internas para mujeres.
en la mayora de los pases donde se han implementado iniciativas de accin
positiva, en amrica latina, se ha constatado un aumento de la presencia de las mu
jeres
en el poder legislativo. de echo, los pases que han aprobado leyes de cuota en la

regin tienen un promedio de 20, por ciento de representacin femenina en el poder
legislativo, mientras que aquellos donde no existen estas normas el promedio alc
anza
slo el ,7 por ciento (ibd.)
de acuerdo a la evidencia recabada, la efectividad de las cuotas depende en gran

medida de la naturaleza del sistema electoral de cada pas (Htun y Jones 2002). en

dEmoCraCia,
Estado
y
diVErsidad
efecto, las cuotas funcionan de manera ptima en los sistemas de rP de lista cerra
da,
y en los que la ley establece un mandato para que los partidos coloquen a las mu
jeres
aspirantes en los primeros puestos dentro de las listas, excluyendo as la posibil
idad
de que queden en puestos ms bien decorativos y con pocas posibilidades de resulta
r
electas. 7
DEBILIDAD DE DEREChOS POLTICOS Y CIVILES:
SEGUNDO DFICIT DEMOCRTICO
En lo que se refiere al derecho universal al sufragio es indudable que las mujer
es
han avanzado muchsimo en el ltimo siglo. ya en ningn pas de la regin se mantienen
restricciones legales para que ellas ejerzan este derecho. Sin embargo, debido p
or una
parte a la situacin de exclusin social, cultural y poltica que afecta a muchas muje
res
en la regin y por otra, a la subordinacin de gnero y la dbil autonoma / soberana
personal que ello conlleva, muchas mujeres enfrentan obstculos importantes para e
jercer
efectivamente sus derechos cvicos y polticos.
ya no se trata slo del derecho a ser elegidas, sino de aquellos relacionados
con la libertad de expresin, asociacin y participacin y a la defensa y respeto de s
u
integridad fsica, entre otros. esto se debe a la persistencia de relaciones desig
uales de
poder, a la desvalorizacin cultural del gnero femenino y al hecho que las mujeres
no pueden tomar decisiones libremente por su posicin subordinada en las relacione
s
familiares (la influencia que ejercen padres, esposos e hijos en su decisin de vo
to por
ejemplo). tambin se explica porque las demandas del trabajo domstico que sigue
fundamentalmente bajo su responsabilidad le dificultan participar en actividades
polticas y eleccionarias; o porque estn sobre representadas en sectores de la pobl
acin
con bajos niveles de educacin y acceso a otros recursos que histricamente han teni
do
bajos niveles de participacin electoral.
la precariedad de los derechos sexuales y reproductivos de las latinoamericanas
es
otra de las carencias de las democracias latinoamericanas. en la mayora de los pas
es se
mantienen serias restricciones para ejercer en forma informada y adecuada los de
rechos
a decidir sobre la anticoncepcin y reproduccin. Existe informacin deficiente, servi
cios
inadecuados e insuficiente educacin de la poblacin. Esto incide negativamente en l
a
posibilidad de las mujeres de decidir libremente sobre el nmero y espaciamiento d
e
sus hijos y a tener acceso a una sexualidad placentera. asimismo, en la mayora de
las
sociedades latinoamericanas existen serias restricciones legales a la prctica del
aborto,
no obstante que la incidencia de este se mantiene elevada. ello tiene efectos se
veros en
la salud de las mujeres y su capacidad de tomar decisiones autnomamente a lo larg
o
de sus vidas.
GnEro,
Ciudadana
y
dEmoCraCia
Marcela Ros Tobar
ABDICACIN A LA SOBERANA ESTATAL:
TERCER DFICIT DEMOCRTICO
Un tercer nudo en torno a la definicin y evaluacin de la democracia electoral
en las sociedades latinoamericanas se refiere al concepto de soberana: vnculo entr
e
estado ciudadanos territorio. guillermo odonnell (2004) plantea a este respecto
que la democracia implica la existencia de un estado establecido territorialment
e;
estado que se entiende como un conjunto de instituciones y relaciones sociales...
que
normalmente penetran y controlan la poblacin y el territorio que ese conjunto del
imita
geogrficamente (2004: 12). ODonnell plantea adems que el control del territorio
y la poblacin es posible por la sancin y respaldo de un sistema legal a ese estado
. Sin
embargo, tal como argumenta Jardim Pinto (2004), desde una perspectiva feminista
y
reconociendo que las mujeres sufren opresiones en el mbito privado, cabe preguntar
si existe soberana all donde la ley no tiene fuerza? y qu implica la nocin de
territorialidad cuando una parte fundamental de la vida de las ciudadanas y ciudad
anos
transcurre detrs de un velo impenetrable para la institucionalidad estatal?
la incidencia de la violencia domstica y sexual en amrica latina ha sido
extensamente documentada. un estudio reciente de las naciones unidas seala que en
tre
un 0 y 40 por ciento de las mujeres latinoamericanas ha sufrido algn tipo de viol
encia
al interior de la familia. a comienzos del siglo xxi, en respuesta a la moviliza
cin de
las propias latinoamericanas y reconociendo la urgencia de los problemas sociale
s que
la violencia en contra de las mujeres genera, la mayora de los pases de la regin ha

legislado para penalizar esta forma de violencia y avanzar as en expandir la sobe
rana
de sus respectivos estados 8. Sin embargo, la violencia de gnero como problema es
t
lejos de ser resuelto. Por el contrario, se manifiesta como el smbolo ms brutal de
la
desigualdad existente en nuestras sociedades. Se trata de una violencia que se d
irige a
las mujeres por el slo hecho de serlo, por ser consideradas por sus agresores car
entes
de los derechos mnimos de libertad, respeto y capacidad de decisin. as, la violenci
a
de gnero (sexual y domstica) 9 debilita (y en ocasiones imposibilita totalmente) l
a
autonoma de las mujeres, su libertad para expresarse, trabajar, estudiar, organiz
arse.
la violencia en contra de las mujeres se convierte as en un mecanismo para impedi
r el
pleno ejercicio ciudadano y vaciar de contenido los ideales democrticos.
CONCLUSIONES
repensar la democracia desde una perspectiva de gnero no implica proponer
cambios meramente semnticos orientados a una incorporacin simblica de las mujeres
al sistema poltico y el ejercicio ciudadano. no basta con incorporar a las mujere
s a una
discusin terica preexistente, que no ha considerado las relaciones de gnero en sus
dEmoCraCia,
Estado
y
diVErsidad
bases. el reconocimiento simblico / semntico respecto de la existencia de ciudadana
s
y ciudadanos es importante, pero profundamente insuficiente. Reconocer y aceptar
las visiones crticas de gnero respecto de la poltica y la forma en que se distribuy
e el
poder en nuestras sociedades, debe reevaluar adems las bases tericas que sustentan

y orientan el anlisis y las categoras conceptuales que informan los debates poltico
s y
acadmicos actuales: democracia, ciudadana, igualdad, equidad, entre otras.
una concepcin extensa y profunda del concepto de democracia requiere
reconocer la importancia de la interconexin entre la poltica y las otras esferas d
onde
transcurre la vida de los/las individuos. la democracia entendida as es tambin una
manera de organizar la sociedad y distribuir el poder, lo cual requiere necesaria
mente,
cierta igualdad y equidad entre ciudadanos en tanto individuos y como grupos.
disminuir la brecha entre igualdades polticas y desigualdad social y de gnero
requiere necesariamente alterar la separacin tajante entre lo pblico y lo privado;
entre
lo que la teora democrtica considera relevante como temas de inters para la discusin

pblica, la deliberacin y la justicia y aquellos relegados a ser cubiertos por un v
elo. un
sistema democrtico no puede estar construido sobre los cimientos de la desigualda
d.
Por el contrario, exige como premisa bsica una igualdad sustantiva (fraser 997:
). la evidencia emprica de los regmenes democrticos realmente existentes en
amrica latina nos muestra que la deliberacin en el espacio pblico y el ejercicio pl
eno
de derechos ciudadanos (participar activamente en la polis, tener el derecho efe
ctivo de
ser elegido a cargos pblicos, gozar del derecho efectivo de igualdad ante la ley,
acceso
igualitario a la justicia, condiciones de vida para poder satisfacer necesidades
bsicas
que hagan posible la concepcin de ciudadana a travs de la autonoma individual y
grupal que permita la libre eleccin entre diversas propuestas, etc.) requiere dis
minuir
las desigualdades sociales. Esto no significa que todos deban tener exactamente
los
mismos recursos, pero s exige un tipo de igualdad general que no es compatible con

relaciones de dominacin y subordinacin generadas sistemticamente (ibd.) como lo
son las desigualdades de gnero identificadas en este trabajo.
en amrica latina la brecha entre la igualdad poltica de todos los ciudadanos en
un sistema democrtico y la ausencia de igualdad sustantiva en las otras esferas de
la
vida, est fuertemente condicionada por los altos niveles de pobreza y desigualdad
que
conviven con la democracia electoral. la pobreza y la desigualdad constrien los mb
itos
sujetos a deliberacin democrtica, as como los actores que pueden, efectivamente,
participar en esa deliberacin.
a lo largo de este trabajo hemos querido mostrar empricamente los factores que
inciden en que la desigualdad y la pobreza estn condicionadas por el gnero. mientr
as
las mujeres sigan estando excluidas del mercado de trabajo, sobrerepresentadas d
entro
de los desempleados o trabajadores informales, con menores ingresos que los homb
res,
sobrerepresentadas entre los pobres y altamente constreidas en su capacidad de ej
ercer
sus derechos civiles y sociales, siendo adems objeto de violencia permanente por
su
GnEro,
Ciudadana
y
dEmoCraCia
Marcela Ros Tobar
condicin de gnero; entonces seguirn teniendo enormes dificultades para acceder a la

toma de decisiones polticas, econmicas y sociales.
no obstante, la desigualdad sociocultural y de gnero no puede ser entendida
ni reducida a un problema de acceso a recursos materiales, en tanto ambas incide
n
fuertemente en determinar los niveles reales de igualdad entre individuos y grup
os. la
desigualdad en niveles de autonoma, seguridad, recursos culturales, recreacin y ti
empo
libre, en el acceso al poder y la posibilidad de tomar decisiones, son todos asp
ectos
fundamentales de la vida de los seres humanos que expresan igualdad / desigualda
d.
la construccin social de las diferencias de gnero es central para entender este ti
po
de desigualdad que a su vez influye, decididamente, en la capacidad de individuo
s
y grupos para incidir en asuntos polticos. Pero ms importante an es entender
que las mltiples desigualdades, expresin de relaciones de poder estructurantes de
nuestras sociedades, estn ntimamente ligadas, se reproducen y fortalecen entre s.
la desigualdad de ingresos no puede ser separada de la desigualdad sociocultural
que
norma los roles y valores asignados a las personas segn su sexo, etnia, raza, eda
d y
habilidad fsica.
una propuesta que busque avanzar en mejorar la calidad de nuestros sistemas
democrticos, debe reconocer que la identidad humana tiene gnero, y esa condicin
incide directamente en la organizacin social, en la forma en la que cada individu
o
se relaciona con otros en su entorno, los roles que le son asignados, la forma e
n que
se distribuye el trabajo, as como la valoracin cultural de esos roles y trabajos.
la
autonoma, racionalidad y responsabilidad son todas caractersticas condicionadas po
r
estos otros factores asociados a la construccin social del gnero.
Si bien en amrica latina nos encontramos en un momento histrico inigualable
en trminos de la extensin y estabilidad de la democracia, la democracia actual sig
ue
teniendo deficiencias substantivas de forma y de fondo, que impiden que ms de la
mitad de las ciudadanas y ciudadanos ejerzan sus derechos polticos en forma efect
iva.
as, las debilidades de la democracia en su acepcin ms restrictiva, en tanto rgimen
poltico, no se refieren slo a la brecha entre la realidad e ideales maximalistas,
sino
tambin a la deficiencias en la concrecin de la propia concepcin minimalista.
Desde la perspectiva de gnero existen por lo menos tres graves dficit de la
democracia referidos a los regimenes polticos: la abismal subrepresentacin de las
mujeres en las esferas polticas (y por tanto la precariedad del derecho ciudadano
a
ser elegido); la debilidad de los derechos cvicos y polticos de las mujeres (derec
hos
sexuales y reproductivos, derecho a la libertad de expresin y asociacin, entre otr
os); y
la precariedad en la extensin de la soberana estatal para velar en forma efectiva
por el
derecho de las ciudadanas y ciudadanos a la igualdad ante la ley y la proteccin f
rente
a la violencia fsica: la incapacidad de los estados de actuar para disminuir los
niveles
de violencia domstica y sexual en contra de las mujeres es el ejemplo ms claro en
este
sentido.
dEmoCraCia,
Estado
y
diVErsidad
cuando se trata de las relaciones de gnero y la subordinacin de las mujeres,
los estados latinoamericanos abdican parte importante de su soberana y poder en
cada territorio nacional, persistiendo una divisin entre las esferas pblicas y pri
vadas
que reifica la divisin sexual del trabajo, los roles tradicionales de gnero y, en l
tima
instancia, la subordinacin de las mujeres. Se trata de la ausencia de un estado d
e
derecho, ya no por problemas institucionales o incapacidad estatal como existe e
n otros
mbitos, sino por la forma en que el orden de gnero estructura y orienta el acciona
r del
estado y el rgimen poltico mismo.
la democracia electoral en amrica latina no puede dar paso a una democracia de
ciudadanos mientras no cumpla con la promesa de igualdad poltica efectiva para to
das
las ciudadanas y ciudadanos. Sin que los regmenes de la regin cumplan con los requ
isitos
mnimos establecidos por la teora poltica tradicional, estos regmenes no pueden ser
considerados como democracias electorales en un sentido estricto. Sin democracia
electoral
no puede haber democracia ciudadana. Sin derechos polticos efectivos, la perspect
iva
de profundizar y tornar efectivos los derechos civiles y sociales es improbable.
as, la
profundizacin democrtica requiere necesariamente la construccin de una democracia
de gnero.
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NOTAS
1
Ecuador
fue
el
primer
pas
en
la
regin
donde
las
mujeres
conquistaron
el
derecho
a
voto
en
1929,
y
Paraguay
el
ltimo
en
1961.
En
el
intermedio
dichos
derechos
fueron
conquistados
en:
1932
en
Brasil,
1933
en
uruguay,
1934
en
Cuba,
1939
en
El
salvador,
1942
en
republica
dominicana,
1944
en
Venezuela,
1947
en
argentina,
1949
en
Chile,
1954
en
Colombia,
y
1955
en
mxico
y
Per.
2
un
ejemplo
de
la
precariedad
de
los
derechos
civiles
de
las
mujeres
es
la
persistencia
de
restricciones
para
que
estas
puedan
disponer
de
sus
bienes
una
vez
que
contraen
matrimonio
o
la
fragilidad
de
su
derecho
a
la
justicia,
sobre
todo
en
relacin
a
la
proteccin
de
su
integridad
fsica.Volveremos
sobre
este
punto
ms
adelante.
3
En
el
2003,
el
43,9%
de
la
poblacin
latinoamericana
se
encontraba
bajo
la
lnea
de
pobreza.
4
El
Banco
mundial,
utilizando
el
ndice
de
Gini,
muestra
que
amrica
Latina
y
el
Caribe
aparece
con
ms
de
10
puntos
ms
de
desigualdad
que
asia,
17,5
puntos
ms
desigual
que
30
pases
de
la
oECd
y
20,4
puntos
ms
desigual
que
Europa
del
Este
(http://web.worldbank.org/WbSITE/EXTERNal/
COUNTRIES/laCEXT/html)
GnEro,
Ciudadana
y
dEmoCraCia
Marcela Ros Tobar
5
diversas
entidades
han
avanzado
en
proponer
indicadores
alternativos
que
permitan
incorporar
la
dimensin
de
gnero.
Entre
ellos
CEPaL
1999,
2004,
ver
tambin
http://www.eclac.cl/mujer/
proyectos/perfiles/inventory.htm;
Genderstats
database
on
Gender
statistics
del
Banco
mundial
http://devdata.worldbank.org/genderstats/home.asp;
Grupo
iniciativa
2001.Ver
adems
arraigada
2005.
6
La
interrelacin
de
estos
fenmenos
es
evidente,
por
ejemplo,
en
las
dificultades
que
tienen
las
mujeres
pobres
para
acceder
al
trabajo
remunerado;
en
los
factores
que
inciden
en
este
problema
se
entremezcla
la
pobreza,
desigualdad
y
el
gnero
(tener
menor
nivel
de
educacin,
mayor
nmero
de
hijos,menores
posibilidades
de
contar
con
servicios
de
apoyo
al
trabajo
domstico
y
un
ambiente
valrico
menos
favorable
al
trabajo
remunerado
de
la
mujer,
entre
otros
elementos
(abramo
y
Valenzuela
2005).
7
diversos
autores
han
elaborado
conceptos
como
el
de
democracia
electoral,
utilizado
en
el
informe
del
Pnud,
para
distinguir
entre
las
definiciones
minimalistas
de
democracia
y
otras
ms
extendidas.
En
este
caso,
se
utiliza
democracia
electoral
como
sinnimo
de
poliarqua en
los
trminos
de
dahl.
Guillermo
odonnell
por
su
parte
utiliza
los
conceptos
de
democracia
electoral,
rgimen
democrtico
y
poliarqua
indistintamente;Larry
diamond
(2000)
distingue
entre
democraciaelectoral
(definicin
minimalista)
y
democracia
liberal
(definicin
ms
extensiva)
8
unin
interparlamentaria
2007,
www.ipu.org
9
Estos
avances
no
deben
ser
interpretados
como
un
proceso
lineal
progresivo,
no
hay
un
movimiento
ascendente
vinculado
por
ejemplo
a
la
modernidad.
Existen
mltiples
ejemplos
contemporneos
de
retrocesos
y
estancamientos.
En
Chile
la
proporcin
de
mujeres
en
el
Congreso
era
mucho
menor
en
1990
despus
de
una
larga
y
activa
movilizacin
poltica
del
movimiento
de
mujeres,
que
antes
de
la
dictadura
en
1970,
sin
la
existencia
de
esa
movilizacin
(pero
con
un
cambio
radical
al
sistema
electoral).
Las
recientes
elecciones
en
uruguay,
catalogadas
como
histricas
por
muchos
por
haber
quebrado
el
tradicional
bipartidismo,tuvieron
el
efecto,casi
ignorado,de
un
retroceso
en
la
presencia
de
mujeres
en
la
Cmara
baja:
de
12
a
11
mujeres
y
un
estancamiento
en
el
senado
en
3.
10
En
otros
pases
donde
se
han
aplicado
estas
leyes
sin
sanciones
o
donde
no
existe
el
contexto
electoral
favorable
para
su
aplicacin
el
ritmo
de
crecimiento
no
ha
sido
igual.
El
caso
de
Brasil
es
paradigmtico
en
este
sentido.
ah
se
aprob
una
ley
de
cuotas
en
1997
que
estipulaba
que
el
30%
de
los
cupos
en
las
listas
para
la
cmara
baja
deberan
estar
ocupados
por
mujeres.
sin
embargo,
5
aos
despus
la
presencia
de
las
mujeres
en
el
Congreso
sigue
estando
muy
por
debajo
del
promedio
mundial,
con
8,6
y
12,3
por
ciento
en
las
cmaras
alta
y
baja
respectivamente,
por
lo
cual
el
pas
ocupa
el
lugar
numero
102
en
el
ranking
de
representacin
parlamentaria
elaborado
por
la
unin
interparlamentaria
http://www.ipu.org/wmn-e/classif.htm.
Esto
se
explica
en
parte
por
la
ausencia
de
sanciones,las
listas
abiertas
entre
otros
factores
(htun
2002;araujo
2003).
11
unin
interparlamentaria,
Women
in
national
Parliaments
www.ipu.org/wmn-elclassif.htm.
El
trabajode
Pippanorrisyronald
ingelhart
sostiene
que
lacultura
polticade
un
pas,yespecficamente
los
valores
sobre
el
liderazgo
femenino
y
la
equidad
de
gnero,
influyen
en
disponer
a
los
ciudadanos
y
la
clase
poltica
a
favor
de
la
representacin
femenina
(2001).
12
http://hdr.undp.org/reports/global/2005/espanol/pdf/presskit/HDR05_PKSP_HDI.pdf
13
www.ipu.org
14
Los
sistemas
mayoritarios
son
los
que
asignan
los
escaos
en
cada
circunscripcin
al
candidato(s)
con
mayor
nmero
de
votos,
los
sistemas
de
representacin
proporcional
son
aquellos
en
que
los
escaos
se
adjudican
de
acuerdo
al
porcentaje
de
votos
que
obtenga
cada
partido
(Payne
et.
al.
2003:
94).
15
tanto
este
como
otros
estudios
han
llegado
a
conclusiones
an
ms
especficas,
sealando
que
los
sistemas
con
listas
cerradas
y
tamao
de
distrito
relativamente
grandes
son
los
sistemas
de
representacin
proporcional
que
ms
ayudan
a
fomentar
la
participacin
femenina,por
lo
contrario,
los
sistemas
de
first-past-the-post,
mayoritarios
con
distritos
uninominales
seran
los
ms
contraproducentes
para
la
incorporacin
de
las
mujeres
(Johnson,
Phillips
1996,
unin
Europea
1997;
dahlerup
2006).
dEmoCraCia,
Estado
y
diVErsidad
16
informacin
cuantitativa
sobre
cuotas
extrada
de:
Global
database
of
Quotas
for
Women,
proyecto
de
international
idEa
(http://www.quotaproject.org/).
17
Costa
rica
y
argentina
son
los
dos
casos
ms
exitosos
de
implementacin
de
cuotas
en
amrica
Latina.ambos
pases
cuentan
con
sistemas
electorales
de
representacin
proporcional
y
lista
cerrada,
en
ambos
las
leyes
de
cuota
se
han
aplicado
con
sanciones
para
obligar
a
los
partidos
a
cumplir
con
la
norma.
En
argentina
desde
la
aprobacin
de
la
ley
la
presencia
de
las
mujeres
en
el
parlamento
ha
aumentado
en
28
puntos
porcentuales
y
en
Costa
rica
en
un19,5
(araujo
y
Garca
2006;
Jones
2004).
18
En
amrica
Latina,
19
pases
han
legislado
para
sancionar
la
violencia
domstica
en
contra
de
las
mujeres
(unidad
mujer
y
desarrollo
CEPaL
www.cepal.cl).
19
El
concepto
de
violencia
de
gnero
incluye
la
violencia
sexual
y
domstica
en
contra
de
las
mujeres,
as
como
el
trfico
de
mujeres
y
el
femicidio.
Este
ltimo
ha
alcanzando
niveles
extremos
en
algunos
pases
de
la
regin
(la
experiencia
en
Ciudad
de
Jurez
como
el
ejemplo
paradigmtico)
pero
est
presente
en
todas
las
sociedades
latinoamericanas
(ver:
Especial
Ciudad
Jurez,
Banco
de
datos
Feminicidio
http://www.isis.cl/Feminicidio/fjuarez.htm).
organizaciones
de
mujeres
promueven
la
campaaPor
la
vida
de
las
mujeres:
ni
una
muerte
ms(http://www.redfem.cl/).
dEmoCraCia
y
diVErsidad:
una
Visin
dEsdE
La
Crisis
BoLiViana
Mara Teresa Zegada
democracia y diversidad:
una visin desde la crisis boliviana
Mara Teresa Zegada C.*
INTRODUCCIN
la profunda crisis social y poltica desencadenada en Bolivia a partir del ao
2000, cuestion no solamente a los gobiernos de turno y la forma de administracin d
e
las polticas pblicas, sino tambin al rol del estado y las bases que sostienen el si
stema
democrtico representativo instaurado hace poco ms de dos dcadas junto a la ola de
democratizacin en amrica latina.
Si bien en este periodo se lograron establecer las condiciones de funcionamiento

de la democracia electoral, al mismo tiempo se revel una serie de insuficiencias en

relacin con un necesario proceso paralelo de construccin de ciudadana democrtica y
de la institucionalidad de la democracia como principio de organizacin de la soci
edad .
en el caso de Bolivia, el cuestionamiento al sistema democrtico en curso culmin en

una profunda crisis societal que demand y an demanda la profunda transformacin
de un estado que no ha respondido adecuadamente a los mnimos requerimientos de
una sociedad con grandes fracturas sociales, culturales, desigualdades econmicas
e
ineficiencia en la administracin pblica.
Por estas razones, la crisis boliviana ha tocado los sustratos profundos de la
relacin estado sociedad poniendo en riesgo inclusive la estabilidad y regularidad
de los
procesos electorales. es preciso, sin embargo, como sealaba odonnell,2 asumir este

desafo como parte de un proceso que consideramos debe ser dirigido responsablemen
te
*
sociloga.
Profesora
e
investigadora
de
la
universidad
mayor
de
san
simn,
Cochabamba.
dEmoCraCia,
Estado
y
diVErsidad
por las instancias y actores correspondientes. Lo sucedido en Bolivia definitiva
mente
confirma la necesidad de construir un Estado orientado a institucionalizar las r
elaciones
sociales conflictivas y diversas, generar respuestas efectivas para sostener y p
rofundizar
la democracia y asumir el conjunto de derechos que emergen de la sociedad civil,

que en este caso, han rebasado los lmites de un estado que requiere recuperar su
credibilidad.
Pero, cules son las caractersticas y profundidad de la crisis boliviana?
al cabo de veinte aos de aplicacin del modelo econmico neoliberal, los ndices
de pobreza, desempleo y desigualdad social no se han modificado sustancialmente;
los
partidos polticos que alternaron en el poder en las distintas gestiones gubername
ntales
no lograron responder eficazmente a las mltiples necesidades sociales, produciend
o
el consecuente distanciamiento de la sociedad respecto del sistema poltico; por
ltimo, los patrones de comportamiento tanto de los actores polticos como de la
sociedad y sus organizaciones, persistieron en conductas y prcticas autoritarias
y poco
institucionalizadas de convivencia e interrelacin. estos elementos socavaron las
bases
del sistema y cuestionaron sus estructuras fundamentales.
la crisis, por otra parte, revel las principales fracturas no resueltas histricame
nte
en el pas, las mismas que actualmente articulan las posibilidades de construccin
de un nuevo horizonte poltico; stas tienen componentes econmicos (desigualdad
y pobreza), territoriales (cuestionamiento al centralismo estatal), sociocultura
les
(exclusin y discriminacin) y polticos (ineficiencia e ineficacia estatal y dficit de

representacin), que se sintetizan en un estado desfasado de la dinmica social y po
ltica
actual. el cuestionamiento a las bases estructurales del estado y la expectativa
de su
transformacin, se han concentrado en la demanda colectiva de convocatoria a una
asamblea constituyente, como estrategia para construir un estado ms representativ
o de
la diversidad y heterogeneidad estructural boliviana y como un mecanismo democrti
co
para buscar una resolucin concertada y dialogal a la crisis.
En el marco de reflexin planteado (Un Estado como condicin para la
democracia), nos proponemos desarrollar algunas reflexiones desde la diversidad y

heterogeneidad de la sociedad boliviana y la actual crisis del sistema democrtico
, para
enriquecer el debate de la regin latinoamericana. la democracia boliviana se encu
entra
sujeta a un conjunto de tensiones no resueltas que ponen en cuestin la construccin

de ciudadana, los procesos de representacin poltica, la gobernabilidad y la gestin
pblica, en lo cual nos concentraremos en las siguientes pginas.
dEmoCraCia
y
diVErsidad:
una
Visin
dEsdE
La
Crisis
BoLiViana
Mara Teresa Zegada
CIUDADANA Y DIVERSIDAD:
ENTRE LO UNIVERSAL Y LO PARTICULAR
el ejercicio de la ciudadana se encuentra estrechamente vinculado con el rgimen
poltico democrtico, porque parte del reconocimiento formal de un conjunto de derec
hos
fundamentales civiles, polticos y sociales y establece procedimientos y mecanismo
s de
vinculacin entre la sociedad y el estado. desde el punto de vista jurdico, el esta
do se
constituye en el garante de dichos derechos y obligaciones individuales. Pero ad
ems,
la ciudadana no se reduce a un conjunto de derechos adquiridos, sino que tambin
da cuenta de un modo de pertenencia y participacin en una determinada comunidad
poltica (Held 997).
En relacin con su aplicabilidad, el primer cuestionamiento a estas definiciones
generales surge de la capacidad de garantizar el cumplimiento efectivo de dichos

derechos por parte del estado, que en muchos casos no ha pasado de un nivel
meramente enunciativo y normativo; el segundo responde a las limitaciones en la
construccin de una cultura ciudadana que asimile y ejerza dichos derechos y deber
es;
y un tercer cuestionamiento sita la discusin en una dimensin normalmente olvidada
de ciudadana que est asociada al sentido de pertenencia a una nacin. la inacabada
construccin del estado-nacin es interpelada por procesos histricos como el bolivian
o,
que intent sin xito cumplir con dicha tarea en la revolucin del 52, pero no logr
siquiera articular formas de pertenencia a una comunidad y menos materializarla
en el
mbito institucional de lo pblico.
el proceso de construccin de ciudadana en Bolivia ha implicado procesos
paralelos y permanentemente desconectados; por un lado, la implementacin vertical

desde el estado de un conjunto de normas jurdicas que fueron delineando la relacin

formal con la sociedad; y por otro, una serie de movilizaciones y luchas sociale
s en procura
de un conjunto de derechos, no siempre explcitos, que slo en determinados momentos

lograron plasmarse en el mbito institucional y en la gestin pblica.
coincidimos con odonnell cuando seala que el estado que hubo hasta ahora,
no favoreci al reto de construir ciudadana y la historia boliviana es una muestra
contundente de dicha afirmacin. Un breve recorrido histrico del reconocimiento de
derechos civiles, polticos y sociales en el pas permite constatar que durante el s
iglo xix
y la primera mitad del siglo xx, las mayoras nacionales y particularmente los pue
blos
indgenas, estuvieron totalmente ausentes del marco estatal. Si bien en la asamble
a
constituyente de 9 8 se logr incorporar un conjunto de derechos fundamentalmente
de naturaleza social4, la revolucin de 1952 signific un hito fundamental por la
incorporacin del voto universal, la expansin de la categora individual a travs de la

redistribucin de la tierra y el fin del periodo hacendal y la participacin social
directa
en la gestin estatal. no obstante, este proceso estuvo limitado por una incorpora
cin
dEmoCraCia,
Estado
y
diVErsidad
prebendal y subordinada de la sociedad en el estado (Zavaleta 98 ) y porque la
obtencin de ciudadana se bas en una concepcin liberal y homogenizante sobre una
realidad diversa y abigarrada como la boliviana.
la revolucin del 52 pretendi constituir un estado-nacin moderno cuyo ncleo
duro se centraba en la idea de integracin social, poltica y cultural con base en l
a nocin
homogenizadora de pueblo; pero como seala el mismo Zavaleta ( 990), la formacin
del estado nacional en Bolivia y de la nacin en s misma, es un proceso no concluid
o
en absoluto. esto ha conducido a la crisis temprana de dicho modelo de estado y
al
cuestionamiento a la comunidad imaginada y al espejismo del mestizaje (Sanjins
2005).
la reconquista de la democracia a principios de los ochenta implic la recuperacin
y vigencia de los derechos fundamentales y al mismo tiempo permiti la manifestacin

de demandas sociales y culturales de una ciudadana compleja, que puso en evidenci
a
los dficits en los procesos de construccin de ciudadana y la tensin entre lo univers
al
y lo particular por la presencia explcita de diversos grupos minoritarios, comuni
dades
indgenas y originarias regidas por su propia estructura organizativa, costumbres
y
tradiciones que cuestionaban estructuralmente la nocin de estadonacin.
Dichas reivindicaciones no se circunscriben a los espacios geogrficos determinado
s
por los treinta y seis pueblos indgenas existentes en el pas, sino que, se remiten
a una
realidad aun ms compleja por los permanentes procesos migratorios y la reconfigur
acin
espacial entre lo urbano y lo rural, que ha producido el traslado de minoras tnica
s a las
ciudades, en unos casos manteniendo sus identidades originarias, en otros constr
uyendo
nuevas. en todo caso, en Bolivia la culminacin del proceso de construccin nacional
,
entendida como un proceso poltico e ideolgico, como un destino compartido que
remite a un nosotros (odonnell 2004), es an asignatura pendiente.
con la modernidad, el sentimiento de pertenencia a determinada comunidad
nacional se haba convertido en el eje principal de la identidad social, es decir,
se estableci
un vnculo de unidad, homogeneidad e identificacin entre personas alejadas entre s
(gellner 988); y a pesar de que los estados-nacin pretendan constituirse en una
suerte de superetnia, no habran conseguido completar este proyecto (Baumann 200 ).
muchas comunidades originarias, que fueron obligadas a pertenecer a una estructu
ra
identitaria nacional como minoras reclaman ahora su identidad nacional original. Po
r
otra parte, la concepcin liberal de ciudadana basada en una visin moderna, universa
l
y homogenizante de la sociedad, prioriza los derechos y procedimientos republica
nos
sin tomar en cuenta las condiciones sociales y polticas histricas en que se aplica
n e
ignorando las caractersticas multisocietales de contextos como el boliviano, que
contiene mltiples referentes identitarios y sociales.
desde algunas perspectivas discursivas indgenas, la idea de ciudadana aparece
vinculada a la integracin estatal, es decir, a la exigencia de un reconocimiento
legal de las
dEmoCraCia
y
diVErsidad:
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Visin
dEsdE
La
Crisis
BoLiViana
Mara Teresa Zegada
identidades originarias en el marco del estado de derecho; pero desde otras conc
epciones
se ha revelado un discurso tendiente a la autodeterminacin de los pueblos como na
ciones
independientes y al reforzamiento de la propia identidad indgena como instrumento
de
resistencia contra el avasallamiento del estado colonial an vigente6. esta idea e
st presente,
por ejemplo, en la propuesta constitucional de transformacin estatal que suscribe
n las
nueve organizaciones indgenas ms importantes de Bolivia de oriente y occidente, qu
e es
asumida por el gobierno como propuesta oficial, en la que proponen un Estado nico
, pero
sostenido sobre su carcter plurinacional, pluritnico, pluricultural y plurilinge7.
ahora bien, no resultan nada desdeables los avances que, durante la ltima
dcada, se lograron en trminos de reconocimiento de derechos colectivos e incorpora
cin
de la diversidad tnico-cultural. los sucesivos procesos de reforma institucional
incluyeron en las normas jurdicas aspectos relacionados con el tema, como por eje
mplo,
la definicin de Bolivia como Repblica multitnica y pluricultural en la reforma
constitucional de 994, o la inclusin del artculo 7 en la misma carta magna,
que reconoce y protege los derechos colectivos sociales, econmicos y culturales d
e los
pueblos indgenas, modificando de manera importante la concepcin homogenizante de
las constituciones previas, as como la ratificacin, mediante Ley, del Convenio 169
de
la OIT. Del mismo modo, se incorporaron aspectos especficos en instrumentos legal
es
como la ley de Participacin Popular, la ley de reforma educativa, la ley forestal
y la
ley inra (de reforma agraria), en el marco de las denominadas reformas de segund
a
generacin. no obstante, estas disposiciones tuvieron un efecto parcial y limitado
, por
una parte porque no se encuentran transversalizadas en el resto del texto consti
tucional,
ni en el espritu de las leyes y por otra, porque se han restringido a un plano me
ramente
formal y no han tenido un impacto real en el cambio de los patrones de comportam
iento
en la relacin estado sociedad.
Por ello, no es suficiente hablar de diversidad e incorporar dichos registros en
las
normas legales. Hace falta pensar en una nueva relacin entre el estado y la socie
dad en
los marcos de la democracia y la vigencia de derechos. el carcter plural de la de
mocracia
permite la representacin de ideas e intereses diversos y la posibilidad de un des
arrollo
de ciudadana plena; pero ello requiere de una nueva articulacin entre lo universal

y lo particular, entre la ciudadana como categora individual y lo comunitario como

concepto colectivo.
cabe aadir que el ejercicio de la ciudadana implica tambin la construccin de
un espacio pblico, de deliberacin y generacin de propuestas desde la sociedad civil
.
en este sentido, el concepto de ciudadana se desvincula de la nocin de estado y su
s
aproximaciones legales y formales, para situarse en la vida cotidiana (martinat
2004),
para desplazarse hacia el mbito ciudadano. de ah deriva el concepto de ciudadano
como sujeto activo, que forma parte de manera regular y comprometida en la forma
cin
de la opinin y la responsabilidad con lo pblico. Sin duda, la idea de una ciudadana

plural, activa y propositiva marca el horizonte de profundizacin de la democracia
.
dEmoCraCia,
Estado
y
diVErsidad
Pero no hay que olvidar que el ejercicio de la democracia y el proceso de
construccin ciudadana es prioritariamente un hecho poltico, en la medida en que se

define como una prctica conflictiva vinculada a las relaciones de poder, que refle
ja las
luchas acerca de quines podrn decir qu, definir cules sern los problemas comunes
y cmo sern abordados (Jeln 995). en otras palabras, la conquista de derechos y
su cumplimiento se resuelven en el campo poltico; por esta razn se espera que la
Asamblea Constituyente defina una nueva estructura estatal y normativa adecundola

a la complejidad social y cultural y a la vez logre rehacer los pactos polticos y
sociales
fracturados, mediante mecanismos dialogales y de concertacin.
uno de los desafos para el estado boliviano, es la reformulacin de derechos
civiles, polticos, sociales y culturales. esta nueva construccin de derechos debe
situarse
en el marco de la triangulacin entre: estado, ciudadana (derechos individuales y
universales) y comunidad (derechos colectivos), buscando equilibrio en la relacin
entre
lo universal y lo particular8.
Se trata de generar una nueva articulacin entre estas esferas, recreada, distinta

y que impida la reproduccin de un esquema que, si bien nos ha llevado hasta este
punto, no parece encontrar otra respuesta que diluir lo comunitario en el promet
ido
bienestar individual que ofrece la sociedad moderna o, desde una perspectiva opu
esta,
la afirmacin autoexcluyente de las particularidades identitarias. La resolucin de
este
aparente trilema9 y su expresin en el ejercicio real de los derechos civiles y po
lticos, se
procesa en el mbito poltico y sobre la base de un sistema democrtico compartido.
lo que est en juego, siguiendo a mouffe ( 999), es pensar cmo compatibilizar
nuestra pertenencia a diferentes comunidades de valores, idioma, cultura, con nu
estra
pertenencia comn a una comunidad poltica cuyas reglas tenemos que aceptar. en
otras palabras, pensar en un modelo de estado de derecho articulado sobre la bas
e de
las diferencias.
LA DEMOCRACIA: ENTRE LA REPRESENTACIN
POLTICA Y LA AUTORREPRESENTACIN SOCIAL
los problemas vinculados a la representacin poltica han sido abordados de
maneraextensiva enamrica latina, sinembargoexisteun agotamiento de losparmetros
habituales de lectura de dicha realidad. los problemas recurrentes de la represe
ntacin
poltica vinculados al desprestigio de los partidos, los patrones de interaccin del

sistema partidario y sus tendencias, la ausencia de democracia interna o los pro
blemas
de institucionalizacin, resultan secundarios ante las demandas estructurales de u
na
relacin renovada entre el estado, el sistema de representacin poltica y la sociedad
.
dEmoCraCia
y
diVErsidad:
una
Visin
dEsdE
La
Crisis
BoLiViana
Mara Teresa Zegada
la democracia demanda de los sujetos representativos el cumplimiento de
determinadas funciones mediante las cuales el sistema poltico se relaciona con la
sociedad.
tradicionalmente, las exigencias funcionales de la democracia (lavau 99 ) a los
partidos
polticos se han circunscrito a tres mbitos principales: a) la conformacin de gobier
nos y
la gestin pblica institucional (elecciones regulares, seleccin de elites y administ
racin
institucional del estado con base en la ley); b) la mediacin y representacin de in
tereses
(procesamiento de conflictos, representacin de la diversidad en el sistema de dec
isiones,
canalizacin de demandas sociales); y c) la agregacin y organizacin de la sociedad
(articulacin de intereses sociales, movilizacin, expresin de demandas, generacin de
opinin y construccin de una ciudadana democrtica activa).
en Bolivia, los partidos que han alternado en el mbito estatal durante las dos
ltimas dcadas, se han restringido al cumplimiento de las primeras exigencias, es d
ecir,
a las funciones relacionadas con la competencia electoral, la conformacin de pode
res
y la gestin pblica, tema al cual nos referiremos ms adelante, dejando de lado las
funciones de mediacin y representacin de intereses, as como las de articulacin socia
l
y formacin de opinin pblica. estas funciones han sido asumidas espontneamente
por otros actores de la sociedad civil como los medios de comunicacin, la iglesia
, las
ong, sindicatos y gremios u organizaciones comunitarias indgenas, desplazando a l
os
partidos polticos y ampliando la brecha entre el sistema de representacin poltica y
la
sociedad. en consecuencia, en el caso boliviano, no se puede hablar de crisis de
l sistema
de representacin cuando ste no ha logrado una existencia plena.
Para comprender los problemas de representacin del sistema de partidos
boliviano, proponemos diferenciar los conceptos de sistema de partidos y sistema
de
representacin que en general son utilizados indistintamente. 0 el sistema partida
rio
estuvo organizado durante casi dos dcadas en torno a tres fuerzas polticas princip
ales:
accin democrtica nacionalista (adn), el movimiento de izquierda revolucionaria
(mir) y el movimiento nacionalista revolucionario (mnr), que alternaron en el po
der
en un sistema de alianzas denominado democracia pactada apoyada por algunas
organizaciones pequeas como ucS, condePa, nfr y mBl. Si bien la democracia
pactada permiti mantener en funcionamiento la denominada democracia electoral
es decir, una regularidad en los comicios nacionales y locales y una relativa es
tabilidad
poltica, al mismo tiempo desvirtu los principios ideolgicos programticos de los
partidos en funcin de gobierno por la conformacin de coaliciones indiscriminadas,
en
muchos casos, vulnerando la confianza y lealtad hacia los electores.
a raz del divorcio entre el sistema de partidos y la sociedad, los movimientos
sociales y los actores de la sociedad civil optaron por recurrir de manera perma
nente
a formas de autorepresentacin social para buscar la atencin a sus demandas, con
medidas de presin abierta contra el estado y desestimando los canales de mediacin
partidaria establecidos, lo cual le rest an ms legitimidad al sistema de representa
cin.
no obstante, desde las elecciones nacionales del 2002, la incorporacin de movimie
ntos
dEmoCraCia,
Estado
y
diVErsidad
polticos alternativos primero en el parlamento y luego en el ejecutivo, fue trans
formando
progresivamente el sistema desde adentro y por la va electoral, ya que partidos c
omo el
movimiento al Socialismo (maS) y el movimiento indgena Pachacuti (miP) lograron
sumar alrededor del 27% de los votos en los comicios nacionales del 2002 y, en l
as
elecciones del 2005, el maS con un discurso contestatario y de rechazo al sistem
a
partidario rebas de manera indita en el pas la mayora absoluta de votacin (obtuvo
el 5 ,4%). 2 estas organizaciones polticas de raz sindical se encuentran muy dista
ntes
de las formas de organizacin tradicional de los partidos, aunque no estn exentas d
e
reproducir una cultura poltica caudillista, poco institucionalizada y comportamie
ntos
similares a los partidarios.
en suma, la crisis de los partidos antes hegemnicos dio curso a un proceso de
transformacin hacia formas de agregacin poltica de naturaleza social, tanto sindica
l
como cvica o empresarial, en detrimento de las formas poltico-partidistas. el sist
ema de
partidos boliviano que tuvo un carcter ms o menos permanente durante quince aos,
ha sufrido modificaciones determinadas por la desaparicin y/o declinamiento de su
s
principales unidades constitutivas, y la emergencia de nuevos sujetos representa
tivos. as,
hemos transitado en los ltimos cinco aos de un sistema multipartidista moderado
hacia un sistema multipartidista ideolgicamente polarizado (el 2002) y luego, a p
artir
de las elecciones del 2005, hacia un sistema de partido hegemnico o unipartidismo

pluralista (2005), 4 pues los partidos de oposicin han perdido su capacidad de ag
regacin
y se encuentran debilitados, sin que ello quiera decir que sta sea una tendencia
definitiva;
depender de la capacidad del sistema poltico de establecer vnculos renovados, ya se
a
mediantenuevossujetosderepresentacin,oensucaso,delacapacidaddelasorganizaciones
polticas actuales de rearticularse con la sociedad, sus conflictos y contradiccio
nes.
el triunfo contundente del maS est sostenido en una legitimidad de origen
otorgada por los movimientos sociales que lo sustentan (cocaleros y campesinos)
que
expresa polticamente las contradicciones socio-econmicas del modelo, pero adems,
ha articulado con xito el clivaje tnico-cultural de exclusin social histrica de los
pueblos indgenas evocando la identidad tnica del lder y, finalmente, ha interpelado
a estratos sociales medios mediante un discurso de renovacin y cambio sustitutivo
del
anterior modelo de gestin poltico-partidaria altamente desgastado.
no obstante, los problemas para el actual movimiento poltico gobernante han
surgido durante el proceso de gestin pblica, vale decir en funciones de gobierno;
por
una parte, por la composicin del gabinete, en el cual se han incluido representan
tes
de organizaciones sociales, otorgndole un sesgo participacionista y simblico pero
altamente corporativo al gobierno; por otro, por algunas polticas gubernamentales
,
como la nacionalizacin de los hidrocarburos o la revolucin agraria que generaron
una gran expectativa social pero no logran un correlato con su aplicacin efectiva
; y por
ltimo, por los problemas relacionados con la recurrente falta de eficiencia y efi
cacia en
la gestin y administracin pblica.
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y
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La
Crisis
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enconsecuencia,enelcasodeBolivia,parareposicionarelsistemaderepresentacin
poltica, es preciso partir de una adecuacin del sistema de partidos al entramado s
ocial,
es decir, propender a la construccin de un sistema de representacin poltica sustent
ado
en una nueva articulacin entre estado y sociedad, que recoja las fracturas estruc
turales
que emergen de la sociedad con sus contradicciones, subjetividades y representac
iones
simblicas para luego trasladarlas al mbito institucional de la poltica. Los conflic
tos
sociales son inmanentes a la realidad social, son parte de su propia dinmica, ade
ms de
que revelan los dilemas cruciales de la sociedad (melucci 994). el desafo es cons
truir
alternativas polticas institucionalizadas que expresen los conflictos propios de
la
naturaleza social.
GESTIN PBLICA: DEMOCRTICA E
INSTITUCIONALIZADA?
A la debilidad representativa del sistema poltico, se suman las deficientes gesti
ones
gubernamentales y la arbitrariedad en el manejo del poder. la primera contradicc
in
en este mbito reside en un desarrollo democrtico institucional acompaado por una
cultura poltica que contina estructurada en torno a comportamientos autoritarios,
caudillistas y poco transparentes. el patrn de interaccin partidaria denominado
democracia pactada ha provocado importantes distorsiones en la administracin
y gestin institucional del rgimen, pues ha reproducido prcticas polticas como el
cuoteo o repartija de cargos, el clientelismo, el prebendalismo, el patriomonialis
mo y
la excesiva injerencia de intereses poltico-partidistas en la gestin pblica, convir
tiendo
al Estado en una entidad alejada de las necesidades sociales y orientada a benef
iciar a
quienes circunstancialmente ocupan espacios de poder. en otras palabras, la gest
in
gubernamental democrtica ha propendido a la inercia del patrimonialismo corporati
vo
del pasado (caldern 2004).
La segunda tensin se refiere a la ausencia de gobernabilidad democrtica 5 y el
resultado han sido gestiones estatales ineficientes e ineficaces, que no respond
en a las
necesidades sociales insatisfechas. Pero, adems, se percibe un dbil funcionamiento
de
los sistemas de control horizontal y vertical, por ejemplo, cabe mencionar que d
urante
casi dos dcadas, y en mrito a la denominada democracia pactada, el parlamento ha
sido una institucin totalmente funcional a los intereses del oficialismo, se ha c
onvertido
en una caja de resonancia de este poder del estado. el poder judicial, por su pa
rte, ha sido
conformado mediante cuoteo poltico parlamentario y en base a presiones partidistas,

poniendo en duda su credibilidad e imparcialidad ante la ciudadana. finalmente no

existen mecanismos de participacin y control social institucionalizados salvo a ni
vel
municipal y con escasos resultados.
dEmoCraCia,
Estado
y
diVErsidad
Por ltimo, los gobernantes en tanto conductores de las polticas nacionales, no
han asumido una responsabilidad clara respecto de la aplicacin de modelos externo
s
impuestos. lejos de asumir una postura crtica, por ejemplo, en relacin con el cons
enso
de Washington o la aplicacin de las medidas neoliberales que no tendan a mejorar
los problemas estructurales del pas, han persistido en su aplicacin y reproduccin
adscribindose de manera mecnica y dogmtica a diseos liberales ortodoxos, sin
capacidad de cuestionarlos ni vincularlos con los problemas cotidianos de la pob
lacin
(toranzo 2004). de esta manera, han persistido los problemas de falta de inversin
,
pobreza y carencias econmicas. los gobiernos de turno simplemente han intentado
buscar soluciones paliativas a los conflictos sociales, desplazando las decision
es
estructurales a las siguientes gestiones gubernamentales y provocando una acumul
acin
de demandas que luego deriv en un profundo cuestionamiento, no slo a los gobiernos

de turno sino tambin al estado y sus instituciones.
en suma, a lo largo de las dos ltimas dcadas de ejercicio democrtico, la gestin
pblica y poltica ha transcurrido alejada de las necesidades y demandas sociales y
carente de un marco institucional efectivo de vinculacin con la sociedad. las rel
aciones
episdicas entre el estado y la sociedad se han producido por un lado, en pocas
electorales cuando los partidos acuden presurosos a la sociedad para lograr divi
dendos
polticos; por otro, en los espacios de planificacin y control social propiciados p
or la
participacin popular, particularmente en los gobiernos locales; por ltimo, en los
escenarios de dilogo nacional o negociacin entre gobierno y sectores sociales en med
io
de intensos conflictos. En todo caso, la presin y movilizacin social han funcionad
o
como dispositivos polticos para resquebrajar las barreras del sistema institucion
al, pero
en ningn caso para fortalecerlo.
desde distintas perspectivas tericas se han buscado soluciones a problemas
relacionados con la gobernabilidad y la gestin pblica en democracia. como puntuali
za
odonnell, 6 retomando un texto de Heredia, Schneided y otros autores, se distingu
en
tres tipos de diagnstico y estrategia de reformas en relacin al funcionamiento del

aparato del estado. el primero, tendiente a eliminar administraciones patrimonia
listas
y clientelistas, el segundo orientado a reformas basadas en la rendicin de cuenta
s
(accountability) o tendientes a una mayor democratizacin y control democrtico y
transparencia en la gestin; y finalmente, la bsqueda de soluciones por la va gerenci
al
buscando mejorar la eficiencia de la administracin pblica mediante el traslado de
criterios del sector empresarial privado. estas iniciativas pueden lograr result
ados
parciales, no obstante, consideramos que no resolvern los aspectos fundamentales
de
la gestin pblica y poltica si no se remiten a las condiciones de la sociedad sobre
la cual se sostienen, es decir, a las contradicciones y conflictos econmicos, soc
iales e
institucionales que se constituyen en la base, y al mismo tiempo en los lmites, d
el
funcionamiento del estado.
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ESTADO E INSTITUCIONALIDAD
PARA LA DEMOCRACIA
La constitucin de los Estados modernos se afianz con el desarrollo de la burocraci
a
y las instituciones pblicas, pero fundamentalmente con un conjunto de sustentos
ideolgicos y hegemnicos. en ese sentido, el estado moderno remite a la totalidad s
ocial:
la sociedad es un sistema de relaciones de poder cuyo carcter puede ser poltico, so
cial,
religioso, econmico, cultural y de otro tipo; en ese marco, el estado se presenta
como
la forma exclusiva de cohesin de los diferentes niveles de la sociedad, como el e
jercicio
efectivo del poder que ordena, agrupa y cohesiona a la sociedad (lowerstein 986).
En ese sentido, el Estado se puede definir como un conjunto de instituciones y r
elaciones
sociales que penetra y controla el territorio y los habitantes que se establecen
en cierta
delimitacin geogrfica; dichas instituciones tienen, como ltimo recurso para efectiv
izar
sus decisiones, el control de los medios de coercin fsica (odonnell 2004).
Ahora bien, la sociedad, que por naturaleza es conflictiva y diversa, requiere d
e
estructuras estatales adecuadas que logren un mnimo cumplimiento de los requisito
s
expuestos; sin embargo, al menos en Bolivia, al no existir una vinculacin ptima, l
a
sociedad y los movimientos sociales han tendido a generar estructuras paralelas
que se
confrontan permanentemente con el estado, poniendo en duda inclusive el xito de s
us
dispositivos coercitivos. 7 el nuevo diseo institucional implica una responsabili
dad,
fundamentalmente estatal, de construccin progresiva de derechos, recreada, dinmica
y
acorde con las caractersticas y transformaciones societales. de lo que se trata,
de una u otra
forma, es de institucionalizar las prcticas ciudadanas individuales y colectivas,
dotarles de
una materializacin y regularidad y otorgarles un lugar en la estructura del estad
o.
del mismo modo, los partidos o las organizaciones representativas que slo tienen
existencia relacional (Bordieu 200 ), se encuentran vinculados de manera permane
nte
tanto con el estado y la institucionalidad poltica, como con la sociedad en sus d
iversas
dimensiones. ante su actual depreciacin simblica e inoperancia en el escenario de
la representacin, se precisa concebir o recrear formas organizativas que se adecu
en a
una concepcin renovada de la democracia como expresin de la diversidad y como un
proceso que se construya de abajo hacia arriba, lo cual implica un cambio en la
forma y
contenido de la representacin.
un factor imprescindible en la transformacin de la forma de hacer poltica
est referido al comportamiento y las lgicas de accin. las instituciones polticas se
asocian generalmente con los aparatos estatales, las organizaciones representati
vas y el
conjunto de normas y leyes que rigen en determinado territorio, pero para compre
nder
integralmente la accin poltica es preciso abordar las instituciones tambin como
patrones de comportamiento, reglas o valores que estructuran las relaciones (Kni
ght),
patrones regulares de interaccin (odonnell ) o bien estructuras extendidas en el t
iempo
y espacio (giddens).
dEmoCraCia,
Estado
y
diVErsidad
las instituciones son construcciones sociales que tienen independencia respecto
de los actores, continuidad en el tiempo y en el espacio, carcter simblico y, al m
ismo
tiempo, son patrimonio compartido de toda una organizacin o comunidad e inciden
en ella estableciendo constricciones o lmites, al mismo tiempo que crean o reduce
n
incertidumbres (Schedler 995). Por ello, el conjunto de reformas y ajustes insti
tucionales
realizadosparticularmenteenladcadadelosnoventa,resultaronlimitadoseinsuficientes,

por una parte, por la concepcin fragmentaria y dispersa de las medidas, por otra,
por
su inadecuada lectura de la realidad, pero tambin por los problemas de aplicacin y

adscripcin de los actores involucrados en la gestin, lo cual tiene directa relacin
con
la cultura poltica y los patrones de interaccin. en ese contexto, es preciso compr
ender
que un representante no es slo responsable ante, sino tambin responsable por...
(Sartori 996), por tanto existe una estrecha relacin entre la calidad de la democ
racia y
la capacidad y calidad de los gobernantes.
es evidente que la democracia requiere de reglas jurdicas claras y normas sociale
s
adecuadas para generar un clima de confianza y un Estado capaz de regular los co
nflictos
y establecer un marco institucional estable, pero estos factores no son suficien
tes. Una
profunda reforma estatal implica una serie de condiciones, entre ellas la vincul
acin con
las estructuras econmicas y socio-polticas, las relaciones de poder y la conflicti
vidad en
un marco comn basado en la pluralidad, lo cual implica ciudadanos integrados en la

comunidad poltica como partes de un todo, es decir de una forma tal que slo pueden

constituir su identidad personal y social en un horizonte de tradiciones compart
idas y de
reconocimiento institucional intersubjetivo (Habermas 998).
en otras palabras, la institucionalidad democrtica no slo debe cumplir con las
tareas de representacin formal de la poltica asociada a la idea de democracia elec
toral
condiciones absolutamente necesarias para su funcionamiento, sino adems tener la
capacidad de articular la multiplicidad, la diversidad y las contradicciones, as
como
responder a las necesidades y expectativas sociales, que son la base de la legit
imidad y
consolidacin institucional.
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NOTAS
1
mariani
en
un
texto
elaborado
para
la
discusin
de
los
autores
del
presente
volmen
y
otros
expertos,llamala
atencinsobre
stosdos
aspectos
como
losactualesdesafos
dela
gobernabilidad
democrtica
en
la
regin
2
Comentarios
realizados
en
el
taller
de
anlisis
y
discusin
con
los
autores
del
presente
libro,
organizado
por
el
Pnud
con
el
apoyo
de
la
unin
Europea
y
realizado
en
Buenos
aires
en
mayo
de
2007.
3
odonnell,
Guillermo
2007
hacia
un
Estado
de
y
para
la
democracia,
en
el
presente
volmen.
4
La
Constitucin
de
1938
expres
la
ideologa
emergente
de
la
poca
que
propugnaba
el
fin
del
constitucionalismo
clsico
regido
por
el
individualismo
liberal
y
la
propiedad
privada,
e
introduca
el
constitucionalismo
social
o
derechos
de
segunda
generacin-;
se
incorporaron,
por
ejemplo,
el
derecho
a
la
reunin,
a
la
asociacin
y
a
la
huelga,
se
otorgaba
por
primera
vez
al
Estado
responsabilidades
sociales,se
desconoca
cualquier
tipo
de
servidumbre
y
se
reconocay
garantizaba
la
existencia
legal
de
las
comunidades
indgenas
y
sus
derechos
especficos.
5
Este
concepto
se
encuentra
fuertemente
conectado
con
el
concepto
de
sociedad
abigarrada
de
Zavaleta,
y
se
refiere
a
la
coexistencia
y
sobre
posicin
de
diferentes
sociedades
o
matrices
de
relaciones
sociales
de
diversa
cualidad
y
tiempos
histricos,
(cfr.tapia
2002)
6
Estas
visiones
se
vinculan
con
posiciones
de
intelectuales
bolivianos
como
silvia
rivera,
lvaro
Garca
Linera,
Esteban
ticona,
ral
Prada,
entre
otros.
7
Propuesta
para
la
nueva
Constitucin
Poltica
del
Estado
Por
un
Estado
plurinacional
y
la
autodeterminacin
de
los
pueblos
y
naciones
indgenas,
originarias
y
campesinas
suscrita
por
la
asamblea
nacional
de
organizaciones
indgenas,
originarias,
Campesinas
y
de
Colonizadores
de
Bolivia,
compuesta
por
nueve
organizaciones,
entre
ellas
la
CsutCB,
CidoB,
ConamaQ,
CPEs.
sucre,
5
de
agosto
de
2006.
8
Zegada,
ma.teresa
Ciudadana
civil
y
poltica
en
Bolivia
en:
Ciudadanas en Bolivia.
Corte
nacional
Electoral,
La
Paz,
2006
9
La
idea
de
trilema
se
basa
en
la
permanente
incompatibilidad
de
los
tres
dispositivos
histricos
mencionados:
Estado,
ciudadana
y
comunidad
que
no
logran
armonizar
entre
s;
es
una
relacin
dEmoCraCia
y
diVErsidad:
una
Visin
dEsdE
La
Crisis
BoLiViana
Mara Teresa Zegada
en
que
prevalecen
dos
en
detrimento
siempre
de
uno.
El
trilema
fue
concebido
por
dani
rodrick
(2002)
aplicado
al
funcionamiento