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nova Economi a_Bel o Hori zonte_15 (1)_117-137_j anei ro-abri l de 2005
Teoria do federalismo fiscal:

notas sobre as contribuies de Oates, Musgrave,
Shah e Ter-Minassian
Mauro Santos Silva
Tcnico do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
Professor de Economia do FGV Management
Resumo
Este texto apresenta e comenta as proposi-
es clssicas de Oates e Musgrave, relativas
ao esforo de compatibilizao entre o perfil
do sistema federativo e as possibilidades de
otimizao da poltica fiscal, e as contribui-
es recentes apresentadas por Shah e Ter-
Minassian, voltadas ao aperfeioamento das
relaes federativas fiscais em contexto de
poltica econmica orientada prioritariamente
ao alcance de objetivos relacionados estabi-
lizao. O objetivo do artigo apresentar e
comentar as contribuies tericas de Oates,
Musgrave, Shah e Ter-Minassian, referentes
aos temas centrais da questo federativa: au-
tonomia, funes fiscais, competncias tri-
butrias, transferncias fiscais e a relevncia
da ao coordenadora liderada pelo governo
central. O texto demonstra a complexidade
que envolve o tratamento terico e as ques-
tes vinculadas a polticas federativas e mos-
tra a necessidade de aperfeioamento per-
manente das instituies que presidem as
relaes fiscais em contexto federativo, com
base em ao coordenadora liderada pelo
governo central.
Abstract
This text presents and comments on the classic
proposals of Oates and Musgrave, relative
to the effort of conforming the profile of the
federative system and the possibilities
of optimizing the tax policy, to the recent
contributions presented by Shah and
Ter-Minassian, focused on the improvement
of the fiscal federative relations in the context
of a guided economic policy concentrated
primarily on reaching the objectives related
to stabilization. The objective of this article
is to present and comment on the theoretical
contributions of Oates, Musgrave, Shah and
Ter-Minassian, referring to the core themes
of the federative issue: autonomy, fiscal
functions, taxing authorities, fiscal transfers
and the relevance of the coordinating action
conducted by the federal government. The text
demonstrates the complexity involved in
the theoretical treatment and the related issues
on federative policies, and shows the need for
continuous improvement of the institutions
that preside over fiscal relations in the federative
context, based on the coordinating action led
by the federal government.
Palavras-chave
economia do setor pblico;
finanas pblicas; federalismo
fiscal; polticas pblicas.
Classificao JEL H77.
Key words
economics of public sector;
public finance; fiscal federalism;
public policy.
JEL Classification H77.
1_ Introduo
O exerccio das funes fiscais alocativa,
distributiva e estabilizadora, em tese, po-
de ser realizado pelo governo por meio
de trs formas de organizao poltica:
_ a plena centralizao, correspon-
dente forma unitria de go-
verno, cujas funes fiscais so
exercidas exclusivamente pelo
governo central;
_ a absoluta descentralizao, mo-
delo terico em que os governos
locais desempenham as compe-
tncias fiscais;
_ a forma federativa, que combina
competncias centralizadas e com-
petncias descentralizadas em um
modelo cujas responsabilidades
fiscais encontram-se compartilha-
das entre os diferentes nveis de
governo e suas respectivas uni-
dades federativas.
Na anlise do desenho organizacio-
nal mais adequado ao desempenho das
funes fiscais do Estado, no conveni-
ente pensar emtermos de uma dicotomia
entre plena centralizao versus extrema
descentralizao, mas, sim, em desenhos
federativos com diversidade no grau de
descentralizao. A anlise das experin-
cias histricas de federalismo fiscal indi-
ca gradaes de descentralizao.
Este artigo tem como objetivo
apresentar e comentar as contribuies
tericas de Oates, Musgrave, Shah e
Ter-Minassian, no que se refere aos te-
mas centrais relativos ao exerccio das
funes fiscais em contexto federativo,
quais sejam: autonomia, funes fiscais,
competncias tributrias, transferncias
fiscais e a relevncia da ao coordena-
dora liderada pelo governo central. A
seo 2 analisa os aspectos relaciona-
dos autonomia, a cooperao e a con-
corrncia no exerccio das relaes fis-
cais federativas. A terceira seo trata
as funes fiscais em contexto federati-
vo, destacando a anlise das competn-
cias para o exerccio das aes alocati-
vas, distributivas e estabilizadora, por
nvel de governo. A seo 4 discute
as competncias tributrias, enfatizan-
do os requisitos de um sistema tribut-
rio e as possibilidades de exclusividade,
concorrncia e compartilhamento de
bases tributrias. A quinta seo aborda
as motivaes econmicas para realiza-
o de transferncias fiscais: externali-
dade, compensao e redistribuio. J
a seo 6 discute os conflitos que po-
dem ser gerados na execuo das polti-
cas fiscais em federaes e ressalta a
importncia da coordenao liderada
pelo governo central.
Teoria do federalismo fiscal 118
2_ Descentralizao fiscal:
autonomia, cooperao
e concorrncia
Na organizao governamental federa-
tiva, o setor pblico opera por meio de
mltiplos centros decisrios (Musgrave e
Musgrave, 1980, p. 531), combinando ins-
trumentos operados pelo governo central
e outros administrados pelos governos
subnacionais. A adoo do federalismo
fiscal implica distribuio de competn-
cias constitucionais fiscais entre os dife-
rentes nveis de governo, para que cada
um, de modo autnomo, e na medida de
suas competncias e capacidade de fi-
nanciamento, possa construir desenhos
institucionais capazes de disciplinar os
procedimentos de contribuio e gesto
tributria, transferncias fiscais, compo-
sio e dimenso da despesa.
A razo econmica central que pre-
side o processo de descentralizao, ca-
racterstico do federalismo, a otimiza-
o da relao existente entre prefern-
cias dos agentes econmicos e o perfil
do sistema fiscal, num contexto de pro-
duo e consumo em que o sistema de
preos no capaz de gerar informaes
relativas s preferncias dos indivduos,
isso porque as decises alocativas do go-
verno no so definidas pela lgica das
preferncias reveladas nos espaos de
mercado, isto , do ponto de vista nor-
mativo, o mecanismo timo de proviso
de bens pblicos considera as prefern-
cias coletivas enquanto o mercado aloca
em funo das preferncias individuais.
A natureza dinmica do federalis-
mo fiscal o faz assumir configuraes di-
versas ao longo do tempo e no espao,
bemcomo produto da interao entre as
regras institucionais e a organizao e di-
nmica econmica do Pas. O conceito de
instituies tem por referncia a proposi-
o de North (1998, p. 7) segundo a qual:
as instituies constituem as regras do jogo
numa sociedade; mais formalmente, repre-
sentam os limites estabelecidos pelo homem
para disciplinar as interaes humanas.
Conseqentemente, e em compensao, es-
truturam incentivos de natureza poltica,
social e econmica.
Para Solns (1977, p. 17), a configurao
do federalismo seria resultante da articu-
lao entre as regras do jogo, ou etapa
constitucional, e o impacto dessas regras
no sistema econmico, ou etapa funcio-
nal. Alteraes em um desses elementos
geram conseqncias sobre o desenho
federativo, o que pode resultar em trans-
formaes no quadro de competncias
em escala nacional ou na capacidade fis-
cal para o atendimento das demandas
orientadas ao setor pblico em cada nvel
de governo ou unidade federativa.
Mauro Santos Sil va 119
As relaes fiscais, cooperativas
ou competitivas so operacionalizadas
por trs mecanismos:
_ o primeiro, denominado de verti-
cal, refere-se s relaes estabe-
lecidas entre os trs nveis de go-
verno federal, estadual e local
ou entre pelo menos dois desses
segmentos;
_ o segundo, definido como hori-
zontal, est associado s relaes
firmadas entre unidades federati-
vas em um mesmo nvel de go-
verno, ou seja, entre Estados ou
entre municpios;
_ por fim, identificado o modelo
misto, que articula diferentes n-
veis de governo e diversas unida-
des federativas.
Essas formas de gesto federativa po-
dem ser adotadas como decorrncia de
imposio institucional ou como produ-
to da livre deciso entre as partes, com
base no julgamento de que aes resul-
tantes do esforo cooperativo ou compe-
titivo podem conduzir otimizao dos
retornos esperados pelas unidades fede-
rativas envolvidas no processo.
3_ Funes fiscais
em contexto federativo
Nos Estados politicamente organizados
em sistemas federativos, as diversas uni-
dades federadas dividem a responsabili-
dade pela gesto das funes alocativas,
distributivas e estabilizadoras. A princi-
pal questo relativa organizao do sis-
tema fiscal a definio clara e precisa de
competncias que devem ser atribudas a
cada nvel de governo, isto , o grau de
autonomia capaz de permitir o alcance
de uma situao Pareto-eficiente.
No que diz respeito funo alo-
cativa, a autonomia, sob o ponto de vista
terico-normativo, deve ser compartilha-
da entre os diferentes nveis de governo e
diferentes unidades federadas, segundo o
grau de correspondncia entre as prefe-
rncias relativas contribuio tributria
e cesta de bens produzidos pelo setor
pblico das comunidades componentes
de cada jurisdio. Essa diversidade de
preferncias o fator que explica a multi-
plicidade de unidades fiscais, ou seja, o
determinante econmico da opo por
um governo federativo em detrimento
de um governo unitrio. Esse desenho,
em tese, permite a maximizao do bem-
estar dos indivduos residentes em cada
uma das jurisdies.
O modelo timo aquele que per-
mite perfeita correspondncia entre a ofer-
ta de bens pelo setor pblico e o perfil de
demanda dos agentes econmicos que
compem uma comunidade. Para o al-
cance terico desse cenrio, Oates (1977,
p. 56) enumera nove pressupostos:
_ produo governamental restrita
a bens pblicos puros;
_ nmero n de bens pblicos pro-
duzidos;
_ conjunto de bens restrito a um
conjunto geogrfico especfico;
_ perfeita correspondncia entre agru-
pamentos geogrficos e prefern-
cias individuais;
_ igualdade no consumo individual
entre membros de uma mesma
comunidade;
_ ausncia de externalidades;
_ ausncia de custos de tomada de
deciso;
_ ausncia de mobilidade individual
entre jurisdies;
_ estabilidade de preos e pleno
emprego.
O modelo ideal prev que a forma federa-
tiva maximizadora de bem-estar aquela
em que a proviso e o financiamento dos
bens so realizados valendo-se de jurisdi-
es constitudas em nmero e espaos
proporcionais aos grupos populacionais
comidnticas preferncias fiscais. Ofinan-
ciamento ordenado, conforme o prin-
cpio do benefcio, segundo o qual cada
indivduo contribui de acordo com o bem-
estar obtido pela cesta de bens ofertados.
Em sntese, o contedo do Teore-
ma da Descentralizao de Oates (1977,
p. 59) afirma que h maximizao da efi-
cincia econmica da ordenao fede-
rativa fiscal alocativa, sempre que for ob-
servada perfeita correspondncia entre
as aes do governo e a preferncia dos
grupos que o financiam. O governo cen-
tral deve responder pela proviso de bens
cujo consumo seja uniforme, em termos
de preferncia e em termos de quantida-
de individual demandada em todo o ter-
ritrio federativo. Os governos estaduais
assumiriam a responsabilidade pela pro-
viso de itens com preferncias regio-
nais, e os governos locais responderiam
pelos bens cujo perfil da demanda fosse
especifico de uma localidade.
O modelo terico ideal, que ga-
rante suporte ao Teorema da Descen-
tralizao, precisa ser ponderado quan-
do da realizao de estudos orientados
resoluo efetiva de um problema eco-
nmico. Os desenhos federativos real-
mente existentes envolvemelementos que
ampliam a complexidade do fenmeno;
entre eles merecem especial ateno:
_ as questes relativas a cesta de
bens provisionados pelo setor
pblico, que envolva bens p-
blicos puros, bens pblicos mis-
tos e bens meritrios;
_ assimetria nas preferncias e nas
quantidades demandadas pelos
membros de uma mesma co-
munidade;
_ mobilidade dos indivduos entre
diferentes jurisdies;
_ custos de tomada de deciso;
_ externalidades positivas ou ne-
gativas,
_ observncia de economias de escala.
Fenmenos em que uma mudana na
quantidade produzida ou na quantidade
de indivduos consumidores gera efeitos
sobre os custos proporcionais associa-
dos, respectivamente, sobre a produo
ou sobre o consumo de um bem.
A plena mobilidade de indivduos
entre jurisdies, nos moldes admitidos
pelo modelo de Tiebout (1956, p. 416-
424), abre a possibilidade de ocorrncia
de fenmenos de congestionamento;
isso ocorre quando h desproporo en-
tre a quantidade de bens ofertados e o
volume da demanda efetiva, sendo esta
ltima maior que a primeira. Esse fen-
meno produz duas conseqncias:
_ excluso de parte dos indivduos
do processo de consumo;
_ perda parcial da satisfao daqueles
consumidores que permanecem
dispondo do bem, porm, fazem-
no em condies insatisfatrias.
A existncia de custos financeiros, de-
correntes dos processos polticos de ma-
nifestao de preferncias e da necessi-
dade de um suporte administrativo para
que o poder pblico possa arrecadar os
recursos tributrios e provisionar os bens
demandados pela comunidade, acarreta
restries quanto ao nmero de jurisdies
e ao nmero de bens, cuja oferta deve ser
coordenada diretamente pelo governo.
A combinao entre a presena de
economias ou deseconomias de escala e a
plena mobilidade de indivduos agrega
uma dificuldade adicional construo
do desenho federativo maximizador, ou
seja, a montagem de um tamanho timo
para cada unidade produtiva nemsempre
compatvel com o tamanho das comu-
nidades existentes. Por fim, cabe mencio-
nar que a incluso de novas variveis reais
no modelo inicialmente proposto agrega
complexidade definio do desenho ti-
mo do federalismo fiscal, tornando o no-
vo modelo mais prximo de uma cor-
respondncia imperfeita (Oates, 1977,
p. 56), entre aes de arrecadao e pro-
viso dos recursos pblicos e as prefe-
rncias individuais dos membros de cada
unidade federativa.
No que diz respeito funo dis-
tributiva, o modelo de descentralizao
do tipo correspondncia perfeita, apre-
sentada por Oates (1977, p. 56), pressu-
pe a perfeita distribuio da renda e o
pleno uso dos fatores. O modelo de cor-
respondncia imperfeita, tambm ela-
borado por Oates, rompe com esses
pressupostos e introduz a funo fiscal
distributiva no desafio de construo de
um modelo federativo timo.
As economias de mercado obser-
vam padres de organizao e dinmica
de acumulao, cujas variaes cclicas
representam uma caracterstica central e
cujo pleno emprego, quando observado,
representa apenas ummomento desse ci-
clo. Por outro lado, os espaos corres-
pondentes s diferentes regies de uma
federao dispem de especificidades no
padro de organizao e na dinmica
econmica, que implicam diferenas nos
padres regionais de desenvolvimento e
geram desigualdade nas oportunidades e
possibilidades de escolha ou manifesta-
o de preferncias entre indivduos, re-
gies e setores produtivos. Esse cenrio
desigual demanda aes econmicas com-
plementares de iniciativa do setor pbli-
co governamental orientadas a promo-
o da reduo das diferenas regionais,
setoriais e em termos de renda e qualida-
de de vida dos indivduos.
A ao governamental orientada a
polticas redistributivas processa-se pri-
mordialmente por intermdio da poltica
fiscal, ainda que polticas monetrias e
cambiais tambm exeram impactos so-
bre as rendas individuais e regionais. Em
sntese, a poltica fiscal redistributiva po-
de ser implementada pela operacionali-
zao de trs instrumentos, a saber:
_ a progressividade do sistema tri-
butrio;
_ o direcionamento das transfern-
cias fiscais intergovernamentais;
_ o perfil da cesta de bens provisio-
nados pelo governo.
A progressividade do sistema refere-se
aplicao de carga tributria com alquotas
que crescemde forma mais que proporcio-
nal em relao ao crescimento da renda.
Isso produz um quadro de contribuies
tributrias no qual os que dispem de
maior renda contribuem com parcela rela-
tivamente maior, quando comparado aos
recebedores de rendas menores.
Pela tica da despesa, os progra-
mas redistributivos podem ser operacio-
nalizados por meio de dois mecanismos.
Primeiro, a definio da composio da
cesta de bens produzidos pelo governo,
maior quantidade de bens destinados ao
consumo das populaes de renda infe-
rior tende a implicar transferncias de re-
cursos em forma de produtos e servios.
Segundo, por meio de transferncias di-
retas para as populaes de renda mais
baixa, de forma a possibilitar que os indi-
vduos beneficiados possam realizar suas
prprias escolhas, ou seja, possam dispor
dos recursos segundo suas prprias pre-
ferncias. Essas aes so identificadas
como tarefas primordialmente destina-
das ao governo central do Estado federa-
tivo, por demandarem procedimentos em
escala nacional e grau e uniformidade ca-
pazes de eliminar possibilidades de deslo-
camento espacial dos fatores produtivos.
Aes dessa natureza, quando adotadas
por governos subnacionais, num quadro
de ampla mobilidade de fatores, podemser
neutralizadas, segundo Musgrave (1980,
p. 540), por dois movimentos:
_ o deslocamento de famlias de bai-
xa renda para a jurisdio gestora
das transferncias;
_ a busca por outras jurisdies por
parte dos indivduos e das uni-
dades produtivas, detentoras de
alto padro de renda, procura
de menor custo tributrio.
As polticas redistributivas so tra-
tadas pela teoria do federalismo fiscal co-
mo polticas preferencialmente nacionais.
Aes locais, num cenrio de mobilidade
de fatores, tendem a alterar preferncias
localizacionais e produzir decises inefi-
cientes ao conjunto do sistema econ-
mico. A participao de governos sub-
nacionais em aes distributivas desej-
vel em circunstncias especiais, quando
as restries supramencionadas no fo-
rem verificadas, criando, com isso, a pos-
sibilidade da adoo de medidas eficien-
tes e eficazes.
As transferncias s famlias reali-
zadas pelo governo central com objeti-
vo redistributivo no devem ser conside-
radas no mbito das transferncias fis-
cais intergovernamentais, dado que no
possuem natureza econmica associada
ao ordenamento fiscal federativo. Cabe
mencionar que, no obstante as restri-
es tericas, os governos subnacionais
dispem de autonomia para execuo de
polticas redistributivas e o fazem com
xito em muitas circunstncias.
No que diz respeito funo esta-
bilizadora, o modelo federalista fiscal de
Oates (1977, p. 56), centrado na corres-
pondncia perfeita ou identidade tima
entre as preferncias da comunidade e
as aes e os custos associados ao setor
governo, admite, como estratgia sim-
plificadora, um cenrio de plena estabi-
lidade econmica. A eliminao desse
pressuposto permite incorporar anlise
os efeitos da instabilidade econmica no
jogo federativo, configurando um mode-
lo de correspondncia imperfeita, con-
forme descrito pelo prprio Oates. Esse
exerccio terico abre espao para a in-
corporao e a anlise da funo fiscal
estabilizadora na construo do modelo
timo do desenho federativo.
A varivel instabilidade de pre-
os e emprego adicionada por Mus-
grave e Musgrave (1980, p. 541) anlise
federativa, com o objetivo de discutir o
papel dos nveis de governo nas aes
governamentais orientadas para a busca
de maior estabilidade nos ciclos de neg-
cios, ou seja, variaes de curto prazo
dos indicadores macroeconmicos emtor-
no das tendncias de crescimento asso-
ciadas a movimentos de longo prazo.
A funo estabilizadora considerada,
assim como as aes distributivas, como
competncia priordial da esfera central de
governo, em razo dos requisitos neces-
srios obteno de eficincia e eficcia.
As aes fiscais estabilizadoras,
numa perspectiva keynesiana, so opera-
cionalizadas principalmente pela mani-
pulao governamental do gasto pblico.
Desse modo, uma tendncia de baixa no
ciclo de negcios seria enfrentada como
uma ao contracclica, centrada no au-
mento dos gastos pblicos e ou na redu-
o da carga tributria, de forma a incre-
mentar o nvel de atividade da economia.
Uma tendncia de alta no nvel de ativi-
dade permitiria uma retrao no gasto
pblico e/ou aumento da carga tribut-
ria, de forma a reduzir a demanda agre-
gada e evitar presses sobre o nvel de
preos (Carvalho et al., 2000, p. 192).
As polticas fiscais orientadas es-
tabilizao, sejam elas restritivas, sejam
expansionistas, quando adotadas isolada-
mente pelos governos subnacionais, aca-
bam parcialmente anuladas pelos efeitos
de transbordamento, decorrentes da am-
pla mobilidade de fatores entre jurisdi-
es de um mesmo Estado federativo.
Musgrave e Musgrave (1980, p. 541) afir-
ma que as aes de poltica fiscal de na-
tureza expansionista tendem a perder
eficincia e eficcia por meio dos trans-
bordamentos comercias; os aumentos
dos gastos locais seriam parcialmente
transferidos para outras jurisdies via
compra de mercadorias e servios. As
aes restritivas tenderiam a reduzir a de-
manda e a pressionar os preos para bai-
xo, gerando incentivos sobre demandas
oriundas de outras comunidades fiscais
do mesmo universo federativo. Nos dois
casos, os esforos desenvolvidos unila-
teralmente por uma unidade federativa
seriam parcialmente neutralizados, ge-
rando ineficincias econmicas. Esse o
argumento central utilizado por Oates
(1977, p. 55) para fundamentar teorica-
mente a delegao, ao governo central, das
competncias associadas estabilizao.
As participaes de governos sub-
nacionais emaes estabilizadoras so de-
sejveis; porm, tais esferas devem adotar
procedimentos articulados e coordenados
pelo governo central, para que possamge-
rar efeitos positivos. Regras definidoras
de condutas fiscais, nos moldes da Lei de
Responsabilidade Fiscal LRF brasileira ,
representam esforo de normatizao
de procedimentos das unidades federa-
tivas, dos diferentes nveis de governo,
objetivando a otimizao das aes de
poltica econmica orientadas estabili-
zao; isso implica custos em termos de
perda de autonomia das unidades fede-
radas, dado os limites impostos con-
duo da poltica fiscal.
4_ Descentralizao fiscal
e competncias tributrias
A constituio de um sistema tributrio
timo, nos termos propostos por Musgra-
ve e Musgrave (1980, p. 178), deve atender
a pelo menos seis requisitos bsicos:
_ eqidade horizontal e vertical do
encargo tributrio;
_ neutralidade, ou seja, minimizao
de interferncia nas decises alo-
cativas dos agentes econmicos;
_ correo das ineficincias apresen-
tadas pelo mercado;
_ adequabilidade aos objetivos de es-
tabilizao e crescimento;
_ transparncia;
_ minimizao dos custos adminis-
trativos associados ao sistema.
Oconceito de eqidade compre-
endido como a igual distribuio do nus
tributrio entre o universo de contribuin-
tes de acordo com critrios que reconhe-
am as suas diferenas em termos de ca-
pacidade de pagamento. Esse princpio
admite duas leituras:
_ uma horizontal, que trata da igual-
dade entre indivduos com mes-
ma capacidade contributiva, o que
pressupe o mesmo montante de
transferncia monetria aos co-
fres pblicos;
_ outra vertical, que reconhece as
diferenas relativas capacidade
contributiva dos indivduos e su-
gere a diferenciao no montan-
te da contribuio dos agentes
econmicos ao errio pblico.
Otratamento conceitual da eqidade apre-
sentado neste texto considera que teori-
camente o sistema tributrio est fun-
damentado no princpio da capacidade
contributiva, isto , cada indivduo con-
tribui segundo sua capacidade de paga-
mento. Nesse caso, no h associao di-
reta entre a cesta de consumo de bens
ofertados pelo governo e a contribuio
tributria, ainda que, indiretamente, a ca-
pacidade contributiva do conjunto da co-
munidade implique restries dimenso
e qualidade dos bens ofertados pelo se-
tor governo. A capacidade de pagamento
est associada a trs macroindicadores:
_ os fluxos de renda;
_ os fluxos de consumo;
_ o estoque de riqueza.
Ateno especial deve recair sobre as di-
vergncias entre incidncia legal e inci-
dncia econmica; esta ltima observa-
da aps o processo de ajustamento via
transferncias de encargos, em busca de
proteo contra o nus tributrio.
Outro requisito desejvel ao siste-
ma tributrio a neutralidade, a no-inter-
ferncia ou a minimizao da interfern-
cia dos tributos nas decises alocativas
realizadas pelos agentes econmicos. A
introduo de um tributo no sistema pro-
dutivo pode produzir desequilbrios de
preos relativos e com isso provocar dis-
tores no sistema informacional con-
figurado no espao de mercado, condu-
zindo os agentes a decises ineficientes
do ponto de vista da maximizao dos
retornos esperados. O requisito da neu-
tralidade admite a observncia do efeito-
renda, ou seja, a reduo do consumo de-
corrente da reduo na renda disponvel
sem alterao dos preos relativos, mas
rejeita o efeito-substituio, a mudana
na cesta de consumo decorrente de ajus-
tamentos realizados pelos agentes eco-
nmicos na busca de reduo dos custos
tributrios. Este ltimo efeito gerador
de desequilbrios sobre os preos relati-
vos e compromete a eficincia do siste-
ma de trocas (Oates, 1977, p. 166).
A correo das ineficincias apre-
sentadas pelo mercado outra caracters-
tica identificada como positiva. O tributo
tende a contribuir para a otimizao do
sistema econmico sempre e na propor-
o emque for capaz de corrigir falhas de
mercado, sejam elas relativas a externali-
dades, ao perfil distributivo, sejam elas
relativas a qualquer outra natureza. A
qualidade do sistema de tributos deve es-
tar orientada no apenas alocao efi-
ciente, mas, tambm, capacidade de
produzir resultados compatveis com os
outros objetivos desejados e necessrios
ao bom funcionamento do sistema eco-
nmico: estabilizao dos nveis de pre-
o e emprego, crescimento econmico
e distribuio do bem-estar gerado pelo
esforo produtivo entre indivduos, re-
gies e setores econmicos. Outras ca-
ractersticas otimizadoras so o grau
de transparncia nas regras que discipli-
nam o sistema tributrio e nos efeitos
produzidos pelos tributos, um a um, e a
eficincia do processo de gesto da es-
trutura administrativa competente para
desenvolver as tarefas de arrecadao e
gesto da receita.
Cabe mencionar a necessidade de
harmonizao do sistema tributrio, o
que implica no apenas a estabilidade, a
simplicidade e a uniformidade das regras,
mas, especialmente, a compatibilidade
entre o perfil da estrutura tributria fede-
rativa e o grau de mobilidade dos fatores.
Essa mobilidade no se restringe mais ao
universo intranacional. O mesmo pro-
cesso observado, em relevncia cres-
cente, em escala supranacional, especial-
mente dentro do espao geogrfico dos
blocos econmicos regionais. Afonso e
Arajo (2000, p. 143) afirmam que, nessa
escala territorial, a ausncia de harmoni-
zao entre os desenhos tributrios das
naes e entre estes e a dinmica de inte-
grao regional acaba por gerar distor-
es competitivas prejudiciais dinmica
econmica dos pases membros.
Tais objetivos nemsempre so com-
patveis, o que provoca a existncia de
conflitos e a necessidade de fazer opes,
de acordo com os objetivos definidos co-
mo prioritrios no mbito da elaborao
de polticas pblicas de natureza fiscal.
Observando o Estado federativo, verifica-
se, como desafio adicional, a definio das
competncias tributrias entre os nveis de
governo, isto , o grau de autonomia para o
exerccio das aes tributrias, dadas as res-
tries de custos consideradas como ad-
missveis pelo sistema econmico.
Ao analisar a tributao em am-
biente federativo, Ter-Minassian (1997,
p. 9) sugere, como recomendao de po-
ltica, que a distribuio de competncias
entre diferentes nveis de governo deve
obedecer aos seguintes critrios:
i. submisso competncia federal
dos tributos que apresentem pelo
menos um dos seguintes requi-
sitos: alta mobilidade da base de
arrecadao; isso porque a ado-
o desses por governos subnacio-
nais poderia implicar a induo
aos deslocamentos inter-regionais
dos fatores de produo, com
custos de eficincia para o con-
junto da Federao; forte sensi-
bilidade a mudanas no nvel de
crescimento da economia, ou seja,
grau acentuado de elasticidade-
renda; esse tipo de tributo repre-
senta um relevante instrumento
de ao da poltica de estabiliza-
o; bases de arrecadao rele-
vantes e distribudas irregular-
mente entre as diversas regies e
unidades federadas, dado que a
descentralizao de tributos com
esse perfil acentua o grau de assi-
metria inter-regional; ou tributos
incidentes sobre o comrcio ex-
terior importao e exporta-
es por sua importncia con-
quanto instrumento regulador das
trocas externas e sua influncia
sobre a balana comercial;
ii. submisso competncia das es-
feras subnacionais de governo,
dos tributos que apresentem bai-
xa mobilidade da base de inci-
dncia ou tributos do tipo taxas
por servios pblicos prestados
comunidade.
A distribuio de competncias tri-
butrias no cenrio federativo admite, se-
gundo a teoria (Rezende e Lobo, 1985,
p. 34), pelo menos trs regras institucio-
nais distintas, que podem ou no ser ado-
tados de forma articulada, conforme a
base tributria de referncia; so elas:
_ a competncia concorrente;
_ a competncia compartilhada;
_ a competncia exclusiva.
As competncias concorrentes existemquando
diferentes nveis de governo dispem de
autonomia para estabelecer regras impo-
sitivas sobre mesma base de incidncia,
podendo at fixar alquotas e definir
isenes. O aspecto concorrencial pode
ser absoluto ou relativo, e as experincias
institucionais apontam para esta ltima
forma, de modo que a liberdade de ges-
to fiscal de cada nvel de governo dis-
ciplinada por legislao. As competncias
compartilhadas representam desenhos tri-
butrios cujos nveis de governo divi-
dem, por mecanismos de transferncias
compensatrias, o produto da arrecada-
o obtida sobre determinada base de in-
cidncia, tomando por referncia crit-
rios previamente definidos em legislao
especfica. Esse modelo permite maior
preciso e velocidade no processo de co-
ordenao fiscal exercido pelo governo
central. Finalmente, temos a figura da
competncia tributria exclusiva, em que cada
nvel de governo possui exclusividade para
exercer a tarefa impositiva sobre determi-
nada base arrecadatria. Nesse caso, os
desequilbrios fiscais so corrigidos por
transferncias intergovernamentais, via
mecanismos do tipo fundos pblicos.
O cenrio de competncias fiscais
fragmentadas entre os diversos nveis de
governo demanda esforos orientados
melhoria do grau de harmonizao fiscal.
A superao dos problemas associados
definio das competncias dos nveis de
governo no pode ocorrer pela simples
montagem de uma matriz que relacione
servios e esfera de governo. Como bem
afirmou Prudhomme (1985, p. 218), o
desafio central est na determinao do
desenho cooperativo, capaz de otimizar
os esforos produtivos do setor pblico.
5_ Transferncias
fiscais intergovernamentais
O modelo tipo correspondncia perfeita
idealizado por Oates (1977, p. 56), pres-
supondo perfeita correlao entre pre-
ferncias comunitrias, base tributria,
capacidade de financiamento, perfeita dis-
tribuio de renda e eficincia tributria
por comunidade, no dispe de suporte
emprico. A economia real no reserva
espao para a correspondncia ideal en-
tre distribuio de encargos previamente
definidos e a distribuio de capacidade
de financiamento. Oates (1977, p. 80)
tambm desenvolveu o conceito de cor-
respondncia imperfeita, admitindo, co-
mo o prprio termo sugere, imperfeies
nas relaes entre rea de benefcio, uni-
verso de preferncias, mobilidade de
fatores produtivos e pessoas, base de fi-
nanciamento e capacidade de financia-
mento. Esse cenrio demanda adoo de
mecanismos de transferncias fiscais in-
tergovernamentais, capazes de corrigir
falhas e reduzir imperfeies do sistema.
Pelo menos trs fatores justificam a exis-
tncia de repasses financeiros horizon-
tais e verticais entre unidades federadas,
para que essas possam fazer frente aos
encargos de suas respectivas competn-
cias, quais sejam:
_ externalidades;
_ compensaes;
_ redistribuio de renda (Oates,
1977, p. 101).
O motivo externalidades est
associado correo dos custos ou bene-
fcios, gerados pelos efeitos externos que
o sistema econmico de uma jurisdio
exerce sobre outras. So pagas indeniza-
es ou subsdios, conforme seja a natu-
reza da externalidade, respectivamente,
negativa ou positiva. A imposio de pa-
gamento indenizatrio ou o recebimento
em forma de subsdios funciona como
sinalizao orientada, respectivamente,
inibio ou ao incentivo do desenho pro-
dutivo gerador da externalidade. O mo-
tivo compensao est relacionado
necessidade de mecanismos tributrios,
cuja arrecadao, por razes de eficincia
econmica, precisa ser realizada por ju-
risdies com abrangncia estadual ou
pelo governo central. Essa configurao
obriga a esfera arrecadadora a realizar
transferncias com o objetivo de com-
pensar regies tributadas e viabilizar os
gastos dos respectivos governos. A de-
voluo total ou parcial dos recursos per-
mite aos agentes econmicos geradores
do esforo tributrio maior autonomia
para a realizao das escolhas e maior
possibilidade de correspondncia entre
preferncias e provises pblicas. Por fim,
temos a motivao redistribuio vin-
culada a objetivos orientados reduo
das diferenas fiscais entre unidades fe-
derativas, derivadas dos diferenciais rela-
cionados ao grau de desenvolvimento da
atividade econmica, dimenso da base
tributria, aos custos de produo e ao
perfil da demanda por bens cuja proviso
de responsabilidade do setor governo.
As transferncias fiscais intergover-
namentais podem ser operacionalizadas
por intermdio da combinao de diversos
instrumentos de repasse. Ter-Minassian
(1997, p. 11) prope ummodelo compos-
to por duas vertentes principais: cotas e
concesses, cada uma com detalhamen-
tos especficos. As transferncias por co-
tas (revenue sharing) so previamente deter-
minadas por dispositivos constitucionais
ou leis ordinrias, podem estar associa-
das a um imposto especfico ou a mon-
tantes disponveis em fundos pblicos
constitudos por recursos com origem
tributria diversificada. A composio
das cotas pode estar orientada a duas fi-
nalidades: compensatria e redistributiva.
A primeira ocorre quando o repasse rea-
lizado com o objetivo de devolver re-
cursos de uma base tributria especfica,
cuja arrecadao se processou no territ-
rio da jurisdio beneficiada, ainda que
essa no tenha assumido a responsabili-
dade pela operacionalizao da arrecada-
o. A segunda finalidade assumida pela
distribuio por cotas refere-se a aes
de natureza redistributivas. Nesse caso,
os recursos so repassados segundo cri-
trios que guardam uma relao inversa-
mente proporcional renda e diretamente
proporcional populao e a indicadores
de carncias associados disponibilidade
de bens pblicos ou meritrios.
As transferncias por concesses
(grants) esto vinculadas execuo de
polticas pblicas setoriais e independem
de previso legal especfica; nesse caso,
as unidades transferidoras dispem de
autonomia para decidir sobre o montan-
te e os requisitos necessrios ao creden-
ciamento para recebimento dos recursos.
A realizao de repasses dessa natureza
depende de acordos negociados entre uni-
dades federativas de governo e podem
depender de condies impostas pela es-
fera repassadora, relacionadas perfor-
mance da unidade solicitante na gesto
de programas especficos ou de critrios
de arrecadao, endividamento e trans-
parncia da gesto fiscal. As transferncias
do tipo grants no guardam relao direta
comos motivos externalidade, compen-
sao e redistribuio federativa , por-
tanto possuem natureza fiscal federativa.
6_ Descentralizao fiscal,
conflitos e necessidade
de coordenao
Os conflitos de natureza fiscal so gera-
dos com base em duas fontes principais
de divergncias: a primeira refere-se s
contradies entre funes; nesse caso, o
uso de instrumentos disponveis e orien-
tados ao alcance dos objetivos pretendi-
dos a uma funo A acaba por provocar
restries ao alcance dos objetivos dese-
jados a outras funes B e C. A literatura
sugere conflitos entre: alocao eficien-
te dos recursos e distribuio justa dos
resultados do crescimento econmico;
distribuio e estabilizao do nvel de
preos sob condies adequadas de em-
prego; e alocao e estabilizao. A outra
fonte de importncia relevante gerao
de conflitos fiscais a adoo de polticas
orientadas a objetivos totais ou parcial-
mente opostos pelos diversos segmentos
governamentais em unidades federativas
estaduais. Em especial, aqueles vincula-
dos arrecadao, a transferncias, a in-
centivos fiscais, a gasto pblico e con-
tratao e gesto do endividamento p-
blico dos governos subnacionais.
A literatura especializada recente
tem observado com freqncia que o
principal ponto de conflito fiscal em sis-
temas polticos federativos reside nas di-
vergncias entre o esforo de estabiliza-
o desenvolvido pelo governo central e
o modelo de descentralizao fiscal exis-
tente. Esse diagnstico tem merecido n-
fase especial na anlise da realidade bra-
sileira ps-1988 (Shah, 2000, p. 83).
Ao analisar a necessidade da coorde-
nao e harmonizao fiscal, Tanzi (1988,
p. 16) aponta para duas razes principais:
_ a primeira se refere ao acentuado
grau de interdependncia das uni-
dades federativas, dada a abertu-
ra e plena mobilidade de fatores
entre os diferentes espaos eco-
nmicos de abrangncia local ou
regional;
_ a segunda observa que tal motiva-
o est fundamentada nas trans-
misses de externalidades, posi-
tivas ou negativas, geradas em
cada um desses subsistemas eco-
nmicos subnacionais.
Os quatro elementos fundamen-
tais coordenao-harmonizao, segun-
do Ter-Minassian (1999, p. 56-59) e Shah
(2000, p. 96), so:
_ clareza na definio da destinao
das receitas e responsabilizao
dos gastos governamentais;
_ mecanismos de transferncias com
regras claras, estveis e transpa-
rentes;
_ incentivo ao esforo fiscal;
_ fixao de regras limitadoras do en-
dividamento dos governos central
e subnacionais.
A transparncia e a preciso na definio
de competncias associadas realizao
da captao de recursos necessrios ao fi-
nanciamento do setor pblico e ao de-
senvolvimento dos programas setoriais
de atendimento das solicitaes comuni-
trias so essenciais ao perfeito esclareci-
mento das aes governamentais, quanto
natureza da competncia exclusiva,
compartilhada ou concorrente. Esses re-
quisitos, quando plenamente atendidos,
tendem a evitar desperdcios de recursos
em aes exercidas, concomitantemente,
por diferentes esferas de governo, ou a
impedir custos sociais derivados da au-
sncia de atuao governamental em de-
terminados segmentos de poltica. Por
outro lado, a clareza na responsabiliza-
o pela administrao dos recursos faci-
lita as aes de controle exercidas pela
sociedade e aumenta a possibilidade de
obteno de eficincia na gesto fiscal.
As transferncias so essenciais ao
alcance da eficincia tributria e com-
plementao das disponibilidades finan-
ceiras necessrias aos governos subna-
cionais, para que possam fazer frente s
suas competncias provisionais, especial-
mente em federaes com forte assime-
tria fiscal. No entanto, o desenho das
transferncias deve estar pautado em trs
requisitos, quais sejam:
_ associao entre custos tributrios e
benefcios gerados pela proviso
de bens pblicos por comunidade,
resguardadas as necessidades de
transferncias redistributivas;
_ mecanismos e critrios de transfe-
rncias compatveis com os obje-
tivos desejados e incentivos ao
alcance de metas fiscais, por exem-
plo: esforo de arrecadao a
relao entre a arrecadao efeti-
va e a arrecadao potencial per-
mite mensurar o grau de eficcia
das administraes tributrias;
_ equilbrio fiscal, ou mesmo metas
sociais que podem estar ligadas a
ndices como o de alfabetizao
ou o de mortalidade infantil.
O primeiro requisito demanda um esfor-
o de coordenao entre funes, de for-
ma a compatibilizar interesses alocativos,
estabilizadores e distributivos. O segun-
do impe a construo de um desenho
institucional capaz de garantir aes ge-
renciais coordenadas e complementares
entre Unio, Estados e municpios no es-
foro dirigido construo do bem-estar
social. Por fim, mas no menos importan-
te, observamos a demanda por gestes
fiscais pautadas no equilbrio orament-
rio, como forma de evitar a constituio
de dficits e dvidas pblicas geradoras de
efeitos negativos intergeracionais e incom-
patveis com o crescimento sustentado e
equilibrado do conjunto da federao.
A gesto fiscal dos governos sub-
nacionais, quando no est pautada no
equilbrio oramentrio, pode gerar duas
conseqncias negativas diretas sobre o
esforo de estabilizao (Riogolon e Gi-
ambiagi, 1999, p. 122-123). A primeira
refere-se gerao de dficits fiscais e as
suas transferncias para a esfera federal
de governo, que, em ltima instncia,
tende a garantir a solvncia dos crditos
assumidos por Estados e municpios. A
segunda conseqncia observada quan-
do bancos pblicos vinculados a gover-
nos subnacionais praticam emprstimos
pautados emdemandas polticas, semsus-
tentabilidade financeira, e acabam sendo
obrigados a recorrer s reservas banc-
rias ou a outros mecanismos de liquidez
da autoridade monetria, para bancar
suas obrigaes contratuais, o que cau-
sa efeitos negativos sobre a gesto da
poltica monetria.
Pelo menos trs mecanismos de
controle so importantes para o alcance da
gesto fiscal equilibrada dos governos sub-
nacionais (Ter-Minassian, 1997, p. 60-62):
_ a submisso dos governos regio-
nais e locais ao mercado de cr-
dito privado e as suas regras de
concesso de recursos e avalia-
o de riscos;
_ o controle direto do governo cen-
tral sobre as esferas governamen-
tais subnacionais, via autorizao
para a realizao do emprstimo
e monitoramento dos recursos
obtidos;
_ regras institucionais formais disci-
plinadoras dos limites e das con-
dies de acesso do setor pblico
s linhas de crdito, opo seme-
lhante lei Gramm-Rudmam-
Hollings Act, adotada nos Es-
tados Unidos da Amrica para
disciplinar a gesto fiscal dos go-
vernos da federao americana.
Este ltimo mecanismo de controle apre-
senta como vantagens a reduo do nvel
de conflito federativo, derivado da luta
poltica pela contratao de emprstimos,
e a garantia de maior estabilidade e trans-
parncia na gesto fiscal sustentvel.
7_ Consideraes finais
A leitura dos argumentos expostos no
debate terico permite a apresentao de
algumas consideraes finais sobre os as-
suntos comentados neste texto, sem pre-
tenso de esgotar o universo de possibili-
dades conclusivas tampouco de definir
essa perspectiva de anlise como nico
caminho possvel para a compreenso e
adequada interpretao das aes econ-
micas do setor pblico.
A participao do Estado rele-
vante para suprir as falhas de mercado,
estabelecer, fornecer e fiscalizar o consu-
mo de bens meritrios, e atender s de-
mandas de carter normativo associadas
mudana no perfil distributivo dos ren-
dimentos gerados no processo produti-
vo. As aes associadas orientao alo-
cativa exercida pelo mercado e a adoo
dos instrumentos de que dispe o Esta-
do para atuao na esfera econmica de-
vem ser adotadas de maneira articulada e
complementar, de forma a permitir a cons-
truo de um processo de coordenao
tima do processo produtivo.
Os instrumentos fiscais, monet-
rios e cambiais de que dispe o Estado
para exercer aes no campo da poltica
econmica devem ser programados e ope-
racionalizados de modo articulado e com-
plementar. A sustentabilidade das aes
econmicas do setor pblico guarda for-
te relao com a devida compatibilidade
entre os instrumentos adotados e entre
esses e os objetivos pretendidos pelos
formuladores de poltica. Em economias
em que a forma de operacionalizao da
poltica fiscal processada de maneira
descentralizada, por meio de mltiplos
centros decisrios, desejvel que as
aes fiscais dos entes federados primem
pela cooperao sempre que esse proce-
dimento for adequado maximizao da
eficincia na utilizao dos recursos.
Outra demanda relevante em sis-
temas federativos a necessidade de co-
ordenao das aes fiscais das unidades
federadas subnacionais pelo governo cen-
tral, para permitir a minimizao de ex-
ternalidades fiscais, como, por exemplo,
as derivadas da gerao de dficits e da
constituio de dvidas pelo setor governo,
dado que, em grande parte desses eventos,
os benefcios recaem sobre determinada
comunidade fiscal local ou regional, e os
custos acabam socializados pelo conjunto
da comunidade fiscal nacional.
Tambm se faz necessrio men-
cionar a necessidade de adoo de crit-
rios de transferncias de receitas entre
unidades federadas, destinadas a:
_ realizar compensaes por contri-
buies tributrias a jurisdies de
maior abrangncia territorial, dado
os maiores custos operacionais da
oferta de servios pblicos;
_ realizar compensaes por exter-
nalidades geradas no processo
produtivo, em especial os custos
ambientais transferidos entre uni-
dades federadas;
_ satisfazer demandas normativas
associadas ao cenrio distributi-
vo entre regies ou mesmo entre
esfera de governo.
Quanto ao ltimo item mencionado, ca-
be destacar os limites das contribuies
tericas analisadas neste texto no trato de
desenhos fiscais federativos em pases
que apresentam fortes indicadores de de-
sigualdade regional.
Por fim, cabe mencionar que a de-
limitao em termos de contribuies
tericas observadas por este texto no
implica a desconsiderao de relevantes
contribuies apresentadas por autores
que desenvolvem trabalhos sob a tica
da teoria das escolhas pblicas e da nova
economia institucional no tratamento de
questes econmicas que envolvem de-
cises polticas. A no abordagem dessas
contribuies se deve especificamente s
delimitaes de tamanho impostas a um
texto dessa natureza e ao reconhecimen-
to de que essas escolas merecem trata-
mento especfico e minucioso, dada a ri-
queza de contribuio que podem agre-
gar anlise dos problemas relacionados
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