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Existe Relacin Entre Derecho Indgena y Poltica Pblica del Gobierno de la

Concertacin
En Contexto Mapuche?
















Domingo Colicoy Caniulen
domingocolicoy@yahoo.es
Actor de Teatro Mapuche
Profesor de Educacin Intercultural Bilinge
IX Regin Chile










Temuco, Marzo de 2008.-
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I. Presentacin
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Abrir espacios para el debate sobre poltica pblica indgena en relacin a los
derechos indgenas, debieran ser un tema de inters comn, en tanto los
mapuches son los destinatarios de las acciones que desarrollan los gobiernos de
la Concertacin.

Antes de profundizar en la temtica se ha considerado tocar de manera general
un aspecto que no debe ser ignorado en anlisis de este tipo y ello tiene que ver
con la relacin entre los campos de accin de la poltica y la accin de la
poltica pblica en cualquier sociedad de personas y por lo mismo, esos
fenmenos relacionales se producen en la sociedad mapuche. Ambos campos de
acciones (poltica y poltica pblica) se relacionan con el poder en la sociedad.
En efecto, la poltica es un concepto amplio, relativo a la toma o participacin
del poder en la sociedad y las polticas pblicas corresponden a soluciones
especficas respecto de cmo manejar los asuntos pblicos de gobierno en la
sociedad. As tambin, la poltica puede contribuir en la bsqueda de instalacin
de polticas pblicas. No obstante, el quehacer del gobierno se refiere al diseo
(formulacin), gestin (operacin) y evaluacin de estas polticas. As y todo, la
poltica y la poltica pblica, siempre se estarn encontrando ya sea para
defenderse, para atacarse u para complementarse. Por lo mismo, el derecho
indgena tiene una directa relacin con la poltica y con la poltica pblica,
en tanto los mapuches, esperan tratamiento a sus problemas especficos desde
el gobierno, es decir, desde las polticas pblicas. Porque los mapuches, no han
planteado romper su relacin con el Estado de Chile, ms all de los juicios que
con l se tenga. Por el contrario, los mapuches esperan ms Estado para el
pueblo mapuche. En ese marco el movimiento mapuche, desde la dcada de los
ochenta viene demandando reconocimiento diferenciado al interior de la
organizacin del Estado de Chile y no ha cesado en esa accin, por el contrario
la ha extendido en el marco del reclamo internacional, de donde proviene
precisamente el Convenio N 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo y
la Declaracin Universal de los Derechos Humanos Indgenas de las Naciones
Unidas. Ambos instrumentos interpelan al Estado de Chile.

Durante el desarrollo de este trabajo se definirn los conceptos de polticas
pblicas, derecho indgena, y los temas fundamentales que esperan atencin de
parte de la sociedad mapuche. Del mismo modo, se incluyen conceptos
determinantes asociados a las polticas pblicas y a la temtica mapuche, que
por lo general, provocan confusin cuando no existe dominio sobre ellos. Se
ofrece tambin un rpido recorrido del tema mapuche en la agenda de gobierno
o institucional y a partir de ello se intentar caracterizar las polticas indgenas
del gobierno de la Concertacin. Desde all, se plantean algunos efectos
generados a partir de la entrada en vigencia de la Ley Indgena N 19.253 (1993).
Finalmente, se incursiona en los posibles caminos a seguir en tanto poltica
pblica y derecho indgena.



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II. INTRODUCCIN
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Para abordar la poltica pblica indgena, hay que tener en cuenta algunas
ideas centrales que siempre estarn presente en una poltica pblica dirigida a
los pueblos indgenas. En esta oportunidad se plantean a travs de las siguientes
preguntas: Por qu los mapuches requieren polticas pblicas?; qu son las
polticas pblicas?, qu son los derechos mapuches?; cules son los temas de
fondo que ameritan la atencin del movimiento mapuche, el gobierno y los
actores de incidencia en la poltica del pas?.

Los mapuches necesitan Estado y gobierno en este pas, por tanto, requieren
polticas pblicas. Todas las necesidades sociales y polticas, que demanda la
sociedad mapuche, requieren instrumentos o mecanismos, recursos financieros y
acciones coherentes que se orienten a subsanar las necesidades demandadas. No
obstante, esos mecanismos legales, financieros y las competencias
institucionales se encuentran al interior del Estado. Si los mapuches, tuvieran
resueltos todos sus problemas, sencillamente, las polticas pblicas en Chile, no
seran necesarias.

Para los propsitos de este trabajo se entender por polticas pblicas indgenas
la toma de posicin por parte del Estado con respecto a los pueblos indgenas
en tanto un problema que ha causado inters pblico y que se ha logrado
instalar en la agenda de gobierno. Son tambin las decisiones (acciones) que
impulsa el gobierno de manera pensada (racional) y tienen como propsito dar
solucin a las necesidades demanda de la sociedad mapuche. Estas acciones
deben incluir orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos,
definiciones conceptuales institucionales, y la previsin de sus resultados. Del
mismo modo, se puede entender como el camino decidido a seguir por el
gobierno y que cuenta con el sustento de un marco jurdico para su
implementacin, por lo general, una ley especial general que trasciende la
temporalidad de un gobierno y que ha logrado un consenso mucho ms amplio
en su construccin.

Por derecho mapuche se entender ese conjunto de garantas, facultades y
beneficios que ofrece el ordenamiento jurdico internacional respecto a los
pueblos indgenas y que se inscriben en dos grandes categoras: derecho a la
igualdad de oportunidades y el derecho al reconocimiento diferenciado en la
organizacin poltica del Estado de Chile. De ambas categoras de derecho se
desprenden derechos especficos que sern desarrollados en los captulos
posteriores. Cabe agregar, que estas categoras de derecho (estndar mnimo)
especficos de los pueblos indgenas se encuentran garantizados en los
instrumentos jurdicos internacionales, tales como: Convenio N 169, que status
jurdico para el derecho de los pueblos indgenas, porque es un instrumento
vinculante. Por esta razn se le caracteriza como el instrumento que ofrece la
sntesis de los derechos indgenas. Por otro lado, existe la Declaracin de las
Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, que no es un
instrumento vinculante, pero es una ventana para el ejercicio poltico en tanto
ofrece la posibilidad de poner a Chile en una constante mirada del estado del
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tratamiento de los derechos mapuche en el pas. A este respecto se puede
adelantar que la aplicacin de los estndares de derechos ser una obligacin
del Estado de Chile y una exigencia de los mapuches como dinmicos actores
polticos.

La relacin entre esta dualidad: derecho mapuche polticas pblicas;
obliga a introducir lo que podramos denominar los elementos fundamentales
para la sociedad mapuche y que sin embargo, son dejado de lado de la discusin
poltica del movimiento mapuche y por tanto, no considerados en la poltica
pblica y que a nuestro modo de ver son tres: 1) El acelerado proceso de
extincin (desaparicin) ; 2) Las condiciones de pobreza y 3) La negacin poltica
(falta de reconocimiento y valoracin) a que est expuesta la sociedad mapuche
en la actualidad. Estos temas debieran ser la naturaleza de las preocupaciones
del movimiento sociopoltico mapuche en el presente y por tanto, debieran
reflejarse en las polticas pblicas y en cada mbito de la intervencin del
gobierno en representacin del Estado.


III. ALGUNOS ASPECTOS DE LAS POLTICAS PBLICAS A TENER EN CUENTA
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En primer lugar hay que sealar, que las polticas pblicas no son
improvisaciones de los gobiernos, ni se generan de un da para otro. Por el
contrario son demandas que una sociedad coloca en la mesa de la agenda
pblica. Es decir, la sociedad considera que son legtimas y el gobierno asume
esa demanda como respuesta y por tanto se transforma en una tarea a
implementar por el gobierno.

Otro aspecto a tener en consideracin es el objetivo de todo los polticos
consiste en llegar a establecer polticas pblicas de su preferencia, u
obstaculizar aquellas que les resultan inconvenientes y para ello necesitan el
gobierno. Por tanto, los gobiernos son instrumentos para la realizacin de
polticas pblicas. Por ello importa mayormente la realizacin de las polticas
pblicas antes de observar el ordenamiento de las actividades del sector
pblico.

Un tercer aspecto a tener en consideracin es que puede haber polticas, sin
propuestas de polticas pblicas. Cuando eso ocurre se esta frente a un sistema
poltico solamente concentrado en la distribucin del poder entre los agentes
polticos y sociales. En ese contexto la poltica, sin polticas pblicas es solo
demagogia.

A la inversa puede haber poltica pblica que obvia la poltica, ello hace una
gobernabilidad debilitada, porque tienen un problema de diseo o falta de
formulacin. Dicho de otro modo, al interior de un gobierno no se puede dejar
de lado la poltica, y fuera del gobierno no podemos olvidar las polticas
pblicas. De lo contrario son actividades que emprenden una larga marcha por el
vaco.

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IV. CONCEPTOS DETERMINANTES ASOCIADOS A LAS POLTICAS PBLICAS
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La existencia de conceptos o palabras que rondan la poltica pblica y provocan
confusiones y enredan las discusiones, entre ellas estn los conceptos de poltica
indgena, poltica pblica, poltica de gobierno, agenda pblica, agenda de
gobierno.


IV. 1. Agenda Pblica

Es la cristalizacin, de algn modo, de procesos sociopolticos en que diversos
agentes y actores relevan y deliberan en torno a situaciones o realidades que
perciben como problemticas y sobre las cuales exigen una intervencin pblica
de gobierno que las subsane. De manera ms concreta, la Agenda Pblica alude a
un proceso de depsito ms amplio de mayor participacin, por tanto, ms
democrtico tambin - en que la Sociedad o partes de ella van delimitando la
situacin o realidad percibida como problemtica y los posibles cursos de accin
que tienden a solucionarlas. En resumen corresponde a la integracin de todos
aquellos temas que los miembros de una comunidad poltica consideran como
merecedoras de atencin pblica y como asuntos que caen dentro de la
jurisdiccin legtima de la autoridad gubernamental existente. Entre los
requisitos para que un asunto ingrese a la agenda pblica se encuentran:

1) Que el tema sea de amplia atencin pblica.
2) Que buena parte del pblico considere que se requiere algn tipo de accin,
y
3) Que el pblico conciba que la accin es competencia de alguna entidad
gubernamental.

IV. 2. Agenda Social

Se refiere a los temas de inters crucial, que una comunidad social o ciudadana
coloca en la atencin pblica, lo que es una condicin determinante para su
ingreso en la agenda pblica.

IV. 3. Agenda de Gobierno o Institucional

Se refiere al conjunto de problemas, demandas, cuestiones o asuntos que los
gobernantes han seleccionado y ordenado como objeto de su accin y ms
propiamente como objetos de su accin sobre los que han decidido intervenir.
Cabe hacer notar, que la agenda de gobierno tiende a ser muy especfica y
acotada y sobre todo, definiendo los problemas especficos a diferencia de la
agenda pblica, que es ms amplia, general y abstracta. La Agenda
Institucional corresponde a un momento ms avanzado, pero tambin ms
acotado desde el punto de vista de los debates pblicos, donde los agentes
tcnicos o expertos juegan un rol preponderante. Es importante sealar que un
asunto pblico, generalmente ya planteado en la Agenda Pblica, ingresa a la
Agenda Institucional precedido de una decisin de la autoridad, basada en la
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discrecionalidad que en la actualidad le suele otorgar no solo el ejercicio del
poder o su capacidad normativa, sino tambin el manejo de informacin.

IV.4. Poltica de Gobierno

Es la voluntad poltica del ejecutivo del gobierno de priorizar ciertos temas ejes
o lineamientos estratgicos contenidos en un programa a travs del uso de
facultades que le confiere el marco jurdico y que se expresa como condicin
bsica en la existencia de un documento titulado poltica o plan, que no
necesariamente requiere un sustento legal. Razn por la cual no trasciende ms
all del gobierno de turno.

IV.5. Poltica Indigenista o Poltica Indgena

Por poltica indigenista o Poltica Indgena se entiende como la accin
sistemtica emprendida por el Estado por medio de un aparato administrativo
especializado, cuya finalidad es inducir transformaciones controladas y
planificadas en el centro de la poblacin indgena, con el propsito de absorber
las inequidades sobre los bienestares culturales, sociales y econmicas entre la
poblacin indgena. Para ello el Estado debe contar con tres herramientas
bsicas: la institucionalidad, normatividad y medidas programticas.

IV .6. El trmino etnia

Identifica a un grupo humano considerando factores identitarios (nacionalidad,
sistemas de creencias, idioma, o tradiciones) y tambin aspectos biolgicos.

IV .7. El trmino raza

La raza especficamente alude a los factores morfolgicos distintivos de los
grupos humanos (color de piel, contextura corporal, estatura, rasgos faciales,
entre otros aspectos) desarrollados en su proceso de adaptacin a determinado
espacio geogrfico y ecosistema (clima, altitud, flora, fauna, etc.) a lo largo de
varias generaciones. As, la palabra "raza" es solo un concepto que ha sido
asociado al de etnia.

IV .8. Definicin de etnicidad

Es una categora social, no biolgica, referida a grupos sociales, a menudo con
ascendencia y herencia cultural compartidas, que se forman como consecuencia
de sistemas opresores de las relaciones entre agrupaciones en contacto,
justificados por la ideologa, en los que un grupo se beneficia del dominio que
ejerce sobre otros grupos, y se define a s mismo y a los otros a travs de esa
dominacin y de la posesin de caractersticas fsicas selectivas y arbitrarias.





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IV .9. Definicin de identitario

Es una corriente de pensamiento que rechaza el universalismo homogeneizador y
que promueve la preservacin de los pueblos y de sus respectivas cultura, con
vista a un desenvolvimiento basado en el Derecho a las diferencias y en el
derecho de los pueblos a disponer de s mismos.


V. PROFUNDIZACIN RESPECTO A LOS PROBLEMAS CENTRALES QUE AFECTAN
A LOS PUEBLOS INDGENAS Y QUE SON OLVIDADES EN LA DISCUSIN
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Ya se ha sealado que al hacer una relacin entre derecho mapuche y
polticas pblicas nos lleva a introducir los temas centrales, que por lo
general, son obviados de la discusin poltica, tanto del movimiento mapuche y
del gobierno y de las instancias polticas en general. Estos son los acelerados
procesos de extincin (desaparicin), las condiciones de pobreza y de negacin
poltica (falta de reconocimiento y valoracin) a que est expuesta la sociedad
mapuche en la actualidad. Estos conceptos debieran ser la naturaleza de las
preocupaciones del movimiento sociopoltico mapuche en el presente y por
tanto, debieran reflejarse en las polticas pblicas y en cada mbito de la
intervencin del gobierno en representacin del Estado.

V .1. El acelerado proceso de desaparicin mapuche
El acelerado proceso de desaparicin se expresa o se visualiza a travs de los
datos estadsticos de la poblacin indgena en relacin a la poblacin nacional
chilena. Segn la encuesta CASEN del ao 2006, la poblacin que se
autoidentifica como perteneciente a pueblos indgenas alcanza a 1.060.786
personas, lo que equivale 6,6% de la poblacin del pas. La poblacin mapuche
aparece ocupando un porcentaje de un 87,2% de la poblacin indgena y ello
equivale a un total de 925. 000 mapuche aprox.

Este bajo porcentaje poblacional mapuche repercute negativamente en las
metas que demanda el movimiento mapuche, en los espacios de discusin de las
fuerzas polticas que participan en el control del sistema poltico chileno,
llmese partidos polticos e instituciones de opinin publica y medios de
comunicaciones. Entre ellos existe coincidencia, no declarada abiertamente. El
bajo porcentaje poblacional que presentan los pueblos indgenas, no los hace
merecedores de una atencin poltica nacional, el tema solo adquiere
caractersticas nacionales, solo cuando ocurre una situacin de tensin en el
marco de su seguridad interior. Es mas, existen algunos planteamientos que
sealan que con lo obrado durante los gobiernos de la Concertacin, en trminos
de los beneficios sociales es ms que suficiente.

Otro de los aspectos que tiene mucha relacin con el porcentaje poblacional
tiene que ver con el tema poltico electoral. Por ahora, los grandes
conglomerados polticos no presentan inters en establecer, por ejemplo,
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alianzas polticos electorales, porque tienen la certeza que el voto mapuche es
voltil, porque no se sustenta en una slida articulacin poltica.

Como se puede ver, el bajo porcentaje poblacional mapuche tiene incidencia, y
por lo mismo, debiera ser abordado de manera mas profunda en otro seminario.
No obstante, se puede adelantar, desde una perspectiva ms interna o
endgena, que con la disminucin de la poblacin, se ve amenazada la sociedad
mapuche como sistema de vida.

V.2. Las condiciones de Vulnerabilidad Social Mapuche
Segn la encuesta Casen del ao 2006, seala: la pobreza e indigencia es mayor
para la poblacin indgena que para la poblacin no indgena. (Casen 2006). Por
ahora, existe mucha literatura respecto a las causas de la pobreza indgena y se
considera la prdida de las tierras y la desigual participacin equitativa en el
desarrollo del pas, sin embargo, no se ha planteado, que la pobreza es una
bomba silenciosa que terminar aniquilando el sentimiento de identidad de la
gente mapuche en relacin a su sociedad. Ser mapuche es sinnimo de pobreza
y discriminacin.

V.3. Condiciones de negacin poltica (falta de reconocimiento y valoracin)

La mayora de los actores polticos se encuentran informados que despus de 18
aos de gobierno de la concertacin se ha establecido recientemente, en Chile
el primer instrumento que posibilita estatus jurdicos al mundo indgena y a los
respectivos pueblos. Sin embargo, hay que tener consciencia que la negacin
histrica a las que han sido expuesto los pueblos indgenas ha tenido efectos
desbastadores, tanto en el plano interno como externo. A niveles externos los
pueblos indgenas han sido estigmatizados lo que hace difcil que los miembros
de la sociedad mapuche puedan compartir los espacios de relaciones en
condiciones de igualdad. Desde el punto de vista de las relaciones institucionales
internas los efectos ms graves son el deterioro de los aspectos identitarios,
como lo, son la desarticulacin de las unidades territoriales, la prdida de la
lengua, de los conocimientos y saberes mapuche. Del mismo modo, la
marginacin que los propios miembros de la sociedad mapuche han hecho de sus
propias instituciones heredadas de la tradicin cultural, como una manera de
sobrevivir frente al avasallamiento indiscriminado que ha hecho el sistema
poltico chileno.











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VI. IDENTIFICACIN Y CATEGORIZACION DE LOS DERECHOS MAPUCHE
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Ya se ha sealado, que los derechos mapuche se inscriben en el marco del
derecho indgena internacional y estos son un conjunto de facultades y garantas
que ofrece el ordenamiento jurdico internacional respecto a los pueblos
indgenas. Sobre esa base, se ordenan las categoras de derechos mapuches, en
la tabla siguiente:

Cuadro N 1: Categoras de Derechos Mapuche Indgenas

Categoras de
Derecho

Derechos que
incluyen

Tipos de derechos que comprenden.
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Derechos
Sociales



Derecho al Desarrollo.
Derecho al Empoderamiento.

Derechos
Polticos
Derecho a la Participacin.
Representacin en la Organizacin Poltica
del Estado.
Derecho a la Autonoma.
Derecho a la Autodeterminacin.


Derechos
Territoriales

Derecho a la Tierra.
Derecho al Territorio.
Derecho a los Recursos naturales.

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Derechos
Culturales

Derecho a la mantencin de la Lengua
Mapuche.
Derecho a los sistemas de creencias.
Derechos Institucionales mapuche.
Derecho al desarrollo del conocimiento
mapuche.
Derecho a la mantencin y desarrollo de
los saberes.


Efectivamente, los derechos, anteriormente descritos, desde el periodo de
transicin a la democracia, sistemticamente han sido demandados por el
movimiento mapuche a travs de dos grandes categoras de derechos: derechos
de igualdad de oportunidades materiales y derechos de reconocimiento. La
primera categora de derechos tiene como propsito abordar la situacin de
vulnerabilidad social de la poblacin mapuche. La segunda categora se refieren
a los derechos de reconocimiento e inclusin diferenciada en la organizacin
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poltica del Estado. Comprenden derechos polticos, territoriales y culturales.
Los derechos polticos se refieren a los derechos de participacin y
representacin en la organizacin poltica del Estado, segn la categora de
pueblos, mientras que los derechos territoriales aspiran al reconocimiento de
la soberana sobre la tierra, el territorio y los recursos naturales propios, en
tanto que los derechos culturales se dirigen a la proteccin y garantas de
mantenimiento de las culturas indgenas, incluidos sus idiomas. El Convenio 169,
consagra ambas categoras de derecho, es por ello su importancia.

VII. LA SITUACIN TEMATICA MAPUCHE EN LA AGENDA PBLICA E
INSTITUCIONAL

La introduccin en el debate de la autoafirmacin de pueblos originarios, que
plantea finales de la dcada de los 80 un emergente movimiento mapuche a
diferencia del movimiento anterior que presentaba un marcado discurso sin
mayores diferenciaciones de los discursos de los movimientos sociales chilenos
(discurso etnicista), engloba tres cuestiones cruciales:


1. Profundidad y legitimidad de la diferencia cultural frente a la sociedad
mayor;
2. Incorpora el concepto de derecho a la autodeterminacin en tanto
sociedades especficas;
3. Y reparacin por parte del Estado frente a los atropellos histricos
cometidos, fundamentalmente ante lo que fue la poltica reduccional, que
involucr despojo territorial y represin a las formas de vida ancestral.


Luego a comienzos de la dcada de los 90, con el advenimiento de la
democracia, este renovado movimiento indgena logra ingresar en el Programa
de la Concertacin, a travs de lo que se llam el Acuerdo de Nueva Imperial,
tres puntos fundamentales:

1. La concrecin de un proyecto legislativo.
2. La creacin de un fondo de desarrollo;
3. Y, reconocimiento constitucional de los pueblos indgenas.

Estos tres puntos sern retomados en el primer Gobierno de la Concertacin, con
la creacin de la CEPI y las diversas discusiones y negociaciones que llevaron
finalmente a la promulgacin en 1993 de la Ley 19.253.

Desde ese periodo la temtica indgena no presenta visibilidad en la agenda de
gobierno. A mediados del gobierno de Lagos, reaparece a travs de Poltica de
Verdad y Nuevo Trato, que nace de las recomendaciones de la Comisin del
mismo nombre y su propsito fue profundizar en los temas de derechos,
haciendo nfasis en cambios institucionales, (Subsecretara de Asuntos
Indgenas), entre algunos temas. Sin embargo, la PVNT, no tiene mayores
proyecciones. Ms bien, la temtica mapuche adquiere un tratamiento de
caracterstica de poltica de seguridad interior (aplicacin de la Ley
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Antiterrorista), que un tema de agenda orientado a resolver reconocimiento
diferenciado de derechos.

No obstante, la temtica mapuche, como tema poltico, demandando
transformaciones, reaparece en la propuesta programtica de campaa de
Michelle Bachelet, (2005) ratificado el da 6 de enero del ao 2006, en el
Encuentro de Los Pueblos Indgenas y Bachelet en la ciudad de Nueva Imperial,
bajo tres lineamientos: cambios legales o jurdicos, cambios institucionales
(Subsecretaria) y de participacin y de representacin poltica indgena. Sobre
este tema existe la incertidumbre, puesto que este gobierno lleva dos aos y no
se vislumbra si estos temas sern incorporados, finalmente, en la agenda del
gobierno del Michelle Bachelet como cuarto gobierno de la Concertacin.





































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Cuadro N 2: Situacin Temtica Mapuche en la Agenda Publica
Periodos Contexto y precisin temtica
1980 Emergencia de un nuevo movimiento mapuche identitario, que plantea:

1. Profundidad y legitimidad de la diferencia cultural frente a la sociedad mayor.
2. Incorpora el concepto de la autodeterminacin en tanto sociedad mapuche
especifica.
3. Plantea la reparacin por parte del Estado respecto de los atropellos histricos
cometidos, principalmente, el despojo territorial y represin de las formas de
vida ancestral.
1989 Proceso de retorno a la democracia: campaa Patricio Aylwin.

Acuerdo de Nueva Imperial:

1. Elaboracin de una Legislacin indgena.
2. Reconocimiento constitucional de los pueblos indgenas.
1993 Gobierno de Patricio Aylwin

Advenimiento de la democracia:

1. Concrecin del proyecto legislativo Ley N 19.253.
2. Creacin del Fondo de Desarrollo.
3. y Reconocimiento Constitucional Pueblos Indgenas.
2004 Gobierno Presidente Lagos

Comisin de Verdad y Nuevo Trato 2001

Poltica de Verdad y Nuevo Trato:
1. Desarrollo con identidad y
2. Creacin del Consejo Nacional de Pueblos Indgenas.
2005 Campaa Electoral Michelle Bachelet (Cuarto Gobierno de la Concertacin)
Incorporacin de la temtica mapuche en la propuesta programtica de gobierno
para los pueblos indgenas de Chile.

1. Cambios Legales o jurdicos.
2. Cambios institucionales.
3. Participacin y Representacin poltica indgena.

2006 Campaa Segunda Vuelta Candidatura Michelle Bachelet

Firma protocolo de acuerdo entre los pueblos indgenas de Chile y la Candidata
Michelle Bachelet Acuerdo de Nueva Imperial 6 de enero de 2006.

2007 Primer Ao Gobierno Michelle Bachelet

Anuncios presidenciales de Michelle Bachelet el 30 de abril, palacio de la Moneda
Santiago de Chile: exploracin de un ente autnomo.









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VIII. INTENTANDO CARACTERIZAR LAS POLITICAS PBLICA INDIGENA DE
GOBIERNO

Para poder caracterizar la actual poltica pblica indgena del gobierno de la
Concertacin, hay que tener presente que sta tiene su base orientadora en la
Ley N 19253, que precisamente no tiene carcter normativo imperativo u
obligatorio. Es decir, el Estado no est obligado a reconocer derecho y del
mismo modo, los mapuches estn limitados para exigirlo. En resumen, la
legislacin indgena actual tiene un carcter permisivo o referencial, solamente.
Bajo este marco jurdico, lo que existe son polticas sociales dirigidas a atender
las desventajas sociales de la poblacin mapuche y no desde las caractersticas
del derecho mapuche. Algunos pudieran estar en desacuerdo y sealar que la
superacin de la pobreza tambin es un derecho indgena, indudablemente, lo
es, sin embargo. Cuando no se observa una definicin conceptual de desarrollo
indgena acotado en una formulacin oficial, que responda a los factores
estructurales que causan y mantienen la pobreza de los pueblos indgenas. Eso
implica dejar de lado el enfoque de bienestar y ofrecer algo ms que
estrategias a corto plazo para crear fuentes de ingresos y modos de vida
sostenibles. Entre las barreras estructurales que generan la pobreza indgena se
encuentran: la prdida de recurso y la falta de control sobre los mismos en los
territorios indgenas; la discriminacin en el acceso al mercado y a las decisiones
polticas; el poder desigual en las negociaciones y en la distribucin de la
riqueza, y la negacin de su derecho al desarrollo. Si se observa el tema del
desarrollo a partir de la entrada en vigencia (1994) de la Ley Indgena y la
creacin de la CONADI, el desarrollo como tema eje de accin estratgica de una
poltica indgena, se reduce a la implementacin de una unidad burocrtica,
abocada a la accin de subsidio de iniciativa de fomento al emprendimiento
mapuche, con un vaco sobre una definicin conceptual de desarrollo. El tema se
retoma en el ao 2000, con la puesta en marcha del Programa Orgenes, que de
igual modo, hasta el presente no ha arribado sobre una definicin conceptual,
porque se ha movido entre el concepto de desarrollo sostenible y desarrollo
con identidad. Situacin similar sucede con el tema de cultura. Del mismo
modo, no se ha arribado a un concepto de cultura que promueva la identidad,
sino ms bien se ha trabajado con la cultura del folclor o del artefacto o de los
bordes culturales. (Instrumentos musicales, las comidas, los bailes y las
celebraciones de rituales).

Es importante destacar, que la Ley Indgena por s, slo fija principios muy
generales a la accin de CONADI y que, de acuerdo a un enfoque renovado de lo
que es la gestin de Gobierno, esta no slo debi abocarse a administrar los
recursos generados por Ley, sino formular una poltica pblica que le permitiera
llevar adelante una accin racionalizada de su quehacer, as como liderar la
accin de Gobierno en materia indgena. Este ejercicio de liderazgo de CONADI
era fundamental hacia los mbitos sectoriales y regionales de Gobierno, sobre la
base de dos argumentos: la cantidad de recursos de la inversin pblica y la
mayor presencia institucional en territorio mapuche. La no funcionalidad de ese
rol se obtiene como resultado una baja incidencia en la articulacin y
transversalizacin de un enfoque tnico hacia el resto de la accin de Gobierno.
La mayora de las acciones sectoriales, tales como: Programa Especial de Salud y
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Pueblos Indgenas del MINSAL (Ministerio de Salud), el Programa de Educacin
Intercultural Bilinge del MINEDUC (Ministerio de Educacin)han seguido un curso
de accin absolutamente paralelos a CONADI hasta el ao 2001 en que se instala
el Programa Orgenes. Ambos programas centran su atencin en la formulacin
de modelos interculturales cuyo centro es la institucionalidad sectorial
(escuelas, postas rurales y hospitales). En ellos hay una baja discusin, incluso
despus de la instalacin del Programa Orgenes, sobre la presencia y proyeccin
del marco institucional indgena y sobre la labor normalizadora, que tanto las
instituciones de salud como de educacin han jugado en la configuracin del
Estado Nacional.

De lo anterior se desprende una ausencia de una poltica pblica consistente,
sistemtica y orgnica. Ello dificulta contar con una adecuada evaluacin de la
accin de Gobierno en materia indgena, no solo desde el punto de vista de la
eficiencia de la inversin pblica, sino desde el punto de vista de los impactos
negativos que dicha inversin puede estar generando sobre la condicin de la
identidad de los pueblos indgenas. No existe claridad cunto ha sido la inversin
en los territorios mapuches. Asimismo, no se sabe si ciertos instrumentos de
fomento o desarrollo productivo de INDAP generan entropa o prdida cultural a
nivel de la economa indgena o si los modelos de interculturalidad en salud y
educacin privilegian la complementariedad o desplazamiento del marco
institucional indgena.


IX. ALGUNOS EFECTOS GENERADOS POR LA ENTRADA EN VIGENCIA DE LA LEY
19.253 EN EL MOVIMIENTO MAPUCHE.
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En paralelo, a la implementacin de la Ley 19.253 el movimiento mapuche
experimentar una serie de efectos, donde crecientemente la demanda se
reducir al problema de las tierras y la demanda por la autonoma poltica. Por
otro lado, la misma configuracin de la Agenda y acelerada institucionalizacin
de la demanda mapuche la responsabilidad de sta qued en manos de la
institucionalidad pblica (Conadi). Por otra parte, el movimiento mapuche ha
sido totalmente funcional a esta lgica, demandando tan solo lo que la Ley
aporta en tanto oferta pblica, es decir, se ha recortado su rol a la de cliente
del Estado. El movimiento hoy da escasamente demanda apoyo, por ejemplo, a
la autogestin territorial o la proteccin de su patrimonio cultural. Por el
contrario, se ha reducido cada vez ms la demanda indgena a la demanda por
tierra y por beneficios materiales, sin capacidad de discutir y de generacin de
propuestas, por ejemplo, pertinencia cultural de agencias e instrumentos que
operan intensivamente en territorio indgena, como INDAP, CONAF o los
programas especiales de Salud y Educacin, las agencias de servicios (ONG) y las
empresas privadas.

El Programa Orgenes, surge como una respuesta a las limitaciones observadas en
la accin de CONADI y la accin sectorial, su instalacin fuera de la
institucionalidad pblica indgena de gobierno confirma la ausencia de una
consistente poltica pblica. Con este programa se busc dar integralidad y
15
pertinencia cultural a la intervencin del Estado en territorios indgenas y
promover el desarrollo con identidad de las comunidades sujetas a intervencin.
Asumiendo un concepto de desarrollo en los territorios indgenas (espacio de
estructuracin sociopoltica del mundo mapuche). Sin embargo, ese desafo
siempre fue un riesgo grande para un programa social en ausencia de una
poltica pblica, es decir, el instrumento no se condice con el propsito a
alcanzar. Mirado desde una perspectiva general, el Programa Orgenes fue
planteado como una suerte de piloto de poltica pblica en materia indgena. No
obstante, el panorama del Estado Chileno, de carcter institucional y no
residual, es poco propicio para generar aquello que se ha denominado poltica
pblica en accin.

Orgenes ha abierto la discusin en muchos temas que deberan ser materia del
movimiento mapuche, como el enfoque de desarrollo indgena o la relevancia de
formular modelos de autogestin territorial. Asimismo, est generando
informacin considerable que podra dar pie indudablemente a la apertura de la
Agenda Pblica y a la formulacin de una poltica pblica en materia indgena,
que debiera estar en las manos de la dirigencia del movimiento sociopoltico
mapuche como insumo para la toma de decisiones.

Este complicado panorama de configuracin de las Agendas, tanto la realidad
social y poltica como la realidad institucional del pas presentan serias
dificultades para modificar estas condiciones. Al parecer, por cultura poltica,
hay una clara tendencia a buscar culpables en vez de asumir responsabilidades y
nuevas actitudes. Las agendas pblicas slo son modificables en la medida que
los directamente afectados tienen la capacidad para hacerlo. Y la primera
condicin para ello es la creacin de un contexto social y poltico favorable, a
travs de una condicin bsica que es la configuracin de acciones polticas
coordinadas sobre un solo fin.




















16
X. CONCLUSIONES
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El tratamiento de la temtica mapuche como accin desde el gobierno de la
Concertacin presenta una ausencia de una poltica pblica consistente,
sistemtica y orgnica, basados en criterios de racionalidad tales como;
orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos, principios y objetivos
que a su vez delimiten cursos de accin coherentes, sustentados estos ltimos en
niveles de procedimientos y niveles de institucionalizacin adecuados. Al existir
ausencia de estos criterios de racionalidad, entonces, de lo que se puede hablar
ms bien es de cursos de accin que obedecen a ciertas lgicas, procedimientos
y niveles de institucionalizacin extremadamente precarios. Estos cursos de
accin, han estado orientado desde un enfoque de poltica pblica centrada
entre en el servicio social con el propsito de superacin de la pobreza y la
ausencia del enfoque de reconocimiento diferenciado de derecho e igualdad de
oportunidades para el pueblo mapuche.

Sin embargo, se vislumbra la aproximacin de un contexto que podra posibilitar
la formulacin de un viraje en el enfoque sobre la base del camino de los
derechos. Un primer aspecto que favorece ese contexto es la reciente
aprobacin del Convenio 169 en el parlamento, instrumento que sintetiza los
derechos indgenas, sobre todo en lo relativo al reconocimiento como pueblo, sin
embargo, mientras esa aprobacin no sea incorporada a los procedimientos de la
Organizacin Internacional del Trabajo no es posible cantar victoria. Un segundo
instrumento dice relacin con la aprobacin de la Ley del Borde Costero
Lafkenche, que tambin contempla el reconocimiento de pueblo, an ms
pueblos originarios. Ambos instrumentos ofrecen un marco jurdico distinto al
que ofrece la actual Ley Indgena 19.253. Sin embargo, hay que tener en cuenta
que los factores favorables, por ahora, son declaraciones como todo cuerpo
legislativo y para que tengan efectos favorables y concretos deben tener
operatividad prctica y ello solo es posible en la medida que exista un
movimiento social que reclame su operatividad, es decir, que se demande una
formulacin de una poltica indgena centrada en derechos a travs de la puesta
en escena de la temtica en la agenda social, para que luego pase a la agenda
pblica y luego a la agenda de gobierno y finalmente - el establecimiento de una
Poltica Pblica, que trascienda a los gobiernos. Dentro de este marco es
necesario asumir como principio, que en un contexto donde no existe
reconocimiento sobre la base de un estatuto jurdico como pueblo, es ilusin que
dicho reconocimiento provenga de naturaleza espontnea de parte del Estado.
Es necesario una contraparte mapuche, que demande la implementacin de una
poltica pblica centrada en derecho y para ello, hay que tener en consideracin
ciertos factores estratgicos claves para la formulacin de una poltica pblica
indgena de calidad, entre ellos:

La disponibilidad de informacin acerca de las condiciones de etnicidad del
pueblo mapuche (territorios, idioma y la institucionalidad). Trabajar sin
fundamentos diagnsticos, es grave desde el punto de vista de la responsabilidad
pblica frente a una situacin tan delicada como es la supervivencia de
comunidades mapuche. La lengua indgena se encuentra en franco retroceso,
17
con un 25% de hablantes en el caso mapuche
1
; los lmites etnoterritoriales
vigentes, pero con una baja apropiacin identitaria; y una importante presencia
de marco institucional, en amenaza de desaparicin por la desarticulacin
cultural del territorio y la limitada transmisin intergeneracional y las
condiciones de pobreza material, que contribuye en la emigracin de las
actuales generaciones de sus localidades de orgenes hacia los centros urbanos.

La sistematicidad y organicidad de las polticas pblicas redistributivas, es otro
de los criterios de racionalidad importantes, stas deben contener orientaciones
o contenidos, instrumentos o mecanismos, modificaciones institucionales
principios y objetivos que a su vez delimitan cursos de accin coherentes,
sustentados estos ltimos en procedimientos y niveles de institucionalizacin
adecuados. Estos aspectos permiten contar con una poltica pblica formulada.
Si aquellos no existen, entonces de lo que podemos hablar ms bien es de cursos
de accin que obedecen a ciertas lgicas, procedimientos y niveles de
institucionalizacin extremadamente precarios.
































1
Lnea de base Programa orgenes.
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BIBLIOGRAFA

- Iturralde Guerrero, Diego A., Demanda indgena y reforma legal: retos y
paradojas, 1997.

- Kempf, Isabel y Ziga, Nieve. Pobreza indgena y el desarrollo como
derecho. Madrid 2003.

- Huenchuan, Sandra: El pensamiento Indigenista Mexicano. Desde la
Revolucin Mexicana al Levantamiento Zapatista en Chiapas, revista del
doctorado en el estudio de las sociedades latinoamericanas. Universidad
Arcis, N 1, Chile 2002.

- Gobierno de Chile, Nuevo Trato con los Pueblos Indgenas, Palacio de la
Moneda 16 de abril de 2004.