Este Es

Proyecto Transparencia en las Adquisiciones Estatales
Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado CONSUCODE

Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional USAID
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Material de Enseanza de la ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.

2004

SOLUCIN DE
CONTROVERSIAS EN EL
PROCESO DE
SELECCIN
PROYECTO
TRANSPARENCIA EN LAS
ADQUISICIONES ESTATALES
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Presentacin

El Proyecto Transparencia en las Adquisiciones Estatales fue diseado con el objeto de contar
con un sistema transparente de adquisiciones y contrataciones estatales asegurando el
conocimiento de la normatividad estatal a fin de lograr el uso ptimo de los recursos pblicos
de los gobiernos locales elegidos, sentando las bases para el establecimiento de un Programa
Nacional de Capacitacin en Adquisiciones y Contrataciones Estatales.

Como parte de las actividades del proyecto, y en coordinacin con la Gerencia de Capacitacin
e Informaciones del CONSUCODE se seleccion profesionales de diversas especialidades para
que puedan apoyar en las labores de capacitacin a las autoridades de los gobiernos regionales
y locales ubicados en las regiones de San Martn, Hunuco, Pasco, Junn, Ucayali, Ayacucho y
Cusco.

En un primer momento se encarg a profesionales expertos la elaboracin de materiales que
faciliten la labor docente de los profesionales seleccionados por el Proyecto. Es as que se
cont con el apoyo del C.P.C. ngel Carrillo Lvano para desarrollar el tema Plan Anual, el
Dr. Luis Rubio del Castillo el tema Comit Especial, el Dr. Erick Caso Giraldo Bases
Administrativas, el Dr. Juan Carlos Morn Urbina Exoneraciones, el Dr. Juan Antonio Silva
Sologuren Procesos de Seleccin, el Ing. Carlos Lpez Avils Evaluacin y Calificacin de
Propuestas el Dr. Mario Linares Jara Garantas y Contratos, la Dra. Cecilia Alzamora Valdz
Solucin de controversias en el Proceso de Seleccin, el Dr. Rger Rubio Guerrero Solucin
de Controversias mediante el Arbitraje y la Conciliacin, el Ing. Miguel Salinas Seminario
Consultora y Ejecucin de Obras y la Dra. Ada Basulto Liewald Vaso de Leche.

Los cinco primeros temas fueron revisados por la Lic. Lucy Chvez Martinench y los restantes
por la Lic. Beatriz Alcal Espinoza, educadoras contratadas por el Proyecto, quienes se
encargaron de introducir elementos pedaggicos. Sin embargo, estos instrumentos estn
siendo revisados por lo que constituyen an material preliminar y su distribucin es slo con
fines metodolgicos.

Asimismo, debemos sealar que estos materiales han sido revisados por profesionales del
Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, como el Dr. Hctor Inga
Huamn, la Dra. Patricia Seminario Zavala, el Dr. Derik La Torre Bozo, el Dr. Nilo Vizcarra
Ruz y el Dr. Oscar Luna Milla y la Dra. Lily Solari Navarro.

Esperamos que estos materiales que se encuentran en revisin puedan ser de utilidad para los
profesionales que estn colaborando en el proceso de capacitacin en los cursos dirigidos a los
responsables de las contrataciones estatales de los Gobiernos Regionales y Locales.

Ana Teresa Revilla Vergara
Jefa del Proyecto
Transparencia en las Adquisiciones Estatales
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SOLUCIN DE CONTROVERSIAS EN EL PROCESO DE SELECCIN

INDICE

1. NOCIONES GENERALES

1.1 Qu es el Tribunal?..
1.2 Composicin del Tribunal

2. COMPETENCIA DEL TRIBUNAL

3. CARACTERISTICAS DE LAS RESOLUCIONES DEL TRIBUNAL

3.1 Constituyen Actos Administrativos Definitivos
3.1 Causan Estado
3.2 Cosa Decidida
3.3 Sientan Precedente Administrativo

4. RECURSOS AMPARADOS POR LA LEGISLACIN PARA LA IMPUGNACIN DE
ACTOS EMINITIDOS DENTRO DEL DESARROLLO DE LOS PROCESOS DE
SELECCIN

4.1 Recurso de Apelacin
4.2 Recurso de Revisin

5. CONCLUSIONES

6. ANEXOS..
Casos Prcticos.
Grficos.

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SOLUCIN DE CONTROVERSIAS EN EL PROCESO DE SELECCIN

Las controversias en el proceso se seleccin, son las solicitudes y reclamos que
formulan los postores en la etapa comprendida desde la convocatoria hasta la
suscripcin del contrato, resueltas por la entidad pblica y en ltima instancia
administrativa por el Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.

OBJETIVO DEL TEMA

reconocer la facultad de impugnar actos administrativos que lesionen los derechos o
intereses del administrado.
Identificar las instancias para solucionar las controversias que surgen en el proceso de
adquisiciones y contrataciones en la va administrativa.
evitar conflictos innecesarios y resolver de manera expeditiva y adecuada los ya existentes.
conocer el desarrollo de los procedimientos administrativos impulsados ante la emergencia
de conflictos, durante los procesos de seleccin llevados a cabo para contratar con el
estado.
Conocer las competencias del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado en el
recurso de revisin cuya resolucin es de competencia exclusiva

OBJETIVOS DE APRENDIZAJE

Desarrollar un manejo eficaz y oportuno de la normativa vigente a travs de una visin
integral de los recursos administrativos, previstos para la impugnacin de actos emitidos
durante los procesos de seleccin.
Poner al alcance de quienes tienen la responsabilidad de decidir en sede administrativa, los
elementos y mecanismos para solucionar una situacin de conflicto
Lograr un conocimiento claro y preciso de los procedimientos y trmites que deben llevarse
a cabo para solucionar dicha controversia.

SOLUCIN DE CONTROVERSIAS EN EL TRIBUNAL DE CONTRATACIONES Y
ADQUISICIONES DEL ESTADO

Qu es el Tribunal?
El Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado es el rgano jurisdiccional del
Consejo Superior de Contrataciones, encargado de resolver en ltima instancia administrativa
toda controversia originada entre las entidades y los postores, durante y a consecuencia de los
procesos de seleccin puestos en marcha para contratar con la administracin.
Adicionalmente, se encarga de aplicar sanciones a proveedores, postores y contratistas cuando
estos infrinjan las normas relativas a contrataciones.

Composicin del Tribunal:
El Tribunal est compuesto por los siguientes rganos, a saber:

Salas: El Tribunal se organiza en salas, cuyo nmero es establecido por Decreto
Supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros. Cada Sala tiene tres
Vocales de los cuales uno de ellos ejercer la presidencia de la misma. A su vez entre
los presidentes de sala se escoge al Presidente del Tribunal.

El Presidente del Tribunal: Es la persona rgano encargada entre otras atribuciones,
fundamentalmente de ejercer la representacin del Tribunal en diversas situaciones.

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La Secretara del Tribunal: Est conformada por el Secretario y los relatores en
nmero igual al de salas en el Tribunal. Es un rgano de asistencia tcnica y
administrativa del tribunal y est encargado a su vez de llevar las actas
correspondientes, as como el seguimiento del trmite de los asuntos que se ventilen
ante el Tribunal.

rgano de Asistencia Tcnico Legal: Este rgano brinda asistencia tcnico legal y
especializada a los miembros del tribunal.

2. COMPETENCIA DEL TRIBUNAL

Debido a que la actividad del Tribunal se concentra en la solucin de controversias entre
entidades y postores, originadas durante el proceso de seleccin que comprende desde la
convocatoria hasta la suscripcin del contrato, es importante distinguir dos momentos en el
proceso de contratacin administrativa. Una primera etapa de formacin de la voluntad,
preliminar o previa a la emisin de la voluntad contractual, donde se produce la formacin o
preparacin del contrato y una segunda etapa, constituida por el procedimiento contractual o
de ejecucin de la voluntad administrativa.
1

Durante la etapa precontractual la administracin decide contratar y con quien hacerlo llevando
a cabo distintos pasos indispensables para concretar sus fines. As tenemos: organizacin
interna con propsito de contratar, planificacin, elaboracin de bases, proceso de seleccin y
suscripcin del contrato. Al interior de cada componente se producen diversas decisiones y
actuaciones que influirn en la configuracin de los contratos, las que deben realizarse
adecuadamente y de la manera ms clara posible a fin de evitar la generacin de conflictos.

Por su naturaleza, la fase precontractual (que incluye al proceso de seleccin) se encuentra
situada bsicamente dentro del mbito administrativo, en el cual las relaciones entre la
administracin y los postores se desarrollan en forma vertical, sujetas predominantemente al
rgimen de derecho pblico. Mientras que por el contrario, la fase contractual o de ejecucin
del contrato se localiza en una zona fronteriza al mbito del derecho privado, caracterizado por
la bilateralidad de sus relaciones, las mismas que se desarrollan en un plano relativamente
horizontal atenundose la superioridad jurdica de la administracin sin que por ello se extinga
su supremaca.

De esta forma, los postores tendrn como nica alternativa para impugnar actos emitidos
durante el proceso de seleccin que lesionen sus derechos o intereses, la interposicin de los
recursos administrativos previstos en la legislacin, los mismos que sern resueltos por la
administracin en sede administrativa. Por el contrario, las controversias que surjan durante la
ejecucin del contrato o relativas a su interpretacin se resolvern por medio de mtodos
alternativos de solucin de conflictos como la conciliacin y el arbitraje, en los cuales la
administracin interviene como una parte ms en el proceso.

El Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado ser competente entonces para
resolver en ltima instancia administrativa y en va de revisin las discrepancias presentadas
entre entidades y postores producidas desde la convocatoria hasta la suscripcin del contrato
inclusive (artculo 54 de la Ley de Contrataciones)

1
Roberto Dorm, Derecho Administrativo, octava Edicin, 2000.
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RECUERDA...

El Tribunal est organizado de la siguiente manera:
Salas: Conformada por tres Vocales, uno de ellos ejerce como presidente de
la misma, a su vez, el Presidente del Tribunal es elegido entre los presidentes
de las salas.

El Presidente del Tribunal: Es la persona rgano encargada de ejercer la
representacin del Tribunal en diversas situaciones.

La Secretara del Tribunal: Es un rgano de asistencia tcnica y
administrativa del tribunal, conformada por el Secretario y los relatores en
igual nmero igual de salas. Est encargada de llevar las actas
correspondientes y realizar el seguimiento del trmite de los asuntos que se
ventilen ante el Tribunal.

rgano de Asistencia Tcnico Legal: Este rgano brinda asistencia tcnico
legal y especializada a los miembros del tribunal.

El Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado ser competente para
resolver en ltima instancia administrativa y en va de revisin las discrepancias
presentadas entre entidades y postores producidas desde la convocatoria hasta la
suscripcin del contrato.

ACTIVIDADES

1. Interprete mediante un esquema la organizacin del Tribunal
2. Cules son los mecanismos de resolucin de controversias que surgen en el
proceso de seleccin?
3. Cules son las competencias del Tribunal?

3. CARACTERSTICAS DE LAS RESOLUCIONES DEL TRIBUNAL

3.1 Constituyen Actos Administrativos Definitivos: Una Resolucin emitida por el Tribunal
constituye un acto administrativo definitivo porque pone fin a la instancia y se pronuncia sobre
el fondo del asunto o controversia.

3.2 Causan Estado: Las resoluciones del Tribunal definen la situacin materia de la
controversia y agotan la va administrativa. Siendo el Tribunal un rgano de competencia
nacional, no sometido a subordinacin jerrquica, sus decisiones cierran la ltima instancia
administrativa lo cual implica que contra las resoluciones emitidas por este rgano no procede
ningn recurso impugnativo. (Art. 53 del TUO de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del
Estado)
2

2
Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, Ley N 26850, 27 de Julio de 1997. De aqu en
adelante Ley de Contrataciones.
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3.3 Existe Cosa Decidida: Una vez emitida una resolucin del Tribunal, existe lo que se
conoce en el mbito administrativo como cosa decidida ya que se ha tomado una decisin
sobre el fondo del asunto. La controversia ha sido objeto de un pronunciamiento final por parte
de la administracin. Aqu no se habla de cosa juzgada ya que no se ha ejercido funcin
jurisdiccional, para lo cual el administrado tiene la opcin de interponer accin contencioso
administrativa.

3.4 Sientan Precedente Administrativo:

En este punto debemos diferenciar entre resoluciones propiamente dichas y acuerdos
emitidos por el tribunal:

Resoluciones: Las resoluciones fijan criterios administrativos, es decir sirven de gua
para resolver controversias en las que se presenten los mismos supuestos de hecho.
Frente a estos casos, en nuestro pas tanto como en otros como Argentina y Estados
Unidos, rige como regla la aplicacin atenuada del denominado stare decisis, segn la
cual por excepcin la autoridad administrativa se puede apartar del sentido de
decisiones anteriores cuando el inters pblico lo justifique y siempre que al proceder
de este modo no incurra en arbitrariedad. Esto permite a la administracin tener cierto
grado de flexibilidad para actualizar sus criterios y como seala Juan Carlos Morn,
3

adecuar sus decisiones a las fluctuantes necesidades del inters pblico pero no sin
exigirle, a cambio, una razonable motivacin de sus decisiones. De este modo, las
resoluciones emitidas como consecuencia de un procedimiento originado en un caso
concreto van a generar el establecimiento de criterios de alcance general, normalmente
aplicables a futuras controversias en las que se presenten las mismas situaciones.
Salvo claro esta, cuando existan motivos razonables que justifiquen el apartarse del
sentido de decisiones anteriores.

Acuerdos Adoptados en Sala Plena: Son acuerdos sobre interpretacin normativa
adoptados por los miembros del Tribunal reunidos en Sala Plena
4
los mismos que en
estricto constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria. Del
mismo modo que las resoluciones, se originan en procedimientos contenciosos
concretos y una vez adoptados, su aplicacin es general. Sin embargo a diferencia de
estas, la autoridad administrativa esta obligada a pronunciarse cindose a los trminos
y criterios establecidos mediante acuerdos de sala plena, debiendo pronunciarse en
sentido concordante con ellos en casos anlogos futuros. Las salas no podrn apartarse
del sentido de sus decisiones adoptadas va acuerdo, salvo que este sea modificado por
un pronunciamiento posterior del propio rgano, por ley o por resolucin judicial. As, los
acuerdos adoptados por el Tribunal establecen principios de alcance amplio
estableciendo jurisprudencia administrativa propiamente dicha.

Al respecto, el ltimo prrafo del artculo 180 del Reglamento de la Ley de
contrataciones
5
seala que las resoluciones del Tribunal que interpreten de modo
expreso y con carcter general las normas establecidas en la Ley y el Reglamento,
constituirn precedentes de observancia obligatoria. Dicha calidad deber ser
sealada clara y expresamente en las referidas resoluciones, que adems sern
publicadas en el diario oficial El Peruano. Asimismo el artculo indica que los
precedentes de observancia obligatoria conservarn su vigencia mientras no sean

3
Juan Carlos Morn Urbina, Derecho Procesal Administrativo, primera edicin 1997, pp.73-75.
4
Sala Plena: Se denomina Sala Plena a la sesin en la que participan los vocales de todas las salas del
tribunal.
5
Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, Decreto Supremo N 013-2001-
PCM 12 de febrero del 2001. De aqu en adelante referido como Reglamento.
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modificados por el Tribunal (pronunciamiento posterior del propio rgano) o por norma
legal o reglamentaria.

RECUERDA...

CARACTERSTICAS DE LAS RESOLUCIONES DEL TRIBUNAL
Constituyen Actos Administrativos Definitivos: porque pone fin a la instancia y se
pronuncia sobre el fondo del asunto o controversia.
Causan Estado: definen la situacin materia de la controversia y agotan la va
administrativa.
Existe Cosa Decidida porque se tomado una decisin sobre el fondo del asunto, la
controversia ha sido objeto de un pronunciamiento final por parte de la administracin.
Sientan Precedente Administrativo: En este punto debemos diferenciar entre
resoluciones propiamente dichas y acuerdos emitidos por el tribunal:
Resoluciones: Las resoluciones fijan criterios administrativos, sirven de gua para
resolver controversias en las que se presenten los mismos supuestos de hecho.
Acuerdos adoptados en Sala Plena: Son acuerdos sobre interpretacin normativa
adoptados por los miembros del Tribunal reunidos en Sala Plena, los mismos que
constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria. Del mismo
modo que las resoluciones, se originan en procedimientos contenciosos concretos y
una vez adoptados, su aplicacin es general.

ACTIVIDADES

1. En qu casos las resoluciones del tribunal constituyen precedentes de observancia
obligatoria?
2. Cules son las diferencias entre las resoluciones y los acuerdos emitidos por el
tribunal?
3. Existe alguna instancia para apelar las decisiones del tribunal?

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4. RECURSOS AMPARADOS POR LA LEGISLACIN PARA LA IMPUGNACIN DE LOS
ACTOS EMITIDOS DENTRO DEL DESARROLLO DEL PROCESO DE SELECCIN:

El artculo 54 de la Ley de Contrataciones ha establecido un procedimiento de tres
instancias para resolver las controversias producidas durante el proceso de seleccin, el mismo
que incluye desde la convocatoria hasta la suscripcin del contrato. En virtud de dicha norma
contra los actos producidos durante dicho proceso (que constituyen decisiones de primera
instancia) nicamente podrn interponerse recursos de apelacin (segunda instancia) y revisin
(tercera instancia) siendo este ltimo recurso, como mencionamos anteriormente, de
competencia exclusiva del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.
As, sern ventilados ante el Tribunal los recursos de Revisin interpuestos para impugnar
resoluciones del titular del pliego o de la mxima autoridad administrativa de la entidad,
emitidas a consecuencia de la interposicin de un recurso de apelacin, o aquellas que se
emitan de oficio como la nulidad de oficio entre otras.
Seguidamente procederemos a analizar el recurso de apelacin debido a que constituye un
paso previo indispensable para la interposicin del recurso de revisin, que a su vez abre paso
a la intervencin del Tribunal.

4.1 Recurso de Apelacin
Por medio de este recurso se rebaten los actos emitidos dentro del proceso de seleccin. Su
interposicin debe hacerse ante el Comit Especial, que ha sido designado por la entidad para
llevar a cabo el proceso y es el rgano emisor del acto a impugnar. Dicho Comit deber elevar
el recurso al titular del pliego o a la mxima autoridad administrativa de la entidad para su
resolucin (artculo 166 del Reglamento)
El trmite del recurso de apelacin se desarrolla observando los siguientes pasos:

4.1.1 Admisin del Recurso: Una vez presentado el recurso en mesa de partes, el comit
especial o el rgano que se designe proceder a la revisin de los requisitos de admisibilidad y
procedencia del recurso de apelacin; correspondiendo al titular del pliego o la mxima
autoridad de la entidad declarar la procedencia o admisibilidad para que el procedimiento
pueda seguir su curso(artculos 168 y 169 del Reglamento):

Requisitos de Admisibilidad: Los requisitos de admisibilidad atienden a los requisitos
formales que deben estar presentes en el recurso para que la autoridad administrativa
competente admita el proceso o habilite la instancia.
6
En otras palabras se busca que la
administracin declare que el particular impugnante puede utilizar la va procesal
administrativa en cuestin y ejercitar sus facultades procesales. Los ms comunes son:
individualizacin del autor; individualizacin y contenido del acto impugnado, indicando
en forma clara la lesin del derecho subjetivo o inters legitimo que ha dado lugar a la
interposicin del recurso; exposicin de los hechos con claridad y precisin; exposicin
de los fundamentos de derecho en los que el recurrente ampara su pretensin;
justificacin de la competencia de la autoridad administrativa que va ha resolver la
controversia; ofrecimiento de toda prueba pertinente; peticin o peticiones expuestas
en forma clara y precisa y finalmente los requisitos fiscales, debido a que el recurso es
un acto imponible con un sujeto contribuyente, por lo cual la legislacin aplica una tasa
al acto de interposicin de recursos. Para el caso que nos ocupa los requisitos de
admisibilidad del recurso de apelacin estn fijados en el artculo 168 del reglamento.

Requisitos de Procedencia: Por otro lado los requisitos de Procedencia estn
relacionados con la posibilidad de que la administracin se pronuncie vlidamente sobre
el problema planteado. Es decir, son requisitos tan fundamentales que sin ellos no
puede darse un pronunciamiento de ningn tipo en relacin con el recurso, y este
deber declararse improcedente.

6
Op. cit 6, pp. 989.
10/ 29

El inciso 2 del artculo 169 del Reglamento es un buen ejemplo para ilustrar este punto:
el recurso de apelacin ser declarado improcedente cuando el que suscriba el recurso
no sea el postor o su representante. En este caso no existira conexin lgica entre la
persona que interpone el recurso y la persona que interviene en el proceso de
seleccin, este error es tan grave que el recurso no proceder. Los otros requisitos para
la procedencia del recurso de apelacin estn recogidos en los dems incisos de dicho
artculo.

4.1.2 Trmite y plazos para resolver el recurso de apelacin (artculo 170 del Reglamento):
Los procesos de seleccin se componen de una serie de actos y actuaciones que sirven de
insumos en la formacin de la voluntad administrativa. As por ejemplo son partes de un
proceso de seleccin: la convocatoria, la venta de bases, la presentacin y absolucin de
consultas, la presentacin y evaluacin de propuestas, el otorgamiento, consentimiento y
publicacin de la buena pro y finalmente la suscripcin del contrato. Estos etapas conforman el
conjunto de actos y actuaciones dentro de los procesos de licitacin y concurso pblico (ver
grfico 1). Mientras que los procesos de adjudicacin directa y adjudicacin directa de menor
cuanta presentan un nmero ms reducido de actos y actuaciones como podr apreciarse en
los grficos correspondientes (ver grficos 2 y 3). Este punto es importante debido a que los
plazos, trmites y efectos dentro del proceso de apelacin varan, dependiendo del acto
administrativo sobre el cual recae la impugnacin. Podemos apreciar los siguientes casos:

Impugnacin al Otorgamiento de Buena Pro: Si la impugnacin recae sobre el
otorgamiento de la Buena Pro el plazo de duracin del proceso se ver prolongado,
debido a que la entidad deber correr traslado del recurso de apelacin al postor
ganador dentro del plazo de dos das, contados a partir de la presentacin del recurso o
desde su subsanacin si tuviere lugar. El postor ganador podr contestar el traslado
dentro del plazo de tres das, no obstante con absolucin o sin ella y dentro de los 5
das siguientes, la entidad deber pronunciarse sobre el recurso y notificar su resolucin
(art. 170 inciso 1 del Reglamento)

Impugnacin de Actos Distintos al Otorgamiento de Buena Pro: Cuando el acto
impugnado es uno distinto al otorgamiento de buena pro, el recurso debe ser resuelto y
notificado dentro de los 5 das siguientes de su interposicin o subsanacin segn
corresponda (artculo 170 inciso 2 del Reglamento)

Actos impugnados despus que la buena pro ha quedado firme: Cuando la buena pro
haya quedado firme, cualquier acto posterior slo podr ser impugnado hasta el quinto
da posterior a la ltima fecha prevista para la suscripcin del contrato (artculo 167
inciso 4)

Plazo general para interponer y Resolver el Recurso de Apelacin: Toda apelacin
deber interponerse dentro de los 5 das de haber tomado conocimiento del acto que se
desea impugnar, mientras que la autoridad competente deber resolver el recurso
dentro de los 5 das siguientes de haber sido interpuesto o subsanado, con excepcin
de la impugnacin de la buena pro, la cual debe resolverse en un plazo de diez das
hbiles siguientes a la interposicin del recurso o de su subsanacin de ser el caso (ver
grfico 4)

4.1.3 Efectos Causados por la interposicin del Recurso de Apelacin: Los efectos de la
interposicin del recurso de apelacin sern distintos dependiendo de si los actos impugnados
fueron anteriores o posteriores a la presentacin de propuestas o al otorgamiento de la buena
pro. As tenemos:

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Impugnacin de actos anteriores a la presentacin de propuestas o al
otorgamiento de la buena pro: Las apelaciones contra actos anteriores a la
presentacin de propuestas o al otorgamiento de la buena pro suspendern el proceso
de seleccin a partir del da anterior a la celebracin de dichos actos y el proceso no
podr continuar hasta que los recursos sean resueltos (artculo 167 inciso 2, ver grfico
4)

Impugnacin de actos posteriores al otorgamiento de la buena pro: cuando se
apelan actos posteriores a dicho otorgamiento, el proceso de seleccin quedar
automticamente suspendido hasta que dicho recurso y en su caso el de revisin sean
resueltos. (Art. 167 inciso 3)

4.1.4 Silencio Administrativo Negativo o Denegacin Tcita: Tal como Roberto Dromi
seala, se entiende que hay denegacin tcita cuando transcurren los plazos de ley sin que el
rgano competente dicte resolucin sobre el reclamo administrativo interpuesto. Dicha
denegacin habilitar al recurrente para continuar su accin procesal en la va administrativa o
en la judicial de ser el caso.
7
Esto es as debido a que la figura del silencio, en sus variantes
negativa y positiva, nace para corregir el incumplimiento de la administracin de resolver las
peticiones o recursos que se le formulen. El administrado podr optar, por interponer el recurso
impugnativo correspondiente a la siguiente instancia administrativa, cuando el rgano que
debi resolver el recurso estuviere sujeto a subordinacin jerrquica o plantear la
correspondiente demanda judicial, cuando la autoridad administrativa que omiti pronunciarse
sea la que debi resolver en ltima instancia.
8

Siguiendo esta lnea, el artculo 56 de la Ley y 170 inciso 3 del Reglamento recogen la figura
del silencio negativo, disponiendo que el recurrente deber asumir que el recurso de apelacin
ha sido desestimado a efectos de interponer recurso de revisin cuando:

Dentro de los 10 das siguientes a la interposicin o subsanacin del recurso, la entidad
no notifique su resolucin tratndose de impugnaciones que recaigan sobre el
otorgamiento de buena pro.

Dentro del plazo de 5 das siguientes a la interposicin o subsanacin del recurso, la
entidad no notifique su resolucin, para el caso de impugnaciones de actos distintos de
aqul que otorga la buena pro.

4.2 Recurso de Revisin:
Por medio de este recurso se impugnan:
a. Las resoluciones que declaran inadmisible, improcedente o infundado el recurso de
apelacin.
b. Las resoluciones del titular del pliego o de la mxima autoridad administrativa de la
entidad, distintas a las derivadas de la interposicin de un recurso de apelacin.
c. Las resoluciones que declaran fundado el recurso de apelacin cuando por medio de
este recurso se haya impugnado el otorgamiento de la buena pro.
En estos casos el postor que haba resultado favorecido inicialmente, podr impugnar dichas
resoluciones en va de revisin.
Asimismo, la revisin podr ser interpuesta, a decisin del administrado, cuando la autoridad
administrativa omita su deber de resolver un recurso de apelacin interpuesto. Para ello
bastar con esperar que el plazo de ley, dentro del cual la autoridad administrativa deba
resolver se extinga (denegatoria ficta).

7
Op. cit 6, pp 982.
8
Jorge Dans Ordoez, El silencio Administrativo como tcnica de garanta del particular frente a la
inactividad formal de la administracin, IUS ET VERITAS ao VII, nmero 13.
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El recurso deber ser interpuesto ante el tribunal quien ser el rgano encargado de resolverlo
(artculo 172 del Reglamento). El trmite del recurso de revisin se desarrolla observando los
siguientes pasos:

4.2.1 Plazo para Interponer el Recurso de Revisin: El plazo para interponer el recurso es
de 5 das, contados a partir del da siguiente de la notificacin o publicacin de la resolucin
sobre la que recae la impugnacin (lo que ocurra primero). Igual trmino correr para los casos
en que la autoridad administrativa, encargada de resolver el recurso de apelacin, omita
pronunciarse dentro del plazo de ley, contndose a partir del da siguiente del vencimiento del
plazo (ver grfico 5).

4.2.2 Requisitos de Admisibilidad y Procedencia del Recurso de Revisin: Los requisitos
de admisibilidad y procedencia funcionan de la misma manera que para el recurso de
apelacin, as tenemos:

Requisitos de Admisibilidad: Tal como se seal anteriormente con ocasin del
anlisis del recurso de apelacin, los requisitos de admisibilidad aluden a cuestiones de
forma, los mismos que de no cumplirse podrn ser subsanados por el recurrente. El
artculo 173 del Reglamento recoge los requisitos de admisibilidad para el recurso de
revisin sealando que con excepcin del primer requisito (el cual deber ser
subsanado de oficio por el tribunal) la subsanacin de los dems ser de cargo del
impugnante, otorgndole un plazo de dos das contados desde la recepcin del recurso
observado.
Del mismo modo el Tribunal contar con dos das contados desde la recepcin del
recurso subsanado para resolver y notificar la admisibilidad del mismo.

Finalmente cabe agregar, que no obstante la similitud de los requisitos de admisibilidad
exigidos para el recurso de apelacin y revisin, la interposicin de este ltimo requiere
adicionalmente el otorgamiento de una garanta a favor del Consejo Superior de
Contrataciones. La garanta ser de cargo del recurrente, quien deber otorgarla al
momento de interponer el recurso (artculo 173 inciso 9). Esto busca desincentivar la
interposicin de recursos carentes de base o fundamentos que activaran innecesaria e
infructuosamente la intervencin del Tribunal, toda vez que la garanta ser ejecutada
cuando el recurso sea declarado infundado o improcedente.

Requisitos de Procedencia: Los requisitos de procedencia son condiciones
indispensables para que el rgano jurisdiccional administrativo (en este caso el
Tribunal) pueda expedir un pronunciamiento vlido sobre la controversia, de tal forma
que su omisin no podr ser subsanada. La mayora de ellos aluden a una correcta
reflexin entre la relacin jurdica material y la relacin jurdica procesal las mismas que
paso a definir a continuacin.
En trminos generales, un proceso civil se origina cuando en la realidad se presenta un
conflicto de intereses o una incertidumbre con relevancia jurdica. As, cuando entre dos
o ms personas se produce un conflicto de intereses como el descrito en el prrafo
anterior, puede decirse que ambas conforman una relacin jurdica material,
antecedente real inmediato al inicio de un proceso contencioso. Ahora bien, cuando una
persona quiere que el conflicto acabe y que alguien decida que l tiene razn, no tiene
otra alternativa que acudir al servicio de justicia, es decir debe iniciar un proceso.
9

En el mbito administrativo y en particular en el tema que nos ocupa ocurre lo mismo.
La relacin material donde se origina el conflicto es el proceso de seleccin y las
partes estarn constituidas de un lado por los postores (artculo 2 inciso 28 del

9
Juan Monroy Glvez, Las Excepciones en el Cdigo Procesal Civil Peruano. En: Themis Revista de
Derecho N 27 y 28, pp. 121.
13/ 29
Reglamento) y de otro por las entidades del sector pblico, incluyendo las empresas del
Estado (artculo 2 de la ley).
Ambas partes que conforman la relacin jurdica material (proceso de seleccin),
debern ser partes tambin de la relacin jurdica procesal que surge a consecuencia
de la interposicin del recurso de revisin, nica alternativa que tiene el administrado o
postor para poner fin al conflicto. El Tribunal, que es el rgano administrativo que
resuelve, verificar entonces la concurrencia de las condiciones de la accin para ver si
la relacin jurdica procesal se ha constituido vlidamente producindose una correcta
reflexin de la relacin material o real.
10
Seguidamente declarar la procedencia
admitiendo el recurso y el procedimiento continuar su itinerario. Para ilustrar mejor este
punto pasaremos a analizar cada uno de los incisos del artculo 174 del Reglamento.

El recurso de revisin ser declarado improcedente:

Inciso 1: Cuando sea interpuesto fuera del plazo sealado en el artculo 172 del
Reglamento. En este supuesto el recurrente, a pesar de la posibilidad de tener un
derecho que ampara su pretensin no podr ser parte de la relacin jurdica procesal,
debido a que por ley su derecho de accin (derecho a interponer un recurso) ha
prescrito.

Inciso 2: Cuando el que suscriba el recurso no sea el postor o su representante. Aqu el
sujeto que interpone el recurso no ha participado en la situacin real (proceso de
seleccin)que finalmente dio origen al acto administrativo que se quiere impugnar.
11
As
por ejemplo: en un proceso de seleccin convocado por la entidad x participan como
postores las empresas a, b, c, y d, todos estos sujetos incluyendo la entidad convocante
conforman la relacin jurdica material o real. Si la empresa a obtuviera la buena pro,
slo las dems empresas participantes o sus representantes podran impugnar el acto
administrativo que la otorga. Si una quinta empresa e interpusiera un recurso,
impugnando la decisin de la entidad, su participacin en la relacin jurdica procesal
estara afectada por carecer de legitimidad para obrar. Hay legitimidad para obrar
cuando las partes que conforman la relacin jurdica material son tambin las partes que
conforman la relacin jurdica sustantiva.
12
Esto ltimo, sin perjuicio de la existencia de
otros sujetos legitimados para deducir recursos administrativos como el defensor del
pueblo o las asociaciones
13
.

Inciso 3: Cuando el postor se encuentre impedido conforme al artculo 9 de la Ley. Si
por ejemplo, el Presidente de la Repblica hubiera participado como postor en un
proceso de seleccin, a pesar de encontrarse explcitamente impedido para hacerlo
debido a las funciones que ejerce, mal podra interponer un recurso contra una
resolucin que afectara intereses o derechos que en principio le han sido negados por
ley. El postor en este caso esta impedido de participar en la relacin jurdica material o
real, lo que a su vez lo inhabilita para ser parte de la relacin jurdico procesal.

Inciso 4: Cuando el postor se encuentre incapacitado legalmente para ejercer actos
civiles o administrativos. Este caso es similar al anterior pues hay un impedimento que
afecta la participacin valida de una de las partes en la relacin jurdico procesal
(procedimiento administrativo)

10
Jaime Herald Soto Nova, La Motivacin del Auto de Saneamiento como parte Integrante de Los
Derechos Fundamentales de las Partes en el Proceso, en Ponencias del I Congreso Nacional de
Derecho Procesal de la Pontificia Universidad Catlica del Per, agosto de 1996.
11
Armando N. Canosa, Los Recursos Administrativos
12
Op cit 10.
13
Op. Cit 12.
14/ 29
Inciso 5: Cuando no exista conexin lgica entre los hechos expuestos en el recurso y el
petitorio del mismo. En este caso, partiendo de los hechos expuestos en el recurso, el
rgano administrativo encargado de resolver no puede determinar el derecho que
ampara las pretensiones del recurrente.

4.2.3 Quines pueden interponer Recurso de Revisin a consecuencia de controversias
surgidas en un proceso de seleccin?
Siguiendo el razonamiento del principio general que indica que los recursos administrativos
podrn ser deducidos por quienes aleguen un derecho o inters legitimo, los sujetos activos por
excelencia sern, aquellos postores que habiendo participado en el proceso de seleccin,
dentro del cual se emiti el acto administrativo que se desea impugnar, hayan resultado
afectados por dicho acto.

4.2.4 Desistimiento del recurso de revisin (artculo 177 del Reglamento): El desistimiento
puede ser considerado como un modo de renuncia, constituyndose en una forma especial de
conclusin del proceso. Por este medio el recurrente desiste de continuar con el proceso, es
decir declara su voluntad de no querer continuar ejerciendo su derecho de accin.
14

Generalmente tanto en Per como en otros pases, los cdigos procesales administrativos se
remiten a la legislacin procesal civil en lo referente a desistimiento. As por ejemplo, tanto en
la va jurisdiccional como en la administrativa el desistimiento, acto unilateral de voluntad del
demandante, no implica indefectiblemente el fin de la controversia, pues se necesitar adems
una decisin de la autoridad que resuelve (homologacin). En el caso de los recursos
administrativos, el rgano encargado de resolver decidir si acepta o no el desistimiento del
recurrente, teniendo en cuenta el alcance de la renuncia. En otras palabras deber analizar si
el desistimiento afecta o no al inters general.

El artculo 177 del Reglamento seala que el desistimiento del recurso de revisin ser
pertinente durante la tramitacin del mismo, esto quiere decir que el recurrente slo podr
hacerlo hasta antes que el tribunal declare que el expediente est listo para ser resuelto. El
postor que opta por el desistimiento, tendr que presentar un escrito con su firma legalizada
ante la secretara del Tribunal, quien aceptar el desistimiento siempre que la resolucin del
recurso no sea de inters pblico.

Una vez aceptado el desistimiento, la garanta otorgada a favor del Consejo, ser devuelta al
impugnante.

4.2.5 Trmite y plazos para resolver el recurso de revisin (Artculo 178 del Reglamento):
Luego de admitir el recurso el Tribunal correr traslado a la entidad solicitando la remisin del
expediente. A su vez la entidad esta obligada absolver el traslado y remitir el expediente
completo, incluyendo los cargos de notificacin del recurso al postor o postores que pudiesen
resultar afectados con la resolucin del Tribunal, para lo cual cuenta con un plazo de tres das.
A partir de que el Tribunal recibe el expediente, tendr ocho das como plazo mximo para
declarar que el expediente esta listo para ser resuelto. Seguidamente, tendr un plazo de cinco
das, contados a partir del da siguiente de dicha declaracin para emitir su pronunciamiento
final (ver grafico 5).

El artculo seala adems, que desde la recepcin del expediente hasta la declaracin, en la
que se manifiesta que el expediente est listo para resolver, el Tribunal podr solicitar a las
partes informacin adicional prorrogndose el plazo por el trmino que sea necesario. Esto se
debe a que de acuerdo a los principios de verdad material y legalidad objetiva, que rigen todo
procedimiento administrativo, corresponde a los rganos que intervienen en el procedimiento

14
Priori Posada, Giovanni, Formas Autocompositivas de conclusin del proceso en el Cdigo Procesal
Civil. En Proceso & Justicia. Revista de derecho procesal. Revista editada por la Asociacin Civil
Taller de Derecho. 2001, pp. 37.
15/ 29
realizar las diligencias y todo cuanto este a su alcance para averiguar los hechos que
realmente ocurrieron y que fundamentaran su decisin. As, sin perjuicio del derecho de los
interesados a ofrecer y producir las pruebas que sean pertinentes, la autoridad administrativa
debe dirigir sus esfuerzos a resolver la controversia acercndose lo ms posible a la verdad
material. En palabras de Roberto Dromi: en el procedimiento administrativo el rgano debe
ajustarse a los hechos, prescindiendo de que hayan sido alegados y probados o no por el
administrado.
15
Adicionalmente, las partes podrn solicitar el uso de la palabra para expresar
sus fundamentos para lo cual el Tribunal fijar da y hora.

4.2.6 Formas en las que puede resolver el Tribunal un Recurso de Revisin (artculo. 180
del reglamento): Las resoluciones del Tribunal pueden adoptar las siguientes formas:

Infundado el Recurso de Revisin: Ser declarado infundado el recurso de revisin si
la resolucin impugnada se ajusta a la Ley de contrataciones, a su reglamento, as
como a las dems normas conexas o complementarias. El Tribunal no solo declarar
infundado el recurso sino que confirmar la resolucin que dio lugar a su interposicin.

Fundado el Recurso de Revisin: Se declarar fundado el recurso de revisin cuando
en la resolucin impugnada se haya aplicado indebidamente la ley o haya sido
interpretada errneamente por la entidad que la emiti. Asimismo, ser fundado el
recurso cuando la entidad, que emiti el acto administrativo impugnado, hubiera
apreciado indebidamente o probado insuficientemente los hechos que ampararon su
resolucin.

En este punto el Reglamento menciona especficamente dos supuestos
diferencindolos de los dems: cuando los actos impugnados estn directamente
vinculados a la evaluacin de propuestas y/o al otorgamiento de la buena pro, el
Tribunal no solo declarar fundado el recurso sino que adems deber pronunciarse
sobre el fondo del asunto, otorgando la buena pro a quien corresponda. El artculo
concluye sealando, que es improcedente cualquier impugnacin ulterior en va
administrativa con relacin a dicho otorgamiento.

Nula la resolucin recurrida: Existen dos formas mediante las cuales el Tribunal
puede declarar la nulidad de una resolucin: declaracin de nulidad de un acto con
motivo de la interposicin de un recurso de revisin y declaracin de oficio de la nulidad
de un acto. Ambas efectuadas en sede administrativa.
La normativa general (Ley 27444),
16
que establece el marco de todo procedimiento
administrativo y cuya aplicacin es supletoria, ha dispuesto que el administrado que
desee invocar la nulidad de un acto deber hacerlo por medio de la interposicin de los
recursos administrativos que le franquea la ley, entendindose por estos a los recursos
de reconsideracin, apelacin o revisin segn corresponda. Adicionalmente la norma
seala que la autoridad que resuelve, no solo deber declarar la nulidad sino que
tambin deber pronunciarse sobre el fondo del asunto salvo que no tenga elementos
de juicio suficientes, en cuyo caso retrotraer el procedimiento al momento en que se
produjo el vicio (artculo 11 inciso 11.1 de la ley del Procedimiento Administrativo General, Ley
27444)

De este modo, los postores o impugnantes podrn invocar la nulidad de un acto por
medio de la interposicin del recurso de revisin toda vez que la resolucin del titular del
pliego o de la mxima autoridad de la entidad (emitida a consecuencia de la
interposicin de un recurso de apelacin previo) haya infringido las normas del debido
proceso, las formas sustanciales o haya incurrido en cualquiera de las causales de

15
Roberto Dorm. Op cit 2, pp. 897 y 911.
16
Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley 27444, 10 de abril del 2001.
16/ 29
nulidad previstas en el Artculo 57 de la Ley de contrataciones. El Tribunal a su vez,
declarar de oficio la nulidad del acto cuando detecte en el expediente causales o vicios
capaces de acarrear nulidad (art. 180 inciso c)

Sin embargo, se puede apreciar que a diferencia de lo dispuesto en la norma general
antes mencionada
17
, la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado no obliga al
Tribunal a pronunciarse sobre el fondo de la controversia. Empero, si asumimos que
todo procedimiento administrativo debe respetar los principios de celeridad y eficacia,
consideramos que dicho rgano debera en lo posible resolver sobre el fondo y solo por
excepcin retrotraer el procedimiento.

Finalmente, por ser el Tribunal un rgano regido por leyes especiales, cualquier
invocacin de nulidad respecto a una resolucin por l emitida, deber ser planteada
por el impugnante ante el poder judicial va accin contencioso administrativa. Del
mismo modo, el Tribunal tendr que promover la interposicin de dicha accin si desea
se declare la nulidad de sus resoluciones.

Inadmisible o Improcedente: El recurso ser declarado inadmisible o improcedente
cuando se infrinjan los requisitos de admisibilidad o procedencia sealados en los
artculos 173 y 174 respectivamente.

Nota: Cuando el Tribunal declare improcedente o infundado el recurso de revisin interpuesto
ordenar la ejecucin de la garanta referida en el artculo 176.

4.2.7 Cumplimiento de las Resoluciones del Tribunal (artculo 181 del Reglamento):

Cumplimiento Obligatorio: Las resoluciones dictadas por el Tribunal deben ser
cumplidas por las partes, es decir tanto por quien interpuso el recurso (los postores)
como por la entidad convocante. Sin embargo, por ser sta ltima una parte de la
administracin pblica, su actuar se encuentra regulado no slo por leyes y reglamentos
sino que adems se encuentra bajo vigilancia de la Contralora General de la Repblica.
Por lo tanto, en caso que la entidad incurriera en incumplimiento de lo dispuesto en una
resolucin emitida por el Tribunal, ste dictar las medidas pertinentes para su debida
ejecucin, comunicando tal incumplimiento indistintamente al rgano de control interno
de la entidad o a la contralora. Todo ello sin perjuicio de que el Tribunal inste al titular
del pliego o a la mxima autoridad administrativa de la entidad, para que sancione al o a
los responsables. Asimismo de ser el caso el Tribunal podr denunciar a los infractores
por el delito de desobediencia o resistencia a la autoridad tipificado en el artculo 368
del cdigo penal.

Ejecucin inmediata: Las resoluciones del Tribunal son de ejecucin inmediata. Como
se seal anteriormente el Tribunal resuelve en ltima instancia cerrando la va
administrativa lo que implica que sus decisiones slo podrn ser impugnadas por el
administrado en sede judicial. Sin embargo por tratarse de resoluciones de ejecucin
inmediata, la interposicin de una accin contencioso administrativa no suspender el
cumplimiento de lo resuelto por dicho rgano.

17
Se desprende de la redaccin del artculo 11 inciso 11.1 de la ley del Procedimiento Administrativo
General, que la autoridad administrativa que declara la nulidad, debe pronunciarse sobre el fondo de la
controversia y slo excepcionalmente omitir dicho pronunciamiento cuando carezca de elementos de
juicio suficientes. La Ley de Contrataciones en cambio, aunque deja abierta la posibilidad para que el
Tribunal se pronuncie, libera a dicho rgano de esta responsabilidad sealando que este
pronunciamiento es irrelevante.
17/ 29
4.2.8 Silencio Administrativo Negativo (Artculo 182 del Reglamento): Al igual que en el
recurso de apelacin, se ha querido proteger al administrado otorgndole una valoracin a la
inactividad de la administracin. As, vencido el plazo para resolver y notificar el recurso de
revisin, el impugnante podr asumir que su recurso ha sido denegado pudiendo interponer la
demanda contencioso administrativa pertinente para que el caso sea resuelto en sede judicial.
El administrado adems, en caso que el Tribunal incumpla su deber de resolver dentro del
plazo legal previsto, tendr derecho a solicitar la devolucin de la garanta que hubiera
otorgado a favor del Consejo Superior de Contrataciones para respaldar la interposicin de su
recurso.

4.2.9 Efectos del Recurso de Revisin: La interposicin un recurso de revisin, en el que se
impugnen actos anteriores a la presentacin de propuestas o al otorgamiento de la Buena Pro,
suspender el proceso de seleccin por un perodo de tiempo que empezar a correr desde 1
da antes a la celebracin de dichos actos hasta que el recurso sea resuelto por el Tribunal.
Dicho en otras palabras, la interposicin de este recurso no suspende el proceso sino hasta un
da antes de la presentacin de propuestas o del otorgamiento de la buena pro (ver grfico 5)
De otro lado la revisin interpuesta para impugnar actos posteriores al otorgamiento de la
buena pro, suspender automticamente la buena pro y el proceso de seleccin hasta que
dicho recurso sea resuelto.

RECUERDA...
18/ 29

Requisitos de Admisibilidad: aluden a cuestiones de forma, los mismos que de no
cumplirse podrn ser subsanados por el recurrente. Requisitos de Procedencia: son
condiciones indispensables para que el rgano jurisdiccional administrativo (en este
caso el Tribunal) pueda expedir un pronunciamiento vlido sobre la controversia.

Interponen Recurso de Revisin los postores que hayan resultado afectados en el proceso
de seleccin dentro del cual se emiti el acto administrativo que se desea impugnar.
Se desestima el recurso de revisin, cuando el recurrente declara su voluntad de no querer
continuar ejerciendo su derecho de accin.

Las resoluciones del Tribunal pueden adoptar las siguientes formas:
Infundado el Recurso de Revisin: Cuando la resolucin impugnada se ajusta a la
Ley de contrataciones, a su reglamento, as como a las dems normas conexas o
complementarias.
Fundado el Recurso de Revisin: cuando en la resolucin impugnada se haya
aplicado indebidamente la ley o haya sido interpretada errneamente por la entidad
que la emiti.
Nula la resolucin recurrida: Existen dos formas mediante las cuales el Tribunal
puede declarar la nulidad de una resolucin: declaracin de nulidad de un acto con
motivo de la interposicin de un recurso de revisin y declaracin de oficio de la nulidad
de un acto.
Inadmisible o Improcedente: El recurso ser declarado inadmisible o improcedente
cuando se infrinjan los requisitos de admisibilidad o procedencia.

Cumplimiento de las Resoluciones del Tribunal
Cumplimiento Obligatorio: Las resoluciones dictadas por el Tribunal deben ser
cumplidas por las partes, En caso de incumplimiento, ste dictar las medidas
pertinentes para su debida ejecucin

Ejecucin inmediata: Las resoluciones del Tribunal son de ejecucin inmediata.

Silencio Administrativo Negativo: vencido el plazo para resolver y notificar el recurso de
revisin, el impugnante podr asumir que su recurso ha sido denegado pudiendo interponer la
demanda contencioso administrativa pertinente para que el caso sea resuelto en sede judicial.

Efectos del Recurso de Revisin: la interposicin de este recurso no suspende el proceso
sino hasta un da antes de la presentacin de propuestas o del otorgamiento de la buena pro

19/ 29
ACTIVIDADES

1. Al resolver un recurso de revisin Tiene el tribunal de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado la facultad de otorgar la Buena Pro?
2. Si, en virtud del silencio administrativo negativo, se tiene por denegado el recurso de
revisin interpuesto y, posteriormente, en va judicial se resuelve a favor del
impugnante La entidad tendra que devolver la garanta presentada?
3. Se puede invocar nulidad sin tener que invocarla dentro de un recurso
administrativo?
4. A partir de qu momento se inicia el cmputo del plazo para apelar? A partir del
otorgamiento de la Buena Pro en mesa o de su publicacin en el Peruano.
5. En caso el postor no subsane las observaciones a su recurso de revisin dentro de
los dos das otorgados El Tribunal devuelve o ejecuta la garanta?

CONCLUSIONES

El Texto nico Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado y su
Reglamento, reconociendo el derecho de peticin de los administrados ha previsto en su
regulacin el uso de los recursos administrativos de apelacin y revisin para impugnar
actos administrativos emitidos durante los procesos de seleccin, en los cuales las Entidades
del Sector Pblico seleccionan y eligen al proveedor que proporcionar los bienes, servicios u
obras necesarios para el cumplimiento de las funciones del Estado.

Una de las manifestaciones del derecho de peticin es la facultad de contradecir aquellos actos
que lesionan injustificadamente los derechos e intereses de los administrados, dicha facultad
esta recogida en forma genrica en la legislacin marco (artculos 109 y 206 de la Ley del
Procedimiento General, Ley 27444) y en forma especial para el caso que nos ocupa, en los
artculos 53 al 57 del TUO de la Ley de Contrataciones y los artculos 166 al 184 de su
Reglamento.

Del anlisis de estas normas se desprende que la legislacin relativa a contratacin pblica,
ampara la figura jurdica de la doble instancia para proteger al administrado que busca
contratar con el Estado, a quien se presume el lado ms dbil de la relacin. De esta forma, si
bien dichos recursos van ha desarrollarse y decidirse en sede administrativa, la regulacin
permite al administrado solicitar la revisin de lo decidido por el comit especial hasta en dos
oportunidades y por dos autoridades distintas: el Titular del pliego o la Mxima Autoridad de la
entidad y el Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado rgano especializado e
independiente de la entidad contratante, que decide en ltima instancia administrativa,
diluyendo la idea errnea de una administracin abusiva que se constituye en juez y parte.

Se han recogido tambin en la legislacin relativa a Contratacin pblica y por la misma razn
expresada en el prrafo anterior, instituciones como el silencio administrativo negativo o
denegatoria ficta y la facultad de invocar la nulidad de lo resuelto por medio de la interposicin
del recurso de revisin. As por ejemplo, por medio de la aplicacin del silencio administrativo
negativo, cuando transcurren los plazos de ley sin que el rgano competente se pronuncie, el
administrado no quedar en un estado de indefensin ante la inactividad de la administracin
sino que podr optar por interponer el recurso correspondiente a la siguiente instancia
administrativa. Del mismo modo cuando un acto administrativo sea dictado por rgano
incompetente, contravenga las normas legales o contenga un imposible jurdico ser declarado
nulo por el Tribunal (es decir no producir efecto alguno) a solicitud del administrado por medio
20/ 29
de la interposicin del recurso de revisin o de oficio en caso que el Tribunal detecte dichas
causales en el expediente.

Del anlisis normativo se puede advertir entonces sin temor a equivocarnos, que la legislacin
relativa a la solucin de controversias originadas durante el proceso de formacin de la
voluntad de la administracin encaminada a la celebracin de un contrato, ha sido diseada
garantizando el respeto al debido proceso, principio de derecho ampliamente reconocido tanto
a nivel nacional como internacional.

CASOS PRACTICOS

CASO 1:
La entidad ONACO (Organizacin Nacional de Comunicaciones) convoca a un concurso
pblico para contratar servicios de limpieza para sus instalaciones. Para ello designa un Comit
Especial encargado de llevar adelante el proceso de seleccin, compuesto por los seores
Juan Nicolini, Jos Cogorno y Teodoro Lavalle. Al concurso se presentan las empresas
Limpiafast S.A., Easyclean S.A. y Los Limpiecitos S.A.
Luego de evaluar las propuestas el Comit decide otorgarle la buena pro a Limpiafast S.A.,
cuyos accionistas son los hermanos Nicols y Pablo Herrera y el seor Seiko Fujimoto segn
ficha registral anexada en su propuesta. Sin embargo, los accionistas de Easyclean, eternos
rivales de Limpiafast, no habiendo quedado satisfechos con los resultados que le otorgaron un
segundo lugar, e intuyendo algo turbio decidieron investigar. Es as, que dirigindose a los
Registros Pblicos pidieron la copia literal de inscripcin del postor ganador, en dicho
documento tal como sospechaban, apareca como accionista mayoritaria de Limpiafast S.A. la
seora Angela Cogorno, hermana de del seor Jos Cogorno integrante del Comit Especial
encargado del concurso.

Indignados los accionistas de Easyclean deciden interponer inmediatamente un recurso de
apelacin, por considerar que el Comit haba favorecido a la empresa ganadora dado el
parentesco de uno de sus miembros con la accionista mayoritaria de Limpiafast S.A.
La autoridad mxima de la entidad entonces, procede a verificar uno a uno los documentos
presentados por la empresa ganadora, observando que en la copia literal de inscripcin, no
aparece la seora Angela Cogorno sino el seor Seiko Fujimoto como accionista mayoritario,
por lo cual pide a Limpiafast presentar nuevamente este documento. Acto seguido el
representante legal de dicha empresa saca una copia literal de Registros y la presenta. En
dicho documento efectivamente ya no figura la seora Angela Cogorno como accionista de
Limpiafast, debido a que ella haba vendido sus acciones al seor Fujimoto haca dos aos y
medio. No obstante, por descuido no se haba intentado registrar al nuevo accionista sino hasta
muy poco antes de la convocatoria y para colmo esta haba resultado observada por el
registrador, quien advirti que la transferencia de acciones haba sido efectuada por Angela
Cogorno mientras que el documento actual de identidad de la transferente deca Angelita
Cogorno.

Efectivamente la seora Angela Cogorno haba decidido cambiar su nombre de Angela a
Angelita y aunque poda probar la rectificacin de su partida, el tiempo que tomara la
subsanacin y registro del nuevo accionista exceda el plazo que tena Limpiafast para
presentar su propuesta. Es por esto, que mal aconsejados por su asesor legal, Limpiafast
decide presentar una copia literal falsa en la que apareciera el seor Fujimoto como accionista
mayoritario. Despus de todo dijo su asesor, ellos no estaban mintiendo pues la copia literal
falsa reflejaba la realidad y slo se trataba de cumplir con un mero formalismo que exiga la
administracin. Adems, en el tiempo que tomara el proceso de seleccin el registrador
registrara al seor Fujimoto, poniendo fin al problema ante la eventualidad de cualquier
fiscalizacin posterior llevada a cabo por la administracin.
21/ 29
La mxima autoridad de la entidad al no advertir ninguna contradiccin entre la copia literal
falsa y la copia literal actual (verdadera) presentada por Limpiafast decide declarar infundado
el recurso de apelacin, por lo que furiosos los accionistas de Easyclean deciden interponer
recurso de revisin ante el Tribunal esperando justicia.

ORIENTACIONES METODOLGICAS

La clase deber ser divida en grupos de 9 personas, los cuales a su vez estarn divididos en
subgrupos de tres: El grupo A ser el Tribunal, el grupo B sern los representantes de
Limpiafast S.A. y el grupo C, los representantes de Easyclean. Los grupos B y C debern
defender la posicin de sus empresas, mientras que el Tribunal deber evaluar no slo el fondo
del asunto otorgando la buena pro a quienes realmente lo merezcan sino que adems debern
evaluar si lo sucedido amerita hacer el asunto de conocimiento del Consejo para que se
sancione tanto al postor que present el documento falso como al Comit o a la mxima
autoridad de la entidad en caso que los participantes encontraran algn tipo de responsabilidad
en ellos. Toda decisin o defensa deber ser fundamentada al amparo de la Ley de
contrataciones y Adquisiciones del Estado, El Reglamento y normas complementarias.

Al final del ejercicio el Tribunal de cada grupo de participantes expondr la decisin a la que
han llegado y los argumentos tomados en cuenta, as como la base legal que fundamenta su
resolucin. El capacitador deber revisar para la resolucin del presente caso y para dirigir la
dinmica los artculos 9 incisos b y c, 24, 47, 59 incisos a, e y f de la Ley de Contrataciones
y Adquisiciones del Estado. As como los artculos 3 incisos 1, 3 y 8, y 61 literal a del
Reglamento.

CASO 2:
REDVIAL del Per decide convocar a Licitacin Pblica por tems para la construccin de dos
tramos de carretera, uno en Lima y otra en Ayacucho, cada uno por un valor referencial mayor
a las 3,000 UIT (Unidades Impositivas Tributarias). Sin embargo, al haber quedado vlida una
nica oferta en dos oportunidades, las licitaciones fueron declaradas desiertas convocndose a
un proceso de Adjudicacin Directa.
Para el tem 1 se presentan las empresas TRAMOSA S.A. en consorcio con Constructores
Andinos (propietarios de parte importante del equipo mnimo propuesto para dicho tem),
Autopistas Interprovinciales S.A. y la empresa constructora Va Rpida S.A. Mientras que para
el tem 2 se presentan las empresas GRIMCO Constructores S.A., Autopistas Interprovinciales
Y TRAMOSA S.A.

Luego de evaluar las propuestas, el Comit otorga la buena pro a TRAMOSA S.A. para el tem
1; pero justo cuando se dispona a evaluar las propuestas para el tem 2, grande fue su
sorpresa al comprobar que la empresa Constructores Andinos S.A., contrariamente a lo
expuesto en su declaracin jurada, se encontraba incluida en el Registro de Inhabilitados para
Contratar con el Estado.
As, mientras la entidad consultaba con su asesor legal para declarar la nulidad de oficio del
acto de otorgamiento, el diligentsimo abogado de Autopistas Interprovinciales S.A., quien
haba visto que la empresa Constructores Andinos S.A. apareca en la relacin de inhabilitados
del diario El Peruano, aconsej a su empresa interponer inmediatamente un recurso de
apelacin.
0
Como resultado de dicho recurso, la mxima autoridad de REDVIAL resuelve descalificar a
TRAMOSA S.A. para el tem 1 y otorgarle la buena pro a la empresa Autopistas
Interprovinciales que haba quedado en segundo lugar. No obstante este feliz resultado,
Autopistas Interprovinciales decide interponer recurso de revisin, impugnando el extremo de la
resolucin en la que se descalifica a TRAMOSA S.A. slo para el tem 1, ya que en opinin de
su brillante asesor legal y el practicante estrella de la firma, esta empresa debera ser
22/ 29
descalificada tambin en el tem 2, an cuando TRAMOSA no particip en consorcio con
Constructores Andinos para dicho tem y no se encuentra inhabilitada para contratar con el
Estado. Segn el abogado de Autopistas, las partes de un consorcio son responsables
solidariamente por todas las consecuencias derivadas de su participacin individual o en
conjunto dentro del consorcio en los procesos de seleccin al amparo del Artculo 37 de la Ley
de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.

Se debe tomar en cuenta que todas las propuestas del proceso de Adjudicacin Directa para el
tem 2 son en principio vlidas. Sin embargo si el Tribunal decide declarar fundado el recurso
de Autopistas Interprovinciales S.A. y descalificar como postor a TRAMOSA para el tem 2, su
propuesta se tendr por no presentada, quedando slo dos postores para el mencionado
proceso.

La dinmica se llevar a cabo de la misma forma que en el caso 1 debiendo dividirse la clase
en grupos de 9 personas cada uno. Dentro de cada grupo tres alumnos (grupo A) debern
defender la posicin de TRAMOSA S.A., quienes tienen altas probabilidades de ganar la buena
pro para el tem 2 en caso de no ser descalificados. Tres alumnos ms (grupo B) defendern
los intereses de Autopistas Interprovinciales, quienes habiendo quedado ya una vez en
segundo lugar frente a TRAMOSA no quieren competir nuevamente con dicha empresa.
Finalmente los tres alumnos que quedan (grupo C) sern el Tribunal. Toda resolucin o
defensa deber ser fundamentada al amparo de la Ley de contrataciones y Adquisiciones del
Estado, el Reglamento y normas complementarias.

Asimismo debern considerarse como puntos de discusin los siguientes: cuales seran los
efectos de descalificar a TRAMOSA en el proceso de Adjudicacin Directa para el tem 2? Se
declarara desierto el proceso?. Los procesos de seleccin segn relacin de tems deben ser
considerados independientes? De contestarse la pregunta anterior afirmativamente se debera
o no descalificar a TRAMOSA para el tem 2? Considera usted clara la norma que regula los
procesos de seleccin segn relacin de tems?. De ser negativa la respuesta anterior Qu
podra hacer al respecto el Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado? Revisar
para esta ltima pregunta lo correspondiente a precedentes administrativos de observancia
obligatoria (artculo 180 del Reglamento)

Para el profesor: Al final del ejercicio el Tribunal de cada grupo expondr la decisin a la que
han llegado y que argumentos han tomado en cuenta as como la base legal que fundamenta
su resolucin. El profesor deber revisar para la resolucin del presente caso y para dirigir la
dinmica los artculos 8, 26, 32 ltimo prrafo y 37 de la Ley de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado y los artculos 16, 64 literal V, 105 y 216 del Reglamento.

23/ 29
BIBLIOGRAFA

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3. MONROY GLVEZ Juan, Las Excepciones en el Cdigo Procesal Civil Peruano, en
Themis Revista de Derecho N 27 y 28.
4. MORN URBINA Juan Carlos, Derecho procesal Administrativo, primera edicin. 1997.
5. PRIORI POSADA Giovanni, Formas Autocompositivas de Conclusin del Proceso en el
Cdigo Procesal Civil, en Proceso & Justicia Revista de Derecho Procesal, editada por
la Asociacin Civil Taller de Derecho. 2001.
6. SOTO NOVA Jaime Herald, La Motivacin del Auto de Saneamiento Como Parte
Integrante de los Derechos Fundamentales de las Partes en el Proceso, en Ponencias
del I Congreso Nacional de Derecho Procesal de la Pontificia Universidad Catlica del
Per, agosto 1996.

Normas

1. Reglamento de Organizacin y Funciones del Consejo Superior de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado, Decreto Supremo N021-2001-PCM, 03 de marzo del 2001.
2. Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, Ley 26850, 27 de julio de 1997.
3. Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, Decreto Supremo
N013-2001-PCM, 12 de febrero del 2001.
4. Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley 2744410 de abril del 2001
Website

1. Pgina Web del CONSUCODE: www.consucode.gob.pe
24/ 29

ANEXOS

25/ 29

Convocatoria
Art. 13 TUO y
76
del Regl.
Venta de
bases
Presentacin
de
Consultas
(Art.
77 del
Observaciones
a las bases
Evaluacin
de
propuestas
Art. 80
Regl.

Absoluci
n
de
consultas
Presentacin
de
propuestas
Art. 75 Regl.
5 das
mnim
5
das
mxi

3
El trmite puede durar hasta 14
das dependiendo de si el
comit las acoge o no, siendo
el ltrimo da el de inte gra cin.
Art. 28 de la Ley y 78 del Regl.
5 das mnimo
despus
Otorgamient
o
de la buena
pro
Art. 81
Regl.

Publicacin
(Art. 76
Regl.)

Consentimie
nto
Impugnaci
n
(Art. 167
5 das
5 das

S
u
s
c
r
i
S
u
s
u
u
u

5 das
ETAPAS EN LICITACIONES Y CONCURSOS PBLICOS
GRAFICO 1
Art. 118

da
Mximo 15
Suscripcin
del
contrato
* Todos los plazos establecidos en das se computarn como
das hbiles salvo disposicin expresa diferente en la Ley de
Contrataciones y su Reglamento. Asimismo, en el cmputo
de los plazos no se contarn el da inicial ni el de
vencimiento. Artculo 18 del Reglamento.

26/ 29

Convocatoria
Art. 85 del
Regl.
Venta de
bases

Evaluacin
de
propuestas
(A t 90
Presentacin
de
propuestas
(A t 83
3 das
mnim

Otorgamient
o
d l

Publicacin
(Art. 91
Regl. )

Consentimie
nto
Impugnacin
(Art. 167
Regl.)
5 das
5 das

S
u
s
c
r
i
Suscrip-
cin
del
contrato

15 das
ETAPAS EN ADJUDICACIONES DIRECTAS
GRAFICO 2

Consultas,
aclaracin
y observaciones a
las

3 das
mnim
Art. 118
da
Trmite de
consul-
tas y
despus de
* Todos los plazos establecidos en das se computarn como das hbiles salvo disposicin expresa
diferente en la Ley de Contrataciones y su Reglamento. Asimismo, en el cmputo de los plazos no se
contarn el da inicial ni el de vencimiento. Artculo 18 del Reglamento.

27/ 29

Convocatoria
y
venta de
b
Presentaci
n de
propuestas
A t

Presentacin
de
lt

Otorgamien
t

Notificacin
Art. 103
Regl.

Consentimien
to
Impugnacin
Arts. 25 y
167 del

S
u
s
c
r
i
S
u
s
u
u
u
Suscrip-
cin
del
contrato

Consultas,
absolu-
cin y

Art. 104
Evaluacin
de
Propuestas
A t
ADJUDICACION DE MENOR CUANTIA PARA OBRAS Y CONSULTORIA DE OBRAS
GRAFICO 3

* Todos los plazos establecidos en das se computarn como
das hbiles
salvo disposicin expresa diferente en la Ley de
Contrataciones y su
Reglamento. Asimismo, en el cmputo de los plazos no se
contarn el da
inicial ni el de vencimiento. Artculo 18 del Reglamento.
28/ 29

COMIT
ESPECIAL
TITULAR DEL PLIEGO
O MAXIMA
AUTORIDAD
No se
pronuncia
Denegatoria
Se pronuncia
en contra
Se pronuncia
a favor
5
1
Puede
pronunciarse
de tres

INTERPOSICION
DEL
RECURSODE
APELACION
Si el acto impugnado es el otorgamiento de la
buena pro se suspende el proceso hasta que
el recurso sea resuelto.
Plazo para apelar: Dentro de 5 das de
haber conocido el acto que se desea
impugnar.
RECURSO DE APELACION GRAFICO 4

El plazo para que la
Administra-
cin resuelva es de 5
das des-
de la interposicin del
recurso o
su subsanacin si se

TRAMITE DEL
* Todos los plazos establecidos en das se computarn como das hbiles salvo disposicin expresa
diferente en la
Ley de Contrataciones y su Reglamento. Asimismo, en el cmputo de los plazos no se contarn el da
inicial ni
Actos anteriores y posteriores a la
Otorgamiento de
Si se impugna un acto posterior a la buena pro
el proceso se suspende hasta que la apelacin
y
en su caso la revisin sea resuelta.

Impugnacin de actos anteriores a
la buena pro: El proceso contina
hasta 1 da antes del otorgamiento
a pesar de la interposicin del recurso
29/ 29

No se
pronuncia
Denegatoria
Se pronuncia
en contra
Se pronuncia
a favor
Admisin
del
Recurso
(Art 173)
Traslado a
la entidad
(Art 178
inc 1)

Declaracin:
Exp. Listo para
resolver
(Art 178 inc 4)
Resolucin y
Notificacin
(Srt 178 inc 3)
INTERPOSICI
ON
DE RECURSO
DE
Subsanaci
n
Absolucin del
Traslado.
(Art 178 inc 2)
2 3 2
3
8 5
Plazo para interponer Revisin: 5
das desde
Notificaci
RECURSO DE REVISION GRAFICO 5
* Todos los plazos establecidos en das se computarn como das
hbiles salvo disposicin expresa diferente en la Ley de Contra
taciones y su Reglamento. Asimismo, en el cmputo de los pla-
zos no se contarn el da inicial ni el de vencimiento. Artculo
18 del reglamento.

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