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Presentacin
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Presentacin
Territorio y naturaleza
Desarrollo en armona
Territorio y naturaleza. Desarrollo en armona
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Cdigo 13499
Per Hoy. Territorio y naturaleza. Desarrollo en armona. - Lima:
desco, 2008.
310 p.
Medio ambiente/ Cambio climtico / Desastres naturales
/ Alpacas / Recursos naturales / Minera
La publicacin de este trabajo ha contado con el apoyo de Cordaid
de Holanda.
Tirada: 1000 ejemplares. Primera edicin.
Correccin de estilo: scar Hidalgo Wuest (511) 654-0285
Cartula y diagramacin: Juan Carlos Garca M. (511) 226-1568
Coordinacin: Mnica Pradel
Foto de cartula y separadoras: Hugo Carrillo
ISBN : 978-9972-670-97-8
Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2008-15220
Impresin: Roble Rojo Grupo de Negocios S. A. C.
Calle 25, Lote 18, Mz. C 1, Urb. Covima, La Molina, Lima - Per
desco
Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo
Len de la Fuente 110. Lima 17 - Per (511) 613-8300
www.desco.org.pe
Diciembre de 2008
Instrumentos de gestin del ambiente
y los recursos naturales en el Per
La deinicin de polticas pblicas ambientales
y su aplicacin en los sistemas territoriales
Erick Pajares
A veces me pregunto si el mundo est siendo
gobernado por personas inteligentes que nos estn
embromando o por imbciles que hablan en serio.
MARK TWAIN
A LA LUZ DE LO ACONTECIDO en los ltimos 50 aos en el mbito in-
ternacional,
1
el anlisis de la gestin del ambiente y los recursos
naturales en el Per, as como de la forma en que dichos procesos
han sido adecuada o inadecuadamente implementados, requiere
hoy de un enfoque esencialmente crtico y cuestionador. En otras
palabras, es necesario analizar cmo es que hemos transitado ei-
ciente o ineicientemente como pas desde los enfoques globales
hasta los enfoques glocales, y cmo es que hemos hecho viable la
sustentabilidad en los mbitos regionales y locales.
En el anlisis planteado, el sistema territorial constituye un
factor esencial para la gestin del ambiente y los recursos natura-
les, pues las polticas ambientales y los instrumentos de poltica
que las operativizan se aplican en la dimensin territorial. De
hecho, el sistema territorial es un eje multidimensional que inte-
gra y articula, en un mismo mbito, las dimensiones econmica,
social, ambiental y poltico-institucional. No obstante, el sistema
territorial tiene un factor que lo dinamiza: la cultura.
1
Desde la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano de
Estocolmo en 1972.
Instrumentos de gestin del ambiente y los recursos naturales en el Per
18
Hoy, la antropologa posmoderna
2
hace referencia a una cultu-
ra desterritorializada y desespacializada debido a la globalizacin,
la migracin internacional y la deslocalizacin de las redes mo-
dernas de comunicacin. De este modo, la idea de una comunidad
local con fronteras claras aparece como obsoleta.
3
Sin embargo,
el territorio es siempre un espacio valorizado instrumental (di-
mensiones ecolgica, econmica o geopoltica) o culturalmente
(dimensin simblica). La valorizacin implica la intervencin
del ser humano en esa extensin de tierra.
El territorio constituye un espacio donde se inscribe la cultura
en diferentes dimensiones: puede servir de marco de prcticas cul-
turales (pautas distintivas de comportamiento, formas lingsticas
o modos de gestin de los recursos naturales) o puede, tambin, ser
apropiado subjetivamente como smbolo de pertenencia territorial.
En este sentido, Nicole Bernex airma lo siguiente:
En continua gestacin, el territorio es el rostro humanizado del
espacio donde los abanicos de paisajes revelan el alma profunda
de las sociedades, sus orgenes, sus herencias, sus valores pero
tambin sus necesidades y sus capacidades. Ah est el valor de lo
que Bachelard llama los espacios de posesin, los espacios defendidos
contra las fuerzas adversas, los espacios amados... (1957).
4
2
Vase REYNOSO, Carlos (comp.). Surgimiento de la antropologa posmoderna.
Barcelona: Gedisa, 1998.
3
A decir de Alain Touraine, el modernismo ha separado el sistema de sus
propios actores. Este autor seala que la modernidad en las economas liberales, que
se expresa como estrategia de empresa, ha radicalizado las diferencias y ha separado
el mercado de la cultura, y eso ha llevado a una disociacin del progreso y la cultura,
y a la generacin, por tanto, de la multiculturalidad. El liberalismo extremo es, para l,
la lnea avanzada del modernismo y es ah donde se desarrolla la cultura posmoderna.
Pero es tambin aqu mismo donde se produce el mayor nmero de excluidos. En
este sentido, sostiene que, en esta sociedad, solo perduran dos aspectos: la lucha por
el dinero y la bsqueda de la identidad. Los problemas sociales quedan relegados y
perduran los no sociales (los del individuo y los del planeta).
4
BERNEX, Nicole. Relexiones sobre el territorio peruano. En torno a las propuestas
del Plan Nacional de Desarrollo Territorial 2004-2013. En Jean Paul Deler y otros.
19
Erick Pajares
En esa perspectiva, Enrique Leff destaca la importancia de la
cultura en la gestin del territorio:
La geografa que ha trazado el seringueiro no es, pues, resultado
de la aplicacin de un modelo terico a un campo de experi-
mentacin. Por el contrario, esta geografa poltica se produce
como un movimiento en el pensamiento que acompaa a una
accin social que reconigura identidades colectivas, reorganiza el
espacio ecolgico y construye nuevos territorios tericos, polticos
y culturales. Esta nueva geografa es producto de un movimiento
social en el que el hombre va signiicando su hbitat y asignando
a sus prcticas el nombre de su cultura: va geograiando la tierra
al hacer el camino de la seringa, en un proceso histrico en el que
se hace seringueiro. As, la geografa deja de ser la ciencia de un
medio que determina a la cultura; por el contrario, es la cultura
la que, a travs de sus saberes sobre el mundo, imprime su sello
en la tierra, en el bosque, en la selva; son saberes que describen
y se inscriben en un territorio a travs de prcticas productivas
y luchas sociales; son prcticas mediante las cuales se apropian
su naturaleza dndole nombre propio. Si la tradicin geogrica
ha puesto el acento en las condiciones que impone el medio al
desarrollo de la cultura, la nueva geografa cambia la mirada para
ver cmo el hombre arraiga en un territorio e irriga su destino:
habitus
5
que construye un hbitat, ser cultural que se conforma y
da forma al medio ecolgico.
6
Los Andes y el reto del espacio mundo. Lima: Instituto Francs de Estudios Andinos e
Instituto de Estudios Peruanos, 2004, p. 326.
5
El trmino habitus se reiere aqu a lo que permite a los individuos apropiarse
de las instituciones prcticamente y mantenerlas activas. El habitus es el conjunto de
esquemas compartidos por los individuos y a partir de los cuales estos actan. Estos
esquemas suponen, segn Bourdieu, la interiorizacin de la estructura social en la
cual se integran los individuos (BOURDIEU, Pierre. El espacio para los puntos de vista.
Revista Proposiciones, n. 29, Santiago de Chile, Ediciones Sur, 1999, pp. 12-14).
6
Enrique Leff en su prlogo del libro Porto Gonalves, Carlos Walter. Geografas,
movimientos sociales, territorialidad y sustentabilidad. Mxico, DF: Siglo XXI, 2001.
Instrumentos de gestin del ambiente y los recursos naturales en el Per
20
En ese contexto, el anlisis sobre gestin del ambiente y recur-
sos naturales (aplicacin de polticas pblicas ambientales en los
sistemas territoriales regionales y locales) debe aplicarse desde el
lente de la ecologa poltica, una herramienta multidisciplinaria
en construccin que abre un cuestionamiento sobre la mutacin
ms reciente de la condicin existencial del hombre, es decir, se
pregunta por el sentido de lo que hacemos:
7
Ms all del fundamento ontolgico y metafsico de la episte-
mologa moderna, ms all de una poltica fundada en orgenes
inmutables, en la diversidad biolgica y en la organicidad eco-
lgica que dan su identidad a cada cultura, la ecologa poltica
viene a interrogar la condicin del ser en el vaco de sentido
y la falta de referentes generada por el dominio de lo virtual
sobre lo real y lo simblico, de un mundo donde parafraseando
a Marshall Berman, todo lo slido se desvanece en el aire. A la eco-
loga poltica le conciernen no solo los conlictos de distribucin
ecolgica, sino el explorar con nueva luz las relaciones de poder
que se entretejen entre los mundos de vida de las personas y el
mundo globalizado.
8
La ecologa poltica es un campo que an no adquiere nombre
propio. Por ello, se le designa metafricamente con conceptos
provenientes de otras disciplinas y se utilizan sus trminos para
ir nombrando los conlictos derivados de la distribucin desigual
y las estrategias de apropiacin de los recursos ecolgicos, los
bienes naturales y los servicios ambientales.
7
Algunos analistas e investigadores se reieren a este proceso como luchas
por la deinicin del sentido. Estas luchas entre diferentes maneras de considerar el
mundo, que se sitan en el nivel ideolgico de las representaciones, no son gratuitas;
ms bien, tienen la funcin de racionalizar y de justiicar o cuestionar (segn los actores)
la distribucin desigual del poder material, poltico, social y cultural.
8
LEFF, Enrique. La ecologa poltica en Amrica Latina. Un campo en construc-
cin. En Hctor Alimonda (comp.). Los tormentos de la materia. Aportes para una ecologa
poltica latinoamericana. Buenos Aires: Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales,
2006, pp. 21-22.
21
Erick Pajares
Polticas pblicas ambientales
Bajo las consideraciones expuestas, seguidamente se desarrollarn
algunos apuntes sobre las implicancias de la gestin del ambiente
y los recursos naturales en relacin con el diseo e implementacin
de las polticas pblicas ambientales. Evidentemente, la elabora-
cin de estas ltimas y su planiicacin ha sido poco estudiada
si se le compara con otros procesos sociopolticos. De hecho, su
desarrollo terico ha sido escaso, ya que se ha estudiado, ms que
las polticas y su elaboracin, los siguientes aspectos: la poltica; la
formacin, estructura y funcionamiento del sistema poltico; los
partidos; el proceso electoral; la cultura poltica; la institucionali-
dad y la toma de decisiones.
9
La poltica puede signiicar la realizacin de una accin es-
pecica ante una situacin social deseada en materia ambiental,
por ejemplo. Sin embargo, el diseo y desarrollo de las polticas
obedece a las correlaciones de poder de los diversos actores so-
ciales y al dilema de realizar planiicacin intelectual, tecnocrtica
o poltica con interaccin social y participacin ciudadana. Las
polticas pblicas, por lo tanto, se reconocen como un proceso
de aprendizaje colectivo para aumentar la capacidad de resolver
problemas e inluyen de manera decisoria en la formulacin y
legitimacin de la agenda pblica a travs de un proceso de inter-
locucin y comunicacin democrtica entre sociedad y gobierno.
Ante esta situacin, se requiere abundar en el marco terico de la
elaboracin de las polticas.
10
En este sentido, Downs seala que la atencin a los problemas
pblicos y las hechuras de las polticas obedece a un ciclo que
inicia cuando surge un determinado problema, su descubrimiento
9
AGUILAR, L. F. La hechura de las polticas. Mxico, DF: Miguel ngel Porra,
1992.
10
Ibd. y AGUILAR, L. F. Problemas pblicos y agenda de gobierno. Mxico, DF: Miguel
ngel Porra, 1993.
Instrumentos de gestin del ambiente y los recursos naturales en el Per
22
alarmante y el entusiasmo por atenderlo generalmente durante un
periodo corto, seguido del descenso de inters pblico y su desapa-
ricin paulatina, muchas veces sin solucionarse.
11
Esta situacin en
materia ambiental es importante, pues habra que preguntarse si
la problemtica seguir el ciclo y durante cunto tiempo en cada
etapa. Evidentemente, se deber evitar su desatencin y actuar
rpido y de manera colectiva.
Concepto de polticas pblicas ambientales
Un aspecto fundamental debe integrar y jerarquizar factores que
redunden en una gestin capaz de provocar un cambio de signo en
los procesos ambientales deteriorantes: la forma en que se generan
las polticas ambientales pblicas derivadas de la aplicacin de la
legislacin vigente y de los programas de gobierno. Hasta ahora
no se ha reconocido debidamente la importancia de este factor
para impulsar la incorporacin del tema ambiental. Las polticas
son el conjunto de objetivos, principios, criterios y orientaciones
generales para la proteccin del ambiente de una sociedad par-
ticular. En este sentido, constituyen las visiones estratgicas, las
visiones comunes y compartidas de corto, mediano y largo plazo,
orientadas a garantizar la sustentabilidad del desarrollo.
Las polticas se expresan en documentos o declaraciones pro-
venientes de autoridades nacionales (el Presidente de la Repblica
y el Congreso), sectoriales (los ministerios y las instituciones aut-
nomas) o especicamente ambientales (Ministerio del Ambiente).
Algunas veces, una poltica puede tener efectos en forma inme-
diata y directa, pero generalmente necesita de un instrumento que
acte por medio de una estructura organizativa y un conjunto
de mecanismos operativos. En otras palabras, esas polticas se
11
DOWNS, A. El ciclo de la atencin a los problemas sociales. En L. F. Aguilar.
Problemas pblicos y
23
Erick Pajares
ponen en marcha mediante una amplia variedad de instrumentos
y planes.
12
La adopcin de polticas ambientales y la gestin que en el
campo pblico o privado se desarrolla prev evitar conlictos
ambientales y mejorar la calidad de los productos, los procesos
y, en general, el estndar de vida colectivo. Se dice que las pol-
ticas ambientales determinan la orientacin de un sujeto pblico
o privado para la sustentabilidad de su desarrollo en su triple
dimensin: social, econmica y ecolgica.
Dada la estrecha interrelacin entre desarrollo y ambiente, la
pertinencia de lo ambiental en toda actividad pblica y privada,
y la complejidad de sus articulaciones con los aspectos sociales,
culturales, econmicos y geogricos, la deinicin de las polticas
ambientales debieran ser tan complejas como su naturaleza. Sin
embargo, es imprescindible que una poltica sea simple de expre-
sar y, para ello, debe ser capaz de:
(1) convertir el crecimiento econmico en desarrollo sustentable
a travs de un equilibrio entre el desarrollo socioeconmico,
utilizacin de recursos naturales y conservacin del ambiente;
y
(2) generar el cambio mediante lineamientos de poltica, con
principios de gestin e instrumentos aplicados por los sectores
tanto pblico como privado.
Principios de gestin
Estos principios son aquellos que orientan el recorrido especico
que debemos efectuar en el proceso de toma de decisiones. Entre
ellos se podra destacar los siguientes:
12
Distinguir entre polticas, instrumentos y planes es necesario para efectos
analticos y prescriptivos, pero estas tres dimensiones se encuentran con frecuencia
fundidas en la prctica y diferenciarlas no resulta una tarea fcil.
Instrumentos de gestin del ambiente y los recursos naturales en el Per
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(1) obligatoriedad en el cumplimiento de la polticas ambientales
preestablecidas y de las normas que se dicten para alcanzar
sus objetivos;
(2) articulacin en el ejercicio de las funciones pblicas de acuerdo
con el carcter transectorial de la gestin ambiental;
(3) descentralizacin y desconcentracin de capacidades y
funciones;
13
(4) simpliicacin administrativa, a in de uniicar, reducir y
simpliicar los procedimientos y trmites administrativos en
materia ambiental y garantizar que ellos no tengan que ser
iniciados ante ms de una dependencia pblica;
(5) coherencia, orientada a eliminar y evitar superposiciones,
duplicidades y vacos en el ejercicio de las competencias
ambientales;
(6) transparencia de los procedimientos y trmites administrativos;
(7) participacin y concertacin, a in de promover la integracin
de las organizaciones representativas del sector privado y la
sociedad civil en la toma de decisiones ambientales;
(8) priorizacin de mecanismos alternativos para la resolucin
de conlictos;
(9) prevencin en la gestin ambiental;
(10) complementariedad entre los instrumentos de incentivo
y sancin, con privilegio de la eiciencia, la prevencin, la
adopcin de buenas prcticas ambientales y el mejoramiento
continuo del desempeo ambiental;
(11) valorizacin e internalizacin de costos ambientales;
(12) permanencia, continuidad y transparencia de las acciones de
iscalizacin;
13
En el caso del Per, que actualmente pasa por un proceso de regionalizacin,
las dimensiones espaciales de esas polticas trascienden lo local, regional y nacional.
25
Erick Pajares
(13) generacin de instrumentos que garanticen, en plenitud, el
derecho de informacin; y, inalmente,
(14) integracin ambiental, con el objetivo de buscar la comple-
mentariedad entre desarrollo y medio ambiente, y procurar
que la variable ambiental est involucrada en los planes y
polticas de desarrollo.
Tipos de polticas pblicas ambientales
A decir de Nicolo Gligio, experto principal en Medio Ambiente de
la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, las pol-
ticas ambientales pblicas pueden ser explcitas o implcitas.
14

Concepto de polticas pblicas ambientales explcitas
Esta categora se reiere a las polticas que se originan en los
organismos centrales ambientales de la administracin pblica: los
ministerios del Ambiente o las comisiones o consejos ambientales.
Se califican como explcitas
15
porque son aquellas que estn
formuladas y publicadas en documentos oiciales, aprobados
o expedidos formalmente por algn organismo estatal y que
14
Vase GLIGIO, Nicolo. Institucionalidad pblica y polticas ambientales
explcitas e implcitas. Revista de la CEPAL, n. 63, diciembre de 1997.
15
Las polticas ambientales explcitas son, por lo general, reactivas: tratan de
disminuir los efectos negativos que se generan en los procesos de produccin y en
el consumo, debido a los efectos de la modalidad de desarrollo prevaleciente. Una
poltica ambiental explcita es una declaracin relacionada con el tema ambiental. Esta
declaracin expresa un propsito los efectos deseados sobre el comportamiento de
los agentes econmicos involucrados y puede establecer objetivos y deinir metas
cuantitativas. Las polticas tambin pueden contener criterios para escoger entre
alternativas, indicando un rumbo para tomar decisiones. Aunque las polticas se
reieren primordialmente a las orientaciones dadas por funcionarios o instituciones
gubernamentales, tambin pueden ser formuladas por representantes del sector
privado en pases donde los empresarios del sector tienen una inluencia signiicativa
en las decisiones nacionales.
Instrumentos de gestin del ambiente y los recursos naturales en el Per
26
tienen como objetivo la proteccin ambiental. En la prctica se les
denomina polticas nacionales
16
y subnacionales sobre ambiente o
sobre recursos particulares como el agua,
17
los bosques o el aire.
Algunos elementos de la poltica ambiental explcita se encuentran
consagrados en la Constitucin y la ley, o en los decretos y
resoluciones normativas y administrativas que emanan del poder
ejecutivo, para desarrollarlas o reglamentarlas, y con frecuencia
se reiteran en los documentos referidos como poltica.
Concepto de polticas pblicas ambientales implcitas
Las polticas implcitas son aquellas decisiones que se toman en
otros mbitos de la poltica pblica o en los sectores productivos,
y que inluyen en la transformacin del medio ambiente.
18
Existen
polticas ambientales implcitas que surgen de los ministerios
o del poder central y que se relacionan, casi todas, con el creci-
miento econmico, pero su trascendencia no ha sido debidamente
analizada. Las polticas de crecimiento econmico y las polticas
sociales son las que tienen un mayor peso relativo en los pases
16
Un ejemplo de poltica nacional es la Poltica Nacional Ambiental de Colombia
(1991-2002). En Colombia, desde 1974 se ha expedido, cada cuatro aos, una poltica
nacional ambiental. Por ejemplo, la poltica ambiental, contenida en el Plan Nacional
de Desarrollo 1990-1994, orden, entre otros, la creacin del Ministerio del Medio
Ambiente y la contratacin de crditos con la banca multilateral con el in de fortalecer
la gestin ambiental.
17
Un ejemplo de polticas sobre un recurso natural especico son las polticas de
aguas. En general, desde hace tiempo se ha venido sealando que, en la mayor parte
de los pases de la regin, se carece de un sistema de organizacin que conduzca hacia
el desarrollo sostenible del agua (DOUROJEANNI, A. Polticas pblicas para el desarrollo
sustentable: la gestin integrada de cuencas. Mrida: CEPAL, 1990). Como se ha observado:
con frecuencia existen incompatibilidades entre la formulacin de polticas de
sustentabilidad ambiental entre ministerios de un mismo pas, as como conlictos
entre la gestin de territorios con lmites polticos administrativos y lmites geogricos,
ecolgicos o hidrogricos (DOUROJEANNI, A.; A. JOURAVLEV; y G. CHVEZ. Gestin del
agua a nivel de cuencas: teora y prctica. Serie Recursos Naturales e Infraestructura n.
47. Santiago de Chile: CEPAL, 2002).
18
GIGLIO, Nicolo. Ob. cit.
27
Erick Pajares
y, como suelen privilegiar el corto sobre el largo plazo, generan
polticas ambientales implcitas de signo negativo.Al respecto, el
Banco Mundial seala que se debe reconocer la naturaleza inter-
disciplinaria de los temas ambientales y mejorar el entendimiento
sobre los vnculos entre las polticas que reieren a ese campo y
las econmicas. Sin embargo, rara vez se toma en cuenta el efecto
de las polticas econmicas de amplio espectro (por ejemplo, de
la poltica iscal, de la referida a la promocin de la privatizacin,
de las polticas sectoriales, de la vinculada con el precio de los
combustibles o de las relacionadas con leyes de promocin de
inversin) en la formulacin de polticas ambientales.
19
En general, las polticas ambientales implcitas, insertas o
difuminadas en las polticas econmicas, son las siguientes:
(1) Polticas macroeconmicas
En tanto repercuten en la situacin ambiental al mantener o
extender una modalidad de desarrollo abiertamente perjudi-
cial para el ambiente. Dentro de las polticas macroeconmicas,
existen tres polticas que, desde una perspectiva global, los
pases buscan profundizar:
(a) polticas de fomento a las exportaciones,
(b) poltica de captacin de inversiones extranjeras y
(c) poltica de fomento de la ocupacin del espacio territorial.
(2) Polticas econmicas sectoriales
Estas polticas generan polticas ambientales de la mayor
importancia. Dentro de estas destacan:
(a) polticas de desarrollo industrial,
19
Vase, por ejemplo, WARFORD, Jeremy; Moham MUNASINGHE; y Wilfredo CRUZ.
The Greening of Economic Policy Reform. Vol. I: Principles y Vol. II: Case Studies.
Washington, DC: Banco Mundial (Departamento Ambiental e Instituto de Desarrollo
Econmico), 1998.
Instrumentos de gestin del ambiente y los recursos naturales en el Per
28
(b) polticas de desarrollo energtico,
(c) polticas agrcolas,
(d) polticas de reforestacin y explotacin forestal,
(e) polticas de obras pblicas,
(f) polticas de desarrollo cientico y tecnolgico, y
(g) polticas de desarrollo urbano.
Entre las polticas ambientales implcitas deben recibir especial
atencin las contenidas en las polticas de apertura econmica y
en los acuerdos comerciales que han surgido en la regin como
respuesta al proceso de globalizacin de la economa. Entre estos
ltimos pueden citarse los acuerdos comerciales alcanzados en
el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR), as como los Tratados de
Libre Comercio alcanzados entre Chile y Canad; Mxico, Esta-
dos Unidos y Canad; Estados Unidos y Per; y Per y Canad,
entre otros.
Vinculacin de polticas explicitas con polticas
implcitas: complementariedad
Una necesidad es establecer el cruce entre ordenamiento ambiental
territorial (poltica explcita), y procesos de desarrollo regional y
local (poltica implcita). La expresin espacial de la imagen-objetivo
del territorio de un pas y su consecuente cuantiicacin permite
proyectar desagregadamente las transformaciones ambientales
y sociales. Adems, para conigurar dicha imagen-objetivo, el
ordenamiento ambiental territorial no slo debe cruzarse con el
desarrollo regional sino, tambin, con otros sectores productivos
para lograr ms eicacia. Una de las ideas que emergen con mayor
claridad es que las polticas ambientales por s solas no tienen la
posibilidad de ser efectivas o exitosas, y que requieren del apoyo
29
Erick Pajares
y soporte de las otras polticas de desarrollo para tener un impacto
positivo y promover el desarrollo sustentable.
20
Instrumentos de poltica ambiental
Los instrumentos de poltica estn conformados por un amplio
conjunto de elementos operativos. Estos cuentan con una relativa
capacidad propia y su propsito es tornar efectiva la poltica am-
biental. Como precisa la doctrina en palabras de Alicia Morales
Lamberti:
a in de provocar cambios signiicativos en las tendencias
y prcticas actuales, y de involucrar a todos los sectores de la
sociedad, con un espritu de responsabilidad compartida, se
hace necesario desarrollar y aplicar un abanico ms amplio
de instrumentos basados en cuatro categoras fundamentales:
instrumentos normativos, instrumentos de mercado (incluidos
los econmicos y iscales, as como los acuerdos voluntarios),
20
Las polticas pblicas ambientales sean explcitas o implcitas necesitan
de otras polticas de Estado para ser eicientes y efectivas. No resulta coherente, por
ejemplo, que los Andes del Per contengan una rica diversidad biolgica y cultural
(conservacin in situ de agro-biodiversidad) y, al mismo tiempo, el actual gobierno, en
el marco de la implementacin del Tratado de Libre Comercio Per-EE. UU., expida el
decreto legislativo 1015, que posibilita la desintegracin de la organizacin comunal y
debilita la estructura de la propiedad de la tierra. De hecho, este instrumento legal se ha
constituido en uno de los objetivos de los empresarios mineros y petroleros para facilitar
el despliegue de sus inversiones. Estas medidas no contribuyen a la sustentabilidad del
desarrollo y s, ms bien, al incremento de los niveles de conlictividad socioambiental
en las zonas rurales del pas. Por otra parte, el concepto de responsabilidad social
corporativa no es, actualmente, adecuadamente implementado por las empresas
extractivas que desarrollan actividades en territorios comunales, y eso incide en la
generacin de conlictos socioambientales. El informe del Banco Mundial titulado
Riqueza y sostenibilidad: dimensiones sociales y ambientales de la minera en el
Per, de abril de 2005, hace una referencia a cmo estos conlictos se generan por
el tema de la desconianza que sienten las poblaciones locales, pero tambin por una
visin poco comprometida del capital privado, que invierte en actividades extractivas
en nuestro pas y que no esta dispuesto a internalizar el concepto de licencia social
de las operaciones.
Instrumentos de gestin del ambiente y los recursos naturales en el Per
30
instrumentos horizontales de apoyo (investigacin, informacin,
educacin, etc., y mecanismos inancieros de apoyo).
21
En este sentido, el efecto vinculante de los instrumentos de
poltica en palabras de la misma autora:
...depende de su generalidad o aplicacin individual, del nmero
de actores en los procesos que deben ser objetos de regulacin,
del tipo de productos y de actividades involucradas, de la na-
turaleza biofsica de los sistemas ambientales de que se trate,
de las posibilidades tcnicas reales de aplicacin y iscalizacin,
del costo de administracin y cumplimiento, y de condiciones
socioeconmicas y regionales que rigen en cada caso.
22
Tipos de instrumento de poltica ambiental
Un instrumento de poltica puede ser una regulacin compleja
que comprenda uno o ms de los siguientes elementos:
(1) Un instrumento legal, que incorpora la poltica o componentes
de ella en una ley, norma o decreto. Los acuerdos formales y
los contratos con el Estado tambin pueden ser clasiicados
en esta categora. Debe precisarse que un dispositivo legal
constituye la operativizacin de una poltica y va ms all
de ella, estableciendo obligaciones, derechos, recompensas y
sanciones asociadas a su cumplimiento.
(2) Una estructura organizativa a cargo de la implementacin de la
poltica. Este mbito puede comprender los siguientes aspectos:
(a) Una o ms instituciones. Una poltica puede ser puesta
en prctica mediante una o ms instituciones existentes, o
21
MORALES LAMBERTI, Alicia. Derecho ambiental: instrumentos de poltica y gestin
ambiental. Crdoba: Alveroni, 1999.
22
Ibd., l. cit.
31
Erick Pajares
una entidad nueva fundada para ese efecto. Esto puede ser
visto como el hardware de una estructura organizativa.
(b) Los procedimientos, metodologas, criterios de decisin y
los programas que abarcan a una o ms instituciones. Estos
son de naturaleza administrativa y tcnica, y especiican
los pasos que se deben seguir para procesar o combinar
informacin pertinente con el propsito de aplicar la po-
ltica. Pueden ser considerados como el software de una
estructura organizativa.
23
A menudo, las polticas ambientales son ejecutadas mediante
estructuras organizativas que ya existen para otras reas de
poltica.
(3) Un conjunto de mecanismos operativos, que son los medios
por los cuales la estructura organizativa ejecuta las decisiones
diarias y busca lograr el objetivo previamente deinido en las
variables de la poltica que quiere inluir.
Operativizacin de un instrumento de poltica: supervisin
y cumplimiento
A partir de la intervencin de los actores que accionan los ins-
trumentos de poltica, estos pueden mostrar dinmicas y carac-
tersticas cambiantes. En la prctica, un instrumento de poltica
no se mantiene inamovible, sino que sufre modiicaciones o se
reemplaza por otro. En este proceso de crecimiento, maduracin
y decadencia, los agentes encargados de operarlo, que pueden ser
llamados los ejecutores de poltica o tomadores de decisin
(decision makers), juegan un rol muy importante. La operativizacin
23
CHARPENTIER, Silvia y Jessica HIDALGO. Polticas ambientales en el Per. Lima:
Agenda Per, 1999, p. 14.
Instrumentos de gestin del ambiente y los recursos naturales en el Per
32
de un instrumento de poltica empieza cuando se establecen los
dispositivos legales, estructuras organizativas y los mecanismos
operativos necesarios para su funcionamiento.
La implementacin de una poltica con frecuencia implica mo-
diicaciones. Estas pueden suponer cambios legales, adaptacin de
organizaciones, redeinicin de procedimientos operativos y, en
general, un proceso de mutacin del instrumento para ajustarlo a los
objetivos propuestos. Estos procesos de cambio suceden mediante
la intervencin de los responsables de la operativizacin del instru-
mento: los ejecutores de poltica o tomadores de decisin.
En esencia, el ejecutor de poltica o tomador de decisin
es parte del mecanismo operativo del instrumento de poltica, en
tanto acta dentro de un marco dado por los dispositivos legales
y estructuras organizativas, y se encarga de la gestin permanente
del instrumento de poltica. Este hecho no implica que el ejecutor
de poltica sea incapaz de modiicar los marcos legales y orga-
nizativos dentro de los cuales opera. El ejecutor de poltica o
tomador de decisin emerge, entonces, como el actor principal,
cuya funcin es mantener el instrumento funcionando conforme
a los criterios originales establecidos en la poltica, introduciendo
las modiicaciones necesarias en su estructura.
24
En sntesis, los instrumentos de poltica deben permitir la
implementacin progresiva de las visiones estratgicas que se deinan
y expresen en polticas.
25
Sin embargo, a pesar de que el impacto de
las variables ambientales en las polticas de desarrollo nacionales
24
Consideramos importante diferenciar entre el diseador de poltica (policy
maker) y el ejecutor de poltica o tomador de decisin (decision maker), aunque en
muchas ocasiones la responsabilidad de disear y operar el instrumento de poltica
puede recaer en la misma entidad o persona.
25
En el Per, carecemos an de una visin clara sobre la importancia de la
deinicin de polticas pblicas ambientales y de lo que presupone su adecuada
implementacin. Ante la ausencia de visiones estratgicas de corto, mediano y largo
plazo (polticas), las normas legales se han constituido per se en las polticas, y eso ha
generado una serie de vacos, contradicciones y superposiciones que han debilitado
la gestin del ambiente y los recursos naturales.
33
Erick Pajares
es un tema explorado en abundancia, se sabe mucho menos sobre
los procedimientos para formular y ejecutar polticas ambientales.
En el caso del Per, el Acuerdo Nacional ha esbozado de manera
genrica la poltica de Estado 19 que seala lo siguiente: El Estado
fortalecer la institucionalidad de la gestin ambiental optimizando la
coordinacin entre la sociedad civil, la autoridad ambiental nacional,
las sectoriales y los niveles de gestin descentralizada, en el marco
de un sistema nacional de gestin ambiental.
Caractersticas de los instrumentos de poltica
La decisin de emplear un determinado instrumento en la ejecu-
cin de polticas ambientales depende de la evaluacin de algunas
de sus caractersticas:
(1) El alcance de un instrumento se reiere al rango afectado de
actividades o a los tipos de decisiones tcnicas en las que
pueda inluir. El alcance tambin puede referirse al tamao y
volumen de las funciones y actividades afectadas.
(2) La cobertura de un instrumento se deine como el nmero ab-
soluto o la proporcin de unidades productivas, instancias de
gobierno u organizaciones de investigacin a las cuales puede
afectar. Este concepto se puede extender para considerar las
consecuencias e implicancias de la aplicacin de la poltica.
(3) La equidad de un instrumento signiica que debe buscarse
el mismo impacto sobre todas las unidades que tienen ca-
ractersticas similares. Sin embargo, puede haber situaciones
especicas en las cuales el instrumento no puede aplicarse con
igualdad a todos los casos con caractersticas similares.
(4) La eficiencia de un instrumento es la relacin entre el
esfuerzo (administrativo, inanciero y tcnico) desplegado y
los efectos que resultan de su uso. El esfuerzo puede incluir
consideraciones de carcter cuantitativo como el costo de
Instrumentos de gestin del ambiente y los recursos naturales en el Per
34
su aplicacin o de carcter cualitativo como la experiencia
requerida para operativizarlo.
(5) La efectividad se reiere a la probabilidad de obtener el resulta-
do deseado. La medicin de efectividad puede resultar difcil,
pues los instrumentos de poltica no operan de un modo simple.
Por ello, debe tomarse en cuenta el efecto del instrumento, no
solo sobre las actividades para las cuales fue especicamente
diseado sino, tambin, sobre otras variables como la efecti-
vidad de otros instrumentos (complementariedad).
(6) La precaucin. A partir del Tratado de la Unin Europea de
1986, pero en particular desde inicios de 1990, se consolid,
en la normativa internacional (Convencin sobre Cambio Cli-
mtico, Convencin sobre Biodiversidad, Declaracin de Ro,
Convencin de Bamako de 1991, Convencin sobre Cursos de
Agua Transfronterizos de 1992, etc.), la incorporacin del de-
nominado principio de precaucin (o principio precautorio),
que, no obstante responder a una idea general de prevencin,
importa la aplicacin de restricciones o prohibiciones a las
actividades potencialmente riesgosas y lo hace sobre la base
de estudios cienticos previos, aun cuando no exista certeza
plena sobre los peligros implicados. Subordina el beneicio
econmico o tecnolgico a la preservacin del ambiente, op-
tando por el menor costo posible a largo plazo.
26
Caractersticas de la legislacin peruana en materia de
gestin del ambiente y los recursos naturales
Para comprender la problemtica que afecta la normativa so-
bre gestin del ambiente y los recursos naturales en el Per
26
DRNAS DE CLMENT, Zlata. Los principios de prevencin y precaucin en materia
ambiental en el sistema internacional y en el interamericano. Jornadas de derecho
internacional. Washington, DC: Organizacin de Estados Americanos, 2001.
35
Erick Pajares
debemos considerar, al menos, cuatro puntos de conlicto en la
legislacin:
(1) Existen severas contradicciones en los textos legales, tanto en
la propia Constitucin como entre esta y las normas sectoria-
les, y entre estas mismas. As mismo, existen contradicciones
entre los enunciados productivos y los de conservacin y uso
sostenible de los recursos naturales.
(2) Un segundo problema es la abundancia de legislacin formu-
lada sin tcnica legislativa, en tanto que las leyes no siempre
incorporan todas las disposiciones necesarias. Por ello, se
recurre a legislar mediante el reglamento con el objeto de
suplir tales vacos y, en muchos casos, contradecir o frenar la
aplicacin de la ley, a pesar de que el sentido del reglamento
es el de ordenar y facilitar la implementacin de las normas
legales.
(3) Un tercer problema se constata en las contradicciones entre
las polticas de gestin del ambiente y los recursos naturales,
y el fomento del crecimiento econmico.
27
,
(4) Un cuarto factor que afecta el cumplimiento de la legislacin es
la debilidad institucional y operativa para la implementacin
de las leyes por parte de las instancias estatales, debido a la
carencia de recursos humanos y fsicos.
27
Muchas veces, el propio Estado ha asumido una doble actitud cuando se han
enfrentado las regiones responsables y preocupadas por la conservacin de reas
protegidas con aquellas regiones que autorizan y facilitan el desarrollo de actividades
hidrocarburferas. Un ejemplo de tal contradiccin se puede observar cuando el
Ministerio de Agricultura promueve una poltica sectorial (poltica implcita) favorable
al ingreso de organismos genticamente modiicados (OGM) en la agricultura y facilita
la inversin de los capitales biotecnolgicos de la empresa Monsanto, con lo cual se
abren potenciales riesgos para el mantenimiento y conservacin de nuestra diversidad
biolgica agrcola, y se contravienen frontalmente los alcances de la Estrategia Nacional
de Diversidad Biolgica, que constituye la poltica nacional sobre la materia.
Instrumentos de gestin del ambiente y los recursos naturales en el Per
36
Gestin del ambiente y los recursos naturales:
la institucionalidad ambiental
Un ministerio del Ambiente: cul es el modelo ms adecuado?
El problema de las insuiciencias de la gestin ambiental no est
vinculado a los presuntos defectos de los modelos que se han se-
guido para organizar el correspondiente sistema administrativo.
La verdad es que no existe ningn modelo que sea apropiado
para todos los casos. Hay, sin embargo, algunas experiencias:
por ejemplo, son notorias las diicultades que, en la prctica,
han encontrado los modelos que se basan en la concentracin de
funciones, como quiera que dicha concentracin se lleve a cabo:
mediante el reforzamiento de una estructura jurdico-adminis-
trativa preexistente o mediante la creacin de una estructura
jurdico administrativa especial. En efecto, en ambos casos ha sido
comn la generacin de un complicado proceso de transferencia
de funciones, que ha ido acompaada de una cierta prdida de las
propiedades que estas funciones tenan en su sector original.As
mismo, son notorios los problemas que han tenido las instancias
de coordinacin que han sido creadas sin facultades decisorias:
por lo general, estas funciones han terminado ejercindose en el
vaco. Por otro lado, el hecho de que los organismos tradicionales
de la Administracin Pblica que ejercen el control de ciertos re-
cursos naturales y de otros componentes ambientales, as como de
algunas actividades que tienen incidencia en el medio ambiente,
hayan seguido a cargo de esas funciones ha implicado muchas
veces que nada haya cambiado...
28
28
Vase BRAES, Ral (2001). Informe sobre el desarrollo del derecho ambiental
latinoamericano. Mxico, DF: Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente,
2001.
37
Erick Pajares
Gestin del ambiente y los recursos naturales:
marco normativo
La Ley General del Ambiente (ley 26811): alcances
y objetivos de la poltica nacional ambiental
La poltica nacional ambiental constituye el conjunto de linea-
mientos, objetivos, estrategias, metas, programas e instrumentos
de carcter pblico que tiene como propsito deinir y orientar
el accionar de las entidades de los gobiernos nacional, regional
y local; del sector privado, y de la sociedad civil en materia am-
biental. Las polticas y normas ambientales de carcter nacional,
sectorial, regional y local se disean y aplican de conformidad con
lo establecido en la poltica nacional y deben guardar concordancia
entre s (artculo 8.).
29
La poltica nacional ambiental tiene por objetivo mejorar la
calidad de vida de las personas, garantizando la existencia de
ecosistemas saludables, viables y funcionales en el largo plazo; y el
desarrollo sostenible del pas, mediante la prevencin, proteccin
y recuperacin del ambiente y sus componentes, y la conservacin
y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, de una
manera responsable y congruente con el respeto de los derechos
fundamentales de la persona (artculo 9.).
Las polticas de Estado integran las polticas ambientales
con las dems polticas pblicas. En este sentido, los procesos de
planiicacin, decisin y ejecucin de polticas pblicas en todos
los niveles de gobierno, incluyendo las sectoriales, incorporan
obligatoriamente los lineamientos de la poltica nacional del am-
biente (artculo 10.).
La poltica nacional del ambiente es parte integrante del pro-
ceso estratgico de desarrollo del pas. Se aprueba por decreto
29
Los gobiernos regionales y locales ya han aprobado polticas ambientales.
Instrumentos de gestin del ambiente y los recursos naturales en el Per
38
supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros y
es de obligatorio cumplimiento (artculo 8., inciso 3).
30
La gestin ambiental en s
Es un proceso permanente y continuo, constituido por el conjunto
estructurado de:
(1) principios (deinidos en el artculo 5. de la ley 28245),
(2) normas tcnicas
(3) procesos y
(4) actividades.
Este proceso est orientado a administrar los intereses, ex-
pectativas y recursos relacionados con los objetivos de la poltica
ambiental y alcanzar as:
(1) una mejor calidad de vida,
(2) el desarrollo integral de la poblacin,
(3) el desarrollo de las actividades econmicas y
(4) la conservacin del patrimonio ambiental y natural del
pas.
Institucionalidad ambiental:
31
la urgencia de deinir
polticas pblicas ambientales
La deinicin de polticas pblicas ambientales puede contribuir
a la construccin de una visin comn y compartida de objetivos
30
La poltica nacional del ambiente est en proceso de formalizacin.
31
Una institucin es una estructura conformada por reglas formales, normas
informales y los mecanismos destinados a asegurar que las anteriores se cumplan. Esta
estructura proporciona los incentivos y las restricciones que dan forma a las decisiones
humanas (NORTH, D. Instituciones, cambio institucional y desempeo econmico. Mxico,
DF: Fondo de Cultura Econmica, 1993, pp. 81-82 y 96).
39
Erick Pajares
entre los actores clave que sustentan los procesos de desarrollo en
lo mbitos regional y local: el Estado, la poblacin local (incluyen-
do sus instituciones representativas) y el sector privado.
32
Desde un anlisis de prospectiva social y regional, el Minis-
terio del Ambiente (institucin que se constituye en la autoridad
nacional ambiental) debera asumir, como tarea inicial y urgente,
la deinicin de polticas pblicas ambientales explcitas para su
aplicacin en los sistemas territoriales en los siguientes temas:
(1) sistema de incentivos y promocin para la internalizacin
de costos ambientales (instrumentos econmicos y iscales
ambientales);
(2) sistema nacional de contabilidad ambiental (que incluye
la valorizacin econmica total (VET) y los servicios
ambientales);
(3) sistema de iscalizacin tcnico-legal
33
y supervisin tica
de las actividades econmicas con incidencia en la variable
ambiental y socioambiental (implementacin del ombuds-
man para las actividades extractivas);
34
(4) estrategia de asociacin en participacin entre la
inversin privada y la poblacin local para la distribucin
32
Una visin comn y compartida de objetivos genera mayores niveles de
confianza para el desarrollo de planes, programas y acciones orientadas a la
sustentabilidad del desarrollo.
33
Hoy se encuentra a cargo del Organismo Supervisor de la Inversin en Energa
y Minera (OSINERGMIN).
34
Se trata de una recomendacin del Banco Mundial. De hecho, las inversiones
mineras canadienses representan aproximadamente el 57 % de las inversiones mineras
en el Per, y el gobierno canadiense est trabajando en la propuesta de un ombudsman
para iscalizar ticamente sus inversiones en actividades extractivas que se realizan
fuera de dicho pas. Del mismo modo, en el caso del Per, el sector minero canadiense
ya ha realizado estudios de percepcin sobre eiciencia de sus inversiones sociales en
la reduccin de potenciales conlictos socioambientales.
Instrumentos de gestin del ambiente y los recursos naturales en el Per
40
de beneficios durante la etapa de explotacin de las
inversiones en actividades extractivas;
35
(5) sistema para la implementacin integral de la responsabi-
lidad social corporativa (RSC);
36

(6) sistemas regionales de conservacin de la agrobiodiversi-
dad y deinicin de polticas claras frente a los organismos
genticamente modiicados (OGM);
(7) descentralizacin efectiva de la gestin ambiental; y, inal-
mente,
(8) ordenamiento, sistematizacin y difusin de informacin
clave: acceso a la informacin pblica.
Las relaciones asimtricas entre los actores por la gestin
de recursos naturales: el caso de la minera en el Per
Si se considera la necesidad de aportar a la deinicin de polticas
pblicas ambientales, se pueden alcanzar algunas conclusiones
iniciales, a modo de relexin, sobre un tema altamente sensible
y que hemos investigado durante los tres ltimos aos: la minera
en el Per y su incidencia en la generacin de conlictos socioam-
bientales. De este modo, se pretende esbozar algunos lineamientos
para la implementacin de polticas pblicas ambientales, cuya
aplicacin sea viable en los territorios rurales andinos en los que
se desarrollan actividades extractivas.
35
Un tema interesante radica en la posibilidad de implementar estrategias de
asociacin en participacin entre la inversin privada y la poblacin local como
mecanismo que a su vez incida de modo eiciente en la reduccin de los niveles de
conlictividad.
36
En pases como Argentina y Brasil ya hay proyectos de ley para implementar,
en el mbito legal, el concepto de RSC. Existe hoy un fuerte debate sobre si la RSC
debe ser voluntaria u obligatoria.
41
Erick Pajares
Primera conclusin
RSC en el sector minero en el Per
Un estudio exploratorio ad hoc sobre empresas mineras y RSC
mostr que, de un universo de 122 empresas evaluadas (gran y
mediana minera), solo siete empresas extranjeras que correspon-
den al sector de la gran minera (5,7 %) desarrollan el concepto de
responsabilidad social corporativa. De hecho, el Per no cuenta
con estndares e indicadores que midan el desempeo en esta
materia o normas que los regulen.
Las empresas con iniciativas explcitas de RSC lo hacen por
exigencia de sus casas matrices o grupos econmicos de gobierno.
Sin embargo, dichos lineamientos no son tan exigentes en el Per
como en los pases en los que operan dichas matrices. En este
sentido, el diseo y aprobacin de una norma (instrumento de
poltica) que promueva la implementacin efectiva del concepto
de RCS, con niveles mnimos de exigibilidad (como en el caso de
proyectos normativos en Brasil y Argentina), sera deseable.
Segunda conclusin
RSC y conlictos socioambientales
Se ha conirmado que la ausencia de una visin de responsabi-
lidad social corporativa por parte del sector minero en el Per ha
contribuido a generar conlictos socioambientales de los aos 2000
a 2005.
37
Del mismo modo, las probabilidades de generacin de
un conlicto socioambiental se potencian dramticamente cuando
en los niveles de decisin corporativa no se asume la valoracin
de la naturaleza como espacio de vida de las poblaciones que
all habitan.
37
Se hace nfasis en el perodo 2000-2005, pues es este se genera un incremento
importante en el surgimiento de conlictos socioambientales.
Instrumentos de gestin del ambiente y los recursos naturales en el Per
42
Reairma lo anterior el Informe extraordinario sobre los conlictos
socioambientales por actividades extractivas en el Per de la Defensora
del Pueblo, cuyo numeral 6, Recomendaciones y sugerencias, en
su acpite 2, Sugerencias para las empresas, seala lo siguiente:
Tercero.- Evitar discursos confrontacionales que califiquen
negativamente las demandas sociales o a sus dirigentes, pues
generan percepciones negativas respecto al sector empresarial y
entorpecen el dilogo.
Cuarto.- Registrar acuerdos y cumplir promesas, as como contar
con un sistema de registro y seguimiento de reclamos como una
forma de prevenir conlictos y/o detectar en forma temprana su
escalada.
38
Tercera conclusin
RSC y dispersin normativa en materia ambiental y social
La dispersin normativa existente y los vacos, superposiciones y
hasta contradicciones regulatorias en materia ambiental y social
relativas al sector minero generan mecanismos perversos que
inciden (alientan) en el diseo e implementacin de programas
de gestin ambiental y socioambiental deicientes como parte de
los proyectos de inversin.
38
Segn el Informe sobre responsabilidad social empresarial en el sector minero en el
Per de Oxfam Internacional y Social Capital Group, de agosto de 2007, La consultora
Seguimiento Anlisis y Evaluacin para el Desarrollo-SASE, irma especializada en
temas de desarrollo socioeconmico y responsabilidad social empresarial, realiz
una investigacin en el ao 2000 que abarc a 153 empresas. Los ejecutivos de estas
compaas fueron entrevistados en profundidad con un cuestionario que caliicaba
tres diferentes aspectos: sistematizacin de estrategias y polticas de responsabilidad
social, acciones en el entorno interno y acciones en el entorno externo. La evaluacin
inal tom en cuenta la suma de los puntos obtenidos en cada una de estas tres reas.
En los resultados arrojados por el estudio se encontr que dentro de los 30 primeros
puestos del ranking se ubicaban nueve empresas del sector minero.
43
Erick Pajares
Precisamente, una regulacin normativa integrada sobre
RSC tendr incidencia sobre esta dinmica perversa, al promo-
ver la adecuada gestin ambiental y social de los proyectos de
inversin minera a partir de una estructura legal eicaz y eiciente
(herramienta jurdico ambiental). El desarrollo sostenido de un
proyecto minero signiica su rentabilidad, es decir, la generacin
de valor en el mercado burstil y la competitividad en el sector.
Consecuentemente, un marco normativo sobre RSC, que ayudara
a darle ritmo sostenido a una inversin minera, sera deseable en
todo sentido.
Con muy pocas excepciones como Mxico, y ms reciente-
mente Argentina, la legislacin y las regulaciones ambientales
no han sido muy efectivas en producir cambios signiicativos en
el desempeo ambiental de las empresas en la regin (y esto se
hace extensivo al Per). En los ltimos aos se ha producido un
aumento sustancial en el nmero de leyes ambientales, al tiempo
que se ha incrementado la asistencia internacional en el campo
del desarrollo normativo y de aplicacin y cumplimiento de las
regulaciones.
Cuarta conclusin
Dimensin social de las evaluaciones de impacto:
vacos normativos
Resulta necesario legislar sobre los alcances de los estudios de
impacto ambiental (EIA), pues solo existe una disposicin legal
para el sector hidrocarburos (decreto supremo 003-2000-EM) y
ninguna para el sector minero. As mismo, es necesario dar efecto
vinculante (y no solo referencial) a la Gua de Relaciones Comu-
nitarias del Ministerio de Energa y Minas.
Esta conclusin se ve reairmada por el Informe extraordinario
sobre los conlictos socioambientales por actividades extractivas en el Per
de la Defensora del Pueblo, cuyo numeral 6, Recomendaciones
Instrumentos de gestin del ambiente y los recursos naturales en el Per
44
y sugerencias; acpite 1, Recomendaciones para el Estado,
sostiene lo siguiente:
Segundo.- Mejorar en el corto plazo, la eicacia de la gestin social
y ambiental del Estado, mediante la incorporacin a la regulacin
del enfoque social, el fortalecimiento de los rganos encargados
de la evaluacin del impacto social, el establecimiento de mecanis-
mos formales de reclamos fcilmente accesibles para la poblacin,
y el fortalecimiento de los rganos estatales encargados de la
evaluacin y iscalizacin social, ambiental y sanitaria, es decir, de
la Direccin General de Gestin Social, las Direcciones Generales
de Asuntos Ambientales Mineros y Energticos del Ministerio de
Energa y Minas, la Direccin General de Salud Ambiental del Mi-
nisterio de Salud y el OSINERGMIN. Del mismo modo, es necesario
desarrollar una mayor capacidad en la prevencin y manejo de
los conlictos en todos los niveles del Estado, siendo un primer
avance la creacin de la Unidad de Prevencin de Conlictos de
la Presidencia del Consejo de Ministros-PCM.
As mismo seala lo siguiente:
...se debe mejorar la inclusin de criterios de manejo de impacto
social en la etapa de exploracin minera y de hidrocarburos, pues
este mayor esfuerzo del Estado y las empresas puede aumentar
la conianza y reducir la aparicin de conlictos. Al respecto,
la Defensora del Pueblo recomend, mediante el oicio 361-
2006-DP/ASPMA, dirigido al Ministerio de Energa y Minas,
la incorporacin de la evaluacin del aspecto social en la etapa
de exploracin minera, asumiendo un mecanismo de veriica-
cin que garantice la veracidad de los compromisos asumidos
con la poblacin respecto del uso de la propiedad supericial y
otros compromisos orientados a la mitigacin de los impactos
sociales.
45
Erick Pajares
Quinta conclusin
Ombudsman para la minera
Este mecanismo posibilitara el manejo preventivo (gestin)
de los conlictos socioambientales y orientara, como supervi-
sor tico, los procesos de inversin en minera en el Per. La
oicina de defensora que se propone sera un rgano autnomo,
independiente y neutral con la funcin primordial de prevenir la
aparicin de conlictos entre las partes (comunidades, organiza-
ciones, instituciones, autoridades y empresas) involucradas en el
desarrollo y ejecucin de proyectos mineros.
El defensor estara a cargo de mediar, reconciliar y facilitar el
camino a una solucin en caso de surgir un conlicto o controversia
como consecuencia de las actividades de un proyecto minero. El
despacho del defensor actuara como una instancia mediadora,
conciliadora y facilitadora entre las partes involucradas en un
determinado conflicto, sea por razones directas o indirectas
relacionadas con el ciclo de vida de la mina. As mismo, podra
recomendar acciones para prevenir la ocurrencia de conlictos y
ofrecer sus buenos oicios para lograr una solucin. Esta conclusin
se halla reairmada en una recomendacin del informe del Banco
Mundial titulado Riqueza y sostenibilidad: dimensiones sociales
y ambientales de la minera en el Per, de abril de 2005.
En el Per, existen dos mecanismos muy similares al que
proponemos:
(1) el Compliance Advisor Ombudsman (CAO) de la Corpo-
racin Financiera Internacional-CFI (IFC, Banco Mundial), que
interviene en el caso de las inversiones de la empresa minera
Yanacocha, en tanto que el IFC cuenta con el cinco por ciento de
las acciones de dicha empresa; y
(2) la Defensora para el Proyecto Camisea, creada como
una instancia que tiene como objetivo desarrollar funciones de
prevencin de conlictos entre las poblaciones, organizaciones y
Instrumentos de gestin del ambiente y los recursos naturales en el Per
46
entidades vinculadas con el desarrollo de las actividades del Pro-
yecto Camisea, as como mediar, conciliar o facilitar la bsqueda
de soluciones en caso se produzcan desavenencias o conlictos
relacionados con aspectos sociales y/o ambientales derivados de
su implementacin y puesta en marcha.
39
Sexta conclusin
Consentimiento fundamentado previo y licencia social
Si se consideran los informes del proyecto Minera, Minerales y
Desarrollo Sostenible del Instituto Internacional de Ambiente y
Desarrollo,
40
y del Panel de Revisin de las Industrias Extractivas
41

en el mbito de los temas sensibles que inciden en las relaciones
asimtricas en el marco de los proyectos de inversin minera, el
aspecto que ms destaca es el derecho de las comunidades locales
(comunidades campesinas) a participar en los procesos de toma
de decisin acerca de la pertinencia, viabilidad y condiciones
socialmente aceptables para las actividades extractivas. Tanto
el concepto de consentimiento informado previo como el de
licencia social son factores clave para la reduccin de potencia-
les conlictos socioambientales. Si bien el primero proviene del
derecho internacional aplicado a determinada situaciones, se ha
reconocido la existencia de factores y mecanismos extralegales
para su puesta en prctica.
42
39
Esta Defensora se cre mediante decreto supremo 030-2002-EM y es
administrada por la Pontiicia Universidad Catlica del Per. Posteriormente, el decreto
supremo 034-2005-EM prorrog su vigencia para el Proyecto Camisea.
40
Vase: <http://www.iied.org/mmsd>.
41
Vase: <http://www.eireview.org/>.
42
ENVIRONMENTAL LAW INSTITUTE. Consentimiento informado previo y minera:
promoviendo el desarrollo sustentable de las comunidades locales. Washington, DC: Sociedad
Peruana de Derecho Ambiental y Oxfam Amrica, 2004. Adems, vase la sentencia
de la Corte Constitucional de la Repblica de Colombia (sentencia C-30/08 del 23 de
enero de 2008), respecto de la inconstitucionalidad de la Ley Forestal de dicho pas,
47
Erick Pajares
Como resultado de un proceso exitoso y airmativo, la aplica-
cin de este derecho producira la licencia social para operar. En
aquellas situaciones en las que este derecho no est plenamente
reconocido o no sea directamente aplicable (por ejemplo, entre
propietarios y comunidades no indgenas), se postula la extensin
de su aplicacin a toda comunidad local. La licencia social se dei-
ne como la aceptacin continua de las comunidades y sociedades
locales donde ocurren estos proyectos, ms all de las licencias
ambientales legalmente constituidas.
Diversos gremios corporativos y empresas se han manifestado
por la eventual improcedencia del trmino bajo el criterio de que
las empresas obtienen la licencia de los gobiernos en aplicacin
de las leyes nacionales. Por tanto, entienden que las comunidades
locales tambin deben ajustarse a las leyes, no siendo aceptable
para el sector empresarial el trmino licencia social, menos an si
se pretende ejercer un derecho de veto o la posibilidad de decir
no a la actividad propuesta.
Los mecanismos de participacin y consulta establecidos en
los procedimientos para otorgar licencias de exploracin y explo-
tacin han impedido un abordaje adecuado de estos problemas, y
eso agrava la recurrencia e intensidad de los conlictos.
43
Actual-
mente, no existe una norma legal o protocolo que permita deinir
y desarrollar de manera concertada, efectiva y transparente los
aspectos clave referidos al alcance, roles y responsabilidades en la
interaccin entre empresas, comunidades e instituciones pblicas
durante el ciclo de vida de los proyectos mineros. De este modo,
es difcil responder a las diversas situaciones en las que puede
ocurrir la actividad.
Una norma que integre los conceptos de RSC, consentimiento
informado previo y licencia social para operar tendra un impacto
en tanto afecta derechos fundamentales colectivos y el principio de diferenciacin
positiva.
43
Vase los informes mensuales de la Defensora del Pueblo y de la red Muqui.
Instrumentos de gestin del ambiente y los recursos naturales en el Per
48
altamente positivo en la gestin ambiental y social de los diversos
proyectos de inversin minera que se desarrollan en el pas. En
esta medida, las relexiones presentadas suponen importantes
aportes para la deinicin de polticas pblicas ambientales y
para su implementacin a travs de instrumentos de poltica de
enfoque preventivo que ayuden a reducir los niveles potenciales
de conlictividad social, en lo que a las actividades mineras se
reiere. Esta posibilidad se vuelve crucial dado que la actividad
minera se desarrolla en zonas (del pas) social y ambientalmente
sensibles.