Estudios de Derecho Ambiental - Alicia Morales Lamberti PDF

FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS SOCIALES
UNIVERSIDAD NACIONAL DE CRDOBA

ESTUDI OS DE DERECHO AMBI ENTAL
IDAE IDAE IDAE IDAE IDAE Instituto de Derecho Ambiental y de la Energa
Volumen 1 Nmero 1 Ao 2008
Gestin y Remediacin de Pasivos Ambientales
Polticas y Atribucin de Responsabilidad
Alicia Morales Lamberti
ANEXO
ESTUDIO DE CASOS
Privatizacin de Yacimientos Carbonferos Ro Turbio (YCRT)
y Remediacin de Pasivos Ambientales
Aldo R. Novak - Adriana C. Listoffsky
Privatizacin de la Actividad Aeroportuaria y Remediacin
de los Pasivos Ambientales
Carmen del Valle Arvalo - Lidia Medina de Bolletta
Pasivos Ambientales de la Minera de Uranio:
Conflictividad Social y Ambiental
2 GESTIN Y REMEDIACIN DE PASIVOS AMBIENTALES...
I SBN 978-987-643-009-8
COPYRI GHT 2008, ALVERONI EDI CI ONES
Duarte Qui rs 631 - P.B., L. 1 - Tel .: (0351) 4217842 - (5000) Crdoba
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Repbl i ca Argenti na
Queda hecho el depsi to que prev l a l ey 11.723.
Se termi n de i mpri mi r en l a ci udad de Crdoba,
en el mes de septi embre de 2008.
Moral es Lamberti , Al i ci a
Estudi os de derecho ambi ental / 1 edi ci n / Crdoba / Al veroni Edi ci o-
nes / 2008
312 ps.; 23 x 16 cm
I SBN 978-987-643-009-8
1. Derecho ambi ental . I . T tul o
CDD 346.046
Fecha de catal ogaci n: 13/08/2008
Gestin y Remediacin de Pasivos Ambientales.
Polticas y Atribucin de Responsabilidad
Resumen:
El estudio identifica y analiza variados problemas de gestin y atribucin de responsa-
bilidad por pasivos ambientales, que responden a un legado de contaminacin histrica
asociado a obligaciones exigibles, que afecta a recursos naturales y bienes ambientales
y culturales. El propsito es realizar un aporte que permita mejorar la identificacin del
marco conceptual y metodolgico aplicado por la normativa nacional y provincial para
la regulacin y gestin de pasivos ambientales; introducir el anlisis de conceptos
bsicos de contabilidad ambiental que se han elaborado en forma progresiva; evaluar la
idoneidad de la aplicacin de instrumentos financieros de gestin ambiental para la
gestin de pasivos ambientales, definiendo y justificando la atribucin de la responsabi-
lidad ambiental en relacin a su remediacin, en sectores representativos como los
pasivos ambientales mineros e hidrocarburferos y la minera de uranio, as como los
criterios aplicados al proceso de negociacin y transferencia de activos de empresas de
servicios pblicos privatizados.
Palabras clave: Pasivos ambientales. Dao ambiental. Pasivos contingentes. Seguros
ambientales. Evaluacin de riesgos. Recomposicin ambiental. Remediacin ambiental.
Abstract:
This study identifies and analyzes several problems regarding environmental
liabilities management and responsibility attribution. The main purpose is to make
a contribution that allows: improving the conceptual and methodological framework
identification applied by the national and provincial regulation, in order to regulate
and control environmental liabilities; analyzing elementary environmental accounting
concepts and the adequate employment of financial instruments for environmental
management; defining and justifying the environmental responsibility attribution in
representative areas such as mining and oil environmental liabilities, including the
applied criteria to the negotiation and assets transference process of privatized
public utilities.
Key Words: Environmental liabilities. Environmental damage. Contingent liabilities.
Risk analysis. Environmental recomposition. Environmental remediation.
1. INTRODUCCIN
La existencia, de sitios histricamente afectados por deterioro y conta-
minacin hdrica crnica, as como suelos degradados por actividades
extractivas y contaminados por todo tipo de residuos y metales pesados,
incluyendo los afectados por antiguas explotaciones industriales, general-
mente abandonados sin ningn tipo de mitigacin, plantean la necesidad
de identificar los instrumentos de gestin ms idneos para sanear o resta-
blecer el medio ambiente a su cualidades bsicas
1
. Dichos pasivos ambien-
tales (PA) de las actividades productivas y de servicios, de aquellas instala-
ciones, efluentes, emisiones, restos o depsitos de residuos producidos por
operaciones de actividades abandonadas o inactivas, constituyen un riesgo
permanente y potencial para la salud de la poblacin, el ecosistema circun-
dante y la propiedad
2
.
Las principales ciudades de Argentina han visto la proliferacin de pa-
sivos ambientales con alto riesgo para el ambiente, afectando en algunos
casos a predios particulares y tambin a bienes colectivos. Entre los casos
ms frecuentes de pasivos ambientales causados por la industrializacin y
urbanizacin se destacan: depsitos clandestinos de residuos que produ-
cen contaminacin del suelo y del agua; fbricas o establecimientos indus-
triales que por efecto de sucesivas crisis econmicas se encuentran actual-
mente abandonadas; operaciones extractivas de antiguas explotaciones
hidrocarburferas y mineras que, una vez desactivadas, quedan en estado
de abandono, con los consiguientes problemas para la vida o la salud de
los habitantes de la zona. En estos casos, la remediacin de la contamina-
cin no controlada suele quedar a cargo de autoridades pblicas locales,
que carecen en la mayora de los casos de los recursos tcnicos, econmicos
y financieros adecuados para hacer frente a estas contingencias.
1. Los problemas ambientales sealados, en la prctica estn ntimamente vinculados entre
s y en una permanente y dinmica relacin de interdependencia, generando efectos acumulativos
y sinrgicos complejos, que desde el punto de vista de la gestin comprenden varias jurisdiccio-
nes poltico-administrativas, por cuanto el problema trasciende todo tipo de frontera fijada por
el hombre.
2. Comprende, entre otros efectos, emplazamiento inadecuado de las instalaciones y activi-
dades, deterioro de ecosistemas, cambios en el uso del suelo, eliminacin de vegetacin, incre-
mento en la generacin de residuos, depredacin de flora y fauna, restricciones a las opciones de
uso de los recursos, cambios no deseados en la estructura econmica-social, conflictos sociales y
culturales, sobreexplotacin de algunos recursos, rotura de ductos, prdidas, derrames y fallas en
conducciones y contenedores o tanques, ocurrencia de accidentes y problemas de contaminacin
de suelos, agua y aire, entre otros.
5 Alicia Morales Lamberti
En otros casos, el crecimiento urbano descontrolado ha provocado pro-
blemas ambientales cuando las nuevas construcciones se realizan en pre-
dios contaminados, o en predios rellenados con materiales provenientes
del dragado del cauce de ros. Tambin se han producido descubrimientos
de residuos peligrosos (vg. metales pesados), enterrados en predios rurales
o almacenados en zonas densamente pobladas, en tiempos en los cuales no
rega legislacin alguna al respecto, provocando un verdadero problema
de gestin prctica para el Estado y la sociedad civil, quienes deben hacer-
se cargo de los costos de su remediacin
3
. En algunos casos estos pasivos
ambientales detectados en zonas industriales desactivadas, han tenido im-
portantes consecuencias econmicas para los actores privados involucrados
en la compra de activos industriales o comerciales, privatizaciones o las
inversiones privadas directas.
La necesidad de recuperacin urbanstica y puesta en valor de predios
industriales desactivados o brownfields
4
, ha tenido importantes
derivaciones econmicas en funcin de su impacto ambiental negativo y
la aparicin de pasivos ambientales, tiene una fuerte incidencia en los costos
de los proyectos o en los retrasos de los cronogramas de obra. El caso de los
emprendimientos inmobiliarios ligados al desarrollo de Puerto Madero,
en Ciudad Autnoma de Buenos Aires, es un ejemplo cabal de la aparicin
inesperada de pasivos contingentes en un predio que requiere una
remediacin ambiental, en forma previa a encarar cualquier obra nueva
5
.
3. Como el reciente descubrimiento del depsito de agroqumicos vencidos, decomisados y
remanentes de stock de productos prohibidos que el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad
Agroalimentaria (SENASA) mantiene en barrio Alta Crdoba de la Ciudad de Crdoba. Existen
otros antecedentes de enterramientos clandestinos de estas caractersticas en las provincias de
Ro Negro y Santiago del Estero (este ltimo recientemente remediado y sus productos exporta-
dos para su disposicin final por parte del Estado Nacional). En ambos casos involucran pestici-
das y agroqumicos cuyos enterramientos se produjeron con anterioridad a la entrada en vigencia
de la legislacin sobre residuos peligrosos, y por ello la responsabilidad de las empresas generadoras
quedaba limitada a los principios generales de la responsabilidad civil, tratndose de un abando-
no de cosa.
4. WALSH, J. R. - VIDAL DE LAMAS, A. M.: Gestin de pasivos ambientales: mecanis-
mos y herramientas institucionales para su prevencin y manejo, en LA LEY 2003-B, 1279.
5. Durante el proceso de renovacin urbana se descubrieron diversos casos de depsitos
fiscales con partidas de sustancias txicas y residuos de origen y destino desconocido. En algunos
casos estos residuos llevaban ms de dos dcadas en depsito, sin registro oficial alguno de sus
contenidos, requirindose una ardua tarea de gestin para su tratamiento y disposicin final,
previo a cualquier desarrollo urbano nuevo, conforme al Plan Maestro para el proyecto en su
conjunto.
El trmino pasivo ambiental tiene, como el concepto de deuda ecolgica,
un origen de un contexto econmico. En una empresa el pasivo es el
apartado del balance del ejercicio donde se registra el conjunto de deudas
y gravmenes que disminuyen el activo. Aplicado en trminos ambientales,
el vocablo se referira al conjunto de daos realizados o gastos compensatorios
que la empresa transfiere a la colectividad a lo largo de su historia.
En esos casos, cuando una empresa causa un dao a la colectividad, la
responsabilidad jurdica por dao ambiental de incidencia colectiva, sera
el marco normativo para su reparacin. Pero quin tiene que hacerse cargo
del costo de saneamiento de los lugares contaminados y de la reparacin
de los daos, generados en el pasado pero cuyos efectos se manifiestan en
el presente? Y quin tiene que asumir los costos de remediacin cuando
los daos son irreversibles y no es identificable el causante de la
contaminacin? El pasivo ambiental es una responsabilidad pblica o
privada?
Los hechos de la realidad evidencian en principio, que los pasivos
ambientales son externalidades del pasado, que se han convertido en pasivos
fiscales del presente. Porqu devienen en pasivos fiscales y no pasivos
privados? Porqu no se reflejan contablemente en el patrimonio de las
empresas o de los individuos causantes del problema? El debate entonces
es dnde incorporar la disminucin de los pasivos: en las cuentas nacionales,
con la consecuente disminucin de los recursos fiscales que se asignan al
problema y el deterioro de la calidad de vida y de los sectores productivos
afectados por la externalidad negativa?
El concepto de pasivo ambiental tiene importancia social, en tanto que
su existencia, cuantificacin y necesidad de remediacin se est afirmando
cada vez ms, en diferentes contextos de lucha de la sociedad civil y
colectivos sociales. Desde una dimensin social, una primera relacin que
aparece evidente en el tema de pasivos ambientales y sitios contaminados
es con la pobreza: estos tienden a coincidir espacialmente. Incluso hay una
relacin de mutua causalidad entre presencia de lugares contaminados y
pobreza. Pero tambin el concepto de pasivo ambiental es incluido en
ambientes empresariales y gubernamentales donde desarrolla casi siempre
una funcin de greenwashing. En las ltimas dcadas, tambin los
economistas aceptan la idea de pasivo ambiental (PA), como forma de
internalizacin de las externalidades
6
, indispensable para lograr la eficiencia,
objetivo de sus modelos.
6. Las externalidades son los costos que una empresa transfiere a la sociedad sin compensarla.
Naturalmente, el impacto de la responsabilidad ambiental en las deci-
siones de las empresas depende del peso econmico y financiero en la con-
tabilidad empresaria y de la relevancia que esa tome en el mbito jurdico,
o sea, de la probabilidad de que la empresa pueda ser obligada a pagar a la
comunidad por su pasivo ambiental. En la actualidad el pasivo ambiental
es un concepto que se empieza a usar en el mbito institucional y algunas
consultoras ambientales de Amrica Latina estn empezando a ofrecer ser-
vicios de estimacin del pasivo ambiental a las empresas. Por eso es necesa-
rio individualizar y potenciar los instrumentos legales para que el pasivo
ambiental, sea reivindicado cada vez con mayor frecuencia por los afecta-
dos por sus consecuencias, para que las empresas consideren su impacto
ambiental un costo y un riesgo para minimizar.
2. PASIVOS AMBIENTALES: CONFIGURACIN JURDICA
2.1) Aproximacin conceptual
El concepto de pasivo, de naturaleza intrnsecamente econmico-con-
table, siempre hace referencia a la obligacin de incurrir en un gasto por
una persona como consecuencia de una responsabilidad cuantificable eco-
nmicamente. Esta obligacin puede ser contractual, impuesta por una
autoridad administrativa, derivada de una decisin judicial o incluso asu-
mida voluntaria y unilateralmente.
En trminos preliminares, se podra decir que un pasivo es una obliga-
cin de pagar una suma de dinero o incurrir en un gasto en virtud de una
decisin judicial u orden de autoridad ambiental competente. Surge, como
consecuencia de estos elementos, la idea subyacente de que un pasivo ne-
cesariamente supone la existencia de un causante y un responsable del
mismo
7
.
Cuando al trmino pasivo se adiciona ambiental, su conceptuacin
puede variar, segn cmo se tome su razn de ser y contenido real. En
efecto, un pasivo ambiental puede confundirse con una externalidad ne-
gativa, un impacto ambiental, o con un dao ambiental, segn se trate de
un pasivo ambiental contingente o configurado. En el supuesto de un pasivo
7. Si se recurre al ingls, el trmino liability significa responsabilidad, pero tambin es
tomado como pasivo. En ese orden de ideas, el mismo concepto encierra dos significaciones que
estn ntimamente, relacionadas.
ambiental configurado, constituira genricamente una especie de dao
ambiental que genera prioritariamente su recomposicin, restauracin o,
eventualmente su compensacin, pero cuyo causante no siempre es identi-
ficable, an cuando subsiste en forma permanente la necesidad de atribu-
cin a un responsable de su remediacin, en virtud de entidad de los ries-
gos que genera para el ambiente y la salud de la poblacin.
Diversos conceptos bsicos de contabilidad ambiental, que se han ela-
borado en forma progresiva, abarcan los costos y las obligaciones ambien-
tales. Las definiciones de pasivos y activos revisten particular impor-
tancia a este respecto. La identificacin y valuacin de los pasivos ambien-
tales, no es reflejada en la mayora de las empresas ni siquiera en las notas
informativas, constituyndose ello en un problema de informacin pro-
porcionada a los usuarios y que es producto del desconocimiento; pero
que afectan sus flujos y sus utilidades.
El pasivo ambiental esta asociado al deterioro de los ecosistemas o de
sus componentes, a travs del impacto generado por cuestiones naturales
como antrpicas. Este pasivo ambiental tambin se puede calcular en fun-
cin de las necesidades del dinero o energa para sanear un determinado
medio contaminado o revertir los casos de contaminacin o degradacin.
Como se puede observar, desde un punto de vista estrictamente conta-
ble, los pasivos originan la obligacin de realizar un gasto por un dao
ambiental o derivado de una multa o sancin. Por tanto es posible que se
presenten cualquier categora (pasivos configurados o contingentes), en
alguno de los procesos productivos, ya que en cualquier caso el pasivo
ambiental se configura por las prcticas propias de operacin y manteni-
miento, las caractersticas de la tecnologa y la sensibilidad del medio.
Sin embargo, estas concepciones no tienen en cuenta la precisin jur-
dica que en ocasiones se requiere. Por tal razn, se tiende a obtener una
definicin legal del concepto, lo cual no es del todo fcil, por cuanto el
mundo jurdico remite en esos casos al tema de la responsabilidad (con-
tractual o extra contractual) y de las obligaciones, tal como lo reconoce la
Environmental Protection Agency de los Estados Unidos E.P.A., The term
environmental liabilities crops up in many discussions of environmental
issues. Yet there is much confusion about the term
8
.
8. ENVIRONMENTAL PROTECTION AGENCY EPA: Valuing Potential
Environmental Liabilities for Managerial Decision Making: A review of Available Techniques.
December 1996, pg. 8.
En la mayora de los casos, lo que se encuentra es la referencia legal a la
responsabilidad legal (liability) sobre daos ambientales (environmental),
y como tal, se constituyen en obligaciones que se materializan por exigen-
cias normativas o decisiones judiciales de cumplir con determinados
parmetros de desempeo ambiental que originan costos a los responsa-
bles.
Para identificar un pasivo ambiental, resulta necesario realizar un diag-
nstico de la situacin medioambiental y la estimacin de las consecuen-
cias que conlleva la continuidad de las operaciones propias de una activi-
dad, as como los costos potenciales de remediacin y reparacin de los
daos ocasionados. Determinado el pasivo ambiental, es necesario
implementar un plan de remediacin de las reas afectadas, y en conse-
cuencia determinar los mecanismos para identificar a los responsables.
En un plano terico, un pasivo ambiental (PA) es una obligacin, una
deuda derivada de la restauracin, mitigacin o compensacin por un dao
ambiental no mitigado o reparado que responde a un legado de contami-
nacin histrica, asociado a obligaciones exigibles, si sus efectos resultan
continuados en el tiempo. Su configuracin exige siempre como obliga-
cin ambiental y social su saneamiento y remediacin y siempre que sea
posible, de conformidad con el principio quien contamina paga, debera
ser el titular u operador que haya causado el dao ambiental quien sufra-
gue los costos del saneamiento.
Es necesario, igualmente, distinguir entre la remediacin del sitio (o
sea volver el sitio al estado en que estaba antes del dao), y la reparacin
ntegra del pasivo ambiental o la reparacin integral del dao ambiental,
que tiene que ver con los flujos de servicios que dejaron de generarse desde
que se produjo el dao hasta el momento en que se alcanza la reparacin o
el retorno del lugar a como estaba antes del dao. En otras palabras, la sola
remediacin de un sitio contaminado no significa que la reparacin del
dao sea ntegra y en consecuencia existira una relacin de graduacin en
cuanto a la obligacin de restauracin.
Por lo tanto, lo primero que hay considerar es que el marco jurdico
ambiental es un instrumento de poltica que debe definir las reglas bsicas
sobre quin o quines responden por los pasivos ambientales, hasta
dnde responden, y hasta cundo responden.
En principio, un pasivo ambiental suele configurarse verificndose los
siguientes elementos:
a) Un pasivo ambiental es una obligacin, una deuda derivada de la restau-
racin, mitigacin o compensacin por un dao ambiental o impacto no mitigado o
remediado. Este pasivo es considerado cuando afecta de manera perceptible
y cuantificable elementos ambientales naturales (fsicos y biticos) y hu-
manos, es decir la salud, la calidad de vida e incluso bienes pblicos (infra-
estructura) como parques y sitios arqueolgicos.
b) A esas condiciones se adiciona otra caracterstica peculiar, que un
pasivo ambiental responde a un legado de contaminacin histrica, asociado a
obligaciones exigibles, que afecta a recursos naturales y bienes ambientales y
culturales, cualquiera sea su titularidad, que requiere de forma insoslaya-
ble que ese perjuicio sea reparado.
c) Surge, como consecuencia de estas caractersticas, la idea subyacente
de que un pasivo necesariamente supone la existencia de un causante del mismo. La
atribucin de la responsabilidad ambiental en relacin a los pasivos am-
bientales, puede desdoblarse en dos aspectos: primero, la responsabilidad
por la generacin del pasivo, o sea el causante y segundo, la responsabili-
dad por su eventual reparacin, que no necesariamente va a recaer sobre el
mismo sujeto desde el punto de vista de la responsabilidad extra contrac-
tual o contractual, segn correspondiere.
d) Un pasivo ambiental genera la responsabilidad de recomponer el
dao ambiental y remediar los sitios contaminados, cuando las alteracio-
nes, modificaciones, vertidos e impactos en general, que han sido causa
generadora de los mismos, han sido producidos con anterioridad a la entrada en
vigencia de la legislacin ambiental aplicable en cada caso. En estos casos el dao
ambiental existe, el pasivo ambiental debe ser remediado, pero no ha sido
generado en violacin al rgimen de responsabilidad ambiental vigente.
2.2) Dao Ambiental y Remediacin de Pasivos ambientales
La atribucin de la responsabilidad de remediacin en relacin a los
pasivos ambientales, requiere entonces primeramente identificar al gene-
rador del pasivo, o sea el causante y complementariamente, el sujeto res-
ponsable de su reparacin que conforme el principio de responsabilidad y
contaminador - pagador, eventualmente, podr recaer sobre otros sujetos
diferentes del causante, por cuanto el generador de efectos degradantes
del ambiente, actuales o futuros, es responsable de los costos de las acciones
preventivas y correctivas de recomposicin, sin perjuicio de la vigencia de
los sistemas de responsabilidad ambiental que correspondan (Art. 4, Ley
N 25.675).
Sin embargo, no sera tan claro desde un punto de vista tcnico jurdi-
co la responsabilidad por remediacin de pasivos ambientales (dao resi-
dual) preexistentes al inicio de esas actividades, ante la ausencia de normas
especficas de carcter retroactivo que impongan la obligacin de recom-
posicin de daos ambientales, como en el sistema normativo argentino
anterior a la reforma constitucional de 1994, por la que se incorpor en el
Art. 41 El dao ambiental generar prioritariamente la obligacin de recomponer,
segn lo establezca la ley.
La obligacin imperativa a cargo de todo aqul que cause un dao
ambiental de recomponer o remediar como modalidad de reparacin prio-
ritaria, ha dejado librado a la ley las variables de dicha carga constitucio-
nal. Nuestro rgimen de responsabilidad ambiental, promueve la evita-
cin de nuevos pasivos ambientales (futuros) y se constituye en un instru-
mento eficaz para la reparacin de daos ambientales colectivos.
El problema se plantea cuando resulta imposible identificar uno o ms
responsables, o los responsables son identificables pero no resultan solven-
tes o existen dudas sobre el grado de responsabilidad o aptitud para resol-
verlo. El tema es complejo, ya que en la realidad, los pasivos ambientales
son muchas veces difusos, y muchas veces concurren distintos autores del
dao, ya sea concatenados en el tiempo o en forma paralela, durante un
cierto perodo de gestacin y configuracin. En estos casos, es una cues-
tin que debe ser resuelta por el Estado, quien no fue el generador del
pasivo, pero debe enfrentar las soluciones para evitar seguir traspasando
los problemas a las generaciones futuras, atento que el problema tiene una
alta incidencia social y poltica antes que individual; an cuando origina-
riamente pudo ser imputable a individuos particulares.
El principio de responsabilidad del causante es fcilmente aplicable en
los casos de dao ambiental agudo, producto de algn evento posible de
identificar sin dudas, (un derrame de petrleo, por ejemplo). Ahora bien,
si esto no es posible, sea por razones tcnicas o histricas de gestacin del
problema que no permiten dicha identificacin, o si el contaminador res-
ponsable es insolvente, el Estado indefectiblemente debe asumir el rol ac-
tivo de proporcionar las soluciones correspondientes, sin desmedro claro
est, de su capacidad de accionar judicialmente cuando corresponda o ge-
nerando polticas y medidas tendientes a involucrar solidariamente a em-
presas que desarrollan ciertas tipologas de actividades riesgosas y al resto
de la comunidad en el problema.
Pero cuando no se trata de casos de dao ambiental agudo, sino de
pasivos ambientales que responden a un legado de contaminacin histri-
ca, se observan con mayor claridad las caractersticas y especificidades pro-
pias del dao ambiental. Tngase presente que, conforme nuestro rgi-
men vigente, dao ambiental, equivale a dao ambiental de incidencia colecti-
va, es decir a lesin de intereses y derechos de incidencia colectiva en tr-
minos constitucionales. El dao ambiental no puede ser restringido en
trminos meramente patrimoniales o financieros, sino debe ser comprensi-
vo tambin de la lesin de intereses ms generales, de naturaleza eminen-
temente social, igualmente susceptibles de valoracin y reparacin.
En consecuencia, cuando el inters es difuso y afecta a toda la comuni-
dad, ese inters es colectivo y el titular es la comunidad afectada. La conclu-
sin, en ste como en otros muchsimos casos, debera ser que es posible con
la misma accin, causar dos daos jurdicamente distintos: por un lado el
dao ambiental colectivo, cuya obligacin de restauracin por parte de los
responsables es debida en forma permanente e imprescriptible frente a la
colectividad; y del otro, el dao a la persona o cosa material con motivo del
mismo dao ambiental, que podr sta ltima tanto pertenecer al Esta-
do, como ser de propiedad de otros sujetos. Y cada dao, concurriendo los
presupuestos, ser autnomamente reparable. Corresponde as, distinguir
entre el dao causado a las personas o a sus bienes, incluso a travs del dao
al ambiente, del dao causado al ambiente mismo o dao ambiental puro
9
.
El dao ambiental de incidencia colectiva, es definido por la LGA en su
art. 27, in fine que establece: Se define al dao ambiental como toda alteracin
relevante que modifique negativamente el ambiente, sus recursos, el equilibrio de los
ecosistemas, o los bienes o valores colectivos. La disposicin diferencia dao am-
biental puro, del dao a los individuos a travs del ambiente.
Los daos al ambiente en s mismos, son aquellos que no dependen de
la afectacin concreta a la salud, vida o bienes de los seres humanos. En
cambio los daos que por reflejo de ese ambiente deteriorado se trasmiten
9. El art. 27 de la ley 25.675 diferencia el dao ambiental per se del dao a los individuos a
travs del ambiente. Este ltimo, es un caso clsico de dao, objeto de una reparacin en especie
o por medio de una indemnizacin pecuniaria conforme el art. 1083 C. Civil, aunque stas
previsiones del Cdigo Civil en materia de responsabilidad ambiental ya haban sido modificadas
por la ley 24.051 al agravar en el caso de los generadores de residuos peligrosos los
principios sentados en el Art. 1.113 del Cdigo Civil. El dao al ambiente como bien jurdico en
s, es algo diferente, reclama primeramente, la reposicin al estado anterior del ambiente,
independientemente del resarcimiento pecuniario. Por ello, el hecho de dar prioridad a la
recomposicin ambiental de su situacin ex ante, no significa que no exista la obligacin de resarcir
cuando el dao se produzca y no sea posible volver a las condiciones previas existentes. En
consecuencia, el principio supone la obligacin de recomponer y de indemnizar con carcter
sustitutivo o compensatorio, cuando el dao es total o parcialmente irreversible.
y representan como daos concretos en las personas y en sus bienes son
aquellas alcanzados por la legislacin civil clsica, que, de todos modos y
ante la complejidad del fenmeno ambiental, debe modificar sus institu-
tos y principios interpretativos
10
.
Una de las caractersticas del dao ambiental en s mismo o dao am-
biental de incidencia colectiva, es el replanteamiento de la exclusin de la
obligacin legal de reparar (recomponer el dao ambiental en trminos
constitucionales), por haberse producido la prescripcin de la accin. El
instituto de prescripcin liberatoria cedera frente a los perjuicios al entor-
no por cuanto derivan en su mayor parte de actividades continuadas, y
aunque no fuera as, cuando el hecho generador del dao se consuma en
un momento determinado, pero los desequilibrios ambientales que oca-
siona se prolongan en el tiempo, de modo que en muchos casos sus efectos
se extendern ms all de los lmites de la propia vida humana
11
. El prin-
cipio de imprescriptibilidad de la accin ambiental por dao ambiental
colectivo, implica que por cada acto nuevo de contaminacin se interrum-
pe la prescripcin de la accin.
Contrariamente a lo sostenido por prestigiosa doctrina del derecho ad-
ministrativo
12
, que mantiene el criterio del carcter prescriptible de la ac-
cin de recomposicin del dao ambiental colectivo, en funcin de la se-
guridad jurdica y la necesidad pblica de no generar riesgos futuros im-
posibles de todo clculo racional, debe recordarse que reiteradamente se
ha resuelto que la prescripcin de la accin para reclamar daos y perjui-
cios derivados de un hecho ilcito corre desde el da en que se produjo,
pero si el dao sobreviene algn tiempo despus de haberse producido el
hecho causante, corre desde que aparece y se exteriorice el perjuicio, por lo
que debe computarse a partir del momento que el reclamante tom cono-
cimiento de los daos que pretende se reparen
13
.
La distincin entre el dao causado a las personas o a sus bienes, incluso
a travs del dao al ambiente, del dao causado al ambiente mismo o dao
ambiental puro, permite discernir las peticiones en: a) el reclamo de una
indemnizacin por daos en las personas o las cosas cuyo plazo de pres-
cripcin se contabiliza desde que se conoci la conducta que lo provoca o
10
PASTORINO, Leonardo: El dao ambiental en la ley 25.675, JA 2004-II-1305.
11
BIBILONI, Hctor J.: El Proceso Ambiental, p. 47, Ed. LexisNexis, Buenos Aires, 2005.
12
CASSAGNE, Juan Carlos: El dao ambiental colectivo, La Ley, 14/09/2004, 1.
13
RODRGUEZ B. Claudia: El comienzo del plazo de la prescripcin liberatoria segn la Corte
Suprema, JA 1999-III-1188, N 23, 22/05/97, Cooper Oil Tool Arg. C/ Buenos Aires Pcia..
desde que el dao sufrido se evidenci
14
y b) la que hace a la representa-
cin de los intereses difusos o colectivos, donde cobra relevancia el am-
biente por la perdurabilidad de los daos a l, y que resulta imprescriptible.
Con este sentido, la clebre causa Copetro sent la doctrina
15
que,
teniendo en cuenta la naturaleza de los derechos en juego y el objeto de las
pretensiones en tratamiento el ramillete de derechos humanos o de la
personalidad cuya tutela procuran los actores a travs de su pretensin de
cese de la contaminacin ambiental, son perpetuos y vitalicios (como que
son innatos y atributos inmanentes a la personalidad humana) y, por ende,
imprescriptibles. De all que las obligaciones constitucionales que reciprocan
a tales derechos constitucionales a la preservacin del medio ambiente, a la
vida y a la salud, y que pesan sobre todos y cada uno de los sujetos de la
comunidad y sobre todo el Estado mismo, vedndoles violar, lastimar,
impedir o interferir el ejercicio de tales derechos, son tambin imprescriptibles
16
.
Las conductas que ponen en peligro al ambiente, amenazan el derecho al
disfrute del patrimonio ambiental y cultural, o las afectaciones a dicho patri-
monio ambiental comn, se ha considerado que devienen necesariamente
en infracciones de lesa humanidad, y dicha afectacin no se limita a las gene-
raciones presentes, sino que se extiende en el tiempo a las generaciones futu-
ras por plazos impredecibles. Por ello, en tanto y en cuanto el peligro que se
pretende conjurar es susceptible de producir afectaciones con efectos erga
omnes y continuados en el tiempo, corresponde que las acciones corran la
misma suerte atemporal y se las declare de naturaleza imprescriptibles
17
.
14
Todo ello sin perjuicio que la jurisprudencia en torno del art. 4037 del Cdigo Civil
relacionada con los daos que se originan en procesos prolongados, ha ido determinando que el
plazo de la prescripcin debe computarse desde que sean estimables los daos, o desde que
el dao es cierto y susceptible de apreciacin, aun en los procesos de causacin de daos de
duracin prolongada o indefinida o cuando el dao se halla en proceso de evolucin (Vid.
Salas - Trigo Represas - Lpez Mesa: Cdigo Civil Anotado, T. 4-B, pgs. 344-345).
15
Cfr. voto del Dr. Roncoroni, como juez de Cmara, C. 1 CC, La Plata, Sala III, 09/02/95,
Almada, LL B. A.-II-1996-54).
16
En consecuencia, si la obligacin de los particulares y del Estado, de abstenerse de contami-
nar el medio ambiente es imperecedera y constante, el correlativo derecho de los habitantes a gozar
de un ambiente sano y al respeto a su vida y su salud, es esencialmente inextinguible.
17
Con similares fundamentos, en el orden provincial y municipal, la Ordenanza N 519/02
del Municipio de Epuyn (Provincia del Chubut), ha declarado al mismo Municipio no txico y
ambientalmente sustentable, prohibiendo en su jurisdiccin municipal, que en las actividades
mineras el empleo de tcnicas de lixivizacion con sustancias txicas y/ o cualquier otra tcnica
que requiera el uso de explosivos e insumos txicos. Por el Art. 8 se establece que Las acciones
para imponer sanciones en la presente ordenanza son imprescriptibles y no podrn ser objeto de
indultos ni conmutacin de penas.
Si la obligacin de los particulares y del Estado, de abstenerse de conta-
minar el medio ambiente, es imperecedera y constante, el correlativo dere-
cho de los habitantes a gozar de un ambiente sano y al respeto a su vida y
a su salud, es esencialmente inextinguible. La no prescripcin, ni caduci-
dad de las acciones ambientales hasta tanto el o los afectados tengan cono-
cimiento real y en toda su extensin del dao ambiental, guarda relacin
con el carcter generalmente continuo, permanente o progresivo del dao
ambiental.
Con ese alcance, en octubre de 1990, la Cmara Nacional Civil, Sala H,
en la causa Subterrneos de Buenos Aires Sociedad del Estado c/ Propieta-
rio Estacin de Servicio Shell resolvi condenar a la empresa Shell a la
remediacin de pasivos ambientales generados durante ms de una dca-
da, mediante la tcnica de reparacin del medio ambiente de cambio de
tierra en el tramo que media entre la estacin de servicio que era titular y
la estacin de subterrneos, dado que se encontraban configurados los pre-
supuestos de la responsabilidad de las accionadas. En este fallo, la Cmara
determin su imprescriptibilidad, teniendo en cuenta que el ambiente
hace a la representacin de intereses difusos o colectivos, en el que cobran
relevancia las connotaciones de perdurabilidad del ao que se apareja.
En funcin, entonces, de la preservacin de medio ambiente, la Cmara
entendi que la significacin social del medio ambiente prevalece sobre
la prerrogativa individual atinente a l, ordenando la remediacin del
dao ambiental mediante el mtodo del cambio de tierra (land farming):
Resulta imprescriptible la accin de responsabilidad extracontractual iniciada en
representacin de intereses difusos o colectivos cuando el dao es ambiental, dadas sus
connotaciones de perdurabilidad.
La tutela del ambiente importa el cumplimiento de los deberes que
cada uno de los ciudadanos tienen. Estos deberes son el correlato que esos
mismos ciudadanos tienen a disfrutar de un ambiente sano, para s y para
las generaciones futuras, porque el dao que un individuo causa al bien
colectivo se lo est causando a s mismo. La mejora o degradacin del
ambiente beneficia o perjudica a toda la poblacin, porque es un bien que
pertenece a la esfera social y trasciende la esfera individual. Por ello, la
defensa del bien de incidencia colectiva configurado por el ambiente, que
por su naturaleza jurdica, es de uso comn, indivisible y est tutelado de
una manera no disponible por las partes
18
, en su carcter de bien colectivo
18
Fallo M. 1569. XL - Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/ daos y
perjuicios - CSJN - 30/08/2006.
primero exige la prevencin, luego la recomposicin y, en ausencia de
toda posibilidad, se dar lugar al resarcimiento. En tal sentido, tiene una
prioridad absoluta la prevencin del dao futuro, cuando se trata de actos
continuados que seguirn produciendo contaminacin. En segundo lu-
gar, debe perseguirse la recomposicin de la polucin ambiental ya causa-
da conforme a los mecanismos que la ley prev, y finalmente, para el su-
puesto de daos irreversibles, se tratar del resarcimiento.
El conflicto que plantean los pasivos ambientales, como una especie o
categora de dao ambiental especial, es que el gnero comprende daos
ambientales actuales o potenciales (futuros), sin definir un mecanismo para
la determinacin de la informacin de lnea base ambiental, que tiene
particular importancia tratndose de sitios con contaminacin histrica,
donde existen efectos ambientales generados por actividades pasadas, cuya
causa fuente de gestacin es histrica.
En ese marco, la ausencia de un rgimen especial que regule los pasivos
ambientales, da por resultado que las obligaciones de remediacin y las
garantas de financiamiento, cubren la obligacin de recomponer el dao
ambiental actual o potencial, resultando imperativo para las actuales o
futuras explotaciones. Pero no comprenderan en un sentido estricto desde
un punto de vista tcnico jurdico, la responsabilidad por remediacin de
pasivos ambientales (dao residual) preexistentes al inicio de esas activida-
des, por dificultades propias de la determinacin circunstanciada de los
presupuestos fcticos condicionantes de la atribucin de responsabilidad y
de la prueba, as como de ponderacin de los presupuestos que hacen al
nexo causal, generndose la posibilidad de invocar la defensa de ausencia
de nexo causal u oponer la defensa de prescripcin.
Lo anterior, no significa que pueda ocurrir que el titular de la activi-
dad, que no es legalmente responsable de un pasivo ambiental localizado
en un sitio contaminado, pueda acogerse voluntariamente a ejecutar las
medidas necesarias para la remediacin ambiental, sin perjuicio que ste
pueda iniciar las acciones legales correspondientes para ejercer su derecho
de repeticin contra el responsable que gener dicho pasivo, si posterior-
mente se lograra identificar a este ltimo.
Cabe preguntarse entonces, de qu manera contribuye la legislacin a
generar un sistema normativo que permita resolver eficientemente el pro-
blema de los pasivos ambientales. Es claro que sin la definicin de una
poltica pblica orientada a gestionar y remediar los actuales pasivos, y
prevenir la generacin de nuevos pasivos ambientales, mediante la exigen-
cia de acciones de cierre de actividades ambientalmente seguras, no podr
arbitrarse un mecanismo jurdico que logre hacer efectiva la responsabili-
dad por el pasivo ambiental al agente responsable de haberlo causado, o a
la cadena de agentes que hayan intervenido en su generacin.
Otros aspectos relativos a los perfiles de la responsabilidad por pasivos
ambientales, se refieren a las transferencias o cesiones de derechos que se
hayan efectuado o se efecten, a ttulo oneroso o gratuito, respecto de las
reas que contienen pasivos ambientales, que en trminos generales ms
all de las vicisitudes de la relacin contractual, esas transacciones tienen
incidencia social, por cuanto los efectos negativos sobre la salud y el medio
ambiente trasciende los lmites de las relaciones y la propiedad privada, en
especial en lo relativo a la remediacin de esos sitios contaminados.
2.3) Antecedentes y evolucin de la jurisprudencia
Maceroni, Francisco y otros v. Direccin General de Fabricaciones Militares,
Cmara Federal de La Plata, sala 1, 3 de Septiembre de 1996.
La Fbrica Militar de Acido Sulfrico fue privatizada, hacindose cargo
de la misma la firma Prosul S.A., pasando al Ministerio de Economa y
Obras y Servicios Pblicos por tratarse de un Patrimonio Desafectado de la
Direccin General de Fabricaciones Militares. El fallo impuso las costas del
juicio a la Direccin de Fabricaciones Militares y mand notificarlo a las
partes en su integridad y el apartado relativo a la condena de cese de con-
taminacin, a Prosul S.A. y al establecimiento fabril contaminante que al
momento de interposicin de la demanda, perteneca a la citada Direccin
de Fabricaciones Militares.
El dao ambiental provoca una lesin a la calidad de vida, por cuanto
impide gozar de un ambiente sano y equilibrado; dicha lesin se causa a
todos y cada uno de los sujetos a quienes se haya deteriorado su hbitat,
ms all de que existan daos derivados, particularizados y fragmentarios
para cada actor en su salud, propiedad y moral. La justicia se halla habi-
litada a decretar la existencia de dao ambiental aun cuando los niveles en
que se manifiesta no superen los lmites administrativos en los casos en
que se han corroborado daos a la salud, propiedad y flora, con directo y
fundado nexo de causalidad con los efluentes denunciados. El resarcimien-
to del dao ambiental en s se funda en criterios de equidad y justicia (art.
907, par. 2 CC.), debiendo consistir en la internalizacin de los costos
que la actividad daosa ha ahorrado, transfirindolos o externalizndolos
hacia el entorno (recursos, personas y sociedad (del fallo de 1 instancia,
confirmado por la Cmara).
(...) En el dao ambiental por contaminacin sufrida en el pasado por cada
uno de los actores, no puede ocultarse la dificultad de mensurar en trmi-
nos econmicos los daos y perjuicios ocasionados por las emanaciones
txicas de la planta fabril de la demandada. () del dao ambiental deri-
varn comnmente otros tipos de daos, pero permanecer un dao am-
biental residual por deterioro o menoscabo del entorno no slo natural sino
tambin social () fijndose como monto reparatorio y compensador fun-
dado en la equidad, y a fin de internalizar los costos de un dao ambien-
tal que ha perjudicado el desarrollo humano, la calidad de vida y el bien-
estar general de los actores y les ha impedido gozar de un ambiente sano y
equilibrado.
Verificado el dao ambiental por contaminacin, no puede discutirse
que existe un dao a la salud indemnizable en los vecinos cercanos a la
planta industrial de la empresa contaminante. El pedido de cese de la
contaminacin provocada por una fbrica es acumulativo y no alternativo
al otorgamiento de una indemnizacin pecuniaria (del fallo de 1 instan-
cia, confirmado por la Cmara).
Transferida la empresa contaminante a un tercero, si la accin se inter-
puso contra el establecimiento perjudicial, demandndose a su operador
y a quien en definitiva resulte responsable, la nueva adquirente no pue-
de verse eximida de las obligaciones de hacer que la sentencia impone para
hacer cesar el dao ambiental, ni de las consecuencias que se deriven del
incumplimiento de la orden judicial de cese de contaminacin, por parte
de la titular original (del fallo de 1 instancia, confirmado por la Cmara).
La nueva adquirente no podr verse eximida de las obligaciones de
hacer que ordene la sentencia a la condenada para hacer cesar el dao
ambiental, ni tampoco podr ser eximida de las consecuencias del incum-
plimiento de la orden judicial de cese de la contaminacin y su consecuen-
te apercibimiento de cese de la produccin contaminante hasta que se
implementen las medidas conducentes a cesar, de una vez y para siempre,
con el dao ambiental. As la sentencia deber recaer sobre la demandada,
pero no ser eximida la actual manipuladora si la condenada no cumpliera
con sus obligaciones decretadas por la sentencia.
Atento que la orden de cese de contaminacin es, en realidad contra un
establecimiento industrial, y que el manipulador, titular del mismo al
momento de esta sentencia (Prosul S.A.), conforma aquel sujeto demanda-
do como y quien en definitiva resulta responsable, y habida cuenta de
los intereses pblicos y colectivos en juego y la normativa vigente, se deci-
de ordenar a la demandada que en el plazo de 30 das coloque por s o por
tercero todo el equipamiento necesario para cesar de contaminar de una
vez y para siempre, el establecimiento industrial demandado y realice las
obras conducentes a cesar definitivamente dicha contaminacin del mis-
mo. Todo bajo apercibimiento de astreintes de los primeros 30 das; ope-
rado ese plazo se har efectivo el cese de la produccin y funcionamiento
hasta tanto se cumpla con las obras y tareas ordenadas a los fines del cese
de contaminacin decretado.
Prosul S.A. v. Ministerio de Defensa - Direccin General de Fabricaciones
Militares, que motiv el fallo de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo
Contencioso Administrativo Federal, sala 3, 24 de agosto de 2007.
En la causa, la sentencia de primera instancia admiti parcialmente la
pretensin, considerando a la demandada responsable de los perjuicios
generados al adjudicatario de la licitacin de la Fbrica Militar de cido
Sulfrico derivado de la falta o deficiente informacin suministrada du-
rante el trmite licitatorio, y conden a aqulla al pago del lucro cesante
generado durante el lapso que la planta permaneci clausurada por orden
judicial, as como a la restitucin de las sumas invertidas por la accionante
para poner en funcionamiento la mencionada planta luego del perodo de
clausura. A su vez desestim el reclamo de lucro cesante derivado del fun-
cionamiento irregular del establecimiento con posterioridad al levanta-
miento de la clausura y el reclamo indemnizatorio atinente a las eventuales
inversiones que se hubieran debido efectuar para lograr una eficiente pro-
duccin.
Por decisin adoptada por el juez a cargo del Juzgado Federal de 1
instancia n. 4 de la Ciudad de La Plata en el marco de los autos caratulados
Maceroni, Fco. y otra v. Fabricaciones Militares s/ Daos y Perjuicios, se
dispuso el cierre del establecimiento industrial en cuestin; siendo del
caso aadir que por la sentencia recada en dichos actuados (a lo que se
acumul otro juicio anlogo), se concluy que la planta de cido sulfrico
generaba dao ambiental por contaminacin (a raz de la emisin de
efluentes) y conden a la Direccin General de Fabricaciones Militares,
pronunciamiento que fue confirmado por la Cmara Federal de Apelacio-
nes de La Plata.
Con anterioridad a las decisiones judiciales antes referenciadas, y du-
rante el lapso en que la fbrica de cido sulfrico se encontraba bajo la
titularidad y explotacin de la Direccin General de Fabricaciones Milita-
res, haba tomado cabal conocimiento de la iniciacin de actuaciones judi-
ciales (por ante la jurisdiccin local) concernientes a la comprobacin de la
existencia de contaminacin (a pobladores vecinos) con motivo de los
efluentes generadores por la actividad de la planta.
La Direccin General de Fabricaciones Militares tena pleno conoci-
miento que se encontraba en trmite una pretensin indemnizatoria por
reparacin de daos derivados de los efluentes generados por la planta de
cido sulfrico, habindose constatado por va pericial la presencia de ele-
mentos contaminantes en el ambiente; as como tambin tena dicha re-
particin pleno conocimiento de que la existencia de contaminacin y sus
consecuencias haban sido objetivamente comprobadas por las autorida-
des del Ministerio Pblico de la provincia de Buenos Aires, dando lugar a
las acciones correspondientes.
Determinado el factor de atribucin (omisin, reticencia y falsa infor-
macin sobre extremos relevantes concernientes al objeto de la licitacin;
conducta jurdicamente reprochable) que genera la responsabilidad de la
demandada, y dado que el comprador ha sufrido una consecuencia patri-
monial desfavorable con relacin a la condicin de la cosa vendida (en el
caso, por el cierre del establecimiento a consecuencia de la contaminacin
generada y la necesidad de la readecuacin y actualizacin de instalaciones
para permitir su reapertura y operatividad en debidas condiciones de se-
guridad para evitar daos a terceros), se hallan as configurados los extre-
mos que constituyen en definitiva las condiciones de procedencia sustan-
cial del reclamo indemnizatorio.
Asociacin de Superficiarios de la Patagonia v. Y.P.F. S.A. y otros. Corte
Suprema de Justicia de la Nacin, A. 1274. XXXIX, 13 de Julio de 2004.
La Asociacin de Superficiarios de la Patagonia inicia demanda para
que se realicen todas las acciones que resulten necesarias para la recompo-
sicin integral de los daos colectivos ambientales (pasivos ambientales),
causados por la actividad hidrocarburfera que se desarrolla en la denomi-
nada Cuenca Neuquina, para que se constituya el fondo de restauracin
ambiental establecido en el art. 22 de la ley 25.675 y para que se adopten
en lo sucesivo todas las medidas necesarias para evitar los perjuicios que
causan al medio ambiente las actividades desarrolladas por las concesiones
ubicadas en la citada Cuenca. La demanda es dirigida contra las empresas
Astra C.A.P.S.A., Capex S.A., Chevron San Jorge S.A., Gas Medianito S.A.,
Hidrocarburos del Neuqun S.A., Ingeniera Sima S.A., Pan American
Energy LLC Sucursal Argentina, Pecom Energa S.A., Petrobrs Argentina
S.A., Petrobrs Energa S.A., Petrolera Entre Lomas S.A., Petrolera Santa Fe
S.A., Petroqumica Comodoro Rivadavia S.A., Pioneer Natural Resources
Argentina S.A., Pluspetrol Exploracin y Produccin S.A., Total Austral
S.A., Wintershall Energa S.A. e YPF S.A. Solicita, asimismo, que se cite en
calidad de tercero al Defensor del Pueblo de la Nacin, al Estado Nacional
y a las provincias de Buenos Aires, La Pampa, Mendoza, Ro Negro y
Neuqun.
Por otro lado, la demandante reclama que se condene a las demandadas
a tomar seguros de cobertura con entidad suficiente que garantice el
financiamiento de la recomposicin del dao que pudiera producirse y, en
su caso, la creacin de un fondo de restauracin ambiental que posibilite la
instrumentacin de acciones de reparacin conforme lo establece el art. 22
de la ley 25.675.
La mayora de los jueces de la Corte Suprema consideraron que de la
sola lectura del escrito de demanda es suficientemente demostrativa de las
deficiencias en que se ha incurrido en su elaboracin, en la medida en que
la generalidad de sus trminos hace extensible la pretensin a toda altera-
cin del medio ambiente eventualmente producida en la denominada
Cuenca Neuquina que tenga su origen en la explotacin del hidrocarburo
en cualquiera de sus formas, con total indiferencia por precisar la causa
fuente del dao, o la pluralidad de ellas, por individualizar a los agentes
productores de ste, por diferenciar la aportacin de cada uno de ellos en el
proceso causal del deterioro que se invoca resultante y, en su caso, la grave-
dad de la alteracin postulada. Esta exigencia no significa una demostra-
cin anticipada de que la actividad desplegada por cada uno de sus su-
puestos integrantes sea individualmente daosa para quien reclama. Tam-
poco implica requerir que la definicin del grupo de responsables sea ex-
haustiva, pues bien pueden concurrir otras causas y agentes que realicen
actividades distintas que por su naturaleza y diversidad impidan precisar
qu relacin guardan con el dao invocado.
En particular, no resulta claro si la demanda asocia el dao ambiental a
la explotacin de petrleo en general o a ciertas prcticas negligentes o
defectuosas relacionadas con dicha actividad. Por un lado, la accin es
dirigida contra las demandadas, que son agrupadas sobre la base de su sola
condicin de explotadores de petrleo (calidad de concesionario de un rea
o yacimiento en la Cuenca Neuquina), pero, por otro lado, la actora se
refiere a diversas conductas contaminantes en la exploracin y explotacin
de petrleo, tales como derrames por descontrol de los pozos, instalaciones
sin las previsiones para la proteccin ambiental, incorrecta disposicin de
residuos, etctera.
Este defecto en el modo de proponer la demanda es crucial puesto que
el actor pretende eximirse de identificar a los causantes del dao ambiental
e imputar a los demandados una responsabilidad por pertenencia al grupo
que realiza la actividad daosa, con invocacin del art. 31 de la ley 25.675.
Pero, para la operatividad de esta regla, resulta indispensable que el crite-
rio clasificatorio empleado en la delimitacin del grupo responsable sea el
mismo que se utiliza para identificar la causa o agente del dao. Tanto ms
si se tiene en cuenta que la responsabilidad solidaria del art. 31 de la ley
25.675 exige que los miembros del grupo responsable hayan participa-
do en la comisin del dao ambiental.
La trascendencia de los derechos en juego, la gravedad de la situacin
planteada, las dificultades existentes para obtener y cotejar la informacin
que permita definir los presupuestos de la pretensin y su contenido, as
como las caractersticas que, sin dudas, singularizan los procesos en los
que se debate la materia de esta ndole, no facultan a este Tribunal, mxi-
mo guardin de la Constitucin Nacional y de los tratados internacionales
incorporados por su art. 75, inc. 22, a desconocer uno de los contenidos
insoslayables anclados en la Ley Fundamental, como es la garanta de la
defensa en juicio. El bien jurdico protegido no autoriza, a interponer una
demanda en trminos tales que la asemejen ms a una justificada y com-
partida preocupacin de todos los integrantes de una comunidad por un
medio ambiente sano, que a una fundada peticin formulada por una par-
te legitimada, en orden a la consecucin de los objetivos que dieron lugar
a su constitucin como persona jurdica, apta para poner en marcha la
instancia jurisdiccional con la modalidad por la que ha optado la actora y
para dar lugar a que el Poder Judicial de la Nacin ejerza la atribucin que
le ha encomendado la Carta Magna de resolver, con arreglo al derecho
vigente, los conflictos litigiosos suscitados entre partes (arts. 116 y 117 de
la Constitucin Nacional; ley 27, art. 2).
La exigencia postulada precedentemente no supone una demostracin
anticipada de que la actividad desplegada por cada uno de sus supuestos
integrantes sea individualmente daosa para quien reclama. Tampoco
implica requerir que la definicin del grupo de responsables sea exhausti-
va, pues bien pueden concurrir otras causas y agentes que realicen activi-
dades distintas que por su naturaleza y diversidad impidan precisar qu
relacin guardan con el dao invocado.
En causas como la presente, la ponderacin de los presupuestos que
hacen al nexo causal y, eventualmente, a la responsabilidad de las deman-
dadas debe llevarse a cabo a la luz de las particularidades de los bienes
jurdicamente protegidos, de la naturaleza que los caracteriza y de los fines
que se persiguen con su proteccin de jerarqua constitucional. En tal
sentido, se desnaturalizan tales variables si se pretende revisar el conflicto
aplicando categoras jurdicas que explican relaciones de derecho de sus-
tancia distinta. (Del voto en disidencia de los Dres. Eugenio Zaffaroni y
Juan Carlos Maqueda).
Las demandadas alegan las dificultades que padeceran por la falta de
precisin temporal en que se habran producido los hechos aludidos en la
demanda. En este aspecto cabe sealar, en primer lugar, que algunas de las
demandadas no se ha encontrado con dificultades para plantear esta defen-
sa en el marco de la presente contienda; en segundo trmino, resulta apro-
piado sealar que la accin se endereza a la proteccin del ambiente en
general independientemente de planteos circunstanciales referentes a los
daos econmicos padecidos por los actores. Este aspecto debe ser tenido
en cuenta, por otro lado, en cuanto la misma ley considera que este tipo de
cuestiones deben examinarse a la luz del principio de equidad
interjurisdiccionial, en cuando dispone que los responsables de la protec-
cin ambiental debern velar por el uso y goce apropiado del ambiente
por parte de las generaciones presentes y futuras. (Del voto en disidencia
de los Dres. Eugenio Zaffaroni y Juan Carlos Maqueda).
Los principios de prevencin, precautorio, de progresividad, de res-
ponsabilidad y de solidaridad, imponen que no deban ser trasladadas
directamente y sin mayor consideracin las pautas propias del derecho
patrimonial individual para la consideracin de este tipo de pretensiones
que alcanzan al medio ambiente como bien indivisible. En particular, es
necesario tener en cuenta que la actora ha ejercido su derecho a la recupe-
racin del medio ambiente desde una perspectiva relacionada con la pre-
vencin y reparacin de un dao que se caracteriza precisamente por su
difusin a diversos niveles ecolgicos y no a la concentracin de lugares
concretos. (Del voto en disidencia de los Dres. Eugenio Zaffaroni y Juan
Carlos Maqueda).
La pretensin de la actora no se identifica con una multiplicidad de
demandas patrimoniales contra cada una de las demandadas que sea divi-
sible entre ellas. Se trata, en cambio, de una demanda con sustento en la
proteccin del medio ambiente en la cual se imputa a cada una de las
demandadas una participacin en el supuesto proceso de contaminacin
que sufrira la Cuenca Hidrocarburfera Neuquina. La eventual admisin
del planteo de las demandadas mediante la defensa de defecto legal impor-
tara alterar esencialmente el espritu de la demanda que se sustenta en las
normas del art. 41 de la Constitucin Nacional y en la ley 25.675, cuando
este sistema normativo pretende desde una perspectiva teleolgica
que los tribunales resuelvan en forma unificada este tipo de controversias
relativas al medio ambiente.
El mximo Tribunal resolvi por mayora, hacer lugar a la excepcin de
defecto legal, otorgando un plazo de cuarenta das para que la accionante
subsane las deficiencias de la presentacin, imponiendo las costas por el
orden causado prescindiendo as de la regla de la derrota, y difirieron
el tratamiento de los restantes puntos para el momento de que dichos
errores se encuentren subsanados.
Mendoza, Beatriz S. y otros v. Estado Nacional y otros s/daos y perjuicios
(daos derivados de la contaminacin ambiental del Ro Matanza - Riachuelo).
Corte Suprema de Justicia de la Nacin, 20 de junio de 2006.
Beatriz Silvia Mendoza y otros actores, todos con domicilio en la Capi-
tal Federal y en la Provincia de Buenos Aires, interponen demanda contra
el Estado Nacional (Poder Ejecutivo Nacional), contra la Provincia de Bue-
nos Aires, contra el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y contra cua-
renta y cuatro (44) empresas que desarrollan su actividad industrial en las
adyacencias de la Cuenca Hdrica Matanza Riachuelo, a fin de obtener una
indemnizacin por los daos y perjuicios sufridos a raz de la contamina-
cin ambiental de dicho ro. Responsabilizan al Estado Nacional al produ-
cirse la situacin denunciada sobre una va navegable e interjurisdiccional
(que abarca parte de la Capital Federal y once partidos de la Provincia de
Buenos Aires), respecto de la cual ste tiene facultades de regulacin y
control, en virtud de lo dispuesto en el art. 75, incs. 10 y 13, de la Cons-
titucin Nacional.
Atribuyen responsabilidad a la Provincia de Buenos Aires por tener el
dominio originario sobre los recursos naturales existentes en su territorio,
de conformidad con lo establecido en los arts. 121 y 124 de la Ley Funda-
mental. Tambin responsabilizan a la Ciudad Autnoma de Buenos Aires
en su carcter de corriberea del Riachuelo, el que constituye, en el rea de
su jurisdiccin, un bien de su dominio pblico y, adems, al estar obliga-
da a utilizar equitativa y razonablemente sus aguas y el resto de los recur-
sos naturales del ro, su lecho y subsuelo, sin causar perjuicio sensible a los
dems corribereos, por tener su jurisdiccin sobre todas las formaciones
insulares aledaas a sus costas, con los alcances permitidos por el Tratado
del Ro de la Plata y porque le corresponde preservar la flora y la fauna de
su ecosistema, como reserva natural, segn lo seala el art. 8 de la Consti-
tucin local.
Dirigieron su pretensin conjuntamente contra todos estos
codemandados, por no haber cumplido con las disposiciones ambientales
vigentes, dado que desviaron fondos especficos un prstamo otorgado
por el Banco Interamericano de Desarrollo, a travs del decreto 145/98,
para el Programa de Gestin Ambiental y de Manejo de la Cuenca Hdrica
Matanza Riachuelo, hacia objetivos ajenos a la solucin de la problemti-
ca ambiental denunciada y por no ejercer sus facultades de control e
implementar polticas preventivas idneas al respecto. Asimismo, indican
que demandan a las empresas aledaas por volcar directamente al ro los
residuos peligrosos, por no construir plantas de tratamiento, por no adop-
tar nuevas tecnologas y por no minimizar los riesgos de su actividad pro-
ductiva.
Propusieron como medida cautelar innovativa y/o autosatisfactiva la
creacin de un Fondo de Asistencia y Remediacin Ambiental o Fondo
de Compensacin Ambiental, de carcter autnomo y de subrogacin,
mediante la afectacin directa de recursos del Estado Nacional, de la Pro-
vincia de Buenos Aires y de la Ciudad de Buenos Aires, en su calidad de
coautores solidariamente responsables, de conformidad con el art. 34 de la
ley 25.675 General del Ambiente. A su vez, solicitan una anotacin de
litis en los registros de la Inspeccin General de Justicia y en el Registro
Pblico de Comercio de las respectivas jurisdicciones y en el Libro de Ac-
cionistas de cada una de las empresas codemandadas, de manera de asegu-
rar la percepcin de las indemnizaciones en caso de resultar responsables,
las acciones de regreso por parte del Fondo, el pago de las Tasas de Evalua-
cin y Fiscalizacin y las multas que pudieren corresponder.
Tambin peticionaron que se ordene al P.E.N. (Comit Ejecutor del Plan
de Gestin Ambiental y Manejo de la Cuenca Hdirica Matanza Riachue-
lo) la reanudacin y continuacin hasta su finalizacin del Plan de Gestin
y que se establezcan plazos perentorios para que ste, a travs del Ministe-
rio de Salud, y otros organismos de salud de las distintas jurisdicciones
involucradas, proyecte la realizacin de un relevamiento actualizado de
impactos de txicos ambientales sobre la poblacin de la cuenca, con el
objeto de detectar las enfermedades y/o patologas que guarden una rela-
cin directa con la contaminacin de la cuenca y que se disponga su aten-
cin mdica inmediata.
El Tribunal delimit las pretensiones con precisin a fin de ordenar el
proceso, distinguiendo dos grupos: La primera reclamacin se refiere al
resarcimiento de la lesin de bienes individuales, cuyos legitimados acti-
vos son las personas que se detallan en el considerando primero, y que
reclaman por el resarcimiento de los daos a las personas y al patrimonio
que sufren como consecuencia indirecta de la agresin al ambiente. La
segunda pretensin tiene por objeto la defensa del bien de incidencia co-
lectiva configurado por el ambiente. En este supuesto los actores reclaman
como legitimados extraordinarios (Constitucin Nacional, arts. 41, 43, y
30 de la ley 25.675) para la tutela de un bien colectivo, el que por su
naturaleza jurdica, es de uso comn, indivisible y est tutelado de una
manera no disponible por las partes, ya que primero corresponde la pre-
vencin, luego la recomposicin y, en ausencia de toda posibilidad, se dar
lugar al resarcimiento (art. 28, ley citada).
El mximo Tribunal consider que la acumulacin de pretensiones in-
tentada resulta inadmisible en la jurisdiccin originaria de la Corte Supre-
ma, pues la adecuada ponderacin de la naturaleza y objeto respectivos,
demuestra que no todas ellas corresponden a la competencia originaria
prevista en el art. 117 de la Constitucin Nacional. Desde esta premisa
estructural, pues, es que el art. 7 de la ley 25.675 prev la competencia
federal cuando se trata de la degradacin o contaminacin de recursos
ambientales interjurisdiccionales, hiptesis que se verifica en el sub lite en
la medida en que, por un lado, estn involucradas ms de una jurisdiccin
estatal; y en que, por el otro, dos de las pretensiones promovidas tienen en
mira ese presupuesto atributivo de competencia la degradacin o conta-
minacin de recursos ambientales al perseguir la recomposicin y el
resarcimiento del dao de incidencia colectiva, que es el nico reglado y
alcanzado por este estatuto especial.
La Corte define un nuevo contorno del concepto de causa civil a los
efectos de determinar la competencia originaria del Tribunal por razn de
la distinta vecindad o de extranjera limitndolo a aquellos litigios regi-
dos exclusivamente por normas y principios de derecho privado, tanto en
lo que concierne a la relacin jurdica de que se trata como en el examen
sobre la concurrencia de cada uno de los presupuestos de la responsabili-
dad patrimonial ventilada y, en su caso, en la determinacin y valuacin
del dao resarcible.
Cabe sealar con respecto a dicha pretensin que, si bien eventualmen-
te, podran ser calificados como intereses individuales homogneos, en
razn de que podra haber un solo hecho ilcito que cause lesiones diferen-
ciadas a los sujetos peticionantes, ello no surge de la demanda, en la medi-
da en que, por el contrario, menciona diferentes supuestos de causacin.
Por otra parte, la demanda no contiene una descripcin precisa que permi-
ta relacionar el nexo causal que existira entre el dao sufrido por cada uno
de los actores y cada una de las empresas demandadas y tampoco existe
una adecuada descripcin de los grados de incapacidad de cada uno de los
demandantes, as como de la entidad de las lesiones sufridas en sus patri-
monios como en sus personas; todo ello obsta a su acumulacin en un solo
proceso.
En virtud de lo expresado, la presente causa tendr por objeto exclusi-
vo la tutela del bien colectivo. En tal sentido, tiene una prioridad absoluta
la prevencin del dao futuro, ya que segn se alega en el presente se
trata de actos continuados que seguirn produciendo contaminacin. En
segundo lugar, debe perseguirse la recomposicin de la polucin ambien-
tal ya causada conforme a los mecanismos que la ley prev, y finalmente,
para el supuesto de daos irreversibles, se tratar del resarcimiento.
La tutela del ambiente importa el cumplimiento de los deberes que
cada uno de los ciudadanos tienen respecto del cuidado de los ros, de la
diversidad de la flora y la fauna, de los suelos colindantes, de la atmsfera.
Estos deberes son el correlato que esos mismos ciudadanos tienen a disfru-
tar de un ambiente sano, para s y para las generaciones futuras, porque el
dao que un individuo causa al bien colectivo se lo est causando a s
mismo. La mejora o degradacin del ambiente beneficia o perjudica a toda
la poblacin, porque es un bien que pertenece a la esfera social y
transindividual, y de all deriva la particular energa con que los jueces
deben actuar para hacer efectivos estos mandatos constitucionales.
Con fundamento en las facultades ordenatorias e instructorias que la
ley confiere al Tribunal (art. 32, ley 25.675), a fin de proteger efectiva-
mente el inters general., la Corte Suprema resolvi, entre otros aspectos,
no hacer lugar a la acumulacin objetiva de pretensiones; declarar la com-
petencia originaria del Tribunal con respecto a las pretensiones concer-
nientes a la prevencin, recomposicin y el resarcimiento del dao colecti-
vo individualizados en la demanda y declarar la incompetencia de esta
Corte para conocer en su instancia originaria con respecto a la demanda
por el resarcimiento de los daos y perjuicios individuales reclamados.
CO.FRU.VA. S.A. contra YPF S.A. S/Cumplimiento de Contrato, (Expte. N
330225/5).
En la causa se reclama la obligacin de remediar una zona afectada por
contaminacin de hidrocarburos, coincidiendo ello con el dao ambiental
sufrido por el suelo, el agua y el aire, pretendiendo en primer lugar, su
reparacin a fin de que el lugar resulte apto para cultivos, en segundo
trmino los daos que generen la remediacin y subsidiariamente, los que
se ocasionen en caso de que la remediacin no fuera posible. El origen de la
contaminacin se habra reconocido a partir de la existencia de un antiguo
ducto y en una superficie de 4,5 hectreas, y las partes, con anterioridad,
haban convenido contractualmente verificar la situacin, para que la de-
mandada efectuara la remediacin necesaria, acordando el control y
monitoreo de las tareas y la certificacin final del resultado de aquellas.
Pese a que en los considerandos del acuerdo se menciona una determi-
nada superficie como afectada, al momento de fijar las clusulas expresas la
obligacin de remediar poda entenderse que se extenda a todo rea en
que se detectara la presencia de hidrocarburos y resultara afectada: YPF
realizar dentro del plazo mencionado en el considerando d), con la parti-
cipacin de una compaa especializada en el tema, todas las tareas necesa-
rias a fin de remediar el rea Afectada.
La actora sostuvo que reclamaba esencialmente el cumplimiento in
natura de la obligacin de remediar el predio contaminado. La indemniza-
cin sustitutiva de tal obligacin entra slo en caso de imposibilidad de la
primera, y ello debe demostrarlo la misma parte que asumi
contractualmente la obligacin de remediar y que adems se encuentra
obligada a ello legal y constitucionalmente.
De este modo, desagregar las pretensiones resultar tarea compleja,
pues an cuando la actora insiste en la fuente contractual mencionando
tambin la obligacin legal y constitucional, que tendra su reclamo, cla-
ramente desborda aquella pretensin inicial. En el presente caso a diferen-
cia del precedente Mendoza el dao particular que pretende reclamar la
actora de modo principal, es coincidente con la reparacin del medio am-
biente. Esta cuestin dificulta la diferenciacin, aspecto que en el prece-
dente de la Corte result ms sencillo, pues en aquel lo que los actores
reclaman como dao particular es: El resarcimiento que se pretende busca
reparar la incapacidad sobreviniente que se alega, los gastos por trata-
mientos mdicos, gastos por nueva radicacin en los supuestos que espec-
ficamente indican, dao moral, dao psquico, sufrido por madres y pa-
dres y sus hijos, el dao futuro comprensivo de los gastos que habr que
realizar, segn sostienen, para liberar a los nios de la contaminacin que
portan en su organismo-, y la prdida del valor locativo de los inmuebles
que habitan segn los casos [...] (Considerando 3 Mendoza, Beatriz S. y
otros c/ Estado Nacional y otros (C.S.J.N, JA, 2006-III-294).
En el presente caso el sealado bien individual que se pretende reme-
diar es el mismo que merece proteccin comunitaria en la demanda de
Asociacin de Superficiarios de la Patagonia. Ello es distinto a lo que
sucede en el caso Mendoza donde resulta ms sencillo escindir el bien
particular cuya reparacin se pretende -la salud de los actores y sus hijos;
ciertos perjuicios econmicos concretos, independientes de la reparacin
del medio ambiente.
As y a diferencia de lo que sostiene la actora, la superficie cuya
remediacin se pactara contractualmente se encuentra delimitada (en una
superficie aproximadamente 4,5 Ha. (denominada en adelante el rea
afectada) no pudiendo interpretarse de all que lo asumido se extendiera a
todo rea en que se detectara la presencia de hidrocarburos. La actora no se
ha limitado a demandar el dao sufrido a sus tierras sino que reclama el
dao que sufri el medio ambiente en el que se encuentran sus tierras. Este
objeto s coincide con un aspecto de lo reclamado en el ya mentado proce-
so Asociacin de Superficiarios de la Patagonia actualmente en trmite
ante la Corte Suprema de Justicia.
Respecto a la diferencia que habra en los objetos en cuanto a que uno
se pretende la remediacin y reforestacin con especies autctonas, (ASSUPA)
y en el otro la adecuacin del suelo para plantar vides (el presente), no
existe contraposicin pues remediada la contaminacin ello aparejar para
la actora la posibilidad de efectuar el cultivo que escoja dentro de los lmi-
tes de su propiedad. La cuestin econmica que ello pudiera generar a fin
de plantar especficamente vides se encuentra contenida en el segundo y
tercer apartado del objeto de la demanda y podr discutirse en el marco
del proceso individual. (...) la actora puede pretender exclusivamente ante
los tribunales la reparacin del dao que dice haber sufrido. Y es en ese
sentido, la actora demanda tambin por los daos y perjuicios que le irroguen
las tareas de remediacin y subsidiariamente los que inflija a su patrimo-
nio la imposibilidad de llevar a cabo dicha reparacin.
Tal como se fuera delineando, la actora debera estar a las resultas de la
demanda de ASSUPA de objeto mltiple ya que persigue no solo la
remediacin sino tambin la constitucin del fondo y etc.- para evaluar los
daos que se le pudieran generar por las tareas de remediacin y en su
defecto, los daos y perjuicios que puedan resultar de la imposibilidad de
llevarlas a cabo, cuestiones stas ltimas que s permiten una demanda
individual. En consecuencia y por las consideraciones que anteceden, re-
sulta procedente hacer lugar al planteo efectuado por el demandado res-
pecto a que, atento lo dispuesto por el artculo 30 2 prrafo de la Ley
25.675, en lo que respecta al dao ambiental colectivo no podr darse
curso a la presente sin perjuicio de las posibilidades procesales que dicho
artculo permite frente al proceso colectivo y la posible readecuacin que
pudieran acordar las partes.
Nasif, Monica c/ Manzur Jalil, Juan y Otros s/ daos y perjuicios. Juzgado
de Primera Instancia en lo Civil, Comercial y Minera N 5, 3 Circunscripcin
Judicial de Ro Negro, 12/04/2006.
La actora demand a Juan Manzur Jalil y Yacimientos Petrolferos Fisca-
les S.A. (YPF) con el objeto de obtener una indemnizacin por perjuicios (dao
moral, daos materiales en un inmueble de su propiedad y prdida de su
valor venal), a lo que aadi la prdida de su renta, causados por la filtracin
de hidrocarburos y otros qumicos de YPF comercializados en la estacin de
servicios de Manzur Jalil, lindera del inmueble de la actora durante 1997,
en violacin del rgimen de residuos peligrosos (ley 24.051), ante lo cual
YPF coloc caos para ventilar las napas y extraer agua contaminada. Adems
demand la recomposicin del ambiente daado y la citacin como terceros
obligados a la empresa auditora responsable de certificar el hermetismo de
los tanques y al municipio de El Bolsn en tanto ejerce el poder de polica
sobre la estacin de servicios (Decreto 1.212/1989).
El tribunal, de acuerdo con la pretensin, analiz separadamente la
responsabilidad civil de la responsabilidad ambiental que esa filtracin
haba generado, bajo el rgimen complementario provincial de residuos
especiales (ley 3.250) ya que ese rgimen tambin se aplica a las sustancias
que, sin ser habitualmente residuos de eliminacin, se derraman por mo-
tivos accidentales sobre la tierra o los recursos hdricos y daan un ecosistema
determinado (artculo 52, inciso b, de la ley 3.250).
De acuerdo con aquel rgimen especfico y complementario (ley 3.250),
los daos causados por derrames qumicos como el de este caso generan la
misma responsabilidad objetiva prevista en el derecho comn para perjui-
cios causados por el riesgo de las cosas (artculo 36 de la ley 3.250 que
remite expresamente al segundo prrafo del artculo 1113 del Cdigo Ci-
vil), con el agravante de que el dueo y el guardin no pueden eximirse
invocando la transmisin o el abandono de las cosas (artculo 37 de la ley
3.250), ni la culpa de un tercero independiente cuya accin hayan podido
evitar poniendo cuidado (artculo 38 de la ley 3.250), ni puede eximirse el
generador invocando el cambio posterior de la sustancia salvo que ese cam-
bio la hiciese ms peligrosa y el dao se produjera precisamente por el
mayor peligro (artculo 39 de la ley 3.250).
En sntesis, la contaminacin perjudicial del suelo y las napas causadas
en este caso por el riesgo notorio de los qumicos engendra una responsa-
bilidad civil objetiva del generador de esos qumicos (artculo 10 de la ley
3.250), del responsable de la planta de disposicin final (artculo 25 de la
ley 3250) y, en general, de quien fuera dueo o guardin de aqullos,
quienes slo pueden liberarse total o parcialmente probando la culpa de la
vctima o de un tercero independiente cuya accin no hayan podido evitar
ni siquiera poniendo cuidado (artculos 36 a 38 de la ley 3.250 y 1113 del
cdigo civil) o la ocurrencia de un hecho fortuito o la intervencin de una
fuerza mayor (artculos 513 y 514 del Cdigo Civil).
Adems, se trata de reparar daos ocurridos por el ejercicio de activida-
des en inmuebles vecinos con evidente exceso de la normal tolerancia te-
niendo en cuenta las condiciones del lugar y aunque mediara autorizacin
administrativa (artculo 2618 del Cdigo Civil). Y la responsabilidad tam-
bin es objetiva si se admite desde ahora que, adems de afectar los dere-
chos individuales de Nasif, el derrame tambin afect al ambiente.
El derrame qumico de este caso tambin implic, adems, un efectivo
dao ambiental porque alter y modific negativamente el ambiente al
contaminar el suelo y la napa fretica, indispensable para el equilibrio del
ecosistema, con independencia de que el hecho generador sea lcito o ilci-
to (artculo 27 de la ley 25.675). Ese dao ambiental debe reputarse sub-
sistente porque no se acredit fehacientemente que hayan cesado sus efec-
tos ecolgicos.
Se acredit el hecho constitutivo de la contaminacin sin acreditarse feha-
cientemente el hecho modificativo o extintivo de su remediacin (artculo
377 del Cdigo Procesal). Al contrario, se demostr que el venteo ejecuta-
do por YPF es un paliativo insuficiente para remediar el dao. Segn el
peritaje, la remediacin de este caso comprende por lo menos dos etapas
que no se ejecutaron y deberan ejecutarse con supervisin de la autoridad
de aplicacin: a) el estudio con pozos testigos de distintas profundidades
para determinar la eventual subsistencia de una pluma contaminante; y
b) la remediacin propiamente dicha, vale decir la limpieza de los qumi-
cos que eventualmente subsistan en la napa fretica y en el suelo con los
mtodos que correspondan de acuerdo con el estudio previo.
En fin, a pesar del tiempo transcurrido y aunque el sitio ya no huela a
qumicos, deber reputarse la subsistencia del dao mientras no se realicen
los estudios idneos para descartar su persistencia y se ejecuten, en su caso,
las tareas necesarias para recomponer el ambiente y eliminar las secuelas.
De acuerdo con el principio precautorio del derecho ambiental, la falta de
certeza cientfica jams justifica postergar las medidas necesarias para con-
jurar un peligro ambiental o remediar un dao ya consumado (artculo 4
de la ley 25.675).
En consecuencia, YPF y Manzur Jalil debern recomponer en especie el
ambiente daado realizando todos los estudios y remediaciones necesarios
que con plazos y modalidades determine el Consejo de Ecologa y Medio
Ambiente de la Provincia de Ro Negro (CODEMA), bajo apercibimiento de
imponerles sanciones conminatorias, o de efectuar la recomposicin del
ambiente a su costa o condenarlos, en caso de resultar imposible la
remediacin en especie, a resarcir los daos compensatorios del incumpli-
miento definitivo mediante una indemnizacin pecuniaria en favor del
fondo provincial de proteccin ambiental (artculos 28 y 34 de la ley na-
cional 25.675 y artculo 37 de la ley provincial 3.266), los que sern
liquidados con las modalidades que corresponda adoptar cuando esta sen-
tencia fuere ejecutable, todo a instancias del Ministerio Fiscal .
Adems, el dao ambiental debe recomponerse en especie y slo si es
imposible repararlo en especie debe indemnizarse pecuniariamente con un
monto que ingresa a un fondo pblico de compensacin ambiental en vez
de ingresar al patrimonio de un particular, por ms que fuese un afectado
en sus derechos individuales.
La intervencin de la autoridad de aplicacin y del Ministerio Fiscal es
imprescindible para cumplir la sentencia porque est en juego un derecho
colectivo que excede el inters individual de Nasif. Adems, la custodia
del medio ambiente est a cargo de un organismo con poder de polica
dependiente del Poder Ejecutivo, con las atribuciones que le fija la ley
(artculo 85 de la Constitucin Provincial), a la vez que la autoridad am-
biental en la Provincia es el Consejo de Ecologa y Medio Ambiente, que
por tratarse de un dao local deber intervenir en vez de hacerlo el Consejo
Federal de Medio Ambiente (COFEMA). Por lo mismo, el fondo acreedor de
la eventual condena sustitutiva debe ser el fondo provincial de proteccin
ambiental (artculos 28 y 34 de la ley nacional 25.675 y artculo 37 de la
ley provincial 3.266) en vez del fondo de compensacin ambiental de la
jurisdiccin nacional (artculos 22, 28 y 34 de la ley 25.675).
Ricciutti, Stenio, Cmara Civil y Comercial de Tucumn, sala 2, 1 de
agosto de 2007.
De acuerdo con la clusula primera del boleto de compraventa, el Sr.
Stenio Ricciuti adquiri los derechos y obligaciones derivados de un
plan de cierre sobre una mina de tercera categora transferidos por quien
tanto a la fecha de presentacin y de notificacin de la aprobacin del plan
de cierre mencionado como de la firma del boleto de transferencia, ya no
era titular de la propiedad inmueble donde se encuentra la cantera en cues-
tin. Al momento de la presentacin del plan de cierre el Sr. Sergio B. Ricciuti
ya no era propietario de los inmuebles donde se encuentra la cantera, por
haber vendido los mismos a un tercero, conforme constaba en el informe del
Registro Inmobiliario. Asimismo, a dicha fecha tambin careca Sergio
Ricciuti de habilitacin alguna para presentar dicho plan de cierre, al no
contar tampoco con autorizacin de la propietaria presentada a dicha fecha
con el fin de continuar con la explotacin. En otras palabras, omiti declarar
en tiempo y forma o sea al momento de presentar el Plan de Recomposi-
cin fsico y biolgico de la cantera, la situacin legal apuntada.
El Sr. Stenio Ricciuti no adquiri derecho subjetivo alguno, puesto que
a travs del mismo se le cedieron los derechos de un plan de cierre de la
explotacin de una mina, por quin no era titular a dicha fecha del domi-
nio y por ende tampoco de la cantera. La naturaleza de la situacin plan-
teada resulta trascendente, la cual afecta el inters pblico por sus
implicancias de orden ecolgico-ambiental, atento que resulta evidente el
fuerte impacto ambiental que la extraccin de ridos de la cantera en cues-
tin, produjo al derecho difuso-ambiental- perteneciente a la comunidad
en su integridad
Desde otro punto de vista y a mayor abundamiento an, se torna nece-
sario resaltar que la cuestin trada a decisin resulta de suma importancia
por estar vinculada al derecho a un ambiente sano y equilibrado. Derecho
que es de incidencia colectiva y tiene raigambre constitucional, en cuya
tutela efectiva esta interesada la comunidad en su integridad. De all que
su consideracin trascienda el mero inters individual o subjetivo de parte
alguna
En consecuencia, y ms all de los argumentos referidos en los primeros
puntos del estos considerandos, tambin desde la ptica de las circunstan-
cias apuntadas en este punto, en especial, el tipo de derecho involucrado,
se advierte que el cierre de la cantera debe mantenerse por estar interesado
en ello el inters de la comunidad a un ambiente sano y equilibrado.
Hobert, Nestor F. v. Pluspetrol S.A., Cmara de Apelaciones en lo Civil de
Neuqun, sala 2, 14 de junio de 2007.
La pretensin incoada tiene por objeto la recomposicin del patrimo-
nio ambiental afectado por las actividades hidrocarburferas realizadas en
el rea de la cuenca Neuquina, en los casos en que fuera posible y, en
aquellos en que no lo fuera, a la obtencin de la indemnizacin dineraria
que sirva para sanear las prdidas ocurridas. Esta estimacin no incluye la
privacin en el goce de los bienes daados sufrida por la colectividad (re-
parar el dao al ambiente considerado en s mismo), sin perjuicio de que el
mismo pueda a su vez, repercutir en la salud o los bienes de un tercero (...)
la estimacin de una responsabilidad por dao al medio ambiente conlle-
va necesariamente la adopcin de medidas tendientes a evitar la repeticin
de tales daos en el futuro.
En estas actuaciones se acumularon dos tipos de acciones, que si bien en
el mbito del derecho de daos al medio ambiente aparecen estrechamente
vinculadas, resultan empero diferentes por su misma naturaleza (la recom-
posicin del denominado dao colectivo y la reparacin de los perjuicios
que dicho dao, incidiendo particularizadamente, ha causado a personas
concretas), pero tambin a partir de la propia sistemtica legal.
El tribunal de primera instancia consider el supuesto de litispendencia en
relacin a las actuaciones en trmite ante la Corte Suprema de la Nacin
caratuladas Asociacin de Superficiarios de la Patagonia v. YPF S.A. y Otros s/
Dao Ambiental, en las que se ha demandado, entre otras personas, tambin
accionada, Pluspetrol S.A., circunscribiendo la litispendencia nicamente en
aquella parte del objeto de la pretensin referida al dao ambiental colectivo,
con la acotacin de que los actores deban intervenir en aquel trmite el que se
lleva a cabo ante la Corte Suprema- en calidad de terceros.
La demandada cuestion el rechazo de la citacin a proceso del Estado
Nacional, aduciendo que las alegaciones fcticas de los demandantes, re-
montaban a varias dcadas atrs la causacin del dao ecolgico supuesta-
mente inferido, en tanto que a ella se le otorg recin en el ao 1991 la
concesin de explotacin del Yacimiento Centenario, mediante Decreto
91/91. Es decir, quien explot ese yacimiento durante tres dcadas pre-
vias, fue el Estado Nacional por imperium y a travs de YPF SE, resul-
tando factible que a la postre, a partir de una eventual decisin en la causa
que concluyera responsabilizndola, contara ella con una accin de regre-
so en contra del Estado Nacional.
Los actores, especficamente, demandaron slo a Pluspetrol y no al Es-
tado Nacional responsable, en teora, por las consecuencias daosas del
obrar de una empresa propia de l. A qu obedece dicha estrategia, no lo
sabemos a ciencia cierta. Por qu la evitacin cuando demandando al
Estado se obtendra (tericamente) una fuente inagotable de solvencia?;
acaso la motivacin pueda relacionarse con el curso de la prescripcin de la
accin indemnizatoria por daos individuales, porque, como se ver, se
ratificar el desglose de la de dao colectivo- en relacin al prolongado
lapso transcurrido desde que el Estado confiri la explotacin a Pluspetrol.
Sea como fuere, lo real es que todo ello hace ver como incierto el inters
invocado por la demandada para justificar la citacin del tercero, dada la
probable irresponsabilidad de ste (en lo que hace a los daos individua-
les), sea por prescripcin de la accin indemnizatoria, sea por disposicin
contractual.
En la sistemtica legal referida al dao ecolgico, la litispendencia no re-
quiere de la identidad subjetiva ni de la causa, sino slo de la identidad de
objeto: la recomposicin del dao colectivo. Es claro que pese a la aludida
mayor especificidad o detallismo en la descripcin de los daos colectivos
que se realiza en la presente en comparacin con la demanda deducida ante la
Corte, ambas persiguen fuera de la reparacin del dao particular en sta- el
mismo objeto que es la recomposicin del medio ambiente.
Es tambin claro, pues, que cuando la parte demandante trayendo a
colacin doctrina que habla de la contaminacin ambiental que ha afec-
tado a una colectividad de sujetos, o de inters individual homogneo,
en alusin a un ambiente sano, homogeneidad objetiva que autoriza-
ra una accin acumulativa, dicha doctrina est haciendo referencia a lo
antedicho: el afectado puede acumular ambas acciones dao colectivo y
dao individual a l consecuente-, pero, de todas maneras, con el nico
impedimento sealado: de que alguno de los otros legitimarios no haya
promovido con antelacin la de dao colectivo. El hecho de que los aqu
actores deban ceir su accin a la jurisdiccin local en nada contradice lo
expuesto: se trata del sistema de orden pblico por lo dems- que la Ley
ha implementado para evitar la dispersin de jurisdicciones para el
juzgamiento, siempre, de un mismo dao ambiental: en ese caso, al afec-
tado slo le resta la posibilidad de intervenir en calidad de tercero en el
proceso en que se debata el dao colectivo, tal como se indica en la deci-
sin de origen.
Complementando lo anterior, dada la mayor amplitud geogrfica im-
plicada en el dao invocado por la Asociacin de Superficiarios de la
Patagonia, las anteriores conclusiones no guardan una equivalencia inver-
sa, o sea: si la presente demanda que como se ha visto- importa la acumu-
lacin de ambas acciones dao colectivo y daos personales- hubiera pre-
cedido temporalmente a cualquier otra, de cualquier modo la Asociacin
de Superficiarios... (u otra legitimaria), habra podido acceder a la Corte
Suprema (en orden a alguna de las hiptesis contempladas en el art. 117
CN) o a otro tribunal (de no mediar circunstancia semejante), en atencin a
la mayor gravedad entraada en esa extensin superior del objeto suscep-
tible de recomposicin, sin que jugaran, entonces, las normas sobre acu-
mulacin de procesos o litispendencia sino slo aquellas concernientes a la
intervencin de terceros en el proceso.
Subterrneos de Buenos Aires Sociedad del Estado c/ Propietario Estacin de
Servicio Shell, Cmara Nacional Civil, Sala H, 1990.
En la causa se resolvi condenar a la empresa Shell a la remediacin de
pasivos ambientales generados durante ms de una dcada, mediante la
tcnica de reparacin del medio ambiente de cambio de tierra en el tramo
que media entre la estacin de servicio que era titular y la estacin de
subterrneos, dado que se encontraban configurados los presupuestos de
la responsabilidad de las accionadas. En este fallo, la Cmara determin la
imprescriptibilidad de la responsabilidad por pasivos ambientales, tenien-
do en cuenta que el ambiente hace a la representacin de intereses difusos
o colectivos, en el que cobran relevancia las connotaciones de perdurabili-
dad del ao que se apareja.
En funcin, de la preservacin de medio ambiente, la Cmara entendi
que la significacin social del medio ambiente prevalece sobre la prerro-
gativa individual atinente a l, ordenando la remediacin del dao am-
biental mediante el mtodo del cambio de tierra (land farming): Resulta
imprescriptible la accin de responsabilidad extracontractual iniciada en
representacin de intereses difusos o colectivos cuando el dao es ambien-
tal, dadas sus connotaciones de perdurabilidad.
Subterrneos de Buenos Aires Sociedad del Estado v. Propietario Estacin de
Servicio Shell, Cmara Nacional de Apelaciones en lo Civil, sala H, 25 de abril
de 2007.
En las presentes actuaciones la parte demandada fue condenada a cum-
plir con una obligacin de hacer, es decir reparar el medio ambiente daa-
do, pero hasta la fecha no estaba determinado cul era el monto concreto
del costo de las obras a realizar, puesto que ello dependa en gran medida
del mtodo de remediacin que se utilizara.
La medida cautelar solicitada, se basa en que la verosimilitud del dere-
cho es plena dado que la sentencia dictada se encuentra firme, mientras
que el peligro en la demora est dado por la circunstancia de que Shell
Capsa se vaya de la Argentina y est en trmite de vender todas sus estacio-
nes de servicios, tal como surge de la informacin brindada por distintos
medios de comunicacin.
El Tribunal resolvi denegar la medida cautelar solicitada por la actora,
revocar el decisorio apelado en lo que respecta al sistema de remediacin
del rea impactada y disponer que el sistema de remediacin propuesto
por la Empresa Shell Capsa y que fuera auditado por el INTI durante la
prueba piloto ser el que deber utilizarse a los fines de la remediacin
inicial de la superficie contaminada, es decir mediante la extraccin de
vapores del suelo (SVE) en la zona no saturada y bombeo y tratamiento de
aguas subterrneas con extraccin de vapores del suelo (ByT/SVE) combina-
dos con aireacin con extraccin de vapores (AS/SVE) para remediar aguas
impactadas (fase acuosa). La remediacin por medio de las tcnicas men-
cionadas deber efectuarse hasta alcanzar su mxima eficiencia. Una vez
concluida esta etapa se deber proponer en funcin de los valores residuales
las tecnologas complementarias a utilizar que a criterio del INTI impli-
quen la reparacin a lmites internacionalmente aceptable del medio am-
biente alterado por la fuga de hidrocarburos. El Instituto Nacional de
Tecnologa Industrial (INTI) deber auditar en forma permanente el proce-
so tcnico de remediacin, razn por la cual los gastos causdicos que ge-
nere la participacin de dicho organismo estarn a cargo de la codemandada
Shell Capsa. El grupo pericial en conjunto con el INTI debern informar al
magistrado de grado en el plazo de quince das de notificada sentencia,
cul es el rea sobre la cual debe aplicarse el mtodo de remediacin antes
mencionado. Dentro de los treinta das de notificada la condenada Shell
Capsa, deber proceder a la eleccin de la empresa idnea para realizar las
tareas de remediacin por el mtodo aprobado por acto licitatorio, la
que deber presentar el proyecto en estas actuaciones a los quince das de
su adjudicacin y en el cual deber estimarse el tiempo de duracin de las
obras. El mencionado proyecto debe ser aprobado judicialmente previo
informe del Grupo Pericial y del INTI.
Desde el ao 2004, hasta el presente se realizaron en esta instancia una
serie de actuaciones procesales vinculadas al mtodo de remediacin del medio
ambiente daado a fin de determinar cul era el ms apropiado para modifi-
car el estado del suelo contaminado con el menor sacrificio para los ciudada-
nos. La aprobacin del mtodo de remediacin estaba sujeto al cumplimien-
to de una serie de condiciones, tcnicas, jurdicas y ambientales.
La representante legal del GCBA y los funcionarios de los distintos orga-
nismos citados manifestaron su conformidad con el mtodo de remediacin
del medio ambiente. En relacin a los actores, el tribunal entendi que no
se encontraban legitimados para oponerse al mtodo de remediacin apro-
bado, puesto que su actuacin se limita a asesorar tcnicamente al juez de
la causa y a este tribunal y en dicho contexto dictaminar respecto de los
pro y los contra de los distintos mtodos de remediacin que pueden exis-
tir en la actualidad para reparar el medio ambiente daado.
Tampoco se encuentran habilitados para efectuar consideraciones jur-
dicas, puesto que en definitiva es este tribunal el que determinar el mto-
do de remediacin que en definitiva deber aplicarse, toda vez que los
dictmenes tcnicos no obligan al juez de la causa que puede apartarse de
las conclusiones tcnicas.
Sin perjuicio de lo expuesto precedentemente, no se puede dejar de
sealar que en definitiva el mtodo de remediacin que debe aplicarse lo
resolver este tribunal, puesto que al estar en juego el orden pblico am-
biental los derechos de tal naturaleza son indisponibles e inalienables para
las partes. Ello es as puesto que se encuentran involucrados otros derechos
y garantas constitucionales denominados biolgicos y sociales. Si lo deci-
dido en la sentencia dictada por este tribunal, que dispuso (...) condenar
a la reparacin del ambiente mediante el sistema de cambio de tierra (...),
fuese inalterable en la etapa de ejecucin de sentencia, cabe preguntarse
qu sentido tuvieron las conformidades puestas de manifiesto por las par-
tes en la audiencia, respecto del mtodo de reparacin aprobado por la
resolucin 28/S SMAMB, ley 123 y lo decidido respecto de la autorizacin y
ejecucin de la prueba piloto que se llev a cabo para verificar la idoneidad
y eficacia del mtodo de reparacin propuesto, si luego se sostiene que por
efecto de la cosa juzgada no puede aceptarse otro medio de reparacin del
medio ambiente.
De las consideraciones transcriptas surge evidente la magnitud de la
obra en el supuesto de aplicarse el sistema de remediacin denominado
cambio de tierra sobre la base del cual se estableci las tareas a realizar
entre las que se mencion el relevamiento y mediciones por medio de
planos de las superficies afectadas tanto en la calzada como en veredas y
obras civiles como consecuencia de la extraccin y traslado de las tierras
sujetas a remediacin que por las caractersticas de residuos peligrosos
debern trasladarse al interior de la provincia de Buenos Aires, a sitios
autorizados por medio de transportes autorizados por ley u ordenanzas
locales a la provincia de Santa Fe. Finalmente los vacos dejados por la
remocin de los elementos afectados, sern ocupados y debidamente con-
solidados por las tierras libres de toda contaminacin as como ejecutar las
obras civiles que resulten necesarias.
El consultor tcnico de la parte demandada que tambin integra el
grupo pericial seal: (...) A fin de remediar la contaminacin actual no
puede ejecutarse una propuesta que produzca un impacto ambiental ne-
gativo mucho mayor. A la luz de esta premisa, no parece aconsejable re-
mover 200.000 m3 de tierra en estado compacto que se convierte en
260.000 m3 de suelo removido. El impacto ambiental que ello provocara
afectara por ms de un ao toda la zona cntrica de la ciudad (...).
Mediando conformidad de las partes interesadas, y con la debida inter-
vencin del INTI y del GCBA en representacin de los vecinos de la ciudad y
como garante del medio ambiente de la Ciudad de Buenos Aires, se resol-
vi ordenar la realizacin de una prueba piloto a fin de verificar la eficacia
de los medios de remediacin in situ que consisten en un sistema de extrac-
cin de vapores de suelo (SVE) en la zona no saturada adems del bombeo y
tratamiento de aguas subterrneas con extraccin de vapores del suelos
(BT/SVE) combinados o aireacin con extraccin de vapores (AS/SVE), para
remediar aguas impactadas (fase acuosa).
Determinado el mtodo de remediacin corresponde que este tribunal
se expida respecto del rea sobre la cual debe extenderse. Respecto a los
lmites y profundidad sobre la cual debe aplicarse el mtodo de remediacin
del medio ambiente daado como consecuencia de la pluma contaminan-
te, se seala que teniendo en cuenta el tiempo transcurrido y las tareas
efectuadas con posterioridad a la resolucin recurrida (27/9/2004), corres-
ponde que el grupo pericial en conjunto con el INTI informen al magistra-
do de grado en el plazo de quince das de notificada la presente cul es el
rea sobre la cual debe aplicarse el mtodo de remediacin antes mencio-
nado.
- Moyano Santos Cirilo y otro v. Esso Petrolera S.R.L. y otro, Cmara de
Apelacin en lo contencioso Administrativo de San Martn, 24 de agosto de 2006.
El Juez en lo Contencioso Administrativo de Zrate-Campana rechaz
la excepcin previa de falta de legitimacin para obrar en el actor, opuesta
por la codemandada Esso Petrolera Argentina S.R.L., con alcance parcial
respecto de la pretensin destinada a la recomposicin del dao ambiental
colectivo. Para as decidir consider que dicha oposicin se fundamentaba
en lo normado en el artculo 30 anteltimo prrafo de la ley 25675, en
cuanto prev que interpuesta demanda de dao ambiental colectivo por
alguno de los titulares sealados, no podrn interponerla los restantes, lo
que no obsta a su derecho a intervenir como terceros.
Seal que el codemandado aleg que en la causa Brutti, Honorio
Alberto y otros c/Esso Petrolera Argentina S.R.L. y otros s/daos y perjui-
cios en trmite por ante el Juzgado de Primera Instancia Civil y Comer-
cial N 4 del departamento Judicial de Zrate-Campana, se reclamara en
forma preexistente idntica pretensin, lo que implicara la recomposicin
del dao ambiental, supuestamente causado por las codemandadas Esso
Petrolera Argentina S.R.L., Moroni Semillas S.R.L., Cabot Argentina SAIC y
Sol Petrleo S.A.
Los codemandados del presente proceso y de la causa Brutti no coinci-
den, pues, en este juicio tambin se ha demandado por supuesta responsabi-
lidad omisiva en el deber de control ambiental a la Provincia de Buenos
Aires y a la Municipalidad de Campana, cuestin esencial para determinar la
competencia material del fuero, lo que hace diferir un caso del otro.
Fundacin naturaleza para el futuro y otros v. Municipalidad de Puerto
Madryn, Juzgado Laboral de Puerto Madryn, Puerto Madryn, 3 de julio de 2006.
Las entidades Fundacin Patagonia Natural, Fundacin Naturaleza para
el Futuro, Fundacin Ambiente y Recursos Naturales y el Instituto de
Conservacin de Ballenas, interpusieron recurso de amparo contra el Mu-
nicipio de Puerto Madryn, con el objeto de que se ordene: a) el cese inme-
diato de las actividades de explotacin de canteras en la zona del Paisaje
Protegido Terrestre y Marino El Doradillo, comprendida dentro del rea
declarada sitio del Patrimonio Natural de la Humanidad por la UNESCO; b)
el despeje de todas las instalaciones fijas y mviles all existentes y c) la
recomposicin del sitio. En cuanto a la recomposicin y luego de precisar
el trmino, solicitaron se conmine al Municipio a ejercer la funcin de
polica, arbitrando los mecanismos necesarios para la limpieza y recompo-
sicin del predio citado, poniendo el mismo en condiciones para que pue-
da ser destinado a recreacin.
El municipio demandado, aleg que se encontraba previsto y en mar-
cha un programa de remediacin en el sector que involucrara la participa-
cin y colaboracin del gobierno provincial y que la aparente demora en
las tareas de remediacin insinuadas como parte del argumento de la de-
manda, era atribuible a la superposicin de normas legales (provinciales)
que generaban dificultad interpretativa.
De la documental reservada, se advierten diversas actas labradas por
personal municipal que da cuenta del incumplimiento del concesionario
tanto en cuanto a la explotacin como en cuanto a remediacin, (...) sin
que hasta el momento en que se dispusiera la cautelar peticionada por los
amparistas y decretada en autos el Municipio hubiese tomado medidas
efectivas que posibilitaran el fiel cumplimiento del cese de la actividad
extractiva, as como de la recomposicin del lugar.
(...) el paisaje es un elemento integrante del ambiente, y por tratarse
de un derecho colectivo de carcter difuso, debe ser objeto de tutela an
por sobre los derechos individuales de particulares. Mxime cuando las
actividades que lo degradan se desarrollan dentro de mbitos reconocidos
a nivel internacional como bienes protegidos.
El tribunal hizo lugar a la accin instaurada, ordenando a la demanda-
da que deber continuar con el cese de la actividad extractiva, con el des-
peje de las instalaciones y maquinarias existentes, debindose asimismo
mantener la recomposicin del sitio en ejecucin respecto de las canteras
ubicadas en el sector objeto de la presente accin.
2.4) Atribucin de responsabilidad en relacin a los
pasivos ambientales
Como se indicara anteriormente, los criterios de atribucin de la res-
ponsabilidad ambiental en relacin a los pasivos ambientales, puede des-
doblarse en dos aspectos; primero la responsabilidad por la generacin del
pasivo, o sea el causante y segundo, la responsabilidad por su eventual
reparacin que no necesariamente va a recaer sobre el mismo sujeto.
El principio de responsabilidad del causante es fcilmente aplicable en
los casos de dao ambiental agudo, producto de algn evento posible de
identificar sin dudas, (un derrame de petrleo, por ejemplo). Ahora bien,
si esto no es posible, sea por razones tcnicas o histricas de gestacin del
problema que no permiten dicha identificacin, o si el contaminador res-
ponsable es insolvente, o no tiene la obligacin legal de reparar (recompo-
ner el dao ambiental en trminos constitucionales), o si el dao ambien-
tal generado por el pasivo ambiental se circunscribe a la reparacin de los
perjuicios que dicho dao, incidiendo particularizadamente ha causado
a personas concretas en su salud o patrimonio y ha operado la prescripcin
liberatoria, el Estado indefectiblemente debe asumir el rol activo de pro-
porcionar las soluciones correspondientes, sin desmedro claro est, de su
capacidad de accionar judicialmente cuando corresponda o generando
polticas y medidas tendientes a involucrar solidariamente a empresas que
desarrollan ciertas tipologas de actividades riesgosas y al resto de la comu-
nidad en el problema.
2.4.1) Retroactividad vs. irretroactividad
La determinacin de los responsables de hacerse cargo de los pasivos
ambientales, es un punto controvertido en la mayora de los pases. An
en el caso de que estos puedan ser identificables la discusin jurdica en
torno a la posibilidad legal de exigir que estos asuman sus responsabilida-
des es un punto que levanta mucha discusin con argumentos a favor y en
contra y demostrando que el tema trasciende mucho ms all de las difi-
cultades tcnicas solamente
19
. Por un lado estn las legislaciones en que la
19
En Espaa mediante el Real Decreto 2994/1982, de 15 de Octubre, se dictaron normas
sobre restauracin de espacios naturales afectados por actividades mineras. Hasta esa fecha no se
abordaba el problema de los efectos ambientales de la minera y las explotaciones mineras que en
la mayora de los casos fueron cerradas sin restauracin de espacios y sin correccin de impactos
ambientales, pues no haba ninguna obligacin legal al respecto. En este pas las minas abando-
nadas estn concentradas en regiones que en sus pocas fueron los grandes distritos mineros y
que hoy en da presentan problemas ambientales graves, entre estas zonas estn por ejemplo de
la denominada Faja Pirtica Espaola en el SO de la Pennsula Ibrica, la Sierra Minera en la
Unin (Murcia, SE de Espaa), en donde hay una multitud de cuencas de carbn. Esta Orden fue
corregida mediante disposicin correctiva del 30 de Junio del 2000.
responsabilidad es retroactiva
20
y sin excepciones, lo cual significa que los
propietarios actuales de los establecimientos seran responsables por la con-
taminacin pasada y presente a perpetuidad aun cuando estos no hubieran
estado involucrados en la contaminacin pasada. Y por otro lado estn las
legislaciones o propuestas que establecen un rgimen de responsabilidad
ambiental estricta sin carcter retroactivo. En este sentido, las disposicio-
nes que se vayan a proponer debern sustentarse en un anlisis exhaustivo
de las propias peculiaridades de cada sistema jurdico y de las posibilida-
des de implementacin practica de las mismas.
El rgimen de la Unin Europea previsto por la Directiva 2004/35/CE
del Parlamento Europeo y del Consejo Europeo, sobre la responsabilidad am-
biental en relacin con la prevencin y reparacin de daos ambientales, artculo
19, establece claramente la irretroactividad de la norma por cuanto sta no se
aplicar a los daos causados por las actividades desempeadas antes del 30 de
Junio de 2005, fecha en que la Directiva debi estar incorporada en el
derecho nacional de los Estado miembros de la Unin. El plazo para su
transposicin por los Estados miembros de la Unin expira el 30 de abril
de 2007. Asimismo, la Directiva no se aplica a los daos causados por los
residuos vertidos legalmente en instalaciones de vertido autorizadas y tam-
poco por las sustancias liberadas en el medio ambiente antes de la indicada
fecha. Queda claro que dicho rgimen, opta por un sistema de responsabi-
lidad sin carcter retroactivo adems de las excepciones garantizadas por la
misma Directiva (Vg. riesgos de desarrollo).
En este sentido, la reciente Ley de Responsabilidad Medioambiental
espaola (2007) declara expresamente en su disposicin transitoria nica,
la no aplicacin de la ley a los daos causados por una emisin, un suceso o un
incidente producido antes de su entrada en vigor o a los causados por una emisin, un
suceso o un incidente que se haya producido despus de la entrada en vigor de esta ley,
cuando stos se deriven de una actividad especfica realizada y concluida antes de
20
En el sistema norteamericano, las disposiciones del CERCLA introdujeron un sistema de respon-
sabilidad ambiental con efectos retroactivos, e inclusive crearon responsabilidades por los residuos
vertidos legalmente autorizados, antes de la entrada en vigor de esta Ley, facilitndose as el
resarcimiento de los costos incurridos en la recuperacin de sitios contaminados antes de la
entrada en vigencia de esta norma. Asimismo, la responsabilidad puede ser atribuible a diversos
agentes potencialmente responsables, desde los productores y transportistas de sustancias peli-
grosas hasta los operadores de las instalaciones de eliminacin de residuos que contaminaron los
parajes y los recursos naturales, y en su caso la responsabilidad puede ser solidaria para los casos
en que el mismo dao haya sido causado por varios agentes u operadores.
dicha fecha; quedando diferida la entrada en vigor de la ley hasta el da 30
de abril de 2007, plazo de transposicin de la directiva.
La Directiva 2004/35/CE dispone asimismo, que sta no constituir
obstculo para que los Estados miembros adopten o mantengan disposi-
ciones ms rigurosas en relacin con la prevencin y reparacin de daos
ambientales, identificacin de partes responsables y la imputacin de res-
ponsabilidades econmicas a las partes responsables
21
. Este sera el caso
por ejemplo de Espaa en donde existen disposiciones que establecen que
en el caso de los depsitos de lodos pertenecientes a explotaciones activas,
abandonadas antes de la entrada en vigor del Real Decreto 2994, mencionado
anteriormente, y que precisen medidas correctoras, los costos sern asumidos
por los titulares de los derechos de explotacin que sean identificables.
En el caso de las sitios denominados hurfanos o sin titular identifica-
ble que pueda ser responsabilizado no hay ms alternativa viable de que el
Estado asuma la responsabilidad de la rehabilitacin ambiental de parajes,
ya que finalmente fue ste quien autoriz la realizacin de las actividades
industriales generadoras y en muchos casos el lanzamiento de sustancias
contaminantes sobre los recursos adyacentes.
Para esos casos la discusin se centra en identificar los mecanismos que
permitan financiar la remediacin y rehabilitacin. Al respecto la Directi-
va 2004/35/CE de la Unin Europea ya mencionada, establece que cuando
no pueda considerarse responsable a ningn operador (operador desconocido o no dis-
ponible), los Estados miembros debern asegurarse de que puedan adoptarse las medi-
das preventivas o reparadoras necesarias, recurriendo para ello a la financiacin que
consideren ms oportuna.
Igual posicin adopta la legislacin minera espaola, disponiendo que
para los casos de pasivos ambientales mineros, minas abandonadas antes de 1982,
que no sea posible la identificacin de los operadores, la responsabilidad de reparar
recae sobre el Estado.
Ms recientemente, reglamentando a la Ley 10/1998 de Residuos que
prev un rgimen de proteccin de los suelos contra la contaminacin y,
en el caso de los ya contaminados, los instrumentos para identificarlos y
caracterizarlos utilizando para ello una metodologa normalizada y tcni-
camente rigurosa, mediante Real Decreto N 9/2005 se regul en Espaa,
21
Entre otras razones, la Directiva se hace cargo que en la Unin Europea se han detectado
ya unos 300.000 sitios o parajes que presentan contaminacin real o potencial. Ver Management
of Contaminated Sites in Western Europe, AEMA, junio de 2000.
la relacin de actividades potencialmente contaminantes del suelo y de los
criterios y estndares para la declaracin de suelos contaminados.
Esta normativa, toma como antecedente la estimacin realizada por la
Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA) en 1999, por la que se esti-
m entre 300.000 y 1.500.000 el nmero
22
de zonas o reas contamina-
das en Europa occidental. Estas cifras, en s mismas demostrativas de la
gravedad del problema y sus consecuencias, ecolgicas y jurdicas, que se
derivan de la inexistencia de metodologas normalizadas para la identifica-
cin y caracterizacin de los suelos contaminados.
El Real Decreto N 9/2005 est orientado especficamente a uno de los
cuerpos receptores, el suelo; no obstante, el criterio de evaluacin adopta-
do incorpora la consideracin del conjunto de cuerpos receptores en el
emplazamiento a ser investigado, constituyendo un desarrollo reglamen-
tario de la Ley N 10/1998 de residuos en sus artculos 27 y 28.
La Ley N 10/1998 en sus artculos 27 y 28, regula los aspectos am-
bientales de los suelos contaminados, y dispone que el Gobierno, previa
consulta a las comunidades autnomas, determinar los criterios y estndares
que permitan evaluar los riesgos que pueden afectar a la salud humana y al
medio ambiente atendiendo a la naturaleza y a los usos de los suelos. Apli-
cando estos criterios y estndares, las comunidades autnomas declararn,
delimitarn y harn un inventario de los suelos contaminados existentes
en sus territorios, y establecern una lista de prioridades de actuacin so-
bre la base del mayor o menor riesgo para la salud humana y el medio
ambiente en cada caso
23
. Asimismo, se desarrolla el modo en que se pro-
ducir la constancia en el Registro de la Propiedad de las resoluciones
administrativas sobre declaracin de suelos contaminados, y de las realiza-
das por aquellos titulares de fincas que desarrollen sobre ellas actividades
potencialmente contaminantes, dando efectividad a la previsin legal al
precisar el ttulo formal en cuya virtud la nota marginal se haya de exten-
der, su contenido, efectos, duracin y requisitos de cancelacin.
22
La gran diferencia existente entre esas dos cifras se debe, a la heterogeneidad de criterios
con que en los diferentes pases se definen los suelos contaminados, se cuantifican los riesgos
aceptables y se adoptan los instrumentos y metodologas de caracterizacin.
23
Esta norma legal desarrolla una metodologa de evaluacin de la contaminacin en suelos
para actividades potencialmente contaminantes (que basndose en las directivas de la CEE 793/
93 y 1488/94 implementa la evaluacin con criterio de riesgo), establece la obligatoriedad para
las comunidades autnomas de realizar un inventario de suelos contaminados y delimitar las
zonas afectadas por contaminacin, expone un listado de actividades potencialmente contami-
nantes y los criterios y estndares para declarar a un suelo contaminado.
A los efectos de la aplicacin de este real decreto, se entiende por suelo
contaminado aquel cuyas caractersticas han sido alteradas negativamen-
te por la presencia de componentes qumicos de carcter peligroso de ori-
gen humano, en concentracin tal que comporte un riesgo
24
inaceptable
para la salud humana o el medio ambiente, y as se haya declarado me-
diante resolucin expresa.
Los propietarios de los suelos, en los que se haya desarrollado en el pasado
alguna actividad potencialmente contaminante, estarn obligados a presen-
tar un informe de situacin cuando se solicite una licencia o autorizacin
para el establecimiento de alguna actividad diferente de las actividades po-
tencialmente contaminantes o que suponga un cambio de uso del suelo.
La declaracin de un suelo como contaminado obliga a la realizacin de
las actuaciones necesarias para proceder a su recuperacin ambiental en los
trminos y plazos dictados por el rgano competente. El alcance y ejecu-
cin de las actuaciones de recuperacin ser tal que garantice que la conta-
minacin remanente, si la hubiera, se traduzca en niveles de riesgo acepta-
bles de acuerdo con el uso del suelo
25
.
24
Probabilidad de que un contaminante presente en el suelo entre en contacto con algn
receptor, con consecuencias adversas para la salud de las personas o el medio ambiente. En
trminos de proteccin de la salud humana, esta normativa asume que, para sustancias cancer-
genas, una situacin de riesgo aceptable es aquella en que la frecuencia esperada de aparicin de
cncer en la poblacin expuesta no exceda en uno por cada cien mil casos; para sustancias con
efectos sistmicos, se asume como una situacin de riesgo aceptable aquella en que, para cada
sustancia, el cociente entre la dosis de exposicin a largo plazo y la dosis mxima admisible es
inferior a la unidad. En trminos de proteccin de los ecosistemas, se asume como una situacin
de riesgo aceptable aquella en que, para cada sustancia, el cociente entre el nivel de exposicin,
expresado como concentracin, y el umbral ecotoxicolgico, definido por la concentracin mxi-
ma para la que no se esperan efectos sobre los ecosistemas, es inferior a la unidad.
25
La recuperacin de un suelo contaminado se llevar a cabo aplicando las mejores tcnicas
disponibles en funcin de las caractersticas de cada caso. Las actuaciones de recuperacin deben
garantizar que materializan soluciones permanentes, priorizando, en la medida de lo posible, las
tcnicas de tratamiento in situ que eviten la generacin, traslado y eliminacin de residuos.
Siempre que sea posible, la recuperacin se orientar a eliminar los focos de contaminacin y a
reducir la concentracin de los contaminantes en el suelo. En el caso de que por razones
justificadas de carcter tcnico, econmico o medioambiental no sea posible esa recuperacin, se
podrn aceptar soluciones de recuperacin tendientes a reducir la exposicin, siempre que
incluyan medidas de contencin o confinamiento de los suelos afectados. Los suelos contamina-
dos perdern esta condicin cuando se realicen en ellos actuaciones de descontaminacin que, en
funcin de los diferentes usos, garanticen que aquellos han dejado de suponer un riesgo inadmi-
sible para el objeto de proteccin designado, salud humana o ecosistemas. En todo caso, un suelo
dejar de tener la condicin de contaminado para un determinado uso una vez exista y sea firme
la resolucin administrativa que as lo declare, previa comprobacin de la efectividad de las
actuaciones de recuperacin practicadas.
En cuanto a la publicidad registral de pasivos ambientales, los propie-
tarios de predios en los que se haya realizado alguna de las actividades
potencialmente contaminantes estn obligados a declarar tal circunstancia en
las escrituras pblicas que documenten la transmisin de derechos sobre aquellas. La
existencia de tal declaracin se har constar en el Registro de la Propiedad,
por nota al margen de la inscripcin a que tal transmisin d lugar.
A requerimiento de la comunidad autnoma correspondiente, el regis-
tro de la propiedad expedir certificacin de dominio y cargas de la finca o
fincas registrales dentro de las cuales se halle el suelo que se vaya a declarar
como contaminado. El registrador har constar la expedicin de dicha cer-
tificacin por nota extendida al margen de la ltima inscripcin de domi-
nio, expresando la iniciacin del procedimiento y el hecho de haber sido
expedida la certificacin. Dicha nota tendr un plazo de caducidad de
cinco aos y podr ser cancelada a instancia de la Administracin que haya
ordenado su extensin. Cuando con posterioridad a la nota se practique
cualquier asiento en el folio registral, se har constar en la nota de despa-
cho del ttulo correspondiente su contenido.
Adicionalmente, la resolucin administrativa por la que se declare el
suelo contaminado se har constar en los asientos registrales de la o las
fincas afectadas, por medio de nota extendida al margen de la ltima ins-
cripcin de dominio. La nota marginal se extender en virtud de certifica-
cin
26
administrativa en la que se haga insercin literal de la resolucin
por la que se declare el suelo contaminado. La nota marginal de declara-
cin de suelo contaminado se cancelar en virtud de una certificacin ex-
pedida por la Administracin competente, en la que se incorpore la reso-
lucin administrativa de desclasificacin.
Con un desarrollo normativo ms exhaustivo, el Gobierno del Pas Vas-
co que ya en la pasada dcada, y con anterioridad a lo dispuesto por el Real
Decreto N 9/2005, haba concluido su inventario de suelos contamina-
dos, dict la Ley N 1/2005 para la Prevencin y Correccin de la Conta-
minacin del Suelo.
La Ley para la Prevencin y Correccin de la Contaminacin del Suelo,
pretende alcanzar los tres objetivos sobre los que descansa la poltica de
proteccin del suelo diseada en la Comunidad Autnoma del Pas Vasco,
26
Dicha certificacin habr de ser presentada en el Registro de la Propiedad por duplicado,
y en ella se harn constar, adems de las circunstancias previstas por la legislacin aplicable, las
previstas por la legislacin hipotecaria en relacin con las personas, los derechos y las fincas a las
que afecte el acuerdo.
esto es, prevenir la aparicin de nuevas alteraciones en los suelos, dar solu-
cin a los casos ms urgentes, y finalmente planificar a medio y largo plazo
la resolucin del pasivo heredado en forma de suelos contaminados (pasi-
vos ambientales).
Esta Ley define los instrumentos tcnicos necesarios para conocer y con-
trolar la calidad del suelo, y prev un desarrollo reglamentario posterior e
inmediato, si bien se procede a fijar el contenido y alcance mnimos que
dichos instrumentos deben tener. En este sentido se establece una primera
etapa de examen de la calidad del suelo denominada investigacin
exploratoria, que posibilita la comprobacin de la existencia de concen-
traciones de sustancias contaminantes que puedan suponer una contami-
nacin o alteracin del suelo.
La investigacin detallada constituye la segunda fase del examen, y
tiene como finalidad valorar el riesgo para la salud de las personas y el
medio ambiente derivado de la presencia de las sustancias contaminantes
en relacin con el uso a que est o vaya a estar destinado el suelo.
El procedimiento de declaracin de la calidad del suelo, en el que se
garantizar la informacin pblica y la participacin de las personas fsicas
o jurdicas interesadas, concluye con una resolucin del rgano ambiental
que declara que el suelo est contaminado, alterado o, en su caso, no alte-
rado, de acuerdo con lo que entiende la ley por tales conceptos.
En este esquema normativo, cuando se establece los efectos derivados
de la declaracin de la calidad del suelo, se diferencia entre la denominada
contaminacin o alteracin histrica del suelo, tpico caso de la configura-
cin de pasivos ambientales y la contaminacin o alteracin nueva, fijndose
un alcance distinto para cada una de estas situaciones en lo que se refiere a
los valores de calidad del suelo que se debern alcanzar con las medidas de
recuperacin impuestas
27
.
Conforme a esa distincin, se determina las personas fsicas o jurdicas
obligadas a adoptar las medidas de recuperacin y remediacin, y atribuye
tal responsabilidad, en primer lugar, a quienes sean causantes de la conta-
minacin del suelo, y, cuando esto no fuera posible, a las personas fsicas o
jurdicas poseedoras o propietarias, discriminando segn se trate de contami-
nacin o alteracin histrica o contaminacin o alteracin nueva:
27
La norma que establece el lmite entre las dos situaciones de contaminacin citadas es la
Ley 3/1998 General de Proteccin del Medio Ambiente del Pas Vasco, dado que fue esta ley la
primera que en nuestra Comunidad Autnoma estableci de forma ntida obligaciones para las
personas fsicas o jurdicas poseedoras y propietarias del suelo y un rgimen sancionador en la
materia.
a) Si la accin contaminante hubiera tenido lugar con posterioridad a la
entrada en vigor de la Ley 3/1998, las medidas de recuperacin de un suelo
declarado contaminado tendrn como finalidad restablecer las condiciones del
suelo a su estado anterior, o, si este no fuera conocido, alcanzar unos estndares
de calidad del suelo al menos iguales a los valores indicativos de evaluacin
B, utilizando a tal fin la mejor tecnologa disponible.
La obligacin de adoptar medidas de recuperacin de suelos contami-
nados o alterados cuya contaminacin o alteracin haya tenido origen con
posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 3/1998, corresponder a la
persona fsica o jurdica causante de la contaminacin o alteracin del sue-
lo, que cuando sean varias respondern de esta obligacin de forma solida-
ria. En su defecto, se aplicar el rgimen de responsabilidad previsto en el
artculo 27 de la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos.
b) Cuando la accin contaminante haya tenido lugar con anterioridad a
la entrada en vigor de la Ley 3/1998 General de Proteccin del Medio Ambiente del
Pas Vasco, las medidas de recuperacin de un suelo declarado contamina-
do tendrn como finalidad devolver al mismo su capacidad para desempear las
funciones propias del uso al que vaya a estar destinado, utilizando la mejor tec-
nologa disponible.
La obligacin de adoptar medidas de recuperacin de suelos contami-
nados cuya contaminacin haya tenido origen con anterioridad a la entrada
en vigor de la Ley 3/1998, corresponder a la persona fsica o jurdica causan-
te de dicha contaminacin, que cuando sean varias respondern de esta
obligacin de forma solidaria. En su defecto, se aplicar el rgimen de
responsabilidad previsto en el artculo 27 de la Ley 10/1998 de Residuos.
El rgano ambiental podr eximir, al obligado a adoptar medidas de
recuperacin de un suelo declarado contaminado y del deber de sufragar
los costos de adopcin de dichas medidas cuando ste pueda demostrar
que no ha existido falta o negligencia y que la contaminacin ha sido
causada por: a) Una emisin o un hecho autorizado expresamente y plena-
mente ajustado a las condiciones dictadas por el rgano competente, de
conformidad con la normativa en vigor en la fecha de la emisin o del
hecho en cuestin b) Una emisin o actividad, o cualquier forma de utili-
zacin de un producto en ejercicio de una actividad, respecto las cuales se
demuestre que no se haban considerado potencialmente perjudiciales para
el suelo segn el estado de los conocimientos cientficos y tcnicos existen-
tes en el momento en que se produjo la emisin o tuvo lugar la actividad
(excepcin por riesgos de desarrollo).
En este ltimo supuesto, y siempre que el suelo se haya declarado con-
taminado para el uso que se est desarrollando sobre el mismo, el costo de
las medidas de recuperacin ser sufragado por el rgano ambiental com-
petente, en la forma y cuanta que se establezcan en los convenios de cola-
boracin a suscribir a tal efecto entre dicha administracin y los obligados
a adoptar las medidas de recuperacin.
La ley, consciente de la complejidad que supone abordar la denomina-
da contaminacin histrica del suelo, propone el empleo de instrumen-
tos de concertacin como son los acuerdos voluntarios de colaboracin,
entre quienes deban adoptar las medidas de recuperacin y las administra-
ciones pblicas que, entre otros aspectos, podrn incluir financiacin p-
blica que facilite las operaciones de saneamiento.
No obstante, y preservando la aplicacin del principio contaminador-
pagador, la suscripcin de convenios de colaboracin entre quienes deban
adoptar dichas medidas de remediacin y las administraciones competen-
tes, incluyendo el otorgamiento de ayudas pblicas, se realiza previo compro-
miso de que las posibles plusvalas que adquieran los suelos despus de su recuperacin
revertirn, en la cuanta subvencionada, a favor de la administracin pblica que
la haya financiado
28
.
La suscripcin de acuerdos voluntarios para la adopcin de medidas de
recuperacin de suelos contaminados y alterados, entre las personas fsicas
o jurdicas obligadas a adoptar dichas medidas conforme a lo establecido
en esta ley, son autorizadas, pero la suscripcin de tales acuerdos no implicar la
exoneracin de la responsabilidad del causante de la contaminacin o alteracin del
suelo o, en su caso, del poseedor o propietario.
La inclusin de financiacin pblica para facilitar las operaciones de
saneamiento, implica que el cumplimiento de las obligaciones previstas
en la ley podr ser incentivado a travs del otorgamiento de subvenciones
o prstamos privilegiados y el establecimiento de beneficios fiscales. No
obstante, tales incentivos nicamente podrn aplicarse en beneficio de quien adopte
las medidas de recuperacin, excepto en el supuesto de que dichas medidas sean adoptadas
por quien caus la contaminacin o alteracin del suelo.
28
En todo caso, si la adopcin de las medidas de recuperacin fuera realizada con financia-
cin pblica, total o parcialmente, slo se podrn recibir ayudas previa constitucin de garanta
a fin de asegurar que las posibles plusvalas que adquieran dichos suelos, tomando en considera-
cin el precio de adquisicin del terreno y el valor despus de su recuperacin, revertirn en la
cuanta subvencionada a favor de la administracin pblica que la haya financiado.
Por ltimo, el rgimen sancionador, distingue entre infracciones muy gra-
ves, graves y leves segn los distintos riesgos o daos que se generen en el
medio ambiente o en la salud de las personas. Dichas infracciones conllevan
sanciones econmicas y de otra ndole, que en los casos ms graves pueden
concluir en un cese definitivo de la actividad o instalacin que produzca la
contaminacin del suelo. Este rgimen, con independencia de las sanciones
que se impongan, obliga a reparar los daos causados en los suelos como
consecuencia de las infracciones cometidas y con cargo a sus responsables.
Por su parte, la reciente Ley N 28.271 (Per) que regula los pasivos
ambientales de la actividad minera tiene por objeto (Art. 1) regular la
identificacin de los pasivos ambientales de la actividad minera, la responsabilidad
y el financiamiento para la remediacin de las reas afectadas por stos, destinados a
su reduccin y/o eliminacin, con la finalidad de mitigar sus impactos negativos a la
salud de la poblacin, al ecosistema circundante y la propiedad.
Son considerados pasivos ambientales aquellas instalaciones, efluentes,
emisiones, restos o depsitos de residuos producidos por operaciones mi-
neras, actualmente abandonadas o inactivas y que constituyen un riesgo
permanente y potencial para la salud de la poblacin, el ecosistema circun-
dante y la propiedad.
La identificacin, elaboracin y actualizacin del inventario de los pasi-
vos ambientales mineros, sern efectuadas por el rgano tcnico compe-
tente del Ministerio de Energa y Minas. Los titulares mineros con conce-
sin vigente, brindarn las facilidades de acceso e informacin requeridas.
Para la identificacin de los responsables de los Pasivos Ambientales (Art. 4) se
establece que el Ministerio de Energa y Minas a travs de su rgano tcni-
co competente identificar a los responsables de las operaciones mineras
que abandonaron depsitos de residuos, labores o instalaciones mineras, generando
pasivos ambientales en sus diversas modalidades. Tambin identificar a los titu-
lares de la concesin minera inactivos que mantienen el derecho de concesin y vigencia
minera hasta la actualidad y arrastran pasivos ambientales.
La atribucin de responsabilidades por la remediacin de los pasivos
ambientales posee las siguientes caractersticas y categoras:
a) Los titulares mineros responsables de pasivos ambientales que actualmente se
encuentren realizando actividades mineras, debern hacerse cargo directamente de su
tratamiento. Los titulares mineros responsables de los pasivos ambientales
celebrarn contratos de remediacin ambiental con el Ministerio de Ener-
ga y Minas a travs de la Direccin General de Asuntos Ambientales,
teniendo en cuenta los criterios de equidad y corresponsabilidad, orienta-
dos al objeto de la presente Ley.
Los responsables de los pasivos ambientales realizarn los estudios, ac-
ciones y obras correspondientes para controlar, mitigar y eliminar, en lo
posible, los riesgos y efectos contaminantes y dainos a la poblacin y al
ecosistema en general, sobre la base del contrato de remediacin de pasi-
vos ambientales. Estos estudios tendrn como referencia los lmites mxi-
mos permisibles o estndares de calidad establecidos por las autoridades
ambientales competentes, para lo cual presentarn su Plan de Cierre de
Pasivos Ambientales, conforme a las Guas sobre Cierre de Minas aproba-
das por la Direccin General de Asuntos Ambientales, con opinin del
Ministerio de Agricultura y Ministerio de Salud, en su caso.
Los responsables de los pasivos ambientales presentarn el Plan de Cie-
rre, dentro del plazo mximo de un ao a partir de su identificacin y
notificacin por parte de la autoridad competente; plazo en el que celebra-
r el contrato de remediacin ambiental. Este plazo para la ejecucin del
Plan de Cierre no ser mayor a tres aos, despus de aprobado por la Direc-
cin General de Asuntos Ambientales y, excepcionalmente y solo cuando
la magnitud del pasivo ambiental lo amerite el plazo podr ser de hasta
cuatro aos, segn lo apruebe dicho organismo. Las Direcciones Regiona-
les de Energa y Minas (DREM) de los Gobiernos Regionales dentro de su
jurisdiccin, tendrn a su cargo la fiscalizacin y el control del cumpli-
miento de las obligaciones asumidas por los responsables del Plan de Cie-
rre de los Pasivos Ambientales y los contratos de remediacin ambiental.
b) Aquellos pasivos ambientales (operaciones mineras abandonadas o inactivas)
cuyos responsables no puedan ser identificados, sern asumidos progresivamente por el
Estado. Textualmente se establece: El Estado asumir progresivamente los pasi-
vos ambientales en abandono de los titulares no identificados o de aquellos que can-
celen su derecho a concesin minera. En consecuencia, segn el ltimo prrafo,
los titulares mineros responsables de pasivos ambientales que no desarro-
llen operaciones mineras y mantienen el derecho a la titularidad de conce-
sin a travs de la vigencia minera, debern presentar el Plan de Cierre,
salvo que stos soliciten se cancele sus derechos a la concesin minera. Este ltimo
prrafo consagra una posicin contradictoria con la Ley N 28.090 que
regula el Plan de Cierre de Minas ya que otorga responsabilidad financiero
econmica al Estado para que asuma los pasivos ambientales provocados
por concesionarios declarados en abandono o que hayan cancelado su de-
recho de concesin minera, que significa en otros trminos, que la pobla-
cin (contribuyentes) tiene que asumir la responsabilidad de irresponsa-
bles concesionarios mineros. Dicho en otros trminos, los titulares mine-
ros responsables de pasivos ambientales tienen la posibilidad de desaten-
der una responsabilidad propia, en perjuicio del Estado.
La Ley N 28.526 (2005) modific radicalmente aquella norma esta-
bleciendo: Artculo 5. Atribucin de Responsabilidades: Los responsa-
bles de pasivos ambientales que no desarrollen operaciones mineras y man-
tienen el derecho a la titularidad de concesin, debern presentar el Plan
de Cierre de Pasivos Ambientales. El Estado slo asume la tarea de remediacin
por aquellos pasivos cuyos responsables no pueden ser identificados. En caso de que
el titular de una concesin vigente la perdiera por cualquiera de las causales
establecidas en la Ley General de Minera, mantiene la responsabilidad por los
pasivos ambientales.
El rgimen de Mxico, segn la Ley General para la Prevencin y Ges-
tin Integral de Residuos (LGPGIR), considera pasivo ambiental a aquellos
sitios contaminados por la liberacin de materiales o residuos peligrosos, que no fueron
remediados oportunamente para impedir la dispersin de contaminantes, pero que
implican una obligacin de remediacin. En esta definicin se incluye la conta-
minacin generada por una emergencia que tenga efectos a largo plazo
sobre el medio ambiente.
De acuerdo al Captulo V (Responsabilidad acerca de la contaminacin
y remediacin de sitios) de la Ley General para la Prevencin y Gestin
Integral de Residuos (LGPGIR), el rgimen de responsabilidad para la repa-
racin del dao o las acciones de remediacin de un sitio contaminado, diferencia
los Pasivos ambientales con responsable, de los Pasivos ambientales res-
ponsabilidad de SEMARNAT.
Para los sitios contaminados (Pasivos Ambientales) con responsable(s)
se aplica el principio el que contamina paga en seguimiento de las dis-
posiciones de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al
Ambiente (LGEEPA), Ttulo Cuarto, Captulo IV y las disposiciones de la
Ley General para la Prevencin y Gestin Integral de Residuos (LGPGIR)
29
.
29
Artculo 68. Quienes resulten responsables de la contaminacin de un sitio, as como de
daos a la salud como consecuencia de sta, estarn obligados a reparar el dao causado,
conforme a las disposiciones legales correspondientes.
Artculo 69. Las personas responsables de actividades relacionadas con la generacin y
manejo de materiales y residuos peligrosos que hayan ocasionado la contaminacin de sitios con
stos, estn obligadas a llevar a cabo las acciones de remediacin conforme a lo dispuesto en la
presente Ley y dems disposiciones aplicables.
Artculo 70. Los propietarios o poseedores de predios de dominio privado y los titulares de
reas concesionadas, cuyos suelos se encuentren contaminados, sern responsables solidarios de
llevar a cabo las acciones de remediacin que resulten necesarias, sin perjuicio del derecho a
repetir en contra del causante de la contaminacin.
En estos casos los responsables de la contaminacin realizan los estudios
necesarios para caracterizar la contaminacin, evaluar los riesgos ambien-
tales (en su caso) y determinar las acciones de remediacin necesarias para
reestablecer el equilibrio ecolgico y garantizar la proteccin de la salud
humana y los recursos naturales. Los procedimientos administrativos de
evaluacin de las propuestas de remediacin y su verificacin correspon-
den al gobierno federal.
No puede transferirse la propiedad de sitios contaminados con residuos
peligrosos, salvo autorizacin expresa de la Secretara (Art. 71). Las perso-
nas que transfieran a terceros los inmuebles que hubieran sido contamina-
dos por materiales o residuos peligrosos, en virtud de las actividades que
en ellos se realizaron, debern informar de ello a quienes les transmitan la
propiedad o posesin de dichos bienes.
En el caso particular de pasivos ambientales con responsable, se puede
aplicar tambin la estrategia de la reutilizacin del sitio (reciclamiento)
con base en estudios de riesgo ambiental y un plan de reintegracin del
sitio remediado al desarrollo urbano regional. Esto permite darle un valor
agregado a la remediacin del sitio y permite reintegrar el valor del mismo
(comercial y social) al ciclo econmico local. De esta manera se pueden
obtener recursos o una recuperacin de inversiones en remediacin a tra-
vs de las contribuciones de los particulares que se comprometen a utilizar
los sitios una vez remediados.
Los Pasivos ambientales responsabilidad de SEMARNAT, de acuerdo al
Artculo 73
30
de la LGPGIR, son aquellos que se configuran en el caso de
30
Artculo 73. En el caso de abandono de sitios contaminados con residuos peligrosos o que
se desconozca el propietario o poseedor del inmueble, la Secretara, en coordinacin con las
entidades federativas y los municipios, podr formular y ejecutar programas de remediacin, con
el propsito de que se lleven a cabo las acciones necesarias para su recuperacin y restableci-
miento y, de ser posible, su incorporacin a procesos productivos. La Secretara estar facultada
para hacer efectivas las garantas que hubieren sido otorgadas por los responsables que hayan
abandonado el sitio. En aquellos casos en que la contaminacin del sitio amerite la intervencin
de la Federacin, el titular del Ejecutivo Federal podr expedir la declaratoria de remediacin de
sitios contaminados. Para tal efecto, elaborar previamente los estudios que los justifiquen. Las
declaratorias debern publicarse en el Diario Oficial de la Federacin y sern inscritas en el
Registro Pblico de la Propiedad correspondiente y expresarn: I. La delimitacin del sitio que
se sujeta a remediacin, precisando superficie, ubicacin y deslinde; II. Las acciones necesarias
para remediar el sitio, de conformidad con lo que se establece en esta Ley; III. Las condicionantes
y restricciones a que se sujetar el sitio, los usos del suelo, el aprovechamiento, as como la
realizacin de cualquier obra o actividad; IV. Los lineamientos para la elaboracin y ejecucin del
programa de remediacin correspondiente, as como la participacin en dichas actividades de
propietarios, poseedores, organizaciones sociales, privadas, gobiernos locales y dems personas
interesadas, y V. Los plazos para la ejecucin del programa de remediacin respectivo.
abandono de sitios contaminados con residuos peligrosos o que se desco-
nozca el propietario o poseedor del inmueble. En estos casos, la SEMARNAT,
en coordinacin con las entidades federativas y los municipios, podr for-
mular y ejecutar programas de remediacin, con el propsito de que se
lleven a cabo las acciones necesarias para su recuperacin y restablecimien-
to y, de ser posible, su incorporacin a procesos productivos. La estrategia
que se aplica en seguimiento y gestin de estos pasivos ambientales, es a
travs del Gobierno Federal, quien coordina las etapas de la gestin con
base a acuerdos entre la federacin, los estados y/o municipios en donde se
encuentran dichos pasivos ambientales.
La complejidad que supone abordar la denominada contaminacin
histrica de sitios, exige complementariamente, el empleo de instrumen-
tos de concertacin como son los acuerdos voluntarios de colaboracin
entre quienes deban adoptar las medidas de recuperacin y el Estado que,
entre otros aspectos conforme el principio de subsidiariedad, podra in-
cluir financiacin pblica que facilite las operaciones de saneamiento.
Tratndose de pasivos ambientales mineros, algunos pases como Per
31
han incorporado a su rgimen un sistema de promocin de la remediacin
por organizaciones civiles, mediante el cual las entidades del sector priva-
do pueden participar en la remediacin de las reas con pasivos ambienta-
les mineros que no sean de su responsabilidad, sin que ello implique que
asuman responsabilidad legal sobre los mismos, conforme a lo cual quedan exentas de
cualquier responsabilidad legal de carcter administrativo o judicial por las infrac-
ciones, delitos o reparaciones que se hubieren configurado en torno a dichos pasivos.
En estos casos, la entidad que pretenda hacerse cargo de la remediacin
voluntaria de pasivos ambientales mineros sobre los cuales no es legalmen-
te responsable, debe presentar para su aprobacin, el Plan de Cierre de
Pasivos Ambientales Mineros correspondiente, estando obligada a su de-
bida ejecucin, en los trminos y plazos ordenados por la autoridad. Para
la implementacin de esa modalidad de remediacin, la Ley que regula los
Pasivos Ambientales Mineros, promueve la creacin de reas de Conser-
vacin Ambiental Minera, a efectos de que las reas donde se ubican los
pasivos ambientales mineros, sean remediados voluntariamente por titula-
res distintos a los responsables de dicha remediacin.
Las reas rehabilitadas podrn ser utilizadas directamente por el titular
del rea de Conservacin Ambiental Minera o por terceros, mediante con-
31
Ley N 28.271 modificada por Ley N 28.526.
venios, alianzas u otras formas de colaboracin institucional con entidades
nacionales o del exterior, para fines tursticos, culturales, recreativos, de-
portivos u otros que no pongan en riesgo la remediacin ambiental reali-
zada.
El diseo para el cierre de minas incluyendo la evaluacin de los impac-
tos del cierre y post-cierre debera formar parte del proceso de aprobacin
del proyecto minero. La filosofa del diseo para el cierre esta basada en
cuatro premisas principales: a) La minera crea cambios permanentes en el
medio ambiente y en la sociedad en donde se desarrolla; b) el legado de la
minera puede ser positivo si los impactos negativos son minimizados y los
positivos amplificados; c) el legado positivo se determina primeramente en
la forma como la mina es diseada, construida, operada, cerrada y admi-
nistrada despus del cierre y d) la mejor forma para dejar un legado positi-
vo es comenzando con el final (diseando para el cierre).
El riesgo de la ausencia de normas especficas en la Argentina, que
deslinden con claridad la atribucin de responsabilidad para la remediacin
de pasivos ambientales, significa que el rgimen de responsabilidad am-
biental promueve la evitacin y cesacin de nuevos pasivos ambientales,
pero al silenciar por omisin legislativa, la atribucin de responsabilidad
de la remediacin y saneamiento de los preexistentes, es susceptible de
hacer recaer en el Estado, y por ende en todos los contribuyentes, la res-
ponsabilidad del financiamiento de su remediacin. Se trata de pasivos
ambientales configurados, cuya causa fuente de gestacin es anterior a las
normas ambientales que habilitan a demandar mediante la recomposicin
del ambiente daado, el restablecimiento al estado anterior a la produc-
cin del dao y, en su caso, de no ser posible por una indemnizacin
sustitutiva compensatoria del dao, cuando ste es parcial o totalmente
irreversible.
Resulta claro que, sea cual fuere el rgimen legal que cada pas decida
adoptar, sea la responsabilidad ambiental de carcter retroactivo o no, ste
no debe perder de vista la realizacin del objetivo final: es decir el sanea-
miento, remediacin, y recuperacin de los bienes jurdicos afectados pues la realidad
es que existe una clara necesidad de asegurar la recuperacin de los recur-
sos medioambientales daados. Y siempre que sea posible, de conformi-
dad con el principio quien contamina, paga ampliamente reconocido en
casi todas las legislaciones nacionales y tratados internacionales relativos al
medio ambiente, en ltima instancia debera ser el titular u operador que
haya causado el dao ambiental que sufrague los costos del saneamiento.
Ello considerando que los Estados y la sociedad que contribuye a la forma-
cin de los fondos pblicos no pueden ser los nicos obligados a correr con
los costos, mucho menos en pases donde los recursos econmicos son es-
casos para cumplir con satisfacer necesidades prioritarias. Asimismo, en el
caso que sean las autoridades competentes, o un tercero en su nombre,
quienes adopten las medidas necesarias, los costos ocasionados deberan
ser resarcidos, siempre y cuando sea posible, por los contaminadores
identificables solidariamente, esto es en forma justa y equitativa. Todo ello
sin dejar de lado la perspectiva preventiva que caracteriza a las normas de
carcter ambiental y que socialmente son mucho mejor aceptadas desde
que aseguran que no se perpeten los comportamientos que han dado
lugar a la contaminacin histrica.
3. Pasivos ambientales mineros
32
y conflictividad social
Uno de los principales problemas de la actividad minera son los pasivos
ambientales de gran magnitud que ha generado en el pasado. Histrica-
mente la actividad minera ha sido altamente contaminante y ha ocasiona-
do severos daos al medio ambiente y la salud de las personas. La actividad
minera pasada ha causado daos ambientales (inestabilidad fsica de dep-
sitos de relaves, bocaminas que generan drenaje cido, etc.) que actual-
mente contaminan los ros y fuentes superficiales de agua, y en ciertos
casos ponen en peligro la salud de las comunidades aledaas. El paisaje en
las antiguas zonas mineras tambin ha sido afectado adversamente.
Un aspecto que con frecuencia se omite del anlisis, es el hecho de que
los pasivos ambientales representan tambin, prdidas econmicas de di-
verso gnero. En este sentido, el valor econmico del dao ambiental pue-
de medirse mediante tcnicas apropiadas de valoracin econmica del medio
ambiente, que como se analizara anteriormente, y no obstante sus limita-
ciones, son susceptibles de evaluar los impactos sobre la salud de las perso-
nas y el ambiente, expresado en los costos de atencin mdica, medicinas,
das laborables perdidos a consecuencia de las enfermedades, reduccin de
la esperanza de vida, etc. Esas mismas tcnicas, pueden abordar el valor de
32
La discusin en cuanto al uso de la terminologa apropiada fue abordada en el Primer Taller
Pan-Americano sobre Minas Abandonadas. Santiago, Chile, 18 Junio 2001. All quedo claro que
cada pas use su propia terminologa en vista de que los trminos como minas abandonadas,
hurfanas o inactivas bien podra tener diversa connotacin de acuerdo al sistema legal y las
definiciones existentes.
las prdidas de produccin a consecuencia de los impactos sobre la pro-
duccin agrcola, pecuaria y de otros sectores, as como el valor de los
impactos fsicos sobre el paisaje y sobre la flora y fauna, y en general medir
la percepcin de la prdida de calidad ambiental ocasionada por la activi-
dad minera. Una comparacin de estos valores, con los beneficios econ-
micos que ha obtenido el pas por la actividad minera, permitira efectuar
un balance econmico preliminar del aporte de la minera al desarrollo
local y regional.
En los ltimos aos la actividad minera ha enfrentado conflictos de
diversa intensidad con las comunidades locales en las que se ubican los
yacimientos mineros. En varios de estos conflictos las poblaciones se han
opuesto radicalmente al desarrollo de los proyectos mineros. Las causas del
rechazo a la actividad minera son mltiples y de naturaleza compleja.
La percepcin social creciente es que la minera es una actividad que
beneficia principalmente a empresas transnacionales, que genera escasos
beneficios econmicos para las comunidades locales, y que, adems, ha
ocasionado grandes pasivos ambientales que afectan principalmente a di-
chas comunidades, tanto en su salud como en su capacidad de desarrollar
la agricultura, ganadera u otras actividades econmicas.
Los conflictos ms agudos se han producido no tanto en relacin a los
centros mineros en explotacin, que tambin enfrentan problemas, sino
particularmente respecto de los nuevos proyectos de exploracin. En estos
casos se ha manifestado una oposicin radical al desarrollo de las operacio-
nes de exploracin, que frecuentemente ha incluido movilizaciones y pro-
testas, as como un fuerte activismo ambiental de los grupos afectados o la
sociedad civil toda, como ocurre en Chubut, La Rioja, Tucumn y otras
provincias argentinas.
Una causa muy importante de los conflictos mineros, es la percepcin
de los graves daos ambientales causados por la minera y de los escasos
beneficios que, como contrapartida, han recibido las comunidades locales.
En este contexto, una de las caractersticas del conflicto minero es la pola-
rizacin de las posiciones de las comunidades locales, en algunos casos
incentivadas por intereses polticos o de otra ndole, pero tambin por
prcticas empresariales que han contribuido a agudizar las tensiones. En el
mismo sentido, estos conflictos se han intensificado ante la manifiesta in-
capacidad del Estado para supervisar y fiscalizar la actividad minera, de
manera que se respeten los derechos de las poblaciones afectadas. En este
contexto, ha sido particularmente difcil generar espacios de dilogo para
la bsqueda de soluciones negociadas y de consenso que hagan posible,
por un lado, la adopcin de medidas concretas orientadas a mejorar la
gestin ambiental de los proyectos mineros; y por otro, que viabilicen
avances en la legislacin que permitan lograr una mejor proteccin de los
derechos de las poblaciones afectadas.
Subsiste asimismo, la percepcin social de una visin parcializada de las
autoridades mineras en favor de las empresas mineras. Esto tambin reco-
noce causas complejas, tales como la crnica debilidad institucional del
Estado, en buena medida debido a limitaciones presupuestarias, reflejada
en las dificultades de las autoridades mineras para asegurar una adecuada
supervisin y fiscalizacin del cumplimiento de las obligaciones ambien-
tales y sociales de las compaas mineras.
A ello se adiciona, la ausencia de independencia institucional de las
evaluaciones y fiscalizaciones ambientales, que se manifiesta en la mayora
de las leyes de creacin orgnica las autoridades mineras provinciales, por
cuanto la misma institucin que promueve las inversiones mineras, intere-
sada por lo tanto en que stas se concreten a la brevedad, es la misma que
aprueba los informes de evaluacin de impacto ambiental y adems fisca-
liza el cumplimiento de la normativa ambiental y los planes de gestin
ambiental comprometidos.
Por otra parte, la inadecuacin de la normativa minera ambiental (T-
tulo XIII del Cdigo de Minera argentino) para proteger efectivamente
los derechos ciudadanos a un ambiente libre de contaminacin y a ser
compensados por los impactos de la minera, ha limitado tambin la efec-
tividad de la labor del Estado para lograr el respeto a estos derechos. Al
respecto, la legislacin diseada para promover la inversin minera en el
pas a travs de la Ley 24196 y normas complementarias, se concentr
esencialmente en otorgar facilidades a las inversiones en desmedro de las
consideraciones ambientales y sociales, incluyendo los procedimientos de
consulta y efectiva participacin ciudadana previa.
La minera es una actividad econmica que presenta riesgos ambienta-
les mucho mayores que los de otras actividades. Sin embargo, su relevan-
cia econmica para el pas, hace indispensable lograr una gestin minera
ambientalmente adecuada, de manera que su aporte al impulso del creci-
miento econmico promueva un estilo de desarrollo sostenible, aportando
recursos no solamente para el desarrollo regional y nacional, sino benefi-
cios concretos y directos a las comunidades locales mediante acciones con-
cretas de promocin de actividades econmicas que viabilicen el desarrollo
local.
La minera genera diversos impactos ambientales que difieren de acuer-
do al tipo de minera desarrollada, las diversas fases del proceso minero, la
variedad de sustancias minerales explotadas, la tecnologa de extraccin y
concentracin empleada y la localizacin de las instalaciones mineras. Uno
de los tipos de pasivos ms comunes
33
, se asocia al drenaje cido de rocas,
que se produce cuando materiales ricos en sulfuros de la roca estril y las
escombreras sufren exposicin al oxgeno y al agua, reaccionando entonces
para formar cidos sulfricos que fcilmente disuelven metales tales como
el hierro, el cobre el aluminio y el plomo.
En ese contexto, la determinacin de los responsables de hacerse cargo
de los pasivos ambientales, es un punto controvertido en la mayora de los
pases. An en el caso de que estos puedan ser identificables, la discusin
jurdica en torno a la posibilidad legal de exigir que estos asuman sus
responsabilidades es un punto que provoca mucha discusin con argu-
mentos a favor y en contra. Por un lado estn las legislaciones en que la
responsabilidad es retroactiva y sin excepciones, lo cual significa que los
titulares actuales de los establecimientos y actividades, seran responsables
por la contaminacin pasada y presente. Por otro lado estn las legislacio-
nes o propuestas que establecen un rgimen de responsabilidad ambiental
restrictiva, sin carcter retroactivo.
3.1) Recepcin normativa
La discusin sobre los pasivos ambientales mineros, ha sido reciente-
mente incorporada en la agenda legislativa y poltica de los pases de la
regin. El marco normativo ambiental de la mayora de los pases de Am-
rica Latina establece las responsabilidades y el rol de Estado en cuanto al
cuidado, proteccin y promocin de medio ambiente y sus recursos natu-
rales. Se crea tambin la estructura institucional encargada de implementar
las polticas ambientales nacionales y sectoriales que permitan diagnosti-
car, prevenir y controlar los impactos que las actividades mineras podran
generar. Pero la mayora de estas normas no incluyen casi disposiciones
relativas a los pasivos y tampoco existen, a diferencia de Per y Bolivia,
leyes especficas que regulen las acciones a tomar con respecto a ellos.
33
Effects of Mining Activities on Heavy Metal Concentrations in Water, Sediment, and
Macroinvertebrates in Different Reaches of the Pilcomayo river, South America. En Archives of
Environmental Contamination and Toxicology. 2003 Springer-Verlog New York Inc.
En general, en el pasado las compaas mineras nacionales y extranjeras
no estaban obligadas a remediar los impactos ambientales que sus opera-
ciones mineras ocasionaban en el medio ambiente. De esta manera, los
costos ambientales no eran econmicamente contabilizados o, incluso,
muchas veces se asuman como costo cero. Esto en la prctica ha significa-
do que los costos efectivos han sido con frecuencia subsidiados por los
contribuyentes y los ciudadanos afectados. Recin en 1994 el derecho de
las personas a vivir en un ambiente sano adquiere rango de garanta cons-
titucional en nuestro pas, dictndose la Ley 24.585 y sus normas comple-
mentarias.
De acuerdo a nuestro Cdigo de Minera (De las responsabilidades ante
el dao ambiental) Sin perjuicio de las sanciones administrativas y pena-
les que establezcan las normas vigentes, todo el que causare dao actual o
residual al patrimonio ambiental, estar obligado a mitigarlo, rehabilitar-
lo, restaurarlo o recomponerlo segn correspondiere (Art. 263). La nor-
ma pareciera incorporar claramente la posibilidad de responsabilidad re-
troactiva en relacin a los pasivos ambientales. Ratifica este alcance la ac-
tual Res. N 25/98
34
de la Provincia de Crdoba, cuando establece: Art.
14- Las personas comprendidas en el art. 247 del C. de M. (t.o), sern responsables
de las consecuencias del impacto ambiental producido a posteriori del cese de la explo-
tacin, por cualquier causa, por un plazo de cinco aos, contados a partir de la
resolucin de Declaracin de Cese de la explotacin que dicte la Autoridad Minera.
El plazo de caducidad establecido, no principia por cesacin de la explotacin no
declarada tal expresamente por la Autoridad Minera y la caducidad se opera de
pleno derecho al vencimiento del plazo, sin perjuicio de los plazos de responsabilidad
establecidos en la legislacin comn.
En manera similar a otros regmenes latinoamericanos, segn el Cdigo
de Minera (CM), la contaminacin ambiental minera preexistente (pasivos
ambientales), resultante de actividades mineras anteriores a la vigencia de
la ley 24585 queda sometida, segn las normas transitorias previstas por
los arts. 355 y 356 del CM, que estableci como lnea de corte que Los
impactos irreversibles e inevitables producidos no podrn afectar bajo ningn aspecto
las actividades que se estuvieren realizando, resultando sometidas a su rgi-
men todas las acciones conducentes a la correccin de impactos futuros, consecuencia
de la continuidad de las actividades, que sern exigidas a los responsables por la
34
Reglamentaria del Ttulo XIII, Seccin 2 del Cdigo de Minera (t.o), denominado De la
Proteccin Ambiental para la Actividad Minera, instituido por ley Nacional N 24.585.
autoridad de aplicacin, quedando a cargo de los primeros la ejecucin de las mis-
mas.
Conforme a esto, regular la responsabilidad por pasivos ambientales
mineros, requerira definir en relacin a cada explotacin minera la fecha
de corte
35
, a travs de la realizacin obligatoria de auditoras de lnea de
base, como condicin de atribucin de la responsabilidad en la remediacin
de pasivos ambientales mineros, elemento clave para definir cul ser fi-
nalmente el peso financiero que tendr que llevar el Estado, como respon-
sable ltimo con carcter subsidiario, en especial cuando los mismos han
sido producidos con anterioridad a la entrada en vigencia de la reforma
constitucional, de la Ley 24.585 y los responsables no resultan identificables.
En estos casos el dao ambiental existe, el pasivo ambiental debe ser reme-
diado, pero no ha sido generado en violacin al rgimen de responsabili-
dad minero ambiental.
Permanece an irresuelta la discusin sobre la responsabilidad que puede
caberle al Estado nacional y a las provincias, si por omisin en el ejercicio
de la funcin administrativa o legislativa dentro del mbito de sus compe-
tencias, permitieron la exposicin al riesgo de una poblacin, no estable-
cieron exigencias legales para el cierre y abandono de faenas mineras o no
exigieron oportunamente la remediacin de pasivos ambientales a los ver-
daderos responsables. Resulta claro, que las autoridades mineras, no debe-
ran seguir aceptando el abandono tcito de explotaciones o la reversin de
concesiones mineras al patrimonio provincial con pasivos ambientales
preexistentes, sin la realizacin obligatoria de auditoras de lnea de base.
Igual regla debera aplicarse en relacin al otorgamiento de nuevas conce-
siones o la cesin y transferencia de concesiones entre empresas, sin exigir
el deslinde de responsabilidades en materia de pasivos ambientales.
Ms ampliamente, el rgimen minero argentino no debera continuar
incumpliendo los objetivos de la Declaracin de Vancouver
36
, en relacin
a la necesidad de implementar registros de pasivos mineros; la elaboracin
35
Este deslinde permite incorporar, como lo ha hecho la Ley General del Ambiente N 28611
peruana, las obligaciones del tratamiento de pasivos ambientales y de los planes de descontami-
nacin, dirigidos respectivamente, a remediar impactos ambientales originados por uno o varios
proyectos de inversin o actividades, pasados o presentes. Lo mismos deben considerar su
financiamiento y las responsabilidades que correspondan a los titulares de las actividades con-
taminantes, incluyendo la compensacin por los daos generados, bajo el principio de responsa-
bilidad ambiental.
36
Precedida en el mismo sentido por las Declaraciones de Santiago de Chile (1996), Arequipa
(1997), Buenos Aires (1998) y Caracas (1999).
de metodologas para la determinacin de los inventarios; la identificacin
y priorizacin de pasivos crticos; la regulacin de las operaciones y del
cierre de minas; determinacin de las lneas de base y supervisin de la
aplicacin de normas ambientales, arbitrando mecanismos para el manejo
de las responsabilidades retroactivas, el rol del Estado y de la cooperacin
internacional, evitando as, que la remediacin de pasivos ambientales
mineros recaiga en ltima instancia en la sociedad afectada.
El derecho comparado plantea diversas alternativas que van desde la
ms radical, que atribuye al contaminador-pagador la responsabilidad,
independientemente si haba o no regulacin en materia ambiental que
estableciera este tipo de obligaciones. Una segunda posibilidad, es esta-
blecer la responsabilidad a partir de la vigencia de las leyes ambientales
que establecieron la responsabilidad ambiental en minera (ley 24.585,
actual Ttulo XIII del Cdigo de Minera), quedando los PAM remanentes a
cargo del Estado. Una tercera alternativa es que el Estado slo asume la
tarea de remediacin de las reas con pasivos ambientales mineros que no
cuenten con responsables identificados. En caso que se lograra identificar
al responsable del PAM materia de la remediacin ambiental asumida por el
Estado, ste podr iniciar las acciones legales correspondientes para ejercer
el derecho de repeticin contra dicho responsable, a fin de exigir la devo-
lucin del monto gastado ms los intereses, sin perjuicio de las acciones
civiles y penales que proceda iniciar. Un caso especial, son los PAM de la
minera de uranio, cuya remediacin por parte de la Comisin Nacional de
Energa Atmica, como causante directo en algunos casos o como respon-
sable en aquellos casos que la explotacin fue realizada a travs de contra-
tistas, opera con carcter retroactivo a la Ley N 25.018 de gestin de
residuos radiactivos.
3.2) Criterios de atribucin de responsabilidades: la
experiencia de Bolivia
La Ley de Medio Ambiente aprobada por Ley de la Repblica N 1333
del 27 de Abril de 1992, es el eje fundamental de la poltica ambiental
boliviana y marca el inicio formal del proceso de regulacin y control am-
biental. Esta Ley fue implementada mediante seis reglamentos que conso-
lidan el marco jurdico ambiental y definen las pautas para la regulacin
de las actividades mineras en el pas. Por otra parte, el Cdigo de Minera,
aprobado por Ley N 1777, de 17 de marzo de 1997, constituye el prin-
cipal referente legal para el desarrollo minero del pas incorporando consi-
deraciones sobre los aspectos ambientales y el desarrollo sostenible. Las
disposiciones ambientales del Cdigo fueron desarrolladas por el Regla-
mento Ambiental para Actividades Mineras (RAAM) aprobado por Decreto
Supremo 24782 del 31 de Julio de 1997.
El Cdigo de Minera Boliviano sin hacer referencia explcita al tema de
los pasivos ambientales mineros, establece como criterio de asignacin de
responsabilidad por ellos, el siguiente: los concesionarios u operadores estn
exentos de responsabilidad de reparar daos ambientales anteriores a la obtencin de
la concesin o aquellos ocurridos antes de la entrada en vigencia de la legislacin
ambiental general.
Los daos ambientales se determinan a travs de una Auditoria de L-
nea Base (ALBA) a cargo del concesionario u operador minero. Los resulta-
dos de la auditora constituyen parte integrante de la licencia ambiental
del concesionario y si ste no realiza la auditoria ambiental, asume la res-
ponsabilidad de mitigar todos los daos ambientales preexistentes en sus
concesiones y actividades mineras. Corroborando esta disposicin el Art-
culo 17 del RAAM considera que son daos ambientales originados en actividades
mineras slo aquellos que pudieran producirse en el perodo comprendido entre el inicio
y la conclusin de las actividades mineras de un concesionario u operador minero.
Resulta sobresaliente, a los fines de deslindar la atribucin de responsa-
bilidad por pasivos ambientales mineros, que el RAAM defina un mecanis-
mo para la determinacin de la informacin de lnea base, que tiene parti-
cular importancia tratndose de terrenos con historia minera, donde exis-
ten efectos ambientales generados por minera pasada. En efecto el ttulo
III del RAAM establece claramente el alcance la Auditora Ambiental de
Linea Base (ALBA), imponiendo al concesionario u operador minero la obli-
gacin de realizarla, al mismo tiempo que le releva de la responsabilidad
por las condiciones ambientales identificadas en esa lnea base y por la
degradacin de las mismas resultantes de actividades mineras que cum-
plan con los lmites permisibles vigentes. Esto se traduce en un mecanismo
de limitacin de responsabilidad para los operadores por las condiciones preexistentes.
Como contrapartida, si el operador no realiza esta ALBA tiene que asumir
todos los daos ambientales originados en su concesin sin distincin. El
reglamento define con claridad que el operador no tiene responsabilidad
por el dao ambiental originado por otros mineros titulares de concesio-
nes anteriores en el mismo sitio.
En relacin al rgimen de hidrocarburos, el Decreto Supremo N 26171
(2001) que complementa el Reglamento Ambiental para el sector (Decre-
to Supremo N 24335), incorpora un sistema cuasi contractual, denomi-
nado Convenios para Pasivos Ambientales): Art. 2: La remediacin de los
pasivos ambientales existentes antes de la fecha de cierre del proceso de capitalizacin,
se regir por lo dispuesto en los Convenios para Pasivos Ambientales suscritos con
cada una de las empresas petroleras capitalizadas.
Las empresas petroleras capitalizadas tienen un plazo perentorio de dos
meses a partir de la promulgacin del referenciado Decreto Supremo para
la suscripcin de los respectivos Convenios para Pasivos Ambientales, pa-
sados los cuales el Estado Boliviano tomar las medidas que el caso aconse-
je, a fin de asegurar que las empresas petroleras capitalizadas apliquen
criterios homogneos para la remediacin de los pasivos ambientales.
Ms recientemente, la nueva Ley de hidrocarburos de Bolivia (2005)
establece en su Art. 42 (Entrega de Instalaciones y Pasivos Ambientales):
A la finalizacin de un contrato por vencimiento de plazo o por cualquier otra
causa, el Titular est obligado a dejar las instalaciones en condiciones operativas a
Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos (YPFB) para la continuidad de las acti-
vidades. En este caso, el Titular asumir los Pasivos Ambientales generados hasta el
momento de la transferencia
37
.
El tratamiento de los daos ambientales, pasivos ambientales y restau-
racin de los ambientes naturales afectados por la actividad hidrocarburfera,
se sujetar a resarcimiento de acuerdo a reglamento especfico, cuyo texto
an no ha sido aprobado. Al momento de producir los Pasivos Ambienta-
les, la empresa est obligada a informar a la Autoridad Ambiental Compe-
tente, e iniciar inmediatamente las medidas de mitigacin y restauracin
ambiental
38
.
El mismo texto legal, establece que en ningn caso los costos emergen-
tes de trabajos de recuperacin o saneamiento del medio ambiente, resul-
tantes de accidentes directamente atribuibles a las empresas que realicen
37
En los contratos que celebre el Estado se contemplarn previsiones para compensar las
inversiones productivas realizadas en inmuebles e instalaciones no depreciadas que se encuen-
tren en operacin en el rea de contrato por el Titular. A la finalizacin del contrato, dichos
inmuebles e instalaciones sern transferidos a Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos (YPFB)
a ttulo gratuito.
38
En aplicacin del principio precautorio, el Ministerio de Desarrollo Sostenible y el Servicio
Nacional de reas Protegidas (SERNAP), y el Ministerio de Hidrocarburos, previo a las nominacio-
nes de reas de inters hidrocarburfero y dotacin de Concesiones y Licencias, coordinarn
actividades en el marco de sus competencias, cuando las mismas coincidan en reas geogrficas.
actividades petroleras, podrn ser considerados como costos de operacin,
lo que impide que puedan ser desgravadas posteriormente.
3.3) Criterios de atribucin de responsabilidades: la
experiencia de Per
La Ley N 28271, que regula los pasivos ambientales de la actividad
minera (2004) tiene como objetivo regular la identificacin de los pasivos
ambientales de la actividad minera, la responsabilidad y el financiamiento para la
remediacin de las reas afectadas por stos, destinados a su reduccin y/o elimina-
cin, con la finalidad de mitigar sus impactos negativos a la salud de la poblacin,
al ecosistema circundante y la propiedad. Esta normativa es de aplicacin a la
remediacin ambiental de las reas con pasivos ambientales mineros, inac-
tivos o abandonados, generados por personas fsicas o jurdicas, pblicas o
privadas que realizaron actividades mineras dentro del territorio nacional
peruano.
3.3.1) Pasivos ambientales mineros abandonados e inactivos
Son considerados pasivos ambientales aquellas instalaciones, efluentes, emi-
siones, restos o depsitos de residuos producidos por operaciones mineras, abandonadas o
inactivas a la fecha de vigencia de la Ley y que constituyen un riesgo
39
permanente
y potencial para la salud de la poblacin, el ecosistema circundante y la propiedad
40
.
Se considera pasivo ambiental minero abandonado, aquellos pasivos que
se encontraban localizados fuera de una concesin vigente a la fecha de entrada en
vigencia de la Ley 28.271 y Pasivo ambiental minero inactivo a aquellos
pasivos que a la fecha de vigencia de la Ley, se encontraban localizados en concesin
vigente, en reas, labores o instalaciones que estaban sin operar durante dos aos o ms.
Corresponde al Ministerio de Energa y Minas, a travs de su rgano
tcnico competente, identificar a los responsables de las operaciones mine-
39
Probabilidad o posibilidad de que un contaminante pueda ocasionar efectos adversos a la
salud humana, en los organismos que constituyen los ecosistemas o en la calidad de los suelos y
del agua, en funcin de las caractersticas y de la cantidad que entra en contacto con los
receptores potenciales, incluyendo la consideracin de la magnitud o intensidad de los efectos
asociados y el nmero de individuos, ecosistemas o bienes que, como consecuencia de la presen-
cia del contaminante, podran ser afectados tanto en el presente como en el futuro.
40
El Reglamento de Pasivos Ambientales de la Actividad Minera, Decreto Supremo N 059-
2005-EM, es el instrumento que especifica la lnea de corte a los fines de la aplicacin de la Ley
28271 y la consiguiente atribucin de la responsabilidad por pasivos ambientales.
ras que abandonaron depsitos de residuos, labores o Instalaciones mine-
ras, generando pasivos ambientales en sus diversas modalidades. Tambin
es su funcin, identificar a los titulares de la concesin minera inactivos
que mantienen el derecho de concesin hasta la actualidad y arrastran
3.3.2) Atribucin de responsabilidad
El rgimen de atribucin de responsabilidades previsto por el Art. 5
de la Ley 28.271 introdujo una controvertida clusula, al establecer que
Los titulares mineros responsables de pasivos ambientales que no desa-
rrollen operaciones mineras y mantienen el derecho a la titularidad de
concesin a travs de la vigencia minera, debern presentar el Plan de
Cierre, salvo que stos soliciten se cancele sus derechos a la concesin minera. Los
titulares mineros responsables de los pasivos ambientales celebrarn con-
tratos de remediacin ambiental con el Ministerio de Energa y Minas a
travs de la Direccin General de Asuntos Ambientales, teniendo en cuen-
ta los criterios de equidad y corresponsabilidad, orientados al objeto de la pre-
sente Ley. El Estado asumir progresivamente los pasivos ambientales en abandono
de los titulares no identificados o de aquellos que cancelen su derecho a concesin
minera.
El injustificable privilegio concedido a los empresarios mineros que no
desarrollaban actividades al tiempo de la sancin del nuevo rgimen, per-
mita eximirse de la asuncin de la responsabilidad de remediacin de
pasivos ambientales por ellos generados, mediante la cancelacin de sus
derechos de concesin, quedando a cargo del Estado asumir esta carga.
La Ley N 28.526 (2005) modific radicalmente aquella norma esta-
bleciendo: Artculo 5.- Atribucin de Responsabilidades: Los responsables
de pasivos ambientales que no desarrollen operaciones mineras y mantienen el derecho
a la titularidad de concesin, debern presentar el Plan de Cierre de Pasivos Am-
bientales. El Estado slo asume la tarea de remediacin por aquellos pasivos cuyos
responsables no pueden ser identificados. En caso de que el titular de una concesin
vigente la perdiera por cualquiera de las causales establecidas en la Ley General de
Minera, mantiene la responsabilidad por los pasivos ambientales.
La misma Ley modificatoria, en sus Disposiciones Transitorias (Obliga-
ciones del Estado) se encarg de ratificar que Las obligaciones que asume el
Estado en virtud del artculo 5 de la presente Ley, estn limitadas nicamente a la
remediacin de los pasivos ambientales.
3.3.3) Responsabilidad subsidiaria del Estado e inters pblico
En relacin a los pasivos ambientales mineras cuya remediacin queden
a cargo del Estado, el Reglamento de Pasivos Ambientales de la Actividad
Minera, Decreto Supremo N 059-2005-EM establece que El Estado slo
asume la tarea de remediacin de las reas con pasivos ambientales mineros que no
cuenten con responsables identificados. El Estado podr proceder a remediar las reas
con pasivos ambientales mineros en caso que una empresa de propiedad del Estado sea
responsable en no menos de dos tercios del monto correspondiente a la remediacin, o
excepcionalmente en funcin de la debida tutela del inters pblico...
La actuacin subsidiaria del Estado, se prev para aquellos casos que a
juicio de la autoridad competente exista un alto riesgo y el responsable no
cumpla con iniciar la remediacin del rea con pasivo ambiental minero a
su cargo, o cuando se haya verificado la ejecucin negligente de manera
reiterada del Plan de Cierre de Pasivos Ambientales Mineros
41
, considern-
dose de inters pblico en estos casos, iniciar o reactivar subsidiariamente
el cierre de un pasivo ambiental minero, sin perjuicio del derecho de repe-
ticin contra los responsables
42
.
Los criterios para la determinacin de las situaciones de inters pblico
que sustenta las acciones de remediacin de las reas con pasivos ambien-
tales mineros por el Estado, se basa en el anlisis de riesgos a la salud y
seguridad humana, as como al medio ambiente del rea afectada por los
pasivos ambientales mineros y sus zonas de influencia.
3.3.4) Medidas de remediacin ambiental
La persona fsica o jurdica que debe hacerse cargo de las medidas de
remediacin ambiental, debe cumplir con las obligaciones de restaura-
41
La presentacin del Plan de Cierre de Pasivos Ambientales Mineros es una obligacin
exigible a toda persona natural o jurdica, pblica o privada, que sea responsable de la remediacin
de algn rea con pasivos ambientales mineros, salvo respecto de aquellos pasivos que, al
momento de publicacin de la ley, cuenten con un Plan de Cierre o medidas de remediacin
ambiental, en trmite o aprobados para este efecto, como resultado de actividades de fiscaliza-
cin, por iniciativa propia o por compromisos con la poblacin, los cuales son plenamente
exigibles.
42
En caso que se lograra identificar al responsable del pasivo ambiental minero materia de la
remediacin ambiental asumida por el Estado, ste podr iniciar las acciones legales correspon-
dientes para ejercer el derecho de repeticin contra dicho responsable, a fin de exigir la devolu-
cin del monto gastado ms los intereses de ley, sin perjuicio de las acciones civiles y penales que
proceda iniciar.
cin, an cuando dichos pasivos se encuentren en reas o concesiones de propiedad o
posesin de terceros. El rgimen prev, para estos casos, la compatibilizacin
con derechos de terceros, cuando fuere necesario ejecutar actividades o
acciones comprendidas en el Plan de Cierre de Pasivos Ambientales Mine-
ros, en terrenos cuyo propietario superficial es distinto al responsable de
ejecutar dicho Plan. En estos casos, el responsable debe contar con los
permisos correspondientes y cuando corresponda, se podr establecer las
servidumbres necesarias
43
.
Los terceros concesionarios, estn obligados a permitir que dentro de
su concesin se ejecuten las medidas necesarias para la remediacin de las
reas con pasivos ambientales mineros, pudiendo oponerse slo cuando
asuma la responsabilidad por el cierre de dichos pasivos ante la autoridad
competente, para lo cual deber constituir una garanta, por el monto
correspondiente al cierre de los pasivos ambientales indicados.
El Plan de Cierre de Pasivos Ambientales Mineros debe ser elaborado a
nivel de factibilidad, a fin de alcanzar de manera efectiva los siguientes
objetivos: a) estabilidad fsica a largo plazo; b) estabilidad qumica a largo
plazo; c) remediacin de las reas afectadas; d) uso alternativo de reas o
instalaciones y e) determinacin de las condiciones del posible uso futuro
de dichas reas o instalaciones.
Asimismo, la Ley 28.526 introdujo un rgimen sancionatorio, acorde a
la relevancia de posibles incumplimientos: Transcurridos seis (6) aos de
la vigencia de aprobacin de los respectivos Planes de Cierre de Pasivos
Ambientales, los responsables de su remediacin que no cuenten con la
resolucin de aprobacin de su ejecucin, a que se refiere el artculo N
28.271, Ley que Regula los Pasivos Ambientales de la Actividad Minera,
quedan impedidos de solicitar nuevos petitorios mineros y a explotar al-
guna unidad minera como concesionario o adquiriente.
En relacin a la presentacin del Plan de Cierre de Pasivos Ambientales,
corresponde a los responsables de la remediacin de pasivos ambientales,
realizar los estudios, acciones y obras correspondientes para controlar, mi-
tigar y eliminar, en lo posible, los riesgos y efectos contaminantes y dai-
43
Sin perjuicio de la ejecucin de dicho Plan de Cierre, la servidumbre no podr imposibilitar
la exploracin o la explotacin de las dems reas de las concesiones mineras afectadas o el
aprovechamiento de los predios materia de la servidumbre. Cuando se complete la ejecucin
total del respectivo Plan de Cierre de Pasivos Ambientales Mineros, cesar la servidumbre
establecida. El solicitante de la servidumbre debe contar con un Plan de Cierre de Pasivos
Ambientales Mineros aprobado y vigente, debiendo justificar con documentos tcnicos perti-
nentes la necesidad y utilidad de dicha servidumbre.
nos a la poblacin y al ecosistema en general. Estos estudios tendrn como
referencia los lmites mximos permisibles o estndares de calidad estable-
cidos por las autoridades ambientales competentes, segn corresponda,
para lo cual presentarn su Plan de Cierre de Pasivos Ambientales, confor-
me a las Guas sobre Cierre de Minas aprobadas por la Direccin General
de Asuntos Ambientales, con opinin del Ministerio de Agricultura y
Ministerio de Salud.
Toda entidad que haya generado pasivos ambientales mineros est obliga-
da a presentar el Plan de Cierre de Pasivos Ambientales Mineros. En los casos
de reinicio de operaciones y de aquellos titulares que pretendan utilizar un rea,
labor o instalacin que constituye un pasivo ambiental minero, estarn sujetos
a la misma obligacin. La autoridad minera podr requerir la adopcin inme-
diata de medidas de mitigacin o remediacin ambiental mediante resolucin
motivada, en funcin de una situacin de grave riesgo identificado sobre la
salud y seguridad de las personas o la calidad del ambiente.
El Reglamento de Pasivos Ambientales de la Actividad Minera, en con-
cordancia con la debida tutela del inters pblico, se encarga de explicitar
otras aspectos relativos a los perfiles de la responsabilidad por PAM: las
transferencias o cesiones de derechos que se hayan efectuado o se efecten, a ttulo
oneroso o gratuito, respecto de las reas que contienen pasivos ambientales mineros, no
afecta la accin directa que puede ejercer el MEM sobre cualquiera de las partes inter-
vinientes en dichas transacciones, o sobre todas ellas, respecto de la remediacin de los
pasivos indicados.
La transferencia o cesin de derechos que recaiga sobre pasivos ambientales
mineros, libera de responsabilidad al transfiriente o cedente, o segn corres-
ponda de acuerdo a los trminos contractuales, al adquiriente o cesionario,
cuando quien vaya a encargarse de la ejecucin del Plan de Cierre de Pasivos
Ambientales Mineros constituya garanta suficiente y de realizacin oportuna por el
total del costo de las medidas de remediacin ambiental que corresponda ejecutar
44
.
44
La determinacin del monto y condiciones de la garanta que se constituya, deber constar
en un documento suscrito por todas las partes intervinientes en la transaccin comercial. Dicho
documento debe ser presentado ante la Direccin General de Minera junto con la constancia de
constitucin de la garanta, a efectos de que luego de merituada dicha documentacin, se
resuelva acerca de las responsabilidades respecto de la ejecucin del Plan de Cierre de Pasivos
Ambientales Mineros que corresponda. En la resolucin directoral que se emita se determinar
quin o quines son responsables de dicha ejecucin y quines quedan liberados de responsabi-
lidad hasta por el monto cubierto por la garanta. El Ministerio de Energa y Minas conserva
accin directa contra todas las partes intervinientes en dichas transacciones en caso que por
cualquier razn o circunstancia, la garanta constituida resultara insuficiente o ineficaz.
Concluida la remediacin de los pasivos ambientales mineros, el titular
del Plan de Cierre de Pasivos Ambientales Mineros debe continuar desa-
rrollando las medidas de tratamiento de efluentes y emisiones, monitoreo,
mantenimiento o vigilancia que corresponda, de acuerdo con el Plan de
Cierre aprobado por la autoridad competente. La ejecucin de obras de
ingeniera y de construccin de infraestructura para la remediacin am-
biental, no estn comprendidas en la etapa de post cierre. En aquellos
casos de responsabilidad compartida, en que uno de los co-responsables se
haga cargo de la totalidad de la remediacin de las reas con pasivos am-
bientales mineros, ste salvo pacto en contrario, podr repetir contra los
dems responsables por el monto que corresponda a cada uno de ellos,
pudiendo iniciar las acciones legales establecidas para dicho fin.
La etapa de post cierre estar a cargo del titular del Plan de Cierre de
Pasivos Ambientales Mineros por un plazo no menor de 5 aos de conclui-
da la ejecucin del Plan de Cierre. Luego de dicho plazo, el Estado podr
encargarse de continuar las medidas de post cierre establecidas, siempre
que el titular demuestre que, a travs de la continuacin de las medidas
indicadas, se mantendr la estabilizacin fsica y qumica de los residuos o
componentes de dicha unidad, susceptibles de generar impactos ambien-
tales negativos, en cuyo caso, el responsable abonar al fideicomiso que
constituya el FONAM
45
, un monto equivalente al valor presente de los flujos futuros
de la perpetuidad o de los desembolsos necesarios, a fin de que esta enti-
dad, directamente o a travs de tercero, se encargue de mantener las medi-
das de post cierre establecidas.
El Ministerio de Energa y Minas expedir previa auditora, el Certifica-
do de Cierre Final, el cual se otorga cuando se hayan ejecutado todas las
medidas comprometidas y se haya efectuado, de ser el caso, el abono por el
mantenimiento de las medidas de post cierre que deban continuar
implementndose.
3.3.5) reas de conservacin ambiental minera
El rgimen de pasivos ambientales mineros promueve la constitucin
de reas de Conservacin Ambiental Minera, a efectos de que las reas
donde se ubican los pasivos ambientales de la actividad minera sean reme-
diadas voluntariamente por titulares distintos a los responsables de dicha
remediacin, ya sea por organizaciones no gubernamentales, entidades de
45
Fondo Nacional del Medio Ambiente.
conservacin nacionales o extranjeras y otras organizaciones de la sociedad
civil, mediante la total ejecucin del Plan de Cierre de Pasivos Ambienta-
les Mineros correspondiente, incluidas las medidas de post cierre.
Luego de verificada la ejecucin total del Plan de Cierre, las reas reha-
bilitadas podrn ser utilizadas directamente por el titular del rea de Con-
servacin Ambiental Minera o por terceros, mediante convenios, alianzas
u otras formas de colaboracin institucional con entidades nacionales o del
exterior, para fines tursticos, culturales, recreativos, deportivos u otros
que no pongan en riesgo la remediacin ambiental realizada.
Igualmente, el Estado podr aportar, de forma gratuita, las tierras eriazas
de su propiedad en las cuales se encuentren pasivos ambientales mineros,
para que se realicen las labores de remediacin correspondientes y que,
luego de ello, se desarrolle todo tipo de actividades culturales, recreativas,
educativas, tursticas, productivas y otras que no pongan en riesgo las
medidas de remediacin ambiental ejecutadas.
3.3.6) Bonos de responsabilidad social ambiental
El Estado, promueve la emisin de bonos de responsabilidad social
ambiental, a nivel nacional e internacional. Se trata de instrumentos de
financiamiento para la remediacin ambiental de las reas afectadas por los
pasivos ambientales mineros que tienen carcter de no reembolsables y sin
intereses. Dichos bonos sern emitidos exclusivamente para la remediacin
de reas con pasivos ambientales mineros, por aquellos que hayan presen-
tado y recibido la aprobacin del Plan de Cierre de Pasivos Ambientales
Mineros sobre reas afectadas que no son de su responsabilidad y que ga-
ranticen su ejecucin en los plazos de ley. En todos los casos se debe asegu-
rar que los fondos sean administrados bajo la modalidad de un fideicomi-
so.
La participacin de las organizaciones no gubernamentales y la socie-
dad civil en general, en la remediacin de reas con pasivos ambientales
mineros cuya remediacin est a cargo del Estado, as como en aquellas
reas que ste decida ejecutar por razones de tutela del inters pblico, es
promovida mediante el otorgamiento de garantas para la obtencin del
financiamiento correspondiente de fuentes como la cooperacin interna-
cional, donaciones, fideicomisos o la formacin de alianzas post minera
con organizaciones privadas nacionales o extranjeras. Igualmente apoya
los acuerdos de canje de deuda por remediacin ambiental que dichas
organizaciones logren preacordar con entidades del exterior.
Promover la participacin de terceros y en especial de la sociedad civil
organizada, es coherente con el principio de participacin ciudadana en la
gestin ambiental. No obstante la normativa nada contempla en relacin
a las garantas de esa participacin, que debera ser acompaada desde un
inicio, por un irrestricto respeto al derecho de acceso a la informacin
sobre las implicancias del proceso de remediacin. Impulsar la participa-
cin ciudadana oportuna e informada, puede contribuir a generar posibi-
lidades de relacin entre la remediacin y el desarrollo socioeconmico de
las poblaciones afectadas, por ejemplo en cuanto a la implementacin de
acciones complementarias dirigidas al desarrollo futuro de usos alternati-
vos de los sitios descontaminados.
4. INSTRUMENTOS FINANCIEROS PARA LA GESTIN Y
REMEDIACIN DE PASIVOS AMBIENTALES
Las transformaciones producidas en el perfil de la actividad industrial,
han puesto de manifiesto la necesidad de desarrollar nuevos instrumentos
jurdicos e instituciones con el fin de sanear los innumerables pasivos am-
bientales generados durante dcadas, en las cuales existi escasa preocupa-
cin por la preservacin del entorno. Por otra parte, el nuevo contexto
regulatorio ambiental exige el desarrollo de nuevos instrumentos de ges-
tin, para por un lado prevenir y por otro manejar con criterio racional, las
consecuencias negativas para el ambiente, toda vez que una cuantificacin
precisa de los daos potenciales y la fijacin de parmetros claros de cali-
dad son requisitos indispensables para una poltica previsible de gestin
de riesgos
46
.
En lneas generales, la necesidad de contar con reglas claras para la
recomposicin ambiental, ya sea mediante la institucin de fondos de ga-
ranta, mecanismos aseguradores ligados a topes indemnizatorios prede-
terminados, junto con reglas consistentes y claras, es una discusin comn
a muchos pases de la regin
47
.
46
WALSH, J. R. - VIDAL DE LAMAS, A. M.: Gestin de pasivos ambientales: mecanismos
y herramientas institucionales para su prevencin y manejo, en La Ley 2003-B-1279.
47
WALSH, J. R. - VIDAL DE LAMAS, A. M.: op. cit.
4.1) Pasivos ambientales e instrumentos de
internalizacin de costos ambientales
La promocin de la internalizacin de costos ambientales por medio de
instrumentos econmicos y financieros, tiene como propsito que los agentes
reciban seales adecuadas desde el sistema de precios e incorporen entre
sus objetivos, motivaciones permanentes para hacer un manejo sustenta-
ble de los recursos naturales y para reducir la generacin de contaminantes
y residuos y con ello, los efectos ambientales negativos inherentes.
Los instrumentos econmicos pueden requerir, para su plena eficacia y
eficiencia, valuar costos ambientales como premisa para la internalizacin,
o bien, pueden operar a partir de umbrales, arrojando como resultado
precios que incorporen plenamente costos sociales. De ah, la importancia
de adoptar y aplicar metodologas de evaluacin econmica para el am-
biente, que han sido utilizadas con cierto xito en nuestro pas, as como
desarrollar otras nuevas.
Estos instrumentos deben comprender una supervisin y unos contro-
les apropiados para garantizar la transparencia del mercado y una compe-
tencia equitativa. Simultneamente, para mantener y mejorar la responsa-
bilidad de las empresas en relacin con las cuestiones ambientales, para
que se tomen en consideracin todos los gastos y riesgos ambientales, con-
tribuyendo, como se analizara anteriormente, a que la contabilidad am-
biental marque el curso de las actividades, las empresas deberan: a) difun-
dir en sus informes anuales, los pormenores de su poltica y sus actividades
de medio ambiente, as como los efectos de stas; b) revelar, en sus sistemas
de contabilidad los gastos en programas de medio ambiente (lo cual re-
quiere una definicin clara de dichos gastos); y c) tener en cuenta, en su
contabilidad, los riesgos ambientales y los futuros gastos relacionados con
la proteccin del medio ambiente.
La aplicacin de instrumentos financieros para la gestin y remediacin
de pasivos ambientales, reconoce dificultades prcticas, basadas fundamen-
talmente en que frecuentemente, se carece de informacin sobre el estado
fsico del medio ambiente, o la informacin es insuficiente, no se tiene
certeza de los lmites de tolerancia del medio ambiente as como de los
costos de los daos al medio ambiente (o los beneficios de su reparacin).
Los costos de la falta de accin son complejos para su determinacin, y
los mtodos de cuantificacin se encuentran an en fase experimental, en
razn que para medir el valor del medio ambiente para las futuras genera-
ciones, debemos elegir un parmetro de valoracin apropiada, que no ne-
cesariamente ser cuantitativo sino cualitativo, lo cual constituye en s
mismo un tema controvertido.
Determinados aspectos del medio ambiente no tienen precio, o pueden
no tener precio -pero siempre tienen valor-, y consecuentemente pueden
no ser adecuados para los mecanismos econmicos normales de fijacin de
costos tales como el anlisis costo/beneficio o el libre juego de las fuerzas
de mercado. En los casos en que no es posible realizar la valuacin econ-
mica y la determinacin de los costos de forma satisfactoria, como seal-
ramos anteriormente, la evaluacin cualitativa representa una herramienta
indispensable para acelerar la plena integracin de las consideraciones
ambientales en el proceso de toma de decisiones y lograr la transicin
hacia el desarrollo sostenible, mientras se contina el desarrollo de instru-
mentos tales como indicadores ambientales y las evaluaciones de impacto
ambiental a nivel de programas y polticas.
Bsicamente cuatro elementos caracterizan a los instrumentos econ-
micos: a) la existencia de un estmulo financiero; b) la facultad del agente
contaminador de reaccionar en forma libre ante ellos; c) la intervencin
estatal y d) la finalidad protectora del medio ambiente.
El sistema de responsabilidad ambiental previsto por el Art. 41 CN y la Ley
25.675 de Poltica Ambiental Nacional, requiere entre otras medidas, evaluar
los daos para conocer el valor de los recursos naturales y de los servicios am-
bientales perdidos. El sistema de responsabilidad ambiental resulta compara-
tivamente ms ventajoso para abordar los problemas de contaminacin acci-
dental, especialmente cuando se trata de daos al suelo y al agua y se puede
probar el nexo causal y probablemente tambin para la contaminacin hist-
rica del suelo, siempre que se puedan mantener a un nivel bajo los costos de
transaccin. Los sistemas de responsabilidad ambiental resultan, por el contra-
rio, menos ventajosos en los casos de contaminacin difusa (especialmente
atmosfrica y probablemente tambin de las aguas), cuando hay muchos
contaminadores y mltiples daos, y cuando es difcil probar la causalidad.
En algunos casos, la responsabilidad objetiva ha podido llevar a las
grandes empresas a escindir o delegar en empresas ms pequeas determi-
nadas actividades de produccin que representan un riesgo, al objeto de
eludir dicha responsabilidad. Estas empresas ms pequeas, que no suelen
disponer de los recursos necesarios para aplicar sistemas de gestin de ries-
gos tan eficaces como los de las empresas de mayor envergadura, son a
menudo responsables de un porcentaje de daos superior del que cabra
esperar en funcin de su tamao. Por otra parte, es ms probable que
carezcan de los recursos financieros necesarios para la reparacin de los
daos que hayan provocado.
4.2) Los seguros ambientales
Existe una complementariedad entre los sistemas de responsabilidad
ambiental y los instrumentos financieros, ya que ningn instrumento por
s solo es eficaz para todos los tipos de contaminacin o dao ambiental.
Uno de esos instrumentos complementarios, son los seguros ambientales.
La asegurabilidad del riesgo ambiental es importante para garantizar la
consecucin de los objetivos del rgimen de responsabilidad ambiental,
operando como garanta financiera para asegurar la reparacin del dao
ambiental. El hecho de poder contar con un seguro, reduce los riesgos a
los que se ven expuestas las empresas (quienes los transfieren parcialmente
a los aseguradores). De este modo, tambin se mostrarn menos interesa-
das en tratar de eludir su responsabilidad.
Sin embargo, no es frecuente que el rgimen de responsabilidad am-
biental convierta la garanta financiera (seguro) en requisito legal de carc-
ter obligatorio, tal como est previsto en la Ley de Poltica Ambiental N
25.675. Cuando ha sido as, concretamente en el rgimen alemn sobre
responsabilidad ambiental, o en la reciente Ley de Responsabilidad
Medioambiental espaola, la aplicacin de esta garanta financiera obliga-
toria, plantea dificultades que se encuentran en pleno proceso de debate
en funcin de su futura reglamentacin.
6.3) Recepcin normativa
La Ley 25.675 de Poltica Ambiental Nacional establece en su Art. 22
que Toda persona fsica o jurdica, pblica o privada, que realice actividades riesgosas
para el ambiente, los ecosistemas y sus elementos constitutivos, deber contratar un seguro
de cobertura con entidad suficiente para garantizar el financiamiento de la recomposi-
cin del dao que en su tipo pudiere producir.... El alcance de la cobertura del
seguro ambiental queda circunscripto a los daos de incidencia colectiva
irrogados al ambiente, en los trminos del artculo 27 de la Ley N 25.675.
Independientemente de la Ley 25.675, se ha sancionado la ley Presu-
puestos Mnimos de Gestin Integral de Residuos Industriales y de Acti-
vidades de Servicios N 25.612, cuyo Art. 27 establece: Todo transportista
deber asegurar la recomposicin de los posibles daos ambientales que su actividad
pudiera causar; para ello deber dar cobertura a los riesgos ambientales a travs de
la contratacin de un seguro de responsabilidad civil, caucin, fianza bancaria, la
constitucin de un autoseguro o un fondo de reparacin, u otra garanta equivalente,
segn lo determine la reglamentacin.
La misma ley incluye tambin en esa obligacin, a las personas fsicas y
jurdicas titulares o responsables de las plantas de almacenamiento, trata-
miento o disposicin final de residuos, adicionndoles la obligatoriedad
de comunicar el uso de los predios para esos fines para su correspondiente asiento
registral en el registro de la propiedad (art. 39).
Con anterioridad, ya preexista en la Ley N 24.051 de Residuos Peli-
grosos (Art. 23) la exigencia a cumplir por parte de las personas fsicas o
jurdicas responsables del transporte de residuos peligrosos acreditar, para
su inscripcin en el Registro Nacional de Generadores y Operadores de
Residuos Peligrosos, una pliza de seguro que cubra daos causados, o garanta
suficiente que, para el caso, establezca la autoridad de aplicacin.
Por su parte, la Ley N 25.670 de Presupuestos mnimos para la ges-
tin y eliminacin de los PCBs (Art. 9) Toda persona fsica o jurdica que
realice actividades o servicios que implica el uso de las sustancias enumera-
das en el artculo 3 deber contratar un seguro de responsabilidad civil, caucin,
fianza bancaria, constituir un autoseguro, un fondo de reparacin u otra garanta
equivalente segn lo determine la reglamentacin, para asegurar la recomposicin de
los posibles daos ambientales y dar cobertura a los riesgos a la salud de la poblacin
que su actividad pudiera causar.
En el mbito provincial, la Provincia de Neuqun (Ley Provincial N
1.875 (t.o. Ley N 2.267 - Decreto Reglamentario N 2.267/99 - Decreto
Reglamentario 2.656/99 (Arts. 8 y 13) establece que ser responsabilidad
de las personas o entidades que ocasionaren modificaciones que impliquen
variaciones en la aptitud del cuerpo de agua y del suelo, realizar las acciones
tendientes a asegurar que el medio alterado recupere su uso fijado, quedan-
do estas acciones a su costo. La Autoridad de Aplicacin instruir las actua-
ciones correspondientes entre las que podrn contarse obligar a los infractores
a esta norma a realizar las correspondientes medidas de recomposicin ambiental,
pudiendo en caso de omisin o retardo realizarlas a costa de stos
48
.
48
Asimismo, por el Art. 33 se establece la obligacin de los sujetos obligados o responsables en
los trminos de esta Ley, de contratar seguros ambientales conforme lo que al respecto determine
la reglamentacin. La Autoridad de Aplicacin queda facultada para incluir como requerimiento
particular dentro de las obligaciones de los sujetos obligados la contratacin de seguros ambientales
generales o especficos en funcin del proyecto de que se trate, de la evaluacin practicada al I.A.o
E.I.A. respectivo y del riesgo ambiental inherente a la ejecucin del proyecto. El Art. 9 del Decreto
N 0836/2003 replica en materia de residuos peligrosos el art. 22 de la Ley 25675.
En la Provincia de Santa Cruz, Ley N 2.658 (2003) se incorpora en el
captulo Seguro Ambiental y Fondo de Restauracin, la exigencia de un
seguro ambiental obligatorio (Art. 29): Toda persona fsica o jurdica,
pblica o privada, que realice actividades riesgosas para el ambiente, los ecosistemas
y sus elementos constitutivos, deber contratar un seguro de cobertura con entidad
suficiente para garantizar el financiamiento de la recomposicin del dao que en su
tipo pudiere producir, asimismo, segn el caso y las posibilidades, podr inte-
grar un fondo de restauracin ambiental que posibilite la instrumentacin
de acciones de reparacin.
Tambin la Provincia de Chubut, a travs de la Ley N 3.742 (Adhesin
a la Ley Nacional N 24.051 de Residuos Peligrosos) exige (Art. 42) al aprobar
el plan de cierre de las plantas de disposicin final, una garanta que deber
dar el responsable del cierre, la cual cubrir, como mnimo, los costos de ejecucin del
plan. Una vez constatado que el plan de cierre ha sido ejecutado por el
responsable, lo cual ser verificado por la autoridad de aplicacin, en un
plazo de cinco das contados a partir del vencimiento del plazo estipulado
por el plan aprobado oportunamente, reintegrar el monto de dicha ga-
ranta. De no haberse realizado el trabajo, se proceder a ejecutarlo por la
va que se estime conveniente, por cuenta del responsable, utilizando para
ello el importe de dicha garanta.
4.3.1) Experiencia normativa internacional
El pas con mayor desarrollo en materia de seguros ambientales, es Es-
tados Unidos. Su mercado asegurador ha tenido diversas etapas, en conso-
nancia con la evolucin de la legislacin y la interpretacin jurisprudencial.
La Insurance Services Office de EE.UU. promulg como estndares opcio-
nales de cobertura el CG 0422y CG 2415 para extender la cobertura de
responsabilidad civil general (Commercial General Liability equivalente a
nuestra Responsabilidad Civil) e incluir la cobertura del riesgo de conta-
minacin. Segn Walsh - Vidal de Lamas (2003), los principales tipos de
cobertura son:
a) Contractors Environmental Impairment Liability:
Es una pliza de responsabilidad por contaminacin, que consiste en
un responder por cualquier reclamo por lesiones corporales, daos a la
propiedad o gastos de limpieza causados por condiciones de contamina-
cin inesperadas e involuntarias. Se establece un lmite monetario de res-
ponsabilidad por los reclamos. En la actualidad, es el que el mercado ar-
gentino est usando con mayor frecuencia.
b) Enviromental Remediation Insurance:
(Cobertura por remediacin ambiental). Se remedia o limpia la conta-
minacin preexistente de un predio; puede extenderse hasta la cobertura de
remediacin de sitios vecinos que recibieron la contaminacin del predio
en cuestin.
c) Landfill environmental liability:
(Para compaas que disponen residuos). Es la manera en que una em-
presa que maneja y dispone residuos, puede demostrar que tiene capaci-
dad de responder econmicamente por la contaminacin causada por sus
operaciones. Un mercado potencial para este producto, son las plantas de
disposicin final de residuos conforme la legislacin argentina.
d) Directors pollution guard:
(Cobertura para directores y gerentes por incumplimiento de legisla-
cin ambiental). Esto cubre cualquier responsabilidad por las demandas
dirigidas contra los directivos de una empresa y sus bienes personales, por
lo que se hace imprescindible tener registro de los actos corporativos con
el fin de demostrar la falta de negligencia. Hipotticamente, este seguro
podra cubrir los casos previstos por la ley 24.051.
e) Environmental Impairment Liability:
(Cobertura contra acciones por contaminacin). Cubre daos causados
por contaminacin accidental o gradual. Cubre daos a las personas o a la
propiedad y gastos de limpieza. El asegurado deber probar que tiene
estructurado un esquema de prevencin y manejo de riesgos. Este seguro
es quizs uno de los ms difciles de imaginar para el contexto actual de
Argentina.
f) Environmental consultants liability:
(Cobertura para errores y/u omisiones profesionales). Este es una suerte
de seguro por mala praxis, asimilable a un seguro por responsabilidad
profesional.
g) Pollution legal liability:
Cubre la limpieza, los derrames, el impacto al vecindario, la contamina-
cin a los recursos aire, agua y suelo; protege a contratistas y transportistas.
Por su parte, el novsimo rgimen espaol, con vigencia a partir del 30
de abril de 2007, fija las reglas que debern regir la constitucin y el
funcionamiento de tales garantas obligatorias. Establece los riesgos y los
costos que quedarn cubiertos por ellas; determina las reglas sobre su vi-
gencia e incorpora lmites cuantitativos de las garantas. Tambin identifi-
ca los sujetos responsables de constituir las garantas y los operadores que
quedan exentos de tal obligacin. Tal exencin beneficia a aquellos opera-
dores que realicen actividades susceptibles de ocasionar un dao cuya re-
paracin se evale por una cantidad inferior a 300.000 euros y a aquellos
otros en los que la reparacin de los daos est comprendida entre 300.000
y 2.000.000 euros y acrediten estar adheridos con carcter permanente a
un sistema de gestin y auditora ambientales, resultando controvertida la
exencin del seguro obligatorio extensiva a la utilizacin con fines
agropecuarios y forestales de los productos fitosanitarios y biocidas.
En forma complementaria al seguro ambiental obligatorio espaol, se
prev la intervencin del Consorcio de Compensacin de Seguros para la
gestin del Fondo de Compensacin de Daos Medioambientales, el cual
se constituir con las aportaciones de los operadores que contraten un se-
guro. Dicho Fondo estar destinado a prolongar la cobertura del seguro
para las responsabilidades aseguradas en la pliza original y para aquellos
daos que, habiendo sido causados por las actividades autorizadas durante
el perodo de autorizacin, se manifiesten o reclamen despus del transcur-
so de los perodos de manifestacin o reclamacin admitidos en la pliza
de seguro y dentro de un nmero de aos, tras finalizar la vigencia de la
pliza, igual a aquel en que dicha pliza haya estado en vigor, con el lmite
mximo de 30 aos a que se refiere el artculo 4
49
. Con cargo al mismo
Fondo, adems, el Consorcio atender las obligaciones que correspondan a
aquellos operadores que hayan suscrito una pliza de seguro y cuya enti-
dad aseguradora hubiera sido declarada en concurso o estuviese sujeta a un
procedimiento de liquidacin intervenida o sta hubiera sido asumida por
el propio Consorcio de Compensacin de Seguros.
Como complemento al sistema de garantas financieras, el artculo 34
crea un fondo estatal de reparacin de daos medioambientales que ser
gestionado por el Ministerio de Medio Ambiente y que se dotar con re-
cursos procedentes de los presupuestos generales del Estado. Este Fondo
sufragar los costos derivados de las medidas reparadoras de los bienes de
dominio pblico de titularidad estatal en aquellos supuestos en los que
49
Artculo 4. mbito temporal de la responsabilidad medioambiental. Esta ley no ser de
aplicacin a los daos medioambientales si han transcurrido ms de treinta aos desde que tuvo
lugar la emisin, el suceso o el incidente que los caus. El plazo se computar desde el da en el
que haya terminado por completo o se haya producido por ltima vez la emisin, el suceso o el
incidente causante del dao.
sean de aplicacin las causas de inexigibilidad de la obligacin de sufragar
los costos reparacin ambiental
50
, por parte del causante.
4.3.2) Normas operativas para la contratacin de seguros
ambientales
Por resolucin SAyDS N 177/2007 modificada el mismo da de su
publicacin por su similar N 303/2007, la Secretara de Ambiente y De-
sarrollo Sustentable aprob las denominadas normas operativas para la
contratacin de seguros ambientales previstos por el art. 22 de la Ley 25675.
En dicha norma reglamentaria de carcter programtica se estableci
cules son las actividades riesgosas que deben contratar el seguro ambien-
tal, priorizando a aquellas actividades riesgosas para el ambiente con ma-
yor potencial contaminante, que resultan consignadas en su Anexo I, las
que a su vez, deben ser asimismo ponderadas en funcin de su nivel de
complejidad ambiental, conforme con los criterios establecidos en su Ane-
xo II. Los criterios que guan la inclusin de las distintas actividades, se
establecen en base a lineamientos que focalizados en riesgos vinculados al
manejo de sustancias txicas o con poder contaminante, su eventual libe-
racin al ambiente ante hechos accidentales, y sus probables impactos so-
bre recursos restaurables como el agua, el suelo y subsuelo.
Simultneamente, mediante Resolucin Conjunta SAyDS N 178/07 y
SF N 12/07 se instituy la denominada Comisin Asesora en Garantas
Financieras Ambientales (CAGFA), que tendr a cargo establecer las normas
complementarias necesarias completar el proceso de implementacin del
artculo 22 de la Ley 25.675.
50
El operador no estar obligado a sufragar el coste imputable a las medidas reparadoras
cuando demuestre que no ha incurrido en culpa o en negligencia y que concurre alguna de las
siguientes circunstancias: a) Que la emisin o el hecho que sea causa directa del dao
medioambiental constituya el objeto expreso y especfico de una autorizacin administrativa
otorgada de conformidad con la normativa aplicable a las actividades enumeradas en el anexo III.
Adicionalmente, ser necesario que el operador se haya ajustado estrictamente en el desarrollo
de la actividad a las determinaciones o condiciones establecidas al efecto en la referida autoriza-
cin y a la normativa que le sea aplicable en el momento de producirse la emisin o el hecho
causante del dao medioambiental; b) Que el operador pruebe que el dao medioambiental fue
causado por una actividad, una emisin, o la utilizacin de un producto que, en el momento de
realizarse o utilizarse, no eran considerados como potencialmente perjudiciales para el medio
ambiente con arreglo al estado de los conocimientos cientficos y tcnicos existentes en aquel
momento.
Son funciones de la CAGFA, analizar y formular propuestas referidas a los
siguientes aspectos: a) Las normas generales reguladoras de las condicio-
nes contractuales de las plizas de seguro de riesgo por dao ambiental; b)
Los requisitos mnimos necesarios y la instrumentacin de su acreditacin
para la admisibilidad de los autoseguros; c) La instrumentacin de los fon-
dos de restauracin a que se refiere el ltimo prrafo del artculo 22 de la
Ley N 25.675 y d) Otras cuestiones operativas relacionadas con la
implementacin de los seguros y fondos previstos por la Ley N 25.675.
La Resolucin N 177/2007 modificada por la Res. N 303/2007 crea
un rea especfica (Unidad de Evaluacin de Riesgos Ambientales - UERA),
que est destinada a evaluar la suficiencia de garantas privadas, establecer
criterios de prevencin ante procesos degradantes del ambiente, criterios de
recomposicin en funcin del riesgo, establecimiento de prioridades respec-
to de la restauracin de medios daados, gestacin normativa especfica y
guas tcnicas de parmetros de remediacin en funcin del riesgo; distin-
guir entre las actividades con mayor potencial contaminante y fomentar
mecanismos de autofinanciamiento para el despliegue de estas tareas.
La mencionada Unidad de Evaluacin de Riesgos Ambientales (UERA)
participar en la fijacin de los montos mnimos asegurables conforme con
los siguientes criterios, a efectos de evaluar la suficiencia de la cobertura: a)
La complejidad ambiental de la actividad conforme con el Anexo II de la
presente; b) Los mecanismos de gestin, preventivos y de control del ries-
go ambiental previstos y c) El entorno donde se emplaza la actividad.
La misma norma otorga a la UERA amplias facultades para revisar y
actualizar peridicamente los Anexos I y II de la Resolucin N 177/2007
modificada por la Res. N 303/2007. No obstante que este organismo se
constituye como un grupo de trabajo que opera en el mbito de la auto-
ridad ambiental nacional, entre sus competencias figuran potestades pro-
pias del derecho de fondo en materia civil (responsabilidad) y comercial
(seguros), que excederan en algunos casos sus competencias. Esas funcio-
nes incluyen, entre otras, evaluar las categorizaciones efectuadas en base a
la complejidad ambiental de las actividades industriales y de servicio; par-
ticipar en la determinacin de los montos mnimos asegurables en funcin
del riesgo, conforme con los criterios de complejidad ambiental, mecanis-
mos de gestin, preventivos y de control del riesgo ambiental previstos y
entorno donde se emplaza la actividad; evaluar la suficiencia de las garan-
tas previstas en la Ley General del Ambiente; formular y desarrollar los
recaudos ambientales a incorporar en las plizas de los contratos de seguro
por dao ambiental; establecer los contenidos y requisitos ambientales a
incorporar en los instrumentos constitutivos de autoseguros; establecer
parmetros y pautas para la recomposicin del dao basados en criterios de
riesgo; elaborar guas tcnicas que permitan orientar a las jurisdicciones
locales, al Poder Judicial y al sector privado sobre la evaluacin de riesgo
por dao ambiental y sobre las acciones necesarias para sanear y disminuir
el riesgo conforme con los usos definidos y asesorar y asistir al Secretario de
Ambiente y Desarrollo Sustentable en materia de riesgos ambientales, re-
composicin, mitigacin y compensacin del dao ambiental y sobre me-
canismos financieros para afrontar sus costos.
La normativa incluye otras competencias de la UERA, como la de esta-
blecer las metodologas y procedimientos aplicables para certificar el al-
cance de los daos ocurridos al ambiente como consecuencia del siniestro;
establecer las metodologas y procedimientos aplicables para acreditar el
estado del ambiente al momento de la constitucin de la garanta financie-
ra y aprobar los planes de recomposicin, mitigacin o compensacin pro-
puestos y auditar su cumplimiento, las que, por la naturaleza y alcance,
slo podra ejercerlas la UERA, en la medida que queden circunscriptas al
mbito de competencia nacional, quedando siempre a cargo de las provin-
cias ejercer esas facultades en su propia jurisdiccin
51
.
La misma normativa, en un exceso reglamentario del artculo 22 de la
Ley N 25.675, condiciona la admisibilidad de la modalidad del autoseguro
como opcin vlida y adecuada para responder por los daos ocasionados
al ambiente, siempre y cuando los titulares de las actividades riesgosas
sujetos a la obligacin de contratar un seguro por dao ambiental, acredi-
ten solvencia econmica y financiera, de acuerdo con los requisitos que a tales
efectos sean establecidos por las normas complementarias a la presente.
4.3.3) Actividades incluidas y nivel de riesgo ambiental
La Resolucin SAyDS N 1639/2007 que sustituye los Anexos I y II de
la Resolucin SAyDS N 177/07, modificada por la Resolucin SAyDS N
303/07, completa aspectos pendientes de regulacin, tales como la impu-
51
Similar objecin merece el art. 4, por el que la Secretara de Ambiente y Desarrollo
Sustentable, a travs de la Unidad de Evaluacin de Riesgos Ambientales deber establecer las
metodologas aceptables y el procedimiento para: a) acreditar el estado del ambiente asegurado
al momento de la contratacin del seguro; b) certificar el alcance de los daos ocurridos al
ambiente como consecuencia del siniestro; c) aprobar el plan de recomposicin, mitigacin o
compensacin propuesto y d) auditar el cumplimiento de los planes de recomposicin, mitiga-
cin o compensacin propuestos.
tacin numrica y cualitativa de las actividades consideradas riesgosas e
introduce elementos que permitan precisar las actividades efectivamente
alcanzadas y su nivel de riesgo ambiental, incluyendo la referencia a
metodologas aceptables para la autoridad ambiental nacional. Tales crite-
rios deben profundizar la diferenciacin del nivel de riesgo de cada esta-
blecimiento en particular, mediante la consideracin de elementos relacio-
nados con caractersticas inherentes al tipo y escala de las operaciones,
como as tambin con la acreditacin de prcticas de gestin ambientalmente
responsable.
La norma adopta la Clasificacin Industrial Internacional Uniforme (CIIU)
extendida a seis dgitos, permitiendo una descripcin ms ajustada de las
actividades efectivamente incluidas, en el marco de una codificacin de
extensa aplicacin a nivel internacional. Asimismo, incorpora al resultado
de la frmula polinmica dos factores de ajuste; uno que permita conside-
rar positivamente a los sujetos que cuenten con sistemas de gestin am-
biental en los trminos del artculo 26 de la Ley 25.675, y otro que
incremente su calificacin por produccin, utilizacin o almacenamiento
de determinadas sustancias qumicas en grandes cantidades, excluyendo
de la frmula polinmica el transporte de sustancias y residuos peligrosos,
a la cual corresponde asignarle la categora ms alta de riesgo dada la ma-
yor siniestralidad que registra la actividad del transporte con relacin a
plantas fijas.
Vinculado a la identificacin de pasivos ambientales, en los fundamen-
tos de la esta normativa, se expresa que para los supuestos de sitios
presumiblemente contaminados, resulta necesario contar con pautas
metodolgicas que permitan a las autoridades competentes y a los titula-
res de actividades riesgosas, contar con una herramienta tcnica para de-
terminar la existencia de daos. A esos fines, se establece que la Unidad
de Evaluacin de Riesgos Ambientales (UERA) considera como referencia
aceptable la Norma IRAM 29481-5 u otra metodologa equivalente, las
que constituyen una gua metodolgica para la investigacin de sitios con
respecto a la presencia de contaminacin.
4.3.4) Condiciones contractuales de las plizas de seguro de
dao ambiental de incidencia colectiva
La Resolucin Conjunta N 98/2007 y 1973/2007, dictada por las
Secretara de Finanzas y Secretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable,
fij las Pautas bsicas para las condiciones contractuales de las plizas de
seguro de dao ambiental de incidencia colectiva. Se trata de la defini-
cin de contenidos mnimos, que debern contemplar las normas genera-
les reguladoras de las condiciones contractuales de seguro de riesgo por
dao ambiental de incidencia colectiva.
Modalidades:
Se establece que, por tratarse de un tipo de cobertura novedosa, donde
el bien jurdico tutelado es el ambiente colectivo, cuyo titular es la comu-
nidad, se debe establecer con claridad cuales son los sujetos del contrato de
seguro por dao ambiental, especificando las diferencias respecto de las
distintas modalidades de seguro cuando corresponda, como en el caso del
seguro de caucin.
La primera modalidad (seguro por dao ambiental), el dao ambiental
objeto de la cobertura obligatoria alude al seguro para garantizar el
financiamiento de la recomposicin del dao ambiental de incidencia co-
lectiva, esto es, el alcance de la cobertura del seguro ambiental queda
circunscripto a los daos de incidencia colectiva irrogados al ambiente, en
los trminos del artculo 27 de la Ley N 25.675.
Constituye una novedad, la modalidad de los seguros de caucin. El
seguro de caucin es una garanta de carcter accesorio a un contrato u
obligacin legal previa, que consiste en una fianza aseguradora en garanta
de una obligacin de hacer o de dar en tiempo y forma cosas o servicios.
Teniendo en cuenta que en los seguros de caucin, el siniestro queda
configurado ante el incumplimiento de las obligaciones pactadas en el
contrato principal o determinadas por una obligacin legal previa (vg. el
mandato judicial de ejecutar determinadas acciones), puede presumirse
que esta modalidad, no explicitada en el Art. 22 de la Ley 25.675, alude
a las obligaciones que recaen sobre toda persona fsica o jurdica que reali-
ce actividades o servicios que implica el uso de PCBs (Art. 9, de la Ley N
25.670), el Art. 27 de la ley Presupuestos Mnimos de Gestin Integral de
Residuos Industriales y de Actividades de Servicios N 25.612 y el art. 23
de la Ley N 24.051 de Residuos Peligrosos, siendo estas ltimas (trans-
porte de sustancias y residuos peligrosos) encuadradas en la categora ms
alta de riesgo, dada la mayor siniestralidad que registra la actividad del
transporte con relacin a plantas fijas.
En los seguros de caucin, el asegurador abona la suma afianzada y
luego repite contra el tomador. Se trata de un contrato que es trilateral,
donde la vigencia de la pliza de seguro continua hasta que, cumplida la
obligacin, sa sea devuelta por el asegurado al tomador y este a su vez al
asegurador, razn la cual en los seguros de caucin se considerar asegura-
52
El rechazo de la cautelar solicitada por la Asociacin de Superficiarios de la Patagonia en
el ya citado caso contra YPF, se argument que hacer lugar a la medida era adelantar el resultado
del proceso, en contraposicin al voto minoritario de que sostuvo que lo solicitado era simple-
mente que el demandado probase que cumpla con la ley. La posicin de la Corte con posterio-
ridad, ha sido diametralmente opuesta, como en la decisin recada in re Mendoza y otros c.
PEN y otros, donde emplaz a las 44 empresas demandadas que informen si tenan seguros
contratados en los trminos del art. 22 de la ley 25.675.
do al Estado en sus distintos niveles, de acuerdo con la titularidad del bien
afectado.
Sujetos del contrato de seguro
Asegurador: Persona jurdica que cubre el riesgo pactado
contractualmente en la pliza.
Asegurado: Titular de la actividad riesgosa asegurada y responsable por
el dao ambiental causado, para el caso de los seguros de responsabilidad
ambiental. Entendemos que responsable por el dao ambiental causado
debera ser aqul que sea condenado judicialmente, sin perjuicio de los
regmenes (Vg. Cdigo de Minera) que prevn la recomposicin ambien-
tal, como modalidad de sancin administrativa.
Por otra parte, como se indicara anteriormente, en los seguros de cau-
cin se considerar asegurado al Estado Nacional, Provincial o de la Ciu-
dad Autnoma de Buenos Aires, segn corresponda de acuerdo con la
titularidad del bien afectado.
Consideramos que en el caso de seguros de responsabilidad ambiental,
el Estado no debera ser el beneficiario, en especial si se tiene presente la
existencia de doctrina judicial que persiste en rechazar medidas cautelares
con el consabido argumento de la solvencia del Estado, que permitira
eximirlo de la obligacin de contratar el seguro ambiental obligatorio an
cuando su actuacin sea empresaria
52
.
Tomador: Titular de la actividad riesgosa asegurada que celebra el con-
trato de seguro con el asegurador.
Autoridad de aplicacin
La autoridad de aplicacin en materia de seguros es la Superintendencia
de Seguros de la Nacin (SSN). En materia ambiental son competentes las
autoridades de cada jurisdiccin. En el mbito nacional la autoridad de
aplicacin es la Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS).
Objeto y alcance de la cobertura
La cobertura tiene por objeto garantizar la disponibilidad de los fondos
necesarios para recomponer el dao ambiental de incidencia colectiva, cau-
53
ANTOS CANTOS, R.: Seguro de responsabilidad civil ambiental, Colegio de Mediado-
res de Seguros de Alicante, 2005: Tan slo e 1% del sector industrial espaol cuenta con seguros
que den cobertura a los daos graduales que las empresas pueden ocasionar al medioambiente.
De acuerdo con estas estimaciones, la mayor parte de las industrias espaolas nicamente est
asegurada frente a posibles desastres medioambientales mediante una clusula en sus plizas
generales de Responsabilidad Civil, que no cubre la contaminacin gradual de terrenos y aguas.
Respecto al 1% de empresas con seguros para hacer frente a daos graduales, normalmente
qumicas, siderrgicas y metalrgicas y gestoras de residuos, cabe sealar que suelen contratar
plizas que cubren daos de contaminacin por valor de entre 600.000 euros y 3 millones de
euros cifras que normalmente son las mnimas exigidas por las Administraciones para obtener
licencias. Sin embargo, desde ciertas empresas dedicadas a la recuperacin de solares industria-
les se apunta que estos lmites de cobertura pueden ser insuficientes si se compara con los gastos
reales de descontaminacin. El coste de descontaminar una hectrea de terreno puede superar
fcilmente los 600.000 euros, cifra que puede multiplicarse hasta por diez en el caso de limpieza
de acuferos.
sado en forma accidental, independientemente que el mismo se manifieste
en forma sbita o gradual.
Uno de los puntos de difcil determinacin es el origen del dao am-
biental. Los daos por causas ambientales pueden tener causa en una con-
taminacin sbita, accidental e imprevista (por ejemplo la que responde a
un incendio o explosin) o una contaminacin gradual, aquella resultante
de la emisin repetida o difusa de las sustancias, en las que la acumulacin
acaba por producir un dao.
La norma no especifica respecto de las responsabilidades resultantes de
una contaminacin gradual, si es aquella cuyos signos externos se perci-
ban por primera vez despus de determinado tiempo o plazo, a contar
desde el inicio de la emisin, vertido, inyeccin, depsito, fuga, descarga,
escape, derrame o filtracin del agente contaminante.
Es frecuente que el mercado asegurador excluya de las plizas cualquier
prdida o siniestro ocasionado por contaminacin gradual, cubriendo
nicamente aquellos siniestros derivados de una contaminacin sbita e
inesperada o sbita y accidental
53
. Si bien la norma no delimita la fron-
tera entre contaminacin sbita o gradual, de manera similar al Pool Espa-
ol de Riesgos Ambientales (PERM), que ofrece un sistema individual y
mixto, la cobertura comprender a los siniestros que se produzcan durante
la vigencia de la pliza por la contaminacin gradual siempre que sea
accidental.
Configuracin del dao ambiental
Establecido el dao ambiental como aquel que implica una alteracin
relevante y negativa del ambiente o sus recursos (agua y suelo), a los efec-
tos de la cobertura se considerar configurado el dao ambiental, cuando
ste implique un riesgo inaceptable para la salud humana o para la auto
regeneracin de los recursos naturales, consistiendo su recomposicin, en
restablecer el ambiente hasta alcanzar niveles de riesgo aceptables para la
salud humana y para la auto regeneracin de los recursos, de modo que la
alteracin negativa deje de ser relevante.
Un riesgo inaceptable para la salud humana, es considerado como aqul
que se encuentra por fuera del riesgo aceptable, usualmente utilizado en
materia de riesgos para la salud humana para indicar los niveles cuantita-
tivos matemticos, basados en premisas cientficas utilizadas en la evalua-
cin de riesgos, para los cuales se considera que el riesgo de efectos nocivos
sobre los seres humanos, txicos o cancergenos, es prcticamente inexis-
tente. La normativa vigente establece que los niveles de riesgo aceptables,
sern establecidos por las autoridades competentes, sobre la base de los
estndares y criterios internacionales con respaldo cientfico en la materia.
La normativa es restrictiva en relacin a la destruccin de un recurso
natural o un deterioro del mismo que lmite su capacidad de auto regene-
racin, de acuerdo con el principio de progresividad establecido por la Ley
N 25.675 General del Ambiente y la naturaleza del seguro como garanta
financiera, la prestacin obligatoria se circunscribe a la recomposicin de
los medios restaurables, agua y suelo. Esto significa que queda excluida de
la cobertura del seguro ambiental obligatorio, la restauracin de los daos
a la atmsfera (producidos por emisiones de partculas en suspensin, ga-
ses de efecto invernadero, sustancias acidificantes, etc.); especies protegi-
das, sus hbitats y la biodiversidad.
Quedan comprendidas en la cobertura del seguro obligatorio, la adop-
cin de medidas de mitigacin para limitar el efecto nocivo y evitar la
propagacin del dao ambiental producido, las que a los efectos del segu-
ro por dao ambiental se consideran comprendidas por las acciones de
salvamento, previstas por los Artculos 72 y 73 de la Ley N 17.418.
Exclusiones:
El dao ambiental objeto de la cobertura obligatoria es aquel de inci-
dencia colectiva que recae sobre un elemento del ambiente, independien-
temente de que ste se traduzca en un dao sobre una persona sus bienes.
Ello no excluye la cobertura del dao ambiental civil por parte del seguro,
sino que establece la cobertura obligatoria respecto del dao ambiental de
incidencia colectiva, mientras que el dao ambiental civil puede ser objeto
de cobertura voluntaria. A su vez, dentro de la cobertura obligatoria del
dao ambiental de incidencia colectiva, se excluyen los daos a la atmsfe-
ra, especies protegidas, sus hbitats y la biodiversidad.
La compensacin, como mecanismo sustitutivo ante supuestos de ex-
cepcin, en los casos que la recomposicin no resulte tcnica o fsicamente
posible, no se incluye como objeto de cobertura del seguro ambiental, por
cuanto su determinacin requiere de una compleja cuantificacin. Esta
exclusin parece justificada, por cuanto el sistema de responsabilidad am-
biental previsto por la Ley 25.675, cuando la recomposicin sea parcial o
totalmente imposible desde la perspectiva de su factibilidad tcnica, se
traduce en una indemnizacin sustitutiva de carcter compensatorio. Por lo
tanto, es necesario evaluar los daos para conocer el valor de los recursos
naturales y de los servicios ambientales perdidos, para la fijacin definitiva
de su monto. La fijacin de una indemnizacin sustitutiva, implica eva-
luar el dao ambiental en funcin de sus incidencias negativas sobre la
utilidad social global, actual y futura, que genera el conjunto de los bienes
ambientales, pues el valor de la degradacin de bienes raros, nicos, irreem-
plazables y no comercializables no coincide, ni puede coincidir, con la
disminucin de beneficios por la comunidad. En rigor, los bienes ambien-
tales carecen de precio o valor de cambio en el mercado, ya que no habla-
mos de los recursos, sino de los valores ambientales intrnsecos. Por ello, es
menester considerar sus aspectos econmicos, pero tambin los culturales
y naturales, para determinar su valor social.
En consecuencia, es fundamental que la comunidad tenga conciencia
del valor social intrnseco del ambiente, por cuanto la evaluacin del dao
vendr dada por la diferencia de calidad entre las funciones ambientales,
antes y despus de la degradacin. La cuanta del dao a indemnizar, en-
tonces, de no ser posible la restauracin, vendra determinada por el mon-
to estimado que los beneficiarios de los bienes afectados estaran dispues-
tos a pagar para mantener el ambiente en su estado anterior. Sin perjuicio
de otras tcnicas de evaluacin, esto se lograra gracias a un modelo
economtrico realizado a partir de las respuestas dadas a un cuestionario
por una muestra representativa de los miembros de la comunidad intere-
sada, del cual surgira el valor social promedio, para un momento, lugar y
comunidad en concreto, del bien ambiental afectado.
Nada menciona la normativa comentada, sobre otras categoras habi-
tuales de exclusiones de la cobertura del seguro ambiental, entre ellos,
aquellos siniestros cuyo hecho generador de la contaminacin no se locali-
ce en la situacin designada en las condiciones de la plizas; que no sean
supuestos de naturaleza accidental y aleatoria, de carcter extraordinario;
54
La Resolucin Conjunta N 98/2007 y 1973/2007 cita como antecedente a nivel nacional,
la pliza de responsabilidad civil que adems cubre contaminacin ambiental, aprobada por la
Superintendencia de Seguros de la Nacin, el 21 de febrero de 2007, que establece que el
trmino contaminacin incluye tanto la que resulta de un evento sbito y accidental, como la
que se produzca en forma gradual, y determina que el supuesto que debe darse para la vigencia
de la cobertura es, que la contaminacin se haya descubierto durante la vigencia de la pliza.
que se hayan producido de forma intencionada, prevista o consentida, o
bien como una consecuencia normal de los procesos que se desarrollan en
la instalacin asegurada, incluyendo los riesgos de desarrollo, esto es, aquellos
daos cuya ocurrencia no poda ser prevista por el asegurado, debido al
estado de los conocimientos cientficos y tcnicos en el tiempo en que
aconteci la causa de tales daos, puesto que en las operaciones del clculo
de la prima no se pudieron prever.
Alcance de la recomposicin
La recomposicin consistir en restablecer las condiciones del ambiente
afectado, hasta alcanzar niveles de riesgo aceptables para la salud humana
y para la auto regeneracin de los recursos naturales, de modo que la alte-
racin negativa deje de ser relevante.
Respecto de la base de cobertura, el criterio adoptado es aqul que
segn la experiencia comparada en la materia y de acuerdo con el tipo de
dao a cubrir, es el de dar cobertura a todo hecho accidental cuya primera
manifestacin o descubrimiento se presente durante la vigencia de la pli-
za, prescindiendo de la determinacin de ocurrencia del dao
54
.
El seguro slo cubrir los daos cuya primera manifestacin o descubri-
miento se produzcan con posterioridad a la contratacin. A tal efecto, el
asegurador, podr realizar un estudio de la situacin ambiental inicial a fin
de detectar daos preexistentes, los cuales sern asumidos exclusivamente
por el titular de la actividad riesgosa.
Resulta pertinente tener en cuenta en relacin a la delimitacin tempo-
ral, que tradicionalmente se ha configurado con el sistema claims made,
frmula cuestionada por los tribunales de algunos pases europeos. De ah
que actualmente se estn subscribiendo plizas bajo los principios prime-
ra manifestacin verificable, en virtud de los cuales el asegurador cubre
los daos declarados, por primera vez, durante la vigencia de la pliza,
siempre que no sean consecuencia de causas antiguas sobrevenidas con
anterioridad a la fecha del contrato (contaminacin histrica o pasivos
ambientales preexistentes).
Ms precisamente, en relacin a la exclusin de pasivos ambientales
preexistentes, generalmente las plizas de este tipo de seguros, amparan
aquellos siniestros en los que se cumplan estas tres condiciones: a) La pri-
mera manifestacin constatable de la contaminacin ha de registrarse dentro
del perodo del seguro. Se entiende por primera manifestacin constatable
el momento en que se perciben por primera vez signos externos o indiciarios
sobre la posible existencia de la perturbacin del medio ambiente; b) el
acontecimiento causante de la contaminacin ha de ser identificado; espe-
cficamente, sin que pueda atribuirse a un hecho originado con anterioridad a la
fecha de efecto del seguro y c) La reclamacin de los perjudicados por el resarci-
miento de los daos irrogados ha de formularse durante el perodo de
vigencia de la pliza o bien dentro del plazo de dos aos a contar desde la
extincin del contrato de seguro.
A los efectos de la cobertura, generalmente se considera como fecha del
siniestro la del momento de la primera manifestacin constatable de la con-
taminacin o dao ambiental, de modo que todas las reclamaciones for-
muladas con motivo de una misma causa o acontecimiento se entendern
que corresponden al mismo siniestro.
El alcance de las medidas de remediacin, guarda relacin con la eva-
luacin de la situacin de la actividad riesgosa asegurada. Su determina-
cin requiere realizar en l, estudios de caracterizacin y diagnstico del
predio, las cuales requieren un anlisis preliminar del sitio, muestreos y
anlisis de resultados obtenidos. A efectos de que se proceda a la caracteri-
zacin, diagnstico y eventual remediacin del predio, se requiere el es-
tricto cumplimiento de un adecuado dimensionamiento, caracterizacin y
diagnstico del sitio, incluyendo descripcin de tareas, detalles de
parmetros a monitorear, muestreos de suelo y agua subterrnea, a fin de
determinar reas de potencial afectacin y cuantificar el pasivo ambiental
y volmenes a remediar.
Base de cobertura
En los casos de seguros de Responsabilidad Ambiental, se consideran
cubiertos por el seguro los daos cuya primera manifestacin o descubri-
miento se produzca durante la vigencia de la pliza y se notifique
fehacientemente al asegurador durante la vigencia de la pliza o en el
perodo extendido de reclamo, que como mnimo deber ser de 2 (dos)
aos, a contar desde el final de la vigencia de la pliza para que, frente a la
denuncia de un tercero, las autoridades involucradas dispongan de los
tiempos administrativos suficientes para exigir al asegurado que reclame
al asegurador. En el caso de seguros de caucin, la causa que da origen a la
configuracin del siniestro deber ocurrir durante la vigencia de la pliza.
En consecuencia, no sern objeto de estas coberturas, las responsabili-
dades que resulten de supuestos de contaminacin manifestados por pri-
mera vez con anterioridad al efecto de la pliza o bien con posterioridad a la fecha
de extincin del contrato de seguro; que tengan su origen en acontecimientos o
cualesquiera circunstancias no identificadas especficamente o bien sobreve-
nidos con anterioridad a la fecha de efecto de la pliza o bien que sean declara-
das con ocasin de reclamaciones formuladas despus de transcurridos dos aos
a contar desde la fecha de extincin del contrato de seguro.
Situacin ambiental inicial
A los fines de deslindar entre el dao preexistente, no alcanzado por la
cobertura obligatoria, y el dao sobreviniente a la contratacin del seguro
ambiental, la Secretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable establecer
las metodologas para la determinacin de la Situacin Ambiental Ini-
cial previa a la contratacin del seguro, objeto de la cobertura, regulada
conforme con las pautas bsicas definidas por la normativa comentada. Se
entiende por Situacin Ambiental Inicial de un sitio (SAI), al diagnstico
realizado en forma previa a la contratacin de la cobertura a fin de estable-
cer la existencia de sustancias y concentraciones de las mismas, en condi-
ciones que impliquen una contaminacin del suelo, subsuelo, aguas su-
perficiales o aguas subterrneas, determinando, en su caso, la naturaleza,
el grado, la extensin y la distribucin de los contaminantes.
Las partes (asegurado y aseguradora) podrn presentar ante la autori-
dad competente en materia ambiental o ante la Secretara de Ambiente y
Desarrollo Sustentable en los casos que corresponda, el Estudio de la Si-
tuacin Ambiental Inicial realizado, a fin de que sta constate las circuns-
tancias referidas en el Estudio y proceda a su Registro, expidiendo debida
constancia. En relacin a la determinacin de los pasivos preexistentes (ex-
cluidos de la cobertura), resulta necesario contar con pautas metodolgicas
que permitan a las autoridades competentes y a los titulares de actividades
riesgosas, contar con una herramienta tcnica para determinar la existen-
cia de esos daos. En este caso, corresponde tener en cuenta que la Resolu-
cin 1639/07 establece que la Unidad de Evaluacin de Riesgos Ambien-
tales (UERA) considera como referencia aceptable la Norma IRAM 29481-5 u
otra metodologa equivalente, las que constituyen una gua metodolgica
para la investigacin de sitios con respecto a la presencia de contamina-
cin.
Suma asegurada
La suma asegurada es definida como el lmite mximo y nico que el
Asegurador se compromete a pagar por el total de los siniestros cubiertos
por la pliza. Sin embargo, no se determinan valores mnimos de cober-
tura y no se considera los criterios para valuar los mbitos donde las activi-
dades riesgosas se desarrollan.
Uno de los obstculos que registra la aseguracin de la responsabilidad
por dao ambiental, consiste en la dificultad que encierra este tipo de
siniestro para dimensionar el dao, las probabilidades y frecuencia de que
este ocurra, as como para estimar los costos de su reparacin. Estas parti-
cularidades que dificultan el clculo de la tasa de siniestralidad, generan
un alto grado de incertidumbre que lleva a las compaas aseguradoras a
retirarse del mercado del seguro ambiental, o bien, a permanecer en l
pero fijando primas muy elevadas en el afn de cubrir el alto grado de
incertidumbre predominante. La incertidumbre ser mayor cuanto menos
claro sea el nexo causal entre el hecho y el dao y cuanto ms difcil sea la
evaluacin de la magnitud y el valor de los daos, como ocurre por ejem-
plo en el caso de los daos ecolgicos causados por contaminacin difusa.
El problema operativo que surge, es porque para la contratacin del segu-
ro, antes hay que desarrollar un modelo que mida el nivel de riesgo de cada
empresa y cuantifique el dao con el fin de establecer un lmite para la pliza.
El seguro ambiental obligatorio, debera servir para que las empresas
no se puedan declarar insolventes, para que el dao quede reparado y para
que el pago de las indemnizaciones no provoque cierres empresariales. Por
ello, a los fines de la implementacin efectiva, sera relevante analizar la
posibilidad de fijar normativamente lmites mximos a la suma asegurada,
donde esa limitacin sea exclusiva para el seguro, no para el dao causado.
Para los supuestos que los costos de recomposicin superaran esos lmites,
el resto deber ser pagado por el causante del dao.
La cuantificacin de las primas en funcin del riesgo constituye un
elemento importante para la cobertura de la responsabilidad en el marco
de un contrato de seguro, motivo por el cual las aseguradoras deben esta-
blecer en todo momento disposiciones tcnicas adecuadas a ese fin. La
elaboracin de una lista de criterios cualitativos y cuantitativos fiables para
la deteccin y la cuantificacin de los daos ambientales permitir incre-
mentar los niveles de seguridad financiera en que opera el rgimen de
responsabilidad, contribuyendo as a su viabilidad, si bien llevar tiempo
y muy probablemente resultar costosa.
En este sentido, un aspecto positivo desde el punto de vista de la pre-
vencin de daos ambientales, sera que una empresa que se dota de un
seguro contra los daos ambientales que pueda causar no pierde por ello
su inters en mantener un comportamiento responsable. De hecho, para
obtener una pliza de seguros las empresas deben someterse por lo general
a una auditora ambiental y se les suele exigir que cuenten con un sistema
eficaz de gestin de riesgos.
Siniestro
Se considerar siniestro a todo hecho que, de acuerdo con el tipo de
cobertura, determine el cumplimiento de la prestacin a cargo del asegu-
rador. Se considera que corresponden a un solo nico siniestro el conjunto
de reclamaciones por todos los acontecimientos que tengan una misma o
igual causa.
En cuanto a la verificacin del siniestro, por su parte, se estableci que
el informe de verificacin, realizado por el asegurador, se remita tambin a
la autoridad local ambiental competente, considerando que en la medida
en que la misma cuente con ms informacin, su tarea ser ms diligente.
La aseguradora, constatar el siniestro denunciado a travs de su liquidador
y deber remitir el informe de verificacin a la autoridad ambiental com-
petente. El asegurado podr solicitar copia de los informes de la liquida-
cin del siniestro.
Existe una dificultad tcnica para determinar la tasa de siniestralidad.
En materia ambiental, es frecuente que falten elementos de referencia fia-
bles ya que el riesgo de contaminacin ha estado tradicionalmente unido a
otros riesgos (daos y responsabilidad civil), sin que se lo haya identificado
como un riesgo autnomo. Resulta adems extraordinariamente compli-
cada la evaluacin financiera de los daos derivados de la realizacin del
siniestro, y muchas veces la magnitud del siniestro es tal que escapa a la
propia capacidad financiera de las aseguradoras. Un importante paliativo
frente a la referida dificultad en la cuantificacin y evaluacin de la tasa de
siniestralidad del dao ambiental, consiste en limitar el monto por el cual
la aseguradora se responsabiliza en el caso de ocurrir alguno de los sinies-
tros previstos. De este modo la incertidumbre de la compaa aseguradora
se ver limitada, se disipar el temor ante la posibilidad de quebranto y,
ello a su vez, permitir la fijacin de una prima al alcance del asegurado.
Indemnizacin en caso de siniestro
La indemnizacin deber hacerse efectiva a travs del pago de sumas de
dinero que solventen las tareas de recomposicin establecidas, conforme
las condiciones contractuales del riesgo que se asume y las disposiciones
legales de la Ley N 17.418. El pago se materializar mediante un depsi-
to en cuenta bancaria con asignacin especfica, para que el dinero sea
direccionado exclusivamente a los gastos que demanden las acciones de
recomposicin del ambiente daado.
El rgimen de Pautas Bsicas prev que la aseguradora podr proponer
al asegurado y ejecutar a travs de terceros los planes de recomposicin.
Esta posibilidad debera quedar limitada a aquellos casos en que los costos
de las medidas de recomposicin sean coincidentes o menores al monto
indemnizatorio, porque en todo aquello que lo exceda, subsistir la obli-
gacin del responsable en ejecutar las medidas de restauracin.
Franquicia
Podrn establecerse franquicias que no podrn exceder el cinco por
ciento (5%) del monto mnimo asegurable que establecer la Secretara de
Ambiente y Desarrollo Sustentable. Se considera adecuada la inclusin de
una franquicia, pues la misma constituye un eficaz instrumento de pre-
vencin de siniestros por parte del tomador de la pliza. El lmite del 5%
aparece razonable, a fin evitar una falta de cobertura que ponga en riesgo
la solvencia del asegurado y la proteccin del bien jurdico tutelado, con-
siderando que la misma podra fijarse en base a sumas aseguradas muy
altas, o bien, representar un porcentaje muy alto de la suma asegurada.
La normativa difiere la fijacin del monto mnimo asegurable al dicta-
do de una norma posterior. Esto significa que, en el futuro, la autoridad
ambiental fijar el monto mnimo asegurable, teniendo en cuenta los me-
canismos de control, gestin y prevencin del riesgo de cada empresa,
incluyendo la situacin de aquellas actividades que hubieran certificado
sus sistemas de gestin ambiental, como mecanismo para acceder a plizas
con montos mnimos diferenciales ms favorables.
Vigencia de la cobertura
La vigencia de la cobertura deber ser como mnimo de un (1) ao.
Pago de la prima
La prima deber abonarse al contado y a travs de entidades autorizadas
por el Banco Central de la Repblica Argentina, resguardando de esa ma-
nera la posibilidad de que el asegurado quede sin cobertura por falta de
pago.
Aprobacin previa
Los elementos tcnicos y contractuales de las plizas de seguro por
dao ambiental de incidencia colectiva, requerirn la aprobacin previa de
la Superintendencia de Seguros de la Nacin, conforme lo establece la Ley
N 20.091.
4.4) Asegurabilidad de pasivos ambientales
Al analizar el mercado de los seguros (los seguros son, junto con otros
sistemas, como las garantas bancarias, las reservas internas y los fondos
sectoriales, una de las vas posibles de asegurar la garanta financiera), ve-
mos que la cobertura del riesgo de daos al medio ambiente todava est
poco desarrollada, aunque se est progresando en reas del mercado de
seguros que se especializan en este campo.
El concepto de asegurabilidad constituye un indicador de la capaci-
dad del sistema de responsabilidad ambiental para integrar eficazmente el
costo de los daos. Los riesgos sern considerados como no asegurables,
cuando son consecuencia de alguna de las actividades que ya realiza la
empresa en la actualidad, o bien porque no son evaluables (caso en el que
la empresa no podr reaccionar de forma racional) o porque cualquier pre-
tensin al respecto est abocada al fracaso, como consecuencia de las difi-
cultades que impone la naturaleza del problema en cuestin a la hora de
establecer sus causas.
El establecimiento con carcter obligatorio de asegurar los daos am-
bientales, cuando no existe un mercado de seguros ambientales, genera un
primer obstculo para su operatividad: el seguro ambiental es un instru-
mento financiero de gestin ambiental que responde a la lgica de un
mercado de libre competencia que como tal, no puede ser creado por ley.
La internalizacin de los daos mediante un sistema de responsabilidad
ambiental con la cobertura de un seguro obligatorio, aumentar los costos
de gestin ambiental de las empresas con respecto a sus gastos actuales.
Los instrumentos normativos pueden resultar relativamente eficaces
cuando se conoce el nivel ptimo de contaminacin socialmente admisi-
ble, las diferencias en los costes marginales de reduccin de la contamina-
cin son reducidas y el Estado y las aseguradoras, pueden acceder fcil-
mente a la informacin sobre estos costos. Los instrumentos econmicos
por su parte, pueden ser eficaces cuando los mercados subyacentes no se
caracterizan por sus disfunciones y cuando hay grandes variaciones en los
costos de reduccin de la contaminacin de las empresas, de forma que al
darles libertad para elegir entre diferentes opciones pueden reducir estos
costos.
Para que funcione un mercado asegurador, en relacin a pasivos am-
bientales, debern definirse con mayor precisin los estndares o parmetros
de calidad a los cuales debe ajustarse la eventual remediacin. Debe consi-
55
Las exigencias normativas ejercen una importante presin respecto de los riesgos regulatorios
derivados, no slo de los pasivos ambientales, sino tambin de los incumplimientos jurdicos
formales (inscripciones, multas, denuncias o declaraciones juradas) que pueden exponer a una
empresa a sanciones legales. Las aseguradoras y entidades financieras tienden a tomar mayores
recaudos respecto de la existencia de estos incumplimientos, con el fin de disminuir su exposicin
al riesgo ambiental incurrido por las empresas con las cuales estn contractualmente vinculadas.
derarse que cualquier operacin comercial que involucre la compraventa
de acciones de una sociedad, una fusin y/o una compraventa de activos y/
o propiedades implica la transferencia ya sea en parte, ya sea en su totali-
dad, de la responsabilidad ambiental originada en hechos pasados. Si bien
la transferencia de responsabilidades civiles ha sido una prctica comn en
todos los negocios jurdicos donde se transfieren activos fsicos, la tenden-
cia indica que los remedios de derecho privado no resultan idneos por s
mismos, requiriendo una complementacin adicional mediante mecanis-
mos aseguradores.
La Directiva sobre Responsabilidad Medioambiental de la Comunidad
Europea, ha provocado que las compaas de seguros estn empezando a
establecer una separacin entre plizas con cobertura de riesgos
medioambientales y plizas de responsabilidad civil general, o a celebrar
acuerdos de cooperacin. En la actualidad, adoptan mayores precauciones
y evalan los riesgos de manera ms profunda cuando proponen una co-
bertura de daos causados al medio ambiente. Las compaas de seguros
fijan su atencin en riesgos medioambientales muy especficos y suscepti-
bles de evaluacin, cuyas primas pueden establecerse en consecuencia.
Sus nuevas polticas tienden a reducir la magnitud de la cobertura ofre-
cida y a limitar el alcance de sta, con el fin de limitar la exposicin global
del asegurador a los riesgos medioambientales. Cada vez se hacen ms
frecuentes las verificaciones in situ previas a la concesin de un seguro a las
industrias contaminantes
55
. Dichos controles aumentan los costos de tran-
saccin con incrementos de las primas y pueden afectar a la capacidad de
las PYME para contratar seguros. Si bien las plizas medioambientales son
ms costosas que las plizas de responsabilidad general, en principio pueden
ser contratadas por todas las empresas, independientemente de su tamao.
Las experiencias del seguro obligatorio en Alemania han puesto de re-
lieve los problemas prcticos vinculados a este tipo de disposiciones. Las
aseguradoras no desean convertirse en un organismo de control de la con-
taminacin. Temen igualmente que esta intervencin en el mercado de los
seguros conduzca a un aumento de los costos totales y de las primas. En el
caso argentino, habida cuenta la falta de experiencia del sector en materia
56
Cfr. Suprema Corte de Mendoza, decisin del 06/04/2006, Actualidad Jurdica de Cuyo, 2006-36.
57
La Ley de Responsabilidad Medioambiental espaola, declara en la disposicin transitoria
nica declara la no aplicacin de la ley a los daos causados por una emisin, un suceso o un
incidente producido antes de su entrada en vigor o a los causados por una emisin, un suceso o
un incidente que se haya producido despus de la entrada en vigor de esta ley, cuando stos se
deriven de una actividad especfica realizada y concluida antes de dicha fecha. Disposicin
transitoria nica. Daos anteriores a la entrada en vigor de la ley.
1. Esta ley no se aplicar a los siguientes daos:
a) Los causados por una emisin, un suceso o un incidente producido antes del 30 de abril de
2007; b) Los causados por una emisin, un suceso o un incidente que se haya producido despus
del 30 de abril de 2007, cuando stos se deriven de una actividad especfica realizada y concluida
antes de dicha fecha.
2. La irretroactividad de esta ley en los trminos descritos en el apartado anterior no impedir
que se adopte cualquiera de las siguientes medidas: a) Que se exija responsabilidad conforme a
otras normas que resulten de aplicacin; b) Que se impongan medidas de prevencin o de
evitacin de nuevos daos conforme a lo dispuesto en la misma y c) Que se obligue a la reparacin
respecto a la parte de los daos no excluidos en el apartado 1.
de responsabilidad ambiental, las compaas tendran que adquirir una
experiencia mucho mayor antes de que pudiera aplicarse un rgimen obli-
gatorio de cualquier tipo.
Sin embargo en el rgimen argentino, probada la relacin causal entre
la omisin y el dao, el incumplimiento de la obligacin de contratar
seguros puede llegar a generar responsabilidad del Estado por falta de
control
56
, toda vez que si bien el veto del Poder Ejecutivo suprimi del
Art. 3 de la Ley 25675 el trmino operativas con el que calificaba sus
disposiciones, las mismas poseen carcter de orden pblico, y en conse-
cuencia como se analizara anteriormente su obligatoriedad es plena, pero
su operatividad y eficacia se encuentra condicionado a una realidad fctica:
la generacin de un mercado o cuasi mercado asegurador, que desarrolle
una cobertura del riesgo de daos al medio ambiente.
La mayor relevancia que revisten los seguros ambientales en relacin a
los pasivos ambientales, reside en su capacidad para planificar la gestin
ambiental a futuro, evitando la generacin incontrolada de nuevos pasivos
ambientales
57
.
. La contaminacin histrica, sea accidental o gradual y los daos que
se producen como consecuencia de ella, incluyendo otras formas de conta-
minacin para los que la responsabilidad no constituye un instrumento
adecuado (casos de daos difusos, contaminador no identificable), hasta el
presente no tienen cabida en los mercados aseguradores: la delimitacin
temporal de la cobertura, si bien tiende a superar la tradicional configura-
cin bajo el sistema claims made, por la suscripcin de plizas bajo los
principios primera manifestacin verificable, en virtud de los cuales el
asegurador cubre los daos declarados, por primera vez, durante la vigen-
cia de la pliza, continan incorporando la clusula siempre que no sean
consecuencia de causas antiguas sobrevenidas con anterioridad a la fecha del contrato
(contaminacin histrica). Tambin se excluyen aquellos daos cuya ocu-
rrencia no poda ser prevista por el asegurado, debido al estado de los
conocimientos cientficos y tcnicos en el tiempo en que aconteci la causa
de tales daos, puesto que en las operaciones del clculo de la prima no se
pudieron prever, tpico caso de los riesgos de desarrollo.
4.4.1) Cobertura de riesgos generados por pasivos ambientales
En la actualidad y aun cuando no lo exige ninguna norma jurdica, es
practica comn en las transacciones inmobiliarias la incorporacin de clu-
sulas contractuales que contemplen la aparicin de eventuales pasivos
ambientales que puedan afectar la ecuacin econmica de la misma. Se
trata de un problema que no se limitan a la previsin de vicios redhibitorios,
propios del derecho privado y la transaccin de bienes econmicos, sino la
existencia de riesgos de carcter ambiental que, por su propia naturaleza,
son susceptibles de afectaciones a bienes de carcter colectivo o pblico
cuya titularidad es ejercida por sujetos ajenos al negocio jurdico privado y
los bienes de tal carcter involucrados.
El comprador tiene la responsabilidad de realizar su propia debida dili-
gencia ambiental, con el objeto de valorar su riesgo e incluirlo en la nego-
ciacin, lo cual depende de su visin, conocimiento e importancia que le
d a los pasivos ambientales. Esto es especialmente relevante en lo que
respecta a pasivos ambientales contingentes, donde la valoracin del ries-
go puede ser diferente entre los agentes que intervienen en el proceso.
En este sentido, el comprador tratar de no heredar responsabilidades
ambientalmente desconocidas o no suficientemente evaluadas, o bien aco-
tarlas en lo posible, minimizando su impacto econmico. Para lograrlo
deber protegerse eficazmente de toda responsabilidad derivada de los
hechos anteriores a la transaccin. En estos casos, el seguro ambiental pue-
de convertirse en una herramienta til para acotar o manejar el riesgo
derivado de las contingencias ambientales.
Entre la variedad de problemas que plantea la cobertura aseguradora de
la responsabilidad por dao ambiental de incidencia colectiva y que con-
diciona la existencia de las causales de exclusin respecto del dao am-
biental puro o colectivo (environmental damage) por parte de las compaas
aseguradoras, resalta que se requiere informacin suficiente sobre los ries-
gos asociados a actividades industriales y proyectos, en base a presupues-
tos tcnicos que permitan evaluar dicho riesgo y definir el cumplimiento
de las exigencias de asegurabilidad.
La ausencia de previsiones legales de exclusin en relacin a la cobertu-
ra de riesgos acumulables (contaminacin gradual) producto de eventos
no repentinos, en el contexto de una concepcin de dao ambiental
(environmental damage), que genera responsabilidad en forma conexa pero
independiente de la responsabilidad civil por dao ambiental (environmental
impairment), significa que una eventual cobertura asegurativa no podra ser
aplicable a cualquier tipo de actividad, sino que debera estar orientado a
aquellas actividades cuyos riesgos ambientales puedan ser estimados, y al
mismo tiempo, que los recursos o elementos del medio ambiente que es-
tn enfrentando el riesgo de que ocurra un dao ambiental, presenten un
alto grado de homogeneidad y restauracin.
En la medida en que la factibilidad de restauracin del dao es mayor,
el mtodo de costo de reposicin brinda una mejor estimacin del valor del
recurso o elemento del ambiente alterado. La posibilidad de restaurar o
recomponer el ambiente daado, no es un problema relacionado con la
determinacin del monto, sino con la reversibilidad del dao provocado.
El problema es distinto si el objetivo del seguro no es recomponer sino
compensar por el dao que se genera al ambiente (indemnizacin sustitutiva en
trminos de la ley 25.675). Si se presenta un caso de prdida total de
recursos naturales por ser el dao irreversible, correspondera estimar el
valor del dao o del recurso de forma de determinar cul es el monto que
debe compensarse para que la sociedad quede con el mismo nivel de bien-
estar inicial. En este supuesto, el costo de reposicin no sera un buen
mtodo para utilizar, ya que si el objetivo no es recomponer el dao, es
ms adecuado utilizar algn mtodo que permita capturar de forma ms
directa el valor del dao, es decir, la prdida de bienestar de la sociedad
por la alteracin del recurso o elemento del medio ambiente.
Si el monto asegurado debe utilizarse en la restauracin del dao
ambiental, debera definirse una tipologa de actividades susceptibles
de asegurar que estarn asociadas a un cierto tipo de proyectos (activi-
dades riesgosas en los trminos de la ley). Esta definicin corresponde-
58
El Decreto reglamentario de la Ley 7070 de Salta (Art. 83 (Estudio de Impacto Ambiental
y Social, reglamentario Art. 44 Ley 7070) establece criterios que desde el punto de vista de la
asegurabilidad resultan tiles: La metodologa adoptada por este reglamento, se sustenta en las
reglas que gobiernan la Ciencia de la Economa del Ambiente. Los bienes, servicios y recursos
ambientales en todas sus funciones tienen una presencia en el mercado, un valor estimativo, el
que permite evaluar las consecuencias econmicas y sociales de un proyecto o accin humana
sobre el medio ambiente. La Autoridad de Aplicacin podr hacer uso de categoras reales de
costo-beneficio en el proceso evaluativo. Para ello se tomarn tres categoras de costos: Costos del
dao ambiental: a)- Directos: dao creado por la presencia de agentes negativos que, actan sobre
alguna funcin ambiental: contaminantes, desechos, sobreexplotacin de recursos, derroche de
energa, poblaciones marginales, ruidos, entre otros. b)- Indirectos: cuando los efectos negativos
producen costos adicionales: por ejemplo, a la sobreexplotacin del bosque se suma la erosin del
suelo, a la falta de planificacin urbana se suma el deterioro del paisaje, entre otros. Costos sociales:
disminucin de la calidad de vida aumento de enfermedades, stress, prdida de bienestar, entre
otros: a)- Directos: del grupo humano directamente involucrado en el Proyecto (empresarios y
trabajadores del rea). b)- Indirectos: generales para toda la poblacin (aplicando la variable
corto, mediano y largo plazo) a la que alcance las consecuencias negativas del Impacto. Costos de
las medidas de proteccin: a) Costos de regulacin y control: Los que resulten de investigaciones y estudios
referidos a qu capacidades del medio ambiente deben ser usadas y en qu cantidad se permite
su uso (costo de regulacin) y el contralor y seguimiento. b) Costos financieros: Aquellos producidos
por el financiamiento de las medidas adoptadas. c) Costos de informacin orientadas a mejorar el
conocimiento acerca de la importancia, necesidad y efectos de las alteraciones del medio am-
biente y su relacin socioeconmica. d) Costos de restauracin: Gastos para recuperar el medio
ambiente ya deteriorado. e) Costos de creacin de nuevas capacidades ambientales: creacin de nuevos
bienes y servicios ambientales para apoyatura del Proyecto principal como por ejemplo la defini-
cin de una frontera agropecuaria, apertura de un parque biolgico, etc. f) Costos de preservacin:
Instalacin de equipos o procesos para el control y tratamiento de actividades que producen
deterioro ambiental los que pueden incluir costos de instalaciones adicionales (planta de trata-
miento de residuos de filtrado de humos, etc.); costo de capital (cargas financieras computadas
como el costo de oportunidad del capital empleado para propsito de control y preservacin
ambiental); costos de operacin y mantenimiento (mano de obra, materiales, energa para apoyar
la actividad eficiente de los equipos de resguardo ambiental). Todos los tems mencionados se
refieren a los costos que cada unidad productora de emisiones o utilizadoras de recursos ambien-
tales, debe realizar para cumplir los requerimientos impuestos para evaluar el Impacto Ambien-
tal que produce o pudiere producir.
ra a la evaluacin de ciertos criterios que permiten acotar los actos
asegurables
58
.
Conforme a esto, el monto del seguro destinado a la indemnizacin
debera corresponder a la suma de los costos de reposicin estimados para
cada dao potencial identificado. Es decir, donde i corresponde a los dis-
tintos daos ambientales potenciales identificados. Tngase presente que
el riesgo asociado a cada dao potencial no es relevante para estimar el
monto a indemnizar, ya que con ello se obtendra un valor esperado del
dao ambiental, que no tiene ningn sentido si el objetivo del seguro es
restaurarlo. El riesgo es importante, para la compaa de seguros en la
59
Calificamos como accidente a la secuencia de sucesos imprevistos que provoca consecuen-
cias indeseadas. La disposicin 8/95 de Superintendencia de Riesgos del Trabajo define acciden-
te: Todo acontecimiento repentino como emisin, vertido, incendio o explosin de gran magnitud en el que estn
implicadas una o varias sustancias qumicas peligrosas que expongan a los trabajadores, a la poblacin y/o al
medioambiente a un peligro grave, inmediato y/o diferido real o potencial.
determinacin de la prima, pero no del monto asegurado. Slo en el caso
en que se tenga alguna evidencia para garantizar que los daos ambienta-
les potenciales son excluyentes (si ocurre uno no ocurre otro), podra definirse
como el monto a indemnizar aquel costo de reposicin ms alto. Esto im-
plica que cualquier dao ambiental significativo que ocurra podr ser re-
parado con el monto asegurado.
Como se mencion anteriormente, a modo de hiptesis, un seguro por
dao ambiental puro (environmental damage) requiere, para hacerlo operativo,
que est orientado a ciertas actividades cuyos riesgos ambientales sean estima-
bles tanto para las autoridades, como para la compaa aseguradora y para los
titulares de los establecimientos industriales. De otro modo, se corre el peligro
de asegurar el desarrollo de actividades que pueden generar daos ambientales
de gran dimensin que no fueron estimados y que no son posibles de reparar.
Cuando se trata de actividades de las cuales no se tiene informacin sobre los
efectos que pueden causar al medio ambiente, o donde se sabe a priori que
generaran daos imposibles de reparar, el seguro no es una herramienta efi-
caz.
Si bien el riesgo por dao ambiental no se encuentra expresamente previsto
como un inters asegurable por la legislacin vigente en materia de seguros
(Ley 17.418 y modif.), tampoco est prohibido por ella y, por el contrario, la
ley es clara al expresar en su artculo 2 que el contrato de seguro puede tener
por objeto toda clase de riesgos siempre que exista un inters asegurable.
En la actualidad no se registran plizas suscriptas exclusivamente en torno
al riesgo por dao ambiental. S en cambio, existen algunas coberturas en las
que se incluye en forma limitada la responsabilidad civil por daos derivados
de la contaminacin ambiental, abarcando en todos los casos, aquella que
fuera accidental
59
y no como consecuencia de la ejecucin normal de una obra.
Para la emisin de un seguro, las aseguradoras realizan una evaluacin
del riesgo a los fines de evaluar el costo de la prima y las posibles sumas a
indemnizarse, consecuentemente, esto lo vincula a la calidad de la gestin
de riesgos de la empresa lo que tendr un efecto disuasorio y fomentar
una prevencin de accidentes ms adecuada y otros tipos de controles
ambientales de la actividad econmica. En este contexto el seguro am-
biental pasara a tener dos efectos, uno de garanta para el supuesto de
60
Cfr. WALSH, Juan R. y PREUSS, F., El dao ambiental: La necesidad de nuevas institu-
ciones jurdicas, JA, IV-1996-963. Tambin ver GALDS, Jorge, Derecho ambiental y dao
moral colectivo: Algunas aproximaciones, JA, 16/12/1998, p. 51.
accidentes y otro de prevencin, por el anlisis previo que debera realizar
la aseguradora al evaluar el riesgo.
Resulta claro que el instrumento del seguro servir en la gestin am-
biental a futuro. Los pasivos ambientales (PA) ya existentes, producto de
dcadas de actividad industrial incontrolada y falta de planificacin urba-
na, requerirn sin duda de un importante esfuerzo econmico por parte
del Estado. Para el supuesto que no existan responsables claramente iden-
tificados, es el Estado quien deber asumir las tareas de recomposicin en
su calidad de tutela del ambiente y de los bienes colectivos afectados.
4.5) Pasivos ambientales y riesgo empresario
Dada la trascendencia y envergadura que tiene la cuestin del dao
ambiental en la actualidad, entendemos que los seguros ambientales de-
bern ir cobrando un papel cada vez mayor en la gestin de riesgos am-
bientales por parte de la empresa. Segn Walsh Vidal de Lamas (2003),
en un seguro por responsabilidad civil convencional, los daos, lesiones o
muerte a terceros por contaminacin no estn incluidos en la cobertura
normal habitual. Debe inclurselos expresamente mediante clusulas espe-
ciales en las condiciones generales del seguro de responsabilidad civil o
una pliza especfica, fijando los alcances y lmites de la cobertura. Estos
son los riesgos especificados (named perils). Tampoco est incluido el caso de
los daos a la salud del personal que sufra consecuencias a raz de una
actividad riesgosa o contaminante, ya que estos supuestos quedan cubier-
tos dentro del seguro de riesgos del trabajo, en el caso de Argentina, median-
te el rgimen de aseguramiento de riesgos de trabajo (ART).
Un accidente que produce un dao ambiental puede perjudicar a varios,
cientos o miles de personas que pueden ser determinadas, indeterminadas e
indeterminables, adems de los recursos que utilizan y su ambiente. El dao
ambiental puede no tener lmites temporales y fsicos precisos, ya que sus
efectos pueden perdurar en el tiempo y en el espacio fsico. Su cuantificacin,
por otra parte suele ser un ejercicio controvertido, en particular cuando se
pretende evaluar o dimensionar el llamado dao moral colectivo
60
.
Un tpico instrumento empleado a fin de conocer cualquier exposicin
a riesgos surgidos de los pasivos ambientales, es el due diligence previo a
una adquisicin de activos, en la evaluacin de sitios para detectar pasivos
contingentes. La evaluacin bsicamente contendr las siguientes etapas
de caracterizacin por fases de estudio: Fase I: Evaluacin tcnico legal del
predio y de la documentacin existente con una calificacin preliminar de
los posibles pasivos; Fase II: Toma de muestras para determinar reas y
costos de remediacin; Fase III: Caracterizacin detallada, fijacin de obje-
tivos (parmetros legales u otros), alternativas, planes y costos y Fase IV:
implementacin y monitoreo.
En funcin de estas consideraciones las empresas pueden adoptar crite-
rios preventivos con el fin de acotar o eliminar cualquier exposicin a ries-
gos surgidos de los pasivos ambientales. Por ejemplo, cuando se realiza
una compraventa de un predio o establecimiento industrial en desuso, se
toman precauciones en funcin de los eventuales problemas ambientales
que pudieran sobrevenir. A veces no se conocen las contingencias y por
ello se establecen clusulas especficas en los contratos de compraventa o
cesin de activos.
La inclusin de aspectos ambientales en las auditoras y revisiones am-
bientales de lnea de base, junto a los factores legales, financieros, es una
prctica demandada por inversores extranjeros y nacionales, como condi-
cin previa a un contrato de compraventa. El informe de la revisin
medioambiental constituir para el cliente un importante elemento du-
rante el proceso de negociacin del contrato de compraventa, en relacin a
las condiciones de la transaccin, el precio, las clusulas contractuales ms
restrictivas en funcin del estado del emplazamiento y sus riesgos, as como
la reserva de parte de la inversin para subsanar los daos detectados. Sin
embargo, no podemos obviar que las soluciones preventivas, en muchos
supuestos, son difciles de determinar por el estado actual de la tcnica,
los riesgos del desarrollo son desconocidos conforme el estado de conoci-
mientos cientficos y tcnicos (state of art) del momento en el que un
producto es fabricado o puesto a la venta y, por otra parte, la evaluacin de
los riesgos y daos es, en ocasiones, enormemente compleja.
Generalmente cuando se realiza una compraventa o transferencia de un
predio, terreno o establecimiento fabril, se toman precauciones en las clu-
sulas contractuales, teniendo en consideracin los problemas ambientales
que pueden preexistir, se trate de pasivos contingentes o configurados:
1. Deslinde de responsabilidad, donde el vendedor asume la responsabilidad por
todo lo que hubiese ocurrido antes del cierre de la operacin: De esta manera se
busca resolver las insuficiencias propias de los vicios redhibitorios estable-
cidos en el Cdigo Civil. Esta modalidad fue de aplicacin en algunas
privatizaciones de empresas estatales en la Argentina
2. Declaraciones y garantas, donde el vendedor manifiesta que a la fecha de
cierre del acuerdo, ha cumplido con las leyes ambientales y que no hay contaminacin
en su predio: El comprador intentar tener garantas adicionales para asegu-
rar su solvencia y el vendedor para aliviar el gran peso de una garanta tan
amplia, podr requerir al comprador un seguro que cubra eventuales res-
ponsabilidades ambientales.
3. Clusula de seguridad utilizada para aquellos casos donde no hay una
certeza sobre la existencia o gravedad de los pasivos ambientales: En estos casos se
puede constituir un fondo de reserva o depsito de garanta por un tiempo
prudencial determinado. Al cumplirse el plazo y de no comprobarse la
existencia de pasivos ambientales, se libera la reserva de fondos a favor del
vendedor. En este caso, el fondo se constituye como cuenta especial o cuenta
a favor del vendedor. Por lo general la cuenta queda administrada por un
tercero en calidad de fiduciario, hasta el vencimiento del plazo. En algunas
instancias se puede acordar una liberacin, previo informe a ambiental a
cargo de un auditor independiente.
Por ejemplo, en el caso de la privatizacin aeroportuaria argentina, los
adquirentes pudieron encontrar en el Data Room dentro de las fechas
establecidas, el estudio existente sobre diagnstico de la situacin medio
ambiental (Fase 1) de los aeropuertos comprendidos en esta licitacin. Por
otra parte, el ORSNA, efectu a su cargo los estudios de situacin medio
ambiental donde se deba detectar en forma definitiva las anomalas a so-
lucionar (Fase 2).
El deslinde de responsabilidad por pasivos ambientales, quedaron defi-
nidos en los Estudios de Lnea de Base Ambiental en los Aeropuertos del
Grupo A para la caracterizacin y determinacin de magnitudes de los pasivos
ambientales identificados en cada uno de los aeropuertos. La legitimidad de los
descuentos de canon en concepto de remediacin pasivos ambientales
preexistentes, qued supeditada a los resultados que arrojasen los estudios
de la Lnea de Base Ambiental, una vez emitida la opinin del organismo
competente y aprobada por el ORSNA, siendo recin entonces posible habi-
litar su calificacin como remediacin de pasivos ambientales, previos a la
toma de tenencia.
4. Clusula de reduccin de precio para el caso de detectarse pasivos ambientales:
en ella se consigna claramente, que del valor de la venta se destinar un
monto determinado a la cobertura de los pasivos ambientales contingen-
tes. Una variante de esta modalidad es la utilizada en la recuperacin de
predios donde se conoce de antemano la existencia y alcances de los pasi-
vos ambientales (pasivos ambientales configurados). En estas situaciones,
tpicas del desarrollo de predios degradados o brownfields, es comn
pactar el precio en funcin del valor del terreno, ms el costo de la
remediacin. El comprador conoce la situacin ambiental del inmueble y
mediante una quita en el precio se hace cargo de la remediacin. En otros
casos se transfiere el pasivo, compartiendo el riesgo de la remediacin.
En los supuestos de cesiones de licencias ambientales, permisos, conce-
siones o autorizaciones, y en general de todo tipo de acto administrativo,
que se produzca como consecuencia de un negocio jurdico realizado entre
el titular del acto administrativo, y un tercero que asume la explotacin, la
obra o actividad, la autoridad ambiental se dirige contra el titular actual y
no contra los anteriores titulares. Y esto se debe a que la autoridad am-
biental parte del supuesto de que quien recibe la cosa, lo hace con todos
los vicios derivados de ella, en virtud del inters pblico ambiental com-
prometido. Esto no significa, en todo caso, que el vendedor o anterior
titular del acto administrativo no sea responsable ante el comprador o
nuevo titular, pero es una situacin derivada del negocio jurdico.
El comprador debe ser cuidadoso en pactar clusulas que le permitan
repetir contra el vendedor por concepto de remediacin de pasivos am-
bientales, por cuanto el nuevo titular puede ser obligado a remediar los
pasivos ambientales preexistentes. El adquirente asume la cosa en el estado
en que se encuentra, y por eso debe pactar la posibilidad de repetir contra
el vendedor o cedente, establecindose en una clusula las condiciones en
que el vendedor o cedente sale en defensa del comprador y la responsabi-
lidad que asume ante ste por el pago derivado de hechos ocurridos con
anterioridad a la compra o cesin.
4.6) Instrumentos de recomposicin y compensacin de daos
ambientales
La contaminacin histrica y los daos que se producen como conse-
cuencia de ella, tpico caso de los pasivos ambientales, puede ser accidental
o gradual. Para tratar los casos de contaminacin del pasado, as como
otras formas de contaminacin para las que la responsabilidad no constitu-
ye un instrumento adecuado (casos de daos difusos, contaminador no
identificable o insolventes), debe recurrirse a otros instrumentos como la
aplicacin de instrumentos financieros de gestin ambiental.
61
A. 1274. XXXIX. ORIGINARIO.
62
Tambin constituye una exigencia de la Ley 25.612 de Gestin Integral de Residuos
Industriales y de Actividades de Servicios (arts. 27 y 38) de la Ley 25.670 y la Ley 25.670 de
Presupuestos mnimos para la gestin y eliminacin de los PCBs (Art. 9).
63
La propuesta legislativa no es muy precisa cuando establece la coexistencia del fondo de
restauracin con el seguro ambiental. De acuerdo al texto del proyecto, la integracin del fondo
de restauracin, es una potestad del titular de la actividad riesgosa, sin aclarar si la constitucin
de este fondo reemplaza o exime la contratacin del seguro ambiental. Quizs la voluntad del
legislador ha sido la de establecer un mecanismo suplementario al seguro, siguiendo los mecanis-
mos adoptados por algunos regmenes internacionales. En estos casos la constitucin del fondo
permitir al responsable de la actividad contaminante o riesgosa disminuir su prima por el
seguro obligatorio (22) o suplirlo.
El reciente fallo de la Corte Suprema de Justicia Asociacin de
Superficiarios de la Patagonia c/ YPF S.A. y otros s/ Dao ambiental del 13
de julio de 2004
61
, replantea la aplicacin de los instrumentos de poltica
ambiental previstos en la ley 25.675 al sector de los hidrocarburos, a los
fines de obtener las acciones necesarias para la recomposicin del dao
ambiental colectivo causado por la actividad, en especial la obligacin de
contratacin del seguro de cobertura por actividades riesgosas para el me-
dio ambiente y la constitucin del fondo de restauracin ambiental
62
.
4.6.1) Aplicacin de fondos de restauracin para pasivos
ambientales
La Ley 25.675 de Poltica Ambiental Nacional establece en su Art. 22
que toda persona fsica o jurdica, pblica o privada, que realice actividades
riesgosas para el ambiente, los ecosistemas y sus elementos constitutivos,
deber contratar un seguro de cobertura con entidad suficiente para garan-
tizar el financiamiento de la recomposicin del dao que en su tipo pudiere
producir; asimismo, segn el caso y las posibilidades, podr integrar un fondo de
restauracin ambiental que posibilite la instrumentacin de acciones de reparacin
63
.
Los fondos ambientales (individuales o colectivos) de carcter volunta-
rio, pueden cumplir un papel muy valioso en la restauracin de pasivos
ambientales cuando las fuentes de emisiones contaminantes son mltiples
(por ejemplo, en casos de contaminacin atmosfrica), o bien cuando es
posible hacer un seguimiento de las emisiones, a fin de financiar el fondo
mediante la imposicin de gravmenes sobre stas. En tales casos, existira
la posibilidad de asociar un fondo de compensacin destinado a reparar los
daos causados al medio ambiente con un instrumento econmico (im-
puesto sobre la contaminacin) destinado a financiarlo.
64
Proyecto de ley de la Cmara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires sobre el
saneamiento de pasivos ambientales (D1.577-01/02, Mara Ins Fernndez).
Estos fondos son financiados por los potenciales agentes contaminan-
tes. Los sectores econmicos ms directamente involucrados en el tipo de
dao que hace necesaria la reparacin, son quienes van a contribuir a la
financiacin del fondo.
Pero frente a los problemas de ausencia de un responsable, imposibilidad
de demostrar el nexo causal, contaminacin histrica o crnica, el fondo de
restauracin ambiental, operando a modo de garanta financiera, puede pre-
sentarse como un mecanismo idneo para superar estos inconvenientes. Cla-
ro est que conforme la ley, se lo regula como una va facultativa que posibi-
lite la instrumentacin de la reparacin o compensacin. Nada se dice acerca
de las vas de financiacin del fondo, aunque se deduce que los recursos
debern provenir de los propios operadores econmicos en su formacin.
La Provincia de Buenos Aires, por ejemplo, tuvo un proyecto de ley
cuyo objeto era la construccin de un sistema local de recomposicin y
saneamiento de pasivos ambientales
64
. Esta norma provincial proyectaba
establecer los lmites fsicos y monetarios de la remediacin o mitigacin
para los pasivos ambientales crticos. A tal efecto propona un catastro
de inmuebles afectados y el diseo de planes para la remediacin para
aquellas reas degradadas por accin antrpica. La norma regira expresa-
mente para estos supuestos, no comprendiendo los desastres naturales,
que quedan abarcados por el sistema de emergencias y defensa civil. La ley
proyectada tambin constituye un fondo de afectacin especfico para el
saneamiento y la reparacin de los pasivos ambientales, administrado por
el Ministerio de Asuntos Agrarios y Produccin de la Provincia. Este fondo
se financiara con partidas provenientes del presupuesto provincial, ade-
ms de la cooperacin internacional y los dineros provenientes de los jui-
cios de apremio, en virtud de las acciones de recupero de daos y de las
acciones de reparacin estatuida por la ley 11.723.
4.6.2) Aplicacin de fondos de compensacin ambiental
La creacin de fondos de compensacin es una alternativa vlida que ha
surgido en los ltimos aos para gestionar pasivos ambientales, a la vista
de la estrechez del mercado tradicional del seguro, los intereses sociales en
juego y los grandes grupos industriales afectados.
65
Cfr. Provincia de Salta: (Ley 7070): Arts. 157, 158, 159 y 160; Decreto Reglamentario N 3097/
2000: Arts. 304, 305, 306, 310 a 313. Provincia de La Pampa: Ley N 1352 (Amparo de los Intereses
Difusos o Derechos Colectivos): Art. 28; Decreto 2054/00 (Decreto Reglamentario de la Ley de Resi-
duos Peligrosos): Art. 4, Ley 1914: Arts. 39 y 53. Provincia de Chaco: Ley N 3964: Art. 17; Ley 3911:
Arts. 10 y 12. Provincia de Neuquen: Decreto N 2.656 (Reglamentacin de la Ley de Medio Ambiente):
Arts. 29 y 30; Ley Provincial N 2183: Arts. 6, 7 y 9; Decreto 836/2003: Art. 11. Provincia de Tucumn:
Ley 6253: Art. 18. Provincia de Formosa: Ley provincial de Medio Ambiente N 1060: Arts. 38 a 47 y 71.
Provincia de Misiones: Ley Provincial N 3079 (Evaluacin de Impacto Ambiental); Provincia de Catamarca:
Ley 5034 (Amparo judicial de los intereses difusos o derechos colectivos; entre otras.
Estos fondos de compensacin pueden ser de carcter pblico, privado
o mixto, y tienen como misin fundamental facilitar la restauracin del
medio ambiente cuando los responsables del dao resultan insolventes, no
es posible identificar al causante, se trata de pasivos ambientales o bien de
casos de contaminacin difusa.
Los fondos de compensacin ambiental constituyen un mecanismo com-
plementario para ofrecer financiamiento para la reparacin de daos ambien-
tales y el saneamiento de pasivos ambientales, que puedan no estar cubiertos
por un sistema de responsabilidad. Adems, dichos fondos pueden presentar
diversas ventajas cuando la reparacin es lenta o cuando se trata de evitar
litigios complejos entre un nmero mltiple de responsables y vctimas.
Existen antecedentes similares en distintos pases europeos y latinoa-
mericanos. La experiencia adquirida indica que la aplicacin de estos fon-
dos suele reservarse a problemas de contaminacin difusa y a lugares con-
taminados aislados a los que no cabe atribuir parte responsable alguna que
corra con los gastos de saneamiento.
El Artculo 34 de la Ley 25.675 establece: Crase el Fondo de Compensacin
Ambiental que ser administrado por la autoridad competente de cada jurisdiccin y estar
destinado a garantizar la calidad ambiental, la prevencin y mitigacin de efectos nocivos o
peligrosos sobre el ambiente, la atencin de emergencias ambientales; asimismo, a la proteccin,
preservacin, conservacin o compensacin de los sistemas ecolgicos y el ambiente.
Las autoridades podrn determinar que dicho fondo contribuya a sus-
tentar los costos de las acciones de restauracin que puedan minimizar el
dao generado.
La integracin, composicin, administracin y destino de dicho fondo sern trata-
dos por ley especial.
En el rgimen argentino, el Fondo de Compensacin Ambiental, sera en
realidad un fondo de garanta colectiva. La composicin financiera de estos
fondos, segn algunas experiencias ya desarrolladas a nivel provincial, se
integra con partidas presupuestarias especiales, con los fondos percibidos en
concepto de multas, tasas, aranceles y recursos obtenidos a travs del ejerci-
66
Por ejemplo, la Ley 7070 de la Provincia de Salta: Art. 139- La repeticin de las sumas
abonadas por el Estado en concepto de evaluacin de daos, reparacin o restauracin del
ambiente contra los responsables del dao, se tramitarn por procedimiento judicial sumarsimo.
El cobro judicial de las multas administrativas, se tramitar por la va de ejecucin fiscal y en
todos los casos, se dar intervencin a Fiscala de Estado en orden a lo dispuesto en el Art. 149
de la Constitucin Provincial.
cio de la accin de regreso que ejerce el Estado contra el verdadero responsa-
ble de los daos, en cumplimiento del principio contaminador- pagador
65
.
Si bien an no se ha dictado la ley especial prevista por el Art. 34 de la
Ley 25.675, esta ley ya ha incorporado una de las partidas que integrarn
el fondo de compensacin ambiental que deber constituirse y adminis-
trarse segn la jurisdiccin que corresponda- a nivel nacional y provin-
cial: la indemnizacin sustitutiva que determine la justicia ordinaria
interviniente en causas por dao ambiental colectivo.
Una de las desventajas que podra presentarse es que siendo el fondo de
carcter pblico, es probable que produzca una mayor burocracia y con-
duzca a una socializacin del riesgo indeseable, que induce a los responsa-
bles a una menor diligencia que si se les hiciera directamente responsables
de sus conductas daosas. No obstante, la opinin global sobre ello es
positiva, como complemento del instituto de responsabilidad, y por el
otro lado, hay que tener presente, en todo caso, el fondo debe poseer una
accin de regreso frente al verdadero responsable
66
.
Los fondos pueden organizarse a distintos niveles (local, nacional o re-
gional) en funcin de diversas razones administrativas y financieras. Para
ser rentable, la gestin de los fondos requiere una fuerte participacin
local. Adems, la financiacin puede parecer ms equitativa si procede de
una base local, en la medida en que los beneficios del fondo se destinaran
a los contribuyentes al mismo. La utilizacin de los sistemas nacionales de
percepcin de tributos o contribuciones ya existentes permitira reducir
los costes de gestin de los fondos. A pesar de que existen elementos para
justificar la realizacin de economas de escala en los grandes fondos (por
ejemplo, a escala regional) que cuentan con una base de financiacin muy
amplia, no son muchas las pruebas concluyentes al respecto, motivo por el
cual la tendencia actual es hacia los fondos con una base de financiacin
ms bien local o nacional.
En el marco del seguro individual y para un gran nmero de siniestros,
las compaas industriales pueden concretar seguros de responsabilidad
cubriendo la contaminacin que tenga como origen accidentes o aconteci-
mientos repentinos e inesperados. Este seguro no cubre por lo general las
emisiones deliberadas y de carcter continuo, de materiales nocivos. Por
ejemplo, el saneamiento de cuencas hdricas contaminadas, tpico caso de
pasivos ambientales generados por contaminacin de fuente difusa, como ocu-
rri con el saneamiento del Riachuelo se plante en un primer momento abor-
dar la cuestin de los pasivos ambientales existentes, mediante la exigencia de
un seguro por daos ambientales a las empresas radicadas en la cuenca. La
inclusin de este requisito se present en el primer Plan de Saneamiento de la
Cuenca Matanza Riachuelo con la propuesta de exigir un seguro ambiental:
(punto 10.3) ... Exigir la constitucin de un seguro obligatorio de responsa-
bilidad civil de cobertura de daos ambientales para todas aquellas empresas
que puedan tener un eventual riesgo potencial de generar un impacto negati-
vo desde el punto de vista ambiental sobre los habitantes, los bienes y los
recursos naturales existentes en la cuenca. Por diversos motivos, la inclusin
original de la temtica no fue incorporada al texto final.
Con posterioridad la Ley 26.168 por la que se cre la Autoridad de
Cuenca Matanza Riachuelo como ente de derecho pblico interjurisdiccio-
nal, mediante el atpico mecanismo de una ley convenio con adhesin
posterior de la provincia de Buenos Aires y Ciudad Autnoma de Buenos
Aires refractario a la carcter intrafederal de los organismos de cuenca y su
necesaria creacin mediante tratado interjurisdicional parcial, se cre un
Fondo de Compensacin Ambiental administrado por la Autoridad de
Cuenca Matanza Riachuelo y destinado prioritariamente a la prevencin,
mitigacin y recomposicin de los daos ambientales.
Este Fondo de Compensacin ambiental especfico, que operara como com-
plemento al sistema de garantas financieras (Art. 22 Ley 25675), estar inte-
grado por asignaciones presupuestarias; los fondos recaudados en concepto de
multas, tasas y tributos que establezcan las normas; las indemnizaciones de
recomposicin fijadas en sede judicial entre otras fuentes de recursos, constitu-
ye claramente un mecanismo de financiamiento de los pasivos ambientales
preexistentes en la cuenca, especialmente para todos aquellos casos de
remediacin de daos cuyos causantes no resultan identificables.
4.7) Modalidades de financiamiento de la remediacin
Adems de los instrumentos financieros analizados anteriormente, para
el financiamiento de la remediacin de los pasivos ambientales, un tema
ineludible de abordar es el referido a la financiacin de los programas de
remediacin de parajes y recuperacin de recursos naturales. En este senti-
67
En Europa slo ha habido un programa de ayuda a la recuperacin ambiental de zonas
mineras, el programa Rechar que finalizo a mediados de los 90. Este fondo contemplaba la
reconversin de actividades econmicas en las cuencas tradicionalmente carbonferas.
do, es importante sealar que el rgimen legal que se adopte deber facili-
tar mecanismos diversos que aseguren la disponibilidad de fondos princi-
palmente en los casos donde no sea posible identificar a los titulares u
operadores responsables de la contaminacin.
La financiacin necesaria para la remediacin de los pasivos implicara
la creacin de un Superfondo, sin embargo esta propuesta pierde priori-
dad en pases cuyo Estado todava no satisface las necesidades bsicas de
salud, educacin e infraestructura de buena parte de su poblacin. Espe-
cial funcin preventiva cumplira una ley adecuada para el cierre de activi-
dades que incorpore los mecanismos ya desarrollados en otras regiones.
A modo de ejemplo, la Ley de Pasivos Ambientales Mineros peruana
deja establecido que el Fondo Nacional del Ambiente -FONAM- cuya funcin
es promover la inversin pblica y privada en los proyectos ambientales
prioritarios en el pas - sea la entidad encargada de captar recursos necesarios
para solventar la remediacin de los pasivos. Para ello el FONAM recurre a
mecanismos de financiamiento como: canje de deuda, donaciones y otros
medios. El proyecto tambin estableca inicialmente un mecanismo de in-
centivo tributario mediante el cual los titulares mineros involucrados en el
proceso de remediacin de pasivos y cierre de los mismos pudieran deducir
los gastos incurridos en el clculo del impuesto a la renta por considerarse
parte del proceso operativo minero. Sin embargo este punto fue muy cues-
tionado y no fue objeto de aprobacin legislativa.
Una posibilidad interesante a ser consideradas para la discusin gene-
ral, es la propuesta ya hecha en distintas conferencias, en el sentido de
constituir un Fondo Internacional para solventar costos de remediacin de
pasivos ambientales mineros con aportes de las empresas mineras multina-
cionales y las instituciones financieras cooperantes, a cuyos recursos pue-
dan acceder aquellos pases que lo requieran. El acceso a estos recursos en
un inicio posibilitara que los programas de remediacin por lo menos se
concentren en hacer de los sitios afectados lugares seguros en trminos
fsicos y qumicos y tambin en atender bsicamente la recuperacin de
recursos naturales que son el sustento de vida de las poblaciones locales y
cuya contaminacin pone en riesgo el derecho a la salud.
La propuesta del Fondo Internacional se considera teniendo como refe-
rencia que los problemas del financiamiento de la remediacin es un tema
68
Un primer estimado de los costos de la remediacin de los pasivos identificados en aproxi-
madamente 700 zonas del pas asciende a US$ 200.000 millones de dlares.
69
Para una recopilacin de la aplicacin de la legislacin civil a los daos ambientales en
Europa vese CMS CAMERON MCKENNA, Study of Civil Liability Systems for Remedying
Environmental Damage, 1996, disponible en http://europa.eu.int/comm/environment/liability/
background.htm.
70
MURADIAN R. and MARTNEZ-ALIER J., 2001, Trade and the environment: from aSouthern
perspective, in Ecological Economics, 36, 281-297
comn a muchos pases no slo de nuestra regin sino tambin a aquellos
de otras regiones como la Unin Europea
67
. Es el caso por ejemplo de
Espaa
68
en donde tampoco hay mecanismos previstos para la financiacin
de la remediacin de minas abandonadas sin titulares posibles de identifi-
cacin, lo cual hace que las Comunidades Autnomas inviertan en medida
desigual en la recuperacin o simplemente evaden el tema.
El concepto de pasivo ambiental, como conjunto de daos al medio
ambiente de una empresa a lo largo de la historia, no existe en la legisla-
cin de ningn pas, aunque los daos ambientales pueden ser persegui-
dos bajo la legislacin penal y civil general sobre daos y en algunos pa-
ses, como el nuestro por el rgimen general y sectorial de derecho ambien-
tal vigente a travs de la figura jurdica de dao ambiental
69
. Existe tam-
bin legislacin penal en algunos pases, tipificando el delito ecolgico.
En estos regmenes se tiene que individualizar al contaminador y estable-
cer una relacin de causa - efecto: los casos de contaminacin de carcter
difuso, procedentes de fuentes mltiples, no son considerados. Normal-
mente no se aplica la retroactividad de la responsabilidad, ya que slo
puede ser atribuida a titulares de actividades que estaban prohibidas en el
momento de la emisin, a pesar del hecho que la percepcin de la conta-
minacin muta con el tiempo y con el progreso de la investigacin cient-
fica, de la informacin y del nivel de conciencia del riesgo.
El problema es que muchas veces la legislacin nacional de los pases en
desarrollo no es suficiente para proteger a sus habitantes, por falta de vo-
luntad o de fuerza poltico - econmica, generndose ciertos nichos de
impunidad. Las empresas transnacionales se aprovechan frecuentemente
del hecho que en estos pases, las legislaciones ambientales y laborales son
menos estrictas, los salarios ms bajos y en caso de accidente la compensa-
cin a los daados menor, usando como una suerte de chantaje la facilidad
de trasladar la produccin a otros pases
70
. El hecho de que se trate de
empresas con un poder econmico, financiero y poltico relevante y con
una gran produccin garantiza el xito de estos mecanismos distorsivos.
71
HERZ R.L., 2000, Litigating environbmental abuses under the Alien Tort Claims Act: a practical
assessment, en the Virginia Journal of International Law, vol. 40: 545.
72
Se define como ley consuetudinaria el conjunto de usos y prcticas de las naciones. Se
puede probar la existencia de una ley consuetudinaria a travs del trabajo de juristas y comen-
tadores, de documentos oficiales y otras indicaciones de la accin gubernamental, de acuerdos
internacionales, de juicios de tribunales nacionales e internacionales, y de la opinin de juristas
de reconocido prestigio.
73
Sobre las limitaciones del ATCA: DONALD J. KOCHAN D.J., 2000, Aspirin for a Major
Headache? - Scaling Back Relief Under the Alien Tort Claims Act, Federalist Society for Law and
Public Policy Studies en http://www.fed-soc.org/Publications/practicegroupnewsletters/
internationalnews/aspirin-intv3i3.htn.htm.
74
http://www.moles.org/ProjectUnderground/motherlode/freeport/freeport.html.
Como contrapartida en Estados Unidos, una estrategia para que los
responsables de graves violaciones de derechos humanos sean castigados es
la legislacin estadounidense ATCA (Alien Tort Claims Act)
71
, introducida
en el 1789 pero usada raramente antes del 1980, que cede a las cortes
federales el derecho de ocuparse de procesos de responsabilidad civil en
casos de agravios cometidos por extranjeros en la violacin de una norma
de ley internacional consuetudinaria
72
. Es un campo parcialmente inex-
plorado, pero que puede ser un camino para juzgar a empresas norteame-
ricanas, cuyas subsidiarias estn en otras partes del mundo
73
. Hay casos de
abusos ambientales juzgados bajo la jurisdiccin del ATCA, aunque, des-
afortunadamente, hasta la fecha con poco xito.
Uno de estos casos es el de la Freeport-McMoRan, empresa minera que
trabaja en Papua Occidental. Esa explotacin minera que es la primera
productora de oro en el mundo y tercera de cobre, ha destruido miles de
hectreas de selva tropical, devastando lagos y contaminando el agua. La
mina descarga actualmente al da alrededor de 120.000 toneladas de dese-
chos txicos no tratados en los cursos de agua, y planea aumentar su des-
carga a 200.000 toneladas diarias, que corresponden a un camin de diez
toneladas cada tres segundos
74
. La salud y la vida de las poblaciones locales
estn seriamente amenazadas.
El caso fue presentado bajo la legislacin ATCA a la Corte Distrital de
Louisiana, que la rechaz. Dos son las razones para el frecuente rechazo de
tales casos bajo la doctrina de forum non conveniens (foro no adecuado). La
primera que las pruebas y testigos de los daos no estn en el pas de domi-
cilio oficial de la empresa sino en el pas donde ocurri el dao y all debe
celebrarse el juicio. (En contra se argumenta que el dao fue planeado o
negligentemente tolerado en la sede central de la empresa, y tambin que
no hay condiciones para una justicia imparcial en la zona perjudicada). La
75
http://www.texacorainforest.org.
segunda es que los agravios ambientales no son violaciones inmediatas del
derecho internacional y entonces no pueden ser juzgados bajo la ATCA.
Otro caso muy clebre bajo la legislacin ATCA, rechazado por las cortes
de Estados Unidos pero pendiente aun de apelacin, es el caso Texaco, una
empresa transnacional que perfor la selva amaznica de Ecuador durante
veinte aos (hasta 1992) para la extraccin de petrleo, descargando can-
tidades masivas de productos altamente txicos. A menudo los depsitos
de almacenamiento de agua de extraccin se han roto o se han desborda-
do, contaminando de manera muy importante el medio ambiente y pro-
vocando serios daos a la salud de la poblacin local. Por lo menos 300.000
personas fueron gravemente afectadas
75
.
Otro caso relativamente reciente es el de Bhopal, en India, que se pre-
sent en un segundo intento bajo el ATCA en el 1999 y todava no est
resuelto. Se trata del caso de la Union Carbide, que, en 1984, sufri un
accidente muy importante en una de sus fbricas de pesticidas, matando a
5.000 personas directamente y ms de 20.000 por la exposicin a las emi-
siones txicas. As tambin, caus enfermedades crnicas a aproximada-
mente 120.000-150.000 personas. La Union Carbide rechaz toda res-
ponsabilidad en el accidente y slo acept compensar a las vctimas, des-
pus de cinco aos de batallas legales, otorgando a cada afectado, una cifra
irrisoria.
La Directiva europea sobre la responsabilidad ambiental como se anali-
zara anteriormente, es un rgimen muy innovador con respecto a la legis-
lacin actual, pero an con muchas limitaciones. Solo en caso de daos a la
biodiversidad de algunas reas incluidas en una lista, denominada Natura
Network 2002, cualquier actividad que los haya producido se considerar
responsable y la responsabilidad ser objetiva, es decir no es necesario pro-
bar la intencionalidad o negligencia del causante. En daos que no perju-
dican la biodiversidad las empresas sern consideradas responsable solo si
hay negligencia o intencionalidad (responsabilidad subjetiva) y si se trata
de las actividades peligrosas listadas en la propuesta.
Se trata de una legislacin donde la responsabilidad no posee carcter
retroactivo. En otras palabras, slo sern cubiertos los daos que sean pro-
vocados desde el momento de la aprobacin de la Directiva hacia adelante
(naturalmente los daos anteriores se podrn reivindicar bajo la legislacin
general civil y penal ya existentes). Adems, no cubre los daos que no son
previsibles en funcin del estado de los conocimientos tcnicos y cientfi-
76
http://www.epa.gov/superfund.
cos del momento en que se realizan las actividades contaminantes, consti-
tuyendo los riesgos de desarrollo una eximente de responsabilidad.
En materia de garantas de financiamiento, en Estados Unidos el
Superfund, adopt una estrategia especial en el caso de depsitos de resi-
duos peligrosos cerrados o abandonados en el territorio nacional (sitios
hurfanos, de los que nadie acepta la responsabilidad). En esos casos, el
Superfund financia las operaciones de limpieza, a travs de un recargo im-
puesto a las industrias petroleras y qumicas. En ms de veinte aos de
actividad y con un presupuesto de 1,6 billones de dlares entre capital
pblico y privado, el Superfund ha limpiado cientos de sitios contamina-
dos
76
.
Existen otras modalidades de fondos como las que exponemos a conti-
nuacin:
a) Fondos de garanta: Su mecanismo de aplicacin se desencadena cuan-
do la vctima no obtiene indemnizacin, as como en los casos en los que
no se puede identificar al responsable o, si lo fuera, resultara insolvente.
b) Fondos complementarios: Actan cuando existe un lmite mximo de
responsabilidad que es sobrepasado.
c) Fondos autnomos: Operan en los supuestos de daos provocados por
causas cuyos orgenes no estn identificados.
d) Fondos de subrogacin: Sirven para reparar, de manera automtica, el
dao y, posteriormente, buscar al presunto responsable del mismo.
Otros instrumentos aseguradores que pueden aportar cobertura a los
mecanismos citados son los Retroplanes (que consisten en una mezcla de
seguro con la propia participacin de la empresa), la cobertura colectiva de
contaminaciones graduales (Chemical Industries Association -Ceilif-), el com-
binado seguro/financiacin (Channeled Clean Up Liability), el conocido con
la denominacin Oust (Office of Underground Storage Tanks), adems de la
pliza de responsabilidades de por vida.
De este modo, las lagunas legales existentes por posibles transferencias
de actividades peligrosas a empresas que estuvieran poco capitalizadas y
que pudieran declararse insolventes, en un momento determinado, ante la
presencia de importantes daos, quedaran cubiertas. El argumento se
basara en el hecho de que al poder contar con una proteccin frente al
riesgo que comporta la responsabilidad, a travs de una garanta financiera
como la suscripcin de una pliza de seguro, la incidencia de prcticas
fraudulentas quedara, en buena medida, minimizada.
77
El captulo toma como fuente de referencia, varias normas internacionales de contabilidad
(IAS) que han sido publicadas por el IASC y son de especial relevancia para las cuestiones
medioambientales, especialmente la IAS 36, sobre prdidas inesperadas de valor en los activos, la
IAS 37, sobre provisiones e informaciones sobre activos y pasivos contingentes, y la IAS 38, sobre
inmovilizado inmaterial. Tambin se han considerado la declaracin sobre contabilidad e infor-
macin financiera relativa a los costes y obligaciones medioambientales elaborada por el Grupo
de trabajo de las Naciones Unidas sobre normas internacionales de contabilidad e informacin
(IASR, Td/B/COM.2/ISAR/3, de 12 de marzo de 1998) y la Recomendacin de la Comisin
Europea, del 30 de mayo de 2001, relativa al reconocimiento, la medicin y la publicacin de las
cuestiones medioambientales en las cuentas anuales y los informes anuales de las empresas.
Diario Oficial N L 156 de 13/06/2001 p. 0033 0042.
5. INTERNALIZACIN DE COSTOS AMBIENTALES Y CONTABILIDAD
AMBIENTAL EMPRESARIA
77
Desde una perspectiva estrictamente econmica, los problemas ambien-
tales se pueden interpretar como resultado de fallas en los mercados, ca-
rencia de informacin, diseos institucionales y de poltica, que se tradu-
cen en la transferencia de costos de quienes los provocan hacia otros secto-
res de la sociedad o incluso, a las generaciones futuras. Dicho en otros
trminos, los problemas ambientales son externalidades que deben corre-
girse mediante conductas preventivas, logrando que quienes generan da-
os ambientales asuman sus costos, lo cual puede lograrse a travs de dife-
rentes medios, como el establecimiento de regulaciones y su aplicacin
coercitiva, el convencimiento y la cooperacin, o bien, a travs de instru-
mentos econmicos, o una combinacin adecuada de ellos.
Ese enfoque econmico, supone fijar correctamente los precios, puesto
que el valor de muchos bienes ambientales es difcil de determinar en
trminos monetarios. No obstante, los mecanismos de valoracin, fijacin
de precios y contabilidad ambiental desempean una funcin crucial en la
consecucin del desarrollo sostenible. Las valoraciones econmicas pueden
ayudar a los agentes econmicos en la tarea de tener en cuenta los efectos
sobre el medio ambiente cuando toman decisiones de inversin o consu-
mo. All donde rigen los principios de la economa de mercado, los precios
deberan reflejar, en su totalidad, el costo que la produccin y el consumo
supone para la sociedad, incluyendo los costos ambientales.
Entre las medidas que se requieren para determinar los costos ambien-
tales, con vistas a un mecanismo de fijacin de precios ms eficaz desde el
punto de vista ambiental, figuran las siguientes: a) la evaluacin, en tr-
minos econmicos, de los recursos naturales y ambientales; b) la obten-
78
El principal problema con los pasivos ambientales es su cuantificacin monetaria. La NIC 37
en su punto 36 se inclina por reconocer como provisin la mejor estimacin, ponderando todos los
posibles desenlaces por sus probabilidades asociadas (mtodo del valor esperado). Debido a que
los flujos de fondo se extienden por perodos largos de tiempo, algunos recomiendan descontarlos
por el valor del dinero en el tiempo, esto es, descontar el valor presente de los desembolsos futuros
utilizando una tasa de descuento considerada antes de impuestos. Otro tema a tener en cuenta
es si debieran anticiparse los cambios tecnolgicos esperados. Algunos proponen basarse en la
tecnologa actualmente disponible (concepto de eficiencia esttica). La NIC 37 en su punto 48
establece que no se debe anticipar el desarrollo de una tecnologa completamente nueva de
limpieza, a menos que ello est apoyado por una evidencia suficientemente objetiva.
79
ATRISTAIN M., P. y R. ALVAREZ. (1998) La Responsabilidad de la Contabilidad frente al
Medio Ambiente. 1era. Edicin. Instituto Mexicano de Contadores Pblicos, AC. Mxico.
cin, para los Estados y la sociedad, de indicadores de los recursos renova-
bles que reflejen las tasas de utilizacin y renovacin de dichos recursos,
incluyendo la disponibilidad y el uso de los recursos hdricos, la formacin
y la erosin del suelo, el crecimiento y la explotacin de los bosques, las
poblaciones regionales de peces y sus capturas, etc; c) la ampliacin y adap-
tacin de las herramientas tradicionales de la estadstica econmica, inclu-
yendo la modificacin de los indicadores econmicos clave, tales como el
PNB, de forma que reflejen el valor de los recursos naturales y ambientales
en cuanto a la generacin de ingresos actuales y futuros y tengan en cuen-
ta las prdidas y los daos al medio ambiente mediante unos valores mo-
netarios asignados; d) el desarrollo de metodologas tiles de anlisis de
costo/beneficio, y directrices con respecto a las medidas y las acciones po-
lticas que repercuten sobre el medio ambiente y la riqueza en recursos
naturales; y e) la redefinicin de los conceptos, normas, convenciones y
metodologa relacionados con la contabilidad, de tal modo que el consu-
mo y uso de recursos ambientales intervenga como parte de los costos
totales de produccin y quede reflejados en los precios de mercado.
Desde el punto de vista de la contabilidad ambiental, un pasivo am-
biental (PA) es una obligacin de pagar gastos futuros para remediar daos ambien-
tales por eventos o transacciones ocurridos en el pasado. Debido a que los flujos
financieros futuros son inciertos generalmente se los contabiliza como una
provisin
78
. Algunos autores, sostienen que los pasivos ambientales son
una combinacin muy particular de pasivos estimados y pasivos contin-
gentes, debido a que no se puede conocer con claridad al reclamante, lla-
mados coparticipantes, porque participan en cierta medida de los efectos
derivados de las operaciones de la entidad
79
.
80
ALVARADO, L. (2000): Valoracin de pasivos ambientales en Colombia, nfasis sector
elctrico. Econometra S.A., Bogot, Colombia.
81
Obligacin de incurrir en un gasto, por parte de una persona, como consecuencia de un
compromiso contractual, de una decisin de una autoridad administrativa o judicial o incluso
asumida de manera voluntaria y unilateral.
82
Costos impuestos sobre la sociedad y el medio ambiente que no son considerados en el valor del
mercado por productores ni consumidores, incluye daos al ambiente natural y construido, tales como
efectos de polucin sobre la salud, los edificios, las cosechas, los bosques, amenazas globales, etc.
83
El trmino surge del concepto contable de pasivo, que engloba todas las obligaciones que
asume una entidad (persona fsica o jurdica con obligacin de llevar libros contables). A este
trmino se le aade el adjetivo contingente, que a su vez procede de contingencia, en el sentido
de que dicha obligacin no es segura, pero puede producirse en un futuro previsible.
5.1) Categoras y clasificacin
Entre las distintas clasificaciones y categoras de pasivos ambientales
(PA), podemos distinguir con carcter principal aquellas que muestran el
origen de los PA y la conexin que existe entre estos:
Pasivos ambientales clasificados por su grado de configuracin
80
: PA Configura-
dos
81
y PA Contingentes. Aquellos pasivos que con certeza no tienen posi-
bilidad de ser asignados a los causantes, se consideran externalidades (EXT)
82
.
La importancia de esta clasificacin, radica en que ella permite valorar
los PA tomando en cuenta la certidumbre de su ocurrencia. De esta forma,
si existe certeza de la ocurrencia del PA, este ser un pasivo ya configurado.
Si existe incertidumbre al respecto, ser un PA contingente al que se le
deber asignar cierta probabilidad de que llegue a convertirse en PA confi-
gurado.
Un pasivo ambiental contingente
83
es, en contabilidad, una obligacin
posible surgida a raz de sucesos pasados, cuya existencia puede ser conse-
cuencia, con cierto grado de incertidumbre, de un suceso futuro o no ser
susceptible de cuantificacin en un determinado momento.
Para el caso de los PA contingentes, se tomar en cuenta el criterio del
valor al riesgo, entendido como el valor estimado del PA con una proba-
bilidad de ocurrencia determinada, el cual permite apreciar el valor abso-
luto estimado del PA contingente si llegar a configurarse, y cul es el nivel
de incertidumbre que se le asocia.
La asignacin de responsabilidad para la remediacin de pasivos am-
bientales por parte de una autoridad ambiental o una decisin judicial,
determina el carcter de pasivos contingente, pasivo configurado o externalidad y
84
Es importante resaltar que no se consideran pasivos contingentes, los debidos al riesgo
regulatorio, es decir aquellos que puedan surgir en el futuro por cambios en las normas vigentes.
en consecuencia, las decisiones que debera tomar la empresa que resulte
responsable del pasivo.
Pasivos ambientales categorizados por su origen legal
84
:
Obligaciones de cumplimiento: son aquellas derivadas de las obligaciones
impuestas en los permisos, concesiones, autorizaciones o licencia ambien-
tal, as como de las dems normas que establecen estndares para las emi-
siones, vertimiento, y manejo de residuos, proteccin de suelos y recursos
naturales.
Obligaciones de remediar: son aquellas derivadas de una sancin, o el esta-
blecimiento de un plan de manejo, cumplimiento, recuperacin o restau-
racin ambiental, en virtud del deterioro de los recursos naturales renova-
bles y el medio ambiente.
Obligaciones de pagar sanciones pecuniarias: son aquellas derivadas de una
decisin de la autoridad administrativa ambiental confirmada por tribu-
nal competente, o impuesta en virtud de una decisin judicial por el no
cumplimiento de normas o mandato judicial.
Obligaciones de compensar a terceros: son aquellas derivadas de una transac-
cin, conciliacin o decisin judicial, en virtud de los daos causados al
patrimonio de una persona por daos personales, daos a la propiedad y
por prdidas econmicas, con motivo de un dao ambiental.
Obligaciones de hacer, no hacer o pagar: son aquellas derivadas de una deci-
sin judicial para que se haga o no haga, o se pague una suma de dinero
con el fin de proteger, mitigar, compensar, restaurar o recuperar el medio
ambiente o los recursos naturales renovables, como consecuencia de una
accin u omisin que produjo un dao ambiental.
5.2) Reconocimiento contable de los costos ambientales
Los costos ambientales deben estar cubiertos por ingresos durante el
ejercicio en que se identifiquen, a menos que se hayan satisfecho los crite-
rios para el reconocimiento como activos, en cuyo caso deben capitalizarse
y amortizarse en el estado de ingresos y gastos durante el ejercicio en curso
y los ejercicios futuros pertinentes.
Las principales cuestiones que se plantean con respecto a los costos
ambientales se refieren a la necesidad de determinar en qu ejercicio o
ejercicios deben registrarse en el estado de ingresos y gastos. En algunos
85
Los costos ambientales deberan capitalizarse si estn relacionados, directa o indirecta-
mente, con futuros beneficios econmicos para la empresa resultantes de: a) un aumento de la
capacidad o un mejoramiento de la seguridad o la eficiencia de otros activos de la empresa; b) una
reduccin o prevencin de la contaminacin ambiental que es probable que se produzca como
resultado de operaciones futuras; o c) la conservacin del medio ambiente.
casos, un costo ambiental puede referirse a un dao registrado durante un
ejercicio anterior: por ejemplo, un dao ambiental que haya afectado a
propiedades de una empresa y se haya registrado antes de su adquisicin,
un accidente o una actividad que date de un ejercicio anterior y que re-
quiera la realizacin de operaciones de limpieza en el ejercicio en curso, las
operaciones de limpieza de una propiedad enajenada durante un ejercicio
anterior, y los costos de eliminacin o tratamiento de desechos peligrosos
generados en un ejercicio anterior. No obstante, las normas contables sue-
len excluir la posibilidad de que los costos ambientales se contabilicen
como ajustes aplicables a ejercicios anteriores, a menos que haya habido
un cambio en la poltica contable o que se haya detectado un error grave.
Por consiguiente, los ejemplos mencionados anteriormente no satisfaran,
en general, estos requisitos.
La definicin de un activo
85
indica que, cuando se prev que los costos
que cubra una empresa generarn beneficios econmicos en el futuro, el
activo debe capitalizarse y estar cubierto por ingresos durante el ejercicio
en que, segn se prev, se realizarn esos beneficios. Por consiguiente, los
costos ambientales que satisfacen ese criterio deben capitalizarse. Tambin
se considera apropiada la capitalizacin cuando los costos ambientales res-
ponden a motivos de seguridad o a otros motivos ambientales, o cuando
tienen el efecto de reducir o evitar una posible contaminacin o contribu-
yen a conservar el medio ambiente para el futuro.
Activar o imputar a resultados los costos ambientales es uno de los
temas ms controvertidos dentro de la contabilidad ambiental. El Institu-
to Canadiense de Contadores identifica dos enfoques para encarar esta cues-
tin: a) el enfoque del incremento de beneficios futuros, y b) el enfoque
del costo adicional de los futuros beneficios.
De acuerdo con el enfoque del incremento de beneficios futuros (I.B.F.), el costo
ambiental se puede activar cuando permite incrementar los beneficios eco-
nmicos futuros esperados del activo en cuestin.
De acuerdo con el enfoque del costo adicional de los beneficios futuros (C.A.B.F.),
se puede activar si se lo considera como un costo indispensable de los
beneficios futuros esperados del activo, aunque dichos beneficios futuros
86
Debera considerarse asimismo, que nuevas normas ambientales o cambios en las preferen-
cias de los consumidores pueden convertir a un activo en obsoleto. Dicha prdida de valor
debera ser expuesta en el estado de resultados, como un gasto ambiental.
no se incrementen. Por ejemplo los gastos de limpieza de un sitio conta-
minado si es absolutamente necesario para que la empresa pueda seguir
operando, aunque no afecte los flujos de fondos futuros. En este caso el
gasto est preservando el valor econmico de los activos de la empresa, y
evitando su liquidacin forzada.
Desde una perspectiva puramente econmica, es preferible el enfoque
i.B.F. Desde un enfoque ambientalista es preferible el enfoque C.A.B.F., ya
que su amortizacin a lo largo del tiempo permite adoptar una perspectiva
a largo plazo.
5.3) Gastos ambientales y contabilidad ambiental
Es frecuente que las empresas no consideren como costos la contamina-
cin ni los daos ambientales que producen, sino que piensan que la natu-
raleza concede los recursos gratuitamente y que no hay lmites en cuanto a
su aprovechamiento o explotacin, que no sean los estrictamente econ-
micos. En otras palabras, las empresas son muy hbiles para calcular sus
costos y beneficios econmicos, pero no incluyen en sus clculos los efectos
de sus actividades sobre el medio ambiente y la comunidad.
Un primer paso para corregir este desequilibrio es considerar en el cl-
culo del pasivo de las empresas no solo las deudas financieras, sino tam-
bin las deudas ambientales que, sin contrato, la empresa contrae hacia la
comunidad y el medio ambiente. Surgen entonces dos tipos de cuestiones
a tener en cuenta: la forma de contabilizarlos para internalizar los costos
ambientales en los costos empresarios y en consecuencia, la valoracin del
pasivo ambiental.
Los gastos ambientales son aquellos costos ambientales cuyos benefi-
cios asociados ya han expirado. Debido a que dichos gastos hacen a la
estructura de riesgo de la empresa, desde la perspectiva de la contabilidad
ambiental sera conveniente exponerlos por separado en el estado de resul-
tados para hacerlos ms transparentes
86
.
El concepto de gasto ambiental engloba el costo de las medidas adop-
tadas por una empresa, o por otras en nombre de sta, para evitar, reducir
o reparar daos al medio ambiente que resulten de sus actividades ordina-
rias. Estos gastos incluyen, entre otros, la gestin de residuos, la protec-
cin del suelo y de las aguas superficiales y subterrneas, la proteccin del
aire libre y el clima, la reduccin del ruido y la proteccin de la
biodiversidad y el paisaje.
La mera diferenciacin entre gastos ambientales del resto no sera sufi-
ciente. Tambin se debera distinguir entre los gastos dispuestos volunta-
riamente por la empresa, de aquellos aplicados por las autoridades de con-
trol. Los gastos voluntarios se podran subdividir en gastos de remediacin,
de mitigacin y de prevencin. Resulta claro entonces que para un inver-
sor, no sera lo mismo un gasto de prevencin que uno de remediacin de
Slo deberan incluirse en esta definicin los costos adicionales
identificables cuya finalidad principal consista en evitar, reducir o reparar
daos al medio ambiente y quedar excluidos de la misma aquellos costos
que, aunque puedan influir favorablemente en el medio ambiente, se des-
tinen principalmente a cubrir otras necesidades tales como incrementar la
rentabilidad, las relativas a la seguridad e higiene en el trabajo, el uso
seguro de los productos de la empresa o la eficacia de la produccin.
Quedan excluidos de la definicin, los costos en que se haya incurrido
como consecuencia de sanciones o multas por inobservancia de la norma-
tiva ambiental y compensacin a terceros por prdidas o perjuicios causa-
dos por la contaminacin ambiental generada (dao civil con motivo del
dao ambiental o dao ambiental indirecto). Aunque estn relacionados
con el impacto de las operaciones de la empresa en el medio ambiente,
estos costos no evitan, reducen o reparan el dao causado al medio am-
biente (dao ambiental colectivo o propiamente dicho).
Los gastos ambientales debern reconocerse como gastos en el perodo
en el que se hayan efectuado, a no ser que renan los criterios para ser
reconocidos como activo. Los gastos medioambientales que estn relacio-
nados con daos que se hubiesen producido en un perodo anterior no
renen los requisitos para que se les considere ajustes del perodo anterior,
por lo que debern contabilizarse en el perodo actual, es decir, el perodo
en que se les reconoce.
Los gastos ambientales pueden capitalizarse si se han llevado a cabo
para evitar o reducir daos futuros o conservar recursos. Asimismo, los
gastos ambientales efectuados para evitar o reducir daos futuros o conser-
var recursos slo pueden ser reconocidos como activos si van a ser emplea-
87
UNCTAD (1998). Contabilidad Financiera y Presentacin de Informes Ambientales por las Empresas,
Grupo Intergubernamental de Trabajo de Expertos en Normas Internacionales de Contabilidad
y Presentacin de Informes,15 perodo de sesiones, Ginebra.
dos de forma permanente a efectos de las actividades de la empresa y si,
adems, se cumple uno de los criterios siguientes
87
:
a) los costos estn relacionados con los beneficios econmicos previstos
que se espera ingresen a la empresa y prolongan la vida, aumentan la
capacidad o mejoran la seguridad o eficacia de otros activos propiedad de
la misma (por encima de su nivel de rendimiento evaluado inicialmente),
o
b) los costos reducen o impiden la contaminacin ambiental que po-
dran ocasionar futuras operaciones de la empresa.
Si no se han cumplido los criterios para que se reconozcan como acti-
vos, los gastos ambientales debern imputarse en la cuenta de prdidas y
ganancias en calidad de realizados. Si se han cumplido, los gastos ambien-
tales debern capitalizarse y amortizarse en la cuenta de prdidas y ganan-
cias en los perodos actuales y futuros pertinentes, es decir, sistemticamente
a lo largo de su perodo de vida econmica til previsto.
Los gastos ambientales no deberan capitalizarse sino cargarse en la
cuenta de prdidas y ganancias, si no generan beneficios econmicos en el
futuro. Esta situacin se produce cuando los gastos ambientales se refieren
como ocurre con los pasivos ambientales-, a actividades pasadas o actua-
les y a la restauracin del medio ambiente a su estado previo a la contami-
nacin (por ejemplo, tratamiento de residuos, costos de saneamiento rela-
tivos a actividades actuales de explotacin, saneamiento de los daos oca-
sionados en perodos anteriores, costos de gestin ambiental o auditoras
ambientales).
5.4) Pasivos ambientales: reconocimiento y medicin
Desde el punto de vista de la contabilidad ambiental, se reconoce una
responsabilidad ambiental por pasivos ambientales, cuando es probable
que la liquidacin de una obligacin actual de naturaleza ambiental oca-
sionada por hechos acaecidos en el pasado vaya a generar un flujo de salida
de recursos que implique beneficios econmicos y se pueda calcular de
manera fiable el importe por el que se saldar dicha obligacin. Se requiere
definir con claridad la naturaleza de la obligacin, que puede ser de dos
tipos:
88
La prctica habitual que la industria ha seguido en el pasado o sigue en la actualidad slo
desemboca en una obligacin tcita para la empresa en la medida en que la direccin de la misma
no pueda sustraerse a tomar medidas. Slo se producir este hecho cuando la empresa haya
aceptado la responsabilidad de evitar, reducir o reparar el dao ambiental mediante una declara-
cin especfica publicada (poltica empresaria) o unas pautas de actuacin constantes en el pasado.
- Legal o contractual: la empresa tiene una obligacin legal o contractual
de evitar, reducir, remediar o reparar un dao medioambiental, o
- Tcita: la obligacin tcita
88
nace de las propias actuaciones de la
empresa si sta se ha comprometido a evitar, reducir o reparar el dao
medioambiental y no puede sustraerse a tal accin porque, como conse-
cuencia de declaraciones de principios o intenciones publicadas o por sus
pautas de actuacin establecidas en el pasado, ha sealado a terceros que
asumir la responsabilidad de evitar, reducir o reparar el dao medioam-
biental.
Los daos ambientales que puedan estar relacionados con la empresa o
puedan haber sido causados por ella, pero en relacin con los cuales no
exista una obligacin legal, contractual o tcita de repararlos, no cumplen
los requisitos para ser reconocidos como responsabilidad ambiental en las
cuentas anuales de la empresa en sentido estricto. Ello se entiende sin
perjuicio de la aplicacin de los criterios que se explicitan con posteriori-
dad, a propsito de las responsabilidades ambientales contingentes o pasi-
vos ambientales contingentes.
Se reconoce contablemente una responsabilidad por pasivos ambienta-
les, cuando se puede realizar una estimacin fiable de los costos derivados
de la obligacin. Las incertidumbres sobre la fecha o el importe se deben,
por ejemplo, a las tecnologas de saneamiento en permanente evolucin y
a la naturaleza y magnitud de las operaciones de saneamiento que se han
de realizar. En los pocos casos en los que no se pueda realizar una estima-
cin fiable de los costos, no se deber reconocer la responsabilidad: en
estos casos debera considerarse una responsabilidad contingente.
5.5) Responsabilidad por pasivos ambientales
contingentes
Las responsabilidades contingentes generalmente no son reconocidas
en el balance. No obstante, desde el punto de vista de los principios de
responsabilidad social y ambiental corporativa, en caso de que exista la
posibilidad, menos que probable, de que se haya de reparar el dao en el
89
Por regla general, la empresa deber responder de la totalidad de la responsabilidad
medioambiental. De no ser as, slo la parte imputable a la empresa, se registrar como respon-
sabilidad medioambiental.
futuro, aunque an tenga que confirmarse la obligacin por el acaeci-
miento de un acontecimiento incierto, se debera incluir en la memoria
una responsabilidad contingente. Si existen incertidumbres significativas
de medicin que impiden calcular el importe de la responsabilidad am-
biental, se debera indicar este hecho junto a las razones que lo provocan y,
cuando sea posible, toda la gama de resultados posibles.
5.6) Compensacin de responsabilidades y reembolsos
previstos
En caso de que la empresa espere que un tercero vaya a reembolsar una
parte o la totalidad de los gastos relativos a una responsabilidad ambien-
tal, el reembolso slo deber reconocerse en caso de que no quepa ninguna
duda de que vaya a recibirse si la empresa liquida la obligacin.
La recuperacin prevista de un tercero no debera servir para compen-
sar la responsabilidad ambiental. Deber indicarse separadamente en cali-
dad de activo en el balance, por un importe que no supere el importe de la
provisin afn. Slo puede haber compensacin por la responsabilidad
ambiental si existe un derecho reconocido normativamente para dicha com-
pensacin, que la empresa tenga la intencin de hacer valer. Cuando, so-
bre la base de esta disposicin, la compensacin sea oportuna, se deber
consignar en la memoria tanto el importe completo de la responsabilidad
como el reembolso previsto
89
.
5.7) Deterioro del valor de los activos
Los acontecimientos o factores medioambientales pueden hacer que se
deteriore el valor de un activo inmovilizado ya existente, como por ejem-
plo, en el caso de contaminacin de lugares, tpico caso de configuracin
de un pasivo ambiental (PA). Se deberan realizar correcciones de valor si el
importe recuperable del uso del lugar ha descendido por debajo de su
valor en libros. El importe de estas correcciones de valor se imputa en la
cuenta de prdidas y ganancias. Las provisiones para riesgos y cargas, no
pueden compensar los valores de los activos. En caso de que se reconozcan
los gastos ambientales como parte integrante de otro activo, en cada fecha
de cierre del balance se deber comprobar la recuperabilidad del activo
combinado y, cuando proceda, ste deber reducirse hasta su importe re-
cuperable.
5.8) Medicin de la responsabilidad por pasivos
ambientales
En relacin a la incorporacin de los pasivos ambientales en la contabi-
lidad de las empresas, un aspecto clave es el de la informacin en los esta-
dos financieros. Es cada vez ms frecuente que los entes reguladores de los
mercados financieros, as como las empresas que se dedican a invertir en
acciones, soliciten cada vez ms informacin financiera ambiental en las
cuentas empresarias. La razn de ello es que los pasivos pueden reducir la
valoracin de las empresas.
La presentacin de informes al pblico, sobre los datos ambientales por
parte de las empresas, es un fenmeno iniciado en tiempos recientes. Al
hacerse ms estricta la legislacin ambiental en casi todos los pases, los
agentes del sector financiero estn empezando a exigir mejores niveles de
datos ambientales, que utilizan para varios fines: para reducir su propio
riesgo de prstamo o crdito; para juzgar el propio riesgo de la empresa;
para interpretar la capacidad de los gestores de la empresa de tratar las
cuestiones ambientales e integrarlas en las cuestiones estratgicas genera-
les a largo plazo; y para comparar los progresos entre empresas y a lo largo
del tiempo.
Se reconoce contablemente una responsabilidad por pasivos ambientales (PA) cuan-
do se puede realizar una estimacin fiable del gasto destinado a liquidar la obliga-
cin: El importe de la responsabilidad deber ser la mejor estimacin del
gasto necesario para liquidar la obligacin actual en la fecha de cierre del
balance, basada en la situacin existente y teniendo en cuenta la evolucin
futura, tanto desde un punto de vista tcnico como legislativo, en la medida
en que fuese probable que tuviese lugar dicha evolucin. El importe debera
ser una estimacin de la cuanta total de la responsabilidad, independiente-
mente de la fecha en que cese la actividad o se vaya a saldar la responsabili-
dad.
90
UNCTAD (1998). Contabilidad Financiera y Presentacin de Informes Ambientales por las Empresas, cit.
91
UNCTAD (1998). Contabilidad Financiera y Presentacin de Informes Ambientales por las Empresas,
cit.
92
Cuando existe una incertidumbre importante con respecto a la cuanta del pasivo o el
calendario para su liquidacin, este hecho debe divulgarse. Debe darse a conocer cualquier
incertidumbre importante que exista en lo que respecta al nivel de un pasivo ambiental recono-
cido y sus diversas consecuencias posibles.
En la realizacin de una estimacin del importe de una responsabilidad
ambiental, son de aplicacin los principios siguientes
90
: si la responsabilidad
que se mide implica la posibilidad de obtener resultados diferentes, se deber
tener en cuenta la estimacin ms elevada. En aquellos casos muy infrecuentes
en que no sea posible determinar la mejor estimacin de la responsabilidad
con la suficiente fiabilidad, sta se debera considerar como responsabilidad
contingente, por lo que su existencia se deber difundir en la memoria.
Para calcular la cuanta de una responsabilidad ambiental se deber
tener en cuenta lo siguiente
91
:
- Los costos marginales directos de las medidas de reparacin, y
- El costo de compensacin y los subsidios para aquellos empleados de
los que se espera consagren un tiempo considerable directamente a las
medidas de restauracin, y
- Las obligaciones de supervisin posteriores a la reparacin, y
- Los avances tecnolgicos, en la medida en que sea probable que las
autoridades pblicas los aprueben.
Los pasivos ambientales deben divulgarse por separado, en el balance o
en las notas anexas a los estados financieros. Debe darse a conocer la base
utilizada para medir los pasivos ambientales (mtodo del valor actual o
mtodo del costo corriente).
En lo que respecta a cada clase importante de pasivo debe divulgarse
92
lo siguiente:
a) Una breve descripcin de la naturaleza del pasivo, y b) Una indicacin
general del calendario y las condiciones para la liquidacin del pasivo.
Cuando se ha utilizado el mtodo del valor actual como base de medi-
da, se examinar la posibilidad de divulgar todos los supuestos crticos
para estimar las futuras corrientes de efectivo y el pasivo reconocido en los
estados financieros, incluyendo:
a) la estimacin del costo corriente de liquidacin del pasivo;
b) la estimacin de la tasa de inflacin a largo plazo utilizada para calcu-
lar el pasivo;
c) la estimacin del costo futuro de liquidacin;
d) la tasa o tasas de descuento.
La divulgacin anterior ayudar a los usuarios de la informacin a eva-
luar la naturaleza, calendario y compromiso de los recursos financieros
futuros de una empresa.
5.9) Provisiones para la restauracin y remediacin de
pasivos ambientales y costos de desmantelamiento o cierre
El gasto relativo a las tareas de restauracin de lugares contaminados,
eliminacin de los subproductos de residuos acumulados y cierre o elimi-
nacin de activos inmovilizados que la empresa est obligada a realizar se
debera reconocer. La obligacin de realizar el gasto futuro habr de
imputarse como responsabilidad ambiental.
Esta responsabilidad ambiental por restauracin de lugares contamina-
dos, eliminacin o cierre, debera reconocerse contablemente, en la fecha en
que comienzan las operaciones de la empresa y, en consecuencia, nace la
obligacin. El reconocimiento no debera ser pospuesto hasta que haya fina-
lizado la actividad o se haya cerrado el lugar contaminado. Cuando se reco-
nozca la responsabilidad, el gasto estimado se incluir como parte del costo
del activo afn que se ha de desmantelar o eliminar. Este gasto capitalizado se
amortiza posteriormente como parte del importe amortizable del activo afn.
En el caso de los costos de restauracin de pasivos ambientales y de
desmantelamiento de operaciones a largo plazo, se permite un incremento
gradual de la provisin para tales costos. La empresa puede reconocer cos-
tos de cierre de instalaciones a largo plazo a lo largo del perodo relativo a
las operaciones. Una parte de los costos se imputa como gasto en cada
perodo de informacin, mostrando el balance resultante como responsa-
bilidad separada.
5.10) Descuento de responsabilidades por pasivos
ambientales a largo plazo
En relacin a las responsabilidades ambientales que no se vayan a can-
celar en un futuro, el costo previsto debera basarse en un plan de sanea-
miento o de reparacin especfico para el lugar contaminado de que se
trate. El importe y calendario de los pagos, deberan basarse en informa-
cin objetiva y verificable. Los flujos de caja estimados no descontados,
93
Cfr. RIBEIRO, Maisa de Souza, LISBOA, Lzaro Plcido. 2000. Passivo ambiental. Revista
Brasileira de Contabilidade. Brasilia - DF: ano 29, n 126, p.08-9.
sern los importes previstos que se espera abonar en las fechas de liquida-
cin (incluidas estimaciones de inflacin) y se debern calcular empleando
hiptesis explcitas derivadas del plan de saneamiento y reparacin, de tal
forma que alguien con los conocimientos suficientes, pueda comprobar el
clculo y coincidir con los flujos de caja estimados.
Adems de los requisitos enunciados anteriormente, se estima necesa-
rio publicar en la memoria la informacin siguiente
93
:
a) Para cada responsabilidad ambiental de cierta importancia, una des-
cripcin de su naturaleza y mencin del calendario y las condiciones de
pago. Una explicacin del dao y de las normas o reglamentos que requiere
su reparacin y las medidas de restauracin o prevencin que se estn adop-
tando o se hayan propuesto. En caso de que la naturaleza y las condiciones
de las partidas sean lo suficientemente similares, esta informacin podra
difundirse de forma conjunta. Si el importe de los costes se calcula sobre la
base de un conjunto de cuantas, una descripcin de cmo se ha llegado a
esa estimacin, con indicacin de cualquier cambio que se prevea en la nor-
mativa o en la tecnologa existente que se refleje en los importes previstos;
b) En caso de que se haya empleado el mtodo de valoracin actual y el
efecto de descuento sea de cierta importancia, se deber precisar el importe
no descontado de la responsabilidad y el tipo de descuento utilizado;
c) En el caso de costos a largo plazo de restauracin, clausura y
desmantelamiento de lugares contaminados, cuando la empresa utilice una
acumulacin gradual de una provisin, el importe de la provisin total
que se necesitara para cubrir tales costes a largo plazo. Asimismo, se debe-
rn tener en cuenta las disposiciones de las letras d) y e) siguientes, relati-
vas a la indicacin de gastos medioambientales consignados en la cuenta
de prdidas y ganancias y de gastos ambientales capitalizados;
d) El importe del gasto ambiental consignado en la cuenta de prdidas y
ganancias y sobre qu base se parte para calcular tal importe. Cuando proce-
da, una subdivisin detallada de las partidas que la empresa haya identifica-
do como gasto medioambiental, de forma que sea adecuada en funcin de la
naturaleza y el tamao de las operaciones comerciales de la empresa y de los
tipos de cuestiones medioambientales que le sean pertinentes;
e) Siempre que se pueda calcular de forma fiable, el importe del gasto
medioambiental capitalizado durante el perodo de informacin. Tambin
se debera indicar, cuando proceda, qu parte del importe en cuestin se
94
Los inscriptos debern presentar a la autoridad de aplicacin, en la o las oportunidades que
ella determine, los estudios tcnicos referidos al impacto ambiental que provoca la actividad
pertinente. La autoridad de aplicacin los informar al organismo competente de la provincia
que corresponda y fiscalizar las tareas juntamente con ste, sin perjuicio de la intervencin de
otras instancias que tuvieren competencia en la materia.
refiere a gastos destinados a eliminar contaminantes tras su creacin y qu
parte representa el gasto adicional para adaptar la instalacin o el proceso
productivo con vistas a generar menos contaminacin (por ejemplo, qu
se refiere a tecnologas o prcticas destinadas a la prevencin de la conta-
minacin). En la medida en que sea posible y relevante, es oportuno faci-
litar un desglose del gasto capitalizado por mbito ambiental;
f) Siempre que sean significativos, se debern indicar separadamente, si
no se han indicado ya como partidas extraordinarias, los costos relativos a
multas y sanciones por inobservancia de las normativas ambientales y las
compensaciones abonadas a terceros, como resultado, por ejemplo, de las
acciones de recomposicin o de las prdidas o perjuicios causados en el
pasado, por la contaminacin ambiental;
g) Los incentivos fiscales relativos a la proteccin ambiental recibidos
por la empresa o a los que tiene derecho. Las condiciones de cada partida
afectada o, en caso de que sean similares, un resumen de las condiciones.
Tambin se deber precisar el tratamiento contable que se adopte.
Tratndose de incentivos fiscales, por ejemplo, segn el Art. 23 de la Ley
24.196 de Inversiones Mineras, a los efectos de prevenir y subsanar las alte-
raciones que en el medio ambiente pueda ocasionar la actividad minera, las
empresas sometidas a su rgimen, deben constituir una previsin especial
para tal fin. La fijacin del importe anual de dicha previsin queda a criterio
de la empresa, pero se considera como cargo deducible en la determinacin
del impuesto a las ganancias, hasta una suma equivalente al cinco por ciento
(5%) de los costos operativos de extraccin y beneficio. Los montos no utili-
zados por la previsin establecida, deben ser restituidos al balance impositi-
vo del impuesto a las ganancias al finalizar el ciclo productivo
94
.
Los acogidos a este rgimen debern informar anualmente a la autori-
dad de aplicacin, con carcter de declaracin jurada, el importe de la
previsin especial que han efectuado y el efectivamente erogado. El monto
deducible en la determinacin del Impuesto a las Ganancias en cada pero-
do fiscal ser el de la previsin efectivamente constituida en ese perodo,
conforme a las disposiciones del Artculo 23 de la Ley N 24.196, hasta el
lmite del 5% all establecido. Dicha previsin se acumular en los diferen-
tes ejercicios que correspondan al ciclo productivo.
El monto de las erogaciones que exceda a la previsin constituida inci-
dir directamente en el ejercicio fiscal en que tal hecho ocurra. Se conside-
ra que la finalizacin del ciclo productivo se produce cuando se agota el
yacimiento en explotacin. Independientemente de ello, en el caso de que
los trabajos se interrumpieren totalmente por un lapso que exceda los dos
(2) aos, la autoridad de aplicacin dar por finalizado el ciclo productivo
y, consecuentemente, el contribuyente estar obligado a la restitucin al
balance impositivo del Impuesto a las Ganancias de los montos de la pre-
visin no utilizados.
5.11) Limites de la valoracin monetaria
La evaluacin monetaria de los daos ambientales se enfrenta a muchas
dificultades. En primer lugar, los ecosistemas y la interaccin entre
ecosistemas y sociedad humana se caracterizan por una fuerte complejidad
e incertidumbre. Los efectos sobre la naturaleza y sobre los grupos sociales
de un cierto tipo de contaminacin son muy difciles de predecir. De he-
cho, los pasivos ambientales se caracterizan por reconocer en sus causas,
impactos acumulativos y sinrgicos que, sumados a las interacciones entre
las partes de dichos sistemas pueden amplificar notablemente una pertur-
bacin en el equilibrio y conducir a cambios irreversibles la pauta de desa-
rrollo de una comunidad.
La contaminacin se trasmite y se acumula a lo largo de la cadena trfica,
los factores que aumentan el riesgo de enfermedad son mltiples y actan
por acumulacin, y a menudo a largo plazo. Por lo tanto, es muy difcil
aislar el efecto de cada elemento contaminante y establecer una correlacin
lineal causa-efecto, una de las principales dificultades para la atribucin de
responsabilidad por pasivos ambientales. Nuestro conocimiento sobre el
funcionamiento de los ecosistemas y del cuerpo humano es demasiado
escaso para que nuestras estimaciones sobre el efecto de las sustancias con-
taminantes, sobre todo a largo plazo, sean certeras. Por tanto, ha habido
muchos casos en que las advertencias sobre una contaminacin daina al
ambiente natural o a la salud humana no fueron escuchadas a tiempo, y no
se aplic el principio de precaucin, tal como ocurri en relacin al DDT,
el asbesto o amianto, y tantos otros
95
.
95
Cfr. European Environment Agency, 2001, Late lessons from early warnings: the precautionary
principle 18962000, Environmental issue report No 22, Copenhagen.
Si los recursos naturales son activos que representan acumulacin de
flujo futuro de servicios y bienes presentes y futuros; con los pasivos ocurre
lo contrario, se tienen des-acumulaciones futuras de flujos de bienes y
servicios, que corresponde valorar por cuanto debera tenerse claro lo que
se deja de ganar cuando se genera un pasivo ambiental. En este sentido,
la valoracin econmica lo que trata de hacer es revelar las preferencias de
los individuos. Para ello hay diversas tcnicas de valoracin. Lo importan-
te es tener en cuenta que la tcnica que se aplique va a depender del marco
legal que exista, la propiedad del activo que se est evaluando, las caracte-
rsticas del bien o servicio valorado, la percepcin social del riesgo y el tipo
de pasivo ambiental o econmico en su caso.
Tambin la expresin de daos ambientales en trminos monetarios,
tiene lmites estructurales inevitables, si se acepta la idea de
inconmensurabilidad de valores, o sea la ausencia de una unidad comn de
medida aplicable a valores plurales.
La inconmensurabilidad destruye el concepto de compensacin integral.
Frente a daos como la destruccin de un contexto cultural, o la degrada-
cin irreversible de un ambiente social y cultural, aunque a veces inevitable,
no siempre es adecuada y pertinente una compensacin monetaria a este
tipo de dao moral colectivo. En este sentido, son frecuentes los casos en que
poblaciones locales se niegan a discutir sobre las sumas de dinero ofrecidas
para dejar sus territorios, a titulares de minas o empresas. Por ejemplo los
UWa de Colombia rechazan, como muchas poblaciones indgenas, com-
pensaciones en dinero ofrecidas por la compaa Occidental Petroleum para
la perforacin y extraccin de petrleo, que ellos conceptualizan como vio-
lacin del cuerpo sagrado de nuestra madre tierra
96
. Evidentemente se trata
de dos escalas de valores diferentes y no compatibles.
No obstante, la compensacin en forma monetaria del dao cuando es
irreversible (en trminos de la Ley 25675, indemnizacin sustitutiva), puede
ser la nica manera para que en caso de compensacin retroactiva, sirva
como forma de redistribucin de las ganancias producidas a travs de la
produccin contaminante y como parcial internalizacin de las
externalidades negativas producidas.
Otra razn que justificara plantear una evaluacin monetaria de los
daos ambientales es que ello sirva como desincentivo para los empresa-
rios antes de iniciar producciones muy contaminantes o, por lo menos,
para tomar precauciones e innovaciones tecnolgicas para reducir el im-
96
http://www.ran.org/ran_campaigns/beyond_oil/oxy
97
HANLEY N. - SPASH C.L., 1993, Costs benefit analysis and the environment, EDWARD ELGAR,
Hants; PEARCE D.W.- TURNER R.K., 1989, Economics of Natural Resources and the environment,
Harvester Weatsheaf; EPA, 1996, Valuing Potential Environmental Liabilities for Managerial Decision-
Making: A Review of Available Techniques, http://www.epa.gov/oppt/acctg/liabilities/title.htm.
98
Mitsui Mineral Development Engineering Co. Ltd. MITSUI (1999): The Study on Evaluation
of Environmental Impact of Mining Sector in Potos Prefecture of the Republic of Bolivia, Draft
Final Report, UNICO International Co., Ltd., La Paz, Marzo 1999.
pacto ambiental. Adems la compensacin monetaria, y el proceso o la
negociacin que la hace posible, tienen un valor simblico muy fuerte.
Pero la compensacin monetaria, tiene que ser de suficiente entidad, para
que no sea percibida como impuesto pigouviano (o como permiso de con-
taminacin), sino como sancin por los daos provocados.
5.12) La evaluacin monetaria del pasivo ambiental
La mayora de los daos ambientales afectan a bienes que no son inter-
cambiables en el mercado y, por tanto, no tienen precio. Pero poseen un
valor, a veces incomensurable. Qu valor monetario dar a estos bienes al
exigir compensacin a las empresas que los han daado? Los economistas
han desarrollado muchos mtodos diferentes para resolver esta cuestin,
cada uno con sus propias ventajas y limitaciones
97
.
Una metodologa relativamente sencilla es la del costo oportunidad, que
mide la diferencia entre el valor de un bien y el valor que habra tenido si la
actividad daina no hubiera tenido lugar. Esta metodologa ha sido aplicada
en una estimacin del pasivo ambiental de la actividad minera en Potos
98
.
Cuadro 1
Estimacin monetaria de los impactos de la actividad minera en el rea de
Potos
Actividades Impacto estimado en millones de US$ por ao
Fuerza de trabajo
Agricultura (rea de estudio)
Agricultura (cuenca del Pilcomayo)
Ganadera
Pesca
Total
Fuente: Mitsui, 1999, The Study on Evaluation of Environmental Impact of Mining Sector in
Potos Prefecture of the Republic of Bolivia, Draft Final Report, UNICO International Co., Ltd.,
La Paz.
22,7
0,28
3,7
1,8
0,2
28,6
En este estudio las prdidas de la agricultura son calculadas basndose
en la diferencia entre la productividad del rea (1.353 Bs/ha) y el prome-
dio boliviano (1.723 Bs/ha) de los mismos cultivos. Segn estos clculos,
la disponibilidad de agua no contaminada para irrigacin permitira au-
mentar la produccin agrcola en un 27%. Recuperando las tierras aban-
donadas por la emigracin se podra extender la superficie cultivada en un
23 %. Se prev que sin contaminacin se podra tener el doble de ganado
ovino y caprino, que significara un aumento de la produccin de 1,8
millones US$. Por otro lado, tambin el pescado del ro Pilcomayo est
altamente contaminado, se estima que no se puede vender y no tiene nin-
gn valor econmico, lo que supone una prdida anual de 200.000 US$.
En este tipo de anlisis, el valor de la salud y de la vida humana se
calcula multiplicando el salario por los das de trabajo perdidos por enfer-
medades sufridas o muerte
99
. Para el rea de Potos el ltimo dato no est
disponible, as que las prdidas humanas son calculadas multiplicando la
diferencia entre la expectativa de vida boliviana en las reas rurales (56
aos) y la del rea de Potos (53,3 aos) por el ingreso mnimo (400US$) y
por el nmero de habitantes de la zona.
Hay que advertir que, naturalmente, en este anlisis faltan muchos
aspectos de la contaminacin. Por ejemplo, se podran incluir los gastos
sanitarios de los enfermos por la contaminacin, o, mejor dicho, los que
ellos necesitaran, porque en zonas de gran pobreza como Potos hay una
diferencia grande entre servicios sanitarios necesitados y recibidos. Debe
remarcarse que con la metodologa de costo - oportunidad la valoracin de
la vida y de la salud humana tiene valores ms bajos cuando el ingreso
medio es inferior. Por eso, el valor monetario del pasivo ambiental, calcu-
lado a travs de estos mtodos, resulta inferior en los pases pobres que en
los ricos
100
.
99
En casos como el presentado, evidentemente no se puede utilizar como estimacin del valor
monetario de la vida o de la salud el costo de las coberturas de seguros, como se hace en anlisis
de evaluacin de impacto ambiental en pases industrializados.
100
En un controvertido memorando interno del Banco Mundial publicado en The Economist
del 8 Febrero 1992 con el ttulo Let them eat pollution, el economista Lawrence Summers argumen-
t que era econmicamente eficiente trasladar la contaminacin hacia pases donde el salario es
menor, y, en consecuencia, lo es tambin el ingreso perdido por la mayor enfermedad y mortali-
dad.
El costo-oportunidad, no es la nica manera para evaluar los daos
ambientales. Otro procedimiento usado muy frecuentemente es el anlisis
de la valoracin contingente. Es un mtodo ms complicado y costoso que
el anterior, en tanto que estima el valor de bienes no intercambiables en el
mercado a travs de una serie de encuestas, con el objetivo de establecer el
valor que la gente atribuye al bien.
Hay otros mtodos para la valoracin econmica de bienes ambienta-
les, por ejemplo el de precios implcitos, se basan en las preferencias reve-
ladas indirectamente por los consumidores a travs de los gastos en bienes
relacionados a los que se quiere evaluar. Estos mtodos, entre cuales los
ms utilizados son el costo del viaje y los precios hednicos, tambin ofre-
cen resultados discutibles en muchos aspectos. En el caso de Potos los dos
mtodos daran como resultado valores muy bajos.
El primero estima el valor de un espacio natural, como un bosque o un
parque natural, utilizado con fines recreativos, sobre la base de los gastos
asumidos para disfrutarlo (transporte, estancia, ingreso del parque, costo -
oportunidad del da de trabajo perdido, etc.). El segundo identifica el
valor econmico de un dao ambiental, como la reduccin de precio de un
bien relacionado al bien daado. Por ejemplo, la rebaja o anulacin del
precio de una vivienda despus que una actividad contaminante se ha
establecido por la cercana, reduciendo la calidad de vida del rea. Pero en
estos casos, el mtodo se enfrenta con algunos problemas. El ms serio
atae al hecho que las rentas y los precios de viviendas pueden ser muy
bajos en zonas de pobreza
101
.
En conjunto se puede afirmar que los resultados de la aplicacin de
estos mtodos, la evaluacin contingente y los precios implcitos, depen-
den bsicamente de la informacin disponible (susceptible de sesgos), del
poder adquisitivo y de la situacin preexistente.
Otra tcnica usada en las evaluaciones monetarias de los bienes am-
bientales, es el costo de reparacin (gasto de volver a la situacin anterior
al dao) o costo defensivo o mitigatorio (gastos para reducir los efectos
nocivos de la contaminacin), que son mucho ms sencillos de estimar y
menos arbitrarios. Privilegiar este tipo de valoracin es la tendencia de la
legislacin ambiental a nivel internacional (como el Superfund en Estados
Unidos).
101
MARTNEZ ALIER J. y ROCA JUSMET J. (2000). Economa Ecolgica y poltica ambiental,
PNUMA. Mxico, D.F.
La Convencin de Lugano
102
ha planteado otro tipo de valoracin, basada
en la compra de un bien equivalente a lo comprometido, que permite que los
afectados puedan seguir aprovechando servicios ambientales similares a
los que tenan antes de la contaminacin. Se trata del mtodo del proyec-
to- sombra: se disea y evala un proyecto (que no necesariamente tiene
que ser llevado a cabo) que ofrezca un servicio ambiental sustituto para
compensar la prdida de calidad ambiental. No obstante, en todos los
casos, debera tenerse en cuenta que este mtodo solo tiene en cuenta una
parte reducida de los daos, ya que muchos de los bienes afectados por la
contaminacin no se pueden comprar en el mercado, como el aire y el
agua, y muchos de los daos son irreversibles.
En definitiva, se han planteado muchas metodologas para evaluar
monetariamente un dao ambiental. Todas tienen limitaciones, y, en ge-
neral, se puede afirmar que la pobreza juega un papel importante en la
sub-valoracin de los resultados de estas valuaciones. Si las empresas fue-
ran obligadas a hacerse cargo del pasivo ambiental que causan, les conven-
dra llevar la produccin hacia pases donde la vida y la salud humana son
valuadas a precios ms reducidos. Esto es lo que est pasando actualmente:
cada vez ms, las empresas mineras trasladan las actividades ms contami-
nantes hacia pases en desarrollo.
Sin embargo, para exigir compensacin a las empresas por el pasivo
ambiental producido, es indispensable realizar una valoracin del dao
ambiental en trminos monetarios. Hasta ahora no se han propuesto m-
todos de valoracin monetaria mejores que los descritos brevemente, a
pesar que es frecuente que la valoracin monetaria sea un clculo muchas
veces arbitrario y el resultado en muchas ocasiones se vea condicionado
por estructuras de poder. Normalmente, los pobres se compensan a muy
bajo costo. Adems, muchos daos ambientales son irreversibles y no pue-
den ser reparados. Los daos a la salud, la migracin obligada, la destruc-
cin de un contexto cultural no pueden ser compensados.
102
DELODDERE S.- RYCKBOST D., Liability for Contaminated Sites, 26 September 1997,
disponible en http://europa.eu.int/comm/environment/liability/background.htm.
6. PROGRAMA PARA LA GESTIN AMBIENTAL DE SITIOS
CONTAMINADOS
Recientemente, la Secretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable,
cre a travs de la Resolucin 515/2006 el Programa para la Gestin
Ambiental de Sitios Contaminados en el mbito de la citada Secretara.
Entre sus fundamentos, resalta la necesidad de la identificacin y
remediacin de sitios contaminados, los daos a la salud humana y al am-
biente en general que pueden tener su origen causal en esas reas, confor-
me los desafos que presenta el nuevo escenario jurdico ambiental. El Pro-
grama, reconoce que la Ley General del Ambiente N 25.675
103
, a la vez
que sienta positivamente los pilares fundamentales de la Poltica Ambien-
tal Nacional, configura el bloque bsico de legalidad ambiental nacional
idneo para atender las urgencias que el desarrollo urbano y econmico
impone en trminos de refuncionalizacin del territorio. Estas premisas,
ambiental, jurdica y socioeconmica, devienen pilar esencial sobre el cual
se basan los objetivos y estrategias proyectadas.
En ese sentido, se considera imprescindible contar con una herramienta
que permita enmarcar las acciones destinadas a la remediacin y al sanea-
miento de aquellos sitios caracterizados como contaminados que, por un
criterio de prioridad previamente establecido, sean identificados como tales.
Este Programa comprende a sitios contaminados
104
de diversa naturale-
za, pudiendo incluir antiguas fbricas inactivas, depsitos clandestinos de
sustancias qumicas, sitios con residuos peligrosos abandonados, entre otros,
los que sern investigados en sus matrices suelo, agua superficial y agua
subterrnea. Sin embargo, de acuerdo a los alcances establecidos para este
Programa, el mismo no incluye especficamente la problemtica respecto
de contaminacin biolgica, radiactiva y difusa, quedando excluida en
103
La citada ley dispone en el art. 2 inciso K) que la poltica ambiental nacional deber
establecer procedimientos y mecanismos adecuados para la minimizacin de riesgos ambienta-
les, para la prevencin y mitigacin de emergencias ambientales y para la recomposicin de los
daos causados por la contaminacin ambiental.
104
De acuerdo a la Resolucin 515/2006, sitio contaminado es un trmino general para
describir los sitios y amplias reas de terreno que presentan elevadas concentraciones de qumi-
cos u otras sustancias (contaminacin) usualmente resultantes del uso antrpico de la tierra. Es
la contaminacin resultante de prcticas pasadas y comprende al conjunto de medios receptores de los
agentes contaminantes en una ubicacin geogrfica especfica.
este ltimo caso, una amplia franja de sitios contaminados observada en
extensas reas geogrficas, consecuencia de emisiones y volcamientos pro-
cedentes de fuentes difusas no individualizables (vg. contaminacin deri-
vada de la aplicacin de agroqumicos).
La orientacin general es disear e implementar una poltica estratgi-
ca de proteccin de los recursos, suelo y agua. Asimismo, se propone con-
figurar una base de informacin dinmica sobre el estado de ambos recur-
sos en sitios preestablecidos, de modo tal que se generen, y en su caso, se
fortalezcan, conocimientos, capacidades, acciones y bases normativas ten-
dientes a lograr su preservacin en condiciones de uso ambientalmente
racional, as como el desarrollo de un sistema de vigilancia ambiental de
sitios potencialmente contaminados, el que operar como una herramien-
ta de prevencin y monitoreo permanente de los recursos suelo, agua y
aire en reas vulnerables por procesos de contaminacin pasada o actual.
6.1) Antecedentes
De manera contempornea al Programa para la Gestin Ambiental de
Sitios Contaminados, el Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA)
cre por Resolucin N 120/2006 la Comisin Ad Hoc sobre el Fondo
Federal de Compensacin Ambiental.
Dicha Comisin, surgi de la definicin de las bases conceptuales que
permitieron definir los temas ambientales prioritarios (Resoluciones N
117/06 y 118/06), entre los que se identificaron la necesidad de fortale-
cer las capacidades de accin del COFEMA y los riesgos involucrados en el
desarrollo actividades antrpicas y sus potenciales impactos negativos en
el ambiente y en el bienestar de la poblacin obligan a instrumentar un
fondo que garantice la prevencin, la remediacin de los pasivos ambientales y
posibilite la accin inmediata frente a contingencias, en el marco del art-
culo N 34 de la Ley General del Ambiente (Ley 25.675)
105
.
105
Esta comisin estar integrada por representantes de la Secretara de Ambiente y Desa-
rrollo Sustentable de la Nacin, que actuar como coordinador, y de las Provincias de Mendoza,
Catamarca, Santa Fe, Ro Negro, Salta, Misiones y Buenos Aires.
6.2) Objetivos y estrategias
Para el logro de los objetivos planteados se instrumentarn acciones
tendientes a identificar, sistematizar, calificar, cuantificar y posteriormente
remediar y recuperar los sitios contaminados. Ello permitir definir estra-
tegias de prevencin, control y recuperacin de sitios contaminados por
actividades industriales, agropecuarias, urbanas y de servicios.
Los objetivos generales del Programa, que se perseguirn de manera
conjunta y coordinada entre todas las jurisdicciones locales y el Estado
Nacional, son los siguientes: a) Identificar, sistematizar, calificar y cuanti-
ficar procesos de degradacin por contaminacin y b) Definir las estrate-
gias de prevencin, control y recuperacin de sitios contaminados, desa-
rrollando conjuntamente el soporte regulatorio indispensable bajo el con-
cepto de presupuesto mnimo de proteccin ambiental.
Son objetivos especficos del Programa: a) Fortalecer las instituciones,
pblicas en mrito a la constitucin de equipo tcnicos interjurisdiccionales
capacitados en la gestin de sitios contaminados; b) Implementar meca-
nismos interjurisdiccionales para la gestin de sitios contaminados; c) Ela-
borar instrumentos metodolgicos regional y localmente adecuados para
el diagnstico y la evaluacin de sitios contaminados; d) Conformar una
base de datos geo-referenciada sobre sitios contaminados a nivel nacional;
e) Conformar una lista nacional de prioridades de intervencin en sitios
contaminados; f) Instrumentar bases de informacin sobre tecnologas
ambientalmente adecuadas para la recuperacin de sitios contaminados; g)
Definir e implementar programas ambientales demostrativos en recupera-
cin de sitios contaminados y h) Elaborar los instrumentos legales necesa-
rios y suficientes para la gestin ambiental de sitios contaminados.
6.3) Componentes
Componente Diagnstico: Debe dar cuenta de la existencia de los sitios
contaminados mediante un relevamiento de los mismos con metodologa
previamente establecida, como as tambin de los procesos contaminantes
del suelo y del estado y calidad actual de los mismos en reas con probabi-
lidad de contaminacin. Bajo el mismo se desarrollar el Inventario Nacio-
nal de Sitios Potencialmente Contaminados, la Caracterizacin de Sitios y
el Listado Prioritario de Sitios a Remediar como tambin quedarn defini-
dos los Pasivos Ambientales.
Componente Tecnolgico: Trabajar en la investigacin y definicin de las
metodologas para el anlisis y evaluacin de suelos, como as tambin en
las tecnologas ms adecuadas (BAT) para la remediacin de los sitios conta-
minados y la recuperacin de suelos de acuerdo con sus objetivos de uso.
Bajo este componente y conjuntamente con el componente diagnstico se
desarrollar el Plan Nacional de Recuperacin de Sitios Contaminados y
Prevencin de la Contaminacin.
Componente Jurdico Institucional: Est orientado a abordar los aspectos
jurdicos y poltico-institucionales inherentes al Programa, a travs del
anlisis situacional de todas las medidas adoptadas (incluyendo tanto ba-
ses normativas, polticas, programas, acciones) en materia de Gestin
Ambiental de Sitios Contaminados, hacia la bsqueda de soluciones
innovativas.
Bajo el marco del Componente Jurdico Institucional, se prev promo-
ver en los procesos de planificacin y elaboracin de propuestas, la activa
participacin de los sectores pblicos (nacional, provincial y municipal) y
privados, impulsando para ello permanentemente un enfoque de inter-
cambio reciproco de conocimientos y asistencia tcnico legal. Incluye el
desarrollo del Proyecto Bases Normativas para la Adecuada Gestin de
Sitios Contaminados. Desde este mismo componente se realizarn las ac-
ciones de difusin, capacitacin y educacin ambiental orientados a incre-
mentar el grado de conciencia ambiental en lo relativo a la proteccin de
los recursos afectados.
No obstante la amplitud de aspectos jurdicos y poltico-institucionales
que se incluyen en este componente, no se considera expresamente
problemticas condicionantes de una adecuada gestin jurdica de sitios
contaminados, entre ellos, los procedimientos para la fijacin de normas
tcnicas de naturaleza ambiental, incluyendo entre otros a estndares de
calidad de efluentes, emisiones, tecnolgicos y procesos, condicin necesa-
ria para declarar a sitios contaminados sujetos a remediacin. El compo-
nente debera incluir, igualmente, el deslinde de competencias: la fijacin
de los estndares de calidad ambiental corresponder ser fijados por la
autoridad de aplicacin nacional y los lmites de emisin, debern ser esta-
blecidos por las distintas jurisdicciones locales.
6.4) Proyectos de implementacin
Proyecto I: Inventario Nacional de Sitios Potencialmente Contaminados
Tiene como objetivo la identificacin de los sitios potencialmente con-
taminados sobre una base georeferenciada para todo el territorio de la Re-
pblica Argentina. Implica el diagnstico preliminar. Para ello se
instrumentarn acciones tendientes a identificar, sistematizar y calificar los
sitios potencialmente contaminados de todo el pas.
Proyecto II: Caracterizacin de Sitios y Listado Prioritario de Sitios Contamina-
dos
Involucra el establecimiento de metodologas consensuadas para todo
el pas en la caracterizacin de los sitios inventariados como potencialmen-
te contaminados y la obtencin del listado prioritarios de sitios contami-
nados, documento base para toma de decisiones y evolucin de los planes
de accin establecidos en el Plan Nacional de Recuperacin de Sitios Con-
taminados y Prevencin de la Contaminacin. Este listado proveer una
recalificacin de procesos contaminantes a una escala de anlisis nacional y
su correspondiente caracterizacin de sitios y definicin de criterios de
priorizacin.
Proyecto III: Plan Nacional de Recuperacin de Sitios Contaminados y Preven-
cin de la Contaminacin
Implica la elaboracin de estrategias de accin para la recuperacin de
sitios contaminados y la prevencin de procesos de contaminacin de si-
tios. Este Proyecto involucra tambin la identificacin de reas crticas o
significativas para la ejecucin de Programas Ambientales Demostrativos
(PAD) como casos piloto por regin; en la identificacin de fuentes de
financiamiento y de asistencia tcnica para la ejecucin de los PAD, y en la
elaboracin de procedimientos para la evaluacin del impacto ambiental y
territorial de las acciones desarrolladas en las reas demostrativas. Tambin
asume la necesidad de fomentar el desarrollo y puesta en prctica de tecno-
logas de bajo costo (extraccin en fase vapor, tecnologas de bioremediacin,
contencin y aislamiento, entre otras) frente a tcnicas convencionales ms
costosas.
Proyecto IV: Bases Normativas para la Adecuada Gestin de Sitios Contaminados
Este Proyecto, comprende el relevamiento y revisin analtica del esce-
nario normativo vigente en nuestro pas en la materia, la identificacin de
debilidades y necesidades criticas de desarrollo normativo, evaluacin y
seleccin estratgica de alternativas regulatorias, as como la elaboracin
de propuestas regulatorias concretas que brinden una herramienta para
dar solucin a la Gestin Ambiental de los Sitios Contaminados.
Asimismo, y sobre la base de los resultados obtenidos a partir de tales
actividades, se prev la identificacin de las lecciones aprendidas en nues-
tro pas en materia de proteccin del suelo, as como los antecedentes exis-
tentes en materia de dao ambiental, la identificacin de debilidades nor-
mativas y necesidades crticas normativas, y en su caso elaboracin estrat-
gica de normativa especfica respecto a remediacin de sitios contamina-
dos, incluyendo la bsqueda de soluciones innovadoras para aquellos pasi-
vos ambientales cuyos responsables no puedan ser identificados.
Proyecto V: Sistema de Vigilancia Ambiental sobre Sitios Contaminados y Res-
taurados
Se deber proveer un Sistema de Informacin de la evolucin de los prin-
cipales parmetros asociados a la calidad de las matrices involucradas (suelo
y/o agua) a travs de un Sistema de Vigilancia sistemtico y permanente.
7. AVANCES NORMATIVOS NACIONALES Y PROVINCIALES PARA LA
REMEDIACIN DE PASIVOS AMBIENTALES
Los principales avances en el rgimen ambiental y sectorial nacional y
provincial sobre la regulacin de inventarios, registros y remediacin de
pasivos ambientales, ha sido desarrollado en el marco de la normativa so-
bre gestin de residuos peligrosos y el vinculado al sector energtico. Es-
pecialmente, resalta el vigente en provincias como Tierra del Fuego,
Antrtida e Islas del Atlntico Sur, Santa Cruz, Chubut, Ro Negro, Salta,
Neuqun y Mendoza, donde se puede observar un minucioso y detallado
cuadro dispositivo de medidas a ser cumplimentadas por parte de las em-
presas para prevenir la afectacin al medio ambiente.
Pero los pasivos ambientales en la Argentina son innumerables y a la
fecha, el reciente Programa para la Gestin Ambiental de Sitios Contami-
nados elaborado por el Estado Nacional an se encuentra en gestacin, y
en respeto de nuestro sistema federal y las competencias que son inheren-
tes a las provincias, el mismo debera ser acompaado por la activa partici-
pacin de las autoridades locales y normativas provinciales que permitan
una remediacin ordenada.
En el mbito de las provincias, algunos avances legislativos significati-
vos se han desarrollado, entre los que se destaca la reciente Resolucin N
11/2004 de la Secretara de Hidrocarburos y Minera de la Provincia de
Chubut, que en virtud de lo establecido por el Art. 41 de la CN, se consi-
der necesario cuantificar los daos y pasivos causados al medio ambiente,
a la salud de la poblacin y a los fundos superficiarios por la exploracin y
explotacin de hidrocarburos, as como estimar los costos potenciales de
remediacin y reparacin de los daos que se han ocasionado,
implementando un plan de remediacin de las reas afectadas por la acti-
vidad petrolera en sus diversas facetas, de modo de obtener o facilitar un
desarrollo armnico y sustentable en la provincia.
Con similares objetivos, recientemente la Provincia de Santa Cruz (Re-
solucin N 91/2004), ha dispuesto generar informacin e investigaciones
de indicadores cuantitativos de la deuda ecolgica producida por las em-
presas transnacionales y/o nacionales del petrleo, a lo largo de su historia
de explotacin de recursos hidrocarburferos en la Provincia
106
.
La evidencia de numerosas piletas de petrleo abandonadas o mal sa-
neadas en la zona norte de la Provincia y en los distintos yacimientos pe-
trolferos de la Cuenca del Golfo San Jorge, donde se encuentran contami-
nantes del suelo y del aire, de las aguas superficiales y subterrneas, y
extensas reas desforestadas y sin vegetacin a causa de la apertura de ca-
minos, picadas, zanjas que promueven procesos de desertificacin, han
mostrado que las tareas de saneamiento que comenzaron luego de la
privatizacin de YPF no fueron del todo efectivas y sus consecuencias co-
mienzan a evidenciar un importante pasivo ambiental
107
.
106
Un antecedente relevante para la Provincia de Santa Cruz, fue la Ley N 25.378 por la que
se declar de inters nacional la restauracin del medio ambiente en la cuenca minera de ro Turbio.
107
Los pasivos ambientales de Laguna Moreno (ubicada en proximidades de la ciudad de Pico
Truncado), han implicado acciones orientadas a la deteccin de posibles fuentes de contamina-
cin por la actividad hidrocarburfera, como as tambin el grado de avance de las tareas de
saneamiento que se estn llevando a cabo, desde el ao 1997 por tcnicos del INTA Chubut, los
cuales prestan servicio a la empresa YPF S.A. Esta laguna ha sido afectada antrpicamente por la
intensa actividad petrolera desarrollada antiguamente en la zona, las cuales consistieron en el
continuo vertido de hidrocarburo y agua de produccin, como as tambin de aguas servidas.
Todas estas acciones impactaron de manera altamente negativa sobre el medio, tanto en suelos
como en el acufero fretico, prdida de la cobertura vegetal, modificaciones de escorrenta
superficial y subterrnea, y un severo impacto paisajstico.
Asimismo, la Provincia de Santa Cruz ha asumido que la actividad de
exploracin, explotacin, transporte y almacenaje de hidrocarburos pre-
senta caractersticas particulares que hacen que la misma no pueda ser
considerada, a los efectos de la Ley Provincial N 2567 y su Decreto Regla-
mentario N 712/02 (Rgimen provincial de residuos peligrosos), en idn-
ticas condiciones al resto de las actividades generadoras de residuos peli-
grosos. Para ello, la Subsecretara de Medio Ambiente de la Provincia,
dict una reglamentacin, normalizando la gestin de los residuos petro-
leros, por los que se rigen todas aquellas personas fsicas o jurdicas que
generen, transporten, traten y/o dispongan de dichos residuos, que fuera
aprobada mediante Decreto 3.316/2004 por el que se incorpora la Regla-
mentacin del Anexo X (como Anexo A), del Decreto Reglamentario N
712/02, de la Ley N 2567, denominado: Identificacin de materiales
afectados con hidrocarburos como resultado de tareas de exploracin, per-
foracin, produccin, mantenimiento y limpieza y/o derrames de hidro-
carburo en suelo y/o agua como residuos petroleros.
En general esas polticas plantean la elaboracin de un catastro o listado
de sitios contaminados, que permita al Estado alcanzar el real dimensiona-
miento de los problemas y fijacin de prioridades en materia de pasivos
ambientales. Ello supone la existencia previa de pautas bsicas que permi-
tan la definicin y la incorporacin o no al listado de los sitios en cuestin
(su aceptabilidad) el grado de deterioro y el posible o real impacto sobre la
calidad de vida de la poblacin circundante, que sirva para incluirlos en
un ranking de prioridades; as como los criterios de procedimiento que
tengan en cuenta alternativas de remediacin, disponibilidad de recursos
y la eventual asignacin de responsabilidad institucionales segn el caso.
Se entiende que las pautas bsicas para esta etapa de procedimientos, de-
beran incluirse en la reglamentacin de la ley correspondiente.
Incluyen igualmente, el diseo de planes especficos de remediacin
para cada caso. Los mismos deberan incluir: alternativa tcnica de solu-
cin, cronograma de actividades, costos de ejecucin y presupuesto, rela-
cin costo-beneficio (incluyendo criterios de valorizacin, tales como recu-
peracin del recurso, eficiencia ecolgica, evitacin de gastos en salud pu-
blica), diseo del esquema de gestin, que segn las circunstancias puede
involucrar distintos protagonistas pblicos y/o privados; determinacin
de la financiacin especifica del proyecto, que idnticamente puede variar
segn los casos.
Por otra parte en el orden nacional, en materia de gestin de residuos
peligrosos y residuos industriales y de servicios, una nueva regla se ha
introducido recientemente que incluye adems de la obligacin de contra-
tacin obligatoria de un seguro ambiental, para las plantas de almacena-
miento, tratamiento o disposicin final de residuos a los fines de garanti-
zar el cierre seguro de las mismas, la obligatoriedad de comunicar el uso de los
predios para esos fines para su correspondiente asiento registral en el registro de la
propiedad (art. 39, Ley 25612).
Ya hemos visto que en el mbito provincial, la Provincia de Neuqun
(Ley Provincial N 1875 (T.O. Ley N 2267 - Decreto Reglamentario N
2267/99 - Decreto Reglamentario 2656/99 (Arts. 8 y 13) establece que
ser responsabilidad de las personas o entidades que ocasionaren modifica-
ciones que impliquen variaciones en la aptitud del cuerpo de agua y del
suelo, realizar las acciones tendientes a asegurar que el medio alterado recupere su
uso fijado, quedando estas acciones a su costo. La Autoridad de Aplicacin ins-
truir las actuaciones correspondientes entre las que podrn contarse obli-
gar a los infractores a esta norma a realizar las correspondientes medidas de
recomposicin ambiental, pudiendo en caso de omisin o retardo realizarlas a costa de
stos.
De acuerdo a este marco normativo, la agencia ambiental puede recu-
perar los costos de la remediacin por medio de acciones legales contra
posibles responsables de las actividades que dieron origen a los pasivos
ambientales. En los hechos la obligatoriedad de asiento registral en el registro
de la propiedad permite trazar hacia atrs la cadena de custodia y responsa-
bilidad del predio o establecimiento industrial, hasta identificar a la perso-
na u organizacin responsable.
En otros casos, si no fuera factible identificar ninguna persona respon-
sable, son los fondos ambientales los que deben solventar los costos de la
remediacin con imputacin a las partidas presupuestarias generales en
ltima instancia, si aquellos no se conforman con aportes de los titulares
de plantas de disposicin final. Este es el caso ms frecuente, cuando se
trata de antiguos predios industriales cuyo titular o actividad ha desapare-
cido y no existe persona o patrimonio que pueda responder por estos pasi-
vos. Por otra parte, en muchos casos se trata de actividades llevadas a cabo
en tiempos cuando la preocupacin por las consecuencias ambientales de
la industria, era virtualmente inexistente.
La tendencia hacia la obligatoriedad de asiento en los registros de la
propiedad, como forma de garantizar la trazabilidad hacia atrs la cadena
de custodia y responsabilidad del predio o establecimiento industrial, es
receptada por el Proyecto de Ley de Presupuestos Mnimos para la Gestin
Integral de Residuos Peligrosos, concertado en el mbito del COFEMA
108
,
estableciendo (Art. 43) entre los requisitos para la inscripcin de plantas
de tratamiento o disposicin final, en el registro de generadores, operado-
res y transportistas de residuos peligrosos que corresponda, la presenta-
cin de una declaracin jurada en la que se manifieste, entre otros datos
exigibles, los siguientes: Seguro o caucin prevista para el caso de producirse
daos a las personas o al ambiente con los residuos peligrosos tratados, manipulados
o dispuestos e Inscripcin preventiva en el registro de propiedad inmueble de la
jurisdiccin que corresponda, en el que se consigne que el predio ser destinado para
planta de tratamiento de residuos peligrosos. La inscripcin se convertir en definiti-
va al momento de iniciarse la actividad.
Tratndose de plantas de disposicin final (Art. 44), la solicitud de
inscripcin ser acompaada adicionalmente de:
- Antecedentes y experiencias en la materia;
- Estudios hidrogeolgicos, homologados por las autoridades hdricas,
incluyendo Certificado de no inundabilidad;
- Descripcin de los contenedores, recipientes, tanques, o cualquier
otro sistema de almacenaje;
- Procedimientos exigibles para evitar o impedir el drenaje o el
escurrimiento de los residuos peligrosos y la contaminacin de las fuentes
de agua;
- Plan de cierre y restauracin del rea
109
;
108
La Asamblea Ordinaria (Diciembre 2005) del COFEMA aprob el Proyecto de Ley de
Presupuestos Mnimos para la Gestin Integral de los Residuos Peligrosos, elaborado por la
Secretara de Ambiente de la Nacin, que ser elevado el prximo ao a consideracin del
Congreso Nacional. Dicho proyecto de ley, analizado en forma conjunta por profesionales de las
distintas regiones del COFEMA y de la Secretara de Ambiente de la Nacin, prev la derogacin
de la Ley N 25.612, y en un plazo no mayor a 180 das a partir de su promulgacin (plazo ste
acordado para la creacin de los Registros Provinciales de Generadores, Operadores y Transpor-
tistas de Residuos Peligrosos) tambin se deroga la Ley N 24.051, el Decreto N 831/093 y
normativa complementaria.
109
A nivel provincial, la Provincia de Chubut, a travs de la Ley N 3742 (Adhesin a la Ley
Nacional N 24051 de Residuos Peligrosos) exige (Art. 42) al aprobar el plan de cierre de las plantas
de disposicin final, una garanta que deber dar el responsable del cierre, la cual cubrir, como mnimo, los
costos de ejecucin del plan. Una vez constatado que el plan de cierre ha sido ejecutado por el
responsable, lo cual ser verificado por la autoridad de aplicacin, en un plazo de cinco (5) das
contados a partir del vencimiento del plazo estipulado por el plan aprobado oportunamente,
reintegrar el monto de dicha garanta. De no haberse realizado el trabajo, se proceder a
ejecutarlo por la va que se estime conveniente, por cuenta del responsable, utilizando para ello
el importe de dicha garanta.
- Seguro o caucin prevista para el caso de producirse daos a las perso-
nas o al ambiente con los residuos peligrosos manipulados o dispuestos.
Toda planta de tratamiento o disposicin final de residuos peligrosos
deber llevar un registro de operaciones permanente, en forma que determine la
autoridad de aplicacin, el que deber ser conservado a perpetuidad por la auto-
ridad competente que corresponda, cuando se hubiere cerrado la planta.
El plan de cierre de una planta de tratamiento o disposicin final (Art.
52) deber contemplar como mnimo, entre otros:
- Continuacin de programa de monitoreo de aguas subterrneas y superficiales y
de suelo, por el trmino que la autoridad de aplicacin estime necesario, no pudiendo
ser menor de cinco (5) aos;
- La descontaminacin de los equipos e implementos no contenidos dentro de la
celda o celdas de disposicin, contenedores, tanques, restos, estructuras y equipos que
hayan sido utilizados o hayan estado en contacto con residuos peligrosos.
Resalta el tratamiento especfico otorgado a los pasivos ambientales en
el Captulo XVI (De los sitios contaminados con residuos peligrosos) del
mencionado Proyecto de Ley, que establece un marco general de presu-
puestos mnimos para todo el territorio nacional, que incluye los siguien-
tes requisitos:
a) Las jurisdicciones locales declararn, delimitarn y harn un inventa-
rio de los sitios contaminados debido a la presencia de componentes de carcter peligro-
so de origen humano, evaluando los riesgos para la salud humana o el ambiente, de
acuerdo a los criterios, que establezca la Autoridad de Aplicacin Nacional
en el marco del Plan Federal de Gestin Integral de Residuos Peligrosos,
previa consulta a las Jurisdicciones Locales en el mbito del COFEMA (Con-
sejo Federal de Medio Ambiente).
b) A partir del inventario, las autoridades competentes (provincias o
Nacin, segn correspondiere) establecern una lista de prioridades de actua-
cin, en atencin al riesgo que suponga la contaminacin para la salud humana y el
ambiente, informacin que deber ser trasmitida a la Autoridad de Aplica-
cin Nacional para ser ingresada al Sistema Federal de Gestin Integral de
Residuos Peligrosos. Asimismo, las autoridades competentes declararn que se
ha remediado el sitio contaminado tras la comprobacin de que se han realizado de
forma adecuada las operaciones de limpieza, tratamiento y recuperacin necesarias
para la remediacin del sitio.
c) La declaracin de un sitio contaminado con residuos peligrosos obligar al
causante de la contaminacin, previo requerimiento de la Autoridad Com-
petente respectiva, a realizar las actuaciones necesarias para proceder a su
limpieza, tratamiento y recuperacin, en la forma y plazos en que determinen
las jurisdicciones locales.
d) En el caso que sean varios los causantes de la contaminacin, o no
fuera posible determinar precisamente la medida del dao aportado por
cada responsable, todos sern responsables solidariamente y, subsidiariamente, por
este orden, los propietarios, poseedores de los sitios contaminados.
e) La responsabilidad solidaria prevista en la regla anterior, no ser de
aplicacin al acreedor que en ejecucin forzosa de su crdito devenga propietario de un
sitio contaminado, siempre que lo enajene en el plazo de un ao a partir de la fecha
en que adquiri la propiedad.
f) La declaracin de un sitio como contaminado ser objeto de nota
marginal en el Registro de la Propiedad, la cual se cancelar cuando la Autori-
dad Competente correspondiente declare que el sitio ha dejado de tener
tal consideracin.
g) Los sujetos que realicen actividades regladas por la presente ley de-
bern observar los estndares de calidad ambiental fijados por la autoridad
de aplicacin nacional y los lmites de emisin establecidos por las Juris-
dicciones Locales (provincias).
8. PRIVATIZACIN, TRANSFERENCIA DE ACTIVOS
Y RESPONSABILIDAD POR PASIVOS AMBIENTALEs
Uno de los campos ms conflictivo de la gestin y compensacin de
pasivos ambientales, se ha manifestado en las concesiones y contratos de
servicios pblicos, otorgados en el marco de la desregulacin energtica en
Argentina. Estas concesiones y contratos incorporaban usualmente slo
una clusula de carcter general que estableca la obligacin de realizar las
operaciones, sin generar impactos negativos significativos al medio am-
biente, ni impactos socio-culturales a las comunidades asentadas en el rea
del proyecto. A esto, se agregaba la inexistencia de normas u otras exigen-
cias ambientales especficas segn el nivel de riesgo de la actividad, lo que
ha tenido como resultado variadas situaciones de conflicto.
La omisin en estas normas regulatorias, respecto a la necesaria incor-
poracin especfica de consideraciones ambientales o sociales dentro de las
condiciones de otorgamiento de concesiones, no ha variado
significativamente, por lo que se continan considerando clusulas gene-
rales orientadas tan slo a la recepcin de las normas legales ambientales
vigentes.
En general, el pasado proceso de privatizacin no ha tenido en cuenta
que en la celebracin de contratos para el desarrollo de actividades vincu-
ladas a la produccin y servicios energticos, deben considerarse las dife-
rentes condiciones sociales, ambientales y culturales existentes en el rea
bajo concesin, y que en mrito a dichas diferencias no basta hacer una
remisin al cumplimiento del marco legal vigente, sino que es oportuno
establecer exigencias especficas. El proceso de desregulacin y privatizacin
argentino, tampoco fij condiciones puntuales que hubieran obligado a
los operadores a atender apropiadamente los problemas de los pasivos
ambientales.
8.1) Pasivos ambientales y transferencia de activos de
empresas privatizadas
No obstante los riesgos ambientales, econmicos y sociales relaciona-
dos con pasivos ambientales, no ha sido frecuente la incorporacin de clu-
sulas de responsabilidad por su remediacin en los procesos de privatizacin,
que permitieran incluir previsiones sobre responsabilidad financiera para
la gestin de pasivos ambientales, sean estos configurados o contingentes,
en el marco del rgimen regulatorio de los procesos de privatizacin.
En todos los casos, debera tenerse en cuenta la diferente naturaleza del
proceso de privatizacin si se trata de una capitalizacin, o de la adquisi-
cin de una empresa o un activo. En el primer caso, debe tenerse en cuenta
que lo que existe es una reestructuracin accionaria de la sociedad, conti-
nuando entonces la misma persona jurdica y por lo tanto los mismos
derechos y obligaciones en cabeza de ella. En el segundo caso, habra un
cambio de persona jurdica y por lo tanto habra un nuevo titular de los
derechos y obligaciones derivados de la actividad adquirida.
Entre las distintas experiencias privatizadoras, resalta entre otras, la
empresa Yacimientos Carbonferos Fiscales Empresa del Estado (YCF EE)
sujeta a privatizacin o concesin el 23 de agosto de 1989, por Ley 23.696
de Reforma del Estado. Con posterioridad, en el ao 1993, por Decreto N
988/93 se dispuso la privatizacin, a travs de una Licitacin Pblica Na-
cional e Internacional, del complejo carbonfero, ferroviario y portuario
propiedad de YCF EE mediante la concesin integral por un plazo mximo
de veinte aos. Se design al Ministerio de Economa y Obras y Servicios
Pblicos como Autoridad de Aplicacin y por Decreto 979/94 se adjudic
a partir del 1 de julio de 1994 y por el trmino de diez aos, la Concesin
Integral del Yacimiento Carbonfero Ro Turbio y de los Servicios
Ferroportuarios con terminales en Punta Loyola y Ro Gallegos a la firma
Yacimientos Carbonferos Ro Turbio S.A.
Conforme el Informe
110
de la Auditora General de la Nacin (AGN)
correspondiente al ao 2002, en relacin al conflicto suscitado con motivo
del incumplimiento de remediacin de los pasivos ambientales preexistentes a la
privatizacin, la AGN da cuenta del informe elevado por la Direccin de
Minera de la Provincia de Santa Cruz, por el que se define el alcance de
pasivo ambiental y se deslinda la asuncin de la responsabilidad por su
remediacin bajo dos criterios: a) aquellos producidos con anterioridad a
la vigencia de la legislacin ambiental y b) aquellos generados por la explota-
cin que realice la empresa concesionaria a partir del contrato de conce-
sin, bajo los siguientes trminos:
La Autoridad de Aplicacin no ignora la historia ambiental de la cuenca
carbonfera previa a la concesin. Por lo cual no le reclama a la Empresa la recompo-
sicin de pasivo ambiental alguno. Esta Direccin Provincial considera un pasivo
ambiental a todas aquellas alteraciones, modificaciones, vertidos e impactos en gene-
ral producidos con anterioridad a la entrada en vigencia de la legislacin ambien-
tal. Sin embargo, s es obligacin de la misma a partir del contrato de concesin,
adecuar la explotacin minera de tal manera de detener el proceso degenerativo del
ambiente, as como recomponer toda alteracin provocada a partir de la explotacin
que realice la empresa cualquiera fuera su metodologa.
Tambin se destaca el rgimen regulatorio del proceso de privatizacin
del Sistema Nacional de Aeropuertos. En este caso, la Resolucin 306/
2000 del Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos
(ORSNA) define como pasivos ambientales preexistentes a la toma de tenencia suje-
tos a remediacin ambiental, a aquellas situaciones de deterioro ambiental que
se consideren generadas por malas prcticas ambientales en el perodo comprendido
entre la instalacin de un aeropuerto y su entrega en concesin que:
a. Manifiesten deterioro, restriccin o riesgo ambiental, que afecten
tanto a los ecosistemas como a la calidad de vida y sean identificadas en un
sitio especfico y a una fecha determinada.
b. Sean producto de eventos pasados que generan o pudieran generar
obligaciones ante terceros y existan al momento de concretarse la conce-
sin.
c. Permitan reconocer condiciones preexistentes que difieren de niveles
gua o, en su defecto, de condiciones regionales de fondo.
110
Nota N 179/02 G.P. y P.E. con fecha 11/10/02.
d. Estn asociadas principalmente, pero no exclusivamente a probable
presencia de sustancias peligrosas y/o productos de petrleo y al conse-
cuente deterioro de los ecosistemas, incluyendo las aguas subterrneas.
e. Estn asociadas principalmente, pero no exclusivamente, a situacio-
nes ocurridas dentro del rea sujeta a la concesin, pero pueden manifes-
tarse en algunos casos, en propiedades linderas.
La misma normativa citada, considera pasivos ambientales latentes
preexistentes (a la privatizacin y posterior concesin de cada aeropuerto)
a aquellas caractersticas intrnsecas de las instalaciones, anteriores a la toma de
tenencia, que por deficiencia en su estructura o dimensionamiento, seguirn generan-
do dao ambiental an despus de las tareas de remediacin en el medio receptor.
En ese marco, se entiende por remediacin de pasivos ambientales
preexistentes a la toma de tenencia, al conjunto de trabajos, operaciones y
procesos de tratamiento y disposicin de contaminantes destinado a corregir los efectos
adversos al ambiente o a alguno de sus componentes en los aeropuertos del Grupo A
del Sistema Nacional de Aeropuertos; en un todo de acuerdo con los Estudios de Lnea
de Base Ambiental y los requerimientos mnimos para la determinacin de magnitu-
des y caracterizacin definitiva establecidos por la Secretaria de Desarrollo Sustenta-
ble y Poltica Ambiental.
Por ltimo se define el pasivo ambiental acumulativo como aquel
que resulta de los impactos incrementales de una obra, toda vez que se aade a
otros pasados, presentes o previsibles a futuro. Estos impactos acumulativos se
derivan de los efectos de ms de un proyecto que se est realizando simul-
tneamente, de la combinacin de efectos pequeos que resultan de un
impacto de envergadura y de los efectos combinados de proyectos que se
desarrollan en un lapso (impacto sinrgico).
Como se observa en las breves referencias anteriores, slo en algunos
casos se incorporaron a los trminos contractuales la identificacin del pa-
sivo ambiental de los sitios a transferir al sector privado y el deslinde de
responsabilidades que al respecto deban asumir las empresas adquirentes
o concesionarias y el Estado. No obstante en todos los casos, estuvo ausen-
te la previsin de garantas de cumplimiento de la remediacin, de proce-
dimientos de consultas o audiencias pblicas como instancias obligatorias
previas para la realizacin de los proyectos de saneamiento, as como es
establecimiento de sanciones, para los casos de incumplimiento.
8.2) Transferencia de activos y pasivos configurados como
consecuencia del proceso industrial
La reciente causa Prosul S.A. v. Ministerio de Defensa - Direccin Ge-
neral de Fabricaciones Militares, que motiv el fallo de la Cmara Nacio-
nal de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, sala 3, 24
de agosto de 2007, plantea un relevante precedente, en la recepcin de
criterios para discernir la responsabilidad de oferentes o contratistas por
pasivos ambientales preexistentes. La venta de los activos que integran la
Fbrica Militar de cido Sulfrico (dependiente de la Direccin General
de Fabricaciones Militares), fue dispuesta por resolucin 1280/92 del Mi-
nisterio de Defensa de la Nacin, mediante el llamado a licitacin pblica
nacional e internacional, en los trminos del pliego de bases y condiciones
aprobados por el mismo acto.
En, pleno trmite licitatorio, la empresa Basso Tonnelier S.A.I.C. (que a
la postre resultara la nica adquirente del pliego y oferente), se dirigi al
ente licitante formulando en el marco de lo dispuesto en el art. 11 del
pliego un pedido de aclaraciones entre los que se inclua el suministro
de informacin sobre a) la existencia de acciones judiciales que pudieran
afectar la libre disponibilidad de los bienes de la fbrica; b) la existencia de
actuaciones administrativas relativas al proceso industrial (en cuanto a su
tcnica o equipos) que importen verificaciones, intimaciones o clausuras;
c) si los equipos y el proceso productivo se ajustan a la legislacin en mate-
ria de contaminacin ambiental, residuos y efluentes; y d) si existen actua-
ciones en los organismos de contralor en materia de higiene y seguridad
en el trabajo, y si se ha dado cumplimiento a la legislacin vigente en la
materia, aclarando que se reserva la facultad de retirar la oferta si las res-
puestas implicaren una restriccin a la viabilidad de la planta.
A los fines de contestar dicho requerimiento, la direccin de la Fbrica
Militar de cido Sulfrico se dirigi a la Subdireccin de Produccin Qu-
mica, omitiendo dar respuesta al punto a (a) (existencia de acciones judi-
ciales que pudieran afectar la libre disponibilidad de los bienes de la fbri-
ca), sealando que no se tiene conocimiento de actuaciones administrati-
vas que involucren el proceso industrial y que impliquen verificaciones,
intimaciones o clausura. En relacin al punto (c), expres que la fbrica
posee la habilitacin y radicacin respectivas y cumple con todas las exi-
gencias establecidas por las leyes provinciales en materia de efluentes ga-
seosos o lquidos, los cuales son monitoreados por las autoridades locales
sin formularse objecin, y por ltimo (al punto d), expres que la planta
cumple con toda la legislacin en materia de higiene y seguridad en el
trabajo, no registrando observaciones formuladas por los organismos ofi-
ciales de contralor.
En la causa, la sentencia de primera instancia admiti parcialmente la
pretensin, considerando a la demandada responsable de los perjuicios
generados al adjudicatario de la licitacin de la Fbrica Militar de cido
Sulfrico derivado de la falta o deficiente informacin suministrada du-
rante el trmite licitatorio, y conden a aqulla al pago del lucro cesante
generado durante el lapso que la planta permaneci clausurada por orden
judicial, as como a la restitucin de las sumas invertidas por la accionante
para poner en funcionamiento la mencionada planta luego del perodo de
clausura. A su vez desestim el reclamo de lucro cesante derivado del fun-
cionamiento irregular del establecimiento con posterioridad al levanta-
miento de la clausura y el reclamo indemnizatorio atinente a las eventuales
inversiones que se hubieran debido efectuar para lograr una eficiente pro-
duccin.
A su turno, la demandada objet la admisin del reclamo por entender
que conforme el pliego de licitacin, la venta importa la transferencia de
los activos de la fbrica de cido sulfrico en el estado en que se encuen-
tran y en los trminos contenidos en el mencionado pliego, corriendo por
parte de los oferentes la carga de realizar todos los estudios y verificaciones
que estimen necesarios para la formulacin de la oferta, lo cual, unido a
que se ejerci el derecho de consulta tambin previsto y fue respondi-
do con los datos que la licitante posea, ello determina la ausencia de res-
ponsabilidad por los daos que se reclaman, a lo que se aade que la clau-
sura de la planta por orden judicial se produjo 8 meses despus de la
entrega de la posesin al adjudicatario quien, de haber efectuado las repa-
raciones necesarias, habra evitado la medida judicial y sus consecuencias.
Todo ello, unido a la experiencia de la propia adquiriente en la fabrica-
cin y comercializacin de productos qumicos que debi permitirle
conocer el estado contaminante de la planta que licitaba, y a la ausencia
de toda relacin de causalidad entre los supuestos incumplimientos atri-
buidos al Estado y los perjuicios por los que se reclama, es determinante
para la demandada, de la revocacin del fallo.
La omisin efectuada por ente licitante, relacionada con el suministro
de informacin sobre la existencia de acciones judiciales que pudieran afectar
la libre disponibilidad de los bienes de la fbrica, signific que la
adjudicataria desconociera la preexistencia de la tramitacin de la causa
Maceroni, Fco. y otra v. Fabricaciones Militares s/ Daos y Perjuicios,
que gener con posterioridad (1993) la decisin del juez a cargo del Juz-
gado Federal de 1 instancia N 4 de la Ciudad de la Plata, disponiendo el
cierre del establecimiento industrial en cuestin. En la sentencia recada
en dichos actuados (a lo que se acumul otro juicio anlogo), se concluy
que la planta de cido sulfrico generaba dao ambiental por contamina-
cin (a raz de la emisin de efluentes) condenando a la Direccin General
de Fabricaciones Militares al pago de indemnizaciones a los respectivos
accionantes en concepto de dao a la salud, a la prdida del valor venal de
las propiedades e imposibilidad de venta y por dao moral, y se orden a
la concesionaria (adjudicataria) que en el plazo de 30 das adoptara los
recaudos necesarios para cesar en forma definitiva con la contaminacin
que generaba la actividad de la fbrica, pronunciamiento que fue confir-
mado por la Cmara Federal de Apelaciones de La Plata (1996)
111
.
El caso se destaca, porque con anterioridad a las decisiones judiciales
antes referenciadas, y durante el lapso en que la fbrica de cido sulfrico
se encontraba bajo la titularidad y explotacin de la Direccin General de
Fabricaciones Militares, ya haba dicha reparticin dado respuesta a la de-
manda y haba tomado cabal conocimiento de la iniciacin de actuaciones
judiciales concernientes a la comprobacin de la existencia de contamina-
cin (a pobladores vecinos) con motivo de los efluentes generadores por la
actividad de la planta
112
.
111
Vid. CAFFERATTA, Nstor: Derecho Administrativo y Derecho Ambiental, en La Ley
2005-A, 1476: En punto a la cuestin de daos a la salud, el fallo es favorable a la fijacin de un
monto indemnizatorio, en concepto de daos a la salud genrico (daos al ambiente en s mismo,
a la calidad de vida, o hbitat de la comunidad aledaa, rebautizados por la Ley 25675, dao
ambiental de incidencia colectiva) y daos a la salud propia, o individual, sufridos por cada
demandante.
112
Es dable recordar, que la ley de la licitacin o ley del contrato es el pliego donde se
especifican el objeto de la contratacin y los derechos y obligaciones del licitante, de los oferentes
y de los adjudicatarios, no pudiendo el oferente o contratista invocar errores o defectos cuya
inadvertencia provenga de su propia incuria, desatencin o negligencia (Corte Sup. Fallos
322:1546), ya que la magnitud intereses en juego le impone actuar de modo de prever cualquier
eventualidad que pudiera incidir negativamente en el resultado econmico del contrato, adop-
tando a ese efecto las diligencias apropiadas que exigen las circunstancias de persona, tiempo y
lugar (Fallos 303:323). Por tal razn, tambin se ha reconocido que la ley de la licitacin o el
contrato se integra tambin con las notas de aclaracin o reservas que en el caso correspondan,
y resulten aceptadas por las partes al perfeccionamiento del acuerdo (Fallos 311:2832 y 314:491.
El fallo de Cmara, reconoci que no slo no haba mediado conducta
negligente, descuidada o reprochable por parte del oferente (luego adju-
dicatario), durante el trmite licitatorio, sino que por el contrario, cum-
pli con los deberes a su cargo, efectuando las verificaciones y comproba-
ciones correspondientes y como resultado de todo ello, formul el pedido
de aclaraciones y precisiones cuya respuesta (en orden a la disponibilidad
de la planta y el cumplimiento de la normativa atinente a la contamina-
cin ambiental) fue a la postre determinante del mantenimiento de la ofer-
ta y posterior adjudicacin y transferencia de los activos.
De todo ello puede colegirse que si en atencin al estado de la planta, el
interesado requiere al licitante determinadas precisiones en torno de la exis-
tencia de litigios, objeciones administrativas y en definitiva el cumplimien-
to de la normativa en torno de la situacin de potencial contaminacin ge-
nerada por el proceso industrial que se lleva a cabo en el establecimiento, y
recibe como respuesta el silencio respecto de la existencia de cuestiones
litigiosas judiciales (en el caso una demanda por dao ambiental), que no se
tiene conocimiento de actuaciones administrativas que involucren el proce-
so industrial y que impliquen verificaciones, intimaciones o clausura, que la
fbrica posee la habilitacin y radicacin respectivas y cumple con todas las
exigencias establecidas por las leyes provinciales en materia de efluentes ga-
seosos o lquidos, los cuales son monitoreados por las autoridades locales sin
formularse objecin, tal contestacin evidencia que la licitante incurri en
una conducta jurdicamente reprochable al vulnerar el deber de obrar con
lealtad y buena fe -particularmente al determinarse las condiciones en las
cuales habra de celebrarse el contrato-, omitiendo brindar la informacin
veraz, correcta, completa y adecuada frente a las aclaraciones solicitadas por
la oferente, aclaraciones que eran relevantes y decisivas en orden a las condi-
ciones de contratacin (relativas a la preexistencia de pasivos ambientales) y
que a la postre por su falta de completitud (en algunos casos) y lisa y llana
omisin de informar lo debido (en otros), generaron para el adquirente un
perjuicio patrimonial concreto
113
.
113
Al momento de la respuesta, la Direccin General de Fabricaciones Militares tena pleno
conocimiento al mes de septiembre de 1992 que se encontraba en trmite una pretensin
indemnizatoria por reparacin de daos derivados de los efluentes generados por la planta de cido
sulfrico, habindose constatado por va pericial ya en los meses de febrero, mayo y julio de 1990
(esto es, por visita e inspeccin de la planta) la presencia de elementos contaminantes en el
ambiente; as como tambin tena dicha reparticin pleno conocimiento de que la existencia de
contaminacin y sus consecuencias haban sido objetivamente comprobadas por las autoridades del
Ministerio Pblico de la provincia de Buenos Aires, dando lugar a las acciones correspondientes.
Si bien desde la perspectiva y en el mbito de la responsabilidad con-
tractual, el dao emergente, se configur por aquellos gastos que la
adquirente efectivamente llev a cabo para colocar la planta en condicio-
nes de operatividad tales, que eviten la emanacin de efluentes txicos en
proporcin o cantidad susceptible de generar daos a terceros, a los fines
de dar estricto acatamiento a la normativa vigente en materia de contami-
nacin y en cumplimiento de lo expresamente ordenado en la sentencia
recada en los autos Maceroni, la imposibilidad de desarrollar las activi-
dades industriales a consecuencia de la clausura dispuesta por orden judi-
cial, guarda relacin con la omisin de internalizar los pasivos ambientales
contingentes en los pliegos de licitacin.
Teniendo en cuenta que en los riesgos relacionados con pasivos am-
bientales preexistentes, sean estos configurados o contingentes, la nocin
de pasivo ambiental no distingue si se trata de una especie de dao de
incidencia colectiva o dao individual, resulta necesario que se incorporen
clusulas expresas de responsabilidad en los procesos de vinculacin de
capital privado. Estas clusulas permiten incluir el tema de pasivos am-
bientales dentro de todo el rgimen contractual que va a regular los proce-
sos de privatizacin, y al mismo tiempo, facilita que el tema sea resuelto
conforme a las clusulas compromisorias que llegaren a pactarse. Por ello,
las clusulas deberan disearse tomando en cuenta tales situaciones y el
Estado debera fijar su posicin sobre el papel que quiere asumir en el
tema de pasivos ambientales, fijar su poltica clara y responsable, inclusi-
ve, de ser el caso, con auditorias ambientales que deben formar parte del
pliego de licitacin.
8.3) Experiencia regulatoria internacional
No obstante la disparidad de enfoques regulatorios y criterios aplicados
para el abordaje de conflictos en sitios contaminados, es posible identifi-
car dos grandes estrategias: por una parte, aquellos sistemas de gestin y
regulacin de pasivos ambientales de carcter general, comprensivos de
todo tipo de proyecto de inversin, y por otra, sistemas que han aplicado
un criterio casustico y sectorial.
Entre los sistemas que otorgan un marco general bsico de tratamiento,
puede identificarse a la Ley de Gestin Ambiental N 37 RO/ 245 (1999)
de Ecuador. Dicha normativa, prev en su Art. 24 que En obras de inversin
pblicas o privadas, las obligaciones que se desprendan del sistema de manejo am-
biental, constituirn elementos del correspondiente contrato...
114
.
En las contrataciones que, conforme a esa Ley deban contar con estu-
dios de impacto ambiental, los documentos precontractuales contendrn las especi-
ficaciones, parmetros, variables y caractersticas de esos estudios y establecern la
obligacin de los contratistas de prevenir o mitigar los impactos ambientales. Cuando
se trate de concesiones, el contrato incluir la correspondiente evaluacin
ambiental que establezca las condiciones ambientales existentes, los mecanismos
para, de ser el caso, remediarlas y las normas ambientales particulares a las que
se sujetarn las actividades concesionadas.
En una estrategia regulatoria intermedia se encuentra Bolivia. Por una
parte, se exige con carcter general y obligatorio para deslindar la atribu-
cin de responsabilidad por pasivos ambientales la realizacin de una
Auditora Ambiental de Linea Base (ALBA), imponiendo al concesionario o
contratista la obligacin de realizarla, al mismo tiempo que le releva de la
responsabilidad por las condiciones ambientales identificadas en esa lnea
base, pero si el operador no realiza esta ALBA tiene que asumir todos los
daos ambientales originados en su concesin sin distincin. Por otra par-
te, el proceso de capitalizacin de empresas energticas fue diseado con
carcter sectorial mediante Convenios para Pasivos Ambientales, suscri-
tos con cada una de las empresas capitalizadas, sin perjuicio que el Estado
Boliviano es quien tiene la facultad de tomar las medidas que el caso acon-
seje, a fin de asegurar que las empresas capitalizadas apliquen criterios
homogneos para la remediacin de los pasivos ambientales.
La complejidad de las estrategias regulatorias diseadas caso por caso,
como ocurriera en la experiencia de Argentina, se ha visto reflejada en el
tratamiento otorgado a los pasivos ambientales en el caso de la empresa
Ferrovas Central Andina S.A. (FVCA) de Per.
En el ao 2005, la concesionaria FVCA solicit que le sea reembolsado el
total de las inversiones realizadas por concepto de mitigacin de los pasi-
vos ambientales, segn lo dispuesto en el Contrato de Concesin, invocan-
do que tales pasivos ambientales tenan su origen y eran producto de la administra-
114
Art. 25: La Contralora General del Estado, podr en cualquier momento, auditar los
procedimientos de realizacin y aprobacin de los estudios y evaluaciones de impacto ambiental,
determinando la validez y eficacia de stos, de acuerdo con la Ley y su Reglamento Especial.
Tambin lo har respecto de la eficiencia, efectividad y economa de los planes de prevencin,
control y mitigacin de impactos negativos de los proyectos, obras o actividades. Igualmente
podr contratar a personas naturales o jurdicas privadas para realizar los procesos de auditora
de estudios de impacto ambiental.
cin anterior a su gestin como concesionarios. A esos fines, acompa un Infor-
me Tcnico en el que se detallaban las acciones de mitigacin realizadas y
por realizar respecto de tales pasivos, a efecto de su reembolso por el
Concedente.
El organismo regulatorio (OSITRAN), por Resolucin N 064/2005, de
conformidad con lo establecido por la Ley N 26917, que permite a OSITRAN
interpretar los ttulos en virtud de los cuales las entidades prestadoras rea-
lizan sus actividades de explotacin, interpret que (...) de acuerdo a lo
establecido por las clusulas (...) del contrato de concesin, los costos de miti-
gacin de pasivos ambientales debern ser asumidos por el concedente, siempre que
tales pasivos se hubiesen originado en hechos anteriores a la fecha de cie-
rre; en caso contrario debern ser asumidos por la empresa concesionaria.
Dicha resolucin plante tres cuestiones a dilucidar: a) la identificacin
de las reglas de responsabilidad aplicables a estos supuestos; b) la defini-
cin concreta de cul de las partes deba asumir en definitiva el costo de
mitigacin de cada uno de los pasivos ambientales, y c) sobre la base de la
definicin de la responsabilidad segn el contrato de concesin, determi-
nar en cada caso en concreto cul era el origen de los pasivos ambientales,
aspectos sobre los cuales el contrato de concesin no haba definido meca-
nismos o procedimientos especficos ms all de una auditora ambiental
previa.
Para arribar a esa resolucin, se tuvo que evaluar previamente que si
bien el asunto materia de anlisis, estaba relacionado con aspectos ambien-
tales, la solicitud de interpretacin estaba orientada a determinar cmo opera-
ban las responsabilidades en dicho mbito respecto de pasivos ambientales originados
antes o durante la concesin, para definir quin debe asumir los costos de mitigacin;
todo ello en el contexto de la solicitud de reembolso de gastos presentada
por FVCA.
En el presente caso, la cuestin central no se centraba en el cumpli-
miento de las normas ambientales, toda vez que las acciones de mitigacin
ya venan siendo realizadas por la empresa concesionaria, sino en la defini-
cin de quin deba asumir en ltima instancia los costos involucrados.
Consecuencia de lo anterior, fue necesario diferenciar la identificacin
de las reglas de responsabilidad aplicables a estos supuestos, de la defini-
cin concreta de cul de las partes deba asumir en definitiva el costo de
mitigacin de cada uno de los pasivos ambientales, en aplicacin de tales
reglas generales. Lo primero recaa en el mbito de competencia de OSITRAN
por involucrar la interpretacin del Contrato de Concesin; pero lo segun-
do estaba fuera de su competencia en la medida que no se trataba de velar
por el cumplimiento de las normas ambientales (que s corresponda a
OSITRAN), sino identificar quin deba en cada caso pagar el costo de miti-
gacin de tales pasivos ambientales, incluso luego que se haya cumplido
con la normativa ambiental correspondiente.
El Contrato de Concesin estableca lo siguiente: 12.7 Medio Ambiente
y Bienes protegidos por Leyes Aplicables especiales. El Concesionario se obliga a cum-
plir con la legislacin relativa a la conservacin del medio ambiente y de aquellos
Bienes protegidos por razones histricas, culturales o equivalentes, calificados como
tales por las Autoridades Gubernamentales competentes. En tal sentido, se obliga a
tomar las medidas que resulten pertinentes para evitar que en el desarrollo de sus
actividades se generen riesgos ambientales que excedan los niveles o estndares tolera-
bles de contaminacin o deterioro del medio ambiente, de acuerdo a lo determinado por
la legislacin competente. El Concesionario esta obligado a realizar una Auditora
Ambiental en el rea matriz que le permita establecer la situacin ambien-
tal en que la recibe.
A partir de lo establecido en la clusula antes citada, es importante
tener en consideracin que, para el caso materia de anlisis, el Contrato de
Concesin estableci tres obligaciones a cargo de la empresa concesionaria:
(i) cumplir con la legislacin relativa a la conservacin del medio ambien-
te; (ii) tomar medidas para evitar que, en el desarrollo de sus actividades, se
generen riesgos ambientales que excedan los estndares o niveles estableci-
dos por la legislacin de la materia; y, (iii) realizar una auditora ambiental en
el rea matriz que permita la evaluar la situacin ambiental en que la recibe.
Una primera constatacin respecto de tal clusula, es que no prev
especficamente quin deba asumir los costos de los pasivos ambientales,
independientemente de quin deba encargarse de su efectiva remediacin.
Sin perjuicio de ello, en dicha clusula existen elementos que llevan a
interpretar que la empresa concesionaria debera asumir los pasivos ambientales
producidos como resultado de su gestin, sin perjuicio de ocuparse en general de
los problemas de medio ambiente.
En efecto, cuando se estableci la obligacin de cumplir con la legisla-
cin ambiental, a falta de previsin en contrario, se estaba haciendo refe-
rencia a la conservacin en el marco de la gestin del Concesionario. Ello se
ve confirmado cuando, respecto de las medidas para evitar daos, se sea-
lan que stas estn orientadas a prevenir riesgos en el desarrollo de sus
actividades. Finalmente, tal interpretacin tambin guardara coherencia
con la realizacin de la auditora que permita evaluar la situacin am-
biental en que la recibe.
Justificaba esa interpretacin, la clusula que regulaba la responsabili-
dad por los bienes de la concesin, donde se estableci lo siguiente: Res-
ponsabilidad por los Bienes de la Concesin. Cualquier responsabilidad
derivada de los Bienes de la Concesin o de las servidumbres, derechos de
paso o de cualquier derecho o limitacin a favor o que deban soportar los
Bienes de la Concesin, corresponder exclusivamente al Concedente en la medida
que el evento que la origine se hubiera generado en forma previa a la Fecha de Cierre.
En tal virtud, el Concedente se obliga a mantener indemne al Concesiona-
rio en todos y cada uno de los reclamos, juicios, procesos, arbitrajes o
semejantes que puedan iniciarse por dicho concepto, para lo que asumir
directamente el pago de toda suma que deba abonarse a favor de cualquier
persona o entidad privada o pblica en cuyo beneficio corresponda reali-
zarlo an cuando mediante resolucin administrativa, sentencia o laudo
arbitral se hubiera ordenado al concesionario realizar dicho pago.
En consecuencia, a falta de previsin expresa, dicha clusula reafirm
que, desde la perspectiva de la responsabilidad general del concesionario,
ste deba asumir el costo de mitigacin de los pasivos ambientales origi-
nados en el periodo de su gestin en la concesin.
Ratificaba esa interpretacin, otra clusula del Contrato de Concesin:
El Concedente declara y garantiza expresamente que le corresponder, en forma
exclusiva, cualquier responsabilidad que pudiera derivarse de la operacin por he-
chos previos a la Fecha de Cierre
115
, de acuerdo a lo previsto en este Contrato, en las
Bases y en las Leyes Aplicables.
Dicho prrafo estableca de manera clara y directa la responsabilidad
del concedente por hechos acontecidos antes de la fecha de cierre. Tal pre-
visin contractual pudo entonces aplicarse para el caso de los pasivos am-
bientales, dividiendo la responsabilidad de acuerdo al origen del pasivo
ambiental de que se trataba. En consecuencia, si se poda determinar que
el pasivo ambiental se haba originado con anterioridad a la fecha de cie-
rre, corresponda al concedente asumir los costos de las acciones de mitiga-
cin correspondientes; en caso contrario dichos costos deban ser asumidos
por el concesionario.
115
La clusula 1.1 del Contrato de Concesin define Fecha de Cierre como: el da y hora que
sern fijados y comunicados por el Comit Especial, en que, luego de que se cumpla con todas y
cada una de las condiciones exigidas por las Bases, el Concedente aceptar la oferta presentada
por el Adjudicatario, suscribir este Contrato y entregar al Concesionario un ejemplar del
mismo, todo bajo certificacin notarial, momento a partir del cual este Contrato entrar en
vigencia y el Concesionario adquirir la condicin de tal.
Hasta este punto, se ha hecho un anlisis sobre el rgimen de responsa-
bilidad a efecto e definir quin deba asumir en ltima instancia los costos
de mitigacin de los pasivos ambientales. Sin embargo, sobre la base de la
definicin de la responsabilidad segn el contrato de concesin, era nece-
sario determinar en cada caso en concreto cul era el origen de los pasivos
ambientales. Sobre este tema el contrato de concesin no haba definido
mecanismos o procedimientos especficos ms all de la auditora ambien-
tal prevista en el contrato.
Sin entrar al detalle de los problemas y recomendaciones formuladas en
la referida auditora, sta concluy que: La situacin ambiental observada
es el reflejo de la decreciente administracin estatal bajo la cual estuvieron todas
estas instalaciones durante los ltimos 20 aos, etapa en la cual no se invirti
adecuadamente en el mantenimiento ni renovacin de las instalaciones y equipos,
efectundose slo las inversiones mnimas necesarias para mantener el sistema funcio-
nado, adems de no contarse con la reglamentacin ambiental adecuada.
Respecto de las responsabilidades sobre los pasivos ambientales, el refe-
rido estudio sin duda constituy un valioso instrumento para determinar
las responsabilidades de las partes en esta materia y as definir el monto
que eventualmente el concedente deba reembolsar al concesionario por
concepto de mitigacin de pasivos ambientales. Pero era necesario enton-
ces, definir un procedimiento por el cual las partes pudieran determinar
las responsabilidades y montos antes referidos.
En atencin a ello, el procedimiento debi considerar elementos identi-
ficados en el anlisis realizado. Tales elementos son: (i) la auditora am-
biental; (ii) la identificacin de pasivos ambientales que haba realizado
FVCA; (iii) las acciones de mitigacin de pasivos ambientales definidas por
FVCA (realizadas y por realizar); y, (iv) el costo de tales acciones de mitiga-
cin.
Por ltimo, el organismo regulador, tuvo que instrumentar el procedi-
miento a seguir por las partes para el reembolso de los costos por parte del
Concedente por concepto de mitigacin de pasivos ambientales, resolviendo:
a. FVCA debe identificar los pasivos ambientales, con la finalidad de determinar
cules se habran originado antes de la gestin de la empresa concesionaria. Sobre la
base de ello, la empresa concesionaria definir las acciones de mitigacin
realizadas y por realizar, conjuntamente con los costos detallados de las
mismas.
b. Habiendo realizado tal evaluacin, FVCA solicitar al concedente el
reembolso de los gastos que correspondan.
c. El concedente deber proceder a pronunciarse en un plazo no mayor
de 30 das hbiles, a efecto de fijar su posicin en relacin con la solicitud
presentada por la empresa concesionaria.
d. En caso de existir concordancia total entre las posiciones de las par-
tes, el concedente deber proceder a reembolsar la totalidad de los gastos
solicitados. De similar manera, el concedente proceder reembolsar los gastos
sobre los que no haya discrepancia, en el supuesto de concordancia parcial
entre las posiciones.
e. En caso de discrepancia total o parcial entre las posiciones de las
partes, las partes sometern tales controversias a los procedimientos con-
templados en el contrato de concesin sobre solucin de controversias.
9. PoLICA AMBIENTAL HIDROCARBURFERA, PRIVATIZACIN Y
EVOLUCIN DEL MARCO NORMATIVO PARA LA GESTIN DE PASIVOS
AMBIENTALES
9.1) Introduccin. Poder de polica ambiental
hidrocarburfera
Por principio general el poder de polica sobre la actividad
hidrocarburfera, corresponde a las Provincias: se trata de una potestad
que stas se reservaron al constituir la unin nacional. No obstante, con-
forme la Ley 17.319 la Nacin gozaba igualmente de tal potestad, la que
consideraba delegada implcitamente en la Constitucin Nacional vigente
antes de la reforma constitucional (Arts. 14, 19 y 28), cristalizada en lo
atinente a la actividad hidrocarburfera, en el Art. 97 del Ttulo IX, por el
que se establece que compete la aplicacin de esta Ley a la Secretara de
Energa de la Nacin (la Autoridad de Aplicacin), con las excepciones del
Art. 98, de competencia del Poder Ejecutivo Nacional) otorgar permisos y
concesiones, estipular soluciones arbitrales, designar rbitros, anular con-
cursos, asignar y modificar reas, etc.) as como hacer cumplir el Art. 69
sobre regulacin y fiscalizacin del cumplimiento de las obligaciones am-
bientales de los permisionarios y concesionarios.
Las Provincias quedaron al margen de tales facultades, razn por la cual
plantearon persistentemente su inconstitucionalidad, sosteniendo que di-
cho poder no haba sido delegado a la Nacin. Esto motiv que progresi-
vamente, se fueran generando regmenes locales generales y sectoriales
provinciales coexistentes con el previsto por la legislacin nacional: en
algunos casos reproduciendo textos normativos dictados por la Nacin, y
en otros, regulando exhaustivamente la incidencia de la actividad petrole-
ra en los ecosistemas naturales y culturales y en el uso racional y sustenta-
ble de los recursos, incluyendo aspectos relevantes como la remediacin de
pasivos y compensaciones ambientales.
La reciente Ley N 26.197, por la que en cumplimiento del Art. 124
de la Constitucin Nacional (CN) se sustituy el artculo 1 de la ley 17.319,
y se restituy en forma plena el dominio originario de los yacimientos a las
provincias, tambin operativiza la transferencia de jurisdiccin, por lo que
a partir de la promulgacin de esta ley, las provincias asumirn en forma
plena el ejercicio del dominio originario y la administracin sobre los yaci-
mientos de hidrocarburos que se encontraren en sus respectivos territorios
y en el lecho y subsuelo del mar territorial del que fueren ribereas, que-
dando transferidos de pleno derecho todos los permisos de exploracin y
concesiones de explotacin de hidrocarburos, as como cualquier otro tipo
de contrato de exploracin y/o explotacin de hidrocarburos otorgado o
aprobado por el Estado nacional en uso de sus facultades, sin que ello
afecte los derechos y las obligaciones contradas por sus titulares.
En la actualidad, se encuentra en proceso las acciones tendientes a lo-
grar un Acuerdo de Transferencia de Informacin Petrolera que incluir, entre
otros trminos, la transferencia de toda la documentacin tcnica, de seguridad
y ambiental de las concesiones de transporte objeto de transferencia. En este caso
la Secretara de Energa transferir, a cada jurisdiccin, las auditoras de
seguridad, tcnicas y ambientales, que la normativa en vigencia establece para
cada una de las reas involucradas, con sus respectivos resultados,
cronogramas de actividades, y observaciones. Asimismo ser objeto de trans-
ferencia, la informacin documental sobre las condiciones ambientales corres-
pondientes a cada rea y/o yacimiento.
9.2) Poderes reservados y facultades de coordinacin
ambiental interjurisdiccional
El ambiente implica la potestad de las provincias sobre el manejo del
dominio y jurisdiccin de los recursos naturales que integran sus territo-
rios y las conforman como Estados. La distribucin del poder de polica
entre la Nacin y las provincias, no fue prevista en nuestra Constitucin,
debindose recurrir a las reglas generales del reparto de competencias se-
gn las cuales el Estado Nacional, slo puede actuar si una clusula cons-
titucional lo habilita para ello, ya que el poder de polica es parte integran-
te de las facultades reservadas por las provincias, en la medida en que
correspondan a poderes no delegados, o a poderes concurrentes.
El artculo 124 de la CN es correlativo del principio consagrado por el
artculo 121, por lo que la titularidad de las provincias sobre el dominio
originario de sus recursos naturales, no puede ser alterado ni en su domi-
nio ni en su jurisdiccin. Se trata de facultades reservadas y en consecuen-
cia, no hay subordinacin de las provincias al Estado Federal en materias
reservadas, y s en cambio de eventual coordinacin jurisdiccional y polti-
ca entre Nacin y provincias.
El ambiente es materia propia de las provincias y de sus tratados
interprovinciales y el ejercicio del poder de polica ambiental en general y
del poder de polica ambiental hidrocarburfero en particular, debe ser
ejercido como facultad reservada por las provincias. En consecuencia, en
materia ambiental no existen potestades concurrentes, sino complementa-
rias; y no hay atribuciones expresas para el Congreso en los Arts. 41 y 75,
que deriven en el ejercicio de poderes implcitos. En definitiva, los Arts.
41, 121 y 125 de la Constitucin, establecen el procedimiento convencio-
nal, para que los tratados y convenios puedan crear normas jurdicas am-
bientales por complementacin.
Sin embargo, el ejercicio del poder de polica ambiental hidrocarburfero,
por su carcter sectorial especfico, posee una complejidad especial: los yaci-
mientos de hidrocarburos, son minas, y por ende su rgimen original surgi
con base en el antiguo Art. 67 inc. 11 (actual 75 inc. 12), esto es, como
facultad del Congreso para dictar cdigos de fondo entre los que se encuen-
tra el Cdigo de Minera. Esta impronta de origen normativo, ha significado
que la vigencia de la Ley 17.319 reconozca como norma supletoria en varia-
das materias, al Cdigo de Minera, y en consecuencia la Nacin ha ejercido
facultades jurisdiccionales regulando la gestin ambiental en minera e
hidrocarburfera, en funcin de facultades emanadas de los incs. 12 y 30 del
Art. 75 de la CN, que slo correspondan a las provincias.
No obstante lo anterior, el dictado de la Ley 24.585 (Seccin Segunda
del Ttulo XIII del Cdigo de Minera), especie de ley marco de proteccin
ambiental en minera, tuvo como base la clusula 14 del Acuerdo Federal
Minero (ratificado por Ley 24.228), siendo objeto de una normativa gene-
ral complementaria con posterioridad a su sancin y promulgacin, apro-
bada por el Consejo Federal de Minera, en la reunin celebrada en San
Carlos de Bariloche en el ao 1996. Esta normativa, con distinta tcnica
legislativa, fue aceptada por los Estados provinciales, ya sea mediante su
incorporacin en el texto de una normativa provincial especial, comple-
mentaria de los Cdigos de Procedimientos Mineros o bien, como parte
integrante de estos ltimos, lo que permiti convalidar desde el punto
de vista federal, la vigencia y legitimidad de esa Ley.
Otra cuestin que merece un anlisis particular es la delegacin de facul-
tades efectuada al Congreso para el dictado de normas que contengan los
presupuestos mnimos de proteccin ambiental. Si bien el Art. 41 no tiene
sustento en el artculo 75, inc. 12, ni analoga alguna con el ejercicio de una
facultad delegada expresa o implcita que no sea el dictado de leyes de um-
brales bsicos de proteccin ambiental por parte del Congreso, sin que ellas
alteren las jurisdicciones locales; las distintas leyes de presupuestos mnimos
de proteccin ambiental, dictadas por el Congreso en base a esas acotadas
facultades delegadas por las provincias, replantean la constitucionalidad de
las facultades ejercidas por la Secretara de Energa en materia de polica
ambiental hidrocarburfera, en especial aquellas no relacionadas con la poli-
ca ambiental del transporte interjurisdiccional de hidrocarburos.
La Nacin no slo ha regulado el aprovechamiento y uso de los recursos
naturales, que constituyen potestades reservadas por las Provincias y por
ello no delegadas a la Nacin, sino que adems ha regulado y reglamenta-
do para todo el pas, en materia de gestin ambiental de la actividad
hidrocaburfera, mediante normas que no son leyes en el trmino estric-
to, sino normas reglamentarias emanadas del Poder Ejecutivo, que en
muchos casos exceden la calidad de normas tcnicas que fijan valores para
asegurar niveles mnimos de calidad ambiental, ms all del sitio en que se
encuentren los yacimientos hidrocarburferos.
Resulta claro que el objeto de las leyes de presupuestos mnimos, debe
ser el de proteccin mnima ambiental del recurso y no el de su gestin,
potestad privativa de las provincias, por lo que mucha de la normativa
ambiental emanada de la Secretara de Energa, ha sido ejercida en viola-
cin al Art. 76 de la Constitucin Nacional.
9.3) Desregulacin, privatizacin y pasivos ambientales
hidrocarburferos
En la experiencia privatizadora del sector energtico, el caso ms em-
blemtico seguramente fue la privatizacin de YPF Sociedad del Estado,
donde no se consider el diagnstico de la situacin medioambiental y la
estimacin de las consecuencias que significaban la continuidad de las
operaciones hidrocarburferas y menos an, los pasivos ambientales que se
haban ido acumulando a lo largo de aos de operaciones.
La sucesora de YPF Sociedad del Estado (YPF Sociedad Annima), no se
hizo cargo de los pasivos ambientales preexistentes de las zonas donde
opera desde 31.12.1990, atento que el pliego de licitacin de la
privatizacin de Yacimientos Petrolferos Fiscales, dejaba constancia que
el Estado Nacional era quien se hara cargo.
La ausencia de due diligence ambientales y evaluaciones de lnea de base
para detectar pasivos configurados y contingentes, previas a la privatizacin,
implica que los pasivos ambientales existentes al 31 de diciembre de 1990
o generados por hechos ocurridos o por actos u operaciones originados
antes del, o el 31 de diciembre de 1990, sern asumidas indefectiblemen-
te por el Estado Nacional, es decir por todos los habitantes del pas.
Los pasivos ambientales de la actividad petrolera en la Argentina son
innumerables, y a la fecha no se ha elaborado un plan que contemple su
remediacin ordenada. Las concesiones y contratos de servicios, otorgados
en el marco de la Ley 17.319 de hidrocarburos, slo establecan cuestio-
nes generales vinculadas a los contratos de hidrocarburos. Estas concesio-
nes y contratos incorporaban usualmente una clusula de carcter general,
que estableca la obligacin de realizar las operaciones sin generar impac-
tos negativos significativos al medio ambiente ni impactos socio-cultura-
les a las comunidades asentadas en el rea del proyecto.
Si a esta situacin se agrega la inexistencia de normas u otras exigencias
ambientales especficas, se tiene como resultado constantes situaciones de
conflicto que, muchas veces no tienen posibilidades de ser resueltas en
sede administrativa o judicial.
La omisin en estas normas respecto a la necesaria incorporacin espec-
fica de consideraciones ambientales o sociales dentro de las condiciones de
otorgamiento de concesiones hidrocarburferas, no ha variado
significativamente, por lo que continan considerndose clusulas gene-
rales orientadas tan slo al cumplimiento de las normas legales vigentes.
No se ha considerado que en la celebracin de contratos para el desarro-
llo de actividades de de exploracin y explotacin de hidrocarburos, debe
considerarse las diferentes condiciones sociales, ambientales y culturales
existentes en el rea bajo concesin, y que en mrito a dichas diferencias
no basta hacer una remisin al cumplimiento del marco legal vigente sino
que es oportuno establecer exigencias especficas.
El proceso de desregulacin y privatizacin, tampoco fij condiciones
puntuales que hubieran obligado a los operadores a atender apropiadamen-
te los problemas de los pasivos ambientales. La privatizacin de YPF Socie-
dad del Estado, no consider el diagnstico de la situacin medioambiental
preexistente y la estimacin de las consecuencias que significaban la conti-
nuidad de las operaciones hidrocarburferas y menos an los pasivos am-
bientales que se haban ido acumulando a lo largo de aos de operaciones.
Ms precisamente, la sucesora de YPF Sociedad del Estado (YPF Sociedad
Annima), no se hace cargo de los pasivos ambientales de las zonas donde
opera preexistentes al 31.12.1990. En efecto, la Ley N 24.145 en su Art-
culo 9 estableci que el Estado Nacional percibira los crditos y atendera
todas las obligaciones de YPF Sociedad Annima que tuvieran origen en
causas, ttulos o compensaciones existentes al 31.12.1990 no reconocidas
como tales en los estados contables de Yacimientos Petrolferos Fiscales So-
ciedad del Estado a dicha fecha, as como que el Estado Nacional respondera por
toda contingencia, reconocida o no por los mencionados estados contables, generado por
hechos ocurridos o por actos celebrados a dicha fecha siempre que existiera
decisin firme de autoridad jurisdiccional competente.
La implementacin de los procedimientos para hacerse cargo de las obli-
gaciones de YPF S.A., fue realizada por Decreto 546/1993, estableciendo:
Art. 1 - El Estado nacional asume por este acto:
1. Todos los crditos y todas las deudas de YPF S.A., originados en causa,
ttulo o compensacin, existentes al 31 de diciembre de 1990 y que no
hubieran sido objeto de registracin o asiento en los libros y registros
contables de Yacimientos Petrolferos Fiscales Sociedad del Estado, en base
a los cuales se confeccionaron los Estados Contables de esta ltima empresa
al 31 de diciembre de 1990 que fueran auditados por la ex Sindicatura
General de Empresas Pblicas; y
2. Toda deuda eventual, o contingencia a cargo de YPF S.A., generada por hechos
ocurridos o actos u operaciones celebrados antes del, o el 31 de diciembre de 1990,
siempre que YPF S.A. fuera judicialmente condenada al pago de dichas deudas mediante
decisin firme de autoridad jurisdiccional competente de ltima instancia.
La asuncin por el Estado nacional de las deudas eventuales o contin-
gencias mencionadas en el citado inciso 2, as como la asuncin de las
deudas existentes pero no registradas sealadas en el inciso 1, cuando estas
ltimas hubieran dado o dieren lugar a procedimientos judiciales contra
YPF S.A. para obtener su cobro, se extender y comprender el monto ntegro y total
de las sentencias de condena pasadas en autoridad de cosa juzgada en los procedi-
mientos por los que se persiguiera el cobro de las deudas contingentes o
existentes sealadas anteriormente en este prrafo, o al monto de la tran-
saccin homologada judicialmente, o al monto reclamado cuando mediare
allanamiento, siempre que dichos allanamientos o transacciones hubieran
sido expresamente autorizados por el Ministerio de Economa y Obras y
Servicios Pblicos, observndose al respecto las normas de la ley 23.982 y
sus reglamentaciones .
Ms claramente, segn el Art. 6, el Estado Nacional responder y/o man-
tendr indemne a YPF S.A. por el monto ntegro y total de las condenas que contra ella
se dicten en los procedimientos judiciales a que se hace referencia en el artculo ante-
rior, excepto cuando:
a) No habiendo YPF S.A., ofrecido al Estado nacional su representacin
en el procedimiento judicial iniciado en su contra dentro de los plazos y
formas establecidos en el inc. 1 del artculo anterior o, habiendo efectuado
dicho ofrecimiento, y no habiendo el Estado nacional asumido la represen-
tacin de YPF S.A., en dicha oportunidad YPF S.A. hubiera omitido o no
solicitado al juez de la causa, en el tiempo y la forma previsto por las leyes
de procedimiento, la citacin del Estado nacional como tercero; o
b) no ejerciendo el Estado nacional la representacin de YPF S.A., ste se
allanara o transara una demanda sin la previa conformidad del Ministerio
de Economa y Obras y Servicios Pblicos de acuerdo a lo previsto por la
ley 23.982 y sus reglamentaciones.
Si ocurriera la situacin prevista en el inciso a) precedente, la obliga-
cin de indemnidad a cargo del Estado nacional prevista en el tercer prra-
fo del art. 9 de la ley 24.145 slo se har efectiva si YPF S.A. demuestra en
juicio ulterior contra el Estado nacional la existencia, legitimidad y omi-
sin de debida registracin contable del crdito objeto del reclamo acogi-
do por la sentencia definitiva dictada contra YPF S.A., o la procedencia del
reclamo fundado en hechos, actos u operaciones ocurridos antes del o el 31
de diciembre de 1990. Todo ello, sin perjuicio del derecho del Estado
nacional a reclamar de YPF S.A. los daos y perjuicios derivados de la omi-
sin del oportuno ofrecimiento de representacin o de la debida citacin
como tercero.
La obligacin de indemnidad asumida por el Estado Nacional a travs
del tercer prrafo del Art. 9 de la ley 24.145 y las normas reglamentarias
consecuentes, sumado a la ausencia de auditoras ambientales previas a la
privatizacin, sin evaluaciones para detectar pasivos contingentes, implica
que los pasivos ambientales existentes al 31 de diciembre de 1990 o gene-
rados por hechos ocurridos o por actos u operaciones originados antes del,
o el 31 de diciembre de 1990, sern asumidas por el Estado Nacional, as
como las deudas eventuales con motivo de contingencias ambientales y las
deudas existentes pero no registradas.
9.4) Convenios para pasivos ambientales, suscritos con
cada una de las empresas petroleras capitalizadas: el caso
de Bolivia
Por Decreto Supremo N 26.171 (2001), se modific el Reglamento
Ambiental para el Sector Hidrocarburos, teniendo en cuenta que el Decre-
to Supremo N 24.412 de fecha 16 de noviembre de 1996 estableci
que los contratos de suscripcin de acciones, dentro del proceso de capi-
talizacin de YPFB, constituyen pasivos ambientales que quedarn transferidos al
Tesoro General de la Nacin.
Con un inusitado alcance y perjuicio para el Estado boliviano, la norma
justifica su dictado con la finalidad de que las empresas capitalizadas Andina
S.A., Chaco S.A. y Transredes S.A. inviertan de una manera ms eficiente el monto
asignado por el Estado en sus balances de apertura para la remediacin de los Pasi-
vos Ambientales.
Con ese objetivo, se conform una comisin Tcnica, integrada por el
Viceministerio de Energa e Hidrocarburos, Yacimientos Petrolferos Fis-
cales Bolivianos, YPFB, el Viceministerio de Medio Ambiente, Recursos
Naturales y Desarrollo Forestal, el Viceministerio de Inversin y
Privatizacin y las propias empresas petroleras capitalizadas, las mismas
que, en base a los informes de las auditoras ambientales fase I y II,
elaboraron los Convenios para Pasivos Ambientales para cada una de las empre-
sas capitalizadas, que no forman parte de los Contratos de Suscripcin de
Acciones y en los cuales se establece la priorizacin para remediacin de los
pasivos ambientales identificados a la fecha de cierre del proceso de capitalizacin y
los lmites mximos admisibles para el suelo de uso industrial.
Por el Art. 2 se establece que La remediacin de los pasivos ambientales
existentes antes de la fecha de cierre del proceso de capitalizacin, se regir por el
dispuesto en los Convenios para Pasivos Ambientales suscritos con cada una de las
empresas petroleras capitalizadas.
Con ese marco regulatorio, que permita la celebracin de convenios
para pasivos ambientales caso por caso, en las diversas experiencias de la
privatizacin de YPFB se destacaron las garantas de indemnidad otorgadas
por el Estado Boliviano a las empresas capitalizadas, sin otro control en la
determinacin de la valuacin de los pasivos ambientales preexistentes,
que no sea el de consultoras internacionales contratadas por el Banco Mundial
y las propias empresas capitalizadas.
En el caso de Transporte de Hidrocarburos S.A. (TRANSREDES S.A.), segn
lo establecido en el contrato de suscripcin de acciones, el Estado Bolivia-
no se responsabiliza y se obliga a asumir el costo total de las acciones de remediacin
que sean necesarias con respecto a cualquier contaminacin ambiental situada en o
alrededor de los activos de Transredes S.A., que se derive de cualquier acto u omisin
ocurrido antes de la fecha de cierre del proceso de Capitalizacin, que en el caso de
Transredes S.A. fue el 16 de mayo de 1997, o que sea materia de una accin admi-
nistrativa contra la Sociedad por parte de cualquier entidad o agencia gubernamen-
tal.
De acuerdo con lo establecido tambin en el contrato de suscripcin de
acciones, el costo de las actividades de remediacin, correspondiente a da-
os ocasionados por actividades desarrolladas antes del 16 de mayo de
1997, deban estar identificados en un estudio ambiental ms riguroso
que sobre las reas asignadas, deba efectuar Transredes S.A. durante los
doce meses siguientes a la fecha de cierre de la capitalizacin. En cumpli-
miento de las clusulas del contrato de suscripcin de acciones, Transredes
S.A. realiz, a travs de la consultora Raytheon Engineers & Constructors
Latin America, un estudio ambiental de Fase II destinado a determinar el
nmero de reas que requieren remediacin debido a los daos ocasiona-
dos por actividades desarrolladas antes del 16 de mayo de 1997.
En fecha 10 de julio de 2001, la Sociedad firm un convenio para
pasivos ambientales con el Ministerio de Comercio Exterior e Inversin, en
el cual se establece que la Sociedad se obliga a invertir el monto asignado
nicamente en la remediacin de suelos y aguas contaminadas. Segn lo expuesto
en el Convenio, los trabajos de remediacin plasmados en el anexo al con-
venio firmado entre las partes deban concluirse en un plazo no mayor a 3
aos a partir de la fecha de suscripcin del citado convenio. El cronograma
de remediacin de pasivos no fue cumplido y la empresa solicit la aproba-
cin de un nuevo cronograma. El 30 de abril de 2005, sin haber recibido
an respuesta del Estado boliviano sobre la modificacin de cronograma,
Transredes S.A concluy la remediacin de los pasivos ambientales y envi
para verificacin y aprobacin su reporte de ejecucin.
Similar perjuicio fiscal se verific en relacin a Compaa Logstica de
Hidrocarburos Boliviana Sociedad Annima (CLHB S.A.), que era la princi-
pal prestadora de Servicios de transporte, almacenaje y despacho de hidro-
carburos de Bolivia. Fue formada en agosto del 2000 bajo el proceso de
privatizacin para operar la red de poliductos y las plantas de almacenaje
que operaba Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos (YPFB).
Las inversiones necesarias para la remediacin de los pasivos ambienta-
les preexistentes al inicio de las actividades de CLHB, fueron cubiertas por
el depsito de un milln quinientos mil dlares americanos, destinado
para tal fin. En el caso de requerirse inversiones mayores a ese depsito,
estas seran asumidas por el Tesoro General de la Nacin del Estado Boli-
viano, de conformidad con lo estipulado en el Contrato de transferencia
suscrito por CLHB y el Estado Boliviano.
Como parte del proceso de privatizacin de YPFB, el Gobierno de Boli-
via aprob mediante Decreto Supremo N 25.775 (2000) y N 25.780
(2000), el tratamiento de los pasivos ambientales ligados a los activos y el
tratamiento de los derechos de va ligados a los poliductos. El Contrato de
Transferencia suscrito por CLHB y YPFB en representacin del Estado Boli-
viano, estipula que: La contaminacin ambiental identificada en o alrededor de
poliductos y plantas de almacenaje, resultante de actividades anteriores a la fecha de
inicio, constituirn pasivos ambientales hasta el monto que sea determinado en una
Auditoria Ambiental de Fase II Igualmente el mencionado Contrato de
Transferencia estipula: El costo de la remediacion de los pasivos ambientales de-
terminado por los estudios ambientales de Fase I realizados por Dames & Moore e
Inspectorate Chile o en su caso, por el estudio ambiental de Fase II elaborado en
aplicacin del Anexo 5, ser reconocido por el Estado, por cuenta de YPFB.
9.5) Derecho intrafederal y coordinacin de acciones
para la remediacin de pasivos ambientales
Entre los esfuerzos para coordinar acciones entre las distintas jurisdic-
ciones provinciales, se destaca la reciente Declaracin de Caleta Olivia, por
la que las provincias patagnicas, decidieron instar a los poderes ejecuti-
vos y legislativos provinciales y a los centros acadmicos de produccin de
conocimientos del mbito regional a construir indicadores que permitan cuan-
tificar la deuda ecolgica producida por las empresas transnacionales a lo largo de su
historia de explotacin de los recursos naturales de la regin patagnica.
Los incidentes ambientales que afectan a los recursos y intereses de ms
de una Provincia, generando afectaciones interjurisdiccionales, han gene-
rado diversas experiencias que promueven compatibilizar la explotacin
hidrocarburfera con la preservacin ambiental y de los recursos naturales
y culturales, destacndose algunas experiencias, tales como las siguientes:
9.5.1) Cofema. Comisin de provincias productora de hidro-
carburos
En el marco de los compromisos asumidos por el gobierno nacional y
las provincias en el Pacto Federal de Hidrocarburos, el Consejo Federal de
Medio Ambiente (COFEMA), en su XXVIII reunin (Ciudad de Buenos Ai-
res, 5 y 6 de julio de 2000), expres su preocupacin por la prolongada
existencia en el Congreso de la Nacin, de numerosos proyectos que te-
nan como objetivo perfeccionar la transferencia de los yacimientos de hi-
drocarburos de la Nacin a las provincias, conforme lo dispuesto por la ley
24.145 y en coherencia con la desregulacin operada desde 1998. En este
sentido, el Consejo Federal de Medio Ambiente sostuvo la necesidad que
en el proyecto futuro a sancionar, est presente un captulo que contenga
un rgimen de proteccin ambiental.
Tambin se consider que, si bien los organismos ambientales son ante
la sociedad los responsables del estado del ambiente, muchas veces no
tienen competencias para controlar adecuadamente el cumplimiento de la
normativa sobre algunas actividades de gran impacto sobre el medio tal
como lo son la minera o, en este caso, la hidrocarburfera.
Especial preocupacin se manifest por la transferencia de los pasivos am-
bientales que ha generado la actividad, sealndose la necesidad que se legisle
sobre los modos y las formas de saldar esos pasivos, a cuyos fines se acord
emitir una resolucin que fije la posicin del COFEMA e informar a los legis-
ladores de las respectivas provincias, sobre estas cuestiones.
Con posterioridad, la Res. SE N 24/2004 por la que fijaron los procedi-
mientos que las compaas operadoras debern cumplir en casos de inciden-
tes y la Res. SE N 25/2004 por la que se dictaron disposiciones ambientales
que fijan procedimientos y metodologas pormenorizadas para los estudios
de impacto ambiental, no obstante la competencia de los gobiernos loca-
les en la materia, se impuso a los concesionarios, a nivel federal el deber de
informar slo a la Subsecretara de Combustibles de la Nacin.
Teniendo en cuenta esos antecedentes, se constituy con los represen-
tantes designados ante el COFEMA la Comisin de Provincias Productora
de Hidrocarburos, con el objeto de analizar la problemtica que esa acti-
vidad genera sobre el ambiente donde se desarrolla. Dicha Comisin que-
d integrada por los representantes de las provincias de Chubut, Formosa,
Jujuy, La Pampa, Mendoza, Neuqun, Ro Negro, Salta, Santa Cruz y
Tierra del Fuego, Antrtida e Islas del Atlntico Sur.
9.5.2) Organizacin federal de estados productores de hidro-
carburos (OFEPHI). El tratado interprovincial de los hidrocarburos
Durante el ao 2005, las distintas provincias productoras de hidrocarbu-
ros, procedieron a ratificar travs de sus respectivas legislaturas locales, el
Tratado Interprovincial de los Hidrocarburos y sus anexos I y II, suscriptos
en fecha 26 de noviembre de 1999, entre los gobernadores de las provincias
de Mendoza, Chubut, Formosa, Jujuy, Salta, La Pampa, Neuqun, Ro Ne-
gro, Santa Cruz y Tierra del Fuego, Antrtida e Islas del Atlntico Sur.
Por el mencionado Tratado, asimismo se actualiza el Tratado
Interprovincial de creacin de la Organizacin Federal de Estados Produc-
tores de Hidrocarburos (OFEPHI)
116
, donde se incorporan las bases y objeti-
vos para la recreacin de un Ente Interprovincial de los Hidrocarburos,
que asuma la importante funcin de homogeneizar las reglamentaciones
tcnicas y operativas para la aplicacin anloga en cada provincia del rgi-
men de fondo.
Dicho organismo de naturaleza intrafederal en los trminos del art.
125 de la Constitucin Nacional, deber mantener abierta la posibilidad
de incorporacin en la categora que corresponda a las provincias en las
que se realicen tareas exploratorias en bsqueda de yacimientos de gas y
de petrleo como adherentes, y como miembros plenos a las que alcancen
la explotacin comercial de los mismos
117
.
El denominado Tratado de las provincias productoras de hidrocarbu-
ros, creado sobre la base de la actual Organizacin Federal de Estados
Productores de Hidrocarburos -OFEPHI, entrar en vigencia una vez que la
mitad ms uno de las provincias firmantes
118
en cuyos territorios se efecta
116
Existen como antecedentes, los sucesivos documentos suscritos por las provincias produc-
toras de hidrocarburos que dieran lugar a la constitucin de la Organizacin Federal de Estados
Productores de Hidrocarburos (O.F.E.P.H.I.), entre ellos el Tratado Interprovincial suscrito en la
Ciudad de Formosa el 8 de agosto de 1986, la asamblea de la organizacin en la Ciudad de
Buenos Aires el 17 de mayo de 1988, lo resuelto por la asamblea XII de gobernadores celebrada
en la Ciudad de Salta el 27 de marzo de 1998, y las reuniones de gobernadores celebradas en la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires de fechas 15 de julio y 10 de diciembre de 1998 respectiva-
mente.
117
A modo de ejemplo, en la Provincia de Crdoba posee estado parlamentario el Proyecto de
Ley N 10332/E/07 por el que se autoriza al Poder Ejecutivo Provincial a otorgar permisos de
exploracin y concesiones de explotacin, almacenaje y transporte de hidrocarburos existentes
en el territorio provincial, adoptndose en el mbito provincial, el rgimen instrumentado por la
Ley Nacional N 17319, sus modificatorias y complementarias y normas reglamentarias, con las
adecuaciones que resulte necesario introducir, las que podrn se dispuestas por el Poder Ejecu-
tivo Provincial.
explotacin comercial de hidrocarburos lo ratifiquen. El mismo alcanzar
la jerarqua de Tratado Interprovincial y como tal deber ser comunicado
al Poder Ejecutivo nacional para su conocimiento, y al Honorable Congre-
so de la Nacin en funcin de lo dispuesto por el art. 125 y concordantes
de la Constitucin Nacional.
Entre los objetivos de la entidad, se destacan coordinar las siguientes
acciones: a) El ejercicio coordinado de las atribuciones provinciales que
surgen del reconocimiento del dominio originario de las provincias que
consagra la Constitucin Nacional, sobre las reservas de hidrocarburos en
cuya jurisdiccin se encuentren; b) La promocin de la exploracin y ex-
plotacin racional de estos recursos en sus respectivos territorios y c) La
preservacin del medio ambiente de las reas afectadas por la actividad.
Las acciones de preservacin del medio ambiente de las reas afectadas por la
actividad, alude claramente a los pasivos ambientales hidrocarburferos,
implicando en consecuencia que ser funcin entre otras del ente,
coordinar acciones para el saneamiento de los pasivos ambientales representados
por pozos abandonados en zonas urbanas y rurales, as como la fiscaliza-
cin de la situacin ambiental, el nivel de riesgo potencial y el cumpli-
miento de la normativa vigente, de la seguridad sobre obras desarrolladas
en locaciones de pozos, durante su operacin y posterior abandono de los
mismos.
9.5.3) Comit interjurisdiccional del Ro Colorado (CO.I.R.CO.)
La regionalizacin de polticas a travs de convenios interjurisdiccionales,
ha sido considerado vital para una adecuada proteccin de los mbitos
naturales que trascienden los lmites polticos de un municipio o el mane-
jo de fenmenos contaminantes que, generados en un lugar, afectan a ms
de una provincia.
Con ese objeto se aprob el Acta Acuerdo firmado por las Provincias de
Neuqun, Mendoza, La Pampa, Ro Negro y Buenos Aires, el Comit
Interjurisdiccional del Ro Colorado (CO.I.R.CO.), y el Estado Nacional a
118
Las dems provincias podrn ratificarlo posteriormente y se incorporarn a la organizacin
en igualdad de derechos desde la fecha de la ley ratificatoria. La Nacin podr asimismo integrar
la entidad en caso de que estas actividades se realicen en territorios sometidos exclusivamente a
la jurisdiccin federal, en ese caso su condicin ser similar a la de una provincia petrolera. En los
aspectos atinentes a la poltica general sobre los hidrocarburos, la organizacin deber concertar
la misma con la Nacin.
travs del Ministerio del Interior de la Nacin y la Subsecretara de Com-
bustibles de la Nacin, por la cual se dispone la incorporacin del CO.I.R.CO.
al sistema de contralor tcnico-operativo de las actividades de exploracin,
explotacin y transporte de hidrocarburos, regulados por la Ley N 17.319
y sus normas complementarias, que se desarrollen o produzcan consecuen-
cias en la Cuenca del Ro Colorado, constituyendo con la Subsecretaria de
Combustibles una Comisin Tcnica Fiscalizadora.
La cuenca hdrica del Ro Colorado constituye un recurso de vital im-
portancia para la regin, pues abastece necesidades de irrigacin para las
actividades agrcola-ganaderas y de agua potable para los pueblos y ciuda-
des a sus mrgenes, por lo tanto es altamente sensible y vulnerable a los
incidentes contaminantes, como as tambin a la contaminacin operativa.
En esta cuenca, se llevan a cabo intensas actividades para la explotacin y
exploracin de hidrocarburos, las que han causado, en reiteradas oportu-
nidades, incidentes contaminantes, con el consiguiente deterioro del re-
curso hdrico. Los incidentes y derrames en el ro afectan a los intereses de
ms de una Provincia, creando una problemtica interjurisdiccional, que
reclama compatibilizar la explotacin hidrocarburfera con la preservacin
de los recursos hdricos en la cuenca.
Este acuerdo interjurisdiccional, procura dar respuesta a los anteceden-
tes de siniestros registrados en las ltimas dcadas de explotacin, donde
la normativa vigente no contempl adecuadamente un mecanismo priori-
tario en las tareas de prevencin, resultando conveniente potenciar stas
sobre la base de las exigencias y la materializacin de adecuados programas
de obras de proteccin.
El acuerdo implementa un mecanismo para optimizar los medios que
garanticen una eficaz y rpida fiscalizacin de las actividades
hidrocarburferas
119
, a fin de preservar la calidad de los recursos naturales,
previniendo la ocurrencia de incidentes contaminantes y mitigando los
impactos ambientales que sucedieran como consecuencia de las activida-
des de exploracin y explotacin de hidrocarburos.
119
Las empresas operadoras haban implementado un Plan de Contingencias Regional bajo
la supervisin del COIRCO, pero se consider necesario corregirlo y mejorarlo en varios aspectos,
especialmente en los tiempos de respuesta, sistemas de alerta temprana, localizacin de zonas de
sacrificio e identificacin de recursos sensibles a afectar, as como el de las formas de prevencin
y minimizacin de daos.
La Comisin Tcnica ejerce las funciones referentes en la preservacin
del recurso hdrico compartido en el mbito de la Cuenca del Ro Colora-
do, verificando tcnicamente las actividades de exploracin, explotacin y
transporte de hidrocarburos que desarrollen en la cuenca, pudiendo coor-
dinar con cada provincia productora riberea, segn sea el caso, el monitoreo
del plan de contingencias para el Ro Colorado. Asimismo, la Comisin
Tcnica verifica el estricto cumplimiento de las instrucciones que imparta
para la proteccin de las obras o ductos, con potencial riesgo de derrame al
ro o por la ruptura de instalaciones, embarcaciones, automotores, o el
volcado directo de hidrocarburos y sus derivados, o se trate de actividades
de exploracin, explotacin y transporte realizados sobre las mrgenes de
dicho recurso; las infracciones o incumplimientos de instrucciones al rgi-
men legal vigente que afecten a la cuenca del Ro Colorado. A tal efecto,
realiza una verificacin preliminar de las zonas en explotacin, pudiendo
coordinar acciones de contralor con la Provincia riberea respectiva.
9.6) Inventario, registro y remediacin de pasivos am-
bientales generados por la actividad hidrocarburfera
Los pasivos ambientales de la actividad hidrocarburfera exigen estrate-
gias y acciones particulares desde lo institucional y lo jurdico, por la res-
ponsabilidad del Estado Nacional, durante el perodo que se ha arrogado y
ejercido la titularidad del dominio del recurso.
En el rgimen ambiental y sectorial provincial, especialmente el vigen-
te en las provincia de Tierra del Fuego, Antrtida e Islas del Atlntico Sur,
Santa Cruz, Chubut, Ro Negro, Salta, Neuqun y Mendoza, si bien pue-
de observarse un minucioso y detallado cuadro dispositivo de medidas a
ser cumplimentadas por parte de los actores que llevan a cabo tareas de
exploracin y explotacin hidrocarburfera para prevenir la afectacin al
medio ambiente.
Los pasivos ambientales de la actividad petrolera en la Argentina son
innumerables, y a la fecha, el Estado Nacional no ha elaborado un plan
integral que contemple su remediacin ordenada, por lo que si no se inte-
gra una normativa provincial especfica para estos casos, se corre el riesgo
de que daos actuales se adicionen a pasivos anteriores.
En ese sentido, se destaca la reciente Resolucin N 11/2004 de la
Secretara de Hidrocarburos y Minera de la Provincia de Chubut, que en
virtud de lo establecido por la prescripcin Constitucional, dispone que es
necesario cuantificar los daos y pasivos causados al medio ambiente, a la salud de
la poblacin y a los fundos superficiarios por la exploracin y explotacin
de hidrocarburos, as como estimar los costos potenciales de remediacin y
reparacin de los daos que se han ocasionado, implementando un plan de
remediacin de las reas afectadas por la actividad petrolera en sus diversas facetas,
de modo de obtener o facilitar un desarrollo armnico y sustentable en la
Provincia.
En forma complementaria, la norma recepta la necesidad de disponer
de la informacin consecuente sobre la ubicacin y estado de los pozos
hidrocarburferos, activos, inactivos y abandonados, de manera tal de ela-
borar estrategias y planificacin urbana, a cuyos fines crea el registro de
Pasivos Ambientales generados por la actividad petrolera de exploracin y
explotacin y actividades relacionadas o conexas y el Registro de Pozos
Activos, Inactivos y Abandonados producto de la actividad petrolera.
Los registros de pasivos ambientales y de pozos activos, inactivos y
abandonados productos de la actividad petrolera, y el programa de
relevamiento de los mismos estar a cargo de la Direccin General de Con-
trol Ambiental Minera y Petrleo, la que estar facultada para disponer:
a) El control, inspeccin y vigilancia; b) La instruccin de sumarios en los
casos que correspondiere por infraccin a los deberes formales establecidos
en la presente resolucin; y c) La realizacin por parte de las empresas de
estudios de anlisis y relevamiento con el propsito de evaluar los efectos
ambientales de la actividad hidrocarburfera.
La Direccin General de Control Ambiental Minera y Petrleo, como
autoridad de aplicacin, coordinar su accionar, cuando as corresponda,
con los organismos nacionales, provinciales y municipales, y adoptar las
medidas que fueren necesarias para identificar y/o evaluar el posible dao
ocasionado al medio ambiente requiriendo de las empresas operadoras
involucradas en el mismo el estudio y/o caracterizacin del sitio observa-
do, informe que ser analizado por la citada Direccin.
Los registros creados se conforman con la informacin proveniente de
las empresas y todas aquellas que determine la autoridad de aplicacin en
el ejercicio de sus funciones de control, inspeccin y vigilancia. La infor-
macin para el registro de pasivos ambientales deber como mnimo con-
templar los siguientes tems: a) Identificacin de zonas con antiguas insta-
laciones relacionadas a la actividad: ductos, colectores, tanques, locacio-
nes, plantas, bateras, etc.; b) Identificacin de antiguas piletas y canteras
de ridos, sitios de disposicin de material empetrolado; c) Identificacin
de antiguas picadas y caminos de acceso a pozos, bateras y plantas y d)
Identificacin de transformadores u otro equipamiento que contengan y/o
contuviesen PCB.
La informacin para el registro de pozos activos, inactivos y abandonados
existentes en la zona o rea a cargo deber contener: a) Individualizacin de los
pozos existentes en la zona o rea a cargo; b) Estado actual del pozo activo,
inactivo o abandonado, de acuerdo a Resolucin SE N 05/1995; y c) La reali-
zacin por parte de las empresas de estudios de anlisis y relevamiento con el
propsito de evaluar los efectos ambientales de la actividad hidrocarburfera.
A nivel nacional, se destaca la Resolucin SE N 5/95, por la que se
aprobaron las normas y procedimientos para el abandono de pozos de hi-
drocarburos. A la fecha de dictado de esta normativa, rega el antiguo
Reglamento para Exploraciones y Explotaciones de Yacimientos Petrol-
feros, aprobado por Decreto N 33.598 de fecha 28 de diciembre de 1933.
Su necesaria actualizacin, asumi que resultaba de fundamental impor-
tancia para el cuidado de los terrenos superficiarios y del medio ambiente,
el adecuado abandono de los pozos de hidrocarburos, requiriendo nuevas
normas aplicables a las acciones a desarrollar por las empresas para el aban-
dono de los pozos de hidrocarburos y la de la propia Autoridad de Aplica-
cin en la fiscalizacin de tales actividades (Artculo 75 de la Ley N 17.319).
El rgimen establece dos tipos de abandono de pozos, de hidrocarburos
(lquidos y/o gaseosos o estriles): el temporario y el definitivo, correspon-
diendo al concesionario de explotacin y/o permisionario de exploracin,
en base a razones tcnicas, comerciales y/u operativas, determinar el tipo
de abandono a efectuar.
Un pozo podr ser abandonado en forma temporaria, cuando a juicio del
concesionario de explotacin o permisionario de exploracin, existan razones
fundamentadas, que hagan previsible su reutilizacin en el tiempo. El aban-
dono de pozos en ejidos urbanos, se considera siempre de carcter definitivo.
Con cuatro aos de antelacin a plazo de expiracin de una concesin
de explotacin, o al momento de producirse la reversin total o parcial de
un rea de exploracin, el concesionario o permisionario debe presentar a
la Autoridad de Aplicacin, un estudio tcnico-econmico donde funda-
mente las razones por las cuales no resulta conveniente el abandono defini-
tivo o temporario, de cada uno de los pozos inactivos existentes en el rea
a entregar. En caso de existir objeciones de la Autoridad de Aplicacin al
estudio tcnico-econmico presentado, sobre alguno o sobre todos los po-
zos, el concesionario o permisionario realizar el abandono temporario o
definitivo de todos los pozos objetados antes de la devolucin del rea.
La Resolucin incorpora recomendaciones sobre tcnicas de abandono
de pozos, pero las empresas concesionarias o permisionarias, responsables
de los abandonos, podrn adoptar otras metodologas que pudieran adap-
tarse mejor tcnica y econmicamente a las caractersticas de cada pozo y/
o zona, en la medida que stas cumplan con los requerimientos respecto a
normas de seguridad y proteccin del ambiente y no merezcan objecin
de la Autoridad de Aplicacin.
A partir del dictado de la presente Resolucin, todo pozo que se perfore, en
reas de exploracin o de explotacin, deber ser categorizado, y si correspondiere,
abandonado en forma temporaria o definitiva inmediatamente
120
.
La categorizacin de los pozos se realiza en funcin de tres criterios: su
ubicacin y su estado y su nivel de prioridad. A su vez, las categoras de
pozos en funcin de su ubicacin se clasifican en:
a) Pozos ubicados en los ejidos urbanos: se define como ejido urbano al rea
habitada o desarrollada con casas habitacin o construcciones de carcter
permanente y uso cotidiano o espordico, que no sean las vinculadas a la
actividad hidrocarburfera, o loteos actuales, y se incluyen a los pozos ubi-
cados a una distancia inferior a los cien metros de las reas descriptas.
b) Pozos ubicados en zonas cultivadas, o en zonas boscosas, o cercanos a cursos o
espejos de agua: incluye a los pozos ubicados en terrenos bajo cultivo, cerca-
nos a bosques o a cursos o espejos de agua, excepto el mar, y que se en-
cuentren a una distancia inferior a los doscientos metros, al momento de
ser abandonados.
c) Pozos ubicados en otras zonas: se incluyen en esta categora, a los pozos
ubicados en el resto de las zonas no consideradas en los dos puntos anteriores.
Las categoras de pozos en funcin de su estado son las siguientes:
a) Pozos Activos: son aquellos pozos que producen hidrocarburos y aque-
llos que son utilizados en actividades relacionadas o coadyuvantes con di-
cha produccin (inyectores, sumidero, etc.), an cuando temporariamente
pudieran encontrarse fuera de actividad en razn de la realizacin de tareas
de mantenimiento u otras vinculadas a la continuidad de su utilizacin.
b) Pozos Inactivos: Son aquellos pozos en los que la produccin, o inyeccin
han cesado, o no comenzado, y respecto de los cuales, en funcin de razones
comerciales, tcnicas u operativas, el permisionario o concesionario debe decidir
la conveniencia o inconveniencia de proceder a su abandono.
120
Los pozos que, a la fecha de vigencia de la presente Resolucin, se encuentren como A
Abandonar o inactivos en condiciones de ser abandonados, debern ser categorizados de acuer-
do al Captulo II y estarn sujetos a los plazos establecidos en el Captulo III.
c) Pozos Abandonados: son aquellos pozos inactivos que, por decisin del
permisionario o concesionario, fundamentada en razones tcnicas y/o econ-
micas o comerciales, se encuentran abandonados a la fecha, o que de conformi-
dad con lo que establece la presente Resolucin, se abandonen en el futuro.
Categoras de Pozos en Funcin de su Nivel de Prioridad: se define como
Nivel de Prioridad, al grado de importancia o trascendencia de las situa-
ciones que puedan generarse como resultado de la ubicacin, tipo de fluidos
y condiciones topo-geogrficas de los pozos (Nivel de prioridad 1, 2, 3, 4).
El nivel de prioridad de cada pozo, ser evaluado por las empresas ope-
radoras, para cada una de las zonas ya definidas y de acuerdo a su estado en
base a la informacin disponible y teniendo en cuenta aspectos tales como:
vida humana; formacin productiva; presurizacin anmala de estratos
permeables; contaminacin de acuferos para consumo humano y conse-
cuencias de posibles accidentes en superficie.
Para calificar el Nivel de Prioridad
121
, los aspectos a evaluar son al me-
nos los siguientes aspectos: riesgo propio de la locacin; historia de pro-
duccin; perfiles; edad del pozo; estado de mantenimiento; presin de
boca de pozo u otras condiciones de inseguridad; presencia de fluidos co-
rrosivos; posibles incidentes ocurridos en el rea y probabilidad de emi-
sin de gases txicos.
Los plazos establecidos para el abandono de los pozos, se refieren a
todas aquellas categoras de pozos segn la aplicacin simultnea de los
tres criterios de clasificacin: su ubicacin y su estado y su nivel de priori-
dad, extendindose de cinco a quince aos.
No obstante lo exhaustivo de las normas y procedimientos de control
implementados por esta Resolucin, la misma no resuelve el problema de pasi-
vos ambientales preexistentes, toda vez que las normas y procedimientos esti-
pulados, no son de aplicacin para los pozos abandonados con anteriori-
dad a la fecha de su vigencia.
Correspondera que la autoridad de aplicacin nacional, asumiera la
obligacin de identificar todos los pozos inactivos, temporarios y definiti-
vos- y a fin de proceder en forma conjunta con la autoridad provincial a la
verificacin in situ de los mismos, a los fines que en caso de corroborarse la
existencia de pozos incorrectamente abandonados, se proceda a identificar
al titular y se ordene inmediata reparacin y recomposicin.
121
La categorizacin por Niveles de Prioridad ser empleada por la empresa operadora para
asignar las prioridades en las tareas de abandono de pozos y se reflejarn en la confeccin de los
cronogramas respectivos a ser entregados a la Autoridad de Aplicacin.
Vinculado a lo anterior, y por ser tambin responsabilidad del Estado
Nacional, corresponde a ste, el saneamiento de los pasivos ambientales
representados por pozos abandonados en zonas urbanas, as como la fisca-
lizacin de la situacin ambiental, el nivel de riesgo potencial y el cumpli-
miento de la normativa vigente, de la seguridad sobre obras desarrolladas
en locaciones de pozos, durante su operacin y posterior abandono de los
mismos, consecuencia de concesiones otorgadas por el Poder Ejecutivo
Nacional, tendiendo a evitar daosas consecuencias sobre la poblacin afec-
tada directa o indirectamente a estas operaciones.
9.7) Gestin de los residuos petroleros
neadas en la zona norte de la Provincia de Santa Cruz y en los distintos
yacimientos petrolferos de la Cuenca del Golfo San Jorge, donde se en-
cuentran contaminantes del suelo y del aire, de las aguas superficiales y
subterrneas, y extensas reas desforestadas y sin vegetacin a causa de la
apertura de caminos, picadas, zanjas que promueven procesos de
desertificacin, han mostrado que las tareas de saneamiento que comenza-
ron luego de la privatizacin de YPF no fueron efectivas y sus consecuencias
comienzan a evidenciar un importante pasivo ambiental.
Por ello, recientemente la Provincia de Santa Cruz (Resolucin N 91/
2004), ha dispuesto generar informacin e investigaciones de indicadores
cuantitativos de la deuda ecolgica producida por las empresas
transnacionales y/o nacionales del petrleo, a lo largo de su historia de
explotacin de recursos hidrocarburferos en la Provincia.
La Provincia ha asumido que la actividad de exploracin, explotacin,
transporte y almacenaje de hidrocarburos presenta caractersticas particu-
lares que hacen que la misma no pueda ser considerada, a los efectos de la
Ley Provincial N 2567 y su Decreto Reglamentario N 712/02 (Rgimen
provincial de residuos peligrosos), en idnticas condiciones al resto de las
actividades generadoras de residuos peligrosos.
Entre dichas caractersticas, se encuentra la de no generar residuos peligro-
sos como resultado directo del desarrollo de las tareas propias de la actividad
de exploracin, produccin, transporte y almacenaje de hidrocarburos, si no
que en algunos de los procesos, operaciones o actividades posteriores a la extrac-
cin de los hidrocarburos en boca de pozo, se generan residuos que son
dispuestos como tales, conforme a las prcticas nacional e internacionalmente
aceptadas en materia de exploracin, explotacin, transporte y almacenaje
de hidrocarburos; tornando necesario, definir con precisin, qu se entiende
por residuo petrolero, generador de residuos petroleros, yacimiento, entre
otros conceptos claves para la creacin del Registro Provincial de Residuos
Petroleros y confeccionar las categoras correspondientes dentro del mismo.
Para ello, la Subsecretara de Medio Ambiente de la Provincia, elabor
una reglamentacin, normalizando la gestin de los residuos petroleros,
por los que se rigen todas aquellas personas fsicas o jurdicas que generen,
transporten, traten y/o dispongan de dichos residuos, que fuera aprobada
mediante Decreto 3.316/2004 por el que se incorpora la Reglamentacin
del Anexo X (como Anexo A), del Decreto Reglamentario N 712/02, de
la Ley N 2567, denominado: Identificacin de materiales afectados con
hidrocarburos como resultado de tareas de exploracin, perforacin, pro-
duccin, mantenimiento y limpieza y/o derrames de hidrocarburo en sue-
lo y/o agua como residuos petroleros.
Una cuestin central que esclarece el Decreto 3.316/2004, es la vincu-
lada con la definicin de residuo petrolero como residuo peligroso, que se
extiende al petrleo derramado en el suelo, aire y agua, como consecuen-
cia de la actividad hidrocarburfera.
Son conocidas las controversias sobre la consideracin y tipificacin del
petrleo como residuo, o ms precisamente como un residuo peligroso,
que ha variado progresivamente
122
, ya sea entendiendo que: a) se trata de
122
Cfr. Snchez Carrillo, Jorge c. YPF S.A., Cmara de Apelaciones en lo Civil, Comercial y
Minera de General Roca. Fecha: 16/09/2003, en LLPatagonia; Anton Francisco c. YPF S.A. s/daos
y perjuicios (Expte. 15670-CA-02), Cmara de Apelaciones en lo Civil, Comercial y Minera de
General Roca, en LLPatagonia; Subterrneos de Buenos Aires S.E. c/ Propietario de la estacin de
servicio Shell calle Lima entre Estados Unidos e Independencia, Sala H de la Cmara Nacional en
lo Civil en los autos. JA 1999-IV-309; Nasif, Monica c/ Manzur Jalil, Juan y Otros s/ daos y
perjuicios - Juzgado de Primera Instancia en lo Civil, Comercial y Minera Nro. 5 - III Circuns-
cripcin Judicial de Ro Negro - 12/04/2006; Maldonado c/ YPF S.A sobre daos y perjuicios.
Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Civil N 5 Secretara N 9; Decilio, Jos O. y otros
v. YPF y otro, Cmara Federal de Apelaciones de La Plata, sala 2, 11 de mayo de 2006; Brutti,
Honorio Alberto y otros c/Esso Petrolera Argentina S.R.L. y otros s/daos y perjuicios. Juzgado de
Primera Instancia Civil y Comercial N 4 del Departamento Judicial de Zrate-Campana; Moyano
Santos Cirilo y otro c/ Esso Petrolera S.R.L. y otro. Cmara de Apelacin en lo contencioso Admi-
nistrativo de San Martn, San Martn, 24 agosto de 2006; Municipalidad de Magdalena v. Shell
C.A.P.S.A. y otros S/ disposicin de residuos peligrosos. C. Fed. La Plata, sala 2, 1/2/2001, JA 2001
- I 343; Buque Tanque Estrella Pampeana, Bandera Liberiana y otro s/ colisin y derrame de
hidrocarburos, Cmara Federal de La Plata, Sala III, 2002-08-15) en La Ley, 2002 Tomo F pgina
791; Municipalidad de Magdalena c/ Shell Compaa de Petrleo Sociedad Annima, Shiffarts-
Gessell- Schaft M.S. Primus and Co., CSJN M. 931. XXXVII, entre otros.
una sustancia peligrosa que no posee carcter de residuo pero que obliga al
agente que la derram a quitarla, por el alto impacto ambiental que la
misma produce; b) ya sea considerando que cuando una sustancia es obje-
to de desecho, derrame o abandono ser considerada como residuo especial
o peligroso siempre que encuadre en los Anexos I y II de la Ley 24.051; c)
bien considerndolo un producto valioso, en cuanto el petrleo derra-
mado no es residuo, sino una materia prima con valor econmico que
puede ser sometida a proceso industrial, cuyo derrame se encuentra some-
tido a los convenios internacionales o las leyes nacionales que prevn los
daos por derrames de hidrocarburos; o bien d) sosteniendo que la mezcla
petrleo-suelo-agua constituye un residuo, constituyendo desde este pun-
to de vista un residuo peligroso por tratarse de una sustancia producto de
un derrame (voluntario o involuntario), que deriva su peligrosidad de los
impactos ambientales causados por ella.
Con ese sentido esclarecedor, la norma tipifica e incorpora una nueva
categora de residuos peligrosos, a los que denomina Residuo Petrolero,
enunciando los requisitos para que cualquier material ptreo, terroso o de
cualquier otro tipo, afectado con hidrocarburos, pueda ser considerado
como Residuo Petrolero y por lo tanto tratado de la forma establecida por
la Ley Provincial N 2567 y su Decreto Reglamentario N 712/02, con las
modificaciones especiales introducidas a la Reglamentacin del Anexo X,
que integra como Anexo A, y la posterior Disposicin N 4/2005.
El Residuo Petrolero es definido como todo material o suelo afectado
por hidrocarburo como resultado de tareas de exploracin, perforacin,
produccin, mantenimiento y limpieza y/o derrames de hidrocarburos en
suelo y/o agua, con un contenido de hidrocarburos totales de petrleo
mayor a 2,00 % p/p sobre masa seca (dos coma cero cero por ciento peso en
peso) o su equivalente 20.000 mg/Kg. (veinte mil miligramos por kilo-
gramos de masa seca), determinado por el Mtodo EPA 418.1., resultante
de procesos, operaciones o actividades desarrolladas dentro de las tareas de
exploracin, explotacin, transporte y almacenaje de hidrocarburos efec-
tuadas dentro del Yacimiento, generado en forma habitual o eventual, no
programada o accidental; que carece de utilidad o valor para su dueo y
cuyo destino natural debera ser su eliminacin, y que no se encuentre
expresamente incluido dentro de las categoras de control establecidas en
el Anexo I del Decreto Reglamentario N 712/02 ni tenga alguna de las
caractersticas de peligrosidad establecidas en el Anexo II, o se encuentre
incluido en el listado de Barros riesgosos identificados en el Anexo VII del
mismo Decreto.
Se considera tambin como Residuo Petrolero a toda indumentaria de
trabajo (guantes, botines, mamelucos, etc.) y trapos afectados con hidrocarburos que-
dando terminantemente prohibido su egreso del Yacimiento.
Los generadores de Residuos Petroleros deben solicitar la habilitacin
de los nuevos Repositorios a la Autoridad de Aplicacin previo al inicio de
su operacin, adjuntando la informacin relacionada con: Estudio ambiental
previo para la eleccin del lugar, de acuerdo a la Resolucin SE N 25/2004
analizada anteriormente; autorizacin del superficiario; especificaciones
constructivas y monitoreo de la calidad de agua de los freatmetros.
La norma determina una tasa ambiental anual, que carece de naturaleza
jurdica tributaria. En consecuencia, se hallan obligadas a su pago las per-
sonas sujetas al rgimen, con independencia de toda prestacin singulari-
zada de evaluacin y fiscalizacin por parte de la Autoridad de Aplicacin.
Debe ser pagada por las operadoras en carcter de residuo petrolero gene-
rado y a tratar para su disposicin final. El monto a abonar se determina en
base al volumen de suelo afectado (Volumen Total de Residuo Petrolero
Generado, Operado), y la falta de inscripcin en el registro especial que se
crea, no es bice para el devengamiento de la tasa
123
.
9.8) Remediacin y compensacin de sitios contamina-
dos con hidrocarburos
Las medidas de reparacin y/o restauracin (recomposicin) tienen por
finalidad reponer uno o ms de los componentes o elementos del medio
ambiente y/o servicios ambientales afectados a una calidad similar a la que
tenan con anterioridad al dao causado o, en caso de no ser ello posible,
restablecer sus propiedades bsicas.
Para el supuesto que no sea tcnicamente factible dicha recomposicin
(total o parcialmente), esto es, cuando no se posible el restablecimiento de
los componentes o elementos del medio ambiente y/o servicios ambientales
al estado anterior de la produccin del dao (Art. 28 Ley 25675), corres-
ponde al responsable reparar el dao ambiental por medio de una indemni-
zacin dineraria o en especie sustitutiva que deber depositarse en el Fondo
de Compensacin Ambiental que corresponda, segn la jurisdiccin.
123
Con posterioridad, mediante Disposicin SMA N 4/2005 se habilit el Registro Provin-
cial de Generadores, Transportistas y Operadores de Residuos Petroleros (R.P.G.T.O.P.PT.) de
conformidad con lo establecido por la Ley Provincial N 2567; su Decreto Reglamentario N
712/02 y Decreto N 3316/04 analizados.
Las medidas de restauracin tienen el fin de restituir a su estado de
partida los recursos naturales y los servicios daados, es decir, devolver los
recursos y servicios naturales a la situacin en la que se encontraran si no
se hubiera producido el dao. Sin embargo, en algunos casos, puede resul-
tar difcil determinar con precisin el estado de partida. Para estos casos,
puede resultar til recurrir a datos histricos, de referencia, de control, a
datos de la evaluacin de impacto ambiental y a informacin sobre zonas
indemnes pero comparables al ecosistema daado.
Una experiencia de implementacin de medidas de restauracin, fue la
remediacin de pasivos ambientales en la traza del Poliducto Lujn de
Cuyo. En efecto, por Decreto 1494/2004 se aprob el Convenio de Ges-
tin suscripto entre el Departamento General de Irrigacin, el Ministerio
de Ambiente y Obras Pblicas e YPF S.A., relacionado con la realizacin de
tareas de remediacin de pasivos ambientales en la traza del Poliducto
Lujn de Cuyo, Villa Mercedes operado por la referida empresa.
El Convenio, complementario de la legislacin nacional, provincial y
municipal vigente, tuvo por objeto llevar a cabo tareas de remediacin de
pasivos ambientales consistentes en ocho sitios del Poliducto Lujn de
Cuyo y constituy una solucin transaccional, por la que la empresa dej
expresamente sin efecto y desisti de todo recurso administrativo y/o ac-
cin judicial previo a la firma del Convenio, que hubiere presentado con
motivo de las resoluciones N 1025/02 del Ministerio de Ambiente y
Obras Pblicas y N 826/02 de la Superintendencia General de Irrigacin.
Como contrapartida, dichos organismos estatales provinciales, dejaron
por contrario imperio, sin efecto las referidas resoluciones, sin perjuicio
de resolver nuevamente sobre dichas causas en ejercicio de sus respectivas
competencias administrativas, en caso de incumplimiento del convenio
de remediacin de pasivos ambientales suscripto.
La empresa se oblig a asumir los costos de remediacin y fiscalizacin, a
cuyos fines debe presentar ante los organismos mencionados, un plan de
trabajo basado en un anlisis de riesgo, que deba precisar el alcance de las
tareas de remediacin y contener una memoria tcnica y descriptiva, y
cronograma de avance de tareas, a partir de los cuales dar inicio a las
tareas de remediacin hasta obtener objetivos aceptables de concentracin
de contaminantes en el agua, aire y suelo.
En otros casos, si no fueran factibles medidas de restauracin, por la
irreversibilidad del dao, una estrategia subsidiaria de reparacin median-
te compensacin, es la instrumentada por la Resolucin ENARGAS N 2.244
de Compensacin por Dao Edafolgico, que considera diferentes alterna-
tivas, a fin de lograr determinar factores que tiendan a mejorar la evalua-
cin de la determinacin del canon por servidumbre. En este caso la com-
pensacin se limita al mbito de las afectaciones de carcter privado
(superficiarios).
La norma establece la consideracin de la aptitud potencial de los sue-
los y su vulnerabilidad a la erosin (tanto elica como hdrica), a los efectos
de una mejor determinacin de los valores indemnizatorios por servidum-
bres, considerando a los efectos del pago del canon por servidumbre, el
dao edafolgico que produce la actividad de instalacin y operacin de
transporte y distribucin de gas, contemplando factores de dao edafolgico
y de vulnerabilidad a la erosin, correspondientes a las provincias del
Neuqun, de Ro Negro, del Chubut, de Santa Cruz y la Isla Grande de la
Tierra del Fuego perteneciente a la Provincia de Tierra del Fuego, Antrtida
e Islas del Atlntico Sur.
El valor de la Compensacin por Dao Edafolgico (CDE) es calculado a
partir de los factores denominados Factor Mltiple de Dao Edafolgico
(FMDE), Factor de Erosin Hdrica (FEH) y Factor de Erosin Elica (FEE), y
se traduce en idntica suma en pesos por unidad de superficie afectada, es
decir por hectrea .
A los fines de determinar los montos indemnizatorios por dao
edafolgico, la Autoridad Regulatoria utilizar la siguiente metodologa:
En un tipo de suelo determinado, el deterioro edafolgico puede estimarse
como el resultado de la suma del perjuicio producido a la alteracin de sus
parmetros edficos (FMDE) ms el incremento del riesgo de erosin poten-
cial (FE) para una determinada ubicacin geogrfica. En ese sentido, en la
zona de las provincias del Neuqun, de Ro Negro, del Chubut, de Santa
Cruz y del rea correspondiente a la Isla Grande de la Tierra del Fuego, los
procesos de erosin de suelo, debido a las condiciones climticas, predo-
minan como factores relevantes del deterioro edfico. A su vez, el riesgo de
erosin potencial es considerado como la sumatoria de riesgo de erosin
hdrica ms el riesgo de erosin elica.
De esta forma, la Compensacin del Dao Edafolgico (CDE) resulta de
considerar bsicamente 2 sumandos en los que cada uno tiene en cuenta el
factor mltiple de dao edafolgico (FMDE) y los factores de erosin (FE),
asignndole a cada uno de los sumandos un grado de incidencia equiva-
lente (50% y 50%, respectivamente).
El sumando que corresponde al factor de erosin (FE) se descompone a
su vez en 2 trminos que considera la erosin hdrica (FEH) y elica (FEE)
con una incidencia del 50% para cada uno. Por ltimo toda la frmula se
halla afectada por el coeficiente de referencia del suelo (Cr).
Entonces:
CDE = 0,50 (0,50 x FEH x Cr + 0,50 x FEE x Cr) + 0,50 (FMDE x Cr)
Donde:
CDE= Compensacin del dao edafolgico
FMDE = Factor mltiple de dao edafolgico
FEH= Factor de erosin hdrica
FEE = Factor de erosin elica
Cr= Coeficiente de referencia del suelo
A los efectos de la presente resolucin, y nicamente para las provincias
indicadas anteriormente, se tomar un valor de cincuenta (50) como Coefi-
ciente de Referencia Edafolgica (Cr) para su utilizacin en la frmula mencio-
nada.
9.8.1) Prevencin de pasivos ambientales del transporte y distri-
bucin de gas natural
Las instalaciones de ductos para el transporte y la distribucin de gas, y sus
obras e instalaciones complementarias, producen modificaciones tanto en el
medio natural como en el medio socioeconmico y cultural, incluyendo en
este ltimo el patrimonio arqueolgico y paleontolgico, pudiendo generar
impactos significativos en ambientes sensibles. Es por ello que es de prctica
internacional, evaluar con precisin los impactos ambientales directos, as como
los ocasionados por el desarrollo inducido por las nuevas obras, e implementar
las medidas y acciones que atenen las consecuencias derivadas, en un marco
de metodologas adecuadas y efectivas.
Esas metodologas requieren fijar normativamente, criterios y exigen-
cias tcnicas mnimas para identificar y cuantificar impactos ambientales,
formular medidas preventivas y correctivas de dichos impactos, y estable-
cer pautas y normas comunes a los distintos estudios e informes ambienta-
les durante las etapas de planificacin, diseo, construccin, operacin,
mantenimiento, desafectacin y abandono o retiro de los sistemas de trans-
misin y distribucin de gas y sus instalaciones y obras complementarias.
Con esos objetivos, el Ente Nacional regulador del Gas (ENARGAS), crea-
do por la Ley N 24.076, tiene entre sus facultades las de Dictar reglamen-
tos a los cuales debern ajustarse todos los sujetos de esta Ley en materia de seguridad,
normas y procedimientos tcnicos. En especial, el artculo 2 de la Ley N 24.076
establece en su inciso f), como poltica general, Incentivar el uso racional del
gas natural, velando por la adecuada proteccin del medio ambiente y el artculo
52 inciso m) de la citada Ley establece, entre las funciones y atribuciones
de la Autoridad Regulatoria, la de Velar por la proteccin de la propiedad, el
medio ambiente y la seguridad pblica, en la construccin y operacin de los sistemas
de transporte y distribucin de gas natural...
Complementariamente, el numeral 4.2.12. de las Reglas Bsicas de las
Licencias para el Transporte y la Distribucin de Gas, aprobadas por De-
creto N 2255/92, exige de las Licenciatarias, el Adecuar su accionar al
objetivo de preservar y mejorar los ecosistemas involucrados con el desarrollo de su
actividad, cumpliendo las normas nacionales, provinciales y municipales destinadas
a la proteccin del medio ambiente actualmente en vigencia, como asimismo aquellas
que en el futuro se establezcan.
Con bases en la citadas atribuciones y basndose en normas operativas y
de seguridad internacionales y en los aportes de la experiencia en nuestro
pas, el ENARGAS emiti la NAG 100 Normas Argentinas Mnimas de Se-
guridad para el Transporte y Distribucin de Gas Natural y otros Gases
por Caeras y mediante la Resolucin N 186 de fecha 28 de agosto de
1995, la NAG PR001 Gua de Prcticas Recomendadas para la Proteccin
Ambiental Durante la Construccin de Conductos para Gas y su Posterior
Operacin.
Otras normas dictadas, como la Resolucin N 1.192/99 (Indicadores
de Calidad de Servicio), no reflejaron todas las variables ambientales
involucradas en el transporte y distribucin de gas, por cuanto slo estn
contemplados indicadores de calidad ambiental para el recurso aire en for-
ma insuficiente, no establecindose indicadores para los recursos agua y
suelo. Por otra parte, el indicador relativo a emisiones al ambiente, slo
refleja la realizacin de una medicin pero no su resultado, ni el cumpli-
miento de niveles de calidad de aire y si una empresa ha desarrollado me-
didas de mitigacin, todo lo cual es contradictorio con lo expuesto en los
considerandos de la resolucin N 1.192/99, el objetivo de los indicado-
res no es slo revelar el grado de cumplimiento de normas de seguridad, mantenimien-
to de instalaciones, sino que en general refleja el esfuerzo realizado por las
licenciatarias para mejorar el nivel de calidad del servicio.
A partir del ao 1998, la autoridad regulatoria consider necesario
avanzar incorporando paulatinamente experiencias de otros pases, como
as tambin la recogida en nuestro territorio de manera prctica, particu-
larmente como resultado de los emprendimientos llevados a cabo a partir
del ao 1996, intentado seguir una lnea de equidad entre los requeri-
mientos tcnicos y econmicos propios de la prestacin del servicio de
transporte y distribucin de gas, por un lado, y las necesidades de protec-
cin ambiental por el otro.
Sin embargo, cuando el proyecto de Normas Argentinas Mnimas para
la Proteccin Ambiental en el Transporte y Distribucin de Gas Natural y
Otros Gases por Caeras (NAG 153) fue elaborado y con posterioridad
a partir del ao 2004 sometido al rgimen de elaboracin participativa
de normas que rige a nivel nacional
124
, la actitud de las licenciatarias, con
respecto a la normativa ambiental que el Ente intentaba aprobar, fue dila-
tado en su aprobacin a travs de planteos constantes de diverso orden,
entre ellos y vinculados a pasivos ambientales, se esgrimi que dicha nor-
mativa no deba aplicarse a los sistemas en operacin ya que se tratara de la
aplicacin retroactiva de una norma lo cual resulta contradictorio con las dis-
posiciones de las Reglas Bsicas de la Licencia que prev que las normas
operativas y de seguridad que afectan el diseo, construccin, instalacin y prueba de
resistencia y/o hermetismo no se aplicara retroactivamente a los Activos.
Similares argumentos se haban opuestos en relacin a la Resolucin N
1.192/99 antes citada, donde las licenciatarias, en ocasin del dictado de
dicha norma que estableci el sistema de control mediante indicadores de
calidad, observaron el proyecto con los mismos argumentos que sustentan
para el proyecto de norma NAG-153: modificacin unilateral de las reglas
bsicas de la licencia, incompetencia del Enargas, necesidad de incremento de tarifas,
cuestiones relativas de la retroactividad de las normas y confidencialidad de la infor-
macin publicada
125
.
Resulta ostensible que la postura de las licenciatarias, confunde la nor-
mativa que establece condiciones de operatividad y seguridad de las insta-
laciones (calidad de insumos y materiales, eficacia de sistemas de
hermeticidad, otros) con normativa destinada a proteger la seguridad de
las personas y el medio ambiente, para cuya generacin el ENARGAS tiene
potestades suficientes e indelegables, que comparte con otras autoridades
nacionales, provinciales y locales y que resultan de orden pblico, cuyo
bien jurdico tutelado (la preservacin del medio ambiente y la seguridad
de las personas) tiene rango constitucional.
124
Decreto N 1172/03, que aprueba en su artculo 3 el Reglamento General para la
Elaboracin Participativa de Normas, que forma parte del mismo como Anexo V.
125
Vid. fs. 2298, 3049, 3083, 3085, 3098, 3102, 3207, 3209, 3427, expediente 1.088/94
- norma NAG-153.
En relacin a la generacin de pasivos ambientales y las consiguientes
obligaciones de remediacin, que prevea como parte de la implementa-
cin del referido proyecto de norma NAG 153, las licenciatarias cuestiona-
ron principalmente la aplicabilidad de la norma a operaciones de manteni-
miento efectuadas sobre instalaciones no construidas por la licenciataria pero bajo su
responsabilidad operativa.
Al respecto, la Auditora General de la Nacin
126
sostuvo que se trataba
de una confusin de conceptos: en primer lugar, por los pasivos que corresponden a la
antigua empresa estatal Gas del Estado, que no podan ser imputados a ninguna
licenciataria y debi aclararse suficientemente su alcance con anterioridad a la toma
de posesin por parte de las empresas de las instalaciones cedidas. Respecto de los
pasivos ambientales generados por la operacin actual a ms de diez aos
de la privatizacin de Gas del Estado S. E., stos son imputables a sus generado-
res por imperio del artculo 41 de la Constitucin Nacional que establece
que el dao ambiental generar la obligacin de recomponer conforme lo
establezca la reglamentacin, independientemente de la normativa de un
ente de control.
En definitiva, la Resolucin 3.587/2006 que aprob las Normas Ar-
gentinas Mnimas para la Proteccin Ambiental en el Transporte y Distri-
bucin de Gas Natural y Otros Gases por Caeras (NAG 153), fue aproba-
da y el avance ms significativo fue la exigencia de dar cumplimiento a la
normativa provincial o municipal que establezca procedimientos de con-
sultas o audiencias pblicas como instancias obligatorias previas para la realiza-
cin de los proyectos. En los casos que no exista normativa provincial o
municipal que reglamente procedimientos de consulta o de audiencia
pblica, subsiste la obligacin de publicar las caractersticas del proyecto,
durante dos das consecutivos, en por lo menos un diario de circulacin
nacional y uno local, citando y emplazando durante un perodo de treinta
das corridos a quienes aleguen ser potenciales afectados por el emprendi-
miento, a fin de que formulen las observaciones u oposiciones que estimen
corresponder. Este mecanismo de facilitacin de acceso a la informacin y
participacin ciudadana, se complementa con la obligacin de apertura de
un registro de observaciones y oposicin en las jurisdicciones municipales
donde se prev el emplazamiento, lugar donde estar a disposicin del
pblico en general una copia del anteproyecto del emprendimiento y del
Estudio Ambiental Previo (EAP) o Estudio Ambiental Previo para Redes
(EAPr), segn corresponda.
126
Cfr. Informes de Auditora AGN, 2004, 2005. Perodo analizado: Ao 2000 a 2003.
9.8.2) Gasoducto nor andino, yungas y cultura kolla
En su calidad de autoridad regulatoria, el ENARGAS posee jurisdiccin
sobre obras e instalaciones sujetas a su jurisdiccin, en una extensin de
aproximadamente 12.000 km de gasoductos. Sin embargo, desde su crea-
cin la estructura de control ambiental del organismo no refleja dicha
complejidad, por cuanto no cuenta con un rea ambiental con misiones,
funciones y personal acorde a la especificidad de los temas involucrados
127
,
no ha diseado ni implementado un programa de control ambiental siste-
mtico de las tareas de transporte y distribucin de gas natural orientado a
la prevencin y mitigacin de impactos ambientales y no ha desarrollado
los instrumentos de gestin adecuados, por lo que las acciones de control
destinadas a la proteccin ambiental por parte del Ente en la prctica, han
sido reactivas y no proactivas.
La limitada capacidad institucional sealada, permiten inferir que la
ausencia de fiscalizacin y control de las actividades de las licenciatarias,
promueven la generacin de nuevos pasivos ambientales, en reas de ope-
raciones y mantenimiento efectuadas sobre instalaciones construidas por
aquellas y bajo su responsabilidad operativa.
El Gasoducto Nor Andino es un proyecto energtico que involucra a la
Repblica Argentina (Provincias de Salta y Jujuy) y a la Repblica de
Chile (II Regin) en el Norte de ambos pases
128
, con una inversin total
asociada de US$ 650.000.000. El objetivo del proyecto fue transportar
gas natural desde Argentina (Tartagal) a la II Regin de Chile para abaste-
cer a las futuras centrales de generacin elctrica de ciclo combinado en el
127
Esta situacin fue observada por la SIGEN, en su Informe de Auditora Ambiental ENARGAS
23/98 donde expres que para un tratamiento adecuado de la temtica ambiental resulta
fundamental e imprescindible la existencia de un rea de control ambiental dentro de la estruc-
tura orgnica del Ente. Igualmente se observ que no ha descentralizado su estructura organizativa
de modo de planificar un control operativo directo por parte de las Delegaciones Regionales, no
ha coordinado suficientemente sus tareas con las autoridades provinciales y no ha incorporado a
las Delegaciones Regionales representantes de las provincias.
128
El proyecto Gasoducto Nor Andino se extiende, con la lnea principal o troncal, desde los
yacimientos Ramos y Arguarage del Nor-Oeste argentino, cruzando la Cordillera de los Andes
por el Paso de Jama, hasta la ciudad de Tocopilla en la Segunda Regin de Chile, y con un ramal
que llega hasta Mejillones y un segundo ramal que se extiende hasta las instalaciones industria-
les en el sector La Negra, ubicado aproximadamente a 28 kilmetros al Sud-Este de la ciudad de
Antofagasta. El trazado tiene un largo de aproximadamente 875 km. en la lnea troncal, de los
cuales una longitud de 445 km. recorren territorio Argentino y una longitud de 430 km.
recorren territorio chileno.
Sistema Interconectado del Norte Grande (SING), as como otras instalacio-
nes industriales a lo largo del trazado. Este proyecto atraviesa zonas de
importante sensibilidad como la selva de Yungas, una de las zonas de
mayor biodiversidad de la Repblica Argentina.
En efecto, la constructora Tractebel de origen belga y su sub-contrata-
da Techint, en el ao 1998 inici los trabajos para el establecimiento del
gasoducto en el norte argentino, atravesando la comunidad Kolla de San
Andrs y no menos de 110 km. de selva de montaa (Yungas). Segn
la empresa, los efectos adversos que se generaran durante la etapa de cons-
truccin, se relacionaran con la eventual alteracin del patrimonio arqueo-
lgico, del paisaje y turismo y la generacin de erosin en determinadas
reas. Para mitigar y controlar los efectos de las distintas etapas del proyec-
to, el estudio de impacto ambiental consider un plan de medidas de
mitigacin, reparacin y compensacin, as como un plan de control de
riesgos aceptado por la autoridad regulatoria.
No obstante, el Servicio Paz y Justicia (SERPAJ) interpuso accin de am-
paro ambiental, solicitando la paralizacin de los trabajos de la empresa
que se dispona a iniciar atravesando y cortando en dos a las Comunida-
des Aborgenes de la zona -Kolla Tinkunaku, Provincia de Salta. En su
presentacin, dicha ONG solicit asimismo una medida de no innovar en
relacin a la adjudicacin de las obras involucradas en el proyecto de Trans-
portadora de Gas del Norte (TGN), atento que ambos proyectos, podran
generar en su efecto acumulativo impactos en el hbitat natural y
humano de esa comunidad, cuya prevencin, mitigacin y compensacin
no estaba definida en su alcance y modalidad, toda vez que an no se
haba aprobado el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) detallado para di-
cho proyecto
129
.
Los principales fundamentos invocados, fueron los siguientes: a) El
Ente Regulador del Gas (ENARGAS) aprob el trazado a la empresa Nor
129
Cfr. Fundacin Vida Silvestre Argentina: El impacto ambiental de los gasoductos Nor Andino y
Atacama, 24 de Abril de 1998: En las Yungas, la traza que atraviesa el rea ecolgicamente ms
sensible pertenece al proyecto Nor Andino. La traza podra estimular el aumento de impactos
que vulneren la zona que conecta los parques nacionales Barit (Salta) y Calilegua (Jujuy),
sealada por los expertos como la zona que debera configurar un corredor biolgico de alta
prioridad para la conservacin de la biodiversidad en las Yungas. El principal impacto ambiental
negativo que pueden tener dicho u otros proyectos de desarrollo en esa zona exige ser controlado
mediante: (a) el otorgamiento de un soporte legal al corredor biolgico, (b) su incorporacin
dentro de alguna categora de rea protegida (p.ej., Reserva de Uso Mltiple, la que permite
actividades extractivas sostenibles) y (c) el establecimiento de un Plan de Manejo rector que
imponga y efectivice restricciones al uso de sus recursos naturales.
Andino (de titularidad de Tractebel) sin considerar ni tener en cuenta los
derechos de las comunidades indgenas asentadas en la regin desde hace
siglos y sin tomar los recaudos necesarios para resguardar el hbitat natu-
ral; b) La aprobacin del trazado era un acto arbitrario porque no se
escuch a las comunidades ni sus reclamos y era un acto ilegtimo porque
no respetaba los derechos consagrados en nuestra Constitucin y en Pac-
tos y Tratados Internacionales que tutelan el derecho a la cultura y admi-
ten la preexistencia tnica de las comunidades
130
; c) El diagnstico previo
al estudio de impacto ambiental elaborado por la empresa lleg a la con-
clusin que: i) toda Evaluacin de Impacto Ambiental debe contemplar
una alternativa y que la traza propuesta por Nor Andino no la contempla-
ba; ii) deba aguardarse los resultados de la EIA detallada en relacin al Paso
de Jama, en razn de los intrnsecos impactos acumulativos y sinrgicos
entre ambas obras; e) Dicho informe determin, adems que la traza alter-
nativa para evitar los costos culturales y ambientales poda efectuarse apro-
vechando caminos existentes, entre otros, el Paso de Jama y solo agregara
entre 100 y 200 km. al trazado propuesto (de 471 Km. donde no existe
camino alguno) evitando el costo ambiental y cultural. Nunca se efectua-
ron estudios para esta necesaria traza alternativa; f) Tanto el diagnostico
previo, como el EIA, como el posterior informe crtico del EIA coincidan
con las comunidades Kollas en que el mayor y mas grave dao se produci-
ra con el impacto indirecto o inducido a travs de la apertura de caminos.
El dao sera irreversible, ya que la fragmentacin de las comunidades
Kollas, provocada por las vas de acceso hara irreversible la prdida del
hbitat y g) Resultaba contradictorio que la misma empresa Tractebel no
poda efectuar una obra de esta naturaleza con ese costo ambiental y cultu-
ral en su propio pas, porque las normas belgas se lo prohiban. Segn la
memoria de la Asamblea de accionistas del 25 de mayo de 1997, la misma
empresa en el apartado destinado a Gas, admita que los gasoductos pro-
ducen dao ambiental y agregaba que en adopcin de las polticas regio-
nales, optaba por el tendido de gasoductos a lo largo de ductos existentes
o caminos preexistentes.
Teniendo en cuenta entre otras razones que en Argentina exista la
posibilidad de una traza alternativa que preservara la selva de montaa y la
comunidad y cultura Kolla, reduciendo ostensiblemente el impacto am-
130
Corresponde aclarar que en ambos casos, las poblaciones vecinas a las trazas an siguen
utilizando lea como combustible, ya que el suministro de gas a este tipo de comunidades qued
supeditado, a la existencia de excedentes.
biental porque se aprovechara caminos existentes, el Juez de primera ins-
tancia admiti la accin amparo, pero con posterioridad fue revocada la
sentencia, entre otras razones porque con carcter simultneo, el ENARGAS,
sin audiencia pblica previa aprob la ejecucin del proyecto, exigiendo
un nuevo plan de proteccin y manejo ambiental.
No obstante las medidas sealadas, con posterioridad en poco ms de
tres aos, explotaron en cuatro ocasiones los gasoductos Norandino y el de
la Transportadora de Gas del Norte (TGN) en la Provincia de Salta, segn el
siguiente detalle:
Primera explosin: el gasoducto de la Transportadora de Gas del Norte
(TGN) que lleva el fluido desde Campo Durn, al norte de la provincia de
Salta, para la alimentacin de las redes domiciliarias e industriales de Buenos
Aires y Tucumn explot el 11 de diciembre de 1998, a las 11 horas de la
maana, en la localidad de Las Mesitas, en el departamento de Metn de la
provincia de Salta. En ese desafortunado suceso se registr la muerte instan-
tnea, por incineracin, de nueve operarios que trabajaban en la zona. En
este caso TGN dijo que la explosin se debi a la corrosin de las tuberas.
Segunda explosin: el gasoducto Norandino explot el da 6 de marzo del
ao 2001, a las 19.30 horas. El hecho ocurri cerca del paraje Las Trancas,
en el departamento de Orn de la provincia de Salta. Las llamas quemaron
la ladera completa de un cerro. No hubo vctimas ni heridos. Se inform
que el accidente fue causado por un desprendimiento de roca y barro en
medio de Las Yungas salteas.
Tercera explosin: el gasoducto Norandino explot en la noche del 27 de
enero del ao 2002 en el paraje El Oculto, en el departamento de Orn, de
la provincia de Salta. La explosin ocurri a las 22.30 horas y las llamas
podan verse a 60 kilmetros de distancia. El accidente se produjo a 800
metros de un campamento de Vialidad. No hubo vctimas y otra vez se
dijo que el origen del desastre era un desplazamiento de tierra.
Cuarta explosin: el 17 de marzo del ao 2002, el gasoducto de la Transpor-
tadora de Gas del Norte (TGN), explot en el interior de la finca La Calera, a 44
kilmetros de Las Mesitas (lugar de la primera explosin) y a escasos trescien-
tos metros de una ruta; a cuatro kilmetros de la localidad Ro Piedras, en el
departamento de Metn de la Provincia de Salta y a cinco mil metros de la
estacin de peaje. La explosin se sinti en doce kilmetros a la redonda y
residentes de diferentes localidades situadas en ese radio, dijeron que la tierra
estuvo temblando por espacio de media hora. En Ro Piedras, a cuatro kilme-
tros del lugar, la gente sali de sus casas, creyendo que se trataba de un terre-
moto. No hubo vctimas y se desconocen las causas.
En el caso del gasoducto Norandino, tanto el control documental como
las auditoras efectuadas no respondieron a un control planificado sino a la
ocurrencia de accidentes. En efecto, el control realizado por el ENARGAS con
posterioridad de los accidentes, revela las deficiencias ocurridas durante la
etapa previa de construccin del ducto. Entre las deficiencias puede sea-
larse entre otras, la no evaluacin de trazas alternativas a la originalmente
presentada por el concesionario, a pesar de que en la misma poca la Secre-
tara de Energa haba aprobado la construccin del gasoducto Atacama,
que tiene la misma regin de origen y que atraviesa la cordillera por el
mismo paso (Jama) que Norandino; la no evaluacin del impacto
acumulativo y sinrgico de ambas obras, y la ausencia de consideracin de
la posibilidad de que compartieran la misma traza.
Las irregularidades en el otorgamiento de la concesin resultan ostensi-
bles, por cuanto la misma se otorg con mucha antelacin a la aprobacin
de la evaluacin de impacto ambiental (EIA) y el otorgamiento de la corre-
lativa licencia ambiental y social del proyecto. Tampoco se incluy en la
EIA, la cuantificacin del costo ambiental, cultural y social, que debera ser
considerada en todo proyecto de desarrollo.
Tampoco el ENARGAS exigi suficientes estudios previos que dieran cuen-
ta de los puntos crticos de la traza y los riesgos inherentes en materia geolgica
y a pesar de disponer de una excelente herramienta de gestin como es el
caso de la audiencia pblica, la misma no se realiz, a pesar que se reunieron
en torno al proyecto opiniones divergentes y estaban involucrados impor-
tantes intereses sociales, culturales y ambientales. En la resolucin aprobatoria
de la obra se consider que la discusin dada en el expediente, era suficiente
para otorgar elementos de conviccin a la autoridad.
9.8.3) Prevencin de pasivos ambientales del transporte de
hidrocarburos
Recientemente, la Subsecretara de Combustibles dict la Disposicin
123/2006 por la que se aprobaron las Normas de Proteccin Ambiental
para los sistemas de transporte de hidrocarburos por oleoductos, poliductos,
terminales martimas e instalaciones complementarias, a los fines de po-
der llevar a cabo controles ms pormenorizados sobre dichas instalaciones.
Por esta norma se modificaron las modalidades y frecuencias para la pre-
sentacin por parte de los respectivos concesionarios de transporte, de es-
tudios ambientales, sus respectivos planes de contingencia y los informes
de monitoreo ambiental.
El objeto del reglamento fue lograr una gestin ambiental adecuada
para cada una de las etapas de anteproyecto, construccin, operacin, man-
tenimiento, desafectacin y abandono de oleoductos, poliductos, termina-
les martimas o fluviales y dems instalaciones complementarias, por las
cuales se haya otorgado, o se encuentre en trmite de otorgamiento una
concesin de transporte de hidrocarburos lquidos en el marco de la Ley
17.319 y el Decreto N 44 del 7 de enero de 1991 o la norma reglamen-
taria que en el futuro lo reemplace.
Para los casos de desafectacin o abandono de oleoductos, poliductos e
instalaciones complementarias, se exige un informe a la Autoridad de
Aplicacin en donde detallar los procedimientos especficos que llevar a
cabo
131
. Todo proyecto de abandono de un ducto implica desde el punto
de vista ambiental en el caso del retiro del mismo, el proceso inverso al de
construccin. El Estudio Ambiental para el Abandono (EAA) deber cum-
plir las veces de herramienta de gestin ambiental para el abandono del
ducto y de sus instalaciones complementarias.
Basndose en el proceso de abandono a implementar, se exige realizar
una identificacin y cuantificacin de los impactos ambientales derivados
de las actividades programadas. Una vez aprobado el EAA y para dar co-
mienzo a las tareas de abandono, el concesionario deber constituir una
garanta de cumplimiento de las obras, cuyo monto se integrar con una
suma de hasta el cien por ciento del monto total a invertir para conducir
las tareas de abandono, y en funcin de la sensibilidad y riesgo ambiental
de las zonas involucradas por el proyecto, con ms una suma adicional de
hasta el cien por ciento sobre el monto total a invertir en las tareas. Dicha
garanta ser ejecutada, sin ms trmite, en caso de incumplimiento por
parte del concesionario de las tareas de abandono aprobadas.
Una vez abandonados los ductos y/o instalaciones complementarias, el
concesionario ser responsable de asegurar que la pista y las instalaciones
remanentes no sean causa de afectaciones al ambiente. Por tal razn se
131
Desafectacin de un ducto es la etapa donde se deja de operar la instalacin de transporte en
forma temporaria. Se entender por desafectada a cualquier instalacin que no se encuentre en
operacin y en donde las medidas de control de la integridad de esta sean mantenidas apropia-
damente durante el perodo en que la misma se encuentre desafectada. El perodo de desafectacin
se extender, a partir de la fecha en que se dej de operar el sistema y por el tiempo que haya sido
requerido, el cual deber estar debidamente fundamentado y aprobado por la Autoridad de
Aplicacin. Abandono de un ducto es la etapa que se inicia cuando las instalaciones se desconectan
en forma permanente de la fuente de hidrocarburos lquidos a transportar, sus extremos son
sellados y durante la cual no se mantiene ninguna medida de control de integridad de las
caeras.
deber incluir en el perodo de pos abandono un plan de monitoreo am-
biental de la pista del ducto y de las instalaciones remanentes. El concesio-
nario tambin deber conservar toda la informacin relacionada con la
etapa de pos abandono y las anteriores a sta (construccin, operacin,
mantenimiento y desafectacin). Dicha informacin ser debidamente
documentada en un registro especial el cual debe contar, entre otros requi-
sitos, con un registro del historial de derrames y de las tareas de remediacin
realizadas en las cercanas de la caera y/o de sus instalaciones comple-
mentarias, durante todas las etapas del mismo y luego de su abandono.
El perodo de pos abandono se prolongar como mnimo por el trmi-
no de seis meses y dicho plazo podr extenderse como mximo a dos aos,
desde la finalizacin de todas las tareas de abandono del ducto y sus insta-
laciones complementarias, en funcin de la sensibilidad y riesgo ambien-
tal de la zona en que se halla la instalacin.
9.9) Deuda ecolgica y pueblo originario Mapuche
Desde el punto institucional, la corresponsabilidad de las provincias
(por comisin u omisin) no ha estado ausente, tal como ocurri con el
acuerdo de prrroga del plazo de vigencia de la concesin de explotacin
de hidrocarburos sobre el rea Loma La Lata-Sierra Barrosa, cuyo titular es
YPF S.A., por el trmino de diez (10) aos, segn lo previsto por el Artculo
35 de la Ley N 17.319, aprobado por Decreto 1252/2000
132
.
Para esa poca, desde el punto de vista ambiental y socio cultural, la
relevancia de los daos ambientales generados, daban cuenta de los resul-
tados de la valuacin del pasivo ecolgico, efectuada por el Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en un relevamiento realizado
en la zona a pedido del gobierno de la Provincia de Neuquen, que fuera
denominado Hidrocarburos, compensacin y desarrollo forestal en la provincia de
132
Dicho Acuerdo, haciendo abstraccin de otras objeciones de mrito y oportunidad que podran
corresponder, dio por cumplidas hasta la fecha de aprobacin de la prrroga-, las obligaciones
impuestas por el artculo 35 de la Ley 17.319 que establece que las concesiones de explotacin de
hidrocarburos pueden ser prorrogadas, en las condiciones que se establezcan al otorgarse la prrroga
y siempre que el concesionario haya dado buen cumplimiento a las obligaciones emergentes de la concesin, al establecer
en apartado IV. del Convenio que YPF ha dado buen cumplimiento a las obligaciones emergentes de la concesin,
de conformidad con el informe emitido por la Direccin Nacional de Recursos Hidrocarburferos y
Combustibles de la Secretaria de Energa y Minera de la Nacin, de acuerdo con el informe remitido a la
Secretara por la Direccin Provincial de Medio Ambiente de la Provincia de Neuqun.
Neuquen
133
, sobre cuya base la misma Provincia haba reclamado a las
empresas YPF, Prez Companc y San Jorge, una indemnizacin de casi
$1.000 millones por daos ambientales
134
.
Tambin preexista el Acta-Acuerdo de Repsol YPF con el Pueblo Origi-
nario Mapuche y sus Comunidades de Lomas La Lata, relativa a un proceso
de evaluacin y compensacin de los impactos y daos socio-ambientales
producidos en los territorios de stas, causados por la actividad
hidrocarburfera (pasivos ambientales), con reconocimiento sin lmite de tiempo
en el origen, producidos y remanentes hasta la fecha de la firma, el 7 sep-
tiembre de 2000
135
.
Igualmente eran preexistentes a la prrroga de la concesin, las distin-
tas causas judiciales radicadas en la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, tales como el caso de la Corporacin mixta Pulmar, Neuqun;
Defensora de Menores de Neuqun (por las Comunidades mapuche de
Loma La Lata) vs. Estado argentino s/ provisin de agua potable, por in-
133
El informe sostuvo que las empresas petroleras han desarrollado constantes faltas, errores,
accidentes y falta de previsin que han provocado serios daos a la poblacin y recursos naturales.
134
El proyecto Provincia de Neuqun- PNUD ARG/024/97 fue financiado con una donacin del
Fondo de Naciones Unidas para desastres. En el mismo se concluy que las empresas petroleras
provocaron un dao ecolgico valuado en $ 545 millones, repartido de la siguiente manera: 77
millones por las alteraciones provocadas por las construcciones realizadas, 188 millones por
prdidas en el suelo, 119 millones para recuperar cuencas fluviales, 5 millones para tratar suelos
contaminados, 49,5 millones para desmantelar instalaciones abandonadas, 86,3 millones por el
uso de agua, 7 millones por contaminacin del ro Colorado y 11 millones por fauna y flora. A ese
monto, Neuqun agreg $ 314 millones por el lucro cesante provocado a los superficiarios y otros
90 millones por deudas con el Estado provincial. As, el reclamo totaliza $ 949 millones. El
Proyecto Emergencia Ambiental, Hidrocarburos, Compensacin y Desarrollo Sustentable de la
Provincia de Neuqun, determin los daos ambientales directos e indirectos ocasionados por
las actividades hidrocarburferas a los recursos naturales renovables, aplicando metodologas
alternativas y, entre ellas, la contenida en el Manual de Cuentas Patrimoniales del PNUD. El
informe no se detiene en cuantificar el dao ocasionado, sino que avanza en la estimacin de
cunto dinero hara falta para restaurar el ecosistema. Para las estimaciones del dao, se consi-
dero la superficie que ocupan los departamentos de Pehuenches y Aelo -donde se registra la
mayor actividad petrolfera de la Provincia- que cubre 2.037.500 hectreas. Se ha considerado
diferentes categoras de afectacin y segn las zonas tratadas dice el documento, y seala que
el dao ambiental global se calcula en 925.185.597 pesos. De ellos 508.852.078 fueron realiza-
dos entre 1920 (inicio de la actividad) a 1990 y 416.333.519 pesos de 1991 a 1996.
135
Sin embargo, en el Acuerdo de prrroga del plazo de vigencia de la concesin de explota-
cin de hidrocarburos sobre el rea Loma La Lata-Sierra Barrosa, La Provincia se compromete a
arbitrar las medidas pertinentes para dar solucin definitiva a los requerimientos de las comunidades indgenas
en orden a posibilitar el normal desarrollo de las actividades de Repsol-YPF, lo que implica condicionar
los derechos reconocidos por el Art. 75, inc. 17 de la CN y el Convenio OIT N 169, que constituye
un tratado con jerarqua superior a las leyes nacionales, ratificado y con vigencia interna por Ley
N 24.071, en tanto y en cuanto posibiliten la explotacin de la empresa.
cumplimiento de sentencia judicial firme, Case N 12.010, CIDH, Was-
hington DC, 1998
136
y Comunidades aborgenes Lhaka Hontat (Salta)
vs. Estado argentino s/ medidas cautelares en proyectos de desarrollo,
CIDH, Washington DC, 1998.
Con posterioridad, el Informe Evaluacin del impacto socio ambien-
tal de la actividad hidrocarburfera en los territorios de las Comunidades
Mapuche Paynemil y Kaxipayi, de Loma La Lata, Neuqun
137
, relev los
mltiples pasivos ambientales de la actividad hidrocarburfera sobre el te-
rritorio de las Comunidades Mapuche Paynemil y Kaxipayi, y sobre las
Comunidades mismas. El estudio tiene su origen en el acuerdo de evalua-
cin y compensacin, celebrado entre dichas Comunidades y la empresa
Repsol YPF S.A. el da 7 de septiembre del ao 2000. En dicho convenio,
tal vez indito en una actividad como la petrolfera y en una zona habitada
por comunidades de un pueblo originario, la empresa acept un perodo
anual de pagos a cuenta de compensacin y asign fondos para gastos de los
equipos de evaluacin de las Comunidades.
9.10) La reciente doctrina judicial de la Corte Suprema
de Justicia
Resulta claro que no obstante el amplio desarrollo de la normativa
ambiental hidrocarburfera, y la progresiva adecuacin de marcos nor-
mativos y fiscalizadores por parte de las provincias productoras, las mis-
mas no contienen elementos que aseguren el cumplimiento de lo esta-
blecido por la ley 25.675 en lo atinente a evaluacin del impacto am-
biental, y fundamentalmente del acceso a la informacin por parte de la
poblacin durante cada uno de los procesos que hacen a la actividad y la
participacin ciudadana en cada etapa de anlisis y decisin de la evalua-
cin del impacto ambiental que la actividad exploratoria o la explota-
cin de hidrocarburos pudieran ocasionar a las comunidades involucradas
(Ley 25.831).
136
La causa se inici a raz de la contaminacin de napas freticas, por la Defensora de
Menores, en representacin de los nios y adolescentes mapuches, quien promovi accin ante
el Juzgado Civil N 4 de Neuquen, por provisin definitiva de agua potable y atencin de la salud
en riesgo (Expte. N 3232/97). La sentencia favorable del Juez fue apelada sucesivamente y
confirmada en todas las instancias.
137
Coordinacin general Carlos Falaschi O., Neuqun, julio 7 de 2001.
La multiplicidad de causas judiciales
138
vinculadas a demandas por re-
composicin de dao ambiental colectivo que, en muchos casos, com-
prenden asimismo la orden judicial de remediacin de pasivos ambienta-
les, es demostrativo de la relevancia ambiental y social de los riesgos inhe-
rentes a todas la etapas de la actividad hidrocarburfera en el pas
139
.
138
Cfr. Snchez Carrillo, Jorge c. YPF S.A., Cmara de Apelaciones en lo Civil, Comercial y
Minera de General Roca. Fecha: 16/09/2003, en LLPatagonia; Anton Francisco c. YPF S.A. s/
daos y perjuicios (Expte. 15670-CA-02), Cmara de Apelaciones en lo Civil, Comercial y
Minera de General Roca, en LLPatagonia; Subterrneos de Buenos Aires S.E. c/ Propietario de
la estacin de servicio Shell calle Lima entre Estados Unidos e Independencia, Sala H de la
Cmara Nacional en lo Civil en los autos. JA 1999-IV-309; Nasif, Monica c/ Manzur Jalil, Juan
y Otros s/ daos y perjuicios - Juzgado de Primera Instancia en lo Civil, Comercial y Minera
Nro. 5 - III Circunscripcin Judicial de Ro Negro - 12/04/2006; Maldonado c/ YPF S.A sobre
daos y perjuicios. Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Civil N 5 Secretara N 9;
Duarte, Dante y otros v. Fbrica de Opalinas Hurlingham S.A., C. Nac. Civ., sala I, 30/6/1994,
JA 1998 - III sntesis; Decilio, Jos O. y otros v. YPF y otro, Cmara Federal de Apelaciones
de La Plata, sala 2, 11 de mayo de 2006; Brutti, Honorio Alberto y otros c/Esso Petrolera
Argentina S.R.L. y otros s/daos y perjuicios. Juzgado de Primera Instancia Civil y Comercial N
4 del Departamento Judicial de Zrate-Campana; Moyano Santos Cirilo y otro v. Esso Petrolera
S.R.L. y otro. Cmara de Apelacin en lo contencioso Administrativo de San Martn, San Martn,
24 agosto de 2006; Municipalidad de Magdalena v. Shell C.A.P.S.A. y otros S/ disposicin de
residuos peligrosos. C. Fed. La Plata, sala 2, 1/2/2001, JA 2001 - I 343; Buque Tanque
Estrella Pampeana, Bandera Liberiana y otro s/ colisin y derrame de hidrocarburos, Cmara
Federal de La Plata, Sala III, 2002-08-15) en La Ley, 2002 Tomo F pgina 791; Municipalidad
de Magdalena c/ Shell Compaa de Petrleo Sociedad Annima, Shiffarts-Gessell- Schaft M.S.
Primus and Co., CSJN M. 931. XXXVII, entre otros.
139
Cfr. Aguayo Maria Cecilia y otros c/ SHELL CAPSA y otros s/ daos y Perjuicios, (ex cartula
Bincaz Jos Luis y otros c- SHELL CAPSA y otros s- daos y Perjuicios) Juzgado Federal N 4,
Secretara N 11 (Expediente 6975/05): Involucra a 527 actores, donde reclaman, entre otros, 19
jvenes que al momento del derrame eran menores de edad, algunos de ellos solo contaban entre
14 y 15 aos y fueron contratados por la empresa Shell Capsa para la limpieza del ro, en el que
los hacan entrar con sus mallas de bao personales; Jara Jorge Ubaldo y otros c- SHELL CAPSA y
otros s/ Medida preliminar, Juzgado Federal Civil y Comercial N 3 de Capital Federal, Secre-
tara N 5 (Expediente N 3118/2006). En este expediente se ha solicitado la realizacin de
estudios epidemiolgicos, sobre determinadas personas y sobre cadveres. La primer medida fue
denegada y la segunda concedida; Aguayo Maria Cecilia y otros c/ SHELL CAPSA y otros s/ beneficio
de litigar sin gastos, Juzgado Federal N 4, Secretara N 11 (Expediente 6978/05, ex cartula
Bincaz Jos Luis y otros c- SHELL CAPSA y otros s- daos y Perjuicios); Aguayo Maria Cecilia y otros
c/ SHELL CAPSA y otros s/ Medida Cautelar (ex cartula Bincaz Jos Luis y otros c- SHELL CAPSA y
otros s- daos y Perjuicios), Juzgado Federal N 4, Secretara N 11, con recurso de queja por
ante la Corte Suprema de la Nacin, por haberse denegado en primera y segunda instancia la
medida cautelar peticionada y Gandulfo Liliana y otros c/ SHELL CAPSA y otros s/ Medida
preliminar, Juzgado Federal Civil y Comercial N 3 de Capital Federal, Secretara N 5
(Expediente N 3126/2006). En estas actuaciones los actores solicitan el anlisis del agua de
Magdalena. El Juez lo ha concedido y est en etapa de notificacin a los demandados de las
medidas peticionadas.
Entre las ms representativas, y con vinculacin directa a la evaluacin
del pasivo ambiental efectuada por la Provincia de Neuqun-PNUD, deno-
minada Hidrocarburos, Compensacin y Desarrollo Forestal en la Pro-
vincia de Neuqun, se sustancia actualmente la causa Asociacin de
Superficiarios de la Patagonia c/ YPF S.A. y otros s/ dao ambiental
140
. La
Asociacin de Superficiarios de la Patagonia, asociacin que tiene por
objeto entre otros defender los derechos de los dueos, ocupantes,
poseedores o meros tenedores de las tierras de la patagonia, inicia deman-
da contra YPF S.A. y las restantes concesionarias de la explotacin y explora-
cin de las reas hidrocarburferas de la Cuenca Neuquina, cuencas
hdricas de los ros Negro y Colorado, a fin de que se las condene a:
1) Realizar todas las acciones necesarias para la recomposicin integral
de los daos colectivos ambientales causados por la actividad que desarro-
llan en dicha rea hasta la total desaparicin de los agentes contaminantes
del suelo y del aire, de las aguas superficiales y subterrneas, y para la
reposicin a su estado anterior de las extensas reas desforestadas y sin
vegetacin a causa de la apertura de caminos, calles, locaciones, picadas,
zanjas, canteras y toda otra actividad que, a su juicio, ocasion la prdida
del manto vegetal, de modo tal de revertir el proceso de desertificacin
que ello habra causado.
2) Construir el fondo de restauracin ambiental previsto en el art. 22
de la ley 25.675.
3) Adoptar todas las medidas necesarias para evitar, en lo sucesivo, esta
clase de perjuicios y, subsidiariamente, obtener la reparacin de daos y
perjuicios colectivos de ese modo originados.
Asimismo, se solicit la citacin en calidad de terceros a las provincias
de Buenos Aires, La Pampa, Mendoza, Neuqun y Ro Negro en los tr-
minos del art. 90, inc. 2, del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la
Nacin, en tanto sus patrimonios ambientales se hallan alcanzados por el
dao que se intenta recomponer y dado que les resultar obligatoria la
sentencia que se dicte en la medida en que se requiere su intervencin en
la constitucin y regulacin del Fondo Comn de Compensacin Am-
biental; as como por integrar en calidad de partes, de la Comisin Inter-
provincial del Ro Colorado, y por ser integrantes, junto con el Estado
Nacional, de la Autoridad Interjurisdiccional de Cuencas de los ros Limay,
Neuqun y Negro, que tiene las funciones de realizar investigaciones y
relevamientos, ejecutar proyectos y adquirir, construir, poner en funciona-
140
CSJN - A. 1274. XXXIX. 13/07/2004.
miento y mantener instalaciones para detectar o controlar la contamina-
cin de los recursos hdricos de esas zonas. En igual sentido, con funda-
mento en el art. 90, inc. 1, del cdigo citado, al Defensor del Pueblo de
la Nacin, como legitimado para la promocin de la misma demanda y de
la defensa de los derechos humanos, as como tambin al Estado Nacional
a travs de la Secretara de Energa y de la Secretara de Ambiente y Desa-
rrollo Sustentable.
La Corte Suprema de Justicia, previo declarar que corresponda el ejer-
cicio de su competencia originaria en razn de las personas, decidi el 13
de Julio de 2004 que el trmite que corresponda imprimir a esta causa no
poda ser el del amparo, pues las medidas probatorias necesarias para la
dilucidacin de los eventuales daos ocasionados por la actividad de las
demandadas exigan un marco procesal ms extenso, resultando ms ade-
cuada la adopcin del rgimen ordinario.
Dicha resolucin plante, en lo que hace la configuracin y atribucin
de responsabilidad por pasivos ambientales, generados por contaminacin
de fuente difusa, en la que existen muchos contaminadores y mltiples
daos y es difcil probar la causalidad, dos lneas claramente diferenciadas
entre el voto mayoritario y la postura minoritaria (voto de los Dres. Juan
Carlos Maqueda y E. Ral Zaffaroni).
La postura mayoritaria, teniendo en cuenta que para la determinacin
del trmite que deba imprimirse a la causa, deba tenerse en cuenta esen-
cialmente que la demanda tena por objeto la recomposicin de los daos colec-
tivos ambientales supuestamente causados por las demandadas y la adopcin
de las medidas pertinentes para evitar la reiteracin de daos de ese carc-
ter; sostuvo que no corresponda requerir a las concesionarias demanda-
das, en esta instancia del proceso, que acrediten la contratacin del seguro
de cobertura por actividades riesgosas para el medio ambiente que sera
exigible sobre la base de lo prescripto en el art. 22 de la ley 25.675, atento
la clara identificacin del objeto de la demanda con la pretensin cautelar,
y porque si se accediese a ella se desprenderan de su dictado los mismos
efectos que producira un pronunciamiento definitivo favorable a la pre-
tensin de la actora.
Asimismo, en relacin a la demanda interpuesta contra YPF S.A. y las
restantes concesionarias de la explotacin y exploracin de las reas
hidrocarburferas de la cuenca neuquina, cuencas hdricas de los ros Ne-
gro y Colorado, se explicit que deber ser la actora quien individualice
a las empresas a las que considera causantes de los daos que invoca en el
cumplimiento de la carga probatoria impuesta por los incs. 2 y 3 del art.
330 del Cdigo de forma, la que deber establecer, con la exactitud nece-
saria y exigible, a qu personas jurdicas les atribuye la responsabilidad en
los hechos que denuncia.
Por su parte la postura minoritaria, que tambin rechaz la medida
cautelar referente a la inmediata cesacin de los daos y a la integracin de
un fondo de reparacin, en razn que la generalidad de los trminos en
que est formulada exigira que en este estado del proceso el Tribunal
determinase qu daos se habran causado, y en el caso de existir, qu
medida resultara ms idnea, admiti el pedido para que las concesionarias
demandadas, en esa instancia del proceso, acreditaran la contratacin del
seguro de cobertura por actividades riesgosas para el medio ambiente se-
gn lo prescripto en el art. 22 de la ley 25.675.
El fundamento ms relevante, fue que lo requerido por la demandante
en el mbito de la medida cautelar, era que los demandados -que desarro-
llan actividades de explotacin y exploracin de reas hidrocarburferas-
acreditaran meramente el cumplimiento de la ley en cuanto les impone contra-
tar un seguro de cobertura con entidad suficiente para garantizar el
financiamiento de la recomposicin del dao que en su tipo pudiere pro-
ducir, peticin que no se identificaba con el objeto de la demanda y
guardaba proporcionalidad entre la entidad de los daos alegados y el
mnimo costo de acreditar el cumplimiento de tal disposicin.
Igualmente, teniendo en cuenta la naturaleza del bien jurdico protegi-
do y la eventual existencia de dao ambiental colectivo por el ejercicio de
actividad hidrocarburferas en una amplia zona, respecto de diversas per-
sonas jurdicas de difcil determinacin, as como el efecto erga omnes asig-
nado a la sentencia en este tipo de demanda en el caso de prosperar, la
minora se inclin por hacer lugar al pedido de oficio a la Secretara de
Energa y tambin a la Secretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable,
para que se informe el detalle de las empresas concesionarias de la denomi-
nada reas de la cuenca neuquina.
Con posterioridad y en la misma causa, el 29 de agosto de 2006, la
Corte Suprema de Justicia de la Nacin, frente a las excepciones interpues-
tas, tuvo la oportunidad de expedirse sobre los alcances de la excepcin de
defecto legal opuesta, difiriendo el tratamiento de las otras defensas arti-
culadas (prescripcin, falta legitimacin activa y pasiva), para una vez que
aqulla sea subsanada, con fundamentos que guardan directa vinculacin
al deslinde de responsabilidades en relacin a la remediacin de los pasivos
ambientales preexistentes a la privatizacin, responsabilidad que en rela-
cin a algunos concesionarios sucesores en reas centrales de YPF Sociedad
del Estado, debera distinguirse en relacin a pasivos ambientales que even-
tualmente podran quedar a cargo del Estado Nacional; y por otra parte,
aquellos daos y pasivos ambientales objeto de recomposicin cuya causa
fuente reconocen origen en las actividades desarrolladas por YPF Sociedad
Annima y las concesionarias de la Cuenca Neuquina en general, tal
como fuera planteada la demanda.
La excepcin de defecto legal opuesta, se sustent en diversos planteos
que la Corte resumi, entre los que a los fines de identificar criterios para
probar el nexo causal y atribuir responsabilidad por pasivos y daos am-
bientales, se destacan los siguientes trminos:
a) Que no se han precisado los hechos en cuanto a los eventuales casos
de contaminacin indicando las personas a quienes imputa responsabili-
dad con circunstancias de tiempo, modo y lugar.
b) Que no se designa con exactitud el objeto de la demanda, existe una
insuficiente referencia a una vasta regin geogrfica, no se precisa cules
son los hechos que fundan el reclamo, no se identifican cules de las em-
presas son responsables de los daos y se difiere la aparicin de elementos
sustanciales para la etapa probatoria.
c) Que este conjunto de dificultades hara procedente la excepcin de
defecto legal porque se afecta a las demandadas en cuanto a su derecho de
negar, les impide alegar y ofrecer prueba, no les permite desvirtuar el nexo
causal, enerva la posibilidad de controlar la pertinencia de la prueba, les
impide plantear la defensa de falta de legitimacin pasiva, las obliga a citar a
terceros y no permite oponer la defensa de prescripcin.
El voto mayoritario de la Corte entendi que, teniendo en cuenta que la
excepcin de defecto legal est condicionada a que la omisin u oscuridad en
que se incurre coloquen al contrario en verdadero estado de indefensin, al no
permitirle oponer las defensas adecuadas u ofrecer las pruebas pertinentes, que
el caso se configuraba ese extremo conforme los siguientes argumentos:
a) La sola lectura del escrito de demanda era suficientemente demostra-
tiva de las deficiencias en que se ha incurrido en su elaboracin, en la
medida en que la generalidad de sus trminos hace extensible la preten-
sin a toda alteracin del medio ambiente eventualmente producida en la
denominada Cuenca Neuquina que tenga su origen en la explotacin
del hidrocarburo en cualquiera de sus formas, con total indiferencia por
precisar la causa fuente del dao, o la pluralidad de ellas, por individuali-
zar a los agentes productores de ste, por diferenciar la aportacin de cada
uno de ellos en el proceso causal del deterioro que se invoca resultante y,
en su caso, la gravedad de la alteracin postulada.
b) Del mismo defecto adoleca la prueba documental acompaada por
la actora, consistente en el resumen ejecutivo del documento elaborado por
consultores contratados por el gobierno de la Provincia del Neuqun y el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en el marco del pro-
yecto PNUD Arg/97/024.
c) La actora fundaba su demanda en la situacin de hecho consistente
en la contaminacin ambiental que existira en la Cuenca Hidrocarburfera
Neuquina, cuya responsabilidad atribuye a la actividad de las demanda-
das. Pero esta contaminacin, as tan vagamente conceptuada, no ofreca
elementos que la diferencien de la existente en otras superficies del territo-
rio de la Repblica o de naciones extranjeras en que se desarrollan este tipo
de actividades.
d) En particular, no resultaba claro si la demanda asociaba el dao am-
biental a la explotacin de petrleo en general o a ciertas prcticas negli-
gentes o defectuosas relacionadas con dicha actividad. Por un lado, la ac-
cin fue dirigida contra las demandadas, que son agrupadas sobre la base
de su sola condicin de explotadores de petrleo (calidad de concesiona-
rio de un rea o yacimiento en la Cuenca Neuquina), pero, por otro lado,
la actora se refiere a diversas conductas contaminantes en la exploracin y
explotacin de petrleo, tales como derrames por descontrol de los pozos,
instalaciones sin las previsiones para la proteccin ambiental, incorrecta
disposicin de residuos, etctera.
e) Ese defecto en el modo de proponer la demanda era crucial, puesto
que el actor pretenda eximirse de identificar a los causantes del dao ambiental e
imputar a los demandados una responsabilidad por pertenencia al grupo que realiza
la actividad daosa, con invocacin del art. 31 de la ley 25.675. Pero, para
la operatividad de esta regla, resulta indispensable que el criterio clasifica-
torio empleado en la delimitacin del grupo responsable sea el mismo que se utiliza
para identificar la causa o agente del dao. Tanto ms si se tiene en cuenta que
la responsabilidad solidaria del art. 31 de la ley 25.675 exige que los
miembros del grupo responsable hayan participado en la comisin del
dao ambiental.
f) La exigencia de delimitacin del grupo responsable, no supone una
demostracin anticipada de que la actividad desplegada por cada uno de
sus supuestos integrantes sea individualmente daosa para quien reclama.
Tampoco implica requerir que la definicin del grupo de responsables sea
exhaustiva, pues bien pueden concurrir otras causas y agentes que realicen
actividades distintas que por su naturaleza y diversidad impidan precisar
qu relacin guardan con el dao invocado.
g) La tutela de derechos supraindividuales o colectivos incorporada como
garanta de raigambre constitucional e infraconstitucional, en nada exclu-
ye ni retacea la exigencia de exponer cmo tales derechos han sido lesionados por una
conducta antijurdica, en qu consistira esa actividad o esas omisiones, quin es el
autor de ellas y cul es el dao en concreto que se pretende reparar ya sea por va de
la recomposicin ambiental o de su indemnizacin o el dao futuro que se desea
legtimamente evitar; pero, en todos los casos, siempre ha de tratarse de un
dao respecto del cual pueda predicarse que llena el recaudo de certidum-
bre.
h) No resulta necesario en una etapa introductoria del proceso, la des-
cripcin de todos los hechos, pero ese deber procesal es inequvocamente
exigible respecto de aquellos presupuestos fcticos que constituyen los
elementos esenciales de la relacin jurdica invocada, respecto de los cuales
el juez no puede sustituir la actividad de la parte, ni resultar de la prueba
a producirse. Estos hechos deben ser afirmados y narrados en forma total,
ntegra, sin retaceos ni reticencias. Para los sistemas procesales que, como
el nuestro, en el proceso escrito de cognicin siguen la teora de la subs-
tanciacin, no es admisible la integracin del hecho en otro momento
procesal que no sea la demanda. Caso contrario, el proceso se constituira
en un juego de sorpresas y se lesionara el deber de probidad.
i) La actora omiti, el relato circunstanciado de los presupuestos fcticos
condicionantes de la atribucin de responsabilidad que pretende. A fin de
fundamentar su demanda se ha limitado a una mera exposicin de la rela-
cin jurdica sobre la cual basa su pretensin, pero ha omitido el impres-
cindible e insoslayable relato del estado de cosas cuya modificacin o repa-
racin se quiere provocar con la demanda presentada ante un tribunal de
justicia que debe pronunciarse por una sentencia fundada, mediante la
descripcin de los presupuestos fcticos a los que las normas jurdicas atri-
buyen la consecuencia jurdica pretendida.
j) No obstaban a las anteriores conclusiones, las caractersticas especia-
les que presenta un proceso complejo como el que se persigue substanciar
en esta causa, el inters pblico comprometido, la naturaleza del dao
ambiental, la dificultad probatoria del nexo adecuado de causalidad entre
el hecho o conjunto de hechos contaminantes y el eventual dao, ni el
criterio que deber adoptar este Tribunal para evaluar la prueba, circuns-
tancias sealadas por la actora y receptadas unnimemente por la doctrina,
y que evaluar el juzgador en la etapa procesal oportuna. Tampoco se opo-
ne a ello el carcter solidario de la responsabilidad frente a la sociedad que
establece el art. 31 de la ley 25.675, por cuanto ese principio no puede
obstaculizar ni restringir el legtimo derecho que tienen los demandados
de identificar al verdadero autor del eventual dao o acreditar su no perte-
nencia al grupo causante de aqul, mediante las medidas probatorias que
estimen adecuadas. Para todo ello resulta inequvocamente indispensable
que los sindicados como responsables por el demandante conozcan con
exactitud los hechos y circunstancias cuya omisin han denunciado con la
defensa en estudio.
k) La posibilidad de que la actora postergue para la etapa de produc-
cin de la prueba la aparicin de elementos esenciales para la adecuada
defensa de las demandadas no se justificaba, pues al tiempo de interponer
la demanda, aqulla se encontraba en condiciones de requerir la informa-
cin necesaria a la Secretara de Energa y a las dems autoridades naciona-
les y provinciales responsables de administrar y suministrar la informacin
que identifique la pertenencia al grupo causante
141
.
l) No se trata en el caso de recurrir a pruritos ritualistas innecesarios,
sino que la admisin de la excepcin de defecto legal en el modo de propo-
ner la demanda en el sub lite tiende a preservar el derecho de raigambre
constitucional de las demandadas de saber exacta y precisamente por qu
se las demanda y, principio de congruencia mediante, de igual arraigo, a
qu y a cunto podrn ser condenadas por la sentencia judicial que ponga
fin al proceso.
Por otra parte, los argumentos de la disidencia de los ministros Juan
Carlos Maqueda y Eugenio R. Zaffaroni, permiten articular una visin
sustantiva de las categoras jurdicas que explican relaciones del derecho
ambiental, a saber:
a) Las demandadas han planteado sus respectivas excepciones de defec-
to legal de acuerdo con una concepcin individualista que se aparta claramente
del principio establecido por el art. 41 de la Constitucin Nacional y de la
ley 25.675 que contempla, la peculiaridad de las demandas promovidas
para la proteccin del medio ambiente, en tanto se basa en una moderna
concepcin del desarrollo sustentable en la que se armonicen los intereses
por la naturaleza del bien protegido sin que por ello quede afectado, natu-
141
Los magistrados realizan un llamado de atencin, sobre la base del estndar de diligencia
exigible a la asociacin actora con arreglo a lo dispuesto en el art. 902 del Cdigo Civil en orden a
su carcter de constituir una organizacin tendiente a la defensa del medio ambiente, dicha entidad debera contar
en su poder con esa informacin, pues de lo contrario no se entiende de qu manera podra cumplir seriamente con
los objetivos de su creacin consistentes, precisamente, en la defensa de los superficiarios de la regin patagnica de
conformidad con lo que surge de la copia de su estatuto social obrante a fs. 6/11.
ralmente, el ejercicio de los derechos concedidos a los demandados. Esta
distincin no slo se refiere a la concepcin sustancial de la proteccin del medio
ambiente sino que tambin alcanza a los efectos procesales de la sentencia a dictar en
este tipo de procesos que son oponibles erga omnes.
b) Las disposiciones de la ley 25.675, interpretadas sistemticamente
tambin con lo dispuesto por los arts. 42 y 43 de la Constitucin Nacio-
nal, ponen en evidencia que la lnea directriz hermenutica en estos casos se centra
en la proteccin del medio ambiente como bien social de disfrute general e
intergeneracional. No es posible, entonces, contemplar el presente litigio a la luz de
una concepcin didica propia del derecho patrimonial, puesto que esencialmen-
te lo que se debate en este caso es un supuesto de contaminacin eventual-
mente originado en las explotaciones de las demandadas pero que se di-
funde a un mbito que excede de los lmites territoriales de cada una de las
concesiones ubicadas en la citada Cuenca.
c) La demanda se refiere a la custodia del medio ambiente localizado en la
Cuenca Hidrocarburfera Neuquina y, en particular, a la recomposicin inte-
gral de los daos colectivos ambientales supuestamente causados por la activi-
dad que desarrollan las demandadas y que se habra producido en las aguas
superficiales y subterrneas, en el suelo y en el aire. La cosa demandada ha sido
denunciada con precisin en el caso, hasta tal punto que son los mismos de-
mandados los que destacan reiteradamente un acabado conocimiento de la
localizacin de los daos que son imputados en la presente causa.
d) La requerida precisin en cuanto a los eventuales casos de contami-
nacin y la determinacin de las personas respectivas se aparta, precisamente,
del principio rector establecido en estos casos particulares ya que se atiende a la custo-
dia del medio ambiente como un todo y no una parte de cada uno de los daos
localizados dentro del mbito exclusivo de las propiedades de los demandados. La
pretensin de la actora se ha centrado en la demostracin de la existencia
de un dao ambiental no parcializado, lo que justificara su planteo en los
trminos de la demanda para intentar la demostracin del modo en que se
interrelaciona la actividad de las concesiones de los demandados con los
daos descriptos. Esa alegada vinculacin revela como inconveniente, des-
ligar las diversas peticiones respecto de cada uno de los demandados, que
por esa mera circunstancia no se vern impedidos de alegar y demostrar en
el perodo de prueba las defensas que hagan a sus respectivos derechos.
e) La pretensin de la actora, no se identifica con una multiplicidad de demandas
patrimoniales contra cada una de las demandadas que sea divisible entre ellas. Se
trata, en cambio, de una demanda con sustento en la proteccin del medio
ambiente en la cual se imputa a cada una de las demandadas una partici-
pacin en el supuesto proceso de contaminacin que sufrira la Cuenca
Hidrocarburfera Neuquina. La eventual admisin del planteo de las de-
mandadas mediante la defensa de defecto legal importara alterar esencial-
mente el espritu de la demanda que se sustenta en las normas del art. 41 de
la Constitucin Nacional y en la ley 25.675, cuando este sistema normativo
pretende desde una perspectiva teleolgica que los tribunales resuelvan en
forma unificada este tipo de controversias relativas al medio ambiente
142
.
f) En causas como la presente, la ponderacin de los presupuestos que
hacen al nexo causal y, eventualmente, a la responsabilidad de las deman-
dadas debe llevarse a cabo a la luz de las particularidades de los bienes
jurdicamente protegidos, de la naturaleza que los caracteriza y de los fines
que se persiguen con su proteccin de jerarqua constitucional. En tal
sentido, se desnaturalizan tales variables si se pretende revisar el conflicto
aplicando categoras jurdicas que explican relaciones de derecho de sus-
tancia distinta, como son aquellas de de estricto contenido individual.
g) En el caso, no se trata de la demanda en representacin de una mul-
tiplicidad de derechos subjetivos individuales, sino que lo que se reclama se
asienta en la pretensin a la proteccin de un bien indivisible tpico: el medio ambiente
de la mencionada cuenca. La especial naturaleza del derecho a un ambiente
sano encuentra su fuente en los derechos de incidencia colectiva o en aque-
llos en los cuales prevalecen aspectos ligados a intereses colectivos o grupales.
Si bien es posible que involucren tambin intereses patrimoniales, lo cier-
to es que en tales supuestos cobran preeminencia otros aspectos referidos a
materias tales como el ambiente, el consumo, la salud, o afectan a grupos
que tradicionalmente han sido postergados o, en su caso, dbilmente pro-
tegidos. En esas circunstancias tales derechos exceden el inters de cada parte y, al
mismo tiempo, ponen en evidencia la presencia de un fuerte inters estatal para su
proteccin, entendido aqul como el de la sociedad en su conjunto.
h) Los principios de prevencin, precautorio, de progresividad, de res-
ponsabilidad y de solidaridad, imponen que no deban ser trasladadas directa-
mente y sin mayor consideracin las pautas propias del derecho patrimonial indivi-
dual para la consideracin de este tipo de pretensiones que alcanzan al medio am-
biente como bien indivisible. En particular, es necesario tener en cuenta que la
actora ha ejercido su derecho a la recuperacin del medio ambiente desde
142
El pedido de informacin (oficio para que se informe el detalle de empresas dedicadas a la
exploracin y explotacin de hidrocarburos en el rea de la Cuenca Neuquina) solicitado en la
demanda, posibilita la identificacin de la pluralidad de sujetos presuntamente causantes de la
contaminacin, muchas veces difcil o imposible para el damnificado, a quienes histricamente
se los ha llamado difusos por la complejidad en su identificacin e individualizacin.
una perspectiva relacionada con la prevencin y reparacin de un dao
que se caracteriza precisamente por su difusin a diversos niveles ecolgicos
y no a la concentracin de lugares concretos.
i) Las demandadas alegan las dificultades que padeceran por la falta de
precisin temporal en que se habran producido los hechos aludidos en la
demanda. En este aspecto cabe sealar, en primer lugar, que algunas de las
demandadas no se ha encontrado con dificultades para plantear esta defen-
sa en el marco de la presente contienda; en segundo trmino, resulta apro-
piado sealar que la accin se endereza a la proteccin del ambiente en
general independientemente de planteos circunstanciales referentes a los
daos econmicos padecidos por los actores. Este aspecto debe ser tenido
en cuenta, por otro lado, en cuanto la misma ley considera que este tipo de
cuestiones deben examinarse a la luz del principio de equidad
intergeneracional, en cuando dispone que los responsables de la protec-
cin ambiental debern velar por el uso y goce apropiado del ambiente
por parte de las generaciones presentes y futuras.
j) Las disposiciones del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin
deben ser interpretadas de manera de no enfrentarlas al diseo procesal especfico que
la ley 25.675 ha reglado para la demanda de dao ambiental. La aplicacin
mecnica del cdigo del rito para imputar defecto legal a una demanda,
cuya pretensin responde a presupuestos sustancialmente diversos de aquellos que se
tuvieron en mira al dictar la normativa procedimental, peca de un excesivo rigorismo
formal que se opone en forma manifiesta al art. 41 de la Constitucin Na-
cional.
k) A la luz de lo dispuesto en los arts. 22, 28 y 30 de la ley 25.675, el
concepto de recomposicin del ambiente daado (art. 30) tiene su
explicitacin en el art. 28 de la misma norma, ya que el objeto de la demanda
de dao ambiental es el restablecimiento al estado anterior a la produccin del dao
y, en su caso, de no ser posible se sustituye por una indemnizacin que deber ser
determinada por la justicia. Indemnizacin que a su vez integrar el Fondo de
Compensacin Ambiental, cuyo fin es la restauracin ambiental mediante acciones de
reparacin. El seguro ambiental y el fondo de compensacin ambiental,
estatuye una obligacin legal cuyo propsito, precisamente, es garantir el
financiamiento de la recomposicin del dao e integrar una reserva. Todo
ello en ntima relacin con las pretensiones objeto de una demanda am-
biental.
9.11) Pasivos ambientales: avances normativos provin-
ciales
En el rgimen ambiental y sectorial provincial, especialmente el vigen-
te en las provincia de Tierra del Fuego, Antrtida e Islas del Atlntico Sur,
Santa Cruz, Chubut, Ro Negro, Salta, Neuquen y Mendoza, se puede
observar un minucioso y detallado cuadro dispositivo de medidas a ser
cumplimentadas por parte de las empresas para prevenir la afectacin al
medio ambiente y atenuar el riesgo de que daos actuales, se adicionen a
pasivos anteriores.
En el ao 2004, los representantes del pueblo de la regin patagnica
en el marco del Parlamento Patagnico reafirman su compromiso de con-
tinuar fortaleciendo el proceso de regionalizacin iniciado en 1996 me-
diante la Declaracin de Caleta Olivia, manifestando su decisin de:
a) Trazar una estrategia legislativa regional a fin de asegurar el desarro-
llo sustentable de la Patagonia que permita una transformacin hacia la
calidad ambiental, la equidad social y el progreso econmico;
b) Ratificar el Pacto Ambiental Patagnico firmado en 1993 por el
Parlamento Patagnico, y acompaar las acciones iniciadas en el dio de la
fecha con los representantes provinciales de las reas de medio ambiente, a
fin de disear en forma consensuada los lineamientos centrales de la Carta
Ambiental Patagnica, como punto de partida de una instancia legislativa
regional;
c) Expresar nuestra satisfaccin por el espacio de interaccin institucional
generado en el marco de esta Segunda Sesin del Parlamento Patagnico y
sostener nuestro compromiso de segur propinando estos mbitos de traba-
jo colectivos para el abordaje de otras problemticas de inters regional;
d) Reafirmar la necesidad de establecer la cooperacin regional para la
coordinacin de polticas y acciones, el planeamiento, la gestin y la edu-
cacin ambiental con el objetivo de lograr la utilizacin ptima y racional
de los recursos naturales de la Patagonia;
e) Instar a los poderes ejecutivos y legislativos provinciales y a los cen-
tros acadmicos de produccin de conocimientos del mbito regional a
construir indicadores que permitan cuantificar la deuda ecolgica producida por las
empresas transnacionales a lo largo de su historia de explotacin de los recursos natu-
rales de la regin patagnica.
Con ese marco algunos avances legislativos se han desarrollado, entre
los que se destaca la reciente Resolucin N 11/2004 de la Secretara de
Hidrocarburos y Minera de la Provincia de Chubut, que en virtud de lo
establecido por el Art. 41 de la CN, se consider necesario cuantificar los
daos y pasivos causados al medio ambiente, a la salud de la poblacin y a
los fundos superficiarios por la exploracin y explotacin de hidrocarbu-
ros, as como estimar los costos potenciales de remediacin y reparacin de
los daos que se han ocasionado, implementando un plan de remediacin
de las reas afectadas por la actividad petrolera en sus diversas facetas, de
modo de obtener o facilitar un desarrollo armnico y sustentable en la
provincia.
Tambin en Chubut, la Disposicin N 072/1993 dispuso (Art. 1)
fijar un plazo de treinta das para que las empresas dedicadas a las activida-
des de perforacin y explotacin petroleras, presenten un informe actualiza-
do del manejo de sus aguas de produccin, indicando el porcentaje de las mismas que
esta siendo reinyectado o confinado.
Establece asimismo: a) un plazo mximo de dos aos para el total cum-
plimiento del confinamiento del agua de produccin ya sea al nivel de proveniencia
de la misma u otro reservorio permeable confinado, que garantice la total desvincula-
cin hidrulica de acuferos que contengan aguas dulces aprovechables; b) un plazo
de noventa das para que las empresas presenten una alternativa de la operatoria
de perforacin que excluya el mantenimiento de las piletas de lodo mas all del
tiempo que insuma la tarea de perforacin, efectuando la adecuada disposicin de los
residuos slidos y lquidos generados
143
; y c) un plazo de noventa das para la
presentacin de un cronograma de saneamiento y restitucin de las condiciones
previas de las piletas de lodo construidas con anterioridad a esta disposicin.
Con similares objetivos, recientemente la Provincia de Santa Cruz (Re-
solucin N 91/2004), ha dispuesto generar informacin e investigaciones
de indicadores cuantitativos de la deuda ecolgica producida por las em-
presas transnacionales y/o nacionales del petrleo, a lo largo de su historia
de explotacin de recursos hidrocarburferos en la Provincia
144
.
neadas en la zona norte de la Provincia y en los distintos yacimientos pe-
trolferos de la Cuenca del Golfo San Jorge, donde se encuentran contami-
nantes del suelo y del aire, de las aguas superficiales y subterrneas, y
143
Respecto a las piletas de lodo ya existentes y hasta que se efecte una disposicin
adecuada del lquido y lodo de las mismas se deber asegurar la no existencia de sobrenadante de
petrleo crudo o aceites, no utilizndolas en ningn caso como pileta para almacenaje de crudo.
144
Un antecedente relevante para la Provincia de Santa Cruz, fue la Ley N 25.378 por la que
se declar de inters nacional la restauracin del medio ambiente en la cuenca minera de ro
Turbio.
extensas reas desforestadas y sin vegetacin a causa de la apertura de ca-
minos, picadas, zanjas que promueven procesos de desertificacin, han
mostrado que las tareas de saneamiento que comenzaron luego de la
privatizacin de YPF no fueron del todo efectivas y sus consecuencias co-
mienzan a evidenciar un importante pasivo ambiental
145
.
De manera interrelacionada, por Ley N 2.689 (2004), se cre en el m-
bito de la Provincia de Santa Cruz, el Programa de Saneamiento Ambien-
tal destinado a las reas afectadas por la exploracin y explotacin de hidro-
carburos, y otras actividades conexas, dentro de la jurisdiccin provincial.
El Programa de Saneamiento Ambiental deber cuantificar los daos y
pasivos causados por la explotacin y exploracin de hidrocarburos al medio ambien-
te, a la salud de la poblacin y a los fundos superficiales debiendo determinar los
potenciales costos de remediacin y reparacin que pudieran suscitarse como
consecuencia del cumplimiento de los siguientes objetivos: a) Limpieza
general de las superficies de los yacimientos; b) Saneamiento del subsuelo
por derrames de petrleo; c) Repoblamiento vegetal y forestal de las zonas
desertificadas; d) Tapado de piletas de petrleo y canteras de ridos; e)
Construccin de recintos para depositar desechos de la actividad; f) Sanea-
miento y preservacin de fuentes naturales de agua potable; g) Recupera-
cin de caeras soterradas de oleoductos y gasoductos fuera de servicio y
en desuso y h) Limitacin y racionalizacin de los accesos a pozos, bateras y
plantas hidrocarburferas. Asimismo, el plan tendr por finalidad la formu-
lacin de un diagnstico de la situacin medioambiental y la estimacin de las conse-
cuencias que conlleva la continuidad de las operaciones.
A los fines de esta Ley, la Autoridad provincial de aplicacin, dispondr
la realizacin de estudios de relevamiento, con el propsito de evaluar los
efectos ambientales que la actividad hidrocarburfera ha producido en todo
el territorio provincial. A tales efectos, podr requerir el concurso de exper-
145
Los pasivos ambientales de Laguna Moreno (ubicada en proximidades de la ciudad de Pico
Truncado), han implicado acciones orientadas a la deteccin de posibles fuentes de contamina-
cin por la actividad hidrocarburfera, como as tambin el grado de avance de las tareas de
saneamiento que se estn llevando a cabo, desde el ao 1997 por tcnicos del INTA Chubut, los
cuales prestan servicio a la empresa YPF S.A. Esta laguna ha sido afectada antrpicamente por la
intensa actividad petrolera desarrollada antiguamente en la zona, las cuales consistieron en el
continuo vertido de hidrocarburo y agua de produccin, como as tambin de aguas servidas.
Todas estas acciones impactaron de manera altamente negativa sobre el medio, tanto en suelos
como en el acufero fretico, prdida de la cobertura vegetal, modificaciones de escorrenta
superficial y subterrnea, y un severo impacto paisajstico.
tos, consultoras o instituciones de carcter pblico o privado -nacionales o
extranjeros- con reconocida trayectoria en la ejecucin de tareas similares.
El Art. 5 de la Ley N 2.689, estableca que el Programa de Sanea-
miento Ambiental ser financiado por las operadoras de los yacimientos de hi-
drocarburos que desarrollen sus actividades en la jurisdiccin provincial y por el
Art. 6 de la misma ley, se dispona que Las operadoras debern elaborar un
Plan de Trabajo y el correspondiente Cronograma de Inversiones... Ambos artcu-
los fueron vetados por el Poder Ejecutivo provincial (Decreto N 1775/
04), frustrndose en consecuencia el financiamiento de la remediacin,
objetivo principal de la norma.
Asimismo, la Provincia de Santa Cruz ha asumido que la actividad de
exploracin, explotacin, transporte y almacenaje de hidrocarburos presenta
caractersticas particulares que hacen que la misma no pueda ser considera-
da, a los efectos de la Ley Provincial N 2567 y su Decreto Reglamentario
N 712/02 (Rgimen provincial de residuos peligrosos), en idnticas condi-
ciones al resto de las actividades generadoras de residuos peligrosos. Para
ello, la Subsecretara de Medio Ambiente de la Provincia, dict una regla-
mentacin, normalizando la gestin de los residuos petroleros, por los que
se rigen todas aquellas personas fsicas o jurdicas que generen, transporten,
traten y/o dispongan de dichos residuos, que fuera aprobada mediante De-
creto 3.316/2004 por el que se incorpora la Reglamentacin del Anexo X
(como Anexo A), del Decreto Reglamentario N 712/02, de la Ley N 2.567,
denominado: Identificacin de materiales afectados con hidrocarburos como resulta-
do de tareas de exploracin, perforacin, produccin, mantenimiento y limpieza y/o
derrames de hidrocarburo en suelo y/o agua como residuos petroleros.
En Mendoza, la realizacin de tareas de remediacin de pasivos ambientales
en la traza del Poliducto Lujn de Cuyo, Villa Mercedes operado por YPF S.A.
fueron realizadas en el marco del Convenio de Gestin suscripto entre el
Departamento General de Irrigacin, el Ministerio de Ambiente y Obras
Pblicas e YPF S.A. (Unidad de Negocios Logstica), aprobado por Decreto
N 1494/2004 de esa Provincia.
Dicho convenio tuvo por objeto llevar a cabo tareas de remediacin de
pasivos ambientales consistentes en ocho (8) sitios del Poliducto Lujn de
Cuyo Villa Mercedes, los cuales se encuentran ubicados en las siguientes
progresivas del Poliducto (tomando como kilmetro cero (0) la Estacin
de Bombeo Cabecera del poliducto, ubicada en el Departamento Lujn de
Cuyo, Mendoza): kilmetro 86,012; kilmetro 87,00; kilmetro 87,540;
kilmetro 87,600; kilmetro 89,00; kilmetro 89,065; kilmetro 90,024
y kilmetro 189,100.
Con ese objetivo, YPF S.A. debi presentar, en el plazo de treinta (30)
das contados a partir de la fecha de suscripcin del Convenio, un Plan de
Trabajo basado en un anlisis de riesgo, que deber precisar el alcance de las tareas
de remediacin y contener una memoria tcnica y descriptiva, y cronograma de avance
de tareas. La Empresa dar inicio a las tareas de remediacin en el plazo de
treinta (30) das contados a partir de que Los Organismos notifiquen en
forma fehaciente su consentimiento con el Plan de Trabajo
146
.
Los parmetros a monitorear son HTP, compuestos aromticos, plomo
total, compuestos orgnicos de plomo (suelo y agua) y MTBE. Si del primer
monitoreo de cada sitio afectado resulta la falta de presencia de plomo
total, compuestos orgnicos de plomo o MTBE, no se continuar con el
control de dichos parmetros en futuros monitoreos. Las tomas de mues-
tras debern quedar registradas en el libro de obra con la identificacin,
lugar, da y hora de extraccin, forma de traslado y fecha de ingreso al
laboratorio. Los costos de los anlisis sern abonados por YPF S.A. Los traba-
jos destinados a la remediacin debern tener como objetivos aceptables
de concentracin de contaminantes en agua y suelo, que se describen en el
Anexo I del Convenio.
La Empresa presentar a un informe trimestral respecto del desarrollo
del Plan de Trabajo, detallando el grado de avance, modificaciones, ges-
tin de los residuos, y toda accin tendiente a mitigar los impactos am-
bientales sobre el recurso suelo, agua y aire generado por la obra. Asimis-
mo, deber realizar la instalacin de freatmetros y/o pozos de observacin
a efectos del seguimiento y control de la calidad de la napa fretica y el
suelo en la zona perifrica a los sitios afectados, siempre que existan razo-
nes tcnicas debidamente fundadas que as lo justifiquen. A dichos efectos
se entiende por zona perifrica al rea comprendida hasta el lmite de la
pluma de contaminacin donde desaparece la fase libre de sobrenadante.
A fin de solventar los gastos originados por inspeccin, YPF S.A. abonar
un canon mensual y deber contar con un Plan de Contingencias que
contemple las particularidades de los trabajos a realizar en cada sitio. El
Convenio tendr un plazo de vigencia de tres aos contados a partir de la
fecha de ratificacin por parte del Poder Ejecutivo Provincial, pudiendo
146
El Ministerio de Ambiente y Obras pblicas, a travs de la Direccin de Saneamiento y
Control Ambiental, y el Departamento General de Irrigacin, a travs de la Direccin de Polica
del Agua, designarn dentro de los diez (10) das posteriores a la firma del presente, un cuerpo
de inspectores, en adelante La Inspeccin, conformada por agentes de cada reparticin. En igual
trmino se designar un profesional externo de la Universidad Nacional de Cuyo, que formar
parte de La Inspeccin, como asesor.
renovarse automticamente por perodos de seis meses, en funcin de los
resultados obtenidos de la remediacin de los sitios afectados. Aunque
podr ser menor, si las tareas de remediacin de los sitios afectados finalizaren
antes del plazo indicado.
En el marco de una solucin transaccional, YPF S.A. dej expresamente
sin efecto y desisti de todo recurso administrativo y/o accin judicial previos
a la firma del Convenio, que hubiere presentado con motivo de las Res. N
1.025/02 del Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas y N 826/02 de la
Superintendencia General de Irrigacin. En consecuencia, el Superinten-
dente General de Irrigacin y el Ministro de Ambiente y Obras Pblicas
dejaron -por contrario imperio- sin efecto las referidas resoluciones N 1.025/
02 y 826/02, sin perjuicio de resolver nuevamente sobre dichas causas en
ejercicio de sus respectivas competencias administrativas, en caso de
incumplimiento del convenio de remediacin de pasivos ambientales con
impacto en el recurso hdrico y suelo.
Ms recientemente, la provincia de Mendoza dict el Decreto N 170/
2008, a los fines de contar con una norma de carcter ambiental que permi-
ta compatibilizar los antecedentes que registra la Direccin de Saneamiento
y Control Ambiental de la Secretara de Medio Ambiente, con el proceso de
concesin de las nuevas reas petroleras licitadas a travs del Ministerio de
Produccin, Tecnologa e Innovacin de la Provincia de Mendoza.
Las empresas petroleras que operan en esta provincia, en cumplimiento
de lo establecido en el decreto 437/1993, han presentado el Informe de
Partida en donde se consign el estado de sus instalaciones por reas, yaci-
mientos, pozos, etc., con especificacin detallada sobre los planes, tcnicas
y obras existentes o a realizar para la prevencin y disminucin de los
daos, siendo el mismo previo y complementario al estudio ambiental que
establece la resolucin 105/1992 de la Secretaria de Energa de la Nacin.
La normativa, da cuenta de la necesidad de incorporar el concepto de pasivos
ambientales, los cuales sern tratados a travs de un Anlisis de Riesgo, con
el fin de identificar los sectores mas frgiles que pueden ser impactados
por la existencia de agua superficial o subterrnea, sectores poblados o
agrcolas, en reas protegidas o cercanas, ecosistemas frgiles (huayquerias,
desertificacin) ensayos de materiales e informacin de base entre otras.
El alcance del presente decreto abarca, tanto a las reas actualmente
concesionadas, as como las que sean concesionadas con posterioridad a
fecha de entrada en vigencia del mismo, como consecuencia de la licita-
cin de las nuevas reas petroleras, en la Provincia de Mendoza y de las
reas y/o yacimientos ya existentes.
Exige a los concesionarios que los Informes de Situacin (IS), debern
contemplar lo establecido en la Manifestacin General de Impacto Am-
biental y en la Declaracin de Impacto Ambiental, estando obligados a
inscribirse en el Registro Provincial de Generadores de Residuos Peligro-
sos. Asimismo, si son ellas las que realizan el tratamiento de sus residuos
peligrosos debern inscribirse como operadoras.
Los pasivos ambientales existentes en cada rea concesionada debern ser someti-
dos a un proyecto de saneamiento integral incluyendo Identificacin,
Cuantificacin, Caracterizacin, Anlisis de Riesgo y Saneamiento de los
mismos sujeto a aprobacin de la Secretara de Medio Ambiente de la
Provincia de Mendoza (Art. 4). Los fluidos de perforaciones deben ser
tratados con mtodos que no incrementen los pasivos ambientales existen-
tes (Art. 5) y se prev la reglamentacin de la aplicacin de un Seguro
Ambiental contra accidentes y perjuicios causados por los concesionarios
al entorno ambiental del rea y/o yacimiento (Art. 7).
La autoridad ambiental provincial realizar las medidas tendientes a la sis-
tematizacin, compilacin e informatizacin del Registro de la Situacin
Ambiental de la Produccin Petrolera (R.S.A.P.P.), establecido en el art. 9 del
decreto reglamentario 437/1993 y las empresas de exploracin y explotacin
de hidrocarburos que actualmente desarrollan su actividad en el territorio de
la provincia, debern presentar en un plazo de treinta (30) das el Informe
Ambiental 2008 (IA 2008), a modo de evaluacin ambiental de la actividad,
el cual reemplazar por nica vez al informe de Situacin, donde adems de lo
oportunamente solicitado por el decreto reglamentario 437/1993, debern
consignar, entre otros aspectos, el Inventario de Pasivos Ambientales, Programa de
Caracterizacin, Cuantificacin de Pasivos Ambientales, estableciendo criterios y metodo-
loga utilizada para la aplicacin de dicho programa. El mismo deber contar con la
elaboracin de una propuesta de remediacin y/o saneamiento de los pasivos ambientales,
teniendo en cuenta la disposicin final en el caso que corresponda.
Por otra parte, en la provincia de Neuqun, el Decreto N 2.247 (Re-
glamentacin de la ley 1.926 de Hidrocarburos (Poder de polica), se dis-
pone por nica vez, la apertura de un Registro de Afectaciones Ambientales para
denunciar, entre otras. como han sido tapadas las piletas de acuerdo a la
buena prctica recomendada, as como sobre cul ha sido el tratamiento y
disposicin final de los diversos efluentes y residuos de la actividad e in-
dustria hidrocarburfera. A partir de la fecha de promulgacin del presen-
te decreto, las concesionarias y permisionarias dispondrn de un plazo de
ciento ochenta das para efectuar sus denuncias en el citado Registro, las
cuales tendrn el carcter de declaracin jurada. La falta de comunicacin
de cualquier actividad, disposicin o afectacin que genere una degrada-
cin del medio ambiente de la Provincia, provocar como sancin la resti-
tucin a las condiciones preexistentes del ecosistema afectado, o bien la aplicacin
de las ms severas de esas sanciones administrativas, ms una multa por
ocultamiento de informacin y mala prctica.
Igualmente en Neuqun, el Decreto N 2.656/99 Reglamentario de la Ley
N 1.875 (t.o. Ley N 2.267), declara de utilidad pblica provincial, la preser-
vacin, conservacin, defensa y mejoramiento del ambiente (Art. 2). Se consi-
dera necesariamente vinculado e inherente a la utilidad pblica declarada por
el art. 2 de la Ley La facultad de la Autoridad de Aplicacin de encarar tareas u
obras de remediacin o reparacin del ambiente a costa de los responsables de la degrada-
cin o contaminacin, cuando estos omitieren hacerlo y el derecho a obtener de estos la
repeticin integral de las sumas abonadas o invertidas con ms sus intereses.
La Autoridad de Aplicacin velar por la puesta en prctica de las fina-
lidades expresadas en el art. 3 de la Ley, y estar facultada a tal efecto para
promover y/o ejecutar todas las medidas que se correspondan con dichas
finalidades, pudiendo a tal fin requerir las medidas de mitigacin o reparacin
ambiental a los causantes de daos ambientales; imponerles plazos para ejecutar tales
medidas e imponerles sanciones por su retardo o incumplimiento.
En concordancia, el Art. 13 establece que ser responsabilidad de las
personas o entidades que ocasionaren modificaciones que impliquen va-
riaciones en la aptitud del suelo, realizar las acciones tendientes a asegurar
que el medio alterado recupere su uso fijado quedando estas acciones a su
costo. Para ello, la Autoridad de Aplicacin instruir las actuaciones co-
rrespondientes entre las que podrn contarse obligar a los infractores a esta
norma a realizar las correspondientes medidas de recomposicin ambiental, pudiendo
en caso de omisin o retardo realizarlas a costa de stos.
El Captulo XIV (Normas ambientales en materia de abandono defini-
tivo de pozos) establece que las operadoras debern presentar ante la Auto-
ridad de Aplicacin un cronograma de abandono definitivo de pozos. La Autori-
dad de Aplicacin ejercer una constante fiscalizacin de estas operaciones
y los costos que tal fiscalizacin demande sern asumidos por las empresas operadoras
de las reas. El otorgamiento de una Licencia Ambiental no determinar en
manera alguna la co-responsabilidad del Estado Provincial por los daos o afecta-
ciones ambientales que la ejecucin del proyecto aprobado ocasione.
Para los casos de obras o emprendimientos cuya ejecucin hubiere dado comienzo
con anterioridad a la entrada en vigencia del presente Decreto, los responsables
debern encuadrar los mismos a los trminos de la Ley y a los de esta
reglamentacin mediante la presentacin de una Auditora Ambiental (A.A.),
conforme se prev en los Anexos II y III del presente, dentro del plazo de
dos aos a contar desde el 1 de Enero del ao 2000. Transcurrido dicho
plazo sin que se haya efectuado la presentacin de la A.A. respectiva se operar la
automtica caducidad del permiso, licencia, habilitacin o concesin que se hubiere
otorgado a favor del infractor en cualquier mbito provincial o municipal.
Los proyectos o emprendimientos propiciados por los distintos organis-
mos del Estado que den lugar a la posterior realizacin o establecimiento de obras o
servicios pblicos, debern contar previamente con la Licencia Ambiental al momento de
ser estos puestos a licitacin, concurso o de ser de alguna manera ofertados a terceros.
Asimismo, en los casos en que lo que se licite, concurse u oferte sea la elabo-
racin misma del proyecto o de parte de l, la entidad estatal deber obliga-
toriamente incorporar como una de las condiciones de la licitacin, concurso u oferta de
que se trate y como presupuesto para la calificacin o la adjudicacin, la obligacin de
los postulantes de considerar las variables ambientales mediante la evaluacin detalla-
da de los impactos ambientales que el proyecto o emprendimiento ocasionar. La presen-
te disposicin deber ser obligatoriamente consignada en todo pliego de
licitacin, oferta pblica, listado de requisitos u otra forma de especificar
condiciones u obligaciones a los licitantes u oferentes, bajo pena de nulidad
del respectivo proceso y de aplicar las sanciones previstas en la Ley.
9.12) Restitucin de yacimientos hidrocarburferos a las
provincias y certificacin de pasivos ambientales
No obstante la promulgacin de la Ley 24.145, la ley 17.139 no haba
sido reemplazada por otra, y si bien la Constitucin Nacional reconoce
que el dominio pertenece a las provincias, seguan an vigente normas de
la ley 17.139 que atribuan el dominio originario de los yacimientos de
hidrocarburos a la Nacin y, especialmente, le atribuan el ejercicio de
todas las facultades de disposicin y poder de polica ambiental.
A los fines de llevar a cabo las directrices impuestas por la Ley 24.145
y con el objeto de tornar plenamente operativo lo dispuesto por ella, el
Poder Ejecutivo Nacional y las provincias productoras de hidrocarburos,
celebraron el Pacto Federal de Hidrocarburos, por el cual se comprometie-
ron a elevar un proyecto de ley de adecuacin, adaptacin y perfecciona-
miento de la Ley 17.319 elaborado por la Comisin de Provincializacin
de Hidrocarburos, a los fines de su consideracin y aprobacin por el
Congreso.Entre los proyectos de adecuacin de la Ley 17.319 se elevaron
el N 1248-S-96 y el proyecto N 226-S-96, ste ltimo por parte de la
Comisin de Provincializacin de Hidrocarburos del Poder Ejecutivo Na-
cional. Con posterioridad, ambos proyectos fueron unificados en el que
llev el N 226-S-96, que por entonces slo obtuvo media sancin por
parte del Senado. La ley no fue aprobada por la H. Cmara de Diputados y
posteriormente perdi estado legislativo.
La Organizacin Federal de Provincias Productoras de Hidrocarburos
(OFEPHI) y otras entidades y legisladores promueven desde hace mucho
tiempo una legislacin integral, similar a la del proyecto de 1995. En todos
los casos, y sobre todo en la OFEPHI, haba una legtima aspiracin de ade-
lantarse al mayor nmero de conflictos posibles, resolvindolos anticipa-
damente en el rgimen legal general. Mientras tanto, el tiempo haba trans-
currido sin que se cumpla con la transferencia del dominio.
Como contrapartida, en este perodo existieron varios borradores y pro-
yectos de ley de hidrocarburos denominados cortos, en los que algunas Pro-
vincias han tenido una activa participacin. En este tipo de proyectos, se
propona la transferencia definitiva del dominio de los yacimientos a los
Estados productores, la titularidad sobre las regalas de lo producido y los
permisos de exploracin y contratos de concesin de sus derechos y obliga-
ciones con fundamento en la Constitucin Nacional de 1994, que estableci
que las provincias son titulares del dominio originario del subsuelo.
Con posterioridad, el 10 de agosto de 1998 se present en la H. Cmara
de Diputados de la Nacin (Expte. N D-4905/98) un proyecto de ley mni-
ma, que se limitaba a transferir a las provincias los yacimientos de hidrocar-
buros (conforme el artculo 124 nuevo de la CN), para otorgar certidumbre a
las inversiones destinadas a la exploracin o explotacin de petrleo y gas.
Como consecuencia de los vaivenes entre una ley integral y una ley mni-
ma, persistieron cuestiones irresueltas, tales como que el Estado nacional
retena en la mayora de los casos, el dominio de los yacimientos de hidrocar-
buros, pese a que la CN establece que tal dominio corresponde a las provin-
cias; stas no ejercan efectivamente el dominio que les corresponde y la
actividad hidrocarburfera sigui rigindose por meros decretos, dictados
hace casi una dcada, y sujeta a decisiones de la Administracin Nacional
147
.
147
El Decreto N 1955/94 haba aprobado un rgimen transitorio para la adjudicacin de
reas de exploracin y posterior explotacin de hidrocarburos en las denominadas reas en
transferencia, cuya aplicacin fue limitada, al no contar con la adhesin de todas las Provincias.
Simultneamente, algunas provincias como Neuqun dispusieron a travs de normas de derecho
interno, un rgimen de exploracin y posterior explotacin de hidrocarburos en el marco de la
Ley 17.319, y adjudicaron mediante concursos pblicos contratos de operacin para la explora-
cin, desarrollo y explotacin de hidrocarburos. Por su parte Ro Negro ha ejercido facultades
constitucionales similares y adjudicado concesiones de explotacin sobre determinadas reas
cedidas en el marco del Artculo 20 del Decreto 1055/89.
Con posterioridad, el Decreto N 546/2003 del Poder Ejecutivo Nacio-
nal reconoci a los estados provinciales el derecho a otorgar permisos de
exploracin y concesiones de explotacin, almacenaje y transporte de hidro-
carburos en sus respectivas jurisdicciones sobre aquellas reas que reviertan a
las Provincias (denominadas en transferencia por el Decreto N 1955/94).
Se incluyeron aquellas reas que se definan en sus planes de exploracin y/o
explotacin por la propia Autoridad Provincial competente, dando cumpli-
miento a los requisitos y condiciones que determina la Ley 17319, sus nor-
mas reglamentarias y complementarias, quedando habilitadas las provincias
a ejercer todas las competencias que el artculo 98 de la misma otorga al
Poder Ejecutivo Nacional, dentro de sus jurisdicciones.
Entre los fundamentos del Decreto N 546/2003, vinculados al ejerci-
cio efectivo del derecho de dominio, se destacan:
a) La necesidad de reactivar el proceso de exploracin y posterior explota-
cin de hidrocarburos a efectos de mantener y aumentar las reservas existentes;
b) El reconocimiento que el mandato constitucional del Artculo 124,
segundo prrafo, debe ser cumplido dentro del riguroso respeto del rgi-
men federal, otorgando a la actividad la coordinacin y coherencia que su
importancia en la economa nacional requiere;
c) Que dicho dominio importa, dentro de sus respectivas jurisdiccio-
nes, el ejercicio de todas las facultades atinentes a procurar la adecuada
proteccin, exploracin y explotacin de tales recursos;
d) Que debe resolverse la situacin jurdicamente ambigua producida
por el hecho de que las Provincias, titulares del dominio por mandato cons-
titucional, carezcan de los instrumentos legales que les permitan ejercer en
forma apropiada y efectiva los derechos derivados de dicho dominio, tales
como, por ejemplo, el derecho a licitar y a otorgar permisos y concesiones;
e) Que el Estado Nacional no puede desconocer la necesidad de las
Provincias de promover sus recursos hidrocarburferos ni puede permane-
cer ajeno o ignorar la realidad provincial descripta anteriormente, vincula-
da al ejercicio efectivo de las provincias de los derechos dominicales emer-
gentes de la Constitucin Nacional, en la medida que los Artculos 2 y 3
de la Ley N 17.319 le han confiado la facultad de definir la poltica
nacional para el sector, y la facultad de reglamentar las actividades de ex-
ploracin, explotacin y transporte de hidrocarburos.
El Decreto N 546/2003 opt por ratificar el rol de coordinacin fede-
ral y el dictado de la poltica general en materia de hidrocarburos, a cargo
del Poder Ejecutivo Nacional (PEN), quedando a cargo de las provincias, el
deber de informar al PEN en su carcter de autoridad de elaboracin y
ejecucin de la poltica energtica nacional y a su rol coordinador, respecto
del otorgamiento de permisos, concesiones y contratos, planes de desarro-
llo, avances y respectivos registros.
Asimismo, el Estado Nacional continu ejerciendo las facultades emer-
gentes de los Artculos 2 y 3 de la Ley 17.319, quedando vedado para los
Estados Provinciales otorgar concesiones de transporte que abarquen dos o
ms Provincias o que tengan como destino la exportacin, materia que
constitucionalmente siempre ser competencia propia de la Nacin.
A partir del Decreto 546/03 qued clarificada la competencia de las pro-
vincias en el ejercicio de poder de polica y jurisdiccin en reas en transfe-
rencia, al reconocerse que se resolvern en la esfera provincial, bajo jurisdic-
cin de los organismos concedentes de aplicacin que resulten competentes
y bajo las normas del derecho administrativo local, los conflictos que se
planteen con relacin al cumplimiento de los permisos y concesiones que
otorgue cada provincia en el marco de lo establecido en el presente decreto.
No obstante el avance que representaba esta norma, al otorgar un marco de
seguridad jurdica a las denominadas reas en transferencia y otras reas ubica-
das en territorio de las provincias que no fueron concesionadas por la Nacin,
el Decreto 546/03 no avanz sobre los permisos de exploracin y concesiones
de explotacin y de transporte de hidrocarburos otorgados precedentemente
por el Poder Ejecutivo Nacional sobre reas centrales y yacimientos localizados
en las Provincias, los que continuaron en el dominio y jurisdiccin nacional
hasta el dictado de la ley modificatoria de la Ley 17.319, significando ello en
la prctica una frustracin de los legtimos derechos provinciales;
Esta insostenible demora en el reconocimiento efectivo del dominio
provincial, y consecuentemente del poder concedente de las provincias,
del derecho al cobro directo de las regalas, del derecho al ejercicio pleno
de la jurisdiccin provincial sobre los contratos en vigencia y sobre las
explotaciones en orden al control tcnico y ambiental de las explotaciones, a la
preservacin del medio ambiente de sus territorios, a los derechos de los
superficiarios, entre otras facultades.
La culminacin de ese complejo proceso, se dio con el dictado de la
reciente Ley N 26.197, por el que se sustituy el artculo 1 de la ley
17.319, por el siguiente: Art. 1- Los yacimientos de hidrocarburos lquidos y
gaseosos situados en el territorio de la Repblica Argentina y en su plataforma con-
tinental pertenecen al patrimonio inalienable e imprescriptible del Estado nacional o
de los Estados provinciales, segn el mbito territorial en que se encuentren.
Pertenecen al Estado nacional los yacimientos de hidrocarburos que se
hallaren a partir de las DOCE (12) millas marinas medidas desde las lneas
de base establecidas por la Ley N 23.968, hasta el lmite exterior de la
plataforma continental.
Pertenecen a los Estados provinciales los yacimientos de hidrocarburos
que se encuentren en sus territorios, incluyendo los situados en el mar
adyacente a sus costas hasta una distancia de DOCE (12) millas marinas
medidas desde las lneas de base establecidas por la Ley N 23.968.
Pertenecen a la Ciudad Autnoma de Buenos Aires los yacimientos de hidrocar-
buros que se encuentren en su territorio.
Pertenecen a la provincia de Buenos Aires o a la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires, segn corresponda a sus respectivas jurisdicciones, los yaci-
mientos de hidrocarburos que se encuentren en el lecho y el subsuelo del
Ro de la Plata, desde la costa hasta una distancia mxima de doce millas
marinas que no supere la lnea establecida en el artculo 41 del Tratado del
Ro de la Plata y su Frente Martimo y de conformidad con las normas
establecidas en el Captulo VII de ese instrumento.
Pertenecen a la provincia de Tierra del Fuego, Antrtida e Islas del Atlntico
Sur, aquellos yacimientos de hidrocarburos que se encuentren en su territorio, inclu-
yendo los situados en el mar adyacente a sus costas hasta una distancia de doce (12)
millas marinas medidas desde las lneas de base establecidas por la Ley N 23.968,
respetando lo establecido en el Acta Acuerdo suscrita, con fecha 8 de noviembre de
1994, entre la referida provincia y la provincia de Santa Cruz.
Si bien a partir de la promulgacin de la ley 26.197, las provincias
asumirn en forma plena el ejercicio del dominio originario y la adminis-
tracin sobre los yacimientos de hidrocarburos que se encontraren en sus
respectivos territorios y en el lecho y subsuelo del mar territorial del que
fueren ribereas, as como el ejercicio de las facultades concedentes, el
diseo de las polticas energticas a nivel federal continuar siendo respon-
sabilidad del Poder Ejecutivo nacional.
La restitucin del dominio y la jurisdiccin sobre los yacimientos
hidrocarburferos, requerir un procedimiento, que la Ley estipula bajo la
figura de un Acuerdo de Transferencia de Informacin Petrolera que incluir,
entre otros trminos, lo siguiente:
a) La transferencia de legajos, planos, informacin estadstica, datos
primarios, auditoras, escrituras y dems documentacin correspondiente
a cada rea transferida sujeta a permisos de exploracin o concesiones de
explotacin en vigencia o que hayan sido revertidas al Estado nacional.
b) La transferencia de toda la documentacin tcnica, de seguridad y ambien-
tal de las concesiones de transporte objeto de transferencia. En este caso la Secre-
tara de Energa transferir, a cada jurisdiccin, las auditoras de seguridad,
tcnicas y ambientales, que la normativa en vigencia establece para cada una
de las reas involucradas, con sus respectivos resultados, cronogramas de
actividades, y observaciones.
c) los procedimientos para la transferencia de todo tipo de expedientes
en curso de tramitacin, cualquiera fuera su naturaleza y estado.
d) El estado de cuenta y conciliacin de acreencias por los cnones co-
rrespondientes a cada rea.
e) El listado de obligaciones pendientes por parte de los permisionarios
y/o concesionarios que sean relevantes frente al hecho de la transferencia.
f) Las condiciones ambientales correspondientes a cada rea y/o yacimiento.
Si bien la ley prev la transferencia de la documentacin tcnica, de segu-
ridad y ambiental de las concesiones objeto de transferencia, incluyendo los
resultados de auditoras ambientales, as como las condiciones ambientales
correspondientes a cada rea y/o yacimiento, consideramos que cada Acuer-
do de Transferencia de Informacin Petrolera, deber ponderar la preexis-
tente contaminacin del suelo, aire, aguas superficiales y subterrneas, con
las necesarias acciones de remediacin para la reposicin a su estado anterior
de las extensas reas desforestadas, incluyendo el deslinde de responsabilida-
des en relacin a pasivos ambientales, debiendo el Estado Nacional garanti-
zar indemnidad a cada provincia productora, en relacin a aquellos pasivos
consecuencia de concesiones otorgadas por el Poder Ejecutivo Nacional.
La situacin jurdicamente ambigua, producida por el hecho de que las
Provincias, titulares del dominio originario por mandato constitucional,
se encontraban limitadas para ejercer en forma apropiada y efectiva los
derechos derivados de dicha titularidad en sus respectivas jurisdicciones,
trajo como consecuencia variadas dificultades con la fiscalizacin, control,
reclamos y cobros judiciales de las regalas hidrocarburferas, donde al con-
flicto Nacin provincias, se sumaron otros actores tales como las empre-
sas concesionarias y los municipios, todo ello en un contexto fiscal y am-
biental de creciente complejidad
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.
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A ello se suma la creciente conflictividad en materia de competencias tributarias nacio-
nales y provinciales vinculadas a las empresas prestadoras de servicios pblicos energticos
privatizados, que ha puesto en un lugar central el debate sobre si toda pretensin impositiva
provincial, pone en crisis a ese rgimen federal. Resulta ostensible que el actual criterio sosteni-
do por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, excluyente de las facultades impositivas
provinciales en lugares, sitios o establecimientos considerados de utilidad nacional, por violar las
normas de derecho intrafederal, concede inmunidad fiscal sin profundizar en la valoracin de la
prueba que demuestre que dichas imposiciones efectivamente interfieren con ese inters o
utilidad nacional, lo que significa desconocer que la plenitud de la potestad fiscal de las provin-
cias, constituye la base material de la sustentacin de las autonomas provinciales.
La transferencia, o mejor, la restitucin del dominio y la jurisdiccin
sobre los yacimientos de hidrocarburos del Estado Nacional a las provin-
cias, ha implicado la legitimacin sustancial de los reclamos sostenidos
durante dcadas por parte de las provincias, y adems el reconocimiento
de los derechos de las provincias ribereas sobre los yacimientos existentes
en el mar adyacente a sus costas, hasta una distancia de doce millas mari-
nas, medida desde la lnea de base.
No obstante, el contexto de transicin actual, puede configurar el pun-
to de partida para el surgimiento de nuevos conflictos de coordinacin
institucional, en tanto se genera un fenmeno contrario al preexistente
anteriormente -pero tan peligroso como aqul-, en cuanto surgen
microsistemas regulatorios, como efecto de la aplicacin de una pluralidad
de regmenes jurdicos, con sus consiguientes reglas tcnicas, segn la
Provincia que se trate.
La transferencia de nuevas responsabilidades a las provincias producto-
ras, implica un desafo para la capacidad institucional de sus organismos
de aplicacin, en materia de proteccin ambiental sectorial, en coordina-
cin con las autoridades ambientales provinciales y nacionales. Asimismo,
la efectividad del sistema de fiscalizacin y control de la actividad
hidrocarburfera, supone que el control tcnico operativo por parte de las
provincias recaiga en una infraestructura administrativa adecuada, que les
permita ejercer las funciones que se le asignan, comprendiendo tareas de
inspeccin y fiscalizacin relativas a medicin para el clculo de regalas;
venteo de gas natural por parte de las concesionarias; derrames de petrleo
a fin de minimizar los daos ambientales; calidad de petrleos producidos
(gravedad) y del gas natural (poder calrico) a los efectos del clculo de
regalas; cantidad de pozos totales y pozos en produccin por yacimiento;
abandono de pozos, entre otras actividades que requieren ser coordinadas
con otros organismos y autoridades provinciales y municipales.
El Estado Nacional y las Provincias deben tambin resolver jurdica-
mente, a nivel institucional y poltico, aspectos relacionados con la recau-
dacin, fiscalizacin, reclamos y cobros judiciales de las regalas, especial-
mente la procedencia legal del descuento de las retenciones a las exporta-
ciones que las empresas productoras realizan sobre el precio internacional
para el clculo del 12% por regalas, la fuerte concentracin oligoplica
empresaria consolidada en los procesos de produccin y transporte, as
como otros aspectos vinculados a la concesin de reas, poltica petrolera y
de preservacin del medio ambiente, ya que slo as se podrn resolver
otros derechos pendientes ms complejos, tales como la falta de pago de
derechos de servidumbre en tierras fiscales, las regalas por perforaciones
off-shore fuera de las 12 millas y especialmente, la compensacin de pasi-
vos ambientales existentes.
Los pasivos ambientales de la actividad hidrocarburfera exigen estrate-
gias y acciones particulares desde lo institucional y lo jurdico, por la res-
ponsabilidad del Estado Nacional durante el perodo que se ha arrogado la
titularidad del dominio del recurso. Resulta claro que no obstante el am-
plio desarrollo de la normativa ambiental en el mbito energtico, y la
progresiva adecuacin de marcos normativos y fiscalizadores por parte de
las provincias, las mismas no contienen elementos que aseguren el cumpli-
miento de acciones de remediacin respecto de estas actividades por defi-
nicin riesgosas y sus efectos posteriores en el ambiente, que pondere la
preexistente contaminacin del suelo, aire, aguas superficiales y subterr-
neas, con las necesarias acciones de remediacin para la reposicin a su
estado anterior de las extensas reas degradadas, con la evolucin vertigi-
nosa en materia de tecnologa que la actividad energtica desarrolla a nivel
internacional y nacional, en la que se incluyen en cada uno de estos desa-
rrollos, estrictas medidas de seguridad tendientes a disminuir el riesgo de
afectacin al medio involucrado.
10. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
La gestin y remediacin de pasivos ambientales, plantea problemas
conceptuales (distincin entre pasivo ambiental dao ambiental
externalidad negativa ambiental impacto ambiental significativo adver-
so); jurdicos (configuracin de pasivos ambientales y aplicacin del rgi-
men de responsabilidad ambiental correspondiente); financieros y fiscales
(los costos crecientes de gestin y remediacin deben ser internalizados y
contabilizados en los costos empresarios y del Estado, segn correspondiere)
y jurisdiccionales (concurrencia de distintos niveles de competencia del
Estado en su regulacin, fiscalizacin y control).
Las actividades industriales enfrentan hoy a nivel global, una creciente
preocupacin por los riesgos de sus actividades, una agenda de presiones
sociales cada vez ms agudas y extendidas y un flujo de regulaciones sobre
materias de inters mundial como cambio climtico, biodiversidad, trans-
porte transfronterizo de desechos peligrosos, contaminantes orgnicos per-
sistentes, etc. A ello, se adiciona el desarrollo de proyectos de infraestruc-
tura de mayor envergadura que en el pasado, con los consiguientes mayo-
res impactos, sumado a los problemas de tipo social y ambiental en las
zonas de influencia de esos proyectos de inversin y el problema histrico
de la rehabilitacin de los efectos ambientales negativos causados por anti-
guos establecimientos industriales, en la actualidad abandonados.
Las viejas prcticas y el manejo inadecuado de recursos y residuos, como
tambin la inexistencia de normas precisas que regulen el cierre
ambientalmente ordenado de establecimientos y actividades industriales,
ha devenido en la acumulacin de pasivos ambientales a lo largo de exten-
sas reas y provocado contaminacin de recursos naturales cuyo uso puede
poner en riesgo la salud pblica.
En este contexto, caracterizado por incipientes marcos legales que orien-
tan su identificacin y priorizacin en cuanto a la necesidad de remediacin
inmediata, la imputacin de responsabilidades y la asuncin de los costos
del saneamiento, muchas veces ha sido postergada en acciones concretas,
generando actitudes negativas por parte de la poblacin y condicionando
la aceptacin social de muchas actividades riesgosas.
Si bien la nocin de pasivo ambiental, no distingue si se trata de una
especie de dao de incidencia colectiva o dao individual, su contenido es
ms amplio que el tema de la remediacin de sitios contaminados. El prime-
ro se asimila a la nocin de dao ambiental de incidencia colectiva, produ-
ciendo lesin de intereses ms generales, de naturaleza eminentemente so-
cial, mientras que los segundos, se asemejan ms al dao causado a las perso-
nas o a sus bienes, a travs del dao al ambiente que, por reflejo de ese sitio
contaminado, se trasmiten y se presentan como daos concretos en las per-
sonas y en sus bienes, siendo alcanzados por la legislacin civil clsica.
Las alternativas de solucin para los pasivos ambientales que generan da-
os individuales y de carcter patrimonial, no siempre resultan vlidas para
lograr que los verdaderos causantes, asuman la recomposicin del dao am-
biental colectivo que estos generaron en el pasado. Un problema frecuente
que plantean los pasivos ambientales, es que fueron generados por unos acto-
res mientras que otros son los actores afectados por ellos, unos son los causan-
tes y otros los que asumen su saneamiento y remediacin. Muchas veces estos
pasivos fueron generados por individuos o grupos no identificables, provenien-
tes de fuentes difusas, por lo que se hace difcil adjudicar responsabilidades.
Surge entonces la responsabilidad subsidiaria del Estado que termina ab-
sorbiendo los pasivos que los distintos actores de la sociedad generan. Los
pasivos ambientales entonces, como externalidades negativas del pasado, se
han convertido en pasivos fiscales del presente, cuando en realidad su lugar
debera estar en los pasivos financieros de la contabilidad empresaria. Por ello,
resulta urgente incorporar en la contabilidad de las empresas el tema de los
pasivos ambientales con carcter obligatorio, as como potenciar la responsabi-
lidad social y ambiental corporativa en materia de pasivos ambientales.
Si los recursos naturales son activos que representan acumulacin de
flujo futuro de servicios y bienes presentes y futuros; con los pasivos ocurre
lo contrario, se tienen des-acumulaciones futuras de flujos de bienes y
servicios y eso hay que valorarlo. En este sentido, la valoracin econmica
lo que trata de hacer es revelar las preferencias de los individuos. Para ello
hay diversas tcnicas de valoracin. Pero todas tienen limitaciones, y, en
general, se puede afirmar que situaciones de pobreza preexistentes en las
reas afectadas, juegan un papel importante en la sub-valoracin de los
resultados de estas valuaciones. Lo importante es tener en cuenta que la
tcnica que se aplique va a depender del marco legal que exista, la propie-
dad del activo que se est evaluando, las caractersticas del bien o servicio
valorado, la percepcin social del riesgo y el tipo de pasivo ambiental.
En relacin a los procesos de privatizacin y transferencia de activos de
empresas de servicios pblicos, transcurridos varios aos desde el inicio de
las concesiones, sigue sin solucin la caracterizacin definitiva y determi-
nacin de magnitudes de los pasivos ambientales preexistentes, y conse-
cuentemente no se han registrado los avances esperados en la remediacin
de dicho pasivos ambientales, sumndose ahora los generados con poste-
rioridad a la toma de tenencia.
Los sucesivos incumplimientos en materia de gestin ambiental, pro-
voc en algunos casos la rescisin de las concesiones o contratos por parte
del Estado (Vg. Aguas Argentinas S.A.), pero sin formular reservas acerca
de la responsabilidad contractual y extracontractual del concesionario so-
bre la remediacin de pasivos ambientales. Ello exige que, sin perjuicio de
las acciones de repeticin que correspondieren por los costos financieros
que deber asumir el Estado, las autoridades competentes aseguren la
implementacin de las acciones necesarias para remediar los impactos am-
bientales generados durante la concesin.
La regla general es que las autoridades nacionales encargadas del segui-
miento y control de las concesiones, actuaron con falta de eficacia y efi-
ciencia ante concesionarios que obraron sin la debida diligencia, en el cum-
plimiento de las obligaciones ambientales que surgan de los contratos de
concesin y el rgimen ambiental general.
La contaminacin de un sitio se determina a partir de las normativas
que fijan niveles de calidad de suelos as como por aspectos metodolgicos
que permiten la estimacin de los niveles de exposicin de los posibles
receptores y consecuentemente el riesgo. La remediacin, a su vez, depen-
der del nivel de riesgo que el sitio represente, la relacin costo/beneficio
entre mantener o alterar la situacin como est, las presiones polticas o
sociales, la disponibilidad y factibilidad de opciones tecnolgicas de
remediacin, aspectos legales y normativos, compromisos derivados de tra-
tados de libre comercio o convenios internacionales, entre otros.
cada vez ms, en diferentes contextos de lucha de la sociedad civil y colecti-
vos sociales. Desde una dimensin social, una primera relacin que aparece
evidente en el tema de pasivos ambientales y sitios contaminados es con la
pobreza: estos tienden a coincidir espacialmente. Incluso hay una relacin
de mutua causalidad entre presencia de lugares contaminados y pobreza.
Resulta prioritario desde el punto de vista jurdico, identificar de qu
manera contribuye la legislacin a generar un estatus regulatorio especfi-
co, que permita resolver el tema de los pasivos ambientales. En este con-
texto, lo central es la definicin de una poltica pblica orientada a mane-
jar los actuales pasivos, y prevenir la ocurrencia de futuros pasivos ambien-
tales, particularmente en el mbito de sitios ya contaminados. Ello porque
la legislacin en realidad lo que hace es traducir en un cuerpo normativo
las reglas del juego para los distintos actores, pblicos y privados, en rela-
cin con aquello que hay que hacer para disminuir esos pasivos, o impedir
que en el futuro se sigan dando situaciones de contaminacin que sean
constitutivas de nuevos pasivos ambientales.
Tratndose de pasivos ambientales, la determinacin de responsabili-
dad para remediar basada en el riesgo se ajusta mejor a la naturaleza del
problema a resolver, que aquella basada en el dao. Esto es as porque
cuando un riesgo ambiental es percibido por la comunidad, esta puede
decidir no aceptarlo, an cuando las autoridades pblicas y las organiza-
ciones privadas que pretendan desarrollar el proyecto que se percibe como
de efectos riesgosos para la salud o el medio ambiente, aseguren su
inocuidad. As, muchas veces existe una distancia enorme entre lo que
tcnicamente se considera riesgoso y lo que la poblacin percibe como
tal. Esta situacin de desencuentro permanece latente en la poblacin y
posiblemente, cualquier nueva accin desemboque en una crisis
149
.
149
ROBLEDO, Maria Juliana: De la percepcin Social del Riesgo a los Conflictos Ambien-
tales en Cuadernos de EPOCA, Serie Servicios Pblicos, N 8, Ed. Ciudad Argentina, Buenos
Aires, 2003, p. 69-70.
En materia de gestin ambiental de actividades industriales riesgosas,
nuevas reglas se han introducido recientemente que incluyen adems de la
obligacin de contratacin obligatoria de un seguro ambiental o garanta
financiera, a los fines de garantizar el cierre seguro de dichas actividades o
la cobertura de eventuales daos ambientales remanentes, la obligatorie-
dad de comunicar el uso de los predios para esos fines, para su correspon-
diente asiento registral en el registro de la propiedad. Esto facilitar al
Estado recuperar los costos de la remediacin, por medio de acciones judi-
ciales contra posibles responsables de las actividades que dieron origen a
los pasivos ambientales.
La tendencia hacia la obligatoriedad del asiento registral en el registro
de la propiedad, permite trazar hacia atrs la cadena de custodia y respon-
sabilidad del predio o establecimiento industrial, hasta identificar a la per-
sona u organizacin responsable. A su vez, la declaracin de un pasivo
ambiental o sitio contaminado, debera ser objeto de nota marginal en los
registros de la propiedad, la cual se cancelar cuando la autoridad ambien-
tal competente declare que el sitio ha dejado de tener tal consideracin.
Las distintas problemticas que plantean los pasivos ambientales, reco-
nocen como comn denominador, su relevancia y trascendencia econmi-
ca social. En todos los casos, permanece como desafo de estudios futuros,
la identificacin de los umbrales de aceptacin social y ambiental del nivel
de resolucin del problema, o sea definir hasta qu punto se requiere re-
mediar, o se espera devolver un recurso o sitio deteriorado a un estadio o
grado igual o superior de calidad, segn la percepcin social de las distin-
tas comunidades afectadas.
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ANEXO
ESTUDIO DE CASOS
Privatizacin de Yacimientos Carbonferos Ro
Turbio (YCRT) y Remediacin de
Pasivos Ambientales
Aldo R. Novak - Adriana C. Listoffsky
Resumen:
El estudio de caso aborda la problemtica de la gestin de pasivos ambientales en el
proceso de privatizacin y posterior rescisin contractual de Yacimientos Carbonferos Ro
Turbio, analizando aspectos de responsabilidad contractual y extracontractual ambiental
del concesionario y del Estado, en relacin a la remediacin de pasivos ambientales. Los
resultados evidencian que sin perjuicio de las acciones de repeticin que correspondieren
por los costos financieros que deber asumir el Estado, las autoridades competentes
debern implementar las acciones necesarias para remediar los pasivos ambientales gene-
rados durante la concesin.
Palabras clave: Pasivo ambiental. Yacimientos Carbonferos Ro Turbio. Responsabilidad
ambiental
Abstract:
The case study adresses the environmental liabilities management problem in the privatization
process and later contractual rescission of Yacimientos Carbonferos Ro Turbio, analyzing, in
regards to the environmental liabilities remediation, various aspects of the concessionaires
environmental contractual and tortious liability and that of the State. Results indicate that the
competent authorities should implement the actions aiming to remediate environmental liabilities
generated during
Key words: Environmental liabilities. Yacimientos Carbonferos Ro Turbio. Environmental
responsibility
PRIVATIZACIN DE YACIMIENTOS CARBONFEROS RO TURBIO...
242
Sumario: 1. Marco Institucional. 2. Situacin Ambiental de la Cuenca Carbonfera.
3. Marco legal y control ambiental. 4. Control y fiscalizacin de la Direccin
Provincial de Minera de Santa Cruz. 5. Intervencin de la Secretara de Ambiente
y Desarrollo Sustentable. 6. La intervencin de la Secretara de Energa y de la
Comisin Fiscalizadora de Ro Turbio. 7. Relacin de sntesis
1. MARCO INSTITUCIONAL
suroeste de la provincia de Santa Cruz y es conocido como Cuenca
Carbonfera Ro Turbio (5135' Lat. Sur y 7217' Long. Oeste). Sus aflo-
ramientos se extienden a lo largo de una franja, paralela al lmite interna-
cional con la Repblica de Chile, de aproximadamente 47 km de largo
por un ancho variable de 2 a 7 km. Este yacimiento pertenece por ley al
Estado Nacional y sus dimensiones y condiciones legales de explotacin
son reguladas por el Artculo 349 del Cdigo de Minera.
En el ao 1946 dentro del programa energtico del pas se produce el
impulso que llevara a la puesta en marcha del yacimiento Ro Turbio. El
primer embarque de carbn parte hacia el puerto de la ciudad de Buenos
Aires en el ao 1948. Diez aos despus nace la empresa estatal Yacimien-
tos Carbonferos Fiscales (YCF). La empresa realiz una intensiva explota-
cin con ms de 80 km. de galeras abiertas.
El 23 de agosto de 1989, por Ley 23.696 de Reforma del Estado, se
declar a la empresa Yacimientos Carbonferos Fiscales Empresa del Estado
(YCF EE) sujeta a privatizacin o concesin. En el ao 1993, por Decreto
988/93 se dispone la privatizacin, a travs de una Licitacin Pblica
Nacional e Internacional, del complejo carbonfero, ferroviario y portuario
propiedad de YCF EE mediante la concesin integral por un plazo mximo
de veinte aos. Se designa al Ministerio de Economa y Obras y Servicios
Pblicos como Autoridad de Aplicacin y por Decreto 979/94 se adjudic
a partir del 1 de julio de 1994 y por el trmino de diez aos, la Concesin
Integral del Yacimiento Carbonfero Ro Turbio y de los Servicios Ferroportuarios con
terminales en Punta Loyola y Ro Gallegos a la firma Yacimientos Carbonferos Ro
Turbio S.A.
Con relacin a las obligaciones ambientales, el Pliego de Bases y Condi-
ciones establece en el apartado d) del punto 1.2.3 del captulo V, que la
explotacin del Yacimiento deber realizarse protegiendo el ambiente, y
en el punto 2 ltimo prrafo del Captulo XII Responsabilidad del Con-
Aldo R. Novak - Adriana C. Listoffsky 243
cesionario dispone que el Concesionario Tambin tiene la responsabilidad
por los daos y perjuicios que ocasionara al medio ambiente, comprendiendo sus posi-
bles consecuencias con relacin a su personal y a terceros y por los que produjera al
material rodante explotado. Asimismo el Contrato de Usufructo Minero es-
tablece en el artculo 5 puntos 5.1, 5.14 y 5.19 Obligaciones Especficas
de la Usufructuaria las siguientes obligaciones en materia ambiental:
5.1 Explotar el Yacimiento de Carbn Ro Turbio con criterios tcnicos y de
administracin de empresa racionales y universalmente aceptados, acordes con la im-
portancia del yacimiento y con sujecin, en los aspectos especficos, a las reglas prescriptas
en los art. 282 a 294 del Cdigo de Minera y a las que determinen los reglamentos
de polica minera, higiene y condiciones de trabajo y de proteccin del ambiente,
aceptando las inspecciones que disponga la autoridad de aplicacin y/o cualquier
otra autoridad con competencia en las materias en cuestin..
5.14 Restituir en el ms breve plazo a sus condiciones originarias, o a un
estado tal que posibilite su restauracin conforme con su destino regular o para otros
fines apropiados los terrenos minados, deteriorados o degradados por las operaciones
que realice.
5.19 Adoptar las medidas necesarias para proteger la atmsfera, el agua, el
suelo y en general, los recursos naturales y el medio ambiente, de cualquier agente
fsico, qumico o de otra naturaleza generado por su actividad, comprendiendo sus
posibles consecuencias respecto del personal y de terceros.
Por Resolucin 163, del 8 de febrero de 1995, del ex Ministerio de
Economa y Obras y Servicios Pblicos, se delega en el Secretario de Ener-
ga las facultades de fiscalizacin y se crea la Comisin Fiscalizadora de Ro
Turbio. El Secretario de Energa adquiere la facultad de controlar
integralmente la ejecucin del contrato y de velar por el cumplimiento de
las obligaciones ambientales del concesionario. Entre las funciones espec-
ficas de la Comisin se encuentran las de analizar y expedirse sobre todo
informe y/o documentacin dirigido a la Autoridad de Aplicacin, emanada del
Concesionario y/o resultante de las auditoras y dems controles efectuados a su respec-
to por cualquier autoridad u organismo nacional, provincial o municipal; Controlar
en forma directa e informar a la Autoridad de Aplicacin, respecto del cumplimiento,
en tiempo y forma, de todas las obligaciones a cargo del Concesionario, en los Contra-
tos de Usufructo y Concesin y Proponer a la Autoridad de Aplicacin, mediante
dictamen fundado, toda medida o curso de accin que estime conveniente para el mejor
cumplimiento de los objetivos de la Licitacin.
El 24 de noviembre de 1995 es publicada en el Boletn Oficial la Ley
24.585 (actual Ttulo XIII del Cdigo e Minera t.o. 1997), que modifica
244
el Cdigo de Minera. En su artculo 1 (de la proteccin ambiental para la
actividad minera), Seccin Primera expresa: La proteccin del ambiente y la
conservacin del patrimonio natural y cultural, que pueda ser afectado por la activi-
dad minera, se regirn por las disposiciones de este ttulo.
La reforma de la Constitucin Nacional llevada a cabo en el ao 1994,
incluy en su texto el derecho de todos los habitantes de la Nacin a gozar
de un medio ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano
y la obligacin de recomponer el dao ambiental generado. El art. 124 in
fine de la Constitucin Nacional determina que los recursos naturales son
del dominio originario de las provincias, por lo que corresponde a stas
legislar sobre su proteccin, tutela y uso, correspondiendo a la Nacin,
por imperio del art. 41 C.N., el establecimiento de presupuestos mnimos
de proteccin ambiental. En consecuencia, el poder de polica en lo que se
refiere a la actividad minera es ejercido por la Direccin Provincial de Mi-
nera, en virtud del Decreto 681/96 del Poder Ejecutivo de la Provincia de
Santa Cruz, que designa a dicha Direccin Provincial como autoridad de
aplicacin en primera instancia de la Ley 24.585.
La empresa Yacimientos Carbonferos Ro Turbio S.A. est fiscalizada
entre otras, por las siguientes reparticiones:
Direccin Provincial de Minera: en relacin al cumplimiento de obliga-
ciones ambientales derivadas del Cdigo de Minera
Secretara de Energa de la Nacin: en relacin al cumplimiento de las
obligaciones ambientales emergentes del Contrato de Concesin.
Secretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable: en relacin a las obligacio-
nes emergentes de la ley 24.051 y normas reglamentarias sobre residuos
peligrosos.
El 14 de junio de 2002, por Decreto 1034/02, se aprueba la rescisin de la
concesin integral del Yacimiento Carbonfero de Ro Turbio y de los Servi-
cios Ferroportuarios con terminales en Punta Loyola y Ro Gallegos, en
razn de la existencia de innumerables incumplimientos por parte de la adjudicataria
a sus obligaciones contradas, entre ellas, la falta de preservacin del medio
ambiente.
2. SITUACIN AMBIENTAL DE LA CUENCA CARBONFERA
De acuerdo a la documentacin producida por la Direccin Provincial
de Minera de la Provincia de Santa Cruz, en el Yacimiento Carbonfero
Ro Turbio se pueden detectar los siguientes problemas ambientales:
Contaminacin del Agua
Contaminacin del Ro Turbio:
Segn surge del Expte. 751-001749/2001, el 16 de Julio de 1999 es
recibido por la Direccin Provincial de Minera un estudio realizado por el
Instituto Nacional del Agua donde se informa acerca de las condiciones de
sedimentacin de los slidos transportados por el Ro Turbio, cuyo mate-
rial en su mayor parte proviene de los estriles de la planta carbonfera
depositados en el valle de inundacin del mencionado ro, como tambin
de los originados en la planta y que son arrojados a travs del efluente.
Dicho estudio refleja una situacin preocupante fundada en el alto conte-
nido de material particulado que vierte la planta directamente al cauce
del arroyo y se analizan obras correctivas y alternativas.
Verificacin de campo: Con fecha 10/04/05 la Auditora General de la
Nacin
1
(AGN) visit la Planta Depuradora para evaluar el proceso que se
efecta al carbn proveniente de Mina para su refinacin y el problema
que origina la evacuacin de slidos de la misma, contaminando el ro
Turbio. La primera etapa del procesamiento del carbn es lavarlo, elimi-
nando las impurezas como arcilla y arenisca; en una segunda etapa el car-
bn lavado es molido y tratado en una solucin densa con magnetita en
suspensin; por decantacin se separan la arcilla residual del carbn fino
que flota. El estril de la primera etapa es evacuado de la Planta Depuradora
mediante cinta transportadora a la pila de estril donde se acopia. La arci-
lla coloidal en suspensin es evacuada de la Planta Depuradora hacia las
piletas de lodo donde precipita y es separada del agua mediante un desagote
a nivel; el agua es drenada al cauce del arroyo San Jos.
Las piletas de lodo estn deficientemente construidas con el estril de la
primera etapa (arenisca+arcilla+restos vegetales carbonizados) sin compactar.
Se trata de dos piletas de lodo de grandes dimensiones que estrangulan el
cauce del arroyo San Jos, cuyas aguas circulan por una estrecha garganta,
ya que sobre la otra margen se encuentra el acopio de estril
(arenisca+arcilla+restos vegetales carbonizados).
1
El objeto de la auditora fue la evaluacin del cumplimiento de las normas de proteccin
ambiental emergentes del contrato de concesin del Yacimiento Carbonfero Ro Turbio y de los
controles realizados por la Autoridad de Aplicacin respecto de la observancia de dichas obliga-
ciones ambientales as como de las que surgen de la reforma del Cdigo de Minera. Perodo
analizado: julio de 1994 (inicio de la Concesin) a mayo de 2002. El objeto propio de la auditora
se desarroll desde 24 de abril de 2002 hasta el 19 de julio de 2002.
246
La invasin de la planicie de inundacin por material estril hace muy
estrecho el cauce del arroyo; el que en pocas de deshielo y al aumentar el
caudal produce el socavamiento de la pila de estril y las piletas de lodo. El
socavamiento de las paredes de la pileta puede producir su rotura derra-
mando los slidos en suspensin, stas evidencian la falta de manteni-
miento encontrndose fisuras.
Los derrames de slidos por roturas de la pileta de lodo se observan
sobre la planicie de inundacin hasta la desembocadura del arroyo San
Jos en el ro Turbio. Se encuentran en funcionamiento dos piletas que
trabajan a distinto nivel; la ltima no cumple su funcin de decantacin
ya que el cao del desagote del agua para evitar el rebalse de la pileta
derrama slidos al arroyo San Jos por encontrarse la pileta colmada.
Contaminacin del arroyo San Jos:
En el expediente 751-001749/2001 se refieren las acciones de recomposi-
cin ambiental que segn la Direccin Provincial de Minera deben realizar-
se en la vega (planicie inundable) del arroyo San Jos. En el folio 9 de
dicho expediente se declara que la Direccin ha observado y documentado
que se realizan vertidos de hidrocarburos a este arroyo. Esta situacin no
pudo ser verificada en la visita efectuada por el equipo de auditora. Asi-
mismo, conforme se establece en el Acta de inspeccin de fecha 2001
debido a la rotura de la pileta 2 se produjo un derrame de barros. Tambin
estn los impactos de la deposicin de estriles sin ninguna proteccin del
suelo y subsuelo.
Respecto de ambos temas la autoridad de aplicacin sostiene en la
actualidad a un rgimen variable con la produccin, se arrojan efluentes
desde la planta purificadora con un contenido de material slido de 200 a
500 gr/litro. En el estudio realizado por el Instituto Nacional del Agua y
del Ambiente (INA) (febrero de 1999) se informa que la cantidad de sli-
dos vertidos al ro es de 150 a 200 gr./l.
Verificacin de campo: Del proceso del carbn en la Planta depuradora
descripto en el punto anterior referido a la contaminacin del ro Turbio;
el material estril (arcilla+arena+restos vegetales carbonizados) es apilado
en la margen norte del arroyo San Jos sobre la planicie de inundacin y
contra la barranca del cerro Loma Quemada, alcanzando gran altura, ms
de 80 metros sobre el nivel del cauce del arroyo que se encuentra a 400
metros de distancia. Esta pila tiene un ngulo de pendiente pronunciado,
superior a 30. La pila de material estril tiene un talud inestable. Con esta
altura y esta pendiente el material estril no consolidado, sin cohesin, se
desliza hacia el cauce del arroyo San Jos, contaminando sus aguas con
gran cantidad de slidos. Esto se agrava en pocas de deshielo al aumentar
el caudal del cauce que socava la pila de estril.
No hay proteccin entre el suelo y el acopio de estril quedando ex-
puesto a la posibilidad de drenaje cido. El material estril sin cohesin y
de alta porosidad contiene pirita, (sulfuro de hierro) el que expuesto a
aguas de lluvia (aguas oxigenadas) se oxida liberando azufre; este es trans-
portado por el agua que escurre entre el material estril acopiado, trans-
portando el azufre y metales pesados directamente al suelo desprotegido.
Este proceso hace posible la contaminacin del cauce del arroyo San Jos y
de las napas freticas. No se observ contaminacin por hidrocarburos
sobre la vega del arroyo San Jos.
Contaminacin Visual
Dos factores impactan negativamente desde la perspectiva visual en la
regin: la disposicin de estriles y las condiciones generales de la explota-
cin a cielo abierto (abandonada a la fecha de la visita), que involucraba un
rea de 500 m de longitud por 200 m de ancho, situada en la margen
derecha del arroyo Santa Flavia.
Respecto del primer tema, en el expediente 751-001749/2001 se plantea
a la empresa acondicionar los estriles para la posterior forestacin y se
intima reiteradas veces a recomponer el sector de estriles. En el folio nue-
ve se declara que no se ha completado la integracin paisajstica de las
escombreras. La autoridad provincial ha solicitado al operador planificar
ambientalmente la explotacin a cielo abierto (cuando an se practicaba) y
tomar las medidas de recomposicin pertinentes.
En el folio 11 del mencionado expediente se declara que el paisaje es
considerado un recurso natural ms y su preservacin es considerada prioritaria ms
an cuando la Provincia se halla inmersa en un plan de reconversin econmica
orientada hacia el turismo.
Verificacin de campo: Segn AGN
2
, en el rea no ocupada por estril, se
observan indicios de forestacin en evidente estado de desatencin, obser-
vndose ganado entre la misma; la falta de cuidado y regado de los plantines
provoc que algunos se secaran y otros quedaran parcialmente secos. Esta
forestacin debi ser realizada sobre la margen opuesta al arroyo para in-
tentar fijar el material estril, conteniendo y evitando as la degradacin de
la pila.
2
Informe cit. Perodo analizado: julio de 1994 (inicio de la concesin) a mayo de 2002. El
objeto propio de la auditora se desarroll desde 24 de abril de 2002 hasta el 19 de julio de 2002.
248
En la Cantera de la explotacin a cielo abierto, a orillas del arroyo Santa
Flavia, no existe forestacin ni recomposicin edfica, el lugar se encuen-
tra desprovisto de la cubierta de suelos y vegetacin, expuesto a la degra-
dacin. No se han realizado modificaciones en las escombreras que conser-
van elevada pendiente. La cantera (explotacin a cielo abierto) se encuen-
tra paralizada.
Contaminacin de suelos
En el expediente 751-001749/2001 se advierte sobre problemas de
contaminacin en reas de estriles y sobre el incumplimiento de las accio-
nes de rehabilitacin del suelo.
Verificacin de campo: La metodologa de acumular el material estril de
la Planta Depuradora sin proteccin o aislamiento del suelo, en particular
el suelo de la planicie de inundacin del arroyo San Jos, se practica desde
hace ms de 25 aos. El material estril debera ser depositado sobre roca
slida y en una cuenca cerrada que no permita el drenaje de las aguas
contaminadas a la escorrenta de napas freticas, cauces de arroyos y/o ros.
Tambin se ha observado la eliminacin de la cubierta de suelo, as
como su soterramiento por escombreras en la cantera abandonada de la
explotacin a cielo abierto en inmediaciones del arroyo Santa Flavia.
En todos los sectores de superficie del Yacimiento se observan grandes
cantidades de chatarra que si bien en su mayora es hierro, en algunos
casos podra contener elementos contaminantes del suelo sobre el que es-
tn depositados.
Impactos en la flora y fauna silvestre acutica
En el folio 14 del referido expediente se detalla presencia de metales
pesados, cromo, niquel, cobalto, plomo, mercurio y cadmio (Cr, Ni, Co,
Pb, Hg, Cd) que representan un riesgo serio para la salud y la fauna ictcola.
Se hace referencia al expediente 40492/97 donde se informa sobre conta-
minacin por cobre, cadmio, plomo, zinc.
En estudios previos se ha determinado la presencia de metales pesados
en concentraciones altamente anmalas pero no ha sido determinado su
origen y en consecuencia no se pueden evaluar medidas preventivas para
evitar dicha contaminacin. En teora dicha contaminacin no debera
proceder de la Planta Depuradora porque no utiliza dichas sustancias con-
taminantes. En el plan de manejo ambiental del EIA del ao 1997 se reco-
mendaba tomar medidas precautorias respecto de la deposicin de mate-
rial contaminante en los cursos de agua que sirven de hbitat a la fauna
silvestre o que pueden ser utilizados como abrevaderos. En el folio 15 se
declara que: la mayor fuente de contaminacin fsica y qumica del agua
superficial en la regin es la planta depuradora de carbn.
Verificacin de campo: Requiere particular atencin la pila de estril que
se encuentra lindera a la Planta Depuradora. Esta pila est sobre el suelo de
la planicie aluvial del arroyo San Jos, sin proteccin o aislamiento, lo que
podra producir filtraciones de la Pila al suelo. Durante ms de 25 aos se
ha estado acumulando el material estril y en la actualidad son cientos de
miles de toneladas de material triturado que estaba en la mina soterrado
en un ambiente euxnico y es expuesto a la circulacin de aguas oxigena-
das. El material estril de la pila tiene concentraciones en metales pesados
los que posiblemente son liberados en un proceso fsico-qumico de
lixiviacin produciendo el impacto sobre el suelo desprotegido y que se
infiltra en el suelo, contaminando las aguas de las napas freticas, as como
arroyos y ros con metales pesados.
El impacto de la contaminacin con metales pesados tiene influencia
sobre la red de drenaje del agua, en las napas freticas del arroyo San Jos
y en su cauce desde la pila de estril hasta su desembocadura en el Ro
Turbio y tambin a lo largo de su trayecto hasta Ro Gallegos.
Manejo de residuos peligrosos
En principio ningn vertido o residuo generado en la operatoria propia
del yacimiento se considera peligroso en los trminos de la ley 24.051. La
presencia de metales pesados y/o hidrocarburos en los efluentes cambiara
la categorizacin de los lodos y vertidos industriales.
Verificacin de campo: En el punto anterior Impactos en la flora y fauna
silvestre acutica se aclara que faltan estudios para determinar el origen
de metales pesados en los efluentes. No se detect vertido o residuo peli-
groso en el rea del Yacimiento Ro Turbio, cabe la posibilidad de que la
contaminacin de metales pesados tenga su origen en la pila de material
estril ubicada frente a la Planta Depuradora en la planicie aluvial del
arroyo San Jos y al pi de la Loma Quemada.
Almacenamiento de residuos peligrosos
Se ha informado la presencia de transformadores que contendran PCBs
bifenilos policlorados. Esta sustancia se encuadra dentro del rgimen
de la ley N 24.051 y Ley N 25.670 de Presupuestos mnimos para la
gestin y eliminacin de los PCBs.
250
Verificacin de campo: Se observaron en el galpn 4 dentro del predio de
Talleres Centrales varios transformadores apilados junto a variada maqui-
naria; sin resguardo especial y desconocindose su contenido.
Evaluacin del cumplimiento de las normas de proteccin ambiental
emergentes del contrato de concesin del Yacimiento Carbonfero Ro
Turbio y de los controles realizados por la Autoridad de Aplicacin respec-
to de la observancia de dichas obligaciones ambientales as como de las
que surgen de la reforma del Cdigo de Minera.
3. MARCO LEGAL Y CONTROL AMBIENTAL
Constitucin Nacional Art. 41 y 124 in fine.
Cdigo de Minera Texto Ordenado.
Ley 23.696 Reforma del Estado. Declara a la empresa Yacimientos
Carbonferos Fiscales Empresa del Estado sujeta a privatizacin o conce-
sin.
Ley 24.585 Reforma Cdigo de Minera Marco Jurdico Ambiental
para la Actividad Minera.
Ley 25.378 Declara de inters nacional la restauracin del medio
ambiente en la cuenca minera de Ro Turbio, Provincia de Santa Cruz.
Decreto 988/93 Se dispone la Privatizacin del complejo carbonfero,
ferroviario y portuario propiedad de YCF EE.
Decreto 979/94 Aprobacin del Contrato de Concesin Decreto 1034/
02 Aprueba la rescisin de la concesin integral del Yacimiento Carbonfero
de Ro Turbio y de los Servicios Ferroportuarios con terminales en Punta
Loyola y Ro Gallegos.
Decreto de la Provincia de Santa Cruz 681/96. El Poder Ejecutivo de
la provincia de Santa Cruz designa a la Direccin Provincial de Minera
autoridad de aplicacin en Primera Instancia de la Ley 24.585.
Resolucin MeyOySP 163/95 Creacin de la Comisin de Fiscaliza-
cin.
4. CONTROL Y FISCALIZACIN DE LA DIRECCIN PROVINCIAL DE
MINERA DE SANTA CRUZ
La referida Ley Nacional 24.585 Marco Jurdico Ambiental para la
Actividad Minera (actual Ttulo XIII del Cdigo de Minera) concede un
plazo hasta el 24 de Febrero de 1997 para la presentacin de informes de
impacto ambiental, vlido an para aquellas explotaciones que se encon-
traran en operacin, con anterioridad a la entrada en vigencia de la men-
cionada Ley.
El 27 de agosto de 1997 la empresa concesionaria realiza la presenta-
cin de un Informe de Impacto Ambiental inicindose el Expte. 404.912/
97. Dicho Informe es rechazado por la Direccin Provincial de Minera
mediante Disposicin N 458/97, de fecha 10 de Diciembre de 1997,
previo informe tcnico desarrollado por esa reparticin, por no cumplir
dicho informe con los requisitos mnimos de forma y calidad requeridos
por la legislacin vigente y el uso tcnico y cientfico habitual. De dicha
Disposicin e Informe Tcnico se desprenden una serie de exigencias y
obligaciones de aplicacin inmediata en lo que respecta a la proteccin
ambiental y a la aplicacin de medidas de recomposicin. El 24 de abril de
1999 la empresa realiz la presentacin de un nuevo Informe de Impacto
Ambiental, que no mejoraba sustancialmente la presentacin anterior y
no cumpla con lo exigido en la referida Disposicin 458/97.
A partir de ese momento la Direccin Provincial de Minera comenz
una serie de inspecciones al Yacimiento a fin de instar a la empresa a cum-
plir con una serie de medidas de mitigacin y recomposicin, la mayora
de estas inspecciones culminaron con resultado negativo y con un acta que
estableca los incumplimientos de la empresa y lo que sta debera realizar
a fin de sanear la situacin encontrada.
La autoridad ambiental minera ha expresado que la empresa pese a haber
sido rechazado el primer Informe de Impacto Ambiental y de habrsele solicitado una
nueva presentacin, nunca alcanz a cubrir los requisitos mnimos exigidos por la
legislacin. Hecho ms grave an teniendo en cuenta que esa autoridad de aplicacin
le solicit en reiteradas oportunidades los puntos faltantes de ambos informes, as como
tambin se le pidiera un conjunto de medidas y acciones de recomposicin, planes de
gestin, cronograma de tareas e inversiones, planes de abandono, etc., que no estaban
contemplados en el segundo informe de impacto ambiental.
Sin perjuicio de lo anterior, la misma autoridad minera sostuvo que:
La Autoridad de Aplicacin no ignora la historia ambiental de la cuenca carbonfera
previa a la concesin. Por lo cual no le reclama a la Empresa la recomposicin de
pasivo ambiental alguno. Esta Direccin Provincial considera un pasivo ambiental
a todas aquellas alteraciones, modificaciones, vertidos e impactos en general produci-
dos con anterioridad a la entrada en vigencia de la legislacin ambiental. Sin
embargo s es obligacin de la misma a partir del contrato de concesin, adecuar la
explotacin minera de tal manera de detener el proceso degenerativo del ambiente, as
252
como recomponer toda alteracin provocada a partir de la explotacin que realice la
empresa cualquiera fuera su metodologa. Asimismo ha expresado: Es impor-
tante destacar que la empresa inici parcialmente algunas prcticas de recomposicin.
Sin embargo por la falta de planificacin de las tareas e incumplimiento de las
normas tcnicas de manejo ambiental se convierten en s en nuevo riesgo potencial para
el entorno natural y humano.
Luego de reiteradas intimaciones la Direccin Provincial de Minera
decide ...de acuerdo a la naturaleza de las infracciones cometidas y a la crtica
situacin ambiental de la cuenca.. imponer a la empresa una multa cuyo
monto se encontrara entre un mnimo de $917.280 y un mximo de
$4.586.400 de acuerdo a la legislacin vigente. En consecuencia los in-
cumplimientos detectados por la citada Direccin que originan la sancin
son los siguientes:
Falta de presentacin del EIA
Presentacin de EIA deficiente
Falta de cumplimiento de las tareas de mitigacin y recomposicin
impuesta por la autoridad provincial mediante actas de inspeccin varias.
Falta de presentacin de un Cronograma de Tareas de Mitigacin
Falta de presentacin de un Programa de remediacin o recomposi-
cin
5. INTERVENCIN DE LA SECRETARA DE AMBIENTE
Y DESARROLLO SUSTENTABLE
Con fecha Mayo de 2002 YCRT fue auditada por la Secretara de Am-
biente y Desarrollo Sustentable en relacin a la aplicacin de la Ley 24.051.
La Secretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable a travs del Registro
Nacional de Generadores y Operadores de Residuos Peligrosos en el marco
de la Ley N 24.051, ha informado a la Auditora General de la Nacin
sobre la situacin encontrada en el Yacimiento luego de dicha inspeccin
que llevaran a cabo en forma conjunta con la Subsecretara de Medio Am-
biente de la Provincia de Santa Cruz
3
. Las tareas de fiscalizacin se llevaron
a cabo con el objeto de cumplimentar, en lo que le compete a esa Autori-
dad de Aplicacin, la Ley Nacional 25.378 Restauracin de Medio Am-
biente en la Cuenca Minera Ro Turbio, Provincia de Santa Cruz, art. 2,
3
Cfr. Auditora General de la Nacin. Auditora desarrollada desde 24 de abril de 2002 hasta
el 19 de julio de 2002. Perodo analizado: julio de 1994 (inicio de la Concesin) a mayo de 2002.
donde se indica que las autoridades pblicas que correspondan, por intermedio
de sus organismos tcnicos y administrativos, realizarn los estudios para determinar
la situacin ambiental en la cuenca carbonfera Ro Turbio, Provincia de Santa
Cruz, y recomendar las medidas conducentes a su restauracin.
De la inspeccin de dicho organismo nacional surge lo siguiente:
1. El establecimiento genera las siguientes categoras sometidas a con-
trol conforme el Anexo I de la Ley 24.051: Y1 (residuos patolgicos); Y8
(residuos peligrosos de aceites), Y29 (lmparas y tubos fluorescentes con-
teniendo mercurio) e Y31 e Y34 (bateras usadas). Posiblemente pueda
haber generado la Y10 (PCBs).
2. Los residuos peligrosos Y8, que se generan en una cantidad de
5.000 Kg. al ao, se encuentran contenidos en latas de 20 litros y tambo-
res de 200 litros a la intemperie sobre suelo de tierra; los residuos peligro-
sos Y29 son dispuestos junto con los residuos asimilables a domiciliarios
bajo tierra en una cantera dentro del predio del yacimiento y los residuos
peligrosos Y31/34 (bateras cido-plomo) almacenados a la fecha suman
una cantidad aproximada de 800 Kg. slido y se encuentran amontona-
dos bajo techo sobre piso de tierra en el sector de mantenimiento denomi-
nado Mina 2.
3. En la usina se observaron caeras de conduccin de vapor de agua
aisladas con material de amianto. Adems, en este sector se identificaron 3
transformadores de potencia 1000 Kw. conteniendo fluido dielctrico -
1.300 Kg.- instalados en el ao 1960.
Tambin se visualizaron dentro del galpn N 4, 12 transformadores
en desuso de potencia aproximada entre 300 y 700 Kw. La empresa infor-
m que en el interior de la mina se encuentran instalados y en funciona-
miento 30 transformadores y que no cuenta con informacin analtica que
permita identificar la presencia de bifenilos policlorados en el fluido
dielctrico de ninguno de los transformadores mencionados.
La Comisin Conjunta, en funcin de lo relevado, solicit la presenta-
cin ante la Secretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la siguien-
te documentacin:
Plan de gestin de residuos peligrosos que incluya claramente la can-
tidad y calidad de insumos y sustancias utilizadas y residuos peligrosos
generados.
Inventario de transformadores en uso y en desuso, donde se indique
debidamente: tipo de transformador, fecha de fabricacin, potencia, anli-
sis cuanti y cualitativo del lquido dielctrico contenido.
254
La presentacin de la Declaracin Jurada ante el Registro Nacional
de Generadores y Operadores de Residuos Peligrosos en calidad de Gene-
rador, conforme la Ley 24. 051 y su Decreto N831/93 - aceites contami-
nados con PCBs o Y10-PCBs.
Asimismo la firma YCRT S.A. ha sido comunicada de la deuda que man-
tiene con el Estado Nacional en cuanto al pago de la Tasa art. 16 de la Ley
24.051 por los residuos peligrosos generados identificados a la fecha, Re-
solucin ex -SDSyPA N 599/01, cuyo monto actualizado suma la cantidad
de $17.000.
6. LA INTERVENCIN DE LA SECRETARA DE ENERGA Y DE LA
COMISIN FISCALIZADORA DE RO TURBIO
La Secretara de Energa de la Nacin y la Comisin Fiscalizadora
detentan la obligacin y la misin de proteger el medio ambiente y preser-
varlo, exigiendo al Concesionario el cumplimiento de las obligaciones
ambientales emergentes del Contrato de Concesin, respondiendo al man-
dato constitucional de preservar el medio ambiente. Tienen facultades de
auditar e inspeccionar la explotacin y constatar eventuales episodios de
contaminacin, en forma independiente de la normativa emergente del
Cdigo de Minera. No de otra forma lo entendi la propia Comisin cuando
mediante acta de inspeccin del 20/05/02 procedi a constatar irregulari-
dades de orden ambiental. No obstante las autoridades nacionales prefirie-
ron esperar que la autoridad provincial minera fiscalizara la explotacin en
orden a las normas que se desprenden de la reforma al Cdigo de Minera
para luego en base a constataciones de dicha autoridad ejercer su facultad
e imputar al Concesionario la falta de cumplimiento de las obligaciones
ambientales descriptas en el Contrato de Concesin Minero.
En el mes de febrero de 1995, integrantes de la Comisin Fiscalizadora
se contactaron con la Direccin Nacional de Minera en relacin a temas de
la seguridad y contaminacin ambiental en el Yacimiento Ro Turbio;
entre otros temas surgi el problema de los lodos generados por la Planta
Depuradora, que son vertidos al cauce del Ro Turbio, produciendo efec-
tos nocivos en el mismo.
A este fin se prev establecer contacto con la Universidad Nacional de
San Juan, solicitando la posible participacin de la Secretara de Minera
en el financiamiento de la actividad a desarrollar. Se deja asentado que a
requerimiento de la Comisin, se informa sobre el organismo competente
en materia de Seguridad Minera. Dicha nota da inicio al Expediente N
070-000044/95. Por medio del Provedo N 19/95 Direccin Nacional
de Minera, se establece que la direccin no se encuentra en condiciones de
financiar los estudios de seguridad y contaminacin aludidos, y que en-
tiende que el rea especfica para atender crediticiamente estos problemas
es la Secretara de Energa. En consecuencia con fecha 16 de febrero de
1995 pasan las actuaciones a la Secretara de Energa, a efectos que tomen
la intervencin que le compete en el tema planteado, concluyendo el ex-
pediente sin que se haya dado ninguna solucin a este tema.
No hay evidencia documental de intervencin de la autoridad de apli-
cacin del contrato de concesin, entre los aos 1994 y 2001 en relacin a
cuestiones medioambientales. A raz de la intervencin de la autoridad
provincial minera en relacin a incumplimientos del concesionario y pro-
ducido un episodio de contaminacin motivado por un derrumbe de las
piletas de lodo, la autoridad nacional particip en la inspeccin del da 20
de mayo de 2002, constatando todos los problemas ya detectados por la
Direccin Provincial de Minera.
Con fecha 9 de mayo de 2002, la Comisin Fiscalizadora realiz un
informe referido a lo actuado por la Direccin Provincial de Minera. En
dicho informe se indicaba que el Director de Minera de la Provincia de
Santa Cruz, con fecha 20/11/2001 haba comunicado lo actuado por ese
organismo a la Comisin Fiscalizadora y puntualizaba lo siguiente:
El 12/07/2001 el Presidente de la Comisin acompaado por el Sub-
secretario de Combustibles viajaron a Ro Gallegos y solicitaron a las auto-
ridades de Minera que se sirvieran de firmar el informe remitido y que
autenticaran la fotocopia de la sntesis del expediente remitido a fin de
poder dar trmite a las actuaciones, conforme a las normas que regulan los
procedimientos administrativos.
La Comisin solicita a la Direccin Provincial de Minera por Nota
CFRT N 036/2001 mayores precisiones, siendo respondida el 10/09/2001
por nota N 615/01-DPM.
Luego de que la Direccin Provincial de Minera resuelve imponer
una multa al Concesionario por Disposicin 165/01 de fecha 13/09/01, el
Secretario de Energa enva la Nota SEyM N 000291/01 de fecha 26/10/
01 al Concesionario, en su carcter de autoridad de aplicacin del Contra-
to de Usufructo Minero incluido como Anexo III del Pliego de Bases y
Condiciones, donde se le imputa el incumplimiento del apartado d) del
punto 1.2.3. del Captulo V del Pliego de Bases y Condiciones, y de los
puntos 5.1, 5.14 y 5.19 del Contrato de Usufructo Minero otorgndole
256
un plazo de 10 das hbiles para realizar su descargo; dicho plazo se venci
sin que el Concesionario haya realizado descargo alguno, con fecha 13/11/
01 es decir el da despus de que venciera el plazo para presentar descargo
el Concesionario solicita un plazo adicional para realizar su descargo que
fue denegado por la autoridad de aplicacin.
Posteriormente mediante nota ST/JL 2144/01, ingresada al Ministe-
rio de Infraestructura y Vivienda con fecha 2/01/02, el Concesionario pre-
sent un descargo respecto de las imputaciones formuladas.
Se analiz por parte de la Comisin la multa impuesta por la Direc-
cin Provincial de Minera, el descargo del Concesionario y su opinin al
respecto.
Enumeracin de las obligaciones ambientales que surgen del Pliego
de Bases y Condiciones y del Contrato de Usufructo Minero.
Se determin el incumplimiento de las normas ambientales por parte
del Concesionario en la explotacin a cielo abierto.
Determinacin del incumplimiento respecto de estriles gruesos.
Culminando el informe con la siguiente recomendacin final: Lo
hasta aqu expuesto constituyen reiterados incumplimientos de las obligaciones espec-
ficas previstas en los puntos 1.2.3. del Captulo V del PLIEGO DE BASES Y
CONDICIONES y de los puntos 5.1., 5.14 y 5.19 del Contrato de Usufructo
Minero. Atento a esto es de aplicacin el procedimiento previsto en el artculo 30.3 de
los Contratos de Concesin y del Contrato de Usufructo
4
.
El Informe de Auditora de Gestin Ambiental, plantea que la Autori-
dad Nacional de Aplicacin de los Contratos (Secretara de Energa) debi
haber desarrollado un programa de fiscalizacin y seguimiento de la ges-
tin ambiental del Concesionario, basado en la informacin producida por
la Autoridad Provincial. As encuadrado, implica no slo tomar vistas de
informes, sino el desarrollo de actos administrativos propios en el marco
del Contrato. En efecto, ante incumplimientos detectados por la Autori-
dad Minera Provincial, la Autoridad de Aplicacin de los Contratos puede
analizar los eventuales incumplimientos y enmarcar en caso que sea perti-
nente tales acciones en los contratos cuyo cumplimiento debe fiscalizar.
Un programa de fiscalizacin puede implicar la implementacin de un
programa de auditoras peridicas, tal como prevn los Contratos de Usu-
fructo Minero en los arts. 11.1 y 11.2 que establecen que la Autoridad
Nacional tiene la facultad de fiscalizar mediante auditoras.
4
El art. 30.3 del Contrato establece los casos en que se puede solicitar la resolucin del
Contrato de usufructo y de los Contratos de Concesin por culpa de la usufructuaria.
No surge del marco jurdico de la concesin que la Autoridad Nacional
de Aplicacin necesite que la Autoridad Provincial sancione al concesiona-
rio en virtud de la ley 24.585 para poder ste, recin all, imputar al con-
cesionario incumplimientos a los contratos de concesin. Una cosa es que
se sostenga razonablemente que la Autoridad Nacional debe fundamen-
tarse para sus imputaciones en las que, a su vez, haya realizado la Autori-
dad Provincial, en el sentido de basarse en sus opiniones tcnicas acerca de
la gestin ambiental y otra muy distinta, que para ponderar incumpli-
mientos a los contratos, necesite obligatoriamente fundarse en una dispo-
sicin de la autoridad minera provincial aplicando una multa por la mis-
ma causa o imponiendo la clausura del establecimiento. Al respecto, al-
canza con tomar nota de las intimaciones que realizara la autoridad pro-
vincial en cada acta de inspeccin.
La cuestin de si una autoridad acta primero o despus, se soluciona
efectuando acciones coordinadas y conjuntas. En efecto, en tanto la Comi-
sin Fiscalizadora tiene a su cargo la fiscalizacin directa de la Concesin
(art. 11.1 y 11.2. Contrato de Usufructo Minero), tiene razonablemente la
obligacin de efectuar inspecciones del yacimiento, esto adems surge,
tanto del Pliego como de la Resolucin MEyOSP N 163, del 8 de febrero de
1995, por la cual se delega en el Secretario de Energa las facultades de
fiscalizacin y se crea la Comisin Fiscalizadora de Ro Turbio. El Secreta-
rio de Energa adquiere la facultad de controlar integralmente la ejecucin
de los Contratos y de velar por el cumplimiento de las obligaciones am-
bientales del Concesionario. Entre las funciones especficas de la Comisin
se encuentran las de analizar y expedirse sobre todo informe y/o documentacin
dirigido a la Autoridad de Aplicacin, emanada del Concesionario y/o resultante de
las auditoras y dems controles efectuados a su respecto por cualquier autoridad u
organismo nacional, provincial o municipal; controlar en forma directa e informar a
la Autoridad de Aplicacin, respecto del cumplimiento, en tiempo y forma, de todas
las obligaciones a cargo del Concesionario, en los Contratos de Usufructo y Concesin
y proponer a la Autoridad de Aplicacin, mediante dictamen fundado, toda medida
o curso de accin que estime conveniente para el mejor cumplimiento de los objetivos de
la Licitacin, en consecuencia queda de manifiesto que la Comisin
Fiscalizadora no slo es un rgano asesor como lo sostiene el Organismo en
su descargo, sino que, debi haberse expedido en relacin a los informes
elaborados por la Direccin Provincial de Minera e informar a la Secretara
de Energa que el Concesionario no estaba dando cumplimiento a las obli-
gaciones ambientales a su cargo, a fin de que se tomen las medidas o se
258
establezca el curso de accin que se estime conveniente tal como establece
el pto. 6 del Pliego de Bases y Condiciones.
Que funcione una Autoridad de Aplicacin sectorial y directa, en este
caso la Direccin Provincial de Minera, que cuenta con una fuente legal
de obligaciones como es la ley 24.585, no implica que no haya otra fuente
legal de obligaciones como los contratos y el Pliego. Lo razonable no es
tomar un sistema de responsabilidad sino aplicar en forma coordinada
ambos.
Por un lado, para que la Autoridad Nacional de Aplicacin de los con-
tratos encuentre que hay incumplimientos de orden formal, no requera
ms que observar la documentacin producida por el propio concesiona-
rio, de donde hubiera surgido que el concesionario operaba sin cumplir
con los reglamentos de medio ambiente vigentes desde el ao 1998.
En relacin a cuestiones de fondo, relativas al tratamiento de residuos,
manejo de los mismos y problemas de contaminacin, bastaba observar la
documentacin producida por la Direccin Provincial de Minera al eva-
luar el informe de impacto ambiental, para ponderar tambin desde el ao
1998, que la gestin del concesionario era negativa, lo que determinaba
un principio de incumplimiento de los contratos por parte del concesiona-
rio.
En efecto, desde el ao 1998 el concesionario vena incumpliendo re-
querimientos de la Autoridad Minera Provincial. Prueba de ello es la acu-
mulacin de actas de inspeccin negativas, de intimacin y pedidos de
informacin. El grave incumplimiento de no contar con el Informe de
Impacto Ambiental aprobado, est fehacientemente documentado por la
Autoridad Minera Provincial.
En este contexto, el accionar de la Comisin Fiscalizadora y la Secretara
de Energa exigiendo a su vez la implementacin de las medidas solicita-
das, basndose en las exigencias de los contrato hubiera reforzado la labor
de la autoridad minera provincial. Para ejercer estas intimaciones y para
determinar un incumplimiento, era importante que la autoridad acumu-
lara constataciones positivas o negativas de la labor del Concesionario, an-
tecedentes que justifican la ponderacin de faltas graves o incumplimientos
reiterados.
Tal como se analiza, la rescisin del contrato o el rescate de la concesin
son medidas extremas, pero eso no implica que no haya una serie de medi-
das intermedias como, auditar, expedirse en forma negativa, intimar al
concesionario, ejercer una accin conjunta con la Autoridad Minera y rea-
lizar visitas y reuniones con el concesionario para lograr encauzar la ges-
tin ambiental del mismo.
En efecto, las acciones de fiscalizacin, no son otras que las que final-
mente termin ejerciendo tanto la Comisin de Fiscalizacin como la Se-
cretara de Energa. Concretamente, resalta la demora en generar acciones
del tipo de los producidos por la Comisin de Fiscalizacin en septiembre
de 2001 (Memorando CFRT N 047/2001) y mayo de 2002 (Memorando
CFRT 046/2002) que permiten a la Secretara de Energa dirigirse al Conce-
sionario exigindole el cumplimiento de sus obligaciones.
Mediante Memorando CFRT N 047/2001 de fecha 14 de septiembre
de 2001, la Comisin de Fiscalizacin analiza diversas acciones vinculadas
al cumplimiento de las responsabilidades del concesionario en materia de
preservacin del medio ambiente. En dicho documento se concluye que se
ha verificado incumplimiento del contrato de Usufructo Minero en rela-
cin a dos cuestiones ambientales de la concesin: la explotacin a cielo
abierto y el tratamiento de efluentes de la planta.
Mediante Nota SEYM 000291 de fecha 26/10/2001 el Secretario de
Energa imputa al Concesionario el incumplimiento del contrato de con-
cesin en relacin a sus obligaciones ambientales
5
.
Mediante Memorandum CFRT 046/2002 de fecha 9 de mayo de 2002,
la comisin fiscalizadora efecta un anlisis de diversos problemas am-
bientales ligados a la concesin, de los actos administrativos ligados a estos
problemas y concluye que estos hechos constituyen reiterados incumpli-
mientos. Para arribar a dicha conclusin se basa en una serie de actas de
inspeccin, fechadas en los aos 1998 y 1999. El informe de la Comisin
concluye que corresponde imputar al concesionario los incumplimientos contrac-
tuales mencionados.
5
Las obligaciones emergentes del Contrato de Usufructo Minero, el artculo 5 del contrato
detalla las obligaciones especficas de la usufructuaria, entre las obligaciones que se enumeran
estn ligadas a la cuestin ambiental las siguientes:
5.1. explotar el yacimiento con criterios tcnicos racionales y con sujecin a las reglas del cdigo de minera
y a las que determinen los reglamentos de polica minera, higiene y condiciones del trabajo y de proteccin del
ambiente.
5.9. presentar a la autoridad de aplicacin un plan de desarrollo minero principal y secundario acorde con
las condiciones de explotacin expuestas en el plan empresario.
5.14. restituir en el ms breve plazo a sus condiciones originarias o a un estado tal que posibilite su
reutilizacin conforme su destino regular o para otros fines apropiados los terrenos minados, deteriorados o
degradados por las operaciones que realice.
5.19. adoptar las medidas necesarias para proteger la atmsfera, el agua, el suelo y en general los recursos
naturales y el medio ambiente de cualquier agente fsico, qumico o de otra naturaleza generado por su actividad
comprendiendo posibles consecuencias respecto del personal y de terceros.
260
En definitiva, la comisin fiscalizadora cuando lo consider pertinente,
hizo suyos argumentos e intimaciones realizadas por la autoridad provin-
cial de aplicacin y ponder incumplimientos de los contratos en orden a
obligaciones ambientales tanto en septiembre de 2001 como en mayo de
2002.
Esta tarea le permiti a la Secretara de Energa a su vez, dirigirse al
concesionario imputndole incumplimientos y solicitndole informes. Lo
que no se entiende es porqu no se realizaron estas acciones de fiscalizacin
con anterioridad, cuando por ejemplo, con fecha diciembre de 1997, la
autoridad minera provincial pusoe en conocimiento de la Comisin
Fiscalizadora que se haba rechazado el Informe de Impacto Ambiental
presentado por incompleto y que el Concesionario no est adoptando las
medidas necesarias para proteger los recursos naturales y el medio ambiente en general
y en particular en lo que se refiere a la explotacin a cielo abierto.
7. RELACIN DE SNTESIS
a) No se observ intervencin de la Comisin Fiscalizadora, en la pro-
blemtica de los pasivos ambientales de la cuenca carbonfera entre los
aos 1994 y 2001.
b) La Comisin de Fiscalizacin se limit a tomar vista de los informes
generados por las respectivas autoridades sectoriales de aplicacin an con-
tando desde su creacin con amplias facultades para auditar, fiscalizar y
recomendar medidas de accin y sancin a la Autoridad Nacional de Apli-
cacin de los Contratos, en relacin a la gestin ambiental del Concesiona-
rio.
c) El Estudio de Impacto Ambiental presentado por el Concesionario
fue rechazado por la Autoridad de Aplicacin (Direccin Provincial de
Minera) por no haber cumplido con todos los requisitos establecidos en la
ley. Esta situacin no fue considerada por la Autoridad Nacional (Secreta-
ra de Energa) como un incumplimiento contractual grave del Concesio-
nario.
d) El concesionario no cumpli con la implementacin de un programa
de recomposicin y preservacin del medio ambiente que garantice la
sustentabilidad de la explotacin, mostrando de esta manera una gestin
ambiental ineficiente.
e) Con el dictado del Decreto N 1034/02 el Poder Ejecutivo Nacional
rescindi la concesin del yacimiento, sin formular reservas acerca de la respon-
sabilidad contractual y extracontractual del concesionario sobre la remediacin de
pasivos ambientales. Ello exige que, sin perjuicio de las acciones de repeti-
cin que correspondieren por los costos financieros que deber asumir el
Estado, las autoridades competentes la implementacin de las acciones
necesarias para remediar los impactos ambientales generados durante la
concesin.
Asimismo, se deber arbitrar los mecanismos necesarios tendientes al
deslinde de responsabilidades en el mbito de la Secretara de Energa
Comisin Fiscalizadora del Yacimiento Carbonfero Ro Turbio a raz de
las irregularidades verificadas en el control de la gestin ambiental del
yacimiento, as como tambin en la aplicacin de sanciones. De correspon-
der, debern impulsarse las acciones judiciales pertinentes, para el recupe-
ro del perjuicio eventualmente sufrido por el Estado.
Como se puede apreciar, la autoridad nacional encargada del segui-
miento y control de la concesin, actu con falta de eficacia y eficiencia
ante un concesionario que obr sin la debida diligencia en el cumplimien-
to de las obligaciones ambientales que surgen de la concesin y del Cdi-
go de Minera.
Por ltimo, en relacin a la implementacin de un plan de recomposi-
cin ambiental del rea del yacimiento a fin de remediar los impactos
ambientales generados durante la concesin, el primer aspecto a conside-
rar es la responsabilidad patrimonial y/o penal del ex Concesionario por los
daos ambientales ocasionado por el mismo y que previo a la realizacin
de cualquier accin deben tomarse los recaudos necesarios para valuar los
daos ocasionados por el ex Concesionario al medio ambiente, e iniciar las
acciones pertinentes contra el mismo, y las empresas mancomunadamente
responsables.
Al respecto, el marco normativo establece que en caso de constatarse
dao ambiental por parte del ex Concesionario, ste es responsable de
remediarlo por cuanto, lo adecuado es que las autoridades intervi-
nientes diseen un Plan de Recomposicin a ser implementado a cos-
ta del ex concesionario y en tal sentido, las autoridades deberan pon-
derar si corresponde destinar parte de la garanta de cumplimiento de
los contratos a que hace referencia el Decreto 1034/2002 que declara
la rescisin del contrato por culpa del concesionario.
Privatizacin de la Actividad Aeroportuaria y
Remediacin de los Pasivos Ambientales
Carmen del Valle Arvalo - Lidia Medina de Bolletta
Resumen:
El estudio de caso aborda el proceso de privatizacin de la operacin de aeropuertos
argentinos, analizando la modalidad y el grado de cumplimiento de las inversiones com-
prometidas en tareas de remediacin de pasivos ambientales a cargo del concesionario.
Los resultados evidencian que no obstante las sucesivas renegociaciones, an permanecen
sin solucin la caracterizacin definitiva y determinacin de magnitudes de los pasivos
ambientales preexistentes.
Palabras clave: Pasivo ambiental. Privatizacin. Aeropuertos
Abstract:
The case study approaches the argentinian airports privatization process of the operation airport activities;
analyzing the form and the stage of fulfillment of the engaged investments concerning the environmental
liabilities remediation works in charge of the holder of the concession. Results give evidence that, despite
successive renegotiations, the definitive characterization and magnitude determination of the preexistent
environmental liabilities, still remain unsolved.
Key words: Environmental liabilities. Privatization. Airports.
264 PRIVATIZACIN DE LA ACTIVIDAD AEROPORTUARIA Y REMEDIACIN...
Sumario: 1. Marco Regulatorio. 2. Contrato de concesin. 3. ORSNA: estructura y
control ambiental. 4. Proceso de identificacin y categorizacin de pasivos am-
bientales. 5. Renegociacin del Contrato de Concesin. 6. Relacin de sntesis.
1. MARCO REGULATORIO
Mediante el Decreto N 375/97 se efectu el llamado a licitacin pbli-
ca nacional para otorgar la Concesin de la explotacin, administracin y
funcionamiento de aeropuertos. Asimismo se constituy el Sistema Nacio-
nal de Aeropuertos (en adelante, SNA) y se cre el Organismo Regulador
del Sistema Nacional de Aeropuertos (ORSNA).
En su artculo 6 establece que (...) el Pliego de Bases y Condiciones
deber contemplar a cargo del Concesionario, entre otras obligaciones, las
siguientes: f) el cumplimiento de las obligaciones establecidas en disposi-
ciones nacionales e internacionales, necesarias para preservar el medio ambien-
te y el normal desarrollo de la vida de la comunidad, compatible con la naturaleza
y caractersticas de la actividad aeronutica (...)
Por otra parte, el artculo 14 establece los principios y objetivos que
debe cumplir el ORSNA, entre los que se menciona el de Asegurar que el
funcionamiento de los aeropuertos sea compatible con el normal desarrollo de la
vida de la comunidad y con la proteccin del medio ambiente (inciso c).
El Pliego de Bases y Condiciones establece las responsabilidades y obli-
gaciones del Concesionario y del ORSNA con relacin a los pasivos ambienta-
les:
El Concesionario no ser responsable de las contingencias y daos ambientales o
reparaciones de las instalaciones por actividades anteriores a la Toma de Tenencia.
A partir de la Toma de Tenencia, el Concesionario ser responsable de la contami-
nacin ambiental producida por su propia actividad y deber adecuar su accionar al
objetivo de preservar y/o mejorar los ecosistemas involucrados con el desarrollo de su
actividad, cumpliendo con las normas destinadas a la proteccin del medio ambiente
actualmente en vigencia, como asimismo aquellas que en el futuro se establezcan.
Al respecto, ser obligacin del Concesionario evaluar tcnicamente y
a su costo el impacto ambiental que puedan producir las obras de cons-
truccin previstas a los efectos del cumplimiento de la presente licitacin,
mediante los estudios y ensayos correspondientes.
Los adquirentes, podrn encontrar en el Data Room dentro de las
fechas establecidas, el estudio existente sobre diagnstico de la situacin
265 Carmen del Valle Arvalo - Lidia Medina de Bolletta
medio ambiental (Fase 1) de los aeropuertos comprendidos en esta licita-
cin.
El ORSNA, dando participacin al Concesionario, efectuar a su cargo los
estudios de situacin medio ambiental de donde se permita detectar en
forma definitiva las anomalas a solucionar (Fase 2) en los aeropuertos que
as lo requieran dentro de los mencionados en el prrafo precedente.
Hasta tanto se lleven a cabo dichos estudios de Fase 2 el Concesionario estar
exento de responsabilidad por situaciones medio ambientales preexistentes a la Toma
de Tenencia, estando a cargo del Concesionario la correccin de los efectos de las
mismas o las reconstrucciones que de ella se deriven, y el ORSNA deber reconocer la
recuperacin de los gastos en que incurran. En todo lo dems ser plena la responsa-
bilidad del Concesionario por situaciones de ndole sobrevinientes a la referida Toma
de Tenencia.
2. CONTRATO DE CONCESIN
Mediante el Decreto N 163/98 se aprob el Contrato de Concesin
suscrito el 9 de febrero de 1998 entre el Estado Nacional, Aeropuertos
Argentina 2000 S.A. (en formacin) y un Consorcio de Personas Jurdicas.
Segn el artculo 13, inciso IX del Contrato de Concesin, el Concesio-
nario tiene la obligacin de adecuar su accionar al objetivo de preservar y/
o mejorar los ecosistemas involucrados con el desarrollo de su actividad,
cumpliendo con las normas destinadas a la proteccin del medio ambien-
te, y evaluar tcnicamente y a su costo el impacto ambiental que puedan
producir las obras en construccin previstas a los efectos del cumplimiento
del respectivo contrato, mediante los estudios y ensayos correspondientes.
La citada disposicin contractual establece que el Concesionario no ser
responsable de las contingencias y daos ambientales por actividades anteriores a la
toma de tenencia de los aeropuertos a partir de la cual ser responsable de la contami-
nacin ambiental.
Asimismo, en el artculo 17.2 del C.C. se establece que los gastos en que
incurra el Concesionario para la correccin de los efectos de situaciones ambientales
preexistentes se descontarn, una vez aprobados o autorizados por el ORSNA, del canon
inmediato posterior.
Por otra parte, el Anexo 3 Plan de Inversiones establece que:El Con-
cesionario se encargar por tanto de producir, cuando sea necesario, paralela-
mente a la redaccin de los planes maestros aeroportuarios prevista dentro de los dos
aos a partir de la fecha de comienzo de la concesin, tambin un estudio de impacto
ambiental que, sobre la base de las caractersticas propias de cada aeropuer-
to, de las inversiones propuestas y del tipo de trfico atendido, podr ma-
yormente profundizar los siguientes aspectos: planificacin general del
territorio que rodea el aeropuerto y relacin con los elementos urbansticos
vigentes; definicin de formas de salvaguardia para la explotacin de las
actividades de desarrollo de las reas que rodean el aeropuerto; recalificacin
medio ambiental de las reas aeroportuarias dadas en concesin; anlisis de
eventuales variaciones hidrolgicas y geomrfologicas; control del consu-
mo energtico; recogida y descontaminacin de las aguas negras y de las
aguas de primera lluvia; etc.
1
.
Por su parte, la Resolucin ORSNA N 305/00 dio por concluidos los
Estudios de Lnea de Base Ambiental en los Aeropuertos del Grupo A
del SNA, con la incorporacin del procedimiento establecido por la Secreta-
ra de Desarrollo Sustentable y Poltica Ambiental (en adelante, SDSyPA)
para la caracterizacin y determinacin de magnitudes de los pasivos ambientales
identificados en cada uno de los aeropuertos.
Adicionalmente, las Resoluciones ORSNA N 306/00 y 307/00, entre otras
cuestiones, incorporaron las definiciones de pasivo ambiental sujeto a
remediacin, pasivo latente, remediacin e impacto acumulativo,
tomando en consideracin los informes tcnicos elaborados por la SDSyPA.
La Resolucin ORSNA N 306/00 extiende la definicin a los pasivos
preexistentes a la toma de tenencia, considerando aquellas situaciones de
deterioro ambiental que se consideren generadas por malas prcticas ambientales en el
perodo comprendido entre la instalacin de un aeropuerto y su entrega en concesin.
Se consideran pasivos ambientales sujetos a remediacin a aquellas situacio-
nes que:
a) Manifiesten deterioro, restriccin o riesgo ambiental, que afecten
tanto a los ecosistemas como a la calidad de vida y sean identificadas en un
sitio especfico y a una fecha determinada.
b) Sean producto de eventos pasados que generan o pudieran generar
obligaciones ante terceros y existan al momento de realizarse el balance de
1
En lo referente a sanciones, el artculo 22 del C.C. establece que en caso de incumplimiento
de las obligaciones a cargo del Concesionario, el ORSNA podr aplicar las multas de carcter
pecuniario que estime pertinentes, respetando en todos los casos el principio del debido proceso.
Asimismo, establece que los retrasos en el cronograma previsto en el Plan de Inversin sern
penalizados por el ORSNA con una multa de 10% del valor de la unidad de obra cuyo retraso haya
acontecido. Dicha multa ser directamente ejecutable por el ORSNA de la garanta que debe
satisfacer el Concesionario respecto del Compromiso de Cumplimiento del Plan de Inversin.
situacin ambiental o control de gestin ambiental de la actividad
aeroportuaria.
c) Permitan reconocer condiciones preexistentes que difieren de niveles
gua o, en su defecto, de condiciones regionales de fondo.
d) Estn asociadas principalmente, pero no exclusivamente a probable
presencia de sustancias peligrosas y/o productos de petrleo y al conse-
cuente deterioro de los ecosistemas, incluyendo las aguas subterrneas.
e) Estn asociadas principalmente, pero no exclusivamente, a situacio-
nes ocurridas dentro del rea sujeta a la concesin, pero pueden manifes-
tarse, en algunos casos, en propiedades linderas.
Se consideran pasivos ambientales latentes preexistentes a aquellas carac-
tersticas intrnsecas de las instalaciones que, por deficiencia en su estruc-
tura o dimensionamiento, seguirn generando dao ambiental an des-
pus de las tareas de remediacin en el medio receptor.
Se entiende por remediacin
2
al conjunto de trabajos, operaciones y
procesos de tratamiento y disposicin final de contaminantes destinado a
corregir los efectos adversos al ambiente o a algunos de sus componentes
derivados del funcionamiento as como tambin de las obras de manteni-
miento, estandarizacin y construccin de la infraestructura aeroportuaria
existente y futura. Es la recomposicin de las condiciones ambientales en trminos de
estandarizacin bsica establecida por normas ambientales nacionales o internacio-
nales para recuperar el valor ambiental en el mbito de los aeropuertos y de su
entorno.
Pasivo ambiental acumulativo: se considera impacto acumulativo a
aquel que resulta de los impactos incrementales de una obra, toda vez que
se aade a otros pasados, presentes o previsibles a futuro. Estos impactos
acumulativos se derivan de los efectos de ms de un proyecto que se est
realizando simultneamente, de la combinacin de efectos pequeos que
resultan de un impacto de envergadura y de los efectos combinados de
proyectos que se desarrollan en un lapso (impacto sinrgico)
3
.
Por su parte, la Resolucin ORSNA N 307/00 establece asimismo, que
todo proyecto de obra de infraestructura de los aeropuertos del SNA que se
presente para la aprobacin del ORSNA, deber contener un Informe Am-
2
La Resolucin ORSNA N 306/00 comprende la remediacin de pasivos preexistentes a la Toma de
Tenencia por parte del concesionario.
3
La Resolucin ORSNA N 306/00 establece asimismo la forma en que deber licitar AERO-
PUERTOS ARGENTINA 2000 S.A. (en adelante AA 2000 S.A.) la ejecucin de las tareas de
remediacin, y las diversas instancias de aprobacin y control de dicho proceso por parte del
ORSNA.
biental Bsico (IAB), entendiendo por tal al documento escrito, breve y
conciso, que debe adecuarse, a partir del anlisis del proyecto y de su
relacin de viabilidad y compatibilidad con el ambiente, en un todo con
las sugerencias OACI14 - IATA15 y considerando el criterio de seleccin y
calificacin de efectos ambientales de la FAA (ORDER 5050.4 A. y
modificatorias) y los impactos acumulativos, a la secuencia de procedi-
mientos contenida en el Anexo I de la citada resolucin.
La Resolucin ORSNA N 134/99, derogada por la Resolucin ORSNA N
306/00, ya estableca que toda obra y/o remodelacin que se llevase a cabo
en cualquiera de los 57 aeropuertos integrantes del Sistema Nacional de
Aeropuertos, que no correspondiese ser incluida dentro de los trabajos de
remediacin ambiental, debera contar con los Estudios de Impacto Am-
biental, que deban ser realizados conforme los trminos de referencia de los
Estudios de Impacto Ambiental de las obras a realizar en los aeropuertos
integrantes del Grupo A del Sistema Nacional de Aeropuertos elabora-
dos por la Secretara de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable.
3. ORSNA: ESTRUCTURA Y CONTROL AMBIENTAL
Mediante Decisin Administrativa N 2/02, de fecha 30 de mayo de
2002, se aprob la nueva estructura organizativa del primer y segundo nivel
operativo del ORSNA (Organigrama, Objetivos, Atribuciones del Directorio,
Misiones y Funciones, Responsabilidades Primarias y Acciones).
De acuerdo a estructura organizativa, es responsabilidad primaria de la
Gerencia de Aeropuertos fiscalizar la realizacin de las acciones necesarias
para alcanzar adecuados niveles de calidad de infraestructura, servicios y
cuidado del medio ambiente que permitan satisfacer los actuales y futuros
requerimientos de la demanda de trfico areo.
Para ello, entre sus acciones, se encuentra la de (...) controlar que la
operacin y/o expansin de los aeropuertos sea compatible con una proteccin eficaz del
medio ambiente.
Corresponden a la Subgerencia de Control - dependiente de la Gerencia
de Aeropuertos - las siguientes acciones en relacin con el medio ambiente:
a) Asistir al Gerente en la implementacin de las acciones necesarias
para controlar que la operacin y/o expansin de los aeropuertos sea com-
patible con una proteccin eficaz del medio ambiente;
b) Elaborar y elevar al Gerente un informe anual sobre la situacin
aeroportuaria y recomendaciones sobre medidas a adoptar en beneficio de
la calidad del servicio y de la proteccin del medio ambiente en el desarro-
llo de la actividad aeroportuaria;
c) Colaborar con el Gerente en la realizacin de las verificaciones necesa-
rias para controlar que la operacin de los servicios e instalaciones
aeroportuarias se ajuste a las normas nacionales e internacionales aplica-
bles.
La Subgerencia de Control se encuentra compuesta internamente por
tres departamentos: Concesiones; Inspecciones y Servicios; y Calidad y
Medio Ambiente. Corresponde a este ltimo el control especfico sobre los
temas vinculados al control de calidad ambiental en instalaciones en fun-
cionamiento y en obras nuevas, como as tambin el anlisis de los temas
de remediacin ambiental por pasivos preexistentes a la toma de tenencia.
A los efectos del control de la calidad ambiental en instalaciones en
funcionamiento el Departamento de Medio Ambiente se nutre de la infor-
macin disponible en las bases de datos que administra el Departamento
de Inspecciones: a) Base Medio Ambiente - Inspecciones: informacin so-
bre los resultados de las inspecciones realizadas por aeropuerto; y b) Base
Acciones Emergentes: informacin sobre cuestiones observadas por aero-
puerto, y estado de situacin de las mismas.
El control regular de la operatoria ambiental del Concesionario en los
distintos aeropuertos, se coordina con las tareas incluidas en la programa-
cin de inspecciones sistemticas para Calidad del Servicio, Infraestructu-
ra, Pistas y Seguridad Aeroportuaria. La informacin que surge de las ins-
pecciones integra una base de datos que es administrada por el Departa-
mento de Inspecciones. A travs de la misma se pretende completar y
actualizar la caracterizacin de los distintos aeropuertos en materia am-
biental, as como efectuar el seguimiento de las problemticas especficas
de la materia.
El control de calidad de obras nuevas, comprende las actuaciones frente
a proyectos de obras sometidos a consideracin por el Concesionario, en el
marco del Plan Maestro y el Plan de Inversiones comprometido, incluyen-
do los distintos alcances a satisfacer desde el punto de vista ambiental,
segn el nivel de desarrollo de la propuesta y las caractersticas y enverga-
dura de las acciones previstas. Abarca el anlisis del Informe Ambiental
Bsico (IAB) y los planes de Gestin posteriores. Comprende la considera-
cin de las acciones correctivas que es necesario realizar respecto de contin-
gencias ambientales preexistentes a la toma de tenencia, tales como basu-
rales y transformadores contaminados con PCBs, entre otros. Otro espacio
de la gestin ambiental lo constituye el seguimiento ambiental de aque-
llas intervenciones que, con la autorizacin del ORSNA, realiza el Concesio-
nario en respuesta a contingencias o problemticas no contempladas en el
Plan Maestro, pero que hacen a la calidad y seguridad aeroportuaria.
4. PROCESO DE IDENTIFICACIN Y CATEGORIZACIN DE PASIVOS
AMBIENTALES
En mayo de 1998, el ORSNA encomend al Instituto Nacional del Agua
y del Ambiente (INA) la elaboracin del informe de Lnea de Base Am-
biental, para identificar los pasivos ambientales preexistentes a la toma de
tenencia, a los fines de la aplicacin de la clusula 13 inciso IX, prrafo
segundo del Contrato. Mediante la Resolucin ORSNA N 134/99, se esta-
bleci que una vez terminado el informe de Lnea de Base Ambiental (LBA),
el ORSNA dara vista al Concesionario, y de no existir acuerdo con los trmi-
nos elaborados por el INA, el ORSNA podra requerir dictamen de la SDSyPA
con carcter previo a adoptar su decisin.
Concluidos los primeros informes, y otorgada la vista al Concesionario,
ste manifest un acuerdo parcial, lo que motiv el envo de los estudios de
Lnea de Base Ambiental a la SDSyPA. La Secretara estableci los requeri-
mientos mnimos para completar las Lneas de Base Ambiental, sealando
vacos de informacin en el caso del estudio correspondiente al Aeropuerto
de Ezeiza. Los mismos se tomaron como referencia general para evaluar la
informacin correspondiente a los restantes estudios elaborados por el INA.
En octubre de 2000, el INA reconoci falta de capacidad operativa y
presupuestaria para cumplimentar los requerimientos mnimos estableci-
dos por la ex-Secretara de Desarrollo Sustentable y Poltica Ambiental, y
estim conveniente que el ORSNA adoptase los cursos de accin necesarios
para cumplimentar los requerimientos en cuestin. Con fecha 25 de octu-
bre de 2000, se suscribi el Convenio de Cooperacin Interinstitucional
entre el ORSNA y la ex-SDSyPA, y se firm un Acta Complementaria.
Segn lo previsto por dicha ACTA, la Secretara determinara en su
carcter de autoridad de aplicacin federal en materia medio ambiental
los requerimientos mnimos para establecer, ante vacos de informacin de
los estudios de Lnea de Base Ambiental elaborados por el Instituto Nacio-
nal del Agua y del Ambiente, las magnitudes y caracterizacin definitiva
de los pasivos.
En el marco del mencionado Convenio, y ante el requerimiento del
ORSNA, la ex-SDSyPA adopt una conceptualizacin de pasivo ambiental que
permitira identificar operaciones ambientalmente incorrectas y garantizar
una efectiva remediacin de los deterioros causados al medio ambiente.
Como ya se mencion, en diciembre de 2000 se dieron por concluidos
los estudios de Lnea de Base Ambiental de los Aeropuertos integrantes
del Grupo A del Sistema Nacional de Aeropuertos (Resolucin ORSNA N
305/00), con la incorporacin del procedimiento establecido para la carac-
terizacin y determinacin de magnitudes de los pasivos ambientales iden-
tificados en cada uno de los aeropuertos.
Con fecha 23-Feb-01 se celebraron 3 Actas Acuerdo entre el ORSNA y el
Concesionario, las que fueron ratificadas por el Acta de Directorio N 18/
01 del 10-Abr-01 (actas 1 y 2) y por Acta de Directorio N 14 del 13-Mar-
01 (acta 3).
En el Acta N 1 se acuerda que AA 2000 S.A. presentar una evaluacin
preliminar de la necesidad de efectuar inversiones en adecuacin y repara-
cin de los sistemas de captacin, conduccin y tratamiento de efluentes
cloacales que superen los montos previstos en el Plan de Inversiones comprometido en
el Contrato de Concesin para cada aeropuerto del grupo A, a fin de que el
ORSNA lo evale y apruebe para incluir en el Plan Global de Remediacin de
Pasivos Ambientales Preexistentes.
En el Acta N 2 se acuerdan las prioridades del Plan Global de
Remediacin de Pasivos Ambientales Preexistentes (remediacin de con-
taminacin de estaciones transformadoras, saneamiento de basurales en
aeropuerto de Ezeiza, saneamiento de basurales en el resto de los aeropuer-
tos, y descontaminacin de suelos y aguas subterrneas), y se establecen
plazos para la presentacin de los pliegos de bases y condiciones de las
obras de remediacin por parte de AA 2000 S.A., y para su aprobacin por
parte del ORSNA.
En el Acta N 3 se acuerdan las prioridades para la aplicacin de los
fondos resultantes de la diferencia entre el valor de las inversiones efectiva-
mente llevadas a cabo y los descuentos de canon por $12,1millones opor-
tunamente autorizados.
La Sindicatura General de la Nacin (SIGEN) consider carente de funda-
mento el descuento del canon dispuesto por las resoluciones ORSNA N 287/99 y
N 288/99 referidas al reconocimiento de gastos incurridos por trabajos de remediacin
ambiental, por entender que los mismos no se encuentran amparados en el
artculo 13 IX del Contrato de Concesin, como se sostiene en ambas
resoluciones. En lo referente a esta situacin, el 16-Mar-00 se celebr un
Acta Acuerdo entre el ORSNA y AA2000 donde se acord suspender las obras
de remediacin ambiental aprobadas a travs de las Resoluciones ORSNA
N 286, 287 y 288, comprometindose el Concesionario a gestionar la
renegociacin y/o eventual rescisin de los contratos en curso con las fir-
mas RIVA S.A., HELPORT S.A., y DESLER S.A., bajo su responsabilidad y previa
aprobacin del ORSNA.
Respecto de los descuentos de canon correspondientes al primer semes-
tre de 1999 y autorizados por las sealadas resoluciones, en nota ORSNA N
859/00 se comunic que los mismos seran considerados anticipos financie-
ros, que podran ser aplicados al pago de los certificados de obra debida-
mente acreditados y aprobados por el ORSNA y que la legitimidad de los
descuentos sera analizada de acuerdo a los resultados que arrojasen los estudios de la
Lnea de Base Ambiental, una vez emitida la opinin del organismo compe-
tente y aprobada por el ORSNA, siendo recin entonces posible habilitar su
calificacin como de remediacin de pasivos ambientales prevista a la toma
de tenencia.
Las sumas descontadas del canon correspondiente al segundo semestre
de 1999 por la Concesionaria por obras de remediacin ambiental, fueron
ingresadas mediante depsito en la cuenta del Organismo ($ 1.930.000 el
29-Mar-00 y $ 6.392.062 el 10-May-00), en cumplimiento de la intima-
cin cursada a consecuencia de la Resolucin ORSNA N 66, que declarara
improcedente el descuento de canon correspondiente al segundo semestre
de 1999 en relacin a las obras de remediacin ambiental efectuadas por el
Concesionario.
En funcin de lo acordado, el Concesionario efectu distintas presenta-
ciones al ORSNA, referidas a pliegos de bases y condiciones para obras de
remediacin de basurales, las que se encuentran sin aprobacin. Por otra
parte, el Concesionario present un recurso de reconsideracin contra la
Resolucin ORSNA N 305/00, el que fue rechazado mediante la Resolucin
ORSNA N 54/01, de fecha 16 de abril de 2001. Posteriormente present un
recurso de alzada contra ambas resoluciones, con fecha 31 de mayo de
2001.
En sntesis, sobre la aplicacin efectiva en obras de remediacin am-
biental de los descuentos de canon otorgados por las Resoluciones ORSNA
N 286/99, 287/99 y 288/99, Aeropuertos Argentina 2000 S.A. efectu
anticipos financieros a tres empresas por la realizacin de obras de
remediacin ambiental y descont dichas sumas de sus pagos del canon.
Posteriormente repiti dicha operacin, esta vez intentando acreditar pa-
gos por obras realizadas.
El ORSNA rechaz los ltimos tres descuentos, los que fueron depositados
por AA2000 en la cuenta correspondiente de este Organismo Regulador
(Resolucin ORSNA N 66/00, Art. 3). Posteriormente, por acta de marzo
del ao 2000 se dispuso suspender estas tres contrataciones y por acta de
febrero de 2001 se acord que el saldo existente entre los anticipos finan-
cieros otorgados y el costo de las obras efectivamente efectuadas y
encuadrables en remediacin ambiental, sera imputado al Plan Global de
Remediacin, esto es, las futuras obras de remediacin realizadas en dicho marco
no se descontarn de canon hasta utilizar ese saldo antes referido.
El saldo existente resultante a favor del Organismo Regulador del Sis-
tema Nacional de Aeropuertos (ORSNA) hasta tanto sea acreditado el monto
efectivamente erogado en obras de remediacin por las mencionadas tres
contrataciones ascenda a fines de 2005 a U$S 12.111.232.
5. RENEGOCIACIN DEL CONTRATO DE CONCESIN
Mediante el Decreto N 1535/02 se constituy una Comisin de
Renegociacin del Contrato de Concesin celebrado con el consorcio Ae-
ropuertos Argentina 2000 S.A., integrada por un representante de la Jefa-
tura de Gabinete de Ministros, un representante de la Secretara Legal y
Tcnica de la Presidencia de la Nacin, un representante de la Procuracin
del Tesoro de la Nacin y un representante del ORSNA.
De acuerdo al informe final
4
de la audiencia pblica de la secretara
ejecutiva de la Unidad de Renegociacin y Anlisis de Contratos de Servi-
cios Pblicos (UNIREN). para considerar la Carta de Entendimiento suscrita
por la UNIREN con la empresa Aeropuertos Argentina 2000 S.A., quedarn
incluidos con cargo al Concesionario, previa aprobacin por parte del ORSNA,
las obras de: i) Programa de Consultora de diagnstico final de pasivos
medioambientales; ii) Remediacin de pasivos medioambientales indicados en el pro-
grama de consultora; iii) Las obras que se encuentran determinadas a reali-
zar en el Aeroparque Jorge Newbery, en el marco del Convenio entre el
Estado Nacional y el Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires
de fecha 23 de agosto de 2004, dentro del predio aeroportuario.
4
27 de octubre de 2006.
6. RELACIN DE SNTESIS
Las acciones desarrolladas por el ORSNA para el control de los efectos
ambientales de la actividad aeroportuaria, y el grado de avance de las ta-
reas de remediacin de los pasivos ambientales preexistentes a la toma de
tenencia, y de la recomposicin de la calidad ambiental, reconocen incum-
plimientos y disfunciones de las obligaciones que le son inherentes como
organismo regulador:
A) Con relacin a la Remediacin Ambiental y Plan de
Inversin original:
Atrasos en la ejecucin de las tareas de remediacin: Habiendo transcurrido
ms de seis aos desde el inicio de la concesin, las acciones desarrolladas
para lograr la remediacin de los pasivos ambientales preexistentes a la
toma de tenencia no han arrojado resultados aceptables. An sigue sin
solucin el tema de la caracterizacin definitiva y determinacin de mag-
nitudes de los pasivos ambientales preexistentes, que conforme la Carta de
Entendimiento suscrita por la UNIREN con la empresa Aeropuertos Argen-
tina 2000 S.A., se incluirn con cargo al Concesionario, previa aprobacin
por parte del ORSNA.
Descuentos de Canon: Los descuentos de canon otorgados por las Reso-
luciones ORSNA Nos 286/99, 287/99 y 288/99, representan sumas erogadas
por el Estado Nacional que an no han sido aplicadas a la realizacin efec-
tiva de obras de remediacin ambiental, con el consiguiente impacto fi-
nanciero que ello acarrea para el erario pblico.
Sistemas de captacin, conduccin y tratamiento de efluentes cloacales: El ORSNA
acord con el Concesionario (Acta N 1) evaluar y aprobar la inclusin en
el Plan Global de Remediacin de Pasivos Ambientales Preexistentes de
aquellas inversiones necesarias para la adecuacin de sistemas de capta-
cin, conduccin y tratamiento de efluentes cloacales, que superen los
montos previstos en el Plan de Inversiones comprometido en el Contrato
de Concesin para cada aeropuerto del grupo A.
De este modo, se estara dando el carcter de obras de remediacin de pasivos
ambientales (pasibles de ser descontadas del canon, en los trminos del punto 13.IX
del C.C.) a las obras que contractualmente se encontraban categorizadas como in-
versiones necesarias para adecuar la calidad de la infraestructura de los aero-
puertos a estndares internacionales, cuya ejecucin y financiamiento es
obligacin del Concesionario, y no resulta descontable del canon.
Inversiones comprometidas en tareas de remediacin de pasivos ambientales y
obras de ingeniera sanitaria: El ORSNA no ha aplicado sanciones por incumpli-
miento del Concesionario de la inversin comprometida en obras de inge-
niera sanitaria. Tampoco el ORSNA ha aplicado sanciones, pese al incumpli-
miento del Concesionario de su obligacin de encarar, ante un riesgo emer-
gente, las acciones inmediatas de recomposicin ambiental.
Hasta tanto se completen las tareas de remediacin de pasivos ambien-
tales, y en virtud de las obligaciones que le competen como administrador
de establecimientos de utilidad pblica, corresponde al Concesionario en-
carar, ante un riesgo emergente, las acciones inmediatas de recomposicin
de la calidad ambiental aunque se tratara de pasivos a la espera de
remediacin, con la correspondiente aprobacin del ORSNA.
No obstante ello, en diversas oportunidades el Concesionario ha omiti-
do la adopcin de acciones inmediatas de recomposicin, justificando su
incumplimiento en la falta de operatividad del Plan Global de Remediacin
Ambiental, sin que esa conducta haya sido sancionada por el ORSNA
5
.
B) Con relacin al Control de Medio Ambiente:
Organizacin: Considerando la magnitud de las funciones y compe-
tencias del ORSNA en materia ambiental, se observaron insuficiencia de re-
cursos humanos idneos afectados a dicha labor. El rea carece de manua-
les de normas y procedimientos.
Control de Calidad Ambiental en Instalaciones en Funcionamiento: Se obser-
van algunas deficiencias relacionadas con la integridad de la informacin
de la base de datos de medio ambiente (inspecciones). La base de medidas
emergentes no expone claramente el estado de trmite y resolucin de los
hechos constatados. El ORSNA no ha aplicado sanciones por incumplimien-
tos del Concesionario en materia de proteccin de medio ambiente.
Control de Calidad en obras nuevas: Carencia de un registro de obras por
aeropuerto. Actualmente los planes maestros se encuentran pendientes de
aprobacin por el ORSNA y consecuentemente los Estudios de Impacto Am-
5
El ORSNA tampoco aplic sanciones por incumplimiento del Concesionario de la inversin
comprometida en obras de ingeniera sanitaria. La inversin comprometida en obras de ingenie-
ra sanitaria (excluidos Ezeiza y Aeroparque) para el primer trienio es de U$S 13.800.000. La
inversin ejecutada alcanza a U$S 139.26526, lo que representa poco ms de 1% de la inversin
comprometida. El Concesionario pretende ligar la realizacin de las inversiones comprometidas
a la conclusin de la FASE II y a la aprobacin de la evaluacin preliminar presentada.
biental no poseen la declaracin de Impacto Ambiental o dictamen de la
Secretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable.
Pasivos ambientales preexistentes: An sigue sin solucin el tema de la
caracterizacin definitiva y determinacin de magnitudes de los pasivos
ambientales preexistentes. De acuerdo a la Carta de Entendimiento suscri-
ta por la UNIREN con la empresa Aeropuertos Argentina 2000 S.A., queda-
rn incluidos con cargo al Concesionario, previa aprobacin por parte del
ORSNA, las obras de: i) Programa de Consultora de diagnstico final de
pasivos medioambientales; ii) Remediacin de pasivos medioambientales
indicados en el programa de consultora.
Demoras en la aprobacin de los Pliegos de Bases y Condiciones acor-
dados en el Acta Acuerdo del 23-Feb-01 para la identificacin, recambio,
manipulacin, transporte y disposicin de transformadores con PCBs en la
totalidad de los aeropuertos del grupo A, para el saneamiento de basurales
y reparacin ambiental de los daos por ellos ocasionados en Ezeiza, para
el saneamiento de basurales y reparacin ambiental de los daos por ellos
ocasionados en los restantes aeropuertos concesionados, y para la desconta-
minacin de suelos y aguas subterrneas con hidrocarburos.
Pasivos Ambientales de la Minera de Uranio:
Conflictividad Social y Ambiental
Resumen
El estudio de caso aborda aspectos vinculados a la conflictividad social y ambiental de
la remediacin de los pasivos ambientales generados por las operaciones de minera y
tratamiento de minerales de uranio en varias provincias, entre las que se destaca como
prioritaria la situacin ambiental y los proyectos de remediacin que deben aplicarse en
la ex mina de uranio del Complejo Minero Fabril Los Gigantes, ubicada en cercanas de
Tanti y en el Complejo Fabril Crdoba Dioxitek S.A. de dixido de uranio (UO2),
localizado en la Ciudad de Crdoba, ambos en la Provincia de Crdoba. Los resultados
evidencian la urgente necesidad de remediacin ambiental y la identificacin de los
umbrales de aceptacin social, segn la percepcin de las distintas comunidades afec-
tadas.
Palabras clave: Pasivo ambiental. Minera de uranio. Remediacin.
Abstract
The case study approaches a number of aspects related to social and environmental conflictivity
concerning the remediation of environmental liabilites generated by mining operations and uranium
minerals manipulation in several provinces. It is considered as a priority the environmental
situation and the remediation projects that ought to be applied in the former uranium mine of
Complejo Minero Fabril Los Gigantes, situated in the nearby of Tanti; and in the uranium
dioxide (UO2) plant of Complejo Fabril Crdoba Dioxitek S.A., located in Crdoba city,
both of them situated in Crdoba Province. Results give evidence of the urgent need to remediate the
environmental liabilities in addition to identify social acceptance thresholds, according to different
affected comunities perception.
Key Words: Environmental liabilities. Uranium mining. Remediation.
PASIVOS AMBIENTALES DE LA MINERA DE URANIO: CONFLICTIVIDAD...
278
Saumario: 1. Introduccin. 2. Antecedentes. Estructura institucional y regulatoria.
3. Marco normativo. 3.1) Funciones y criterios de regulacin y control de comple-
jos minero fabriles de uranio. 4. Pasivos ambientales: situacin actual. 5. Proyecto
de Restitucin Ambiental de la Minera de Uranio (PRAMU). 6. Marco normativo
de la Provincia de Crdoba. 7. Polticas de promocin nuclear versus polticas de
recomposicin ambiental. 8. Pasivos ambientales de la minera de uranio: deuda
ecolgica y social. 9. Alternativas de tratamiento y remediacin. 10. Relacin
conclusiva de sntesis.
I. INTRODUCCIN
En los ltimos aos la actividad minera ha enfrentado conflictos de
diversa intensidad con las comunidades locales. En varios de estos conflic-
tos las poblaciones se han opuesto radicalmente al desarrollo de los proyec-
tos mineros. Si bien las causas del rechazo a la actividad minera son mlti-
ples y de naturaleza compleja, la percepcin social creciente es que la mi-
nera es una actividad que beneficia principalmente a las empresas
transnacionales, que genera escasos beneficios econmicos para las comu-
nidades locales, y que, adems, ha ocasionado grandes pasivos ambientales
que afectan principalmente a dichas comunidades, tanto en su salud como
en su capacidad de desarrollar la agricultura, ganadera, turismo u otras
actividades econmicas.
Uno de los principales problemas de la actividad minera y de la minera
de uranio en particular, son los pasivos ambientales de gran magnitud que
ha generado en el pasado. Histricamente la actividad minera ha sido alta-
mente contaminante y ha ocasionado severos daos al medio ambiente y la
salud de las personas. La actividad minera pasada ha causado daos ambien-
tales (inestabilidad fsica de depsitos de relaves, bocaminas que generan
drenaje cido, etc.) que actualmente contaminan los ros y fuentes superfi-
ciales de agua, y ponen en peligro la salud de las comunidades aledaas. El
paisaje en las antiguas zonas mineras tambin ha sido afectado adversamente.
Los conflictos ms agudos se han producido tanto en relacin a los
establecimientos mineros en explotacin, como respecto de nuevos pro-
yectos de exploracin. En estos casos se ha manifestado una oposicin radi-
cal al desarrollo de las operaciones de exploracin, que frecuentemente ha
incluido movilizaciones y protestas, as como un fuerte activismo ambien-
tal de los grupos afectados y la sociedad civil toda, como ocurre en Chubut,
La Rioja, Tucumn, Mendoza y otras provincias argentinas.
Alicia Morales Lamberti 279
A esa conflictividad se adiciona la an pendiente remediacin de los
pasivos ambientales generados por las operaciones de minera y tratamien-
to de minerales de uranio en varias provincias, entre las que se destaca
como prioritaria la situacin ambiental y los proyectos de remediacin que
deben aplicarse en la ex mina de uranio del Complejo Minero Fabril Los
Gigantes (CMFLG), ubicada en cercanas de Tanti, y en el Complejo Fabril
Crdoba (CFC) Dioxitek S.A. de dixido de uranio (UO2), localizado en la
Ciudad de Crdoba, ambos en la Provincia de Crdoba. La minera y
procesamiento de los minerales de uranio produce grandes cantidades de
residuos que deben ser gestionados en forma segura
1
. Dados los largos
perodos de vida de los radionucleidos que contienen los residuos, y las
caractersticas fsicas y qumicas de los mismos, deben estudiarse las reper-
cusiones a largo plazo de los procesos ambientales (erosin, inundaciones,
sismicidad, etc.), la remediacin de sitios (explotaciones mineras) y los
sistemas destinados al emplazamiento final de los residuos, entre otros
pasivos ambientales histricos del sector.
II. ANTECEDENTES. ESTRUCTURA INSTITUCIONAL Y
REGULATORIA
La minera del uranio en la Argentina se desarroll desde los aos 50
en un marco normativo distinto del actual, en especial aqul vinculado a
las exigencias de prevencin y reparacin de daos a la salud y al medio
ambiente, incluyendo la obligacin de remediacin y saneamiento de pa-
sivos ambientales existentes en las antiguas explotaciones.
Desde 1956 hasta 1995 la legislacin estableci un carcter especial
para los minerales nucleares cuyo objeto principal era asegurar el abasteci-
miento de uranio a las centrales nucleoelctricas. Desde esa poca, nuestro
pas explota sus yacimientos produciendo concentrados de uranio, y desde
la dcada del 80 se ha completado el ciclo de combustible nuclear con la
incorporacin de la planta de produccin de UO2 (materia prima para el
combustible nuclear), la planta de produccin de agua pesada, y la fabri-
1
Los residuos producidos pueden ser slidos y lquidos, generndose en la etapa de minera: a)
roca estril, b) minerales de baja ley, c) agua de mina, y en la etapa de procesamiento: d) colas de
mineral, e) lodos de precipitacin y f) efluentes lquidos del proceso. Estos residuos constituyen
fuentes potenciales de repercusin qumica y radiolgica, tanto para las personas que trabajan en
la industria como para las personas que pueden resultar expuestos, si los mismos se dispersan en el
ambiente. El agua de mina puede contener contaminantes radiolgicos y convencionales.
280
cacin de los elementos combustibles para las centrales en operacin y
reactores de investigacin. La modificacin del Cdigo de Minera por ley
N 24498 en el ao 1995, incorpor a los minerales nucleares en la cate-
gora de concesibles
2
.
La Comisin Nacional de Energa Atmica (CNEA) fue creada en 1950
mediante el Decreto N 10.936/50 y posteriormente con el Decreto Ley
N 22.498/56, tom la actual organizacin, que inclua la explotacin de
las centrales nucleoelctricas y la actividad regulatoria, hasta que el dicta-
do del Decreto N 1540/94, las separ crendose la empresa Nucleoelctrica
Argentina S.A. (NASA) y el Ente Nacional Regulador Nuclear (ENREN), para
cumplir respectivamente dichas funciones. La Autoridad Regulatoria
Nuclear (ARN) por su parte, fue creada mediante la Ley Nacional de la
Actividad Nuclear (Ley N 24.804) promulgada el 25 de abril de 1997,
como una entidad autrquica en jurisdiccin de la Presidencia de la Na-
cin, transfirindole la funcin regulatoria de la actividad nuclear en todo
lo referente a los temas de seguridad radiolgica y nuclear, proteccin fsi-
ca y fiscalizacin del uso de materiales nucleares.
La CNEA tiene a su cargo la gestin de los minerales nucleares, residuos
radiactivos y el tratamiento de las colas de los mismos. Asimismo le corres-
ponde efectuar la prospeccin de minerales de uso nuclear, sin que ello
implique excluir al sector privado en tal actividad.
Particular inters posee el art. 13 de la Ley 24.804, por el que se esta-
blece que los lugares de emplazamiento de las plantas de tratamiento de
los residuos radiactivos y de los correspondientes repositorios temporarios y
definitivos que la CNEA tenga en funcionamiento al momento de sancionarse
esta ley, as como sus ampliaciones, y sus vas de acceso terrestre, marti-
mo, areo o fluviales no requieren para continuar en operacin o para viabilizar
su acceso o retiro de los residuos de los repositorios de tal ndole, autorizacin especial
legislativa ni autorizacin de las municipalidades o provincias en cuyo territorio se
encuentre localizado el repositorio o sus vas de acceso. Este texto normativo fede-
ral, como se ver posteriormente, an cuando contrara competencias pro-
pias de las provincias en materia ambiental, ha tenido su influencia en la
persistente anomia de las autoridades locales.
Relacionado con la Central de Embalse, tambin ubicada en Crdoba,
la Ley N 24.804 de Actividad Nuclear declar sujeta a privatizacin la
2
Sin perjuicio de este rgimen, la CNEA mantiene la propiedad de los yacimientos Baules-Los
Reyunos, en Sierra Pintada (San Rafael), Cerro Solo en la provincia de Chubut y Don Otto en la
provincia de Salta.
actividad de generacin nucleoelctrica que desarrolla Nucleoelctrica
Argentina Sociedad Annima (Nucleoelctrica Argentina S.A.), como una
unidad productiva indivisible, en forma directa o asociada con otras enti-
dades, en sus distintos aspectos (construccin, puesta en marcha, opera-
cin, mantenimiento, retiro de servicio de centrales nucleares). Esta
privatizacin deba asegurar la terminacin de la Central Nucleoelctrica
Atucha II en un plazo no mayor de seis aos a partir de la sancin de la ley,
la que an se encuentra en construccin.
Asimismo, se declar sujeta a privatizacin la actividad vinculada al
ciclo de combustible nuclear con destino a la generacin nucleoelctrica a
escala industrial o de investigacin, y a la produccin y aplicaciones de
radioistopos y radiaciones que desarrolla la CNEA, en forma directa o aso-
ciada con otras entidades. A estos fines, se constituyeron sociedades an-
nimas, en las cuales el Estado Nacional tiene una (1) accin como mnimo
con derecho a veto en las decisiones que impliquen el cierre de la activi-
dad. Asimismo, el voto afirmativo ineludible del Estado Nacional como
titular de una accin, se ejercer con el nico objeto de verificar que tales
decisiones se enmarquen en las condiciones de seguridad radiolgica y
nuclear determinadas por la ARN.
Con ese marco, la CNEA constituy diversas sociedades: a) INVAP S.E. para
desarrollos de investigacin aplicada en el rea nuclear y de innovacin
tecnolgica; NUCLEAR MENDOZA S.E., para la realizacin de trabajos de mi-
nera y servicios asociados a la produccin de uranio; CONUAR S.A., para la
fabricacin de elementos combustibles de las centrales nucleares y reacto-
res de investigacin; FAE S.A. para la fabricacin de materiales especiales;
ENSI S.E. para la operacin y explotacin de la Planta Industrial de Agua
Pesada y DIOXITEK S.A. en Crdoba, para la elaboracin de dixido de ura-
nio.
III. MARCO NORMATIVO
El Cdigo de Minera (CM), segn el texto ordenado por el Decreto N
456/97, define las distintas sustancias minerales. En su art. 206 son decla-
rados como minerales nucleares, el uranio y el torio. De acuerdo a lo esta-
blecido en el art. 207 quienes exploten minas, que contengan dichos mi-
nerales quedan obligados a presentar ante la autoridad minera correspondiente un
plan de restauracin del espacio natural afectado por los residuos mineros y a neutra-
lizar, conservar o preservar los relaves o colas lquidas o slidas y otros productos de
282
procesamiento que posean elementos radioactivos o cidos, cumpliendo las normas apli-
cables vigentes. Estas incluyen las normas regulatorias referidas a minera y
concentracin de uranio que dicta la ARN, as como la normativa provin-
cial ambiental, incluyendo el respeto a los umbrales fijados por las leyes de
presupuestos mnimos, en especial la Ley N 25675.
Las autoridades de aplicacin que las provincias designen en el mbito
de su jurisdiccin, participan en el Consejo Federal de Minera, creado por
la Ley 24.228. El Consejo acord una reglamentacin a la Ley 24.585
(actual Ttulo XIII del CM), detallando las medidas y acciones de preven-
cin y mitigacin del impacto ambiental, y las de rehabilitacin, restaura-
cin o recomposicin del medio alterado, cuyo texto con diferentes alcan-
ces y modalidades han incorporado las provincias, entre ellas Crdoba.
De acuerdo al CM (De las responsabilidades ante el dao ambiental)
Sin perjuicio de las sanciones administrativas y penales que establezcan
las normas vigentes, todo el que causare dao actual o residual al patrimonio
ambiental, estar obligado a mitigarlo, rehabilitarlo, restaurarlo o recom-
ponerlo segn correspondiere (Art. 263). La norma pareciera incorporar
claramente la posibilidad de responsabilidad retroactiva en relacin a los
pasivos ambientales. Ratifica este alcance la actual Res. N 25/98
3
de la
Provincia de Crdoba, cuando establece en su Art. 14: Las personas com-
prendidas en el art. 247 del CM, sern responsables de las consecuencias
del impacto ambiental producido a posteriori del cese de la explotacin, por
cualquier causa, por un plazo de cinco aos, contados a partir de la resolu-
cin de Declaracin de Cese de la explotacin que dicte la Autoridad Mi-
nera. El plazo de caducidad establecido, no principia por cesacin de la
explotacin no declarada tal expresamente por la Autoridad Minera y la
caducidad se opera de pleno derecho al vencimiento del plazo, sin perjui-
cio de los plazos de responsabilidad establecidos en la legislacin comn.
Por otra parte, en el ao 1998 se sancion la Ley N 25.018 sobre el
Rgimen de Gestin de Residuos Radiactivos la que an hasta el presente
no ha sido reglamentada. Esta ley define como residuo radiactivo a todo
material radiactivo, combinado o no con material no radiactivo, que haya
sido utilizado en procesos productivos o aplicaciones, para los cuales no se
prevean usos inmediatos posteriores en la misma instalacin, y que, por
sus caractersticas radiolgicas no puedan ser dispersados en el ambiente
de acuerdo a los lmites establecidos por la ARN. La mencionada ley esta-
3
Reglamentaria del Ttulo XIII, Seccin 2 del Cdigo de Minera (t.o), denominado De la
Proteccin Ambiental para la Actividad Minera, instituido por ley Nacional N 24.585.
blece en su Artculo 9 que la CNEA, deber elaborar un Programa Nacio-
nal de Gestin de Residuos radiactivos. Mediante este Programa se deber
gestionar los residuos provenientes de la actividad nuclear y privada incluyendo los
generados en la clausura de las instalaciones, los derivados de la minera de uranio,
y los que provengan de yacimientos mineros abandonados o establecimientos fabriles
fuera de servicios (Art. 10).
Asimismo, el Programa Nacional de Gestin de Residuos Radiactivos
incorporar la recuperacin de sitios afectados por la actividad de extraccin, mo-
lienda, concentracin, tratamiento y elaboracin de minerales radiactivos procedentes
de yacimientos de explotacin y sus respectivos establecimientos fabriles, as como de
yacimientos mineros abandonados o establecimientos fabriles fuera de servicios (Art.
11). La aplicacin del principio impacto ambiental tan bajo como sea
posible deber ser integrado con programas complementarios de desarro-
llo sustentable para las comunidades directamente afectadas y quedar so-
metido a los procedimientos de evaluacin de impacto ambiental que
dispongan las provincias.
Segn la Ley 25018, el Estado Nacional a travs de la CNEA, deber
asumir la responsabilidad de la gestin de los residuos radiactivos. Los
generadores de los mismos debern proveer, los recursos necesarios, para
llevarla a cabo en tiempo y forma. La misma ley crea el mecanismo de
financiacin de la gestin de los residuos radiactivos, a travs de un fondo
cuyo destino exclusivo ser el financiamiento de la gestin de residuos
radiactivos. En aplicacin del principio quien contamina paga, dicho
fondo se conformar con los aportes de los generadores de residuos
radiactivos en la forma que establezca la reglamentacin. Si bien dichos
aportes se integrarn en el plazo ms breve a partir de la generacin de los
residuos correspondientes, la mora en la reglamentacin por parte del
Poder Ejecutivo Nacional da como resultado la no operatividad del fondo.
Dicho en otros trminos, siendo el Estado Nacional el responsable de la
gestin de los residuos radiactivos y los generadores (CNEA y concesiona-
rios) los responsables de su financiamiento, la mora en la implementacin
del fondo, evidencia que los pasivos ambientales generados por la minera
de uranio son externalidades del pasado, que se han convertido en pasivos
fiscales del presente. Por qu estos pasivos ambientales devienen en pasi-
vos fiscales y no pasivos privados?
284
III.1) Funciones y criterios de control y regulacin de
complejos minero fabriles de uranio
La ARN controla una serie de instalaciones que, desde el punto de vista del
licenciamiento, son clasificadas en relevantes y menores. Esta diferenciacin se
hace sobre la base del riesgo radiolgico asociado a cada una. Los complejos
minero fabriles de uranio se encuadran dentro de las relevantes y se les exigen
tres tipos de licencia: de construccin, de operacin y de retiro de servicio.
Cada solicitud de licencia debe estar acompaada de una evaluacin, cuyo
detalle estar relacionado tambin al riesgo radiolgico. Algunos de los princi-
pales aspectos a controlar en este tipo de instalaciones son: a) verificacin de las
descargas de efluentes lquidos y gaseosos de la instalacin; b) almacenamiento
de desechos lquidos y slidos y c) gestin de residuos radiactivos
4
.
La Ley N 24.804 asigna a la Autoridad Regulatoria Nuclear (ARN),
fundamentalmente, la facultad de dictar las normas regulatorias referidas
a seguridad radiolgica y nuclear... (Art. 16). Entre los documentos emi-
tidos por la Autoridad debe destacarse la Norma Bsica de Seguridad
Radiolgica (Norma AR 10.1.1.). Esta Norma tiene por objeto lograr un
nivel apropiado de proteccin de las personas contra los efectos nocivos de
las radiaciones ionizantes y de seguridad radiolgica de las instalaciones o
prcticas que las involucran.
En dicha norma se cuantifican los lmites de dosis radiactivas aceptadas
y se definen tambin los criterios para la gestin de residuos radiactivos
slidos, aclarando: Los residuos radiactivos slidos deben mantenerse aislados de
la biosfera el tiempo necesario para que hayan decado suficientemente, utilizando
cuando sea necesario- barreras geolgicas y de ingeniera con grados de independencia
y redundancia adecuados....
Con posterioridad, mediante Resolucin N 17/2006 la ARN, aprob
la Norma AR 2.12.1 Rev. 0 Criterios de Seguridad Radiolgica para la
Gestin de los Residuos Radiactivos Provenientes de Instalaciones Minero
Fabriles, por la que se establecieron criterios, con el objeto de que la
gestin de residuos radiactivos, se realice con un nivel adecuado de protec-
cin radiolgica de las personas y de preservacin del ambiente. Esta nor-
4
La Ley N 25279 que aprueba la Convencin Conjunta sobre Seguridad en la Gestin del
Combustible Gastado y sobre Seguridad en la Gestin de Desechos Radiactivos, no se aplica a los
desechos que contengan solamente materiales radiactivos naturales y que no se originen en el
ciclo del combustible nuclear, a menos que estn constituidos por fuentes selladas en desuso o
que una parte contratante los defina como desechos radiactivos a los fines de esta Convencin.
ma es aplicable a la gestin de residuos radiactivos provenientes de instalaciones
minero fabriles, que se encuentren en operacin o hubieran finalizado la operacin.
Pero, la presente norma no es de aplicacin a nuevas instalaciones minero fabriles,
ni a los casos exentos o los casos excluidos del control por la Autoridad Regulatoria de
acuerdo a la normativa vigente. No obstante, su cumplimiento no eximen del
cumplimiento de otras obligaciones relacionados con la seguridad am-
biental establecidos por otras autoridades competentes, entre ellas, las au-
toridades ambientales provinciales y municipales.
El titular de licencia de una instalacin minero fabril (concesionario) es
responsable del almacenamiento, en adecuadas condiciones de seguridad radiolgica, de
los residuos radiactivos provenientes de las actividades que en ella se realizan o realiza-
ron, hasta tanto se transfieran los mismos a una Gestionadora de Residuos Radiactivos.
Para la disposicin final de los residuos radiactivos provenientes de ins-
talaciones minero fabriles, el titular de licencia de la gestin de residuos
radiactivos debe solicitar a la Autoridad Regulatoria la correspondiente
licencia para el cierre definitivo. Para ello deber presentar, con la debida
anticipacin, la evaluacin de seguridad que incluya la documentacin tcnica
describiendo las caractersticas del sistema de confinamiento, su adecuacin al sitio de
disposicin final y el perodo de control institucional previsto. La misma Gestionadora
de Residuos Radiactivos es responsable de que se establezcan mecanismos apropia-
dos de restriccin al uso del terreno en el que se encuentra el sitio de disposicin final
de los residuos radiactivos provenientes de la instalacin minero fabril y que las
restricciones mencionadas anteriormente, sean establecidas en documentos que
contengan una adecuada descripcin de la naturaleza de los residuos ubicados en el
sitio, y las limitaciones a la venta y transferencia del terreno. El cumplimiento de
estas obligaciones tampoco relevan al concesionario y al titular de la licen-
cia de gestin de residuos radiactivos del cumplimiento de las normas
provinciales y municipales en materia de evaluacin de riesgos, de impac-
to ambiental y condiciones de cierre de los establecimientos minero fabriles.
IV. PASIVOS AMBIENTALES: SITUACIN ACTUAL
Los complejos minero - fabriles son instalaciones que explotan, proce-
san y preparan los minerales de uranio para que luego puedan ser transfor-
mados en concentrado comercial de uranio que ser utilizado por las cen-
trales nucleares. Esos lugares, son producto de la actividad minera del
uranio desarrollada desde 1951, encontrndose sujetos a remediacin am-
biental adems de los sitios Malargue (Pcia. de Mendoza), Huemul (Pcia.
286
de Mendoza), Pichian (Pcia. del Chubut), Tonco (Pcia. de Salta), La Estela
(Pcia. de San Luis), Los Colorados (Pcia. de La Rioja), el ex Complejo Mi-
nero Los Gigantes y el sitio donde se efectuaron actividades de concentra-
cin de uranio y desarrollo de procesos asociados, donde hoy funciona la
planta de produccin de UO2 (operada por Dioxitek
5
) ambos ubicados en
la Provincia de Crdoba.
La situacin actual de ambos establecimientos mineros fabriles ubica-
dos en Crdoba, puede resumirse de la siguiente manera:
Complejo Fabril Crdoba (CFC):
El Complejo Fabril Crdoba (CFC) fue creado en 1952 con el objeto de
determinar las posibilidades de obtener a escala industrial concentrados de
uranio partiendo de minerales de diferentes depsitos. Se trata de una planta
qumica que partiendo de concentrado de uranio natural obtiene dixido de
uranio, materia prima para la fabricacin de elementos combustibles para las
centrales nucleares Embalse y Atucha I. Al inicio de sus actividades, el sitio
del Complejo se encontraba en un rea muy poco poblada, la que paulatina-
mente fue creciendo, hasta definir la situacin actual, con populosos barrios
residenciales a su alrededor, no obstante que las normativas municipales
ordenan un uso urbano, para las tierras en que se ubica el predio.
El predio de 9,2 ha, perteneciente a Fabricaciones Militares, se sita en
el barrio Alta Crdoba y en sus instalaciones se desarroll la tecnologa de
purificacin de concentrados. A partir de 1961 se iniciaron ensayos a esca-
la de laboratorio y de lixiviacin en pilas, en 1976 se mont la instalacin
de purificacin y en 1982 finaliz el montaje de instalaciones de purifica-
cin y conversin a polvo de UO2. Las colas de tratamiento de los minera-
les procesados con anterioridad a 1979 se destinaron a una zona de estri-
les dentro del predio del Complejo. Desde la fecha de su localizacin, el
CFC no cuenta con autorizacin ni factibilidad municipal de localizacin
6
.
5
La operacin de la planta de UO2 ha sido transferida a DIOXITEK S.A., cuyo paquete accionario
pertenece principalmente a CNEA. La fabricacin de los combustibles nucleares la realiza CONUAR S.A.,
una empresa de capitales mixtos integrada por CNEA y la industria privada.
6
La Ordenanza N 8133 (1985), regula el asentamiento de las actividades econmicas que
impliquen uso del suelo con destino industrial. Las actividades de la empresa DIOXITEK S.A. no
estn incluidas en el listado de las permitidas dentro del ejido municipal de la Ciudad de
Crdoba. En el ao 1996 se celebr un convenio entre el Municipio y la CNEA, por el que el
organismo nacional se comprometa a finalizar sus operaciones, realizar operaciones de remediacin
y trasladar los residuos entre finales de 1999 y principios de 2000. Asimismo, la Ordenanza N
9.652, promulgada el 1 de mayo de 1997, declar a Crdoba Ciudad no nuclear.
En la actualidad, en el Complejo Fabril Crdoba, se encuentra en fun-
cionamiento la planta de produccin de UO2, operada por la empresa
DIOXITEK S.A., constituida mayoritariamente por la CNEA. Otras instalacio-
nes industriales existentes en el predio, como por ejemplo, otra lnea de
produccin de UO2, a escala piloto, se encuentran detenidas. Como pro-
ducto de las actividades de concentracin se encuentra en el lugar 57.600
toneladas de colas de tratamiento, que deben ser reubicadas y gestionadas.
Complejo Minero Fabril los Gigantes (CMFLG):
El Complejo Minero Fabril Los Gigantes se encuentra ubicado en la
Sierra Grande, a 30 km en lnea recta al Oeste de la principal ciudad del
Valle de Punilla que es Villa Carlos Paz, Provincia de Crdoba. En esta
ciudad existen numerosos indicios anmalos con contenidos de minerales
secundarios de uranio, distribuidos en granitos y controlados por la es-
tructura que lo afectan. Este complejo oper hasta 1990 explotando el
recurso que haba sido descubierto por la CNEA en los aos 60. La explota-
cin y produccin de uranio, se desarroll a cielo abierto y fueron efectua-
das por un tercero (Snchez Granel S.A.) entre 1982 y 1989 a travs de un
contrato de concesin. Los materiales depositados en el sitio, como pro-
ducto de la explotacin, son 2.400.000 toneladas de colas, 1.000.000 de
toneladas de estriles y 600.000 toneladas de mineral marginal. Si bien no
hay poblaciones en las cercanas, la existencia de los materiales descriptos
aguas arriba de zonas tursticas confiere al problema un carcter particular.
Actualmente, el Complejo Minero Fabril Los Gigantes se encuentra sin
explotacin. Como resultado de las operaciones de minera y tratamiento
de minerales de uranio, se generaron pasivos ambientales consistentes en
estriles de cantera, minerales marginales, colas de mineral, lodos de preci-
pitacin y efluentes lquidos.
V. PROYECTO DE RESTITUCIN AMBIENTAL DE LA MINERA DE
URANIO (PRAMU)
El alcance del Proyecto de Restitucin Ambiental de la Minera de Ura-
nio (PRAMU) con financiamiento del Banco Mundial, est vinculado, con la
obligacin de la CNEA de remediar los pasivos ambientales generados en el
pasado, definiendo como prioritarios la remediacin de los pasivos am-
bientales ubicados en Crdoba y Mendoza. La CNEA debe abordar este Pro-
288
yecto de Restitucin Ambiental, en el marco de la legislacin citada ante-
riormente. Deber adems, dar cumplimiento a lo establecido en el Art-
culo 41 de la Constitucin Nacional, a lo establecido en la Ley Nacional
N 25.675 de Presupuestos Mnimos, en materia de responsabilidad y
recomposicin del dao ambiental colectivo y Ley N 7343 de Preserva-
cin, Conservacin, Defensa y Mejoramiento del Ambiente en cuanto a la
remediacin del Complejo Minero Fabril Los Gigantes y CFC Dioxitek.
VI. MARCO NORMATIVO DE LA PROVINCIA DE CRDOBA
La Constitucin de la Provincia contiene diversas normas de naturaleza
ambiental, a partir del artculo 11 por el que el Estado Provincial resguar-
da el equilibrio ecolgico y protege el medio ambiente y preserva los re-
cursos naturales, y el artculo 38 inciso 8 que fija como deber de toda
persona evitar la contaminacin ambiental y participar en la defensa
ecolgica. La Ley de Preservacin, Defensa y Mejoramiento del Ambiente
(Ley N 7343), que constituye la normativa marco reglamentada por el
Decreto N 2131/2000, declara de inters provincial la conservacin, de-
fensa y mejoramiento de aquellos ambientes que mantienen o contribu-
yen a mantener la organizacin ecolgica.
Por Ley N 8779, modificatoria de la Ley N 7343 (reglamentada por el
Decreto N 1587/99) se cre la Agencia Crdoba Ambiente SE, organismo
al que compete la elaboracin del Plan Provincial de Preservacin, Conserva-
cin, Defensa y Mejoramiento del Ambiente, as como vigilar y controlar la
presentacin y ejecucin de estudios de evaluacin de impacto ambiental en
todas las etapas de desarrollo de cada proyecto y tambin vigilar y controlar
las acciones degradantes y susceptibles de degradar el ambiente
7
.
Tambin resultan trascendentes las siguientes Normas provinciales: Ley
N 7668 que crea una Comisin Honoraria de Gestin Ambiental; la Ley
N 7682 de ordenamiento de legislacin sobre medio ambiente y recursos
renovables; la Ley N 8167 de preservacin del estado de pureza del aire;
la Ley N 8197 de creacin de la Comisin de Legislacin sobre medio
ambiente para cumplir con los fines y objetivos de la Ley N 7682; la
7
La ley N 8779 otorga a la Agencia Crdoba Ambiente la condicin de autoridad de
aplicacin de la Ley N 7343. Por Decreto N 458/00 se reglamentan los artculos 54, 56 y 57
de la Ley N 7343 modificada por la Ley N 8779, agregando funciones al Consejo Provincial del
Ambiente y encomendando a la Agencia Crdoba Ambiente S.E. convocar a los rganos de
gobiernos respectivos a fin de que determinen sus representantes en el Consejo.
Resolucin 171/94 por la que se establecen parmetros para volcamiento
de efluentes lquidos a afluentes del Lago San Roque; la Ley N 8300
modificatoria de la Ley 7343; Ley N 8610, por la que se crea la Comisin
Ecolgica Permanente Calamuchitana (C.E.P.C.), cuyas atribuciones, entre
otras es coadyuvar con las al cumplimiento de las leyes ambientales pro-
vinciales, en especial las normas que se refieren a recursos hdricos, preven-
cin de contaminacin radiactiva y, en general, todas aquellas relacionadas
con la preservacin del ambiente o del equilibrio ecolgico.
La Ley 8941 (2001), cre el rea Natural Protegida Reserva Hdrica
Los Gigantes, de especial trascendencia particularmente en lo que hace a la
conservacin y preservacin de las cabeceras de cuenca como reservorios de
agua para asegurar la calidad y regularidad del recurso hdrico en la zona de
influencia del CMF Los Gigantes. No obstante que en su art. 8, se dispone
que El Poder Ejecutivo Provincial deber reglamentar, mediante el corres-
pondiente Plan Director de la Reserva, la presente Ley dentro de los noventa
(90) das de promulgacin, la misma an no ha sido reglamentada.
En el mbito provincial, por Res. N 67/98 se designa a la Autoridad
Minera Concedente como autoridad de aplicacin del Ttulo XIII Seccin
2 del Cdigo de Minera denominado De la Proteccin Ambiental para la
Actividad Minera instituido por Ley Nacional N 24.585. Tomando en
consideracin lo indicado en el anterior prrafo, por Resolucin N 025/
98, se reglamenta el sistema de evaluacin de impacto ambiental, estable-
ciendo un detallado sistema de requisitos tcnicos y temporales. La Reso-
lucin contiene cuatro anexos respecto de la forma que debern cumplirse
el Informe para las etapas de prospeccin, exploracin y explotacin y para
los establecimientos mineros ya existentes. Por Res. N 13/05 se modific
el Art. 8 de la Res. N 25/98 estableciendo que no podrn iniciarse a
continuarse los trabajos, cualquiera sea la actividad de las comprendidas
en el artculo 249 del Cdigo de Minera, sin que el informe de impacto
ambiental haya sido aprobado por la Autoridad Minera Concedente bajo
apercibimiento de disponer la clausura temporal o definitiva, o la cancela-
cin de la concesin segn correspondiere.
Por otra parte, entre las principales normas municipales puede citarse
la Ordenanza N 9847 de la Ciudad de Crdoba (promulgada por el De-
creto N 141/98) de Evaluacin de Impacto Ambiental (E.I.A.). En la ac-
tualidad, la Ciudad de Crdoba entiende en forma directa sobre el proce-
dimiento de E.I.A aplicable a obras y proyectos en el mbito de la ciudad.
Con anterioridad el Decreto N 81 crea el registro de Sustancias Potencial-
mente Peligrosas, que depender de la Subsecretara de Ambiente e Hi-
290
giene Urbana. La Ordenanza N 9652 promulgada por el Decreto N 590/
97 declara a la totalidad del ejido urbano de la Ciudad de Crdoba como
zona vedada a la instalacin de repositorios nucleares de alta actividad.
VII. POLTICAS DE PROMOCIN NUCLEAR VERSUS POLTICAS DE
REMEDIACIN AMBIENTAL
Por Ley N 6970 (1983) se aprob el Convenio suscripto el 15/12/82 entre
la Provincia de Crdoba y la Comisin Nacional de Energa Atmica referido
a minerales nucleares. Complementariamente, en el ao 1992 se sancion la
Ley N 8157
8
, por la cual se estableci la poltica general de la Provincia en
aquellos aspectos relacionados con las aplicaciones pacficas de la tecnologa
nuclear en su territorio. La iniciativa, primera accin parlamentaria de un
estado argentino en una actividad tradicionalmente considerada exclusiva de
la jurisdiccin nacional, se fundament en las facultades que surgen del siste-
ma federal de gobierno adoptado por nuestro pas al momento de su constitu-
cin. La potestad de los estados provinciales para legislar sobre aquellos aspec-
tos no delegados en forma expresa en la Nacin por la Constitucin Nacional;
en este caso: la salud, el ambiente y los recursos naturales, fue el principio
bsico sobre el que se sustent el dictado de la norma.
Sin embargo, la Ley N 8157, modificada posteriormente por la Ley N
8634, se destaca por promover las actividades cientficas, tcnicas, tecno-
lgicas e industriales, destinadas a la aplicacin con fines pacficos de la
energa nuclear, incorporando slo enunciados y objetivos programticos
vinculados al encuadramiento de las normas provinciales vigentes o a san-
cionar en el futuro, limitndose a propiciar la plena vigencia de las normas y
medidas de seguridad convencional, radiolgica, nuclear y de proteccin el medio
ambiente, en todo el territorio de la provincia de Crdoba
Se trata en realidad, de una ley de promocin nuclear que regula para el
sector, el otorgamiento de los beneficios que acuerda el rgimen provincial
de promocin industrial vigente, que en definitiva no reflej la acuciante
8
Con anterioridad, algunos incidentes operativos en las instalaciones del Complejo Fabril Crdoba
(CFC) y obviamente el accidente de Chernobyl, fueron cuestiones que contribuyeron a que en el ao
1990 se sancionara la Ley N 8004 legislando en materia nuclear. La misma sera vetada posterior-
mente por razones relacionadas con la evolucin econmica, especialmente con la eliminacin de las
promociones fiscales y los procesos de reforma del Estado. Su posterior adecuacin resultara en la
definitiva Ley N 8157, que fue reglamentada en el ao 1994, alcanzando su plena vigencia con la
constitucin de la Junta Provincial Sobre Poltica Nuclear a principios del ao 1995.
situacin que para esa poca presentaba la explotacin del ex Complejo
Minero Fabril Los Gigantes (CMFLG) concesionada a la empresa Eduardo
Snchez Granel Obras de Ingeniera SAICFI, que mostraba hacia mediados
de los 80 serias deficiencias operativas que generaron contaminacin am-
biental. Las autoridades provinciales tramitaban denuncias entre los aos
1982 y 1985 que daban cuenta del volcamiento a la cuenca del Lago San
Roque de unos 300 millones de litros de lquidos cidos conteniendo trazas
de materiales radiactivos naturales y otros contaminantes convencionales. La
rescisin del contrato por parte de la CNEA lleg recin en el ao 1991 en un
marco de fuertes presiones polticas y sociales contrarias a la tecnologa nu-
clear, que an hoy permanecen latentes al no haberse gestionado adecuada-
mente el cierre definitivo de esas instalaciones.
Ms gravemente, en relacin a los pasivos ambientales preexistentes, la
propia Ley N 8157 lejos de exigir su remediacin incorpora una poltica
compensatoria para las zonas del territorio provincial sometidas a res-
tricciones de dominio, exclusin o a regmenes de similares caractersticas,
que pudieran ser afectadas en su desarrollo socioeconmico por el funcionamiento de
instalaciones nucleares relevantes; las que podrn gozar total o parcialmente
segn lo disponga la autoridad de aplicacin de inversiones pblicas
preferenciales en la infraestructura social, a partir de recursos generados
por la operacin de la instalacin de que se trate (Art. 8).
Con posterioridad en el ao 1995, con una poltica contraria a la ante-
rior, se dict la Ley 8509 que fue vetada integralmente. Por esta norma se
prohiba en el territorio de la provincia de Crdoba: a) la construccin y
operacin de basureros nucleares para el almacenamiento transitorio o de-
finitivo de residuos radioactivos de alta, media y baja actividad; b) la te-
nencia y manipulacin de residuos radioactivos de alto, medio y bajo nivel
de actividad, cualquiera sea el sistema de aislamiento del ambiente y c) la
introduccin al territorio provincial desde otras provincias, de residuos
radioactivos de alto, medio y bajo nivel de actividad.
Constituan excepciones a lo dispuesto por el artculo precedente: a)
Los elementos combustibles destinados a alimentar las centrales nucleares
de potencia y experimentales; b) Los radioistopos de uso mdico especfi-
camente producidos para ese fin; c) Los residuos radioactivos de bajo nivel
de actividad generados por el uso de radioistopos en medicina, indus-tria
e investigacin, en tanto dicho uso se concrete dentro de la provincia; d)
Los residuos radioactivos de distinto nivel de actividad producidos por los
reactores de experimentacin de potencia cero y e) El eventual traslado del
combustible nuclear agotado de los reactores de potencia (Centrales nu-
292
cleares de Embalse y Atucha I), para su localizacin definitiva una vez
finalizada la vida til de la central nuclear.
Por ltimo, se sancion la Ley N 8775 (1999) estableciendo una nueva
poltica provincial en materia de actividad nuclear, por la que se derogaban las
leyes 8157 y 8634 y nada se inclua sobre la remediacin de pasivos ambien-
tales. La misma fue vetada totalmente, entre otras razones porque no defina
concretamente la poltica provincial en materia de actividad nuclear, por cuanto
la mayora de sus fines y objetivos quedaban subordinados a las polticas esta-
blecidas a nivel nacional, sin distinguir claramente las incumbencias de los
organismos nacionales y provinciales que regularan dicha actividad.
Las vicisitudes anteriores, dan cuenta de una poltica provincial errtica,
cuando no contradictoria, toda vez que el Estado provincial ha incursionado
en la creacin de autoridades regulatorias nucleares provinciales, de pro-
mocin de la actividad nuclear, pero ha omitido ejercer el poder de polica
que le es inherente en relacin a la urgente solucin de los pasivos ambien-
tales generados por la actividad.
VIII. PASIVOS AMBIENTALES DE LA MINERA DE URANIO: DEUDA
ECOLGICA Y SOCIAL
La extraccin de uranio por parte de la CNEA se realiza cumpliendo un
primer procesamiento, antes de enviarlo a la planta de conversin de dixido
de uranio del CFC en la ciudad de Crdoba. En esos procesos se ha desecha-
do aproximadamente el 99% del mineral original ya que la parte utiliza-
ble es menor al 1% del mismo. Ese gran volumen residual son las denomi-
nadas colas de uranio, material radiactivo que emite partculas alfa. El
riesgo de este pasivo ambiental deriva del depsito de 57.600 toneladas
de residuos radiactivos de baja actividad, que permanecen sin membrana
ni sistema de contencin, llamado chichn. Estos residuos, con uranio y
otros materiales radiactivos derivados del uranio (como radio 226, radn
222 y plomo 210) que se produjeron hace ms de 30 aos, tambin se
encuentran acompaados con contenidos elevados de algunos contami-
nantes convencionales, como Vanadio, Cobre, Zinc y Cromo, entre otros,
sin que se conozca si esos depsitos de minerales se encuentran protegidos
y aislados con membranas y sistemas de contencin.
El tiempo y la imprevisin en la planificacin territorial trajeron barrios
residenciales en los alrededores de las colas de uranio, con lo cual se fue
haciendo muy evidente el problema y la responsabilidad debida de las suce-
sivas autoridades centrales con competencia en esta cuestin. Los casos ms
graves en el pas lo constituyen el caso de Mendoza, con sus 700 toneladas
de colas de uranio que ocupan unas dos hectreas desde fines del 70 a pocas
cuadras de la plaza departamental de Malarge, el de Dioxitek ubicado en
un barrio residencial de la Ciudad de Crdoba y el CMF de los Gigantes.
Si bien a la ARN le corresponde realizar monitoreos ambientales peri-
dicos en los alrededores de los complejos minero fabriles, asociados a la
explotacin y procesamiento del mineral de uranio, evaluando peridica-
mente el impacto radiolgico ambiental, mediante muestreos de aguas
superficiales, sedimentos y aguas de napa fretica, se encuentra latente el
problema de la remediacin, sin definiciones institucionales efectivas.
No obstante los distintos reclamos producidos a travs de dcadas, la
CNEA ha planteado recurrentemente que no existan fondos presupuesta-
rios para el tratamiento y remediacin de esos sitios. Esos reclamos fueron
canalizados a travs de distintos organismos. Por ejemplo, el Consejo Fe-
deral de Medio Ambiente, mediante la Res. N 37/00 tom como punto
de partida el reconocimiento del conflicto entre la provincia de Mendoza y
la CNEA por incumplimiento de esta ltima, las diversas e infructuosas
gestiones ante autoridades nacionales y lo imprescindible que resultaba
salvaguardar el ambiente y proteger la salud de los habitantes se apoya a
la provincia de Mendoza, instando a la Comisin Nacional de Energa
Atmica a que d cumplimiento a los compromisos contrados para la
ejecucin de los trabajos de gestin de las colas de mineral de uranio en el
ex Complejo Fabril Malarge abogando que se contemple la partida co-
rrespondiente en el presupuesto 2001
9
. Por su parte, la Res. N 53/01 del
Consejo Federal de Medio Ambiente volvi a insistir en similares trminos
para reparar los pasivos ambientales en Malarge, Complejo Fabril Crdo-
ba y Los Gigantes, solicitando la respectiva asignacin presupuestaria en
el ejercicio presupuestario 2002.
En el mbito parlamentario nacional se han aprobado sucesivos pedi-
dos de informes
10
, sealando la crtica situacin de riesgo para la salud y el
ambiente de esos sitios y la inexistencia de voluntad poltica por parte de
9
Entre los antecedentes que legitimaban las resoluciones antedichas por parte de la autori-
dad ambiental se citaban los convenios especficos entre la provincia de Mendoza y la CNEA en
fecha 15/10/87 ratificado por la ley provincial 5330 en 1993, convenio segn el cual sta
deba presentar para su aprobacin un plan de gestin de las colas de mineral de uranio del ex
Complejo Fabril Malarge. Este plan fue aprobado por las autoridades provinciales pero su
ejecucin fue interrumpida por la CNEA por falta de presupuesto.
10
Cfr. Proyectos de resolucin 7173-D-02 y 5969-D-2006, entre otros.
294
las autoridades de aplicacin, para definir y ejecutar la solucin a un pro-
blema de larga data. Similares pedidos de informes se han sucedido en las
ltimas dcadas en la Legislatura local
11
, tanto referidos al incumplimien-
to de remediacin, como a los riesgos radiolgicos y ambientales de las
colas y metales pesados depositados, incluyendo los sucesivos traslados de
elementos radiactivos.
En este orden, se destaca el pertinaz incumplimiento de la Ordenanza
Municipal N 9652 que prohbe la operacin, produccin depsito, uso y
transporte de elementos radiactivos que pongan en riesgo la salud de la
poblacin, quedando exceptuados de la prohibicin, el reactor nuclear
experimental de la UNC y el Complejo Fabril de Crdoba, dedicado a la
produccin de dioxido de uranio hasta el plazo que estableca el acta com-
promiso firmada por la Comisin de Energa Atmica (CNEA) y la Munici-
palidad de Crdoba, cuyo vencimiento oper en el 2000.
Igual significacin han tenido los reclamos y actuaciones realizados por
organizaciones civiles no gubernamentales, en especial aquellas que inte-
gran el Foro Social creado a instancias de la Comisin Nacional de Energa
Atmica (CNEA) para analizar la situacin ambiental y los proyectos de
remediacin que se aplicaran en la ex mina de uranio de Los Gigantes y el
CMF de dixido de uranio Dioxitek S.A., por cuanto la CNEA gener un Foro
Social cuyos objetivos seran el anlisis de la situacin ambiental de Los
Gigantes y de la planta de produccin de dixido de uranio de barrio Alta
Crdoba y la evaluacin de los respectivos proyectos de remediacin, pero
ese organismo nacional no proporcion hasta el presente, informacin es-
crita sobre las condiciones ambientales de ambas instalaciones, ni present
proyectos de remediacin alguno para la consideracin y participacin in-
formada de la sociedad civil, en la resolucin del mayor basurero radiactivo
de todas las provincias Argentina.
En igual sentido, llama la atencin al Foro Social que la CNEA busque
financiamiento internacional para la remediacin de las instalaciones lo-
calizadas en Crdoba, y financie en cambio con su propio presupuesto la
remediacin inicial de la mina de uranio de Sierra Pintada en San Rafael,
Mendoza, donde la CNEA pretende reabrir la mina de uranio pese a la
frrea oposicin de los vecinos, comerciantes, productores vitivincolas e
instituciones de la sociedad civil, reunidos en la Multisectorial del Sur
12
.
11
Cfr. Exptes. N 07830/L/05; 08139/L/05; 07812/L/05; 02735/L/03; 09443/L/06 entre los
ms recientes.
IX. ALTERNATIVAS DE TRATAMIENTO Y REMEDIACIN
Complejo fabril Crdoba (CFC):
La gestin definitiva de las colas de mineral depositadas en el Complejo
Fabril Crdoba (CFC) y la remediacin del sitio, ha cubierto a travs de los aos
sucesivas opciones, de traslado de las colas a otro lugar, de remediacin para
todo el sitio y traslado del establecimiento, incluyendo la opcin 0, hasta aqu
implementada, que se limita al monitoreo mensual de niveles freticos y el
muestreo para los anlisis correspondiente de la malla de pozos existentes.
En tal sentido se evalu, en un principio, la relocalizacin de la Planta
de Produccin de dioxido de uranio en distintas localidades de la provin-
cia de Crdoba y luego en Mendoza, donde fue rechazado el traslado por
Resolucin N 1779/2004
13
. Con posterioridad, la CNEA ha reconsiderado
esta opcin de relocalizacin teniendo en cuenta la perdida de fuentes de
trabajo que ello producira. Si bien la alternativa, no ha sido desechada
totalmente, se considera actualmente como ms viable la gestin de las
colas de mineral solamente, no obstante que la ARN ha recomendado a la
CNEA la preparacin de una solucin de remediacin para todo el sitio.
Las distintas alternativas que evala la CNEA
14
se describen a continuacin:
Opcin 1: Gestionar las colas en el en sitio: Considerando los bajos niveles de
radiactividad monitoreados en el sitio y sus alrededores, el beneficio radiolgico
12
La Multisectorial del Sur, entidad que rene a 38 organismos de la ciudad de San Rafael,
sostiene que el proyecto de CNEA slo incluye remediacin inicial cuando la sociedad civil exige
remediacin total y cierre definitivo. En los autos Compulsa en autos N 85858 Asociacin
Multisectorial del Sur en Def. del Des. Sustentable c/ CNEA p/ Accin Declarativa de Certeza Med
Cautelar. N 77.365-A-3383. Mendoza, 26 de diciembre de 2005, la pretensin de la parte
actora en el proceso, tuvo por objeto una demanda declarativa de certeza en los trminos del
artculo 322 del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin, a los efectos de que se establezca
si la demandada CNEA deba adecuar su accionar en los trminos de los artculos 41 y 43 de la
Constitucin Nacional y regirse por la ley 25675, con el objeto de determinar el cumplimiento
de las previsiones legales establecidas en dicha ley, tambin si se encuentra debidamente inscripta
en el Registro Nacional de Generadores y Operadores de Residuos Peligrosos. Tambin fue
objeto de la accin entablada despejar la incertidumbre jurdica del rgimen legal sobre el
transporte de residuos de baja radioactividad que enva la empresa DIOXITEK de Crdoba a Sierra Pintada; si
del total de los pasivos ambientales depositados en Malarge y en Sierra Pintada existen residuos peligrosos y
finalmente si el abandono por parte de la CNEA de los pasivos por muchos aos ponen en peligro la salud de las
personas y comprometen la calidad de vida.
13
Artculo 2 - Djese sin efecto el proyecto presentado por la Comisin Nacional de Energa
Atmica (CNEA) para el traslado al Complejo Minero Fabril San Rafael de la planta de produccin de
dixido de uranio que opera la Empresa Dioxitek Sociedad Annima en la Ciudad de Crdoba.
296
que se ganar con la remocin de los materiales contaminados sera pequeo.
Por lo cual una alternativa es la de gestionar las colas en el lugar.
Opcin 2: Traslado de las colas:
a) Remocin de las colas hasta un lugar de gestin de residuos peligrosos a
una decenas de kilmetros de distancia de la ciudad, y en la eventualidad que
estudios posteriores demuestren que no existe relacin causal entre el elevado
contenido inico de las aguas subterrneas y la movilizacin del lixiviado de las
colas, se procedera al cubrimiento de las colas in situ para prevenir el impacto de
las partculas suspendidas en el aire durante la remocin de las colas.
b) Reubicacin de 36.000m3 de colas (equivalentes a 57.600 toneladas),
en el complejo Minero Fabril Los Gigantes. Para ello se estima que deberan
realizarse 27 viajes diarios durante 7-8 meses, con camiones de 15 Ton de
capacidad. Sin embargo el transporte del material implicara un reto, dado
que en la distancia involucrada (unos 100Km) la mitad de ella sera por un
camino de una sola mano, sin pavimentar y multiuso; pasando adems por
distintas comunidades incluyendo la Ciudad de Carlos Paz, la cual se encuen-
tra junto al lago San Roque, el que cumple varias funciones por ejemplo,
suministrar y almacenar agua potable a la ciudad de Crdoba y como lago de
recreacin. Para reducir estos riesgos se estn evaluando caminos alternativos.
Frente a esta alternativa, los intendentes y presidentes comunales del
sur del valle de Punilla (Cabalango, Estancia Vieja, San Antonio de
Arredondo, Icho Cruz, Tanti y Carlos Paz firmaron una declaracin contra
el traslado de residuos radioactivos y txicos a Los Gigantes sin haberlo
consultado con las autoridades municipales y comunales del rea directa-
mente afectada, afirmando que resultaba absolutamente incomprensible
que se pretenda trasladar estos residuos a la cuenca alta del lago San Ro-
que, y peor an, a la reserva hdrica de la Pampa de Achala, exigiendo
asimismo, la remediacin definitiva de la mina de uranio de esa zona.
Para el punto 2) en el caso de remover las colas, la CNEA considera que
debern tomarse las medidas de seguridad necesarias para evitar la conta-
minacin de las napas de agua subterrnea y el cubrimiento de las colas
durante su remocin para evitar la dispersin de partculas en el aire.
Sostiene la CNEA que con cualquiera de estas alternativas se recuperara la
totalidad del sitio sin ningn tipo de restriccin con el beneficio de la obten-
cin de un lugar de espacio pblico abierto y la consecuente reevaluacin de la
14
PRAMU. Evaluacin Ambiental. Documento Marco (2005), Propuestas de Mitigacin.
tierra y propiedades lindantes. Estas son las opciones que probablemente cuenta
con el mayor apoyo de los vecinos de la zona. Resulta ostensible que esta
optimista declaracin contradice los criterios de seguridad radiolgica para la
gestin de residuos radiactivos provenientes de instalaciones minero fabriles
(Res. 17/2006), por cuanto corresponde a la CNEA la responsabilidad de esta-
blecer mecanismos apropiados de restriccin al uso del terreno en el que se encuentra el
sitio de disposicin final de los residuos radiactivos provenientes de la instalacin minero
fabril y esas restricciones debern estar establecidas en documentos que con-
tengan una adecuada descripcin de la naturaleza de los residuos ubicados en el sitio, y
las limitaciones a la venta y transferencia del terreno.
Complejo minero fabril los gigantes (CMFLG):
Segn la CNEA
15
a fines de 2004, se encontraban acumulados aproximada-
mente 120.000 m3 de efluentes lquidos en el dique principal, que cubre un
rea de 28.000 m2. El organismo sostiene que dada la composicin qumica
de estos lquidos, principalmente por su contenido de amonio, manganeso y
radio, es necesario su tratamiento, para poder descargarlos al Ro Cajn, respe-
tando las legislaciones provinciales y nacionales que regulan este tipo de prc-
ticas. Respecto a estas descargas, tanto en Mendoza (Res. 1776/04
16
) como
en Crdoba, donde la CNEA haba obtenido primeramente la Resolucin N
387/03 por la cual se le concedi certificado de factibilidad para la descarga de
un volumen de 20.000 m3 de efluentes tratados provenientes del Ex Comple-
jo Minero Fabril Los Gigantes al Arroyo Cajn, han sido objetadas.
En este ltimo caso, la factibilidad otorgada fue dejada sin efecto posterior-
mente, mediante Res. DIPAS N 280/06, teniendo en cuenta que dicha
factibilidad se haba otorgado ante la necesidad de disminuir el nivel del em-
balse que contiene residuos lquidos almacenados por razones de seguridad y
a que el pedido revesta el carcter de temporario. En esta lnea, la Agencia
Crdoba Ambiente, por medio de Res. N 251/03 autoriz el Aviso de Pro-
yecto para la construccin de dique impermeable como medida precautoria, a
los fines de mantener el dique principal dentro de la cota de seguridad, pero
con relacin al tratamiento del pasivo ambiental derivado de las actividades
15
PRAMU. Evaluacin Ambiental. Documento Marco (2005), cit.
16
Mediante Resolucin N 1226/2001 del Superintendente General de Irrigacin, se deja
explcitamente aclarado que son exclusivamente para la experiencia piloto a vuelco cero y que
de ninguna forma el Departamento General de Irrigacin avala la misma para escalas indus-
triales, ya que contina manteniendo sus reservas al respecto, recordando que no permitir
ningn vertido a curso de agua bajo jurisdiccin del Departamento General de Irrigacin.
298
realizadas por el Complejo Minero Fabril Los Gigantes se ratific que no era
aconsejable el volcamiento de efluentes tratados en virtud del impacto am-
biental que se producira en el cuerpo receptor, concluyendo en forma similar
a la autoridad de aplicacin mendocina, es decir priorizando un tratamiento
de los lquidos del dique principal de Los Gigantes a Vertido Cero.
La propuesta de mitigacin formulada por la CNEA, para la clausura del
CMFLG, incluye las siguientes acciones:
a) Tratamiento de los efluentes contenidos en el dique principal
Se propone que los efluentes lquidos contenidos en el dique principal
sean tratados qumicamente con el objeto de disminuir la carga inica y
luego descargarlos a los cursos de agua superficiales de la zona, respetando
las legislaciones vigentes. El volumen de efluentes a diciembre de 2004
era aproximadamente 120.000 m3, y teniendo en cuenta que las autori-
dades provinciales son remisas a descargar cualquier agua tratada a la cuenca
del Ro Cajn, optando mejor por un almacenamiento del agua tratada en
un dique para su posterior evaporacin, la CNEA esta preocupada acerca
de la efectividad de dicha solucin
17
.
17
PRAMU. Evaluacin Ambiental. Documento Marco (2005), cit. Para proceder al tratamiento se
evaluaron distintas alternativas: MANGEAUD, A. - PUCHETA, E., Evaluacin preliminar del efecto de la
descarga de efluentes tratados sobre la biota del Ro Cajn - Revisin de normas vigentes, Julio de 2002 y de los mismos
autores: Estudio de toxicidad de un efluente industrial tratado proveniente de la actividad minera (extraccin de uranio),
Los Gigantes, Sierras Grandes, Provincia de Crdoba, Diciembre de 2002. No obstante el Documento Marco
del PRAMU, expresa Comparando el contenido de uranio y radio considerado natural (U: 0,34 g/l;
Ra:0,37 pCi/l) con los valores determinados en el ro Icho Cruz-San Antonio, se observa que el radio posee
concentraciones similares, mientras que el uranio en las proximidades de Villa Carlos Paz sufre un incremento que
deber ser analizado particularmente a fin de determinar su origen, pero no se cree deba atribuirse a la explotacin minera.
El anlisis del contenido de uranio y radio en los sedimentos arrastrados por los ros, permite suponer una
influencia de la zona industrial principalmente hasta la confluencia de los ros Cajn y Cambuche. A
partir de ese punto se atena con tenores decrecientes hasta alcanzar valores naturales luego de la
confluencia del Ro Cajn con el Ro Icho Cruz. No ocurre lo mismo con los resultados encontrados en los
arroyos del sur, donde los sedimentos (residuos slidos) penetran en el arroyo de la mina cambiando su
estructura geomorfolgica y qumica, transformando ese arroyo en una corriente de agua incolora en la que no se
observa vida alguna y solo bajo microscopio se contabilizan unos cuantos individuos de dos especies de algas. Solo algunos
kilmetros aguas abajo debido a la incorporacin de arroyos de la ribera sur y tal vez por sedimentacin
de los slidos disueltos, el arroyo comienza a recuperarse y va siendo paulatinamente colonizado por algas
e invertebrados. De los resultados obtenidos se desprende que es necesario desarrollar medidas de
mitigacin que eviten un ingreso de los residuos slidos al arroyo de la Mina y que aseguren la limpieza
del Dique de la Mina (dique principal).
b) Dique principal
El dique principal, una vez que se haya gestionado el lquido existente,
ser utilizado para acumular los lodos de precipitacin que contiene y las
colas de mineral de CFC (Dioxitek). La estabilidad en el tiempo del dique
principal es el resultado de las siguientes acciones:
c) Colas de mineral de CFC:
Se proyecta la gestin de estas colas en el dique principal de Los Gigan-
tes, por los siguientes motivos: El dique principal ya es una zona de acu-
mulacin de residuos, formados por lodos de precipitacin provenientes
de los procesos llevados a cabo durante la operacin de la planta Los Gi-
gantes. Las colas de mineral de Crdoba estn compuestas por lodos de
precipitacin y colas de mineral. Este dique est emplazado en una zona
donde la roca de base posee baja fracturacin, adems el muro de conten-
cin se considera impermeable a los lodos. Las fracturas estaran selladas
por los lodos de precipitacin, dndole al conjunto un grado de
impermeabilidad importante, definiendo de esta forma una zona adecua-
da para acumulacin de las colas de mineral de Crdoba.
La gestin de las colas de mineral del CFC en el sitio Los Gigantes,
sostiene la CNEA, permitira emplazar los residuos de la minera del uranio
de la provincia de Crdoba en un solo sitio, alejado de centros poblados,
evitando disposiciones en distintos lugares y facilitando los controles am-
bientales. La ubicacin de las colas en Los Gigantes ha sido sugerida
por la ARN.
d) Colas de mineral del CMFLG:
Para la estabilizacin de las colas se plantea la construccin de diques
de contencin ubicados sobre las quebradas de canalizacin de las aguas
de lluvia, que transportan las colas aguas abajo. Existen diferentes alterna-
tivas de ubicacin de los sistemas de contencin mencionados:
Alternativa 1: Se construiran 5 diques de acumulacin de slidos (cie-
rres A, B, C, D y E). Los 4 primeros se ubicaran sobre quebradas colectoras
de agua de escurrimiento no permanente, y el ltimo se ubicara sobre el
arroyo de la Mina, de curso permanente. Las colas se iran acumulando en
los endicamientos mencionados en forma natural a travs del tiempo, por
efecto del arrastre por las lluvias. La capacidad total de acumulacin de
colas de este sistema sera de 382.000 m3 y el volumen de colas inestable
300
es del orden de 750.000 m3, por lo que no permitira contener la totali-
dad del volumen de colas que se considera inestable. Los endicamientos,
tendrn como muro de cierre un escollerado constituido por roca extrada
del propio vaso de acumulacin. Actuarn como diques de contencin de
slidos, pero sern permeables a las aguas de escurrimiento de las colas,
que descargaran en el arroyo El Cambuche.
Alternativa 2: En esta alternativa se efecta un cambio conceptual de la
solucin. Se construira un solo dique de 37 m de altura en el arroyo de la
Mina. El endicamiento tendr como muro de cierre un escollerado constituido
por roca extrada del propio vaso de acumulacin. Actuar como dique de
contencin de slidos, pero ser permeable a las aguas de escurrimiento de las
colas, que descargaran en el arroyo El Cambuche.
La capacidad de acumulacin de colas de este sistema sera de 770.000 m3,
permitiendo de esta forma acumular la totalidad de las colas que se consideran
inestables. Para evitar el ingreso de las colas en el arroyo de la Mina, se plantea
la construccin de un falso tnel de acero cincado sobre el curso del arroyo.
Alternativa 3: Contempla la construccin del mismo dique mencionado
en el punto anterior, manteniendo la capacidad de acumulacin indicada,
pero reemplazando la bveda de proteccin del arroyo citada anteriormen-
te, por un canal de desvo del arroyo de la mina, que se realizara por
medio de una excavacin en roca sobre la margen derecha del arroyo, ubi-
cado a cota superior a la cota mxima del dique. El mismo, captara las
aguas de escurrimiento permanente del arroyo, las aguas de precipitacin
y las vertientes sobre margen derecha del mismo.
Finalmente, los materiales estriles de cantera sern utilizados para re-
llenar el dique principal y cubrir los diques de lodos de precipitacin y en
la cantera se realizarn tareas de acondicionamiento del cauce del arroyo de
la mina, limpieza, terraplenado y compactado del fondo de la cantera y
los materiales marginales, en parte sern utilizados para rellenar el dique
principal. La disminucin de su cantidad permitir variar el ngulo de
talud de la actual escombrera, y mejorar su estabilidad y estarn conteni-
dos por los mismos diques previstos para las colas de mineral.
X. RELACIN CONCLUSIVA DE SNTESIS
La discusin sobre los pasivos ambientales mineros ha sido reciente-
mente incorporada en la agenda legislativa y poltica de los pases de la
regin. En general, en Argentina como en otros pases del mundo, en el
pasado las compaas mineras nacionales y extranjeras no estaban obliga-
das a remediar los impactos ambientales que sus operaciones mineras oca-
sionaban en el medio ambiente. De esta manera, los costos ambientales no
eran econmicamente contabilizados o, incluso, muchas veces se asuman
como costo cero. Esto en la prctica ha significado que los costos efectivos
han sido con frecuencia subsidiados por los contribuyentes y los ciudada-
nos afectados.
Los pasivos ambientales generados por la minera de uranio en Crdoba,
presentan distintas combinaciones de efectos que requieren, entre otros, de
actividades de remediacin que posibiliten para cada lugar, lograr la atenua-
cin de la emisin de radn y la radiacin directa; la estabilizacin y protec-
cin contra la erosin para evitar la dispersin de colas; el aislamiento y el
confinamiento de las colas, la reduccin de la infiltracin y la proteccin
contra la erosin para evitar la contaminacin de aguas subterrneas y super-
ficiales, incluyendo la descontaminacin y confinamiento de materiales con-
taminados. La CNEA, est obligada a cumplir la restitucin ambiental de
aquellos sitios donde se desarrollaron actividades de la minera del uranio.
Permanece an irresuelta la discusin sobre la responsabilidad que puede
corresponder al Estado nacional y provincial, si por omisin en el ejercicio
de la funcin de polica ambiental dentro del mbito de sus competencias,
permitieron la exposicin al riesgo de la poblacin, no establecieron exi-
gencias legales para el cierre y abandono de faenas mineras o no exigieron
oportunamente la remediacin de pasivos ambientales a los verdaderos
responsables. Resulta claro, que las autoridades mineras, no deberan se-
guir aceptando el abandono tcito de explotaciones o la reversin de con-
cesiones mineras al patrimonio provincial con pasivos ambientales
preexistentes, sin la realizacin obligatoria de auditoras de lnea de base y
evaluacin de riesgos, previo a la etapa de cierre de las actividades. Igual
regla debera aplicarse en relacin al otorgamiento de nuevas concesiones
o la cesin y transferencia de concesiones entre empresas, sin exigir el des-
linde de responsabilidades en materia de pasivos ambientales.
Ms ampliamente, el rgimen minero argentino no debera continuar
incumpliendo los objetivos de la Declaracin de Vancouver
18
, en relacin
a la necesidad de implementar registros de pasivos mineros; la elaboracin
de metodologas para la determinacin de los inventarios; la identificacin
y priorizacin de pasivos crticos; la regulacin de las operaciones y del
18
Precedida en el mismo sentido por las Declaraciones de Santiago de Chile (1996), Arequipa
(1997), Buenos Aires (1998) y Caracas (1999).
302
cierre de minas; determinacin de las lneas de base y supervisin de la
aplicacin de normas ambientales, arbitrando mecanismos para el manejo
de las responsabilidades retroactivas, el rol del Estado y de la cooperacin
internacional, evitando as, que la remediacin de pasivos ambientales
mineros recaiga en ltima instancia en la sociedad afectada.
En ese contexto, la determinacin de los responsables de hacerse cargo
de los pasivos ambientales, es un punto controvertido en la mayora de los
pases. An en el caso de que estos puedan ser identificables, la discusin
jurdica en torno a la posibilidad legal de exigir que estos asuman sus
responsabilidades es un punto que provoca mucha discusin con argu-
mentos a favor y en contra. Por un lado estn las legislaciones en que la
responsabilidad es retroactiva y sin excepciones, lo cual significa que los
titulares actuales de los establecimientos y actividades, seran responsables
por la contaminacin pasada y presente. Por otro lado estn las legislacio-
nes o propuestas que establecen un rgimen de responsabilidad ambiental
restrictiva, sin carcter retroactivo. Un caso especial, son los pasivos ambien-
tales de la minera de uranio, cuya remediacin por parte de la CNEA, como
causante directo en algunos casos o como responsable en aquellos casos
que la explotacin fue realizada a travs de contratistas, opera con carcter
retroactivo a la Ley N 25.018 de gestin de residuos radiactivos.
Resulta claro que sea cual fuere el rgimen legal que cada pas decida
adoptar, sea la responsabilidad ambiental de carcter retroactivo o no, ste
no debe perder de vista la realizacin del objetivo final: es decir el saneamien-
to, remediacin, y recuperacin de los bienes ambientales afectados pues la realidad es
que existe una clara necesidad de asegurar la recuperacin de los recursos
ambientales y sociales daados. Y siempre que sea posible, de conformidad
con el principio quien contamina, paga, debera ser el titular u operador que
haya causado el dao ambiental que sufrague los costos del saneamiento.
Ello considerando que los Estados y la sociedad que contribuye a la forma-
cin de los fondos pblicos no pueden ser los nicos obligados a correr con
los costos, mucho menos en pases donde los recursos econmicos son esca-
sos para cumplir con la satisfaccin de necesidades prioritarias.
Los hechos evidencian que los pasivos ambientales generados por la mi-
nera de uranio son externalidades del pasado, generados mayoritariamente
por concesionarios privados que se han convertido en pasivos fiscales del
presente, atento el carcter estatal de la CNEA. El debate entonces es dnde
incorporarlos: en las cuentas nacionales, con la consecuente disminucin de
los recursos fiscales que se asignan al problema, el deterioro de la calidad de
vida y de los sectores productivos afectados por la externalidad negativa?
cada vez ms, en diferentes contextos de lucha de la sociedad civil y colec-
tivos sociales. En un plano terico, un pasivo ambiental es una obligacin,
una deuda derivada de la restauracin, mitigacin o compensacin por un
dao ambiental no mitigado o reparado que responde a un legado de
contaminacin histrica, asociado a obligaciones exigibles, si sus efectos
resultan continuados en el tiempo. Su configuracin exige siempre como
obligacin ambiental y social su saneamiento y remediacin y siempre que
sea posible, de conformidad con el principio quien contamina paga,
debera ser el titular u operador que haya causado el dao ambiental quien
sufrague los costos del saneamiento.
Es necesario, igualmente, distinguir entre la remediacin del sitio (o sea
volver el sitio al estado en que estaba antes del dao), y la reparacin ntegra
del pasivo ambiental o la reparacin integral del dao ambiental, que tiene
que ver con los flujos de servicios que dejaron de generarse desde que se pro-
dujo el dao hasta el momento en que se alcanza la reparacin o el retorno del
lugar a como estaba antes del dao. En otras palabras, la sola remediacin del
CMF Los Gigantes y el CFC Crdoba, no significa que la reparacin del dao
ambiental sea ntegra y en consecuencia existira una relacin de graduacin
en cuanto a la obligacin de restauracin, cuya entidad debera guardar rela-
cin con los umbrales de aceptacin social de la comunidad afectada.
Por lo tanto, lo primero que hay considerar es que el marco jurdico
ambiental es un instrumento de poltica que debe definir las reglas bsicas
sobre quin o quines responden por los pasivos ambientales, hasta
dnde responden, y hasta cundo responden.
Otros aspectos relativos a los perfiles de la responsabilidad, se refieren a
las transferencias o cesiones de derechos que se hayan efectuado o se efec-
ten en el proceso privatizador, respecto de las reas que contienen pasivos
ambientales, que en trminos generales no afecta la accin directa que
podra ejercerse sobre cualquiera de las partes intervinientes en dichas tran-
sacciones, o sobre todas ellas, respecto de la remediacin de los pasivos
ambientales.
Los pasivos ambientales representados por el CMF Los Gigantes y el CFC
(Dioxitek), poseen las caractersticas y plantean los siguientes desafos:
a) Constituyen una obligacin, una deuda derivada de la restauracin,
mitigacin o compensacin por un dao ambiental o impacto no mitiga-
do o remediado. Este pasivo afecta de manera perceptible y cuantificable
elementos ambientales naturales (fsicos y biticos) y humanos, es decir la
304
salud, la calidad de vida e incluso bienes pblicos (infraestructura) como
paisajes y sitios arqueolgicos. Son considerados pasivos ambientales de la
minera de uranio aquellas instalaciones, efluentes, emisiones, restos o de-
psitos de residuos producidos por operaciones mineras, en la actualidad
abandonadas o inactivas y que constituyen un riesgo permanente y poten-
cial para la salud de la poblacin, el ecosistema circundante y la propiedad.
b) A esas caractersticas se adiciona que responden a un legado de con-
taminacin histrica, asociado a obligaciones exigibles, que afecta a recur-
sos naturales y bienes ambientales y culturales, cualquiera sea su titulari-
dad, que requiere de forma insoslayable que ese perjuicio sea reparado.
c) Surge, como consecuencia de estas caractersticas, la idea subyacente
de que esos pasivos ambientales necesariamente suponen la existencia de
un causante del mismo. La atribucin de la responsabilidad ambiental en
relacin en estos casos, puede desdoblarse en dos aspectos: primero, la
responsabilidad por la generacin del pasivo, o sea el causante y segundo,
la responsabilidad por su eventual reparacin, que no necesariamente va a
recaer sobre el mismo sujeto desde el punto de vista de la responsabilidad
extracontractual o contractual, segn correspondiere.
d) Esos pasivos ambientales generan la responsabilidad de recomponer
el dao ambiental y remediar los sitios contaminados, an cuando las alte-
raciones, modificaciones, vertidos e impactos en general, que han sido
causa generadora de los mismos, han sido producidos con anterioridad a la
entrada en vigencia de la legislacin nuclear, ambiental y minera aplicable
en cada caso (Leyes N 25018, 25675 y 24585). En estos casos el dao
ambiental existe, el pasivo ambiental debe ser remediado, an cuando no
ha sido generado en violacin al rgimen de responsabilidad ambiental
vigente. Pero ese dao ambiental no puede ser restringido en trminos
meramente patrimoniales o financieros, sino debe ser comprensivo tam-
bin de la lesin de intereses ms generales, de naturaleza eminentemente
social, igualmente susceptibles de valoracin y reparacin.
e) Los Criterios de Seguridad Radiolgica para la Gestin de los Resi-
duos Radiactivos provenientes de Instalaciones Minero Fabriles (Res. N
17/06), no garantiza seguridad para la poblacin afectada por las cons-
trucciones e instalaciones mineras a clausurar, la restauracin del medio
ambiente circundante y la adopcin de medidas tendientes a evitar la con-
taminacin de los cursos de aguas superficiales, subterrneas y de suelos.
f) No se han elaborado normas sobre la gestin de desechos o residuos
radiactivos. Se destaca al respecto que la Ley 25.018 seala la necesidad de
la gestin de los residuos radiactivos, no obstante lo cual a la fecha esta
norma no ha sido reglamentada. Las medidas deberan garantizar que los
desechos slidos permanecern bajo control adecuado y que se controlar
la liberacin de radn a la atmsfera y de los otros elementos contaminan-
tes al medio ambiente circundante.
g) No existe un programa de monitoreo de las instalaciones sujetas a
regulacin de la ARN. Segn la Auditora General de la Nacin (2000), la
extraccin de muestras es aleatoria en tiempo y en espacio, en un mismo
ao no se extraen muestras de todas las estaciones de muestreo o en algu-
nas estaciones transcurren aos entre la toma de una muestra y otra. El
objetivo de este muestreo es realizar un monitoreo ambiental, pero para
lograr resultados coherentes y lo ms reales posible es necesario contar con
series de datos completas, una manera de garantizar esto es con la elabora-
cin y cumplimiento de programas de monitoreo.
h) No existe coordinacin entre los organismos que tienen competen-
cia en materia de actividad minera nuclear (ARN, autoridad minera provin-
cial y Agencia Crdoba Ambiente SE) ni con otros organismos nacionales
tambin relacionados con la actividad minera. La ARN tampoco recibe ni
solicita informes aprobados por la autoridad ambiental y minera local,
relacionados con las acciones de prevencin y recomposicin exigidos por
la Ley 25675, el Ttulo XIII del Cdigo de Minera (Ley 24585) y la
normativa ambiental provincial, incluyendo los procedimientos de con-
sulta y efectiva participacin ciudadana previa.
i) Subsiste la percepcin social de una visin parcializada de las autori-
dades provinciales en favor de la actuacin de la CNEA. Esto tambin reco-
noce causas complejas, tales como la crnica debilidad institucional del
Estado, en buena medida debido a limitaciones presupuestarias, reflejada
en las dificultades de las autoridades mineras para asegurar una adecuada
supervisin y fiscalizacin del cumplimiento de las obligaciones ambien-
tales. A ello se adiciona, la ausencia de independencia institucional de las
evaluaciones y fiscalizaciones ambientales, que se manifiesta en la mayora
de las leyes de creacin orgnica las autoridades mineras provinciales, por
cuanto la misma institucin que promueve las inversiones mineras, intere-
sada por lo tanto en que stas se concreten a la brevedad, es la misma que
aprueba los informes de evaluacin de impacto ambiental y adems fisca-
liza el cumplimiento de la normativa ambiental y los planes de gestin
ambiental comprometidos.
j) Resulta urgente la constitucin y reglamentacin del Fondo para la
Gestin y Disposicin Final de los Residuos Radiactivos, creado por la Ley
N 25018 o de una fuente equivalente de financiacin.
306
k) Persiste la preocupacin en mejorar los sistemas de comunicacin
con la sociedad, procurando que ella disponga de la informacin objetiva
y suficiente para alcanzar una adecuada percepcin de la problemtica aqu
desarrollada.
l) Producida la remediacin y la etapa de post cierre, podr encargarse
de continuar las medidas de post cierre al Estado, siempre que el titular
demuestre que, a travs de la continuacin de las medidas indicadas, se
mantendr la estabilizacin fsica y qumica de los residuos o componentes
de dicha unidad, susceptibles de generar impactos ambientales negativos,
en cuyo caso, la CNEA conforme el art. 22 de la Ley 25675, deber contra-
tar un seguro de cobertura con entidad suficiente para garantizar el
financiamiento de la recomposicin del dao que en su tipo pudiere pro-
ducir en el futuro, o bien constituir un fideicomiso por un monto equiva-
lente al valor presente de los flujos futuros que se devenguen a perpetui-
dad, a fin de mantener las medidas de post cierre establecidas.
Un interrogante que plantea el seguro ambiental, en este caso a dife-
rencia de los seguros por responsabilidad civil convencionales, es la defini-
cin de quin es el beneficiario del seguro: la comunidad afectada, el
Estado o los legitimados como afectados por el dao ambiental? Las res-
puestas a esos interrogantes, en el caso de la remediacin de daos colecti-
vos producidos por pasivos ambientales, quizs requieran pensar en meca-
nismos fiduciarios especficos, con el fin de asegurar que los montos desti-
nados a la remediacin ambiental, tengan efectivamente ese destino.
En sntesis, las distintas problemticas sealadas en torno a la
remediacin de los pasivos ambientales generados por la minera de uranio
en Crdoba, reconocen como comn denominador, su relevancia y tras-
cendencia ambiental y social. En todos los casos, permanece como desafo
de anlisis y discusin futuros, la identificacin de los umbrales de acepta-
cin social y ambiental del nivel de resolucin del problema, o sea definir
hasta qu punto se requiere remediar, o se espera devolver un recurso o
sitio deteriorado a un estadio o grado igual o superior de calidad, segn la
percepcin social de las distintas comunidades afectadas.
NDICE
GESTIN Y REMEDIACIN DE PASIVOS AMBIENTALES:
POLTICAS Y ATRIBUCIN DE RESPONSABILIDAD
Por Alicia Morales Lamberti
1. Introduccin ..................................................................................................... 6
2. Pasivos ambientales: Configuracin Jurdica ...................................................... 9
2.1) Aproximacin conceptual ............................................................................ 9
2.2) Dao Ambiental y Remediacin de Pasivos ambientales ............................. 12
2.3) Antecedentes y evolucin de la jurisprudencia ............................................ 19
2.4) Atribucin de responsabilidad en relacin a los pasivos ambientales ............ 43
2.4.1) Retroactividad vs. irretroactividad ......................................................... 44
3. Pasivos ambientales mineros y conflictividad social .......................................... 59
3.1) Recepcin normativa ................................................................................. 62
3.2) Criterios de atribucin de responsabilidades: la experiencia de Bolivia ........ 65
3.3) Criterios de atribucin de responsabilidades: la experiencia de Per ............ 68
3.3.1) Pasivos ambientales mineros abandonados e inactivos ............................. 68
3.3.2) Atribucin de responsabilidad .............................................................. 69
3.3.3) Responsabilidad subsidiaria del Estado e inters pblico ....................... 70
3.3.4) Medidas de remediacin ambiental ........................................................ 70
3.3.5) reas de conservacin ambiental minera ................................................. 73
3.3.6) Bonos de responsabilidad social ambiental ............................................. 74
4. Instrumentos financieros para la gestin y remediacin de pasivos ambientales .. 75
4.1) Pasivos ambientales e instrumentos de internalizacin de costos ambientales 76
4.2) Los seguros ambientales .............................................................................. 78
6.3) Recepcin normativa ................................................................................. 78
4.3.1) Experiencia normativa internacional ...................................................... 80
4.3.2) Normas operativas para la contratacin de seguros ambientales ................ 83
4.3.3) Actividades incluidas y nivel de riesgo ambiental .................................. 85
4.3.4) Condiciones contractuales de las plizas de seguro de dao ambiental de
incidencia colectiva ................................................................................... 86
4.4) Asegurabilidad de pasivos ambientales ....................................................... 98
4.4.1) Cobertura de riesgos generados por pasivos ambientales ........................ 101
4.5) Pasivos ambientales y riesgo empresario .................................................... 105
4.6) Instrumentos de recomposicin y compensacin de daos ambientales ..... 108
4.6.1) Aplicacin de fondos de restauracin para pasivos ambientales ............. 109
4.6.2) Aplicacin de fondos de compensacin ambiental ................................ 110
4.7) Modalidades de financiamiento de la remediacin .................................... 113
5. Internalizacin de costos ambientales y contabilidad ambiental empresaria ..... 119
5.1) Categoras y clasificacin .......................................................................... 121
NDICE
308
5.2) Reconocimiento contable de los costos ambientales ................................... 122
5.3) Gastos ambientales y contabilidad ambiental ............................................ 124
5.4) Pasivos ambientales: reconocimiento y medicin....................................... 126
5.5) Responsabilidad por pasivos ambientales contingentes ............................. 127
5.6) Compensacin de responsabilidades y reembolsos previstos ....................... 128
5.7) Deterioro del valor de los activos ............................................................... 128
5.8) Medicin de la responsabilidad por pasivos ambientales ........................... 129
5.9) Provisiones para la restauracin y remediacin de pasivos
ambientales y costos de desmantelamiento o cierre ....................................... 131
5.10) Descuento de responsabilidades por pasivos ambientales
a largo plazo ............................................................................................... 131
5.11) Limites de la valoracin monetaria .......................................................... 134
5.12) La evaluacin monetaria del pasivo ambiental ........................................ 136
6. Programa para la gestin ambiental de sitios contaminados ............................. 140
6.1) Antecedentes ........................................................................................... 141
6.2) Objetivos y estrategias .............................................................................. 142
6.3) Componentes ........................................................................................... 142
6.4) Proyectos de implementacin ................................................................... 144
7. Avances normativos nacionales y provinciales
para la remediacin de pasivos ambientales ................................................... 145
8. Privatizacin, transferencia de activos y responsabilidad
por pasivos ambientales ................................................................................. 151
8.1) Pasivos ambientales y transferencia de activos de empresas privatizadas ...... 152
8.2) Transferencia de activos y pasivos configurados
como consecuencia del proceso industrial ................................................. 155
8.3) Experiencia regulatoria internacional ....................................................... 159
9. Polica ambiental hidrocarburfera, privatizacin y evolucin del marco normati-
vo para la gestin de pasivos ambientales ...................................................... 165
9.1) Introduccin. Poder de polica ambiental hidrocarburfera ........................ 165
9.2) Poderes reservados y facultades de coordinacin
ambiental interjurisdiccional ................................................................... 166
9.3) Desregulacin, privatizacin y pasivos ambientales hidrocarburferos ........ 168
9.4) Convenios para pasivos ambientales, suscritos con cada
una de las empresas petroleras capitalizadas: el caso de Bolivia .................... 172
9.5) Derecho intrafederal y coordinacin de acciones para la remediacin de pasivos
ambientales ............................................................................................... 174
9.5.1) Cofema. Comisin de provincias productora de hidrocarburos .............. 175
9.5.2) Organizacin federal de estados productores de hidrocarburos (ofephi).
El tratado interprovincial de los hidrocarburos ............................................ 176
9.5.3) Comit interjurisdiccional del Ro Colorado (CO.I.R.CO.) ........................ 177
9.6) Inventario, registro y remediacin de pasivos ambientales
generados por la actividad hidrocarburfera ................................................ 179
9.7) Gestin de los residuos petroleros ............................................................. 184
9.8) Remediacin y compensacin de sitios contaminados con hidrocarburos ... 187
309
NDICE
9.8.1) Prevencin de pasivos ambientales del transporte
y distribucin de gas natural ................................................................... 190
9.8.2) Gasoducto nor andino, yungas y cultura kolla ...................................... 194
9.8.3) Prevencin de pasivos ambientales del transporte de hidrocarburos ....... 198
9.9) Deuda ecolgica y pueblo originario Mapuche ......................................... 200
9.10) La reciente doctrina judicial de la corte suprema de justicia ..................... 202
9.11) Pasivos ambientales: avances normativos provinciales .............................. 214
9.12) Restitucin de yacimientos hidrocarburferos a las provincias
y certificacin de pasivos ambientales ........................................................ 222
10. Conclusiones y recomendaciones ................................................................. 229
BIBLIOGRAFA ...................................................................................................... 234
PRIVATIZACIN DE YACIMIENTOS CARBONFEROS RO
TURBIO (YCRT) Y REMEDIACIN DE
PASIVOS AMBIENTALES
Por Aldo R. Novak - Adriana C. Listoffsky
1. Marco institucional ....................................................................................... 246
2. Situacin ambiental de la cuenca carbonfera .................................................. 248
3. Marco legal y control ambiental ..................................................................... 254
4. Control y fiscalizacin de la direccin provincial de minera de Santa Cruz ..... 254
5. Intervencin de la secretara de ambiente y desarrollo sustentable .................... 256
6. La intervencin de la secretara de energa y de la comisin fiscalizadora de Ro
Turbio ......................................................................................................... 258
7. Relacin de sntesis ....................................................................................... 264
PRIVATIZACIN DE LA ACTIVIDAD AEROPORTUARIA Y REMEDIACIN DE LOS
PASIVOS AMBIENTALES
Por Carmen del Valle Arvalo - Lidia Medina de Bolletta
1. Marco Regulatorio ......................................................................................... 268
2. Contrato de concesin .................................................................................... 269
3. ORSNA: estructura y control ambiental ............................................................. 272
4. Proceso de identificacin y categorizacin de pasivos ambientales ................... 274
5. Renegociacin del Contrato de Concesin ...................................................... 277
6. Relacin de sntesis ....................................................................................... 278
A) Con relacin a la Remediacin Ambiental y Plan
de Inversin original: .................................................................................. 278
B) Con relacin al Control de Medio Ambiente: .............................................. 279
NDICE
310
PASIVOS AMBIENTALES DE LA MINERA DE URANIO:
CONFLICTIVIDAD SOCIAL Y AMBIENTAL
Por Alicia Morales Lamberti
1. Introduccin ................................................................................................. 282
2. Antecedentes. Estructura institucional y regulatoria ....................................... 283
3. Marco normativo ........................................................................................... 285
3.1) Funciones y criterios de control y regulacin de complejos minero fabriles de
uranio ....................................................................................................... 288
4. Pasivos ambientales: situacin actual .............................................................. 289
Complejo Fabril Crdoba (CFC): ....................................................................... 290
Complejo Minero Fabril los Gigantes (CMFLG): ................................................. 291
5. Proyecto de Restitucin Ambiental de la Minera
de Uranio (PRAMU) ......................................................................................... 291
6. Marco normativo de la Provincia de Crdoba .................................................. 292
7. Polticas de promocin nuclear versus polticas de remediacin ambiental ...... 294
8. Pasivos ambientales de la minera de uranio: deuda
ecolgica y social .......................................................................................... 296
9. Alternativas de tratamiento y remediacin ...................................................... 299
Complejo fabril Crdoba (CFC): ........................................................................ 299
Opcin 2: Traslado de las colas: ........................................................................ 300
Complejo minero fabril los gigantes (CMFLG): ................................................... 301
a) Tratamiento de los efluentes contenidos en el dique
principal ................................................................................................... 302
b) Dique principal ........................................................................................ 302
c) Colas de mineral de cfc: .............................................................................. 303
d) Colas de mineral del CMFLG: ........................................................................ 303
10 Relacin conclusiva de sntesis .................................................. 304
Se termi n de i mpri mi r en el mes de agosto de 2008,
en l os tal l eres de Mul ti Graf,
Argensol a 1942 de l a ci udad de Crdoba.

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