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CONFLICTOS INTER-ORGNICOS
Y MECANISMOS DE SOLUCIN

Elvio Emanuel Lepori
Sumario: I. Introduccin.- II. Conflictos inter-orgnicos.- III. Categoras de
conflictos inter-orgnicos-Soluciones.-IV. Legitimacin procesal del r-
gano.-V. Conflictos inter-orgnicos y Poder Judicial.-


I- INTRODUCCIN
Las entidades estatales manifiestan su actividad y voluntad a travs de sus rganos; el
concepto de rgano sirve, pues, para imputar a la entidad de la que el rgano forma parte, el
hecho, la omisin o la manifestacin de voluntad expresada por ste en su nombre
1
. As, el r-
gano como tal, carece de personalidad jurdica propia, no constituye un sujeto de derecho, sino
que integra la estructura de la persona jurdica, y es posible imputar su actuacin a esta ltima
(teora del rgano). Conceptualmente, la idea rgano supone la existencia de dos elementos
que, aunque susceptibles de diferenciacin, constituyen una unidad. Ellos son un elemento ob-
jetivo, caracterizado por un centro de competencias integrado por poderes o facultades, que se
refieren tanto a potestades en sentido tcnico como a cometido-, y otro de carcter subjetivo,
representado por la voluntad y capacidad necesaria de las personas fsicas que desempean la
titularidad del rgano
2
.
Ahora bien, aun cuando el rgano carezca de personalidad propia, el orden jurdico le re-
conoce cierta subjetividad en el plano estructural de la Administracin, dando lugar a lo que la
doctrina denomina relaciones inter-orgnicas. El presente trabajo pretende avanzar sobre estas
relaciones en el mbito de la Administracin Pblica centralizada y descentralizada, especfica-
mente sobre aquellas de tipo conflictivo, analizando los distintos supuestos que pueden plan-
tearse y los mecanismos de solucin que el ordenamiento jurdico habilita ante los mismos.

II- CONFLICTOS INTER-ORGNICOS
Sentado lo anterior, si bien jurdicamente cada rgano es titular de determinadas compe-
tencias (elemento objetivo), en la prctica entran en conflicto por la manera en que se determina
el sentido y alcance de sus facultades, y por ende, la manera en que son ejercidas (conflictos
positivos y negativos de competencia). Cuando las normas que rigen la competencia son inter-
pretadas en forma distinta por los eventuales encargados de aplicarlas, puede darse el caso de
dos rganos que se consideren igualmente competentes o incompetentes para intervenir
3
, o
bien que un rgano desconozca las facultades del otro para dictar tal o cual acto administrativo.
Iguales conflictos pueden presentarse en supuestos en los que ya no se discuta la competencia
en abstracto del rgano, sino la legitimidad de lo solicitado u ordenado por ste.

1
GORDILLO, Agustn - Tratado de Derecho Administrativo, t. I ed. Fundacin de Derecho Administrati-
vo, ao 2006, pg XII-1.
2
CASSAGNE, Juan Carlos Derecho administrativo, t. 1, ed. Lexis Nexis, ao 2006, pg. 224.
3
DROMI, Roberto Derecho Administrativo 7ta edicin (1998) pg. 210.
2

Consecuentemente, diremos que los conflictos inter-orgnicos se generan, en principio,
entre rganos con competencia materialmente distinta, y en los que, por lo tanto, privan relacio-
nes de cooperacin y coordinacin. En efecto, en las relaciones dominadas por el vnculo jerr-
quico, entendemos que no podra plantearse un conflicto en sentido estricto, en tanto siempre
privara la voluntad del rgano de grado jerrquico superior; el hecho de que exista igual com-
petencia en razn de la materia entre el rgano superior y el inferior, nos lleva a concluir esto.
Sin embargo, y pese a lo dicho el prrafo precedente, cabe aclarar que estos conflictos
tambin pueden presentarse en los casos en los que, si bien existira un vnculo jerrquico, el
mismo se encuentra limitado por la asignacin de competencias exclusivas que la ley hace al
rgano inferior, y que impide que el superior avance sobre las mismas. Esto puede deberse a
dos razones: (a) que el legislador haya referido expresamente a la competencia exclusiva del
inferior; o (b) que al regular las competencias del superior, no se hayan mencionado las de titu-
laridad del inferior y se haya vedado la posibilidad de avocamiento (Art. 3 de la LNPA)
4
. En es-
tos casos, la doctrina entiende ms apropiado hablar de un criterio de direccin entre rganos;
que supone que el rgano dirigente defina los objetivos que debe alcanzar el rgano dirigido, y
a su vez, conduzca la actividad de ste por medio de directivas de carcter general
5
.
En definitiva, en todos los supuestos mencionados se est en presencia de un conflicto en
el que se requiere la participacin de un tercer rgano con competencia para resolver la cues-
tin. No obstante, debemos aclarar que, en el presente, omitimos tratar los conflictos referidos a
una reclamacin pecuniaria de cualquier naturaleza o causa entre organismos administrativos
del Estado Nacional, centralizados o descentralizados, incluidas las entidades autrquicas, em-
presas del Estado, puesto que los mismos tiene tratamiento en la Ley 19.983, la que prev la
competencia del Procurador del Tesoro de la Nacin como tercero competente para resolver las
controversias.

III- CATEGORAS DE CONFLICTOS INTER-ORGNICOS-SOLUCIONES
Corresponde avanzar ahora respecto a los mecanismos de solucin de los conflictos inter-
orgnicos. Con este propsito, nos resulta de utilidad clasificar los conflictos segn exista o no
un tercer rgano administrativo con competencia para resolver el conflicto en el marco de la
administracin. As, en un primer grupo consideramos a aquellos supuestos en los que los r-
ganos en conflicto tienen un superior jerrquico comn; en este caso, y a consecuencia del
vnculo de jerarqua, el superior se hallara habilitado para resolver el conflicto. La solucin por
parte del superior vendra dado en razn de que ste, al poseer todas las competencias de los
inferiores, se encuentra habilitado para ejercer directamente la potestad en disputa; o bien, en-

4
Recordemos que en este punto, en lo que respecta a la Administracin Pblica Nacional, es de aplica-
cin el Art. 3 de la Ley 19.549 que establece que la avocacin ser procedente a menos que una norma
expresa disponga lo contrario.
5
BALBIN, Carlos F. Tratado de Derecho Administrativo, t. II ed. La Ley, Bs. As. 2011 - pg. 83.
3

contrndose prevista la posibilidad de avocamiento, el superior intervendra haciendo uso de la
competencia en conflicto y poniendo fin al asunto
6
.
En un segundo grupo, se ubican aquellos conflictos planteados entre rganos que no
cuentan con un superior comn que pueda dar finiquito a la controversia. Este sera el caso de
rganos que ejercen funciones exclusivas en la cspide de una organizacin administrativa,
pero tambin el de rganos cuyas competencias no resultan compartidas por el superior jerr-
quico en atencin a que han sido atribuidas de manera exclusiva; nos referimos a los casos en
los que media un vnculo de direccin originado en una jerarqua limitada. En esta segunda ca-
tegora, el interrogante por resolver es cul es el mecanismo de resolucin del conflicto a utili-
zar; abordaremos la cuestin en el ltimo apartado del presente trabajo.
Vale la pena considerar que, en lo que respecta a la Administracin Pblica Nacional, las
competencias otorgadas al Presidente comprenden a la de todos los dems rganos y entes
descentralizados creados en dicho mbito, por lo que es difcil observar los supuestos seala-
dos en la segunda categora; no obstante, podra plantearse un conflicto con otros rganos
constitucionales cuyas facultades no estn comprendidas por las del Poder Ejecutivo. Tambin
cabra considerar los casos de entes creados por el Congreso y que no son puestos bajo la jefa-
tura de ningn Ministerio del Poder Ejecutivo; por ejemplo, el caso de la Auditoria General de la
Nacin regulada por la Ley 24.156, al menos antes de que se constitucionalizara en el ao
1994.
En referencia a la relacin jerrquica que vincula al Presidente con todos los dems rga-
nos y entes de la Administracin, y que sera la razn por la que los conflictos entre dichos r-
ganos quedaran comprendidos en el primer grupo, la Corte Suprema ha manifestado que las
disposiciones de la Constitucin Nacional que confiere al Presidente el carcter de Jefe Su-
premo de la Nacin, a cuyo cargo se halla la administracin general del pas, y le facultan
para efectuar nombramiento y remociones de empleados y para requerir informes a todos los
ramos y departamentos de la Administracin, acuerdan fundamento normativo suficiente al
contralor administrativo que corresponde ejercer a la administracin central sobre las entidades
autrquicas en general
7
.

IV- LEGITIMACIN PROCESAL DEL RGANO
Puede un rgano demandar o ser demandado? En principio la respuesta es negativa
puesto que, al carecer de personalidad jurdica, no puede ser titular de un derecho u obligacin
que sirva de causa para acudir al Poder Judicial; la legitimacin activo o pasiva carecera de
sustento. Por otro lado, menos posibilidad habra de que un rgano accione contra otro rgano
perteneciente a la misma persona jurdica, pues admitiramos que la persona jurdica se de-
mande a s misma. Los rganos de una Administracin Pblica carecen de personalidad propia

6
Creemos que en estos casos sera un sin sentido que el superior se limite a indicar qu rgano tiene la
razn y no decida el fondo del conflicto.
7
Fallos 314:570.
4

y no pueden por esa simple razn sostener por s mismos un proceso y mucho menos, claro
est, hacerlo frente a la propia Administracin de la cual forman parte, prohibicin categrica
salvo que una ley lo autorice expresamente
8
.
Es oportuno recordar aqu que, como bien se ha dicho, la legitimacin se relaciona con la
titularidad del ejercicio del derecho a la accin o con la atribucin a un sujeto del ejercicio de los
poderes y las facultades, y supone una determinada relacin entre las personas y el objeto de la
Litis; para que el juez pueda examinar si efectivamente la pretensin es o no conforme a dere-
cho, se requiere algo ms que el genrico deseo ciudadano de la legalidad. Por mucha razn
que tenga, por evidente que sea la conformidad de la pretensin con el Ordenamiento, el juez
slo podr pronunciarse sobre la pretensin si existe una determinada relacin ente la parte y lo
pretendido, puesto que sin inters no hay accin
9
.
Ahora bien, las ideas vertidas, de fuerte arraigo en el derecho procesal bajo la idea de ligi-
timatio ad causam, necesitan ser revisadas a la luz de las nuevas normativas que escapan de
los moldes, y en especial en materia de Derecho Pblico, en donde se precisa reelaborar los
viejos conceptos propios del derecho privado. En efecto, a partir de 1994, el propio constituyen-
te ha admitido que ciertos rganos puedan acudir al Poder Judicial haciendo uso de legitimacin
procesal expresamente reconocida; hablamos del Defensor del Pueblo y del Ministerio Pblico.
Asimismo, la jurisprudencia de la Corte Suprema en el leading case Facultad de Ciencias
Mdicas U.N.L.P. c/ Universidad Nacional de la Plata
10
, reconoci la capacidad procesal de un
rgano de la propia institucin educativa la Facultad de Ciencias Mdicas- para accionar con-
tra la Universidad, en un caso de conflicto inter-orgnico. Es esta ltima cuestin la que interesa
aqu, pues nos abre la puerta para terminar de dilucidar el esquema de soluciones de las cate-
goras de conflictos apuntadas.

V- CONFLICTOS INTER-ORGNICOS Y PODER JUDICIAL
Volvamos a considerar aquellos conflictos entre rganos que no cuentan con un superior
comn que pueda dar finiquito a la controversia, o aquellos en los que los rganos poseen
competencias que no resultan compartidas por el superior jerrquico en atencin a que han sido
atribuidas de manera exclusiva al inferior (casos en los que media un vnculo de jerarqua limi-
tado legislativamente). En este punto adquiere importancia lo referido a legitimacin procesal,
puesto que son situaciones en las que la nica alternativa viable es la intervencin del Poder
Judicial. Por ello, el mencionado fallo de la Corte Federal -Facultad de Ciencias Mdicas-, vie-
ne a dar cabida a la legitimacin procesal del rgano y a la posibilidad de que la causa o con-
troversia
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pueda tener sustento en un conflicto inter-orgnico.

8
GARCIA DE ENTERRA, Eduardo FERNNDEZ, Toms Ramn Curso de Derecho Administrativo,
ed. Civitas, Madrid, Espaa, 1998, pg. 602.
9
GONZLEZ NAVARRO, Augusto Los rganos administrativos y la defensa de sus competencias,
publicado en La Ley 2008-F, 475.
10
Fallos 331:2257 (21-10-2008);
11
Nos referimos a caso, causa o controversia, en los trminos del art. 116 de la Ley Fundamental.
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Recordemos que la doctrina tradicional de la Corte Suprema sostiene que los diferendos
entre entidades dependientes de un superior jerrquico comn estn excluidos, en principio, de
la decisin judicial y que, si bien tal doctrina es de especial pertinencia para las distintas reparti-
ciones de un mismo departamento gubernamental, en razn de la comn gestin de los asuntos
propios de su competencia institucional, es tambin factible en caso de una jefatura nica de las
entidades afectadas
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. De no ser as, no podra haber control judicial posible sin lesionar la divi-
sin de poderes, al existir poder jerrquico pleno por ley en la Jefatura de la misma, con potes-
tades de conjurar sin inconvenientes y en virtud de su poder jerrquico cualquier conflicto susci-
tado dentro del mismo, por su poder de coordinacin y de unidad que le asiste.
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Sin embargo, los casos a que se refiere la posicin tradicional son los comprendidos en la
primer categora a la que hacamos referencia (existencia de vnculo de jerquico); los supuesto
de la segunda categora son los que precisamente viene a comprender la doctrina emanada del
precedente citado referido a los rganos universitarios. En efecto, del fallo surge que la compe-
tencia establecida por ley para determinado rgano es indisponible, inalienable e irrenunciable
en tanto no medie una modificacin, supresin o alteracin por parte del mismo ordenamiento
que se la confiri y, por lo tanto, negarle legitimacin para cuestionar los actos provenientes de
otro rgano en sustento de atribuciones que considera que le han sido sustradas, importara el
desconocimiento de aquellos preceptos y vedarle la posibilidad de formular un planteo con el
objeto de resguardar la competencia legalmente atribuida.
Igualmente, se desprende que parece razonable sostener que, si el legislador ha conferi-
do determinada potestad, tambin ha conferido los medios procesales para defenderla en caso
de considerar que ha sido avasallada y que, aun cuando esta situacin se produzca por la ac-
tuacin de un rgano superior, el inferior puede acceder a la va judicial a fin de que los jueces
resuelvan ese conflicto. La solucin prevista es clara, otorgar al rgano la facultad de deman-
dar ante el Poder Judicial en defensa de su competencia y como una extensin de la subjetivi-
dad reconocida en el mbito de las relaciones inter-orgnicas.
En definitiva, como regla, los conflictos inter-orgnicos son resueltos en el mbito de los
vnculos de jerarqua ello es lo que sucede generalmente-, sin embargo, en ciertos casos co-
mo los apuntados, la intervencin del rgano judicial se hace indispensable, y para permitir di-
cha posibilidad, no cabe otra opcin que reconocer el carcter de causa al conflicto y legitimar
al rgano para incoar una pretensin ante el Poder Judicial. Sin perjuicio de ello, una alternativa
viable sera que la propia legislacin determin los mecanismos de solucin de controversias,
sin necesidad de recurrir a principios que, como ocurre en el caso de la jerarqua, no resultan
aplicables a todos los casos.


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Fallos: 301:1117; 325:2888, entre otros
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CORONEL, Germn A - La intervencin judicial en los conflictos interorgnicos (El caso Universidad
Nacional de La Plata), publicado en: Sup. Adm.2009 (marzo), 15 La Ley 2009-B, 419.