CONTENIDO

Gobiernos autnomos hoy El desafo de los cambios 5

Claudia Pea
Las autonomas en Bolivia y su horizonte: un anlisis poltico 21
igo Errejn y Manuel Canelas
Problemas de alineamiento de las autoridades subnacionales en
el modelo de descentralizacin boliviano 33
Sergio Villarroel
El nuevo Estado vive en las leyes, el viejo en las actitudes.
Ahora quin podr cambiarnos? 51
Wilder Molina
Regionalismo y mitos ideolgicos como dispositivos de poder
para la construccin del imaginario de la autonoma departamental 61
Helena Argirakis
Las identidades y las especicidades socio-polticas regionales
como condiciones para la construccin autonmica 87
Maria Teresa Zegada
Rgimen scal autonmico y autonoma scal: un breve balance 103
Carlos Rocabado
Ritmos para la implementacin del rgimen autonmico 121
Fernando Aramayo
El proceso de descentralizacin municipal y la construccin de ciudadana en Bolivia 131
Martin Perez
Direccin estratgica para las Entidades Territoriales Autnomas (ETAS) 147
Eduardo Martinez
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autora: Claudia Pea Claros*
* Claudia Pea Claros actualmente es Ministra de Autonomas. Es Magister en
Desarrollo Sustentable y Licenciada en Ciencias de la Comunicacin Social.
Investigadora Social sobre temas de autonoma y descentralizacin, como
tambin en metodologas participativas con enfoque de gnero. Literata, editora
y compiladora sobre temas de medio ambiente, autonomas, descentralizacin e
interculturalidad. Ha esccrito libros de poemas, novela y cuentos.
GOBIERNOS AUTNOMOS HOY
- EL DESAFO DE LOS
CAMBIOS
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GOBIERNOS AUTNOMOS HOY
EL DESAFO DE LOS CAMBIOS

E
l proceso constituyente boliviano, que permite el reconocimiento de la plurinacionalidad
como base para la construccin de nuestro Estado, alberga tambin dentro de s el
proceso poltico y social de las autonomas. La caracterstica plurinacional, el ordenamiento
autonmico, y la economa plural, son los tres pilares sobre los cuales se sostiene el nuevo
orden constitucional.

Este orden constitucional es fruto de un complejo proceso de construccin de un nuevo
pacto poltico, que recoge acuerdos territoriales, sociales y econmicos bajo el nuevo
paradigma del Vivir Bien, donde las autonomas son un elemento imprescindible. Entre
otras, el pacto poltico constituyente ha sido capaz de recoger e integrar dos demandas
histricas que hacen a la debilidad estructural del Estado boliviano. Desde su mismo
surgimiento, el orden republicano margin a los pueblos indgena originarios, negando
su derecho a ejercer su cultura y sometindolos a procesos de explotacin y genocidio;
al mismo tiempo que centraba la vida econmica alrededor de la explotacin minera,
ignorando y subvalorando grandes extensiones del territorio, privando a las poblaciones
en ellos asentadas de su proteccin y benecios.

Fruto de ambas ausencias surge por un lado la reivindicacin de los pueblos originarios
para ser incluidos en el Estado boliviano desde sus caractersticas propias y sobre la base del
reconocimiento de sus derechos culturales colectivos, mientras que desde el oriente boliviano
se expresa la voluntad autonomista como un necesario proceso de descentralizacin.

A partir del ao 2000 con la Guerra del Agua, los movimientos sociales reivindican la
necesidad de un nuevo pacto poltico nacional para superar la democracia pactada a travs
de un Estado realmente participativo y democrtico, para todos los bolivianos y bolivianas.
El ciclo de protestas que se inaugura entonces, pone en duda los principios del sistema
neoliberal, que haban reducido la participacin estatal en la economa, privatizado las
empresas pblicas y desde la democracia pactada, limitando la participacin social en las
decisiones polticas y estructurales.
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Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
Fruto del remezn y los desplazamientos polticos que produce el ciclo de protestas, no
tarda en surgir una agenda paralela sostenida por las elites salientes ahora parapetadas en
causas regionales, que en un primer momento exigen el respeto al estado de derecho, y
luego construyen la exigencia de las autonomas, al recoger y apropiarse de una demanda
histrica del oriente boliviano.

Hasta septiembre de 2008 conviven as dos visiones enfrentadas de pas, que se
maniestan concretamente por un lado con la agenda de octubre de 2003, que exige la
nacionalizacin de los hidrocarburos y la realizacin de la Asamblea Constituyente; y por
otro lado la agenda de enero de 2004, promovida por la elite crucea fundamentalmente.
Ambas visiones se vieron continuamente confrontadas entre 2003 y 2008. De este modo,
por ejemplo, en diciembre de 2005 la eleccin de Presidente se da junto a la eleccin de
prefectos a nivel departamental; y en 2006 son elegidos los representantes constituyentes
al mismo tiempo que se realiza un referndum por autonomas departamentales.

Es recin en agosto de 2008, cuando el Presidente Evo Morales es raticado en el
referndum revocatorio, que se maniesta con claridad el respaldo popular a su gobierno,
lo cual llevara en los meses siguientes (septiembre y octubre de 2008) a debatir el texto
constitucional hasta alcanzar los acuerdos de Cochabamba, destrabando el pacto poltico
nacional sobre la base del horizonte poltico del Estado plurinacional y con autonomas. En
esas negociaciones, el rgimen autonmico (la denicin de su amplitud y profundidad)
se constituye en el principal eje articulador del acuerdo constituyente.

Cuando el pueblo aprueba la nueva Constitucin Poltica del Estado, el 25 de enero de 2009
y cuando sta es promulgada el 9 de febrero del mismo ao, se maniesta con absoluta
claridad la victoria de la fuerza social y poltica indgena popular, que haba propugnado la
necesidad de escribir un nuevo pacto poltico que reconozca nuestra plurinacionalidad y
selle la unidad de las bolivianas y los bolivianos.

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I. Contexto histrico en el que surge el proceso autonmico

El proceso autonmico boliviano surge en un contexto histrico muy particular,
que determina en gran medida la losofa que lo sustenta y sus caractersticas
bsicas. Si bien el ordenamiento autonmico responde a dos reivindicaciones que
hunden sus races en procesos histricos de largo alcance (la lucha de los pueblos
indgenas y la lucha regional crucea, fundamentalmente), ste se cristaliza en
el periodo 2006 2010 como parte de la reconstruccin del Estado boliviano a
travs de la Asamblea Constituyente, que termina tambin sellando un nuevo
pacto social alrededor de un horizonte de poca hegemnico. Este horizonte de
poca est sustentado en tres pilares: Estado plurinacional, rgimen autonmico,
industrializacin de los recursos naturales al interior de una economa plural.

Sin embargo, ampliando la mirada al tiempo que abarca el llamado ciclo de
protestas (iniciado el ao 2000 con la Guerra del Agua), vemos que el proyecto
estatal autonmico se va construyendo en un proceso, en primer lugar, de
develamiento de una crisis estatal que constata:
La insuciencia y corrupcin de los mecanismos de representacin social,
La existencia de una gobernabilidad falaz porque se sustenta en pactos que
reproducen apenas la cscara de la formalidad democrtica, y
La ausencia casi total de movilidad social en los espacios de representacin
poltica.

Esta constatacin, unida al creciente distanciamiento entre Estado y sociedad civil,
quiebra la hegemona que hasta entonces haba permitido la perpetuacin de la
lite econmica urbana en las estructuras estatales (que haba llegado a conformar
incluso una clase poltica).

Este develamiento de la crisis estatal, convertido en sentido comn, da paso
en segundo lugar a la lucha poltica por el control del poder estatal. Esta lucha
poltica expresa y fortalece, en la misma medida en que es puesta en prctica, la
voluntad de poder de las clases subalternas. As, entre 2003 y 2008 vivimos lo que
se ha llamado empate catastrco: dos visiones de pas y dos modelos de estado
confrontados entre s, en un contexto de insurreccin del orden simblico que
generaba incertidumbre e inestabilidad poltica exacerbadas.

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Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
De este modo no fue suciente la toma del poder estatal formal por parte de
la corriente subalterna indgena, campesina y popular. Se produce entonces una
lucha territorial por el poder, cuyo desenlace pasa inclusive por la demostracin de
fuerza de masa en las calles, y por la demostracin de la capacidad de sustentar y
mantener dicha fuerza de masa.

Pero la superacin del empate catastrco no pasa solamente por poner en
prctica la fuerza y el nmero: tambin pasa por la capacidad de articular proyectos
histricos que hasta ese momento se haban mantenido ajenos y diferenciados
entre s. A partir del ao 2000, las fuerzas populares van tejiendo encuentros y
pactos polticos y discursivos. En la crisis de octubre del 2003 se maniesta de
forma natural y espontnea una unidad reivindicativa (la Agenda de Octubre)
capaz de contener dentro suyo una densidad histrica y una fuerza moral tal,
que dispara un proceso poltico estructural de cambio estatal profundo y de
descolonizacin social.

Esta capacidad de articulacin es posible, en gran parte, por la capacidad de
propuesta poltica concreta. As, mientras las antiguas lites polticas se parapetan
tras la bandera autonmica en el oriente boliviano (que en lo sustantivo gira
alrededor del djenme hacer lo que quiera en mi acotada hacienda), el bloque
indgena, campesino y popular construye una propuesta de alcance estatal nacional,
que logra nalmente expresarse a travs de la compleja dinmica constituyente, y
tambin a travs de los necesarios pactos polticos alcanzados en Cochabamba y
en el Congreso, en septiembre y octubre de 2008.

El orden resultante, que es la nueva Constitucin Poltica del Estado, si bien
expresa a las fuerzas polticas y su capacidad de negociacin, expresa ante todo
ese nuevo sentido comn que nace del cuestionamiento a un Estado ajeno y a
un orden social y econmico injusto, excluyente y antinacional. Pero no se basa
solamente en la negacin, sino que ms que nada se sustenta en la armacin de
las diversidades que nos componen como pas, y en la pertinencia de las mismas
al vislumbrar un mejor ejercicio del poder estatal.

El proceso histrico que da a luz a nuestro proyecto estatal autonmico, determina
en consecuencia las particularidades del mismo:

1. Nace de un proyecto histrico vencedor, por tanto hegemnico, que logra
instituirse en horizonte de poca plurinacional. Este horizonte propugna
la democratizacin del Estado (en lo formal, lo territorial y lo simblico), el
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incremento de la participacin estatal en la economa, y el fortalecimiento de
las instituciones propias de las naciones originarias.
2. Dicho proyecto histrico resulta vencedor en un doloroso y angustiante proceso
de polarizacin poltica, con numerosos pasajes de violencia poltica y violencia
racista, que se suceden en la calle de manera pblica, cuestionando las bases
mismas de la economa moral de la sociedad boliviana. Este proceso desnuda
la lgica dual que hasta entonces haba gobernado, de manera socapada pero
denitiva y totalizante, las relaciones sociales en el pas: indio / blanco, pobre /
rico, campo /ciudad, civilizacin / barbarie, etc.
3. El proyecto estatal autonmico nace de un proceso nacionalizador, en el
sentido de que pretende superar al Estado excluyente, ausente de la mayor
parte del territorio nacional, por un Estado que parta del reconocimiento de la
existencia de mltiples naciones, en el que todos y todas se sientan incluidos
y representados. Ante la pretensin de algunas lites polticas regionales de
utilizar la reforma autonmica para institucionalizar prcticas separatistas, la
polarizacin poltica reciente tiene resultados nacionalizadores en la medida
en que su resolucin contribuye a consolidar el proyecto nacional, gracias
al fortalecimiento del Estado y a la inclusin de las clases subalternas en los
espacios de poder y decisin.
4. El proyecto estatal autonmico parte de un trpode societal: plurinacionalidad,
autonomas, economa plural. Este trpode no solamente es complementario,
sino que tambin es indivisible. As, para entender el proyecto estatal
autonmico, es necesario tomar en cuenta los principios de la plurinacionalidad
y del nuevo orden econmico que propugna la Constitucin, no solamente
como expresiones de la diversidad, sino tambin y fundamentalmente como
concrecin de un proyecto histrico y proyeccin de un futuro deseable.

Habiendo sido promulgada la nueva Constitucin Poltica del Estado en febrero
de 2009, el proyecto estatal autonmico termina de consolidarse en julio de
2010, con la promulgacin de la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin
Andrs Ibez. Queda as congurado un orden autonmico complejo, con cuatro
tipos de autonomas: departamental, indgena originario campesino, municipal,
y regional. Se precisan competencias para las autonomas y para el nivel central
del Estado, y se denen mecanismos de coordinacin para asegurar un proceso
armnico y ordenado.

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Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
II. Escenario poltico actual

En los recientes aos de mayor efervescencia poltica, la proyeccin del rgimen
autonmico nos ha tenido acostumbrados a la grandilocuencia: cabildos
multitudinarios, sonoros pronunciamientos de comits cvicos, radicales amenazas
de enfrentamiento y catstrofe, profusa simbologa que, sobre todo en el oriente,
acaparaba el paisaje urbano, etc.

Una vez superado el empate catastrco, la discusin autonmica se ha replegado
a espacios ms discretos, aunque sin abandonar completamente los escenarios
del debate pblico.

Seguramente esto tiene que ver con el masivo repliegue de las dirigencias
regionales autonomistas, una vez puesto en duda su inters cvico y vislumbrados
posibles intereses ms oscuros y trgicos alrededor de sus constantes llamados a
la movilizacin ciudadana, sobre todo en Santa Cruz. Pero ms que ello, tiene que
ver de manera denitiva con la victoria poltica del bloque indgena, campesino
y popular, la cual tiene entre sus principales consecuencias haber denido para
las autonomas un sentido y una direccin muy diferente a la propugnada por la
tradicional elite poltica parapetada en los departamentos de la media luna.

El texto resultante de la Constitucin Poltica del Estado dota a las autonomas
de un contenido acorde a las luchas populares y a la construccin del nuevo
Estado Plurinacional, el cual no se maniesta solamente a travs de un nuevo
rgimen de descentralizacin, sino que tambin asegura mayor representatividad
en los espacios estatales, una ampliacin de los espacios democrticos, mayor
presencia del Estado en la economa, espacios polticos ms incluyente y abiertos
a la sociedad civil, etc.

De este modo, cuando se hace pblico el proyecto de la Ley Marco de Autonomas
y Descentralizacin Andrs Ibez, no sucede la rearticulacin del Bloque de la
Media Luna, ni se llevan a cabo masivas manifestaciones en el oriente autonomista,
ni hay tampoco una importante resistencia al proyecto gubernamental. Existe s
el debate, en algunos casos intenso respecto de aspectos concretos (y no poco
relevantes) del proyecto de ley; pero el debate y la aprobacin en sesin de
Asamblea Legislativa Plurinacional no se produce rodeada de movilizaciones ni
ultimtum.

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Despus de su aprobacin, son otros los temas que copan la agenda meditica,
reclamando la atencin de ciudadanos y autoridades.

Del otro lado, los primeros meses posteriores a la eleccin de las primeras
autoridades autonmicas en la historia del pas, estn dedicados a la compleja
tarea de la adecuacin institucional (lo cual no es poca cosa si hablamos de
autonoma departamental, tomando en cuenta que se pasa de una institucin que
bsicamente representa al Presidente en las regiones, a una institucin autnoma
llamada a gobernar el territorio departamental). Esos primeros seis a ocho meses
el trabajo es arduo en los gobiernos departamentales sobre todo. Temas que van
desde denir cmo se va a tratar el tema de permisos de viajes y viticos, hasta
la negociacin de presupuesto para las asambleas departamentales, son asuntos
que merecen la atencin de los directamente involucrados. En este rosario de
decisiones y deniciones burocrticas no est mayormente presente la prensa,
pero es en estos meses donde se va conformando la nueva cultura organizacional
de esos nuevos gobiernos departamentales.

El trnsito es menos trabajoso para los gobiernos municipales, que desde mediados
de los aos noventa ejercen un manejo autnomo de su institucionalidad.

Se puede decir que es desde mediados del 2011 que los gobiernos municipales y
departamentales levantan la cabeza y dejan de ocuparse nicamente de lo interno,
para posar su mirada en lo que alrededor de ellos crece y muta, incluyendo sus
propios territorios y sociedad civil.

Sin embargo, a pesar del repliegue noticioso respecto de las autonomas, cada
cierto tiempo las empresas de informacin vuelven la mirada hacia el proceso
autonmico para hacer un recuento de los avances y novedades del mismo. Y si
bien es siempre saludable tomar en cuenta las caractersticas del proceso histrico
inmediato en el cual se gest y alumbr el rgimen autonmico, tambin resulta
necesario esbozar algunas caractersticas del momento actual, que de una u otra
forma inciden en la gestin pblica local:

1. El cuestionamiento de la representatividad de los espacios del poder estatal,
que ocurre primero en la esfera del gobierno nacional (2003 en adelante), se
expande en un segundo momento tambin a los espacios de poder poltico
regional. A medida que el fenmeno se extiende y se fortalece, se aanzan
a la par liderazgos regionales que antes slo aspiraban a copar espacios
en las organizaciones sociales populares. De este modo, las elecciones
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Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
departamentales y municipales de abril de 2010 alumbran un nuevo escenario
poltico, donde las autoridades electas comparten en general dos caractersticas
importantes:
Vienen de la lucha poltica desde las organizaciones de la sociedad civil, y
Nunca antes haban desempeado cargos en la estructura estatal.

2. Queda pendiente la tarea de investigar de manera meticulosa y cientca ese
momento, pero lo que en general sucede es una especie de choque cultural:
los recin llegados entran a los gobiernos locales cargados de sus prcticas
organizativas, de sus agendas sectoriales y de una actitud an sorprendida
respecto de los nuevos espacios conquistados.

Y precisamente ese nuevo espacio conquistado, atravesado de la nueva lgica
constitucional y del mandato de la reciente reforma autonomista, les recibe sin
haber an experimentado en la realidad de los procesos y de las relaciones,
mutaciones signicativas ni reformas burocrticas que reejen el espritu de
los cambios.

Sucede entonces que los recin llegados representantes del pueblo deben no
slo ocupar la casa (la nueva casa) sino tambin, desde el instante mismo de
su arribo, imaginar y ejecutar reformas para responder a las expectativas de los
sectores a los que representan, en un escenario institucional que en s mismo
est siendo cuestionado y reformulado.

3. El proceso descentralizador sucede en un momento histrico de nuevo y
fortalecido protagonismo del gobierno nacional.

Este acierto tiene que ver en su raz con una caracterstica primordial de nuestro
proceso, y es el hecho de que la fuerza moral del proceso revolucionario
popular se canaliza en gran medida a travs del liderazgo del Presidente Evo
Morales, como encarnacin de la lucha y del deseo del pueblo.

Una segunda caracterstica primordial es la disponibilidad de recursos
econmicos para emprender los diversos proyectos de integracin y desarrollo
en todos los territorios del pas. Las nuevas autoridades que ejercen en espacios
en proceso de cambio institucional, asisten y son parte tambin de un proceso
concreto y extendido de construccin del pas.

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De este modo, mientras la Asamblea Legislativa Plurinacional construye las
leyes del nuevo Estado, desde los ministerios y las empresas estratgicas se
canalizan proyectos de infraestructura caminera, electricacin, generacin
de energa, industrializacin, etc., que van construyendo tambin, desde lo
concreto del territorio, el nuevo Estado que deja de ser aparente para irradiar
su presencia en todos los municipios y comunidades del pas.

4. Tenemos entonces que la autonoma sucede y busca su profundizacin, en un
momento histrico de expresin de un liderazgo clave, el del presidente Evo
Morales, que aglutina a su alrededor la fuerza moral del proceso poltico y la
concepcin nacionalista y abarcadora del accionar del Estado.

5. Otra caracterstica, no menos importante y resultante de las anteriores, es que
se ha superado ya una primera fase de construccin del bloque hegemnico
popular, con su lucha discursiva, polarizacin poltica y enfrentamiento fsico
real.

Lo relevante es que la denicin y cierre de esa primera fase se dio a la par
de un trabajo tambin tortuoso de diseo, fundamentacin y consolidacin
de los cimientos econmicos (entre otras medidas, la nacionalizacin de los
hidrocarburos) que permiten hoy esa construccin concreta y territorial de la
nacin boliviana que como hemos dicho se expresa a travs de obras de
infraestructura bsica que constituan una deuda histrica y estructural con las
regiones, sus pueblos y su contribucin a la riqueza y desarrollo del mundo;
pero que tambin se expresa a travs de una lgica redistributiva dirigida
no solamente a luchar contra la pobreza, sino tambin a cerrar las brechas
econmicas y las desigualdades sociales, econmicas y territoriales.

6. Nos encontramos entonces en una nueva fase del proceso, donde ya no se
discute el horizonte histrico, y se asume como (casi) natural la presencia de
un Estado fortalecido, protagonista y decisor, que ejecuta iniciativas, promueve
polticas pblicas, plantea agenda a nivel mundial. Un Estado que, consolidada
su base hegemnica en lo poltico y en lo econmico, se declara capaz de
plantear(se) una agenda concreta que mira con conanza y ambicin al futuro:
la Agenda del Bicentenario.

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Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
III. Las fuentes y el escenario: los desafos del proceso
autonmico

Al interior del proceso autonmico tambin hemos ingresado en una nueva fase.
Superada la discusin respecto de las caractersticas del modelo autonmico
boliviano a partir de la aprobacin y promulgacin de la Ley Marco de Autonomas,
y consolidada la distribucin competencial, la marcha del proceso ya depende
menos de las dinmicas nacionales y s depende ms de los procesos locales.

Hemos hablado del fortalecimiento del Estado Plurinacional. Existe sin embargo,
una distancia entre la fortaleza del gobierno nacional y la situacin de los
gobiernos autnomos, ya que el escenario nacional general no se corresponde
necesariamente con los escenarios locales restringidos, donde se desarrollan otras
pugnas y se resuelven otros pactos, atravesados por dinmicas que muchas veces
suceden soterradas, pero que de tiempo en tiempo suben a la supercie para
desplegar su fuerza y sus reivindicaciones.

Es cierto que el escenario municipal ha cambiado a partir de la nueva Constitucin:
alcaldes y alcaldesas son electas/os en listas separadas respecto de los miembros
del Concejo Municipal. De esta forma, ya no son los concejales y concejalas
quienes deciden quin ser el alcalde o alcaldesa, sino que la eleccin la realiza
directamente el pueblo que vota. Esto ha demostrado otorgar mayor continuidad
a la gestin, ya que el cargo de alcalde / alcaldesa ya no es resultado de pactos
polticos temporales y prebendales.

La lucha poltica que actualmente sucede al interior de los municipios toma
sin embargo otros cauces, y tiene que ver, cuando se presentan problemas de
gobernabilidad, con pugnas entre dirigentes de organizaciones sociales, lderes
polticos y autoridades electas, alrededor de reivindicaciones sectoriales o alrededor
de las pugnas por el liderazgo local.

Un desafo importante para la autonoma municipal es trabajar la consolidacin
de la institucionalidad del municipio, superando la lgica antigua que concibe los
espacios de gobierno como espacios para el ms discrecional ejercicio del poder,
como si tal como un dueo de hacienda dispone de todo lo que en ella habita y
existe, tambin se pudiera disponer, desde el gobierno municipal, de todo lo que
en el municipio otorga oportunidades econmicas y polticas.

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Superar esa visin colonial implica concebir al gobierno municipal como un espacio
de gestin pblica gobernada con lgica institucional, que ms que un feudo, se
trata de un lugar desde donde se ejecutan medidas y mecanismos dirigidos al vivir
bien de todos y todas. Lgica institucional por tanto, pero tambin visin social,
lgica redistributiva, transparencia, participacin. Este cambio pasa entonces por
la construccin, en lo local, de un nuevo modelo de ejercicio del poder (alejado
de la cultura patronal), el cual deber ser en primer lugar encarnado por las
mismas autoridades municipales en su trabajo cotidiano, para luego proyectarlo
al conjunto social.

En lo tcnico y limitndonos todava al mbito municipal, las autoridades enfrentan
un desafo muy preciso, que es el de disponibilidad de conocimiento y habilidades
tcnicas, administrativas y nancieras, sobre todo en municipios alejados donde
queda casi todo por hacer, pero donde los tcnicos con formacin universitaria no
llegan, por las enormes distancias que deben recorrer o por la exigua retribucin
que ese municipio les puede ofrecer.

Decamos antes que las empresas de informacin haban replegado su inters
respecto de los temas autonmicos en los ltimos aos, y esto es ms verdad
todava cuando hablamos de las autonomas indgenas, que son tal vez el mejor y
ms preciso medidor respecto de la inclusin de la pluralidad en la construccin
del Estado Plurinacional. En efecto, en los once municipios en conversin a
autonomas indgenas y a partir del referendo del ao 2009, se han venido dando
signicativos procesos de deliberacin social y participativa respecto de la norma
fundamental de los futuros gobiernos indgena originario campesinos en Bolivia.

Pero qu es lo que se ha estado deliberando en los once municipios en conversin a
autonomas indgenas? En primer lugar, la representacin de los pueblos indgenas
y los sectores no indgenas en las asambleas estatuyentes, pero tambin las cuotas
de representacin de cada colectivo social: deberemos representarnos por
comunidades? Por sector? Por organizacin? Cul es la participacin justa de los
jvenes, de las mujeres? No slo para la conformacin de la asamblea estatuyente,
sino tambin luego, ya en la deliberacin del estatuto, la representatividad ha sido
un asunto de mayor importancia en todos esos procesos. Era de esperarse que
as fuera, pero tambin ha sido una expresin de las tensiones que actualmente
atraviesan las naciones indgena originario campesinas, porque la modernidad
reconoce sujetos de representacin que no coinciden necesariamente con los
sujetos representables al interior de una sociedad indgena tradicional.

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Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
La conformacin de los gobiernos autnomos indgenas tambin da cuenta de
esas tensiones, y los pactos contenidos en los estatutos expresan las soluciones
a las que se han arribado, despus de arduos procesos de discusin en algunos
casos. Esos pactos, que por su misma naturaleza seguramente sern revisados en
el futuro, irn dando cuenta de los procesos de fortalecimiento o debilitamiento de
las normas y procedimientos propios, en cada caso.

Dos grandes desafos se vislumbran en el horizonte de los primeros gobiernos
indgenas de la historia de Bolivia: en primer lugar, el desafo de la gestin. El
juego de cintura que las normas administrativo nancieras del nivel central
del Estado le permitan a las autonomas indgenas, y la capacidad de las mismas
de mantener un manejo eciente y transparente de sus recursos, va a marcar el
destino de las futuras iniciativas de autogobierno de los pueblos indgenas. En
segundo lugar hay que recordar que una de las razones de ser de las autonomas
indgenas es la gestin territorial. Los nuevos gobiernos indgenas debern tambin
demostrar modelos sostenibles y participativos para garantizar la gestin territorial
en benecio de todos y todas sus mandantes.

Para ello ser necesario desarrollar o fortalecer una visin estratgica del territorio
comprendido al interior de cada unidad territorial, y se es un desafo para todos
los gobiernos autnomos. Venidos de una tradicin colonial donde cada pequeo
territorio era un pequeo feudo, el proceso actual y la Agenda del Bicentenario
desafan a las autoridades autonmicas a ejercer gobierno y a desarrollar una
visin compartida respecto del desarrollo regional.

Pero no se trata solamente de mirar lo que se tiene al interior de cada frontera,
sino ms bien de levantar la mirada y a partir de una visin nacional, distinguir las
oportunidades y desafos que, para cada regin, representa la dinmica econmica
actual.

Desde un nuevo horizonte histrico, y en este proceso de crecimiento econmico
y acelerada vinculacin nacional, en un Estado cada vez ms incluyente y
abarcador, con nuevas lites en el poder y en una sociedad que ha remozado
sus posibilidades de movilidad social, las autoridades autonmicas estn ante el
gran desafo de aquilatar esto que ahora somos y que no ramos antes, esto que
podemos ser, y ejercer el poder ya no desde una visin restringida y personal, sino
ms bien desde una mirada extensa y ambiciosa.

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El proceso autonmico se da en un marco de oportunidades: ya no se trata de
administrar la pobreza, sino de articular las potencialidades y las iniciativas locales
al gran proyecto del Estado Plurinacional.

Desde lo pequeo participar en lo grande, desde lo especco alimentar y nutrirse
de lo general; tal vez sea se el primer desafo de los gobiernos autnomos y de
sus autoridades.
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Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
autores: igo Errejn y Manuel Canelas *
* Iigo Errejon, doctor en ciencias polticas por la Universidad
Complutense de Madrid e investigador de la misma. Miembro de la
Fundacin CEPS.

* Manuel Canelas, licenciado en ciencias polticas y de la administracin
por la Universidad Complutense de Madrid y mster en gobierno y
administracin pblica por el Instituto de investigacin Ortega y Gasset.
LAS AUTONOMAS EN
BOLIVIA Y SU HORIZONTE:
UN ANLISIS POLTICO
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LAS AUTONOMAS EN BOLIVIA Y SU HORIZONTE:
UN ANLISIS POLTICO
Introduccin: qu vamos a contar y por qu es importante

Este texto pretende ubicar la cuestin autonmica en la perspectiva del proceso poltico
de transformacin estatal abierto en Bolivia, pues asume que el Estado es un campo
de conicto y entendimiento dinmico y cambiante en funcin de los equilibrios entre
diferentes fuerzas, y que la mejor forma de explicar las conguraciones institucionales es
desentraando los acuerdos, y las pugnas, que estn en su raz, en tanto que compromisos
histricos entre grupos.

Por ello se busca entender el actual modelo territorial y su concrecin jurdico-
institucional como el resultado, contingente y dinmico, de una serie de negociaciones,
tensiones y disputas entre diferentes demandas, proyectos y grupos sociales, que han
cristalizado en una nueva forma histrica de organizar la convivencia, en un nuevo
marco para la distribucin y articulacin geogrca del poder poltico en el pas.
El anlisis parte del largo proceso constituyente boliviano (2006-2009), en medio de una
profunda crisis estatal, para rastrear en l la emergencia de las reivindicaciones autonomistas,
su relacin con otros proyectos de Estado y su papel en el conicto poltico. Esta trayectoria
termina en el acuerdo plasmado en la Constitucin Poltica del Estado. A continuacin, se ofrecen
perspectivas de futuro para el modelo autonmico en Bolivia en tanto que sedimentacin
de un equilibrio de fuerzas y un proyecto estatal determinado en el que se inscribe.
Las autonomas en el proceso constituyente boliviano
Un proceso constituyente es siempre un momento radicalmente poltico, de apertura de
la discusin y cuestionamiento de las posiciones polticas heredadas por la irrupcin de
sujetos sin parte en el orden anterior (Rancire, 2007); esta emergencia desnaturaliza el
orden anterior y se encamina a la construccin de un nuevo acuerdo que siente las bases
de la nueva comunidad poltica. En ese sentido, es un momento especialmente favorable
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Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
para que aoren las diferencias polticas o se politicen demandas hasta entonces vividas
como cuestiones secundarias. Se trata de un horizonte de oportunidad para la expresin
de las ms diversas tensiones y aspiraciones de una sociedad.

El proceso constituyente boliviano se abri tras una prolongada crisis del sistema poltico,
enmarcada en una debilidad estructural del Estado. A inicios del siglo XXI, un ciclo
especialmente intenso y profundo de protestas y revueltas sociales conocido a posteriori
como el ciclo rebelde 2000-2005 (Cabezas, 2007; Hylton y Thomson, 2007; Dunkerley,
2007) precipit la crisis del modelo econmico neoliberal y el colapso del sistema de
partidos que discurri paralelo a ste. El Movimiento Al Socialismo- Instrumento Poltico
para la Soberana de los Pueblos (MAS-IPSP) asumi el poder en enero de 2006 catalizando
una movilizacin popular antineoliberal destituyente, que para entonces haba producido
una agenda de cambio poltico: la nacionalizacin de los hidrocarburos, la reforma agraria,
la apertura de un proceso constituyente para la descolonizacin del Estado.

Dos imaginaciones espaciales y dos proyectos de Estado
As, pues, el proceso constituyente naci marcado por una hegemona relativa que en otro
lugar hemos denido como nacional-popular e indgena (Errejn, 2011), el ascenso de
un relato que identicaba la recuperacin y el avance de la nacin con la centralidad de los
sectores indgenas y empobrecidos. Su proyecto de modelo territorial de Estado era el de
la plurinacionalidad y las autonomas indgenas. Como estudi Pablo Dvalos para el caso
ecuatoriano, la propuesta de la plurinacionalidad es una suerte de ejercicio hacia dentro
del derecho a la autodeterminacin, que va ms all de la exigencia de reconocimiento
y propone reconstruir las instituciones comunes las formas de representacin poltica, la
produccin de justicia, los cdigos culturales y ritos compartidos, la distribucin territorial
del poder poltico y los recursos desde la heterogeneidad social, cultural y civilizatoria:
As, la plurinacionalidad est un paso ms adelante de la nocin de plurietnicidad
y multiculturalidad En efecto, mientras estas dos ltimas nociones implican la
ruptura de las pretensiones homogeneizadoras y asimilacionistas del Estado-nacin
liberal la plurinacionalidad afecta a la estructura misma del Estado. Va ms all de la
autodeterminacin que signica la recuperacin de una autoconciencia tnica-poltica,
hacia una exigencia de participacin, redenicin y reestructuracin de todo el Estado
(Dvalos, 2003).
Esta propuesta se asentaba sobre las prcticas espaciales locales de los movimientos
sociales y las comunidades indgenas, que haban generado espacios pblicos no estatales
y pasado, en su resistencia a las reformas de ajuste econmico, de la lucha por la tierra
25
a la lucha por el territorio, con evidentes implicaciones en trminos de identidades
subnacionales y reivindicaciones de soberana (Regalsky, 2003). En cualquier caso, y
aunque slo sea por el diferente peso demogrco y simblico, estas prcticas tenan ms
fuerza en el occidente andino y sub-andino del pas que en el sur y oriente amaznico.
Precisamente en estas regiones del oriente de Bolivia emergi un relato poltico muy poderoso,
que politizaba las identidades territoriales en un sentido conservador, bajo la hegemona de
las lites locales, principalmente sectores de las nanzas y el agro-negocio. La desarticulacin
histrica del departamento de Santa Cruz de la geografa nacional y el carcter andino-cntrico
del Estado boliviano contribuyeron a la generacin de una conciencia de la diferencia
que se exacerb con el auge de la regin en la dcada de 1970 (Romero, 2003 y 2006).
La relativa pujanza econmica de la regin, y de Santa Cruz de la Sierra como su centro,
y el poder poltico y econmico en ella de una lite cuasi-feudal, contribuyeron a generar
un discurso de desconexin de una Bolivia andina percibida como indgena, atrasada
y cerrada al mundo, por oposicin a un oriente liberal, moderno y prspero, abierto al
mundo, sin conictos raciales y homogneamente mestizo (Soruco, 2004; Assies, 2006).
Este discurso omita las propias fracturas al interior de las sociedades del oriente bajo
la direccin indiscutible de la metrpoli crucea, y dibujaba un mapa homogneo de
progreso enfrentado a atraso. El centralismo era entonces la carga ms pesada para el
oriente, que necesitaba autonoma para desarrollarse. El estudio etnogrco de Adrin
Waldmann (2008) constituye un magnco e ilustrativo ejemplo de esta mentalidad.
Este relato no es una maniobra de manipulacin de las lites locales, sino la produccin
de una identidad poltica que rearticula las materias primas de un sentimiento regionalista
popular, y las integra en un discurso interclasista que promete prosperidad a las capas
subalternas una vez que la emancipacin del centralismo permita que los recursos de la
regin se reviertan exclusivamente en ella. Con ello, las lites tradicionales y la derecha
poltica, en repliegue en el resto del pas, consiguieron arroparse con un movimiento de
masas que a la agenda de los movimientos sociales opona la de la descentralizacin
departamental.
Por medio de esta operacin, la oposicin articul, desde los intereses empresariales
exportadores, una identidad popular regional diferenciada de la identidad popular nacional.
La primera estaba asociada a la belleza, la modernidad y la prosperidad, mientras que la
segunda se vinculaba con lo indio, lo atrasado, lo pobre y antidemocrtico (Waldman,
2008). La reivindicacin autonmica fue entonces la bandera de esta confrontacin,
destinada a limitar la capacidad del Estado nacional para gobernar en el oriente, al menos
mientras ste estuviese en manos del bloque indgena y popular. En realidad, por esta
misma razn, se trataba ms de un proyecto federal destinado a liberar a los polos de
26
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
inversin extranjera y agro-exportacin (como Santa Cruz) de la carga del Estado central
gobernado desde el altiplano improductivo. (Errejn, 2010).
El choque de agendas de reforma estatal y el bloqueo del proceso
constituyente
As, el proceso constituyente estuvo marcado, de forma determinante, por el choque
entre el gobierno de Evo Morales y los movimientos sociales principalmente indgena-
campesinos y la nueva derecha regionalizada. Este choque histrico, que el
vicepresidente lvaro Garca Linera deni como un empate catastrco, termin con el
agotamiento militar, poltico y electoral de la derecha regionalizada entre agosto y octubre
de 2008 (Garca Linera, 2008). No obstante, antes de eso sumi al pas en un impasse que
paraliz la actividad de la Asamblea Constituyente y oblig a que se desplazase de Sucre,
ciudad incorporada al bloque regionalista-conservador, a la ciudad altiplnica de Oruro.

Las agendas de la frgil hegemona nacional-popular indgena recuperacin de la
soberana nacional, intervencin estatal en la economa, recuperacin pblica de los
recursos naturales, proteccin social y descolonizacin y de la oposicin regionalizada
modelo agroexportador e insercin perifrica en el sistema-mundo, descentralizacin
autonmica departamental, defensa de la propiedad latifundista de la tierra parecan
bloquearse mutuamente. Pese a que el MAS y los aliados disfrutaban de la mayora absoluta
en la Asamblea Constituyente, no alcanzaban los dos tercios que le hubiesen permitido
sortear los continuos bloqueos opositores. La derecha, que acuda a la defensiva al proceso
constituyente, pareca capaz de hacerlo colapsar en medio de las tensiones territoriales.
Con la Asamblea Constituyente bloqueada y los diputados opositores ausentes, el
escenario poltico pareca coincidir con la imaginacin espacial proyectada por la derecha
regionalista: dos poderes enfrentados, cada uno gobernando la mitad del pas, incapaz
de absorber al otro pero s de bloquear sus iniciativas y regular la convivencia en las
zonas bajo su control. El discurso de las dos Bolivias comenz a legitimar una solucin
de desconexin de diferentes grados, con la que las lites orientales pretendan
mantener su poder econmico, cultural y poltico a salvo del proceso de cambio en
marcha en el pas. No obstante, estas lites fracasaron en su intento de paso a la
ofensiva: las gobernaciones del oriente tomaron la iniciativa para avanzar en la adopcin
de estatutos de autonoma que apuntaban a desposeer al Estado signicativamente
del poder de regular la propiedad de la tierra, las relaciones laborales o las regalas de
los hidrocarburos. Pronto se vieron atrapadas en una maniobra para las que les falt
capacidad de movilizacin, de presin internacional y de amenaza militar. Entre agosto
y septiembre de 2008 lanzaron una ofensiva de agitacin e intento de expulsin de la
27
presencia estatal de las regiones del oriente y sur del pas, que no logr sus objetivos y
desgast enormemente a sus protagonistas polticos.
Rearticulacin de la demanda autonmica al interior de la nueva
hegemona y pacto constitucional
En el transcurso del proceso constituyente, se encontraron y chocaron diferentes proyectos
que reivindicaban la descentralizacin y la autonoma: concretamente el de la autonoma
indgena y el de la autonoma departamental, que respondan a modelos de Estado bien
diferentes. Se abri por tanto una disputa para concretar en qu escalas se desarrollaran,
cules seran sus sujetos, sus competencias y sus lmites, su forma de articulacin en el
nivel nacional o macro.

El MAS apost desde el comienzo del proceso constituyente por moderar las propuestas
ms ambiciosas de autonoma indgena, para hacerlas compatibles con su imaginario
fundamentalmente nacional-popular (Garca Linera, 2007). Pero adems, en el transcurso
de la disputa con la oposicin conservadora regionalista, fue aceptando paulatinamente la
descentralizacin departamental. Se produca as el movimiento paradjico que caracteriza
la absorcin hegemnica, por la cual las demandas de un actor son integradas en el
proyecto del que tiene la primaca, desprovistas de su contenido de oposicin al mandato
de ste. El resultado fue que el gobierno, y ms lentamente y no sin resistencias, el MAS y
los movimientos sociales, asumieron que la descentralizacin tena en los departamentos
una de sus escalas principales, y as lo incorpor en los pactos que deshicieron el bloqueo
junto con su renuncia a una reforma agraria de envergadura que afectase la estructura
del latifundio en el oriente y permitieron el avance del borrador de Constitucin y su
sometimiento a referndum (Noguera, 2008).
La derecha regionalista, as, vea que uno de sus principales objetivos se inclua en el
proyecto de la Constitucin, pero pagaba un elevado precio: se vea desprovista de su
bandera de movilizacin de masas, puesto que la demanda de autonoma ya no poda
alimentar una identidad regional opuesta al gobierno nacional, que tambin se declaraba
autonomista e incluso llevaba las banderas regionales a sus actos, junto a la banderas
nacionales tricolor y whiphala.
El equilibrio poltico del Estado plurinacional y autonmico
El Estado plurinacional y autonmico contemplado en la Constitucin de 2009 es por
tanto el resultado de un pacto particular entre los diferentes proyectos de pas que se
encontraron, negociaron y chocaron en el proceso constituyente. Recoge la reivindicacin
28
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
de autonomas indgenas nalmente indgena originario campesinas y la de autonomas
departamentales, que las integra en un modelo territorial que reconoce, adems de estas
dos escalas de descentralizacin, la municipal y la regional (Noguera, 2008). Este modelo,
diseado para que las lites orientales encontrasen acomodo en la nueva hegemona
indgena y popular en despliegue, desposey a la derecha regionalista de su principal
bandera y, por tanto, de base de masas: integr a una parte de sta y casi destruy
polticamente a los ncleos que persistieron en la oposicin frontal al gobierno y el propio
proceso constituyente.
El horizonte poltico fraguado durante este proceso, marcado por el retorno del Estado y la
soberana poltica y econmica, la descentralizacin y la descolonizacin, ha dejado de ser
un proyecto particular para pasar a ser el sustrato cultural e ideolgico del nuevo sistema
poltico boliviano: un autntico sentido comn de poca que congura el espacio poltico
legtimo, sus parmetros y lenguajes, fuera del cual es hoy extremadamente complicado
aspirar a articular mayoras. Esto se ha mostrado en los ltimos conictos sociales en
Bolivia, el ms importante de los cuales ha sido el de las protestas contra la construccin
de la carretera del TIPNIS, que puede calicarse de un conicto interno a la nueva
hegemona en Bolivia, en la medida en que no impugna el horizonte de sentido descrito,
sino que expresa demandas inscritas en l, en sus parmetros de lo legtimo y lo esperable
(Canelas y Errejn, 2012).
El pacto por amalgamiento del proceso constituyente congur una compleja estructura
institucional, destinada a satisfacer al mismo tiempo la descentralizacin territorial del
poder, la recuperacin y reposicionamiento del Estado y la descolonizacin (Garca
Linera, 2007). En efecto, el pacto poltico que subyace a la Constitucin busc responder,
al menos, a tres fracturas histricas de las que emergieron tres grandes demandas: la
exigencia de descolonizacin frente a la fractura colonial-tnica, por la cual una sociedad
marcadamente multicultural estaba regida por un Estado mono-cultural que adems
fracas en homogeneizar la composicin social (Regalsky, 2003); la demanda de
descentralizacin para generar una articulacin ms exible que rompiese con la enorme
asimetra en la insercin en la vida nacional y la distribucin de recursos y cobertura estatal
de los diferentes territorios y sus habitantes; y la demanda de reconstruccin nacional
por medio del reposicionamiento del papel del Estado como promotor de desarrollo
econmico y redistribuidor del excedente en favor de las clases subalternas histricamente
empobrecidas y excluidas por la espiral perversa de dependencia externa y el colonialismo
interno (Zavaleta, 1986).
Hay que comprender al Estado como un campo de lucha (Garca Linera, 2010). De manera
ms especca, lo que est en pugna es la materializacin de las diversas luchas sociales
29
en sus correspondientes dispositivos estatales; dado que Bolivia atraviesa una profunda
reestructuracin estatal (en todos sus niveles: central y autonmico, y en todos sus pisos) es de
suponer que los puntos de tensin son varios y la constelacin de fuerzas en pugna, diversas.
Sin embargo, como hemos sealado anteriormente, el proyecto conservador abanderado
por la lite crucea no es ya uno de los protagonistas de esta lucha. La lucha actualmente
tiene como protagonistas a actores (e imaginarios) dentro de las fronteras del mismo
proceso de cambio. La tensin por los rumbos de la construccin estatal-autonmica se
ha visto desplazada hacia dentro del bloque nacional popular, como hemos sugerido para
el caso del conicto del TIPNIS.
Coincidimos con algunas de las observaciones que apunt Helena Argirakis en el
conversatorio autonmico que dio origen a esta publicacin; el proceso autonmico
boliviano reviste una particular complejidad si se lo compara con otras experiencias
similares, esto por dos motivos principalmente:
Que el mismo se lleva a cabo dentro de un proceso de refundacin estatal, an en proceso
y con ciertos horizontes no muy despejados. Y, segundo, que la regin que enarbol la
bandera de la autonoma departamental tiene, el da de hoy, una participacin precaria
en la direccin, o al menos en la discusin, del mismo (dada la importancia poltica y
econmica del departamento de Santa Cruz, no es un dato positivo el ver la falta de norte
de buena parte de su clase poltica). En ese sentido se puede entender que, una vez
vistas las limitaciones de su proyecto autonomista muy corto en su vocacin integradora
ya que, como apunt Fernando Prado era un movimiento evidentemente clasista y no
consideraba en sus parmetros, por ejemplo, la importancia de la tierra y el territorio para
los pueblos indgenas, elemento que ahora es parte imprescindible para cualquier iniciativa
poltica que aspire a convencer, la lite crucea abandon la bandera y, entonces, la
demanda autonomista se evapor como una consigna, sin dejar un proyecto detrs.
Instituciones y autonomas
Que las instituciones son nudos de suturas de las reas que las contradicciones subyacentes
han rasgado en la supercie (Thwaites, 2005) signica bsicamente que las mismas
son atravesadas de manera permanente por la lucha social, por lo que, siguiendo a esta
autora, conviene no olvidar que toda institucin tiene, por decirlo de alguna manera, dos
caras: la que signica una conquista social, que es la respuesta estatal a una determinada
lucha social y, por el otro lado, un efecto adormecedor o, si se preere, fetichista, porque,
otorgando parte (ms o menos signicativa) de la demanda planteada, el Estado consigue
naturalizar la dominacin.
30
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
Esta certera observacin no debera llevar, por supuesto, a despreciar lo institucional y
hacer una especie de vindicacin de lo autnomo (entendiendo autonoma como algo
radicalmente ajeno e impermeable para el Estado). Dichas posiciones no slo pecan
de solipsistas, sino que son bastante poco tiles a la hora de la disputa poltica y, en
denitiva, ayudan poco en la bsqueda de la mejora de las condiciones de vida de la
gente. Lo conveniente es tener presente la mxima sobre las instituciones, sin que se
vuelva inmovilizadora.
En esta lnea, es fundamental preguntarse por la institucionalidad autonmica que se est
creando en Bolivia, pues la misma debera ser capaz de promover el cambio institucional,
dejando atrs una lgica ms centralista de hacer las cosas y mejorando comparativamente
los niveles de eciencia. Todo en un proceso que busque, y consiga, una fuerte legitimidad
social.
Ahora bien, Bolivia vive a la vez un proceso de descentralizacin autonmica y uno de
recuperacin de un rol protagnico del Estado en todos los campos. Esto asegura muchos
escenarios de alta complejidad (y tensiones entre inercias centrpetas y fuerzas centrifugas).
Por apuntar solo algunos, son muchas ya las tierras saneadas y tituladas para la gestin
comunitaria (298 territorios indgenas titulados, segn el ltimo informe de la Fundacin
Tierra) y las mismas tienen una institucionalidad ms fuerte y consolidada; muchas
cuentan con reglas propias, espacios pblicos y colectivos de decisin, y practican formas
de eleccin de sus autoridades. Pero existe un gran problema y es que, a pesar de la
autonoma que tienen, muchas de estas comunidades siguen sufriendo condiciones
materiales muy precarias, y la distribucin de las tierras no basta para mejorarlas; en
realidad, miles de pequeos productores campesinos (colonizadores) viven una situacin
parecida aunque ya tienen el ttulo de su parcela. Este problema es cotidiano en el pas,
pero donde ha cobrado una mayor dimensin es en el conicto del TIPNIS, que es una
confrontacin entre modelos de desarrollo que no convergen en muchos aspectos.
Carmen Soliz tiene un estudio muy slido sobre esta problemtica. All enfoca el problema
actual del TIPNIS a la luz de las carencias histricas de todas las reformas agrarias que
hasta hoy se han dado. Podramos aadir que la principal cesin de parte del gobierno en
la negociacin por el acuerdo constitucional empieza a dejar ver sus problemticos ecos.
La institucionalidad autonmica debe ser capaz de identicar incentivos y disear reglas que
promuevan respuestas cooperativas (sobre las que descansan siempre las instituciones).
Tendra que conseguir que resulte ms benecioso para el ciudadano el participar de
manera colectiva que realizar acciones individuales al margen de las instituciones y las
reglas compartidas.
31
Conclusiones

Por lo tanto, vemos que el horizonte es a la vez complejo y prometedor, lo que nos exige
una idea plural del ncleo comn boliviano (Tapia, 2006) reconocido en la Constitucin. La
disputa est, como muchos han sealado, en la implementacin de la misma, en encontrar
la mejor manera de sortear las inercias y la manera de alcanzar determinadas metas; y
tambin, por supuesto, en la construccin de una nueva sociedad que se reconozca en su
pluralidad y no deje de considerar al Estado, y sus dispositivos, un campo de batalla: una
sociedad que sea, en palabras de Cornelius Castoriadis , una sociedad autnoma: La que
crea sus instituciones en forma explcita y consciente, es decir con conocimiento
Como se ha explicado ya, las instituciones no responden a modelos ideales, tienen en su
genealoga el conicto poltico, as como la cristalizacin de acuerdos para que la competicin
poltica sea pacca y reglada y no amenace la reproduccin social. As, el modelo territorial del
Estado boliviano es complejo, en primer lugar, porque responde a una constelacin compleja
de fuerzas, y, en segundo lugar, porque debe construir un Estado a partir de una inmensa
diversidad cultural, nacional y social, que debe convertirse en el rico sustrato de la vida en
comn y no, como histricamente ha sido, en un factor generador de exclusin y jerarquas
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autor: Sergio G. Villarroel Bhrt *
* Sergio G. Villarroel Bhrt, ingeniero industrial (UMSA) con maestras en economa
aplicada (Georgetown University) y polticas pblicas (Universidad Catlica Boliviana).
Ha trabajado en temas de descentralizacin scal y gestin pblica. Es profesor en la
Universidad Catlica Boliviana y el 2010 pas a formar parte de la Red de Expertos
Internacionales en Gobernabilidad Local y Descentralizacin, del Centro Regional para
Amrica Latina y El Caribe del PNUD (Sede Panam).
PROBLEMAS DE ALINEAMIENTO
DE LAS AUTORIDADES
SUBNACIONALES EN EL MODELO
DE DESCENTRALIZACIN
BOLIVIANO
3
35
PROBLEMAS DE ALINEAMIENTO DE LAS
AUTORIDADES SUBNACIONALES EN EL MODELO DE
DESCENTRALIZACIN BOLIVIANO
Introduccin
El nuevo ordenamiento territorial introducido en la Constitucin Poltica del Estado y la
Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin, por los cambios sustanciales que contiene,
ha generado mucha expectativa. Si bien es todava prematuro emitir un juicio sobre los
resultados alcanzados en pocos aos de realizacin de estas normas, no est de ms
reexionar sobre algunos aspectos institucionales que estn arraigados tanto en el modelo
anterior como en el actual, y que constituyen una herencia negativa capaz de frenar el
avance de la autonoma municipal y departamental.
Entendiendo que, segn la doctrina conocida como nueva economa institucional, las
instituciones producen los incentivos que conguran el comportamiento de individuos
y organizaciones de una sociedad, el presente ensayo aborda la problemtica de
un inadecuado ejercicio de las funciones de las autoridades electas subnacionales,
que se origina en una serie de presiones que desvan su atencin de los problemas y
requerimientos propios de su jurisdiccin.
El origen de esta inercia institucional negativa es estudiado desde tres enfoques
ampliamente desarrollados en la literatura: i) el de eleccin pblica , ii) el de las fallas
de gobierno, y iii) el de la descentralizacin scal de segunda generacin. Estos enfoques
cuestionan, cada uno a su modo, el supuesto bsico de la teora de descentralizacin de
primera generacin, el del gobierno benevolente, segn el cual las autoridades electas
proveen bienes y servicios pblicos sin otro inters que el de maximizar el bienestar social
de la poblacin.
El modelo conceptual clsico de descentralizacin implica una visin, hasta cierto punto
ingenua, de economa normativa (es decir, el deber ser), antes que de economa positiva
36
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
(lo que es realmente), con lo que pierde as su vnculo con la realidad. Este ensayo intenta
trascender esta barrera de lo ideal, mostrando ciertas caractersticas del quehacer diario
de los agentes polticos, quienes obviamente actan motivados por distintos intereses,
incluidos los propios.
Para lograr los objetivos trazados, el documento est estructurado en cuatro grandes
secciones. Luego de esta breve introduccin, la segunda seccin analiza las caractersticas
del modelo clsico de descentralizacin y las condiciones bajo las cuales su implementacin
resulta eciente desde el punto de vista econmico.
Posteriormente, la tercera seccin introduce los elementos tericos que impiden alcanzar
el escenario ideal, mostrando cmo dichos elementos son inherentes a ciertas instituciones
polticas y scales del modelo de descentralizacin boliviano, tanto al actual como al que
exista antes de la promulgacin de la nueva Constitucin. Para concluir, la cuarta seccin
cierra con algunos comentarios nales.
1. Principios del modelo clsico de descentralizacin
El modelo clsico fue construido en los aos 50 y 60 sobre la base de los aportes
tericos de autores como Tiebout (1956), Oates (1968) y Olson (1969), quienes
recibieron una fuerte inuencia de economistas como Samuelson (1954, 1955) y
Musgrave (1959). Sin embargo, a quien debe atribursele el haber sistematizado
las partes en un solo marco conceptual consistente es a Oates (1972). Segn este
autor, la descentralizacin posee tres caractersticas econmicamente deseables,
en lo que a la provisin de bienes pblicos se reere:
a) La descentralizacin brinda un medio por el cual algunos bienes pblicos
pueden acomodarse a las preferencias heterogneas de la sociedad. De este
modo, se mejora la eciencia econmica mediante una asignacin de recursos
que responde de mejor manera a los gustos de los consumidores.
b) Al promover la innovacin y crear presiones competitivas que inducen
a los gobiernos locales a adoptar tcnicas de produccin ms ecientes, la
descentralizacin puede incrementar tanto una eciencia esttica como una
dinmica en la produccin de bienes pblicos.
c) Un sistema de gobiernos locales puede proveer una estructura institucional que
promueva una mejor toma de decisiones pblicas, al forzar un reconocimiento
ms explcito de los costos de los programas pblicos.
37
A primera vista estas caractersticas pueden parecer complejas; en realidad se apoyan en
dos conceptos bsicos, que son el de competencia interjurisdiccional y el de identicacin
de necesidades (o preferencias) de la poblacin. As, las tres caractersticas pueden
resumirse de la siguiente manera: los gobiernos subnacionales compiten en la provisin
de una variedad de paquetes scales (compuestos por ciertas combinaciones de bienes
pblicos y tributos), de modo tal que individuos y empresas (quienes por denicin
pueden movilizarse de una jurisdiccin a otra) pueden escoger el paquete que mejor
se acomode a sus preferencias, residiendo en la jurisdiccin que los ofrezca y otorgando
su voto a la administracin que dise y proporciona tal paquete (voto con los pies);
adems, esta competencia debe promover una mayor innovacin en la provisin de bienes
pblicos (pues siempre se tratar de ofertar paquetes ms atractivos para la poblacin)
y coadyuvar a una minimizacin de costos operativos por un simple efecto comparativo
entre administraciones.
En realidad los gobiernos subnacionales compiten no solo en el diseo y provisin de
paquetes de bienes pblicos, sino tambin por conseguir recursos para nanciar dichos
paquetes, ya sea captando transferencias o atrayendo empresas privadas para que tributen
e inviertan en su jurisdiccin. En el presente ensayo se har hincapi en la competencia
va provisin de bienes pblicos, ya que la misma est estrechamente relacionada con el
concepto de identicacin de preferencias (para poder disear un paquete atractivo de
bienes pblicos, los gobernantes primero deben conocer las preferencias de la poblacin).
Como se ver ms adelante, cuando no hay competencia ni identicacin de preferencias
surge una desalineacin entre las acciones de los agentes pblicos y los intereses de la
ciudadana.
El modelo clsico descansa sobre algunos pilares explcitos, como la existencia de bienes
pblicos locales y la movilidad de los agentes; sin embargo, tambin se basa en un
supuesto muy importante, que es el de la maximizacin del bienestar social. Segn Oates
(2005), este elemento implcito consiste en la idea de que los gobiernos, como custodios
del inters pblico, buscarn maximizar el bienestar social, ya sea debido a cierto tipo de
benevolencia, o (de forma ms realista) a las presiones electorales, pues en un sistema
democrtico quienes no cumplen pueden ser remplazados a travs del voto.
Como se ver ms adelante, esta visin del gobierno benevolente ha sido fuertemente
cuestionada en la literatura, desde diferentes pticas. Para los efectos del presente ensayo,
bastar sealar que el modelo clsico de descentralizacin funciona siempre y cuando
exista competencia interjurisdiccional en la provisin de bienes pblicos, identicacin
clara de las preferencias de la poblacin y compromiso de las autoridades para lograr
el bienestar social. El cumplimento de estos requisitos garantiza la alineacin entre las
38
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
acciones de los gobernantes y los intereses de la poblacin; caso contrario, las condiciones
para el surgimiento de problemas estn dadas.
2. Causas de alineamiento o de desalineacin
2.1. Breve repaso de la literatura
La primera corriente que vale la pena analizar como causa de desalineacin
entre las acciones de los agentes pblicos y los intereses de la ciudadana
es la que se conoce con el nombre de eleccin pblica. Esta teora seala
que al momento de evaluar las decisiones que toman los actores polticos
son determinantes los intereses que los motivan. Desde el punto de vista de
las ciencias polticas, las autoridades electas son maximizadoras de utilidades
pero de un objetivo propio, el cual puede ser muy distinto del bien comn.
Adicionalmente, el entorno institucional de un pas puede o no poner lmites
a los muchas veces peligrosos e insaciables intereses de los polticos, quienes
por naturaleza buscan perpetuarse en el ejercicio del poder y, por ende, tienen
todo el tiempo la mirada puesta en su releccin.
De esta teora se desprende que los polticos, en su afn por aumentar
su poder e inuencia, tienden a absorber la mayor cantidad posible de
recursos (agrandar su presupuesto inclusive ms all de lo que permiten
las fuentes sostenibles de nanciamiento). La descentralizacin puede servir
para enfrentar esta amenaza, pues cuando hay competencia scal entre
los gobiernos subnacionales y tanto los hogares como las empresas gozan
de movilidad espacial, se restringen las tendencias expansionistas de los
gobiernos, al quitarles a stos la tentacin de imponer tributos excesivos a
sus contribuyentes (Brennan y Buchanan, 1980).
Otra lnea terica, capaz de explicar tambin la mencionada desalineacin, es
la de fallas de gobierno. La idea central consiste en que los gobiernos, al igual
que los mercados, estn lejos de ser mecanismos perfectos de asignacin de
recursos y, por el contrario, sufren de fallas estructurales. Esta teora reconoce
el aporte de la literatura relacionada a la eleccin pblica, pero le adiciona
elementos muy relevantes sobre las condiciones de la demanda y oferta de
bienes y servicios pblicos. Por razones de espacio este ensayo abordar
nicamente dos de las condiciones de demanda propuestas por Wolf (1993),
que son: i) el desfase temporal de los actores polticos, y ii) el desacoplamiento
entre benecios y cargas impositivas que nancian el bien pblico.
39
En el primer punto, se trata de que existe un desfase importante entre la
tasa de descuento temporal de las acciones de los actores polticos y la de la
sociedad en su conjunto. En otras palabras, dado el corto horizonte temporal
que enmarca el razonamiento de las autoridades electas (debido a la presin
que ejerce el relativamente breve periodo entre una campaa electoral y otra),
es natural que haya un desfase entre su comportamiento y el largo proceso
que se requiere para analizar, probar y entender un determinado problema que
demanda la intervencin del gobierno. Por esta razn, los costos y benecios
futuros (de largo plazo) tienden a ser ignorados y desplazados por los costos
y benecios inmediatos, las cuales reditan capital poltico muy til que puede
ser usado en las prximas elecciones. Si a esto se suma la ausencia de lneas
de base, la poca capacidad de identicar las preferencias de la ciudadana y
la dicultad que conlleva medir los resultados (principalmente cualitativos)
de cualquier poltica pblica, en trminos de su verdadero impacto sobre la
poblacin (ntese que las evaluaciones de impacto serias sobre programas
gubernamentales son sumamente escasas inclusive en el nivel internacional,
lo que diculta la evaluacin del desempeo de los polticos), se tiene un
escenario sombro en el que la accin del agente poltico est dominada por
el cortoplacismo, que sin embargo hasta cierto punto es entendible, dada la
complejidad de analizar y comprender las intervenciones de ms largo plazo.
En el segundo punto, se trata del desacoplamiento entre aquellos que reciben
los benecios de una determinada intervencin gubernamental, y aquellos
que nancian dicha intervencin o cubren los costos asociados a la misma.
Un caso especial de desacoplamiento es el conocido problema del polizn,
es decir, cuando los benecios llegan a todos independientemente de si
algn individuo (el polizn) pague o no. Cuando los benecios y costos
son asumidos por distintos grupos, estn dados los incentivos para que los
beneciarios se organicen polticamente y presionen por demandas que son
ciertamente ecientes desde el punto de vista poltico, pero por lo general
inecientes desde la perspectiva econmica. Por cierto, segn la clasicacin
de Wolf (1993), existen micro y macro-desacoplamientos, dependiendo
del tamao de los grupos de beneciarios o nanciadores. En este ensayo
interesar ms la anomala asociada al micro-desacoplamiento, la cual
surge cuando los benecios de un bien pblico provisto por el gobierno
estn concentrados en un grupo en particular, mientras que los costos son
asumidos por una poblacin dispersa (numricamente mayor), que vienen a
ser los contribuyentes, quienes adems pueden incluso estar ubicados en una
jurisdiccin distinta a aquella en la que se provee el bien.
40
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
Cabe hacer notar que este micro-desacoplamiento rompe con uno de los
principios bsicos de la descentralizacin, que es el de la equivalencia scal
(propuesto por Olson, 1969). Dicho principio plantea que, en un escenario
ideal, debera existir coincidencia entre tres crculos jurisdiccionales hipotticos,
aquel que encierra a los tomadores de decisiones sobre la provisin de los
bienes pblicos (jurisdiccin poltica), aquel que encierra a la poblacin que
captura todos los benecios de los bienes pblicos prestados (jurisdiccin
econmica) y aquel que encierra a los contribuyentes que pagan los tributos.
Obviamente, en presencia de micro-desacoplamientos, los dos ltimos crculos
se hallan desfasados.
Para nalizar este breve repaso de los enfoques tericos, resta analizar la
corriente conocida como descentralizacin scal de segunda generacin.
Esta lnea de investigacin tambin critica el modelo clsico, haciendo notar
que, adems del polmico tema de la busca del bienestar comn, este modelo
supone que toda intervencin de los agentes pblicos cuenta con informacin
plena y simtrica. Por el contrario, el enfoque de segunda generacin supone lo
contrario, que los agentes pblicos son agentes con intereses polticos propios,
y que toman decisiones con informacin parcial y asimtrica, buscando
maximizar sus intereses en el contexto poltico en el que les ha tocado operar.
El planteamiento de segunda generacin seala cinco condiciones que deben
cumplirse para que la institucionalidad poltica de una descentralizacin
sea pro-mercado y genere un ambiente de competencia entre las distintas
jurisdicciones subnacionales. El incumplimiento de una o de varias de estas
condiciones da lugar a otro tipo de arreglos institucionales, en una gama
de variantes pro-Estado o mixtas (pro-Estado y pro-mercado). Para los
impulsores de este enfoque, la solucin de fondo est en el en el diseo de
una institucionalidad poltica de la descentralizacin pro mercado, que logre
alinear los incentivos de los agentes polticos con los intereses y el bienestar
de la ciudadana.
En Bolivia, el estudio de Barja, Villarroel y Zavaleta (2012) analiza en detalle
las cinco condiciones del enfoque de segunda generacin, identicando
cmo han evolucionado los distintos arreglos institucionales del modelo de
descentralizacin boliviano, desde que se inici en 1994. Varios de los hallazgos
de dicho estudio son rescatados en este ensayo para mostrar las fuentes de la
desalineacin que son objeto de estudio.

41
2.2. Dbil alineamiento a travs del voto
El voto de la poblacin local por un candidato debera generar alineamiento, ya
que el ciudadano que delega poder a una determinada autoridad espera que
la misma acte representando los intereses del votante. Mientras el sistema de
eleccin a nivel subnacional sea democrtico, parte de este enlace vinculante
se mantiene. Sin embargo, como se ver a continuacin, existen una serie de
factores que pueden debilitarlo.
Como se mencion anteriormente, una de las premisas fundamentales del
modelo clsico de descentralizacin es la necesidad de identicar las necesidades o
preferencias de la poblacin. Segn Oates (1993) existen dos mecanismos a travs
de los cuales la poblacin revela sus preferencias: i) el voto en las elecciones, y ii)
la movilidad geogrca de los agentes. Asumiendo que el segundo mecanismo
se cumpla, el primero es el nico medio para conocer las preferencias de la
ciudadana. Aqu no hay que olvidar que, segn el modelo clsico, los votantes
eligen el gobierno que ofrece el paquete de bienes pblicos y tributos que mejor
se acomoda a sus necesidades; entonces, est explcito que los electores debern
conocer ex ante las caractersticas de los programas que ofertan los candidatos.
Como es bien sabido, en Bolivia son muy pocos los ciudadanos que acuden a las
urnas habiendo revisado en detalle las propuestas programticas (a esto se suma
tambin la poca cultura de debate tcnico entre los candidatos); en consecuencia, el
voto est ms inuido por aspectos ideolgicos o polticos, antes que por revisiones
exhaustivas de los planes de gobierno. Adems, la distorsin de desfase temporal
(propuesta por Wolf, 1993 y analizada anteriormente) se hace tambin evidente,
ya que al candidato necesitara mucho tiempo, dinero y esfuerzo para identicar
las verdaderas necesidades de largo plazo de sus votantes y para plasmarlas en su
programa de gobierno, por lo cual priorizar el corto plazo.
Pero no todo es desfavorable. En el caso boliviano se podra argumentar
que un mecanismo que facilita la correcta identicacin de preferencias, una
vez elegida la autoridad, es la planicacin participativa; esto signica que
primero se vota por el candidato y despus se le hace conocer las preferencias
populares, a travs de dicho mecanismo. Sobre este punto, autores como
Prudhomme (1995) mencionan que la falta de capacidades institucionales
y escasos recursos de los gobiernos subnacionales en pases en desarrollo,
impiden responder a las necesidades de la poblacin adecuadamente, sin
mencionar el hecho de que posiblemente las diferencias de preferencias en
los pases en cuestin no sean tan importantes como se cree.
42
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
A pesar de que en la literatura internacional existen muy pocos estudios empricos
que permitan visualizar claramente el efecto de ganancia en eciencia que
surge de identicar y acomodar los bienes pblicos locales a las preferencias,
es justo mencionar en el pas el importante trabajo de Faguet (2004), el cual
brinda cierta evidencia sobre esto. Empleando datos municipales, dicho autor
encontr que: i) los patrones de inversin pblica sectorial cambiaron con
la implementacin de la reforma de descentralizacin, principalmente en
educacin, agua y saneamiento, gestin del agua, agricultura y desarrollo
urbano, y ii) estos cambios estn relacionados fuerte y positivamente con
indicadores de carencia o de necesidad en dichos sectores, lo que indica
que las preferencias locales fueron debidamente identicadas y atendidas.
Por ejemplo, si la tasa de analfabetismo en una localidad era alta antes de
la descentralizacin, se evidencia que la inversin en educacin en dicha
localidad aument luego de la reforma. Llama la atencin que el estudio en
cuestin encontrara poca inuencia de otras variables ms institucionales y de
procedimiento, como la planicacin participativa, la cantidad de instituciones
civiles a nivel local, la formacin de capacidades en los municipios, etc.
Como se puede ver, estos resultados apuntan a que se habra logrado (hasta
cierto punto) adaptar las inversiones a las preferencias locales. Sin embargo,
es importante notar que Faguet habla de metas cuantitativas de cobertura, y
las metas cualitativas son las ms difciles de medir.
Un fenmeno que tambin distorsiona el alineamiento a travs del voto es la
posibilidad de destituir autoridades electas a travs de distintos mecanismos,
lo que afecta la gobernabilidad democrtica a nivel subnacional. Asumiendo
que la poblacin elige en funcin a los programas y contina revelando sus
preferencias a travs de la planicacin participativa, el cambio de autoridades
hace que este proceso retroceda cada vez a cero: se anula la voluntad primaria
expresada a travs del voto.
Este ha sido un problema recurrente en el modelo de descentralizacin
boliviano, desde ste se implant a mediados de los noventa. Estudios como
el de Lujn (2004) muestran que entre 1996 y 2003, 143 de los 314 municipios
(45,5%) aplicaron el polmico voto constructivo de censura. Si a esto se
suma la salida de alcaldes por otras causas como renuncia o muerte, se tiene
la alarmante estadstica de que ms de la mitad de los alcaldes electos no
terminaron su periodo de cinco aos, y se registraron casos extremos en los
que inclusive se cambi alcaldes cada ao. Otros datos procesados por el
43
Ministerio de Autonomas (a travs de su Observatorio Bolivia Democrtica)
revelan que entre el 2005 y el 2009 el 19,3% de los municipios registr un
ndice de gobernabilidad bajo, mientras que el 42,8% alcanz un ndice medio,
y solo el 37,9% uno alto. Segn las cifras de la Federacin de Asociaciones
Municipales, inclusive despus de aprobada la nueva Constitucin en 2009,
21 alcaldes (incluidos dos de capitales de departamento) fueron removidos
de sus cargos hasta principios de 2012, principalmente por acusaciones
formales y por la aplicacin del artculo 144 de la Ley Marco de Autonomas
y Descentralizacin (que fue el instrumento ms empleado en la remocin
autoridades del nivel departamental, desde que se instaur la eleccin por
voto directo de stas, a mediados de la dcada pasada).
En resumen, existe evidencia que respalda cierto alineamiento entre las
autoridades y las necesidades y preferencias de la poblacin gracias al voto.
No obstante, dicho alineamiento se ve debilitado por la ausencia de anlisis de
las propuestas programticas de los candidatos, por el desfase temporal de los
objetivos del candidato y las necesidades de la poblacin, y, nalmente, por
la baja gobernabilidad existente tanto a nivel municipal como departamental.
2.3. Desalineacin causada por la dependencia de transferencias
Hay mucho de cierto en el siguiente dicho: sin autonoma nanciera en
realidad no hay autonoma. La mayor parte de los gobiernos subnacionales
en Bolivia nancia la provisin de bienes y servicios pblicos con transferencias
que vienen del nivel nacional, y no mediante recursos propios captados de
los ciudadanos que residen en su jurisdiccin. Esto no solamente da pie al
micro-desacoplamiento entre benecios y cargas impositivas que nancian
un bien pblico, ya mencionado, sino tambin a una serie de distorsiones
complementarias, muy arraigadas en el modelo de descentralizacin nacional.
Las estadsticas nancieras muestran que el nanciamiento municipal con
recursos propios baj de un poco ms de 40% (del total del nanciamiento)
al inicio de la reforma, a poco menos del 20% en 2008. Simultneamente,
las transferencias a dicho nivel tuvieron una tendencia ascendente. Solo
los municipios urbanos o densamente poblados (con ms de 50.000 hab.)
mostraron un comportamiento diferente, gracias a su capacidad de poder
recaudar recursos propios gravando la propiedad y transferencia de bienes
inmuebles y vehculos automotores. Por otra parte, las ex prefecturas mostraron
aun una mayor dependencia de transferencias, pues en el periodo 1996-
44
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
2008 sus ingresos propios promedios fueron decreciendo de cerca del 10%
hasta aproximadamente el 2%, debido a que el nivel departamental no tiene
dominio tributario. Datos ms recientes procesados por el Servicio Estatal de
Autonomas, revelan que hasta 2011 la tendencia sigue siendo la misma. Los
ingresos propios municipales representan el 2% de la categora A (hasta 5.000
hab.), el 3% en la categora B (hasta 15.000 hab.), el 10% en la categora C
(hasta 50.000 hab.) y el 28% en la categora D (ms de 50.000 hab.); mientras
que las transferencias corresponden al 78, 65, 64 y 56%, respectivamente. Por
su parte, las gobernaciones generan apenas el 1% del total de su presupuesto.
Un hecho que poda haber marcado la diferencia en lo que a esta dependencia
de transferencias se reere fue la aprobacin de la Ley 154, de 14 de julio
de 2011, de Clasicacin y Denicin de Impuestos. Lamentablemente, dicha
norma no modica sustancialmente el arreglo institucional actual, ya que en el
caso de tributos municipales adiciona solo uno menor que es el de la afectacin
del medio ambiente por vehculos automotores, y, en el caso departamental,
introduce un dominio tributario muy dbil, privndose de revertir la condicin
actual.
Un anlisis detallado de las caractersticas de las transferencias y sus
implicancias en trminos de desalineacin puede encontrarse en el estudio
de Barja, Villarroel y Zavaleta (2012). Estos autores emplean como marco
conceptual el enfoque de descentralizacin scal de segunda generacin, y
parten del hecho que el modelo boliviano fue inicialmente promovido (desde
el punto de vista de economa poltica) por fuerzas de arriba hacia abajo, las
cuales derivaron en la creacin de un sistema de transferencias fuertemente
orientado a solucionar inequidades scales horizontales, antes que a
promover competencia interjurisdiccional. Por ejemplo, las transferencias ms
importantes son distribuidas de acuerdo a un criterio poblacional, el cual es
equitativo desde el punto de vista individual, pero hace que el dinero uya
en mayor medida hacia los municipios ms poblados, que son precisamente
los que logran mayores recaudaciones de impuestos (ya que en dichas
jurisdicciones existen bienes inmuebles y vehculos que gravar), lo que deja a
los municipios pequeos y de escasa poblacin (frecuentemente rurales y ms
pobres) en doble desventaja, ya que reciben pocos recursos por ambos lados.
Lo curioso es que, a nivel departamental, el sistema de transferencias tiene
ms bien un fuerte criterio contra-redistributivo, poniendo de maniesto una
de las grandes contradicciones del modelo de descentralizacin.
45
Todo esto sin mencionar el peligro que representa el hecho que el grueso
de las transferencias provenga del excedente generado por la explotacin
de recursos naturales (altamente voltil y dependiente de las variaciones de
precios internacionales) y la complicacin adicional que implica repartir las
decisiones de gasto en salud y educacin entre distintos niveles de gobierno,
lo que mejora el acceso pero no necesariamente la calidad de prestacin del
servicio.
En denitiva, todo el sistema de transferencias es un campo minado de
incentivos negativos, los cuales distorsionan las prioridades de gasto de
los gobiernos subnacionales e impiden que los mismos se alineen con
las preferencias locales, ms aun tomando en cuenta que algunas de las
transferencias son condicionadas (como por ejemplo IDH, IEHD, HIPC y FPS).
Adems, como prueban Barja, Villarroel y Zavaleta (2012), los gobiernos
municipales incurren en la distorsin conocida como efecto de papel
engomado, por la cual los gobiernos tienden a gastar el dinero de las
transferencias (resultantes del esfuerzo de recaudacin ajeno y, por lo tanto,
que para ellos tiene un costo cero) mucho ms rpidamente que los ingresos
provenientes del esfuerzo propio, con lo que una vez ms se hace evidente
el problema del micro-desacoplamiento analizado ms arriba. Por otro lado,
el bajo o nulo costo de la transferencia reduce el inters por proveer servicios
ms baratos, por lo que el valor de los bienes pblicos tiende a estar por
encima del nivel ptimo (Bird et al., 2003).
2.4. Desalineacin causada por anidad poltica con el gobierno nacional
Una ltima desalineacin que vale la pena discutir es la que se da entre las
autoridades subnacionales y las nacionales, cuando ambas pertenecen a un
mismo partido poltico. Lo comn es asumir que la autonoma de los gobiernos
locales permite que estos sean independientes y no se vean afectados por las
acciones del nivel nacional, salvo en el caso de competencias de este ltimo.
Sin embargo, cuando se introduce en la ecuacin los intereses polticos de
las autoridades (desde la perspectiva de eleccin pblica), se dan presiones
(mayormente desde el nivel nacional) y consentimientos (por parte de los
niveles subnacionales) que distorsionan el esquema de descentralizacin y el
espritu mismo de la autonoma.
46
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
La condicin para esto es que la anidad poltica entre gobernantes se d en
un nmero considerable de jurisdicciones, de tal modo que las presiones y
consentimientos suban de escala y se conviertan en un comportamiento en
grupo. Si el fenmeno slo se observa en unas cuantas jurisdicciones asiladas,
se puede esperar que no tenga la fuerza suciente como para alterar el modelo
de descentralizacin en su conjunto. Entonces, en el caso boliviano nos
corresponde analizar cun propagada est la presencia del partido ocialista
en el nivel subnacional.
Si por ejemplo se toman los resultados de las ltimas elecciones municipales
(2010), se puede ver que el 67,7% (dos tercios) de los alcaldes ganadores
perteneca al Movimiento al Socialismo. Hoy en da, considerando solo los
cincuenta municipios ms grandes de los nueve departamentos, el porcentaje
es de 64%, que sigue siendo muy signicativo. En el caso departamental,
las autoridades anes al ocialismo obtuvieron el 60% de los asientos en
las asambleas departamentales de las elecciones de 2010 (que les abri la
posibilidad de ganar inicialmente seis de las nueve gobernaciones) y hasta
2012, como consecuencia de la aplicacin del artculo 144 de la Ley Marco de
Autonomas y Descentralizacin, han copado el poder ejecutivo de este nivel,
con ocho gobernaciones a su cargo.
Por esta razn, ciertas conductas adoptadas por el nivel nacional que vulneran
los principios fundamentales del modelo autonmico son toleradas por
las autoridades subnacionales. Por ejemplo, la intromisin del nivel central
en competencias constitucionalmente asignadas a las autonomas (es el
caso de la Ley 60 de Juegos de Lotera y Azar, la Ley 70 de Educacin, la
Ley164 de Telecomunicaciones, e inclusive de la Ley Marco de Autonomas
y Descentralizacin, entre otras) o la suspensin de autoridades electas en
aplicacin del anteriormente mencionado artculo 144 de la Ley Marco.
3. Comentario nal
Como se ha podido ver, existen elementos del modelo de descentralizacin
boliviano que desalinean a las autoridades subnacionales electas de las preferencias
de los ciudadanos residentes en su jurisdiccin. Los agentes polticos a cargo de las
entidades territoriales autnomas cuentan con unos intereses y una agenda propia
que inuyen en sus decisiones, en especial si existe anidad poltica entre ellos y
el partido de gobierno.
47
Si bien hay argumentos que respaldan todava cierto alineamiento a travs del
voto, el mismo se ve debilitado por la ausencia de anlisis de las propuestas
programticas de los candidatos, por el desfase temporal entre los objetivos del
candidato y los del electorado y, nalmente, por la baja gobernabilidad municipal
y departamental.
Probablemente una de las trabas ms importantes para el modelo sea la alta
dependencia de los gobiernos subnacionales de las transferencias, puesto que
un adecuado alineamiento exige que la mayor parte del dinero empleado en la
provisin de bienes y servicios pblicos provenga de recursos obtenidos en la
propia jurisdiccin; caso contrario, el alineamiento se revierte hacia la instancia que
otorga dichas transferencias, es decir, al nivel nacional. En el ensayo se muestra
cmo esta anomala puede estar fuertemente arraigada debido a limitantes
de micro-desacoplamiento entre el origen disperso de los fondos y su uso
concentrado (territorialmente hablando). Por esta razn, no debera preocupar
tanto si los gobiernos subnacionales ejecutan o no su presupuesto, sino ms
bien si lo poco que ejecutan, gracias a las transferencias, corresponde con las
necesidades o preferencias de la poblacin.
Un aspecto clave que se desprende del anlisis efectuado es que los problemas
de diseo del modelo trascienden los periodos de gestin de las distintas
administraciones gubernamentales: su presencia es recurrente, se produce
desde el inicio de la reforma y continan inclusive despus de aprobada la nueva
Constitucin.
Con estas reexiones se espera haber contribuido, mediante explicaciones
innovadoras basadas en corrientes tericas poco difundidas en el medio, a entender
por qu la implementacin del proceso autonmico parece estar avanzando tan
lento, lo cual frustra en gran medida las grandes expectativas depositadas en este
cambio estructural del ordenamiento territorial boliviano.
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Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
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autor: Wilder Mario Molina Argandoa*
* Wilder Mario Molina Argandoa, investigador sobre cultura poltica
e identidades culturales en la regin amaznica.
EL NUEVO ESTADO VIVE EN
LAS LEYES, EL VIEJO EN LAS
ACTITUDES.
AHORA QUIN PODR
CAMBIARNOS?
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53
EL NUEVO ESTADO VIVE EN LAS LEYES, EL VIEJO EN LAS
ACTITUDES. AHORA QUIN PODR CAMBIARNOS?
La cultura poltica
Las preocupaciones de algunos polticos y analistas sobre las autonomas se reeren a
la distribucin y el gasto de los recursos pblicos; otras, a la redaccin de los estatutos
departamentales o al ejercicio de las competencias y polticas pblicas; en n, a los
elementos que constituyen lo que se denomina proceso de construccin. La mayora de
los anlisis del rgimen autonmico se remiten al modo en que se organiza formalmente
(en la constitucin y en las leyes). Son menos los que contienen una mirada integral, una
visin sociolgica, los que conciben al sistema poltico como un mbito de relaciones
humanas, con sujetos que actan segn tradiciones polticas. La observacin de los modos
de desplazamiento de las relaciones entre ciudadanos y funcionarios frente al nuevo marco
institucional de las autonomas sigue siendo una tarea pendiente. En las polticas pblicas
o en las reexiones intelectuales se ha considerado poco las condiciones integrales que
afectan o favorecen el logro de las metas que deben lograrse a travs de las autonomas.
Los estudios empricos hacen hincapi en los efectos de las autonomas en el xito
de las metas de modernizacin institucional, la ampliacin de la democracia e incluso
desempeo econmico. Las autonomas son pensadas como mecanismos ecientes para
el cumplimiento de las funciones estatales del desarrollo. Pero pocos reconocen que
esto requiere una nueva lgica burocrtica, con otro tipo de funcionario pblico. El xito
de las polticas pblicas depende de la existencia de comportamientos favorables a la
construccin de una cultura ciudadana autonmica.
La cultura poltica se entiende aqu como el acervo de cdigos que los individuos han
construido histricamente, es decir, a lo largo de muchos aos y segn circunstancias
especicas, acerca de su orden poltico y otros objetos polticos, como valores, creencias,
imaginarios y prejuicios sobre el Estado, la ciudadana, la responsabilidad pblica, etc. En
este sentido, no reere a lo que percibe cada individuo en su vivencia individual, sino a un
lenguaje compartido que adquiere signicacin y sentido en la interaccin de unos y otros.
Las transformaciones de la cultura poltica son ms complejas cuando se produce un
54
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
reajuste de las normas estatales como consecuencia de algn acuerdo, como es el caso
nuestro con el nuevo diseo constitucional. Como resultado, las acciones polticas, los
comportamientos y las actitudes no se inspiran inmediatamente en los nuevos principios
constitucionales, sino que continan la tradicin poltica, los usos y costumbres, las
formas de hacer y vivir la poltica, los ideales comunes que son fuentes de inspiracin y
armonizacin de las acciones de cada individuo.
La cultura poltica de las movilizaciones autonmicas
Se ha sostenido que los movimientos sociales de las ltimas dos dcadas se diferencian
de otros de aos anteriores por su incidencia en la cultura poltica, al menos en tres
sentidos. Porque luchan, a travs de acciones y discursos, contra deniciones sociales,
valores y estereotipos que bloquean el reconocimiento de las diferencias culturales y
territoriales presentes en el pas. Porque sus protagonistas trabajan por la circulacin de
signicados alternativos respecto a las deniciones vigentes de los objetos polticos, como
la participacin social, la representacin poltica diversicada, el papel de los partidos y las
formas de democracia. Porque en su trayectoria provocan la integracin simblica de los
miembros de la sociedad que representan, en torno a una identidad social, un yo colectivo
emergente que reivindica un lugar en la gestin de la poltica.
Si aceptamos tal interpretacin, no podemos considerar las movilizaciones del proceso
autonomista en Santa Cruz y Beni como expresiones de un movimiento social que impulsa
la estructuracin de una nueva cultura poltica. En su trayectoria no encontramos nuevos
sentidos de poltica, un proceso de politizacin que afecte radicalmente el lenguaje ocial
de la cultura poltica vigente y en circulacin.
Su efecto transformador queda an ms en duda si se rememora estas acciones colectivas,
muchas de las cuales estuvieron cargadas de intolerancia hacia los otros, y eran incapaces
de reexionar sobre los riesgos y ventajas efectivas de las autonomas que se proponan
lograr.
Las demandas y los discursos de la autonoma departamental tuvieron su epicentro en las
ciudades de Santa Cruz y Trinidad. La cercana territorial e ideolgica de sus portavoces
ms visibles proyectaron estas acciones como una construccin y accin conjunta. Durante
el proceso constituyente no hubo lugar para otras opciones diferentes a la de los grupos
cvicos que denunciaban la exclusin de las regiones del Estado, aunque en ellos se
encontraban personas que haban participado en cargos de gobierno y representacin
poltica en los anteriores 25 aos de democracia electoral. Estos lderes ampliaron su
fuerza aprovechando el vaco estatal que se abri en el gobierno de Carlos Mesa, por
55
su falta de estructura partidaria en los departamentos y el debilitamiento del rol de los
partidos tradicionales como moduladores de los quiebres regionalistas. Transitaban por las
calles y por los medios de comunicacin que les pertenecan, difundiendo un sentimiento
de escisin generalizado que disfrazaban como la perdida de lealtad al poder estatal
centralizado de La Paz. En sus acciones se enfrent la intolerancia contra la divergencia,
se dio el cierre cultural a lo diferente, la defensa acrtica de lo polticamente correcto,
por lo cual, al nal, favorecieron el reciclamiento de viejas prcticas y actitudes que no
corresponden con la modernidad de la Constitucin.
Los portavoces de aquellas ciudades no dieron pruebas explcitas de estar a favor de un
dilogo entre las identidades tnicas, entre las diferentes culturas de las regiones del pas,
y entre la ciudadana y la funcin pblica. Tampoco se empearon por lograr compromisos
que pongan bajo crtica viejas pautas de accin, para sustituirlas con nuevos imaginarios
y sentidos polticos. Su argumento central era la obtencin de ms poder de decisin y
ms recursos nancieros a favor de los gobiernos departamentales, a n de acabar con
el centralismo excluyente. Mas quienes lo expresaban eran visiblemente actores que, en
persona o a travs de sus familias o de su partidos, haban circulado por tres dcadas por
este Estado centralista, y no precisamente los actores marginados desde hace siglos, como
son los sujetos tnicos. Aqu encontramos una forma de autonoma rentista que replica,
por otra va, y basndose en el ideal abstracto de que descentralizacin es democracia y
desarrollo, otro viejo componente de la cultura poltica boliviana: el Estado paternal.
Las movilizaciones autonomistas fueron ms de cierre que de apertura hacia otra cultura
ciudadana, incapaces de inspirar en los ciudadanos un renovado imaginario del Estado
y la funcin pblica. Es decir, estas movilizaciones no han producido nuevos sentidos
de Estado y democracia, sino que solo apuntaron al reconocimiento de las autonomas
departamentales para lograr ms recursos nancieros y un poder ms amplio; stas fueron
las metas ms visibles de sus lderes y sus discursos.
Nadie puso atencin en los desafos que implicaba la construccin de una nueva cultura
poltica, con los ingredientes de una democratizacin en el manejo de la administracin
pblica, la proyeccin de una imagen diferente del funcionario pblico y la creacin de
nuevas actitudes de los ciudadanos frente a la poltica. Aqu encontramos una oportunidad
perdida. Otra actitud pudo haber dado a los lderes autonomistas y sus acciones un toque
diferente, lo que hubiera sido til para la construccin de una ciudadana autonomista.
Incluso ahora tampoco se da la suciente atencin a la realizacin de procesos de educacin
ciudadana que apunten a la formacin de las condiciones subjetivas que requiere la
estructura autonomista, en la misma medida que se da, por ejemplo, en el campo de la
56
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
interculturalidad. Las instituciones estatales y las polticas pblicas no aseguran por s solas
un buen gobierno democrtico, ni una actitud y un compromiso autonomistas.
Sentimiento autonomista y actitud autonomista
El creciente sentimiento autonomista de aquellos momentos se tradujo en masivas
concentraciones, cabildos y en una mayora de votos a favor de la autonoma en los
referendos departamentales. Ese efecto del milln dio respaldo a los lderes autonomistas
para rechazar las crticas que se les hacan sobre los mtodos con que consiguieron esta
adhesin, y rechazar con ms desenvoltura los riesgos de la autonoma, si sta se aplicaba
sin lograr la reestructuracin de la cultura poltica y el capital social. Ajenos o indiferentes
respecto a la discusin, empoderados por la cantidad, no quisieron aprender de otras
experiencias de descentralizacin, ni tomar en cuenta las promesas no cumplidas de las
autonomas como garantes del desarrollo equilibrado (el caso italiano), y menos ponderar
la necesidad de cambiar las actitudes tradicionales de los actores frente a la poltica, es
decir, incorporar la discusin sobre el nuevo sujeto ciudadano que requiere el futuro
autonmico. El nfasis se puso en el Estado descentralizado que, se imaginaba, deba
transferir hasta sus potestades esenciales a los poderes territoriales.
Los medios de comunicacin tuvieron un papel protagnico para lograr un efecto de
masicacin y consenso general, que cre la percepcin de que no haba nada que discutir,
que todo lo demostraban los votos y los cabildos. Pero hoy, despus de cinco aos, se
observa que, en realidad, y subvencionado por los recursos estatales, se ha generado un
nosotros muy cticio en torno a la autonoma.
Es ms, la efervescencia del sentimiento autonomista ha decado y tal parece que a sus
principales portavoces ya no les interesa como antes, pues ya no es una oportunidad
de proyectar sus propios intereses como un ideal poltico favorable para las mayoras.
Tenemos autonomas consolidadas, marcos institucionales efectivamente resguardados
por la norma constitucional, pero sin autonomistas convencidos, sin cultura autonmica.
De ah las dicultades de construccin de un patrn institucional, en el sentido de reglas del
juego asumidas y practicadas por seguidores. Es decir, tenemos una religin sin creyentes,
con una fe constitucional que est consagrada, pero que hace poco por educar y ampliar
su feligresa. Al mismo tiempo que la institucionalidad que manda la CPE se pone en
marcha, simtricamente se siente que se redujo la voluntad autonomista de la sociedad.
No hemos llegado a un nuevo patrn institucionalizado. Lo que en todo caso que domina
a los actores es el compromiso pragmtico con el proyecto de las autonomas. Existe un
gran debate sobre el contenido de los estatutos, pero no encontramos nada efectivo en
cuanto a la irrupcin, desde la sociedad civil, de sujetos de la ciudadana autonmica.
57
Autonomas con cultura poltica tradicional
Nuestra hiptesis es que no han cambiado los modos en que se relacionan, se miran y
asumen los funcionarios y las autoridades del gobierno central y los de los departamentos,
ms all de la puesta en vigencia de las estructuras de autoridad autonmicas. La idea de
la existencia de un supremo gobierno, pensado en mayscula sigue vigente, con todas
sus connotaciones, en las referencias mentales de la sociedad civil boliviana. A eso le
llamamos la cultura del centralismo. Pese a los avances puntuales en la formacin electoral
de gobiernos departamentales, casi nada se ha transformado en esas relaciones cotidianas,
en esos modos de mirarse que siguen operando con la lgica del centro y la periferia.
Hoy vemos que las actitudes se siguen construyendo con los valores del modelo anterior.
En los departamentos se acta segn los viejos hbitos de la vida poltica: todava se
cultiva la lealtad a la persona y no a las leyes, el ideal de funcionario pblico prioriza la
oportunidad del trabajo personal antes que el compromiso de servicio. El imaginario es
el mismo de siempre. La tradicin es la fuente de la accin social ante el desafo que
representa la modernizacin estatal.
Se sigue asumiendo que existe un centro de poder y decisin, y esta idea no solo es
fomentada por los operadores del gobierno nacional, con la lgica centralista instalada
en su memoria, sino tambin por los lderes polticos de los departamentos y localidades.
Se ha modicado la distribucin del poder pero no la lgica de la accin poltica ni la
idea antigua de que hay un centro de poder y liderazgos centralizados. Se piensa todava
al Estado como un solo centro, una gura que corresponde a la etapa de las relaciones
Estado-cntricas, que por supuesto impacta en la formacin de capacidades de gestin y
administracin pblica de las autonomas.
Esto no implica rechazar las relaciones de acompaamiento al gobierno nacional por parte
de los otros gobiernos, pero es diferente al esquema de comando y subestimacin.
Departamentos como el Beni, que necesitan adquirir una nueva lgica administrativa, y formar
una burocracia moderna, requieren un impulso de modernizacin por parte del gobierno central.
No se puede dejar de lado este aporte, pero el riesgo es que se pase del acompaamiento a la
sustitucin y, por tanto, se reproduzca una vez ms la dependencia del centro.
Con el diseo de las autonomas se espera que el Estado llegue con ms eciencia,
transparencia, responsabilidad y calidad. Si esto no ocurre, entonces el diseo
descentralizado ser un fracaso. La reforma se orienta a producir una suerte de
descentramiento del poder estatal, mientras que el argumento de crtica al modelo
58
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
centralista seala su responsabilidad en la ineciencia en la administracin de los recursos
pblicos. Sin duda, es visible una mayor eciencia del gobierno nacional en las regiones,
en cuanto a proyectos e inversiones pblicas. En el caso del Beni la diferencia respecto a
los gobiernos anteriores es notable, pero esto al mismo tiempo obvia las dicultades para
lograr una gestin pblica moderna, que todava estamos lejos de haber superado.
En el Beni se ha producido un bloqueo que perjudica el avance del proceso autonmico
en la construccin de nuevas condiciones institucionales; ms all de la adecuacin
del estatuto y la apertura de espacios de participacin corporativa, queda pendiente la
deliberacin crtica entre el Estado local (la gobernacin departamental) y la sociedad civil
sobre los compromisos que se requiere. Estamos frente a la necesidad de construir una
nueva institucin poltico-estatal, la autonoma departamental, lo que involucra asuntos de
la sociedad civil, como la irrupcin de una ciudadana deliberativa.
Se tiende a hacer funcionar un hecho moderno como la autonoma territorial con jugadores
los polticos y los actores sociales que usan los amagues del pasado centralista. En las
regiones stos son el culto y la obediencia a la autoridad personal, antes que a las leyes,
el desprecio a las capacidades tcnicas, la concepcin del Estado como distribuidor de
cargos. No se ha debilitado el marco referencial de la poltica, en el cual el poder nacional
es lo determinante y no se posibilita la emergencia de actores sociales y polticos con
diferentes alcances socio-territoriales. La idea de gobierno supremo todopoderoso sigue
vigente en la memoria de los ciudadanos de las autonomas. Esto es perjudicial para los
cambios que la autonoma persigue.
La idea de autonoma ha extendido el deseo de ms Estado en cada departamento, un
Estado pensado como ms oportunidad de recursos directos. Incluso los pueblos indgenas
proponen autonoma en sus territorios por esto. Es explicable, porque es indiscutible que
les ha faltado Estado, como servicios, como recursos, como garante de derechos
El modelo del viejo Estado ha dejado como herencia una actitud centralista, que es un
modo de ser y hacer poltica y administracin pblica, un estilo de imaginar el papel del
Estado, desde cualquier punto del pas.
Menos Estado, ms Estado
El reconocimiento de la autonoma no garantiza de manera automtica la emergencia de un
espritu democrtico o un cambio de actitud que lleve a la renovacin de los objetos y los
sujetos polticos, es decir, a una forma de ciudadana diferente. Aunque el diseo normativo
asegura una nueva composicin social para el poder poltico, es decir, abre la pluralidad de la
representacin, las prcticas del juego poltico pueden seguir siendo las mismas.
59
Muchos de los que ahora se presentan como autonomistas genuinos son los que han
vivido apegados al viejo Estado y su cultura centralista, porque ese esquema era compatible
con sus intereses y sus lgicas de hacer poltica. Nada asegura que el diseo autonmico
no sea adecuado para la reproduccin de la poltica centralista, con todos sus atributos,
por otras vas, porque el compromiso con el cambio no existe, ms all de los discursos de
circunstancia. Ser centralista es querer depender siempre del Estado.
Los que antes estaban en el poder no necesitaban ser autonomistas, obtenan sus benecios
del modelo centralista, que tena sucursales de poder, con sus respectivos cargos, en los
departamentos. As se ha pensado tambin la autonoma, como otra forma de atrapar al
Estado, como otra forma de tenerlo bajo dominio.
Lo que se encuentra en algunos enfoques de las autonomas y los autonomistas, es un
sentido de oportunidad, una reacomodo en el poder, una estrategia de reciclamiento. Los
autonomistas de punta hicieron pocos reclamos sobre la cuestin centralista, hasta que
vieron que sus posibilidades de poder a travs de sus partidos tradicionales se venan
abajo, dada la emergencia de un nuevo bloque partidario.
Surgen dudas acerca de si las luchas autonomistas son realmente procesos de politizacin
y recuperacin de un sujeto democrtico, o ms bien oportunidades de relocalizacin en
un poder ahora ms cercano.
Las promesas de las autonomas
Los primeros estatutos autonmicos desconocan el presupuesto terico de que un gobierno
autnomo y su maquinaria legal-institucional no son ms que una localizacin estatal en
busca de una mayor participacin local, un mayor control social y una optimizacin del
funcionamiento de los servicios estatales. Los gobiernos departamentales y las autonomas
son parte intrnseca de la estructura estatal.
Adems de la oposicin al gobierno, no exista un horizonte hacia donde avanzar, un
referente de control ciudadano, nadie tena claro qu implicaba el desafo. Por eso el
cumplimiento del estatuto departamental no es el parmetro del cumplimiento de las
promesas de ms democracia y desarrollo; la principal prueba del cambio tiene que
buscarse en la irrupcin de una nueva cultura ciudadana.
Es bueno tomar algunas ideas de cambio y convertirlas en esperanzas polticas, que
puestas en prctica constituirn el punto de quiebre que acabar con la manera en que los
polticos han hecho funcionar el aparato estatal y la poltica hasta ahora. Ms participacin
autnoma en las decisiones estratgicas, menos poder concentrado en algunos sectores,
60
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
reduccin del manejo familiar de las instituciones polticas, menos cultura patrimonialista
que es la que mira al Estado como un bien del que hay que aprovecharse, un anexo sujeto
a intereses particulares; ideas polticas ms plurales, un nuevo estilo de gestin pblica,
valoracin permanente de la formacin tcnica, mayor presencia tnica y territorial en la
gestin del gobierno departamental, una ciudadana activa sin prejuicios por origen tnico,
apellido u origen urbano o rural.
Nada de lo nombrado se verica todava en quienes trabajan en las entidades pblicas
de las autonomas, tampoco en los ciudadanos adheridos a este proyecto de creacin
de nuevas instituciones polticas. Es ms, al mismo tiempo que las esperanzas se han
desencadenado, nuevos riesgos, que no son precisamente los de una falla constitucional,
se levantan. Los principios, los dispositivos y los nes de las autonomas estn escritos en
los caminos de la actual Constitucin, pero an no en los caminos de la vida.
autora: Helena Argirakis *
* Helena Argirakis, politloga crucea. Licenciada en ciencia poltica y relaciones
internacionales de la Universidad Catlica de La Plata, maestra en comercio
internacional de la Universidad NUR y diplomada en anlisis y manejo de conictos de
la Fundacin UNIR y la Universidad NUR.
REGIONALISMO Y MITOS
IDEOLGICOS COMO DISPOSITIVOS
DE PODER PARA LA CONSTRUCCIN
DEL IMAGINARIO DE LA
AUTONOMA DEPARTAMENTAL
5
63
REGIONALISMO Y MITOS IDEOLGICOS COMO
DISPOSITIVOS DE PODER PARA LA CONSTRUCCIN DEL
IMAGINARIO DE LA AUTONOMA DEPARTAMENTAL
E
n la teorizacin sobre el poder de Michel Foucault encontramos una categora de
anlisis llamada dispositivo,
1
que da cuenta de cmo la produccin de conocimiento
y saber contribuye de manera directa a la creacin, mantenimiento y reproduccin de los
esquemas o estructuras de poder en el tiempo. Sostiene Foucault que los dispositivos son
un conjunto heterogneo de instituciones, leyes, reglamentos y procesos administrativos,
pero tambin y sobre todo discursos, narrativas, maneras particulares de percibir
selectivamente algunos elementos de la realidad en detrimento de (muchos) otros posibles,
aqullos que permiten articular, construir, fundamentar y consolidar un imaginario social
que, a su vez, mantenga una estructura de poder especca.
Este texto explora las aristas de la tesis del historiador Jos Luis Roca, quien postula el
regionalismo como una supra-ideologa y lo considera el principal motor histrico de Bolivia.
Siguiendo la perspectiva terica de Foucault, se critica dicha tesis como un dispositivo de
poder que no es neutral, ni asptico y funciona en virtud de relaciones transversales con
otros dispositivos menores que le otorgan contenido, sustancia y pertinencia histrica,
econmica, poltica, geogrco-espacial, tnica, antropolgica y cultural. Estos dispositivos
menores los catalogamos como mitos ideologizantes y legitimadores del poder, por el rol
poltico que cumplen para el bloque histrico de poder en Santa Cruz.
Los mitos o dispositivos menores que giran alrededor de la supra-ideologa del regionalismo
son el mito de la modernidad, el mito del estilo de desarrollo cruceo, el mito del enemigo
externo, el mito de la media luna, el mito del feliz mestizaje y el mito de la cruceidad. De
1 He dicho que el dispositivo era de naturaleza esencialmente estratgica, lo que supone que se trata de cierta manipulacin de relaciones de
fuerza, bien para desarrollarlas en una direccin concreta, bien para bloquearlas, o para estabilizarlas, utilizarlas, etc. (...) El dispositivo se halla
pues siempre inscrito en un juego de poder, pero tambin siempre ligado a uno de los bordes del saber, que nacen de l pero, asimismo
lo condicionan.
Lo que trato de indicar con este nombre es, en primer lugar, un conjunto resueltamente heterogneo que incluye discursos, instituciones,
instalaciones arquitectnicas, decisiones reglamentarias, leyes, medidas administrativas, enunciados cientcos, proposiciones loscas,
morales, lantrpicas, brevemente, lo dicho y tambin lo no-dicho, stos son los elementos del dispositivo. El dispositivo mismo es la red
que se establece entre estos elementos. (Foucault, 2007).
64
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
esta manera se va articulando no solo una particular narrativa histrica, sino un imaginario
social que fundamenta y justica la mutacin de la identidad luego del periodo del
nacionalismo revolucionario, como tambin el discurso poltico de las elites cruceas que
ha ido evolucionando y resignicndose, hasta llegar al dispositivo ideolgico y discursivo
de la autonoma departamental. (Vale la pena resaltar que frente a los contenidos y efectos
del llamado proceso de cambio en curso en el pas, el dispositivo de la autonoma
departamental se encuentra actualmente en una etapa de mutacin y transformacin.)
1. La (supra) ideologa regionalista
Haciendo referencia al origen histrico del regionalismo, el historiador cruceo
Isaac Sandoval sostiene que la conguracin territorial heredada desde la Colonia
expresara el regionalismo de Santa Cruz, a partir del rol marginal que le otorg la
divisin poltica del Virreinato.
2
Ampliando la idea, Fernando Prado plantea que
la diferenciacin de Santa Cruz en su cultura poltica arranca desde la Colonia.
Mientras que en el occidente el territorio se estructuraba rgidamente en funcin
del modelo exportador de minerales, en Santa Cruz surga una ciudad-Estado
que se auto-abasteca y que, por falta de minerales en su suelo, se articulaba
dbilmente y de manera dependiente con el sistema dominante De ah que
sus estructuras polticas y sociales fueron hacindose poco a poco ms especcas,
ms propias, llegando inclusive a rebeliones contra el poder central, el que
siempre fue sentido lejano y excluyente Se difunde as una primera sensacin
de aislamiento, confrontacin y abandono que persistir durante la Colonia y la
Repblica y que es la explicacin del elemento ms caracterstico de la cultura
poltica crucea: el regionalismo.
3
La consolidacin de una clase dominante ha exigido la construccin de un
pensamiento legitimador que justique el liderazgo de esta elite. Este pensamiento
legitimador es el regionalismo, que se erige en una supra-ideologa. El historiador
beniano Jos Luis Roca. Roca plantea que el regionalismo ha sido el verdadero
motor de la historia boliviana: La historia de Bolivia no es la historia de la lucha
de clases. Es ms bien la historia de sus luchas regionales.
4
El regionalismo es
asumido como una supra- ideologa que convoca a sectores de diverso origen con
el discurso de la modernizacin y el desarrollo regional, encubriendo intereses de
clases y grupos dominantes.
5

2 Citado por Mara Teresa Zegada (2007).
3 Citado por Mara Teresa Zegada (2007).
4 Citado en Prado (2007).
5 Citado por Mara Teresa Zegada (2007).
65
Sin embargo, el historiador cruceo Isaac Sandoval postula otra interpretacin
alternativa: Las contradicciones del Estado con las etnias, las regiones y las clases
sociales son el problema nodal de la sociedad boliviana, tanto para la reexin
como para la prctica poltica.
6
Sandoval hace hincapi en las limitaciones y
contradicciones internas de la tesis del regionalismo como supra-ideologa de
Roca.
A la postre y despus de varias dcadas, tanto Isaac Sandoval como Jos Luis Roca
marcan los lmites y contornos del debate ideolgico en el cual se inserta el diseo
del proyecto de poder cruceo. Al interior de la supra-ideologa del regionalismo
estn presentes los siguientes supuestos polticos implcitos y explcitos sobre
los cuales se asienta este proyecto de poder:
La irresuelta tensin entre Estado-gobierno central y regin que fundamenta la
lucha regional.
La identicacin del Estado y del gobierno central con una composicin
histrica, tnica, cultural, geogrca, econmica y poltica diferenciada de la de
la regin.
La lucha regional como frente poltico nico y preponderante en la disputa con
el Estado-gobierno central.
La disputa Estado-gobierno central y regin como nica escenografa de
conicto poltico.
Una apelacin recurrente a la geografa de la regin como una fuente de
para-estatalidad o estatalidad paralela y diferenciada del proyecto histrico
de estatalidad de Bolivia.
La subordinacin o minimizacin de los antagonismos de clases que se dan en
el departamento.
La subordinacin o minimizacin de los conictos tnicos, de la confrontacin
entre blanquitud e indianidad dentro del departamento.
La invisibilizacin de otros conictos, luchas o disputas polticas posibles, aunque,
como sostiene Sandval, la lucha regional contiene, en s, el fundamento de
la lucha de clases, ya que la lucha entre regiones es protagonizada por sus
respectivas dirigencias o clases polticas, las cuales implican a sus pueblos.
A criterio de Roca, los objetivos, intereses, aspiraciones y reivindicaciones del
regionalismo estn por encima de cualquier demanda particular o sectorial que se
pudiera presentar. Esta supra-ideologa fundamenta la lucha entre regiones, que, a
6 Citado en Prado (2007).
66
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
criterio de la inteligentzia crucea, es la verdadera naturaleza y esencia de la disputa
poltica en Bolivia, lo que la lleva en ciertos momentos histricos a coquetear con
ideas secesionistas. El argumento de lucha entre regiones desplaza e inhibe el debate
sobre la lucha de clases, la confrontacin entre la blanquitud (la hispanidad crucea) y
el indgena amaznico, como tambin las dems luchas y narrativas de emancipacin
que pudieran surgir en el oriente. Con estos elementos, el regionalismo se constituye
como el principal dispositivo de poder de la elite crucea.
Siguiendo la lnea de pensamiento de Antonio Gramsci, se puede decir que es por
medio del regionalismo que la clase dominante no slo justica y mantiene su
dominio, sino que se las arregla para lograr el consentimiento activo de las clases a
las que gobierna. Esta es la ideologa del bloque en el poder, con la cual se articula
el campo poltico conservador cruceo.
1. Mitos ideologizantes y legitimadores del poder
En Santa Cruz aun sobrevive una especial narrativa sobre la que la elite dominante
asent su discurso hegemnico: es la historia de una provincia olvidada donde todo
fue puro casi como un paraso perdido, con una estructura social homognea
(de cruceos iguales), con un feliz mestizaje y donde el progreso empez a darse
por esfuerzo y recursos propios, sin ninguna intervencin externa, sin ayuda de
nadie, de espaldas al Estado boliviano e incluso a pesar de ste ltimo (Mojn
21). Como se puede apreciar en este pequeo prrafo, bajo la supra-ideologa
del regionalismo existen una serie de dispositivos simblicos complementarios
que legitiman y le dan sustento histrico, antropolgico, sociolgico, econmico,
poltico e identitario a sta.
Estos dispositivos complementarios son los mitos ideologizantes y legitimadores
del poder: el mito de la modernidad, el mito del estilo cruceo de desarrollo, el
mito del enemigo externo, el mito de la media luna, el mito del feliz mestizaje
y el mito de la cruceidad. Estos seis mitos vinculan la narrativa del pasado con la
proyeccin al futuro, las estructuras y relaciones econmicas, las relaciones socio-
polticas en el interior y con el exterior de la regin, la geografa o hinterland
que la elite crucea reclama para s, la base antropolgica y sociolgica de la
construccin identitaria, y tambin permiten la transformacin de la identidad
crucea en una suerte de militancia poltica.
El mito es una organizacin de imgenes capaces de evocar instintivamente todos
los sentimientos No son actos de intelecto, sino de voluntad, fundados en la
67
adquisicin intuitiva de una verdad vinculada a las ms fuertes tendencias de un
pueblo, partido o clase, y particularmente idneas para sostener la accin poltica
de masas.
7
La politicidad del mito gira alrededor de las diversas concepciones
sobre el origen del poder y tiene vinculacin con acciones polticas de carcter
ritual. Los imaginarios sociales producidos por situaciones de crisis y cambio
asumen caractersticas polticas, pero a partir de un desplazamiento de los
escenarios tradicionales o comunes de la poltica. En estos momentos el lenguaje
poltico y los rasgos de la accin poltica se vuelven fantsticos o heroicos.
Aunque la naturaleza del mito poltico es de tipo psicolgico, sus contenidos
y expresiones son eminentemente polticos. El objetivo poltico del mito
es provocar reacciones colectivas automticas e inconscientes. Los mitos
plantean el establecimiento de verdades nicas esencialistas en el campo
histrico, poltico, social, econmico, cultural y epistemolgico; promueven un
conocimiento fundamental que debe guiar el comportamiento poltico expresado
simblicamente. Son una construccin racional con manifestaciones irracionales,
fruto de los temores y las reacciones frente a situaciones de crisis, y de la necesidad
de un cambio rpido. Generan una simplicacin y reduccionismo de la realidad
(Bonazzi, 2002).
1.1. El mito de la modernidad
El mito de la modernidad es un dispositivo de poder que expresa en
trminos histricos lo que el antroplogo Adrian Waldmann (2008) llama, en
su estudio etnogrco sobre Santa Cruz, el surgimiento del cdigo cultural
doble. Dicho cdigo cultural doble se da en el contexto de la Revolucin
Nacional, cuando se produce una confrontacin repentina y violenta entre los
inujos modernizadores del proyecto del 52 y el entorno vital feudal, que se
encontraba casi intacto hasta la dcada de los cincuenta. En un contexto de
permanente cambio y evolucin, la mentalidad estamental se ve rodeada por
un estilo de vida moderno, segn la apreciacin de Waldmann. ste postula
la coexistencia de estos dos cdigos culturales: el feudal-estamental enfrentado
al moderno.
En el presente ensayo, cuando planteamos la modernidad como un mito
ideolgico, buscamos precisar los contenidos, lmites y alcances del cdigo
cultural moderno, para evaluar hasta donde acta como proceso histrico y
7 George Sorel, citado por Bonazzi (2002).
68
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
cundo acta como dispositivo ideolgico que nutre la narrativa histrica, el
discurso de poder, de la elite crucea, contribuyendo a la construccin, por
parte de sta, de su propia imagen de s.
Adrin Waldmann prosigue diciendo que el nuevo habitus se fundamenta en
los principios (modernos) de igualdad, del derecho y de la autodeterminacin
del ser humano, as como en el rendimiento y en la competitividad. Estos nuevos
principios contrastan con los pre-modernos del hasta entonces indiscutido
orden social, basado en la desigualdad de las personas En lugar de que la
mentalidad moderna haya sustituido a la feudal, la primera se ha agregado a la
segunda sin disminuir la vigencia de esta ltima. Debido a esta circunstancia,
se produce la coexistencia de dos cdigos culturales: uno moderno y otro
estamental. Ambos se encuentran frente a frente como estructuras compactas
de valores y aparentemente ejercen inuencia de manera simultnea
sobre la vida prctica del cruceo. Ambas formas de habitus se maniestan
en ambientes discursivos diferentes. La mentalidad burguesa moderna que
gira en torno a temas como la igualdad, la legalidad, el respecto de las reglas
formales, la democracia, es por antonomasia el tema de los medios masivos,
se trate de la prensa o de los noticiarios televisivos. Por otro lado, la mentalidad
estamental se evidencia en el discurso de identidad que gira en torno de las
caractersticas del tpico camba.
Cuadro 1. CDIGO CULTURAL DOBLE: ESTAMENTAL Y MODERNO
Fuente: Waldmann, 2008
Cdigo cultural doble: estamental y
moderno. (Ncleo)
Cdigo estamental: indiscutido
orden social, desigualdad de las
personas, racismo. (Capa intermedia)
Cdigo moderno:
igualdad, legalidad, respecto por
las reglas formales, la democracia,
autodeterminacin, rendimiento,
competitividad. (Capa exterior)
69
El mito de la modernidad busca fundamentar histrica e ideolgicamente la existencia
efectiva y real de una burguesa como clase en s y la evolucin de la conciencia de clase
burguesa-capitalista en un contexto neoliberal globalizado, y minimiza la presencia paralela
de una neo-oligarqua o de una burguesa patriarcal, que se presenta ante el pas y el mundo
como plenamente moderna. Analizando y comparando este dispositivo de poder, a partir
de variables histricas y de economa poltica, podemos constatar las heterogeneidades,
contradicciones e incongruencias de la representacin de la modernidad europea en la
regin de Santa Cruz.
Waldmann (2008) tambin arma que una nueva unidad que es al mismo tiempo feudal
y moderna, de ah la creacin de la palabra feuderno Las manifestaciones prcticas del
cdigo doble son creaciones nuevas cuya caracterstica se basa justamente en conciliar las
exigencias de la vida moderna de manera especca con las estructuras del habitus feudal.
El carcter feuderno se da a conocer por el hecho de que las nuevas creaciones estn
marcadas por la mentalidad de la vieja Santa Cruz, pero en aquella poca no hubieran
podido ser puestas en prctica, ya que dependen de las condiciones organizadoras de la
modernidad.
La presencia feuderna la encontramos en la composicin de clase heterognea de la
burguesa crucea, constituida por la presencia simultnea y muchas veces contradictoria
de una neo-oligarqua, una burguesa patriarcal y una burguesa agroindustrial y/o
pecuaria, con componentes de un burguesa comercial y nanciera (ver cuadro 3). Por
otro lado, encontramos relaciones econmicas de produccin de tipo neo-oligrquico o
neo-colonial, basadas mayoritariamente en la tenencia y plusvala de la tierra, la expansin
de la frontera agrcola en lugar de la inversin de capital en tecnologa para (segn dicta el
modelo de desarrollo europeo) hacer un uso ms eciente de la tierra y lograr un mayor
rendimiento por hectrea de suelo; y en el uso de la fuerza de trabajo de peones y obreros
no calicados, fuerza de trabajo de carcter estacional, barata y uctuante entre regiones.
La organizacin social es estamentaria endogmica, pero tambin de clases, mientras
que la movilidad social est limitada por las relaciones de parentesco (la posesin de
apellidos tradicionales cruceos), la racializacin (la posesin de determinado color de
piel) y el estatus econmico. Lo llamativo es la existencia de un pensamiento regional
de caractersticas atvicas y conservadoras, pero con hbitos de consumo posmodernos,
hbitos que se extienden a la sociedad en su conjunto, provocando el efecto de falsa
conciencia de clase.
Histricamente se ha producido una interferencia en la ruta de la industrializacin y
consiguiente modernizacin propuesta por el capitalismo de Estado de la Revolucin
70
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
Nacional: la regin ha sido fuente de abastecimiento de materias primas para las iniciativas
industriales del Estado del 52, y recientemente se ha producido una alianza capitalista
neoliberal entre las empresas locales y las empresas transnacionales extranjeras que se
asentaron en Santa Cruz.
Cuadro 2: EL MITO DE LA MODERNIDAD
Este cuadro busca gracar algunas contradicciones en la imagen que la
clase dominante busca proyectar de Santa Cruz como la representacin
de lo moderno en Bolivia. Sin embargo, cuando se compara esta
imagen con algunos sentidos de la modernidad histrica y econmica
de Europa, se constata innumerables contradicciones. En este sentido se
aprecia la pertinencia, exibilidad y utilidad de la categora analtica de lo
feuderno del antroplogo Adrian Waldman.
VARIABLE A
COMPARAR
MODERNIDAD EUROPEA FEUDERNIDAD CRUCEA
Composicin de
clase
Burguesa industrial y nanciera. Burguesa heterognea con la presencia
simultnea de una neo-oligarqua, una
burguesa patriarcal, una burguesa
agroindustrial y pecuaria, y una comercial y
nanciera.
Principal factor
econmico de
produccin
Capital e innovacin (tecnologa) Acceso a grandes extensiones de tierra,
acceso a capital por la va de crditos (lo
principal) y la innovacin (lo secundario).
Relaciones de
produccin
Basadas en la dialctica entre el
capital y el trabajo.
Basadas en las relaciones neo-coloniales
de explotacin y la dialctica entre capital y
trabajo.
Antagonismo de
clase
Con el proletariado: obrero
industrial.
Con los indgenas, peones y el lumpen
proletariado o el obrero heterogneo del
oriente boliviano.
Conciencia de clase
La ubicacin del sujeto en
la estructura econmica de
produccin genera su conciencia
de clase.
Falsa conciencia de clase, segn hbitos
de consumo, y un cdigo cultural doble:
estamental y moderno.
Obtencin de
ganancia
En la generacin de plusvala por
parte del obrero industrial.
Por tenencia y plusvala de la tierra, la
ampliacin de la frontera agrcola, las
relaciones neo-coloniales y los favores
polticos.
Organizacin social
Sociedad clasista. Sociedad estamentaria, endogmica y clasista.
71
VARIABLE A
COMPARAR
MODERNIDAD EUROPEA FEUDERNIDAD CRUCEA
Movilidad social
S, ascendente y descendente. Limitada por medio de relaciones de
parentesco (apellidos), racializacin (color de
piel), estatus econmico, sistema de honor.
Movilizacin social
S, por la lucha de clases entre
burguesa y proletariado.
Limitada por la postergacin y
desplazamiento de la lucha de clases y los
conictos de impugnacin social, por medio
del funcionamiento de los dems mitos
ideologizantes y legitimadores del poder.
Vocacin de poder
Burguesa con vocacin de poder
de alcance nacional, fundamento
del Estado burgus moderno.
Burguesa con vocacin de poder de alcance
regional, fundamento de un micro-Estado de
derecho regional (Zegada, 2007).
1.2. El mito del estilo de desarrollo cruceo
El mito del estilo de desarrollo cruceo es promovido principalmente por
instituciones gremiales de los empresarios privados como la Cmara de
Industria y Comercio (Cainco), y se basa en la plena adscripcin al capitalismo,
la libertad individual, el individuo como sujeto poltico, la exaltacin del
espritu emprendedor, la bsqueda de la competitividad, la solidaridad con
responsabilidad social, el estar abierto al mundo y a la modernidad (pero
mantenindose local), una convivencia empresario-trabajador no conictiva,
la transformacin de sueos en realidades, la aceptacin de riesgos, el respeto
y promocin del Estado de Derecho y de la democracia representativa, el uso
sostenible de los recursos naturales y la unidad regional (Prado, 2008).
Desde el sector pblico, la ex Prefectura actual Gobernacin asume una
perspectiva muy similar a la planteada por la Cainco. El Plan Departamental
de Desarrollo Econmico y Social de Santa Cruz postula la existencia de un
estilo cruceo de desarrollo en la escena departamental (Gobernacin de
Santa Cruz, 2008). A continuacin reproducimos las bases y el esquema de
dicho estilo de desarrollo, para posteriormente analizar el contexto histrico
e institucional y la evolucin que este estilo ha tenido, a n de constatar las
continuidades, rupturas, complementaciones y contradicciones del discurso
ocial(ista) local.
72
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
1.1.1. El plan departamental y el estilo cruceo de desarrollo
8

El estilo cruceo de desarrollo un enfoque en construccin e
histricamente exitoso est estructurado por respuestas a los
desafos planteados por diferentes tendencias polticas y econmicas
experimentadas en el pasado, que se encaran mediante el permanente
ejercicio de la concertacin. Este enfoque ha llevado y llevar a que la
regin incida positivamente en las diferentes etapas del desarrollo del
pas, merced a caractersticas positivas como:
La capacidad de formar, ampliar y sostener su capital social.
La identicacin de los cruceos con su territorio.
El enfoque territorial (subregiones, provincias y municipios) del
desarrollo en consideracin de sus potencialidades, ventajas competitivas
y comparativas.
La gestacin de proyectos y visiones compartidas, como por ejemplo la
demanda por autonoma.
Adems se han alentado, aprovechado condiciones y capacidades como:
La competitividad de los sectores productivos motores y su importante
rol en la economa nacional.
Las diferentes iniciativas de Desarrollo Econmico Local de los municipios
y provincias.
Las potenciales concentraciones de inversiones que generan o
consolidan ejes de desarrollo.
El (siguiente) esquema ilustra un enfoque eclctico del desarrollo
departamental, que formula una aproximacin a la composicin ideal del
desarrollo, que parte del ordenamiento del territorio, entendido en su
ms amplia expresin

8 Citado por Mara Teresa Zegada (2007).
73
Cuadro 3. ESQUEMA DEL ESTILO CRUCEO DE DESARROLLO, SEGN EL PDDES
2006-2020
Fuente: PDDES 2006-2020.
2.2.2. Contradicciones del estilo de desarrollo cruceo
9

Despus de la Revolucin Francesa, el desarrollo de los pueblos,
especialmente en la cultura occidental, es el mismo desarrollo de las
burguesas. La crisis que est viviendo Santa Cruz es una que se da por
el origen de su burguesa. (Jerjes Justiniano).
Hasta 1952, la oligarqua crucea no aportaba al desarrollo nacional.
Con el proceso de la Revolucin del 52 y la modernizacin del aparato
del Estado se incorpora y desarrolla una burguesa en el aparato central
y es desde ah que incursiona en Santa Cruz. As, el desarrollo de la
burguesa crucea es consecuencia del desarrollo de la burguesa
pacea (Jerjes Justiniano).
En 1979 en Santa Cruz quemaron un peridico porque se atrevi a publicar
una pgina con todos los deudores al Banco Agrcola. Los endeudados de
esa poca son ahora la burguesa crucea (Jerjes Justiniano).
9 Citado por Mara Teresa Zegada (2007).


Nueva geografa econmica
y relacionamiento
interno / externo.
Cultura productiva privada
asociada a la inversin
nacional y extranjera.
Autonoma, solidaridad y
proyecto colectivo.
Competitividad sistmica y
local, cadenas productivas
y conglomerados.
ESTILO CRUCEO DE
DESARROLLO
Territorio como eje de
construccin
Equidad social, identidad y
distribucin de riqueza.
Modelo de desarrollo
endgeno y
potencialidades
internas.
Desarrollo humano con
inclusin social.
Institucionalismo,
ciudadana plena y capital
social: las instituciones y el
compromiso cvico.
Desarrollo econmico
local.
Biorregin, ecorregin y
desarrollo sostenible.
Medio innovador, redes y
aprendizaje colectivo.
74
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
Fue desde el aparato del Estado que se desarrolla la burguesa crucea.
Entonces no es verdad que Santa Cruz desarrolla su progreso a base
de esfuerzo netamente propio. La burguesa crucea se ha enriquecido
medrando del aparato del Estado, en la medida en que el Estado la quit
la teta, se qued (estanc) (Jerjes Justiniano).
La burguesa crucea fue siempre corporativa; es decir se bas en
la cooptacin. No solamente que se nutre del excedente del Estado a
travs de los crditos del Banco Agrcola, sino tambin de los ahorros de
los cruceos. La burguesa crucea corporativa tena un banco exitoso,
que era el instrumento con el que utiliz y canaliz el ahorro colectivo
en benecio de los intereses privados (Jerjes Justiniano).
Aqu (en Santa Cruz) hay una burguesa fuerte, la ms fuerte del pas
es la burguesa agropecuaria, sin embargo, no es la ms pujante. La
burguesa crucea es productiva y sin embargo es la ms retrgrada
polticamente hablando. Eso es lo que ha detenido el progreso (Osvaldo
Chato Peredo).
La economa crucea sigue la tendencia del patrn de desarrollo
primario exportador latinoamericano y nacional, altamente dependiente
de los mercados internacionales de materias primas (Edgar Rau, 2012).
El desarrollo de las fuerzas productivas est anclado a reducidas
actividades productivas de baja productividad y de limitadas interrelacin
intersectorial en la estructura productiva (Edgar Rau, 2012).
Adems, se reproduce bajo la lgica del desarrollo del subdesarrollo,
provocado por la ausencia de procesos tecnolgicos e industriales que
dicultan la transformacin de la estructura productiva y la generacin
creciente de oportunidades econmicas (Edgar Rau, 2012)
Como se ha constatado en el subttulo anterior, a pesar del ostentoso
proceso de auto- adscripcin del sector productivo cruceo al capitalismo
moderno, se evidencia una serie de contradicciones e incongruencias
respecto a los lineamientos de libre oferta y demanda del mercado, un
Estado mnimo y un sector productivo privado autnomo, como plantea
la ortodoxia del capitalismo moderno. Los sectores (elites) productivos
y y especcamente la actividad agroindustrial se han apoyado desde
la Revolucin Nacional de manera substancial en incentivos estatales
sectoriales: subsidios a los hidrocarburos, crditos pblicos para nes
privados y en la propia inversin pblica que estaba dirigida a fomentar
la formacin de una burguesa agroindustrial como clase en s. La
sostenibilidad de las relaciones de produccin se bas en la adquisicin
de capital fresco del sector pblico y no en la creacin de (nuevo) valor
75
econmico por medio de la relacin entre capital y trabajo. A su vez, se
produjo una apropiacin de la plusvala producida por las relaciones neo-
coloniales de explotacin, es decir, las relaciones de semi-servidumbre.
Por lo tanto, algunos de los elementos ocultos del estilo de desarrollo
cruceo son:
10

La concentracin de tierras, capital constante que genera benecios bajo
la forma de renta absoluta y renta diferencial.
La obtencin de crditos sobre la tierra, tanto del Estado como de la
banca comercial privada.
El nanciamiento por parte del Estado y la cooperacin externa
(norteamericana) de una nueva burguesa agroindustrial y pecuaria en
el oriente.
La absorcin por el Banco Agrcola (del Estado) de la deuda en mora de
algunos sectores productivos con los bancos privados extranjeros.
La obtencin de plusvala de las relaciones neo-coloniales y de
capitalismo diferenciado.
Los vnculos polticos del bloque regional de poder con el Estado.
Por otro lado, en el pasado reciente, en la etapa de la democracia pactada,
el Estado boliviano y el sistema poltico tradicional tuvieron relaciones
clientelares con la incipiente burguesa oriental, la cual asumi conductas
ms cercanas a las de una elite econmica que a las de una clase en
s. Es decir, la continuidad y la reproduccin de esta elite econmica se
dio ms por su habilidad, su pragmatismo, su capacidad de cooptacin,
su bsqueda de privilegios, que por sus iniciativas emprendedoras en el
mercado nacional e internacional, a pesar del discurso regionalista, que
sostiene que Santa Cruz se forj al margen y muchas veces a pesar del
Estado boliviano.
2.3. El mito del enemigo externo.
Uno de los elementos constitutivos en la narrativa histrica tradicional u ocial
de Santa Cruz es la negacin de la inclusin de la regin en la administracin
del Virreinato del Per y por ende en la Audiencia de Charcas, y su
pertenencia al complejo histrico y etno-cultural del Ro de La Plata
11
.
10 Citado por Mara Teresa Zegada (2007).
11 Citado por Mara Teresa Zegada (2007).
76
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
Esta negacin da fundamento histrico y poltico a la tensin entre Estado
y regin (principal supuesto de la supra-ideologa regionalista) y a la
caracterizacin de dicho Estado como andino-cntrico.
El mito del enemigo externo (el gobierno nacional andino-centrista) es otro de
los operadores polticos de la supra-ideologa del regionalismo, que por medio
de estrategias de postergacin, desplazamiento y proyeccin de conictos
o disputas coyunturales que surgen en la escena local y departamental,
mantiene el statu quo y evita la maduracin de narrativas de emancipacin
o cuestionamientos estructurales a la hegemona del bloque en el poder. Este
mito ha sido y es muy ecaz polticamente para justicar o fundamentar la
inaccin, la falta de responsabilidad e inclusive las inconductas del bloque
regional de poder en asuntos o conictos locales, ya que argumenta que las
causas de los problemas, conictos o disputas residen (en mayor o menor
medida, de manera directa o indirecta) en el centralismo del gobierno nacional,
la distancia entre dicho nivel de gobierno y la regin e (implcitamente) la
composicin tnico-racial de dicho Estado.
La permanente utilizacin de este mito posterga los procesos de toma de
conciencia, por ejemplo, de clase (a partir de la lucha obrero-patronal), de etnia
(respecto a la racializacin del poder), cultural (en contra de la sobreposicin
de las culturas europeas sobre las indgenas originarias), de gnero (en contra
del machismo y el patriarcado), generacional (en contra de una sociedad
adulto-centrista), de identidad sexual (en contra del monopolio heterosexual),
de los discapacitados (en contra de la ceguera de la sociedad respecto a las
personas con diferencias fsicas o de otro tipo). Este mito busca relativizar
las particularidades, especicidades y subjetividades del departamento,
subsumindolas en la (supra) conciencia de lo regional, nica explicacin
vlida y posible de las situaciones de conictividad.
A su vez, en complicidad con las empresas mediticas privadas, desplaza
conictos fuera de la escena local creando cortinas de humo, mediante la
exaltacin de los conictos-espectculos con el gobierno central, que tienen
la intencin de distraer (y entretener) a la opinin pblica, a n de evitar que
sta realice un anlisis ms profundo de la problemtica del departamento o
de los municipios.
Por ltimo, el mito personaliza los conictos identicando chivos expiatorios, que
por lo general son los representantes del gobierno nacional, y convirtindolos
77
simblicamente en anti hroes, a n de que sean culpables de las disputas de
la sociedad crucea, lo que hace imposible cualquier anlisis ms completo.
Por ejemplo el argumento de que el gobierno central/el Presidente/el ministro
(cualquiera que sea) no nos quiere a los cruceos, hace que este personaje
se responsable de lo que se est tratando la prensa en ese momento. A partir
de ah, el anlisis se vuelve supercial, anecdtico y testimonial.
Este mito divide y coopta instituciones, dirigentes y sectores que podran
llegar a ser competitivos y contestatarios con el bloque de poder, enfocando
la lucha, la movilizacin de la energa social, hacia el enemigo externo o
gobierno nacional andino-centrista. Con sutileza, este mito disfraza las diversas
manifestaciones del conicto histrico, poltico, social y econmico, de gnero,
generacional, cultural y civilizatorio (que se reeren a los estigmas sociales
del racismo, el machismo, el patriarcalismo, la exclusin, la discriminacin,
la marginacin, la alienacin, la pobreza, la falta de democratizacin, etc.)
mediante la construccin de dilemas binarios (autonoma versus centralismo,
cambas versus collas, oriente versus occidente, capitalismo versus comunismo,
modernidad versus barbarie, etc.) que impiden tomar conciencia sobre
aqullos.
La funcionalidad del mito estriba en inmovilizar, deslegitimar y vaciar de
contenido a cualquier crtica social (venga de donde venga), al relacionarla
con el anti-hroe, su geografa y su simbolismo. Es decir, descalica la
posible racionalidad de cualquier oposicin al catalogarla de colla, india,
comunista, anti-crucea, anti-autonomista, etc. En ltima instancia,
dene la frontera de lo poltico y lo no poltico en Santa Cruz, lo que ingresa a
la agenda pblica y se trata como tema prioritario, y lo que no.
2.4. El mito de la media luna
Las particularidades geogrcas de Bolivia permiten distinguir entre tierras
altas o andes occidentales, valles, y tierras bajas o llanuras orientales (que
se ubican junto a las selvas y bosques amaznicos). Esta divisin geogrca
dio asidero al hito histrico que reivindica polticamente el actual bloque de
poder, esto es, el proceso de ocupacin de las tierras bajas. Esta narracin
delimita la geografa material y simblica, estableciendo fronteras polticas:
por un lado el naciente Estado republicano, percibido como heredero
del Virreinato del Per y, por el otro lado, un oriente salvaje con tierras sin
dueo. Esta dicotoma invisibiliza la existencia de pueblos y comunidades
78
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
indgenas en las tierras bajas, que habitaban dichos territorios mucho antes
de la conquista espaola. De esta manera se da un hinterland o corazn
geogrco vital al proyecto poltico de la supra-ideologa regionalista
12
.
El historiador Jos Luis Roca arma lo siguiente al respecto: Los cruceos
necesitaron tres siglos y medio para completar la ocupacin de oriente.
Empezaron por Chiquitos, llegaron a Moxos y en busca de la goma elstica
sentaron sus reales en el ro Madera hasta las primeras dcadas del siglo
veinte cuando se aduearon denitivamente de las planicies chaqueas;
esa gente andariega y audaz congur un espacio donde prevalece una sui
gneris cultura mestiza con fuertes resabios hispnicos: la cultura camba.
13

El relato pico de Roca resalta el espritu independiente de los cruceos
en permanente lucha frente al Estado andino-centrista, adems de la
proyeccin poltica de la regin crucea hacia todo el oriente boliviano.
En contraste con el Estado andino-cntrico, Roca parafraseando a uo
de Chvez, fundador de la ciudad de Santa Cruz el 26 de febrero de
1561 sostiene que los cruceos resolvieron renunciar a la bsqueda
de minerales y dedicarse ms bien a poblar y desencantar la tierra.
14

La armacin de la geografa material y simblica de la llamada media luna
oriental invisibiliza o relativiza la existencia de numerosos pueblos indgenas
en las llanuras orientales, ubicados principalmente en las reas de Moxos, la
Chiquitana y el Chaco. Sobre el punto, Wilfredo Plata (2008) documenta que,
en 1980 el autor William Denevan escriba que el oriente de Bolivia es una de
las rea culturales y lingsticas de Sudamrica ms diversicadas; solamente
para la regin de Moxos, el autor seala que a nes del siglo XIX se catalogaron
38 naciones. En 1988, el P. Xavier Alb armaba que en Bolivia convivan
40 naciones en una: la nacin de los privilegiados, la naciones mayoritarias
aymara y quechua, y, en el otro extremo, 37 naciones minoritarias en su gran
mayora asentadas en la regin del oriente chaco-amaznico.
2.5. El mito del feliz mestizaje
El mito del feliz mestizaje es la construccin tnica, antropolgica y socio-
histrica (complementaria al mito de la media luna) sobre la cual se
asentara supuestamente la cruceidad. Si bien en el pasado se puede
12 Plata Quispe (2008).
13 Jos Luis Roca citado en Plata Quispe (2008).
14 dem.
79
constatar un rimbombante racismo (coincidente con el darwinismo
social de la poca) por parte de la elite criolla crucea expresada por
ejemplo en la obra de Gabriel Ren Moreno Nicmedes Antelo,
15

ste no es reconocido desde la Guerra del Chaco y la Revolucin Nacional,
que dieron lugar a un viraje en la construccin de la identidad regional y local.
Dicho giro consisti en una apropiacin material y simblica de lo indio de tierras
bajas, con la nalidad de legitimar y dotar de contenido histrico y sociolgico
al proyecto regionalista, a travs de una fusin o simbiosis de lo hispano con
lo nativo del lugar, de donde surge la renovada identidad tnico-cultural del
cruceo-camba. En su texto, Wilfredo Plata introduce una importante nota del
historiador Thierry Saignes sobre el fenmeno del mestizaje: En la Amrica de
las cordilleras, como en Mxico y los Andes exista una gran masa indgena y poco
nmero de espaoles, lo cual gener una rigurosa estraticacin. En la Amrica
de las tierras bajas (llanos y pampas), el mestizaje se convirti, en cambio, en la
modalidad bsica de control y de poblamiento de las regiones conquistadas.
16

Por su lado, Hernn Pruden destaca que los cruceos eran descritos
como el producto de la fusin de espaoles y guaranes, por lo tanto
mestizos, pero de un tipo distinto a los mestizos altiplnicos: en las
tierras bajas habran heredado lo bueno del espaol y lo bueno del
indgena (de tierras bajas); a diferencia de los oriundos de tierras altas
que haban recibido slo las malas caractersticas de cada grupo.
17

El mito del feliz mestizaje es el sustento tnico, antropolgico y socio-
histrico de la cruceidad. Este mito plantea que la unin entre el
sujeto europeo y el sujeto indgena produjo una nueva realidad tnica,
antropolgica, histrica, cultural y social que es la unin virtuosa, exitosa y
selectiva entre las dos civilizaciones, culturas, historicidades, sociedades,
economas y visiones de mundo. El autor cruceo Ruber Carvalho
18

muestra las circunstancias en las que se produce dicho mestizaje cuando arma
la cultura crucea surge de la integracin bio-social del espaol y el nativo,
15 Santa Cruz de la Sierra es la nica poblacin boliviana que no habla ni ha hablado nunca sino castellano: ha sido
tambin la nica de pura raza espaola, y se miraba en ello. La plebe guardaba eterna ojeriza al colla, al camba y al
portugus. De aqu el artculo inviolable de la doctrina popular crucea: Los enemigos del alma son tres: colla, camba y
portugus. Ms adelante, segn Ren Moreno, Nicmedes Antelo admita que si alguna mezcla deba darse del pueblo
cruceo con otra sangre, aceptaba sin vacilar la del blanco (cruceo) con el camba misionero de origen guaran; indio
ingenuo, jovial, aseadsimo, estrechador amistoso de manos, agraciado y despierto. Rechazaba la mezcla del cruceo
con el sombro, hurao, postrero, estpido indio incsico. Esta mezcla, segn l, era la peor de las mezclas posibles
de blanco con amarillo. Este mestizaje ha dado origen al cholo altoperuano o colla. En Pinto Mosqueira, 2009.
16 Citado en Plata Quispe (2008).
17 Citado en Plata Quispe (2008).
18 Citado en Pea Hasbn et al. (2003).
80
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
que va a determinar en su integracin la sujecin del segundo al modo de
vida del conquistador, a su forma de trabajo, a sus relaciones de produccin,
a su religin, moral y costumbres, a su estructura familiar. En este pasaje se
comienza a evidenciar las no tan felices circunstancias y contextos en que se
produce el mestizaje, ya que el espaol.va determinar.la sujecin del
nativo al modo de vida del conquistador.
Esta reconstruccin de la identidad se halla en el imaginario social cruceo
no solo como posible, sino como positiva, lo que busca minimizar, encubrir y
redirigir diversas asimetras entre los cruceos de origen hispano y los indios
de las tierras bajas.
Por el contexto amenazante de la Guerra del Chaco y la Revolucin del 52, la
elite local sinti el imperativo de revisar la conciencia hispnica esencialista,
darwinista y excluyente que tena, e inventar una suerte de alianza social regional
que pudiera resistir los embates progresistas del proyecto movimientista y las
transformaciones que traa consigo.
Para ello, la elite crucea se apropi del indgena de tierras bajas, resignicndolo.
Produjo as una renovada narrativa histrica que ancla a los descendientes de
europeos en la regin. A su vez, busca invisibilizar o relativizar los disensos
y procesos emancipatorios de la indianidad de tierras bajas por ejemplo,
la resistencia y rebelin de los mojeos itonamas, encabezados por Andrs
de Guayocho en 1887, o la batalla de Kuruyuki de 1892, al apropiarse de
sus cosmogonas, su identidad, su historia, su cultura, su tierra y sus dems
recursos tangibles e intangibles.
Las asimetras encubiertas por el feliz mestizaje fueron:
La violencia racial, al imponerse la idea de raza como construccin mental, a
n de legitimar y naturalizar las relaciones de dominacin o explotacin de las
poblaciones indgenas. Se fundament una jerarqua racial.
La violencia civilizatoria, mediante el establecimiento del eurocentrismo como
perspectiva de conocimiento y verdad, descartando la produccin intelectual
indgena. Se construy una jerarqua epistmico-cientca.
La violencia cosmolgica, al imponerse la mstica, la espiritualidad, los rituales
y las tradiciones religiosas judeo-cristianas y europeas sobre las indgenas. Se
justic una jerarqua espiritual.
81
La violencia cultural, al intentar despojar a los pueblos indgenas de su
memoria, sus ancestros, sus saberes, su relacin circular con la naturaleza, para
establecer la hegemona cultural europeo-occidental. Se gener una jerarqua
lingstica cultural.
La violencia de gnero, ya que generalmente las uniones se dieron entre el
sujeto europeo masculino y la mujer indgena, casi nunca o nunca a la inversa.
El gnero masculino constituy una jerarqua que quit a la mujer indgena
toda opcin de elegir o decidir sobre s. Se naturaliz la jerarqua patriarcal
machista.
La violencia generacional, al invisibilizar y subalternizar an ms a la juventud
y a la niez. Se constituy la jerarqua adulto-centrista.
La violencia sexual, cuando estas uniones se produjeron sin consentimiento o
consenso entre las partes, producindose una violacin, que constituye en
este caso y en cualquier otro un despliegue de poder en el que el sujeto
masculino se apropia del cuerpo y la voluntad de la dominada femenina,
como un objeto de placer y una posesin. En el mito del feliz mestizaje, el
despliegue de poder es todava mayor, pues este mito convierte (material y
simblicamente) el cuerpo de la mujer indgena en un territorio de conquista,
es la prolongacin de un campo de la batalla por la perpetuacin del
colonialismo interno.
Cuadro 4. ENCUBRIMIENTOS DEL MITO DEL FELIZ MESTIZAJE Y SUS
PRODUCCIONES O CREACIONES JERRQUICAS

Violencia civilizatoria
y cultural, construy
una jerarqua
epistmica, cientca,
lingstica y cultural.
Nueva geografa
econmica y
relacionamiento
interno / externo.
Violencia
cosmolgica, justic
una jerarqua
espiritual.
Violencia de gnero
y generacional,
naturaliz la jerarqua
patriarcal machista y
adulto centrista.
Violencia sexual,
donde se convirti al
cuerpo de la mujer
indgena en una
posesin y un territorio
de conquista.
Violencia racial,
produjo una jerarqua
racial.
82
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
Tantas y tan diversas asimetras imposibilitan el hecho de que la unin o en palabras de
Ruber Carvalho la integracin bio-social entre europeo y nativa se diera sobre las bases
del consentimiento y ni siquiera de un mnimo de consenso entre las partes.
El feliz mestizaje constituye un oxmoron (un juicio que se niega s mismo), y por lo tanto
es imposible de sostener. En la apropiacin material y simblica del cuerpo de la mujer
indgena se da la apropiacin de su civilizacin, de sus cosmogonas y saberes, de su
cultura, su historicidad y sus narrativas, de sus imaginarios, de sus tiempos y espacios, y
de sus sensibilidades.
De esta unin naci un nuevo sujeto histrico y social descentrado y desgarrado, un ser
a-situado, vaciado de pasado y contexto, sin posibilidad de resistencia frente al imperante;
este nuevo sujeto histrico es el mestizo de tierras bajas, el orgulloso camba, el fruto
poltico del feliz mestizaje, base del mito de la cruceidad.
2.6. El mito de la cruceidad
En el texto Mito ideolgico y democracia en Santa Cruz
19
se expone el mito
de la cruceidad. Segn sus autores, ste es utilizado por la clase dominante
local y sus lites como ncleo articulador de su poder en la sociedad crucea.
Bajo ese paraguas se ha pretendido moldear el espritu, la sensibilidad y las
necesidades de los habitantes cruceos, con el n de mantener el ejercicio del
poder sin sobresaltos.
Este mito da cohesin al pensamiento regionalista y reproduce constantemente
la tensin entre Estado y regin. Se sostiene sobre tres elementos histricos:
el aislamiento geogrco del oriente respecto a la sede de gobierno y a la
estatalidad, la marginacin de los procesos de toma de decisiones nacionales
y el avasallamiento (relacionado este ltimo con las incursiones de milicias
campesinas y originarias provenientes de los valles cochabambinos de Ucurea
en Santa Cruz en 1957, que se recuerdan como la masacre de Terebinto).
20


Se trata del uso de hechos colectivos de la memoria larga para reconstruir un
relato ms inmediato de la cruceidad.
En esta transicin del imaginario colectivo, la clave fue desindianizar al
camba, blanquearlo, hacerlo ms aceptable para los individuos de la elite que
19 Seleme, 1985.
20 Pea Hasbn, 2003.
83
haban mamado la idea de la impoluta hispanidad de la sangre crucea.
21

Este proceso se dio a partir de las presiones externas, y a pesar de
que tanto el indgena de tierras bajas (el camba) como los cruceos
no lo deseaban. El mestizaje, proceso que paradjicamente no era
deseado en ninguno de los dos bandos. Los espaoles de San Lorenzo
y Santa Cruz no propugnaban mezcla de razas, a tiempo que los
chiriguanos queran mantenerse puros para defender su ava-idad.
22

Pero, a despecho de estas intenciones, ah estaba el crisol cruceo donde se
amalgaman las dos razas.
23
A pesar de lo anterior, Jos Luis Roca idelogo del regionalismo sostiene
que el mestizaje se maniesta en el lenguaje, en el temperamento,
las manifestaciones artsticas, la alimentacin y la idiosincrasia. Es la
cultura camba que pasa por encima de cualquier particularismo o
incomprensin. Es la historia memorable de una etnia de origen espaol
la crucea que precozmente mezcl su sangre y su cultura con el
elemento indgena, adquiriendo as una nueva y propia sonoma.
24

El mito de la cruceidad toma como base antropolgica e histrica el ser
tnico cultural del camba (sujeto de extraccin indgena de tierras bajas), y
lo resignica en la representacin ms amplia del cruceo. Se trata de un giro
en la discursividad del bloque de poder, que lograra equilibrar la correlacin
de fuerzas socio-polticas al interior de la regin, a n de que no se formaran
alianzas intertnicas, antropolgicas, culturales y civilizatorias entre los
indgenas de tierras bajas y los originarios de tierras altas. sta fue una de las
movidas ms certeras del bloque de poder regional.
El nuevo ser cruceo actualiza la tensin entre Estado y regin y la imagen
del supuesto andino-centrismo, en el contexto de las luchas regionales por
la conquista de las regalas petroleras para el departamento, asumido como
bandera poltica del Comit Cvico Pro Santa Cruz, que fue fundado al calor
de dichas batallas como el principal instrumento poltico de la elite crucea.
A medida que se han ido dando procesos sociales que han cuestionado,
impugnado y transformado las estructuras nacionales de poder, se ha ajustado
21 Hernn Pruden, citado en Plata Quispe (2008).
22 Para referirse al mestizaje entre lo cruceo-ibrico y lo indgena se recurre al trmino acuado por Thierry Saignes para
describir la conictiva relacin entre ava (hombre indgena, en guaran) y karai (blanco) en la regin del Chaco.
23 Jos Luis Roca, citado por Plata Quispe (2008)..
24 dem.
84
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
y renado los alcances de ese dispositivo de poder llamado ser cruceo y su
producto ideolgico denominado cruceidad.
La cruceidad consiste en el conjunto de rasgos, caractersticas, valores
y principios, normas sociales, actitudes, pautas de conducta, aceptados
socialmente para ser incluido en la sociedad, pertenecer y gozar de estatus,
reputacin y privilegio social en Santa Cruz. Se deende con un control social
de tipo feudal o estamentario, que amenaza a los rebeldes con la expulsin de
la buena estima de los cruceos y de sus crculos de poder.
Esta identidad social, localista en primera instancia, posteriormente se politiza y
se ampla, convirtindose en identidad regional. El concepto de la cruceidad
se gesta gracias a la construccin poltica de la elite crucea y se refuerza
como hemos visto con los otros mitos por medio de una narracin histrica
esencialista y nostlgica, ligada a un pensamiento atvico y heroico.
La triloga camba-ser cruceo-cruceidad expresa el imaginario de la elite
dominante, y determina los valores, contenidos, cdigos, formas y fondos,
signicantes y signicados del mito. Este es el de mayor naturaleza poltica de
los que hemos analizado, por su capacidad de adherir voluntades y agregar
preferencias. Su utilidad consiste en su capacidad de movilizar conciencias,
voluntades y cuerpos, convirtiendo las antinomias tnicas, antropolgicas,
histricas y culturales en una masa amorfa indiferenciada y manipulable por
los intereses de la elite cvico-regional. Por medio de la pretorianizacin,
convierte a los ciudadanos en soldados de la causa crucea, ms all de
cualquier limitacin axiolgica y tica, incluso cuando hay que cruzar la lnea
que separa la violencia simblica de la violencia material.
La eficacia del mito de la cruceidad ha consistido en apropiarse y
desmontar los imaginarios sociales narrados por la memoria colectiva
de los pueblos indgenas de tierras bajas y por los sectores populares
sobre los hechos histricos de dominacin colonial (Andrs Ibez y los
igualitarios de 1876, la rebelin de Andrs Guayocho en 1887 y Hapiaoeki
Tumpa en la batalla de Kuruyuki en 1892, para citar algunos ejemplos).
El desmontaje se ha dado por medio de la resignificacin de la leyenda
colonial y luego con el blanqueamiento o des-indianizacin de los pueblos
de tierras bajas, para aproximarlos cada vez ms a la imagen del cruceo
histrico.
85
La resignicacin convierte toda la historia regional en una narracin de
resistencia en contra de la dominacin colla, en contra del Estado central(ista)
y el avasallamiento del oriente con la intencin de fragmentar la integridad
orgnica (material y simblica) de los subsistemas sociales, y de aplicar el
derecho de conquista.
El aparato ideolgico departamental que se asienta en el Comit Cvico Pro
Santa Cruz difunde este mito, que sus intelectuales tradicionales fundamentan
y justican a travs de una narracin histrica heroica y esencialista. El mito
amalgama estructura econmica y superestructura poltica, ya que convierte
el hecho de la dominacin en un acto de hegemona por el consentimiento
y el consenso activo de los subordinados. Funciona como un mecanismo
de resolucin de conictos, al frenar cualquier crisis orgnica o ideolgica,
imposibilitando una crisis de autoridad de las clases dominantes. Gracia a l, la
cruceidad se asume como una militancia poltica.
Los dispositivos de poder identicados en el regionalismo y en los mitos
ideologizantes desarrollados en este ensayo se pueden considerar una
pequea genealoga del modelo de agenciamiento de poder en Santa Cruz.
Esta genealoga permite describir el contexto local, descifrar los lenguajes y
cdigos internos de la elite crucea y situar localmente la evolucin y desarrollo
del poder de sta hasta llegar a la autonoma departamental.
Cuadro 5. APROPIACIN DEL CAMBA, POR MEDIO DEL MITO DEL FELIZ
MESTIZAJE, PARA LA RESIGNIFICACIN DEL CRUCEO HISTRICO Y LA
FORMACIN DE UNA NUEVA IDENTIDAD HISTRICA, ANTROPOLGICA, TNICA,
CULTURAL, GEOGRFICA Y POLTICA DEL SER CRUCEO
El mito de la
cruceidad:
la nueva identidad
histrica, tnica, cultural,
geogrca y poltica del
ser cruceo.
Resignicacin del
cruceo histrico:
sujeto de sangre
hispana no mestizo.
El Mito del
Feliz Mestizaje:
apropiacin del
sujeto indgena
camba .
86
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
Cuadro 6. COMPOSICIN IDEOLGICA DEL MITO DE LA CRUCEIDAD
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El Mito
del Feliz
Mestizaje.
El Mito del
Enemigo
Externo.
El mito de la cruceidad:
triloga camba - ser cruceo - cruceidad.
El Mito de
la Media
Luna.
autora: Mara Teresa Zegada*
* Mara Teresa Zegada, sociloga, con maestra en ciencias polticas. Profesora
de pregrado y postgrado en la Universidad Mayor de San Simn (UMSS) y en la
Universidad Catlica Boliviana (UCB). Coordinadora del Centro Cuarto Intermedio
(CCI), miembro del directorio Centro de Estudios de la Realidad Econmica y Social
(CERES). Ex- becaria del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO)
LAS IDENTIDADES Y LAS
ESPECIFICIDADES SOCIO-
POLTICAS REGIONALES
COMO CONDICIONES PARA LA
CONSTRUCCIN AUTONMICA
6
89
LAS IDENTIDADES Y LAS ESPECIFICIDADES
SOCIO-POLTICAS REGIONALES COMO CONDICIONES
PARA LA CONSTRUCCIN AUTONMICA
L
a promulgacin de la nueva Constitucin Poltica del Estado en febrero de 2009 marca
un punto de inexin en la larga historia de construccin del Estado boliviano iniciada
con la fundacin de la Repblica en 1825, pues conduce, en trminos formales, al trnsito
institucional de un Estado centralista y republicano a un Estado plurinacional y autonmico.
En el caso concreto de las autonomas, se dispone la creacin de entidades territoriales
autnomas en todo el territorio: departamentales, regionales, municipales e indgena
originaria campesinas, en igual jerarqua y sin subordinarse unas a otras. Sin embargo,
estas disposiciones constitucionales no signican el funcionamiento automtico de las
nuevas entidades y tampoco pueden garantizar su aplicacin homognea en todo el pas.
De hecho, la propia iniciativa autonmica ha sido construida con ms fuerza en unas
regiones que en otras y es sostenida por actores comprometidos con esta demanda, en
unos casos, y, en otros, ms bien tienen la necesidad de construir un protagonismo que
impulse su aplicacin.

Cul es la razn de la heterogeneidad y complejidad en el proceso de construccin
autonmica? Las explicaciones no se encuentran solamente en el debate poltico
institucional que acompa a la Asamblea Constituyente, y en las deniciones en torno a
la redaccin constitucional, sino que estn ancladas en el proceso de conguracin de las
realidades regionales a lo largo de la historia, es decir, devienen de una memoria larga y
corta que va cimentando, en cada contexto especco, las bases de las identidades socio-
polticas regionales.
La conformacin regional responde a una construccin histrica particular de la
intersubjevidad, que se reinventa permanentemente en relacin con los otros, con el
Estado, con las otras regiones, y con su propia topologa social. Por eso una sociedad
regional se entiende como una unidad estructural y poltica en espacios sociales propios
que interactan permanentemente con los otros y que se modica de acuerdo a las fases
90
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
del desarrollo nacional (Caldern 1985:25-26). A partir de esta nocin bsica se van
desgranando los distintos aspectos de la construccin identitaria y cultural: no solo una
historia comn, sino tambin una narrativa e iconografa compartidas.
Por otra parte, la dinmica de interaccin entre actores regionales y entre stos y el Estado
depende de pugnas de poder y disputas por los recursos. Esto ha ido delineando las
caractersticas de la demanda autonmica, sus momentos de fortaleza y debilidad, as
como sus orientaciones en cada una de las regiones de Bolivia. En consecuencia, las bases
de la construccin autonmica, adems de los factores socio-histricos mencionados, se
encuentran fuertemente inuenciadas por las relaciones polticas y de poder que se han
desarrollado a lo largo de la historia, particularmente en aquellos momentos crticos, en
que se desmoronan viejas estructuras, se (re)instalan viejos clivajes como en este caso el
del centralismo vs. descentralizacin, y se van generando condiciones de posibilidad para
la constitucin de nuevos paradigmas.
En base a estas consideraciones, podemos decir que la transicin de un Estado centralista
a un Estado autonmico no se ubica solamente en el plano jurdico e institucional del
nuevo ordenamiento territorial, sino, sobre todo, en el campo de las relaciones sociales, de
la construccin de identidades e imaginarios, sean estos nacionales o regionales, y en las
pugnas de poder que provienen de las mltiples relaciones. La autonoma no es solo un
rgimen poltico jurdico que se impone sobre determinado territorio, sino que es producto
y a la vez generador de una relacin particular y estrecha con determinado contexto social
y cultural, pues implica la creacin de una verdadera colectividad poltica en el seno de la
sociedad nacional (Daz Polanco: 151). Siguiendo a Daz Polanco, hay que decir que los
rasgos especcos de la autonoma estn determinados, por una parte, por la naturaleza
histrica de la colectividad y, por la otra, por el carcter sociopoltico del rgimen estatal
nacional. Esto explica que, en unos casos, haya existido una intensa y extensa movilizacin
por las autonomas y, en otros, una escasa motivacin para adoptarlas, y tambin explica
los grandes avances producidos en determinados momentos de la historia.
Partimos de la hiptesis de que las regiones que se han conformado en una relacin de
tensin y exclusin con el gobierno central, han promovido procesos de construccin de
elites con rasgos identitarios fuertes e impulsos descentralizadores ms intensos, como
es el caso de las regiones del oriente; en cambio, de manera inversamente proporcional,
las regiones enfocadas en una visin nacional del desarrollo y de la gestin poltica, por
una u otra razn han estado subordinadas al poder nacional, han congurado identidades
regionales ms bien diluidas o escasamente construidas, y han mostrado un parco inters
por las demandas descentralizadoras.
91
En el presente ensayo nos enfocaremos en el anlisis de los aspectos sociolgicos y
polticos en los distintos contextos regionales, a n de comprender la heterogeneidad de
las dinmicas que han tenido, y tienen, los procesos de construccin autonmica.
La memoria histrica como anclaje de la identidad autonmica
Las iniciativas autonmicas han acompaado prcticamente todo el proceso de construccin
del Estado republicano desde los primeros aos de fundacin de Bolivia, en ese momento
en que se discute el sentido de la territorialidad y la necesaria diferenciacin respecto
de los pases vecinos. Si bien Bolivia se congura, con la primera Constitucin de 1826,
como un Estado centralista y unitario, ello no signic ni su homogenizacin interna ni el
sometimiento pleno de todo el territorio a las directivas estatistas. Ms bien, la estatalizad
se fue desarrollando de manera marcadamente diferenciada en los distintos escenarios, en
unos casos derivada de los requerimientos del enclave minero y el mercado internacional el
escenario hegemnico; en otros, tenuemente, de un incipiente mercado interior.
Un elemento fundamental en esta reconstruccin de la memoria larga es la particular
relacin de las elites con el Estado, ya sea para la defensa de sus intereses econmicos
especcos, o para encarar el problema nacional y encaminar al Estado a mejorar sus
capacidades de gestin, en benecio de toda la comunidad. Esta ltima fue la posicin
asumida, por ejemplo, por las elites intelectuales y polticas cochabambinas en la segunda
mitad del siglo XIX, las cuales, con el nimo de mejorar el desempeo general del Estado,
enarbolaron la iniciativa federalista propuesta por Lucas Mendoza de La Tapia, Nataniel
Aguirre, y otros en la Asamblea Constituyente de 1871. Como arma Rodrguez, no fue el
aislamiento localista y la necesidad de redenir su posicin regional respecto del Estado
ese momento era privilegiado para Cochabamba el que impuls a los mencionados
polticos a presentar la propuesta y defenderla, sino ms bien, una preocupacin por la
gestin del Estado en general.
Esta tendencia va a acompaar la construccin del imaginario cochabambino a lo largo de
la historia; a esto se debe la centralidad en un pensamiento ms bien general, universalista.
En ese evento se comportaban mucho ms como bolivianos que como cochabambinos,
sostiene Rodrguez (2011:57). Este hecho resulta clave para comprender por qu, a
pesar de que las elites intelectuales cochabambinas fueron pioneras del debate sobre el
federalismo, el impulso regional por las autonomas ha sido muy dbil y poco promisorio.
Esta iniciativa no logr la respuesta esperada en el hemiciclo y result perdedora en la
votacin; no fue apoyada por ejemplo por La Paz porque se consideraba que el triunfo del
federalismo hubiera debilitado a este departamento, en un momento en que jugaba un
rol protagnico (Roca 2001:125).
92
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
De manera ms o menos simultnea el debate y la demanda descentralizadora se fue
gestando en Santa Cruz, pero con un trasfondo distinto: se trataba de la reivindicacin de
una regin que se consideraba histricamente marginada respecto del gobierno central.
As, uno de sus ms preclaros representantes, Andrs Ibez, sostena que la pobreza
de Santa Cruz se deba a la tirnica forma de gobierno unitario. Uno de los mentores
de esta demanda en el oriente fue Tristn Roca, seguido luego por Andrs Ibez y el
movimiento de los igualitarios (el Club de la Igualdad), y posteriormente, en un contexto
ms popular, por el movimiento denominado de los domingos, en 1891, un movimiento
sin el ethos aristocrtico que prescriba la participacin en el sistema poltico (Rodrguez,
2011:143).
Los intentos de debate, en un caso, y las reivindicaciones regionales, en otro, que
emergieron durante el siglo XIX fueron ignorados o derrotados por las elites que ocupaban
circunstancialmente el gobierno central, concentradas en principio en las querellas
domsticas y en la disputa por el poder, y ms adelante subordinadas a los intereses de
la minera de la plata. Esta posicin gubernamental fue sellada a nes del siglo XIX con la
paradjica decisin de los triunfadores de la revolucin federal de mantener un Estado
unitario en un pas que, segn explicaron, no estaba preparado para la descentralizacin
o el federalismo.
Durante el siglo XX estas demandas fueron asumiendo contornos polticos ms denidos,
ya sea gracias a la creacin de partidos como el regionalista y el orientalista, que
planteaban la descentralizacin poltica y nanciera de Bolivia (Pea 2006:5), o a travs de
la organizacin de ciudadanos notables en petits comits que defendan los intereses
regionales. Un hito importante se sita en la Revolucin del 52, con la denominada
marcha al oriente emprendida por el gobierno del MNR, que precisamente pretenda el
desarrollo de esta rea virtualmente olvidada por el Estado. Pero en realidad esta intencin
se enmarcaba en una visin altamente centralista y de consolidacin de la ideologa
integracionista (Rodrguez 2011:196). De ah en ms, la lucha regionalista entre el oriente
y los gobiernos de turno se concentr en reivindicaciones basadas en captar mejores y
mayores recursos para la regin por medio de regalas departamentales, aunque esta
demanda fuera seriamente opacada por largos episodios en que el pas se concentraba en
los asuntos nacionales.
La demanda descentralizadora vuelve a tomar fuerza, tambin impulsada desde el oriente
particularmente desde Santa Cruz durante los ochenta y noventa, con el apoyo de
organizaciones cvicas consolidadas y con amplia representacin. Dichas demandas, que
asumen la forma de una propuesta de ley de descentralizacin, fueron poco atendidas por
los partidos polticos que gestionaban el poder, que ms bien optaron por aprobar, en
93
1995, una Ley de Descentralizacin que no reejaba en nada las aspiraciones regionalistas
del oriente, pero que logr neutralizar la presin. Ms xito tuvo en ese momento la
experiencia descentralizadora emprendida a nivel municipal con la aplicacin de Ley de
Participacin Popular.
El ltimo momento relevante para la demanda autonmica desde las luchas regionales
del oriente se suscit a principios del siglo XXI con la enunciacin del Memorando
del Movimiento Autonomista Nacin Camba, y luego fue cobrando fuerza con otras
interpelaciones como la denominada agenda de enero, que dio lugar a un proceso de
recoleccin de rmas en pro de la autonoma y a paros, marchas, huelgas de hambre, y
una presin que se concret exitosamente en la eleccin de autoridades departamentales
por voto directo por primera vez en la historia, junto con la eleccin del presidente en
diciembre del 2005, y luego en 2006 en la realizacin de un referndum vinculante para
la Asamblea Constituyente sobre las autonomas. En diciembre del 2006 se produjo una
gran concentracin masiva demandando lo mismo, que se recuerda como el cabildo
del milln, y, por ltimo, tenemos el uso de la bandera de las autonomas como punta
de lanza de resistencia poltica contra el gobierno del MAS, particularmente durante la
primera gestin de gobierno.
Si bien la demanda descentralizadora es una demanda poltica, en episodios histricos
anteriores asumi formatos y discursos reivindicacionistas, sobre el desarrollo de
las regiones. En cambio, en este ltimo tramo de la historia, fue explcitamente
instrumentalizada por las elites para oponerse y neutralizar los cambios emprendidos por
el gobierno de Evo Morales. Al punto de que, una vez que fue asumida por el partido de
gobierno e incorporada en el nuevo texto constitucional, perdi vigor en tanto dispositivo
de articulacin movilizadora.
Por tanto, no solo en la historia larga, sino tambin en la ltima poca, el itinerario de
regiones como Santa Cruz, a la que se pueden sumar Beni, Pando y Tarija, denotan
un sentido y razn poltica distintos a los de los departamentos de occidente, como
Cochabamba o La Paz.
Caractersticas sociolgicas y conguraciones polticas regionales
Cada contexto regional o local est denido por una propia conguracin socio-poltica:
memoria, identidad, trama organizativa, actores, relaciones y escenarios crticos, todo esto
constituye el lugar donde dicha sociedad regional dialoga con los andamiajes institucionales
estatales, en este caso concreto, con las autonomas.
94
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
Mientras algunas regiones han generado movilizaciones sociales ligadas al tema
autonmico, ya sea por una sensacin histrica de marginacin estatal, por la defensa de
sus recursos o por simple convencimiento, como es el caso de Santa Cruz, y eventualmente
Tarija, Beni o Pando; otras ms bien se han concentrado en problemticas sectoriales,
laborales, sindicales, o gremiales de carcter supra regional, como es el caso de La Paz. Su
condicin de sede de gobierno la ha convertido en un centro de protestas sociales que
no tienen relacin con problemticas regionales particulares, sino que son trasladadas
permanentemente de otros contextos, sobre la base de una visin fuertemente Estado-
cntrica y patrimonialista.
Partimos de la nocin terica de que los campos de conicto constituyen a los actores
(Melucci, 1999), y le otorgan un sentido a la accin colectiva. As, los conictos regionales
han ido delineando las caractersticas de sujetos colectivos como los movimientos cvicos,
cuyo peso es mayor en las regiones del oriente que en los departamentos de occidente,
donde el tema regional es y ha sido relativamente secundario a lo largo de la historia.
A continuacin disearemos algunos de los rasgos predominantes de cada contexto
regional en relacin con la construccin, o no, de un imaginario autonomista. La identidad
regional es un proceso que se va construyendo histricamente y va mutando de contenido
en relacin con los factores sociolgicos, polticos y culturales con los cuales interacta, y
particularmente en su interaccin con el otro que lo constituye.
Desde la colonia, La Paz fue concebida como una regin clave, por su situacin de territorio
de paso entre Potos y el Cusco. Desde temprano presenta un importante crecimiento
poblacional y se consolida como el primer centro urbano del pas. Ms adelante, por
su condicin de sede de gobierno ja, no logr desarrollar un sentimiento propiamente
regionalista: tanto su conictividad como los asuntos crticos que suceden en ella estn
ligados a la poltica nacional.
No existe un imaginario regional o una visin de desarrollo compartida, capaz de convocar
a los actores regionales. Las elites paceas no han impulsado esta perspectiva y ms bien se
han concentrado en lo nacional (Ortuo-Loayza, 2008). Las elites que lideran en la regin
tampoco han guardado una estricta relacin con su identidad de origen; en determinado
momento, por ejemplo, se cont con un prefecto (Pablo Ramos) oriundo del Chaco, un
alcalde (Juan del Granado) de Cochabamba y un alcalde de El Alto (Fanor Nava) potosino;
existe un escaso sentimiento regionalista que, de acuerdo a ciertos lderes cvicos, raya en
la indiferencia y da como consecuencia la mencionada falta de visin, liderazgo y capacidad
de movilizacin: falta de visin patritica paceista de los dirigentes que, identicados con
el solar nativo y despojados de sus mezquindades, anen esfuerzos y, en un solo haz de
95
voluntades, unan en lugar de dividir a quienes habitan este noble y heroico departamento,
Cuna de libertad y tumba de tiranos!, declaraba en una fecha cvica uno de los dirigentes.
A nivel poltico, en los ltimos aos se verica cierta anidad con las ideologas de izquierda,
articuladas, por una parte, al MAS y, por otra, al MSM ahora confrontados. Por ltimo
hay que anotar la existencia de redes indgenas aymaras y organizaciones populares de El
Alto que estn ms bien cerca de las propuestas de autonoma indgena, descolonizacin
del Estado y reconstitucin de los territorios ancestrales.
En Cochabamba, como dijimos, se gestaron las ideas federalistas en el siglo XIX, pero
estas no fueron retomadas por las elites cochabambinas como parte de una reivindicacin
regional. Esta regin carece de un sentimiento regionalista slido, y ste slo se ha expresado
de manera episdica en la historia. En su construccin como regin, Cochabamba ha
estado desde la poca de la colonia orientada a la minera, era denominada el granero
de Bolivia, sobre una base agrcola dual: hacendal y campesina (Rodrguez 2011:48), y
con una identidad predominantemente mestiza. Estas caractersticas se han reproducido
inclusive despus de la Revolucin del 52. Dada su ubicacin geogrca en el centro
del pas, ha sido lugar de paso de mltiples grupos indgenas, por tanto permeable a las
diferencias; en ella cohabitan distintos tipos culturales y sociales. As, Cochabamba se ha
ido constituyendo en un centro: centro poltico y mestizaje cultural pertenecen a una
misma dimensin que se retroalimenta constantemente (Rodrguez: 207).
Debido a la ausencia de conictos crticos de corte regional, tampoco se ha gestado una
lite cvica relevante ni existe motivo para las luchas por recursos. Estas caractersticas
persisten hasta nuestros das y se expresan por ejemplo, en las dicultades para elaborar
el estatuto autonmico.
Por otra parte, el escenario poltico cochabambino est fuertemente signado por la dinmica
poltica nacional. Uno de los conictos ms crticos de la historia reciente constituye una
muestra de esta situacin. El conicto del 11 de enero de 2007 se desencaden por la
disputa del espacio regional entre el MAS, cuyo bastin est ubicado en la zona del trpico
cochabambino, y que obtuvo una importante votacin en el departamento, y la vertiente
poltica opositora, que contaba con la prefectura ocupada por Manfred Reyes Villa. El
conicto se desencaden por la iniciativa del prefecto de realizar una re-consulta sobre las
autonomas y por un desafortunado discurso en que apoy la independencia de Santa
Cruz. Este discurso no reejaba la pulsin autonomista de la regin, sino las necesidades
de la batalla poltica contra el MAS. La revocatoria de esta autoridad produjo nalmente
un desempate poltico, y se tradujo en una fuerte presencia del partido de gobierno en la
regin.
96
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
En una lnea parecida, es decir con una mirada ms nacional que regional, se ubican
los departamentos de Potos y Oruro, que cuentan con una importante mayora poltica
del frente gobernante y solo tienen una escasa capacidad de construccin discursiva
regional. Ambos departamentos se beneciaron de la minera. En su momento, Potos fue
considerado uno de los centros urbanos ms importante de Amrica Latina, pero su peso
cay junto con la declinacin de la minera de la plata. Sin embargo, ni en los momentos
de auge ni de desmoronamiento econmico se gestaron importantes demandas o
movilizaciones de carcter regional, cvico o descentralizador. El protagonismo y centralidad
histrica del movimiento minero otorgan a este departamento una impronta particular y lo
ligan a los problemas nacionales (Espejo 2008, Derpic 2008).
En trminos polticos, en ambos departamentos existe un predominio del MAS,
aunque en Potos ste convive con algunas fuerzas opositoras como Alianza Social
y el Movimiento Originario Popular, y con el MSM en Oruro, que tampoco han
impulsado de manera importante el discurso regional. Un artculo de prensa
25

destaca el escaso sentimiento orureista de este departamento y de sus habitantes. La
propia entidad cvica que por su naturaleza deba reivindicar esa adscripcin ni siquiera
est dirigida por orureos de nacimiento, arma el artculo.
Un asunto complejo que ha tendido a exacerbar el regionalismo en estos departamentos
es la disputa por los recursos naturales, por ejemplo, por el Salar de Uyuni. En una
declaracin, la senadora orurea del MAS Soriano mencion que Oruro cuenta con el
Salar de Coipasa y el de Thunupa (parte del Salar de Uyuni), frente a lo cual reaccionaron
los potosinos sealando que los potosinos defendern a muerte el Salar Uyuni, si es
preciso con la vida de sus hijos, (Celestino Condori, presidente comit cvico potosinista
en El Potos, 8 de abril de 2010). Ese no es el nico caso, ha habido varios conictos
interregionales por el control de recursos naturales. En 2010, por un problema de lmites
con Oruro y por la desatencin gubernamental, en Potos se revel con mucha fuerza una
pulsin autonomista. En un cabildo multitudinario se evoc el federalismo: Potos federal,
Potos federal, Potos federal..., gritaban los asistentes a la manifestacin convocada por el
Comit Cvico (La Jornada, 4 de agosto de 2010).
En estos departamentos, con una historia comn de explotacin minera, no se ha gestado
un sentimiento regionalista propio. A ello hay que aadir la predominancia poltica del
MAS en ellos, partido que, como sabemos, no alent espontneamente la lucha por las
autonomas regionales.
25 Ayala, Eduardo. Y qu del regionalismo cruceo?, en La Patria del 13 de septiembre de 2012.
97
En el caso de Chuquisaca, al igual que en los departamentos de occidente, existe un vaco
de liderazgo regionalista y de agenda regional propia. El momento de mayor efervescencia
regionalista en los ltimos tiempos se produjo durante la Asamblea Constituyente, en
2006 y 2007, cuando se instal la demanda de capitala plena, que moviliz a distintas
instituciones regionales y gener en varias ocasiones bloqueos a la Asamblea. Se reaviv
una vieja confrontacin con La Paz, la misma que enfrent a las elites en el siglo XIX
y desemboc en la revolucin federal de 1899. La reaccin pacea se concentr en el
grito: la sede no se mueve, que tambin moviliz a la poblacin de esa urbe de manera
circunstancial.
Chuquisaca, despus de su poca de gloria durante la colonia, muestra un decaimiento
durante la era republicana, y ms an desde que perdi la cualidad de sede de gobierno y
qued solo como sede del poder judicial. Tambin fue abatida por la prdida de la guerra
del Chaco, de la que no logr recuperarse econmicamente.
En trminos polticos, en Chuquisaca, existe una disputa no resuelta que ha conducido a la
polarizacin interna, por la mayor presencia del MAS en las reas rurales, y de la oposicin
en la ciudad capital. Y si bien en algn momento Sucre recibi el apoyo y se sum al
bloque regionalista de la media luna, nada de esto ha implicado la generacin de una
visin autonomista con tinte propio.
Santa Cruz, en cambio, tiene una larga historia de armacin de un proyecto poltico
regional, de construccin de un discurso hegemnico alrededor de las autonomas,
procesos ambos protagonizados por las elites cvicas y empresariales cruceas, que en
su momento fueron capaces de articular un bloque interdepartamental (la media luna)
(Seleme, 2008). Como vimos, la historia regional de Santa Cruz constituye tempranamente
actores que detentan la bandera autonmica mediante distintas enunciaciones: federalismo,
descentralizacin y, ms adelante, autonoma; se trata de una demanda de larga data que
se ha ido reproduciendo a lo largo de la historia.
Ante el desencadenamiento de sucesos que buscaban desplazar a las tradicionales elites
del poder a principios del siglo XXI, Santa Cruz arremeti con la demanda autonmica
e impuso una agenda que contaba con un importante apoyo social en las regiones,
particularmente, de la media luna. As, el principal campo de conicto durante la primera
gestin de gobierno del MAS fue ste. Sin embargo, en la segunda gestin, despus de
la aprobacin de la nueva CPE, el movimiento cvico qued despojado de la bandera
autonomista, y se produjo un reujo de su inuencia nacional y regional. Esto se combin
con el debilitamiento de las elites regionales opositoras que, derrotadas por el gobierno,
optaron por un repliegue tctico y por disminuir su radicalidad discursiva. El discurso se
98
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
desplaza de la la lucha por autonoma a uno ms general de defensa de la democracia
y la institucionalidad. La fortaleza del regionalismo se mantiene sin embargo dentro de
Santa Cruz, donde concita la adhesin a las principales autoridades departamentales o
municipales opositoras.
Pando y Beni comparten una historia comn de exclusin del Estado, que solo se revierte
temporalmente, por ejemplo durante el auge de la explotacin de caucho a nes del
siglo XIX y principios del XX, y la disputa fronteriza en el Acre con el Brasil. Luego, con el
decaimiento de dicho recurso natural, se conrm nuevamente el aislamiento econmico
y geogrco de este departamento (Rodrguez 2008:150).
A lo largo de la historia hubo acercamientos entre Santa Cruz, Beni y Pando, por ejemplo,
con el Partido Orientalista, que se cre en Cobija y representaba las aspiraciones
descentralizadoras y regionalistas de los tres departamentos.
En trminos polticos, en las tres regiones est presente una importante fuerza opositora,
conformada en algunos casos por los partidos conservadores tradicionales, como ADN,
MNR, etc., y en otros por agrupaciones ciudadanas nuevas como Primero el Beni, que
logran hacer frente al MAS en las contiendas electorales y obtienen importantes xitos
en la conformacin de gobiernos locales. Este predominio muestra la vigencia de grupos
de poder econmico fuertemente consolidados, que existen desde mediados del siglo
pasado en esos departamentos (Seleme 2008, Navia 2008). Los recientes conictos con
los pueblos indgenas del oriente, aglutinados en la CIDOB, por la defensa del Territorio
Indgena Parque Nacional Isiboro Scure (TIPNIS), han modicado la composicin de
fuerzas y han signicado un quiebre en las bases sociales indgenas del MAS, que intenta,
con relativo xito, conquistar estos territorios. Sin embargo, la demanda de autonoma
indgena en tierras bajas no ha cobrado vigor, aunque est presente en los pliegos
petitorios de las marchas.
Por ltimo, Tarija, por sus caractersticas histricas particulares, cuenta con una
caracterstica distinta aunque fue parte del proyecto de la media luna . Como sealan
algunos estudios regionales (Castro 2008), este departamento no culmin su proceso de
constitucin regional, aunque ha tenido varios desencuentros con el gobierno central,
lo cual ha conducido a confrontaciones y polarizacin interna. La razn principal de las
tensiones es la disputa por la apropiacin de los importantes recursos gasferos con que
cuenta esta regin; de ah que Tarija percibe al nivel central como una amenaza, y se
atrinchera en posiciones de corte regionalista. Esto de alguna manera explica su alianza
estratgica con la media luna.
99
A ello hay que aadir la actual confrontacin poltica interna entre sectores anes al MAS
(campesinos, indgenas, sin tierra y otros) y aquellos que tradicionalmente formaron parte
del bloque cvico, en su momento muy cercano a la prefectura y al gobernador. La relacin
entre ambos bloques se podra caracterizar como de debilidad mutua, y se reeja tanto
en la votacin como en la coexistencia crtica de ambos bloques.
La tensin con el Chaco abre un frente de conicto intra-regional y est claramente
vinculado a la disputa por los recursos de una zona que reivindica convertirse en el
dcimo departamento, y cuyas elites conquistaron el poder econmico y poltico local
cuestionando no solo al gobierno central, sino tambin el centralismo capitalino (Castro
2008).
En relacin con la identidad tarijeista, el regionalismo se torna menos severo respecto
al de diez aos atrs, dada la prdida de valores culturales por efecto de la migracin (Lea
Plaza, 2003). En cambio se ha logrado desarrollar un sentimiento regionalista ligado a la
identidad y a la defensa de los recursos.
Existen matices importantes entre las cuatro regiones recin mencionadas, que se verican
en el contenido de sus propuestas respecto a la autonoma en el escenario constituyente
(Zegada et. al., 2007).
Como se puede percibir, en general las reivindicaciones regionales han estado ligadas a
los procesos de construccin de identidad regional: un sentido de pertenencia se ha ido
instalando en la memoria larga de las regiones. Por otra parte, no cabe duda de que las
reivindicaciones regionalistas se encuentran estrechamente relacionadas con la explotacin
de recursos en los distintos territorios, una pugna en la que el interlocutor principal es
el gobierno central, aunque tambin se verican conictos interregionales. Por ltimo,
tambin tienen un peso importante las conguraciones polticas regionales, que marcan
las luchas de poder, y que en unos casos han alentado las reivindicaciones autonomistas y
en otros ms bien han tendido a atenuarlas.
Cultura poltica e identidad regionalista
Para terminar daremos una rpida mirada a la cultura poltica y a la identidad, que
constituyen la base del imaginario autonomista de las regiones.
Consideramos la identidad como una categora exible y negociada, y nos alejamos de
una visin esencialista o determinista de la misma. La identidad puede mutar en el tiempo,
admite varias dimensiones al mismo tiempo, y as el boliviano puede identicarse al
100
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
mismo tiempo como camba, colla o potosino, y tambin pertenecer a un pueblo indgena.
De acuerdo a los datos sobre identidad recabados en una reciente encuesta sobre cultura
poltica realizada por LAPOP (2012: 253) la identidad predominante en el pas es la de
boliviano, con un 89,7%, le sigue la identidad departamental, con un 87,4%, y, con
menor porcentaje, las identidades indgenas como la quechua (42,6%) y la aymara
(33,5%). Ninguno obtiene 28,2%. Al mismo tiempo, cuando se indaga al respecto, se
obtiene que la identidad mestiza alcanza el 76,7% y la indgena el 17%. En todo caso,
lecturas aisladas de estas cifras poco dicen de la realidad nacional.
El sentimiento de pertenencia a la cultura quechua y aymara est obviamente focalizado
en los departamentos andinos; en el primer caso se concentra en Potos, con el 79%, y
luego vienen Cochabamba y Chuquisaca, con el 72%, y Oruro con el 63%; mientras que
la cultura aymara es predominante en La Paz (73,1%) y Oruro (55,3%).
Otra encuesta de opinin ms especca
26
demuestra que los cruceos son ms regionalistas
que los alteos, paceos y cochabambinos, quienes tienen un sentimiento ms profundo
por Bolivia que por su regin, en ellos predomina un sentimiento nacional o patritico; as,
slo el 17,8% de los cochabambinos dijo que est ms identicado con su ciudad que con
el pas, lo que quiere decir que ocho de cada diez habitantes de Cochabamba se sienten
ms apegados a la patria que a su regin; esta cifra es menos contundente en el caso de La
Paz, donde el 46,7% preere a su localidad y un 53,3% al pas. En cambio, en Santa Cruz
la percepcin es ligeramente inversa, es decir, el 51,5% preere a su ciudad que al pas.
Estos datos corroboran las armaciones que emanaron de un anlisis de los componentes
socio-polticos e histricos de las regiones.
Consideracin nal
Como se puede ver, la construccin autonmica es un proceso heterogneo y complejo,
porque responde a temporalidades y espacios regionales diversos, signados por la
impronta de su historia y por conguraciones sociopolticas y culturales particulares.
Si bien en la nueva Constitucin Poltica del Estado contamos con un marco normativo
general que seala el horizonte de una Bolivia autonmica, por los factores analizados,
la aplicacin y funcionamiento de este marco estn condicionado por las mltiples
interacciones entre realidades regionales, actores, imaginarios e intersubjetividades, que
en denitiva establecen sus alcances y lmites, y su propia dinmica.
26 Gladis Mita Ramos. Encuesta realizada por CIES Internacional, el 9 de septiembre de 2012, La encuesta se realiz a un universo de 709
personas, hombres y mujeres, de 13 a 65 aos, de todos los niveles socioeconmicos en las ciudades de La Paz, El Alto, Cochabamba y Santa
Cruz. En: www.oxigenobolivia.com
101
Referencias bibliogrcas
Caldern, Fernando; y Laserna, Roberto (comps.) (1985). El poder de las regiones. Cochabamba, Ceres.
Derpic, Espejo, Ortuo, Loayza, Navia, Seleme (2008). Conguraciones polticas en los departamentos de Bolivia, PNUD-
IDEA Internacional, La Paz.
Daz-Polanco, Hctor. 1991. Autonoma regional. Mexico: Siglo XXI Pea, Claudia (2006). En: Varios autores, Construyendo
autonoma. Vol. II, Secretara de Autonomas y descentralizacin, Prefectura de Santa Cruz.
Lea Plaza, Sergio et al. (2003). Tarija en los imaginarios urbanos, PIEB, La Paz
Zegada, Mara T.; Trrez, Yuri; Salinas, Patricia (2007). En nombre de las autonomas: crisis estatal y procesos discursivos
en Bolivia, PIEB, La Paz.
autor: Carlos Rocabado *
* Carlos Rocabado, economista, PhD(c) por la Universidad Complutense
de Madrid y licenciado por la Universidad Catlica de Lovaina. Consultor
especialista en descentralizacin y tributacin.
RGIMEN FISCAL
AUTONMICO Y AUTONOMA
FISCAL:
UN BREVE BALANCE
7
105
RGIMEN FISCAL AUTONMICO Y AUTONOMA FISCAL:
UN BREVE BALANCE
D
entro de las mltiples posibilidades de anlisis que brinda el rgimen autonmico
boliviano, el presente ensayo intenta responder a dos preguntas muy precisas: cul es
el estado de la autonoma scal de los gobiernos subnacionales, vistos los ltimos avances
en el rgimen scal autonmico? y cules son las opciones futuras? Las respuestas dadas
a ambas interrogantes toman en cuenta el andamiaje tcnico y poltico construido en lo
que ahora es el Estado descentralizado y con autonomas.
1. El estado de la cuestin
1.1. El punto de partida: la Constitucin
En un anlisis a primera vista, el texto nal de la Constitucin Poltica del Estado
(CPE) de 2009 parece consolidar una sutil asimetra desde el punto de vista
de la descentralizacin scal. No es sta una asimetra entre supuestos iguales,
como lo sera un rgimen diferenciado que permitiese diferencias de diseo
entre regiones. Tampoco nos referimos a posibles desequilibrios verticales
entre niveles de gobierno, que han sido observados desde el punto de vista
de los catlogos competenciales que fueron asignados. Esta asimetra menos
evidente resulta de comparar el detalle del rgimen competencial para el
conjunto de las entidades territoriales autnomas (ETA) y el nivel central del
Estado, con lo escrito en trminos de rgimen scal-nanciero autonmico;
es decir, de la comparacin entre los puntos de entrada de los gastos y los
ingresos subnacionales.
Desde un punto de vista estructural, el rgimen competencial nacional
cuenta con un captulo especco, el octavo del Ttulo I (Organizacin
territorial del Estado), tercera parte de la CPE. Este captulo detalla los tipos
de competencias, los catlogos competenciales del nivel central del Estado y
de tres tipos de autonomas; departamental, municipal e indgena originario
106
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
campesino, excluyendo a las autonomas regionales, que en principio
asumen las competencias departamentales. Adems, dicho captulo establece
deniciones sobre la clusula residual de asignacin competencial, sobre
los mecanismos de transferencia y delegacin competencial que hacen ms
exible a este rgimen, y garantiza una fuente de recursos para el ejercicio de
las competencias.
En cambio, el rgimen scal nanciero autonmico no cuenta con una seccin
o captulo propio dentro de la CPE. Las disposiciones ligadas al mismo estn
dispersas en varios artculos y pueden ser interpretados de distinta manera:
1. Art. 321 (seccin de poltica scal del captulo 3, ttulo I de la 4 parte de
la CPE). Determina el enfoque presupuestario de la administracin de los
recursos y gastos; se establece la unicidad de los presupuestos pblicos y la
priorizacin del gasto y la inversin pblica.
2. Art. 322 (dem). Determina la centralizacin de la contratacin de deuda
pblica, incluida la subnacional.
3. Art. 323 (dem). En el primer pargrafo se enumera los principios de la
poltica scal, la cual es una competencia exclusiva del nivel central del Estado.
En el segundo pargrafo, se dene de manera lgica la correspondencia
entre el dominio y la potestad tributaria; es decir, la obligacin de que los
impuestos de un gobierno cualquiera deban ser aprobados por su propio
rgano legislativo, y no por otro. Esta disposicin parece contradictoria con el
tercer pargrafo, donde se especica que la Asamblea Legislativa Plurinacional
clasicar y denir los impuestos del nivel central del Estado y los autonmicos.
Lo har antes o despus de que los gobiernos subnacionales asuman sus
dominios tributarios? La eleccin poltica ha sido el ex ante, una opcin menos
autonomista que el ex post, aunque tcnicamente ambas son aceptables.
Dada la eleccin centralista, el cuarto pargrafo, que dene ciertos lmites a la
potestad tributaria, es por ahora redundante.
4. Art. 340 (captulo 4, Bienes y recursos del Estado y su distribucin). Hace
referencia a las rentas, ingresos y recursos de los distintos niveles de gobierno.
Una ley o las leyes de cada gobierno, segn cmo se entienda clasicar los
mismos.
107
5. Art. 341 (dem). Determina con detalle cules son los recursos
departamentales, lo cual puede o no entenderse como los recursos de las ETA
departamentales.
6. Art. 368 (captulo 3, Hidrocarburos, del ttulo II, 4 parte). Garantiza regalas
a los departamentos productores de hidrocarburos Al igual que el art. 341,
puede entenderse que se reere a los departamentos en su conjunto o
exclusivamente a las ETA departamentales.
Un primer anlisis nos llevara a decir que los gobiernos autnomos tienen
menos exibilidad en el gasto que en el ingreso: las materias de gasto, reejadas
en los catlogos competenciales, estn ya denidas en la CPE, mientras que
el ingreso no cuenta con casi ningn detalle. Pero la interpretacin opuesta
tambin es posible. Segn sta, los gobiernos autnomos tienen mayor
autonoma en el gasto, puesto que, al menos en cuanto a las competencias
exclusivas, pueden decidir cmo gastar; en cambio, el manejo de los ingresos
depender de lo que se dena en el futuro por medio de la normativa nacional.
Lo cierto es que esta ambigedad hace necesaria la redaccin de instrumentos
suplementarios, como la misma Constitucin prev.
1.2. Leyes nacionales
Dice la CPE, en su art. 271, que una Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin
(LMAD) regular el rgimen econmico nanciero [de las autonomas]. La
LMAD de 2010 consagra un ttulo entero al respecto.
Sin embargo, desde el punto de vista de los gastos, las decisiones concretas no
se encuentran en este ttulo, sino en las disposiciones transitorias. Si el art. 114,
pargrafo VII, dice que la distribucin y nanciamiento de la inversin pblica,
gasto corriente y de funcionamiento de las entidades territoriales autnomas,
estarn sujetos a una ley especca del nivel central del Estado, la disposicin
transitoria novena dene los lmites de gastos para las entidades territoriales
autnomas de la siguiente manera:
Hasta un 15% de lo percibido por regalas, Fondo de Compensacin
Departamental e Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus
Derivados debe servir para gastos de funcionamiento de los gobiernos
departamentales y regionales. Se puede utilizar un 10% adicional para una
serie de gastos recurrentes, o no, en materias no muy claramente incluidas
108
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
en el catlogo competencial departamental, ya que esta disposicin copia
normas previas a la Constitucin.
Hasta un 25% de los recursos especcos, de coparticipacin tributaria y
de los recursos denominados HIPC-II para los gobiernos municipales e
indgena originario campesinos.
Otras asignaciones estn dispersas en varias otras normas, pero se
recapitulan en las directrices de formulacin presupuestaria emitidas por
el Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas (MEFP) de forma anual.
Por ejemplo se ponen condicionamientos adicionales a los recursos
provenientes del Impuesto Directo a los Hidrocarburos que deben ser
destinados a:
El Fondo de Fomento a la Educacin Cvico Patritica.
Programas, proyectos y actividades en seguridad ciudadana.
El pago de la Renta Dignidad.
Los condicionamientos de carcter municipal son:
Uso del 10% de la coparticipacin tributaria para el pago del Seguro
Universal Materno Infantil.
Uso de como mnimo el 3% de la coparticipacin tributaria para programas,
proyectos y actividades deportivas.
Recursos de coparticipacin tributaria para el Fondo de Control Social.
Pago del Seguro de Salud para el Adulto Mayor.
Uso del 5% de las regalas mineras en obras localizadas en el rea de
impacto de las operaciones mineras correspondientes.
Uso de las patentes forestales en el mismo sector y en obras sociales.
Algunos de estos condicionamientos han sido jados por decreto, lo cual resulta
contradictorio con lo establecido en el art. 114, VII de la LMAD, que menciona
una ley. Lo cierto es que poco pueden decir los gobiernos autnomos sobre
dichos condicionamientos, puesto que recaen sobre las transferencias que
reciben del nivel central del Estado.
La LMAD es prudente en cuanto a las disposiciones sobre recursos, incluyendo
dichas transferencias. Los arts. 104 a 107 detallan los recursos de las ETA
departamentales, municipales, indgena originario campesinas, y regionales,
respectivamente. La lista de recursos departamentales es la mencionada en el
art. 341 de la CPE, lo cual da a entender que en este artculo se debe traducir
departamental como ETA departamental. Sin embargo, esto no es correcto.
Por ejemplo, las regalas departamentales no pueden considerarse un recurso
propio de los gobiernos departamentales, puesto que el nivel central del
109
Estado ha denido que estos recursos pueden ser compartidos por otras ETA
del mismo territorio aunque las ETA municipales quedan fuera, segn la
normativa vigente y (una) ley del gobierno autnomo departamental. No
queda claro el signicado del y en esta frase. Signica que si el nivel central
del Estado hace el reparto por ley y un gobierno autnomo departamental no
lo hace, no es posible tal distribucin? En todo caso, la doble normativa ya existe
para asignar regalas a la autonoma regional del Chaco en el departamento de
Tarija, segn lo establece la ley nacional 17 y ley departamental 2.
La clasicacin de recursos hecha por la LMAD tiene, en cuanto a impuestos,
otros dos puntos que merecen ser mencionados:
1. El porcentaje de las transferencias que los gobiernos autnomos reciben
de la recaudacin impositiva realizada por el nivel central del Estado
es calculado nicamente sobre la recaudacin efectiva. Es decir, no se
contabiliza los ingresos que el Estado percibe en valores.
2. No se menciona un dominio tributario propio para las AIOC. Conforme a
lo establecido en la CPE, slo las ETA departamentales y municipales tienen la
competencia exclusiva aunque sin duda interdependiente de crear y administrar
impuestos. Los impuestos que reciben las AIOC son slo aquellos asignados a su
administracin. Sin embargo, esta asimetra inicial se corrige en otra de las leyes
fundamentales de la scalidad autonmica. En efecto, la Ley 154, de clasicacin
y denicin de impuestos y de regulacin para la creacin y/o modicacin de
impuestos de dominio de los gobiernos autnomos, establece que las AIOC pueden
asumir la competencia impositiva municipal, como pueden asumir en general
cualquier otra competencia municipal, en virtud a lo establecido en el art. 303 de la
CPE. Es decir, la potestad tributaria que gozan tanto las ETA departamentales como
las municipales, que podra ser entendida como originaria, por derivarse de la
CPE, se vuelve una potestad derivada de las AIOC.
La Ley 154 resuelve adems varios otros debates abiertos por el texto
constitucional:
1. Une dos temticas en una sola norma: por un lado, la regulacin de la
potestad tributaria subnacional y, por otro, la clasicacin de los dominios
tributarios de los gobiernos autnomos.
2. Consagra la opcin de que la clasicacin de impuestos subnacionales
venga antes de la creacin del tributo. Segn esto, la ley nacional puede
110
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
denir los dominios tributarios sobre los cuales las autonomas pueden
crear impuestos, lo que limita u ordena, segn se vea, la potestad tributaria
autonmica.
3. stablece procedimientos para la creacin de tributos subnacionales, entre
los cuales se encuentra la necesitad de un informe tcnico que debe
ser emitido por el MEFP. Dicho informe es de cumplimiento obligatorio
y puede ser desfavorable. Es decir, los proyectos de ley subnacionales
pueden necesitar ser reformados si el MEFP as lo estima, lo que limita
an ms esta competencia impositiva subnacional, en principio exclusiva.
El MEFP puede inclusive armonizar las cargas impositivas propuestas por
los gobiernos autnomos, sin especicar si esta armonizacin recae sobre
la presin tributaria, la alcuota u alguna otra variable.
4. Da paso a la creacin de administraciones tributarias autonmicas.
Finalmente, la ltima norma de asignacin de tributos, que habla del reparto
de los primeros impuestos creados despus de la CPE (2009), los impuestos al
juego creados por la Ley 60, de Juegos y Loteras de Azar, es completamente
favorable al nivel central del Estado.
Hemos dicho que el tercer gran grupo de ingresos subnacionales es la deuda,
para la cual tambin se han creado normas, a partir de las disposiciones
existentes en la CPE. Por ejemplo, la LMAD, en su art. 108, posibilita que los
gobiernos autnomos recurran a la deuda pblica, al restringir la participacin
de la Asamblea Legislativa Plurinacional en la aprobacin de sta nicamente
a los casos en los que se trata de deuda externa. La autorizacin para que
los gobiernos autnomos contraten deuda interna, en cambio, est en manos
del rgano ejecutivo del nivel central del Estado (si bien ste no garantiza su
repago).
1.3. Normas subnacionales
Dadas las deniciones del rgimen scal autonmico que acabamos de
mencionar y el hecho de que nivel central del Estado posea la competencia
exclusiva de poltica scal (claro que transferible y delegable, segn la tipologa
competencial), las posibilidades legislativas de los gobiernos autnomos son
escasas.
111
Tomemos por ejemplo el Estatuto Autnomo del Departamento de Pando, el
primero a ser aprobado en detalle. En cuanto al gasto, la norma no desarrolla
iniciativas autnomas, aparte de la intencin de orientar la inversin pblica
hacia uno u otro sector. En cuanto a recursos, el art. 65 reitera, en otro orden,
lo ya dispuesto en los arts. 341 de la CPE y 104 de la LMAD. Es probable que
todos los estatutos y cartas orgnicas autonmicas tengan la misma lgica. Esto
signica que, desde un punto de vista scal (y posiblemente desde otros), la
funcin de los estatutos y cartas orgnicas es insignicante. Estos instrumentos
normativos no son necesarios para el desenvolvimiento del rgimen scal
autonmico.
En el campo de los ingresos tributarios, donde existe un margen de autonoma
subnacional, s se ven avances. Tal es por ejemplo el caso del municipio de
La Paz, que por ley volvi a crear los impuestos municipales a la propiedad
y a la transferencia de bienes inmuebles y vehculos automotores, que hasta
ahora haban llegado a este municipio por mandato de una ley nacional. Una
vez dado ese paso, el municipio paceo hizo una regularizacin de las deudas
tributarias. Una apropiacin similar del dominio tributario an no ha sido
realizada por ningn gobierno departamental.
1.4. Balance tcnico
Medida en trminos de ingresos y gastos, la autonoma scal post CPE realiza
avances modestos. Quines tienen posibilidades de acceder a una mayor
autonoma scal son los municipios grandes, con un elevado porcentaje de
recursos propios, y no los municipios pequeos, AIOC o los departamentos.
Es en torno a estos recursos, producidos por los impuestos de dominio
exclusivo municipal, que hemos visto innovaciones como las del municipio de
La Paz, el cual busca incrementar la recaudacin ejecutando polticas pblicas
propias. Se anticipan otras iniciativas, como reformas de la administracin
municipal para aumentar la eciencia y mejorar la scalizacin, modicaciones
del clculo de los impuestos, programas de lucha contra la mora y la evasin,
etc. Una mayor recaudacin ampliar los lmites del gasto corriente, cuyo
clculo depende por ahora del nivel central del Estado.
Los avances autonmicos no son uniformes. Si bien algunos municipios
han ampliado su autonoma con la legislacin actual, la pereza scal, la
dependencia cmoda de las transferencias, parece ser la actitud predominante.
112
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
Para el resto de gobiernos autnomos las opciones son menos generosas que
para los municipios grandes, aunque no existen estudios profundos sobre
las posibilidades y obstculos que aquellos deben enfrentar para ampliar sus
ingresos. En todo caso, la escasa base tributaria de los municipios rurales y los
insignicantes dominios tributarios que han sido asignados a los gobiernos
departamentales, deben tomarse en cuenta para posibles reformas a la
asignacin de recursos autonmicos.
Si el balance recursos propios/transferencias no se mejora, poco habr por
hacer en la gestin de la deuda subnacional. Puesto que una poltica estatal
conservadora ha dado hasta ahora buenos resultados, la disposicin transitoria
quinta de la LMAD, que establece la necesidad de una ley nacional de
endeudamiento pblico, no parece urgente.

1.5. Balance poltico
Haciendo una evaluacin de las normas y de cmo han sido aprobadas, se
puede decir que el nuevo rgimen scal autonmico revalida las estructuras
denidas con anterioridad a la aprobacin de la Constitucin de 2009.
Desde el punto de vista de la distribucin de recursos, se han conrmado
los principios de coparticipacin y de reparto per cpita, a nivel municipal, de
una bolsa de impuestos (la mencin de esta distribucin en las disposiciones
transitorias de la LMAD constituy una garanta para los actores municipales,
preocupados por la derogacin que la misma LMAD hace de las leyes
que respaldaron los procesos de participacin popular y descentralizacin
administrativa). De esta coparticipacin se tiene que descontar el Impuesto
a la Transmisin Gratuita de Bienes, el cual ha pasado al dominio exclusivo
departamental, aunque tomando en cuenta su importancia (menos del
0,5% de las recaudaciones impositivas nacionales), su ausencia no se notar
en las cuentas municipales.
Las disposiciones para el nivel departamental de gobierno tambin conrman lo
ya establecido en normas anteriores en cuanto a los porcentajes de los impuestos
que se transeren. Como ya se mencion, los gobiernos departamentales
no parecen tener prisa por asumir los nuevos dominios tributarios que les
corresponden, seguramente porque estos son muy incipientes. Aunque
tambin lo explica la falta de vocacin autonmica de ciertos departamentos y
las capacidades reducidas de casi todas las gobernaciones.
113
Dentro de lo que se denomina la uniformizacin tributaria, la LMAD conrm
la unicidad de la codicacin tributaria, lo que parece redundante, pues esta
codicacin es una competencia privativa del nivel central del Estado. Pero
la verdad es que sera necesario adaptar el cdigo a la nueva estructura
autonmica nacional, ms aun si se considera que el sistema tributario vigente
tiene ms de 25 aos y el cdigo, casi diez. Esto puede ser un tema de discusin
para un futuro pacto scal.
El texto nal de la Ley 154 puede ser visto como la victoria de una visin
poltica, si no centralista, por lo menos conservadora. Por un lado, elimina
las leyes de desarrollo que tericamente podran desprenderse de ella. Por
otro, hace imprescindible el rol del MEFP, el cual debe ayudar a los gobiernos
subnacionales no slo a disear sus propios impuestos, sino a recaudarlos.
En contra del texto nal de la ley slo se encontr la Asociacin de
Municipalidades de Bolivia, que agrupa a los municipios capitales de
departamento y El Alto, los ms interesados en ampliar sus dominios tributarios
y recursos propios. La Ley 60 ya haba mostrado una tendencia a centralizar
los recursos, adems de una interpretacin particular de lo que es una ley de
desarrollo, innovacin legislativa con poca fortuna hasta el momento.
2. La oportunidad del pacto scal
2.1. Experiencias
La LMAD deja abierta una puerta para la (r)evolucin del rgimen scal
autonmico. Esta puerta es el ya mencionado pacto scal (PF), el cual es
una apuesta prometedora pero riesgosa desde su misma denicin: Qu
entendemos, qu se debe entender por pacto scal? El PF es un concepto
que denitivamente puede tener tantas formulaciones como actores o
estudiosos involucrados en esta temtica scal. Estudiando este tema desde
una perspectiva internacional, se puede concluir que hay pactos scales para
todos los gustos, de distintos tamaos y con distintos nombres. Esta exibilidad
es una ventaja, ya que permite ajustar el PF a las caractersticas propias de cada
proceso, pero tambin puede representar un riesgo cuyo resultado nal sea
que el pacto no se concrete, si es que no se dene con claridad los objetivos,
los actores, el alcance concreto del emprendimiento, la modalidad de la
negociacin y otras variables con la mayor antelacin posible.
114
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
Estos pactos son corrientes en Estados de corte federal y autonmico. Es
ms, en distintos pases con inuencia britnica, las instituciones que deciden
en el mbito scal y la coordinacin intergubernamental estn establecidas
en el texto constitucional. As sucede en la India, por ejemplo, donde ya
en 1949 la Constitucin cre una comisin de nanzas encargada de hacer
recomendaciones sobre el reparto vertical (entre el nivel federal y los Estados)
y horizontal (entre Estados) de los ingresos. La Constitucin de Sudfrica de
1996 tambin establece la creacin de una comisin nanciera y scal, la cual
debe ser consultada de manera obligatoria antes de denir el reparto de los
recursos scales. En el modelo espaol, que suele servir de referencia para el
modelo autonmico boliviano, el ente principal de coordinacin y negociacin
scal, el Consejo de Poltica Fiscal y Financiera de las Comunidades Autnomas,
ha sido creado por ley.
En este sentido, el art. 271 de la CPE es fundamental, pues atribuye a la
LMAD la responsabilidad de denir el rgimen econmico nanciero, y la
coordinacin entre el nivel central y las entidades territoriales autnomas.
La manera en que se ha denido las instancias de coordinacin en el texto de
la LMAD, sobre todo tomando en cuenta la exclusin del MEFP del Consejo
Nacional de Autonomas, puede ser un condicionante de inicio en las futuras
negociaciones no slo del prximo PF, sino de acuerdos intergubernamentales
posteriores en materia scal.
Otra modalidad de PF es la que se dio en Guatemala a nales de los aos 90;
en ella, la negociacin entre los niveles central y regional no fue el punto de
partida. El PF fue un componente ms del proceso de pacicacin nacional;
todas las instancias que surgieron del pacto fueron creadas especcamente
para dicho cometido. Debido a la coyuntura extraordinaria en la cual se realiz,
el PF guatemalteco fue altamente participativo, caracterstica que podra
tambin repetirse en el caso boliviano.
2.2. Horizontes tcnicos
En su disposicin transitoria 17, la LMAD establece que:
El Servicio Estatal de Autonomas, en coordinacin con el Ministerio de
Autonomas y el Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas, elaborarn
una propuesta tcnica de dilogo para un pacto scal, analizando las fuentes
de recursos pblicos en relacin con la asignacin y el ejercicio efectivo de
115
competencias de las entidades territoriales autnomas y el nivel central del
Estado;
En un plazo no mayor a seis (6) meses despus de publicados los resultados
ociales del prximo Censo Nacional de Poblacin y Vivienda, la propuesta
tcnica sobre el pacto scal deber ser presentada al Consejo Nacional de
Autonomas, a n de desarrollar un proceso de concertacin nacional y
regional como paso previo a cualquier tratamiento por las vas legislativas que
corresponden.
Es decir, el PF se origina en el nivel central del Estado y no en los niveles
subnacionales, los cuales podran en todo caso tener su propia visin, que ser
incorporada antes de la presentacin de la primera propuesta o negociada
luego de presentada la misma. En segundo lugar, el punto de entrada del PF es
de carcter tcnico, como lo es en principio el Servicio Estatal de Autonomas,
principal encargado de efectuar la propuesta de PF. Sin embargo, puesto que
la norma indica que tanto el Ministerio de Autonomas y el MEFP tienen algo
que decir respecto a sta, es probable que la misma tenga desde el principio
un carcter poltico.
Un segundo punto que debe ser aclarado es la participacin del MEFP en las
negociaciones, puesto que no hace parte del Consejo Nacional de Autonomas
(CNA). Por tanto, es el CNA la instancia principal de negociacin del PF?
Si se desea incluir al MEFP o a actores no gubernamentales en el proceso,
entonces De esto se desprende la necesidad de una hoja de ruta precisa,
que incluya las vas legislativas mencionadas en la disposicin de la LMAD.
Sobre el contenido de la propuesta de PF, la norma menciona la necesidad de
negociar tanto las fuentes de recursos pblicos como el ejercicio competencial.
Siguiendo la lnea de autonoma scal vista en este ensayo, se debera pensar en:
1. Analizar si el ratio ingresos propios/transferencias que poseen las ETA
responde a los principios del modelo autonmico boliviano, estudiando
no slo las caractersticas de cada nivel de gobierno, sino tambin las
diferencias entre los gobierno de un mismo nivel, que son considerables
en por lo menos dos aspectos: las distorsiones creadas por la asignacin
constitucional de regalas a los departamentos, y las diferencias
recaudatorias entre municipios grandes-urbanos y municipios y AIOC
pequeos-rurales.
116
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
Las propuestas acadmicas y los enfoques de autonoma scal son
diversos. Por ejemplo, para reducir la dependencia a las transferencias, y
tomando en cuenta las asimetras mencionadas, Barja, Villarroel y Zavaleta
(2012) proponen establecer un esquema mixto entre transferencias libres
y transferencias sujetas a metas de recaudacin, el cual podra variar segn
alguna clasicacin de [ingresos] subnacionales.
En la lnea de las propuestas ya presentadas al gobierno por el Banco
Mundial en 2006 y por el Fondo Monetario Internacional en 2009,
Brosio (2012) muestra como alternativas para aumentar los ingresos del
nivel departamental la coparticipacin en los impuestos a la propiedad
municipal, el impuesto al turismo, el impuesto a la venta de gasolina y
diesel, o la opcin del impuesto a la renta de las personas, ya estudiada
por varios autores en el pasado.
Esta ltima opcin no puede ser descartada por completo; si bien es un
impuesto con implementacin limitada en los pases de la regin, acaba de
aprobarse en el Paraguay. Por ltimo, se puede estudiar las posibilidades
de cesin de tributos, como en el caso espaol. Todas estas alternativas
caben dentro del texto constitucional y pueden implicar una reduccin del
importe de las transferencias recibidas. En efecto, es necesario explorar
varias alternativas: por un lado se puede pensar que no haya ms presin
sino mejor presin tributaria y por otro, probablemente, en no crear
ms recursos autonmicos sino en aplicar trade-offs que incrementen la
autonoma scal de los gobierno subnacionales.
2. Mejorar el enfoque de gastos, donde la autonoma es ms amplia que
en los ingresos. Ligar el gasto al ejercicio competencial es sin duda una
tarea complicada, aunque existen estudios tcnicos que van por ese
camino. Esto signica poner en cuestin dos factores de reparto scal
vigentes en la actualidad. El primero es el reparto per cpita, identicado
en general como igualitario, con la variante pro-pobreza que se realiza
con los recursos de HIPC II. El segundo es el reparto territorial que se
da en la distribucin del IEHD y del IDH a nivel departamental. Puesto
que la distribucin de recursos para competencias inuira sobre el reparto
de las transferencias, deberan ser creados mecanismos que compensen
las diferencias intergubernamentales en cuanto a recaudacin propia y
capacidades.
117
Debe verse cul es la carga soportada por los niveles subnacionales,
no slo desde el punto de vista de las competencias exclusivas que
tienen; tambin tomando en cuenta las competencias compartidas y
concurrentes. La clausula que asigna al nivel central del Estado toda
competencia no asignada a las ETA puede ser vista como contraria a
una mayor autonoma del gasto subnacional. Ms importante an es el
conjunto de responsabilidades que han ido pasando al nivel central en
forma de competencias concurrentes y compartidas. Desde el punto de
vista del gasto, el nivel central del Estado es el nivel de gobierno menos
autnomo, por el alto nivel de gastos corrientes inexibles que tiene y que
contina asignndose.
Por ltimo, se debe revisar uno a uno los condicionamientos al gasto
que tienen las distintas transferencias recibidas por las ETA, tomando en
cuenta que, a mayor autonoma del ingreso, menos importantes son estos
condicionamientos.
Adicionalmente, la rigidez de los procesos de presentacin, modicacin
y ejecucin de los presupuestos, tema que no ha sido abordado en este
ensayo, disminuye tambin, aunque de manera menos cuanticable, la
autonoma del gasto subnacional.
2.3. Enfoques polticos
El PF debe negociarse en ao electoral, en un escenario en el que un partido
tiene un dominio casi completo en los tres niveles de gobierno. Dadas estas
circunstancias, cul sera la motivacin poltica para revolucionar el rgimen
scal autonmico y mejorar la autonoma scal sub-nacional? En principio,
ninguna. Sin embargo ya se avizora una combinacin de factores demogrcos,
demandas sociales e intereses electorales que debe ser gestionada. En efecto,
ciudades como El Alto y Santa Cruz, que esperan conrmar a travs de los
resultados del Censo Nacional de Poblacin y Vivienda su mayor crecimiento
poblacional relativo, demandan ya una mejor asignacin de recursos, de
acuerdo con su condicin de ciudades ms pobladas de Bolivia. Ambas plazas
son estratgicas electoralmente. Quedara por lo tanto ver cmo compensar
a aquellos municipios que queden perjudicados en trminos monetarios
absolutos. Este arreglo podra ser denominado PF? En todo caso, apenas
tendra que tocar los aspectos de autonoma scal abordados aqu.
118
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
La oposicin slo puede jugar dos cartas: retrasar la agenda del PF, esperando
conseguir mejores resultados en las elecciones generales de 2014 y sobre todo
en las elecciones autonmicas de 2015, o, si el PF se realizase, desacreditar
el resultado en un momento pre-electoral. Estos escenarios hipotticos
estn, claro, pensados para un PF restricto, con participacin exclusiva de
los gobiernos, y con una temtica especca, las reformas al rgimen scal
subnacional en trminos de reparto scal, y no de autonoma scal.
Mirando el cuadro completo, las posibilidades de negociacin del PF son
amplias, por lo que los posibles desenlaces tambin son mltiples.
3. Comentarios nales

Desde el punto de vista de la autonoma scal, el proceso de descentralizacin es
tcnicamente perfectible. Eso s, no sabemos hacia dnde se desea llevar dicho
proceso; el continuismo registrado en la conformacin de algunas estructuras
scales del Estado, vlido, legtimo y apenas impugnado, no permite cambios
sustanciales. Sin un horizonte a largo plazo, una correccin a corto plazo, el pacto
scal, se muestra poco productiva, como una solitaria luz en el camino.

Dada la uniformidad poltica casi absoluta que se da en los tres niveles de gobierno,
central, el se corre el riesgo de que el pacto scal se centre en la redistribucin
de porcentajes marginales de las transferencias. Ms que dirigirse hacia el nudo
del problema de la autonoma scal, los ingresos propios, las reformas podran
reducirse a cambios menores en el reparto actual de las transferencias.
Ahora bien, la responsabilidad del cambio no puede seguir siendo exclusivamente
del nivel central del Estado. El se hace autonoma al andar (con las disculpas
al poeta) sigue en vigencia. Si una buena parte de los gobiernos subnacionales
contina conforme con su actual, gratuita y a la vez costosa dependencia, los
resultados futuros ya son predecibles.

119
Referencias bibliogrcas
Barja, G.; Villarroel, S.; y D. Zavaleta (2012). Diseo institucional e incentivos implcitos en la descentralizacin boliviana
1994-2008, La Paz, PIEB-MpD/UCB.
Bhrt, C. (2012). Autonoma departamental: lento inicio de la odisea nacional, en: VV.AA. El andar de la autonoma
departamental en Bolivia: caminantes y senderos. La Paz: PNUD.
Brosio, G. (2012). Reducing Reliance on Natural Resource Revenue and Increasing Subnational Tax Autonomy in Bolivia,
IDB Working Paper Series 298.
Cosso, F. (2005). Anlisis de un potencial impuesto al ingreso personal en Bolivia. La Paz, Fundacin Jubileo.
Pereira, J. C. (2004) Proyecto de Ley del impuesto a la renta de las personas y ganancias extraordinarias. La Paz, Ministerio
de Hacienda.
Rocabado, C. (2011) Bases para la constitucin de un pacto scal en Bolivia, La Paz, GTZ (mimeo).
Rocabado C. (2006). Simulacin de una reforma del impuesto sobre la renta de las personas en Bolivia, Estudios Econmicos
de Desarrollo Internacional, Vol. 6, nmero 2.
Urenda, J. C. (2012). La autonoma del cangrejo, en: Nueva Crnica N 101.
autor: Fernando Aramayo Carrasco*
* Fernando Aramayo Carrasco, economista, maestra en gestin y polticas
pblicas. Consultor internacional para organismos de cooperacin en
autonomas y descentralizacin y transformacin constructiva de conictos.
Docente universitario.
RITMOS PARA LA
IMPLEMENTACIN
DEL RGIMEN
AUTONMICO
8
123
RITMOS PARA LA IMPLEMENTACIN DEL RGIMEN
AUTONMICO

La patria no es de nadie: y si es de alguien, ser, y esto slo en espritu, de quien la

sirva con mayor desprendimiento e inteligencia. (Extrado de la carta de Jos Mart al
Gral. Mximo Gmez, octubre 20, 1884).
Aprendemos del pasado?
El nuevo ordenamiento territorial y funcional del Estado, denido en el texto constitucional
de 2009, ha marcado el inicio de un proceso de transicin, de mediano y largo plazos,
del modelo de Estado descentralizado administrativamente y de participacin popular o,
en rigor tcnico, desconcentrado en su nivel departamental y descentralizado en su nivel
municipal, al Estado Plurinacional autonmico y unitario.
Es muy difcil tratar siquiera de gracar ese camino y menos an de imaginar las
caractersticas del punto de llegada (siendo un camino sin un nal previsible), sin tener
presente los elementos del proceso que decret el andamiaje que sostiene y va dando
forma actual al rgimen autonmico.
Al igual que en 1993, cuando, como resultado del clculo poltico, se cambi la orientacin
inicial de la descentralizacin, hacia los departamentos, por la municipal, en este caso el
conicto poltico y social de 2008 fue el que determin el carcter de las autonomas que
empezamos a vivir en la actualidad.
La reforma de 2004 a la Constitucin Poltica del Estado, dirigida a permitir la convocatoria a
una Asamblea Constituyente, e incorporar mecanismos de democracia directa, generando
alternativas distintas a los partidos polticos para el juego electoral, se tradujo tambin en
la cualidad gubernativa de los departamentos, lo que determinara luego los contenidos de
la autonoma de stos. Para esto se permiti la designacin presidencial de los prefectos
elegidos por voto directo, lo que brind contenido poltico al nivel meso.
124
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
Estas reformas, incluidas en la agenda de octubre, elaborada a raz de la salida del ex
Presidente Snchez de Lozada, trataban de llevar a la prctica los mandatos polticos que
haban resultado de un conicto violento, el de octubre de 2003. Esta agenda convocaba
a la poblacin y determinaba el escenario: cualquier intento opositor o en un sentido
diferente poda pagar un alto precio.
Posteriormente, la demanda de autonoma que realizaron los departamentos de la
denominada media luna (Santa Cruz, Beni, Pando y Tarija) se enfrent con la propuesta
de refundacin del Estado que plante el gobernante Movimiento al Socialismo.
Rgimen autonmico: resultado de la pugna poltica
Las posiciones negociadas en Cochabamba, en septiembre de 2008, entre los equipos
tcnicos prefecturales, municipales y del gobierno central, constituyeron la base del texto
constitucional acordado a nales de ese mismo ao en el Congreso, que viabilizara la
aprobacin y posterior promulgacin de la Constitucin Poltica del Estado. Fueron
el resultado de la dialctica de un momento de conicto entre actores naturalmente
polarizados, y que disputaban su posicin de poder en el sistema.
El ordenamiento territorial y funcional del Estado introdujo el concepto de autonomas
en Bolivia o autonomas a la boliviana, que propone romper el monopolio legislativo y
entregar esta facultad tambin a las entidades territoriales autnomas. En tanto resultado
del conicto y, en denitiva, del acuerdo poltico, qued marcado por ste, lo que explica,
por ejemplo, que la autonoma regional, de menor jerarqua y naturaleza diferente a la
departamental, tenga el mismo nombre que sta.
La Ley Marco de Autonoma y Descentralizacin (LMAD), elaborada una vez que se
haba resuelto el escenario de conicto y haba sido derrotada, social y polticamente,
la iniciativa autonmica, fue como una bofetada de guante blanco de parte del vencedor
al vencido.
La discusin tcnica sobre la vocacin de la autonoma y, por tanto, sobre los resultados
e impactos buscados con su construccin, tuvo un papel secundario. Los contenidos
que haban provocado en los momentos precedentes, entre 2007 y 2009, profundos
empantanamientos , se incorporaron en la LMAD, que fue aprobada sin provocar nada
parecido al conicto que se vivi en los momentos ms lgidos del empate catastrco
(Garca Linera, 2008).
Por tanto, los alcances y concepciones de la autonoma provienen del conicto, el clculo
y la reexin poltica, ms que del mundo de lo tcnico y de los aprendizajes del proceso
125
descentralizador de los ltimos 16 aos. Prueba de ello es la inicial oposicin de algunos
departamentos a la autonoma y luego, el voto a favor de stas, en el referndum del ao 2009.
Autonomas y poder
Es evidente que cualquier proceso de descentralizacin, sobre todo cuando se trata de
una descentralizacin poltica, tiene que ver sustantivamente con el poder. Por tanto,
es la poltica la que dene sus contenidos y su ritmo. El proceso de construccin de las
autonomas se debe reexionar desde la ciencia poltica (lo que la realidad es) ms que
desde la losofa poltica (lo que debera ser).
En el conicto de 2008 la pugna por el poder tena como una de sus banderas, si no la
ms importante, a la autonoma. El conicto se debi a la existencia de visiones diferentes
del Estado, de la economa, de la sociedad, de la participacin, de la organizacin y
el funcionamiento de los rganos de poder, pero sobre todo por la disputa en torno
a la construccin de una nueva hegemona, para la cual el poder territorial resulta
fundamental.
Entonces, hablar de autonoma y descentralizacin, como propone la teora y demuestra
la experiencia general, es habla de poder: de sus fuentes, su ejercicio, su distribucin; en
denitiva, sobre la posibilidad de inuir, de lograr que un actor haga algo que bajo propia
decisin no hara. Naturalmente, esto puede lograrse mediante una accin coercitiva o
persuasiva. Esta ltima suele producir resultados apropiados, sostenibles y de mediano
y largo plazo; permite una accin colaborativa y verdaderos procesos de dilogo y
negociacin.
Este elemento es sustancial al momento de hablar de los ritmos de la autonoma y sus
horizontes, en tanto constituye un proceso que convoca las expectativas, demandas,
necesidades, pero sobre todo esperanzas de muchos actores.
Es imposible pensar que un actor pueda conducir un proceso que resulta de una
acumulacin histrica que demanda, en un sentido amplio, la construccin de una
hegemona articuladora, integradora, orientada por una visin comn del Estado, y de la
construccin de signicados comunes.
Los ritmos de la autonoma
Partiendo entonces del hecho de que la Constitucin de 2009 deni un rgimen
autonmico viabilizador del acuerdo poltico, y que la LMAD incorpor los contenidos
126
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
que en su momentos se haban convertido en factores de la escalada del conicto, surgen
algunas preguntas: cul es la vocacin de la autonoma ms all del escenario de conicto
que le dio forma y fondo?, qu y quin dene sus ritmos?, si no es parte de la contienda
poltica, qu incentivos tiene el sistema poltico para procesarla? O, de manera ms
sencilla, quin necesita la autonoma y para qu?
Acabado, aplacado, extinto y hasta criogenizado el escenario de polarizacin, en apariencia
la autonoma pierde su vocacin real. Esta podra buscarse en la LMAD, pero entonces
habra que preguntarse si el contenido de esta es fruto del acuerdo de los actores del
nuevo ordenamiento funcional y territorial del Estado.
Si en 2008 y 2009 fue el sistema poltico y las pugnas al interior de ste los que determinaron
los contenidos y ritmos del proceso de constitucionalizacin del rgimen autonmico,
hoy el proceso se ha ralentizado, pese a los esfuerzos de instituciones como el ministerio
del sector, puesto que debera ser un proceso capaz de convocar a actores diferentes al
rgano Ejecutivo.
El ritmo de las autonomas como resultado de la curva de aprendizaje
Estamos frente a un proceso que no puede resolverse en tres aos, Hay que asumir el
momento actual como uno de partida, de construccin de los contenidos tcnicos del
rgimen autonmico, sin dejar de lado la consolidacin de la inconclusa institucionalidad
que aun debe constituirse. Un tiempo de transicin en el que comprendemos que los
contenidos del proceso no slo resultan de la experiencia, sino de la imaginacin, pues en
este trnsito hacia unas autonomas bolivianas recin empezamos a adquirir conocimiento
y experiencia.
Por tanto, es posible asumir que el ritmo de ejecucin de las autonomas depender de la
curva de aprendizaje. Los estatutos autonmicos y las cartas orgnicas sern los primeros
pasos, pero, en denitiva, el proceso depender de aproximaciones sucesivas, exitosas
algunas y errneas otras, pero que deben partir, sobre todo, de las propias entidades
territoriales autnomas. Esto implica que es imposible que alguien, institucin o persona,
se considere experto en el tema y pretenda tener todas las respuestas. Todos vamos
aprendiendo a medida que se avanza.
Se puede objetar que lo avanzado en las autonomas no slo es un resultado del conicto
sociopoltico, sino que recoge las expectativas sectoriales, territoriales, sociales, polticas, y
otras, que sobre todo los estatutos departamentales proponan para el proceso.
127
Esto implica que los mandatos territoriales podran denir los ritmos de implementacin
de las autonomas. Ello supone, al igual que en el caso anterior, un proceso con diferentes
intensidades y la necesidad de dejar hacer para ser autnomos.
El supuesto central de este escenario es la existencia de una cultura autonmica diversa.
Debe pensarse cun presente, ausente o contenida est esa cultura en los actores con
capacidad de decisin poltica. El ritmo que marquen las vocaciones territoriales tiene que
ver, en ltima instancia, con la poltica. En qu medida los actores de decisin o veto del
sistema poltico estn dispuestos a impulsar el rgimen autonmico y la distribucin de
poder que este implica?
Al nal, probablemente el dilogo y la negociacin entre las entidades territoriales
autnomas y el gobierno central constituirn la fuente del contenido y el ritmo de la
aplicacin de las autonomas.
Un ritmo condicionado por demandas y necesidades poblacionales
La autonoma, as tenga que ver con el poder, no es un n en s mismo, sino un medio
para que las instituciones del Estado, con la participacin efectiva de la poblacin, satisfaga
las demandas y necesidades de los bolivianos y bolivianas sin distincin alguna.
Esto pone sobre la mesa de discusin la pregunta de si el Estado autonmico representa
una mejora sustantiva respecto del Estado desconcentrado, en su nivel departamental, y
descentralizado en su nivel municipal, que estuvo vigente (aunque una gran parte del
marco normativo continua teniendo plena vigencia), o del cual partimos en el trnsito
hacia el nuevo Estado unitario-autonmico.
La respuesta tiene que ver con asuntos como la mejora o innovacin del modelo de
gestin de polticas pblicas que resultar de las autonomas y sus resultados sobre la
reduccin de la pobreza, la creacin de empleos, la reduccin de muertes por parto mal
asistido y otros problemas concretos de la poblacin que demandan atencin urgente, la
cual ahora puede contar con recursos sucientes.
La gestin pblica autonmica y descentralizada seguramente encontrar nuevas referencias
gracias al Censo 2012. Por ahora mantiene los parmetros tradicionales de la poltica pblica,
que resultan de indicadores como el ndice de necesidades bsicas insatisfechas, las metas
de desarrollo del milenio, que orientaron las polticas del pasado, como la estrategia boliviana
de reduccin de la pobreza y otras de tiempos de la repblica. En el Estado Plurinacional se
esperara que estas polticas cambien sustancialmente, a n de materializar el Vivir Bien.
128
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
Un ritmo impuesto por la realidad
El rgimen de las autonomas se encuentra en pleno proceso de constitucin de sus
bases institucionales, normativas y operativas. Una mirada al funcionamiento de las
gobernaciones y los municipios as lo demuestra. Cartas orgnicas y estatutos en proceso
de formulacin o ajuste, estructuras organizativas en transicin, rganos de poder que
an no materializan su independencia entre s, y poca claridad sobre los mecanismos de
participacin y control social, pueden observarse.
Algunas de las preguntas frecuentes que surgen en las entidades territoriales autnomas
son: Los estatutos y las cartas orgnicas estn debajo de la Ley Marco de Autonomas
y Descentralizacin? Se pueden emitir leyes departamentales y municipales o que
se necesita para ello? Cmo se pueden obtener recursos para el funcionamiento
independiente del rgano ejecutivo del rgano legislativo, sea departamental o municipal
y as garantizar la independencia de poderes? Tomando como ejemplo la LMAD, cun
detallada debera ser una ley de desarrollo? Cul es la nueva jerarqua, en el ordenamiento
jurdico-constitucional, de las leyes de base, marco, de desarrollo, departamentales,
municipales, nacionales?, cul es la prelacin o relacin jerrquica entre ellas?
Est pendiente la tarea de dar signicados comunes a estas cuestiones, en un proceso
que se presta a interpretaciones varias e incluso equvocas, las que adems puede generar
responsabilidades para las autoridades electas. Esta ausencia de deniciones produce
confusin en el proceso de ejecucin de las autonomas.
La desinformacin, el desconocimiento o conocimiento limitado ralentizan el proceso, lo
frenan, lo desorientan. Esto nos cuestiona: existen las condiciones bsicas para dar estos
pasos iniciales de las autonomas?
Otro punto es cmo operar las autonomas de manera que no se transgreda la norma,
garantizando que el Tribunal Constitucional Plurinacional no observe el texto del estatuto
autonmico o de la carta orgnica, segn corresponda. Cmo ejercitar, as, la autonoma y no
limitarse a legislar, por ejemplo, los nombre a calles, los das festivos y otros asuntos menores.
La Constitucin, en su artculo 272, supone autnomo, es decir, con cualidad gubernativa,
a la entidad territorial que ejercita la eleccin directa de sus autoridades por las ciudadanas
y los ciudadanos, la administracin de sus recursos econmicos, y el ejercicio de las
facultades legislativa, reglamentaria, scalizadora y ejecutiva, por sus rganos del gobierno
autnomo en el mbito de su jurisdiccin y competencias y atribuciones. Cada uno de
estos puntos requiere de deniciones claras.
129
Tareas pendientes y reexiones iniciales
Sin lugar a dudas, muchos asuntos deben trabajarse an para ir dibujando el rostro y el
cuerpo completo del rgimen autonmico. Es posible que sea desde la gobernanza, en su
sentido ms simple, desde donde deba construirse la nueva vocacin post-conicto del
proceso autonmico.
Debe comprenderse que se trata de proceso de mediano y largo plazos. Con o sin autonomas,
los servicios pblicos deben continuar funcionando. Por tanto, la verdadera vocacin de las
autonomas es permitir que las instituciones del Estado orienten sus mandatos hacia una
mejora efectiva de la calidad de vida de la poblacin. Hay que dejarle un espacio a la poltica,
pero debera constituirse en un espacio de productividad, no de estancamiento o destruccin.
Es evidente que el proceso constituyente absorbe enormes energas, polticas y sociales,
con resultados para algunos poco satisfactorios, y para otros, importantes, pues se est
cambiando estructuras normativas, institucionales y de poder vigentes por varias dcadas.
Queda para el rgimen autonmico la posibilidad de aportar a esta construccin,
materializando lo sealado antes en procesos como el pacto scal, en el cual deber
hacerse explcita la vocacin de las autonomas, que estar profundamente determinada
por la voluntad poltica que le dar forma y fondo al proceso.
Por qu el pacto scal? La CEPAL (1998) lo dene como el acuerdo sociopoltico
bsico que legitima el papel del Estado, el mbito y el alcance de las responsabilidades
gubernamentales en la esfera econmica y social; se analiza a travs de sus cinco aspectos
fundamentales: consolidar el ajuste scal en marcha, elevar la productividad de la gestin
pblica, dotar de mayor transparencia a la accin scal, promover la equidad y favorecer
el desarrollo de la institucionalidad democrtica.
Qu busca un pacto scal? Alcanzar, mantener y consolidar la estabilidad macroeconmica
y traducirla en crecimiento y desarrollo. En un sentido amplio, la produccin de equidad
con legitimidad, lo que no niega su componente poltico y de poder, aunque est
sustentado en una pluralidad de posiciones que garantiza su legitimidad.
Buscar equidad con legitimidad supone pensar ms all de los beneciarios del gasto
y la inversin social; implica considerar tanto la generacin de ingresos y las fuentes de
nanciamiento como, de manera ms sustantiva, los resultados e impactos concretos en la
calidad de vida de la poblacin que estos recursos lograrn. Se debe seguir la mxima de
poner los medios al frente y dejar los nes atrs.
130
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
El pacto scal nos permitirn evaluar si el diseo del Estado autonmico es el adecuado para
dar respuesta a las demandas y necesidades concretas de la poblacin y complementar el
diseo autonmico competencial territorial en su dimensin material.
En el momento de su negociacin comprenderemos si el rgimen autonmico es resultado
de la inercia, los intereses de corto plazo y la miopa, o en cambio una innovacin que
convoca, integra, compromete y permite la construccin de proyectos nacionales, trans
e inter sectoriales, territoriales y culturales comunes, con resultados concretos sobre la
calidad de vida de la poblacin, como la mejora continua de la calidad de la educacin y
la salud, la seguridad ciudadana, mejoras sustantivas en la prestacin de bienes y servicios
pblicos, creacin de mayor y mejor empleo, corresponsabilidad de la sociedad en la
gestin pblica, fortalecimiento de la democracia y muchos otros avances.
Referencias bibliogrcas
Garca Linera, lvaro (2008). Empate catastrco y punto de bifurcacin, en: Crtica y emancipacin: Revista latinoamericana
de ciencias sociales. 1, junio de 2008, Buenos Aires, CLACSO.
Cepal (1998). El pacto scal: fortalezas, debilidades, desafos, Santiago, Naciones Unidas.
autor: Martin Prez *
* Martn Prez, economista con especializacin en
descentralizacin y gestin local.
EL PROCESO DE
DESCENTRALIZACIN
MUNICIPAL Y LA
CONSTRUCCIN DE
CIUDADANA EN BOLIVIA
9
133
EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN MUNICIPAL Y LA
CONSTRUCCIN DE CIUDADANA EN BOLIVIA

Introduccin
Desde hace 30 aos se est construyendo en Bolivia un sistema democrtico. Un primer
balance es en general positivo, si consideramos que el inicio de este periodo represent
un alto a la violacin sistemtica de los derechos humanos impuesto por las dictaduras. A
ello se suma que la democracia permiti la convivencia pacca y civilizada, y posibilit una
amplia participacin de la ciudadana en los asuntos pblicos.
Como todo proceso poltico, la democracia boliviana es un proceso inacabado. Su
construccin implic partir de una visin minimalista que determinaba inicialmente la
constitucin de reglas que: 1) denan quin est a cargo y autorizado para tomar decisiones
colectivas, y 2) bajo qu procedimientos; y avanzar hacia una compresin ms compleja que
entiende a la democracia como el medio para cambiar las condiciones de la injusticia. Esto
implica que la participacin no slo reside en el voto; por el contrario, es sta la que da vida y
energa a la sociedad y, en consecuencia, uno de los elementos ms importantes del sistema.
Es por ello que la democracia en Bolivia est ntimamente ligada al proceso de
descentralizacin municipal, que se instal en 1994 con la participacin popular y se
prolong incorporando nuevos elementos en el actual rgimen autonmico establecido
en la Constitucin (CPE, 2009). Y es tambin por ello que los avances y retroceso de
la democracia boliviana estn, en parte, vinculados a la vida municipal, en particular
al desarrollo de una cultura poltica democrtica que se promovi en el espacio local,
esperando repercusiones en el plano nacional.
A partir de esta relacin, el presente ensayo procura analizar algunos aspectos relevantes
que permitan establecer en qu medida el proceso de descentralizacin municipal en
sus distintas etapas ha contribuido a fortalecer una cultura poltica basada en valores
democrticos y, viceversa, cmo estos valores y prcticas determinan la calidad de la
democracia local y su inuencia a nivel nacional.
134
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
Para ello, en primera instancia sern tratados los argumentos tericos de la democracia, la
participacin ciudadana y la cultura poltica. Luego se analizar, en base a los elementos
tericos desarrollados, el proceso de democratizacin municipal y su impacto sobre la
cultura poltica, y viceversa; para nalmente plantear algunas conclusiones.
Democracia, ciudadana y cultura poltica: apuntes conceptuales
Un repaso breve a la historia permite evidenciar que la participacin en los asuntos pblicos
estaba reservada para unos cuantos y no para toda la poblacin. En el mundo antiguo la
ciudadana se constitua en un factor diferenciador y se atribua el carcter de ciudadanos slo
a ciertos individuos cuya riqueza determinaba su estatus. Segn Zapata Barrero (2001), la
riqueza serva para diferenciar entre tipos de ciudadanos y de acuerdo con ello se asignaban
funciones en el ejrcito y se reconocan derechos y responsabilidades polticas.
En poca de la repblica y el imperio romanos, la ciudadana oper como mecanismo
poltico para conseguir la estabilidad de una sociedad cada vez ms plural, que, sin
embargo, conservaba la esclavitud. Mientras que en la Edad Media el poder poltico se
constituy en un sistema feudal, en el que el seor feudal posea el poder sobre los siervos
que estaban bajo su dominio; la clase noble y el clero eran quienes gozaban de derechos
polticos y sociales.
Los primeros cambios estructurales se dan con la Revolucin Francesa (1789-1799), que logra
instaurar los derechos del hombre y del ciudadano, y populariza los conceptos de democracia
y ciudadana contenidos en las ideas liberales, las cuales conciben al individuo como un
ser capaz de gozar de libertad e igualdad, valores intrnsecos que se deba anteponer a las
necesidades del Estado. Esta declaracin determina la aparicin de un nuevo modelo de
Estado: el de los ciudadanos, el Estado de Derecho, democrtico y nacional.
En este Estado, con el n de garantizar los derechos de los ciudadanos, se somete la
actuacin de los poderes pblicos y de los ciudadanos a la Constitucin y a la ley; se
dividen las funciones gubernamentales y se las encomienda a poderes separados, y, por
ltimo, se reconocen expresamente unos derechos y libertades, que cuentan con plenas
garantas jurdicas.
El Estado liberal o Estado de Derecho naci como reaccin y respuesta al
poder absoluto.
La democrtica liberal dene al individuo como un sujeto fundante. En su calidad de
ciudadano es un sujeto poltico, que hace conocer su voluntad y la suma a la voluntad
135
gobernante. Algunos pensadores, como Tocqueville (1978), crean el concepto de
democracia social, al aadir la idea de igualdad: los procesos de democratizacin suponen
la construccin de sociedades cuyos miembros son socialmente iguales, es decir sociedades
se caracterizan por la igualdad de condiciones para todos sus miembros.
El individuo y los otros hacen de la democracia de hoy un cuerpo bicfalo, que contiene,
por un lado, las libertades del individuo y, por el otro, la soberana de un pueblo como un
todo, aun cuando esto signique resignar libertades y por lo tanto intereses individuales
en pos del bien comn (Strasser, 2000). Libertad e igualdad, individuo y comunidad,
ciudadano y Estado, conguran los polos entre los que se dirime la historia contempornea
de la democracia.
En este proceso evolutivo se incorporan otros eslabones en la cadena de los sistemas
democrticos: la democracia representativa y la participativa.
La democracia representativa surge de la aparicin de sociedades ms complejas, con
mayor diferenciacin. Esto plantea modicaciones en la teora de la democracia, para
incorporar los mecanismos de representacin, esto es, la constitucin de la autoridad.
Frente a la imposibilidad del autogobierno, la democracia empieza a ser pensada como
representativa. Es as que la democracia moderna, a diferencia de la antigua, divide la
titularidad y el ejercicio del poder, el principio de la mayora, el constitucionalismo y la
representacin poltica. Se habla entonces de democracia representativa, como rgimen
que acompaa la conformacin del Estado liberal-constitucional.
Para autores como Schumpeter (1964), el voto es el principal mecanismo de participacin
que legitima la democracia representativa. Por lo tanto, la democracia se entiende como
un mtodo electivo mediante el cual el ejercicio de los derechos polticos permite la
constitucin de un gobierno, en el que se deposita la responsabilidad de los asuntos
pblicos. Por su parte, Norbert Lechner utiliza la acepcin de democracias restringidas,
para referirse a aquellos sistemas donde la determinacin colectiva se circunscribe a un
mecanismo legitimatorio.
La democracia representativa exige la construccin de instituciones democrticas (partidos,
poderes), reglas del acceso y lmites para el poder; tambin el establecimiento de mecanismos
y canales de expresin para que los ciudadanos interacten con sus Estados. Dicho de
otra manera, la democracia representativa no signica una enajenacin permanente de la
voluntad ciudadana, sino que sta, en la que reside el poder efectivo, se expresa a travs
de mecanismos de participacin y decisin sobre materias sustantivas; lo que implica que la
fuerza de la democracia radica, tambin, en la fortaleza de las instituciones.
136
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
Bobbio ha expresado a lo largo de su obra su preocupacin por el poder invisible del Estado,
que gobierna ms all de la voluntad popular. Crticas a los acuerdos exclusivos de la clase
poltica, a la ocupacin de las instituciones democrticas por minoras, a las decisiones que
se toman y no se publican, a las prebendas, presiones, a los mecanismos clientelares, a
la fuerza de las corporaciones, que pueden y han debilitado gobiernos democrtico hasta
tornarlos poco representativos del inters general, todo esto ha dado lugar a una visin
democrtica que ponen el acento en la participacin, a n de contrarrestar la tendencia
oligrquica del sistema poltico.
En esta lnea, Bobbio (1986) arma que la poca participacin y la desigualdad social estn
ntimamente unidas: Para que exista una sociedad ms equitativa es necesario un sistema
poltico ms participativo.
Para esta perspectiva la democracia no se agota en los procesos electorales, ni los partidos
poseen el monopolio de la actividad poltica. En las sociedades modernas la participacin
ciudadana hace binomio con la representacin poltica, y ambas son necesarias para una
democracia slida. Luego, la calidad de la democracia depende del rol de la sociedad,
sus ciudadanos y sus instituciones polticas, forjadas respetando las identidades y culturas
diversas (Touraine, 1994).
Existen diversas formas de participacin ciudadana en los asuntos pblicos. Por mencionar
algunas tenemos: el ejercicio del voto, las actividades que realizan los ciudadanos en las
campaas polticas, la prctica de actividades colectivas para alcanzar nes de inters
comn, el involucramiento en procesos de toma de decisiones sobre recursos pblicos, el
control social, las movilizaciones para exigir el reconocimiento de un derecho, etc.
En consecuencia, la participacin ciudadana comprende dos dimensiones: El ejercicio de
derechos y tambin de deberes reconocidos y protegidos (en muchos casos parcialmente)
por el Estado. El Estado liberal-democrtico est asociado a los derechos de primera y
segunda generacin: civiles y polticos. El Estado republicano a los derechos que garantizan
la pertenencia del individuo a una comunidad o nacin, su participacin en la cosa pblica
y la denicin del proyecto de sociedad. Y el Estado social-democrtico a los derechos de
tercera generacin: econmicos, sociales y culturales.
La dimensin tica de la democracia depende tanto de las instituciones gubernamentales
representativas como de los valores sociales, que se ponen de maniesto, se refuerzan
o se diluyen en la interaccin Estado-sociedad. La cultura poltica, entendida como el
conjunto de creencias, valores y apreciaciones que dan forma a la actuacin individual y
colectiva, es determinante para el sistema poltico.
137
Para Jacqueline Peschard (2001), una cultura poltica ser ms o menos democrtica
en la medida en que los elementos cognoscitivos (relacionados con el conocimiento
que se tenga sobre el sistema poltico y sobre los actores en particular) vayan sacando
ventaja a los evaluativos (referidos a los juicios o valoraciones de la poblacin sobre el
sistema) y sobre todo a los afectivos (los sentimientos que se tengan hacia el sistema
poltico, que pueden ser de afecto o rechazo). As en una sociedad democrtica, las
orientaciones y actitudes de la poblacin hacia la poltica van dependiendo ms del
conocimiento que se adquiere sobre los problemas y fenmenos polticos, que de
percepciones espontneas que se tiene a partir de impresiones, y no de informacin
sobre los mismos.
Peschard considera que no es suciente decir que debemos alcanzar una cultura poltica
que nos permita vivir de forma ms democrtica; el punto es construir una cultura poltica
democrtica basada en principios como: el respeto a las leyes, el rechazo a la violencia
estatal y privada, la tolerancia, la aceptacin de la libertad como bien irrenunciable, el
convencimiento ciudadano en derechos inalienables, la conanza en las instituciones, la
valoracin positiva de la crtica pblica, etc.
Las caractersticas de la cultura poltica determinan en qu medida la participacin (y la
propia institucionalidad) cualican la democracia. Parece innegable que la participacin
debe responder no slo a un impulso ideolgico, sino tambin entenderse como una
accin deliberada de construccin de una ciudadana capaz entender, criticar, aportar y
participar en las acciones realizadas por su gobierno, y en la vida pblica; lo cual pone de
maniesto la importancia de la educacin.
Ciudadana y autonoma en Bolivia
La participacin est ntimamente ligada a la democracia, y sta a la descentralizacin. El
proceso boliviano muestra que esta relacin no necesariamente es lineal ni acumulativa.
Al contrario, est fuertemente condicionada por diversos asuntos, como la ideologa que
sustenta el propio proceso de descentralizacin.
Se puede analizar estas relaciones en dos grandes periodos. El primero es el de vigencia
de la Ley de Participacin Popular (1994-2009), y el segundo el del nuevo rgimen
autonmico (2009-2012). Las referencias a este ltimo periodo, por supuesto, son iniciales,
debido a que la Ley de Autonomas y Descentralizacin (junio de 2010), se encuentra en
una primera fase de ejecucin.
138
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
1994-2009
El proceso de descentralizacin municipal surgi con la promulgacin de la Ley de
Participacin Popular (1994), como parte de las reformas de segunda generacin
impulsadas para el desarrollo institucional y el fortalecimiento de la gobernabilidad,
entendida como interaccin entre la sociedad civil y el Estado. La Ley de Participacin
Popular emergi de doce aos de debates sobre descentralizacin e inaugur una etapa de
profundizacin de la democracia, sustentada en la participacin social y en la constitucin
de mecanismos de representacin local.
Los supuestos loscos de la Ley eran: 1) La reterritorializacin del Estado, sobre la base de
las secciones de provincia: el Estado abarcaba, por medio del municipio, las reas urbanas y
rurales de todo el pas. 2) El mejoramiento de la relacin entre el Estado y la sociedad civil,
es decir, la presencia ciudadana en los niveles de toma de decisin y en el control social. La
Ley reconoci a las comunidades y organizaciones de base vecinales, campesinas e indgenas
como sujetos del proceso, con derechos y obligaciones, y respet su diversidad organizativa
y social. 3) La descentralizacin y desconcentracin de la administracin pblica, mediante
la transferencia responsabilidades en materias administrativas, de desarrollo y normativas,
sobre la base de un nuevo modelo de redistribucin de los ingresos nacionales, que permite
realizar trasferencias scales en benecio de todos los municipios.
Esta nueva institucionalidad estatal permiti una forma distinta de territorializacin no slo
de la administracin pblica, sino tambin de las diversas organizaciones de la sociedad
civil. No es casual que, a partir de 1994, el protagonismo de los movimientos sindicales
centrales, como la Central Obrera Boliviana (COB), fuera disminuyendo signicativamente,
ante la preeminencia de la representacin social territorial. Se trata de una leccin sobre
cmo incorporar otros rasgos a la cultura poltica boliviana, marcada por el corporativismo.
A la par de una nueva institucionalidad, la participacin social es el rasgo ms llamativo y
relevante del proceso de descentralizacin municipal. La Ley reconoci a las organizaciones
de la sociedad civil que haban sido excluidas sistemticamente. En las reas rurales, a
los pueblos indgenas y las comunidades campesinas que haban construido una cultura
organizativa fuerte por ausencia de lo estatal; y en las reas urbanas, a las juntas vecinales.
Todas ellas adquirieron personalidad jurdica bajo el nombre genrico de Organizaciones
Territoriales de Base (OTB). Este reconocimiento fue acompaado por un conjunto de
mecanismos operativos de agregacin y representacin de los intereses particulares y
colectivos de los actores sociales, que, en interaccin con el Estado representado en lo
local por los gobiernos municipales pretendan alcanzar el bien comn (otro elemento
sustancial de una cultura poltica democrtica).
139
La participacin fue impulsada ms all de las urnas. Se reconoci el derecho y el deber
de la ciudadana de participar en los procesos de toma de decisiones sobre prioridades de
desarrollo y asignacin de recursos scales (en procesos como la planicacin participativa
municipal) y, adems, de contribuir en la prestacin de servicios pblicos, en la ejecucin
de obras y en el control social de la ejecucin de stas. De ello se puede deducir que
la reforma no slo respondi a un impulso ideolgico; tambin tuvo la intencin de
incorporar principios como la corresponsabilidad del Estado y la sociedad en el desarrollo.
La nueva institucionalidad y la participacin conguraron un sistema democrtico local que
combin los mecanismos de representacin y de participacin directa, y estableci reglas
y valores combinados para acceder al poder local. Se alent una dinmica basada en la
pluralidad poltica, la inclusin, la tolerancia y la alternancia en la administracin del poder,
logrando que un importante nmero de autoridades locales fueran indgenas y campesinas;
27

a la par, las opciones polticas se multiplicaron, estableciendo la autonoma de lo local
respecto los partidos tradicionales.
Con el tiempo el modelo mostr sus falencias, en especial su incapacidad para canalizar la
participacin popular en las ciudades, donde haba relegado la tradicin de la organizacin
sindical y gremial, que en el pasado haba tenido un importante rol poltico, inclusive en
la recuperacin de la democracia. Entonces se ve obligado a reconocer la existencia de
las organizaciones que no cuentan estrictamente con una base territorial, pero actan e
inuyen en el espacio local, con el nombre genrico de organizaciones funcionales; as
se ensayan formas de representacin como los consejos consultivos establecidos en la Ley
de Municipalidades (1999), que desgraciadamente no progresarn.
Este breve recuento de la primera etapa del proceso boliviano de descentralizacin
municipal deja algunas pistas sobre un conjunto de principios y valores como: La conciencia
sobre los derechos y obligaciones, la construccin del bien comn, la corresponsabilidad
en la interaccin con el Estado, la tolerancia poltica, entre otros; principios y valores que
se promovieron por 15 aos como sustento de la democracia local.
2009-2012
Un segundo momento del proceso comienza con la promulgacin de la Constitucin
Poltica del Estado y de la Ley de Autonomas y Descentralizacin (2010). Y si bien es an
un proceso inicial, mencionaremos algunos elementos de la nueva estructura autonmica,
haciendo hincapi en los principios que la sustentan.
27 Segn el estudio Democratizando la democracia, de Diego Ayo, el 75% de las autoridades municipales se identican como indignas y/o
campesinas.
140
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
El proceso de descentralizacin form parte de las reformas estatales aprobadas por la
Asamblea Constituyente (2006), que surgieron como respuesta a la crisis estatal que
se origin en el descrdito del sistema poltico durante ltimo perodo, y de la fuerza
de movilizacin de las organizaciones sociales aglutinadas en el Pacto de Unidad.
28

Bajo la bandera de un Estado plurinacional y comunitario que d cuenta de la diversidad
y seale un nuevo modo de vivir basado en la armona con la naturaleza y en el retorno
a los principios ancestrales de las culturas de la regin (David Choquehuanca, Ministro
de Relaciones Exteriores), la nueva estructura territorial y organizativa del Estado reconoce
el espacio municipal e incorpora nuevos elementos a la institucionalidad local y a la
participacin social, reforzando simultneamente algunos (otros) rasgos en la cultura
poltica boliviana.
La nueva CPE establece una re-territorializacin del Estado para dar cabida a cuatro tipos de
autonomas: departamentales, regionales, municipales e indgena originarias campesinas, y
determina que no estarn subordinadas entre ellas y tendrn igual rango constitucional.
29

Adems conere a estas ltimas facultades especiales como, por ejemplo, la posibilidad de
optar entre ser territorio indgena, municipio o regin.
La actual estructura territorial se sustenta en cuatro elementos: 1) el reconocimiento de
los departamentos, provincias, municipios y territorios indgena originario campesinos, y
tambin de las regiones, en atencin a la voluntad de sus habitantes; 2) la preeminencia
de la participacin social (en el entendido que fueron las organizaciones sociales las que
encausaron el denominado proceso de cambio); 3) la preexistencia de las naciones
y pueblos indgena originario campesinos, y 4) la constitucin de autonomas bajo una
doble concepcin: la autonoma y el autogobierno.
Para la CPE la autonoma es denida por la eleccin directa de autoridades por los
ciudadanos y las ciudadanas, la administracin de sus recursos econmicos, y el ejercicio
de las facultades legislativa, reglamentaria, scalizadora y ejecutiva, por los rganos del
gobierno autnomo en el mbito de su jurisdiccin con competencias y atribuciones.
30

Y reconoce a las autonomas indgenas el autogobierno como ejercicio
de la libre determinacin de las naciones y los pueblos indgena originario
campesinos, cuya poblacin comparte territorio, cultura, historia, lenguas, y
organizacin o instituciones jurdicas, polticas, sociales y econmicas propias.
31

28 Conformaron el Pacto Unidad: Consejo Nacional de Ayllus y Markas del Qullasuyu (CONAMAQ), la Confederacin de Pueblos Indgenas
de Bolivia (CIDOB), la Confederacin Sindical de Colonizadores de Bolivia (CSCB), la Confederacin Sindical nica de Trabajadores Cam-
pesinos de Bolivia (CSUTCB), la Federacin Nacional de Mujeres Campesinas, Indgenas Originarias Bartolinas Sisa (FNMCIOB BS), el
Movimiento Cultural Afrodescendiente, la Asociacin Nacional de Regantes y Sistemas Comunitarios de Agua Potable (ANARESCAPYS), y la
Coordinadora de Pueblos tnicos de Santa Cruz (CPESC).
29 Artculo 276.
30 Artculo 272.
31 Artculo 289.
141
Tambin dice que el autogobierno se ejercer de acuerdo a sus normas, instituciones,
autoridades, () en armona con la CPE y la ley.
32
Por tanto, es evidente el peso que se
otorga a la sociedad civil, tanto en el funcionamiento de la autonoma, como tambin en
su propia conguracin (autonomas indgenas).
El texto constitucional determina que la relacin de la sociedad civil con el Estado se plasma
en: El diseo de las polticas pblicas, y en el control social a la gestin pblica en todos los
niveles del Estado, a las empresas e instituciones pblicas, mixtas y privadas que administren
recursos scales y a los servicios pblicos;
33
e implica adems: Apoyar al rgano legislativo en la
construccin colectiva de las leyes, generar un manejo transparente de la informacin y del uso
de los recursos en todos los espacios de la gestin pblica, formular informes que fundamenten
la solicitud de la revocatoria de mandato, denunciar ante las instituciones correspondientes
para la investigacin y procesamiento, colaborar en los procedimientos de observacin
pblica para la designacin de los cargos que correspondan, y apoyar al rgano electoral en
transparentar las postulaciones de los candidatos para los cargos pblicos que correspondan.
34

Estas referencias permiten raticar la importancia de la participacin social en el diseo del
nuevo Estado, el cual crea nuevos mbitos para la actuacin de la sociedad civil.
La participacin debe ser un proceso allanado, promovido y alentado desde el Estado,
y responde a la necesidad de congurar tres tipos de democracia: directa y participativa
(por medio del referendo, la iniciativa legislativa ciudadana, la revocatoria de mandato,
la asamblea, el cabildo y la consulta previa); representativa (por medio de la eleccin
de representantes), y comunitaria (basada en normas y procedimientos propios de las
naciones y pueblos indgena originario campesinos).
La expansin de la participacin hacia otros mbitos del Estado, desde el diseo de polticas
hasta la gestin de servicios, da una mayor preponderancia a la sociedad civil organizada,
lo que implica, entre otras cosas, un retorno a las lgicas corporativas. Esta nueva etapa
permite que ciertos actores principalmente campesinos e indgenas, que haban logrado
mayores grados de participacin en el nivel municipal, irrumpan en la poltica nacional,
mediante formas orgnicas de participacin que, junto con el retorno por la va de la
nacionalizacin de los hidrocarburos a un Estado centralista pero benefactor, expresan
intereses sectoriales y corporativos.
La participacin organizada se ha constituido en una nueva estructura de poder. Mediante
ella, las organizaciones sociales tienen la posibilidad de actuar en distintos planos. Pueden
32 Artculo 290.
33 Artculo 241
34 Artculo 242.
142
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
participar directamente en espacios de decisin en distintos niveles de gobierno, e
intervenir de manera directa, haciendo uso de los mecanismos de control social, sobre de
las instituciones estatales de representacin, scalizacin y gestin pblica.
Este nuevo tipo de participacin afecta al espacio municipal, del cual hemos partido
en este anlisis. En l, las formas territoriales y ciudadanas de representacin de los
intereses sociales, promovidas por la participacin popular, deben convivir con otras
formas de participacin organizada. Es decir, estamos ante: la reconguracin de
la institucionalidad municipal, la redenicin del modelo de gestin pblica local, que
implica muchos acuerdos que en s son complejos porque los actores suelen corporativizar
sus visiones y sus acciones, y sobreponerlas muchas veces a los factores comunes.
35


Las autonomas indgenas plantean otro desafo: el de la integracin social a partir
de la diversidad. De hecho, una de las bases de la estructuracin de municipios fue
la necesidad de lograr una forma de convivencia e interaccin entre diversos grupos
sociales y culturales, para construir y proyectar un destino comn para el territorio que
compartan. Bajo la nueva lgica de autogobierno con base en los usos y costumbres
de las comunidades, las autonomas indgenas debern, por un lado, construir
una institucionalidad que est en armona con la CPE, lo que implica garantizar
complementariamente los derechos individuales y colectivos, y, por otro lado, establecer
mecanismos de integracin con otros colectivos sociales y culturales que existen en
estos territorios o en otros.
Este repaso de los fundamentos de la descentralizacin y la participacin social en la
Constitucin, permite identicar los siguientes puntos: El mayor peso en los asuntos
pblicos de la participacin social, fundamento del proceso de reformas estatales (proceso
de cambio); el resurgimiento de formas de participacin organizada que responden a
sectores sociales y/o sindicatos; la preponderancia de los derechos colectivos, dado el
reconocimiento de los usos y costumbres de los pueblos indgenas, por encima de los
derechos individuales.
Huellas en la cultura poltica
Los dos periodos del proceso de descentralizacin municipal responden a contextos
distintos y a visiones particulares, pero tienen en comn su exigencia de valores
democrticos para la consolidacin del sistema democrtico.
35 La Razn, 2011. Entrevista con el Ministro de Autonomas Carlos Romero: Es difcil el trnsito de la participacin popular a las autonomas.
143
Es por esto que a continuacin observaremos, de forma aproximada, las caractersticas
de la cultura poltica boliviana, tomando en cuenta que sta responde tanto al proceso
de descentralizacin como a otros factores externos (que son tratados en otros ensayos
y estudios).
Veamos algunos datos relevantes y reveladores.
La sociedad boliviana ha mantenido su apoyo al sistema democrtico, incluso por
encima del que se le brinda a este rgimen en otros pases de la regin. La ciudadana
asume la democracia como el mejor sistema de convivencia, y ello se verica en distintos
estudios de cultura poltica. Uno de ellos, el Latinobarometro
36
, establece que el apoyo
ciudadano al sistema lleg en 1996 al 63%, en el periodo de crisis estatal a 52%, y en
2012 alcanza el 68%, por encima del promedio regional, que es de 61%. Una de las
razones que explican este apoyo mayoritario es la percepcin de la democracia como
un rgimen de mayor inclusin y participacin en los espacios pblicos, principalmente
en los locales.
Otros estudios, como el de cultura poltica de la democracia en Bolivia,
37

muestran que si bien los bolivianos se declaran a favor de la democracia, sus prcticas no
coinciden con los valores y principios democrticos que el pas intenta cultivar. De hecho,
este estudio muestra que Bolivia se encuentra en el ltimo lugar de 26 pases de la regin
respecto al apoyo al Estado de Derecho, es decir, slo 53% de la poblacin considera que
las leyes deben respetarse.
Los municipios son una las instituciones democrticas que han logrado mantener
la conanza ciudadana (por ms de 15 aos), pero, en general, la sociedad boliviana
confa poco en las instituciones. En 2012, la percepcin social sobre la legitimidad de las
instituciones lleg slo a 41%, muy por debajo de pases como Uruguay (54%), Belice
(59%) o Surinam (61%). La tendencia nacional, adems, es negativa, pues la conanza
ciudadana fue de 44% en 2006, lo que indica que el desafo de la actual etapa de reformas
es construir instituciones legitimas y conables.
Uno de los valores ms importantes de la cultura poltica democrtica es la tolerancia.
En Bolivia es an un tema pendiente. Comparado con el del resto de los pases de la
regin, el nivel boliviano de tolerancia poltica es muy bajo. En 2102 fue de 41% (tres
puntos porcentuales por encima del ndice logrado en 1998), lo que sita al pas en los
ltimos lugares del continente. Las cifras revelan una sociedad con una fuerte tendencia a
36 Latinobarometro. Evolucin de la Democracia en Bolivia, 1995-2010. Julio de 2011.
37 Comunidad de Estudios Sociales y Accin Pblica, 2012. LAPOP, 2012.
144
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
la participacin pero con poca apertura a la diversidad (que es esencial en la construccin
del nuevo Estado), a la pluralidad de ideas, al disenso y a la libertad de expresin.
Tolerancia y educacin son conceptos relacionados. Uno de los factores con mayor
incidencia en la cultura poltica es la educacin. Es decir, una educacin de calidad que
ofrezca una visin integral y amplia del mundo, posibilita a la gente reconocer y respetar
otras formas legtimas de ver la realidad, adems de la propia. Los estudios del proyecto
LAPOP demuestran, con datos de Bolivia y otros pases de la regin, que la educacin
boliviana no parece estar incrementando el nivel de tolerancia de la gente. El tipo de
educacin (la calidad del proceso de aprendizaje) permite a otros pases, como Costa Rica,
y Panam, una mayor tolerancia.
Hoy la corresponsabilidad, que fue promovida por el proceso de municipalizacin, parece
imprescindible para poner en marcha los nuevos espacios de participacin establecidos
por la CPE. Los estudios muestran, sin embargo, que se da una tendencia descendiente.
Una rpida comparacin entre los aos 2007 y 2010 muestra que la ciudadana participa
activamente en los eventos electorales, pero cada vez menos en el pago de impuestos, en
las organizacionales sociales, en las reuniones municipales y en las acciones de apoyo a
otros ciudadanos.
Reexiones
Si partimos del hecho de que la democracia boliviana no puede entenderse
sin la participacin activa de la sociedad civil, entonces la construccin de una
cultura poltica democrtica debe ser el resultado de acciones conscientes
y continuas de los actores estatales, sociales, privados y de la cooperacin
internacional; ms aun considerando que el desarrollo de valores no responde
a procesos lineales ni acumulativos, como muestran los datos, pero a la vez
stos inuyen directamente en la interaccin social, con el Estado, y en el curso
de las reformas.
La experiencia municipal en sus distintas etapas ensea varias lecciones sobre
el desarrollo de una cultura poltica democrtica. El valor del aprendizaje radica
en la posibilidad que ofrece para no repetir los errores y reforzar aquello que s
funciona, pero no es una prctica comn. La experiencia democrtica municipal
no termina de inuir en el nivel nacional, que sin embargo podra capitalizar
prcticas locales como la corresponsabilidad pblico-privada y la conciencia
sobre derechos y principalmente deberes, lo que parece tan necesario para
encarar procesos de reforma como el que se desarrolla en Bolivia.
145
La cultura poltica boliviana requiere equilibrar los intereses individuales y
colectivos, a n de lograr responsabilidad compartida y buscar el bien comn.
Se trata de reforzar los espacios de dilogo entre los actores locales y de
concertacin entre los diversos intereses, tanto pblicos como privados; se
trata de crear y/o reforzar la institucionalidad, a n de que los sindicatos y las
organizaciones territoriales, comunitarias o circunstanciales, cuenten con las
mismas oportunidades para participar en los procesos de decisiones.

La cultura poltica boliviana exige un justo balance entre derechos y obligaciones
(entre stas el respeto a la institucionalidad). Slo as se lograr balancear las
distintas formas de democracia: directa, representativa y comunitaria. Aunque
el peso del proceso est en la sociedad civil, como manda la Constitucin,
se debe reconocer la importancia de instituciones capaces de responder a
las necesidades de la ciudadana, y de manejar de manera responsable y
transparente los recursos pblicos y el poder.
La educacin es la base de una sociedad moderna. Es un punto de partida
esencial no slo para la reduccin de la pobreza y la inequidad, sino tambin
para el desarrollo de valores democrticos. Desde la educacin es posible
contribuir con informacin y conocimiento a que la gente se forme una
opinin propia, y as aportar a la emergencia de una ciudadana capaz de
entender, criticar, aportar y participar en la vida pblica, desde la pluralidad,
tolerancia, la corresponsabilidad y la no violencia.
Referencias bibliogrcas
Bobbio, Norberto (1986). El futuro de la democracia, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1986.
Lechner, Norbert (1985). El debate sobre la democracia.
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Strasser, C. (2000). Democracia y desigualdad. Sobre la democracia real a nes del siglo XX.
Schumpeter, J. (1964). Capitalismo, socialismo y democracia, Barcelona, Folio.
Tocqueville, Alexis (1978). La democracia en Amrica, Mxico, Fondo de Cultura Econmica.
Touraine, A. (1994). : -: :- :-voc-c-, Buenos Aires.
Zapata Barrero, Richard (2001). Ciudadana, democracia y pluralismo cultural: Hacia un nuevo contrato social, Madrid,
Libros de Revista Antropos.
autor: Luis Eduardo Martnez Almanza *
* Luis Eduardo Martnez Almanza, es ingeniero comercial con maestras en
administracin de empresas y marketing; posgrados en descentralizacin
scal, autonoma, y gestin pblica municipal. Consultor en procesos de
descentralizacin.
DIRECCIN ESTRATGICA
PARA LAS ENTIDADES
TERRITORIALES
AUTNOMAS (ETAS)
10
149
DIRECCIN ESTRATGICA PARA LAS ENTIDADES
TERRITORIALES AUTNOMAS (ETAS)
Introduccin
Bolivia ocupa uno de los ltimos lugares del mundo en el rea instituciones, una de
las 12 claves que conforman el ndice de Competitividad Global elaborado por el Foro
Econmico Mundial. Las recomendaciones del informe del Foro (2012-2013) sealan que
donde ms tiene que trabajar el pas es en la consolidacin de la institucionalidad (puesto
119 de 144). La calidad de las instituciones es uno de los factores que determinan la
capacidad del pas de atraer inversiones, aumentar el ingreso de la poblacin y, en general,
mejorar los indicadores del desarrollo; de ah su importancia.
El Foro dene a la competitividad como un conjunto de factores, polticas e instituciones
que determinan el nivel de productividad de un determinado pas. En el ranking de
competitividad, Bolivia ocupa el lugar 104 de 144 pases, y en 2012 retrocedi un lugar con
respecto al ao anterior (104).
Desde la creacin del Foro, Bolivia solamente ocup una mejor situacin en 2006, cuando
se ubic en el puesto 97. En 2007 ocup el puesto 105, en 2008 el puesto 118, en 2009 el
puesto 120, en 2010 el puesto 108 y en 2011 el puesto 103.
Bolivia ha realizado radicales ajustes en la organizacin del Estado, que aunque
normativamente han cambiado sustancialmente la institucionalidad pblica, en la prctica
no son sucientes. El primero de estos cambios se dio en la dcada de los noventa, cuando,
adems de la promulgacin de la Ley SAFCO, se hicieron cambios constitucionales que
permitieron la participacin popular (1994), que hasta antes de 2009 fue el proceso de
descentralizacin y modernizacin ms profundo que haba vivido el Estado. Un ao despus
se promulg la Ley de Descentralizacin Administrativa y se inici la descentralizacin
departamental, con un primer paso que fue la desconcentracin de 1995, un segundo paso
que fue la descentralizacin poltica en 2005, con la eleccin de prefectos, y nalmente con la
incorporacin de las autonomas departamentales en la Constitucin de 2009.
150
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
La nueva Constitucin legisla la idea de un Estado autonmico multinivel. Ahora bien, a
pesar de esta importante audacia, la realidad sigue siendo demasiado parecida a como
era antes de 2009, y es que, como muchos presagiaron, cambiar una norma no implica
transformar automticamente la cultura organizacional, tradicionalmente centralista y
burocrtica, ni los sesgos y prejuicios personales de los tcnicos y gobernantes de todos
los estratos de gobierno. Esta es, entonces, la batalla que ahora queda por luchar, a n de
dotarle a la gestin pblica de un enfoque estratgico.
Los cambios deben realizarse de manera simultnea en los niveles nacional y subnacional;
sin embargo, en este ensayo nos referiremos principalmente a las Entidades Territoriales
Autnomas (ETA), sobre las cuales la poblacin an tiene una gran expectativa, la cual sin
embargo va decreciendo a medida que pasa el tiempo y la autonoma no se nota, o se
nota muy poco. Se har un particular hincapi en el nivel departamental.
Como es lgico, existen variables internas y externas que inciden en el desarrollo
institucional de los niveles subnacionales. Entre las variables externas de ndole poltico-
normativo, una de las ms importantes por la coyuntura del pas es la suspensin temporal
de autoridades electas, cuando stas reciben una acusacin formal, tal como deni el
polmico artculo 144 de la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin. Como se ha
podido evidenciar en los ltimos aos, esta medida no solo debilita la institucionalidad
electoral, sino que tambin pone en cuestionamiento la cualidad gubernativa de los
niveles subnacionales (Barja y otros, 2012:65).
En cuanto a las variables internas, uno de los principales retos que tienen las autonomas
de todos los niveles es atraer, mantener y desarrollar talento que vigorice, agilice y
transparente las actuales estructuras y procesos burocrticos, y que genere un cambio
drstico y positivo en la imagen del funcionario pblico, dndole a la institucin un
enfoque estratgico para responder de mejor manera a la gran expectativa generada
por la institucionalidad autonmica. Al respecto podemos armar, coincidiendo con
otros autores, que en la actualidad existe cada vez ms evidencia emprica que respalda
el hecho de que las burocracias pblicas basadas en la meritocracia son un elemento
necesario, aunque no suciente, para el desarrollo econmico de los pases (Villarroel,
2005:13).
Como parte del enfoque estratgico que se propone, se establece la necesidad de no
slo hacer planes internos en cada institucin con participacin, empoderamiento
e informacin de calidad, sino tambin, y sobre todo, de desarrollar un proceso de
direccin estratgica del cual emerjan, nalmente, estos planes.
151
Se entender al proceso de direccin estratgica como aquel conjunto de actividades
clave que facilitan que las ETA cumplan con su misin, visin y mandato de la manera
ms eciente y efectiva, a travs de un adecuado diagnstico interno y del entorno, de la
denicin de estrategias, de su puesta en prctica y de la realizacin de ajustes cuando
esto sea necesario. Este proceso trasciende la elaboracin de un plan. El plan es parte
del proceso, pero no se limita ni se conforma con l. Ms bien es el resultado del anlisis,
el consenso y el empoderamiento de los actores internos que luego se harn cargo de su
efectiva ejecucin.
Como parte del proceso de direccin estratgica se propone seguir ciertos procedimientos
que incluyen estrategias de diversos niveles; se pone en relieve la necesidad de disear y
ejecutar una estrategia de marketing interno, con el objetivo de mejorar la comunicacin,
la motivacin y las relaciones humanas de la organizacin, a n de que sta brinde mejores
servicios a la ciudadana (cliente externo), en base, adems, de un buen servicio para su
propio su personal (cliente interno).
1. Diagnstico de las entidades territoriales autnomas del pas
Las ETA del pas se encuentran, en su mayora, en una fase de trnsito del anterior
modelo de descentralizacin-desconcentracin al actual modelo autonmico
multinivel, el cual es mucho ms complejo, pues cuenta con tres niveles de gobierno:
departamental, municipal e indgena originario campesino (y un hbrido: el gobierno
regional). Adems, en cada uno de estos niveles existe asimismo la posibilidad de
avanzar en cuanto a descentralizacin-desconcentracin (hacia el nivel provincial y
regional en los departamentos y hacia el nivel distrital en los municipios).
Cuatro tipos de competencias (tambin denominadas llaves de asignacin:
privativas, exclusivas, concurrentes y compartidas) han sido asignadas a los
diferentes niveles autonmicos y al nivel nacional (lo usual en otros pases es
tener nicamente uno o dos tipos de competencias).
Existen tambin tres facultades competenciales importantes: facultad legislativa,
facultad reglamentaria y facultad ejecutiva, que se combinan para transferir o
delegar determinado grado de responsabilidad de un nivel a otros.
La diversidad del sistema contribuye a prolongar la fase de transicin.
En el nivel departamental el salto es an ms largo debido a que en este nivel
hubo un cambio cualitativo de la prefectura (desconcentrada) al gobierno
152
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
departamental (autnomo), mientras que en el nivel municipal existe una mayor
tradicin y experiencia autonmicas, gracias a la reforma constitucional y la Ley de
Participacin Popular antes citadas.
En el caso de los pueblos que transitarn desde los Territorios Indgenas Originarios
Campesinos (TIOC) en los que viven ahora, a las autonomas indgenas, el
cambio es estructural e implica adecuar las actuales estructuras organizacionales
conforme a las normas y procedimientos propios de estos pueblos (o crear nuevas
y compatibilizarlas con sus estructuras tradicionales); estructuras en las que sin
embargo debe ser posible identicar un sector ejecutivo, uno legislativo e incluso
uno judicial encargado de la justicia originaria.
Una prueba de lo complejo de este trnsito es que actualmente ninguna
autonoma indgena ha completado el proceso, mientras que ya hay 11
experiencias de transformacin de municipios en autonomas indgenas a travs
de un referndum. Una sola de ellas se dio en el oriente boliviano (Charagua).
En las siguientes secciones se realizar un resumen de los avances en la
elaboracin de las cartas orgnicas o estatutos del nivel subnacional, y se evaluar
las capacidades para planicar, gestionar, nanciar y aprender que tienen los
gobiernos departamentales, en contraste con las capacidades prefecturales que
fueron identicadas antes de la eleccin de prefectos de 2005.
1.1 Elaboracin de cartas de presentacin de las entidades autnomas
Una de las primeras tareas que deben encarar las ETA es elaborar sus cartas
orgnicas, estatutos departamentales o estatutos indgenas, segn sea el caso.
Este documento (que siempre debe enmarcarse en la Constitucin) no solo es
la norma fundamental de cada unidad territorial, sino que tambin constituye
una especie de carta de presentacin para mostrarse ante la sociedad como
una verdad institucin autnoma. De hecho, uno de los motivos por los que
hoy la poblacin no logra sentir el cambio es, entre otros, el que estas cartas
no estn aprobadas y en vigencia. Aunque la existencia de estos instrumentos
no sea percibida por la poblacin como un benecio en s mismo, est
relacionada, tanto en el ideario de la poblacin como en la prctica misma,
con el grado de ejecucin real de las autonomas.
Segn datos del Ministerio de Autonoma (www.autonomia.gob.bo) un 78%
de los municipios ya inici el proceso de elaboracin de sus cartas orgnicas;
153
esto signica que, de los 326 municipios del pas, 262 estn en camino de
elaborar su norma bsica.
En el nivel departamental, el 100% de los estatutos de las gobernaciones se
encuentran en fase de elaboracin (6) o adecuacin (3). Santa Cruz fue el
ltimo departamento en iniciar ocialmente su adecuacin, por decisin de su
Asamblea Departamental. Adems, uno de los departamentos (Pando) ya ha
enviado su propuesta de adecuacin al Tribunal Constitucional Plurinacional.
1.2 Las capacidades de los gobiernos departamentales
En 2005 el entonces Viceministerio de Descentralizacin Departamental del
desaparecido Ministerio de Participacin Popular public un libro llamado
Evaluacin de las capacidades prefecturales (Barrios S., 2005). Este estudio se
bas en visitas a las instituciones evaluadas, documentos recolectados en todo
el pas y entrevistas con los actores de la poltica. A continuacin presentaremos
un diagnstico del nivel departamental que emplea la estructura de dicha
evaluacin, para poder contrastar la informacin de entonces con la situacin
actual del nivel meso, desde el punto de vista de la experiencia del autor.
a) La capacidad de planicar
El estudio de 2005 encontr que la capacidad de planicar estaba presente
en las prefecturas del pas en un grado medio a alto. Actualmente se
puede decir lo mismo de los gobiernos departamentales, que si bien se
realizan planes departamentales sectoriales, estratgicos institucionales y
POA de manera rigurosa y con la periodicidad exigida por las normas
(lo cual es de suyo un gran avance), no dan a estos documentos una
articulacin real entre s. Los mismos tambin estn desvinculados de la
programacin efectiva de los programas y proyectos, que en su mayora
obedecen a otro tipo de priorizacin no necesariamente racional.
Se carece de mecanismos que vinculen la planicacin estratgica
con la operativa, de presupuestos plurianuales y de anlisis sobre las
necesidades de nanciamiento. Incluso los mecanismos de seguimiento y
monitoreo de los planes fallan a la hora de la ejecucin, generalmente
por la ausencia, en las instituciones, de una instancia responsable de
esta importante tarea. Hay responsables de planicar y responsables de
ejecutar, pero no responsables de vericar la ejecucin del plan; solo
154
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
se monitorea la ejecucin nanciera y programacin anual. Tampoco se
evala el cumplimiento de los planes, al menos no de manera peridica
y sistemtica, a n de retroalimentar los procesos de planicacin-
programacin y realizar ajustes para reconducir la inversin hacia
prioridades estratgicas regionales e institucionales.
En este punto tambin se debe evaluar la instancia organizacional que
desarrolla los procesos de planicacin. En todas las gobernaciones del
pas se cuenta con unidades y direcciones de planicacin, pero, por la
importancia de su labor, deberan encontrarse en el nivel de secretaras;
tambin tendran que contar con unidades de planicacin del desarrollo,
planicacin institucional, programacin, presupuesto-inversin,
ordenamiento territorial y seguimiento y monitoreo. Solo de esta manera
podran lograr la articulacin tan necesaria en el proceso de planicacin-
programacin-presupuesto-evaluacin, y de ste con otros procesos
complementarios como el ordenamiento territorial.
a) La capacidad de gestin
El informe del Ministerio de Participacin Popular concluy que la capacidad
de gestin estaba presente en las prefecturas del pas en un grado de
medio a bajo, bsicamente debido a la alta partidizacin y cuoteo de
los cargos, la baja aplicacin de las normas de funcionamiento, la parcial
aplicacin de los sistema de administracin de personal, la inexistencia de
sanciones a las fallas en el trabajo, la inexistencia de sistemas completos
de monitoreo y evaluacin del trabajo, y la poca transparencia interna.
Aunque hasta hoy se han dado pasos para mejorar esta situacin, la
mayora de los puntos sealados siguen siendo asignaturas pendientes.
Las gobernaciones no realizan procesos de institucionalizacin de su
personal (la cantidad de institucionalizados es mnima), y aunque
cuentan en sus las con tcnicos de buen nivel y formacin, no es menos
cierto que carecen de procesos meritocrticos para la seleccin del
personal. (Estos son importantes porque, adems de constituir un ltro
para incorporar a un mejor equipo tcnico, otorgan a los funcionarios
seleccionados autoestima, motivacin y mayor estabilidad, caractersticas
claves para contar con una buena cultura organizacional en las entidades
pblicas).
155
Existen mecanismos para hacer seguimiento a las actividades, logros y
resultados del personal como la Programacin Operativa Anual Individual
(POAi), pero, al igual que la mayora de los instrumentos de planicacin
y programacin en el sector pblico, se realiza para cumplir el check
list de la Contralora y no para usarlo como verdadero instrumento de
gestin, con el cual se pueda planicar actividades, analizar avances y
tomar medidas conjuntas para garantizar el cumplimiento de las metas. Es
una lstima, pues el logro del funcionario es tambin el logro de la unidad
y de la institucin como tal, es decir, la productividad individual agregada
explica la productividad institucional.
c) La capacidad scal (de recaudar) y nanciera
En 2005 se calic la capacidad nanciera de las prefecturas como media,
debido principalmente a que casi todo su gasto estaba condicionado por
el gobierno central, y el Ministerio de Hacienda realizaba descuentos
automticos de sus cuentas para nanciar proyectos. Su mayor debilidad
era su imposibilidad de generar recursos propios, puesto que eran como se
coment anteriormente una instancia desconcentrada del nivel nacional.
En cuanto a la situacin actual, aunque persisten de manera sorprendente
dado que vivimos en un Estado con autonomas los descuentos
automticos y la intromisin del nivel nacional, se ha avanzado a
pasos agigantados en la posibilidad de generar recursos propios, pues
la Constitucin establece como competencia exclusiva departamental
la creacin y administracin de impuestos de carcter departamental,
cuyos hechos imponibles no sean anlogos a los impuestos nacionales
o municipales y la creacin y administracin de tasas y contribuciones
especiales de carcter departamental (art. 300, par. I, nm. 22 y 23).
Es cierto que tambin hay bastantes restricciones de parte del nivel
nacional para que las gobernaciones cumplan esta competencia, pero aun
as queda abierta la posibilidad de que stas encuentren nuevas fuentes
de recursos y logren la sostenibilidad nanciera a mediano y largo plazo.
d) La capacidad de involucramiento (relacin con la sociedad civil)
El estudio citado encontr que las prefecturas tenan una capacidad
de involucramiento media. Aunque normalmente invitaban a las
156
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
organizaciones civiles a participar en la planicacin de sus actividades,
el control de la sociedad sobre su comportamiento era muy pobre. Los
medios de participacin no eran denitivos ni estables y dependan del
estilo de cada prefecto.
En cuanto a la capacidad de involucramiento de los actuales gobiernos
departamentales, podemos decir que existe un muy heterogneo nivel
en las distintas entidades, pues mientras hay gobernaciones con un
importante capital social, que gozan de altos niveles de aprobacin por
parte de la sociedad civil, otras han limitado su relacin a la que tienen
con las estructuras del partido ocialista. stas, por tanto, poseen una baja
capacidad de involucramiento.
Otro dato importante es que, con la abrogacin de la Ley de Participacin
Popular y la Ley de Descentralizacin Administrativa, desaparecieron
tambin los Consejos Provinciales de Participacin Popular (CPPP),
organizados para realizar la planicacin participativa en cada provincia con
la participacin de los municipios involucrados. Estos mecanismos haban
sido una de las ms ecaces herramientas para lograr el involucramiento
de la sociedad civil en la toma de decisiones pblicas, pues incluan a
representantes de la poblacin en los procesos de planicacin provincial.
Se daba una verdadera articulacin pblico-privada y gran parte de los
proyectos priorizados por estos consejos se incorporaba efectivamente
a la lista de proyectos concurrentes entre el nivel departamental y
municipal.
Aunque en cada departamento tuvieron sus peculiaridades: en Santa Cruz
funcionaron como CPPP, en Tarija se denominaron Comits de Desarrollo,
y en el resto del pas fueron conocidos como consejos de coordinacin,
mesas de dilogo, mecanismos de planicacin participativa, etc., lo
importante es que existan, y en algunos casos an existen formas de
hacer participar a la poblacin, sobre todo en la fase de planicacin.
Por supuesto, como ya se dijo al hablar de la capacidad de planicacin,
este levantamiento de la demanda no necesariamente se incorporaba
en la programacin y el presupuesto prefecturales, ni haba una afectiva
devolucin de informacin sobre la ejecucin efectiva de lo que se
haba planicado de forma participativa (accountability).
157
Actualmente se han incorporado en las propuestas de estatutos
departamentales mecanismos de planicacin participativa, pero, debido
a que dichas normas an estn en elaboracin, no se han llevado a la
prctica, al menos de manera ocial, y por tanto es imposible evaluarlos.
e) La capacidad productiva
Segn el estudio del 2005, las prefecturas del pas no tenan ninguna
capacidad productiva. Las autoridades departamentales y los empleados
de las prefecturas no tienen una conciencia de la naturaleza productiva de
su trabajo, seala el informe. Es decir no imaginaban a la prefectura como
una empresa con una capacidad instalada (infraestructura, personal), que
usa materias primas y otros recursos (polticas nacionales y regionales,
prioridades de la poblacin, el nanciamiento), los procesa y elabora
productos (programas, proyectos, servicios) que son demandados por
el mercado y cuyo consumo genera satisfaccin (o insatisfaccin) en la
poblacin.
Esta investigacin agrega que el sistema prefectural es un proveedor
mecnico de servicios pblicos, que se despreocupa de su calidad y
es indiferente a la satisfaccin o insatisfaccin que ellos provocan en la
poblacin.
La evaluacin de esta capacidad en los gobiernos departamentales de hoy
muestra que se ha producido un cambio cualitativo. Por un lado existe
una mejor comprensin de la lgica empresarial, por la cual se debe
proveer servicios de calidad a un cliente: la poblacin. Esto se debe
a que ha habido un cambio radical en la relacin empresa-cliente:
a partir de 2005, el cliente elige quin conducir a la empresa. Con la
eleccin de prefectos que se realiza desde 2005 se ba de legitimidad
a dicho cargo y, en general, a la institucin, lo que, a su vez, gener un
mayor grado de compromiso de los gobernantes con sus electores.
En donde an no se ha avanzado con una mirada empresarial es en
la revalorizacin del cliente interno (esto tambin se debe a la baja
capacidad de gestin). Es decir, la organizacin an no ve a sus recursos
humanos como clientes con sus propias necesidades, las cuales se
deben satisfacer en la medida que estn alineadas con la visin de la
organizacin.
158
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
El autor de este ensayo diere de la lgica que plantea la evaluacin
prefectural, que consiste en buscar mecanismos de castigo para los
funcionarios. En realidad ya los hay y no se puede retroceder en ellos (la
Ley SAFCO y la recientemente aprobada Ley Quiroga Santa Cruz), por lo
que en realidad se necesita (ms adelante se desarrolla esta propuesta)
atraer, mantener y desarrollar a las personas idneas para los cargos,
con mecanismos meritocrticos, con buenas condiciones laborales y un
adecuado clima laboral. Esto cambiar o al menos mejorar la cultura
organizacional. Esto s convertir a los gobiernos departamentales en
empresas productivas.
f) La capacidad para aprender
Las prefecturas no poseen condiciones para aprovechar adecuadamente
los esfuerzos realizados por entidades nacionales y por la cooperacin
internacional en el mejoramiento sus capacidades, conclua el informe
de 2005, y justicaba la aseveracin por lainexistencia de archivos y
registros sobre las actividades de capacitacin del personal realizadas en
los ltimos aos.
Esto puede haberse heredado a los gobiernos departamentales, que
tambin carecen de la capacidad de convertir el conocimiento individual
en conocimiento de los equipos de trabajo y de la organizacin, debido
a que, como pasaba con las prefecturas, tampoco ahora se registra
adecuadamente los procesos de capacitacin y generalmente no se
difunde y comparte los conocimientos alcanzados en stos. Si sumamos
a esta falta de registro, la insuciente institucionalizacin del personal,
concluiremos que no existe (o es muy parcial) una memoria viva del
desarrollo de capacidades y de la experiencia de las instituciones en la
ejecucin de sus proyectos o el diseo de sus polticas pblicas ms
importantes.
El nivel de desarrollo de las capacidades de los gobiernos departamentales
hace necesario realizar ajustes en los niveles subnacionales que mejoren
las variables ms crticas, en especial las ms relevantes para darle un
enfoque estratgico a la gestin. Estas variables son mencionadas en la
propuesta que se explica en el siguiente captulo.
159
2. La propuesta de ajuste institucional para mejorar el desempeo de las ETA
En la presente propuesta se describe, por un lado, el concepto del enfoque
estratgico para una organizacin. Luego, sobre la base de ste, se seala en qu
consiste la direccin estratgica y el marketing interno que deben realizar las ETA.
2.1 Enfoque estratgico para la gestin subnacional
Para hablar de un enfoque estratgico para las ETA, debemos hablar
primeramente del concepto de estrategia. Para Hax y Majluf (1997),
la estrategia abarca todas las actividades crticas de la organizacin,
proporcionndole un sentido de unidad, direccin y propsito, as como
facilitando los cambios necesarios inducidos por su entorno.
La estrategia es la lgica de actuacin que permite que una organizacin
cumpla sus metas, alcance su visin y se adapte al entorno cambiante y a
veces turbulento.
Figura 1. ELEMENTOS EN TORNO A LA ESTRATEGIA
Fuente: Adaptado de Guerras y Navas (2008:40)
Entorno Entorno
Organizacin
Estrategia
Metas y visin
Beneciarios
160
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
Entonces, tal como muchos autores han sealado, la estrategia es la forma de vincular
a la organizacin con el entorno. Aunque el entorno inuye en la organizacin,
determinando sus decisiones, sta tambin forma parte de l y, por tanto lo inuencia.
Porter (1987) va ms all y seala que la estrategia no solo trata de dar una respuesta
al entorno, sino que debe tratar de moldear el entorno a su favor.
En el pensamiento estratgico se suele considerar tres niveles de denicin de
estrategias, que corresponden con distintos niveles jerrquicos de la organizacin.
En el mundo empresarial estos tres niveles son estrategias corporativas o de
empresa, estrategias competitivas o de negocio y estratgicas funcionales
(Guerras y Navas, 2008: 45). Utilizando esta lgica y salvando las diferencias, en
el sector pblico podemos hablar tambin de tres niveles estratgicos:
a) Estrategia organizacional
En este nivel se trata de jar la orientacin bsica de la organizacin.
Generalmente esta orientacin viene dada por una norma (la que crea
la institucin), pero a partir de ella se debe construir una visin, denir la
misin y los objetivos principales.
b) Estrategias sectoriales
En este segundo nivel se trata de que las diferentes reas de la organizacin,
en el marco de la estrategia organizacional, denan cmo cumplirn sus
competencias y responsabilidades para aprovechar las potencialidades y
aminorar las limitaciones del entorno, identicadas por medio del anlisis
FODA. Habr estrategias para el rea de desarrollo productivo, para el
rea de salud, educacin, etc.

c) Estrategias funcionales
En el tercer nivel est la estrategia funcional que se centra en cmo utilizar y
aplicar los recursos y habilidades de cada rea funcional de la organizacin
con el n de maximizar la productividad de dichos recursos. Son estrategias
transversales a la organizacin y contribuyen tanto al logro de las estrategias
sectoriales como a la organizacional, y consisten en estrategias de comunicacin,
recursos humanos, nanzas, desarrollo institucional, entre otras.
Existe una jerarqua entre los tres niveles de estrategia descritos. La
responsabilidad corresponde a distintas personas de la organizacin:
gobernador-alcalde, secretarios departamentales- ociales mayores,
directores y jefes de unidad.
161
Al ser estas estrategias instrumentos transversales de la organizacin, que
se basan en sus capacidades, nuestra propuesta se centrar sobre ellas
al momento de abordar el tema del marketing interno, pues tanto la
comunicacin como la gestin de los recursos humanos (que conforman el
marketing interno) son procesos que afectan integralmente a la organizacin.
2.2 El proceso de Direccin Estratgica
Figura 2. EL PROCESO DE DIRECCIN ESTRATGICA
Fuente:Adaptado para el sector pblico de Guerras y Navas (2008)
Misin y objetivos de la
organizacin
Anlisis interno Anlisis externo
Diseo de opciones
estratgicas
Evaluacin y seleccin
de estratgias
Denicin de programas,
proyectos y presupuesto
Propuesta en prctica
Control estratgico
Identicacin y anlisis de
mandatos (legal y social y
poltico)
Orientacin bsica de la
organizacin y del proceso de
decisin estratgica.
I
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Diagnstico: Oportunidades,
amenazas, fortalezas y
debilidades.
Estrategia organizacional,
estrategias sectoriales y
estrategias funcionales.
Adecuacin, factibilidad y
aceptabilidad.
Estructura programtica (en base a
estrategias), cartera de proyectos y
presupuestos plurianuales.
Soporte y ajuste organizativo,
cultura organizacional y
comunicacin interna.
Revisin del proceso estratgico.
Indicadores de seguimiento. Monitoreo y
ajuste de estrategias.
Identicacin y anlisis del mandado
social (demandas), legal (competencias) y
poltico (planes de gobierno).
162
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
La gura 2 describe una aproximacin racional a las distintas etapas del
proceso de adoptar y poner en marcha una decisin estratgica en la
organizacin. Es el modelo que se propone seguir, en lo esencial, para
que las Entidades Territoriales Autnomas le den un enfoque estratgico
a su gestin.
En la realidad este proceso no est tan claramente denido, y no siempre
es posible seguirlo de manera lineal. Algunas partes se llevan a cabo de
forma implcita o siguiendo la intuicin o la experiencia de los lderes. Por
eso es necesario entender cmo la toma de decisiones estratgicas inuye
en la consecucin de las metas organizacionales.
El proceso de direccin estratgica cuenta con tres fases claramente
denidas pero interdependientes: anlisis estratgico, formulacin de
estrategias e implantacin de estrategias. Cada fase cuenta, a su vez, con
una serie de pasos, los cuales se describen a continuacin.
Ac es necesario aclarar que para cumplir con la normativa del SISPLAN
(Sistema Nacional de Planicacin), todas las entidades pblicas elaboran
y presentan planes estratgicos. Tambin lideran el proceso de elaboracin
de los planes de desarrollo. El proceso de direccin estratgica no
sustituye estos documentos, sino seala cmo elaborarlos, y trata de
evitar el cumplimiento mecnico, por norma, de los procedimientos.
Las actividades previstas en el proceso de direccin estratgica representan
una oportunidad invaluable para que las personas de la organizacin
expongan los problemas, pero tambin los aspectos positivos de la
institucin: cmo se pueden aprovechar las oportunidades y disminuir las
amenazas del entorno. Cuando las ideas salen de los propios empleados,
es seguro que ellos mismos estarn motivados a la hora de su ejecucin.
a) Anlisis estratgico
Es el proceso mediante el cual es posible determinar el conjunto de
amenazas y oportunidades del entorno para la organizacin, as como
las fortalezas y debilidades de la misma. Esto permite a la direccin
diagnosticar y evaluar la situacin, a n de formular una estrategia, una
vez denidos la misin, la visin, los objetivos estratgicos y los mandatos
de la organizacin.
163
La denicin de la misin y de los objetivos de la organizacin busca dar
coherencia a toda la accin institucional y al propio proceso de direccin
estratgica.
El anlisis FODA da, por un lado, con los elementos ms importantes
del entorno y, por el otro lado, con las variables internas. En esta fase
se deben identicar o analizar las capacidades de planicar, gestionar,
nanciar, relacionar y aprender, ya tratadas en este documento.
En el sector pblico las instituciones tienen mandatos, los cuales
bsicamente implican competencias, denidos en la norma que las crea.
En nuestro caso, la Constitucin cuenta con un catlogo competencial
para cada nivel de gobierno. El mandato social implica el levantamiento,
sistematizacin e identicacin de las demandas de la sociedad civil, un
proceso que se realiza en los planes de desarrollo que constituyen la
referencia de este mandato. Finalmente, el mandato poltico viene dado
generalmente por el plan de gobierno propuesto por el gobernante de la
ETA a sus electores.
El anlisis competencial es vital para entender en qu sectores y rubros
debe participar la organizacin y cul el alcance que debe tener en cada
uno de ellos, tomando en cuenta los tipos de competencias, tal como se
describen en el siguiente cuadro.
La Constitucin Poltica del Estado, en su artculo 297, pargrafo I, establece cuatro tipos de Competencias
asignables a los diferentes niveles de Gobierno:
Privativas, aquellas cuya legislacin, reglamentacin y ejecucin no se transere ni se delega, y estn
reservadas para el nivel central del Estado. Este tipo de competencias se reeren a aquellas en las que solo
el nivel central puede ejecutar las diferentes facultades competenciales (legislar, reglamentar y ejecutar) y no
existe la posibilidad constitucional de transferir o delegar ninguna de las mismas. Se entiende que este conjunto
de competencias (22) listadas en el artculo 298, pargrafo I, son las que estaran directamente relacionadas a la
seguridad, estabilidad (macroeconmica nanciera) y unidad del Estado.
Exclusivas, aquellas en las que un nivel de gobierno tiene sobre una determinada materia facultades
legislativa, reglamentaria y ejecutiva, pudiendo transferir y delegar estas dos ltimas. A diferencia de
las privativas, las exclusivas han sido asignadas a cada nivel del Estado, es decir hay exclusivas nacionales
(38 competencias, artculo 298, pargrafo II), departamentales (36 competencias, artculo 300, pargrafo I),
municipales (43 competencias, artculo 302, pargrafo I) e IOC (23 competencias, artculo 304, pargrafo I) y a
diferencia tambin de las privativas en este caso cada nivel titular de sus competencias puede decidir bajo un
procedimiento regulado por la LMAD delegar o transferir alguna (s) de sus competencias o un componente de
stas a otros niveles de gobierno.
164
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
El anlisis externo trata de identicar las oportunidades y amenazas que provienen
del entorno, tanto del general como del ms cercano a la organizacin.
El anlisis interno buscar determinar y evaluar las fortalezas y debilidades ms
importantes de la institucin. Se debe identicar asimismo los recursos y
capacidades ms relevantes, que son los medios para lograr los objetivos.
b) Formulacin de estrategias
En esta segunda fase, en base al anlisis estratgico, la organizacin disea
las estrategias en todos sus niveles, esto es, las posibles alternativas que
tiene para cumplir con su mandato en el contexto identicado.
Se denen estrategias organizacionales, sectoriales y funcionales, tal como
se las describi anteriormente.
c) Implantacin de estrategias
Las estrategias diseadas deben ser evaluadas y priorizadas, para ver
cules pasan un anlisis de adecuacin, viabilidad y factibilidad, el cual
Concurrentes, aquellas en las que la legislacin corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles
ejercen simultneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva. Las competencias concurrentes son
aquellas en las que por mandato constitucional todos los niveles concurren para su implementacin ptima.
Para ordenar mejor dicha concurrencia, la norma mxima plantea que sea el nivel nacional el que dena la Ley
(facultad legislativa) y el resto de los niveles simultneamente reglamenten y ejecuten (facultades reglamentaria
y ejecutiva), en el marco de lo previsto en la Ley Nacional. El nivel nacional mediante la facultad legislativa que
posee debe realizar la distribucin de responsabilidades a los distintos niveles de gobierno, para lo cual debe
1) evitar concentrar responsabilidades en el mismo nivel nacional y 2) prever la participacin de los niveles
subnacionales en la construccin de la norma para buscar la concertacin de la denominada distribucin de
responsabilidades (sentencia TCP 2055/2012)
Compartidas, aquellas sujetas a una legislacin bsica de la Asamblea Legislativa Plurinacional
cuya legislacin de desarrollo corresponde a las entidades territoriales autnomas, de acuerdo a su
caracterstica y naturaleza. La reglamentacin y ejecucin corresponder a las entidades territoriales
autnomas. En este caso en particular, aunque el Art. 410 de la CPE establece en una misma jerarqua toda la
legislacin boliviana (de los diferentes niveles), la misma Constitucin dispone una supremaca de la denominada
Legislacin Bsica, a cargo nicamente del nivel nacional. La legislacin de desarrollo - que debe enmarcarse en
la Ley Bsica se encuentra a cargo de los niveles subnacionales, as como las facultades de reglamentar y ejecutar
Fuente: Martinez A., Luis Eduardo; (2012: 9 - 13), Anlisis Competencial y Normativo del Sector de Saneamiento Bsico y
Saneamiento Sostenible Descentralizado en Bolivia, sin publicar, SNV ASDI.
165
funciona como un ltro, tomando en cuenta los recursos y capacidades de la
institucin (establecidos en el anlisis FODA). Una vez elegida las estrategias,
es til la elaboracin de un plan estratgico que recoja los objetivos y las
decisiones que se han adoptado en etapas anteriores, as como la asignacin
de medios y el camino a seguir para que la estrategia tenga xito.
En las entidades pblicas, como hemos dicho, contar con el plan es un
requisito, lo cual se convierte en un arma de doble lo: Al ser una meta el
plan en s mismo, al nal puede perder calidad o, lo ms importante, ser
elaborado sin la participacin de los distintos niveles de la organizacin,
que le dan legitimidad y empoderamiento. Y esto, por supuesto, tiene
efectos a la hora de la ejecucin.
Los planes deben contar con un sistema de monitoreo y control que
plantee indicadores claros y medibles, con metas consensuadas, para
que su cumplimiento sea efectivamente evaluado. De este proceso de
monitoreo y control puede surgir la necesidad de hacer ajustes de manera
peridica, con lo que adems se tiene una planicacin dinmica.
2.3 El enfoque de marketing interno
Como se plante anteriormente, las estrategias funcionales, transversales a la
organizacin, son especialmente importantes por su impacto integral en la institucin.
En la presente propuesta se plantea, como una de las principales estrategias
funcionales, la de marketing interno. Este enfoque trata de posicionar al interior
de las organizaciones la premisa fundamental de que el empleado (el funcionario
pblico, en este caso) es un cliente interno de la institucin, al cual se le debe
satisfacer sus necesidades --alineadas con los objetivos de la organizacin-- como
un requisito indispensable para poder prestar un mejor servicio a la ciudadana
(cliente externo). Stanton (2005: 348) explica que el marketing interno debe
contribuir a que la organizacin vea a sus empleados como clientes: cuando una
organizacin adopta esta perspectiva, har una gran labor de seleccin de personas
adecuadas para esos puestos, los capacitar y har interesantes y satisfactorios esos
empleos. El autor aade que el efecto neto se convierte en servicios que satisfacen
a los clientes (externos) y en xito para la organizacin.
En este sentido, el marketing interno es una alternativa para aumentar el
compromiso de los empleados con la organizacin y con la satisfaccin de los
clientes (beneciarios) (Kotler, 1998).
166
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
Tambin Villarroel (2005: 15) hace referencia a la importancia del recurso humano
en la calidad de la gestin pblica, ya que de la calidad de estos (los bienes y
servicios pblicos) depender en gran medida de la capacidad y motivacin con
que los empleados asumen sus tareas.
El marketing interno cuenta con variables propias y con un conjunto de claves que
se desarrollarn a manera de recomendaciones para el nivel subnacional.
a) Variables del marketing interno mix
La mezcla de marketing ( o marketing mix) interno cuenta con cuatro P
que se sealan a continuacin:
i. Producto. Lo que la organizacin oferta a su cliente interno. En un nivel
estratgico son sus principios, valores y actitudes. En un nivel tctico,
una forma de relacionamiento y comunicacin con el cliente interno,
la entrega de servicios y capacitacin, posibilidades de ascenso, etc.
ii. Precio. El precio que el funcionario paga por estos productos, adems
de su trabajo, es su nivel de involucramiento con la organizacin.
iii. Plaza. Son los lugares donde se divulgan las polticas de la organizacin
o donde se hacen las capacitaciones, donde se entrega el producto.
iv. Promocin. Es un instrumento de comunicacin con el empleado
para inuenciar en las actitudes de ste.
b) Elementos bsicos del marketing interno
Tomando en cuenta que el objetivo central del marketing interno es
atraer, desarrollar, motivar y retener empleados calicados, y que el
objetivo nal es el de la motivacin de los trabajadores para incrementar
la productividad global de la organizacin, las actividades esenciales de la
estrategia de marketing interno planteada en el presente ensayo son las
siguientes.
i. Luchar por talentos: Pensar el mercado del talento como una
competencia, a n de incorporar a la organizacin a las mejores personas
y buscar, por diversos medios, el personal ideal para la organizacin.
167
ii. Ofrecer una visin: Ofrecer una visin sencilla que debe ser
comunicada con pasin y frecuencia por los responsables de la
estrategia: qu quiere lograr la institucin? La organizacin est
conformada por todos sus empleados, lo dems es material, pero
son las personas las que logran plasmar la visin. sta debe lograr
mantener emocionalmente a las personas en la organizacin.
iii. Preparar a las personas: Los empleados reciben capacitacin
relacionada a cmo hacer la tarea y no a por qu hacerla.
El proceso debe ser continuo y, si es posible, realizado por los
empleados superiores o por especialistas. En el caso de las ETA, sigue
pendiente que los tcnicos y autoridades conozcan el nuevo modelo
de asignacin de competencias, cmo funciona y qu implicaciones
tiene en el cambio organizacional e individual.
iv. Trabajar en equipo: Buscar alternativas para que el trabajo interno
(que puede generar estrs y fatiga) sea ms agradable. Un trabajo en
equipo necesita de: liderazgo, objetivos comunes, reconocimiento y
certidumbre para las personas que componen el equipo.
v. Libertad para el trabajo: Dotar de autoridad y responsabilidad a los
niveles ms bajos de la empresa (que estn prximos del cliente
externo). Esta actitud requiere determinacin, paciencia y conciencia
de las reglas de la institucin.
vi. Medida y reconocimiento: Desarrollar un sistema efectivo de
reconocimiento de los empleados sobre la base de una adecuada
medicin de su rendimiento.
vii. Conocer a los clientes: Considerar que los empleados tambin son
clientes, y que necesitan de tareas bien denidas para alcanzar sus
aspiraciones e intereses.
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Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
3. Conclusiones
a) La autonoma no solo debe ser, sino tambin parecer (Martnez, 2010).
Segn algunas encuestas, la autonoma no ha pasado del dicho al hecho
(El Deber, 24/09/2012). Segn la misma fuente, en los tres aos de su
aplicacin, el 63% de las personas consultadas en Santa Cruz de la Sierra
aseguran que no siente los benecios del proceso autonmico. Al mismo
tiempo, la Gobernacin de Santa Cruz gura en esta encuesta como la
mejor institucin de Santa Cruz (33% de aprobacin), mientras que la
Alcalda de Santa Cruz es la tercera institucin pblica con peor imagen,
con el 15%, solo por encima de la Polica y la Caja de Salud. Si bien no
se cuenta con este tipo de informacin en todo el pas, es probable que
esta encuesta sea representativa, pues fue en Santa Cruz donde se gest
la demanda autonmica, lo que cre mayores expectativas sobre ella. Lo
importante es que la poblacin espera ms de sus entidades autnomas,
y esto est generando una presin sobre el sector pblico nacional y
subnacional, que, bien orientada, puede servir para tomar decisiones
estructurales en los diferentes niveles sobre los ajustes organizacionales
y normativos necesarios para consolidar la institucionalidad de las
autonomas.
b) Las entidades subnacionales, al igual que las entidades del nivel nacional,
adolecen de un conjunto de debilidades, expuestas en diferentes estudios.
El activo ms importante que tienen son las personas que administran
la organizacin, pues de ellas depende la calidad de la gestin. As que
en ellas tambin se debe invertir prioritariamente. Una adecuada gestin
del talento y una direccin estratgica de las organizaciones mejorara la
calidad de la presentacin de bienes y servicios pblicos a la poblacin.
c) Las estrategias organizacionales denen la identidad de la institucin e
implican que stas, en base al anlisis del entorno y a sus propios mandatos,
tomen decisiones tales como desconcentrarse o descentralizarse,
desarrollar corporaciones, terciarizar la ejecucin para ganar agilidad,
scalizar la calidad, realizar convenios y/o alianzas con otras instituciones
pblicas o privadas, crear empresas pblicas, etc.
d) Las estrategias sectoriales no son una repeticin de lo establecido en los
planes de desarrollo ni en los planes sectoriales, si los hubiera, sino ms bien
una descripcin de la forma en que la institucin, basada en su estrategia
169
organizacional, contribuir al logro de las metas de desarrollo que contienen
estos planes. Por ejemplo, si la estrategia organizacional ha denido
desconcentrar la institucin hacia las provincias, la estrategia sectorial de
desarrollo productivo ver cmo los programas y proyectos de su rea
pueden prestar un mejor servicio desde dichas instancias desconcentradas.
Esta estrategia adems estar enfocada en sus propias competencias:
servicios de sanidad e inocuidad agropecuaria, servicios para el desarrollo
productivo y agropecuario, comercio, industria y servicios para el desarrollo
y la competitividad en el mbito departamental, entre otros. Las estrategias
sectoriales toman en cuenta que la poblacin no solamente tiene una
imagen global de la organizacin, que recuerda lo que sta hizo en el tema
productivo o en la construccin de caminos o en la calidad de la atencin
de salud o que construy un pozo de agua. Se puede decir, siguiendo
el paralelismo con las empresas, que stos son los distintos negocios de
la institucin, y hay que velar por que en cada uno de ellos sta satisfaga
de la mejor manera posible a su segmento de mercado, sus beneciarios
especcos.
e) Las estrategias funcionales son transversales al resto de las estrategias y a
la organizacin como tal, y es en este nivel que se puede dar respuesta
a las falencias en las capacidades que fueron identicadas en el presente
documento.
f) Se debe potenciar las reas responsables de planicacin de las ETA,
colocarlas al nivel de secretaras u ocialas, segn el caso, para que las
decisiones tomadas por ellas no estn supeditadas a alguna otra secretaria
sectorial, o en todo caso se supediten slo a la secretara general.
g) Si bien se recomienda la institucionalizacin de todo el personal tcnico
de las instituciones pblicas, un buen lugar para iniciar los procesos de
contratacin meritocrtica son las reas de planicacin, con el propsito
de convertir estas instancias en las memorias institucionales de cada
gobernacin.
h) El rea de planicacin debe poder analizar de manera integral la
planicacin, el presupuesto, la programacin y el ordenamiento territorial;
en tal sentido, estas instancias deben depender de ella.
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Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
i) Los procesos de planicacin deben contar con una amplia participacin
y con el involucramiento real de los funcionarios. Esto generar una
apropiacin del proceso que ser evidente al momento de su ejecucin.
j) Se debe gestionar el talento de la organizacin y no hacer una simple
administracin de recursos humanos; por eso ac se propone una
estrategia de marketing interno.
k) Se debe implementar una estrategia de marketing interno (como una
estrategia funcional) que tome en cuenta que los funcionarios son
clientes internos de la institucin, cuyas necesidades se debe satisfacer.
Idealmente estas necesidades estarn alineadas con los objetivos de la
organizacin (esto se puede lograr con adecuados procesos de seleccin
y desarrollo del personal), lo que redundar en un mejor servicio para la
ciudadana (cliente externo). Esta estrategia debe considerar las cuatro P
del marketing interno y sus diferentes elementos.
l) El reto en el rea nanciera es generar recursos propios, aprovechando
la posibilidad constitucional de crear impuestos, tasas, patentes y otros
ingresos. Esta tarea debe realizarse de manera creativa, para salvar las
restricciones del nivel nacional, y debe enfocarse en las caractersticas
propias en cada regin. Tiene que ser una prioridad para todas las
instancias de la organizacin, que deben analizar y proponer posibles
fuentes de ingresos en sus respectivas reas (por ejemplo, tasas sobre
servicios prestados en desarrollo agropecuario, sanidad, medio ambiente;
o impuestos sobre temas de su competencia, entre otros).
m) Se debe institucionalizar algunos mecanismos de interaccin con la
sociedad civil para involucrarla en los procesos de planicacin, no solo con
el propsito de transparentar dicho proceso y hacerlo participativo, sino
tambin, y esencialmente, para destinar esfuerzos y recursos conjuntos
en l. Se necesita desarrollar las capacidades de los tcnicos de la entidad
y de los representantes de la sociedad civil para rendir cuentas sobre los
resultados obtenidos (accountability).
n) Se propone profundizar el enfoque empresarial de la gestin sensibilizando
a los funcionarios de la existencia de un cliente externo al que se debe
satisfacer, y concientizando a las autoridades ejecutivas sobre la existencia
de un cliente interno con sus propias necesidades. En la medida en que
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los ejecutivos de la organizacin puedan alinear las necesidades de ambos
tipos de clientes, lograrn una organizacin altamente productiva, con
empleados motivados y beneciaros satisfechos.
o) Es necesario potenciar las unidades de desarrollo organizacional, para
que sean verdaderas gestoras del conocimiento y el aprendizaje de la
institucin. Esta medida, junto a la institucionalizacin del personal, puede
permitir la formacin de una memoria viva del desarrollo institucional. De
esta manera, la institucin pblica podr ser vista nalmente como un
modelo de gestin productiva y transparente.
172
Ensayos sobre la autonoma en Bolivia
4. Referencias bibliogrcas
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