178 J ULIO RODOLFO COMADIRA

14Y 15(629), sern nulos de nulidad absoluta, sin perjuicio de los derechos
de terceros de buena fe y establece, asimismo, que si se tratare de actos
administrativos estos resultarn viciados de nulidad absoluta en los trmi-
nos del artculo 14de la ley 19549 (630).
Y la citada disposicin legal consigna, en su ltimo prrafo, que las fir-
mas contratantes o concesionarios sern solidariamente responsables por
la reparacin de los daos y perjuicios que por esos actos le ocasionen al
Estado. Esta norma, que no debera ser interpretada como excluyente de la
concurrente responsabilidad penal que tambin podra proceder, segn el
caso, respecto de los directivos detales entidades parece responder alaidea,
que compartimos y que igualmente concurre como inspiradora de la ante-
rior clusula de nulidad aludida, de que la tica en la funcin pblica se
traduce en la exigibilidad de conductas acordes con ella incluso aquienes,
sin integrar los cuadros de laAdministracin, mantienen con sta, sin em-
bargo, vnculos jurdicos.
4. OTRAS CONSIDERACIONES
LaProcuracin del Tesoro ha sostenido que:
a) la excusacin y recusacin son de carcter personal, solamente pue-
den ser efectuadas y deducidas por o contra el funcionario que entiende en
(629)Ley25.188 (sane, 29/09/99; promul. 26/1O/99ypubI.1I11/99. LA., 1999-0,4267).
"...Art. l3: Esincompatible con el ejercicio delafuncin pblica:
a) dirigir, administrar, representar, patrocinar, asesorar, o, decualquier otraforma, pres-
tar servicios aquien gestione otenga una concesin oseaproveedor del Estado, orealice
actividades reguladas por ste, siempre que el cargo pblico desempeado tenga compe-
tencia funcional directa, respecto delacontratacin, obtencin, gestin ocontrol detales
concesiones, beneficios oactividades;
b) ser proveedor por s opor terceros detodo organismo del Estado endonde desempe-
e sus funciones.
Art. 14:Aquellos funcionarios quehayan tenido intervencin decisoria enlaplanifica-
cin, desarrollo yconcrecin deprivatizaciones oconcesiones deempresas oserviciospbli-
cos' tendrn vedada suactuacin enlosentes ocomisiones reguladoras deesas empresas
oservicios.
Art. 15:Lasinhabilidades oincompatibilidades establecidas enlos artculos preceden-
tes regirn, atodos sus efectos, aunque sus causas precedan "o sobrevengan al ingreso o
e.gresodel f~cionario pblico, durante el ao inmediatamente anterior oposterior, respec-
tvamente ....
(630)Sobrelaleydeticapblica ysurepercusin enlavalidez delosactos administra-
tivos,verFRANDSEN, IGNAOO CARLos, Las incompatibilidades de la ley de tica de lafuncin pblica
yla nulidad de los actos administrativos, enE.D., Suplemento deDerecho Administrativo,
deI28/06/00. El autor seala, sobre el punto en estudio, que "sinuna prescripcin como la
que contiene laley detica pblica, el conflicto deintereses no causa necesariamente la
invalidez del acto administrativo ... Talsolucin sehapredicado respecto deotratcnica de
exclusin delainterferencia delaintencin particular delosagentes estatales enel ejercicio
desus funciones ... Merefiero alas reglas deexcusacin yrecusacin (art. 6,ley19.549) ...
Encierto modo, dichas reglas son el complemento, dentro del procedimiento queprecede
al dictado del acto administrativo ... ,delasque operan enel mbito delarelacin deempleo
pblico".
ARTS. 7y 8 PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
179
las respectivas actuaciones (631). Por ello, de no invocarse causas concretas
de recusacin, larecusacin genrica no resulta procedente (632);
b) el instituto de la excusacin no es orgnico, y sin descontar que, en
una misma causa, puede estar involucrado en concreto ms deun agente, no
resultan viables las recusaciones o excusaciones indiscriminadas respecto
detodos los integrantes de un rea osector de un organismo orespecto dela
dependencia toda (633).
TTULO III
REQ!)ISITOS ESENCIALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO
,
A R T I C U L O 7"- Son requisitos esenciales del acto administrativo los siguientes:
Competencia.
a) Ser dictado por autoridad competente.
Causa.
b) Deber sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho
aplicable.
Objeto.
c) El objeto debe ser cierto y f{sica y jurdicamente posiate; de~e d~cidir.todas las peti~iones
formuladas, pero puede involucrar otras no propuestas, preve audIenCIa del mteresado y sIempre
que ello no afecte derechos adquiridos.
Procedimien tos.
d) Antes de su emisin deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales previS-
tos y los que resulten implcitos del ordenamiento jurdico. Sin perjuiCiO d.e lo que estable~c.an
otras normas especiales, considerase tambin esencial el dictamen proveniente de los servicios
permanentes de asesoramiento jurdico cuando el acto pudiere afectar derechos subjetivos e
intereses legtimos.
Motivacin.
e) Deber ser motivado, expresndose en forma concreta las razones que inducen a emitir el
acto, consignando, adems, los recaudos indicados en el inc. b) del presente artculo.
Finalidad.
f) Habr de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que ~torgan, la~ faculta?es
pertinentes del rgano emisor, sin poder perseguir encubiertamente otros fmes, publlcos opnva-
(631) Cfr. Dictmenes: 121:43(pto. 11)y460(pta. 11);Dictmenes: 214:166.
(632) Dictmenes: 137: 111(pto. VI);Dictmenes: 214:166.
(633) Dictmenes: 193: 191(pta. IV), entre otros, enanlogo sentido, ver Dictmenes:
198:34(pto. IV)y 199: 168(pto. n.n.
180 J ULIO RODOLFO COMADIRA ARTS. 7 y 8
dos, distintos de los que justifican el acto, su causa y objeto. Las medidas que el acto involucre
deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad.
(*) Los contratos que celebren las jurisdicciones y entidades comprendidas en el Sector
Pblico Nacional se regirn por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplicacin
directa de las normas del presente ttulo, en cuanto fuere pertinente. (Prrafo sustituido po r arto 36
del decreto N"1 023/01).
Forma.
ARTICULO 8- El acto administrativo se manifestar expresamente y por escrito; indicar el
lugar y fecha en que se lo dicta y contendr la firma de la autoridad que lo emite; slo por
excepcin y si las circunstancias lo permitieren podr utilizarse una forma distinta.
1.INTRODUCCIN
Estudiaremos los dos artculos transcrptos, en forma conjunta, en aten-
cin aque ambos enuncian los requisitos esenciales del acto administrati-
vo (634).
2. LA REGULACIN DEL ACTO EN LA L.N .P.A.
Enel plexo normativo constituido por laL.N.P.A.Ysu reglamentacin, se
regula, entre otras materias, el rgimen jurdico del acto administrativo (v.gr.,
elementos, arts. 7y8; caracteres, art.12; vicios ynulidades, arts. 14, 15Y 16,
extincin, arts. 17,18, 21,.etc.) (635).
Setrata deuna materia que reviste, evidentemente, naturaleza sustantiva, y
en relacin con la cual ha podido decirse -como ya recordamos- que ella
significapara laAdministracin loque el Cdigo Civil paralosparticulares (636).
A dichas disposiciones bien selespuedeasignar, por tanto, lacondicin
denormas "comunes" (637) o"generales", aplicables, enconsecuencia, atodo
(*) Texto anterior: "Los contratos que celebre el Estado, los permisos y las concesiones
administrativas se regirn por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio de laaplicacin
analgica de las normas del presente ttulo, si ello fuere procedente".
(634) Para ampliar, ver COMADIRA, Iuuo, en Derecho administrativo. op. cit., p. 21 Y sigtes.
Ver, asimismo, COMADIRA. J.,Acto administrativo municipal, op. cit., Caps. 1, 2y3.
(635) Laley 19.549 no slo regula el procedimiento administrativo propiamente dicho
sino que establece normas con relacin alos requisitos de los actos administrativo, su efica-
cia' nulidades, etc. (C.N.CA.E, sala I1I,7/03/85, "Celia S.A.", op. cit.). Vase, supra, Introduc-
cin, punto 3.1.
(636) Vase, supra Introduccin, punto 3.1., nota32.
(637) En el derecho espaol el trmino comn se opone aautonmico, yno aespecial
como losupone el texto. En ese sentido. GONZLEZ PREZy GONZLEZ NAVARRO expresan que, si
existe una materia que puede calificarse de procedimiento administrativo comn, y, por
tanto, su legislacin corresponde exclusivamente al Estado, sin perjuicio de la especificidad
autonmica: es el rgimen de los actos administrativos. No obstante ello, en las legislacio-
nes autonmicas existen algunas disposiciones relativas al rgimen de los actos administra-
tivos. Algunas, pueden derivarse de las especialidades de su organizacin. Otras. carecen
de sentido, pues se limitan areproducir normas de lalegislacin estatal. Y aquellas que se
aparten de lo dispuesto en la legislacin estatal y no derivan de las especialidades de su
ARTS. 7 y 8
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
181
el mbito estatal -y, en su caso pblico no estatal- en el que se ejerza la
funcin administrativa (638).
3.LA ACTMDAD NO J URDICA DE LAAnMINISTRACIN
Preliminarmente cabe aclarar que, como seal Sayagus Laso (639),
aun cuando el estudio delaactividad no jurdica delaadministracin carece
de inters para el derecho administrativo, no por eso esptocedente excluirla
de una clasificacin sistemtica de aqulla actividad. Por eso, resulta conve-
niente distinguir dentro de la genrica actividad administrativa, la no pro-
ductora de efectos jurdicos de laproductora de tales efectos.
Dentro de laactividad no generadora de efectos jurdicos, ysin precisar,
por ahora, las diferencias tcnicas entre hechos y actos, puede decirse que
inviste esa condicin todo hecho o acto que, por s, no tiene aptitud para
producir alguna consecuencia en el mbito de lajuridicidad.
4. LAACTMDAD J URfDICA DE LA AnMINISTRACIN
Frente aesa clase de actividad administrativa, irrelevante, en principio,
para el derecho administrativo, existe otra cuya nota caracterizante es, preci-
samente, laproduccin deefectos jurdicos, dentro delacual esposible, asu
vez, diferenciar entre hechos yactos administrativos.
4.1. LADISTINCIN ENTRE HECHOS Y ACTOS, ESENCIALMENTE J {ELEVANTEE.N
RACIN CON LAACTMDAD PRODUCTORA DE EFECTOS nmnncos, ES EL
PUNTO DE PARTIDA DE UNA ADECUADA COMPRENSIN DE LA
ULTERIOR NOCIN DE ACTOADMINISTRATIVO
Hecho administrativo es, genricamente, todo acontecimiento delanatu-
raleza ocomportamiento material del rgano administrativo, que produce la
adquisicin, modificacin, transferencia oextincin derelaciones jurdicas.
Los acontecimientos que no suponen el accionar humano conforman
los hechos administrativos objetivos, mientras que el comportamiento ma-
organizacin han de estimarse nulas. (GONZLEZPREZ, J ESSY GONZLEZNAVARRO, FRANCISCO,
Rgimen Jurdico de lasAdministraciones Pblicas yProcedimientoAdministrativo Comn-
Ley 30/1992, de 26.de noviembre-, Madrid, Civitas, 1993, p. 6~2). ..., .
(638) Igual consideraci6nmerecen las normas consagratonas de los pnncipros bsicos
del procedimiento ylas reguladoras de laimpugnacin judicial de los actos administrativos,
en atencin asu significacin sustancial en el ejercicio de lafuncin administrativa. La apli-
cacin de estas disposiciones, ylas mencionadas en el texto, se impone, por ende, en toda
laAdministracin Pblica, incluso en los mbitos con procedimientos especiales, excepto,
claro est, que stos contengan previsiones expresas diferentes. Slo procedera hacer la
salvedad, en ciertos aspectos, en relacin con el ordenamiento jurdico castren~e (Conf.
COMADIRA, J ., en DerechoAdministrativo, op. cit., p. 141 Y sigtes.). Ver supra comentano arto 1,
pto.l.!.l.
(639) SAYAGUS LAso,ENRIQUE,Tratado de derecho administrativo, Montevideo, 1963, t. 1,
p. 381, nota 1.
182 J ULIO RODOLFO COMADlRA
terialo actuacin fsica del rgano administrativo sedenomina hecho admi-
nistrativo subjetivo.
El acto administrativo implica, en cambio, laexistencia deunaexteriori-
zacin intelectiva proveniente de su autor, realizada mediante la palabra
escrita, oral, u otro signo convencional o ideogrfico dirigida alamente del
olos destinatarios del acto.
El acto, en s, no esnunca un mero comportamiento material del rgano,
aun cuando de dicho comportamiento sepueda inferir su voluntad. El acto
implica, siempre, un proceso intelectual que se traduce al exterior de su
autor, mientras que el hecho es, simplemente, una actuacin fsicaomaterial
del rgano (640).
El acto jurdico administrativo requiere normalmente para ejecutarse, del
hecho, si bien puede permanecer enel plano delamera explicitacin delaidea
(funcionario designado que no asume); el hecho, por su parte, tanto puede
corresponder alaejecucin deun acto (demolicin deun edificio ruinoso, en
cuanto cumplimiento delaorden dedemolicin), como alapura materialidad
de suproduccin (demolicin sin acto previo; prdida de un expediente).
Cabe, asimismo, aclarar que hecho no essinnimo de vas de hecho, pues
con stas sedesigna alos comportamientos materiales del rgano adminis-
trativo gravemente antijurdicos.
5. EL CONCEPTO DE ACTO
Sobre labase de ladistincin precedente, es posible abordar el planteo
de una nocin de acto administrativo.
Para ello debe tenerse en cuenta que una nocin correcta deacto admi-
nistrativo debe satisfacer, por un lado, lanecesidad terica denuclear en su
marco conceptual las formas de actuacin administrativa sometidas a un
rgimen jurdico homogneo, y,por otro, el imperativo concreto deconstruir
un instrumento tcnico idneo para laproteccin de los derechos eintere-
ses de los administrados eincluso del propio inters pblico (641).
Enel marco dogmtico delaL.N.P.A.esposible concebir el acto adminis-
trativo como una declaracin emitida por un rgano estatal, oun ente pbli-
cono estatal, en ejercicio defuncin administrativa, bajo un rgimen jurdi-
(640) Ladistincin ente hechos y actos esta destinada atener consecuencias jurdicas
prcticas. En lacausa "Podest" (25/07/89, "Podesta, Euloglo", Fallos: 312:1188), op. cit.la
C.S.J .N. excluy delaaplicacin del arto17delaL.N.P.A.-limitativa delapotestad anulatoria
delaadministracin-o auna situacin que consider configurativa de un simple hecho.
Vase. asimismo. los criterios delaP.T.N.sobre lacuestin en lanota 1373 in fine.
(641) CAsSAGNE. J . C..El acto administrativo. op. cit., p. 83. ver tambin, Derecho Adminis-
trativo ... op. cit. t.Il, ps. 45/46. CoMADIRA. L.Algunos aspectos de la teora del acto administra-
tivo. J A.. 1996-IV-750. esp. pto. 1I.Respecto del sentido histrico delaconstruccin delateora
del acto administrativo sepuede ver el artculo del prof. espaol Ioss MEIJ .ANGIL.LUIs.Sobre el
acto administrativo ylos privilegios de la Administracin, enAdministracinPblica en Perspec-
tiva. Universidad daCorua. p. 390Ysigtes. Tambin VlUARPAUSI,Iost LUISyVlUAREzcuRRA.
loss LUIS. Principios de derecho administrativo. t.Il, 2" ed.Madrid. Universidad Complutense.
1987. ps. 47 Ysigtes.
ARTs. 7 y 8 PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS 183
ca exorbitante, productora de efectos jurdicos directos eindividuales res-
pecto deterceros.
Analizaremos acontinuacin, el contenido delaprecedente definicin.
5.1. EL ACTO COMO DECLARACIN
Hemos dicho, en primer lugar, que el acto debe ser una declaracin.
Que el acto sea una declaracin significa que l consiste, como yasedijo.
en laexteriorizacin de una idea.
El empleo genrico del trmino declaracin permite incluir ensualcance
tanto alos actos que traducen una manifestacin de voluntad, como alos "
que exteriorizan un juicio devalor u opinin, ouna simple constatacin de
hechos (642).
Laconsideracin del acto slo como una manifestacin devoluntad es
ciertamente discutible. no slo porque lasdeclaraciones dejuicio odecono-
cimiento tambin son actos, sino tambin porque podra considerarse que
laconcurrencia, sin vicios, delavoluntad psicolgica del agente no es, nece-
sariamente, un presupuesto indispensable. o un requisito, para que el acto
administrativo produzca los efectos que leson propios (643).
Lavoluntad del agente, en efecto, no excede, en muchos casos, el marco
deun mero instrumento destinado aactuar objetivamente la"voluntad nor-
mativa" del ordenamiento, siendo, en rigor, jurdicamente irrelevante la
intencionalidad de quien laexpresa.
Tratndose de facultades prevalentemente regladas, en las que laactua-
cin del rgano est sustancialmente predeterminada por lanorma, laeven-
tual afectacin de lavoluntad psquica del agente por un vicio, por ejemplo.
deviolencia, podra no gravitar para laexistencia ovalidez del acto (v.gr.,el
otorgamiento de un beneficio previsional para quien acredite el cumpli-
miento delosrequisitos necesarios para suobtencin: aos deservicio, apor-
tes, edad mnima).
Cabepuntualizar, sinembargo, quelaL.N.P.A.parece otorgar significacin
jurdica a la voluntad del agente en todos los casos, pues. al enunciar las
causales determinantes de la nulidad absoluta del acto se refiere. como a
(642) Ver. C.S.J .N.. 19/12/95. "Centauro S.A.".Fallos: 318:2551. donde el Alto Tribunal
considera acto administrativo alapercepcin deimpuestos (consid. 3).
(643) Esta circunstancia fue en su momento debidamente puntualizada por autores
alemanes, corno Emst FORSTHOFF en Tratado de derecho administrativo. Madrid. Instituto de
Estudios Polticos. 1958. p. 291; espaoles como. FERNANDO GARRIDO FAllA.en Tratado de dere-
cho administratiuo, op. ct., vol. l. p. 418. GONZLEZ PREZYGONZLEZ NAVARRO. en cambio. aun
cuando aceptan que. en general, la discrepancia entre voluntad real ydeclarada es irrele-
vante. consideran que el supuesto de discrepancia no intencional. derivada de coaccin
psquica ofsica debe determinar lanulidad del acto (GONZLEZ PREZ. J .YGONZLEZ NAVARRO.
E. Rgimen. op. cit., p. 698). Tambin fue recogida por parte de la doctrina argentina:
Bartolom A. FIORINI. La voluntad de los agentes en los actos administrativos. L.L.. 154-1069;
GORDILLO. A.. Tratado . op. ct., t. 3. 1I-18/25 YESCOLA. H.Tratado General deProcedimiento ...
op. ct., p. 47 Ysigtes.
184 J ULIO RODOLFO COMADIRA ARTS. 7y 8
una de ellas, a la exclusin de la voluntad de laAdministracin por error
esencial (art. 14,inc. a), 1aparte (644).
Esta circunstancia permitira interpretar que laley, siguiendo aMarien-
hoff erige alavoluntad del agente en un presupuesto indispensable para la
existencia yvalidez del acto (645).
Desde estaperspectiva, lavoluntad del rgano juega un papel distinto que
losrestantes elementos -competencia, objeto, procedimiento, motivacin, fi-
nalidad y forma-, siendo stos los medios que estructuran y condicionan la
voluntad, lacual aparece, deeste modo, subsumida en aqullos (646).
Ladiferenciacin entre lavoluntad como presupuesto de laexistencia y
validez del acto, ylos elementos de ste como requisitos que laestructuran
ycondicionan, adquiere singular gravitacin en materia de invalidez, pues
los vicios de aqulla y stos juegan, como sever, en planos independien-
tes.
Esta cuestin no es una mera lucubracin de gabinete, porque se regis-
tran dictmenes de la Procuracin del Tesoro de la Nacin en los cuales,
enfocada una misma situacin desde posiciones diversas -esto es, aten-
diendo, ono, alavoluntad: del agente como presupuesto- seextraen conse-
cuencias prcticas diferentes (647).
El tema es, ciertamente, opinable, siendo de destacar que, en rigor, la
fuente doctrinaria declarada delaleyenlamateria (648) gravita para catego-
rizar alavoluntad como un presupuesto indispensable de laexistencia del
acto (649).
Enotro orden deideas, corresponde consignar que laexplicitacin inte-
lectiva en laque el acto administrativo consiste, puede referirse tambin a
mi juicio de valor, obien auna simple constatacin, constituyendo, as, de-
claraciones dejuicio u opinin obien de conocimiento (650).
(644) Ver, infra, comentario arto14, 15Y 16. pto. 2.1.1.
(645) MAmENHOFF. M.Tratado de Derecho Administrativo. op. cit.t. II. p. 281 ysigtes. "El
acto administrativo eslaforma esencial en que laAdministracin Pblica expresa suvolun-
tad. sea deun modo 'general' (reglamento) odeun modo 'particular' o'especial' (acto admi-
nistrativo individual)" (MARmNHOFF. M.. Tratado de derecho administrativo. op. ct., t. II. p. 222).
(646) CAssAGNE. J . c..Derecho Administrativo, op. cit., t. Il, p. 130.
(647) Remitimos alos dictmenes referenciados infra en el comentario alosartculos 14.
15Y16. puntos 2.1.1. y2.1.2.
(648) En el acpite II segundo prrafo de la"Exposicin deMotivos" que acompa la
sancin de laley 19.549 seseal que haban sido adoptadas. en lo esencial. las opiniones
vertidas por el doctor MIGUELS. MARmNHOFF en el t. Il desu Tratado de Derecho Administratiuo.
Sobre lasignificacin jurdica que MAIuENHOFF leatribuye alavoluntad ver laobra citada de
este tratadista. Tratado. op. cit.t. II. ps. 281 ysigtes.
(649) Sin embargo. es importante tener en cuenta la opinin de Bscoix -uno de los
coautores de laley- respecto delaincidencia del vicio deviolencia en lavalidez del acto
administrativo (Escota, H.Tratado General de Procedimento Admtnistratiuo, op. cit., p. 88).
Ver. asimismo. infra loque decimos al tratar el art. 14. inc. a) respecto del vicio en lacausa.
(650) GORDILLO. A.Tratado ... op. cit.t. 3. III-22/25.
ARTS. 7y 8 185 PROCEDIMI ENTOS ADMINISTRATIVOS
Ladecisin de habilitar auna persona para conducir vehculos, realiza-
da por una autoridad municipal en ejercicio de su poder de polica de trn-
sito, implica unjuicio devalor acen:a delaidoneidad requerida para el desa-
rrollo de esa actividad. Del mismo modo, un certificado de defuncin o de
matrimonio expedido por un organismo estatal traduce una declaracin cons-
tatatoria de un hecho. En ambos casos. los procesos intelectuales que ellos
importan -juicio devalor en uno, cognicin. en el otro- quedan compren-
didos por el genrico concepto "declaracin" (651).
LaP.T.N. ha sealado que el acto administrativo comprende no slo la
manifestacin devoluntad. sino tambin lacertificacin dehechos llegados
aconocimiento de laAdministracin yque. por consiguiente, al ser el certi-
ficado un acto administrativo debe estar sujeto atodas las normas que pres-
cribe yexige laley 19.549 (652).
Finalmente, es del caso sealar que la declaracin puede, incluso, ser
verbal, pues la circunstancia de que el acto no se instrumente por escrito.
ms all de ladeficiencia probatoria que ello puede implicar ydel vicio que
segn las circunstancias, esaclase dedeclaracin puede aparejar, no excluye
suexistencia como tal (653).
Sobre este punto, laP.T.N.ha dicho que en razn de lo dispuesto por el
art. 8de laley, hay supuestos de excepcin en los que un acto verbal puede
ser admisible. como por ejemplo. cuando condiciones de celeridad y ur-
gencia no permitan la adopcin de laforma escrita, que siempre significa
demora (654) (ver lo que decimos supra en el comentario al artculo 1,
punto 2.6). .
5.2. ORGANO ESTATAL (ADMINISTRATIVO, O NO) Y ENTE NO ESTATAL EN
EJ ERCICIO DE FUNCIN ADMINISTRATIVA
Enladoctrina argentina prevalece el criterio, que compartimos, de con-
siderar administrativos los actos dictados por cualquier rgano estatal que
ejerza funcin administrativa, incluso losprovenientes delos poderes legis-
(651) SANTAMAIA PASTORyPAREJ OALFONSOhan criticado. en este orden deideas. lajuris-
prudencia del Tribunal Supremo Espaol que. sobre labase deconcebir al acto administra-
tivo slo como una declaracin omanifestacin devoluntad conduce aexcluir del concepto
deaqul aciertas declaraciones dejuicio oconocimiento (SANTAMARA PASTOR. J UANALFONSOY
PAREJ OALFONSO. LUCIANO. Dereco Admintstrattuo, La jurisprudencia del Tribunal Supremo.
Madrid. Centro deestudios Ramn Areces, 1992. p. 238. RAFAEL ENTRENA CUESTAincluye tam-
bin como acto alas declaraciones dejuicio. deseo oconocimiento (Curso de Derecho Admi-
nistrativo. op. ct., 1993. vol. l. p.166. esp. nota2).
(652) Agregndose que no sera admisible. en especial frente al arto17. que laAdminis-
tracin seviera obligada arenovar un certificado ilegtimo. Dictmenes: 156:64(pto. III. 2).
(653) C.N.C.A.E. sala 11I.4/ 11/86. "Allende": admite tambin la forma verbal lasala Il,
17/09/96. "Quesero S.A."; ver, Dictmenes: 113:248 (pto. II.l).
(654) Dictmenes: 228:69 (pto. III).
J ULIO RODOlFO COMADIRA ARTS. 7 y 8 186
lativo yjudicial (655). Esto secomprende en atencin ala unidad desu rgi-
men jurdico.
En la definicin hemos tambin incluido el ejercicio de funcin admi-
nistrativa por entes no estatales, porque parece coherente aceptar que si
parte dedicha funcin seconfiere aun ente no estatal, el acto que importe su
desenvolvimiento debe ser considerado, al menos genricamente, como un
acto jurdico administrativo (656).
Yaen su momento Gonzlez Prez acept laposibilidad de actos admi-
nistrativos procedentes de particulares, cuando stos fueran vicarios de la
Administracin Pblica (657), mientras que en laobra pstuma de J osAn-
tonio Garca Trevjano Fos se indica tambin que los casos especiales de
actos dictados por particulares dan lugar al recurso de alzada ante laAdmi-
nistracin, excepto que exista otro medio de reclamo (658).
Respecto del derecho francs Andr deLaubadere puntualiz, como una
delasmanifestaciones delatendencia extensiva del derecho administrativo
en Francia, la admisin de actos administrativos procedentes de personas
privadas (659).
5.3. LAFUNCIN ADMINISTRATNA COMORGIMEN EXORBITANTE
El acto administrativo se encuadra en el marco de un sistema jurdico
integrado por prerrogativas estatales, sustanciales y procesales, relaciona-
das con correlativas garantas de los administrados, tambin sustanciales y
procesales.
Actualmente, el trmino "exorbitante" no puede ser entendido como indi-
cativo de un rgimen jurdico constitutivo deun mbito regulatorio residual,
por oposicin al principal ocentral configurado por el derecho privado (660).
(655) Versupra, comentario al art.l o, punto 1.3.
(656)Ver al respecto el comentario al art.l o, punto 1.4.5., enlo referente ala aplicacin
de laL.N.P.A.alas personas pblicas no estatales. Respecto, por ejemplo, delasituacin en
laCiudad de Bs. As. vase el excelente artculo deZILLl,MARTHA, "Actoadministrativo en la
Ciudad de Bs. As.", enActoAdministrativo ... , J ornadas, op. ct., p. 634.
(657) GONZLEZ PREZ, J ESS, Comentarios a la Ley de Procedimiento Administratiuo, Ma-
drid, Civtas, 1977, p. 254. GARRIDOFALLA, F., Tratado, op.ct., t. 1,p. 50, sigue considerando
innecesaria lacategora.
(658) GARCfA TREVlJ ANO Pos, J OSA., Los actos administrativos, Madrid, Civitas, 1991,2" ed.,
act., p.123. Esinteresante puntualizar que el decreto 1446/90 (B.O. 2/08/90), al regular las
facultades de los Concesionarios de Rutas Nacionales establece, en su artculo 80, que, sin
perjuicio delas acciones judiciales que correspondan, los usuarios pueden interponer, con-
tra.los acto~del concesionario que impongan sanciones ocompensaciones, el recurso jerr-
quico prevsto en el Reglamento de Procedimientos Administrativos.
(659) LAUBADRE, ANDRDE,Las tendencias extensivas del Derecho Administratiuo en Fran-
ciasegn Iajurisprudencia, en Revista delaUniversidad deBuenos Aires, Buenos Aires, 1979,
vol. II, p.181. FRANKMoDERNE, asimismo, ha sealado la"decadencia del punto devista org-
nico en ladefinicin del acto administrativo", en Decadencia del punto de vista orgnico en la
definicin del acto administrativo en Derecho Francs: los actos administrativos de origen priva-
do, REDA, Madrid, N4, p. 3.
(660) CAsSAGNE, J . C., Derecho administrativo, op. cit., t. II, p. 16.
ARTS. 7 y 8
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
187
En realidad, la exorbitancia del derecho administrativo deriva, hoy en
da, delaespecificidad desucontenido equilibrado deprerrogativas y garan-
tas y de su carcter de derecho comn de la administracin pblica (661),
mbito steexcluido, enprincipio, delarbita propia del derecho privado (662).
5.4. Los EFECTOSJ URDICOS DEL ACTO
Definir el acto por sus efectos jurdicos directos significa quenobasta para
que l se configure, que la declaracin emitida por el agente estatal pueda
producir mediata oindirectamente efectos jurdicos respecto deterceros.
Por eso, el dictamen de un asesor letrado aconsejando una sancin dis-
ciplinaria expulsiva para un empleado, oel inforI?e tcnico de una de?en-
dencia acreditando el estado ruinoso deuna propiedad, no son, enrealidad,
actos administrativos, porque aun cuando de esas actuaciones pudieran
derivarse, eventualmente, efectos jurdicos para el agente o el propietario
del bien, respectivamente, stos sern consecuencia directa del acto deciso-
rio que acoge el criterio en aqullos propiciado (663).
(661) GARcfADEENTERlA, E., YFERNNDEZ, T.,Curso de derecho administrativo, op. cit., t. 1,
ps.44/45.
(662) Ver supra lo dicho en laIntroduccin, punto 1.
(663) En cambio, el "visto bueno" es un acto administrativo de aprobacin del criterio
deotro rgano, cuyo uso est expresamente previsto (norma 6.32.1. dec..333/85~(C.I;I.CA.F.,
salalIl, 10/05/90, "Naso, Santiago", L.L.1990-C, 517. Encuanto ala naturaleza jurdica ylas
caractersticas de los dictmenes, seha sostenido que: al El dictamen constituye un acto
previo ala emisin de lavoluntad administrativa yseintegra como una etapa de carcter
consultivo deliberativo en el procedimiento deconformacin delavoluntad estatal, por lo
que no reviste lacalidad de acto administrativo en sentido esu;~cto, ya que no produce ~
efecto jurdico directo einmediato (C.N.CA.F., salaIl, 16/09/93, Vander Becke, Edmun~o ,
b) Segn doctrina, lanota tpicamente definitoria del acto admin!su;ativo eslaproduc~16~
directa einmediata de efectos jurdicos; consecuentemente, los dictamenes carecen, tcru-
camente, de esa condicin, en tanto ellos no afectan, demodo directo einmediato, laesfera
jurdica delos administrados. Concordantemente, el arto8? del regla~ento apr?bad~ por
decreto 1759/72 establece que stos soninsusceptibles deimpugnacin recursiva (DIct-
menes: 199:97); e) El dictamen jurdico tiene una doble finalidad: por una parte, constituye
una garanta para los administrados, pues impid~ a.Iaad~inistracin,e.1 dicta?o de ac~os
administrativos que serefieren asus derechos subjetivos entereses legtimos SInladebida
correspondencia con el ordenamiento jurdico vigente; por otra, evita probables responsa-
bilidades del Estado, tanto en sede administrativa como judicial, al advertir alas autorida-
des competentes acerca de los vicios que el acto pudiera contener (Dictmenes: 194:8); d)
Si bien los dictmenes son obligatorios para laemisin de un acto administrativo por cons-
tituirun requisito esencial de suvalidez, no son vinculantes con ladecisin admi~strativa
definitiva. Laautoridad competente para el dictado del acto puede apartarse del dictamen
por no compartirlo, sin afectar por ello, lalegitimi~ad del acto, loque no implica, pO~,0t:a
parte, que ste no pueda ser atacado por otros motvos (C.N.C.A.F., sala Il, 18/03/86, CIa.
Financiera saladillo SA."); e) Slo un acto administrativo esirrevocable (arts.17 y18), mas
no un dictamen oparecer, desde que stos no resultan vinculantes para laAdministracin
(C.N.C.A.F., sala IV; 7/03/89, "Baragiola, Ral").
Sobre el tema, puede verse el trabajo deRODRfGUEZ LAUlli, MARtABELNyCALoGERO, MARtA
DELASMERCEDES, De los dictmenes de la procuracin del Tesoro, en Revista delaProcuracin
del Tesoro de laNacin, Buenos Aires, 1995, N23, p. 11 Ysigtes.
188 J ULIO RODOLFO COMADlRA ARTS. 7 y 8
Lacalidad deacto administrativo en sentido tcnico queda reservada, de
este modo, alas decisiones que por s mismas generan efectos jurdicos para
losterceros, resultando excluidos losactos que, no obstante producir efectos
incluso directos en el mbito interno delaadministracin (v.gr:,un informe
odictamen vinculante), carecen detales consecuencias en el mbito externo
desta (664).
Lo dicho no excluye que a la hora de resolver acerca de la validez o
invalidez de alguno de estos actos, deba acudirse, en ausencia de una regu-
lacin especfica sobre ellos en esatemtica, alaaplicacin analgica delas
disposiciones inherentes al acto ensentido tcnico. Laanaloga esuna tcni-
cacon lacual sesalvan, precisamente, las singularidades propias delamate-
riacarente de regulacin (665).
Examinaremos acontinuacin supuestos queplantean dificultades, pues,
aunque producen efectos jurdicos, no cualquier clase de ellos es idnea
para configurar el acto.
5.4.1. El caso delos dictmenes notificados
Por lo pronto se excluyen los efectos slo indirectos. Por tal motivo los
dictmenes, aun cuando sean derequerimiento obligatorio y,eventualmen-
te, de efectos vinculantes, no adquieren lacondicin de actos. El efecto jur-
dico debe ser directo, emerger del propio acto.
LaP.T.N.hatenido ocasin depronunciarse, sealando precisamente, la
inidoneidad del dictamen puesto en conocimiento del administrado para
configurar un acto tcito (666). Sinembargo, tambin sostuvo que lanotifica-
cin al administrado del contenido deun asesoramiento emitido por el ser-
viciojurdico competente, debe hacer considerar atales actos como "deciso-
rios" si fueren ordenados por el rgano facultado para decidir el fondo de la
cuestin (667).
A nuestro juicio en ningn caso debera aceptarse la configuracin de
actos, como derivacin delanotificacin dedictmenes -sea sta practica-
da por el rgano competente para resolverlo, o no-, en tanto, en nuestra
opinin, el acto tcito, slo puede generarse apartir deun acto expreso (668).
(664) Cfr. GORDILLO. A.Tratado. op. cit .t. 3. II-4/5. Respecto de los denominados "dic-
tmenes vinculantes". cabe recordar que. como dice MARlENHOFF(Tratado ... , op. cit., t. l.
p. 97), laAdministracin activa en ningn caso est obligada aseguir las conclusiones del
dictamen de un rgano consultivo (en el mismo sentido. DROMI.J osa ROBERTO. El dictamen y
laformacin de la voluntad administrativa. en RADA. Buenos Aires. Publicacin de laUniver-
sidad del Museo Social Argentino. 1971. N 2. p. 33 Y sigtes .esp. p. 41). Verlo dicho supra.
nota 558.
(665) Sobre las tcnicas de integracin normativa. Ver supra comentario arto l. pta.
1.1.1. l.A).
(666) Dictmenes: 198:230. especialmente ap. II.
(667) Dictmenes: 214:183 (ap. 111)ysus citas.
(668) MURATORIOparece inclinarse por distinguir entre los actos administrativos tcitos
eimplcitos. considerando. alas primeros. como inferidos de un comportamiento material
ARTs. 7 y 8 PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS 189
5.4.2. El supuesto delas notas decisorias ynotificatorias
Desde otra perspectiva s deben considerarse. en cambio, actos admi-
nistrativos, las notas que, en ausencia de acto administrativo expreso, re-
miten las autoridades administrativas a los administrados hacindoles
conocer una determinada decisin, habida cuenta de que aparece en ellas.
ms all de su eventual imperfeccin formal, ladeclaracin configuradora
del acto.
LaP.T.N.ha asignado aesta especie de nota, ladoble condicin de acto y
notificacin (669), criterio que compartimos, pues en ellos se concreta ex-
presamente lamanifestacin devoluntad, independientemente desu defec-
tuosa instrumentacin (670). .
5.4.3. Laspreadjudicaciones condicionadas
Una situacin singular seplantea con algunos actos deadministracin o
meramente preparatorios -por ejemplo preadjudicaciones enlos procesos
de seleccin- las cuales, en nuestra opinin, dejan de ser tales, pese a su
autocalificacin como preadjudicaciones, cuando contienen condiciones
suspensivas.
Nos referimos alos casos en los que las preadjudcacones sesujetan ala
condicin de que el, oincluso, los oferentes cumplan con ciertos requisitos
exigidos enel pliego, esenciales ono esenciales. Enestas situaciones, anuestro
juicio. la teora de la calificacin jurdica debe llevar a considerar a esas
presuntas preadjudicaciones como verdaderos actos administrativos, con
todas las consecuencias que de ello sederivan, en especial en el plano delos
medios impugnatorios.
Esto es as, porque del cumplimiento o no de los condicionamientos
impuestos en la preadjudicacin se derivan efectos jurdicos directos para
los destinatarios. Efectos que pueden variar desde el desplazamiento del
procedimiento hasta laobtencin misma delapreadjudicacin. Un acto con-
sultivo deja de ser tal si pretende, per se, generar derechos u obligaciones
para los administrados (671).
Ohecho material. y. alos segundos. como incluidos en un acto. ya sea administrativo o de
administracin. expreso. pero de contenido distinto. (MURATORIO. J ORGE. Los actos administra-
tivos tcitos e implcitos. en Derecho Administratiuo, obra colectiva en homenaje al profesor
MiguelS. Marienhoff, op. cit.p. 663 ysigtes .esp. p. 668).
(669) Dictmenes: 196:116, especialmente ap. Ny 214:134.
(670) Ha establecido laS.C.J .B.A. que no obsta alavalidez de la actuacin administra-
tiva la circunstancia de que sehaya reconocido en una nota. con estilo de carta. el acto de-
cisorio y el acto de notificacin. si. apesar de no guardar la forma habitual. contiene una
causa. una motivacin yun objeto. el rgano decisor es competente yno se ha perjudicado
ladefensa del interesado (causa B-48.616. "Tambone yCa. Ingeniera S.R.L.').
(671) Sobre el tema de las preadjudicaciones condicionadas. pueden verse los dict-
menes de la P.T.N. que se registran en REDA. N 161. p. 161 yenDictmenes: Z02:151.Asi-
mismo COMADIRA. La Licitacin .... ct., p. 29Ysigtes.
190
J ULIO RODOLFO COMADIRA
5.5. LAEXTENSIN DEL CONCEPTO DE ACTO, RESPECTO DE SU
UNIlATERALIDAD, BIlATERALIDAD, ALCANCE
INDMDUAL yGENERAL
5.5.1. Laopinin deladoctrina
Honda discusin doctrinaria origina lacuestin relativa al contenido de
lanocin de acto administrativo, respecto de launilateralidad o bilaterali-
dad de su formacin, y del carcter individual o general de sus efectos.
Ental sentido cabe puntualizar laopinin de quienes adoptan una defi-
nicin absolutamente amplia incluyendo en ellalos actos unilaterales, par-
ticulares o generales, as como los bilaterales o plurilaterales (672) hasta
aquellos que restringen la nocin exclusivamente a los actos unilaterales
particulares, excluyendo alos unilaterales generales ylos bilaterales opluri-
laterales (673), pasando por las posiciones intermedias que abarcan los ac-
tos unilaterales particulares y generales, con exclusin de los bilaterales o
plurilaterales (674), o bien, incluyen los unilaterales particulares y los bi-
laterales oplurilaterales y desplazan de lanocin alos unilaterales genera-
les (675).
5.5.2. Laposicin adoptada por la L.N.P.A.
LaL.N.P.A.parece haber acogido, al respecto, una nocin amplia deacto
administr~tivo, segn el criterio de su fuente declarada en lamateria (676),
comprendiendo en su mbito, por consiguiente, no slo alos actos unilate-
rales individuales, sino tambin los unilaterales generales y los bilatera-
les (677).
Respecto delainclusin deactos generales en el concepto deacto admi-
nistrativo laley y su reglamentacin parecen haberse volcado, al menos en
~6~2)~I~LSA, R., Derecho a.d';linist:ativo, op. cit., t. n,p. 3ynota 200; FIORINI, BARTOLOM,
Teoria juridica del acto administratiuo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1969, ps. 26 y31;
MARIENHOFF, M. Tratado., op. cit., t. 11,p. 263Ysigtes. Por primera vez laC.S,J .N., reconoci
y acept laposible existencia de actos administrativos bilaterales, yasea en su formacin
o en sus efectos en la c.a~sa "~et~J ~ecni,;a" (segn surge del comentario del prof.
~IENHOFF, El acto administratiuo bilateral y la Corte Suprema de Justicia de Nacin. Lo
atinente al contrato y al cuasicontrato administrativos, publicado en Revista del Derecho
Comercial ydelas Obligaciones, N61, p. 71ysigtes.) (C.S,J .N., 23/ 12/76, "Metalmecnica"
Pallos: 29p:672). '
(673) Escoix, Hcro~, Tratado terico-prctico de los recursos administrativos, Buenos Aires,
DepaJ ma,. 1967, p. 81 Ysgtes.: DROMI, Ioss ROBERTO, Instituciones de derecho administrativo,
B~enos Aires, Depalma, 1973, p. 185Ysigtes.; GoRDILLO, A., El acto administrativo, Buenos
Aires, Abeledo- Perrot, 1969,2
3
ed., corregida yaumentada, p. 114Ysigtes.
(674) DIEZ,M., Derecho Administrativo , op. cit., t. Il, ps. 203/205 y207 /208
(675) CASSAGNE, J . C, El acto administrativo, op. cit., p. 106Ysigtes.
(676) Bscotx, HcrOR,La revocacin del acto administrativo afectado de nulidad absoluta
L.L.. 1977-C, 816 (refirindose al concepto que sobre el tema tena Marienhoff). '
.C6?7)Ello no.o?stan:e, DIEZ,~. ("El acto .administrativo en laley 19.549", enActo y pro-
cedimiento administratiuo, op. ct., p. 49Ysigtes., esp. p. 51 Ysigtes.) y GORDILLO, AGUSTN
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS 191
laliteralidad de sus trminos, por el criterio amplio, pues en diversas dispo-
siciones serefiere aellos (v.gr.,arts. 11, 24Y25delaley, y73,75, 83Y 103del
Reglamento~.
Ello no ha obstado, sin embargo, para que en dichas disposiciones se
instrumente un rgimen diferenciado para cada categora, en materia, por
ejemplo, de publicidad, extincin eimpugnacin judicial, sin perjuicio de
las particularidades que, ms all de la Ley, derivan, por ejemplo, de las
relaciones jerrquico normativas que sepresentan entre el acto general yel
individual y que seresumen en el denominado principio delainderogabili-
dad singular del Reglamento.
Estaltima circunstancia determina, en nuestra opinin, que, con inde-
pendencia de la fuente y la letra de la ley, los actos de alcance general no
puedan ser considerados, desde el punto de vista estricto de su rgimen
jurdico, actos administrativos (678). '
En lo que se refiere alos contratos administrativos cabe considerar la
debatida cuestin relativa asi loscontratos constituyen, ono, una especie de
los actos administrativos.
LaLey Nacional de Procedimientos Administrativos, estableca, en su
arto7ltimo prrafo, que loscontratos que celebraba el Estado, lospermisos
yconcesiones administrativas, seregiran por sus respectivas leyes especia-
les, sin perjuicio de laaplicacin analgica de las normas del Ttulo regula-
dor del acto administrativo, si ello fuera procedente.
Actualmente, el decreto 1023/01 ha determinado laaplicacin directa de
dichas normas, no yaanalgica. .
Ladisposicin originaria delaley, sumada alacircunstancia deque en el
mismo artculo slo se enuncia como elemento del acto alacompetencia,
omitiendo toda consideracin expresa delaparticipacin del particular, lle-
vaaCassagne, por ejemplo, asostener que laleyseorienta en el criterio que
restringe lanocin de acto alos unilaterales (679).
Escola ha puntualizado, sin embargo, que laaplicacin analgica de la
leyalos contratos, tal como estaba prevista en el ltimo prrafo desu arto7,
evidenciaba, precisamente, que conforme con ladoctrina que leda funda-
mento (680), los contratos eran concebidos por ellacomo actos administra-
(Acto, reglamento y contrato administrativo en la ley 19.549), en RADA,Buenos Aires, pub!.,
delaUniv. del Museo Social Argentino, 1972, N3, p. 13Ysigtes. coinciden en sealar que a
laluz del rgimen positivo derivado delaley citada, slo cabe considerar "actos" alos unila-
terales individuales.
(678)VerCOMADIRA, J ., El sistema de nulidades del acto administrativo, en Procedimiento
administrativo, Ponencias del IVEncuentro hispano- argentino sobre Derecho Administra-
tivo, Santiago de Compostela, Escola Galega deAdministracin Pblica, 1994, op. cit., p. 71
Y sigtes.
(679) CAsSAGNE, J . C., DerechoAdministrativo, op. cit., t. II, p. 53.
(680) Escorx, HcrOR,La revocacin del acto administrativo afectado de nulidad absoluta,
1.1., 1977-C, 816, esp. p. 818.
192
J ULIO Ro DOLFO COMADIRA
ARTS. 7 y 8
tvos, pues de lo contrario dicha aplicacin analgica habra carecido de
razn deser (681).
Ms all de lapolmica doctrinal, lainexistencia de regulaciones espe-
ciales referidas alos contratos sobre las materias incluidas en el Ttulo III de
la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos lleva a que, salvo en
situaciones muy concretas vinculadas con, por ejemplo, laextincin contrac-
tual, los contratos administrativos deban considerarse regulados, en dichos
aspectos, por lamisma normativa aplicable alos actos (682). Viene acorro-
borar este aserto el reciente decreto del Poder Ejecutivo Nacional 1023/2001
-ya citado- emitido en ejercicio de la delegacin habilitada por la Ley
25.414, cuyo artculo 36, al modificar el ltimo prrafo del artculo 7 de la
LN.P.A.,dispone quelascontrataciones quecelebren lasjurisdicciones yenti-
dades comprendidas en el Sector Pblico Nacional seregirn por sus respec-
tivas leyes especiales sin perjuicio delaaplicacin directa delas normas con-
templadas en el Ttulo I1I, en cuanto fuere pertinente (lacursiva nos pertene-
ce).
Cabe sealar quelaC.S.].N. sehaba pronunciado enel sentido deque el
arto7, in fine delaLN.P.A., en cuanto determinaba que los contratos admi-
nistrativos seregiran por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio dela
aplicacin analgica del ttulo III del mencionado cuerpo normativo no per-
mita sostener que lamisma pauta -aplicacin analgica yno directa- se
extendiera al Ttulo IV;en el que se regula la impugnacin judicial de los
actos administrativos. El citado artculo indica, segn el Tribunal, que el le-
gislador no descart laaplicacin de un ordenamiento general que, en ma-
teria de procedimiento y de impugnacin judicial, no puede ser otro que la
ley 19.549. En tal sentido -agreg- el arto1, inc. 6) del decreto 9101/72
-entonces vigente- estableci la aplicacin supletoria del citado cuerpo
normativo alos procedimientos atinentes al rgimen de contrataciones del
Estado (683) (684).
(681) Ver, sin embargo, GORDIllO,Acto, reglamento ycontrato administrativo en la ley
19.549, en RADA, N 3, op. cit., p. 15.
(682) Laaplicacin del ttulo III de laL.N.PA alos contratos, como regla, ha sido sea-
lada con acierto por BARRA, enLos actos administrativos contractuales, teora del acto coligado,
Buenos Aires, Abaco, 1989, p. 131Ysigtes. En el caso "Mevopal" (26/11185, "Mevopal S.A.",
Fallos: 307:2216 yenE.D., 118-380), laCorte Suprema de J usticia de laNacin serefiri alos
actos administrativos aun unilaterales. Y en el caso "Motor Once", el alto tribunal tom en
cuenta, siguiendo el dictamen del procurador fiscal, landole unilateral del acto para esta-
blecerel quantum delaindemnizacin debida asu extincin (14/05/87, "Motor Once SAC.I.",
Fallos: 310:943 yJ A, 1989- III -185). Lasujecin al derecho administrativo, no setraduce, en
el derecho espaol, enlaposibilidad deincluir en el concepto deacto alos contratos (GoNZALEZ
PREZ, J YGONZLEZ NAVARRO, E, Rgimen Jurdico. , op. cit., p. 687; GARCfATREVIIANO,J .A., Los
actos administrativos, op. cit., p. 45).
(683) C.S.J .N., 5/04/95. "Gypobras S.A.", Fallos: 318:441.
(684) En lajurisprudencia, se ha hecho alusin alos llamados actos administrativos
separables, que preceden al contrato yaparecen como actos administrativos con vida pro-
pia (C.N.C.A.E, sala IV;3/09/85, "Dngeport SA.").
ARTS. 7 y 8 PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS 193
5.5.3. Actos de alcance general normativo yno normativo
El acto de alcance general de contenido normativo oreglamentario est
dirigido asujetos indeterminados, sentando una norma y pretendiendo su
insercin en el ordenamiento jurdico (685). Seplantea su distincin con los
llamados "actos de alcance general no normativos".
Es ilustrativo destacar que laley no distingue, al menos expresamen-
te, dentro de la categora del acto general, como no lo hace tampoco su
fuente doctrinal, los actos normativos oreglamentarios de los no norma-
tivos.
En efecto, Marienhoff, como ya fue dicho, inspirador de la LN.P.A. en
materia de acto administrativo, ha indicado que los actos administrativos de
contenido general oabstracto, en tanto miran auna pluralidad de personas
o casos indeterminados o indeterminables, hallan expresin en los regla-
mentos, de modo que cuando sehabla de esa clase deactos administrativos
entindese referir astos (686).
Cabe sealar que, doctrinalmente, se han propiciado distinciones que
importan un cuestionamiento de laasimilacin entre acto de alcance gene-
ral y reglamento. Seha propuesto, en ese sentido, conceptuar, con base en
distintos criterios de categorizacin, el acto general como gnero compren-
sivo de dos especies: el acto general normativo (reglamento) yel acto gene-
ral no normativo (687). Y desde otro punto devista, seha diferenciado entre
los actos normativos (reglamentos -generales osngulares-c-) ylos no nor-
mativos -tambin generales o particulares (688)-. Ms recientemente se
ha cuestionado en ladoctrina espaola los criterios dedistincin tradiciona-
les (689).
Ladiferenciacin hasido recogida, tambin, por parte denuestra doctri-
na. As, Grecco sostuvo en su momento que ladistincin entre actos admi-
nistrativos generales yreglamentos surga implcita del ordenamiento ein-
(685) Dictmenes: 192:28 y sus citas.
(686) MARlENHOFF, M., Tratado ... .ct., t. II, p. 227/228. Por su parte. DIEZsostiene que la
P.T.N.no ha efectuado distincin entre actos normativos yno normativos para laaplicacin
del rgimen impugnatorio en los actos de alcance general (DIEZ.HORACIO, Vas de impugna-
cin de los reglamentos, por reclamo ypor recursos, en el procedimiento administrativo nacio-
nal, en Procedimiento administrativo, J ornadas ...op. cit., p. 90Ysigtes., esp. p. 91).
(687) GARetATREVIIANO Fos, Iosa.A., Tratado de derecho administrativo. op. cit., t. l. p. 293 Y
sigtes. .
(688) GARCfADEENTERRfAYFERNNDEZ, Curso ... , cit., t. 1,p. 197 Ysigtes.; pueden verse.
asimismo, antecedentes de inters relativos alaapuntada distincin en: MARTtN- RIrrORTIllO
BAQUER, LoRENW,Actos administrativos generales yreglamentos. Sobre la naturaleza de la con-
vocatoria de oposiciones. RAP.N40, Madrid. p. 225 Ysigtes.
(689) Afirman ALFREDOGAllEGOANABITARTE YANGELME~NDEZREXACHque ladiferencia
entre norma jurdica y resolucin no se encuentra en el carcter abstracto y general de la
norma yconcreto ysingular delaresolucin, sino en que laprimera crea derecho, usualmen-
tedeforma general yabstracta, mientras que lasegunda loaplica (GAuEGOANABITARTEALFREDO
- M~EZREXAcH - CHINCHIUAPElNADO - MARcosDEFERNNDEZ - RODRtGUEZDE SANTIAGO - CHAVES
MIMBRERO. Acto yProcedimiento Administrativo, Madrid, Marcial Pons, 2001, p. 30Ysigtes.).
194 J ULIO RODOLFO COMADIRA ARTS. 7 y 8
vacaba, al respecto, el actualmente derogado arto 104 del Reglamento de
Procedimientos Administrativos (690).
Ladistincin, de aceptarse, no esta desprovista de importancia prcti-
ca(691).
Desde nuestro punto devista, ladiferencia entre el carcter normativo, o
no, del acto, sea que se parta de lanocin genrica de acto general (692) o,
simplemente, de acto (693), deriva delavocacin depermanencia que exte-
riorice lavoluntad administrativa. Mientras el acto general normativo, odi-
rectamente, acto normativo, seincorpora al ordenamiento como fuente per-
manente dejuridicidad, el que norene esa condicin seagota con su cum-
plimiento; el primero no seconsume, pues, con suaplicacin, el segundo, en
cambio, s. De ah entonces, que a este temperamento diferenciador se lo
denomine consuntivo (694).
(690) GRECCO,CARLOS.Impugnacin de disposiciones reglamentarias. Buenos Aires.
Abeledo- Perrot, 1988. p. 48. En la doctrina clsica los autores no efectan esta distincin.
As. BIELSAcontempla a los reglamentos como actos administrativos y define al "decreto"
como todo acto administrativo de autoridad ejecutiva dictado ya seaen carcter de ejecutor
de laley. ya ejerciendo lapotestad autnoma opor delegacin (BlELSA. RAFAEL. DerechoAdmi-
nistratiuo, op. cit .t. l. p. 306/7). VILLEGAS BASAVILBASO se refiere al reglamento como fuente
jurdico administrativa ycomo acto administrativo. ylo define como lamanifestacin escrita
y unilateral de voluntad del Poder Ejecutivo. que crea status generales. impersonales y
objetivos y contiene necesariamente normas jurdicas (VILLEGAS BASAVILBASO. B.DerechoAd-
ministratiuo, t. l. p. 265 Y267). ESCOLAidentifica al reglamento como un acto administrativo
de alcance general (EscOLA.H.. Tratado General de Procedimiento. op. cit., p. 78.) Por su parte.
LINARESrealiza una distincin entre las acepciones amplia yrestringida del trmino. sea-
lando que incluye. en el primer sentido. alas leyes materiales dictadas por otros rganos
distintos del Poder Ejecutivo y. en el segundo. connota slo las leyes materiales que dicta el
Poder Ejecutivo (LINARES. J .Derecho ... op. ct., p. 64Ysigtes.). Seperfila ladistincin en DIEZ.
quien define al reglamento como el acto con disposiciones generales que dicta el rgano
ejecutivo en mrito de facultades que expresa oimplcitamente lehan sido conferidas ycon
carcter normativo; y hace referencia. asimismo. aladoctrina segn lacual existen disposi-
ciones de carcter general dirigidas apersonas indeterminadas pero que no poseen ndole
reglamentaria por carecer de carcter normativo. es decir. contempla alacategora del acto
de alcance general no normativo (DIEZ.M.Manual de Derecho Administrativo. t.L, p. 96).
CASSAGNE. asu vez. califica como reglamento al "acto unilateral que emite un rgano de la
Administracin Pblica. creador de normas jurdicas generales y obligatorias. que regula.
por tanto, situaciones objetivas eimpersonales" distinguindolo de los meros actos de al-
cance general que no integran el ordenamiento jurdico (CAsSAGNE. J . c.. Derecho ... op. cit.
t. l. p.136). HUTCHINSON. por su parte. sostiene que en el marco de laL.N.P.A. no cabe distin-
guir especies dentro del concepto de acto general (Ley Nacional de procedimientos adminis-
trativos. op. cit., t. l. p. 449); expresndose. en el mismo sentido. GORDILLO. A. (Tratado ....
op. cit., t. 3, p. !V-17119).
(691) COMADIRA. J . R.. Procedimiento Administrativo ... op. ct.ps, 67/68 ynota 161.
(692) GARCATREVIJ ANOFos, J .Tratado ... op. ct., t. l. p. 293 Ysigtes.
(693) GARCADEENTERRA- FERNNDEZ. Curso ... op. cit., t. l. P 173Ysigtes .asimismo. GARCA
DEENTERRA. EDUARDO. Legislacin delegada. potestad reglamentaria ycontrol judicial. Madrid.
Tcnos, 1970. p. 237 Y sigtes.
(694) CAsSAGNE pone los siguientes ejemplos de este tipo de actos: prohibicin de acceso
al microcentro araz de un acto pblico. determinacin de un da como feriado nacional
(CAsSAGNE. J UANc.. El controljurisdiccional de la actividad reglamentaria ydems actos de al-
canee general, L.L.. 200l-E.1226.
ARTS. 7 y 8 PR.OCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS 195
5.6. LosTERCEROSDESTINATARIOSDEL ACTO
Por terceros corresponde entender, como ha propuesto Cassagne, alas
personas fsicas, jurdicas privadas ypblicas no estatales, y,tambin, alos
agentes pblicos cuando ellos son afectados por la Administracin en el
mbito de su relacin de servicio (695).
En esta ltima relacin, en efecto, el agente estatal adquiere, frente al
Estado, sustantividad propia, al dejar de ser un medio tcnico de expresin
desuvoluntad, para adquirir lacondicin deun sujeto distinto yexterno de
l. Gravita, aqu, una vez ms, el propsito tuitivo que debe acompaar ala
construccin delateora del acto administrativo.
6. Los ELEMENTOS DEL ACTO
6.1. ESENCIALES
Expuesta lanocin de acto corresponde, ahora, trazar una enunciacin
sistemtica de sus requisitos esenciales.
Eneste sentido, de acuerdo con laley son elementos esenciales del acto
administrativo los requisitos que deben concurrir, sin vicios, para que l sea
plenamente vlido.
El artculo 7delaLeyNacional deProcedimientos Administrativos enun-
cia, as, como requisitos esenciales del acto a: la competencia, la causa, el
objeto, los procedimientos, lamotivacin ylafinalidad (696).
Astos corresponde agregar laforma, lacual, pese ano haber sido enun-
ciada en tal carcter en dicha disposicin, est contemplada en el arto8.
Lavoluntad no est prevista expresamente como requisito, aun cuando,
como antes sedijo, podra ser considerada un presupuesto indispensable para
laexistencia yvalidez del acto si seacepta lapostura deMarienhoff (697).
6.1.1. Competencia
Para el tratamiento engeneral delas cuestiones relativas alacompeten-
cia' remitimos al comentario al artculo 3, en especial, nocin (1.1.); c1asifi-
(695) CASSAGNE. J . c.. DerechoAdministrativo., op. cit., t. Il, p. 51 ypreviamente en Acto
administrativo ... op. cit., p. 100. Larelacin de servicio coloca al agente estatal frente ala
organizacin o"contra" ella, como sujeto de derecho distinto de sta (GARCATREvrJ ANOPos,
J A.. Tratado de derecho administrativo. op. cit., t.Ill, vol. I. p.467ysigtes.; yt. Il, vol. l. p.178
Ysigtes.). Los aportes de GARCATREVIJ ANOFos acerca de esta distincin provienen ya de su
obra Principios Jurdicos de la Organizacin Administrativa. Madrid. Instituto de Estudios
Polticos. Estudios de Administracin. 1957. p. 72ysigtes.
(696) C.SJ .N .20/04/93. "TecnobraSAC.I.C.I.E" (Disidencia doctores Mariano Cavagna
Martnez yRodolfo Barra). Fallos: 316:729.
(697) Ver supra punto 5.1. de este mismo artculo comentado.
6.1.1.1. Capacidad del agente estatal ydel administrado
LaL.N.P.A.no contiene previsione gul d
te estatal, ni del administrado o . ion a oras,delac~pacidad del agen-
modo lgica, porque tanto lac~ :~~a~ que podna considerarse en cierto
tes estatales, como ladelospartIPcul dedhe~h~yde derecho de los agen-
. ares oa mnstrados.se r .
pIO,por el derecho privado (698) Ha s, serigen, enpnnci-
derecho administrativo de I'ndo'1 yque ~elneren cuenta, pese aello, que el
dficaci ' e esencia mente local de
mo ficacones adicha capacidad. ,pue e Introducir
196 J ULIO RODOLFO COMADIRA ARTS. 7 y 8
caciones (1.3); criterios para determinar su al
(1.5). Asimismo se debe te canee (1.4); caracteres jurdicos
. .. ' ner en cuenta lo que .
pnncipio dejuridicidad co tari al' expresamos al exponer el
, men ano artculo lO,punt02.1.
6.1.2. Causa
A diferencia de lo que sucede en el d .
causa es referida al origen o fin de 1 e~~.cho.pnvado, en cuyo mbito la
vincula a los hechos y antecedent ~ f igaciones, en la L.N.P.A.ella se
validez hace alalegalidad de lad ~s., e (acto y al derecho aplicable, y su
ecision 699).
l-!a.destacado Forni, con acierto ue 1 ..
a?mInIstrativo radica enlajuridicidad' ;i ~causa pnx.nana de todo acto
con Nacional, apartir delacual ad .p m~a ~ueproviene delaConstitu-
hechos, las conductas ylos restant quieren sgnfcacn para el derecho los
miento (700). es componentes normativos del ordena-
La"causa" que funda el dictad d . ...
cunstancias de hecho y de dere ; "eun acto. adrnnstratvo son las "cr-
Procuracin del Tesoro de la N cir que motvan su emisin y, segn la
debe hallarse referida acircunst:
CI
.n, no ruede ser "discrecional" porque
ncias perrectamente verificables (701).
LaP.T.N.hasostenido, asimismo ue1 L .
ha enrolado en una concepcin Ob'~~viSa .N.P.A.,a~refenrse alacausa, se
aqulla como elemento del act ~... ta q~e, precisamente, considera a
o a mnstratrvo y est constituida por los
(698) CAssAGNE,I. C., DerechoAdministrati .
op. cit., t. II, ps. 288/290. Cabe, no obstante re:.o
P
. ct., t. I~,p.137; MAluENHOFF, M., Tratado,
v.oluntad, respecto de lasignificacin de stae ~:: lo dicho al tratar sobre los vicios dela
nos aeste mismo artculo punto 5 1 .. '" n av . ez del acto administrativo (comenta-
(699 C . eIn)' a comentario alo t ul
. l, .N.C.A.F.. sala l. 25/02/00. "Musa' .t b J ar c os 14.15y16.punto 2.1.)
Nacional", consid. 5, E.D.187-921 ' am I n, s aN. 19/11/99, "0.,1. L.c/ Estado
(700) FoRINI,B., Teoria Jurdi;a del a .
'fuias", Fallos: 307:388. consid. 6a9Yvoto ~~di~i~~ CI~.p. 114ysigtes. Ver C.S.J .N .2/04/85.
7y8. yenL.L.. 1986-A. 16; 8/05/84. "Oxley' Fallos' nCI~deldoct?r A~gusto Bellusco, consid.
esp. pta. II; 1/10/85. "Girardini deBrovell 'M Fai~37~. op. CIt..~ctamen del Procurador.
de los doctores Augusto Belluscio J o . os. 3?7.388. consd, 5yvoto en disidencia
A. 396; 25/1 ~/97. "Sola. Roberto". ;all~~~~~~i~~9 cOI1SId.5. Fallos: 307:1858 yen L.L.. 1986-
.. (701) DIctmenes: 114:376 (pto III 2) V< '.
tivid~ discrecional de laAdministr~ci6~ P~/e.;m embar~o.lo que sealamos en La ac-
especialmente punto 4.4. Ica. usta medida del control judicial, artocit.,
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
197
antecedentes ocircunstancias dehecho yde derecho que justifican su dicta-
do o. en otras palabras, que en cada caso llevan aproducirlo (702).
En cuanto alos antecedentes de derecho el citado rgano asesor ha se-
alado que las reglamentaciones dictadas por lapropia Administracin in-
tegran el bloque de legalidad al que sta se debe ajustar al emitir los actos
individuales de aplicacin de aqullas (703) Y ha puntualizado. asimismo.
que lacircunstancia que determina lavalidez deun acto administrativo indi-
vidual consiste enlacorrespondencia deeste ltimo con el derecho objetivo
vigente al momento desu dictado; ello constituye laesencia del principio de
legalidad delaactividad administrativa (704).
Y en lo referente a los antecedentes de hecho vincul el ejercicio de
facultades discrecionales con la apreciacin de ellos, sosteniendo que la
apreciacin o valoracin de las razones de oportunida,d, mrito o conve-
niencia pertenecen al mbito de facultades discrecionales del organismo
competente, las que. no obstante. tienen ciertas limitaciones jurdicas, entre
ellas, que tal discrecionalidad debe enmarcarse en lareal existencia de los
hechos objetivos que seinvoquen como causa del acto (705).
Loshechos objetivos deben existir enlarealidad, como algo exigible por
el agente que vecomprometido suderecho, YlaAdministracin debe acredi-
tarlos de algn modo, especialmente cuando el interesado cuestiona laexis-
tencia de tales hechos. Esta conclusin es un derivado de las normas de la
ley 19.549. que establece los requisitos esenciales delos actos administrati-
vos ylos principios bsicos del procedimiento administrativo (706).
Por nuestra parte, pensamos que lacausa del acto. no puede consistir.
exclusivamente. en lavoluntad del agente. siendo. por ende, siempre nece-
sario que ella sesustente en factores objetivables.
(702) Dictmenes: 197:182 (pta. IIl). Expresa COVlELLO. que la L.N.PA. tiene sobre el
tpico una posicin netamente objetiva. Esposible hallar. en este trabajo. como en toda la
produccin de COVIEIl.o.una erudita exposicin sobre la temtica de lacausa en la doctrina
y el derecho comparado (COVlEIl.O. J .. "La causa Yel objeto del acto administrativo". en Acto
Administrativo ...J ornadas ...op. cit .p. 33ysigtes.
(703) Dictmenes: 100:192 (pta. 2).102:213 (pto.m.127:535 (pta. III.1).130:32 (pta. Il).
(704) Dictmenes: 221:124. con anterioridad. sostuvo que "debe tenerse presente que
cuando se trata de supuestos en que la administracin acta en ejercicio de facultades re-
gladas. el vicio en lacausa como antecedente de derecho. se puede reflejar principalmente
en el objeto del acto. siempre que laaplicacin errnea del derecho lleve como consecuencia
a una decisin distinta -en lo sustancial- ala que se hubiese adoptado de aplicarse la
norma jurdica correcta. y en tal caso. el acto podra considerarse como nulo. de nulidad
absoluta por vicio en lacausa como antecedente de derecho y en el objeto ..."pero cuando
seha invocado un rgimen jurdico derogado. sin que el vigente modifique el derecho ante-
rior. el vicio en el peor de los casos. podr acarrear lanulidad relativa del acto .. ", (pta. Ul.4).
(705) Dictmenes: 164:292 (pta. IIl).
(706) Dictmenes: 164:292 (pta. lII); tambin. anteriormente. Dictmenes: 112:316.
(pto.Il): En el mismo sentido, laCorte de J usticia de Catarnarcaha dicho que frente aun acto
discrecional de laAdministracin. el juez no puede investigar laintencin de aqulla. sino
que slo debe confrontar si el dato objetivo mentado en la norma se identifica con el juicio
objetivo que surge de la realidad. de manera que los hechos se configuren y clasifiquen
adecuadamente. (Corte de J usticia de Catamarca. 13/10/97. "Figueroa de Bazn").
198 J ULIO RODOLFO COMADIRA Asrs. 7 y 8
Por tal razn estimamos que son nulos por falta de causa, los actos que,
genricamente, intentan fundarse en "razones de servicio" o de "oportuni-
dad, mrito oconveniencia" sin explicitacin concreta de ellas, adems dela
deficiencia que ello implica-respecto delamotivacin alacual tambin sela
debe considerar afectada gravemente en estos casos.
Enrelacin con este elemento, laCmara Federal deMendoza ha afirma-
do que el control de legitimidad de los actos disciplinarios emanados dela
Administracin supone el control de ladebida aplicacin de las normas es-
tatutarias, de modo que los hechos seclarifiquen adecuadamente ylo deci-
dido se ajuste al texto legal. Agreg que la circunstancia de que el control
jurisdiccional de los actos de aquella naturaleza est limitado alalegitimi-
dad del procedimiento y del acto atacado, no impide verificar si los hechos
se encuentran probados y configuran la causal que fund la sancin im-
puesta (707).
6.1.3. Objeto
El objeto del acto es aquello en que l consiste; es, concretamente, la
decisin, certificacin u opinin contenidas en la declaracin que el acto
implica.
6.1.3.1. Debe ser cierto yfsica yjurdicamente posible
Sera de objeto fsicamente imposible, por ejemplo, laorden de demoli-
cin por ruina deun. edificio destruido totalmente, yresultara jurdicamen-
teimposible rescindir una concesin concluida por el transcurso del tiempo,
opretender cancelar lalicencia de conducir de una persona fallecida (708).
LaCmara Nacional en lo Civil ha sostenido que el contenido u objeto
del acto administrativo consiste en la resolucin o medida concreta que
mediante el acto adopta laautoridad, yque sus atributos son "certeza", "lic-
tud" "posibilidad fsica" y"moralidad" (709).
Por su parte, laP.T.N.ha dicho que cualquier decisin de un ente regu-
lador no es otra cosa que un acto administrativo, una decisin tcnica ser
un acto administrativo cuyo elemento objeto -es decir, loque en concreto
(707) Cm. Fed. de Mendoza, salaA, 19/04/96, "Collado Cattan",
(708) En aplicacin de este principio, en Dictmenes: 185:188 se asegur que es evi-
dente que no poda dejarse sin efecto una licitacin, cuando lamisma ya haba concluido
con laadjudicacin (pta. IY.2)
(709) CNCivil, sala E, 29/02/84, "Hernndez" O.A., 1984-I1I-595). Deben aplicarse,
analgicamente, las pautas del arto 953 del Cdigo Civil. Respecto de esta cuestin cabe
sealar el pensamiento de LINARES, cuando dice: "...Las normas de los cdigos comunes que
tengan aplicacin en casos de derecho pblico administrativo provincial, emitidas por el
Congreso, son constitucionalmente vlidas, en cuanto implican ciertas bases mnimas que
el Congreso estim indispensable incluir en esos cdigos para unificar lalegislacin gene-
ral" (LINARES, J UANFRANCISCO, Caso administrativo no previsto, Buenos Aires, Astrea, 1976,
p.113).
199 PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
sedispone, certifica, resuelve u ordena en el acto- es de naturaleza tcni-
ca (710).
6.1.3.2. Debe decidir todas las cuestiones propuestas (711)
Este aspecto de la disposicin legal constituye el deber administrativo
correlativo del derecho acordado al administrado por el art. 1,inc. f, aparta-
do 3 de la Ley, segn el cual el acto decisorio debe hacer expresa con-
sideracin de los principales argumentos y de las cuestiones propuestas,
que fueren conducentes alasolucin del caso (712).
6.1.3.3. Puede involucrar cuestiones no propuestas, previa audiencia del in-
teresado, siempre que no afecte derechos adquiridos (71~)
Estaclusula sevincula directamente con el principio delaverdad mate-
rial, uno de los soportes bsicos del procedimiento administrativo, a cuyo
tratamiento, pues, remitimos (supra comentario al artculo 1,punto 2.2.).
6.1.4. Procedimientos
LaL.N.P.A.(art. 7, inc. d) exige que antes de la emisin del acto, sed
cumplimiento alos procedimientos esenciales y sustanciales previstos, y a
los que surjan implcitos del ordenamiento jurdico.
Prev, asimismo, que sin perjuicio de lo que establezcan otras normas
especiales, seconsiderar esencial el dictamen proveniente de los servicios
permanentes deasesoramiento jurdico, cuando el acto pudiera afectar dere-
chos subjetivos o intereses legtimos.
Laley nacional no precisa cul es el criterio que en cada caso permitir
establecer el grado de"esencialidad" o"sustancialdad" delosprocedimien-
tos exigidos normativamente, cuestin que deber ser resuelta atendiendo a
los bienes jurdicos gravitantes en cada situacin (714). De todos modos
aunque laley no lomencione expresamente en este inciso, el debido proceso
(710) Dictmenes: 228:114.
(711) Dictmenes: 204:61: De acuerdo conlo previsto porel art. 7, inc. c) de laley 19549,
el rgano resolutivo "debe decidir todas las peticiones formuladas" (pta. V,1).
(712) Resolver significa que haya un acto que decida expresamente todas las peticio-
nes formuladas (art. 7, inc. e) yque haga expresa consideracin de las cuestiones propues-
tas, yesto no est referido solamente acuestiones "contenciosas" contra laAdministracin
(arts. 30y ce.ley, 84ysigtes. del reglamento), sino acualquier trmite adm. (arts. l, 10de la
ley, 3yCC. reglamento) (C.N.C.A.F., sala IV;28/02/86, "Pedro Reano ehijos S.A.").
(713) Dictmenes: 163: 137: En el procedimiento administrativo tanto constitutivo como
impugnativo, la administracin puede considerar yresolver cuestiones no propuestas por
las partes, como surge inequvocamente delinco c) del art. 7y30 infine de laley 19.549 (pta.
III.4) .
(714) FIORINI,B., Derecho ..., op. cit., t.1, p. 408.
adjetivo enunciado ydescripto en el artculo lo, inc. f apartados 1,2Y3dela
ley como reglamentacin procedimental administrativa de la garanta de
defensa consagrada por el artculo 18 de la Constitucin Nacional, es, sin
duda, una especie de procedimiento insoslayable cuando los derechos par-
ticulares puedan resultar afectados.
Laclusula en comentario menciona expresamente como esencial al dic-
tamen proveniente delosservicios permanentes de asesoramiento jurdico
cuando el acto puede afectar derechos subjetivos eintereses legtimos, des-
tacando el valor del control dejuridicidad que tiene lafuncin delos aseso-
res letrados de laAdministracin Pblica (715).
LaC.N.C.A.Hhapuntualizado laimportancia del procedimiento previo
como medio dejuridizar laactividad de laAdministracin Pblica ylacon-
currencia' aese fin, de laexigencia legal del dictamen jurdico en tanto ins-
trumento tuitivo de los derechos de los administrados (716) y ha resaltado
asimismo, el carcter deelemento esencial de este dictamen (717). '
Nos parece importante destacar que con buen criterio laP.T.N.ha soste-
nido que el dictamen jurdico no puede constituir una mera relacin dean-
tecedentes ni una coleccin de afirmaciones dogmticas, sino el anlisis
exhaustivo yprofundo de una situacin jurdica determinada alaluz delas
normas vigentes y de los principios que lainforman, aefectos de recomen-
dar conductas acordes con laJ usticia y el inters legtimo de quien formula
laconsulta (718).
No sedebera por ende, reconocer esa condicin aalgunas intervencio-
nes -ciertamente excepcionales- delos organismos de asesoramiento ju-
rdico en los cuales stos se limitan a afirmar o negar dogmticamente la'
validez de un acto o lasimple conformidad formal de un proyecto de acto
con el ordenamiento vigente, oen todo caso -como puede ocurrir durante
el trmite de un recurso administrativo- a expresar, tambin dogmtica-
mente, que el recurrente no incorpora nuevos elementos que contribuyan a
desvirtuar un acto u opinin yavertidos.
Pensamos, adems, que si el dictamen jurdico previo seconcibe como
un modo de control de legalidad l debera ser requerido no slo como
medio de proteccin de los derechos particulares, sino, en general, como
recaudo esencial previo al dictado detodo acto administrativo, incluso cuan-
do ste sea favorable para los intereses individuales. Lalegalidad se com-
200
J ULIO RODOLFO COMADIRA ARTs. 7 y 8
. .(715! Sobre lacategorizaci6n de los dictmenes yconsultas como procedimientos ad-
mrustratvos decontrol, ver: SAYAGtre8 LAso,E., Tratado de derecho administrativo, op. ct., t.Il,
p. 444; ESCalA,H., Tratado terico-prctico de los recursos administrativos, op. cit., p. 195.
(716) C.N.C.A.F., sala U, 4/05/00, causa 460/00, '~ericanAirlines Inc." Suplemento
de Derech? Adrr,tinis~~tivo deEl Derecho: 29/09/00. Sobre laabogaca del stado, puede
versef:aAslSter.claJ~r;llcadelEstado en elSlgloXXl, Primer Congreso de laAbogacfa delEstado,
Madrid 16y 17de diciembre de 1999,Aranzadi, Navarra, 2000.
(717) C.N.C.A.E, sala 1,12/05/00, "Consorcio dePropietarios delaCalleCsar Daz 1975
CE~ .
(718) Dictmenes: 141:202y 130:92, en el mismo sentido 200:14; 216:74;214:212;219:197;
223:200; 224:215; 226:38 y 184; 231:129,138, 140Y 156; 233:92 y 118.
ARTS. 7 y 8
0
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS 201
promete tanto con los actos injustos para los administrados, como con aque-
llos que ilegtimamente afectan al inters pblico. Eneste ltimo aspecto. el
dictamen previo se debera exigir especialmente en relacin con los actos
que puedan incidir en lahacienda pblica, tal como, correctamente lohace
laP.T.N.en un dictamen relativamente reciente (719)
Para la consideracin en general de este elemento remitimos a lo ex-
puesto supra enlaIntroduccin, pto. 1; comentario arto10pto. 2.5. yrespecto
delos vicios ver infra comentario alos arts. 14, 15Y16, punto 2.6.1.
6.1.5. Motivacin
En la L.N.PA. la motivacin tambin adquiere la calidad de elemento
esencial, pudiendo ser definida, en ese marco legal, como laexteriorizacin
en el acto de laexistencia de lacausa y de lafinalidad (720).
LaL.N.P.A.seorienta, as, en lasaguas deladoctrina que considera obli-
gatoria lamotivacin de todos los actos administrativos (721), aun cuando
seadmite que ellasurja no slo del texto mismo del acto -motivacin con-
textual-, sino tambin de sus antecedentes, incluyendo en este supuesto
-motivacin in aliunde=- tanto el caso del acto creado exclusivamente como
complemento del principal, como el del procedimiento autnomo al cual el
acto hace remisin (722).
Si bien laextensin delamotivacin es una circunstancia condicionada
por las caractersticas propias de cada caso, entendemos que ella siempre
(719) Dictamen deI23/01l01, (pta. n.6), publicado en E.D., Serie Especial de Derecho
Administrativo del31 de mayo de 200l.
(720) Sigue, as, un criterio amplio, propiciado por parte deladoctrina (CASSAGNE, J . C.,
Derecho Administratiuo, op. cit., t. U, ps. 1491t50). Otros autores, en cambio, lalimitan ala
expresi6n dela causa, es decir, de los antecedentes de hecho yde derecho que originan el
acto (MARIENHOFF, M., Tratado., op. cit., t. Il.ps. 302y327ysigtes.). Por suparte, Tswn.destaca
laimportancia deeste requisito en el control delaactividad administrativa, ylovincula con
el sistema republicano de gobierno adoptadopor nuestros constituyentes. Sin embargo,
agrega, "reducir la motivaci6n aun mero instrumento de control implica subestimar en
demasa su papel. Laexistencia de motivaci6n contribuye ... en forma invaluable alaefi-
ciencia administrativa toda vez que no s6lo fortifica ladecisi6n frente asu eventual revoca-
ci6n oanulaci6n, sino que lepermite al Estado sentar criterios generales que servirn para
laresoluci6n desituaciones similares concretas en el futuro", "permite, adems, que el inte-
resado directo conozca las razones por las cuales su situaci6n jurdica sehavisto ono modi-
ficada" (TAWIL, GUIDO, Administracin yjusticia. Alcance del controljudicial de la actividad
administrativa, Buenos Aires, Depalma, t. 1,ps. 359/360). Esmuy interesante un reciente
estudio publicado en Espaa en el cual seconsidera al riguroso deber demotivaci6n racio-
nal de las decisiones, como una limitaci6n del poder derivada delaponderaci6n debienes
eintereses exigibles alaAdministraci6n (RODRfGUEZDE SANTIAGO, J aseM., La ponderacin de
bienes e intereses en el Derecho Administratiuo, Madrid- Barcelona, 2000, p. 67Y sgtes). Sobre
lamotivaci6n ver, MARcos,FERNANDO PABLO, La motivacin del acto administrativo, Madrid,
Tcnos, 1993; CHAsEPI.ATE, LUlSENffiQUE, La motivacin del acto administrativo, Asunci6n, 1978
(721) DElAVALLINA VELARDE, J UANLUIS,La motivacin del acto administrativo, Madrid,
Estudios Aministrativos, 1967, p. 42Y sigtes.; MAlrrfNEZ, PATRlOA, Motivacin del acto adminis-
trativo, J A., 1986-U-817.
(722) Sobre el punto ver infra comentario arts.14, 15y16pta. 2.6.2.
202 J ULIO RODOLFO COMADIRA
ARTS. 7y 8
debe concurrir al momento de ser emitido el acto, sin que sea dable aceptar
su integracin posterior (723).
Lamotivacin del acto administrativo adquiere especial relevancia en el
caso de los actos dictados en ejercicio de facultades preponderantemente
discrecionales, pues en stos laAdministracin debe explicar, ms que en
cualquier otros, por qu (causa) y para qu (fin) lo emite, explicitando, ade-
ms, surazonabilidad, esto es, laadecuada proporcionalidad que debe me-
diar entre el qu del acto (objeto) y su fin (para que').
Losprincipios republicanos que imponen alaAdministracin dar cuen-
ta de sus actos, los recaudos exigidos para permitir que stos puedan ser
impugnados por quienes ven afectados sus derechos, y~anecesida~ ~~que
los jueces cuenten con los datos indispensables para ejercer lareVlslOn.de
su legalidad yrazonabilidad, imponen, ha dicho laC.N.C.A.E, que en el ejer-
cicio de facultades discrecionales los rganos administrativos satisfagan,
con mayor razn an que en laspredominantemente regladas, el imperativo
de una motivacin suficiente y adecuada desus decisiones (724).
LaSuprema Corte de J usticia de Mendoza (725) ha sostenido, con refe-
rencia al requisito de lamotivacin, los siguientes principios:
a) Enprimer lugar, para evitar discusiones, "...es imprescindible indicar
cul es el significado que se otorga a las palabras utilizadas. Marienhoff
distingue muy adecuadamente el motivo delamotivacin. Todo acto requiere
ineludiblemente una causa motivo por lacual laadministracin asume una
decisin determinada; lamotivacin eslaexteriorizacin oexposicin delos
motivos del acto administrativo ..." "...Ladoctrina nacional-siguiendo los
caminos marcados por. laextranjera- ha discutido si lamotivacin es o no
un elemento del acto administrativo. Lacuestin eshoy ms fcil de resolver
en razn de expresas disposiciones legales inexistentes a la poca en que
muchas opiniones doctrinarias seexpresaron";
b) "En el orden nacional, laley 19.549, fuertemente influenciada por el
pensamiento de Marienhoff (segn seexplica en laExposicin de Motivo~)
dispone expresamente en su arto7: 'Son requisitos esenciales del acto adm-
nistrativo los siguientes: ...b) Deber sustentarse enlos hechos yanteceden-
tes que lesirvan decausa yen el derecho aplicable; ... e) Deber ser motivado,
(723) Sedesprende, en cambio, de un fallo de laCorte Suprema, laposibilidad de inte-
grar los motivos de un acto al tiempo de contestar el informe previsto por el artculo 8 de la
ley de amparo (C.S.J .N., 24/09/91, "Malinas, Ricardo", F~os: 314:~091). Compartimo~, pues,
en este aspecto, el criterio que expone el Ministro Belluscio (consd, 7, de su voto en disiden-
cia). Ha adherido anuestra idea, expresada ya en COMADIRA, J ., La actividad discrecional ..., op.
cit.; SACRISTN, ESTElA,en "Lamotivacin como requisito esencial del acto administrativo", en
ActoAdministrativo ... , J ornadas ..., op. cit., p. 79.
(724) C.N.C.A.E, salaIII, 17/09/84, "HughesTool CompanyS.A.C.I.F.I.", L.L., 1984-0,360,
op. cit., Sobre laimportancia de lamotivacin en los actos ~iscr~cionales, ver CO~IRA,. La
discrecionalidad ..., art. citado. Idem, SOBRECASAS, ROBERTO, La invalidez del acto administrativo,
separata de laRevIurid., N 29, Fac. de Der. y Ciencias Soc., Univ. Nac. deTucumn, p. 129.
(725) SCJ Mendoza, 16/05/84, "Aguilar" (J .A., 1985-1-601), hemos transcripto las partes
pertinentes del voto de la Dra. Kemelmajer de Carlucci, por considerarlos sumamente cla-
ros y didcticos.
ARTS. 7y 8 203 PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
expresndose en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto,
consignando adems los recaudos indicados en el inc. bdel presente artcu-
lo'. Seaono un elemento autnomo delacausa ..., el hecho concreto esque
en el orden nacional el principio general esel delanecesidad demotivacin
del acto ";
e) " 'el acto que decreta lacesanta deun agente debe ser motivado. La
falta de motivacin acarrea lanulidad del acto, ya que setrata de un presu-
puesto sobre el cual seasienta lalegalidad yseexpresa larazonabilidad dela
medida' ...";
d) "Lanecesidad de la motivacin del acto administrativo ha sido ex-
plicada con diferentes razones: por ejemplo, todo acto debe ser motivado a
findecompletar el mismo envirtud' deun principio declaridad; el principio
deejecutividad delos actos administrativos parte delapresuncin de lega-
lidad, ypresume una inversin de lacarga delaprueba en favor delaadmi-
nistracin, acambio decuyaprerrogativa queda laAdministracin obligada
a motivar sus resoluciones; deben aplicarse por analoga las reglas sobre
actos procesales, siendo la obligacin de motivar un principio de derecho
pblico que sefunda en el respeto alos ciudadanos, etctera ...";
e) "...La motivacin de los actos administrativos tiende a cumplir tres
finalidades: que laAdministracin, sometida al derecho de un rgimen re-
publicano, dcuenta desus decisiones; que stas puedan ser examinadas en
su legitimidad por lajusticia en caso de ser impugnadas; que el particular
afectado pueda ejercer su defensa ...";
LaCmara Federal de Crdoba (726), por su lado, ha sostenido que la
causa omotivo del acto administrativo est constituido por los antecedentes
o circunstancias de hecho o de derecho que en cada caso llevan adictarlo,
mientras que lamotivacin eslaexpresin o constancia de que el motivo o
causa existe o concurre en el caso concreto, al momento de su emisin (la
cursiva nos pertenece).
En referencia al recaudo estudiado, laCmara Federal de Mar del Plata
ha dicho que lamotivacin importa laconcrecin reglada de larazonabili-
dad (727).
A su turno la ex Cmara Nacional Especial Civil y Comercial en ple-
no (728), resolvi que el art. 7, inc. e) de laley 19549requiere que el acto
administrativo deber ser motivado.
Tal motivacin, como exteriorizacin o manifestacin de los extremos
en que sesustenta el acto, incluye, continu, una referencia atres aspectos:
"las razones que inducen aemitir el acto", y,"adems", "los hechos yantece-
dentes que lesirven de causa" y el "derecho aplicable".
Laley -agreg el Tribunal- es, pues, expresa, al exigir la motivacin
como elemento esencial detodo acto administrativo, optando por una delas
(726) CFCrdoba, sala B, 30/03/88, "Universidad Nac. de Crdoba" (J .A., 1989-1-851).
(727) CFed. Mar del Plata, 27/11/97, "Cipriano",
(728) CNEsp. Civ. yCom., 20/08/87, en autos "GonzlezVilar" (J .A., 1987-1V-608).
202 J ULIO RODOLFO COMADIRA
ARTS. 7 y 8
0
debe concurrir al momento deser emitido el acto, sin que seadable aceptar
su integracin posterior (723).
Lamotivacin del acto administrativo adquiere especial relevancia en el
caso de los actos dictados en ejercicio de facultades preponderantemente
discrecionales, pues en stos laAdministracin debe explicar, ms que en
cualquier otros, por qu (causa) ypara qu (fin) loemite, explicitando, ade-
ms, su razonabilidad, esto es, laadecuada proporcionalidad que debe me-
diar entre el qu del acto (objeto) ysu fin (para qu).
Losprincipios republicanos que imponen alaAdministracin dar cuen-
ta de sus actos, los recaudos exigidos para permitir que stos puedan ser
impugnados por quienes ven afectados sus derechos, y lanecesidad de que
los jueces cuenten con los datos indispensables para ejercer larevisin. de
sulegalidad yrazonabilidad, imponen, ha dicho laC.N.C.A.F.,que en el ejer-
cicio de facultades discrecionales los rganos administrativos satisfagan,
con mayor razn an que enlaspredominantemente regladas, el imperativo
deuna motivacin suficiente yadecuada de sus decisiones (724).
LaSuprema Corte de J usticia de Mendoza (725) ha sostenido, con refe-
rencia al requisito delamotivacin, los siguientes principios:
a) Enprimer lugar, para evitar discusiones, "...es imprescindible indicar
cul es el significado que se otorga a las palabras utilizadas. Marienhoff
distingue muy adecuadamente el motivo delamotivacin. Todoacto requiere
ineludiblemente una causa motivo por lacual laadministracin asume una
decisin determinada; lamotivacin eslaexteriorizacin oexposicin de los
motivos del acto administrativo ..." "...Ladoctrina nacional-siguiendo los
caminos marcados por laextranjera- ha discutido si lamotivacin es ono
un elemento del acto administrativo. Lacuestin eshoy ms fcil deresolver
en razn de expresas disposiciones legales inexistentes a la poca en que
muchas opiniones doctrinarias seexpresaron";
b) "En el orden nacional, laley 19.549, fuertemente influenciada por el
pensamiento de Marienhoff (segn seexplica en laExposicin de Motivos)
dispone expresamente en suarto7: 'Sonrequisitos esenciales del acto admi-
nistrativo los siguientes: ...b) Deber sustentarse en los hechos yanteceden-
tes que lesirvan decausa yen el derecho aplicable; ... e) Deber ser motivado,
(723) Sedesprende. en cambio, de un fallo de laCorte Suprema. laposibilidad de inte-
grar los motivos de un acto al tiempo de contestar el informe previsto por el artculo 8
0
de la
ley de amparo (C.S.J .N., 24/09/91, "Malinas, Ricardo". Fallos: 314:1091). Compartimos, pues.
en este aspecto. el criterio que expone el Ministro Belluscio (consid. 7. de su voto en disiden-
cia). Ha adherido anuestra idea, expresada ya en COMADlRA, J ., La actividad dtscrecional:.; op.
cit.; SACRISTN. ESTELA, en "Lamotivacin como requisito esencial del acto administrativo". en
ActoAdministrativo ... J ornadas ..., op. cit., p. 79.
(724) C.N.CAE. sala III. 17/09/84. "Hughes Tool Company SAC.I.EI.". 1.1.. 1984- D, 360.
op. ct., Sobre laimportancia de lamotivacin en los actos ~iscr~cionales. ver CO~IRA,.La
discrecionalidad ..., artocitado. Idem, SoBRECAsAs.ROBERTO. La inuaiidez delacto admtnstrattuo,
separata de laRev. Iurid., N 29, Fac. de Der. yCiencias Soc., Univ. Nac. deTucumn, p. 129.
(725) SCJ Mendoza. 16/05/84, "Agular" OA. 1985-1-601), hemos transcripto las partes
pertinentes del voto de laDra. Kemelmajer de Carlucci, por considerarlos sumamente cla-
ros ydidcticos.
ARTS. 7 y 8 PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS 203
expresndose en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto,
consignando adems los recaudos indicados en el inc. b del presente artcu-
lo'. Seaono un elemento autnomo de lacausa ..., el hecho concreto es que
en el orden nacional el principio general esel delanecesidad de motivacin
del acto ":
c) " 'el acto que decreta lacesanta de un agente debe ser motivado. La
falta de motivacin acarrea lanulidad del acto, ya que setrata de un presu-
puesto sobre el cual seasienta lalegalidad yseexpresa larazonabilidad de la
medida' ...":
d) "Lanecesidad de la motivacin del acto administrativo ha sido ex-
plicada con diferentes razones: por ejemplo, todo acto debe ser motivado a
findecompletar el mismo envirtud deun principio declaridad; el principio
de ejecutividad de los actos administrativos parte de lapresuncin delega-
lidad, ypresume una inversin delacarga delaprueba en favor delaadmi-
nistracin' acambio decuya prerrogativa queda laAdmin'istracin obligada
a motivar sus resoluciones; deben aplicarse por analoga las reglas sobre
actos procesales, siendo la obligacin de motivar un principio de derecho
pblico que sefunda en el respeto alos ciudadanos, etctera ...":
e) "...La motivacin de los actos administrativos tiende a cumplir tres
finalidades: que laAdministracin, sometida al derecho de un rgimen re-
publicano, dcuenta desus decisiones; que stas puedan ser examinadas en
su legitimidad por lajusticia en caso de ser impugnadas; que el particular
afectado pueda ejercer su defensa ...":
LaCmara Federal de Crdoba (726), por su lado, ha sostenido que la
causa omotivo del acto administrativo est constituido por losantecedentes
o circunstancias de hecho o de derecho que en cada caso llevan adictarlo,
mientras que la motivacin es laexpresin o constancia de que el motivo o
causa existe o concurre en el caso concreto, al momento de su emisin (la
cursiva nos pertenece).
En referencia al recaudo estudiado, laCmara Federal de Mar del Plata
ha dicho que lamotivacin importa laconcrecin reglada de larazonabili-
dad (727).
A su turno la ex Cmara Nacional Especial Civil y Comercial en ple-
no (728), resolvi que el art. 7
0
, inc. e) de laley 19549requiere que el acto
administrativo deber ser motivado.
Tal motivacin, como exteriorizacin o manifestacin de los extremos
en que sesustenta el acto, incluye, continu, una referencia atres aspectos:
"las razones que inducen aemitir el acto", y,"adems", "los hechos yantece-
dentes que lesirven de causa" yel "derecho aplicable".
Laley -agreg el Tribunal- es, pues, expresa, al exigir la motivacin
como elemento esencial detodo acto administrativo, optando por una delas
(726) CFCrdoba. sala B. 30/03/88, "Universidad Nac. de Crdoba" U.A.. 1989-1-851).
(727) CFed. Mar del Plata, 27/11/97. "Cprano",
(728) CNEsp. Civ. yCom .20/08/87. en autos "GonzlezVilar" (l.A., 1987-IV-608).
204
J ULIO RODOLFO COMADIRA
ARTS. 7 y 8
posiciones doctrinarias existentes sobre el tema, quedando superada as, en
el plano legal, lacontroversia existente.
Por cierto, continu, con la mentada exigencia no se busca establecer
formas por las formas mismas, sino preservar valores sustantivos. Elloapa-
rece, as, como una necesidad tendiente a la observancia del principio de
legalidad en laactuacin delos rganos estatales, traduciendo desde el pun-
to devista del particular oadministrado, una exigencia fundada en laidea de
una mayor proteccin de los derechos individuales, ya que de su cumpli-
miento depende que el administrado pueda conocer deuna manera efectiva
y expresa los antecedentes yrazones que justifiquen el dictado del acto.
Losactos discrecionales delaAdministracin -puntualiz laex-Crnara
citada- no sehallan relevados del recaudo de lamotivacin. Laley no dis-
tingue al respecto, y,como sedestaca en lajurisprudencia yladoctrina, sta
posee, en ellos, singular importancia yaque posibilita su control (729).
Es doctrina, a su vez, de la P.T.N. que las decisiones discrecionales no
pueden carecer detodo fundamento, puesto que en tal caso ladiscrecional-
dad, que esslo laposibilidad de apreciar libremente laoportunidad ocon-
veniencia delaaccin administrativa, dentro deciertos lmites, puede llegar
aconvertirse, por lainadecuada omaliciosa actuacin dealgn funcionario,
en arbitrariedad (730).
Ladiscrecionalidad , ha sostenido laP.T.N.,no sedebe confundir con la
arbitrariedad que es su lmite. El principio general que juega en estos su-
puestos es que todo acto del Estado debe tener justificacin y que los actos
emanados de facultades discrecionales exigen adecuada motivacin (731).
6.1.6. Finalidad. Razonabilidad
Lafinalidad es, tambin, enunciada por la L.N.P.A.como un elemento
esencial del acto, al preceptuar que ste debe cumplir con lafinalidad que
(729) LaSuprema Corte de Mendoza ha recordado que: "...si bien en un principio, ladoc-
trina predominante distingua entre actos reglados y discrecionales, considerando que los
segundos no exigan motivacin, esta tesis es hoy mantenida por algunos autores aunque con
un carcter absolutamente inverso, pues lo que se sostiene es que en relacin alos actos re-
glados lamotivacin no tiene razn de ser .._Esque ... 'todo lorelacionado con lamotivacin
del acto administrativo seagudiza en materia deactos discrecionales, donde con relacin alos
actos reglados es mayor lanecesidad dejustificar lantima correlacin entre motivo, conteni-
do y finalidad del acto', 'mientras mayor sea la potestad atribuida auna autoridad, mayor
debe ser el celo de sta por demostrar que en el ejercicio de su poder legal obr correctamente
y que el acto emitido se adecua alos respectivos antecedentes de hecho y de derecho' ..."
(16/05/84, 'Agular" voto de laDra. Kemelmajer de Carlucci -J A, 1985-1-601-, op. cit.).
(730) Dictmenes: 112:316. (pta. I1). Los actos dictados en ejercicio de facultades dis-
crecionales requieren adecuada motivacin. Dictmenes: 128:346 (pto.lII).
(731) Sin perjuicio de reconocer que laatribucin de laAdministracin para disponer la
rescisin contractual por razones de inters pblico constituye el ejercicio de una actividad
discrecional, ... el uso de tal prerrogativa exige una motivacin suficiente, cumpliendo con el
parmetro de razonabilidad que debe servir de gua en toda la actividad estatal" (Dictme-
nes: 185:188, pta. IV 2).
ARTS. 7 y 8 PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS 205
surja delas normas que otorgan las facultades pertinente~ a~rgano ~misor,
sin que pueda perseguir encubiertamente otros fi?es, pUbh;o.s o pnv~dos,
distintos delos que justifican el acto, su causa yobjeto (art. 7 , me, f) pnmer
prrafo). .
El carcter encubierto aque serefiere laley no excluy~, por ~upuesto, la
rohibicin -que debemos considerar obvia- deperseguir manifiestamente
~tros fines que los normativamente fijados para el acto.
Por otra parte, advirtamos que laley prohbe, incluso, el accion~~inspi-
rado enun finpblico diverso del que determina en cada cas.ol~~mIsIn ~el
acto, estableciendo as una veda auna eventual ntercambiablidad de fi-
nes" (732).
El final cual debe propender todo acto administrativo en tanto ~ctoesta-
tal es el bien comn, considerado no como una simple suma de mtere~es
individuales coincidentes, sino como conjun~o. de condiciones ~e lavida
social que hacen posible a asociaciones eindividuos el logro mas pleno y
ms fcil de su propia perfeccin (733).
Laatribucin de potestades que el ordenamiento contiene en favor.de
los rganos administrativos es formulada en razn ~e~n fi~,cuy~ef~ctIva
concrecin debe vertebrar todo el accionar delaadministracin pblica,
Esagenrica tlesis de bien comn semanifiesta, no ??stante, por me-
dio de exigencias particulares que configuran el fin esp.ecIfIco de cad~acto,
deacuerdo con el bien jurdicamente protegido por el SIstema normativo en
el que seencauce (734).
Encoherencia con esta ltimaidea sepuede indicar el fallo delaC.S,J .N.
en el que se exige que lacompetencia para determinar el precio .del~scon-
trataciones que celebre el Estado debe ejercitarse conforme alafinalidad en
(732) Esta circunstancia adquiere particular signifi~acin e~el ~aso de larevocaci~n
por oportunidad, mrito o conveniencia. En ella, el iI~teres que laJ ustifica debe ser del mis.:
mo orden y naturaleza que el exigido para la emanacin del ~cto arevocar (ALESSI, R,J~t1
tuciones de derecho administrativo, op. ct., t. 1,p. 352). Como dice PREZCOR:rns,en matena ~e
finalidad no hay dscreconalidad, en "La finalidad como elemento esencial del acto admi-
nistrativo y la desviacin de poder", en Acto Administrativo ..., J ornadas, ~. 9~.
(733) Constitucin Pastoral sobre la Iglesia en el mundo actual, en Constz~lOnes. Decretos.
Declaraciones del Concilio Vaticano JJ, Madrid, Catlica (B.A.C.), 1966. H~s:nalado el maestro
n"OBRITOque si lopropio de ser libre es el ser causa deSImismo, no sepuede
uruguayo lVUUW\1V , '1 1b' in (la
predicar tal atributo del Estado, porque l no existe para SI, so o es'para e .e~ ca"!,u "
cursiva nos pertenece) (en obra colectiva "De laju~ticia de locontencosoadmnistrativo ,en
Anuario de derecho administrativo, t. VIII, Montevideo, FCU, 2000, p. 85. .
(734) LaC.N.C.A.F. (salaN, 12/02/85, "Cabulli.Vctor", J .A., 1986-lII-736.) ha sostenido
que todo acto administrativo, sea en ejercicio de faculta.des prep?n~erantement.e re?l~das
o discrecionales, debe dictarse con miras asatisfacer u~inters publico,'y que ~I eJ er~lclO de
las facultades de organizacin del aparato administratlv~ recla~a laeXls~encla de circuns-
tancias justificantes, fin pblico adecuado yausencia de mequ~dad I?amfiest~, por lo que,
consecuentemente, incumplen tal exigencia los actos admmlstratl,~os desvlad~s ~~I fin
propio con que laley atribuye al rgano lapotestad (Sala IV,3/.07/86, .Puer~a, P~u~ma ,J A,
1988- 1-595). Tambin sehizo referencia al requisito de lanaldad de mteres pblico de los
actos administrativos en (Sala Il, 20/12/90, "Astilleros Alianza SA").
206 J ULIO RODOLFO COMADIRA
mira ala cual ellafueatribuida, lacual, en esecaso, escontratar al precio ms
conveniente yrazonable (735).
Dentro del requisito en examen, laley exigeque las medidas que el acto
involucre -es decir, su objeto- sean proporcionalmente adecuadas a su
finalidad (art. 7, ltimo prrafo, in fine) (736).
Si bien cornoense Fiorini (737) larazonabilidad no proviene, en rigor,
delaley, sino que es inherente alajuridicidad que sustenta laaplicacin de
toda norma, cabe sostener que, con esta clusula, laley recoge, especfica-
mente, para el acto administrativo, lagaranta derazonabilidad cuyo sustento
genrico deviene delos arts. 28 y33 delaConstitucin Nacional (738), por lo
cual se puede afirmar, con Marenhoff que lo irrazonable es, por tanto, in-
constitucional (739).
Linares, por suparte, seal que el patrn oestndar axiolgico derazo-
nabilidad eslavariante sustantiva del "debido proceso legal" (740);yste es,
asu vez, una garanta constitucional innominada de que todo acto estatal
-ley, sentencia oacto administrativo- debe ser resultado deun conjunto de
procedimientos que hay que cumplir no slo para que l sea formalmente
vlido (aspecto adjetivo del debido proceso), sino tambin para que secon-
sagre una debida justicia (aspecto sustantivo del debido proceso) (741).
Gordillo afirma que lafalta de proporcionalidad, como especie de irra-
zonabilidad, puede referirse alarelacin entre los medios que el acto adop-
ta y los fines que persigue la ley que le dio al administrador las facultades
que ejerce en el caso, oal vnculo entre loshechos que determinan el acto (su
causa) ylo que ste dispone (742).
Sinembargo, entendida como laplantea laley-esto escomo exigencia
deproporcionalidad entre el objeto del acto ysufin- fueconsagrada en su
momento por laCorte Suprema deJ usticia delaNacin ylaProcuracin del
Tesoro delaNacin, yel mismo alcance ledio el AltoTribunal, al control que
habilita laley 23.098 (743).
(735) C.S'.N., 17/02/98, "S.A. Organizacin Coordinadora Argentina", Fallos: 321:174,
op. cit.
(736) BARRAsostiene que hace tambin al elemento finalidad (porque as loha decidido
el legislador argentino, aunque podra ser considerado como un elemento autnomo) la
proporcionalidad, sealando que ste es tambin un elemento clave en el anlisis de la
validez del acto discrecional (BARRA, RODOLFO, Actos reglados ydiscrecionales. Su problemtica
ycontrol en Procedimiento administrativo, Ponencias del N encuentro hispano-argentino,
op. cit., p. 27 Y sigtes., esp. p. 37.).
(737) FIORlNI, BARTOLOM, La voluntad de los agentes en los actos administrativos, L.L., 154-
1069. LaCmara Federal de Mar del Plata ha decidido que el principio de razonabilidad,
dato esencial de laactividad administrativa, concurre para formar criterios de apreciacin
sobre el mrito del acto, y que la irrazonabilidad constituye un vicio en el objeto de aqul
(CFed. Mar del Plata, 27/11/97, "Cpriano").
(738) LINARES, lUANE, Razonabilidad de las leyes, op. ct., ps. 159/163.
(739) MARrENHoFF, M., El exceso de punicin como vicio del acto jurdico de derecho pbli-
co, L.L., 1989-E, 963.
(740) LINARES, J . E, Razonabilidad de las leyes, op. cit., ps. 12/13.
(741) LINARES, J . E, Razonabilidad, op. ct., ps.11 Y 12.
(742) GORDlLLO,A.,Tratado, op. cit., t.3,VIII-141l5.
(743) C.S.I.N., 28/12/60, "Sindicato Argentino de msicos", Fallos: 248:800; 3/12/85,
"Granada", Fallos: 307:2284 yJ .A.,1985-IV-607 (op. cit.); Dictmenes: 102:226 (pta. 11I).
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS 207
Esta parece ser la buena doctrina, porque los casos con que Gordillo
explica ladesproporcin entre loshechos que generan el acto ysucontenido
-falta de saludo de un agente a su superior, reprimida con una sancin
expulsiva- u otros similares, no evidencian sino lafalta de adecuacin ra-
zonable entre el contenido del acto y los fines que debieron sustentar-
lo (744).
El examen del requisito de la razonabilidad cobra especial relevancia
respecto de los actos administrativos emitidos en ejercicio de facultades
discrecionales, es decir, en los casos enlos que una norma confiere libertad
de eleccin a la Administracin para que sta, dentro de los lmites que
imponen los principios generales del derecho, determine cundo actuar, si
lohar ono y, en su caso, con qu contenido (745).
Enesesentido, laCorte Suprema hadicho que tratndose deactos admi-
nistrativos dictados en ejercicio de facultades dscreconales ello no obsta a .
que severifique si, dentro las opciones posibles abiertas alapotestad discre-
cional del Poder Ejecutivo, el ejercicio detal potestad devino en el dictado de
un acto viciado dearbitrariedad. El control judicial delosactos denominados
tradicionalmente discrecionales odepura administracin encuentra su m-
bito, seal el Alto Tribunal, por un lado, en los elementos reglados de la
decisin -esencialmente, competencia, forma, causa yfinalidad- ypor otro
en el examen delarazonabilidad, lacual, junto con lalegalidad, compone el
valor legitimidad como dato categorizador detodo acto del Estado (746).
Es, pues, en el marco los principios generales del derecho -en los cu-
les seinscribe indudablemente laexigencia del actuar razonable delaAdmi-
nistracin- donde lalibertad electiva enlaque ladscreconaldad consiste
secoloca efectivamente de cara alajuridicidad.
Por lo tanto, si la actuacin administrativa debe ser racional yjusta, la
circunstancia de que laAdministracin obre en ejercicio de facultades dis-
crecionales no constituye justificativo desuconducta arbitraria (747).
(744) Desde esta perspectiva, entonces, lafalta de proporcionalidad entre el no saludo
-causa del acto- yla expulsin -objeto de este- deriva, en rigor, de lafalta deproporcio-
nalidad que significa reprimir una infraccin ostensiblemente leve con una sancin que por
su ndole depurativa tiene, sin duda, una finalidad inspiradora dirigida areprimir compor-
tamientos graves. Sobre el exceso de punicin en sede administrativa y lairrazonabilidad,
ver COMADIRA, Derecho Administrattuo, op. ct., p. 73Ysigtes.
(745) Sobre ladscreconaldad, ampliar en COMADIRA, La actividad discrecional de la Ad-
ministracin Pblica, artoct., Ver tambin, GuSMAN, ALFREDo, Fronteras del poder discrecional,
enL.L., Crdoba, 2002
(746) C.S.I.N., 25/11/97, "Sol, Roberto", Fallos: 320:2509, vernota deJ UANC. CAssAGNE, en
Suplemento de Derecho Administrativo de El Derecho, 16/07/98. LaCorte ha expresado, asi-
mismo, que larazonabilidad con que laadministracin ejerce dicha facultad es el principio
que otorga validez alos actos delos rganos del Estado yque permite alosjueces, ante planteas
concretos de la parte interesada, verificar el cumplimiento de dicha exigencia (C.S.I.N.,
27/02/90, "Duclo S.A.", Fallos: 313:153. yenJ .A., 1991-1-26), sin que ello implique violacin
del principio de divisin de poderes (CFedMendoza, sala A, 19/04/96, "Collado Cattani").
(747) C.N.C.A.E, sala 11,24/10/91, "Organizacin de Proteccin Industrial S.A. c/ Gas
del Estado"; sala 11,27/02/92, "Baya Srnpson": sala III, 17/09/84, "Hughes Tool Cornpany
208
J ULIO RODOLFO COMADIRA
Y,si bien es cierto que todo acto administrativo goza de presuncin de
legitimidad (748), ello esas entanto est debidamente motivado, no bastan-
do, pues, lamera invocacin defacultades discrecionales, dado queaun aceptn-
dolas, no cabe admitir que ellassean ejercidas en forma contraria alaley (749).
Ha sostenido tambin laC.N.C.A.R, que las atribuciones del rgano ju-
risdiccional, respecto de la revisin de actos administrativos dictados en
ejercicio defacultades de aquella especie, quedan limitadas al control desu
legitimidad o desu razonabilidad; por loque el acto slo podra ser anulado
cuando fuere ilegal o manifiestamente arbitrario (750), no pudiendo, el tri-
bunal, sustituir la decisin administrativa con base en la distinta opinin
que l pudiera sustentar sobre apreciaciones fcticas o consideraciones de
oportunidad, mrito oconveniencia (751).
Por lo tanto, el ejercicio de facultades discrecionales de la administra-
cin no se encuentra fuera del conocimiento de los tribunales, ya que tal
conclusin violara el principio delegalidad delaadministracin yel arto100
delaConstitucin Nacional (752).
LaP.T.N.ha expresado (753), que si bien escapa asu competencia expe-
dirse sobre la oportunidad o conveniencia de las decisiones adoptadas en
materia delallamada "discreconaldad tcnica", mbito en el que lalibertad
del administrador es amplia y no es discutible su opcin por determinado
criterio, las medidas que en ejercicio de esa potestad discrecional se adop-
ten, no podrn quedar exentas del sello de razonabilidad para evitar caer en
laarbitrariedad (754).
Explic, en ese sentido, que lafacultad discrecional es laque se ejecuta
sin sujecin acriterios onormas trazadas de antemano porque precisamen-
te laoportunidad o conveniencia de apreciar los motivos se deja librada al
S.A.C.l.F.l.", op. cit.; sala IV;23/07/91, "Rey, Alfredo". Discrecionalidad no es sinnimo de
arbitrariedad porque es precisamente larazonabilidad con que se ejercen las atribuciones
lo que otorga validez alos actos estatales (Sala IV;17/07/92, "Instituto Federico Lacroze"),
(748) Ver, infra, comentario art.12.
(749) C.N.C.AE, sala v; 11108/92, "Santero" Como ha expresado ToMSRAMNFERNNDEZ,
lahistoria del progresivo hallazgo de tcnicas de control del poder discrecional de laadmi-
nistracin es la historia misma de lajurisdiccin contenciosa administrativa y del propio
derecho administrativo en su conjunto (FERNNDEZ, ToMsRAMN, Arbitrariedad ydiscre-
cionalidad, Madrid, Civltas, 1991, p. 26.
(750) C.N.C.A.F., sala rv 17/10/89, "De Benedetts, Pedro Pablo" (J A, 1992-V; sntess),
confr., en el mismo sentido, sala Iv; 21/11/89, "J os Luis del Popolo": 15/10/91, "Mansilla"
(J A, 1992-V; Sntesis); 3110/91, "Pereyra, J uan Carlos", 15110/91, "Sapag Roque" (J A, 1995-
v; Sntesis); sala III, 28/09/93, "Capoblanco, Hctor". CONSUELOSARRIA, acepta lafiscalizacin
judicial de laoportunidad yconveniencia delas decisiones discrecionales, aun cuando excluye
el poder sustitutivo del juez ycircunscribe el control al encuadre del ejercicio de ladiscrecionali-
dad en el marco de los principios generales del derecho, "Ladiscrecionalidad administrativa',
en obra colectiva, EIDerechoAdministrativo en Latinoamrica, Bogot, 1986, p. 202.
(751) C.N.C.A.F., sala U, 24/10/91, "Organizacin de proteccin industrial S.A.".
(752) C.N.C.A.F., sala Iv; 20/11/91, "Adragna de Bosch".
(753) Dictmenes: 134:371 (pto. UU); Dictmenes: 182:170 (pto. III yIV). Las medidas
que se adopten en ejercicio de actividades discrecionales deben ser, para evitar caer en la
arbitrariedad, razonables y ajustadas alos elementos dejuicio obran tes en las actuaciones,
Dictmenes: 191:25 (pto. U. 2).
(754) Dictmenes: 162:236 (pta. U1.2).
ARTS. 7 y 8 PROCEDIMIENTOS ADMINiSTRATIVOS 209
Poder Administrador, por entenderse que si se le reglara esa actividad, la
accin administrativa podra resultar ineficaz, impropia o inconveniente,
elloas, siempre que su accionar respete loslmites impuestos por larazona-
bilidad y labuena fe(755).
Por eso, el citado rgano asesor pudo afirmar que el concepto derazona-
bilidad, lejos de definirse como un criterio meramente personal y subjetivo
de laautoridad que dicta el acto administrativo, sedebe caracterizar como
una motivacin coherente con los principios generales del derecho y los
propios del derecho administrativo (756); habiendo expresado asimismo
que el acto administrativo esarreglado aDerecho cuando tiene fundamento
de legalidad y, al propio tiempo, de razonabilidad (757).
Yha sostenido tambin que larazonabilidad limita laactividad adminis-
trativa discrecional de una forma ms o menos elstica, vaga o imprecisa,
necesitada deuna investigacin dehecho en cada caso concreto, por loque
una decisin administrativa esirrazonable cuando falla en su fundamenta-
cin, ono guarda una proporcin adecuada entre losmedios empleados yel
fin delas normas que seaplican (758).
La discrecionalidad tiene, pues, insoslayables lmites jurdicos (759) y
resulta impensable en laactualidad concebir porcin alguna delaactividad
administrativa que pueda estar fuera opor encima del orden jurdico. Siendo
as, ladeterminacin de si esos lmites han sido ono violados exige, necesa-
riamente, el control judicial tambin de laparte discrecional del acto (760)
cuando latrasgresin pueda implicar perjuicios para el particular.
Por eso, Maral pudo decir, con acierto (761), que el desarrollo del dere-
cho administrativo durante el siglo XXse identifica en gran medida con el
progreso del control jurisdiccional sobre las facultades discrecionales (762).
(755) Dictmenes: 231:249.
(756) Dictmenes: 217: 115.
(757) Dictmenes: 229:159y231:338. Enrelacin con el derecho chileno, ROlANDOPANTOJ A
BAUZA, puntualiza que asu juicio el enjuiciamiento judicial de los actos de laAdministracin
Pblica permite encuadrar astos en el marco delarazonabilidad, ms alldellegalismo forma-
lista, impuesto por lajurisprudencia administrativa. (El derecho administrativo, clasicismo y
modernidad, Santiago de Chile, Ed. J urdica deChile, 1994, p. 243Ysigtes., esp. p. 249, lavincu-
lacin entre legalidad yrazonabilidad sepuede constatar, tambin en J uREZFREITAS, Ocontrole
dos atas administrativos eos principios fundamentales, Sao Pablo, Malheiros, 1997, p. 60ysigtes.
(758) Dictmenes: 217:115.
(759) FIORINI, B., Que esel Contencioso, op. cit., "...el ejercicio de laactividad discrecional
est, entonces, limitado portodas las consecuencias jurdicas de lalegalidad administrativa
ypor el fin especial de la ley..."(p. 35). Es asimismo interesante recordar que si bien BIELSA
afirm como principio laimprocedencia del "recurso contencioso administrativo", contra los
actos discrecionales, opuso como lmite alo que llam ladiscrecionalidad en sentido "mate-
rial" -referida al "fondo" de ladecisin-la valla de laarbitrariedad pues sta, deca, "est
vedada alaautoridad administrativa (ya toda autoridad)". BIELSA, RAFAEL, Sobre lo conten-
cioso administrativo, BuenosAires, Depalma, 1954, p. 59.
(760) GORDILLO, A., Tratado ... , op. cit., t. 1, X, 26 Y sigtes. Vase, sobre el control de los
actos discrecionales, el interesante estudio deJ UREZFREITAS, Cap. 8, Estudos de Diritto Admi-
nistrativo, Sao Pablo, Malheiros, 1997.
(761) MAlRAL, H., Controiiudicu de la Administracin Pblica, op. cit., vol. U,p. 648
(762) Sepuede ver, sobre este punto, el tradicional estudio de GARcIADEENTERRIA, E., La
lucha contra las inmunidades del poder ..., op. cit., p. 23). En l, recogiendo una aportacin de
J ULIO RODOLFO COMADIRA ARTS. 7 y 8 210
6.1.7. Forma
Respecto, finalmente, delaforma, debe decirse que ellaesel modo por me-
diodel cual seexterioriza ladeclaracin en9ue consiste el acto administrativo.
Desde ese punto devista, todo acto administrativo es, necesariamente,
formal, porque si ladeclaracin no seproduce, no existe, tcnicamente, acto
administrativo.
Una cuestin diferente esladesi el principio aseguir en lamateria esel
delalibertad formal, o, por el contrario, el delaforma predeterminada.
Segn laL.N.P.A.el principio es que el acto debe manifestarse expresa-
mente ypor escrito (763), indicando el lugar ylafecha en que selodicta ycon
lafirma delaautoridad emisora. Sloexcepcionalmente, ysi las circunstan-
cias lo permiten, sepuede emplear una forma distinta (art. 8) (764).
Sobre este punto, laC.N.C.C.F.hadescartado como forma legal demani-
festacin devoluntad deuna empresa estatal aun fax enviado por esta lti-
maaotra firma, argumentando, entre otros fundamentos, que aqulla condi-
cion su compromiso alaexpresin por escrito de su voluntad, acorde con
laregla general que prev el art. 8(765).
laciencia jurdica alemana GARCfADEENTERRfA propuso yalalimitacin resultante de los "con-
ceptos jurdicos indeterminados". los cuales. frente alopropio de ladiscrecionalidad -plu-
ralidad de situaciones justas posibles- plantean. precisamente, "una unidad de solucin
justa en laaplicacin del concepto auna circunstancia concreta". p. 35. Entre nosotros. CAR-
LOSGRECCOadvirti. por su lado. los importantes inconvenientes de orden prctico que. asu
juicio. puede presentar ladiferencia terica inobjetable entre discrecionalidad y conceptos
jurdicos indeterminados (La doctrina de los conceptos jurdicos ylafiscalizacin judicial de la
actividad administratiua, L.L.. 1980-0. 1306).
(763) EI14 de diciembre del ao 2001 se public en el Boletn Oficial laley25.506 que
reconoce el empleo de lafirma electrnica yde lafirma digital yde su eficacia jurdica. en las
condiciones que ella determina (art. l). El artculo 29fijacomo Autoridad deAplicacin ala
J efatura de Gabinete de Ministros ysu artculo 49 prev lareglamentacin por el Poder Eje-
cutivo dentro de los 180das de su publicacin. En su Captulo XI. referido alas Disposicio-
nes Complementarias. contempla lautilizacin por el Estado Nacional en su mbito interno
yen relacin con los administrados. delas tecnologas yprevisiones de laley de acuerdo con
las condiciones que se establezcan reglamentariamente en cada uno de los poderes (art,
47). El articulo 48 contempla. por su lado. en su primer prrafo. que el Estado Nacional debe
promover en las jurisdicciones y entidades comprendidas en el artculo 8 de laley 24.156.
el uso masivo de lafirma digital de tal forma que posibilite el trmite de los expedientes por
vas simultneas. bsquedas automticas de lainformacin y seguimiento y control por
parte del interesado. propendiendo alaprogresiva "despapelzacin", Y el segundo prrafo
de la misma disposicin precepta que en un plazo mximo de cinco aos apartir de la
vigencia de laley se aplicar latecnologa defirma digital alatotalidad delas leyes. decretos.
decisiones administrativas. resoluciones y sentencias emanados de las jurisdicciones y
entidades comprendidas en el artculo 8 delaley 24.156. Un breve comentario de esta norma
sepuede haIlar en GORDILLO. A."La condicin instrumental del acto". en Acto Administrati-
vo... J ornadas ...op. cit .p. 201 Y sigtes.
(764) Respecto de los "actos administrativos verbales". laCN.CAE. salalIl (4111186. "Allen-
de".op. cit.), losha admitido. al sostener que una orden verbal del Ministro deJ usticia. no por ello
dej de ser un acto administrativo. sobre cuya existencia yfecha de notificacin no sepresentan
dudas por haberse dictado por el propio demandante un acto escrito que ledio cumplimien-
to. Tambin asign relevancia aun acto verbal laP.T.N. en Dictmenes 113:248. (op. cit.)
(765) C.N.C.C.E. sala 1.30/04/98. "Paralelo 40 S.A..
ARTS. 7 y 8 PR.OCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
211
Desde el punto devista doctrinal, seha indicado que el trmino "forma"
puede ser empleado en un sentido estricto o amplio (766).
El tratamiento delaforma con un criterio conceptual estricto, esel acogi-
do por laL.N.P.A.en su artculo 8. Conforme con este temperamento, forma
es el conjunto derequisitos que hay que cumplir en el momento de emisin
del acto administrativo, con el fin de instrumentar vlidamente la declara-
cin en que l consiste (767).
Para otra corriente doctrinal, laforma comprende, en cambio, adems de
los requisitos a observar para la declaracin. las form~idades o se.rie de
recaudos de ndole formar que resulta necesario cumphr antes del dictado
del acto e, incluso, despus, para que l adquiera eficacia (768).
Esta distincin tiene inters legislativo, porque como sever cuando se
estudien las causales de invalidez del acto, una de ellas deriva, precisamen-
te, de laviolacin de las formas esenciales (art. 14, inc. b),
As. si seledaal trmino "forma" el mismo alcance restringido con que se
loemplea en el artculo 8, excluyendo, por ende, desucontenido elementos
esenciales como el procedimiento (art. 7, inciso d) ylamotivacin (art. 7,
inc. e). cabra concluir en que la afectacin de stos no fuevalorada por la
norma como circunstancia determinante de lainvalidez del acto.
Estaconclusin sera, ciertamente, disvaliosa, motivo por el cual ms all
deladeficiencia tcnica que laleyrefleja en este aspecto, seimpone conside-
rar recogido por el artculo 14, inciso b, el sentido amplio deforma. Lanecesi-
dad de asegurar el adecuado cumplimiento de todas las "formas esenciales",
mediante lapertinente imputacin deinvalidez asuinobservancia, sedebe a
ladoble funcin que ellas cumplen en el derecho administrativo.
El contenido tuitivo que las formas tienen en el derecho privado, dirigi-
do alaproteccin delaseguridad jurdica ylaceleridad del trfico, adquiere,
en efecto, significacin diversa en el mbito administrativo.
Enste, lasformas apuntan, por un lado, alaproteccin delos derechos e
intereses de los administrados, y, por otro, al aseguramiento de laadecuado
gestin del inters pblico, en su doble vertiente deceleridad yeficacia (769).
De todos modos no es ocioso puntualizar que respecto de los particula-
res, el incumplimiento de las formas no esenciales que sea subsanable con
posterioridad est dispensado legislativamente (art. l, inc. c) delaL.N.P.A.),Y
(766) MARIENHOFF, M., Tratado .., op. cit., t. Il, p. 305.
(767) FIORINI. B., Derecho Administrativo. op. cit .t. 1,ps.428/429; SAYAGUS LAso, E., Tra-
tado de derecho. op. cit., t. 1,p. 458. .
(768) CAsSAGNE,J . C., Derecho administrativo, op. cit., t. Il, p. 143; DIEZ,M., Derecho admi-
nistrativo, op. ct., t. Il, 2" ed., p. 255; MARIENHOFF, M., Tratado, op. cit., t. Il, ps. 305/306. Un
criterio amplio de "forma" se desprende tambin del fallo de laCorte Suprema recado enla
causa "Sudamericana de Intercambio" (Fallos: 306:1138).
(769) MARIENHOFF, M., Tratado, t. II, p. 309. Un estudio en el que se resalta el doble papel
tuitivo de las formas en el derecho pblico, como garanta de los administrados y del recto
actuar administrativo ha sido realizado por MONTOROPUElITO, M., Teora de laforma de los actos
jurdicos en el derecho pblico, op. cit., p. 34 ysigtes.
212 J ULIO RODOLFO COMADIRA
seha interpretado incluso que laposibilidad de lasubsanacin puede exten-
derse alasformas esenciales. cuando ello no importe un perjuicio para terce-
ros (770).
6.1. 7.1. Forma ysilencio
Como se expondr al comentar el arto 10. la ley se ha orientado en las
aguas del sistema de la"denuncia de lamora". siendo distinto. en cambio. el
sistema imperante para los recursos. porque en ste. es posible suponer la
denegatoria tcita. sin requerir pronto despacho. (R.L.N.P.A..arts, 87; 91y98).
6.1.7.2. Forma y publicidad (sobre el punto ampliar infra, comentario al
articulo 11)
Una delas notas esenciales para caracterizar al acto administrativo radi-
ca en laproduccin de efectos jurdicos.
Tratndose deactos de alcance particular. dichos efectos slo segeneran
apartir delanotificacin al interesado (art. 11, prr. 10L.N.P.A.).entanto que
los actos dealcance general requieren. para producir efectos. supublicacin
(art. 11,prr. 10infine L.N.P.A.).
Ambos recaudos seincluyen en el genrico marco nominativo dela"pu-
blicidad".
Delo expuesto es posible desprender que sin publicidad -es decir. sin
notificacin opublicacin- no existen, tcnicamente. acto administrativo ni
acto de alcance general, pues sin ella no se producen los efectos jurdicos
que les son propios.
LaP.T.N.ha dicho que los actos administrativos no notificados regular-
mente carecen de ejecutoriedad y no corren los trminos para recurrir de
ellos. pudiendo ser revocados en cualquier momento por la autoridad que
los dict opor sus superiores sin incurrir en responsabilidad (771).
Ahora bien: Si laforma es el medio por el cual seexterioriza la declara-
cin constitutiva del acto administrativo. yste. asuvez. no existe jurdica-
mente sino despus de lanotificacin opublicacin. es coherente concluir
enque ambas -o, loque eslomismo. lapublicidad- integran aqulla como
requisito esencial de su vlida configuracin (772).
6.1. 7.3. Los actos tcitos
Para algunos autores. lavoluntad administrativa puede expresarse en
forma tcita. por medio del silencio. al cual yanos referiremos enel arto10.El
(770) Vese supra comentario art.l 0. pta. 2.4. einfra comentario alas artculos 14.15y 16
punto 2.6.
(771) Dictmenes: 232:122 ysu cita.
(772) CAsSAGNE. J . e..Derecho administrativo. op. cit., t. Il,p. 205. Sin embargo, en el co-
mentario al art. 11, veremos que lajurisprudencia ylos dictmenes de laP.I.N. se inclinan
por considerar alapublicidad un requisito de "eficacia" del acto.
A~TS. 7
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y 8
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PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS 213
silencio implica. en esta concepcin, un acto tcito de laAdministracin,
cuyo contenido positivo o negativo, respecto de lapretensin del adminis-
trado. depender de lanorma positiva que laregule (773)..
Sehan sealado eventuales efectos disvaliosos deesta concepcin en el
mbito contencioso-administrativo. locual severa enervado si seconside-
rase al silencio no como un "acto tcito", sino como un simple hecho jurdico
oficcin legal (774).Consideramos, sin embargo, que los efectos disvaliosos
atribuidos alaconcepcin del silencio como acto tcito no estn, necesaria-
mente. unidos aella. en tanto la norma positiva bien puede excluir atales
actos de las consecuencias procesales inherentes alos actos expresos.
Ms alldeestas consideraciones. cabe sealar que envirtud delarefor-
ma introducida por laley 25.344 al artculo 31 delaL.N.P.A.,el silencio dela
Administracin frente alos reclamos previos alademanda judicial no dis-
pensa al administrado delaobservancia del plazo decaducidad. como suce-
da hasta esa reforma, ya que ahora se exige que laaccin judicial. aun en
caso desilencio. sededuzca dentro del plazo contemplado por el artculo 25
de laley.
Por nuestra parte, y como antes dijimos. pensamos que los actos tcitos
slo se conciben apartir de actos expresos y como derivacin implcita de
efectos contenidos virtualmente en stos (ver supra artculo en comentario,
pta. 5.4.1.) (775). Desde este punto devista lamanifestacin tcita de lade-
claracin en que el acto consiste no seconcibe sino como un elemento im-
plcitamente contenido en el acto expreso (776).
LaP.T.N.hahecho referencia alos"actos tcitos". sosteniendo que si bien
es exacto que el arto8
0
de laley 19549 exige que el acto administrativo sea
"expreso" y "escrito" no es menos cierto que. con anterioridad alafecha en
que sta comenz aregir ytoda vez que no haba norma jurdica que dispu-
(773) MARlENHOFF, M., Tratado, op. cit., t. Il, p. 314 Y320; ESCaLA.H., Tratado general,
op. cit., p. 235.
(774) Muso z, GUIllERMO,Silencio de /aAdministracin yplazos de caducidad. BuenosAi-
res, Astrea, Ensayos jurdicos. N 27,1982, p. 26Ysigtes. DIEZconsidera al silencio como un
acto jurdico, Derecho .... op. cit., 2" ed. t. II, p. 266, sin embargo, ver laedicin anterior. donde
dice que lo considera un hecho jurdico (Derecho ... op. cit., t. II, p. 245). En el marco de laley
de demandas contra laNacin. GRAU.ARMANnO(Habilitacin de la instancia contencioso-ad-
ministrativa, LaPlata, Ed. Platense, 1971, p. 98) leatribuye al silencio lacondicin de "hecho
presupuesto" de admisibilidad de la demanda. TAWILsostena en este sentido, antes de la
reforma producida por laley 25.344, que el sistema argentino aparece como el ms adecua-
do en lo concerniente al cmputo del plazo para interponer laaccin contencioso-adminis-
trativa en tales supuestos. En efecto, nuestra ley 19.549 no impona, con toda lgica, plazo
alguno para lainterposicin de la accin (quedando sta sujeta exclusivamente al plazo de
prescripcin. art. 26) (TAWIL, G., Administracin ... op. cit., t. 1,p. 295). Ver, con relacin alas
deudas sujetas al rgimen de laley 23.982. el arto 27 de laley 24.447 (B. O. 30/12/94) -de
presupuesto general de laAdministracin Nacional para el ejercicio 1995- en el cual se
contempla un supuesto de denegacin tcita que seexcluye delaregulacin del artculo 26
ysupra comentario al artculo 1, punto 4.2.nota 373.
(775) GORDILLO, A.Tratado. t. 3. p.X-29/30.
(776) Vgr., el otorgamiento del permiso de uso de un bien del dominio pblico aun
particular implica larevocacin del permiso anteriormente otorgado aotro administrado
sobre el mismo bien.
214 J ULIO RODOLFO COMADIRA
ARTs. -o y 80
siera locontrario, el organismo asesor acept laexistencia del acto adminis-
trativo "tcito" o"implcito" cuando laconducta seguida por el rgano admi-
nistrativo competente para dictarlo permita, sin lugar a duda, inducir el
sentido de su decisin (777).
Sinembargo, en posterior dictamen se estableci que seimpone un cri-
terio restrictivo respecto de la admisin de laexistencia de actos tcitos de
manifestacin delavoluntad delaAdministracin, cuando dicha manifesta-
cin no resulta indubitable (778).
6.2. ACCIDENTALES
Adems de los elementos que -han sido analizados precedentemente,
cuya concurrencia condiciona laexistencia yvalidez del acto, hay otros que
pueden, o no, ser incluidos por laadministracin si ella cuenta con atribu-
ciones para ello, yque significan una ampliacin orestriccin de los efectos
jurdicos que el acto hubiera producido normalmente si aqullos no hubie-
ran sido insertados.
Lainclusin de elementos o clusulas accesorias o accidentales, como
los denomina parte de la doctrina (779), est referida, esencialmente, ala
actividad discrecional, puesto que en lareglada laeleccin entre opciones
conducentes alainclusin de una clusula de esa ndole, con posibilidades
igualmente vlidas, est descartada.
Por otra parte, los elementos "accidentales" slo pueden ser considera-
dos tales, yno esenciales, cuando ellos no sean inherentes al respectivo acto,
porque de ser as se tratara, en realidad, de elementos constitutivos del
objeto normal de ste (780). Los elementos tradicionalmente considerados
accidentales son: el trmino oplazo, lacondicin (781) yel modo.
6.2.l. Trmino oplazo
Esel lapso en el cual el acto comienza otermina de producir los efectos
jurdicos que leson propios.
(777) Dictmenes: 125:205 (pta. n.6.) ysus citas.
(778) Dictmenes: 198:230, (pta. Il), Ver, asimismo, MURATORIO, J ORGEl., Los actos admi-
nistrativos tcitos eimplcitos, en DerechoAdministrativo, obra colectiva en Homenaje al Pro-
fesor Miguel Marienhoff, op. cit., p. 663 Ysigtes.
(779) MAmENHOFF, M., Tratado, t. n, p. 354.
(780) Un interesante trabajo sobre lareal significacin que cabe atribuir alas clusulas
accesorias del acto, en su relacin con la"tipicidad" de ste, sepuede ver en GONZLEZMAiuJ 'lAS,
P., Una nueva perspectivajurdico-poltica para el estudio de las clusulas voluntarias del acto
administrativo, en Libro Homenaje al Profesor J os 1. ViIlar Palas, op. cit., p. 517 Y sigtes.
Consultar, asimismo, CAPUTII,CLAUDIA, "Las clusulas accidentales del acto administrativo",
enActoAdministrativo ..., J ornadas ..., op. cit., p.131 ysigtes.
(781) Respecto de lacual laP.T.N. ha sostenido que en derecho administrativo lacondi-
cin suspensiva es comn y, en lo que al terna serefiere, acept implcitamente, en el supues-
to de adjudicacin de una licitacin, laposibilidad de que sesometa un acto administrativo a
una condicin suspensiva (Dictmenes: 75:17). En cuanto alos efectos del cumplimiento de
lacondicin, seproducen de pleno derecho "por lo cual cualquier decisin que tienda acom-
probar el estado de cosas tendr carcter declarativo" (Dictmenes: 155:329, pta. III.2).
ARTs. 7
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y 8
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PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS 215
Enderecho administrativo, el cmputo debe hacerse conforme alas nor- .
mas de sta disciplina yslo en ausencia de principios que surjan del plexo
normativo especfico, cabe acudir alas disposiciones del cdigo civil (782).
6.2.2. Condicin
Constituye condicin todo acontecimiento futuro eincierto al cual sesu-
bordina el comienzo oel cese delaproduccin delosefectos jurdicos del acto.
El acontecimiento al cual sesubordina el nacimiento delos efectos cons-
tituye la condicin suspensiva; en cambio, aquel que determina el cese de
tales efectos configura lacondicin resolutoria.
Se ha discutido la admisibilidad de la condicin suspensiva en el acto
administrativo, habida cuenta de que si no hay efectos jurdicos, en rigor, no
hay tcnicamente acto administrativo (783).
Distinto es el caso de la condicin resolutoria, pues ella opera sobre el
contenido deun acto existente.
6.2.3. Modo
Eslacarga u obligacin que laAdministracin, en uso de sus facultades
discrecionales, puede imponerle al administrado, y cuyo incumplimiento
puede originar laaplicacin de lacaducidad.
6.2.4. Otros elementos accidentales. Admisibilidad
Sediscute en doctrina si son admisibles, como elementos accidentales
del acto administrativo, las clusulas dadas en llamar "reserva de revoca-
cin" y"derescate".
Un sector (784) las considera superfluas, pues tanto larevocacin como
el rescate, al ser medidas que sefundan en razones de inters pblico, pue-
den, siempre, ser empleadas por laAdministracin, independientemente de
su inclusin en el texto expreso del acto. Otros autores entienden, al contra-
rio, que dichas clusulas pueden ser utilizadas para precisar, en ciertos ca-
sos, los alcances de lapotestad revocatoria de laAdministracin (785).
(782) Verlo que decirnos supra comentario al art. 10,punto 3.1.
(783) MARIENHOFFobjeta la procedencia de la"condicin suspensiva" en los actos que
impliquen el ejercicio de facultades discrecionales, en cuanto tal situacin configurara un
supuesto de vicio en la "causa" o "motivo" del acto (MAmENHOFF,M., Tratado, op. cit., t. Il,
ps. 299, 355 Y358 Yremisiones all contenidas).
(784) MARIENHOFF, M., Tratado, t. Il, p. 359 Ysigtes. Sobre la figura del rescate, consultar
el estudio de OSVALDOPRITZ,que con ese ttulo se incluye en p. 243 Y sigtes., en Contratos
administrativos, J ornadas organizadas por la Universidad Austral, Facultad de Derecho,
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