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How to Develop a Pro-poor Land Policy

Comment laborer
une politique foncire pro-pauvres
Processus, Guide et Leons
Comment laborer
une politique foncire pro-pauvres
Processus, Guide et Leons
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politiques foncires pro pauvres pour
raliser la scurit des droits la terre pour tous
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(UN-HABITAT), 2007
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Ni les appellations employes ni la prsentation du contenu de la prsente publication
nimpliquent lexpression dune quelconque opinion de la part du Secrtariat de
lOrganisation des Nations Unies propos du statut juridique daucuns pays, territoire, ville
ou zone, ou de leurs autorits, ou concernant la dlimitation de leurs frontires ou limites,
ou concernant leur systme conomique ou niveau de dveloppement. Les analyses,
conclusions et recommandations du prsent document ne reftent pas ncessairement
lopinion du Programme des Nations Unies pour les tablissements Humains, du Conseil
dAdministration du Programme des Nations Unies pour les tablissements Humains ou
des ses tats Membres.
Remerciements
Le prsent guide a t rdig par Clarissa Augustinus, Chef de la Section Foncire, et Erika
Lind, charge de programme la Section Foncire de UN-HABITAT. Nos remerciements
en particulier Klaus Deininger, de la Banque mondiale, pour sa contribution technique,
et Paul Mundy pour son aide ditoriale.
La publication de cette plaquette a t fnance par le Gouvernement de Norvge.
HS/1005/08F
ISBN: 978-92-1-131985-9
Pour de plus amples renseignements:
Clarissa Augustinus Chef
Section Foncire
Programme des Nations Unies pour les tablissements Humains (UN-HABITAT)
B. P 30030
Nairobi 00100, Kenya
Courriel: clarissa.augustinus@unhabitat.org
Site Internet: http://www.unhabitat.org www.unhabitat.org
Comment laborer une politique foncire pro-pauvres
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Table des Matires
1. Introduction ...................................................................................................................... 3
1.1 Le choix dune politique favorable aux pauvres ................................................... 3
2. Politique contre technique .............................................................................................. 4
3. Chronologie du processus de politique foncire .......................................................... 5
4. Le lien entre produits et processus ................................................................................. 6
5. Faire face aux confits possibles ...................................................................................... 6
5.1 Une tentative dapproche ....................................................................................... 7
5.2 Etablir un programme daction ............................................................................ 9
5.3 Les groupes de travail spcialiss ....................................................................... 10
5.4 Lintgration du genre .......................................................................................... 10
5.5 Btir sur ce qui existe dj .................................................................................. 11
6. Laspect politique du processus et comment laborder ......................................... 12
7. Aborder les problmes techniques ............................................................................... 14
8. Informer et faire participer dans la dure ................................................................... 16
9. Accompagner approbation et mise en uvre ............................................................. 17
10. Le rle crucial des outils fonciers ................................................................................. 18
11. Dix lments majeurs du processus de politique foncire ........................................ 19
12. Lobjectif du Rseau Mondial dInstruments Fonciers ............................................... 22
12.1 Droits fonciers, archivage et enregistrement .................................................... 22
12.2 Rgimes dutilisation des sols ............................................................................. 22
12.3 Gestion, administration et information foncires ........................................... 22
12.4 Le droit foncier et son application ..................................................................... 23
12.5 Rcuprer les plus-values foncires ................................................................... 23
12.6 Questions transversales ....................................................................................... 23
Comment laborer une politique foncire pro-pauvres
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Comment laborer une politique foncire pro-pauvres
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1. Introduction
Llaboration de nouvelles politiques foncires peut prendre du temps et se heurter
bien des difcults. Cest dautant plus vrai lorsque ces politiques se veulent
favorables aux pauvres cest--dire dans le cas o elles cherchent corriger les
dsavantages dont soufrent gnralement les pauvres dans bien des domaines de
la politique foncire.
Le prsent guide propose des moyens daller de lavant. Bien quil sappuie sur
lexprience acquise dans divers pays dAsie et dAfrique, il ne sagit pourtant pas
dun livre de recettes; il seforce plutt de tracer les grandes lignes dun processus
que lon peut adapter en fonction de la situation de chaque pays et de laspect
particulier de la politique foncire que lon entend privilgier. Ce processus est
participatif par nature; il implique une large gamme de parties prenantes tous
les aspects de la politique foncire, y compris la socit civile et les pauvres eux-
mmes. De linclusion de toutes ces catgories va dpendre, pour les politiques
publiques en cause, leur caractre politiquement acceptable, techniquement
ralisable, favorable aux pauvres et pleinement applicable.
Le prsent guide est destin aux Ministres et aux principaux responsables des
politiques publiques en matire foncire ainsi quaux donateurs, professionnels,
consultants et ONG participant llaboration des politiques foncires.
1.1 Le choix dune politique favorable aux pauvres
Que signife favorable aux pauvres? Une approche favorable aux pauvres est celle
qui prend en compte tous ceux qui vivent dans la pauvret. Dans le cas des villes,
cela veut dire que lon traite sur un pied dgalit tous les habitants, y compris ceux
qui vivent dans les taudis ou bidonvilles, pour ce qui est de laccs au foncier et
aux services sy rapportant.
Dans beaucoup de pays, les politiques, lgislations et procdures foncires sont
pour la plupart dfavorables aux pauvres. Les pauvres restent pigs dans leur
condition, en partie du fait quils nont ni laccs , ni lusage de la terre dont ils ont
besoin pour semer et rcolter, construire des logements et installer des commerces.
Faute de scurit foncire, rien ne les incite investir dans la terre ou un terrain.
Bon nombre de procdures foncires comme lenregistrement dune parcelle ou
sa mutation au bnfce dun nouveau propritaire sont trop onreuses pour
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les pauvres. De ce fait, les citadins pauvres sont forcs de vivre dans des taudis
ou bidonvilles qui manquent de services aussi lmentaires que les gouts, leau
courante et llectricit. Dans les campagnes, les pauvres sont privs daccs aux
ptures, aux forts et leau. Ils nont en outre aucune raison de prvenir lrosion
ou dinvestir dans des systmes dirrigation pour leur terre.
Les femmes se trouvent tout particulirement dsavantages. Dans bien des
pays, il leur est impossible dtre propritaires ou lgataires de terrains ou de les
enregistrer en nom propre, en raison soit du systme juridique institutionnel,
soit de rgles non crites. Les femmes risquent davantage que les hommes dtre
expulses du foyer, et elles ont un accs moins facile tout ce qui relve de lautorit
publique, aux avocats et aux services oferts par le secteur priv.
Cest aussi le processus de formulation des politiques publiques qui est, en lui-
mme, intrinsquement dfavorable aux pauvres. Il est domin par les lites, les
responsables politiques, les intrts commerciaux, les propritaires et amnageurs
fonciers ainsi que par les experts tels que les avocats et les gomtres. Outre que
leur infuence politique est faible, les pauvres ne disposent pas des connaissances
ou ressources techniques qui leur permettraient de prendre part au dbat sur les
politiques publiques.
Il faut donc des politiques pro-pauvres pour surmonter ces obstacles. Pareilles
politiques devraient ofrir une gamme de droits fonciers adapts diverses
situations. Elles devraient garantir que les pauvres ont accs au foncier et aux
services qui sy rattachent, et des cots qui leur sont abordables. Ces politiques
devraient procurer la scurit foncire le minimum tant la protection contre
lviction arbitraire du foyer en ville comme en campagne. Les politiques pro-
pauvres devraient aussi viser corriger les injustices qui forcent tant de citadins
vivre dans des bidonvilles ou des taudis qui se concentrent sur une partie trs
rduite du domaine urbain.
2. Politique contre technique
Dans tous les pays, le foncier est lun des problmes politiques les plus sensibles.
Cest aussi un domaine trs complexe, dun point de vue tant technique que
juridique.
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Le foncier est li au clientlisme politique et aux intrts particuliers des
lites. Cest souvent une question explosive du point de vue politique, et
la source de nombreux confits potentiels ou rels.
Le foncier est aussi un domaine trs technique qui exige lintervention
dexperts qualifs familiers des complexits des procdures dans des
milieux historiques, culturels et conomiques qui ne sont pas simples.
Il est essentiel daborder les aspects tant politiques que techniques. Plusieurs pays
ont cherch conserver au processus un caractre purement politique; mais ils
ont d remettre leurs dispositifs plat et les reformuler pour prendre en compte
les contraintes techniques. Quelques pays au contraire ont essay de sen tenir
laspect purement technique du processus; ils ont ensuite prouv bien des
difcults pour faire appliquer et dployer sur le terrain les nouvelles lgislations
et mthodes.
Le prsent guide montre comment on peut surmonter ces difcults.
3. Chronologie du processus de rforme
La rforme des politiques foncires et des systmes dadministration foncire
ouvre toutes sortes de questions. Elle intresse de nombreux organismes au sein
du gouvernement, sans parler des autres parties prenantes. Attendez-vous ce que
le processus prenne au moins 10 15 ans. Voil qui exige donc un engagement
long terme et un niveau hirarchique lev de toutes les parties, comme les
pouvoirs publics, la socit civile, les propritaires fonciers, les experts et les
banques.
Etant donn cet horizon assez lointain, prfgurer les stratgies suivre dans le
court, le moyen et le long terme est une bonne ide. Assurez-vous que le budget
est sufsant : il devrait pourvoir non seulement au cot de la srie dateliers
propose dans le prsent guide, mais aussi toutes les activits connexes :
tudes, consultants, formation ainsi que la bonne administration du processus de
planifcation proprement dit.
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4. Le lien entre produits et processus
Il faut rfchir en termes la fois de produits (politiques publiques rviser,
projets de loi rdiger, systmes dinformation foncire, etc.) et de processus
(comment dgager les accords et compromis permettant de dboucher sur ces
produits). La politique publique parfaite, ou la solution technique parfaite, ne
servent rien si les diverses parties prenantes ny adhrent pas et celles-ci
risquent fort de les rejeter si elles nont pas particip au processus de mise au
point.
Gardez aussi lesprit que les 10 15 ans voulus pour la rforme en profondeur
du systme foncier reprsentent une priode bien longue en politique. Les
responsables politiques, comme aussi les autres parties prenantes, doivent pouvoir
montrer leurs soutiens, circonscriptions et partisans que les choses avancent.
Cela signife que le processus suscite un certain nombre de produits grandes
lignes de la politique propose, projets de loi, etc. de manire plus frquente.
Cela implique donc en retour que lon dcoupe le sujet en un certain nombre de
parties assez maniables pour tre mises en place dans des dlais raisonnables.
La ncessit dune feuille de route pour chacune des phases du processus
de politique foncire va donc simposer, y compris pour les divers chelons
territoriaux national, rgional et local. Il peut exister dnormes difrences au
sein dun seul pays dune province lautre, ou entre zones urbaines, agricoles
et sches. Il se peut trs bien quil ny ait pas de solution unique qui convienne
tout le monde. Il faudra peut-tre commencer les rformes dans une zone avant
de les appliquer dans les autres.
5. Faire face aux conits possibles
Que diverses catgories et organismes aient des points de vue difrents sur les
questions foncires, rien de plus naturel. Le processus de politique foncire se
propose prcisment de dgager un accord entre ces divers groupes. Mais tant
donn la nature politique des questions foncires, il serait surprenant que des
confits ne surviennent pas loccasion. Il est probable que quelquun, un
moment ou un autre, va claquer la porte en dclarant inacceptable ce qui est
propos.
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Il faut dont se prparer ce genre de situation. Il va falloir trouver les moyens de
maintenir la participation au processus des organisations et intrts les plus divers.
Et si certains claquent la porte, il va falloir voir comment on peut les ramener la
table de ngociation dune manire qui tienne compte de leur position mais sans
pour autant compromettre lintgrit du processus lui-mme.
5.1 Une tentative dapproche
Mettez en place une cellule de coordination et planifez tape par
tape le processus de politique foncire. Il vaut mieux que la cellule
ait ses locaux dans le ministre charg au premier chef du processus et
que le personnel qui lui est attach comprenne des reprsentants des
pouvoirs publics la comptence reconnue. Il appartient la cellule
de maintenir les liens avec les rseaux de parties prenantes et les
organismes dexperts pendant toute la dure du processus.
Recueillez les donnes de base concernant les systmes fonciers
existants et les problmes qui sy attachent. On peut cet gard procder
de diverses faons: valuation participative, changes avec les ONG et
les associations locales, relevs ou enqutes en bonne et due forme,
examen des donnes secondaires et auditions publiques. Analysez les
lments ainsi recueillis, de prfrence avec ceux qui appliquent ces
systmes ou sont afects par eux. Rdigez ensuite quelques fches
brves dcrivant la nature de chaque problme, rsumant les diverses
positions et les changements apporter, et en traant des grandes lignes
qui pourraient dboucher sur la mise au point de nouvelles politiques.
Selon toute vraisemblance, il faudra revoir constamment ces grandes
lignes, puisquelles vont faire lobjet dune rfexion continue chez les
uns et les autres.
Prvoyez une srie dateliers. Les ateliers permettent aux parties
prenantes les plus varies de dbattre de la mise au point de
politiques publiques et dy contribuer. Les parties prenantes doivent
tre en mesure dexposer leur point de vue, dapporter des lments
dinformation concernant les systmes existants, dinventorier les
problmes et les solutions possibles, de planifer le processus de mise
au point de nouvelles politiques et de ngocier les points de dtail. Un
sminaire unique ne saurait sufre: il en faut toute une srie, tale sur
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une longue priode peut-tre aux chelons national, rgional et local.
Il nest pas indispensable davoir un programme trs prcis ds le dbut;
il suft davoir une ide de la manire dont chaque atelier va contribuer
au processus national dlaboration de la politique foncire. Ajustez le
processus au fl du temps et selon les besoins.
Assurez-vous que toutes les parties prenantes sont reprsentes
aux ateliers, et en particulier celles qui ont assez dinfuence politique
pour empcher le processus de parvenir bonne fn. Les principales
parties prenantes sont les pouvoirs publics aux chelons national,
provincial/rgional et local), les professionnels du foncier, la socit
civile et les chercheurs. Invitez en plus ceux qui sont intresss par le
sujet de chaque atelier particulier. Assurez-vous que vous invitez toutes
les principales parties prenantes et ne ngligez pas la socit civile au
prtexte que cela vous vitera les disputes. Ladhsion des participants
est dune importance primordiale; vous devez donc ds le dbut leur
prsenter le processus envisag, et y intgrer leurs ides.
Commencez par la politique. Le/s premier/s atelier/s devrai/ent tre
loccasion de prsenter les positions politiques respectives et dobtenir
une adhsion au processus en toute confance. Tant que cela ne sera
pas fait, les participants auront du mal se concentrer sur les aspects
techniques. Ne vous concentrez pourtant pas exclusivement sur les
questions politiques; les premiers ateliers devraient porter aussi sur
quelques aspects techniques afn de dvelopper les capacits. On
pourra toujours revenir aux questions politiques ultrieurement dans le
processus si besoin est. Cela pourra tre fonction du calendrier lectoral
ou dautres vnements politiques propres au pays. Soyez toujours bien
conscient des sensibilits politiques et prt la conciliation.
Passez ensuite aux questions techniques. Une fois obtenue ladhsion
politique, passez au dbat sur les sujets techniques. Il appartient aux
ateliers de cerner les problmes de dtail qui se posent, et de le faire
dun commun accord, avant de saccorder sur les solutions. Continuez
faire venir toutes les parties prenantes aux ateliers. Comme cela, tout
le monde se sent impliqu.
Mettez au point un programme daction. Quand les dbats techniques
sont srieusement engags, on peut mettre au point un programme
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daction bien structur. Cela devrait prendre la forme dune feuille
de route visant un ensemble de buts bien dfnis autrement dit, des
projets de politiques publiques prts tre prsents aux responsables
politiques. La feuille de route doit aborder les questions politiques et
techniques. Le budget doit tre raliste.
5.2 Etablir un programme daction
Les activits suivantes pourront tre inscrites au programme daction:
Des ateliers sur des sujets bien dfnis, aux chelons national, rgional/
provincial et local
Des voyages dtudes et lvaluation des systmes en vigueur dans
dautres pays
Des tudes sur des sujets particuliers
Des prsentations de bonnes pratiques
Consultations du public et dbats dans les media dinformation
Des activits destines former des alliances politiques
Lamlioration du modle propos
Des enqutes auprs dutilisateurs et des valuations participatives
Des valuations institutionnelles et juridiques.
Mettez en place des groupes de travail sur des thmes bien dfnis. Il
peut tre plus facile de trouver des solutions aux problmes au sein dun
petit groupe plutt qu loccasion dun atelier au public largi. Classez
les difrents problmes par sujet avant de les aborder (voir Encadr).
Les groupes de travail savrent aussi utiles pour garantir un dbat
constructif et honnte. Par exemple, si les ONG veulent la gratuit des
services fonciers, les techniciens pourront leur expliquer pourquoi ce
nest pas possible. Et si les techniciens vantent les mrites du systme
en place en expliquant que tout ce quil leur faut ce sont des ressources
supplmentaires et non une rforme de grande ampleur, les ONG
pourront montrer que le service existant ne fonctionne pas bien.
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5.3 Les groupes de travail spcialiss
Les groupes de travail sont une bonne faon de concentrer les dbats sur des dtails
quil est difcile daborder en sance plnire.
Envisagez dorganiser des groupes de travail sur les sujets suivants :
Les questions relatives aux rformes institutionnelles
Les systmes et normes techniques: levs de gomtres et gestion
de linformation
Information, communication et difusion
Lducation et le renforcement des capacits
Les questions juridiques, y compris rgimes detransferts et archives
fonciers.
Maintenez une certaine diversit au sein des groupes de travail : conviez-y des
utilisateurs et des responsables politiques ainsi que des experts techniques. Dsignez
des prsident(e)s neutres (impartiaux) pour orienter les dbats. Que chaque groupe
dsigne lun de ses membres pour faire le rapport la sance plnire.
5.4 Lintgration du genre
La dimension du genre est essentielle dans les questions foncires.
Assurez-vous que les intrts propres aux femmes et aux hommes
sont abords sparment et de manire quilibre dans les projets
de politique foncire, notamment en ce qui concerne les questions
dhritage.
Eforcez-vous dquilibrer le nombre dhommes et de femmes parmi
les participants aux ateliers
Prvoyez des prsentations spciales sur la dimension du genre
Demandez aux orateurs daborder en particulier la dimension du
genre dans leurs exposs
Faites en sorte que les groupes de travail soient aussi prsids par des
femmes
Assurez-vous que le renforcement des capacits et la transmission
des savoirs sur ce sujet sadressent aussi bien aux hommes quaux
femmes.
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Inventoriez les failles ou carences. Au dbut du processus, il nexiste
probablement aucun descriptif densemble de la manire dont
fonctionnent les systmes et le droit foncier du pays. Si tel est bien le
cas, faites efectuer une (ou plusieurs) tude(s) par un groupe de travail
spcialis, et faites-la ensuite prsenter lun des ateliers qui suivront.
Ltude devrait mettre en relief les failles et carences, doubles emplois
et confits dans les divers systmes et politiques fonciers, y compris les
structures institutionnelles. Une bonne connaissance des ces divers
lments va faciliter la mise en harmonie des diverses politiques.
Inventorier et combler les failles ou carences ne constitue pas une
activit transitoire et isole cet exercice va devoir se poursuivre de
manire continuelle tout au long du processus de mise au point de la
politique foncire.
5.5 Btir sur ce qui existe dj
Il est important de comprendre ce qui existe dj. Peut-tre certains aspects du
systme existant peuvent-ils tre lgrement modifs pour lamliorer, ou pour mieux
profter aux pauvres, et ce sans avoir rinventer la roue, tandis que des rformes de
grande ampleur simposent dans dautres domaines.
Les parties prenantes peuvent suggrer des ides de bonnes mthodes, ou voquer des
systmes qui fonctionnent plus ou moins bien et pourraient tre amliors. Dresser
la liste de ces suggestions.
On pourra peut-tre emprunter et adapter des approches prouves dans dautres pays
ou rgions.
Envisagez le recours temporaire des consultants pour proposer des
moyens damliorer toutes ces suggestions.
Traitez les problmes de dtail. Une fois inventoris les doubles emplois
et les failles, organisez des runions avec des experts pour dbattre des
problmes particuliers qui se posent. Faites communiquer les rsultats
au groupe largi des parties prenantes. Envisagez le recours temporaire
des consultants pour traiter des problmes de dtail.
Produisez des rsultats tout au long du processus. Rappelez-vous que
vous devez produire des rsultats tangibles chaque tape du processus.
Les diverses parties prenantes et notamment les responsables
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politiques doivent tre en mesure de donner leurs partisans des
preuves de lavancement du projet, et que le processus nest pas quun
exercice oratoire.
Prparez un premier projet. Les rsultats de la srie datelier vous
permettent de prparer un premier projet de politique foncire. Cela
peut se faire par tapes, avec une srie de colloques destins examiner
ce projet. La mise au point pourra exiger lassistance dexperts nationaux
ou internationaux, ainsi que de spcialistes de ce genre de tche, avant
que le projet puisse tre prsent au parlement national.
6. Laspect politique du projet et comment laborder
Au dbut du processus de mise au point de la politique foncire, la politique doit
prendre le pas sur la technique. Une fois les aspects politiques mis plat, le dbat
peut se concentrer davantage sur les questions techniques. La politique foncire
qui se dgagera du processus devrait tre la fois acceptable dun point de vue
politique et bien adapte du point de vue technique.
Le foncier tant un sujet politiquement trs sensible, il faut avoir des antennes
politiques bien dveloppes si lon veut mener bonne fn le droulement du
processus de politique foncire. Quelques indications pratiques :
Gardez une perspective stratgique. Sachez qui sont les parties
prenantes, comprenez leurs positions respectives, et cherchez mettre
sur pied un processus qui tienne compte de tout cela. Une bonne
connaissance de la situation politique va aussi vous aider dcider du
calendrier des ateliers et autres vnements, slectionner les grands
thmes, rpartir les prsidences, etc.
Assurez-vous que le gouvernement sapproprie le processus. Le
ministre ou le service dcentralis concern doit sapproprier
lintgralit du programme et assumer la responsabilit des rsultats.
Cela peut soulever des difcults, les ministres reculant devant les
risques politiques possibles ou tant peu dsireux dinviter certaines
parties prenantes pourtant importantes.
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Attendez-vous de lusure et des rsistances. Rformer la politique
foncire est une entreprise de longue haleine, et lon peut donc
comprendre quune certaine usure se fasse sentir. Le processus risque
en outre dtre en butte aux intrts particuliers et aux confits. Cherchez
nouer des alliances qui rendent le processus et ses rsultats mieux
soutenus dans la dure. Evitez de vous appuyer sur une seule personne
ou entit, mme si cela peut sembler tre la meilleure manire de faire
avancer les choses.
Encouragez ladhsion. Mnagez toute la place voulue aux principales
parties prenantes dans le calendrier du processus. Cest une bonne
faon de faire linventaire de tous les problmes et cela montre tous
les intresss quon les prend au srieux.
Donnez des instructions aux facilitateurs et aux prsident(e)s.
Choisissez avec soin le facilitateur des ateliers et les prsident(e)s de
sance. Assurez-vous quils/elles sont parfaitement en accord avec
lordre du jour, sont conscient(e)s des facteurs politiques, sont en
mesure dorienter les dbats, et comprennent le besoin de rsultats.
Infuencez les principaux responsables politiques. Ils sont en mesure
de briser ou de faire russir le processus; vous devez donc les informer
lavance et les tenir pour responsables des rsultats. Assurez-vous
que le Ministre apporte son soutien entier au programme: les autres
responsables politiques lui emboteront le pas.
Choisissez bien le coordinateur. La prparation politique du processus
va prendre beaucoup de temps, surtout au dbut. Cela va donc exiger
un certain savoir-faire de nature politique, une bonne connaissance
du programme, les aptitudes voulues pour nouer des alliances, ainsi
que laccs au Ministre et autres personnalits infuentes. Trouvez donc
quelquun qui corresponde bien ce profl.
Laissez du temps au processus politique. Le gouvernement doit
sapproprier le processus, et il doit y avoir un certain degr daccord
entre grandes parties prenantes sur le processus et ses rsultats. Il y
a plus perdre qu gagner en passant aux dtails techniques avant
davoir rempli ces conditions liminaires. Aprs tout, un accord de
Comment laborer une politique foncire pro-pauvres
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nature politique est essentiel si la rforme doit tre mise en application
une fois labore.
Laissez se dvelopper une dynamique. Dans le mme temps, nattendez
pas que tout le monde soit daccord pour vous mettre au travail. Par
exemple, les collectivits locales peuvent se montrer rticentes toute
modifcation de leurs procdures que pourraient leur imposer de
nouvelles normes. Commencez donc par en associer quelques unes
au processus; les autres suivront delles-mmes lorsquelles se rendront
compte des avantages du nouveau systme.
Dgagez un consensus. Cherchez dgager, parmi les principales
parties prenantes, un consensus sufsant pour donner au projet de
rforme de bonnes chances dtre approuv lorsquil sera prsent au
parlement.
Maintenez les donateurs larrire-plan. Le soutien de donateurs peut
tre quasi-indispensable pour le processus de rforme, mais il nen faut
pas moins les maintenir au second plan. Ils doivent faire preuve de
toute la souplesse voulue pour un programme de longue haleine dont
la responsabilit et les risques sont entre les mains du gouvernement.
7. Aborder les problmes techniques
Il existe bien des intrts particuliers parmi les techniciens spcialiss dans les
questions foncires: les secteurs public et priv, les autorits publiques divers
niveaux et nombre dentits administratives ont chacun leur propre histoire, leur
propres perspectives et procdures. Il va probablement y avoir des failles, des
chevauchements de comptences et des doubles emplois. Il importe donc de faire
participer des parties prenantes bien choisies parmi les milieux techniques et
institutionnels au processus de refonte de la politique foncire, afn den renforcer
le crdit et dassurer que les dispositifs envisags sont praticables.
Chaque catgorie pourra avoir ses propres ides sur la voie suivre. Les exposs
en atelier sur les questions techniques et les dbats au sein des groupes de travail
ne vont probablement pas dgager ds le dpart la voie suivre. On risque plutt
de se retrouver avec une liste de souhaits mal structure et mme contradictoire.
Comment laborer une politique foncire pro-pauvres
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Souvent, les experts font trop confance leurs systmes et proposent des moyens
fort compliqus de les dvelopper davantage, notamment avec laide de techniques
avances. Ils rsistent au changement, surtout lorsque celui-ci ne saccorde pas
avec leur propre vision technique. Or cette vision est souvent dpourvue de
ralisme elle est trop onreuse, ou sa mise en uvre exige un personnel trop
important. Comment faire face tout cela?
Faites valuer le systme par des personnes de lextrieur, et faites
approuver leurs conclusions par les experts/techniciens.
Donnez aux utilisateurs du systme loccasion de faire des commentaires
sur son fonctionnement. Ils signaleront peut-tre des inconvnients
tenant un champ dapplication trop restreint, ou aux difcults
daccs pour les pauvres et les femmes, entre autres. Assurez-vous que
les responsables du systme acceptent ces commentaires.
Estimez le cot, y compris en personnel, qui sattacheraient la
vision technologie avance des experts. Seraient-ils ralistes?
Il est difcile daller de lavant si les responsables du systme existant nadmettent
pas que celui-ci ne fonctionne pas assez bien, que lapproche haute technologie
dont ils rvent est irralisable, et que le systme doit bnfcier la majorit de la
population, pauvres et femmes compris.
Une fois quils ont reconnu cela, il sera plus facile aux responsables du systme
existant daccepter et/ou de mettre au point dautres solutions qui soient la fois
ralistes et favorables aux pauvres. A ce stade, si le processus politique est en
place, on pourra rfchir de nouveaux systmes techniques et juridiques. Cela
pourra comporter :
Le recours des consultants techniques pour aider au travail de
rnovation.
Des ateliers o seront prsents les changements suggrs, o lon
suscitera ladhsion des parties prenantes et o les utilisateurs pourront
valuer le nouveau systme propos.
Lvaluation par chaque catgorie dexperts du systme dont les autres
sont responsables.
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Le renforcement des institutions.
Des ngociations entre les difrentes institutions propos de leurs
missions respectives et de leur responsabilit vis--vis des banques de
donnes, du personnel et des fnancements.
Des consultants nationaux et trangers pourront faire bnfcier ce processus de
leur prcieuse exprience. Mais vous devrez faire preuve de prudence en recourant
eux, afn de ne susciter aucun ressentiment. Employez des consultants pour
fournir des services en coulisse et non sur le devant de la scne.
8. Informer et faire participer dans la dure
Il est essentiel de bien comprendre les points de vue et les besoins des individus
et des organisations qui appliquent et utilisent les systmes fonciers en cours de
rexamen et qui en subissent les efets. Il faut leur donner loccasion dapporter
leur contribution la nouvelle politique foncire. Cela signife que lon dialogue
non seulement avec des professionnels et des hauts fonctionnaires, mais aussi
avec les simples citoyens, exploitants agricoles, associations et le personnel de
base qui applique les procdures sur le terrain et connaissent bien les difcults
rencontres au jour le jour.
Vu la complexit des questions foncires et le caractre souvent obscur des rgles
et procdures dans ce domaine, il faudra peut-tre expliquer dabord au public
comment fonctionne le systme existant avant quil puisse contribuer de faon
vraiment notable au dbat. Le processus de mise au point dune nouvelle politique
foncire devrait saccompagner dune campagne de sensibilisation qui informerait
en continu les parties prenantes et le public quant aux activits en cours et les
encouragerait maintenir leur participation. Assurez-vous que tout le temps et
les ressources voulus sont consacrs cette dmarche.
Une autre campagne de sensibilisation va simposer une fois que les changements
seront intervenus. Cela doit permettre tous les intresss de comprendre ce qui
justife les nouvelles procdures ainsi que la manire de sy conformer.
Une telle campagne constituera aussi un lment trs important de la stratgie de
gestion du risque qui doit tre celle du gouvernement : elle permettra ce dernier
de tenir le public constamment inform des questions qui viennent en dbat ainsi
Comment laborer une politique foncire pro-pauvres
17
que les parties prenantes engages dans le dbat, et ce dune manire qui inspire
confance et rend le processus plus crdible.
9. Accompagner lapprobation et mise en uvre
Une fois mis au point le projet de politique foncire, on passe au plus difcile: le
faire approuver et mettre en uvre:
Faire approuver le projet. Il va falloir piloter le projet travers les
voies procdurales en vigueur dans le ministre concern, puis au
parlement national. Pour cela, il faut un (ou des) champion(s) une
personnalit infuente, une quipe responsable de la transition, ou une
coalition dintrts. Les champions dsigns auront vraisemblablement
particip au processus, sont convaincus de ses avantages et sont prts
se dpenser pour le faire aboutir.
Mobiliser les ressources. Lancer des rformes et faire avancer les
choses au fl du temps ne va pas sans cot fnancier. Cela absorbe des
capacits de gestionnaire dj peu abondantes et prend du temps au
personnel. Il ne sagit pas l que de budget ou de programmation de la
charge de travail. Il faut aussi sassurer que les individus bnfcient des
incitations voulues et sengagent derrire les rformes.
Etablir un cadre pour la mise en uvre. Une fois approuve la politique
foncire, il faut lui donner un cadre de mise en uvre. Il convient pour
cela dassigner de nouvelles missions et tches diverses entits, y
compris de nouveaux interlocuteurs, de mettre en place de nouvelles
procdures, de modifer les structures des organismes existants et
peut-tre den crer de nouveaux. Il faudra prparer des programmes
daction trs pratiques, et fxer des objectifs et des normes de rsultat. Il
vaudra peut-tre mieux dployer les rformes par tapes, par exemple
en les mettant dabord lpreuve dans une rgion pilote avant de les
gnraliser lensemble du pays.
Renforcer les capacits: Adapter le personnel aux nouvelles procdures.
Il faudra embaucher du personnel disposant daptitudes difrentes, et
procurer au personnel existant la formation voulue pour quil puisse
appliquer les nouvelles mthodes.
Comment laborer une politique foncire pro-pauvres
18
Le changement et son suivi. Une fois la nouvelle politique foncire en
place, quelques ajustements de dtail pourront simposer pour quelle
fonctionne sans accroc. Il appartient aux diverses entits concernes
dassurer chacune le suivi de ses propres activits, mais il faudra aussi
innover pour assurer le suivi densemble de la rforme au cas o la
responsabilit repose sur plusieurs entits. Les organisations non-
gouvernementales peuvent savrer particulirement utiles comme
observatoires indpendants des rformes.
10. Le rle crucial des outils fonciers
Bien des politiques foncires nationales pchent par manque d outils fonciers
cest--dire des procdures ou mthodes qui sappliquent certains aspects bien
prcis du systme foncier. Les besoins suivants peuvent, par exemple, se faire
sentir:
Un cadre rglementaire favorable aux pauvres qui sapplique aussi aux
activits dadministration foncire du secteur priv.
Des titres ou actes rsolument favorables aux pauvres.
Un systme de gestion de linformation foncire lui aussi favorable aux
pauvres.
Un programme durable de renforcement des capacits.
Un systme de recouvrement des cots de ladministration foncire qui
soit favorable aux pauvres.
Des formules de tenure de groupe, notamment pour les groupes de
nature tribale.
Des outils pro-pauvres dacquisition foncire, dexpropriation et
dindemnisation en ville comme en campagne. Pareils outils doivent
tenir compte du droit foncier coutumier ainsi que les moyens de
subsistance et les ressources naturelles, et fonctionner aussi l o il
nexiste aucun archivage foncier.
Comment laborer une politique foncire pro-pauvres
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Des outils fonciers adapts la diversit des situations locales dans le
pays.
UN-HABITAT a mis en place un rseau, dnomm Rseau Mondial des
Instruments Fonciers http://www.gltn.net www.gltn.net), destin inventorier
ce type doutils et en mettre dautres au point afn de combler certaines carences
majeures. Ces outils pourront dans le cas chant sadapter la situation
particulire de votre pays.
Pour en savoir davantage sur ce rseau, consulter HYPERLINK http://www.
gltn.net www.gltn.net
11. Dix lments majeurs du processus de politique
foncire
1. Le rle dentranement du gouvernement national est essentiel.
Les intervenants externes ne sauraient tre les seuls conducteurs
du changement. La volont politique des responsables nationaux
est fondamentale. Toutefois, il faut manifestement dsigner des
champions de nombreux chelons, y compris les experts, les
communauts locales, les universitaires et les media dinformation.
Le rle dentranement national et le renforcement des capacits
tous les niveaux doivent tre prioritaires dun bout lautre du
processus.
Concilier les parties prenantes et leurs visions. La rforme ne va
jamais sans difcults. Vu la diversit des perspectives, les missions
qui souvent se chevauchent entre ministres, la concurrence
institutionnelle et les intrts particuliers de toutes les parties
concernes, on ne saurait chapper aux confits. Il convient donc
de faire ressortir assez tt ces divergences et de se pencher sur elles
tout au long du processus.
Le besoin dhorizons long terme. Les questions foncires sont
extrmement complexes et se prtent mal des horizons limits
deux ans. Evitez la tentation htive de mettre en uvre des
solutions long terme; les solutions disponibles ne sont peut-tre
pas les bonnes et les priorits peuvent ne plus tre les mmes. La
1.
2.
3.
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constitution de groupes de soutien nest pas acquise une fois pour
toutes, mais doit se poursuivre pendant lintgralit de la mise en
uvre de la rforme.
Aboutir un processus et des rsultats. La manire mme quon
utilise pour la rforme peut avoir la mme importance que son
fond les rsultats auxquels elle dbouche dans la pratique. Le
soutien des champions de la nouvelle politique et la cration
de groupes favorables la rforme sont dune grande importance.
Les responsables politiques viennent cet gard au premier rang,
mais ils ne sont en place que pour trois cinq ans. Il faut donc
que le processus donne des rsultats de manire rgulire, le cas
chant en tirant parti des occasions qui se prsentent plutt quen
fonction des contraintes dun calendrier pr-tabli dobjectifs de
rsultat.
Lattitude face au risque politique est primordiale. Les questions
politiques font partie intgrante du processus et on ne saurait les
carter pour raisons de pure convenance. Les rformes peuvent
passer par des stratgies, des structures et des dispositifs qui
amenuisent ou neutralisent la prdominance de certains intrts
particulirement puissants. Il est donc essentiel de nouer des
alliances avec diverses catgories de parties prenantes.
Nombre de solutions techniques ne sont pas adaptes. Il existe
un cart non ngligeable entre les politiques publiques et leur
application sur le terrain. Bien des instruments existants sont
mal adapts: ils sont onreux, compliqus et bureaucratiques, et
ils ne font aucune place (par exemple) aux droits collectifs ou
dautres formes innovantes de tenure. Il convient donc aussi de
comprendre les solutions proches du terrain et de les intgrer
dans le processus de rforme. Ce qui signife que lon recourt
des mthodes participatives, tout en sassurant l encore que le
processus ne tombe pas sous lemprise des technocrates ou des
plus riches.
Combiner les savoir-faire techniques et de terrain. Llaboration
des politiques publiques est, en gnral, domine par les
technocrates. Mais il faut aussi comprendre les ralits et les
4.
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6.
7.
Comment laborer une politique foncire pro-pauvres
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solutions du terrain pour les intgrer au processus de rforme.
Cela signife que lon recourt des mthodes participatives, en
sassurant l encore que le processus nest pas accapar par les
technocrates ou les plus riches.
Le processus doit sappuyer sur des ressources qui lui sont
spcialement ddies. Les solutions techniques suscitent souvent
lintrt des donateurs et du gouvernement, mais le cot du
soutien aux processus participatifs est souvent sous-valu et donc
dot de budgets insufsants. Un processus faible en moyens peut
rendre inoprante la solution la plus attrayante dun point de vue
technique comme lont montr lchec ou labsence de progrs
dinnombrables projets de rforme.
Une stratgie efcace de communication externe est essentielle.
Sous la pression de lobligation de rsultat, les rformateurs
ngligent souvent les stratgies de communication. Pourtant,
sans une campagne spciale de vulgarisation, il est rare que les
intresss adoptent les rformes proposes.
Attendez-vous des hauts et des bas du point de vue politique.
Les rsultats en matire foncire prenant beaucoup de temps, le
foncier se trouve souvent manipul par les responsables politiques
( lchelon national et local), la socit civile et les donateurs, et
cest au moment o tout le monde tombe daccord que la pression
politique introduit de nouvelles dimensions. Il est parfois utile de
poursuivre le travail technique du moment, et ce dune faon qui
puisse faire voluer les choses en politique.
8.
9.
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12. Les objectifs du Rseau mondial doutils fonciers
Le Rseau Mondial des Instruments Fonciers (www.gltn.net) a pour objectif la
mise au point dinstruments pro-pauvres (directives, mthodes et procdures)
dans les principaux domaines touchant au foncier. Il met au point des outils dans
les domaines suivants :
12.1 Droits fonciers, archivage et enregistrement
Linventaire des composants de la scurit foncire
La gamme gradue des droits fonciers
Les titres ou actes
Ladjudication foncire dimension sociale
Le droit institutionnel ou coutumier
Les formules de cogestion
Les modes de gestion du registre foncier qui facilitent les transactions
Les droits familiaux et de groupe
12.2 Rgime dutilisation des sols
Le ramnagement de lespace urbain
Lamnagement du territoire lchelon rgional
Le remembrement (rhabilitation des taudis et/ou suite une crise)
12.3 Gestion, administration et information foncires
Les units territoriales
Comment laborer une politique foncire pro-pauvres
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12.4 Le droit foncier et son application
Le cadre rglementaire pour le secteur priv
Lattribution lgale du patrimoine dun dfunt (administration
successorale, contexte de VIH-Sida)
Expropriation, expulsion et indemnisation
12.5 Rcuprer les plus-values foncires
La taxe foncire pour la gestion foncire et fnancire
12.6 Questions transversales
Moderniser les mthodes budgtaires des services fonciers
Evaluer le degr de scurit foncire par rapport aux Objectifs de
Dveloppement du Millnaire
Renforcer les capacits pour une politique foncire durable
La gouvernance de laccs au foncier et/ou de la rforme foncire
Caractristiques principales dun outil tenant compte de la dimension
du genre
Mthodes de terrain pour la mise au point doutils plus grande
chelle
Instruments fonciers islamiques
Consulter http://www.gltn.net www.gltn.net pour de plus amples
renseignements.
How to Develop a Pro-poor Land Policy
Comment laborer
une politique foncire pro-pauvres
Processus, Guide et Leons
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Processus, Guide et Leons
UNITED NATIONS HUMAN SETTLEMENTS PROGRAMME
P. O. Box 30030, GPO Nairobi 00100, KENYA;
Telephone: 254-20-7623120; Fax: 254-20-7624266/7 (Central Ofce)
Email: infohabitat@unhabitat.org; Website: http://www.unhabitat.org
GLTN contribues l application des
politiques foncires pro pauvres pour
raliser la scurit des droits la terre pour tous
www.gltn.net