EL SISTEMA PANAMEO DE CONTROL

CONCENTRADO
DE LA CONSTITUCIONALIDAD, EN EL DERECHO
COMPARADO

Allan R. Brewer-Caras
Profesor de la
Universidad Central de Venezuela



















Ponencia presentada en las Segundas Jornadas de Derecho Procesal Jorge Fbrega P.,
celebradas en Panam, los dias 30 de enero al 3 de febrero de 1.995.

2

SUMARIO
I. BASES CONSTITUCIONALES DEL SISTEMA PANAMEO DE CON-
TROL DE CONSTITUCIONALIDAD......................................................... 5
1. El sistema exclusiva y privativamente concentrado............................. 5
2. El sistema panameo de control de la constitucionalidad no es de ca-
rcter mixto........................................................................................... 7
3. Aproximacin general al sistema concentrado de control de constitu-
cionalidad.............................................................................................. 11
II. LA SUPREMACIA DE LA CONSTITUCION Y EL SISTEMA CONCEN-
TRADO DE CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD..................... 12
1. La lgica de los sistemas de justicia constitucional ............................. 12
2. El sistema concentrado de control de la constitucionalidad de ciertos
actos estatales....................................................................................... 13
3. La amplitud del sistema exclusiva y privativamente concentrado de
Panam respecto de todos los actos estatales....................................... 15
III. EL CARACTER EXPRESO DEL SISTEMA CONCENTRADO DE CON-
TROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD COMO GARANTIA DE LA
LA CONSTITUCION.................................................................................... 17
1. La creacin pretoriana del sistema difuso y el carcter expressis
verbis del sistema concentrado............................................................ 17
2. El caso panameo: del control difuso al control concentrado de la
constitucionalidad................................................................................. 18
3. Otros sistemas de control concentrado y exclusivo de constituciona-
lidad atribuido a las Cortes Supremas de J usticia en Amrica Latina:
Uruguay, Honduras, Paraguay.............................................................. 21
4. La compatibilidad del sistema concentrado de control de la constitu-
cionalidad con todos los sistemas jurdicos .................................... 24
IV. LA ANULABILIDAD DE LOS ACTOS ESTATALES COMO GARAN-
TIA CONSTITUCIONAL QUE FUNDAMENTA EL CONTROL CON-
CENTRADO.................................................................................................. 26
1. Caractersticas generales del sistema concentrado de control de cons-
titucionalidad como garanta de la anulabilidad de los actos inconstitu-
cionales................................................................................................. 27
2. El poder de un rgano constitucional para anular algunos o todos los
actos inconstitucionales del Estado..................................................... 30

3
3. El rechazo de considerar el modelo europeo de justicia constitucional
como "el modelo" del control concentrado de la constitucionalidad... 30
4. Las influencias de Kelsen en la concepcin del modelo europeo........ 32
V. EL CARACTER PREVIO O POSTERIOR DEL CONTROL CONCEN-
TRADO DE LA CONSTITUCIONALIDAD................................................ 36
1. Los sistemas de control preventivo de la constitucionalidad de las le-
yes, como nico mtodo de control concentrado: Francia y Chile....... 37
2. La f'rmula general del control concentrado a posteriori de la consti-
tucionalidad de las leyes....................................................................... 41
VI. EL CARACTER PRINCIPAL E INCIDENTAL DEL SISTEMA DE
CONTROL CONCENTRADO DE LA CONSTITUCIONALIDAD........... 45
1. La situacin general en el derecho comparado..................................... 45
2. El control concentrado principal de la constitucionalidad y la accin
popular ................................................................................................. 47
A. La accin popular de inconstitucionalidad en Venezuela .......... 48
B. La accin popular en Colombia.................................................. 53
C. La accin popular en Panam .................................................... 54
3. El control concentrado incidental de la constitucionalidad.................. 55
A. El mtodo incidental ante los Tribunales Constitucionales Eu-
ropeos.......................................................................................... 56
B. El mtodo incidental en Panam: las consultas sobre constitu-
cionalidad.................................................................................... 63
VII. EL PODER DE INICIATIVA DEL CONTROL CONCENTRADO DE
LA CONSTITUCIONALIDAD Y LA LIMITACION A LOS PODERES
DEL J UEZ CONSTITUCIONAL ................................................................. 65
1. La ausencia de iniciativa del juez constitucional ................................. 65
2. La iniciativa de control de la constitucionalidad de los jue-
ces ordinarios en el mtodo incidental del sistema concentrado de
la constitucionalidad............................................................................. 66
3. Los poderes de inquisicin, del juez constitucional ............................. 66
VIII. LOS EFECTOS DE LAS DECISIONES EN MATERIA DE CONTROL
CONCENTRADO DE LA CONSTITUCIONALIDAD .............................. 69
1. Los efectos erga omnes de la decisin anulatoria................................. 69
A. La situacin general en Panam y en el derecho comparado.... 69
B. La situacin en los pases donde est admitida la accin po-
pular ............................................................................................ 71
C. La situacin en los pases europeos............................................ 73
2. Los efectos constitutivos de la decisin anulatoria del J uez constitu-
cional..................................................................................................... 74
A. La situacin general del sistema, aplicada en Panam.............. 74

4
B. La situacin en Colombia y Venezuela ....................................... 77
C. La situacin en los pases europeos............................................ 79
CONCLUSION....................................................................................................... 84



5




EL SISTEMA PANAMEO DE CONTROL
CONCENTRADO DE LA CONSTITUCIONALIDAD,
EN EL DERECHO COMPARADO
*

Allan R. Brewer-Caras
Profesor de la
Universidad Central de Venezuela
I. BASES CONSTITUCIONALES DEL SISTEMA PANAMEO DE
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
1. El sistema exclusiva y privativamente concentrado
La Constitucin de Panam de 1983, en sus artculos 165 y 203,
ordinal 1, establece las bases de uno de los sistemas ms concentrados,
excluyentes y amplios de control de la constitucionalidad que existen en
el derecho comparado, al atribuir a la Corte Suprema de J usticia la
guarda de la integridad de la Constitucin y, como consecuencia, el po-
der exclusivo para conocer y decidir sobre la inconstitucionalidad de
todos los actos estatales.
Dichas normas disponen lo siguiente:
"Art. 165. Cuando el Ejecutivo objetara un proyecto por inexequible y la
Asamblea Legislativa, por mayora expresada, insistiere en su adopcin, aqul
lo pasar a la Corte Suprema de J usticia para que decida sobre su inconstitu-
cionalidad. El fallo de la Corte que declare el proyecto constitucional obliga al
Ejecutivo a sancionarlo y hacerlo promulgar.
Art. 203. La Corte Suprema de J usticia tendr, entre sus atribuciones consti-
tucionales y legales, las siguientes:
1. La guarda de la integridad de la Constitucin, para la cual la Corte en
pleno conocer y decidir, con audiencia del Procurador General de la Nacin
o del Procurador de la Administracin, sobre la inconstitucionalidad de las le-

6
yes, decretos, acuerdos, resoluciones y dems actos que por razn de fondo o
de forma impugne ante ella cualquier persona.
Cuando en un proceso el funcionario pblico encargado de impartir justicia
advirtiere o se lo advirtiere alguna de las partes que la disposicin legal o re-
glamentaria aplicable al caso es inconstitucional, someter la cuestin al co-
nocimiento del pleno de la Corte, salvo que la disposicin haya sido objeto de
pronunciamiento por parte de sta, y continuar el curso del negocio hasta co-
locarlo en estado de decidir."
Las partes slo podrn formular tales advertencias una vez por instancia.
De estas normas se deduce la conformacin de un sistema exclusiva
y privativamente concentrado que atribuye a la Corte Suprema de J usti-
cia el control de la constitucionalidad, as:
1. Por va de accin popular, de las Leyes, decretos, acuerdos, reso-
luciones y dems actos estatales. La amplitud del sistema radica en que
se trata de un control concentrado de la constitucionalidad, no slo de
las leyes y dems actos de rango legal como sucede, en general, en el
derecho comparado, sino de todos los decretos, acuerdos, resoluciones y
dems actos estatales, con lo cual, entre otros efectos, el control con-
tencioso-administrativo de los actos administrativos slo se ejerce por
razones de ilegalidad. Adems, la accin para el ejercicio del control de
constitucionalidad, est concebida como una accin popular, que co-
rresponde a cualquier persona y por tanto, sin legitimacin especfica
sino basada en un simple inters en la constitucionalidad, siguiendo en
este aspecto la orientacin de los sistemas venezolano y colombiano.
2. Por va incidental, de las disposiciones legales o reglamentarias,
cuando un funcionario pblico que imparta justicia, de oficio o por
advertencia de una de las partes en un proceso pblico concreto, someta
la cuestin de inconstitucionalidad a la Corte Suprema de J usticia.
Se trata de un control de constitucionalidad incidenter tantum, que
no slo puede incitar un tribunal o autoridad judicial, sino cualquier
funcionario de la Administracin actuando en ejercicio de funciones
jurisdiccionales. En cuanto a los primeros, el mtodo sigue la
orientacin general del derecho comparado, con la advertencia de que
no slo se refiere a las leyes, sino tambin a las disposiciones
reglamentarias; y
3. A requerimiento, del Presidente de la Repblica, cuando objetare
un proyecto de Ley por inconstitucional (inexequible) y la Asamblea

7
Legislativa por mayora de los 2/3 de los Legisladores que la componen,
insistiere en la adopcin del proyecto. En este sentido, el siste-ma da origen
a un control previo de constitucionalidad de las leyes, cuando el
veto presidencial se funda en razones de inconstitucionalidad. En este
aspecto, el sistema recoge la orientacin de los derechos venezolano y
colombiano.
Este sistema, como se dijo, es uno de los ms concentrados y am-
plios que se conocen en el derecho comparado. Sin embargo, contraria-
mente a lo que sucede, en general, en Amrica Latina, el sistema pa-
nameo es exclusivamente concentrado, como sucede en Uruguay,
Honduras y Paraguay, en el sentido de que no se lo combina con el
sistema difuso de control de la constitucionalidad de las leyes, que si
bien se instaur en Panam al amparo de la Constitucin de 1904, fue
eliminado totalmente a partir de la reforma constitucional de 1941.
El sistema panameo, por tanto, es un sistema de control de la
constitucionalidad, exclusivamente concentrado. As lo precisa el C-
digo J udicial de 1987, (que derog la Ley 46 de 1956 sobre Institucio-
nes de Garanta) al establecer en su artculo 2545, lo siguiente:
"Art. 2545.- Al pleno de la Corte Suprema de J usticia le corresponder
privativamente conocer y decidir de manera definitiva y en una sola instancia:
1. De la inexequibilidad de los proyectos de ley que el Ejecutivo haya ob-
jetado como inconstitucional por razones de fondo o de forma.
2. De las consultas que de oficio o por advertencia de parte interesada de
acuerdo con el artculo 203 de la Constitucin, eleve ante ella cualquier
autoridad o funcionario que al impartir justicia en un caso concreto,
estime que la disposicin o disposiciones aplicables pueden ser
inconstitucionales por razones de fondo o de forma;
3. De la inconstitucionalidad de todas las leyes, decretos de gabinete, de-
cretos-leyes, reglamentos, estatutos, acuerdos, resoluciones y dems actos
provenientes de autoridad impugnados por razones de fondo o de forma."
2. El sistema panameo de control de la constitucionalidad no es
de carcter mixto
Ahora bien, a pesar de que algunos autores han calificado el sistema
panameo de control de la constitucionalidad como un sistema mixto
1
,

1. Arturo Hoyos, "El control judicial y el bloque de constitucionalidad en Panam", Boletn del Instituto de Investigaciones
Jurdicas, N 75, UNAM Mxico 1992, pgs. 788 y 789; Arturo Hoyos, "La justicia constitucional en Panam: estructura

8
en realidad no reviste dicho carcter, pues en el mismo no hay, tcnica-
mente, ningn elemento de control difuso de la constitucionalidad de las
leyes, que permita a cualquier juez, al decidir un caso concreto que no
tiene por objeto una cuestin de inconstitucionalidad, actuar como juez
constitucional.
El sistema mixto de control de constitucionalidad es aqul que
combina el sistema concentrado con el sistema difuso. El modelo tradi-
cional de este sistema es el que existe en Venezuela y Colombia desde
el siglo pasado, y que tambin funciona en Guatemala, Per, Brasil y
El Salvador.
En efecto, en Venezuela, en la Constitucin de 1858 se previ la
competencia de la Corte Suprema de J usticia para conocer de la accin
popular de inconstitucionalidad de los actos de las Legislaturas Provin-
ciales al atribursele en el artculo 113, ordinal 8 competencia para:
"Declarar la nulidad de los Actos Legislativos sancionados por las legislaturas
provinciales, a peticin de cualquier ciudadano, cuando sean contrarios a la
Constitucin".
Esta atribucin de la Corte Suprema se ampli a partir de la Consti-
tucin de 1893, respecto de las leyes, decretos y resoluciones inconsti-
tucionales (art. 110, ord. 8).
Este control concentrado de la constitucionalidad se estableci, en
paralelo, con el control difuso, desarrollado durante el siglo pasado por
la previsin expresa de la garanta objetiva de la Constitucin (nulidad
de los actos inconstitucionales) a partir de 1811
2
, el cual encontr con-
sagracin legal expresa a partir del Cdigo de Procedimiento Civil de
1897, en la cual se estableci:
"Art. 10. Cuando la Ley vigente, cuya aplicacin se pida, colidiere con al-
guna disposicin constitucional, los tribunales aplicarn sta con preferencia."
En el caso de Colombia, la competencia de la Corte Suprema en
materia de control de constitucionalidad se estableci por primera vez

y evolucin reciente", en Contribuciones (Estado de Derecho), Fundacin Konrad Adenauer, N 2, Buenos Aires, 1994,
p. 184.
2. Vase Allan R. Brewer-Caras, Estado de Derecho y Control Judicial, Madrid, 1987, pp. 25 y ss.

9
en la Constitucin de 1886, respecto de los actos legislativos, en forma
limitada y preventiva cuando hubiesen sido objetados por el Gobierno
(arts. 88, 90 y 151, ord. 4), y slo fue mediante el Acto Legislativo N 3
de 31-10-1910 (reformatorio de la Constitucin Nacional), que el sis-
tema de justicia constitucional adquiri plena consagracin, de carcter
mixto, al establecerse en los artculos 40 y 41, la accin popular de in-
constitucionalidad, en paralelo con el control difuso de la constitucio-
nalidad de las leyes, en la forma siguiente:
"Art. 40. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitucin y la Ley se
aplicarn de preferencia las disposiciones constitucionales.
Art. 41. A la Corte Suprema de J usticia se le confa la guarda de la integri-
dad de la Constitucin. En consecuencia, adems de las facultades que le con-
fieren sta y las leyes, tendr las siguientes:
Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los actos legislativos que
hayan sido objetados como inconstitucionales por el Gobierno, o sobre todas
las leyes o decretos acusados ante ella por cualquier ciudadano como
inconstitucionales, previa audiencia del Procurador General de la Nacin."
De lo anterior resulta que, en realidad, Colombia no fue el primer
pas que cre la accin popular de inconstitucionalidad de las leyes
3
, la
cual tiene su antecedente en la Constitucin Venezolana de 1858.
Este sistema de justicia constitucional que existe en Venezuela y
Colombia, an en la actualidad, es un sistema mixto, que combina el
control concentrado con el control difuso, y que adems, est concebido
en paralelo con la consagracin de garantas judiciales para la protec-
cin de los derechos constitucionales a travs de la accin de amparo o
de tutela, cuyo conocimiento corresponde a todos los tribunales, gene-
ralmente de primera instancia.
Los autores panameos que han calificado el sistema de control de
constitucionalidad como sistema mixto, lo han hecho al sealar que el
sistema concentrado de justicia constitucional, coexiste con la consa-
gracin de las acciones de habeas corpus y amparo, cuyo conocimiento
corresponde a todos los tribunales ordinarios
4
. En realidad, la existencia
de garantas judiciales de los derechos constitucionales mediante las

3. Como lo afirma Cesar A. Quintero, "La jurisdiccin constitucional en Panam", en J orge Fabrega P. (Compilador),
Estudios de Derecho Constitucional Panameo, Panam, 1987, p. 826.
4. A. Hoyos, loc. cit., p. 790.

10
acciones de habeas corpus, amparo (tutela o proteccin), habeas data o
los medios judiciales oridinarios (writs, rfrs, procedimientos de ur-
gencia)
5
, es un signo de nuestro tiempo, por lo que todos los pases con
rgimen de Estado de Derecho las consagran.
En general, la competencia para conocer y decidir las acciones de
amparo o habeas corpus corresponde a los tribunales ordinarios, siendo
excepcional su conocimiento exclusivo a Tribunales Constitucionales
(es el sistema europeo de Alemania, Austria, Espaa) o por la Corte
Suprema de J usticia (es el caso excepcionalsimo, de la Sala Constitu-
cional de la Corte Suprema de Costa Rica). Lo normal y comn, se in-
siste, sobre todo en los pases anglosajones, en Francia e Italia y en
Amrica Latina es la competencia de los tribunales ordinarios para co-
nocer de estas acciones. En todo caso, al decidirlas, por supuesto, los
jueces resuelven como jueces constitucionales cuestiones de inconstitu-
cionalidad, pero limitadamente en relacin a la proteccin de los dere-
chos constitucionales.
El sistema difuso de control de la constitucionalidad de las leyes, en
cambio, es mucho ms amplio, no slo cuando se les plantea una cues-
tin de constitucionalidad en relacin a la proteccin de derechos
constitucionales, sino bsicamente, cuando en un caso judicial ordinario
que no tiene por objeto una cuestin constitucional, los jueces actan
como jueces constitucionales en todo caso en el cual deban aplicar una
ley, que juzguen inconstitucional, aplicando preferentemente la Consti-
tucin.
Por ello, en realidad, el sistema de control de constitucionalidad de
Panam es un sistema exclusiva y privativamente concentrado, donde
no existe control difuso de la constitucionalidad de las leyes y donde
adems, como es natural, se prevn garantas judiciales (habeas corpus
y amparo) de los derechos constitucionales cuyo conocimiento corres-
ponde a los tribunales ordinarios.
3. Aproximacin general al sistema concentrado de control de
constitucionalidad

5. Allan R. Brewer-Caras, El amparo a los derechos y garantas constitucionales (una aproximacin comparativa),
Caracas 1994.

11
Como se deduce de las disposiciones constitucionales y legales antes
transcritas, el sistema de panameo de control de constitucionalidad es un
sistema exclusivo y privativo de control concentrado, de una amplitud tal,
que lo distingue de todos los sistemas que muestra el derecho comparado
6
.
En efecto, el sistema concentrado de control de la constitucionalidad,
contrariamente al sistema difuso, se caracteriza por el hecho de que el
ordenamiento constitucional confiere a un solo rgano estatal el poder
de actuar como juez constitucional, generalmente de ciertos actos estata-
les, es decir, este sistema existe cuando un solo rgano estatal tiene la
facultad de decidir jurisdiccionalmente la nulidad por inconstitucionali-
dad, de determinados actos estatales, particularmente de los actos legis-
lativos y otros actos del Estado de rango y valor similar. Como se ha se-
alado, en el caso de Panam, el control no slo se refiere a las leyes y
dems actos de rango legal, sino materialmente a todos los actos estata-
les, lo que lo hace nico en el derecho comparado.
Ahora bien, el rgano estatal dotado del privilegio de ser nico juez
constitucional en el sistema concentrado de control de la constituciona-
lidad puede ser la Corte Suprema de J usticia, ubicada en la cspide de la
jerarqua judicial de un pas, como es el caso de Panam; o una Corte,
un Consejo o un Tribunal Constitucional creado especialmente por la
Constitucin, dentro o fuera de la jerarqua judicial, para actuar como
nico juez constitucional. En ambos casos, estos rganos tienen en comn
el ejercicio de una actividad jurisdiccional, como jueces constitucionales.
Por ello, el sistema concentrado de control de la constitucionalidad,
aun cuando sea generalmente similar al "modelo europeo" de Tribunales
constitucionales especiales
7
, no implica necesariamente la existencia de
un Tribunal Constitucional especial, concebido constitucionalmente
fuera del Poder J udicial. La experiencia latinoamericana de control con-
centrado de la constitucionalidad as lo demuestra, pues en general, son
las Cortes Supremas de J usticia las que lo ejercen; y en el caso de que se
haya atribuido a Tribunales Constitucionales el ejercicio del control,
estos estn integrados al Poder J udicial (Guatemala, Colombia, Ecua-

6. Allan R. Brewer-Caras, El control concentrado de la constitucionalidad de las leyes (Estudio de Derecho Comparado),
Caracas 1994.
7 M. Cappelletti, Judicial Review in the Contemporary World, Indianapolis, 1971, pp. 46,50,53.

12
dor y Bolivia) con la sola excepcin del caso del Per, cuya Constitu-
cin de 1993 cre el Tribunal Constitucional fuera del Poder J udicial.
En realidad, el sistema slo implica la atribucin, a un rgano parti-
cular del Estado que ejerce una actividad jurisdiccional, del poder y del
deber de actuar como juez constitucional. Esta es la esencia propia del
sistema concentrado con relacin al sistema difuso, sea que el rgano
dotado del poder para actuar como juez constitucional sea el Tribunal
ms alto del Poder J udicial (Corte Suprema de J usticia) o un Tribunal
especializado en materia constitucional, dentro del Poder J udicial; sea
que se trate de un rgano constitucional especial, creado fuera de la or-
ganizacin judicial, aun cuando este ltimo aspecto no resulte esencial
para establecer la distincin.
Ahora bien, en el caso de Panam, tratndose de un sistema de
control concentrado de la constitucionalidad, exclusivamente concen-
trado en la Corte Suprema de J usticia, a continuacin analizaremos los
aspectos ms relevantes de dicho sistema, encuadrndolo adecuada-
mente en el derecho comparado.






II. LA SUPREMACIA DE LA CONSTITUCION Y EL SISTEMA
CONCENTRADO DE CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD
1. La lgica de los sistemas de justicia constitucional
Desde un punto de vista lgico y racional, puede afirmarse que el
poder conferido a un rgano estatal que ejerce una actividad jurisdic-
cional para que acte como juez constitucional, es una consecuencia del
principio de la supremaca de la Constitucin. As, en todo sistema de

13
justicia constitucional, siendo la Constitucin la Ley suprema del pas,
es evidente que en caso de conflicto entre un acto estatal y la Constitu-
cin, sta ltima debe prevalecer.
Sin embargo, las Constituciones no siempre confieren poderes a to-
dos los tribunales para que acten como jueces constitucionales. Cuando
as lo hacen se trata de un sistema de control difuso de la constitu-
cionalidad, como el que existe en casi toda Amrica Latina concebido
sea en forma exclusiva (Mxico, Brasil, Argentina, por ejemplo) o en
forma mixta, mezclado con un sistema concentrado (Guatemala, Costa
Rica, Colombia, Venezuela, Per, Brasil, El Salvador), establecido
bajo la inferencia norteamericana; y como el que existi en Panam,
hasta 1941.
Al contrario del sistema difuso, en muchos casos, las Constituciones
reservan este poder a la Corte Suprema de J usticia o a un Tribunal
Constitucional, sobre todo en lo que respecta a algunos actos del Estado,
los cuales solamente pueden ser anulados por dicho rgano cuando
contradicen la Constitucin. En algunos casos excepcionales, como su-
cede en Panam, el poder de la Corte Suprema para actuar como juez
constitucional se refiere a absolutamente todos los actos estatales.
2. El sistema concentrado de control de la constitucionalidad de
ciertos actos estatales
En efecto, de manera general puede sealarse que la lgica del sis-
tema concentrado, as como del sistema difuso, reside en el principio de
la supremaca de la Constitucin y del deber de los tribunales de decidir
la ley aplicable a cada caso en particular; ello, sin embargo, con una
limitacin precisa en el sistema concentrado: el poder de decidir la in-
constitucionalidad, generalmente, de los actos legislativos y otros actos
del Estado del mismo rango, se reserva a la Corte Suprema de J usticia o
a un Tribunal Constitucional.
Debe decirse, sin embargo, que en casi todos los pases en los cuales
existe un sistema concentrado de control de la constitucionalidad, este
slo se refiere a las Leyes y actos de similar rango, por lo que todos los
otros tribunales continan teniendo plenos poderes para decidir sobre la
constitucionalidad de las normas aplicables en cada caso concreto, salvo

14
las de las leyes u actos dictados en ejecucin inmediata de la Constitu-
cin.
8

Hemos sealado, sin embargo, que en el caso de Panam, el sistema
de control concentrado de la constitucionalidad atribuido a la Corte
Suprema de J usticia es total, pues se refiere a todos los actos estatales,
con lo cual ningn otro Tribunal de la Repblica puede hacer pronun-
ciamientos sobre constitucionalidad de los actos estatales.
En efecto, por ejemplo, en los sistemas concentrados de control de
constitucionalidad europeos, atribuidos a Tribunales Constitucionales, el
poder de stos para declarar la nulidad de actos estatales slo se ex-
tiende a las Leyes (o proyectos de Leyes), incluyendo las Leyes aproba-
torias de Tratados, y dems actos de rango legal o dictados en ejecucin
directa de la Constitucin, como los actos de gobierno y los interna
corporis de las Cmaras Legislativas (es el caso, en general, con dife-
rencias entre uno u otro pas, de Alemania, Austria, Italia, Espaa y
Portugal). La misma orientacin, en general, la tienen los sistemas de
control concentrado de la constitucionalidad de las leyes en Amrica
Latina, sea atribuido a Tribunales Constitucionales (Guatemala, Co-
lombia, Ecuador, Per, Bolivia, Chile) o a las Cortes Supremas de
J usticia (El Salvador, Costa Rica, Colombia, Venezuela, Brasil,
Uruguay, Paraguay). En general, y con diferencias entre cada pas, el
poder anulatorio de la Corte Suprema o del Tribunal Constitucional,
como juez constitucional slo se refiere a las leyes o proyectos de leyes
y a los actos dictados en ejecucin directa de la Constitucin, como los
Decretos Leyes, los actos de gobierno y los actos parlamentarios sin
forma de Ley; adicionalmente, en algunos pases, a los reglamentos.
De resto, los otros actos estatales no estn sometidos a control con-
centrado de la constitucionalidad y desde el punto de vista de su con-
formacin al texto constitucional, estn sometidos al control de los jue-
ces respectivos, por ejemplo, los contencioso-administrativos, que co-
nocen de la contrariedad al derecho (ilegalidad o inconstitucionalidad)
de los actos administrativos, incluyendo los Reglamentos.

8 Cf. M. Garca Pelayo, "El 'Status' del Tribunal Constitucional". Revista Espaola de Derecho Constitucional, 1, Madrid,
1981, p. 19; E. Garca de Enterra, La Constitucin como norma y el Tribunal Constitucional, Madrid, 1981, p. 65. En
particular en los sistemas concentrados de control de la constitucionalidad, los tribunales dotados de funciones de justicia
administrativa siempre tienen el poder para actuar como juez constitucional de los actos administrativos. Ver C. Frank,
Les fonctions juridictionnelles du Conseil d'Etat dans l'ordre constitutionnel, Pars, 1974.

15
En general debe recordarse que conforme a las orientaciones de Kel-
sen
9
los actos del Estado sometidos al control jurisdiccional de consti-
tucionalidad pueden ser considerados actos subordinados a la Constitu-
cin de manera inmediata; por lo tanto, el control de la constitucionali-
dad aparece como la consecuencia de la expresin jerrquica del orde-
namiento legal
10
. Por ello, el control de la constitucionalidad de los actos
ejecutivos, normalmente subordinados a las leyes, generalmente se con-
fiere en Europa, a la jurisdiccin administrativa y no a las Cortes
Constitucionales.
"No obstante, a pesar de estas directrices, el control jurisdiccional de los actos
ejecutivos se confiere tambin, en Austria, al Tribunal Constitucional. Al res-
pecto, Kelsen afirmaba:
Tal vez estos reglamentos no sean ...actos inmediatamente subordinados a la
Constitucin; su irregularidad consiste inmediatamente en su ilegalidad y, de
manera mediata solamente, en su inconstitucionalidad. A pesar de ello, si nos
proponemos aplicarles tambin la competencia de la jurisdiccin constitucio-
nal, no es tanto por considerar la relatividad ...de la oposicin entre constitu-
cionalidad directa y constitucionalidad indirecta, sino en razn de la frontera
natural entre actos jurdicos generales y actos jurdicos particulares".
11

Por consiguiente, segn Kelsen, slo se deben excluir de la juris-
diccin constitucional los actos del Estado con efectos particulares
(administrativos o judiciales)
12
; lo que implica que en Austria, las nor-
mas ejecutivas o los actos administrativos con efectos generales tambin
estn sometidos a la jurisdiccin del Tribunal Constitucional.
3. La amplitud del sistema exclusiva y privativamente concentra-
do de Panam respecto de todos los actos estatales
En contraste con esa orientacin general, el sistema de Panam es
totalmente concentrado, al atribuir la Constitucin, en su artculo 203,
ordinal 1 a la Corte Suprema de J usticia, competencia exclusiva para
conocer y decidir sobre la constitucionalidad de las leyes, pero adems,
de todos "los decretos, acuerdos, resoluciones y dems actos" estatales;
o como lo precisan los artculos 2542 y 2550 del Cdigo J udicial, de

9 Hans Kelsen, "La garantie juridictionnelle de la Constitution. La J ustice Constitutionelle", Revue du Droit Public et de la
Science Politique en France et a l'etranger, Pars, 1928.
10 Cf. H. Kelsen, loc. cit., pp. 228-231.
11 Idem, p. 230.
12 Idem, p. 232.

16
"las leyes, decretos de gabinete, decretos-leyes, reglamentos, estatutos,
acuerdos, resoluciones y dems actos provenientes de autoridad".
Esta enunciacin del artculo 203, ordinal 1 de la Constitucin,
precisada por los artculos 2542 y 2550 del Cdigo J udicial, conduce a
un objeto amplsimo para el ejercicio del poder de control concentrado
por parte de la Corte Suprema de J usticia, que abarca, como lo destaca
Csar A. Quintero, el control sobre:
"La constitucionalidad de leyes, actos administrativos, actos jurisdiccionales y
actos polticos dictados por el Organo Legislativo; de decretos-leyes y
decretos de gabinete, as como de resoluciones, rdenes y otros actos
administrativos dictados por el Organo Legislativo o cualquier autoridad
administrativa nacional, provincial o municipal; de sentencias u otras
decisiones definitivas dictadas por cualquier tribunal judicial o especial".
13

Sin duda, la redaccin del texto constitucional le da una amplitud
nica al sistema panameo, permitiendo el control de constitucionali-
dad, exclusivo y excluyente, de todos los actos estatales, es decir, los
provenientes de cualquier autoridad, nacional, provincial o municipal,
sea legislativa, ejecutiva o judicial. Por ello, estimamos que las excep-
ciones a este control exclusivo y privativo slo podran tener funda-
mento constitucional, como por ejemplo, la previsin del artculo 204 de
la Constitucin que establece que "no se admitirn recursos de in-
constitucionalidad ni de amparo de garantas constitucionales contra los
fallos de la Corte Suprema de J usticia o sus Salas". En el mismo senti-
do, se destaca la exclusin que ha hecho la jurisprudencia de la Corte
Suprema para conocer de la inconstitucionalidad de reformas constitu-
cionales, las cuales, al tener rango constitucional no podran ser in-
constitucionales. Ello no excluye, sin embargo, que pudiera plantearse
recurso de inconstitucionalidad por razones de forma, concernientes al
procedimiento de reforma constitucional.
14

Pero adicionalmente, la Corte Suprema de J usticia ha excluido del
control de constitucionalidad otros actos estatales: las leyes o normas
que no esten vigentes, es decir, las leyes derogadas; los contratos civiles
celebrados por el Estado y los Tratados Internacionales. En relacin al

13. Csar A. Quintero, loc. cit., p. 829.
14. Csar A. Quintero, op. cit., p. 830.

17
primer caso, entendemos que ello es consecuencia del carcter consti-
tutivo, con efectos ex nunc, de las sentencias de inconstitucionalidad,
pues si los efectos fueran ex tunc procedera la declaratoria de inconsti-
tucionalidad de las normas derogadas.
Sin embargo, debe sealarse que la Corte Suprema de J usticia
"excepcionalmente" ha admitido ejercer el control de la
constitucionalidad de normas legales o reglamentarias derogadas, en
virtud del principio de la ultra actividad o vigencia residual que
pudieran tener dichos preceptos conforme al cual, la norma derogada
puede ser aplicada para regular ciertos efectos de eventos que se
produjeron cuando estaba vigente
15
. Se destaca, sin embargo, que estas
sentencias se han dictado con motivo del ejercicio del control de
constitucionalidad incidental, planteado como advertencia en casos
concretos, y no con motivo del ejercicio de una accin popular.
En cuanto a los ltimos dos supuestos, coincidimos con los
comentarios de J orge Fabrega P. y Csar A. Quintero en el sentido de
que la exclusin no est justificada en el marco del sistema
constitucional panameo
16
. Por lo dems, las leyes aprobatorias de
Tratado son en general objeto de control de constitucionalidad en los
pases con sistema concentrado de control, como por ejemplo sucede en
Austria, Alemania y Espaa; Colombia y Venezuela
17
.
III. EL CARACTER EXPRESO DEL SISTEMA CONCENTRADO DE
CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD COMO GARANTIA DE
LA CONSTITUCION
1. La creacin pretoriana del sistema difuso y el carcter ex-
pressis verbis del sistema concentrado
Un sistema concentrado de control de la constitucionalidad de las
leyes, el cual se basa en el principio de la supremaca de la Constitucin,
no puede desarrollarse como consecuencia de la labor pretoriana de los

15. Vase sentencia de 26-3-93, en la cual se citan sentencias anteriores de 8-6-92 y 26-2-93.
16. Cfr. J orge Fbrega P., "Derecho Constitucional Procesal Panameo" en J orge Fbrega P. (Compilador), Estudios de
Derecho Constitucional Panameo, Panama 1987, pp. 902-903; Csar A. Quintero, loc. cit., pp. 830-831.
17. Cfr. Allan R. Brewer-Caras, El control concentrado...., cit., pp. 51, 75, 119, 163.

18
jueces en sus decisiones judiciales, como sucedi en el caso del sistema
difuso de control de la constitucionalidad, por ejemplo, en los Estados
Unidos y en Argentina. Al contrario, debe ser expresamente estable-
cido en la Constitucin, como sucede en Panam. Por tanto, las funcio-
nes de justicia constitucional relativas a ciertos o a todos los actos del
Estado, reservadas a la Corte Suprema o a un Tribunal Constitucional,
requieren texto expreso.
Por consiguiente, dadas las limitaciones que ello implica tanto al de-
ber como al poder de todos los jueces de determinar, en cada caso, la ley
aplicable, slo se puede implantar un sistema concentrado de control
jurisdiccional de la constitucionalidad en la medida en que est previsto,
expressis verbis, por normas constitucionales. En esta forma, la Consti-
tucin, como Ley suprema de un pas, es el nico texto que puede limi-
tar los poderes y deberes generales de los tribunales para decidir la ley
aplicable en cada caso; es la nica habilitada para atribuir dichos pode-
res y deberes, en lo referente a ciertos actos del Estado, a ciertos rga-
nos constitucionales, sea la Corte Suprema o una Corte, un Consejo o un
Tribunal Constitucional.
Por lo tanto, el sistema concentrado de control jurisdiccional de la
constitucionalidad solamente puede ser un sistema de control estable-
cido y regido expresamente por la Constitucin. Los rganos del Estado
a los cuales la Constitucin reserva el poder de actuar como jueces
constitucionales respecto de algunos o todos actos del Estado, tienen el
carcter de jueces constitucionales, es decir, de rganos del Estado
creados y regidos expresamente por la Constitucin, trtese de la Corte
Suprema de J usticia existente o de una Corte, un Consejo o un Tribunal
Constitucional especialmente creado para tal fin.
2. El caso panameo: del control difuso al control concentrado de
la constitucionalidad
El sistema de control concentrado de la constitucionalidad se esta-
bleci en Panam, en la Constitucin de 1941, mediante una previsin
expresa de la Constitucin (artculo 188) inspirada, sin duda, en el arlt-
culo 149 de la Constitucin colombiana cuyo texto result de la reforma

19
constitucional establecida mediante el Acto Legislativo N 3 de 1910
(artculo 41).
Con anterioridad, la Constitucin de 1904 no contena previsin al-
guna sobre atribucin de la Corte Suprema en materia de control de la
constitucionalidad de las leyes y dems actos estatales. La Constitucin
de 1904 estableca, en cambio, normas expresas derivadas del principio
de la supremaca constitucional, como la contenida en el artculo 48 que
prohiba "a la Asamblea Nacional dictar leyes que disminuyan, restrin-
jan o adulteren cualquiera de los derechos individuales consignados" en
la Constitucin.
Sin duda, con fundamento en el principio de la supremaca consti-
tucional, se desarroll el control difuso de la constitucionalidad, sin
texto constitucional expreso, para lo cual, adems, los jueces encontra-
ron apoyo legal en dos normas fundamentales del Cdigo Civil y del
Cdigo J udicial. En efecto, el artculo 12 del Cdigo Civil, establece:
"Art. 12.- Cuando haya incompatibilidad entre una disposicin constitucional
y una legal, se preferir aqulla."
Por su parte el artculo 4 del Cdigo J udicial dispone:
Art. 4.- Es prohibido a los funcionarios del orden judicial aplicar en la admi-
nistracin de justicia, leyes, acuerdos municipales o decretos del Poder Ejecu-
tivo que sea contrarios a la Constitucin."
Estas normas, por supuesto, formalizaban el sistema de control difu-
so de la constitucionalidad que se desarroll en Panam, conforme al
modelo desarrollado en materialmente toda Amrica Latina, con algu-
nas excepciones como en Uruguay y Paraguay. Este sistema, fue du-
ramente criticado por Eusebio A. Morales y J os D. Moscote
18
,
resumindose esas crticas por Carlos Pedreschi segn el cual, el sistema
"estaba cargado de inconvenientes y deficiencias" pues dejaba en manos
de cualquier funcionario judicial la trascendental funcin de interpretar
los preceptos constitucionales y creaba, a la vez "cierta amargura... al

18. Vase Eusebio A. Morales "Leyes Inconstitucionales", en Ensayos, Documentos y Discursos, Panam 1928, Tomo I, p.
221; y J os D. Moscote, Introduccin al Estudio de la Constitucin, Panam 1929, p. 116. Citados por Csar A.
Quintero, loc. cit., p. 818 y 819 y J orge Fbrega P., loc. cit., pp. 897 a 899.

20
legitimar tantas interpretaciones de la Constitucin como jueces
existieran en la Repblica
19
.
En realidad, esta crtica, necesariamente debe vincularse a la reali-
dad del momento del Poder J udicial en Panam, pero no puede erigirse
en apreciacin general y objetiva, pues ello sera la negacin del sistema
de control difuso de la constitucionalidad de las leyes, que es el ms
difundido en el mundo. En todo caso, las propuestas formuladas por
Morales y Moscote, cristalizaron en la reforma constitucional de 1941,
cuyo artculo 188, en parte, se inspir, en parte, en el texto constitucio-
nal colombiano conforme a la reforma de 1910, ya sealada. Decimos
que en parte, se inspir en parte de dicho texto, por lo siguiente: En
primer lugar, porque la Constitucin de Colombia, conforme a la re-
forma de 1910, estableca un sistema mixto de control de la constitucio-
nalidad, a la vez difuso y concentrado. La reforma panamea de 1941,
slo tom en cuenta el sistema concentrado que atribua a la Corte Su-
prema la guarda de la Constitucin, desechando el sistema de control
difuso de la constitucionalidad que tambin prevea la Constitucin co-
lombiana. En segundo lugar, la inspiracin en el texto colombiano fue
en parte, pues en ste no se estableci el sistema de control concentrado
incidental que se incorpor a la Constitucin panamea; y adems, el
texto colombiano slo prevera la accin popular de inconstitucionalidad
contra "todas las leyes" y contra ciertos decretos ejecutivos,
particularmente los dictados en ejercicio de facultades extraordinarias
que le confiriera el Congreso; en cambio, la Constitucin de Panam la
previ respecto de "todas las leyes, decretos, ordenanzas y
resoluciones".
En esta forma, el sistema panameo de control de la constituciona-
lidad pas de ser un sistema de control difuso a ser un sistema concen-
trado de control, amplio, exclusivo y excluyente, precisamente por pre-
visin expresa de la Constitucin. El sistema establecido es nico por lo
que, en realidad, no sigui "el modelo de la Constitucin colombiana de
1910", como lo ha sealado Csar A. Quintero
20
salvo, en parte de la
fraseologa relativa a la atribucin a la Corte Suprema "la guarda de la

19. Carlos B. Pedreschi, El control de la constitucionalidad en Panam, Madrid, 1965, pp. 155; cit. por Csar A. Quintero,
loc. cit., p. 818.
20. loc. cit. p. 825.

21
integridad de la Constitucin", y al incorporar la institucin de la
"accin popular".
3. Otros sistemas de control concentrado y exclusivo de
constitucionalidad atribuido a las Cortes Supremas de Justicia
en Amrica Latina: Uruguay, Honduras, Paraguay
Desde el punto de vista del derecho comparado latinoamericano, en
realidad, se puede encontrar alguna similitud con la estructura general
del sistema panameo de control de la constitucionalidad, en los siste-
mas de Uruguay, Honduras y Paraguay
21
con la advertencia, en todo
caso, de que, en general, en estos pases no es tan amplio, pues slo se
refiere a las leyes o actos estatales de similar rango; de que en esos pa-
ses no existe la accin popular y de que los efectos de la decisin de la
Corte Suprema en materia de inconstitucionalidad, son ms bien inter
partes que erga omnes.
En efecto, en el sistema uruguayo, la Constitucin cuya ltima re-
forma es de 1989, atribuye a la Corte Suprema de J usticia la jurisdiccin
exclusiva y original para declarar la inconstitucionalidad de las leyes y
otros actos del Estado que tengan fuerza de ley, con fundamento tanto
en razones substantivas como formales (arts. 256 y 257). De acuerdo
con la Constitucin, la declaracin de inconstitucionalidad de una ley y
su inaplicacin al caso concreto, puede ser solicitada ante la Corte por
todos aquellos que estimen que sus intereses personales y legtimos han
sido lesionados por la misma (art. 258). En consecuencia, en contraste
con la accin popular de Panam, en Uruguay, la accin de inconsti-
tucionalidad est sometida a una condicin general de legitimacin,
similar a la que existe en materia de control contencioso administrativo.
La cuestin constitucional tambin puede ser sometida a la Corte
Suprema de manera incidental mediante remisin del asunto por un tri-
bunal inferior, sea que ste acte de oficio, sea como consecuencia de
una excepcin presentada por cualquier parte en el proceso concreto
(art. 258). En este caso, el juez debe enviar a la Corte un resumen de la
cuestin, pudiendo seguir el procedimiento hasta el nivel de decisin.
Una vez que la Corte Suprema haya decidido, el tribunal tiene que to-

21. Vase las referencias en Allan R. Brewer-Caras, El control concentrado..., pp. 41 y ss.

22
mar su propia decisin, de conformidad con lo que la Corte Suprema
decida (arts. 258 y 259).
En Uruguay, al contrario que en Panam, las decisiones de la Corte
Suprema sobre cuestiones de constitucionalidad se refieren, exclusiva-
mente, al caso concreto, teniendo, por tanto, efectos slo en los proce-
dimientos en los que fueron adoptados (art. 259). Obviamente, esta so-
lucin es clara con respecto a las vas incidentales de control de la
constitucionalidad, pero no lo es en los casos en que el asunto constitu-
cional se plantea como una accin directa. En este caso, la Ley N
13747 de 1969, referente al procedimiento en materia de justicia consti-
tucional, seala que la decisin puede impedir la aplicacin de las nor-
mas declaradas inconstitucionales con respecto al que entabl la accin
y que obtuvo la decisin, y autoriza a utilizarla como excepcin en to-
dos los procedimientos judiciales, incluyendo el control contencioso
administrativo.
En Honduras, tambin se ha establecido un sistema de control de la
constitucionalidad de carcter concentrado, atribuido a la Corte Supre-
ma de J usticia. En efecto, el artculo 184 de la Constitucin de 1982,
con redaccin similar a la Constitucin de Uruguay, establece lo si-
guiente:
"Art. 184.- Las leyes podrn ser declaradas inconstitucionales por razn de
forma o de contenido.
A la Corte Suprema de J usticia le corresponde el conocimiento y la resolucin
originaria y exclusiva en la materia; y deber pronunciarse con los requisitos
de las sentencias definitivas."
En esta forma, la Corte Suprema de J usticia tiene la potestad exclu-
siva de actuar como juez constitucional. Su competencia para declarar la
inconstitucionalidad de una ley y su inaplicabilidad, puede ser solicitada
por quien se considere lesionado en su inters directo, personal y leg-
timo, a travs de las siguientes vas (art. 185 de la Constitucin):
1. Por va de accin que se entabla directamente ante la Corte Su-
prema de J usticia.
2. Por va incidental, sea de excepcin que puede oponerse en cual-
quier procedimiento judicial; sea a instancia del J uez o Tribunal que co-
nozca en cualquier procedimiento judicial, quien puede solicitar de ofi-

23
cio la declaracin de inconstitucionalidad de una ley y su inaplicabilidad
antes de dictar resolucin. En este caso de la va incidental, el pro-
cedimiento debe suspenderse al elevarse las actuaciones a la Corte Su-
prema de J usticia.
Debe sealarse adems, que de acuerdo con el artculo 183, ordinal
2 de la Constitucin de Honduras, tambin procede el amparo contra
leyes, que se intenta ante la Corte Suprema de J usticia, para que se de-
clare en casos concretos que la ley no obliga al recurrente ni es aplicable
por contravenir, disminuir o tergisversar cualquiera de los derechos re-
conocidos por la Constitucin.
Por ltimo, de manera similar al modelo uruguayo en Paraguay, la
Constitucin de 1992 ha mantenido el sistema de control concentrado de
la constitucionalidad, atribuido exclusivamente a la Sala Constitucional
de la Corte Suprema de J usticia. Esta, por tanto, de acuerdo con el
artculo 260, tiene competencia para decidir las acciones o excepciones
que se le planteen con el fin de declarar la inconstitucionalidad e
inaplicabilidad de disposiciones contrarias al texto fundamental, en la
siguiente forma:
1. Conocer y resolver la inconstitucionalidad de las leyes y de otros instru-
mentos normativos, declarando la inaplicabilidad de las disposiciones contra-
rias a esta Constitucin en cada caso concreto y en fallo que slo tendr efecto
con relacin a ese caso; y
2. Decidir sobre la inconstitucionalidad de las sentencias definitivas o inter-
locutorias, declarando la nulidad de las que resulten contrarias a esta Consti-
tucin.
De acuerdo con la misma norma, el procedimiento puede iniciarse
por accin ante la Sala Constitucional de la Corte Suprema de J usticia, y
por va de excepcin en cualquier instancia, en cuyo caso se elevarn los
antecedentes a la Corte.
En este ltimo caso, el procedimiento relativo al caso concreto debe
continuar hasta el nivel de decisin. De todas formas, como se dijo, en
ambos casos la decisin de la Corte Suprema slo tiene efectos con res-
pecto al caso concreto y al peticionante.

24
4. La compatibilidad del sistema concentrado de control de la
constitucionalidad con todos los sistemas juridicos
Como resulta de lo anterior, puede sealarse que al sistema concen-
trado de control de la constitucionalidad de las leyes, sin duda, es com-
patible con todos los sistemas jurdicos, es decir, no es propio de los
sistemas de derecho civil ni tampoco incompatible con la tradicin del
common law. En realidad, se trata de un sistema que debe establecerse
en una Constitucin escrita, y poco importa que el sistema jurdico del
pas sea de derecho civil o de common law, aun cuando es ms frecuente
en pases de derecho civil
22
.
Por ello, la expresin de que "la prctica del common law siempre ha
sido incompatible con la nocin de tribunal constitucional especial se-
gn el modelo continental"
23
en materia de control de la constitucionali-
dad, debe entenderse como una referencia al modelo europeo de Corte,
Consejo o Tribunal Constitucional especial, y no, a un sistema "en el
que la jurisdiccin est determinada y limitada a ciertas cuestiones"
24
. El
sistema concentrado de control de la constitucionalidad no puede re-
ducirse a los sistemas constitucionales en los cuales existe una Corte, un
Consejo o un Tribunal Constitucional. Por esta razn, como hemos di-
cho, consideramos que es errneo para estudiar el sistema, el enfoque
que consiste en identificar el sistema concentrado de control de la
constitucionalidad de las leyes con el "modelo europeo" de Cortes, Con-
sejos o Tribunales constitucionales especiales.
De hecho, aun cuando el sistema concentrado de control de la
constitucionalidad de las leyes se conozca tambin como el sistema
"austraco"
25
o "modelo europeo"
26
debido a la existencia de una Corte,
un Consejo o un Tribunal Constitucional especial, encargado por la

22. Vase Allan R. Brewer-Caras, Judicial Review in Comparative Law, Cambridge 1989, pp. 186 y ss.
23 E. Mc Whinney, "Constitutional Review in the Commonwealth", en E. Mosler (ed.), Max-Plank-Institut fr
Auslndisches ffentliches recht und vlkerrecht, Verfassungs gerichtsbarkeit in der Gegenwart, Internationales
Kolloquium, Heidelberg, 1961, Kln - Berln, 1962, p. 80.
24 Idem, p. 80.
25 M. Cappelletti, Judicial Review in the Contemporary World, Indianapolis, 1971, p. 50; J . Carpizo et H. Fix Zamudio,
"La necesidad y la legitimidad de la revisin judicial en Amrica Latina. Desarrollo reciente", Boletn Mexicano de
Derecho comparado, 52, 1985, p. 36.
26 L. Favoreu, "Actualit et lgitimit du contrle juridictionnel des lois en Europe occidentale", Revue du Droit public et
de la Science politique en France et l'tranger, 1985 (5), Pars, p. 1149. Publicado tambin en L. Favoreu y J .A.
J olowicz (ed.), Le contrle juridictionnel des lois. Lgitimit, effectivit et dveloppements rcents, Pars, 1986, pp. 17-
68.

25
Constitucin de actuar como juez constitucional fuera del Poder J udi-
cial, debe recalcarse el hecho de que la caracterstica fundamental del
sistema no es la existencia de una Corte, una Consejo o un Tribunal
Constitucional especial, sino ms bien, la atribucin exclusiva a un solo
rgano constitucional del Estado del poder de actuar como juez consti-
tucional en lo que respecta algunos actos del Estado, trtese de la Corte
Suprema de J usticia existente en el pas o de una Corte, un Consejo o un
Tribunal Constitucional especialmente creado.
La adopcin del sistema es una eleccin constitucional, tomada en
funcin de las circunstancias concretas de cada pas, pero no necesaria-
mente implica la creacin de Tribunales Constitucionales especiales con
el fin de garantizar la justicia constitucional, ni la organizacin de tales
Tribunales fuera del Poder J udicial.
En Europa, por ejemplo, la multiplicacin de los Tribunales Consti-
tucionales encargados de ejercer el sistema concentrado de control de la
constitucionalidad de las leyes, debe considerarse como una conse-
cuencia prctica de una tradicin constitucional particular, vinculada al
principio de la supremaca de la Ley, a la separacin de los poderes y a
la desconfianza hacia los jueces en lo que respecta al control de los ac-
tos estatales y particularmente de los administrativos
27
. Sin embargo,
esto no puede llevar a considerar que el "modelo" del sistema concen-
trado de control de la constitucionalidad de las leyes est limitado a la
creacin de rganos constitucionales fuera del Poder J udicial, para que
acten como jueces constitucionales. Antes del "descubrimiento" euro-
peo de la justicia constitucional a travs de la creacin de Cortes o Tri-
bunales constitucionales especiales despus de la Primera Guerra mun-
dial, otros pases con tradicin de derecho civil haban implantado, a
partir de mitades del siglo pasado, sistemas concentrados de control de
la constitucionalidad, atribuyendo a sus Cortes Supremas una jurisdic-
cin exclusiva y original, con el fin de anular leyes y otros actos del
Estado con efectos similares, cuando stos contradicen la Constitucin.
Este es el caso de los sistemas constitucionales latinoamericanos, inclu-
so si, con alguna frecuencia, han combinado el sistema concentrado con
el sistema difuso de control de la constitucionalidad.

27 Cf. M. Cappelletti, op. cit., p. 54; M. Cappelletti y J .C. Adams, "J udicial Review of Legislation: European Antecedents
and Adaptation", Harvard Law Review, Vol. 79, (6), 1966, p. 1211.

26
IV. LA ANULABILIDAD DE LOS ACTOS ESTATALES COMO GA-
RANTIA CONSTITUCIONAL QUE FUNDAMENTA EL CONTROL
CONCENTRADO
Como se ha sealado anteriormente, la esencia del sistema concen-
trado de control de la constitucionalidad de las leyes, es la nocin de
supremaca de la Constitucin. En efecto, si la Constitucin es la Ley
suprema de un pas y, por lo tanto, prevalece ante todas las dems leyes,
entonces un acto del Estado que contradiga la Constitucin no puede
constituir una norma efectiva; al contrario, debe considerarse nulo.
Ahora bien, el principal elemento que aclara la diferencia entre los dos
grandes sistemas de control de la constitucionalidad (difuso y concen-
trado) no es una posible concepcin distinta de la Constitucin y de su
supremaca, sino ms bien el tipo de garanta adoptada en el sistema
constitucional para preservar dicha supremaca.
Como lo indic Hans Kelsen en 1928, estas "garantas objetivas" son
la nulidad o la anulabilidad del acto inconstitucional. Por nulidad se
entiende, como lo explic Kelsen, que el acto inconstitucional del Es-
tado no puede considerarse objetivamente como un acto jurdico; en
consecuencia, no se requiere, en principio, de ningn otro acto jurdico
para quitarle al primero su calidad usurpada de acto jurdico. En este
caso, tericamente, cualquier rgano, cualquier autoridad pblica o
cualquier individuo tendra el derecho de examinar la regularidad de los
actos considerados nulos, con el fin de decidir su irregularidad y juz-
garlos no conformes y no obligatorios. En cambio, si otro acto jurdico
fuera necesario para establecer la nulidad del acto inconstitucional, la
garanta constitucional no sera la nulidad sino la anulabilidad.
28

Ahora bien, en principio, la nulidad de los actos inconstitucionales
del Estado es la garanta de la Constitucin que conduce al sistema di-
fuso de control de la constitucionalidad, aun cuando la ley positiva res-
trinja el poder que podra tener cualquier persona para juzgar como nu-
los los actos inconstitucionales
29
y atribuya este poder de manera exclu-
siva a los tribunales, como se puede observar en forma generalizada,
dado la necesidad de confiabilidad y seguridad jurdicas.

28 H. Kelsen, loc. cit., 1928, Pars, p. 214.
29 Idem, p. 215.

27
Por otra parte, la otra garanta de la Constitucin, a saber la anulabi-
lidad de los actos inconstitucionales del Estado es precisamente la que
conduce, en principio, al sistema concentrado de control de la constitu-
cionalidad de las leyes. Este es el caso del sistema panameo.
1. Caractersticas generales del sistema concentrado de control de
constitucionalidad como garanta de la anulabilidad de los
actos inconstitucionales
En efecto, el aspecto fundamental que muestra la racionalidad del
sistema concentrado de control de la constitucionalidad de las leyes, es
el principio de anulabilidad de los actos del Estado, cuando contradicen
la Constitucin.
Contrariamente a la nulidad de los actos del Estado, la anulabilidad
de dichos actos, cuando se considera como una garanta objetiva de la
Constitucin, significa que el acto del Estado, aun irregular o inconsti-
tucional, una vez producido por una institucin pblica, debe conside-
rarse como un acto del Estado y, como tal, vlido y efectivo hasta que el
rgano que lo produjo lo derogue o revoque, o hasta que se decida su
anulacin por otro rgano del Estado, con los poderes constitucionales
correspondientes. Este es precisamente el caso de los sistemas concen-
trados de control de la constitucionalidad, en los cuales la Constitucin
confiere el poder para anular, generalmente algunos actos del Estado,
cuando se juzgan inconstitucionales, a un solo rgano constitucional,
sea ste la Corte Suprema existente o un rgano creado especial y sepa-
radamente dentro o fuera del Poder J udicial, con funciones jurisdiccio-
nales, que le permiten actuar como juez constitucional.
Sin embargo, debe sealarse que, en general en los sistemas con-
centrados de control de la constitucionalidad, la anulabilidad de los ac-
tos del Estado no constituye la nica garanta de la Constitucin, puesto
que siempre va acompaada de la nulidad. En cierta manera, se confi-
gura como una restriccin a la regla de la nulidad que deriva de la vio-
lacin de la Constitucin.
En efecto, se ha afirmado que en lo que respecta a la nulidad de los
actos inconstitucionales del Estado, en el sistema difuso de control de la
constitucionalidad, la ley positiva, con miras a evitar la anarqua jurdi-

28
ca, limita el poder terico general de las autoridades pblicas y los in-
dividuos para considerar como inexistente e invlido un acto inconsti-
tucional del Estado, reservando dicho poder a los jueces. Esto significa
que, de hecho, el acto inconstitucional del Estado slo puede ser exami-
nado por los tribunales, los cuales son los nicos en tener el poder para
considerarlo nulo; lo que significa que, hasta ese momento, el acto irre-
gular debe considerarse efectivo y obligatorio para las autoridades p-
blicas y los individuos. Por ello, en el sistema difuso de control de la
constitucionalidad, una vez que un tribunal ha apreciado y declarado la
inconstitucionalidad del acto estatal en relacin a un juicio particular, el
acto se considera nulo con relacin a dicho juicio.
En todo caso, esta misma situacin tambin se presenta en los siste-
mas constitucionales dotados de un sistema concentrado de control de la
constitucionalidad, con relacin a todos los actos del Estado distintos de
aquellos que slo pueden ser anulados por el Tribunal Constitucional o
por la Corte Suprema. En efecto, como se ha sealado, en lo que respec-
ta a los actos del Estado de rango inferior en la jerarqua de las normas,
por ejemplo, los actos administrativos normativos, todos los jueces, en
un sistema concentrado de control de la constitucionalidad, tienen nor-
malmente el poder de considerarlos nulos cuando son inconstituciona-
les, con relacin al juicio particular en el cual fueron cuestionados. En
estos casos, la garanta de la Constitucin es la nulidad del acto inconsti-
tucional del Estado, aun cuando solamente los tribunales estn
habilitados para examinarlo.
En consecuencia, la particularidad del sistema concentrado de con-
trol de la constitucionalidad reside en el hecho de que la ley positiva
establece un lmite adicional a los efectos de la inconstitucionalidad de
los actos, a saber que respecto de algunos de stos, el poder para decla-
rar su inconstitucionalidad y su invalidez, y por lo tanto, para conside-
rarlos sin efectos, ha sido reservado exclusivamente a un solo rgano
constitucional: la Corte Suprema existente o una Corte, un Consejo o un
Tribunal Constitucional especial. En estos casos, y con relacin a tales
actos, tratndose normalmente de actos legislativos y otros actos del
Estado de rango o efectos similares en el sentido en que estn inmedia-
tamente subordinados a la Constitucin, la garanta de la Constitucin

29
ha sido reducida a la anulabilidad del acto del Estado considerado in-
constitucional.
En conclusin, en los sistemas constitucionales que poseen un sis-
tema concentrado de control de la constitucionalidad, el deber de todos
los jueces y tribunales consiste en examinar la constitucionalidad de los
actos del Estado. Sin embargo, cuando el acto cuestionado es una ley u
otro acto inmediatamente subordinado o de ejecucin directa de la
Constitucin, los tribunales ordinarios no pueden juzgar su inconstitu-
cionalidad, puesto que dicho poder est reservado a un Tribunal Consti-
tucional especial o a la Corte Suprema de un pas determinado, el cual
puede anular el acto. En este caso, la garanta de la Constitucin es la
anulabilidad y entonces el acto queda anulado con efectos generales,
puesto que es considerado o declarado nulo, no solamente respecto de
un caso particular, sino en general.
Salvo esta excepcin jurisdiccional particular, la cual es propia del
sistema concentrado de control de la constitucionalidad, todos los dems
tribunales o jueces pueden, en un juicio concreto, decidir la inapli-
cabilidad de los actos normativos del Estado no contemplados por esta
excepcin, considerndolos nulos cuando los juzguen viciados de in-
constitucionalidad. En estos casos, la garanta de la Constitucin es, sin
lugar a dudas, la nulidad.
En el sistema de control concentrado de Panam, como se ha sea-
lado, el mismo es sumamente amplio, en el sentido de que la Corte Su-
prema de J usticia tiene el monopolio total para anular todos los actos
estatales por inconstitucionalidad. En este caso, por tanto, la excepcin
mencionada se ha convertido en regla absoluta, pues ningn otro tribu-
nal puede declarar la nulidad de ningn acto estatal por inconstituciona-
lidad.
2. El poder de un rgano constitucional para anular algunos o
todos los actos inconstitucionales del Estado
El otro aspecto de la racionalidad del sistema concentrado de control
de la constitucionalidad es que el poder para declarar la nulidad de las
leyes est conferido a un rgano constitucional con funciones jurisdic-
cionales, sea la Corte Suprema existente en un pas determinado, sea

30
una Corte, un Consejo o un Tribunal Constitucional especialmente crea-
do. Por consiguiente, el sistema concentrado posee, en general una par-
ticularidad doble: en primer lugar, el poder para anular ciertos actos in-
constitucionales est conferido a un solo rgano constitucional con
funciones jurisdiccionales, y, en segundo lugar, de acuerdo con la ex-
cepcin mencionada, el poder de dichos rganos constitucionales para
juzgar la inconstitucionalidad y declarar la nulidad de actos del Estado,
no concierne todos los actos del Estado, sino un nmero limitado de
ellos, normalmente las leyes y otros actos del Congreso o del Gobierno,
inmediatamente subordinados a la Constitucin o dictados en ejecucin
directa de sta y nicamente sometidos a sus regulaciones. Como se di-
jo, este, sin embargo, no es el caso de Panam, donde la Corte Suprema
de J usticia es el slo rgano con poder para anular, por inconstituciona-
lidad, todos los actos estatales.
3. El rechazo de considerar el modelo europeo de justicia consti-
tucional como "el modelo" del control concentrado de la cons-
titucionalidad
Se ha sealado anteriormente que el sistema concentrado de control
de la constitucionalidad no implica necesariamente el otorgamiento del
poder para anular leyes a una Corte, un Consejo o un Tribunal Consti-
tucional especialmente creado, tal como sucede en Europa, sino que di-
cho poder puede ser conferido a la Corte Suprema existente en el pas,
como es el caso en muchos pases de Amrica Latina, mucho antes de que
Europa continental implantase el modelo de los Tribunales Consti-
tucionales en 1920.
En efecto, como ya lo hemos sealado, desde mediados del siglo pa-
sado, muchos pases latinoamericanos han adoptado un sistema concen-
trado de control de la constitucionalidad, confiriendo a la Corte Supre-
ma del pas el poder para decidir la nulidad de las leyes. Debe insistirse
en los casos de Colombia y Venezuela, que poseen desde hace ms de
un siglo, un sistema concentrado de control de la constitucionalidad, en
paralelo con el sistema difuso, en el cual la Corte Suprema ha tenido el
monopolio de la anulacin de las leyes. En Colombia, en 1991, este po-
der ha sido transferido a una Corte Constitucional.

31
Debe sealarse que al contrario del sistema panameo, por lo gene-
ral, los sistemas de control de la constitucionalidad que se han desarro-
llado en Amrica Latina, se han ido orientando progresivamente hacia
sistemas mixtos de control de la constitucionalidad, en los cuales co-
existen el sistema difuso y el sistema concentrado. Este es el caso, por
ejemplo, de Venezuela, Colombia, Brasil, Per, Costa Rica, El Sal-
vador, y Guatemala. No obstante, como hemos sealado, algunos sis-
temas de Amrica Latina, como el de Panam, Uruguay, Honduras y
Paraguay permanecieron concentrados, donde la Corte Suprema de
J usticia tiene una jurisdiccin exclusiva y original para declarar la in-
constitucionalidad de las leyes.
Debe destacarse, sin embargo, que la modalidad del sistema con-
centrado de control de la constitucionalidad basado en la creacin de un
rgano constitucional especial, una Corte, un Consejo o un Tribunal
para actuar como juez constitucional dotado del poder original y exclu-
sivo para anular las leyes y otros actos de rango y efectos similares, ha
marcado, por su carcter novedoso, la evolucin de la justicia constitu-
cional en las ltimas dcadas, desde la creacin de las primeras Cortes
Constitucionales en Austria y Checoslovaquia en 1920. El sistema fue
adoptado ms tarde en Alemania y en Italia despus de la Segunda
Guerra Mundial, y hace unas dcadas en Espaa y Portugal. Tambin
haba sido adoptado, antes de 1990, en algunos pases ex socialistas
(Yugoslavia, Checoslovaquia y Polonia) y se desarroll bajo una
forma particular en Francia. Bajo la influencia del modelo europeo pero
de una manera incompleta, el sistema tambin se implant en Gua-
temala, en la dcada de los sesenta, y en Chile hacia principios de los
aos 70, con la creacin de un Tribunal Constitucional, y luego apareci
en Ecuador y Per donde fueron creados Tribunales de Garantas
Constitucionales. En Per, en 1993 dicho Tribunal fue sustituido por un
Tribunal Constitucional. En 1991, la nueva Constitucin colombiana,
como se dijo, cre una Corte Constitucional, al igual que sucedi en
Bolivia en 1994.
A pesar del desarrollo del constitucionalismo desde principios del
siglo pasado, principalmente gracias a las experiencias norteamericanas,
debe admitirse que Europa continental se haba quedado atrs de las
concepciones constitucionales, por lo que el sistema de justicia consti-

32
tucional slo fue adoptado en Europa despus de la Primera Guerra
Mundial. Dicha adopcin se hizo en dos etapas. La primera termin con
la Constitucin de Weimar (1919) mediante la cual Alemania instituy
un Tribunal dotado de una jurisdiccin para decidir los conflictos entre
los poderes constitucionales del Estado y, particularmente, entre los
distintos poderes territoriales, distribuidos verticalmente como conse-
cuencia de la organizacin federal del Estado. La segunda fue el sistema
austraco, creacin personal del Profesor Hans Kelsen, quien concibi
un sistema que fue recogido inicialmente en la Constitucin austraca de
1920, y luego perfeccionado por la reforma constitucional de 1929.


4. Las influencias de Kelsen en la concepcin del modelo europeo
En todo caso, puede considerarse que la introduccin de un sistema de
justicia constitucional en Europa fue el resultado de la influencia de las
teoras de Hans Kelsen, quien dise la norma constitucional como
fuente de validez para todas las normas del ordenamiento jurdico con un
corolario fundamental: la necesidad de un rgano del Estado encargado
de garantizar la Constitucin, es decir, de resolver los conflictos entre las
normas reglamentarias y aquellas de jerarqua superior en las que se ba-
san las primeras (las legales), y entre todas ellas, y en ltima instancia, con
la Constitucin.
30

Kelsen concibi la justicia constitucional como un aspecto particular de
un concepto ms general de garanta de la conformidad de una norma
inferior con una norma superior de la cual la primera deriva y en base a la
cual ha sido determinado su contenido. As, la justicia constitucional es una
garanta de la Constitucin que se desprende de la "pirmide jurdica" del
ordenamiento legal donde se encuentran determinadas tanto la unidad
como la jerarqua de las diferentes normas.
Debe recordarse que, fuera de Austria y bajo la influencia de Kel-
sen, Checoslovaquia fue el primer pas europeo en adoptar el sistema
de control de la constitucionalidad, en su Constitucin del 29 de febrero

30 H. Kelsen, loc. cit., pp. 201, 223.

33
de 1920
31
. Los fundamentos de la adopcin del sistema concentrado de
control de la constitucionalidad en Checoslovaquia provinieron de una
norma constitucional, la cual estableci de manera explcita la supre-
maca de la Constitucin con respecto al resto del ordenamiento legal,
consagrando que "Todas las leyes contrarias a la Constitucin o a una de
sus partes as como a las leyes que la modifican y la completan se
consideran nulas" (art. I,1); prohibiendo expresamente a los tribunales
ejercer el control difuso de la constitucionalidad de las leyes
32
. Adems,
la Constitucin estableci la obligacin para todos los tribunales de
consultar el Tribunal Constitucional en casos de aplicacin de una ley
considerada como inconstitucional. Todos estos elementos llevaron a la
concentracin de la jurisdiccin constitucional para juzgar la constitu-
cionalidad de las leyes en un rgano especial, el Tribunal Constitucio-
nal, el cual existi hasta 1938.
33

La concepcin de Kelsen acerca del sistema concentrado de control
de la constitucionalidad, contrariamente a la del sistema difuso en el
cual todos los jueces tienen el poder para abstenerse de aplicar leyes que
consideren contrarias a la Constitucin, tenda a conferir a un rgano
especial el poder exclusivo para declarar la inconstitucionalidad de una
ley y para anularla. Este rgano es un Tribunal Constitucional al cual
deben recurrir todos los tribunales cuando deben aplicar una ley cuya
constitucionalidad sea dudosa. En tal sistema, por lo tanto, los tribunales
ordinarios no tienen el poder para abstenerse de aplicar leyes inconsti-
tucionales.
Dentro de su concepcin terica original, este sistema concentrado
de control de la constitucionalidad de las leyes no haba sido concebido
por Kelsen como el ejercicio de una funcin jurisdiccional, sino ms
bien como un "sistema de legislacin negativa"
34
. En este caso, se con-
sideraba que la Corte Constitucional no decida especficamente la

31 Artculo I.1. Ver en P. Cruz Villaln, "Dos modos de regulacin del control de constitucionalidad: Checoslovaquia
(1920-1938) y Espaa (1931-1936)", Revista Espaola de Derecho Constitucional, 5, Madrid, 1982, p. 119.
32 El artculo 102 establece que "Los tribunales pueden verificar la validez de los reglamentos ejecutivos, cuando examinan
una cuestin legal especfica; en lo que se refiere a las leyes, slo pueden verificar si han sido correctamente publicadas",
ver en P. Cruz Villaln, loc. cit., p. 135.
33 Tambin debe observarse que en el rgimen constitucional rumano existi un sistema de control de la constitucionalidad
de las leyes, en el Artculo 103 de la Carta Fundamental del 29 de marzo de 1923. Sin embargo, este control slo se
confiaba a la Corte de Casacin y fue eliminado por la Repblica Popular, bajo la influencia sovitica, en la Ley Funda-
mental de 1948.
34 H. Kelsen, loc. cit. pp. 224, 226. Ver los comentarios de E. Garca de Enterra, op. cit., pp. 57, 132.

34
constitucionalidad de las leyes; tal funcin estaba reservada al tribunal a
quo que hubiera planteado la cuestin de la constitucionalidad por ante
la Corte Constitucional. Normalmente, la competencia de esta ltima
estaba limitada a la cuestin puramente abstracta de la compatibilidad
lgica que deba existir entre la ley y la Constitucin. Desde este punto
de vista puramente terico, puesto que no haba ninguna aplicacin
concreta de la ley en un caso especfico, se consideraba que no se trata-
ba del ejercicio de una actividad jurisdiccional que implicara una deci-
sin concreta. Esto llev a Kelsen a sostener que, cuando el Tribunal
Constitucional declaraba la inconstitucionalidad de una ley, la decisin,
por tener efectos erga omnes, era una "accin legislativa" y que la deci-
sin del Tribunal Constitucional tena "fuerza de ley". Es tambin la ra-
zn por la cual la ley deba ser considerada vlida hasta la adopcin de
la decisin de anularla, por la cual los jueces estaban obligados a apli-
carla.
35

Tal concepcin fue desarrollada por Kelsen para responder a las ob-
jeciones eventuales que podan formularse al control jurisdiccional de la
accin legislativa, dado el concepto de supremaca del Parlamento, hon-
damente arraigado en el derecho constitucional europeo. En esta forma,
prohibiendo a los jueces ordinarios abstenerse de aplicar las leyes, y
confiriendo a una Corte Constitucional el poder para declarar la in-
constitucionalidad de una ley con efectos erga omnes, el Poder J udicial
quedaba subordinado a las leyes sancionadas por el Parlamento y, al
mismo tiempo, se mantena la supremaca de la Constitucin con
respecto al Parlamento. La Corte Constitucional, as, ms que una
competidora del Parlamento, se conceba como su complemento natural.
Sus funciones se limitaban a juzgar la validez de una ley empleando la
pura lgica racional, sin tener que decidir conflictos en casos especfi-
cos, y a actuar como un "legislador negativo", aun cuando no espont-
neamente, sino a instancia de las partes interesadas. Segn Kelsen, el
Poder Legislativo se dividi as en dos partes: la primera, ejercida por el
Parlamento con la iniciativa poltica, el "legislador positivo"; y la segun-
da, ejercida por el Tribunal Constitucional, el "legislador negativo", con
el poder para anular las leyes que violasen la Constitucin.
36


35 H. Kelsen, loc. cit., pp. 224,225.
36 Ver los comentarios relativos al pensamiento de Kelsen en E. Garca de Enterra, op. cit., pp. 57, 58, 59, 131, 132, 133.

35
De acuerdo con esta concepcin, por supuesto, era necesario que la
Corte Constitucional fuese un rgano separado de los poderes tradiciona-
les del Estado y no formara parte de las autoridades judiciales.
37

Hoy da, si bien se ha aceptado el carcter jurisdiccional (no legisla-
tivo) de la actividad de estas Cortes Constitucionales especiales recha-
zando su llamado carcter de "legislador negativo"
38
, la idea de conferir
funciones jurisdiccionales a un rgano constitucional especialmente
creado (Corte, Consejo o Tribunal Constitucional) generalmente ubica-
do fuera de la organizacin judicial, prevaleci en Europa continental y
abri camino al "modelo europeo" de control de la constitucionalidad.
Este, en cierta manera, se desarroll como consecuencia de un com-
promiso entre la necesidad de un sistema de justicia constitucional deri-
vado de la nocin de supremaca constitucional y la concepcin tradi-
cional europea de la separacin de los poderes, la cual niega el poder a
los jueces para juzgar la invalidez de las leyes inconstitucionales.
39

En todo caso, es evidentemente errneo identificar el sistema concen-
trado de control de la constitucionalidad de las leyes con el "modelo euro-
peo", ya que un sistema en el cual la jurisdiccin exclusiva y original para
anular las leyes y otros actos del Estado se confiere a la Corte Suprema de
Justicia existente en un pas dado y ubicada en la cspide de la organiza-
cin judicial, como es el caso de Panam, tambin debe ser considerado
como un sistema concentrado de control de la constitucionalidad. Por esta
razn, el otro aspecto de la racionalidad del sistema concentrado de control
de la constitucionalidad es el otorgamiento, a un rgano constitucional
particular, sea la Corte Suprema o una Corte, un Consejo o un Tribunal
Constitucional especialmente creado, del papel de juez constitucional con
el fin de anular leyes con efectos erga omnes.
En el caso de Panam, como hemos sealado, el carcter concentrado
del sistema es sumamente amplio, pues al contrario de la generalidad de los
pases que han adoptado el sistema de control concentrado, la Corte Su-
prema de Justicia panamea no slo tiene el poder exclusivo de anular las
leyes y dems actos estatales de similar valor o rango, sino materialmente

37 H. Kelsen, loc. cit., p. 223.
38 M. Cappelletti y J .C. Adams, loc. cit., pp. 1218, 1219.
39 M. Cappelletti, op. cit., p. 67.

36
todos los actos estatales. En esa forma, la garanta que la Constitucin ha
adoptado respecto de su propia supremaca, es la de anulabilidad, con
caractr general y absoluto; y no la de la nulidad.
V. EL CARACTER PREVIO O POSTERIOR DEL CONTROL
CONCENTRADO DE LA CONSTITUCIONALIDAD
El sistema de control concentrado de la constitucionalidad puede tener
un carcter previo o posterior, o ambos. Tal sistema de control funciona
en Austria, Italia y Espaa donde se crearon constitucionalmente
Cortes, Tribunales o Consejos constitucionales encargados de ejercer el
control jurisdiccional de la constitucionalidad de las leyes. Con funcio-
nes similares se crearon Tribunales constitucionales en Alemania y
Portugal, pero integrados al Poder J udicial.
Estas Cortes Constitucionales ejercen su poder jurisdiccional de control
bien sea antes de que la ley entre en vigencia, es decir antes de su promul-
gacin, o una vez en vigencia. Por ello se distingue el control a priori del
control a posteriori de la constitucionalidad de las leyes.
En general, puede decirse que los sistemas concentrados de control
jurisdiccional que conforman al modelo europeo se caracterizan por la
utilizacin de varios medios de control jurisdiccional de la constitucio-
nalidad de las leyes vigentes, es decir, una vez promulgadas y despus
de que se hayan iniciado sus efectos normativos jurdicos. Slo excep-
cionalmente algunos sistemas concentrados europeos preven un medio
de control preventivo sobre algunos actos del Estado, como por ejemplo
en Francia, en relacin a las leyes; en Italia, con respecto a las leyes
regionales, y en Espaa, en cuanto a las leyes orgnicas y los tratados
internacionales.
En todo caso, el fundamento de la existencia de un sistema de con-
trol jurisdiccional a posteriori reside en la superacin del dogma de la
soberana del Parlamento y de la ley, as como en la flexibilizacin del
principio de separacin de los poderes. El control jurisdiccional implica
la existencia de una Constitucin escrita y rgida, dotada de un carcter
normativo directamente aplicable a los individuos; de manera que sus
lmites se imponen a todos los rganos constitucionales, incluyendo al

37
legislador cuyas actividades deben estar en conformidad con su texto y,
por lo tanto, sujetas a un control jurisdiccional.
De lo anterior se deduce que en general, puede decirse que lo caracte-
rstico del sistema concentrado de control de la constitucionalidad, sin
duda, es el control posterior, que permite anular actos estatales efectivos
inconstitucionales. Sin embargo, algunos sistemas de control concentrado
slo preven un control previo de la constitucionalidad de las leyes, es decir,
respecto de proyectos de ley, o de leyes sancionadas, antes de su promul-
gacin, como sucede en Francia y Chile, por ejemplo.
1. Los sistemas de control preventivo de la constitucionalidad de
las leyes, como nico mtodo de control concentrado: Francia y
Chile
En efecto, en el derecho comparado, como sistemas de control preven-
tivo de la constitucionalidad de las leyes como nico mtodo de control
concentrado, se destacan los sistemas de Francia y Chile.
En cuanto al sistema preventivo francs de control jurisdiccional de
la constitucionalidad de las leyes, fue definitivamente implantado por la
Constitucin del 5 de octubre de 1958, la cual cre el Consejo Consti-
tucional (arts. 56 a 63) como rgano constitucional encargado de esta-
blecer la conformidad de las leyes a la Constitucin "antes de su pro-
mulgacin" (art. 61) . Tal innovacin institucional fue producto de una
reaccin en contra de por lo menos dos de los fundamentos del sistema
constitucional francs tradicional, a saber, el absolutismo de la ley y el
rechazo de cualquier injerencia judicial con respecto a los dems pode-
res del Estado, en especial al Parlamento.
En efecto, uno de los principales dogmas polticos derivados de la
Revolucin Francesa fue la profunda desconfianza del legislador revo-
lucionario para con los jueces, a quienes les neg cualquier posibilidad
de controlar los dems poderes del Estado. Esta posicin antijudicial
tuvo su razn poltica de ser en el papel desempeado por los Parle-
ments prerevolucionarios, los cuales como Altas Cortes, examinaban las
leyes y los decretos que se les sometan con el fin de garantizar que no
contenan nada contradictorio con "las leyes fundamentales del Reino",
lo que confera a dichos Parlements un poder poltico conservador

38
considerable
40
. Este poder lo ejercieron particularmente en la vspera de
la Revolucin.
Esta desconfianza hacia el Poder J udicial llev a una interpretacin
revolucionaria extrema del principio de separacin de los poderes: todos
los jueces se vieron impedidos no slo del derecho de controlar los actos
legislativos y administrativos, lo que explica porqu, al inicio, la Corte
de Casacin era un rgano legislativo; sino del poder de interpretar las
leyes, el cual haba sido reservado al Legislador, quien lo ejerca por
decreto promulgado a instancia de los jueces, mediante el denominado
rfr lgislatif, lo que se produca en caso de dudas respecto a la
interpretacin del texto de una ley
41
. Por consiguiente, los jueces slo
eran, como deca Montesquieu "la boca de la ley", es decir, la boca que
pronunciaba las palabras de la ley, y por lo tanto, seres totalmente pasi-
vos, incapaces de apreciar la fuerza o el rigor de la ley.
42

En todo caso, como se ha sealado, la Constitucin de 1958, al crear
el Consejo Constitucional y sin rechazar totalmente el dogma de la su-
premaca de la ley ni la prohibicin para los tribunales y los jueces de
controlar la constitucionalidad de las leyes, permiti el ejercicio de un
control preventivo de la constitucionalidad de las leyes antes de su pro-
mulgacin (Art. 61).
En esta forma, en Francia, el Consejo Constitucional ejerce dos ti-
pos de control preventivo de la constitucionalidad: sobre las leyes no
promulgadas y sobre la reparticin de las competencias normativas del
Estado entre la ley y los reglamentos. En ambos casos, el Consejo
Constitucional, aun cuando no tenga el poder para controlar la constitu-
cionalidad de las leyes vigentes, ha desempeado un papel muy signifi-
cativo en lo que respecta al desarrollo del principio de la constituciona-
lidad.
43

El control preventivo de la constitucionalidad de las leyes no pro-
mulgadas es ejercido por el Consejo Constitucional de dos maneras: en
forma obligatoria, en cuanto a los reglamentos parlamentarios y las le-

40. M. Cappelletti, op. cit, pp. 33-35; F. Luchaire, Le Conseil Constitutionnel, Pars, 1980, pp. 5-6.
41. Idem.
42 Montesquieu, De l'esprit des lois, Book XI, Ch. VI, citado por Ch. H. Mc Ilwain, The High Court of Parliament and its
Supremacy, Yale, 1910, p. 323.
43 Allan R. Brewer-Caras, Judicial Review..., cit., pp. 255 y sig.

39
yes orgnicas, y en forma facultativa, en cuanto a las leyes ordinarias y
los tratados internacionales.
En cuanto a las leyes ordinarias estas pueden ser sometidas al Con-
sejo Constitucional, antes de su promulgacin, por el Presidente de la
Repblica, el Primer Ministro o el Presidente de cualquiera de las
Asambleas. La reforma constitucional de 1974 tambin legitim para
formular la solicitud a 60 diputados y senadores, quienes pueden some-
ter al Consejo Constitucional la cuestin de la constitucionalidad de las
leyes ordinarias (art. 61), dando as a las minoras la posibilidad de
cuestionar las decisiones adoptadas por la mayora.
Este control facultativo de la constitucionalidad tambin se puede
ejercer respecto de los tratados internacionales, a instancia del Presi-
dente de la Repblica, del Primer Ministro o del Presidente de cual-
quiera de las Asambleas. En este caso, el Consejo Constitucional debe
decidir si un tratado internacional contiene clusulas contrarias a la
Constitucin, por lo que la autorizacin necesaria para su firma o apro-
bacin slo puede otorgarse previa una reforma constitucional (art. 54).
En todos los casos en los cuales se recurre al Consejo Constitucional
con miras al control de la constitucionalidad de las leyes orgnicas, re-
glamentos parlamentarios, leyes ordinarias o tratados internacionales,
antes de su promulgacin, la interposicin de la peticin produce efectos
suspensivos, los cuales comienzan en el momento en que el Consejo
recibe la solicitud, por lo que a partir de ese momento, la promulgacin
del texto normativo cuestionado queda suspendida (art. 61).
En cuanto al sistema de Chile, debe decirse que si bien el Tribunal
Constitucional tiene competencia para resolver las cuestiones de constitu-
cionalidad, respecto de los decretos ejecutivos que tengan fuerza de ley; en
cuanto a las leyes, estas slo pueden ser objeto de un control preventivo,
antes de su promulgacin. En tal sentido, el artculo 82 de la Constitucin,
atribuye al Tribunal Constitucional competencia para juzgar, antes de su
promulgacin, la constitucionalidad de las leyes orgnicas o las que in-
terpretan preceptos de la Constitucin. El Tribunal est igualmente au-
torizado, a peticin de parte, para ejercer el control preventivo sobre
toda cuestin que surja durante la discusin de los proyectos de ley, de
los proyectos de reforma de la Constitucin y de las leyes aprobatorias
de los Tratados Internacionales sometidos a la sancin del Congreso.

40
En todos estos casos, como en el modelo francs, el control preven-
tivo ejercido por el Tribunal Constitucional puede ser obligatorio o
ejercido a peticin de parte. En el caso de las leyes orgnicas constitu-
cionales y de las leyes que interpretan una disposicin constitucional, el
control preventivo realizado por el Tribunal es obligatorio, a cuyo efecto
el Presidente de la Cmara debe enviarle los textos dentro de los cinco
das siguientes a su sancin. Dicho control preventivo, incluso, no slo
es obligatorio, sino que el Tribunal puede ejercerlo de oficio, no siendo
el procedimiento, en estos casos, de carcter contencioso. Si en su
decisin, el Tribunal considera inconstitucional una o varias disposi-
ciones del texto impugnado, debe enviarlo nuevamente a la Cmara co-
rrespondiente, cuyo Presidente, a su vez lo debe enviar al Presidente de
la Repblica a los efectos de su promulgacin, con excepcin de las
disposiciones consideradas inconstitucionales.
En el caso de proyectos de enmienda constitucional o de los tratados
internacionales, el ejercicio del control preventivo por el Tribunal
Constitucional slo es posible si antes de la sancin del texto y durante
la discusin del proyecto, se le formula una peticin por el Presidente de
la Rpublica, por una de las Cmaras del Congreso o por una cuarta
parte de sus miembros. Por ello, esta peticin no tiene efectos suspensi-
vos sobre el procedimiento legislativo y la accin interpuesta por ante el
Tribunal es de carcter contenciosa, razn por la cual, en estos casos, el
Tribunal debe notificar a los rganos constitucionales interesados y oir
sus argumentos.
En todo caso, la decisin del Tribunal que considere inconstituciona-
les las disposiciones de un proyecto de ley o de un tratado, impide su
promulgacin.
En todo caso, el control de la constitucionalidad en Chile, puede ser
a posteriori nicamente con respecto a las formalidades relativas a la
promulgacin de las leyes a cargo del Presidente de la Repblica. En
efecto, la Constitucin otorga al Tribunal la competencia para resolver
las peticiones que le formulen las Cmaras del Congreso, en casos en
que el Presidente de la Repblica no promulgue una ley estando obliga-
do a ello, o cuando promulgue un texto distinto del que haya sido objeto
del procedimiento de formacin de las leyes (art. 82).

41
2. La frmula general del control concentrado a posteriori de la
constitucionalidad de las leyes
Aparte de los sistemas francs y chileno, puede decirse que, en gene-
ral, los sistemas de control concentrado de la constitucionalidad de las
leyes y dems actos de rango y valor de las leyes, son de carcter a poste-
riori, sea que dicho control lo ejerzan Tribunales Constitucionales como en
Europa y algunos pases de Amrica Latina, sea que lo ejerzan las Cortes
Supremas de Justicia, como sucede en Colombia, Venezuela y Panam.
En estos casos, el control se ejerce en relacin a las leyes vigentes, para que
sean anuladas si son inconstitucionales, generalmente con carcter erga
omnes.
En estos sistemas, adems, por lo general el sistema es de carcter
mixto, pues se combina el control preventivo con el control a posteriori.
En Europa, es el caso de Portugal, donde la Constitucin, adems del
sistema difuso de control judicial de la constitucionalidad de las leyes, ha
instituido paralelamente, un sistema concentrado de control de la consti-
tucionalidad atribuido al Tribunal Constitucional, el cual lo ejerce no
solamente en relacin con las leyes promulgadas y, por lo tanto, a pos-
teriori en relacin con su aplicacin, sino tambin a ttulo preventivo, a
semejanza del modelo francs.
En cuanto al sistema de control preventivo de la constitucionalidad,
este est referido a los tratados y acuerdos internacionales, a las leyes, y
los decretos-ley oficiales, en el nivel nacional; y a nivel regional, a los
actos del Poder legislativo, y a los de carcter normativo de los Ejecuti-
vos regionales.
La constitucionalidad de las leyes en Portugal tambin puede ser
objeto de un "examen abstracto minucioso" por parte del Tribunal
Constitucional, mediante recurso o accin directa.
En efecto, la inconstitucionalidad de una disposicin legal puede ser
objeto de un recurso que puede ser introducido ante el Tribunal Consti-
tucional por el Presidente de la Repblica, el Presidente de la Asamblea
de la Repblica, el Primer Ministro, los Ombudsman, los Procuradores
Generales o una decena de miembros de la Asamblea de la Repblica
(art. 281,1). Adems, las Asambleas Regionales o los Presidentes de los
Gobiernos regionales igualmente tienen la posibilidad de ejercer el re-

42
curso directo de inconstitucionalidad contra las leyes que puedan haber
lesionado los derechos de las regiones autnomas (art. 281,1).
En Amrica Latina, el sistema mixto tambin es la regla, exitiendo
un control preventivo pero slo mediante objecin formulada por el
Presidente de la Repblica, al vetar las leyes por razones de inconstitu-
cionalidad; en paralelo al control concentrado de la constitucionalidad
de las leyes promulgadas ejercido por la propia Corte Suprema de J us-
ticia. Es el caso de Colombia, Venezuela y Panam.
En Venezuela, en efecto, adems de que existe un sistema difuso de
control de constitucionalidad, tambin funciona en paralelo un sistema
de control concentrado de la constitucionalidad de las leyes
44
ejercido
por la Corte Suprema de J usticia, se trata en principio de un control de
la constitucionalidad a posteriori, ejercido mediante una accin popu-
lar, luego de que la ley cuestionada haya entrado en vigor y haya pro-
ducido efectos. Sin embargo, en el sistema venezolano puede identifi-
carse tambin un control concentrado de la constitucionalidad de las le-
yes con carcter previo (a priori), ejercido por la Corte Suprema de
J usticia a peticin del Presidente de la Repblica antes de la promulga-
cin de las leyes aprobadas por las Cmaras Legislativas, y como parte
del procedimiento de veto legislativo. Por consiguiente, el sistema con-
centrado de justicia constitucional en Venezuela puede ser tanto pre-
ventivo como a posteriori.
En efecto, a partir de la reforma constitucional de 1945, la Consti-
tucin estableci expresamente la posibilidad de un control preventivo
de la constitucionalidad de las leyes nacionales, incluyendo las leyes de
aprobacin de tratados internacionales y de contratos de inters pblico,
correspondiendo su ejercicio a la Corte Suprema de J usticia a peticin
del Presidente de la Repblica, como consecuencia de su poder de veto
respecto de leyes sancionadas por las Cmaras Legislativas.
45


44. Vase nuestros trabajos: Allan R. Brewer-Caras, El Control de la Constitucionalidad de los actos estatales, Caracas
1977; "Algunas Consideraciones sobre el control J urisdiccional de la Constitucionalidad de los actos estatales en el
Derecho Venezolano", Revista de Administracin Pblica, Madrid N 76, 1975, pp. 419 a 446; Estado de Derecho y
Control Judicial, cit., pp. 17 a 207; Judicial Review..., op. cit., pp. 279 y sig.
45 Artculo 91, Constitucin de 1945; ver tambin Allan R. Brewer-Caras, Las Constituciones de Venezuela, Madrid 1985,
p. 856; en un mismo sentido: Artculo 90, Constitucin de 1953, Idem, p. 947.

43
En la actualidad, la Constitucin de 1961 preve, en el procedimiento
de "formacin de leyes" esta misma posibilidad del veto presidencial
contra las leyes sancionadas, antes de su promulgacin.
Por otra parte, en cuanto al sistema de control concentrado de la
constitucionalidad de las leyes de carcter a posteriori se ejerce en Ve-
nezuela por la Corte Suprema cuando sea requerida mediante una ac-
cin popular, que puede ser intentada por cualquier habitante de la Re-
pblica (art. 215). Se trata del medio ms importante para el ejercicio,
por la Corte Suprema, del control concentrado de la constitucionalidad
de las leyes nacionales, de las de los Estados miembros y de las de los
Municipios (Ordenanzas), as como de los actos estatales dictados en
ejecucin directa e inmediata de la Constitucin.
En sentido similar, en Colombia tambin se ha establecido, adems
del control difuso de la constitucionalidad, el control concentrado tanto
preventivo como a posteriori mediante accin popular.
En cuanto al control preventivo de la constitucionalidad de las leyes,
como se ha dicho, la Constitucin colombiana, a partir de 1886, ha
previsto un mtodo de control preventivo de la constitucionalidad en
virtud del poder de veto a la legislacin, atribuido al Presidente de la
Repblica (arts. 167 y 241,8).
En efecto, cuando una ley es objeto de un veto por causa de inconsti-
tucionalidad, si las Cmaras Legislativas insisten en su promulgacin, el
Presidente de la Repblica debe enviar el proyecto de ley a la Corte
Constitucional la cual debe decidir en un lapso de seis das. En caso de
que la Corte declare inconstitucional el proyecto de ley, ste debe ser
archivado. Si por el contrario, la Corte rechaza las objeciones constitu-
cionales presentadas por el Presidente de la Repblica, ste est obliga-
do a promulgar la ley (art. 167).
En cuanto al control concentrado de la constitucionalidad de las le-
yes, como se dijo, en Colombia, la Constitucin de 1991 atribuy a la
Corte Constitucional la funcin de "guardin de la integridad y supre-
maca de la Constitucin"(art. 241), que ejerce, adems, mediante el
control a posteriori a travs de la accin popular. Adicionalmente, la
Constitucin prev un control obligatorio por parte de la Corte Consti-
tucional respecto de los decretos que emanen del Presidente de la Re-

44
pblica como consecuencia de un estado de sitio, declarado por causa de
guerra, crisis interna o cuando el orden econmico y social del pas est
gravemente alterado (arts. 213 y 214). En estos casos, al da siguiente de
su promulgacin, el Presidente de la Repblica debe remitir esos decre-
tos a la Corte Constitucional, a la cual corresponde decidir
"definitivamente sobre su constitucionalidad" (art. 121).
En Panam, como se ha dicho, se establece un sistema similar al de
Colombia y Venezuela en cuanto al control concentrado a priori y a
posteriori. En cuanto al primero, de acuerdo al artculo 165 de la
Constitucin, cuando el Presidente de la Repblica objetare un proyecto
de ley adoptada por la Asamblea Legislativa, cuando se le enva apra su
promulgacin por razones de inconstitucionalidad, y la Asamblea insista
en su adopcin, corresponde a la Corte Supema de J usticia decidir so-
bre su inconstitucionalidad, de manera que si el fallo de la Corte declara
el proyecto de ley como constitucional, el Ejecutivo debe sancionarlo y
hacerlo promulgar. El mismo principio se aplica a los proyectos de re-
forma constitucional.
En tal sentido, el Cdigo J udicial establece en su artculo 2546, lo
siguiente:
Art. 2546. Cuando el Ejecutivo objctare un proyecto de ley por considerarlo
inexequible y la Asamblea Legislativa, por mayora de las dos terceras partes,
insistiere en su adopcin, el Organo Ejecutivo dispondr de un trmino de
seis das hbiles para enviar el proyecto con las respectivas objeciones a la
Corte Suprema de J usticia, la cual decidir definitivamente sobre la
exequibilidad del mismo.
De acuerdo con el artculo 2547, tambin procede el control previo
de la constitucionalidad (exequibilidad) respecto de las reformas consti-
tucionales, por considerarse que no se ajusta a lo establecido en la pro-
pia Constitucin (art. 2547).
Adicionalmente, como se dijo, en Panam existe un sistema amplio
de control de la constitucionalidad, a posteriori, de todos los actos esta-
tales, tanto de carcter principal como de carcter incidental.



45

VI. EL CARACTER PRINCIPAL E INCIDENTAL DEL SISTEMA DE
CONTROL CONCENTRADO DE LA CONSTITUCIONALIDAD
1. La situacin general en el derecho comparado
Contrariamente al sistema difuso de control de la constitucionalidad,
el cual siempre tiene un carcter incidental, el sistema concentrado
puede tener bien sea un carcter principal o un carcter incidental, en la
medida en que las cuestiones constitucionales relativas a las leyes lle-
guen a la Corte Suprema o a la Corte Constitucional en virtud de una
accin directa intentada ante la misma, o cuando un tribunal inferior
donde se plante, a instancia de parte o de oficio, la cuestin constitu-
cional, remite el asunto a la Corte. En Panam, como se dijo, el sistema
concentrado de control de la constitucionalidad es a la vez principal e
incidental, como lo es en Uruguay, Honduras y Paraguay.
En consecuencia, otro aspecto de la racionalidad del sistema con-
centrado de control de la constitucionalidad de las leyes, en el cual el
poder para anularlas se confiere a la Corte Suprema o a una Corte espe-
cial, es que la cuestin constitucional puede alcanzar la Corte de manera
directa o principal mediante una accin contra la ley o el acto estatal
concreto o de manera incidental cuando la cuestin constitucional se
plantea en un tribunal inferior con motivo de un juicio particular y con-
creto. En este caso, el juez debe remitir su decisin a la Corte Suprema
o a la Corte Constitucional para luego poder adoptar la resolucin final
del caso, en conformidad con la decisin tomada por la Corte. En ambos
casos, el control de la constitucionalidad es de tipo concentrado, porque
un solo rgano est autorizado para juzgar la constitucionalidad de la
ley. En el caso de Panam, como hemos dicho, sin embargo, el mtodo
incidental de control de la constitucionalidad no slo se refiere a dispo-
siciones legales sino tambin, reglamentarias.
Ahora bien, este carcter esencial del control concentrado no siem-
pre implica que la cuestin constitucional deba plantearse slo de una
manera principal o de una manera incidental. Podra ser cualquiera de

46
las s y tambin ambas paralelamente, como es el caso de Panam, todo
segn las normas de la ley positiva.
En esta forma, no existe, en el derecho comparado, ningn motivo
para identificar el sistema concentrado de control de la constitucionali-
dad con el carcter principal o abstracto del mtodo de revisin de la
cuestin constitucional. Si bien ello era cierto en el sistema original
austraco implantado en 1920, ya no lo es en el derecho constitucional
contemporneo
46
, en el cual el sistema concentrado de control de la
constitucionalidad puede derivar de ambos mtodos: principal e inciden-
tal.
En el sistema principal, la cuestin constitucional relativa a una ley u
otro acto estatal es "la cuestin principal" y nica del juicio iniciado
mediante accin directa que puede ser interpuesta por ante la Corte Su-
prema o la Corte Constitucional, tanto por los ciudadanos mediante una
actio popularis o regida por reglas de legitimacin particulares, o por
funcionarios o autoridades pblicas especficas. En el mtodo incidental,
la cuestin constitucional puede ser planteada ante un tribunal ordinario
como una cuestin incidental en el juicio o de oficio por el tribunal. Este
tribunal es, entonces, el nico que puede remitir la cuestin
constitucional ante la Corte Suprema o la Corte Constitucional, en cuyo
caso se debe suspender la decisin del caso concreto hasta que la cues-
tin constitucional haya sido resuelta por la Corte Suprema o la Corte
Constitucional
47
.
2. El control concentrado principal de la constitucionalidad y la
accin popular
En el derecho comparado, sin duda, el ejercicio del control concen-
trado de la constitucionalidad por va principal, mediante una accin
popular es absolutamente excepcional. Lo normal es que se limite el
ejercicio de la accin directa a determinados funcionarios u rganos del
Estado (Presidente del Gobierno, Ministerio Pblico, miembros del
Parlamento), como sucede en Europa, para acceder a los Tribunales
Constitucionales, o se exija una legitimacin activa determinada en caso

46 Cf. M. Cappelletti, op. cit., pp. 69, 72.
47. Cf. Allan R. Brewer-Caras, Judicial Review in Comparative Law, cit., pp. 186 y ss.

47
de que se permita el ejercicio de la accin a los particulares, como suce-
de en Uruguay, Honduras y Paraguay.
En Panam, como se ha sealado, desde 1941 y, sin duda, en este
punto, por influencia del sistema colombiano, se estableci la accin
popular como medio procesal para acceder a la jurisdiccin constitucio-
nal de la Corte Suprema de J usticia. Igual sistema existe en Venezuela.
La diferencia, en todo caso, entre el sistema panameo y el de Vene-
zuela y Colombia, radica en el objeto del control, que es ms amplio en
Panam, donde no slo las leyes y dems actos estatales de rango o
valor similar pueden ser impugnados por inconstitucionalidad mediante
la accin popular, sino todos los actos estatales.
Debe sealarse, en todo caso, que adems de los casos de Colombia,
Venezuela y Panam, tambin puede identificarse una accin popular de
inconstitucionalidad, en El Salvador y Nicaragua.
En efecto, el artculo 96 de la Constitucin de 1950 de El Salvador,
cuyo texto recoge el artculo 183 de la Constitucin de 1992, establece la
competencia de la Corte Suprema de Justicia, por medio de la Sala de lo
Constitucional, como "nico tribunal competente para declarar la inconsti-
tucionalidad de las leyes, decretos y reglamentos, en su forma y contenido,
de un modo general y obligatorio, y podr hacerlo a peticin de cualquier
ciudadano". Por su parte, el artculo 187 de la Constitucin de Nicaragua
establece "el Recurso por Inconstitucionalidad contra toda ley, decreto o
reglamento que se oponga a lo prescrito por la Constitucin poltica, el cual
podr ser instaurado por cualquier ciudadano".
Se observa, en todo caso, que una pequea diferencia podra identifi-
carse en cuanto a la legitimacin amplia de la accin popular: en Panam
se otorga a cualquier persona, al igual que en Venezuela; en cambio en El
Salvador y Nicaragua, se confiere a los ciudadanos, es decir, a quienes
gozan de derechos polticos en los respectivos pases
48
.
En otros pases, si bien la legitimacin para ejercer la accin de in-
constitucionalidad est sometida a algunas restricciones, en definitiva po-
dra identificarse una accin popular de inconstitucionalidad, tal es el caso

48. Cfr. Luis Lpez Guerra, "Proteccin de los Derechos Fundamentales por la J urisdiccin Constitucional en Centro
Amrica y Panam", en Instituto de Investigaciones J urdicas, Centro de Estudios Constitucional Mxico-Centroamrica,
Justicia Constitucional Comparada, UNAM, Mxico 1993, p. 86.

48
de Guatemala, cuya Constitucin de 1985, regul los poderes de control
de la constitucionalidad ejercidos por la Corte Constitucional, cuando se
ejerce un recurso de inconstitucionalidad, concebido como una accin
directa (art. 272,a), que puede ser interpuesta contra "las leyes y disposi-
ciones de carcter general, objetadas parcial o totalmente de inconstitucio-
nalidad"(arts. 267 y 272,a). Conforme a la Ley de Amparo, Exhibicin
personal y de constitucionalidad de 1986, tienen legitimacin para
plantear la inconstitucionalidad de leyes, reglamentos o disposiciones de
carcter general, la J unta Directiva del Colegio de Abogados, el Minis-
terio Pblico, el Procurador de Derechos Humanos y "cualquier persona
con el auxilio de tres abogados colegiados activos"(art. 134). Este lti-
mo convierte el recurso, materialmente, en una accin popular de in-
constitucionalidad, como la que existe en Colombia, Panam, Vene-
zuela, El Salvador y Nicaragua.
A. La accin popular de inconstitucionalidad en Venezuela
En efecto, en Venezuela desde 1858, la principal caracterstica de la
competencia de la Corte Suprema de J usticia en el ejercicio de sus pode-
res de control concentrado de la constitucionalidad, es que puede ser
requerida por cualquier persona natural o jurdica, que goce de sus dere-
chos
49
. Por consiguiente, el sistema concentrado de justicia constitucio-
nal en Venezuela siempre est concebido como un proceso de carcter
principal que se desarrolla ante la Corte Suprema, cuando se introduce
una accin popular. Dicha accin popular, tal como lo seal la misma
Corte en 1971, est abierta "a cualquiera del pueblo (de ah su denomi-
nacin)", siendo su objetivo "la defensa de un inters pblico que es a la
vez simple inters del accionante quien, por esta sola razn, no requiere
estar investido de un inters jurdico diferenciado legtimo". Por consi-
guiente, en Venezuela, la accin popular est consagrada "para impug-
nar la validez de un acto del Poder Pblico, que por tener un carcter

49 Vase sentencia de la Corte Federal del 22/2/60, Gaceta Forense N 27, 1960, pp. 107 et 108; as como la sentencia de la
Corte Suprema de J usticia en la Sala Poltico-Administrativa del 3/10/63, Gaceta Forense N 42, 1963, pp. 19 y 20, la
del 6/2/64 Gaceta Oficial N 27.373, 21/2/64, la del 30/5/63, Gaceta Forense N 52, 1968, p. 109, y la del 25/9/73
Gaceta Oficial N 1643 Extra, 21/3/74, p. 15.

49
normativo y general, obra erga omnes, y por tanto, su vigencia afecta e
interesa a todos por igual".
50

En cuanto a la accin popular, cabe sealar que su "popularidad",
tradicionalmente muy amplia, fue de algn modo limitada desde 1976,
por la Ley Orgnica de la Corte Suprema de J usticia, la cual exigi un
inters simple "particularizado" para poder introducirla. En efecto, el
artculo 112 de dicha Ley exige que el acto impugnado debe lesionar, de
algn modo, "los derechos e intereses" del recurrente. Por lo tanto, la
amplia popularidad de la accin de inconstitucionalidad puede conside-
rarse que ha sido objeto de una especie de restriccin legal, sin que por
ello haya perdido su carcter de "accin popular".
En efecto, una restriccin de este tipo podra considerarse razonable
ya que en realidad slo afectara la legitimacin necesaria en casos ex-
tremos. Por ejemplo, si se impugna una Ley de una Asamblea Legisla-
tiva de uno de los Estados de la Federacin, sera lgico que se consi-
dere necesario que el recurrente, por ejemplo, al menos, resida en ese
Estado, que tenga bienes en su territorio o que sus derechos e intereses
puedan, de algn modo, resultar lesionados por dicha ley.
51

De todos modos, la misma Corte Suprema de J usticia aclar las du-
das con respecto a la posible restriccin de la popularidad de la accin
52
,
y consider que la exigencia del artculo 112 de la Ley Orgnica en el
sentido de que la ley impugnada debe lesionar "los derechos e intereses"
del recurrente, no significa que la accin popular haya sido eliminada, ni
que se haya establecido una exigencia especial de legitimacin activa
para requerir de la Corte Suprema el ejercicio del control de la consti-
tucionalidad. Segn la Corte, el objeto de la accin popular es "la defen-
sa objetiva de la majestad de la Constitucin y su supremaca", y si bien
es cierto que la Ley Orgnica de la Corte Suprema requiere que los de-
rechos e intereses del recurrente hayan sido afectados, dicha expresin
no debe interpretarse de manera "rigurosamente restrictiva"
53
.

50 Vase la sentencia de la Corte Suprema de J usticia en la Sala Poltico-Administrativa del 18/2/71, Gaceta Oficial N
1472 Extra, 11/6/71, p. 6; ver tambin la sentencia de la Corte Suprema de J usticia en la Sala Poltico-Administrativa del
6/2/64, Gaceta Oficial N 27373, 21/2/64.
51 Allan R. Brewer-Caras, El Control de la Constitucionalidad..., op. cit.. p. 122.
52 Vase L.H. Faras Mata, "Eliminada la Accin Popular del Derecho Positivo Venezolano?", Revista de Derecho
Pblico, N 11, EJ V, Caracas 1982, pp. 5/18.
53 Sentencia de la Corte en Sala Plena del 30/6/82, ver en Revista de Derecho Pblico, N 11, EJ V, Caracas 1982, p. 138.

50
Basndose en todo lo anterior, la Corte Suprema lleg a la conclusin de
que cuando una persona ejerce la accin popular de inconstitucionalidad
en virtud de los trminos del artculo 112 de su Ley,
"debe presumirse, al menos relativamente, que el acto de efectos generales re-
currido en alguna forma afecta los derechos o intereses del recurrente en su
condicin de ciudadano venezolano, salvo que del contexto del recurso apa-
rezca manifiestamente lo contrario".
54

Conforme a la Constitucin de 1961, el control de la constituciona-
lidad de los actos del Estado a travs de la accin popular est reservado
a los actos de rango legal o normativo, es decir, a los actos de ejecucin
inmediata a la Constitucin, y a los reglamentos. A nivel nacional, los
actos del Estado de rango legal son las leyes, los actos parlamentarios
sin forma de ley y los actos del gobierno; y a nivel de los Estados
miembros de la Federacin y de los Municipios, las leyes de las Asam-
bleas Legislativas de los Estados miembros y las Ordenanzas dictadas
por los Concejos Municipales
55
. En consecuencia en el nivel nacional,
adems de los reglamentos del Ejecutivo Nacional, los actos promulga-
dos por el Congreso y sus Cmaras Legislativas son los nicos que pue-
den ser objeto de una accin de inconstitucionalidad, as como los actos
del Ejecutivo adoptados en ejecucin directa e inmediata de la Consti-
tucin.
56

Sin embargo, de todos los actos sometidos al control de la constitu-
cionalidad, es evidente que las leyes son las ms importantes, en virtud
de su alcance general. En este sentido, la Constitucin preve expresa-
mente la competencia de la Corte Suprema para declarar la nulidad total
o parcial de las leyes nacionales, de las leyes de los Estados y de las Or-
denanzas Municipales que colidan con la Constitucin (art. 215, ord. 3
y 4).

54 En esta forma, la Corte reserv este recurso de inconstitucionalidad a los actos que tienen efectos erga omnes y que
interesan a cualquiera. Vase al respecto la sentencia de la Corte Suprema de J usticia en la Sala Poltico-Administrativa
del 14/3/60, Gaceta Oficial N 26.222, 1/4/60. pp. 154/225.
55 Las ordenanzas municipales tienen el carcter de leyes locales. Vase Allan R. Brewer-Caras, El Rgimen Municipal en
Venezuela, Caracas 1984, p. 162.
56 La Corte Suprema de J usticia enunci claramente este criterio en los trminos siguientes: "El examen de una accin de
inconstitucionalidad supone la confrontacin entre el acto que se considera viciado y las normas de la Constitucin
presuntamente infringidas por ste. Si tales normas condicionan el acto, es decir, determinan, por ejemplo, la finalidad de
ste, la autoridad competente para realizarlo, o los requisitos intrnsecos o extrnsecos cuyo incumplimiento puede afectar
su validez, la accin o recurso dirigido a anularlo por colidir con la Constitucin, es de inconstitucionalidad". Sentencia
de la Corte Suprema de J usticia en la Sala Poltico-Administrativa del 13/2/68, Gaceta Forense N 59, 1968, p. 83.

51
La consecuencia directa del carcter popular de la accin de in-
constitucionalidad en el sistema venezolano, es el carcter objetivo del
proceso que se desarrolla ante la Corte Suprema como consecuencia de
la accin.
En efecto, en Venezuela, la accin de inconstitucionalidad no se in-
terpone contra el rgano del Estado (por ejemplo, el Congreso o el Pre-
sidente de la Repblica) que hubiese adoptado o promulgado la ley
cuestionada por inconstitucionalidad. En realidad, esta accin slo se
dirige contra un acto de Estado, como por ejemplo, una ley. Por consi-
guiente, en el proceso de inconstitucionalidad no hay "partes" propia-
mente dichas, ni demandante ni demandados en el sentido estricto del
trmino. En realidad, el proceso de inconstitucionalidad es un proceso
contra un acto, que puede ser iniciado por cualquier particular o funcio-
nario pblico.
Por otra parte, como en el proceso de inconstitucionalidad no hay
demandado, no es necesario citar a nadie
57
, y una vez que la accin es
admitida, la Corte, en realidad, slo debe notificar por escrito al Presi-
dente de la entidad o al funcionario que promulg el acto, y solicitar la
opinin del Ministerio Pblico, en caso de que este no haya sido el que
hubiese iniciado el proceso, quien puede consignar su informe antes de
que se dicte la sentencia (art. 116 de la Ley Orgnica de la Corte).
La Corte puede, sin embargo, ordenar el emplazamiento pblico de
los interesados, cuando lo estime necesario. Por tanto, as como cual-
quier persona natural o jurdica lesionada en sus derechos e intereses
puede ejercer la accin popular de inconstitucionalidad de las leyes,
tambin, toda persona, con el mismo simple inters, tiene derecho de
presentar argumentos y alegatos durante el proceso, en defensa de la ley
o del acto cuestionado (art. 137 de la Ley Orgnica de la Corte).
Para concluir, debe sealarse que el proceso de inconstitucionalidad
debe comenzar mediante la introduccin ante la Corte de un escrito de
recurso en el que el recurrente debe identificar claramente el acto cuestio-
nado
58
, e indicar con precisin las inconstitucionalidades denunciadas, es
decir, tanto las razones del recurso como las normas constitucionales su-

57 Vase la sentencia de la Corte Federal en Sala Poltico-Administrativa del 20/11/40, Memoria 1941, pp. 265 y 266.
58 Artculo 113 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de J usticia. Vase la sentencia de la Corte Suprema de J usticia en
Sala Poltico-Administrativa del 23/1/69, Gaceta Forense N 63, 1969, p. 95.

52
puestamente violadas
59
. Sin embargo, tratndose de una accin popular que
pone en juego la validez de una ley y la supremaca constitucional, esti-
mamos que la Corte puede apreciar la inconstitucionalidad del acto cues-
tionado de oficio, por vicios no invocados por el recurrente
60
, sin tener que
limitarse a conocer nicamente las denuncias formuladas en el escrito
61
.
B. La accin popular en Colombia
En Colombia, como se ha dicho, conforme a la Constitucin de
1991, todos los ciudadanos pueden interponer por ante la Corte Consti-
tucional una accin popular para requerir la anulacin, por inconstitu-
cionalidad, de los siguientes actos estatales: actos de reforma de la
Constitucin, por vicios de procedimiento; actos de convocatoria de re-
ferndum o de asambleas constituyentes referentes a una reforma de la
Constitucin, por vicios de procedimiento; los referndum referentes a
leyes, consultas populares y plebiscitos nacionales, solamente por vicios
de procedimiento en la convocatoria o en su realizacin; leyes, tanto por
su contenido material como por vicios de procedimiento en su elabora-
cin; decretos que tengan fuerza de ley dictados por el gobierno, por su
contenido material o por vicios de procedimiento en su elaboracin;
decretos legislativos gubernamentales, tratados internacionales y leyes
de ratificacin de tratados (art. 199).
El carcter popular de la accin de inconstitucionalidad viene dado
por el hecho de que sta puede ser ejercida por todos los ciudadanos,
incluso sin tener ningn inters en particular, por lo que el procedi-
miento que se desarrolla ante la Corte Constitucional es de carcter ob-
jetivo. En efecto, esta accin no se intenta contra el Estado o contra uno
de sus rganos, sino contra una ley o un acto estatal que tenga fuerza de
ley. Esa es la razn por la cual, en principio, un ciudadano cualquiera
puede intervenir en el procedimiento, adhirindose a la peticin del ac-

59 Artculo 113 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de J usticia. Vase sentencia de la Corte Federal del 14/12/51,
Gaceta Forense N 6, 1950, pp. 46 y 47; y sentencia de la Corte Suprema de J usticia en Sala Poltico-Administrativa del
11/8/64, Gaceta Forense N 45, 1964, pp. 185 y 186.
60 En este sentido, la Procuradura General de la Repblica ha sealado que la constitutionalidad de los actos legislativos
constituye una materia eminentemente pblica. Por ello, en los juicios en los que son tratados tales problemas, las
facultades del juez no estn ni pueden estar limitadas por lo invocado y probado en actos. Vase Doctrina PGR 1963,
Caracas 1964, pp. 23 y 24.
61 Al igual que la Corte Suprema lo sostuvo en la sentencia de la Corte Suprema de J usticia en CP del 15/3/62, Gaceta
Forense N 760 especial, 22/3/62. En este sentido, J .G. Andueza sostiene que la decisin de la Corte no puede contener
ultra petita, La Jurisdiccin Constitucional en el Derecho Venezolano, Caracas 1955, p. 37.

53
cionante, o como parte interesada en el mantenimiento de la ley impug-
nada (art. 242,2). Igualmente por este carcter popular, de conformidad
con el artculo 242.2 de la Constitucin, el Procurador de la Repblica
debe intervenir en todo caso de accin de inconstitucionalidad.
El carcter objetivo del procedimiento tambin resulta del hecho de
que la Corte Constitucional, como guardin de la Constitucin, puede
considerar vicios de naturaleza constitucional diferentes de los que
fueron denunciados por el accionante o por los ciudadanos que hayan
participado en el procedimiento y por consiguiente, puede declarar la
inconstitucionalidad de la ley examinada por motivos diferentes a los
expresados en la accin (art. 29, Decreto 432 de 1969).
Los vicios de inconstitucionalidad contenidos en el escrito de la
accin, por tanto, no limitan en absoluto los poderes de la Corte que,
como guardin de la integridad de la Constitucin, est autorizada para
examinar de oficio el acto cuestionado y para someterlo a todas las
condiciones constitucionales
62
. Por otra parte, el desistimiento de la ac-
cin por parte del recurrente no tiene efectos inmediatos, dado el papel
atribuido a la Corte, y sta, por consiguiente, puede continuar efec-
tuando el examen constitucional del acto impugnado.
63

Finalmente, y como consecuencia del carcter popular de la accin, en
principio, ningn plazo de caducidad est previsto para su ejercicio; por
tanto, como es inextinguible, el ejercicio de la accin popular puede ser
considerado como un derecho poltico de los ciudadanos. Sin embargo,
debe sealarse que la reforma constitucional de 1991 estableci que cuando
la accin se basa en vicios formales o de procedimiento de la ley im-
pugnada, la accin est sometida a un lapso de caducidad de un ao,
contado a partir de la fecha de su publicacin (art. 242,3).
C. La accin popular en Panam
En Panam, como se ha dicho, conforme al artculo 203.1 de la
Constitucin, la accin de inconstitucionalidad puede ser interpuesta
ante la Corte Suprema de J usticia, "por cualquier persona", por razones
de fondo o de forma, contra "leyes, decretos, acuerdos, resoluciones, y

62 L.C. Schica, El Control de la Constitucionalidad y sus mecanismos, Bogot 1982, p. 106.
63 A. Copete Lizarralde, Lecciones de Derecho Constitucional, Bogot, p. 246.

54
dems actos" estatales. Se consagra as la accin popular, cuyo contorno
se precisa en el artculo 2550 del Cdigo J udicial, as:
Art. 2550. Cualquier persona por medio de apoderado legal, puede impug-
nar ante la Corte Suprema de J usticia las leyes, decretos, acuerdos, resolucio-
nes y dems actos provenientes de autoridad que considere inconstitucionales,
y pedir la correspondiente declaracin de inconstitucionalidad".
El mismo Cdigo J udicial regula la forma de ejercicio de la accin,
exigiendo que la demanda de inconstitucionalidad debe, necesariamen-
te, contener la transcripcin literal de la disposicin, norma o acto acu-
sados de inconstitucionales; y la indicacin de las disposiciones consti-
tucionales que se estimen infringidas y el concepto de la infraccin (art.
2551).
Por otra parte, la demanda debe acompaarse de copia debidamente
autenticada de la ley, decreto de gabinete, decreto-ley, orden, acuerdo,
resolucin o acto que se considere inconstitucional. En todo caso, si se
trata de una ley u otro documento publicado en la Gaceta Oficial no hay
necesidad de acompaar la copia, bastando citar el nmero y fecha de
la respectiva Gaceta Oficial. Adems, cuando el recurrente no haya
podido obtener dicha copia, debe exponerlo ante la Corte sealando las
causas de la omisin, en cuyo caso la Corte debe ordenar de oficio a la
corporacin o funcionario respectivo que compulse y enve las copias
correspondientes (art. 2552).
El artculo 2552 del Cdigo precisa que la inobservancia de los re-
quisitos referidos anteriormente producir la inadmisibilidad de la de-
manda.
El proceso que se sigue con motivo de la accin popular, en todo
caso, es un proceso objetivo en inters de la Constitucin, contra la ley o
acto impugnado, razn por la cual "en la accin de inconstitucionalidad
no cabe desistimiento" (art. 2553).
De la demanda la Corte debe dar traslado, por turno, al Procurador
General de la Nacin o al Procurador de la Administracin, para que
emita concepto en un trmino no mayor de 10 das (art. 2554). En el
procedimiento, luego de devuelto el expediente por el Procurador, la
Corte debe fijar en lista por 3 das en un peridico de circulacin nacio-

55
nal, para que en el trmino de 10 das contados a partir de la ltima
publicacin, el demandante y todas las personas interesadas presenten
argumentos por escrito sobre el caso.
3. El control concentrado incidental de la constitucionalidad
El segundo mtodo de control concentrado de la constitucionalidad,
adems del mtodo principal por va de accin, es el mtodo incidental
que tambin existe en Panam, y que aparte de estar establecido en
Uruguay, Honduras, Paraguay y Costa Rica, no es frecuente en
Amrica Latina. Ya nos hemos referido al sistema en los tres primeros
pases. En cuanto a Costa Rica, la Ley de la J urisdiccin Constitucional
prev que todos los jueces de la Repblica pueden formular a la Sala
Constitucional una consulta de constitucionalidad, cuando duden de la
constitucionalidad de una norma o acto que deban aplicar, o de una ac-
cin u omisin que deban juzgar en un caso que les sea sometido (art.
120 LJ C).
En estos casos, el juez que formule la consulta debe elaborar una re-
solucin donde debe indicar las normas cuestionadas y las razones de las
dudas del tribunal con respecto a su validez o interpretacin consti-
tucionales. En estos casos, el procedimiento judicial debe suspenderse
hasta que la Sala Constitucional haya evacuado la consulta (art. 104),
cuya decisin interpretativa tiene carcter obligatorio y efectos de cosa
juzgada (art. 117).
En todo caso, debe sealarse que el mtodo incidental de control
concentrado de la constitucionalidad es el ms desarrollado en Europa,
y quizs la caracterstica ms destacada del sistema europeo de control
de la constitucionalidad.
64



A. El mtodo incidental ante los Tribunales Constitucionales
Europeos

64. Vase Allan R. Brewer-Caras, El control concentrado..., pp. 173 y ss.

56
Todos los Tribunales Constitucionales Europeos conocen de las
cuestiones constitucionales, incidenten tantum, cuando un juez de las
jurisdicciones ordinaria o especial le remite el asunto para su decisin.
En Austria, en efecto, la cuestin constitucional relativa a los actos
del Estado puede plantearse ante el Tribunal constitucional por vas dis-
tintas al recurso o accin directa, para lo cual en la reforma constitucio-
nal de 1929, se adopt un mtodo incidental de control jurisdiccional, el
cual fue ampliado en 1975.
En efecto, de conformidad con la Constitucin, la cuestin de la
constitucionalidad de las leyes puede plantearse ante el Tribunal Consti-
tucional mediante una remisin que le haga la Corte Administrativa, la
Corte Suprema o cualquier Corte de apelacin cuando deban aplicar la
ley en un procedimiento concreto (art. 140,1). En lo que respecta a los
reglamentos ejecutivos, cualquier tribunal puede requerir al Tribunal
Constitucional que examine la cuestin constitucional con miras a su
anulacin por la va incidental (art. 139,1). En este caso, el procedi-
miento incidental planteado ante el Tribunal Constitucional tiene efectos
suspensivos con respecto al proceso concreto en el cual se plante la
cuestin constitucional, por lo que slo puede proseguirse el procedi-
miento, despus que se dicte la sentencia del Tribunal Constitucional
(art. 57 de la Ley del Tribunal).
Aunque la Corte Suprema y las Cortes de apelacin no tengan nin-
gn poder de control jurisdiccional de las leyes en el sistema concen-
trado austraco, la va incidental de control jurisdiccional les confiere, en
cierto modo, no slo el poder sino tambin el deber de no aplicar las
leyes cuya constitucionalidad est cuestionada, sin haber odo previa-
mente la sentencia obligatoria de la Corte Constitucional
65
, lo que signi-
fica que dichas cortes tienen el poder para juzgar la inconstitucionalidad
de las leyes, pero no para anularlas.
En Alemania, el mtodo incidental, conocido como control concreto
de las normas (Konkrete Normenkontrolle), est regulado en el artculo
100 de la Constitucin Federal, as:
"Si una Corte considera inconstitucional una ley cuya validez afecta la deci-
sin que debe adoptar, debe procederse a suspender la instancia en espera de

65 M. Cappelletti, op. cit., p. 74.

57
una decisin de la Corte de un Land competente en materia de conflicto
constitucional cuando se estima que ha habido violacin de la Constitucin de
un Land o de la del Tribunal Constitucional Federal cuando la violacin afecta
la Ley fundamental. Sucede lo mismo en el caso en que se estime que hay
violacin de dicha Ley fundamental por parte de la ley de un Land cuando una
ley de un Land no est conforme a una ley federal".
Esta disposicin constitucional confirma claramente el carcter con-
centrado del sistema de control judicial de la constitucionalidad de las
leyes en el rgimen constitucional de Alemania, debido principalmente
a la prohibicin implcita que tienen los tribunales de controlar la consti-
tucionalidad de las leyes, incluso s, como lo hemos visto, stas
conservan un poder de control difuso de la constitucionalidad de los
actos normativos administrativos del Estado. En todo caso, contraria-
mente al control abstracto de las normas en el cual el recurso se refiere a
cualquier acto normativo del Estado, el control concreto de las normas
slo se refiere al aspecto formal de las leyes.
Conforme a este mtodo incidental de control judicial, la cuestin
constitucional que puede plantearse respecto de una ley, siempre es lle-
vada ante el Tribunal Constitucional mediante remisin que le hace un
tribunal cualquiera, cuando en un procedimiento en curso, ste consi-
dera inconstitucional una ley cuya validez debe servir de base para su
decisin en el caso concreto. Por consiguiente, la cuestin constitucional
que se plantea en este caso siempre reviste un carcter incidental
vinculado a la solucin de un caso concreto por el tribunal; de tal mane-
ra que ella debe estar vinculada al caso y ser determinante en su deci-
sin.
En este supuesto, si bien es cierto que los tribunales no tienen el po-
der de declarar la nulidad de leyes, ni tampoco de decidir de oficio
acerca de su inaplicacin, en cambio poseen el poder de examinar la in-
constitucionalidad de las leyes remitiendo el asunto constitucional al
Tribunal Constitucional.
Adems, en estos casos, el juez debe estar convencido de la inconsti-
tucionalidad de la ley, razn por la cual debe fundamentar su criterio por
ante el Tribunal Constitucional, explicando en qu medida su decisin
depende de la validez de la ley y precisando con cul disposicin
constitucional no est sta conforme (art. 80,2 de la Ley del Tribunal
Constitucional Federal).

58
Por otra parte, la posibilidad de plantear ante el Tribunal Constitu-
cional Federal asuntos referentes a la constitucionalidad de las leyes, es
una atribucin de los tribunales que pueden ejercer de oficio y cuyo
ejercicio no est subordinado a la voluntad de las partes. Por consi-
guiente, la atribucin de los tribunales de remitir cuestiones constitucio-
nales al Tribunal Constitucional, es independiente de las partes en lo
que se refiere a la inconstitucionalidad de una disposicin legal, razn
por la cual el mtodo incidental de control judicial no necesariamente se
origina en una excepcin alegada por una de las partes en el proceso
concreto.
En todo caso, y a pesar de su carcter incidental, los poderes del Tri-
bunal Constitucional slo se limitan al examen de la cuestin constitu-
cional planteada por el tribunal respectivo. El Tribunal Constitucional,
por lo tanto, no efecta una revisin del fondo del asunto debatido, sino
que se limita a determinar si la ley considerada inconstitucional por el
tribunal inferior es o no conforme a la Constitucin (art. 80 de la Ley).
Por ello, este procedimiento del control judicial concreto de las normas,
al igual que aquel de tipo abstracto, tambin reviste un carcter objetivo.
En todo caso, una vez que el Tribunal Constitucional ha decidido la
cuestin constitucional que le ha sido remitida por un tribunal inferior,
este ltimo debe retomar la instancia y dictar su sentencia de conformi-
dad con la decisin del Tribunal Constitucional, la cual tiene fuerza
obligatoria general (art. 31,1 de la Ley).
En Italia, el medio principal para introducir la cuestin de la consti-
tucionalidad de las leyes por ante la Corte Constitucional y, sin lugar a
dudas, el mejor medio para mantener las leyes y los actos legislativos en
el marco de la Constitucin, es el mtodo incidental expresamente con-
sagrado en la Ley Constitucional N 1 de 1948, la cual contiene las
normas relativas a las sentencias de ilegitimidad constitucional y a las
garantas de independencia de la Corte Constitucional. El artculo 1 de
esta Ley Constitucional reza como sigue:
"La cuestin de la ilegitimidad de una ley o de un acto de la Repblica con
fuerza de ley, planteada de oficio o invocada por cualquiera de las partes en un
juicio y no considerada sin fundamento por el juez, debe ser referida a la Corte
Constitucional".

59
Las normas fundamentales de este mtodo incidental de control ju-
risdiccional fueron establecidas en la Ley N 87 de 1953, la cual enfati-
za el carcter concentrado incidental del sistema italiano de control ju-
risdiccional.
De conformidad con dicha Ley N 87 de 1953, en un juicio intentado
por ante un tribunal, cualquiera de las partes o el Ministerio pblico
puede plantear la cuestin de la legitimidad constitucional mediante una
peticin, indicando, en primer lugar, las disposiciones de la ley o del
acto con fuerza de ley del Estado o de la Regin, que contienen los
vicios de "legitimidad constitucional", y luego las disposiciones de la
Constitucin o de las "leyes constitucionales" presuntamente violadas.
Una vez planteada la cuestin de la constitucionalidad por ante el
juez ordinario, ste debe tomar la decisin de referir la cuestin a la
Corte Constitucional cuando se trate de una cuestin prejudicial, es
decir, si el caso no permite al juez tomar una decisin evitando la cues-
tin de la "legitimidad constitucional", e igualmente cuando el juez es-
time que la cuestin est suficientemente fundamentada (art. 23). En
otras palabras, si el juez considera que la cuestin de constitucionalidad
est suficientemente fundada y su resolucin es esencial para la decisin
del juicio, debe tomar una decisin relativa a la existencia de estas dos
condiciones y, por lo tanto, referir la cuestin a la Corte Constitucional
anexando a la remisin la declaracin de las partes o del Ministerio
pblico, as como el expediente completo del caso, cuyo procedimiento
debe suspenderse. La cuestin constitucional invocada por las partes o
el Fiscal puede ser rechazada por el juez, mediante una decisin moti-
vada, cuando estime que el caso no es pertinente o no est suficiente-
mente fundamentado. Sin embargo, tal rechazo no impide que las partes
puedan volver a plantear la cuestin posteriormente, en cualquier fase
del procedimiento (art. 24).
Tal como lo establecen la Ley Constitucional N 1 de 1948 y la Ley
Constitucional N 87 de 1953, la cuestin de la legitimidad constitucio-
nal tambin puede ser planteada de oficio por el juez de la causa; en este
caso, el juez tambin debe tomar una decisin en la cual debe indicar
con precisin las disposiciones de la ley o de los actos con fuerza de ley
consideradas inconstitucionales, as como las normas de la Constitucin
o de las leyes constitucionales consideradas violadas por la ley

60
cuestionada. El juez, igualmente, debe justificar en su decisin el carc-
ter prejudicial de la cuestin y las razones de la inconstitucionalidad de
la ley.
En todo caso, cuando se plantea la cuestin constitucional de la
ilegitimidad constitucional de una ley o de un acto del Estado con fuerza
de ley, el juez no est obligado por la voluntad de las partes: puede re-
chazar sus alegatos relativos a cuestiones constitucionales y plantear
stas de oficio. En todo caso, le corresponde al juez decidir la in-consti-
tucionalidad de las leyes, aun cuando no tenga el poder para anularlas,
ya que sus poderes se limitan a remitir la cuestin a la Corte Constitu-
cional.
Adems, la Corte Constitucional, cuando examina una cuestin
constitucional, tampoco est obligada por las partes del juicio original
en el cual se plante la cuestin constitucional. En consecuencia, inclu-
so si bien se debe convocar y or a las partes del juicio a quo, as como a
la autoridad ejecutiva involucrada (Presidente del Consejo de Ministros
o del Consejo regional) (art. 25 de la Ley 87), el procedimiento iniciado
por ante la Corte no constituye un procedimiento contencioso entre
partes, sino ms bien un procedimiento de carcter objetivo, indepen-
diente de la voluntad de las partes, incluso, en los casos de desistimiento
de la accin.
El mtodo de control jurisdiccional de la constitucionalidad de la le-
yes con carcter incidental, tambin est previsto en Espaa por el art-
culo 163 de la Constitucin, que establece:
"Cuando un rgano judicial considere, en algn proceso, que una norma con rango
de ley, aplicable al caso, de cuya validez dependa el fallo, pueda ser contraria a la
Constitucin, plantear la cuestin ante el Tribunal Constitucional, en los supues-
tos, en la forma y con los efectos que establezca la ley, que en ningn caso sern
suspensivos"
66
.
El primer aspecto de este mtodo incidental de control jurisdiccional
de la constitucionalidad en el sistema espaol, es que los jueces son los
nicos rganos habilitados para plantear ante el Tribunal Constitucional
la cuestin constitucional, pudiendo actuar de oficio o a instancia de
parte. Las partes pueden plantear la cuestin constitucional en cualquier

66 Ver tambin Artculo 35, 1 de la Ley Orgnica 2/1979.

61
momento del juicio concreto, pero el juez es quien debe tomar una de-
cisin inapelable, por lo que nicamente cuando estima que la norma
examinada es contraria a la Constitucin, es que debe remitir la cuestin
al Tribunal Constitucional.
De conformidad con la Ley Orgnica que rige el Tribunal, el juez
slo puede plantear esta cuestin constitucional una vez concluido el
procedimiento del caso concreto y dentro de los plazos necesarios para
decidir el caso. Por este motivo, la cuestin constitucional no tiene
efectos suspensivos en el sentido de que el procedimiento debe conti-
nuar hasta la adopcin de la decisin final.
La remisin al Tribunal Constitucional debe indicar la ley o la
norma con fuerza de ley cuya constitucionalidad se cuestiona, as como
la norma constitucional presuntamente violada. El juez, adems, debe
precisar y justificar hasta qu punto la decisin del procedimiento con-
creto est condicionada por la validez de la norma en cuestin, es decir,
debe justificar el carcter prejudicial de la inconstitucionalidad de la ley
o del acto normativo en cuanto al juicio concreto.
De todas maneras, antes de tomar su decisin en la materia, el juez
debe or al Ministerio pblico y a las partes con respecto a la cuestin
constitucional (art. 35,2 de la Ley Orgncia del Tribunal). Sin embargo,
una vez planteada ante el Tribunal Constitucional la cuestin de la in-
constitucionalidad, las partes del procedimiento a quo no tienen el dere-
cho de intervenir en el juicio constitucional. El Tribunal Constitucional
slo tiene el deber de notificar la cuestin a los representantes de los r-
ganos cuyo actos fueron cuestionados, con el fin de permitirles que ha-
gan sus declaraciones en la materia ante el Tribunal (art. 37,2 de la Ley
Orgnica).
En relacin a este mtodo incidental de control jurisdiccional, sin
duda, hay una diferencia entre los regmenes existentes en el sistema
espaol y en el alemn. En este ltimo, la cuestin constitucional inci-
dental slo puede ser planteada por un tribunal ante el Tribunal Consti-
tucional, cuando el juez est convencido de la inconstitucionalidad de la
ley, mientras que, en el sistema espaol, basta que el juez considere que
la norma aplicable "pueda ser contraria a la Constitucin", lo que se
asemeja ms al sistema italiano, en el cual el juez puede plantear la

62
cuestin constitucional cuando considera que tiene suficiente funda-
mento.
B. El mtodo incidental en Panam: las consultas sobre constitucio-
nalidad
Siguiendo, en lneas generales, la orientacin de los sistemas euro-
peos, pero con la advertencia de que el mtodo incidental de control de
la constitucionalidad fue establecido en Panam antes que en Europa
(salvo Austria), la Constitucin panamea lo prev, como se ha visto,
estando regulado en el artculo 2548 del Cdigo J udicial, as:
Art. 2548. Cuando un servidor pblico al impartir justicia, advierta que la
disposicin legal o reglamentaria aplicable al caso es inconstitucional, elevar
consulta a la Corte Suprema de J usticia y continuar el curso del negocio hasta
colocarlo en estado de decidir.
Debe destacarse particularmente, pues esto tambin hace al sistema
panameo un sistema nico en el derecho comparado, que la consulta
sobre la constitucionalidad de una norma no slo pueden formularla los
jueces, sino cualquier autoridad pblica "al impartir justicia", es decir,
en funcin jurisdiccional. Por tanto, el juez ordinario o cualquier fun-
cionario de la Administracin Pblica actuando en funcin jurisdiccio-
nal tiene competencia para formular la consulta, de oficio; pero tambin
las partes en el proceso o procedimiento concreto tienen la iniciativa
para plantersela, a cuyo efecto el artculo 2549 del Cdigo J udicial dis-
pone que:
Art. 2549. Cuando alguna de las partes en un proceso, advierta que la dis-
posiin legal o reglamentaria es inconstitucional, har la advertencia respecti-
va a la autoridad correspondiente, quien en un trmino de 2 das, sin ms tr-
mites elevar la consulta a la Corte Suprema de J usticia, para los efectos del
artculo anterior.
En todo caso, queda claro que las partes no pueden acudir directa-
mente ante la Corte Suprema, sino que las consultas de constitucionali-
dad slo pueden formularlas los funcionarios judiciales, o los adminis-

63
trativos que ejerzan una funcin jurisdiccional de oficio o a instancia de
parte
67

La finalidad de la consulta de constitucionalidad, como lo ha seala-
do la Corte Suprema de J usticia:
"es la de evitar que una norma legal o reglamentaria contraria a las orientacio-
nes constitucionales sirva de fundamento a una decisin o pronunciamiento
conclusivo de un proceso cualquiera, que cursa ante un servidor pblico para
su juzgamiento, en nombre del Estado".
68

Ha precisado adems la Corte Suprema, que para que proceda la
consulta de constitucionalidad, es preciso la existencia de un proceso en
marcha y la creencia fundada de que la norma ser utilizada como fun-
damento jurdico de la resolucin an no adoptada que concluye la ins-
tancia respectiva. No puede entonces la Corte Suprema revisar por esta
va, la constitucionalidad de una norma legal o reglamentaria, fuera de
un proceso en marcha ni lo puede hacer, cuando la norma ha sido ya
aplicada o cuando resulta racionalmente inaplicable
69
.
En todo caso, el juez o funcionario que consulta debe explicar las
razones por las que ocurre a la Corte y sealar en que concepto las dis-
posiciones legales infringen normas constitucionales
70
. Cuando la adver-
tencia sobre la inconstitucionalidad de una norma legal o reglamentaria,
aplicable al caso, la formule una de las partes ante el juez o funcionario
correspondiente, debe argumentar su advertencia, indicando las normas
constitucionales infringidas; no correspondindole al juez o funcionario
decidir sobre el fondo de la misma, es decir, sobre si procede o no la
consulta, sino que est obligado a remitirla a la Corte Suprema de J us-
ticia en un trmino de 2 das, sin trmite alguno
71
. En todo caso, las
partes slo pueden formular la advertencia de inconstitucionalidad una
sola vez por instancia.
Por ltimo, debe advertirse que la consulta de constitucionalidad,
como mtodo de control, tiene un mbito ms reducido que el mtodo

67. Vase Victor L. Benavides P., "Breves comentarios sobre la consulta de constitucionalidad", en J orge Fbrega P.
(Compilador), Estudios de Derecho Constitucional..., pp. 851 y ss.
68. Fallo de 27-10-81.
69. Idem.
70. Fallo de la Corte Suprema de 14-1-91.
71. Fallo de la Corte Suprema de 29-11-1990.

64
principal, pues slo se refiere a disposiciones legales o reglamentarias, y
no puede formularse respecto de otro acto estatal. Por otra parte, la
Constitucin habla de "disposiciones" legales o reglamentarias, por lo
que la consulta debe formularse en relacin a normas concretas aplica-
bles al caso y no sobre la totalidad de una ley o reglamento. Adems, la
consulta no procede sobre la constitucionalidad de disposiciones legales
o reglamentarias que ya hubiesen sido objeto de pronunciamiento por
parte de la Corte Suprema.
72

VII. EL PODER DE INICIATIVA DEL CONTROL CONCENTRADO DE
LA CONSTITUCIONALIDAD Y LA LIMITACION A LOS PODERES
DEL JUEZ CONSTITUCIONAL
1. La ausencia de iniciativa del juez constitucional
Como viene de sealarse,en general, la cuestin de constitucionali-
dad referente a la validez de una ley normalmente se plantea en los sis-
temas concentrados de control, ante la Corte Suprema o la Corte Consti-
tucional mediante una accin o por remisin de un tribunal inferior. En
ambos casos, el juez constitucional debe decidir en derecho, sin consi-
derar los hechos.
En ambos casos, como se seal, la cuestin constitucional debe
formularse ante la Corte Suprema o la Corte Constitucional, por lo que
sta no tiene iniciativa propia para actuar como juez constitucional
73
. En
esta forma, el principio nemo judex sine actore se aplica, pero una vez
que la cuestin constitucional ha llegado a la Corte como consecuencia
de una accin o de su remisin por parte de un tribunal inferior, el prin-
cipio in judex judicet ultra petitum partis ya no es operante. Esto signi-
fica que la Corte Suprema o la Corte Constitucional, como juez consti-
tucional, una vez requerida por una parte o por un medio incidental,
tiene poderes de oficio para considerar cuestiones de constitucionalidad
distintas a las que han sido planteadas, como tambin sucede en el sis-
tema de Panam.

72. Vctor Benavides P., loc. cit., pp. 853 y 855.
73 De manera excepcional, el Tribunal Constitucional Federal de la Antigua Federacin de Yugoslavia posea poderes de
oficio para iniciar un procedimiento de control de la constitucionalidad de las leyes. Ver Artculo 4 de la Ley de la Corte
Constitucional de Yugoslavia, 31-12-1963, en B.T. Blagojevic (ed.), Constitutional Judicature, Beograd, 1965, p. 16.

65

2. La iniciativa de control de la constitucionalidad de los jueces
ordinarios en el mtodo incidental del sistema
concentrado de control de la constitucionalidad
Por otra parte, si bien es cierto que la Corte Suprema o la Corte
Constitucional no tienen iniciativa propia para iniciar el procedimiento
de control constitucional relativo a las leyes, debe recordarse que en el
mtodo incidental de control concentrado de la constitucionalidad, los
tribunales inferiores que deben remitir la cuestin constitucional al juez
constitucional, pueden tener la iniciativa de plantearla por ante la Corte
Suprema o a la Corte Constitucional. Es decir, como se dijo, los tribuna-
les ordinarios, cuando plantean cuestiones constitucionales mediante el
mtodo incidental, no siempre estn vinculados a lo que las partes o el
Fiscal invoquen, por lo que cuando consideran el caso particular, pue-
den plantear la cuestin constitucional de oficio y transmitirla a la Corte
Suprema o a la Corte Constitucional para que sta decida. Asi sucede en
Panam.
Esta es una consecuencia del principio de supremaca de la Consti-
tucin y del deber de los jueces de aplicar la ley. Por tanto, aun cuando
en el sistema concentrado de control de la constitucionalidad, la Consti-
tucin prohiba a los tribunales ordinarios actuar como jueces constitu-
cionales en cuanto a las leyes y dems actos reglamentarios, esto no
quiere decir que en caso de que estos consideren inconstitucional una
disposicin legal o reglamentaria aplicable a la decisin de un caso
concreto, no tengan el poder para plantear la cuestin constitucional y
no puedan transmitirla al juez constitucional. Lo contrario significara la
ruptura con el principio de la supremaca de la Constitucin y con el pa-
pel de los jueces en la aplicacin de la ley.
3. Los poderes de inquisicin, del juez constitucional
Debe sealarse, por ltimo, que en los casos de control concentrado
de la constitucionalidad de las leyes ejercido por va principal, como es
el caso de la accin popular, la Corte Suprema de J usticia no puede estar
ceida a los motivos o vicios de inconstitucionalidad aducidos por el
accionante, por lo que en general se admite el poder de control de oficio

66
por la Corte Suprema, respecto de otros motivos de inconstitucionalidad
distintos a los invocados por el accionante. As sucede en Panam y en
otros pases como Venezuela
74
.
En efecto, la accin popular en Venezuela pone en juego la validez
de una ley y la supremaca constitucional, por lo que estimamos que, como
ya hemos sealado, la Corte Suprema puede apreciar la inconstitucionali-
dad del acto cuestionado, por vicios no invocados por el recurrente, sin
tener que limitarse a conocer nicamente las denuncias formuladas en el
escrito. Por consiguiente, si bien es cierto que la accin popular debe ser
formulada por un recurrente por ante la Corte Suprema (art. 82 Ley
Orgnica de la Corte), sta no est totalmente sujeta a la voluntad del
mismo en el juicio de inconstitucionalidad. Por ello, a pesar de que el
recurrente puede desistir del recurso una vez que este haya sido intentado,
la Corte tiene el poder de seguir conociendo del caso (art. 87 de la Ley
Orgnica).
En Panam, el Cdigo Judicial es expreso, en el sentido de otorgar
poderes a la Corte Suprema para apreciar, de oficio, en relacin a la norma
o acto impugnado, cuestiones constitucionales distintas de las alegadas por
el demandante, al establecer:
Art. 2557. En estos asuntos la Corte no se limitar a estudiar la disposicin
tachada de inconstitucional nicamente a la luz de los textos citados en la de-
manda, sino que debe examinarla, confrontndola con todos los preceptos de
la Constitucin que estimen pertinentes.
Pero adems, en los sistemas concentrados de control de la constitucio-
nalidad en muchos casos, los jueces constitucionales tienen poderes para,
de oficio, apreciar y declarar la inconstitucionalidad de otras normas de una
ley distintas a las referidas en la accin
75
.
Es el caso del Tribunal Constitucional Federal de Alemania, cuya de-
cisin sobre la conformidad o no de una Ley con la Constitucin, si bien,
en principio, puede adaptarse al contenido de la peticin, del recurso
constitucional o de la remisin que haya hecho un tribunal inferior, se-
gn el mtodo utilizado para los fines del control; al pronunciar su de-

74. Vase en Allan R. Brewer-Caras, El control concentrado...., cit., p. 58.
75. Idem, pp. 85 y ss.

67
cisin, el Tribunal Constitucional no est vinculado a las denuncias
efectuadas, en el sentido de que puede plantear de oficio cualquier otro
asunto de orden constitucional vinculado con la ley cuestionada o con
cualquiera de los artculos de la misma, y por lo tanto, decidir ultra peti-
ta. Esta es la razn por la cual el mismo artculo 78 de la Ley Federal
que instituye el Tribunal Constitucional Federal estipul que:
"En caso de que otras disposiciones de la misma ley no estn conformes a la
Constitucin o a cualquier otra norma de la ley federal, el Tribunal Constitu-
cional Federal puede al mismo tiempo declararlas nulas".
En Italia, en cambio, en todos los casos de control jurisdiccional de
la constitucionalidad de las leyes, la Corte Constitucional debe decidir,
"dentro de los lmites" de la accin o del planteamiento judicial de la
cuestin constitucional (art. 27 de la Ley 87), cules son las normas
consideradas "ilegtimas", es decir inconstitucionales. En consecuencia,
de conformidad con los trminos de la Ley N 87, se ha considerado que
la Corte Constitucional no tiene poderes de oficio para analizar cuestio-
nes constitucionales distintas de aquellas que le son sometidas mediante
el mtodo incidental o mediante la accin o recurso en el mtodo directo
o principal de control de la constitucionalidad. Al respecto, la Corte slo
tiene el poder para declarar "cules son las otras disposiciones legislati-
vas cuya ilegitimidad es producto de la decisin adoptada" (art. 27),
pero no puede declarar la inconstitucionalidad de disposiciones legisla-
tivas diferentes de aquellas indicadas en la remisin efectuada por el
juez ordinario o en la accin directa.
En Espaa, como hemos dicho, el Tribunal Constitucional como juez
constitucional e intrprete supremo de la Constitucin, si bien no puede
plantear de oficio una cuestin de inconstitucionalidad, una vez que se
haya sometido una cuestin al Tribunal, ste tiene poderes de oficio
para plantear otras cuestiones de inconstitucionalidad con respecto a la
norma cuestionada, es decir, que puede "basar la declaracin de in-
constitucionalidad en la violacin de cualquier disposicin constitucio-
nal, haya sido o no invocada en el juicio" (art. 39,2 de la Ley Orgnica
del Tribunal). Igualmente, el Tribunal puede ampliar la declaracin de
inconstitucionalidad a otras disposiciones de la ley a pesar de que se
haya producido un cuestionamiento parcial, en casos afines o como con-
secuencia de la declaracin relativa a las disposiciones cuestionadas.

68
VIII. LOS EFECTOS DE LAS DECISIONES EN MATERIA DE
CONTROL CONCENTRADO DE LA CONSTITUCIONALIDAD
El ltimo aspecto de la racionalidad del sistema concentrado de
control de la constitucionalidad se refiere a los efectos de las decisiones
dictadas por la Corte Suprema o por la Corte Constitucional relativas a
la inconstitucionalidad de la ley, sea que la cuestin constitucional haya
sido planteada mediante una accin o de manera incidental, por remi-
sin de un tribunal inferior. Este aspecto de los efectos de la decisin
judicial responde a dos preguntas: primero, a quin afecta la decisin?,
y segundo, cundo comienzan los efectos de la decisin?
1. Los efectos erga omnes de la decisin anulatoria
A. La situacin general en Panam y en el derecho comparado
En lo que a la primera pregunta se refiere, la racionalidad del sistema
concentrado de control de la constitucionalidad implica que la decisin
dictada por la Corte Suprema o por la Corte Constitucional, actuando como
juez constitucional, tiene efectos generales erga omnes. Este es el valor de
las sentencias de la Corte Suprema de Justicia de Panam cuando acta
como juez constitucional.
Esto sucede cuando el control de la constitucionalidad se ejerce me-
diante una accin directa interpuesta por ante la Corte Constitucional o la
Corte Suprema, sin conexin con algn caso concreto contencioso. En
estos casos, cuando se interpone una accin directa por ante un juez consti-
tucional, la relacin procesal no se establece entre un demandante y un
demandado, sino ms bien, fundamentalmente, entre un recurrente y una ley
o acto estatal cuya constitucionalidad est cuestionada. En este caso, el
objeto de la decisin acerca de la constitucionalidad de la ley es su anula-
cin, y los efectos de la decisin son necesariamente erga omnes. Nunca
deberan ser inter partes, particularmente debido a la ausencia de las partes
propiamente dichas, en el procedimiento. Sin embargo, como se ha seala-
do, en Uruguay y Paraguay, de manera excepcional, las decisiones de la
Corte Suprema en materia de control de constitucionalidad siempre tienen
efectos inter partes.

69
Por otra parte, en el sistema concentrado de control de la constitu-
cionalidad, iniciado por el mtodo incidental, cuando se plantea una
cuestin constitucional referente a una ley en un procedimiento concreto
y el tribunal inferior la remite a la Corte Suprema o a la Corte Constitu-
cional para que sea objeto de una decisin, dicha decisin tambin debe
adoptarse en base a los aspectos de derecho y no con respecto a los
hechos, por lo que tambin tiene efectos erga omnes, es decir, no limi-
tados al juicio concreto en el que se plante la cuestin constitucional ni
a las partes del mismo.
En efecto, en ambos casos del sistema concentrado de control de la
constitucionalidad, a travs del mtodo principal o del incidental, la
Corte Suprema o la Corte Constitucional respectiva, de manera abs-
tracta, debe decidir la cuestin de la constitucionalidad de la ley, sin
ninguna referencia a los hechos ni al juicio concreto en el que se plante
la cuestin constitucional. Por consiguiente, en el sistema concentrado,
el juez constitucional no decide una cuestin constitucional con miras a
resolver un caso concreto entre partes; el juez constitucional, como se
seal, no toma decisiones con respecto a un caso concreto, sino nica-
mente con respecto a una cuestin de constitucionalidad de una ley. La
lgica del sistema consiste pues, en que la decisin debe aplicarse en
general a todos y a cualquier rgano del Estado por sus efectos erga
omnes.
En consecuencia, cuando una ley sea considerada inconstitucional
por la Corte Constitucional o por la Corte Suprema actuando como juez
constitucional, ello significa que dicha ley queda anulada y no pueda
ejecutarse ni aplicarse a la resolucin del caso concreto, pero tampoco a
ninguna otra cosa.
B. La situacin en otros pases donde est admitida la accin popular
En todo caso, y por lo que respecta a los pases que cuentan con ac-
cin popular, como es el caso de Colombia, Venezuela, El Salvador y
Nicaragua, la situacin es similar
76
.

76. Vase en Allan R. Brewer-Caras, El control concentrado...., cit., pp. 96 y 59 y ss.

70
En efecto, como en casi todos los casos de control concentrado de la
constitucionalidad de las leyes, cuando la Corte Constitucional colom-
biana declara la inconstitucionalidad de un acto legislativo, esta deci-
sin tiene efectos erga omnes. Adems, tiene un valor de res judicata
constitucional, y sus contenido es obligatorio para todos, de forma tal
que con posterioridad no puede presentarse otra accin de inconstitu-
cionalidad contra el mismo acto
77
. En particular, este valor de res
judicata de las decisiones de la Corte Constitucional rige tanto en los
casos en los cuales la Corte rechaza la accin de inconstitucionalidad,
como en los casos en los cuales declara la inconstitucionalidad del acto
impugnado.
Por tanto, y aun cuando en Colombia todos los Tribunales pueden
ejercer el control de la constitucionalidad de leyes mediante el sistema
difuso, sin embargo no pueden declarar la inaplicabilidad de la ley por
el motivo de inconstitucionalidad que la Corte Constitucional hubiese
rechazado.
En el caso de Venezuela, la decisin de la Corte Suprema de Justicia al
declarar la nulidad de una ley por inconstitucionalidad como consecuencia,
de una accin popular, tambin tiene un valor general, es decir, erga omnes
lo cual ha sido confirmado por la jurisprudencia de la misma Corte desde
hace ms de medio siglo. En efecto, en una sentencia fechada el 17 de
noviembre de 1938, la antigua Corte Federal y de Casacin expres:
"La Corte Federal y de Casacin est en el grado ms alto de la jerarqua judi-
cial; la cosa juzgada por ella establecida, aun suponiendola errada en doctrina,
es siempre la ltima palabra del Poder J udicial, contra la cual no pueden nada
en derecho, ni ella misma ni los otros dos Poderes. Siendo una institucin fe-
deral, con atribuciones exclusivas para anular erga omnes las leyes y los actos
del Poder Pblico que violen la Constitucin, esto la constituye en soberano
intrprete del texto constitucional y de las Leyes ordinarias, y en nico juez de
los actos de los Poderes Pblicos y de los altos funcionarios del Estado. Cual-
quier funcionario, por elevado que sea, o cualquiera de los otros Poderes P-
blicos que pretenda hacer prevalecer su propia interpretacin de la ley, sobre
la interpretacin y aplicacin que de la misma haya hecho esta Corte al decidir

77 Como lo estableca la reforma constitucional sancionada por el acto legislativo N 1, luego anulado. Vase L.C. Schica,
El Control..., op. cit., pp. 148-149.

71
o resolver algo sobre el mismo asunto, usurpa atribuciones y viola la Constitu-
cin y las leyes de la Repblica".
78

La antigua Corte Federal y de Casacin se pronunci en el mismo
sentido, mediante una sentencia del 21 de marzo de 1939, cuando califi-
c sus decisiones como "disposiciones complementarias de la Constitu-
cin y de las leyes de la Repblica, y surten sus efectos erga omnes"
79
.
As mismo, por sentencia del 16 de diciembre de 1940, cuando seal
que sus decisiones "entran a formar una legislacin especial emergente
del Poder Constituyente secundario que en tales materias ejerce este
Alto Tribunal"
80
. La antigua Corte Federal fue coherente con ese criterio
y, por sentencia del 19 de junio de 1953, seal que sus decisiones
"cobran fuerza de ley"
81
porque tienen efectos erga omnes.
La Corte Suprema de J usticia, en poca ms reciente, a travs de la
Sala de Casacin Civil, Mercantil y del Trabajo, precis su posicin en
la materia, por sentencia del 12 de diciembre de 1963, de la manera si-
guiente:
"El control absoluto de constitucionalidad lo ejerce la Corte Suprema de J us-
ticia, en Pleno, cuando declara la nulidad total o parcial de una ley nacional
por inconstitucional. Tal decisin deja sin efecto la Ley o la parte de ella que
sea anulada, y tiene fuerza de cosa juzgada erga omnes. Esta nulidad es pro-
nunciada en virtud de la llamada accin popular.
Una atribucin similar, pero slo en cuanto a leyes estadales y a ordenanzas
municipales es ejercida por la Sala Poltico Administrativa de este Supremo
Tribunal, tambin por accin popular y su declaratoria produce igualmente
cosa juzgada erga omnes.
Quiere esto decir que la declaratoria de constitucionalidad o inconstitucionali-
dad de una Ley, por accin principal (popular) es definitiva y surte efectos
contra todos, pues tal presunta Ley deja de serla desde el momento de ser de-
clarada inconstitucional. Lo mismo ocurre en los casos de Leyes estadales y
ordenanzas municipales, cuya inconstitucionalidad sea pronunciada".
82


78 Vase sentencia de la Corte Federal y de Casacin en Sala Poltico-Administrativa del 17/11/38, Memoria, 1939, pp. 330
a 334.
79 Vase sentencia de la Corte Federal y de Casacin en Sala Poltico-Administrativa del 21/03/39, Memoria, 1940, p. 176.
80 Vase sentencia de la Corte Federal y de Casacin en Sala Poltico-Administrativa del 16/12/40, Memoria, 1941, p. 311.
81 Vase sentencia de la Corte Federal del 19/3/53, Gaceta Forense N 1, 1953, pp. 77-78. Por otra parte, en la sentencia de
la Corte Suprema de J usticia en Sala Poltico-Administrativa del 19/11/68, Gaceta Forense N 62, 1968, pp. 106 a 113,
se sostuvo que "los efectos de las decisiones dictadas por Corte Suprema en el ejercicio de sus atribuciones, slo son
vlidos mientras subsiste la aplicacin del precepto constitucional en el que se basan".
82 Vase la sentencia de la Corte Suprema de J usticia en SCCMT del 12/12/63, Gaceta Forense N 42, 1963, pp. 667 a 672.

72
En definitiva, segn la doctrina establecida por la Corte, la sentencia
declaratoria de inconstitucionalidad de una ley, que por consiguiente
anula esta ltima, tiene efectos erga omnes, con carcter de cosa juzga-
da.
En El Salvador, como lo dice el artculo 183 de la Constitucin, la
sentencia anulatoria de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema
se pronuncia "de modo general y obligatorio", es decir, con efectos erga
omnes.
C. La situacin en los pases europeos
En los pases europeos dotados de Cortes o Tribunales Constitucio-
nales, los efectos de las decisiones de los mismos, son siempre erga
omnes
83
.
Es la situacin en Alemania con las decisiones del Tribunal Consti-
tucional, las cuales siempre tienen fuerza obligatoria para con todos los
rganos constitucionales de la Federacin y de los Lander, as como
para con todas las autoridades y los tribunales, y, naturalmente, para to-
dos los particulares. Por tanto, las decisiones del Tribunal Constitucional
tienen efectos erga omnes (art. 31,1 de la Ley del Tribunal Consti-
tucional Federal). Particularmente en los casos de control abstracto o
concreto de las normas ejercido mediante peticin o recurso por un r-
gano del Estado o remisin por un Tribunal inferior, en los casos en los
que el Tribunal Constitucional declara la nulidad de una ley, la decisin
reviste la misma fuerza que una ley (art. 31,2), en el sentido de que tiene
un carcter obligatorio, erga omnes, inclusive para el propio Tribunal
Constitucional.
Una situacin similar se observa en Austria, donde la decisin del
Tribunal Constitucional en materia de control jurisdiccional de la consti-
tucionalidad de las leyes, de los decretos y otros actos del Estado,
cuando anula una ley, tiene efectos erga omnes, es decir que es obliga-
toria para todos los tribunales, todas las autoridades administrativas (art.
139, 6; 140, 7) y los particulares.

83. Vase Allan R. Brewer Caras, El control concentrado..., cit. pp. 86 y 185 y ss.

73
En Italia, la decisin de la Corte Constitucional de declarar la in-
constitucionalidad de una ley tambin tiene efectos erga omnes y, como
consecuencia, conforme al artculo 137 de la Constitucin, el acto "no
puede aplicarse a partir del da siguiente a la publicacin de la decisin".
En Espaa, en lo que se refiere a las decisiones de anulacin de una
ley o de otras normas con fuerza de ley por cualquier medio de control
jurisdiccional, sea cuando el Tribunal Constitucional decide un recurso
de inconstitucionalidad, o cuando decide acerca de una cuestin de in-
constitucionalidad planteada de manera incidental, el artculo 164,1 de
la Constitucin establece los efectos erga omnes de las decisiones, ya
que tienen "plenos efectos frente a todos". Adems, en los casos de apli-
cacin del mtodo incidental de control jurisdiccional, el Tribunal
Constitucional debe inmediatamente informar el tribunal respectivo en-
cargado del juicio, el cual debe a su vez notificar las partes. En este
caso, la Ley Orgnica del Tribunal prev que el juez o el tribunal deber
cumplir la decisin a partir del momento en que se entere, y las partes a
partir del momento en que sean notificadas (art. 38,3 de la Ley Orgnica
del Tribunal Constitucional).

2. Los efectos constitutivos de la decisin anulatoria del juez
constitucional
A. La situacin general del sistema, aplicada en Panam
Los efectos erga omnes de la decisin jurisdiccional en el sistema
concentrado de control de la constitucionalidad de las leyes antes sea-
lados, estn estrechamente vinculados a la cuestin de los efectos tem-
porales de la decisin, en particular, como consecuencia del principio
anulabilidad de algunos actos del Estado como garanta de la Constitu-
cin.
En efecto, tal como se ha sealado anteriormente, el ms importante
aspecto de la racionalidad del sistema concentrado de control de la consti-
tucionalidad, es que la supremaca de la Constitucin con respecto a todos
los dems actos del Estado, lleva a considerar que una ley contraria a la

74
Constitucin debe ser nula. Tambin se seal que, aun cuando la garanta
de la Constitucin en los sistemas de control de la constitucionalidad sea,
en principio, la nulidad de los actos inconstitucionales del Estado, la
Constitucin ha restringido su propia garanta, en lo que respecta a algunos
actos del Estado, como las leyes, reservando el examen y la declaracin de
su nulidad a un solo rgano constitucional: la Corte Suprema o una Corte,
un Consejo o un Tribunal Constitucional especialmente creado, al cual se
ha conferido el poder exclusivo de declarar la nulidad de dichos actos. En
Panam, como se ha dicho, el poder de la Corte Suprema de Justicia para
controlar la constitucionalidad se refiere no slo a las leyes, sino a todos los
actos estatales.
En consecuencia, cuando un juez constitucional decide la anulacin
por inconstitucionalidad de una ley, la decisin jurisdiccional tiene
efectos constitutivos: declara la nulidad de la ley debido a su inconsti-
tucionalidad, habiendo sta producido efectos hasta el momento en que
se estableci su nulidad. De esta manera, la Corte considera, en princi-
pio, que la ley cuya nulidad ha sido declarada y establecida, ha sido v-
lida hasta ese momento. Asi sucede tambin en Panam, al establecer el
Cdigo J udicial en su artculo 2564, que:
"Las decisiones de la Corte proferidas en materia de inconstitucionalidad son
finales, definitivas, obligatorias y no tienen efecto retroactivo."
Es la razn por la cual se afirma que, siendo la decisin de la Corte
de carcter constitutivo, tiene efectos prospectivos, ex nunc o pro futuro,
es decir, que no se remontan al momento de la promulgacin de la ley
considerada inconstitucional. Por lo tanto, los efectos producidos hasta
el momento de la anulacin de la ley se consideran vlidos. En
consecuencia, la ley declarada inconstitucional por un juez constitucio-
nal en el sistema concentrado de control de la constitucionalidad, debe
considerarse como un acto vlido que ha producido efectos completos
hasta su anulacin por la Corte.
Este aspecto de la lgica del sistema concentrado de control de la
constitucionalidad, sin embargo, est matizado en algunos sistemas
constitucionales, cuando establece una distincin entre los vicios de in-
constitucionalidad que pueden afectar las leyes, con nulidad absoluta o

75
nulidad relativa. En el caso de los vicios constitucionales que pueden
acarrear la nulidad absoluta de una ley, la anulacin de la ley decidida
por un juez constitucional produce evidentemente efectos ex tunc,
puesto que una ley considerada nula de manera absoluta no puede pro-
ducir ningn efecto. En consecuencia, en estos casos, la anulacin de la
ley tiene efectos pro praeterito o efectos retroactivos, ya que es conside-
rada nula ab initio. En cambio, si el vicio constitucional de la ley que
llev a su anulacin por el juez constitucional no es tan grave como para
producir su nulidad absoluta, sino una nulidad relativa, entonces los
efectos de la anulacin de la ley son nicamente ex nunc, pro futuro.
Ahora bien, en el caso de Panam, como se dijo, conforme al artcu-
lo 2564 del Cdigo J udicial, si bien las sentencias de la Corte Suprema
de J usticia adoptadas al decidirse una accin popular, en principio, tie-
nen efectos constitutivos, ex nunc, cuando anulan el acto estatal, ello es
claro cuando se trata de leyes, reglamentos y dems actos normativos.
Sin embargo, al referirse tambin el control constitucional a actos indi-
viduales, podra haber casos en los cuales la justicia exigira atribuir
efectos ex tunc a la sentencia de la Corte, por ejemplo, cuando se trata
de asuntos criminales. En tal sentido debe destacarse la doctrina de la
Corte Suprema establecida en fallo de 8-8-90, en el cual se estableci lo
siguiente:
"La Corte ha sostenido en innumerables fallos que la declaratoria de inconsti-
tucionalidad no tienen efectos retroactivos. Esta posicin ha sido siempre sos-
tenida cuando la que se declara inconstitucional es una norma legal.
Igualmente, el artculo 2564 del Cdigo J udicial establece que las decisiones
de la Corte en materia de inconstitucionalidad no tienen efectos retraoctivos.
Tratndose de normas legales, no queda entonces la menor duda de que las
decisiones de la Corte en materia constitucional no producen efectos
retroactivos. Sin embargo, la Constitucin Nacional, en su artculo 204,
permite que se pueda demandar la inconstitucionalidad de actos
jurisdiccionales. (Salvo los fallos de la Corte Suprema o de sus Salas) que
normalmente se agotan con la ejecucin de los mismos y no continan
rigiendo, como es el caso de las normas legales que mantienen su vigencia
hasta que sean derogadas por los diferentes medios que la Constitucin
consagra.
Si se permite que un acto jurisdiccional pueda ser demandado como inconsti-
tucional, es obvio que puede ser declarado inconstitucional. Sostener que la
decisin de la Corte en estos casos no produce efecto retroactivo y que slo
produce efectos hacia el futuro, traera como consecuencia que la declaratoria
de inconstitucionalidad sea totalmente intrascendente, inocua. Lo que real-
mente ocurre es que el fallo de inconstitucionalidad de una norma legal produ-
ce una derogatoria por mandato constitucional, ya que la Constitucin esta-

76
blece en su artculo 311 que quedan derogadas todas las leyes y dems normas
jurdicas que sean contrarias a esta Constitucin, y, como la Corte tiene por
atribucin constitucional decidir sobre la inconstitucionalidad de las leyes,
cuando declara que una norma legal es inconstitucional la deroga constitucio-
nalmente, en virtud de lo que establece el artculo 311 de la Constitucin Na-
cional.
Si las normas legales se derogan por inconstitucionales, los actos jurisdiccio-
nales deben declararse nulos, por inconstitucionales. Se produce entonces una
nulidad constitucional, como consecuencia de la violacin de normas consti-
tucionales por un acto jurisdiccional"
84

Por tanto, en Panam, en los casos de declaratoria de nulidad por
inconstitucionalidad de sentencias, los efectos de la decisin de la Corte
Suprema son de carcter declarativo, ex tunc y por tanto, retroactivo.
En todo caso, en algunos pases, como Costa Rica, expresamente se
prev, en el derecho constitucional positivo, que los efectos de la decla-
racin de inconstitucionalidad y anulacin de la ley por parte de la Sala
Constitucional de la Corte Suprema, son ex tunc y, por consiguiente,
declarativos y retroactivos, salvo en lo referente a los derechos adquiri-
dos de buena fe (art. 91 de la Ley de la J urisdiccin Constitucional), o
respecto de situaciones consolidadas por prescripcin, caducidad o en
virtud de una sentencia judicial (art. 92 de la Ley).
B. La situacin en Colombia y Venezuela
En Colombia, el debate tradicional de los efectos ex tunc o ex nunc
de las decisiones dictadas por la Corte al ejercer el control de la consti-
tucionalidad, tambin se ha dado, an cuando la mayora de los autores
tienden a atribuir a las mismas slo los efectos ex nunc, pro futuro
85
, lo
cual ahora regula expresamente el Decreto 2067 de 1991.
Por tanto, en razn de la presuncin de constitucionalidad, las leyes
se tienen como efectivas hasta que la Corte pronuncie su nulidad. En
consecuencia, las situaciones jurdicas creadas por la ley antes de su
anulacin slo podran ser sometidas a revisin por los procedimientos
judiciales ordinarios.

84. Fallo de 8-8-90.
85 Cf. L.C. Schica, El Control..., op. cit., p. 68; E. Sarra, Guarda de la Constitucin, Bogot, p. 83.

77
En Venezuela, la Ley Orgnica de la Corte Suprema de 1976 no re-
solvi el problema planteado, sino que se limit a sealar que la Corte
debe determinar "los efectos de su decisin en el tiempo" (art. 119 y
131). Sin embargo, para precisar los efectos de las sentencias que anulan
una Ley por inconstitucionalidad, debe recordarse que en Venezuela
existe un sistema mixto de control de la constitucionalidad, lo que im-
plica el funcionamiento de dos sistemas de justicia constitucional en
paralelo: por un lado, el sistema difuso, ejercido por todos los jueces, y
por otro, el sistema concentrado, ejercido por la Corte Suprema. Por
consiguiente, no deben confundirse los efectos de las decisiones en ma-
teria de control de la constitucionalidad en uno y otro sistema.
En efecto, en relacin a los casos de control difuso de la constitucio-
nalidad, est claro que la decisin judicial de no aplicar una ley inconsti-
tucional, incluso si tiene slo y exclusivamente efectos inter partes,
equivale a una decisin simplemente declarativa, con efectos re-
troactivos, pro praeterito o ex tunc. Al ejercer este control difuso, el
juez no anula la ley, sino que declara o constata nicamente una in-
constitucionalidad preexistente; de forma que ignora la existencia de la
ley (es decir, que la considera inexistente) y no la aplica en el caso con-
creto que corresponde el conocimiento del juez.
Ahora bien, los efectos del control difuso de la constitucionalidad de las
leyes son completamente diferentes de los efectos producidos por el
ejercicio del control concentrado de la constitucionalidad, cuando la Corte
Suprema declara la nulidad de una ley por inconstitucionalidad. En esos
casos, cuando la Corte Suprema, en el ejercicio de sus atribuciones previs-
tas en el artculo 215, prrafos 3 y 4 de la Constitucin, "declara la nulidad"
de la ley, es decir anula la ley, sta, en principio, es vlida y efectiva hasta
que se publique la sentencia de la Corte, habiendo producido todos sus
efectos a pesar de su inconstitucionalidad, en virtud de la presuncin de la
constitucionalidad de las leyes.
86

Como el control de la constitucionalidad de las leyes atribuida a la
Corte Suprema por el artculo 215, ordinales 3 y 4 de la Constitucin
es un control concentrado, ejercido mediante accin popular, resulta
claro que la sentencia que anula la ley tiene efectos constitutivos, por lo

86 J .G. Andueza, op. cit., p. 90.

78
que los efectos de la anulacin de la ley por inconstitucionalidad, al no
existir una norma expresa constitucional o legal que disponga la solu-
cin, slo pueden producirse erga omnes pero hacia el futuro, es decir
que las sentencias son, en principio, constitutivas, pro futuro y con
efectos ex nunc, que no pueden referirse al pasado (no pueden ser re-
troactivas). Se puede afirmar que ese es el criterio que sigue no slo la
doctrina venezolana
87
, sino tambin la jurisprudencia de la Corte Su-
prema de J usticia, aun cuando la Corte no haya sido siempre constante.
88

En todo caso, a partir de 1976, el artculo 131 de la Ley Orgnica de
la Corte Suprema de J usticia atribuye a la Corte el poder de determinar
"los efectos de su decisin en el tiempo". Por consiguiente, la Corte
puede corregir los efectos desfavorables que podra engendrar el efecto
ex nunc de sus decisiones, particularmente en el campo de los derechos
y garanta constitucionales, y puede atribuir a sus sentencias efectos re-
troactivos, pro praeterito, ex tunc.
C. La situacin en los pases europeos
Puede afirmarse que el conjunto de los sistemas de control jurisdic-
cional concentrado de la constitucionalidad de las leyes en Europa,
ejercido por Cortes Constitucionales, confieren efectos generales a las
decisiones de las Cortes Constitucionales que declaran la nulidad de una
ley por su inconstitucionalidad, as como la eficacia ex nunc de stas, es
decir, nicamente hacia el futuro. Asimismo, se puede afirmar que nin-
gn sistema concentrado de control jurisdiccional de la constitucionali-
dad de las leyes atribuye en Europa, a la decisin de la Corte Constitu-
cional, efectos generales hacia el pasado, es decir, ex tunc, pro praete-
rito. Dichas decisiones no son puramente declarativas sino que son sol-
amente constitutivas y no acarrean efectos retroactivos. Cuando se atri-

87 En su libro La jurisdiccin constitucional en el Derecho Venezolano (op. cit.). J os Guillermo Andueza demostr clara y
abundantemente que la sentencia de nulidad por inconstitucionalidad tiene un carcter constitutivo. En efecto, seal que
"la presuncin de constitucionalidad de que gozan los actos de los Poderes Pblicos hace que produzcan todos sus
efectos jurdicos hasta tanto la Corte no pronuncie su nulidad. En consecuencia, la sentencia de la Corte deber
necesariamente respetar los efectos que el acto estatal produjo durante su vigencia" (p. 93), pues sta "realiza una
modificacin en los efectos del acto estatal. Es decir, la sentencia hace ineficaz un acto que antes era vlido" (p.94).
Segn Andueza, y segn la doctrina ms ortodoxa, "lo que caracteriza a las sentencias constitutivas, es la ausencia de
efectos retroactivos. Ellas estatuyen siempre pro futuro, ex nunc; es decir, que la sentencia produce sus efectos desde el
da de su publicacin" (p. 94). Por lo tanto, no compartimos el punto de vista de Humberto J . La Roche, El Control
Jurisdiccional en Venezuela y Estados Unidos, Maracaibo, 1972, p. 153.
88 Vase en general al respecto Allan R. Brewer-Caras, Estado de Derecho y Control Judicial, op. cit., pp. 185 y sig.

79
buyen efectos hacia el pasado, como en los sistemas alemn e italiano,
stos se limitan fundamentalmente al mbito penal. Por otra parte, ello
es lgico; pues sera monstruoso, debido a las repercusiones respecto a
la seguridad pblica, pretender que las decisiones de anulacin de una
ley por ser inconstitucional, tengan efectos puramente declarativos y
que, por esta razn, los actos realizados previamente a la declaracin de
nulidad de la ley, deban ser considerados como no habiendo sido dicta-
dos ni cumplidos.
Asimismo, sera injusto que, en asuntos penales, las decisiones
adoptadas de conformidad con una ley posteriormente declarada in-
constitucional, y por lo tanto, nula, no sean consideradas tambin como
nulas. Esta es la razn por la cual existe la excepcin respecto a los
asuntos penales establecida en la legislacin italiana, en relacin los
efectos de las decisiones de anulacin de una ley por inconstitucional,
que en principio slo se refieren al futuro.
Igualmente, esta misma situacin conflictiva que se puede presentar
entre la seguridad pblica y las decisiones en materia penal ha llevado a
la jurisprudencia de la Corte Suprema de los Estados Unidos a formular
excepciones al principio contrario. En efecto, en los Estados Unidos, el
control judicial de la constitucionalidad tiene un carcter difuso; de all
el carcter retroactivo de los efectos de las decisiones declaratorias de
inconstitucionalidad que son puramente declarativas. Estas decisiones,
en principio, tienen un mbito de aplicacin inter partes, pero sin em-
bargo, en virtud de la tcnica del precedente y de la regla stare decisis,
dichas decisiones revisten un carcter general obligatorio. En todo caso,
a pesar de ello, la jurisprudencia ha reducido el carcter retroactivo a las
cuestiones penales, respetando en cambio los efectos producidos en
materia civil y administrativa por una ley declarada inconstitucional
89
.
Ahora bien, en cuanto a las decisiones del Tribunal Constitucional
en Austria, estas tienen efectos constitutivos en la medida en que anu-
lan la ley o el decreto, pro futuro, ex nunc. Sin embargo, el Tribunal
Constitucional tiene plenos poderes para anular leyes o decretos ya
abrogados, es decir sin validez formal (arts. 139,4 y 140,4), lo que, en

89. Vase Allan R. Brewer-Caras, Judicial Review..., cit., pp. 201, 223, 233; y El control concentrado...cit., pp. 180 y ss.

80
principio, implica los efectos retroactivos del control jurisdiccional, o
sea una excepcin a los efectos ex nunc.
De acuerdo con la regla general de los efectos ex nunc, propuesta
por Hans Kelsen como una cuestin de principio
90
, las situaciones de
hecho o aquellas verificadas antes de la anulacin de la ley o el decreto,
siguen estando sujetas a sta o ste, salvo en el caso considerado en la
decisin, a menos que el Tribunal decida de otra manera (arts. 139,6 y
140,7). Por consiguiente, las consecuencias negativas eventuales de la
regla ex nunc pueden ser compensadas por la decisin del Tribunal.
Sin embargo, por lo general, los efectos de la decisin del Tribunal
slo comienzan el da de la publicacin de la revocacin del acto anu-
lado por parte de la autoridad ejecutiva implicada, a menos que el Tri-
bunal determine un plazo para la expiracin de los efectos del acto anu-
lado (arts. 139,5 y 140,5) no superior a un ao. En este caso y sobre una
base puramente discrecional, el inicio de los efectos ex nunc, derivados
de la anulacin de la ley puede ser pospuesto por el Tribunal.
En el caso de Italia, las decisiones de la Corte Constitucional tam-
bin tienen carcter constitutivo ya que anulan la ley inconstitucional, y
sus efectos son ex nunc, pro futuro. Sin embargo, esta regla ha sido
objeto de numerosas discusiones habiendo interpretado la Corte Consti-
tucional la norma constitucional del artculo 136, la cual establece que el
acto inconstitucional anulado ya no puede aplicarse a partir del da si-
guiente a la publicacin de la decisin de la Corte, de la manera si-
guiente:
"... la decisin relativa a la inconstitucionalidad, si bien es cierto que excluye
todos los efectos irrevocablemente producidos por la norma declarada
inconstitucional, produce en cambio efectos sobre las situaciones jurdicas que
an no han concluido y que pueden ser regidas de una manera distinta como
consecuencia de la decisin. La declaracin de inconstitucionalidad de una ley
acarrea su inaplicabilidad a todas las relaciones jurdicamente cuestionadas ya
que stas an no han sido objeto de una decisin con fuerza res judicata.
La consecuencia es que, en cualquier fase del juicio, el juez debe tomar en
consideracin, incluso de oficio, dicha decisin de ilegitimidad constitucional

90 H. Kelsen, loc. cit., p. 242. Por ejemplo, en lo que se refiere al sistema austraco, L. Adamouch declaraba en 1954: "No
se puede atribuir un simple valor declarativo a la decisin del Tribunal Constitucional que declara la inconstitucionalidad
de una ley; no establece que una ley ha sido nula desde su origen y cuyos efectos deben ser nulos ex tunc, es decir, como
si se tratara de un acto sin ningn valor jurdico desde su origen. Al contrario, la decisin del Tribunal Constitucional
slo anula el acto inconstitucional, es decir que destruye ex nunc su existencia jurdica, exactamente como si hubiese sido
abolido por un acto legislativo posterior y como si la existencia jurdica de este acto hubiese terminado", en "Esperienza
della Corte Constituzionale della Republica Austriaca", Revista Italiana per la scienze giuridiche, Miln, 1954.

81
cuando decide la relacin jurdica concreta de un caso, de la misma manera y
en la misma medida que si se tratase de ius superveniens".
91

En realidad, este criterio de la Corte Constitucional confirma el ca-
rcter constitutivo de los efectos de las decisiones que declaran la in-
constitucionalidad de las leyes, cuyas excepciones establece la Ley N
87 de 1953, en la cual los efectos retroactivos de la decisin slo son
aplicables en los casos penales, cuando se ha pronunciado una condena
judicial sobre la base de una ley considerada luego como inconstitucio-
nal. En este caso, conforme al artculo 30 de la Ley N 87, su ejecucin
y sus efectos penales deben cesar. Otra excepcin indirecta de los efec-
tos ex nunc de la decisin deriva de la posibilidad de anulacin de leyes
ya revocadas.
En el caso espaol de conformidad con el artculo 164,1 de la
Constitucin, la "declaracin de inconstitucionalidad" o "declaracin de
nulidad" de una ley significa la anulacin de sta, siendo la garanta de
la Constitucin la anulabilidad de los actos del Estado inconstitucionales
ms que su nulidad. Por lo tanto, la ley declarada inconstitucional es
anulada y la declaracin tiene efectos ex nunc, pro futuro. Por este mo-
tivo el artculo 161,1 de la Constitucin establece expresamente que las
decisiones ya adoptadas en los procedimientos judiciales no pierden su
valor res judicata y el artculo 40,1 de la Ley Orgnica del Tribunal
Constitucional prev lo siguiente:
"Las sentencias declaratorias de la inconstitucionalidad de Leyes, disposicio-
nes o actos con fuerza de ley, no permitirn revisar procesos fenecidos
mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada en los que se haya hecho apli-
cacin de las leyes, disposiciones o actos inconstitucionales...".
Como sucede en la mayora de los sistemas concentrados de control
jurisdiccional de la constitucionalidad en Europa, la excepcin a los
efectos ex nunc se establece en los casos penales, permitiendo efectos
retroactivos limitados, lo que se ha ampliado a las decisiones de los tri-
bunales contenciosos administrativos en el caso de sanciones adminis-
trativas. Al respecto, el artculo 40,1 de la Ley Orgnica del Tribunal
Constitucional prev la posibilidad de revisar los juicios, en los casos
siguientes:

91 Decisin N 3491, 1957. Citado en F. Rubio Llorente, La Corte Constitucional Italiana, Caracas 1966, p. 30.

82
"procesos penales o contencioso administrativos referentes a un procedimiento
sancionador en que, como consecuencia de la nulidad de la norma aplicada, re-
sulte una reduccin de la pena o de la sancin, o una exclusin, exencin o
limitacin de la responsabilidad".
Por ltimo, en contraste con la situacin en Austria, Italia y Espa-
a y contrariamente a lo que afirmaba Hans Kelsen con respecto a los
efectos de la decisin del juez constitucional en un sistema concentrado
de control de la constitucionalidad, cuando ste resuelve la nulidad de
una ley
92
; segn la tradicin constitucional alemana
93
, en el caso de
ejercicio de los controles abstracto y concreto de las normas y
tratndose de una decisin acerca de un recurso constitucional contra
una ley, cuando en la decisin se declara nula una ley, se entiende que
dicha ley es declarada nula e inexistente ab initio, es decir que la deci-
sin del Tribunal tiene efectos retroactivos, ex tunc. Esta doctrina tradi-
cional sin embargo, fue mitigada por el Legislador, en la Ley federal
que instituy el Tribunal Constitucional, al limitar expresamente el al-
cance de la decisin estableciendo que cuando se declara una ley nula
por inconstitucionalidad, slo se pueden revisar las causas criminales en
los casos en que la decisin judicial definitiva est basada en dicha ley
declarada nula (art 79,1 de la Ley del Tribunal Constitucional Federal).
Todas las dems sentencias definitivas y no revisables, as como los
actos administrativos basados en la ley declarada nula, deben quedar
intactos; sin embargo su ejecucin, en caso de que no se hubiese efec-
tuado previamente, debe ser considerada ilegal (art. 79,2 de la Ley del
Tribunal).

CONCLUSION

Como resulta de todo lo anteriormente expuesto, podemos concluir,
como lo sealamos al inicio, que el sistema panameo de control de la
constitucionalidad, si bien es un sistema de control concentrado de la
constitucionalidad que sigue las pautas generales de esa tcnica de jus-

92 H. Kelsen, loc. cit, p. 243.
93 Cf. J .C. Bguin, Le contrle de la constitutionnalit des lois en Rpublique Fdral d'Alemagne, Pars 1982, pp. 209-
228.

83
ticia constitucional, presenta caractersticas particulares que lo hacen
nico desde el punto de vista del derecho comparado.
En efecto, los sistemas de control de la constitucionalidad que
muestra el derecho comparado se pueden clasificar de la manera si-
guiente:
1. Segn el rgano a quien compete su ejercicio, se clasifican en
difusos o concentrados. En el primer caso, corresponde a todos los jue-
ces; en el segundo caso, slo corresponde a la Corte Suprema de J usticia
o a un Tribunal Constitucional.
2. Segn el objeto del control, se clasifican en restringidos o
amplios. El control difuso generalmente es restringido en el sentido de
que se ejerce slo sobre las leyes, reglamentos y actos normativos apli-
cables para la decisin de un caso. El control concentrado, generalmente
tambin es de carcter restringido, en el sentido de que se ejerce slo
sobre las leyes y otros actos de rango legal por ser de ejecucin directa
de la Constitucin. Un sistema amplio de control de constitucionalidad
se refiere a todos los actos estatales.
3. Segn el momento en el cual se ejerce el control concentrado,
se clasifican en previos o posteriores, segn que el control lo ejerza la
Corte o el Tribunal Constitucional, antes o despus de la promulgacin
de la Ley.
4. Segn el mtodo utilizado para obtener el control concentrado,
se clasifican en control por va principal o por va incidental. En el pri-
mer caso, la accin de inconstitucionalidad puede ser atribuida a de-
terminados funcionarios u rganos del Estado, a quien tenga inters per-
sonal, legtimo y directo o a cualquier persona o ciudadano (accin po-
pular). En el segundo caso, la decisin de plantear la cuestin de in-
constitucionalidad por va incidental, corresponde al juez ordinario, te-
niendo poderes de oficio para ello.
5. Segn la garanta objetiva que se establezca de la Constitu-
cin, se clasifican en controles que declaran la inconstitucionalidad de
un acto estatal, con efectos ex tunc; y controles que anulan un acto esta-
tal, generalmente con efectos ex nunc. En el primer caso las sentencias
son declarativas; en el segundo caso constitutivas. En general, el primer

84
caso coincide con el sistema difuso de control de constitucionalidad; y
el segundo, con el sistema concentrado de control.
Ahora bien, en cuanto al sistema panameo de control de la consti-
tucionalidad, puede sealarse lo siguiente:
1. Es un sistema exclusivamente concentrado, en el cual se atri-
buye a la Corte Suprema de J usticia, en pleno, poderes privativos y ex-
cluyentes en materia de justicia constitucional. Dicho sistema de con-
trol, en consecuencia, no es mixto, pues el sistema de control difuso se
elimin en Panam a partir de 1941.
El sistema concentrado de justicia constitucional panameo es tanto
a priori como a posteriori, y se ejerce tanto por va de accin como por
va incidental.
2. El control concentrado a priori de la constitucionalidad, refe-
rido a las leyes no promulgadas, se ejerce por la Corte Suprema a re-
querimiento del Ejecutivo, cuando ste objete un proyecto de ley ema-
nado de la Asamblea Legislativa por razones de inconstitucionalidad.
3. El control concentrado a posteriori se refiere a todos los actos
estatales (leyes, decretos, acuerdos, resoluciones y dems actos estata-
les), y se ejerce por la Corte Suprema por va principal, cuando se le re-
quiere el ejercicio de dichos poderes de control, mediante accin popu-
lar.
4. El control concentrado a posteriori referido a disposiciones de
una ley o de un reglamento, se ejerce por la Corte Suprema por va inci-
dental, mediante remisin que le haga un funcionario que est
impartiendo justicia, de oficio o a instancia de parte, de una cuestin de
inconstitucionalidad respecto de las disposiciones de la ley o
reglamentos aplicables para la resolucin de un caso concreto.
Dicho sistema se asemeja al de Uruguay, Honduras y Paraguay en
cuanto al carcter exclusivamente concentrado de constitucionalidad,
pero con la diferencia de que en esos pases no existe accin popular, y
los efectos de la decisin de la Corte Suprema son ad casu et inter partes.
Dicho sistema, adems, se asemeja al venezolano y colombiano en
cuanto al control de la constitucionalidad a priori y a posteriori de las
leyes y en cuanto al control por va principal, mediante accin popular,

85
se asemeja al de Venezuela, Colombia, Nicaragua y El Salvador con
la diferencia de que en estos pases, slo se refiere a las leyes, los decre-
tos-leyes y dems actos estatales de rango legal por ser de ejecucin di-
recta de la Constitucin y a los Reglamentos. Adems, en Colombia,
Venezuela y El Salvador, a diferencia de Panam, existe un sistema
mixto de control de la constitucionalidad, que mezcla el control difuso
con el concentrado; pero no existe el mtodo incidental del control con-
centrado de la constitucionalidad, que s se aplica en Panam.




0052.DOC
Enero 1995