LA OBLIGACIN DE COOPERAR EN LA GESTIN DE CUENCAS HIDROGRFICAS
INTERNACIONALES. EL CASO DEL CONVENIO DE ALBUFEIRA ANALIZADO A LA LUZ DEL DERECHO INTERNACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE
RAFAEL CLEMENTE OLIVEIRA DO PRADO 1
RESUMEN: 2013 es el Ao Internacional de la Cooperacin en la Esfera del Agua, segn Resolucin aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas (A/65/65/154), y resulta providencial la oportunidad en poder tratar del tema referente al Convenio de Albufeira, de 1998, sobre las cuencas hidrogrficas compartidas entre los vecinos Portugal y Espaa. El Convenio de Albufeira ha sido aprobado noms un ao despus de la Convencin de las Naciones Unidas sobre el derecho de los usos de los cursos de agua internacionales para fines distintos de la navegacin, de 1997, que es el nico tratado universalmente aplicable a los recursos de agua dulce compartidos, pero que sin embargo, todava no ha entrado en vigor. El Convenio de Albufeira detiene en su seno importantes avances jurdicos en el mbito del Derecho internacional del medio ambiente, como por ejemplo, el hincapi que hace en el principio de cooperacin, uno de los principios especficos y basilares de esta disciplina del Derecho internacional, la cual se viene desarrollando a pasos largos en las ltimas dcadas, sea por el aumento del corpus iuris internacional ambiental, sea por el incremento de la adjudicacin del medio ambiente como factor de controversias internacionales ambientales. Portugal y Espaa poseen, por lo tanto, la importante tarea y el reto ante la comunidad internacional de ser un ejemplo de cooperacin en materia de recursos hdricos compartidos.
PALABRAS CLAVE: Recursos hdricos cuencas compartidas Convenio de Albufeira de 1998 cooperacin Derecho internacional del medio ambiente.
SUMARIO: 1 INTRODUCCIN 2 LA COOPERACIN EN MATERIA DE RECURSOS HDRICOS TRANSFRONTERIZOS COMO GENERADOR DE LA GOBERNANZA AMBIENTAL INTERNACIONAL, 2.1 El concepto de recursos hdricos transfronterizos, 2.2 La obligacin de cooperar a la luz del Derecho internacional, 2.3 La obligacin de cooperar en materia de recursos hdricos transfronterizos 3 EL CONVENIO DE ALBUFEIRA, DE 1998, 3.1 Antecedentes, 3.2 Importancia, objeto, aplicacin y desarrollo del Convenio de Albufeira 4 CONCLUSIONES 5 BIBLIOGRAFA
1 El autor es Licenciado en Ciencias Jurdicas por la Universidade da Regio de Joinville, estado de Santa Catarina, Brasil. Abogado colegiado mediante examen nacional en la Orden de Abogados de Brasil (OAB). Ex-alumno de la Comisin Jurdica Interamericana de la Organizacin de los Estados Americanos (OEA), Diplomado en Derecho Ambiental Comparado e Internacional por el Washington College of Law, American University, EE.UU. y Alumni de la Academia de Derecho Internacional de La Haya. Durante el bienio 2008-2009/2009-2010 ha sido investigador visitante en el Departamento de Derecho Internacional Pblico y Organizaciones Internacionales en la Universidad de Ginebra, Suiza, bajo la direccin de la Profesora Doctora Laurence Boisson de Chazournes. Actualmente detiene el ttulo de Mster (LL.M.) en Derecho Ambiental otorgado por el Mster Universitario Oficial en Derecho Ambiental del Departamento de Derecho Pblico, Facultad de Ciencias Jurdicas de la Universidad Rovira i Virgili, de Tarragona, Espaa.
2 Existe consenso entre los expertos respecto de la necesidad de que los acuerdos relacionados con cursos de agua internacionales sean ms concretos, establezcan medidas para hacer cumplir los tratados convenidos e incorporen mecanismos detallados de solucin de conflictos en caso de que se produzcan controversias. Una mejor cooperacin tambin supone una clara, aunque flexible, determinacin de las asignaciones de los recursos hdricos, teniendo en cuenta las actividades hidrolgicas, la dinmica cambiante de las cuencas y los valores sociales. 2
1 INTRODUCCIN
En principio, para evitar confusiones, y dada la caracterstica interdisciplinaria del tema de los recursos hdricos, por ms que se lo trat aqu desde un prisma jurdico, se habr de asentar la diferencia entre los trminos convenio y convencin. Ambos surgen del verbo convenir, del latn convenire, que significa acudir varias personas al mismo lugar o reunirse en l 3 . Sin embargo, aunque su uso parece ser casi intercambiable, se observan ciertas diferencias entre ambos trminos. De acuerdo con el Diccionario de uso del espaol de Mara Moliner, convenio responde a un acuerdo o ajuste particularmente entre Estados, y es ms bien bilateral o regional, como es el caso del Convenio de Albufeira, de 1998, firmado entre Portugal y Espaa; mientras que convencin parece ser un trmino ms global, de cuo multilateral, dado que se trata de un acuerdo solemne, por ejemplo entre naciones o la reunin de los representantes de una organizacin 4 . De esta manera, resulta que la comunidad internacional pasa a convenire en los innmeros aspectos que le interesa, como la cooperacin para el desarrollo, y ms recientemente para la gobernanza de recursos naturales compartidos, como es el caso de los recursos hdricos compartidos, eje central de este trabajo. Ab initio, la propia Carta de las Naciones Unidas, artculo 1.3 refiere que: Los propsitos de las Naciones Unidas son: [] realizar la cooperacin internacional en la solucin de problemas internacionales de carcter econmico, social, cultural o humanitario, y en el desarrollo
2 PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano 2006: Ms all de la escasez: poder, pobreza y crisis mundial del agua. Captulo 6, 2006. 3 Segn MOLINER, M., Diccionario de uso del espaol, 3 ed., Madrid: Gredos, 2007. 4 Idem et ibidem op. cit. supra.
3 y estmulo del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer distincin por motivos de raza, sexo, idioma o religin; [] 5 . El principio de cooperacin para la proteccin del medio ambiente como principio especfico del Derecho internacional del medio ambiente tiene sus bases slidamente sentadas a partir de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, que ha dado origen a la Declaracin de Rio, de 1992. En ella, el Principio 27 exhorta a la sociedad internacional a [] cooperar de buena fe y con espritu de solidaridad en la aplicacin de los principios consagrados en esta Declaracin y en el ulterior desarrollo del derecho internacional en la esfera del desarrollo sostenible 6 . El principio de cooperacin debe tener en cuenta la informacin continuada y completa del emprendimiento que pueda afectar el territorio de otro Estado; adems de ello, el uso de nuevas tecnologas, y los trmites administrativos y judiciales como el permiso ambiental o la licencia, el monitoreo, la inspeccin y la auditora ambientales; y por fin las sanciones administrativas o judiciales. Todas ellas con el fin mayor de prevenir de manera efectiva la contaminacin transfronteriza, siendo que todava falta que se creen normas ms detalladas y mecanismos ms especficos para su efectiva aplicacin 7 .
5 La Carta de las Naciones Unidas ha sido firmada el 26 de junio de 1945 en San Francisco, al terminar la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Organizacin Internacional, y entr en vigor el 24 de octubre del mismo ao; y trae que todas las normas y obligaciones internacionales deben ser cumplidas de buena fe por los sujetos a las que resultan oponibles. Este es un principio fundamental, universalmente reconocido, reiteradamente evocado por la jurisprudencia internacional y enunciado por la Carta de Naciones Unidas, en su Prembulo y en su artculo 2.2, y la Declaracin sobre los Principios de Derecho Internacional referentes a las relaciones de amistad y cooperacin entre los Estados. El artculo 2.2 de la Carta de Naciones Unidas establece que los miembros de la Organizacin, con el fin de asegurar el disfrute de los derechos y ventajas resultantes de su status de miembro, deben cumplir de buena fe las obligaciones asumidas en los trminos de la Carta de Naciones Unidas. En este mismo contexto, el artculo 55 establece que las Naciones Unidas favorecern la solucin de los problemas internacionales en los mbitos econmicos, sociales, de salud pblica y otros problemas conexos. Es decir, los principios del artculo 2 de la Carta se aplican, igualmente, para procurar la proteccin del medio ambiente, a partir de una interpretacin sistemtica y teleolgica de la Carta de Naciones Unidas de 1945. Vid. ORGANIZACIN DE LAS NACIONES UNIDAS (ONU) (1945). Carta de las Naciones Unidas y Estatuto de la Corte Internacional de Justicia. Nueva York: Servicios de Informacin Pblica de las Naciones Unidas, DPI/51160M(2-80) (el nfasis es nuestro). 6 Vid. Informe de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el medio ambiente y el desarrollo, Ro de Janeiro, 3 a 14 de junio de 1992, A/CONF.151/26, vol. III, de 14 de agosto de 1992 (el nfasis es nuestro). 7 Vid. TOMUSCHAT, C., Obligations arising for States without or against their will, en: Recueil des cours Collected courses of The Hague Academy of International Law. Dordrecht/Boston/London: Martinus Nijhoff Publishers, 1994. p. 296. hace un recorrido exhaustivo al respecto de estos puntos. Citado por OLIVEIRA DO PRADO, R.C., El principio de prevencin en el caso de las fbricas de pasta de pale a orillas del ro Uruguay ante la Corte Internacional de Justicia:Qu contribuciones para el desarrollo del Derecho internacional del medio ambiente?, en Revista Internacional de Direito Ambiental (RIDA), n 1, vol. 1, Universidade de Caxias do Sul: Ed. Plenum, 2012, pg. 292.
4 La Agenda 21, tambin un resultado de la Cumbre de Ro, de 1992, en su Captulo 39, relativo a los Instrumentos y Mecanismos Jurdicos Internacionales entiende que el objetivo general del examen y desarrollo del Derecho internacional ambiental debera ser evaluar y promover la eficacia de ese derecho y promover la integracin de las polticas sobre el medio ambiente y el desarrollo, mediante acuerdos o instrumentos internacionales eficaces que se tuvieran en cuenta tanto los principios universales como las necesidades e intereses particulares y diferenciados de todos los pases 8 . Lo que una vez ms muestra la direccin de la comunidad internacional en direccin a la cooperacin rumbo una gobernanza ambiental efectiva y factible. La cooperacin posee sus races en un instinto intrnseco del ser humano: la poltica de buena vecindad; y han sido los romanos, que lo han estructurado jurdicamente de manera que llegase hasta nuestros das. La idea sembrada por el principio de Derecho romano sic utere tuo ut alienum non laedas, que significa utiliza lo tuyo sin perjudicar a lo ajeno complementa este sentido de buena vecindad, basado en la prohibicin de permitir comportamientos que generen un dao al medio ambiente de otros Estados 9 . Adems de la explotacin y uso de recursos naturales compartidos entre dos o ms territorios estatales, de forma equitativa y no discriminatoria; y lanza las bases para los principios de prevencin del dao ambiental transfronterizo 10 , cooperacin y principio de responsabilidad y reparacin de daos 11 ambientales. Otro concepto operacional que debe estar asentado al tratar del tema, es el de cuenca hidrogrfica 12 compartida, que segn aporta el Secretariado de la Convencin
8 Idem et ibidem op. cit. supra. 9 Vid. JUSTE RUIZ, J., Derecho internacional del medio ambiente, Madrid: McGraw-Hill, 1999. 10 El convenio de Albufeira define en su artculo 1.1.d. impacto transfronterizo como cualquier efecto adverso significativo sobre el medio ambiente que resulte de una alteracin del estado de las aguas transfronterizas causada en una zona bajo jurisdiccin de una de las Partes, por una actividad humana, cuyo origen fsico est situado total o parcialmente en una zona bajo jurisdiccin de la otra Parte. Entre los efectos sobre el medio ambiente figuran los que afectan a la salud y a la seguridad humanas, la flora, la fauna, el suelo, el aire, el agua, el clima, el paisaje y los monumentos histricos u otras estructuras fsicas, o la interaccin entre dichos factores; tambin comprenden los que afecten al patrimonio cultural o a las condiciones socioeconmicas resultantes de la alteracin de dichos factores. 11 El Principio 21 de la Declaracin de Estocolmo, de 1972, ya se refiere a los daos ambientales transfronterizos, que no resulta ms que una formulacin escrita de la prctica consuetudinaria internacional. Este Principio establece que De conformidad con la Carta de las Naciones Unidas y con los principios del Derecho internacional, los Estados tienen el derecho soberano de explotar sus propios recursos en aplicacin de su propia poltica ambiental y la obligacin de asegurar que las actividades que se lleven a cabo dentro de su jurisdiccin o bajo su control no perjudiquen al medio de otros Estados o de zonas situadas fuera de toda jurisdiccin nacional. Vid. ORGANIZACIN DE LAS NACIONES UNIDAS (ONU) (1972), S. 73.II.A.14, y Resolucin 2995 (XXVII) de la Asamblea General, de 15 de diciembre de 1972 12 El Convenio de Albufeira, en su artculo 1.1.b, entiende por Cuenca Hidrogrfica la zona terrestre a partir de la cual toda la escorrenta superficial fluye a travs de una serie de corrientes, ros y,
5 Ramsar 13 Los trminos cuencas hidrogrficas compartidas y cuencas hidrogrficas transfronterizas se han utilizado en previas resoluciones de Ramsar y se utilizan ampliamente en distintas partes del mundo. A los efectos de esta resolucin y sus orientaciones anexas, el trmino compartido se emplea para hacer referencia a cuencas hidrogrficas en las que las aguas subterrneas y superficiales fluyen a travs de dos o ms pases. Sin embargo, el trmino cuencas hidrogrficas transfronterizas tambin se utiliza generalmente para describir cuencas hidrogrficas cuyo manejo se comparte por diferentes unidades administrativas, por ejemplo entre dos o ms autoridades locales, dentro del mismo territorio. En estas orientaciones, se utiliza en este sentido 14 . La Declaracin de Ro, de 1992, prev algunos principios que se han venido desarrollando en los Derechos internos de los Estados, relacionados al medio ambiente, y que son utilizados tambin como conceptos bsicos del Derecho internacional del medio ambiente. En concreto estos principios son bsicamente: la participacin directa de la ciudadana en las cuestiones ambientales (Principio 10); la evaluacin de impacto ambiental de los proyectos pblicos y privados (Principio 17); el principio de prevencin (Principio 15); y el principio de precaucin (Principio 16). Tanto la Declaracin de Estocolmo, de 1972, como la de Ro, de 1992, consagran principios generales que refuerzan el carcter transversal del Derecho internacional del medio ambiente, integrando consideraciones relativas al desarrollo. Segn alguna doctrina 15 , estas Declaraciones regulan algunos principios, que ya gozan de cierta consolidacin en los aos setenta y que, por representar el resultado del consenso internacional en la materia, los consideran por una parte, reglas de Derecho internacional consuetudinario y por otra, reglas que promueven la adopcin de nuevas normas de proteccin del medio ambiente. En este sentido, el consenso de los Estados consista no en atribuir un valor jurdico obligatorio a estos principios, sino un valor
eventualmente, lagos hacia el mar por una nica desembocadura, estuario o delta, as como las aguas subterrneas asociadas. 13 Acerca de la Convencin sobre los Humedales La Convencin sobre los Humedales (Ramsar, Irn, 1971) es un tratado intergubernamental cuya misin es la conservacin y el uso racional de los humedales mediante acciones locales, regionales y nacionales y gracias a la cooperacin internacional, como contribucin al logro de un desarrollo sostenible en todo el mundo. SECRETARIADO CONVENCIN RAMSAR, Manuales Ramsar, Manual n 9. Manejo de cuencas hidrogrficas, pg. 1. 14 Idem op. cit. supra, pg. 99. Adems, el propio Convenio de Albufeira, en su artculo 1.1.c. entiende por aguas transfronterizas todas las aguas superficiales y subterrneas que sealan, atraviesan o se encuentran situadas en las fronteras entre los dos Estados; en el caso que desemboquen directamente en el mar, el lmite de dichas aguas es el establecido convencionalmente entre las Partes. 15 Vid. JUSTE RUIZ, J., op. cit. supra.
6 declarativo de prcticas de carcter consuetudinario ya existentes en las relaciones interestatales.
2 LA COOPERACIN EN MATERIA DE RECURSOS HDRICOS TRANSFRONTERIZOS COMO GENERADOR DE LA GOBERNANZA AMBIENTAL INTERNACIONAL
2.1 El concepto de recursos hdricos transfronterizos
Como un recurso dinmico, el agua no respeta las fronteras internacionales. Mientras que el lecho del ro, y el suelo y la roca subterrnea son parte inamovibles de la constitucin del territorio de un Estado. El agua que fluye en los sistemas de aguas transfronterizas cambian de territorio, y por lo tanto de pertenencia bastando cambiar el territorio de un Estado por lo de otro 16 . Los recursos de agua dulce son dinmicos y fluyen en los ros y sus afluentes, lagos y acuferos, adems de poder estar o no relacionadas entre s, formando un sistema cerrado o un sistema que desemboca en un trmino comn compartidos por ms de un Estado. Para describir estos recursos hdricos compartidos, el trmino que se adopta es el del sistema de aguas transfronterizas, porque otros trminos comnmente utilizados por ejemplo, cursos de agua internacionales, ros internacionales, etc. ya han sido investidos con las respectivas definiciones legales que excluyen a uno u otro el aspecto de los sistemas de agua dulce transfronterizos que se tiene en mente para este trabajo. La Convencin de 1997 de las Naciones Unidas sobre el derecho de los usos no navegables de cursos de agua internacionales 17 (an no en vigor 18 ) define en su artculo
16 A veces se distingue entre contigua y sucesivos a las aguas superficiales transfronterizas, es decir, los cursos de agua que se forman o atraviesan las fronteras internacionales, respectivamente. 17 La Convencin fue aprobada el 21 de mayo de 1997, como anexo de la resolucin 51/229 de la Asamblea General. Su aprobacin fue la culminacin de un proceso que haba iniciado la Asamblea General ms de veinte aos antes. El 8 de diciembre de 1970, la Asamblea General aprob la resolucin 2669 (XXV), titulada Desarrollo progresivo y codificacin de las normas de derecho internacional sobre los cursos de agua internacionales. En esa resolucin, la Asamblea recomend que la Comisin de Derecho Internacional emprendiera el estudio del derecho de los usos de los cursos de agua internacionales para fines distintos de la navegacin, con vistas a su desarrollo progresivo y a su codificacin. En verdad, la Asamblea General haba demostrado que reconoca la importancia de este tema ms de 10 aos antes, al aprobar el 21 de noviembre de 1959 la resolucin 1401 (XIV) en la cual haba indicado que era deseable iniciar estudios preliminares sobre los problemas jurdicos relativos al aprovechamiento y uso de los ros internacionales con miras a determinar si la materia se presta a codificacin. ORGANIZACIN DE LAS NACIONES UNIDAS (ONU) (1997), A/RES/51/229, 8 de julio de 1997 18 La Convencin sobre el Derecho de los Usos de los Cursos de Agua Internacionales para Fines Distintos de la Navegacin fue adoptada en 1997 por la Asamblea General de las Naciones Unidas (A/RES/63/124), por una considerable mayora de pases presentes y con el apoyo de 38 Estados. Este
7 2 por curso de agua un sistema de aguas de superficie y subterrneas que, en virtud de su relacin fsica, constituyen un conjunto unitario y normalmente fluyen a una desembocadura comn; y por curso de agua internacional un curso de agua algunas de cuyas partes se encuentran en Estados distintos; []. Para hacer referencia a la cooperacin internacional sobre las cuencas hidrogrficas internacionales, una de las primeras tentativas de conceptualizar esta idea bajo el Derecho internacional, ha sido mediante la iniciativa de la Asociacin de Derecho Internacional en su documento titulado como Reglas de Helsinki sobre la Utilizacin de las Aguas de los Ros Internacionales, de 1966. Los trminos curso de agua transfronterizo y cuenca hidrogrfica internacional son utilizados de acuerdo con las definiciones legales que se les atribuyen en los textos antes mencionados. Cuanto a ros internacionales se cree que sea un concepto demasiado limitado por dos razones: la primera es porque en su sentido literal este trmino excluye los acuferos, y en la mejor de las hiptesis incluye los afluentes y lagos que forman parte integral del sistema fluvial. La segunda razn es ms de carcter histrico, el artculo 108 del Acta Final del Congreso de Viena (1815) en su definicin de ros internacionales slo se refiere a aquellos tramos de ros transfronterizos que son navegables y sometido a la libertad de navegacin dejando abierta la cuestin de hasta qu punto de los ros de la cuenca se consideran internacional, por lo que es una definicin muy restrictiva y todava vaga referirse simplemente a ros internacionales 19 . De forma que para este estudio, se opta en utilizar los trminos transfronterizos e internacional de manera intercambiable. Debido a que se verifica la existencia y las caractersticas de la obligacin legal de cooperar con arreglo al Derecho internacional.
Tratado ha sido ratificado por 14 Naciones y entrar en vigor despus del depsito del trigsimo quinto instrumento de ratificacin, aceptacin, aprobacin o adhesin. Portugal lo ha firmado en 11 de noviembre de y ratificado el 22 de junio de 2005. Espaa lo ha firmado el 24 de septiembre de 2009. Vid. ESPAA, Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperacin. Nota de Prensa de la Misin Permanente de Espaa ante la O.N.U de 24/11/2009. 19 Vid. CAFLISH, L., Rgles Gnrales du Droit des Cours dEau Internationaux, en ACADMIE DE DROIT INTERNATIONAL, Recueil des Cours, tome 219 (1989-VII), Dordrecht/Boston/London: Martinus Nijhoff Publishers, pg. 30.
8 2.2 La obligacin de cooperar a la luz del Derecho internacional
2.2.1 Recordando los principios de Derecho internacional
A) Principio de soberana
El principio de soberana es unos de los principios ms fundamentales del Derecho internacional. La comunidad internacional se basa en un sistema de igualdad de los derechos de los Estados soberanos. Sin embargo, los derechos y obligaciones de los Estados dependen en gran medida de la teora de la soberana que se acepta como vigente. De forma que se puede ofrecer un panorama general sobre la discusin acadmica de las tres teoras clsicas de la soberana: La soberana absoluta territorial, la integridad territorial absoluta, y la soberana territorial limitada. Estas tres teoras, en principio, son el motor de arranque para el cumplimiento a la obligacin de cooperar. El papel de las dos primeras teoras sobre la posicin negociadora de los Estados puede ensear si estas teoras continan sirviendo para esta funcin, mientras que la tercera teora ha sido reconocida como la teora prevalente por la mayora de los expertos en la materia 20 . En relacin a esta discusin, se puede lanzar la pregunta si los Estados estn movindose realmente ms all de la soberana territorial limitada rumbo a una cooperacin cada vez ms activa con miras a la gobernanza ambiental. El hecho de que la soberana y su reafirmacin estn ntimamente relacionadas con la seguridad ambiental internacional 21 . Es decir, los Estados, en cierto modo, estn ms preocupados ante la perspectiva de la proliferacin de conflictos por la escasez de recursos naturales, como el agua 22 ; que por la conservacin y proteccin misma del
20 Un ejemplo de ello es Pastor Ridruejo que cita el principio de buena vecindad, entre otros considerados por l, como principios generales del Derecho internacional del medio ambiente, tales como: el principio de soberana de los Estados sobre sus recursos naturales y la obligacin de no causar daos al medio ambiente; el principio de desarrollo sostenible; el principio de buena vecindad y la obligacin de cooperar; el deber de prevencin y el deber de reparar. Vid. PASTOR RIDRUEJO, J. A., Curso de Derecho internacional pblico y Organizaciones internacionales, 9. edicin. Madrid: Tecnos, 2003, pgs. 462- 465 (el nfasis es nuestro). 21 Vid. GRASA, R., Las nuevas concepciones de la seguridad: El debate sobre la seguridad ecolgica o seguridad ambiental. En: Ecologa Poltica, n. 15, pgs. 7-10, 1998. 22 Mara Tignino llega a utilizar el trmino water wars para referirse a los conflictos armados por el acceso y dominio de recursos hdricos, y que adems, la cooperacin internacional es esencial para que no ocurran conflictos armados en torno de este recurso vital: The uneven distribution of water resources, and the competition between the multiple uses of those resources combined with the growth of the worlds population has given rise to a debate on future water wars. While some predict such wars,
9 recurso natural, del ambiente in stricto sensu 23 . Los conflictos ambientales, por los recursos naturales, su dominio y usufructo, surgen como una nueva fuente de preocupaciones para la sociedad internacional, donde la soberana de los Estados se diluye y el poder pblico se reorganiza a travs de nuevas formas y estructuras plurales y policntricas 24 , tal como lo ecosistemas mismos, interdependientes e interconectados entre s 25 . Dos conceptos que se han planteado ms recientemente con el fin de establecer si los derechos y obligaciones de los Estados en relacin a los sistemas hdricos podran provenir de un concepto terico diferente al de soberana territorial limitada y si esto tiene alguna relacin con el obligacin general de cooperar; son ellos: la comunidad de intereses, y la soberana cooperativa. La teora de la comunidad de intereses propuesta y defendida por McCaffrey en su obra de referencia sobre el Derecho de los cursos de agua internacionales 26 como
others indicate that no water war has taken place since 4,500 years ago. According to the latter view, increased competition for water could become the catalyst for more intense co-operation in the future. Beyond the arguments about the existence of water wars, when one looks at the interactions between riparian states over shared water resources, it may be noticed that those interactions include forms of both conflict and co-operation between States. Vid. TIGNINO, M., Water, international peace, and security, pg. 647, en: Review of the Red Cross, 2010, n 879, pgs. 647-675. Sobre los conflictos que pueden existir motivados por el uso compartido de cursos de agua internacionales, vid. la obra colectiva al respecto del Derecho internacional de los cursos de agua internacionales: BOISSON DE CHAZOURNES, L.; LEB, C.; TIGNINO, M. (eds.), International Law And Freshwater The Multiple Challenges. Cheltenham: Edward Elgar, 2012. 23 An no se ha conocido un conflicto armado motivado directamente por el dominio y/o acceso de recursos naturales, sin embargo, el agua es causa de tensin y graves conflictos polticos y sociales, principalmente en la regin del Oriente Medio. En el caso del acueducto nacional de Israel, por ejemplo, que desva el agua del ro Jordn desde sus nacientes para irrigar el desierto del Neguev, pueden ser encontrados diversos componentes de un conflicto internacional, que en un primero momento pueden parecer ambientales, o verdes, como se refiere Grasa (1994), pero que involucran principalmente cuestiones relacionadas a la seguridad. Segn Izquierdo Brichs, [] la dimensin internacional de la problemtica del agua [por ejemplo] es cada da ms clara y se puede manifestar en relaciones de conflicto o de cooperacin. El Oriente Medio, una de las regiones ms conflictivas del mundo, tiene en el agua una causa aadida de conflictos []. En caso de Israel y Palestina, por ejemplo, el Acueducto Nacional [de Israel] se convirti inmediatamente en uno de los principales focos de conflicto entre israeles y rabes. La desviacin del agua del ro Jordn deba aumentar considerablemente su salinidad, e impedir el regado de cerca de 300 Km 2 del valle del Jordn. Vid. IZQUIERDO BRICHS, F., El agua en la cuenca del ro Jordn: La lucha por un recurso escaso, en: Papers. Revista de Sociologia. Vol. 1995, n 46, pgs. 121-138. Del mismo autor vid. tambin el artculo IZQUIERDO, F., Medio ambiente, seguridad y conflictos violentos internacionales: Un debate estril (y un artculo sin razn), en: Ecologa Poltica, n 23, 2002, pgs. 75-84. Adems, especficamente al respecto del tema sobre conflictos blicos y recursos hdricos, vid. TIGNINO, M., Leau et la guerre: lments pour un rgime juridique. Bruxelles: Bruylant. (Collection de lAcadmie de droit international humanitaire et droit humain), 2011. 24 Vid. CASESSE, S., When Legal Orders Collide: The Role of Courts. Sevilla: Derecho Global-Global Law, 2010, pg. 15. 25 Vid. CAPRA, F., The Web of Life. A New Scientific Understanding of Living Systems. New York: Anchor Books, 1996. 26 Vid. MCCAFFREY, S., The Law of International Watercourses: Non-Navigational Uses, Oxford University Press 2001, pgs. 112 y 149-171.
10 una de las cuatro teoras principales que constituyen la base terica del Derecho de los cursos de agua transfronterizos. En su poca, la Corte Permanente de Justicia Internacional reconoci la igualdad universal de todos los Estados ribereos de un ro navegable, como la base de un derecho legal comn, en su decisin del 10 de septiembre 1929 en el caso relativo a la competencia territorial de la Comisin Internacional del Ro Oder 27 . De manera que, las caractersticas esenciales de este derecho legal comn es la perfecta igualdad de todos los Estados ribereos en el uso de todo el curso del ro y la exclusin de todo privilegio preferencial de un Estado ribereo en relacin con los dems. La aplicabilidad de los derechos que emanan del concepto de comunidad de intereses para usos distintos de la navegacin ha sido confirmada por los tribunales internacionales en las decisiones posteriores 28 . Dos Estados han afirmado la existencia de una comunidad de intereses ante la CIJ. Honduras, en el caso relativo a la tierra, la isla y la disputa fronteriza martima, afirma una comunidad de intereses de los tres Estados costeros del Golfo de Fonseca (El Salvador, Nicaragua, Honduras) en oposicin a El Salvador, que afirma la existencia de un condominio sobre dicho Golfo. Aunque la Corte reconoce la existencia de una comunidad de intereses de los tres pases ribereos, no se sigue el argumento de Honduras de que esta comunidad de intereses supondra una delimitacin del Golfo, sino que afirma que un condominio es una realizacin casi ideal jurdica de la comunidad de intereses 29 . En el caso relativo a las Plantas de celulosa a orillas del Ro Uruguay, Argentina sostuvo que el rgimen jurdico del Ro Uruguay se basa en la confianza mutua y comunidad de intereses, e invoca el concepto de comunidad de intereses alegando que constituye una obligacin para Uruguay cooperar de buena fe para la gestin del ro homnimo 30 . En este caso se habra de verificar si la comunidad de intereses es un
27 PERMANENT COURT OF JUSTICE, Series A-No.23, Judgement no. 16, 10 September 1929, pg. 27 28 Arbitration in application of the Convention of December 3, 1976 on the Protection of the Rhine against Pollution by Chlorides and the Additional Protocol of September 25, 1991, decision from 12 March 2004, para. 97, available under Recent and Pending Cases <www.pca-cpa.org>; and Decisions of the International Court of Justice (ICJ) in the cases concerning the Land, Island and Maritime Frontier Dispute between El Salvador and Honduras (Nicaragua intervening) from 11 September 1992, para. 407 and the Gabkovo-Nagymaros Project from 25 September 1997, para. 85, both available under Decisions <www.icj-cij.org> 29 INTERNATIONAL COURT OF JUSTICE, Decision in the Case concerning the Land, Island and Maritime Frontier Dispute (El Salvador v. Honduras, Nicargua intervening) from 11 September 1992, para. 406- 412, <www.icj-cij.org> 30 INTERNATIONAL COURT OF JUSTICE, Order in the Case concerning Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v. Uruguay), from 13 July 2006, para. 39 and 64, <www.icj-cij.org>
11 concepto independiente del concepto de soberana o si es simplemente una realidad objetiva. Con este reciente caso de ejemplo, se puede aprehender que a travs de la cooperacin de los Estados interesados, estos podrn conjuntamente, manejar los riesgos de dao ambiental que puedan ser producidos por los proyectos iniciados por otro de ellos; para evitar los daos en cuestin, mediante el cumplimiento de las obligaciones de procedimiento y de fondo establecidas en el Estatuto del Ro Uruguay, de 1975 31 . Segn la posicin de la CIJ en casos como este, la cooperacin no es una cooperacin general, sino que se trata de una cooperacin con un propsito especfico: una cooperacin ambiental preventiva. La CIJ admonesta a las partes diciendo que las obligaciones sustantivas o de fondo se escriben, a menudo en trminos generales, las obligaciones de naturaleza procesal son ms limitadas y precisas con el fin de facilitar la aplicacin del Estatuto, a travs de consultas en curso entre las partes interesadas 32 . De esta manera, ante el desarrollado hasta el momento, viene directamente al encuentro de lo que se pretende asentar en este trabajo el concepto de soberana cooperativa propuesto por Franz Xaver Prez 33 , la cual no se aparta a la nocin de soberana stricto sensu, sino que la redefine destacando las responsabilidades que conlleva la pertenencia de un Estado soberano en una comunidad internacional ms interdependiente y multipolar. De acuerdo con este concepto soberana no significa la independencia y la libertad de la interferencia de otros estados, pero la responsabilidad de cooperar y participar. Si este concepto, lo que significara una transformacin del concepto restringido de soberana territorial limitada en un concepto nuevo y proactivo de la soberana principalmente en se tratando de la gestin de recursos naturales.
B) Principio de buena fe
Si se quita la confianza, se quita la esencia de la sociedad. La buena fe es el ingrediente fundamental de la cooperacin y la interaccin dentro de una sociedad, ya
31 COUR INTERNATIONALE DE JUSTICE (CIJ), Recueil des Arrts, Avis Consultatifs et Ordonances. Affaire relative des usines de pte papier sur le fleuve Uruguay. (Argentine c. Uruguay). 20 avril 2010, para. 77. 32 Idem et ibidem, op. cit. supra. 33 PEREZ, F. X., Cooperative Sovereignty From Independence to Interdependence in the Structure of International Environmental Law, The Hague/Cambridge/Dodrecht: Kluwer Law International, 2000.
12 sea una sociedad de individuos o Estados 34 . Como tal, el principio de bona fide (buena fe en latn) es un principio general del Derecho y reconocida como una fuente de Derecho internacional de acuerdo con el artculo 38 c) del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia (en adelante CIJ). Es el origen de la regla pacta sunt servanda y otras obligaciones de procedimiento de cooperacin. Este principio ha sido reconocido en el mbito de la cooperacin en materia de cursos de agua internacionales en la decisin del arbitraje Lac Lanoux, en la que el tribunal arbitral confirm que la mala fe del pas aguas arriba no se puede presumir por la ribera aguas abajo 35 . El principio fue confirmado ms tarde por la CIJ en su decisin sobre los Ensayos Nucleares (Australia contra Francia) 36 .
C) Otras fuentes de Derecho internacional que constituye la obligacin general de cooperar
Las fuentes del Derecho internacional se enumeran en el prrafo primero del artculo 38 del Estatuto de la CIJ; a) las convenciones internacionales, sean generales, normas que establecen o particulares expresamente reconocidas por los Estados litigantes; b) la costumbre internacional 37 como prueba de una prctica generalmente aceptada como derecho; c) los principios generales del derecho reconocidos por las naciones civilizadas; d) [...]las decisiones judiciales y las doctrinas de los publicistas de mayor competencia de las distintas naciones, como medio auxiliar para la determinacin de las reglas de la ley 38 .
34 De acuerdo con Remiro Brotns, hoy da, aunque existan mltiples elementos comunes y transfronterizos, la sociedad internacional se sigue considerando generalmente descentralizada e interestatal al tiempo que ordenada y anrquica. Vid. REMIRO BROTNS, A., Desvertebracin del Derecho internacional en la sociedad globalizada, pg. 61, en CARDONA LLORENS, J. (coord.). Cursos Euromediterrneos Bancaja de Derecho Internacional. Valencia: Tirant Lo Blanch. Vol. 5, 2002, pgs. 45-382. 35 [] car il est un principe gnral de droit bien tabli selon lequel la mauvaise foi ne se prsume pas Sentencia del Tribunal Arbitral franco-espaol en el caso de la utilizacin de aguas del Lago Lanoux, de 16 de noviembre 1957, para. 9, reproducido en Revue Gnrale de Droit International Public (1958), pp. 79-119 36 INTERNATIONAL COURT OF JUSTICE, Decision in the Nuclear Tests case (Australia v. France) from 20 December 1974, para. 46, <www.icj-cij.org> 37 La obligacin de cooperar puede ir beber de la fuente del Derecho internacional consuetudinario al analizar el principio de la buena vecindad, la obligacin de consulta y notificacin del dao transfronterizo potencial, la utilizacin equitativa de los recursos compartidos, etc. 38 Vid. ORGANIZACIN DE LAS NACIONES UNIDAS (ONU) (1945). Carta de las Naciones Unidas y Estatuto de la Corte Internacional de Justicia. Nueva York: Servicios de Informacin Pblica de las Naciones Unidas, DPI/51160M(2-80).
13 2.3 La obligacin de cooperar en materia de recursos hdricos transfronterizos
2.3.1 Breve aproximacin del Derecho de los recursos hdricos transfronterizos
El Derecho de los recursos hdricos transfronterizos se ha desarrollado en diferentes fases con respecto a los diferentes usos (por ejemplo, navegacin) y sistemas de agua (ros, lagos, aguas subterrneas 39 ), y en la actualidad hay una codificacin (pesar de todava no este en vigor) que concentra los principios y obligaciones generales del Derecho de los usos de los cursos de agua internacionales est disponible, mientras que las normas que rigen el uso de las aguas subterrneas y los usos de navegacin de agua no hayan sido codificadas an en un documento marco. De modo que, se hace necesario mencionar en este trabajo, aun que sea in brevis, una visin general sobre el actual estado del arte del Derecho sobre los usos de los cursos de agua internacionales ha sido necesario mencionar, ofreciendo as al lector un panorama general sobre el marco jurdico que regula el uso diferente de la navegacin de los sistemas de agua dulce internacionales, con el fin de establecer el contexto con la cooperacin y la gobernanza ambiental. En resumen, las principales disposiciones de la Convencin de las Naciones Unidas de 1997: La Convencin contiene 37 artculos organizados en siete partes: Parte I, Introduccin; Parte II, Principios generales; Parte III, Medidas proyectadas; Parte IV, Proteccin, preservacin y gestin; Parte V, Condiciones perjudiciales y situaciones de emergencia; Parte VI, Disposiciones diversas; y Parte VII, Clusulas finales. En un apndice de la Convencin se indican los procedimientos a seguir en caso de que los Estados hayan convenido en someter una controversia a arbitraje. Si bien es difcil seleccionar las disposiciones ms relevantes de la Convencin, sobre la base de la labor preparatoria 40 de la Comisin de Derecho Internacional, y de
39 En su 46 perodo de sesiones, la Comisin de Derecho Internacional reconoce que su proyecto de artculos, que se convirti en la Convencin de las Naciones Unidas sobre los Usos No Navegables de Cursos de Agua Internacionales, no cubran los recursos hdricos compartidos que fluyen en acuferos confinados, de modo que se aprob una resolucin sobre las aguas subterrneas confinadas transfronterizas en las que encomienda que los Estados se guiarn por los principios de los artculos del proyecto de regulacin de sus recursos hdricos subterrneos compartidos. Esta resolucin fue presentado a la Asamblea General como parte del informe de la Comisin. 40 La Convencin y su labor preparatoria han sido muy influyentes. Cuatro meses despus de su aprobacin, la Corte Internacional de Justicia (CIJ) mencion dicha Convencin y la cit en su dictamen sobre el caso del Proyecto Gabkovo-Nagymaros. Debido en parte a su origen, se considera en general
14 las negociaciones en el Grupo de Trabajo Plenario y de la importancia de los principios involucrados, se puede afirmar que las principales disposiciones de la Convencin son las que figuran en las Partes I, II, III y IV. La Parte I contiene la definicin de la expresin curso de agua internacional, la cual, obviamente, tiene importancia fundamental. El artculo 2 define en trminos generales curso de agua como un sistema de aguas de superficie y subterrneas que, en virtud de su relacin fsica, constituyen un conjunto unitario y normalmente fluyen a una desembocadura comn 41 . Otra disposicin importante de la Convencin es el artculo 7 (Obligacin de no causar daos sensibles). Este artculo establece que los Estados adoptarn todas las medidas apropiadas para impedir que se causen daos sensibles a otros Estados que comparten un curso de agua internacional. El hincapi que se hace en la prevencin es importante, dado que con frecuencia es difcil interrumpir o modificar una actividad despus de que sta ha comenzado y, una vez que se ha causado un dao, puede resultar muy complicado y oneroso remediarlo. Si bien tanto en las negociaciones sobre la Convencin como en la doctrina se ha debatido la relacin entre los principios establecidos en los artculos 5 y 7, lo ms acertado es interpretar que ambos son complementarios. Los dos artculos operan al unsono de la siguiente manera: cuando un Estado cree que ha sufrido un dao sensible debido al uso por otro Estado que comparte el curso de agua internacional, por lo general plantear la cuestin ante ese otro Estado. En las negociaciones que se entablen a continuacin, los artculos 5, 6 y 7 prevn, en efecto, que es necesario llegar a una solucin equitativa y razonable con respecto a los usos por ambos Estados del curso de agua y a los beneficios que ambos deriven de esos usos. No se excluye la posibilidad de que la solucin incluya abonar una indemnizacin para llegar a un equilibrio equitativo entre usos y beneficios. 42
En la Parte III de la Convencin se establece el principio de notificacin previa de las medidas proyectadas y se indican en forma detallada los diversos aspectos de esa
que la Convencin es la codificacin del Derecho internacional consuetudinario con respecto al menos a tres de las obligaciones que estipula, a saber: utilizacin equitativa y razonable, prevencin de daos sensibles y notificacin previa de las medidas proyectadas. INTERNATIONAL COURT OF JUSTICE, (I.C.J. Reports 1997, 85) Gabkovo-Nagymaros Project (Hungary/Slovakia), Judgment, ICJ Reports 1997, pg. 7. 41 Vid. MCCAFFREY, S, Convencin de las Naciones Unidas sobre el Derecho de los usos de los cursos de agua internacionales para fines distintos de la navegacin, en United Nations Audiovisual Library of International Law, 2009 42 Idem et ibidem op. cit. supra.
15 obligacin. La esencia del principio es que si en un Estado se prevn proyectos u otras medidas que puedan tener sustanciales efectos nocivos sobre otro Estado u otros Estados que comparten un curso de agua internacional, el Estado en que se prevn esas medidas debe notificar oportunamente a los dems Estados acerca de sus planes. En caso de que los Estados notificados piensen que las medidas previstas contrariaran las estipulaciones de los artculos 5 7, se prev un perodo de consultas y, de ser necesario, negociaciones, con el propsito de llegar a una resolucin equitativa de la situacin. La Parte IV de la Convencin trata de la proteccin, la preservacin y la gestin de los cursos de agua internacionales y contiene disposiciones de proteccin y preservacin de los ecosistemas, prevencin, reduccin y control de la contaminacin, y consultas sobre la gestin del curso de agua internacional, entre otros temas. La importancia de esas disposiciones es tal vez obvia: es preciso proteger, preservar y administrar correctamente los ecosistemas de los cursos de agua, as como los propios cursos de agua, para que apoyen la vida humana y otras formas de vida. 43
De manera que, conforme el Principio 2 de la Declaracin de Ro, sas y otras disposiciones de la Convencin supra mencionada, han influido posteriormente sobre la negociacin de tratados relativos a cursos de agua internacionales, como por ejemplo, el Protocolo revisado sobre cursos de agua compartidos de la Comunidad del frica Meridional para el Desarrollo, de 7 de agosto de 2000, all del propio Convenio de Albufeira, de 1998, sobre el cual se comentar ms detenidamente a seguir.
2.3.2 Obligacin general de cooperar
A) El estado del Derecho internacional consuetudinario
En su seccin sobre Principios Generales, en el artculo 8, la Convencin de las Naciones Unidas 1997 establece la obligacin general de cooperar en la base de la igualdad soberana, la integridad territorial, el beneficio mutuo y la buena fe a fin de lograr una utilizacin ptima y una proteccin adecuada de un curso de agua internacional. Esta obligacin, que se reiter de otros principios generales utilizacin y
43 Idem et ibidem op. cit. supra.
16 participacin 44 equitativas y razonables; obligacin de no causar daos sensibles 45 , y el intercambio regular de datos e informacin 46 , tal como fue formulada constituye un postulado general y es vulnerable a las crticas por ser demasiado vaga como obligacin para tener algn valor prctico, aunque reconoce una norma de Derecho consuetudinario 47 . Para su ejecucin, se requiere de un conjunto de normas de procedimiento 48 , que imponen derechos y obligaciones para los Estados.
B) La funcin de facilitar la aplicacin de las obligaciones sustantivas
La cooperacin internacional posee sus antecedentes en el control internacional, que por su vez surge estrechamente vinculado a las primeras uniones administrativas internacionales, que son el embrin de las actuales organizaciones internacionales 49 . En todas ellas, y con independencia de su naturaleza jurdica, la existencia de una finalidad comn, una estructura orgnica propia y la obligada subordinacin de las conductas de los miembros de la unin., que de acuerdo con Aguilar Navarro, el desarrollo del control internacional se ha producido en funcin de una evolucin histrica que se representa a travs de las distintas formas de socializacin de los Estados. Es decir, existe una relacin histrica de las uniones internacionales, de las comisiones fluviales y de la integracin supranacional con la historia del control internacional. 50
Este conjunto de intereses comunes requera de un sistema de control, que inicialmente no estaba diferenciado de los meros procedimientos normativos, utilizados
44 Con respecto al principio de la utilizacin equitativa, el artculo 5.2 impone que los Estados del curso de agua participarn en el uso, aprovechamiento y proteccin de un curso de agua internacional de manera equitativa y razonable. Esa participacin incluye tanto el derecho de utilizar el curso de agua como la obligacin de cooperar en su proteccin y aprovechamiento, conforme a lo dispuesto en la presente Convencin.. 45 El artculo 7.2 establece la obligacin de no causar daos sensible, cuando a pesar de ello se causen daos sensibles a otro Estado del curso de agua, el Estado cuyo uso los cause deber, a falta de acuerdo con respecto a ese uso, adoptar todas las medidas apropiadas, teniendo debidamente en cuenta lo dispuesto en los artculos 5 y 6 y en consulta con el Estado afectado, para eliminar o mitigar esos daos y, cuando proceda, examinar la cuestin de la indemnizacin. 46 Este principio establecido en el artculo 9 de la Convencin de las Naciones Unidas, de 1997, constituye una forma de cooperacin per se, al tratar del intercambio constante de informaciones. 47 De acuerdo con McCaffrey there is broad support for treating the general obligation to cooperate as rule of customary law (existe un amplio apoyo para el tratamiento de la obligacin general de cooperar como norma de derecho consuetudinario) (la traduccin es nuestra), MCCAFFREY, op. cit., 2001, pg. 404. 48 CAFLISH, L., op. cit., pg. 187. 49 AGUILAR NAVARRO, M., Derecho Internacional Pblico, Tomo I, Vol. II: Las formas histricas de organizacin internacional, Madrid: EISA, 1952, pgs. 134-135 50 Vid. AGUILAR NAVARRO, M., Aspectos generales del control internacional, en op. cit. supra, pgs. 85 y ss.
17 como garanta de todo acuerdo internacional. En este contexto, la instauracin del control internacional tiene como misin principal la de impedir que ningn Estado incumpla sus obligaciones como partcipe de la unin, perjudicando con ello los derechos que corresponden a los dems. Posteriormente, el control internacional evolucionar, en el contexto de un mayor grado de cooperacin, en el sentido que trasciende a la disputa entre los miembros, para representar la defensa del inters colectivo. Para progresar en esta va ser necesaria una cierta personificacin de la entidad internacional, marcando la diferencia entre los miembros y la unin. Las comisiones fluviales, como la Comisin Central del Rin 51 y la del Danubio 52 , representan un claro ejemplo en este sentido, propiciando una evolucin progresiva de las formas de control. Este control era, predominantemente, de carcter recproco. De esta manera, en las uniones administrativas, los mecanismos de control se dejaban a la libre iniciativa contractual y se articulaba mediante acciones de tipo diplomtico.
51 La Comisin Central para la Navegacin del Rin fue establecida en 1815 con funciones de adopcin de normativa reguladora de la navegacin desde el Rin hasta Basilea. Esta normativa, que requera de la aprobacin de los Estados miembros de la Comisin Central, era aplicable a cada Estado ribereo para la navegacin por el Rin en su territorio de acuerdo con sus respectivas disposiciones constitucionales. Posteriormente, el Acuerdo de Berna de 1963 sobre la Comisin Internacional para la proteccin del Rin contra la contaminacin atribuye, en virtud de su artculo 2, a esta Comisin poderes de investigacin para determinar la naturaleza y las fuentes de contaminacin de las aguas del Rin. Tambin, en noviembre de 1959 Baden-Wttemberg, Bavara, Suiza y Austria establecieron una Comisin Internacional Permanente para la proteccin de las aguas del Lago Constanza, cuyas funciones se regularon en la Convencin de 1960 sobre el lago Constanza. Vid. LAMMERS, J. G., International Cooperation for the protection of the waters of the Rhine Basin against pollution, en Netherlands Yearbook of International Law, vol. V, 1974, pgs. 59-110. 52 La Comisin Europea del Danubio fue establecida para la regin del Delta del Danubio mediante el Tratado de Pars de 1856. Esta Comisin se compona de representantes de Francia, Austria, Gran Bretaa, Prusia, Rusia, Sardea y Turqua. Su cometido, originariamente, se limitaba a la mejora del canal de navegacin del canal Sulina. El Tratado, adems, estableca una Comisin Permanente de los Estados ribereos, compuesta de los representantes de Austria, Bavaria, Turqua, Wrttemberg, Bulgaria, Moldavia y Serbia. Con los Tratados de Paz despus de la Primera Guerra Mundial se reinstaur la Comisin Europea del Danubio, que se compuso de representantes de Francia, Gran Bretaa, Italia y Rumania y se estableci la Comisin Internacional del Danubio mediante la Convencin que establece el estatuto definitivo del Danubio, hecha en Pars, el 23 de Julio de 1921 (UNTS, Vol. 26, p. 173). Vid. SEIDL-HOHENVELDERN, I., Danube River, en MACALISTER-SMITH, P. (ed.), Encyclopedia of Public International Law, volume I, North-Holland, Amsterdam, London, New York, Tokyo, 1992, pgs. 934- 937. Cuando la Comisin Internacional del Danubio se estableci en 1921, sus poderes se limitaron a: la salvaguarda de la libertad y de la equidad en relacin con la navegacin y los usos portuarios de los Estados ribereos y los Estados no ribereos del Danubio; la planificacin y mejora de los canales de navegacin. Con la Convencin relativa al rgimen de navegacin del Danubio, de 18 de agosto de 1948 (UNTS, vol. 33, 1949, p. 181-225), se dota a la Comisin de poderes similares a la de la Comisin de 1921, es decir, bsicamente, funciones de planificacin y de financiacin de proyectos. Vid. VITNYI, B. K. J., The regime of navigation on international waterways. Part III: Substantive Rights and Duties, en Netherlands Yearbook of Internationl Law, Vol. III, 1976, pgs. 53 y ss.
18 La reiteracin de la obligacin de cooperar en los artculos de la Convencin de las Naciones Unidas, de 1997, la codificacin de los principios generales del derecho de los cursos de agua internacionales, confirma el hecho de que las obligaciones sustantivas requieren alguna forma de cooperacin para su ejecucin. La cooperacin es como un sustantivo, tales como obligacin formal, sino que es, por ejemplo difcil concebir cmo los Estados que comparten el mismo sistema de agua podran llegar a una frmula para la utilizacin equitativa de su recurso compartido, si no se comunican entre s y consultar en sus prioridades de uso, como son los casos de las cuencas luso- espaolas. En los casos en que la forma de cooperacin no se prescribe para la ejecucin de una obligacin sustantiva especfica, existe una gama ms amplia de opciones de los procedimientos de cooperacin ofrecida a los Estados que les permita poner en prctica dichas obligaciones. Dependiendo de las condiciones especficas de un sistema de agua y la relacin entre los Estados del sistema, estos elegirn la forma de cooperacin que tiene un nivel aceptable de intensidad para ambos sus intereses. Un concepto ilustrativo de las diferentes formas de cooperacin, y su nivel de intensidad en un proceso continuo de cooperacin ha sido desarrollado por Sadoff y Grey 53 , adoptado para discutir las diferentes formas de cooperacin y su adecuacin con respecto a la aplicacin de las obligaciones sustantivas de los Estados ribereos.
C) Obligaciones procedimentales
La Convencin de Naciones Unidas de 1997 incluye varias obligaciones procedimentales especficas, como el intercambio de informacin, la notificacin previa, la consulta, entre otras; y recomienda otras formas de obligacin, como el establecimiento de mecanismos y comisiones conjuntas, la negociacin de los acuerdos, etc., lo que se podr verificar que el Convenio de Albufeira, de 1998, tambin prev en el desarrollo de su texto.
53 Vid. SADOFF, C. y GREY, D., Cooperation on International Rivers: A Continuum for Securing and Sharing Benefits, en Water International, Volume 30 (4), December 2005.
19 3 EL CONVENIO DE ALBUFEIRA, DE 1998
3.1 Antecedentes
Portugal y Espaa comparten 5 cuencas hidrogrficas, formadas por los ros principales: Mio, Limia, Duero, Tajo y Guadiana, as como por sus afluentes y subafluentes y aguas subterrneas asociadas 54 . Portugal es el Estado de ro abajo, excepto en lo que concierne al tramo final del ro Guadiana, a partir de Pomaro, en la confluencia del ro Chanza que hace frontera entre Portugal y Espaa. Desde este punto, sin ser necesario fijarse en nmeros y estadsticas, lo que no se tiene intencin, se puede aprehender la importancia de la dimensin de esta vertiente hidrogrfica Atlntica para ambos pases ibricos. Con lo supra dicho en cuento, a finales del siglo pasado se ha firmado entre Portugal y Espaa el Convenio sobre cooperacin para la proteccin y el aprovechamiento sostenible de las aguas de las cuencas hidrogrficas hispano- portuguesas, hecho ad referendum en Albufeira el 30 de noviembre de 1998, o simplemente Convenio de Albufeira, siendo actualmente el principal instrumento para la cooperacin y gestin de las cuencas hidrogrficas luso-espaolas. Las relaciones ibricas sobre las cuencas que ambos pases comparten han estado reguladas jurdicamente por una serie de tratados e instrumentos internacionales desde finales del siglo XIX hasta la firma del Convenio de Albufeira en 1998. Esos tratados fueron reflejando las preocupaciones principales de la sociedad de aquel tiempo y, como era de esperar, se centraban en el uso de los recursos hdricos sin tener en cuenta los aspectos ambientales. Las primeras disposiciones modernas entre los dos pases vecinos se hallan en la segunda mitad del siglo XVIII, ms exactamente en el Tratado de Lmites de 1864, y en su Anexo I 55 , con fecha de 1866 que establece que los ros que sirven de frontera internacional de estos dos pases sern de uso comn para los pueblos de los dos pases. Este Tratado fue completado por un Canje de Notas en 1906 que estableca normas para
54 Para mayores informaciones tcnicas y hidrolgicas sobre las cinco cuencas luso-espaolas vid. GARRIDO, A.; et al., Cuencas Hidrogrficas Hispano Portuguesas. Gestin en un horizonte de riesgos climticos y ambientales, Madrid: Fundacin Canales de Isabel II/Ed. Dedalus, 2010. 55 Ratificado en 1866 e integrado en el Tratado de Lmites como Anejo I sobre Ros Transfronterizos, Gaceta de 6 de diciembre 1866.
20 el uso industrial del agua a ambos lados de la frontera, asignando a cada parte la mitad del caudal. La idea de cooperacin no puede ser hallada ni de forma embrionaria en estos antecedentes histricos del Convenio de Albufeira, mismo si se considera la importancia del tema para ambos pases, siendo que el Estado de ro abajo, en este caso Portugal, posee ms de 64% de su territorio en el rea de las 5 cuencas hidrogrficas compartidas mencionadas anteriormente; es decir, ms de 40% de los recursos hdricos portugueses son originarios de las cuencas compartidas 56 . Este hecho, sumado al alto ndice de aprovechamiento de dichos recursos hdricos por el Estado de ro arriba, en este caso Espaa, mediante una poltica actuante en relacin a los recursos hdricos hallados en su territorio. En 1926 se firm un nuevo convenio entre Portugal y Espaa, en Lisboa para delimitar las fronteras no cubiertas por el Convenio de 1864, en cual ha entrado en vigor el 1927: El Convenio para Regular el Aprovechamiento Hidroelctrico del Tramo Internacional del Ro Duero, que contiene un acuerdo sobre cmo compartir el potencial hidroelctrico de este ro. Este Convenio contemplaba el establecimiento de una Comisin Internacional Hispano-Portuguesa que no fue operativa hasta la firma del Convenio de 1964. El Convenio entre Espaa y Portugal para regular el aprovechamiento hidroelctrico de los tramos internacionales del ro Duero y sus afluentes no introdujo grandes cambios a las disposiciones del Convenio de 1927 aunque ampliaba su mbito geogrfico de aplicacin a los afluentes del Duero. La Comisin Internacional hispano-portuguesa mantuvo las mismas funciones aunque pas a denominarse Comisin Internacional Hispano-Portuguesa para regular el aprovechamiento hidroelctrico de los tramos internacionales del ro Duero y de sus afluentes. Este Convenio desempe un papel relevante en la industrializacin de ambos pases, aprovechando para regular el gran potencial hidroelctrico del ro Duero, dividindolo su aprovechamiento en la mitad para ambos Estados, es decir, en un 50% para cada pas. Esta divisin permiti que cada pas realizara los trabajos de explotacin de forma independiente, de acuerdo a sus necesidades energticas, hasta ah podemos ver que la cooperacin entre los dos pases sobre la materia de recursos hdricos pasa de largo.
56 A este respecto vid. SANTAF, J. M., The Spanish-Portuguese Water Agreements: Historic Perspectiva, en BARREIRA, A y LLAMAS, R. (ed.), Water Internacional (Volume 28, No.3, 2003).
21 Se puede verificar mediante el estudio emprico, que es a partir del Convenio entre Portugal y Espaa para regular el uso y el aprovechamiento hidrulico de los tramos internacionales de los ros Mio, Limia, Tajo, Guadiana y Chanza y de sus afluentes, de 1976 57 , que se extendi la cooperacin un principio especfico del Derecho internacional del medio ambiente a todos los ros que comparten ambos pases. Aunque la base del acuerdo era la explotacin hidroelctrica de los ros internacionales, tambin abordaba las caractersticas especiales de cada uno de los ros as como la posibilidad de utilizar los recursos hdricos para otros propsitos, hacindolo en este sentido ms desarrollado que los anteriores. As, por ejemplo, para el ro Guadiana, era importante asegurar su aprovechamiento para la ejecucin de los planes oficiales de riego o de abastecimiento de agua a poblaciones. Como no se podra dejar de hacer referencia, dicho Convenio tiene fecha el 1976, apenas 4 aos despus de la Declaracin de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano, de 1972. Este Convenio de 1976 tambin incluye referencias a otras cuestiones como el mantenimiento de caudales mnimos durante perodos de escasez y la proteccin, conservacin y fomento de la riqueza pisccola. El Convenio de 1976 tambin se refiere a otros aspectos tales como la construccin de presas, embalses y otros trabajos similares en el tramo o ribera del ro que perteneciera al otro estado, cuando fuera necesario realizar esos trabajos. La Comisin estableca la Comisin Hispano- Portuguesa para Regular el Uso y Utilizacin de las Zonas Fronterizas de los Ros Internacionales la cual asumi las funciones de la Comisin Internacional Hispano- Portuguesa establecida en el Convenio de 1964, que sigue. Los Convenios de 1964 y 1968 siguen an vigentes en lo que se refiere a los aprovechamientos existentes y previstos en todo aquello que no se contraponga al Convenio de Albufeira de 1998; de forma que se puede establecer como principales caractersticas de estos Convenios de la dcada de los sesenta las siguientes: a) Su objetivo principal era garantizar el uso pblico de las cuencas compartidas, principalmente el hidroelctrico, as como compartir el caudal de los tramos
57 Instrumento de Ratificacin de Espaa del Segundo Protocolo Adicional al Convenio de 29 de mayo de 1968 entre Espaa y Portugal para regular el uso y aprovechamiento hidrulico de los tramos internacionales de los ros Mio, Limia, Tajo, Guadiana y Chanza y de sus afluentes, en lo que respecta el aprovechamiento hidrulico del tramo internacional del ro Mio, firmado en Guarda, el 12 de febrero de 1976. Publicado en: BOE nm. 140, de 13 de junio de 1977, pginas 13207 a 13208.
22 internacionales; b) Regulaban los tramos internacionales o fronterizos pero no la cuenca hidrogrfica. Las aguas subterrneas quedaban fuera de su mbito de aplicacin 58 . Ambos ya incluan los principios relevantes del Derecho internacional consuetudinario en materia de cuencas internacionales como eran los principios de comunidad de inters y de igualdad de derechos de ambos estados as como el principio de no causar dao al otro Estado, lo que se puede concluir la influencia del desarrollo del Derecho internacional, y ms especficamente del Derecho internacional del medio ambiente sobre la cuestin. Sin embargo, en 1993, el gobierno espaol da a conocer su ambicioso Plan Hidrolgico Nacional, donde se anunci una nueva transferencia de 1000 millones de m 3 , con origen en el ro Duero hacia la regin mediterrnea, con un impacto en el medio ambiente y los intereses portugueses sin consulta a la Repblica vecina. El Gobierno portugus reaccion inmediatamente y ha intensificado las negociaciones bilaterales que llevaron del Convenio de Albufeira en 1998 por los dos pases. Es menester que este convenio est inspirado en el tradicional espritu de amistad y cooperacin entre ambas naciones y busca el equilibrio entre la proteccin del medio ambiente con el uso sostenible de los recursos hdricos en el marco del derecho internacional y del Derecho de la Unin Europea (DMA). Finalmente tras cinco aos de intensas negociaciones tcnicas y diplomticas, el Convenio sobre Cooperacin para la Proteccin y el Aprovechamiento Sostenible de las Aguas de las Cuencas Hidrogrficas Hispano-Portuguesas, se firm en la ciudad portuguesa de Albufeira en noviembre de 1998, y entr en vigor en el ordenamiento jurdico de Portugal y Espaa el 17 de enero de 2000. No hay dudas de que ha sido claramente influenciada por la Convencin de las Naciones Unidas, firmada en Nueva York, en 1997, sobre el Derecho de los usos de los cursos de agua internacionales para fines distintos de la navegacin, el Convenio de Albufeira prevea por siete aos, es decir, hasta 2007, quedando prorrogado automticamente por perodos de tres aos, a no ser que una de las Partes notifique la
58 El Convenio de Albufeira define en su texto mediante el artculo 1.1.g. por Convenios de 1964 y 1968, respectivamente, el Convenio entre Espaa y Portugal para regular el aprovechamiento hidroelctrico de los tramos internacionales del ro Duero y de sus afluentes firmado el 16 de julio de 1964 y su Protocolo Adicional y el Convenio entre Espaa y Portugal para regular el uso y el aprovechamiento hidrulico de los tramos internacionales de los ros Mio, Limia, Tajo, Guadiana. Chanza y sus afluentes, firmado el 29 de mayo de 1968 y sus Protocolos Adicionales as como los dems actos jurdicos de interpretacin, aplicacin y desarrollo de los Convenios y sus Protocolos Adicionales.
23 denuncia del Convenio al menos diez meses antes de finalizar el perodo inicial de los siete aos o de cualquiera de los perodos subsiguientes de tres aos. A seguir, apenas a ttulo de ilustracin para ubicar el lector, se facilita un mapa con los contornos de la Pennsula Ibrica con destaque para las cinco cuencas hidrogrficas luso-espaolas:
Fuente: UNITED NATIONS DEPARTMENT OF ECONOMIC AND SOCIAL AFFAIRS (UNDESA), Spanish- Portuguese Albufeira Convention, en International Annual UN-Water Zaragoza Conference 2012/2013 Preparing for the 2013 International Year. Water Cooperation: Making it Happen! 8-10 January 2013. http://www.un.org/waterforlifedecade/water_cooperation_2013/albufeira_convention.shtml
3.2 Importancia, objeto, aplicacin y desarrollo del Convenio de Albufeira
Conforme el mapa anterior se puede aprehender que Portugal y Espaa comparten cinco cuencas fluviales, tres de ellas: Duero, Tajo y Guadiana), tambin son algunas de las cuencas ms grandes de la Pennsula Ibrica. En general, el territorio espaol est aguas arriba y alrededor del 70% de los recursos anuales de agua de estos ros se genera en Espaa. La superficie total de estas cinco cuencas representa el 45% de la superficie de la Pennsula Ibrica, y casi el 64% del territorio portugus.
24 Las variaciones extremas en la precipitacin de estacin a estacin y de ao en ao exacerban la escasez de los flujos de agua, particularmente en el sur ms seco, donde el riego, un uso altamente consumista, es la principal fuente de demanda en ambos Estados. Los bajos precios del agua tambin dan lugar a la sobreexplotacin y la falta de progreso en la conservacin y la eficiencia de los recursos hdricos en los dos pases. Esta escasez de agua y los problemas de asignacin viene siendo agravados por el enfoque tradicional de los dos pases en la construccin de presas y trasvases de agua a gran escala de las regiones ms secas a hmedas, como por ejemplo del ro Tajo al ro Segura, que desagua en el Mar Mediterrneo, y desde el Guadiana al Sado, Odiel y Piedras cuencas de los ros. Con esta breve luz sobre la situacin actual de la poltica de gestin de los recursos hdricos, ms especficamente de las cuencas hidrogrficas compartidas entre Portugal y Espaa, se puede decir que el principal objeto del Convenio de Albufeira es definir el marco de cooperacin entre las Partes para la proteccin de las aguas superficiales y subterrnea s y de los ecosistemas acuticos y terrestres, directamente dependiente de ellos, y para el aprovechamiento sostenible de los recursos hdricos de las cuencas hidrogrficas compartidas entre Portugal y Espaa, como indica su artculo 1: [] definir el marco de cooperacin entre las Partes para la proteccin de las aguas superficiales y subterrneas y de los ecosistemas acuticos y terrestres directamente dependientes de ellos y para el aprovechamiento sostenible de los recursos hdricos de las cuencas hidrogrficas a que se refiere el artculo 3.1., es decir: a las cuencas hidrogrficas de los ros Mio, Limia, Duero, Tajo y Guadiana, con miras a las actividades destinadas a promover y proteger el buen estado de las aguas de estas cuencas hidrogrficas y a las de aprovechamiento de los recursos hdricos en curso o proyectadas, en especial las que causen o sean susceptibles de causar impactos transfronterizos. El principio rector del Convenio de Albufeira, de 1998, establece que los Estados Partes realicen en sus respectivos territorios la gestin de las aguas de las respectivas cuencas compartidas, de manera que el regimen de caudales satisfaga determinados mnimos previamente definidos, salvo en los periodos de excepcin, conforme establecido en el artculo 16.3 y en el Protocolo Adicional del Convenio. De eso se puede aprehender que se est delante de una obligacin positiva de los Estados Partes, principalmente del Estado de ro arriba, es decir, en hacer que cEl mbito de
25 aplicacin de este Convenio es ms amplio que el de los anteriores, en lnea con los principales instrumentos jurdicos de proteccin de aguas vigentes en la actualidad. Este Convenio es un convenio marco similar, en este sentido, a la Convencin de Naciones Unidas sobre e l derecho de los usos de los cursos de agua internacionales para fines distintos de la navegacin de 1997 y a la Directiva Marco de Aguas (en adelante DMA). No se halla adscripto en el marco de este trabajo desarrollar exhaustivamente todos los instrumentos internacionales o regionales que traten de la cooperacin en relacin a cuencas hidrogrficas compartidas. Sin embargo, las que son citadas durante el desarrollo del trabajo es porque se cree oportuno hacerlo en su momento para que el lector pueda ubicarse en el mbito del Derecho internacional del medio ambiente. De esta manera, all de la propia DMA, vale mencionar El Convenio sobre la evaluacin del impacto ambiental en un contexto transfronterizo, conocido por el Convenio de Espoo, que se basa en el principio de que los Estados deben revisar cualquier actividad que pueda causar un impacto transfronterizo. Dicho Convenio entr en vigor el 10 de septiembre de 1997 y se aprob el 25 de febrero de 1991. Es ratificado por Espaa y Portugal. La Convencin sobre la Proteccin y Utilizacin de Cursos de Agua Transfronterizos y de los Lagos Internacionales (Convencin de Helsinki o como es ms conocida Convencin del Agua). Este acuerdo, firmado el 17 de marzo 1992 tambin fue ratificado por Portugal el 09 de diciembre de 1994 y por Espaa el 16 de febrero de 2000; y entr en vigor el 6 de octubre de 1996, sin embargo sus artculos 25 (sobre la la ratificacin, aceptacin, aprobacin y acceso) y 26 (sobre la entrada en vigor) se han cambiado al 28 de noviembre de 2003, abriendo la posibilidad de que los Estados que no son parte de la Comisin Econmica de las Naciones Unidas para Europa (por su sigla en ingls UNECE, de United Nations Economic Commission for Europe) puedan adherir a la Convencin. El Convenio del Agua fue uno de los documentos en vigor que han inspirado el Convenio de Albufeira, con principios como los de prevencin, control y reduccin de cualquier y todos los efectos adversos significativos sobre el medio ambiente, adems de hacer un importante hincapi instando a los Estados a cooperar y apoyarse mutuamente en casos crticos, mediante la celebracin de acuerdos bilaterales y multilaterales que incluyen las polticas, programas y estrategias armonizadas imbuidos
26 de los principios de precaucin y correccin en la fuente de los daos al medio ambiente y de quien contamina paga. Debe tenerse en cuenta que las negociaciones de este Convenio se produjeron al mismo tiempo que se negociaba la DMA, por lo que muchas de sus disposiciones estn vinculadas al cumplimiento de las obligaciones recogidas en esa Directiva. Adems de que su prembulo hace una mencin especfica al Derecho Internacional y Comunitario sobre medio ambiente, el propio articulado obliga a las Partes a tener en cuenta y respetar esas fuentes a la hora de aplicar este Convenio. Sin embargo, como veremos a lo largo de este anlisis, en algunas materias ambos estados no han respetado esta disposicin. Los objetivos de este Convenio son coordinar las acciones para promover y proteger el buen estado de las aguas tanto superficiales como subterrneas de las cuencas luso-espaolas, las relativas al aprovechamiento sostenible de esas aguas y aquellas que contribuyan a mitigar los efectos de las inundaciones y sequas o escasez. Estos objetivos son prcticamente idnticos a los establecidos en el artculo 1 de la DMA. Con el fin de alcanzar estos objetivos, se estableci un mecanismo de cooperacin que, como acabamos de indicar, debe observar los principios y reglas del derecho internacional y comunitario. Dicho mecanismo consiste en: a) Intercambio de informacin regular y sistemtico sobre las materias objeto del Convenio, as como de las iniciativas internacional es relacionadas con stas; b) Realizacin de consultas y actividades en el seno de los rganos instituidos por el Convenio y c) Adopcin, individual o conjunta, de las medidas tcnicas, jurdicas, administrativas u otras necesarias para la aplicacin y desarrollo del Convenio. Las principales obligaciones y compromisos recogidos en este Convenio, que atienden al cumplimiento de sus objetivos, se refieren a los siguientes aspectos: a) cooperacin entre las Partes; b) Proteccin y el aprovechamiento sostenible, y; c) Actuacin frente a situaciones excepcionales.
4 CONCLUSIONES
27 El prembulo del Convenio de Albufeira trae que El Reino de Espaa y la Repblica Portuguesa, inspirados por el tradicional espritu de amistad y colaboracin entre las dos naciones, deseosos de profundizar las estrechas relaciones entre los dos Estados, reforzadas especialmente por la solidaridad europea. Conscientes de los mutuos beneficios de la aplicacin de los Convenios en vigor y decididos a perfeccionar el rgimen jurdico relativo a las cuencas hidrogrficas hispano-portuguesas en el sentido de establecer una cooperacin ms intensa. No obstante, eso no ha sido as siempre, es de conocimiento general que histricamente las dos naciones se han desarrollado y han construido su destino lo mximo posible de espaldas una para la otra, y que el constante asedio de la Corona de Castilla y despus de Espaa sobre Portugal siempre ha sido uno de los motores de ignicin para aventurarse en la Mar Ocano. Con el tejer del hilo de la Historia por las Parcas, se ha visto siempre una necesaria relacin de vecindad; muchos acontecimientos de aproximacin y alejamiento se han sucedido, como la Unin Ibrica bajo la dinasta de los Austria de 1580 hasta 1640, por ejemplo, etc. De manera que se puede decir que histricamente cooperacin bilateral no ha sido el fuerte de estas dos naciones ibricas, a pesar de que Espaa siempre haya sido el principal socio econmico de Portugal. Hasta el establecimiento de las dos democracias contemporneas, la accin relativa entre los dos pases era basada en una buena relacin bilateral formal pero muy poco real, la cual slo se profundiz con el establecimiento de los regmenes democrticos y la adhesin simultnea a la Comunidad Econmica Europea ms adelante y la realizacin, desde el ao 1986, de la Cumbre Luso-Espaola. Promover las oportunidades de cooperacin en gestin del agua entre todas las partes implicadas y mejorar la comprensin de los retos y los beneficios de esta cooperacin contribuyen al respeto mutuo, la comprensin y la confianza entre los pases y promueve la paz, la seguridad y un crecimiento econmico sostenible. Pues en una sociedad internacional basada en la cooperacin, cuando nuevas necesidades sociales en parte ocasionadas por los progresos tcnicos ya no pueden ser satisfechas por los Estados de forma unilateral, estos, entonces, buscan armonizar sus polticas y gestionar en comn acciones que les beneficien mutuamente. Los instrumentos de esta cooperacin sern, fundamentalmente, el tratado internacional, que
59 SADOFF, C.; GREY, D., Beyond the river: the benefits of cooperation on international rivers, en Water Policy n. 4, 2002, pgs. 389-403.
28 define las respectivas obligaciones, pero tambin los mecanismos e instancias de control que evalan los efectos de la aplicacin y cumplimiento de las mismas. A guisa final, se hace referencia al prembulo del Convenio de Albufeira, que como si fuera un nodo gordiano, entreteje y entrelaza lo discutido hasta el momento en este trabajo, y corona la idea de obligacin de cooperar en relacin a la gestin de cuencas hidrogrficas compartidas siendo un verdadero ejemplo para la comunidad internacional: En el marco del Derecho Internacional y Comunitario sobre medio ambiente y del aprovechamiento sostenible del agua y del Tratado de Amistad y Cooperacin entre Portugal y Espaa de 22 de noviembre de 1977. En la bsqueda de un equilibrio entre la proteccin del medio ambiente y el aprovechamiento de los recursos hdricos necesarios para el desarrollo sostenible de ambos pases. Pretendiendo prevenir en comn los riesgos que pueden afectar a las aguas o ser ocasionados por ellas en las cuencas hidrogrficas hispano-portuguesas. Determinados a proteger los ecosistemas acuticos y terrestres de ellos dependientes. Conscientes en la necesidad de coordinar los esfuerzos respectivos para el mejor conocimiento y la gestin de las aguas de las cuencas hidrogrficas hispano-portuguesas.
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