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2. Recursos naturales y desarrollo
Tabla No. 1
INGRESOS POR CANON
(En dlares)
CANON INGRESOS
Petrolero 1976-2000 1,398378,000
Canon minero 1992-99 189200,000
Derecho de vigencia de minas 1994-1999 51400,000
Canon forestal 1983-1996 16678,562
Canon de agua No diferenciado
Licencia de pesca de pota Sin informacin
Total 1,655656,562
Elaboracin propia
Fuente: Perupetro, Ministerio de Energa y Minas (MEM), Ministerio de Economa
y Finanzas (MEF)
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La relacin entre el stock de capital natural y el capital intangible se plantea como uno de los
temas centrales de la articulacinentre recursos naturales ydesarrollo.
Este es el desafo que plantea el tema del canon como derecho territorial. Se relaciona con la
disputa en torno al excedente que produce el aprovechamiento de los recursos naturales y la
pugna de los territorios socialmente organizados para transformarlo en activo capaz de
generar riqueza enel futuro, compensandoel aprovechamientode dichorecursonatural.
El canon se ubica as en la problemtica fiscal de los ingresos del Estado y de su distribucin,
que es distinta a la de las inversiones, contribuciones tributarias y medidas de proteccin
ecolgica para el adecuado manejo ambiental en el aprovechamiento de los recursos
naturales. Esto ltimo es parte de la propia operacin empresarial que el Estado, a nombre de
la sociedad, debe garantizar, por lo que no debe ser desligado de dicha actividad empresarial
comosi sus costos los debiera asumir la sociedad.
En la legislacin peruana coexisten dos concepciones respecto al canon. Una, manifestada en
el canon a los hidrocarburos, establece que el canon es un derecho fiscal territorial que el
gobierno central debe otorgar en funcin de un porcentaje del valor extrado de produccin.
La otra concepcin percibe al canon como un porcentaje del impuesto a las utilidades que las
empresas cancelanal Estado. Este estudiose propone analizar ambas concepciones.
Cuando los pueblos de Piura, Tumbes, Loreto y otras zonas del pas consiguieron la reforma
del Art. 77 de la Constitucin de 1993, que defini el canon como un porcentaje del total de
ingresos y rentas que obtuviese el Estado por la explotacin de los recursos naturales en dichas
localidades, consagraron con rango constitucional un derecho fiscal territorial como ingreso
autonmico, adicional a los ingresos presupuestales ordinarios. Sin embargo, ni la legislacin
ni las instituciones hanasumidoa plenitudel sentidode esta modificacinnormativa.
En el Per, existi en la Colonia un tributo de carcter territorial relacionado con recursos
naturales. Era el denominado quinto real, y se sustentaba en que los recursos de las colonias
eran propiedad del rey, quien cobraba un derecho por entregarlas en usufructo. Se trataba de
una contribucin obligatoria del 20% del total extrado que poblaban a la Corona todos los
pobladores de Amrica que extrajesen minerales y materiales como oro, plata, estao, plomo,
azogue, mbar y piedras preciosas. Cuando se agotaron las minas en 1735, esta contribucin
fue bajada a 10%.
Apartir de la dcada de 1970, se volvi a formular el tema del derecho fiscal territorial. Ya lo
haba abordado el gobierno militar de ese entonces, al dictar el DL que creaba el canon
petrolero y otras normas sobre canon pesquero, de aguas y de otros recursos naturales. Sin
embargo, exista y existe an un debate doctrinal no resuelto que se expresa, en particular, en
las diferentes legislaciones sobre canonde hidrocarburos ycanonminero.
3. Derechofiscal territorial
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4. Redistribucinde rentas de recursos naturales
La redefinicin del canon, que expresa un replanteamiento de la relacin entre recursos
naturales y desarrollo, agudiz la pugna por la distribucin del excedente producido por la
explotacin de recursos naturales en las diversas localidades. Se formularon, por ello,
diversas propuestas para redistribuir en forma ms equitativa los ingresos fiscales
territoriales.
La importancia de este tema es notoria si consideramos que en los prximos cinco aos buena
parte de la posible reactivacin econmica del pas va a descansar en proyectos de
envergadura relacionados con la explotacin de recursos naturales. La problemtica del canon
es central para la relacin de estos proyectos de inversin con las localidades en las cuales
estn localizados los recursos. Ms an, cuando estas localidades aprecian el canon como una
oportunidadnica, y quizs ltima, para financiar sus proyectos estratgicos de desarrollo.
Esta disputa se expresa en una pugna redistributiva que est en la base de un nuevo pacto fiscal
que debe producirse entre el gobiernocentral, las regiones ylocalidades territoriales.
Los inversionistas y el gobierno central buscan reducir el aporte de los derechos territoriales
fiscales. Inicialmente intentaron reducir el canon y transformarlo en un porcentaje del
impuesto a la renta; luego plantearon claramente el recorte a las regalas petroleras, el
incremento de beneficios tributarios mineros y, en general, la reduccin del porcentaje de la
renta de los recursos naturales que aportan al pas. El argumento central es que este recorte
para el fisco es la nica manera de que la inversin extranjera acceda al pas. No se plantea que
existen necesidades globales en la economa que impulsan la venida de estas inversiones; y
tampoco que las facilidades competitivas deben equilibrar las facilidades en la exploracin
con el equitativo aporte en el aprovechamiento. Se ha generado una situacin de iniquidad
tributaria, lo que se expresa en el hecho de que, por ejemplo, de 1997 al 2000 (agosto), las
empresas mineras tenan una ratio de 3.8 entre ventas/IGV; de 1997 a 1999, una ratio de 0.12%
Esquema No.1
CONCEPCIONES DE CANON
Es un porcentaje del total de los ingresos y rentas del Estado por la explotacin de
los recursos naturales (Art. 77 reformado de la Constitucin)
COMO DERECHO TERRITORIAL COMO PARTE DEL IMPUESTO
- Por el uso de propiedad nacional - Por reparto de excedentes
- Previo a la actividad - Resultado de la actividad
- Manejo sostenible del recurso - Manejo separado del recurso
- Compensacin por uso - Aporte del recurso
- Equidad nacional (fondo) - Uso local
- Distribucin territorial - Distribucin por densidad poblacional
- Porcentaje de produccin ad valorem - Porcentaje del impuesto
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en IGV total/ IGV minero; y, de 1996 a 1999, una ratio de 3.2 entre ingreso / impuesto a la
renta tercera categora, y de 5.6 entre impuestoa la renta total nacional / participacinminera.
Las regiones, gobiernos municipales y fuerzas descentralistas, por su parte, buscan que se
transforme el excedente generado por el aprovechamiento del recurso natural en un activo
estratgico para el desarrollo (ya sea en infraestructura, produccin, capital humano y
desarrollo institucional), y que la participacin de la ciudadana de los territorios impulse un
aprovechamientosustentable de los recursos naturales renovables ynorenovables.
Esta pugna por la renta, su redistribucin y la vigilancia ambiental, como sustento de un nuevo
pactofiscal en la economa nacional, se plantea entornoa cada unode los siguientes proyectos
de inversin. Todos ellos sern decisivos el prximo quinquenio y significan, adems, una
oportunidad estratgica para financiar el desarrollode cada localidad.
La explotacindel gas de Camisea enel sur andino
Las inversiones mineras en Antamina y Pierina (Ancash), Yanacocha (Cajamarca),
Southern (Moquegua/Tacna) y Bayovar (Piura)
La exploraciny explotacinpetrolera enselva norte ycosta norte
El aprovechamientode los bosques tropicales, sobre todoenceja de selva
La pesca de altura y martima
Aunque el Per es abundante en recursos naturales, stos se encuentran desigualmente
distribuidos en su territorio. Esta es una de las causas de los profundos desequilibrios entre sus
distintas regiones y localidades. Si bien los niveles de autonoma de los gobiernos nacionales,
regionales y locales son necesarios, la autonoma debe sustentarse en sus competencias, y no
en la autarqua de sus ingresos, a fin de organizar su desarrollo a partir de sus propios tributos y
rentas, lo que es imposible por las significativas diferencias de rentas yrecursos entre ellas.
Esto convierte al canon no slo en una compensacin por la explotacin del recurso, sino
tambin en un medio para resolver el agotamiento o uso de un recurso no renovable
transformando los excedentes monetarios redistribuidos en activos estratgicos de la
localidad, por lo que en ambos casos es un mecanismo de redistribucin de ingresos en toda la
nacin. Obliga, asimismo, a que se constituyan mecanismos de redistribucin nacional para
lograr la equidaddel desarrollo en territorios condesigual distribucinde recursos naturales.
En la siguiente tabla se puede apreciar esta presencia territorial distinta del canon, a travs de
una fotografa de los ingresos del canon petrolero y minero en los aos 1999 y 2000,
respectivamente, y de acuerdoa lo que recibensus beneficiarios por departamento.
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5. Distribucindel canonpor departamentos
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6. El destino del recursoy sumejor uso
La importancia del canon como ingreso descentralista ha replanteado la discusin sobre su
adecuadouso.
En general, el canon es usado por sus beneficiarios (gobiernos regionales, gobiernos
municipales provinciales y distritales y universidades pblicas provincianas) para
inversiones menores y enmuchos casos para gastocorriente yadministrativo.
En el caso del canon petrolero, los gobiernos centrales sustituyeron con el canon, en contra del
mandato de la ley, las transferencias que enviaban a las localidades, obligando a cubrir esa
Tabla No. 2
DISTRIBUCIN DEPARTAMENTAL DEL CANON
PETROLERO EN 1999 Y DEL CANON MINERO EN EL 2000
(En nuevos soles)
DEPARTAMENTOS CANON
PETROLERO
(1999)
CANON
MINERO
(2000)
Tumbes 20460,170 35
Piura 81840,650 1,421
Cajamarca (*) 23669,283
Lambayeque (*) 353,055
La Libertad (*) 3088,144
Ancash (*) 1291,062
Pasco (*) 15500,966
Junn (*) 2637,366
Huancavelica (*) 1790,327
Ayacucho (*) 150,190
Lima (*) 1684,179
Ica (*) 173,675
Arequipa (*) 4197,054
Tacna (*) 528,202
Moquegua (*) 686,140
Puno (*) 9389,638
Cusco (*) 579
Madre de Dios (*) 20
Ucayali 39890,280 (*)
Loreto 123922,510 (*)
San Martn (*) (*)
Callao (*) (*)
Apurmac (*) 59,354
Hunuco 255,811 109,068
Amazonas (*) 182,742
Fuente: Perupetro
(*) No explota o No dispone del recurso
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reduccin con su uso inadecuado. De esta forma, pese a que en algunos lugares ha
comprometido proyectos de inversin en infraestructura, redujo su impacto como fuente de
financiamientopara proyectos de inversin, yse destina otros gastos.
En el caso del canon minero, su distribucin extendida y difusa evidencia que son muy pocos
los municipios que lo pueden usar para proyectos de inversin significativos. Esto puede
apreciarse en el cuadro sobre sus rangos de distribucin, pues la mayora de ellos recibe
mensualmente un monto que sirve para gastos corrientes de funcionamiento, reemplazando lo
que deberanser transferencias del Fondo de TributacinMunicipal.
Existe una gran dispersin, y cerca de 900 municipios que reciben menos de S/. 1,000
mensuales. De todos modos, algunos municipios reciben un aporte mensual superior a S/.
200, 000. Aunque estos montos se estuvieron incrementando, en la actualidadhan empezadoa
disminuir, y podran disminuir an ms por la aplicacin de los diversos beneficios tributarios
a la minera que limitanel pagodel impuestoa la renta.
En el caso del canon forestal, la nueva reglamentacin orientada a una poltica de manejo
ordenado del bosque ha anulado el canon como porcentaje de los derechos de
aprovechamiento a ser considerado un recurso municipal. Con ello no slo se ha recortado una
fuente de financiamiento del desarrollo local, sino que se ha limitado un mecanismo para
ampliar la participacin de la ciudadana en la vigilancia ambiental, al tener directa relacin
con el derecho generado por el uso del recurso. Esto acenta los problemas existentes de
trampas y vacos en dicha norma, y puede permitir una extraccin desordenada y
depredadora del bosque.
En julio del 2001 se promulg la Ley General de Canon a los Recursos Naturales, la cual abre
una nueva etapa en la legislacin sobre esta materia. La ley aprobada plantea el canon
bsicamente como un porcentaje del impuesto a la renta, y ampla su mbito de aplicacin a la
actividadpesquera, hidroenergtica, forestal ygasfera.
La importancia del tema del canon como ingreso descentralista, derecho territorial fiscal y
7. LeyGeneral de Canon
Tabla No. 3
NMERO DE GOBIERNOS LOCALES QUE RECIBEN
EL CANON MINERO. 1996 - 2000
(Por rangos de ingresos)
Soles recibidos al
ao
1996 1997 1998 1999 2000
0 - 9999 1,087 907 752 874 1,157
10,000 - 49,999 120 425 462 439 328
50,000 - 199,999 28 223 275 252 168
200,000 - 499,999 8 48 105 66 44
500,000 - a ms 5 41 59 27 16
Fuente: MEF
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base de un nuevo pacto fiscal en ciernes, se aprecia en que existieron hasta tres proyectos de
Ley General de Canon. Uno de estos proyectos fue elaborado por el autor con la
Coordinadora de Municipios de Zonas Productoras de Hidrocarburos.
El estudio desarrolla varios temas en debate. Uno de ellos es la forma de determinar el canon.
Se asume que no es un impuesto adicional a la actividad privada, sino un ingreso adicional del
presupuesto pblico, en una redistribucin de ingresos y rentas del Estado. La discusin, en
gran medida, es si ese porcentaje debe fijarse en funcin al valor de la produccin extrada, o
sobre la base del resultado de la actividad, como un porcentaje del impuesto a la renta. Estos y
otros temas endebate ayudarna mejorar la Ley, yprecisar su reglamento.
Pero este estudio se propone abrir una reflexin ms amplia. Trata de replantear la relacin
del aprovechamiento de los recursos naturales y el desarrollo descentralizado de regiones y
localidades.
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Esquema No. 2
COMPARACIN ENTRE LA PROPUESTA DE LEY DE MUNICIPIOS DE ZONAS
PETROLERAS/ DAMMERT Y LA LEY APROBADA EN EL CONGRESO DE LA
REPBLICA
TIPO DE RECURSOS
Propuesta de la Comisin
Municipios de Zonas de
Hidrocarburos
Ley aprobada por el
Congreso
RRNN NO RENOVABLES
Minerales metlicos Valor venta
8% gran minera
6% mediana minera
excepto pequea y artesanal
50% del total de ingresos y
rentas, bsicamente del
impuesto a la renta
Minerales no metlicos Valor venta
3%
No distingue
Hidrocarburos
(incluye gas)
Produccin fiscalizada
10% canon
2.5% sobre canon
Lo deja igual a como estaba
(excluye gas)
Gasfero Lo incluye en el anterior 50% de impuesto a la renta y
de regalas
Geotrmicos Valor de venta
3% valor venta
No considera
Oro aluvial Valor de compra
3% Valor compra
No distingue
RECURSOS
RENOVABLES
Agua(agrario, no agrario) Tarifas diferenciales No incluye
Agua uso en centrales
hidroelctricas
% de Tarifa final
0.0005%
50% del total de ingresos y
rentas, bsicamente del
impuesto a la renta
Forestal Derechos de
aprovechamiento
25%
Derechos de
aprovechamiento
50% (productos)
Flora y fauna Precio de venta
12%
Derechos de
aprovechamiento
50% (productos)
Recursos hidrobiolgicos Precio de venta
2% Consumo humano
directo
5% Consumo humano
indirecto e industrial no
alimentario
10% peces ornamentales
Excepto artesanal
50% del total de ingresos y
rentas de pesca de "mayor
escala", bsicamente
impuesto a la renta
8.
9.
El canoncomoposible fuente de financiamiento
Nuevo pacto fiscal descentralista
Los debates y reflexiones sobre la problemtica del canon hacen que en las diversos regiones
se empiece a disear estrategias para obtener la renta que puede servirles como fuente de
financiamiento para sus proyectos estratgicos de desarrollo. Una propuesta es la que se
debate enAncash conel Fondo Autnomode Inversin.
El caso de las minas Pierina (oro) y Antamina (polimetlica) es elocuente. Estas minas estn
ubicadas en la sierra de Ancash, en los callejones de Huaylas y Conchucos. Por los beneficios
tributarios, no pagan (o lo hacen en escala muy disminuida) el impuesto a la renta y, por tanto,
no aportan canon en los cinco a ocho primeros aos de explotacin para periodos de vida til
que son de diez y de quince aos. Mientras tanto su impacto local es muy alto (elevacin de
precios, contaminacin, etctera) y dejan poco empleo y una infraestructura y mercado
reducidos porque no se eslabonan con las actividades productivas, de servicios y comerciales.
Tratan de reemplazar este nulo aporte de renta, con programas de colaboracin de montos
muyreducidos y conimpactos localizados enservicios, principalmente comunales.
Es posible que la relacin de estas minas con dicho territorio sea distinta y sirva para que en los
diez aos de explotacin de las minas se construyan activos estratgicos para el desarrollo en
todo el siglo, y no slo obras comunitarias menores. Si se aplicaran los criterios del canon
como derecho fiscal territorial, adicional a los recursos presupuestales ordinarios, ambos
yacimientos aporten no menos de US$ 200 millones en los primeros diez aos, para que ese
excedente sirva para iniciar y/opotenciar sus activos estratgicos de desarrollodiversificado.
Si los gobiernos locales y regionales pudiesen usarlo como fondo estratgico de inversin y,
generaran rentas con las actividades que se dinamicen con la infraestructura construida, en
los primeros aos de la actividad minera se podran construir proyectos previstos desde hace
muchos aos, como la infraestructura turstica, la irrigacin de la Cordillera Negra, la
carretera costa - Huaraz - selva, la electrificacin urbana y rural, la piscicultura, y los
monitoreos de control ambiental.
De esta forma, mientras se va venciendo el periodo de vida til de la minera, con el canon se
construyen activos estratgicos y se dinamizan otras actividades, al tiempo que se fortalecen
las capacidades de vigilancia ambiental.
Este impacto se podra tambin obtener para los proyectos de inversin en marcha en relacin
conotros recursos naturales, comoplantea el estudio.
La legislacin vigente no resuelve el tema del canon como derecho fiscal territorial. Se
requiere su reformulacin, as como una reforma tributaria descentralista que supere la
iniquidad y el centralismo tributario y consiga que en un plazo de diez aos los gobiernos
locales participen en los porcentajes que han sido sealados (20% del gasto presupuestal
nacional y no 3.8% como en la actualidad) y que a los gobiernos regionales departamentales
les corresponda el 30% del gasto presupuestal nacional, orientado principalmente a los
proyectos estratgicos de desarrollodescentralizado.
El estudio desarrollado se sita en el contexto de este nuevo pacto fiscal, que debe lograr que
en cinco aos se pase del manejo autnomo del 3.7%del gasto presupuestal por los gobiernos
municipales, al 45%del manejoautnomopor los gobiernos regionales ymunicipales.
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La dificultad de incorporar el canon como derecho fiscal territorial en nuestro ordenamiento
jurdicoproviene de la propia doctrina tributaria vigente.
El Cdigo Tributario no tiene una definicin precisa de tributo. Predomina la divisin
tripartita, al establecer como especies del gnero tributario al impuesto, la contribucin y la
tasa, recogidas por el Texto nico Ordenado (TUO) del Cdigo Tributario, DS135-99-EFdel
19agosto 1999 y que se definencomosigue:
El impuesto es el tributo cuyo cumplimiento no origina una contraprestacin directa a
favor del contribuyente por parte del Estado.
La contribucin es un tributo que se paga porque caracteriza la existencia proyectada
o real de un beneficio que puede provenir de una obra pblica, actividades o servicios
estatales o municipales especialmente dirigidos a aumentar la riqueza y por ende la
capacidad contributiva de una persona o sector de la poblacin determinado, que en
muchos casos no solicittal beneficio.
La tasa es el tributo cuya obligacin tiene como hecho generador la prestacin
efectiva por el Estado de un serviciopblicoindividualizadoenel contribuyente.
La territorialidad de nuestro ordenamiento tributario se aplica a todo aquel sujeto activo que
sea parte de una obligacin tributaria, realizada en el espacio territorial de la nacin, regida
por el poder de imposicin del Estado. El territorio es considerado en su aspecto material, pero
sobre todo en el aspectojurdico, que abarca el espaciodonde el Estadoejerce susoberana.
Estas definiciones de nuestra doctrina tributaria dejan un vaco para los derechos fiscales
territoriales. Falta reconocer en forma explcita que el canon constituye un rango propio de
ingreso fiscal, que no es de ndole tributaria.
El estudio plantea que es necesario desarrollar explcitamente sus caractersticas que difieren
de las de los impuestos, contribuciones y tasas, porque establece una relacin con el derecho
de usufructuar una propiedad de la nacin y al corresponderle un porcentaje del total de
ingresos y rentas del Estado por la explotacin del recurso natural, y porque dicho ingreso est
destinado al desarrollo de un territorio.
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14
El Per regres en los aos noventa a un d elo de crecimiento basado en la exportacin de
materias primas obtenidas del aprovechamiento de los recursos naturales. Sin embargo, esta
reprimarizacin de la economa es relativa pues, si bien desde los aos cincuenta el pas
empez una fase de industrializacin sustitutiva de importaciones, sta se organiz en funcin
de insumos y maquinarias importados y haciendo de las rentas obtenidas con la explotacin de
los recursos naturales uno de los puntales de su financiamientocentralizado.
El crecimiento de las ltimas dcadas ha llevado a una extendida produccin mercantil simple
y a la concentracin de servicios en ciudades intermedias y metropolitanas, al tiempo que la
explotacin de recursos naturales acenta perfiles de enclave no eslabonados con las
economas regionales.
La nueva fase del modelo primario exportador se hace en condiciones en las que el stock de
capital natural, adems de ser ventaja comparativa, puede ser asumido como la ventaja
competitiva principal, loque condicionara las posibilidades de desarrollodel pas.
Los rasgos de este retorno acentuado del modelo primario exportador son no slo el
debilitamiento del sector industrial -que ha sido prcticamente destruido-, sino tambin la
limitacin de las rentas necesarias para el desarrollo de los territorios descentralizados en los
que estnlocalizados los principales recursos naturales de la nacin.
En el mundo globalizado, contar con una dotacin de capital natural es un rasgo que distingue
a Amrica Latina y al Per. Como seala Glave (Glave y otros, 2000): Amrica Latina es
especial a causa de su enorme dotacin de recursos naturales. Esta situacin ha llevado a una
importante discusin entre el tamao y la calidad del stock natural de una economa y la
sostenibilidadde su crecimientoeconmico.
Esta relacin entre abundancia de recursos naturales en algunas regiones del mundo y la
sostenibilidad del crecimiento econmico en las nuevas condiciones competitivas de las
sociedades de informacin es lo que ha puesto sobre el primer plano la revalorizacin del
enfoque relativoal territorioconrelacinal desarrollo.
Se plantea la necesidad de incluir la dimensin espacial o territorial en los anlisis econmicos
y sociales. Trabajos en el Per con esta preocupacin similar, pero desde opciones distintas,
son los de Javier Iguiiz (Iguiiz, 1999), Gonzales de Olarte (Gonzales de Olarte, 2000),
Escobal y Torero(Escobal y Torero, 2000) yDammert (Dammert, 1999).
El territorio es la construccin social en una geografa y ecosistemas especficos. El ser
humano no est determinado por su localizacin geogrfica, como sostienen algunas teoras al
considerar que el clima tropical establece las potencialidades de productividad de ciertas
poblaciones. Como tampoco es verdad que el ser humano pueda reproducirse en flujos
inmateriales, aislados de toda localizacin, enunfantsticociberespaciomental.
En las diversas situaciones de la geografa y de los ecosistemas, los seres humanos se
interrelacionan con los ciclos de la naturaleza y organizan el territorio para aprovechar sus
recursos a finde crear un mayor valor para la reproduccinde las sociedades.
En las nuevas sociedades del conocimiento, el capital natural adquiere perspectivas por su
relacin sinrgica con otras formas de capital. El capital natural, definido como el stock de
recursos naturales, no es por si un factor de primera importancia en los procesos de
crecimiento y desarrollo, sino que adquiere significado segn su relacin con el conjunto de
mo
I. Recursos Naturales, Territorio y Desarrollo
15
factores de mayor valor producidosocialmente.
Boisier (Boisier 2001) lo denomina capital sinergtico. Lo define como la capacidad social
de promover acciones en conjunto, dirigidas a fines colectivos y democrticamente
aceptados, con el conocido resultado de obtener as un producto final que es mayor que la
suma de los componentes.
Este capital articula los bienes fsicos del crecimiento econmico con los activos intangibles,
que enconjuntoformaranel desarrolloenla organizacinsocial de unterritorio.
Esta perspectiva la ampla Boisier al identificar como distintas formas de capital intangible
las del capital cognitivo, simblico (de las palabras), cultural (creencias, mitos y tradiciones,
etctera), institucional, psicosocial, social de actores organizados, cvico, de recursos
humanos.
La relacin entre el stock de capital natural y el capital intangible es central para que el
aprovechamiento de recursos naturales en un territorio determinado se transforme en un
activo capaz de generar riqueza, sea este activo infraestructura, capital humano o
instituciones.
El tema del canon como derecho territorial plantea un desafo, pues se relaciona con la disputa
sobre el excedente que produce el aprovechamiento de los recursos naturales y la pugna de los
territorios socialmente organizados para transformarlo en activo capaz de generar riqueza,
para compensar el aprovechamientode dichorecursonatural.
El canon se ubica as en la problemtica fiscal de los ingresos del Estado y su distribucin. Es
distinta a la problemtica de las inversiones y contribuciones tributarias para el adecuado
manejo ambiental en el aprovechamiento de los recursos naturales, lo que constituye parte de
la propia operacin empresarial que el Estado a nombre de la sociedad debe garantizar, y que
nodebe desligarse de dicha actividadpara cargarle sus costos a la sociedad.
16
La revalorizacin de la perspectiva territorial del canon es muy utilidad, considerando el
significado de la reprimarizacin de la economa en el Per con relacin a los ingresos
fiscales. Permitir apreciar mejor su rol como ingreso producido por la explotacin de los
recursos naturales en una economa sostenida por la exportacin de materias primas (sobre
todomineras, pesqueras y agropecuarias) comosu eje central.
El Per es uno de los cinco pases con mayor diversidad de vida en el mundo. Esta
constatacin cientfica adquiere un nuevo significado con el inusitado crecimiento de la
industria gentica, que se considera ser uno de los puntales del futuro de la humanidad. Esta
industria requiere de formas de reproduccin de vida nueva y diversa, lo que implica que
nuestra riqueza gentica es ahora unrecursoyuna de las principales potencialidades del pas.
Nuestra diversidad gentica se sustenta en una geografa variada, que ha condicionado
ecosistemas mltiples y singulares a lo largo y ancho del territorio. Disponemos de 83 de las
104 formas de vida del planeta. En esta diversidad geogrfica, biolgica y de ecosistemas, los
distintos elementos de la naturaleza deben ser aprovechados como recursos socialmente
construidos por el ser humano.
Aunque no disponemos actualmente de ms de 6% del territorio apto para cultivos
permanentes, la sociedad andina originaria logr edificar una poderosa sociedad agrcola que
aport numerosas especies comestibles domesticadas y que son todava una reserva
alimentaria mundial para el futuro de la humanidad. A la potencialidad de los valles
interandinos, valles de selva y de las planicies andinas, se suma la de los valles de la costa
donde en los ltimos cuarenta aos el Estado ha invertido ms de US$ 6,000 millones en
proyectos de irrigacin, As, los proyectos de riego de Puyango-Tumbes, Chira-Piura,
Olmos, Tinajones, Jequetepeque Saa, Chavimochic y Chinecas pueden mejorar 497,000
hectreas de cultivoe incrementar 430,000hectreas de nuevas tierras.
En nuestros bosques amaznicos, a la vez, existe una de las ms altas concentraciones de
diversidadbiolgica, de especies medicinales yde especies maderables por hectrea.
Se dispone de reservas de minerales, que estn entre las ms importantes del mundo. Tenemos
la segunda mayor reserva de plata, la tercera de estao, la cuarta de plomo, la sptima de cobre
y la octava de oro. Estn localizadas en las estribaciones de las cordilleras, en las macro
regiones norte, centro y sur. Su explotacin actual se multiplicar al incrementarse la
exploracinpues slo el 10%del total est explorado.
La relacin entre las corrientes fra y clida de nuestro mar as como la zona de surgimiento de
aguas profundas, genera una de las zonas ms ricas en biomasa pesquera, con influencia en
todo el litoral. Se agregan a ello, los varios y extensos recursos hidrobiolgicos en ros y lagos
de los andes y de la cuenca amaznica.
Esta localizacin de los recursos naturales no ha generado una diversidad de ejes territoriales
en los que se reinvierta el excedente generado. Han existido circuitos regionales y macro
regionales, como los del azcar y del algodn en el norte; de la lana en el sur; y del cobre en el
centro. Ahora, con una nueva dinmica continental, mundial y local, y sobre la base de nuevos
recursos naturales en produccin, estos circuitos se rearticulan en el contexto de macro
regiones en torno a ciudades, centros mineros, zonas agrarias y vas de comunicacin
transversales.
1. Abundancia de recursos enunpas de megadiversidad
II. Per: Disloque Territorial y Centralizacin Fiscal
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No ha ocurrido que la localizacin de un recurso natural y su aprovechamiento se acompae
de la transformacin de los excedentes generados en nuevos y significativos activos en
infraestructura, capital humano o institucional. Esta es la necesidad y urgencia que el tema del
canon plantea como relacin entre el aprovechamiento de los recursos naturales y el
desarrollode los territorios de la nacin.
En otro estudio, el autor ha desarrollado la relacin histrica entre el territorio y las rentas de
los recursos naturales en el Per (Dammert, 1999). En l se pone en evidencia que cada vez
que se ha tratado de afirmar circuitos macro regionales, los excedentes han sido dirigidos
hacia el centropor la forma de organizacindel aprovechamientode los recursos naturales.
Es posible indicar que, en la actualidad, existe una relacin desigual de localizacin territorial
entre los recursos, las rentas que producenyla pobreza de la sociedad.
En el Per, los recursos naturales estn localizados fuera y lejos de su centro poltico -
administrativo. El centro vive, desde la poca colonial, de las rentas producidas en otros
territorios por el aprovechamiento de recursos naturales. El hecho de que un territorio
disponga de recursos naturales y que stos sean aprovechados, no es sinnimo de mayores
rentas, sino que ennuestra historia se asocia a pobreza ydeterioroambiental.
Gonzales de Olarte (Gonzales de Olarte, 2000) define esta situacin como de un
neocentralismo perverso. Al analizar el ajuste estructural de los aos noventa, dice que su
principal efecto en las economas regionales peruanas ha sido la centralizacin econmica
perversa.
Sostiene que dicho ajuste, al basarse en el dinamismo de los sectores primario exportadores y
de servicios urbanos, hace que el centro crezca ms que la periferia. El centro depende de las
exportaciones de una periferia alejada y minera, fortalecindose gracias al incremento de los
servicios o sectores no transables, sin industrializarse ms. Mientras la periferia sigue con
menor dinamismorelativopor el noeslabonamientode la minera conla economa regional.
No es casual que las zonas con mayor pobreza y en las que se presentan trabas estructurales
para desarrollar sus mercados, su productividad y su institucionalidad, sean aqullas que
tienen escasos recursos naturales, pero que sufren de un aprovechamiento centralista de los
mismos.
Estos desequilibrios se expresan en la situacin fiscal. La reprimarizacin de la economa, al
estar sustentada sobre todo en el impulso a la explotacin de recursos mineros y pesqueros,
puede apreciarse en sus distorsiones con relacin a los ingresos generados al analizarse las
fuentes de financiamientode los recursos pblicos.
Los ingresos fiscales que constituyen renta territorial por explotacin de recursos naturales,
como se entiende al canon, constituyen una limitada fuente de financiamiento pblico.
Corresponden a 0.1% del total del producto bruto interno (PBI), y en la estructura
presupuestal tienenun porcentaje diminutode 0.4%(US$ 53millones).
2.
3.
3.1 Recursos pblicos segnfuente de financiamiento
Desequilibrios enlalocalizacinde recursos, rentas ypobreza
Economafiscal
18
Si sumamos al canon la participacin en la renta de aduanas, su significado como fuente de
financiamiento contina siendo muy escasa, pues es el 0.2%del PBI y el 0.8%de la estructura
porcentual de la fuente de financiamientopresupuestal.
En la contabilidad oficial existen confusiones sobre estos temas, pues la calificacin de
ingresos tributarios, de derechos territoriales y otros conceptos, se superpone y a veces se
entrecruza. Podremos apreciar ms adelante cmo esta situacin se refleja en una doctrina
tributaria en la cual se presentan en forma confusa los temas de impuestos, derechos
territoriales e ingresos fiscales.
Debera existir un concepto preciso de ingresos por canon como derecho territorial, que
incluya redistribucintributaria. Peronoexiste dichoconceptoenforma diferenciada.
Tabla No. 4
RECURSOS PBLICOS SEGN FUENTE
DE FINANCIAMIENTO. 2000
FUENTES DE
FINANCIAMIENTO
MONTO
(S/. millones)
PBI
%
ESTRUCTURA
%
Total 34,046 16.1 100.0
Recursos ordinarios 27,538 13.0 80.9
Canon y sobre canon 122 0.1 0.4
Participacin en Rentas de Aduanas 144 0.1 0.4
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica (INEI), 2000
Enla actualidad, este conceptodebera incluir los siguientes ingresos fiscales:
Regala petrolera del gobierno central
Canon, sobre canon y participacin en la produccin fiscalizada de hidrocarburos
Derecho de vigencia minero
Canon como porcentaje del impuesto a la renta en minera
Licencias de pesca por pesca de calamar gigante
Otras licencias de pesca
Canon forestal
Canon al agua de riego
Como veremos ms adelante, la definicin de estos conceptos de ingresos est atravesada por
la indefinicin general con relacin a los derechos territoriales, de ah su dificultad contable y
de la suma presupuestal.
Sobre la base de la informacin de cada uno de los cnones, es posible, de todos modos,
afirmar que constituye un importante ingreso autonmico descentralista que beneficia a las
zonas en las que se recibe, aunque este ingreso ha sido usado en reemplazo del presupuesto
ordinario, en contra de lo que dicensus leyes respectivas. .
!
!
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19
3.2 Ingresos del gobiernocentral yde los gobiernos locales
Podemos apreciar esta situacin con mayor detalle si analizamos los ingresos del gobierno
central y de los gobiernos locales entre los aos 1991y2000.
En la tabla No. 6 se distinguen ingresos tributarios de los no tributarios, con las limitaciones
indicadas, entre los que estn los relativos al canon. Para nuestro propsito, esta comparacin
es muy til para apreciar la distinta funcin de los ingresos tributarios para ambos niveles de
gobierno.
Tabla No. 5
INGRESOS POR CANON
(En dlares)
CANON INGRESOS
Petrolero 1976 2000 1,398378,000
Canon minero 1992 1999 189200,000
Derecho de vigencia de minas 1994 - 1999 51400,000
Canon forestal 1983 1996 16678,562
Canon de agua No diferenciado
Licencia de pesca de pota Sin informacin
Total 1,655656,562
Elaboracin propia
Fuente: Perupetro, MEM, MEF
20
Alo largo de la dcada, los gobiernos locales han tenido ingresos corrientes que han bordeado
el 1.5%de los ingresos corrientes del gobiernocentral.
Para el gobierno central, los ingresos no tributarios son los de ltimo o penltimo rubro, segn
sea el ao. Bordeanel 1%, contendencia a incrementarse unpocoa lolargode la dcada.
Para los gobiernos locales, los ingresos no tributarios son por lo general el doble del total de
sus ingresos tributarios. A lo largo de la dcada las transferencias se han incrementado de S/.
168 millones en 1991 a S/. 1,698 millones en 1999; pasando a constituir el principal rubro de
ingresos de los gobiernos locales, hasta cerca del 50%, lo que evidencia su supeditacin al
gobierno central. Pese a su monto reducido, la participacin porcentual de los ingresos no
tributarios ha sido de importancia para el margen de autonoma de los gobiernos locales, y se
ha incrementadoenel mismoperiodode S/. 229millones a S/. 1,144millones.
Los ingresos totales del gobierno central se han quintuplicado entre 1990 y 1999, pero es muy
distinta su relacin con cada regin. Esta caracterstica del ingreso puede ser analizada por
espacios regionales.
Gonzales de Olarte hace una cuantificacin para cada una de las regiones del pas. Seala que
en la regin centro casi se han quintuplicado. En las regiones que llama descentralizadas
(sobre todo costa norte) se han multiplicado por siete, lo mismo que en los espacios
mercantiles de sierra y en las regiones de colonizacin (sobre todo selva), donde se han
multiplicadopor catorce.
Este mayor ingreso de los tributos que recauda el gobierno central ha disminuido
relativamente en Lima, donde pas de 90.2% en 1990 a 86.7% en 1998. Pero en las otras
3.3 Gasto del gobiernoy recaudacinde laSunat por departamento
21
Tabla No.6
INGRESOS DEL GOBIERNO CENTRAL Y GOBIERNOS LOCALES. 1991 - 2000
(En millones de nuevos soles)
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Gobierno
Central
Total 3,217 6,087 9,365 14,710 18,594 22,099 25,193 26,774 26,090 14,080
Ingresos
corrientes
3,193 6,059 9,424 14,386 18,319 21,522 25,001 26,241 25,551 13,767
Ingresos no
tributarios
236 643 946 1,520 2,108 2,485 2,879 3,179 3,460 2,195
Ingresos de
capital
23 28 -58 324 274 578 192 533 539 313
Gobiernos
Locales
Ingresos
corrientes
495 825 1,338 1,713 2,170 2,539 3,144 3,454 3,279
Tributarios 98 175 315 267 321 388 431 470 437
No tributo 229 319 445 578 695 832 1,067 1,191 1,144
Transferencias 168 331 578 869 1,154 1,318 1,647 1,792 1,698
De capital 9 29 30 33 55 35 28 38 385
Nota: La informacin del gobierno central del ao 2000 corresponde al periodo enero - junio. Entre los ingresos no
tributarios se incluye el canon hidrocarburos y entre los tributarios, el canon minero.
Fuente: Banco Central de Reserva (BCR)
Elaboracin propia
regiones, pese a su incremento, la participacin de la recaudacin en el total sigue siendo muy
baja. As, en las regiones que llama mercantiles y de colonizacin, slo se ha recaudado el
3.5%. Las regiones en las que se recauda el 3.5% tienen un PBI total de 27%, con importante
presencia minera. Esta diferencia se explica porque el Cdigo Tributario facilita que los
domicilios legales de los contribuyentes se ubiquen en Lima y no en el centro de produccin
localizadoenotra regin. Esta distorsinafecta a todoel registrotributario.
Pero no slo existe esta distorsin. El sistema fiscal peruano est organizado, adems, sobre la
base de una distorsionada relacin entre el cobro de impuestos y el gasto del gobierno por
departamento.
Gonzales de Olarte presenta una cuantificacin de esta ratio, evidenciando que s
lo en Lima - Callao, Arequipa, Lambayeque, Moquegua, Piura, Tacna y Ucayali, se cubren
los gastos del gobierno con los impuestos recaudados por Sunat. Es necesario de todos modos,
que con una informacin ms integral de Sunat se logre hacer un diagnstico ms preciso,
registrando como domicilio fiscal el lugar donde est localizado el centro de produccin y no
el legal tributariode Sunat, comoveremos conrelacinal canonpetroleroyal minero.
Este anlisis permitir entender dos hiptesis centrales del presente trabajo: i) que la
aplicacin extendida del canon como derecho fiscal territorial incrementar los ingresos
propios para el desarrollo de los departamentos; ii) pero que, al mismo tiempo, no es factible
sostener una autarqua tributaria, en la que cada localidad se desarrolle a partir de sus
propios ingresos fiscales. Es indispensable, en un pas diverso como el Per, que existan
formas de redistribucin y compensacin entre las diversas regiones en las que estn
localizadas en forma desigual los bienes de la naturaleza y su puesta en valor como recurso por
el hombre.
22
Cuando Piura, Tumbes, Loreto y otras zonas del pas, consiguieron la reforma del Art. 77 de la
Constitucin de 1993, para definir el canon como un porcentaje a favor de los territorios del
total de ingresos y rentas que obtuviese el Estado por la explotacin de los recursos naturales
de dichas localidades, lograron que se consagre con rango constitucional un derecho fiscal
territorial como ingreso autonmico, adicional al presupuesto ordinario. Sin embargo, ni la
legislacin ni las instituciones han asumido a plenitud el sentido de esta modificacin
normativa.
En el Per, existi en la Colonia un tributo de carcter territorial relacionado con recursos
naturales. Era el denominado quinto real, el cual se sustentaba en que los recursos de las
colonias eran propiedad del rey, quien cobraba un derecho por entregarlas en usufructo. Se
trataba de una contribucin obligatoria de 20% que aportaban a la Corona todos los
pobladores de Amrica que extrajesen minerales y materiales como oro, plata, estao, plomo,
mercurio, mbar y piedras preciosas. Cuando se agotaron las minas en 1735, esta contribucin
bajal 10%.
Apartir de la dcada de 1970, se volvi a formular el tema del derecho fiscal territorial. Ya lo
haba abordado el gobierno militar de ese entonces, al dictar el decreto ley que creaba el canon
petrolero y otras normas sobre canon pesquero, de aguas, y de otros recursos naturales. Pero
exista y existe todava un debate doctrinal, que atraviesa las discusiones y normas legales, y
que se expresa, en particular, en las diferentes legislaciones sobre canon de hidrocarburos y
canon minero. Su distribucin en los departamentos revela las vicisitudes de esta conquista, lo
que significa este derechoy sus potencialidades para financiar los desarrollos locales.
III. El Canon y su Conquista como Derecho Fiscal Territorial
23
Tabla No. 7
DISTRIBUCIN DEPARTAMENTAL DEL CANON
(En nuevos soles)
DEPARTAMENTOS
CANON
PETROLERO
(1999)
CANON
MINERO
(2000)
Tumbes 20460,170 35
Piura 81840,650 1,421
Cajamarca (*) 23669,283
Lambayeque (*) 353,055
La Libertad (*) 3088,144
Ancash (*) 1291,062
Pasco (*) 15500,966
Junn (*) 2637,366
Huancavelica (*) 1790,327
Ayacucho (*) 150,190
Lima (*) 1684,179
Ica (*) 173,675
Arequipa (*) 4197,054
Tacna (*) 528,202
Moquegua (*) 686,140
Puno (*) 9389,638
Cusco (*) 579
Madre de Dios (*) 20
Ucayali 39890,280 (*)
Loreto 123922,510 (*)
San Martn (*) (*)
Callao (*) (*)
Apurmac (*) 59,354
Hunuco 255,811 109,068
Amazonas (*) 182,742
Fuente: Perupetro
(*) No explota o No dispone del recurso
1. La Constitucin de 1979 y el canon como participacin
La Constitucin de 1979 reconoci, por primera vez con rango de ley de leyes, el canon a los
recursos naturales como un ingreso descentralista. Fue la expresin de amplios movimientos
regionalistas.
Como parte de estos grandes movimientos descentralistas de los aos setenta, en Loreto se
gest una amplia movilizacin que logr que se estableciera el canon al petrleo. Eran los
aos en que estaba en auge la exploracin y explotacin petrolera en la selva. Considerando
que era un recurso no renovable y que su explotacin modificaba las condiciones de la
agricultura y los precios de los bienes en las ciudades, se constituy este ingreso fiscal
descentralizado. El objetivo declarado era que deba ser aplicado al desarrollo
24
socioeconmico de dicho departamento. Pesaba la herencia terrible que dej la mala
explotacin del caucho en pocas anteriores cuando, agotado el recurso, quedo ms miseria
que antes.
Este canon precedi el debate de la Constituyente, donde se reconoci la participacin en
renta por la explotacin de los recursos naturales, tal como recoge el Art. 121. La norma se
elevas a rango constitucional.
Sealaba el Art. 121:
"Corresponde a las zonas donde los recursos naturales estn
ubicados, una participacin adecuada en la renta que produce
su explotacin, en armona con una poltica descentralista. Su
procesamiento se hace preferentemente en la zona de
."
Esta norma establece varios conceptos relativos al canon:
Se refiere a zonas, para que la ley establezca al mbito poltico - administrativo de la
distribucinde la renta y a la espera de la legislacinsobre las regiones.
Reconoce la propiedad nacional de los recursos naturales yla renta que producen.
Relaciona la renta con la explotacin del recurso, como una compensacin, no en
funcin al resultado de las utilidades de la actividad.
Indica que la participacin debe ser adecuada, y deja que la ley especfica establezca
el porcentaje.
Se enmarca en armona conuna poltica descentralista.
Ampla la explotacin del recurso natural de su mera extraccin hacia su
industrializacin en la zona de produccin, al indicar que debe ser procesado
preferentemente en ella.
De esta forma, el canon, como compensacin ad valorem por la extraccin de un recurso no
renovable, fue definido en el concepto de participacin en la renta. No era un impuesto ms,
aplicable al resultado de la actividad. Era una contribucin por el solo hecho de realizarse la
explotacindel recurso.
La norma constitucional del Art. 121tena tres aspectos interrelacionados:
a) Afirmaba la propiedad del Estado sobre los recursos naturales, reconociendo un derecho
compensatorio a las localidades en las que estaba ubicado el recurso y su explotacin. Esta
relacin entre la propiedad de la nacin y el derecho descentralizado, formaba parte de una
orientacin, asumida por la Constitucin, de organizar un Estado descentralista, con tres
niveles de gobierno.
b) Destinaba una participacin en la renta para las zonas en que se encontraba el bien. El
concepto de renta era ambiguo y producto de una transaccin entre quienes lo definan
como un derecho compensatorio no tributario concedido por la explotacin del recurso y
produccin
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25
quienes lo asuman como un porcentaje del resultado empresarial por la explotacin reflejada
enel impuestoa la renta.
c) Daba preferencia al procesamiento de dicho recurso en la zona en que se encontraba,
propendiendo a la industrializacin en las regiones, relacionando en forma explcita el canon
comoingresoy su destinoal desarrollode una localidady/oregin.
Qued as establecido un ingreso descentralista que, por ese entonces, tena en el canon
petrolero su referencia fundamental como modalidad contributiva. Dicho canon se aprob
esencialmente, pese a que el gobierno militar de 1968 a 1980 dict varias normas sobre canon
petrolero, minero, al oro, pesquero, de aguas, con una orientacin en la que haca ambiguo su
carcter no tributario y poda entenderse como una nueva forma de tributo a la actividad
privada.
El DL 21678, publicado el 11 de noviembre 1976, norm el canon a los hidrocarburos como
un porcentaje fijo de 10%ad valoremsobre la produccin total del petrleo del departamento
de Loreto, por un periodo de diez aos, a cargo de Petroper, empresa estatal que tena a su
cargola actividadpetrolera.
Conrelacinal canonpetrolero, se dieronmodificaciones yampliaciones.
El reglamento del DL 21678, DS 0098-077-EF del 12 de agosto de 1977, haba sealado un
procedimiento de valorizacin que, tomando en cuenta la Constitucin de 1979, fue
modificadoluegoen1981 por el DS177-81-EFCdel 18de agostode 1981.
El primero sealaba la referencia del precio promedio ponderado de las ventas en el mercado
interno de todos los productos derivados del petrleo producido en Loreto durante el semestre
del pago. El cambio ampliaba a un precio promedio ponderado de las ventas en el mercado
internoy de las exportaciones de petrleocrudoyderivados, realizados enel mes anterior.
Tambin se modificaron las deducciones. El primero deduca los costos de transporte y
refinacin. El cambio sealaba la deduccin de los costos de depreciacin del oleoducto y su
financiamiento, transporte martimo, costos de refinacin, de ventas y gastos generales y
financieros aplicables al petrleocrudoproducidoenLoreto.
Pese a estas modificaciones, que abrieron la discusin sobre el sentido de este ingreso, el
criterio del canon estaba claro desde el inicio. Era una compensacin por la extraccin de un
recurso agotable, se consideraba como porcentaje fijo ad valorem de la produccin total y
deba aplicarse para el desarrollosocioeconmicode la regin.
Cuando se cre el departamento de Ucayali, desmembrndolo de Loreto, qued sin canon
petrolero. Por ello en el Art. 161 de la Ley 23350, Ley de Presupuesto para 1982, se cre el
sobre canonequivalente al 2.5%del valor de la produccinpetrolera de la selva.
Con la Ley 23538 del 25 de febrero de 1982, se dio otro paso fundamental. Se dispuso que el
canon petrolero establecido para Loreto, regira hasta la extincin del petrleo, y lo declar
ingreso propio e intangible del departamento. As el canon dej de ser recurso del Tesoro, y se
constituy en un ingreso fiscal descentralizado. Con ello se ratific que era una compensacin
advalorem, distinta a los ingresos tributarios del TesoroPblico.
2. El canona los hidrocarburos
26
La conquista de este nuevo ingreso, efectivamente descentralista, pronto fue tambin objeto
de movilizacinenla zona norte del pas, la reginpetrolera a lolargodel sigloXX.
El petrleo de la selva iba a salir por un oleoducto hasta Talara, donde se encuentran
importantes yacimientos en tierra y en el zcalo continental. Pese a ello, durante el siglo XX
(desde los campos de La Brea y Parias) se ha extrado grandes cantidades de petrleo sin
dejar recursos para el desarrollode esta regin.
Esa conciencia se agudiz en 1983, cuando los pueblos de Tumbes y Piura fueron afectados
por el Fenmeno del Nio, que destruy la infraestructura y afect las condiciones de vida de
la poblacin. Los municipios y los trabajadores petroleros fueron los puntales de esta lucha,
que agrupa todas las fuerzas sociales e institucionales.
La primera gran movilizacin se desarroll los das 3 y 4 de mayo de 1982 en Talara. Gracias a
ella, el gobierno central ofreci estudiar una ley de canon para la regin. Los desastres del
primer semestre de 1983 hicieroninminente que se diera esta ley.
As, el 16 de junio de 1983, se aprob en el Congreso la Ley 23630. Este dispositivo establece
como participacin el 10% de la renta que producen la explotacin de petrleo y gas en
Tumbes y Piura, hasta la extincin de los recursos. Seala tajantemente que son rentas de los
gobiernos locales y regionales, as como de las universidades y que estas rentas no podrn
sustituir, por ninguna razn, las transferencias que por diversos motivos debe hacer el
gobiernocentral.
El mencionado dispositivo determina la renta deduciendo de la produccin valorizada segn
el precio promedio ponderado del mercado interno y el precio de las exportaciones de crudo y
derivados de gas, los costos de transporte, refinacin, y distribucin, para las ventas internas,
ylos derechos de exportacinpara las ventas al exterior.
Como Tumbes no tiene produccin de petrleo, la participacin corresponda totalmente a
Piura, hasta que se formara el Gobierno Regional Piura - Tumbes. La Ley 23871 del 14 de
juniode 1984 eleva en2.5%la participacinycrea el sobre canonpara Tumbes.
Anteriormente, el DS 002-84-EM/VMdel 26 de febrero de 1984, sealaba que la produccin
del zcalo continental adyacente a los departamentos de Piura y Tumbes estaba incluida en los
alcances de la Ley23630 para efectos de participacinenla renta.
Conquistado este ingreso, se seala la forma de su distribucin. La Ley 23630 seala 40%
como rentas de los gobiernos locales para un reparto por igual. Indica 60% para el gobierno
regional y, en tanto no se organice, ser en proporcin del valor de la produccin en cada
departamento, quedandoslo enPiura.
La indudable conquista de este nuevo ingreso descentralizado llev a un amplio debate
nacional sobre el canon a los diversos recursos naturales. Es el comienzo de un
replanteamiento ecolgico de la relacin del desarrollo con la explotacin de los recursos
naturales.
En el Plan Nacional de Regionalizacin, Ley 23878, que recoge lo indicado por la
3. Entre dos conceptos distintos: Los impuestos directos a la renta y el ingreso no
tributario
27
Constitucin respecto a la participacin en la renta, no se logr un avance sustancial. Afirma
que es un recurso de los gobiernos regionales, pero no lo define ni establece y seala una
distribucin futura de un ingreso que todava requera ley. Fija esta distribucin en 50%para la
regin (de los cuales 10% para recuperacin del medio ambiente), 30% para los gobiernos
locales y 20%para el Fondo de CompensacinRegional, tampocolegislado.
En el Congreso de la Repblica no se logr culminar adecuadamente el debate sobre la Ley
General de Canon.
La Ley 24300, publicada el 5 de setiembre de 1985, se formula como una norma general sobre
el canon a los recursos naturales. Al reglamentar el Art. 121 de la Constitucin, considera
renta a la totalidad de impuestos directos que percibe el Estado derivados de la explotacin de
los recursos naturales.
Establece una distribucin para el canon y sobre canon que es modificada en su Reglamento,
DS 068-86-EF del 20 de febrero de 1986, el que indica 40% para las municipalidades
provinciales de la Amazona; 57% para la Corporacin de Desarrollo Departamental
(CORDE), la cual debe transferir el 5% a las universidades estatales de su jurisdiccin; y 3%
para el Institutode Investigacinde la Amazona.
La Ley de Bases de Regionalizacin, Ley 24650, modific esta situacin. Tomando en cuenta
la importancia de la provincia donde se extraa el recurso, estableci la siguiente distribucin,
que deba regir a partir de 1990: 20% para el Fondo de Compensacin Regional; 35% para el
gobierno regional; 30%en partes iguales entre las municipalidades provinciales de la regin;
10% para las municipalidades provinciales en donde est localizado el recurso; y 5% para la
educacinpblica, entodas sus modalidades enla regin.
Asimismo, reivindic el canon general en su legtimo sentido, y plante un plazo para una
nueva ley. De esta forma, el canon, principalmente el petrolero, se impuso como una realidad.
Pese a sus altibajos, era la principal renta fiscal descentralizada.
Entre los aos 1976 y 2000, se destinaron US$ 1,511 millones a las regiones por concepto de
canon petrolero, beneficiando a gobiernos locales, regionales y universidades. Si bien muchas
veces se desvirtu el destino del gasto, multiplicando muchas obras dispersas, y sin priorizar
las obras centrales del desarrollo local y regional, fue un mecanismo de redistribucin
nacional de la renta que fortaleci las instituciones de las provincias del interior del pas en las
zonas petroleras.
Podemos afirmar as, que el ingreso por concepto de canon petrolero fue el principal
mecanismo de redistribucin de la renta que produca una actividad econmica. Ello es
notable, si se considera que se dio en medio de una economa nacional que se caracterizaba por
acentuar el centralismo.
Es importante sealar que este ingreso descentralista reposaba en Petroper. Requera, por
tanto, su potenciacin, pues esa era la mejor forma de incrementar los ingresos por canon
petrolero. Pero ello no ocurri as. Desde 1980 a 1990, mientras la empresa aportaba US$
8,000 millones en impuestos al fisco, se le secaba cualquier posibilidad de reinsercin. Se
mantuvieron tarifas artificiales en los precios de los combustibles, y se petroliz el
Presupuesto de la Repblica, que lleg a depender en 35%de los impuestos recabados por los
combustibles.
28
Esta equivocada poltica llev a que: i) de 1988 a 1990, se hiciera clculos para no incluir
ningn descuento con relacin al canon, lo que afectaba directamente a Petroper, y ms a la
exploracin que la explotacin del recurso; ii) de 1990 a 1993, se pretendiera anular el canon,
incluyendo descuentos por razones de extraccin. Errneos intentos en una pugna en la que se
disminua el canon y en la que las trabas a Petroper se deban ms bien a la petrolizacin
del Presupuesto del Repblica, al manejo gubernamental de sus tarifas y a la falta de
reinversin.
Al modificarse esta situacin con el Plan de Transformacin de la empresa petrolera, sta
logr expresar en utilidades lo que siempre ha sido su aporte a la renta nacional. Los ingresos
generados por la petrolera de 1969 a 1995 son un total de US$ 17,322 millones, de los cuales
US$ 1,511 millones corresponden al concepto de canon petrolero. En 1995, las utilidades y
excedentes aportados por Petroper han sido US$ 356 millones, de los cuales US$ 51
millones correspondenal canon.
Otros conceptos de canon siguieron un curso diferente, evidenciando las distintas maneras de
conceptuarlo. El canon al agua fue considerado un porcentaje reducido de la tarifa de agua,
destinado al gobierno central, y de una recaudacin poco significativa. El canon al oro y el
pesquero fueron suprimidos, luego de que se intentara definirlos como un nuevo tributo a la
actividadprivada.
Se norm el canon minero, con el DS014-92-EMdel TUOde la Ley General de Minera, en el
que fue definido como un porcentaje de 20% del impuesto a la renta que deban pagar los
titulares de la actividadminera de la respectiva circunscripcin.
As, apareci en forma expresa y para un recurso especifico, la otra concepcin doctrinal que
haba estado siempre presente en estas discusiones. El canon ya no era un derecho para
explotar un recurso, sino un porcentaje del resultante final de la operacin empresarial, en
casode existir utilidades afectas a impuestoa la renta.
La vigente Constitucin de 1993 mantiene el concepto de propiedad de la nacin sobre los
recursos naturales pero, en su primera versin, aprobada por referendo, cambi
sustancialmente el concepto de canon, al incluirlo como parte del impuesto a la renta y
establecerlocomouna transferencia del gobiernocentral.
Su textosealaba:
"La administracin econmica y financiera del Estado se rige
por el Presupuesto, que anualmente aprueba el Congreso. La
estructura del Presupuesto del sector pblico contiene dos
secciones: gobiernocentral e instancias descentralizadas.
El Presupuesto asigna equitativamente los recursos pblicos.
Su programacin y ejecucin responden a los criterios de
eficiencia, de necesidades sociales bsicas y de
descentralizacin.
Corresponde a las respectivas circunscripciones, de acuerdo a
ley, recibir una participacin adecuada del impuesto a la renta
4. LaConstitucinde 1993 y el canoncomoporcentaje del impuesto alarenta
29
percibido por la explotacin de los recursos naturales en cada
zona, encalidadde canon."
Es importante hacer una comparacin de esta norma con el Art. 121 de la Constitucin de
1979, a finde apreciar mejor loque la nueva Constitucinquisoinicialmente establecer.
a) El canon era una participacin descentralizada. El Art. 77 inicial lo incluye como una
asignacindel gobiernocentral.
b) El canon corresponda a imprecisas zonas donde los recursos estaban ubicados, lo que dio
pie para fundamentar el canon y el sobre canon, posibilitando as una redistribucin ms
adecuada, pero sin fijar de manera mas precisa lo directamente relacionado a la localidad
productora. El Art. 77 inicial habla de "circunscripciones", que es un concepto referido a la
demarcacin geoadministrativa, en distritos, provincias, departamentos y regiones. Entre
zonas y circunscripciones, el problema contina siendo el mismo, que se precisa en cada
circunstancia.
c) El canon estaba definido como participacin en la renta que produce la explotacin del
recurso natural. Era un concepto amplio de renta, referido al valor global de lo producido. Este
es el sustento del canon petrolero y de otras formas de canon. El Art. 77 inicial lo modifica
sustancialmente. Se lo restringe a una participacin del impuesto a la renta, el que es calculado
no en funcin de la produccin del recurso sino del movimiento global de la empresa y el
resultadode sus actividades.
d) Se deformaba la relacin entre la participacin en la renta y su preferente procesamiento en
la zona de produccin. Con el Art. 121 de la Constitucin de 1979 se incentivaba el desarrollo
socioeconmico como destino del gasto del canon, y se indicaba la reinversin en el
procesamiento como orientacin principal. Todo ello es anulado en la nueva Constitucin con
el Art. 77 inicial. As, se rompe la relacin entre el recurso natural y las consecuencias de su
explotacin, que eran el sustento del canon como aporte descentralizado al desarrollo
ecolgicamente sustentable.
El anlisis comparado demuestra como la redaccin inicial del Art. 77 desvirtuaba el canon.
Conellose le reduca a una renta diminuta, cuandonoinexistente.
Por lo dicho es posible concluir que la nueva norma constitucional del Art. 77 deformaba el
canon hasta anularlo. No slo como concepto, sino tambin en su realidad como aporte. El
nuevotextoera claroy terminante, noestaba sujetoa interpretaciones.
La aplicacin del Art. 77 inicial de la Constitucin de 1993 deba llevar a la derogatoria de la
legislacin del canon sobre hidrocarburos, afectando a las regiones que se beneficiaban con
dichoingreso, enespecial a Piura, Tumbes, LoretoyUcayali.
En el caso de la Regin Grau, por ejemplo, de acuerdo a clculos realizados en esos das por la
Municipalidad Provincial de Piura y el Comit Autnomo de Defensa del Canon Petrolero, si
se aplicaba el Art. 77 inicial de la Constitucin del 93, se le iba a recortar el 95% de lo que ya
reciban por aporte de canon petrolero los gobiernos regional, municipios provinciales y
distritales y universidades. Adems, es bueno tenerlo en cuenta, para estas instituciones el
5. La Reforma del Art. 77 de la Constitucin de 1993 y el canon como derecho fiscal
territorial
30
artculo representaba el recorte drstico del 100% de su presupuesto de inversin (gobierno
regional y casi todos los municipios distritales), el 50%en el caso de las universidades, y entre
30y50%enlos municipios provinciales.
Se gest as la movilizacin que llev a la reforma del Art. 77, y reconquist el canon como
ingresodescentralista.
Esta reforma constitucional se logr con la firma de ms de 50 mil ciudadanos de la Regin
Grau y de todo el pas, y fue aprobada por unanimidad en el Congreso. Es una de las dos
reformas constitucionales aprobadas conrelacina la Carta Magna de 1993.
La redaccinaprobada es la siguiente:
Artculo 77. - La administracin econmica y financiera del
Estado se rige por el presupuesto que anualmente aprueba el
Congreso. La estructura del Presupuesto del sector pblico
contiene dos secciones: Gobierno Central e instancias
descentralizadas.
El Presupuesto asigna equitativamente los recursos pblicos,
su programacin y ejecucin responden a los criterios de
eficiencia, de necesidades sociales bsicas y de
descentralizacin. Corresponde a las respectivas
circunscripciones, conforme a ley, recibir una participacin
adecuada del total de los ingresos y rentas obtenidos por el
Estado en la explotacin de los recursos naturales en cada zona
encalidadde canon.
El nuevo y final texto del Art. 77 asume, ampla y precisa lo que estaba en el Art. 121 de la
Constitucin de 1979. Existen aspectos que deben ser definidos posteriormente por una ley
general y por una ley especfica para cada recurso natural de cuya explotacin se obtenga
renta. Quedaronratificadas y vigentes las leyes existentes sobre canonpetrolero.
El hecho ms importante es que el canon es asumido constitucionalmente como un derecho
fiscal territorial. Los recursos naturales continan siendo propiedad de la naci
n, pero su aprovechamiento le otorga a la localidad, al territorio en el cual se encuentran, un
derecho fiscal. De este modo, el imperio de dominio, la propiedad que tiene el Estado, es
compartido en su usufructo con el territorio donde existe el recurso natural que se pone en
explotacin. Este derecho no es tributario, no es un impuesto adicional: es una forma de
compartir con los otros niveles de gobierno y en funcin de territorios descentralizados, un
recursoque es de toda la nacin.
Algunos contenidos fundamentales de la reconquista del canonson:
a) El canon es un ingreso descentralista, obtenido de la renta que produce la explotacin de un
recurso en una zona, no una transferencia del tesoro pblico. Es el pago por el derecho bsico
de realizar la explotacindel recurso.
b) El canon se establece en funcin de la produccin valorizada, es decir, en funcin de la
explotacindel recurso.
31
c) Se ratifica que el canon no es slo una compensacin por la extraccin de un recurso
agotable, sino que es la relacin entre el recurso y el desarrollo de la zona con criterios
descentralistas.
d) El canon se cancela a los beneficiarios del total de ingresos y rentas que obtiene el Estado
por la explotacin del recurso natural. Al ser especfico por cada tipo de recurso natural, es
referidoal total de ingresos y rentas que obtiene el Estadopor la explotacinde dichorecurso.
e) El canon no es un impuesto adicional a las empresas privadas, sino una redistribucin
descentralista de todas las rentas e ingresos del Estado, calculado en funcin de la produccin
valorizada.
f) El canon es un porcentaje del total de ingresos y rentas, no un porcentaje del impuesto a la
renta (Art. 77 inicial) o de los impuestos directos (Ley23500).
g) El canon se establece por la explotacin del recurso, lo antecede y acompaa, por el hecho
de realizarse. No es el resultado de la actividadempresarial.
h) Dado que los recursos naturales son propiedad de la nacin, el canon beneficia a las
circunscripciones donde estn ubicados, a finde promover sudesarrolloeconmicoysocial.
Gracias a esta reconquista del canon, se crearon las condiciones para ratificar la legislacin
vigente sobre el canon petrolero, y tambin para dictar la legislacin de canon sobre el
conjunto de recursos naturales. La aplicacin de la reforma constitucional sobre canon como
derecho territorial permitir una drstica redistribucin del ingreso nacional, en un pas como
el Per, donde el centralismo limeo absorbe y ahoga a las provincias, que es donde estn
ubicados principalmente los recursos naturales.
El 25 de junio de 1997 se promulg la Ley 26821, Ley Orgnica de Aprovechamiento
Sostenible de los Recursos Naturales. De acuerdoconesta norma, se considera recursonatural
a todo componente de la naturaleza susceptible de ser aprovechado por el ser humano para la
satisfaccinde sus necesidades y que tenga unvalor actual opotencial enel mercado.
Seala que todo aprovechamiento de recursos naturales por parte de particulares da lugar a
una retribucin econmica que se determina por criterios econmicos, sociales y ambientales.
La retribucin econmica incluye todo concepto que deba aportarse al Estado por el recurso
natural, ya sea como contraprestacin, derecho de otorgamiento o derecho de vigencia del
ttulo que contiene el derecho establecido por leyes especiales. Seala que el canon por
explotacinde recursos naturales ylos tributos se rigenpor sus leyes especiales.
Sobre la base de esta normatividad se puede aplicar el canon a los siguientes recursos
naturales:
Minerales metlicos
Minerales no metlico
Hidrocarburos (incluye gas)
Hidroenergticos
Geotrmicos y elicos
Oro aluvial
6. Recursos naturales y mbito de aplicacindel canon
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Aguas superficiales y subterrneas, de usoagrarioynoagrario
El suelo, subsuelo y las tierras por su capacidad de uso mayor: agrcolas, pecuarias,
forestales y de proteccin
Forestales
La atmsfera y el espectroradioelctrico
Diversidad biolgica: flora yfauna, recursos genticos, ecosistemas
Recursos hidrobiolgicos: marinos ycontinental
El DL771, Ley Marco del Sistema Tributario Nacional, publicado el 31 de diciembre de 1993,
establece el marco legal del sistema tributario nacional vigente y fija los siguientes niveles en
la tributacin:
a) Para el gobierno central
Impuesto a la renta
Impuesto general a las ventas
Impuesto selectivoal consumo
Derechos arancelarios
Tasas de servicios pblicos
Rgimennico simplificado
b) Para los gobiernos locales: los establecidos enla leyde tributacinmunicipal
Predial
Alcabala
Patrimonioautomotor
Apuestas
Juegos
Espectculos pblicos
c) Para fines especficos que maneja el gobierno central: Empresas Prestadoras de Servicios
de Salud (Essalud), Servicio Nacional de Adiestramiento en Trabajo Industrial (Senati),
Servicio Nacional de Normalizacin, Capacitacin e Investigacin para la Industria de la
Construccin (Sencico).
No incluye, ms bien excluye, el nivel regional. Deroga todos los dems tributos pero se ve
obligado a un reconocimiento. En el ltimoprrafodel artculocomentadodice:
"Los derechos correspondientes a la explotacin de recursos
naturales, concesiones u otros similares se rigen por las normas
legales pertinentes."
De este modo, se mantiene la legislacin sobre canon a hidrocarburos en la tributacin vigente
desde el ao 1994.
Este es un asunto importante porque los tributos son de periodicidad anual. Se crean con
vigencia para el ao siguiente. Por ello, la primera redaccin del Art. 77 en la nueva
Constitucin, que deformaba y anulaba el canon para hacerlo parte del impuesto a la renta,
recin poda ser vigente para 1995. Esta engorrosa situacin se resolvi con anticipacin,
pues la reforma del Art. 77 en 1994, con la reconquista del canon, mantuvo vigente toda la
legislacin relativa a canon y participacin de la renta de Piura, Tumbes, Loreto, Ucayali y
7. LaLegislacintributaria y el canon
33
otras zonas.
El DL 776 de los tributos municipales, seala que son tributos nacionales creados a favor de
las municipalidades:
El impuestode promocinmunicipal
El impuestoal rodaje
La participacinen renta de aduanas
El impuestoa las embarcaciones de recreo
Establece el Fondo de Compensacin Municipal, creado por el inciso 4 del Art. 193 de la
nueva Constitucin. Este fondo, a ser manejado por el gobierno central, traslada los
rendimientos de los impuestos anteriores, a excepcinde las rentas de aduanas.
De este modo, no se menciona explcitamente lo relativo a la participacin de las
municipalidades en el canon. Ello slo ocasiona ambigedades con perjuicio para las
municipalidades, pues es claroque las normas legales del canoncontinanvigentes.
Esta situacin se produce, adems, porque ni en el paquete tributario ni en el del presupuesto
se ha contempladolo relativoal mbitoregional.
Enla Constitucinde 1993, la disposicinfinal ytransitoria dcimotercera dice:
"Mientras no se constituyan las regiones y hasta que se elija a sus presidentes de acuerdo con
esta Constitucin, el poder ejecutivo determina la jurisdiccin de los Consejos Transitorios de
Administracin Regional actualmente en funciones, segn el rea de cada uno de los
departamentos establecidos en el pas."
Esta disposicin es un retorno a los departamentos con funcionarios nombrados por el
gobierno central, y sustentados en transferencias de partidas o administrando los ingresos
propios, como en lo que les corresponde del canon.
La nueva constitucin manda, asimismo, que las nuevas autoridades de las regiones y
departamentos sean elegidas a ms tardar en 1995. Este mandato ha sido incumplido, sin que
exista una norma relativa a la urgencia de la descentralizacin y el manejo de recursos e
ingresos descentralistas, como el casodel canon.
Esta legislacin no resuelve el tema del canon como derecho fiscal territorial. Ocurre que la
dificultad de incorporar esta institucin en nuestro ordenamiento jurdico proviene de la
propia doctrina tributaria vigente.
El Cdigo Tributario no tiene una definicin precisa de tributo, como lo seala Csar
Iglesias Ferrer (Iglesias Ferrer, 2000). Este especialista tributario hace una enumeracin de las
caractersticas del tributo, entre las que menciona:
la prestacinobligatoria,
la objetivacinen dinero o especie,
suestablecimientopor ley,
que no constituya sancin por actoilcito,
efectuadopor el particular a favor del Estadoensus diversas manifestaciones,
suacuerdoa la capacidadcontributiva,
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34
! Su destino como medio para que Estado cumpla con sufragar los gastos que demanda el
cumplimientode sus fines.
A partir de estas caractersticas, Ferrer seala que predomina la divisin tripartita, al
establecer como especies del gnero tributario al impuesto, la contribucin y la tasa, recogidas
por el TUO del CdigoTributario, DS 135-99-EF del 19 de agostode 1999.
El impuesto es el tributo cuyo cumplimiento no origina una contraprestacin directa a
favor del contribuyente por parte del Estado.
La contribucin es el conjunto de tributos que se pagan porque caracterizan la existencia
proyectada o real de un beneficio que puede provenir de una obra pblica, actividades o
servicios estatales o municipales especialmente dirigidos a aumentar la riqueza y, por
ende, la capacidad contributiva de una persona o sector de la poblacin determinado, que
enmuchos casos no solicittal beneficio.
La tasa es el tributo cuya obligacin tiene como hecho generador la prestacin efectiva
por el Estado de un serviciopblicoindividualizadoenel contribuyente.
La territorialidad de nuestro ordenamiento tributario se aplica a todo aquel sujeto activo que
sea parte de una obligacin tributaria, realizada en el espacio territorial de la nacin, regida
por el poder de imposicin del Estado. El territorio es considerado en su aspecto material, pero
sobre todo en el aspectojurdico, que abarca el espaciodonde el Estadoejerce susoberana.
Estas definiciones de nuestra doctrina tributaria dejan un vaco para los derechos fiscales
territoriales. Falta reconocer en forma explcita que el canon constituye un rango propio de
ingreso fiscal, que no es de ndole tributaria.
Es necesario desarrollar explcitamente sus caractersticas, las cuales difieren de las de los
impuestos, contribuciones y tasas. Para ello se requiere establecer una relacin entre el
derecho para usufructuar una propiedad de la nacin, al corresponderle un porcentaje del total
de ingresos y rentas del Estado por la explotacin del recurso natural, y el destino de dicho
ingreso para el desarrollo de un territorio.
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1. Orgenes
El DL 21678, publicado el 11 de noviembre de 1976, norm el canon a los hidrocarburos
como un porcentaje fijo del 10% ad valorem sobre la produccin total del petrleo del
departamento de Loreto, por un periodo de diez aos, a cargo de Petroper, empresa estatal
dedicada la actividadpetrolera.
Con relacin al canon petrolero, se dieron modificaciones y ampliaciones. El Reglamento del
DL 21678, DS 0098-077-EF del 12 de agosto de 1977, haba sealado un procedimiento de
valorizacin que, tomando en cuenta la Constitucin de 1979, fue modificado luego en 1981
por el DS177-81-EFCdel 18 de agostode 1981.
El primero sealaba la referencia del precio promedio ponderado de las ventas en el mercado
interno de todos los productos derivados del petrleo producido en Loreto durante el semestre
del pago. El cambio realizado ampli a un precio promedio ponderado de las ventas en el
mercado interno y de las exportaciones de petrleo crudo y derivados, realizadas en el mes
anterior.
Tambin se modificaron las deducciones. El primero deduca los costos de transporte y
refinacin. El cambio sealaba la deduccin de los costos de depreciacin del oleoducto y su
financiamiento, transporte martimo, costos de refinacin, de ventas y gastos generales y
financieros aplicables al petrleocrudoproducidoenLoreto.
Pese a estas modificaciones, que abrieron la discusin sobre el sentido de este ingreso, el
criterio del canon estaba claro desde el inicio. Era una compensacin por la extraccin de un
recurso agotable, se consideraba como porcentaje fijo ad valorem de la produccin total y
deba aplicarse para el desarrollosocioeconmicode la regin.
Cuando se cre el departamento de Ucayali, desmembrndolo de Loreto, qued sin canon
petrolero. Por ello en el Art. 161 de la Ley 23350, Ley de Presupuesto para 1982, se cre el
sobre canonequivalente al 2.5%del valor de la produccinpetrolera de la selva.
Ley 23538 del 25 de febrero de 1982 signific otro paso fundamental. Se dispuso que el canon
petrolero establecido para Loreto regira hasta la extincin del petrleo, y lo declar ingreso
propio e intangible del Departamento. Dej de ser recurso del Tesoro, y se constituy en un
ingreso fiscal descentralizado. Con ello se ratific que era una compensacin ad valorem,
distinta a los ingresos tributarios del TesoroPblico.
La conquista de este nuevo ingreso, efectivamente descentralista, pronto fue tambin objeto
de movilizacinenla zona norte del pas, la reginpetrolera del sigloXX.
El petrleo de selva iba a salir por un oleoducto hasta Bayovar, cerca de Talara, en donde se
encontraban importantes yacimientos en tierra y en el zcalo continental. Pese a ello, durante
el siglo XX se extrajeron grandes cantidades de petrleo sin dejar recursos para el desarrollo
de esta regin.
Esa conciencia se agudiz en 1983, cuando los pueblos de Tumbes y Piura sufrieron el
Fenmeno del Nio, que destruy la infraestructura y afect las condiciones de vida de la
poblacin. Los municipios y los trabajadores petroleros fueron los puntales de esta lucha, que
agrupa todas las fuerzas sociales e institucionales.
IV. El Canon a los Hidrocarburos
36
La primera gran movilizacin se desarroll los das 3 y 4 de mayo de 1982 en Talara. Gracias a
ella, el gobierno central ofreci estudiar una ley de canon para la regin. Los desastres del
primer semestre de 1983 hicieroninminente que se diera esta ley.
As, el 16 de junio de 1983 se aprob en el Congreso la Ley 23630. . Este dispositivo establece
como participacin el 10%de la renta que producen la explotacin de petrleo y gas en Piura,
hasta la extincin de los recursos. Seala tajantemente que son rentas de los gobiernos
locales, gobierno regional y universidades y que estas rentas no podrn sustituir, por ninguna
razn, las transferencias que por diversos motivos debe hacer el gobiernocentral.
La mencionada ley determina la renta deduciendo de la produccin valorizada segn el precio
promedio ponderado del mercado interno y el precio de las exportaciones de crudo y
derivados de gas, los costos de transporte, refinacin, y distribucin, para las ventas internas,
ylos derechos de exportacinpara las ventas al exterior.
Como Tumbes no tiene produccin de petrleo, la participacin corresponda totalmente a
Piura, hasta que se formara el gobierno regional. La Ley 23871 del 14 de junio de 1984 elev
en2.5%la participacin, y creel sobre canonpara Tumbes.
Anteriormente el DS 002-84-EM/VMdel 26 de febrero de 1984 estableca que la produccin
del zcalo continental adyacente a los departamentos de Piura y Tumbes estaba incluida en los
alcances de la Ley 23630 para efectos de participacin en la renta, derrotando a quienes
pretendanexcluir este componente central de la produccinde hidrocarburos.
Conquistado este ingreso, se seal la forma de su distribucin. La Ley 23630 asign 40%del
canon como rentas de los gobiernos locales, para un reparto por igual entre las provincias.
Asign el 60% para el gobierno regional y declar que, en tanto no se organice, ser en
proporcindel valor de la produccinencada departamento.
En los aos noventa, el aporte del canon estuvo relacionado con las variaciones en los precios
del mercadomundial, conlas reformas enel sector yconlas polticas de gobierno.
Los precios, que se haban estabilizado desde 1986 (aunque con fluctuaciones), sufrieron un
fuerte descenso en trminos reales. Como seala Campodnico (Campodnico, 2000), la
sobre oferta de petrleo provoc la cada espectacular de los precios en 1997, bajando el crudo
de US$ 24 / barril a US$ 17.31 / barril a fines de diciembre. Luego de un repunte, el precio
volvi a descender a US$ 12.10 / barril en agosto de 1999. Las causas de esta cada fueron la
sobre oferta de petrleo, el descubrimiento de reservas en pases no OPEP, las innovaciones
tecnolgicas, las reestructuraciones de empresas, la sustitucinpor gas, entre otras.
Aunque pareca que esta cada del precio del petrleo iba a ser prolongada, la estrategia de la
OPEP y la especulacin en el mercado mundial generaron una sbita y espectacular subida de
precios, que lleg a ms de US$ 32 / barril, y tendi a estabilizarse entre US$ 28 y US$ 30 /
barril.
Estas fluctuaciones de precios, estuvieron acompaadas de tendencias de inversin creciente,
aunque concentrada enlas reas de petrleo, gas natural yqumicos (Campodnico, 2000).
En Amrica Latina, las modificaciones en el sector han estado acompaadas de reformas
2. Cambios enel sector y las nuevas leyes de hidrocarburos
37
petroleras de importancia en la mayora de los pases, a excepcin de Mxico y en menor
medida Venezuela, los dos grandes pases petroleros. Las reformas se han dado en el rgimen
de contratacin de petrleo y gas natural en exploracin y produccin; en las actividades del
sector transporte, refinacin y comercializacin, que incluye la apertura y desregulacin de
los mercados petroleros y de gas natural; y en la modernizacin de las empresas estatales, con
la privatizacinde algunas de ellas.
En el Per los cambios principales se dieron con la nueva Ley de Hidrocarburos, Ley 26221,
de 1993 y con el proceso de privatizacin fragmentada de las principales unidades de
Petroper, planteadodesde 1994 y llevadoa caboen1996.
Esta nueva ley se aprob estando vigente la Constitucin de 1979, pero su debate se dio
paralelo al de la nueva Constitucin y sus normas fundamentales realmente se sustentan en la
Constitucinposteriormente promulgada.
La nueva Ley de Hidrocarburos, se refiere al petrleo, al gas y sus derivados. Abarca todos los
aspectos del sector y tiene carcter de bsica y fundamental por derogar casi toda la
legislacinanterior y ser la nueva base legal.
Uno de los aspectos tratados en el debate de esta ley fue el relativo al canon petrolero. En los
proyectos iniciales se anulaba esta participacin y se derogaban todas sus normas legales.
Pero la protesta, sobre todo de los trabajadores petroleros, los municipios, fuerzas
regionalistas y personalidades nacionales, hizo que no se pudiera derogar la legislacin del
canon.
La nueva Ley de Hidrocarburos derog la legislacin anterior sobre el sector y plante una
nueva formulacin general. Lo fundamental es que otorg el derecho real de propiedad sobre
el recurso natural. La Constitucin de 1979 no consideraba este traspaso de propiedad, pues
ratificaba que los recursos naturales pertenecen a la nacin y estn bajo la titularidad del
Estado. Recin en la nueva Constitucin de 1993, promulgada en diciembre, se estableci el
derechoa la propiedadreal de particulares sobre los recursos naturales (Art. 66).
Pero esta ley lo adelanta, vulnerando la Constitucin del 1979, al establecer en su Art. 8 que
los hidrocarburos "in situ" son propiedad del Estado, el que transfiere el derecho de propiedad
a la oficina de contratos Perupetro, el que a su vez lo podr transferir a los suscriptores de
nuevos contratos denominados de licencia. Con la Constitucin de 1993 pas a estar
concordada.
De esta forma, los hidrocarburos pasan a ser propiedad, sujetos a hipoteca, traspaso, etctera,
de las contratistas.
Se crean as dos modalidades de contratos petroleros: los de licencia y los de servicios. Por la
primera, los contratistas tienen los derechos de los propietarios reales de los hidrocarburos y
pagan una regala al Estado, que tiene el mismo fundamento y se relaciona con el canon. Por la
segunda, reciben una retribucin por el servicio. En ambos casos, la regala y la retribucin
quedansujetas a negociaciones particulares.
Es necesario remarcar este ltimo aspecto, pues la nueva legislacin es totalmente imprecisa
en lo que se refiere a la distribucin de la renta petrolera entre las contratistas y el Estado. Esta
queda sujeta a las negociaciones directas y particulares de un reducido grupo de funcionarios,
desligados de cualquier actividad en la industria y las empresas contratistas, y con
38
desconocimiento del resto del pas, sobre todo de los sectores, instituciones y fuerzas sociales
de las zonas conrecursos de hidrocarburos.
La otra gran modificacin de la nueva Ley tiene que ver con retirar al Estado de la actividad
empresarial en la exploracin, explotacin, refinacin, transporte y otras de la industria
petrolera. Reduce el Estado a una oficina de contratos, para lo cual crea una nueva empresa de
derechoprivado, Perupetro.
Cuando se debata la ley, hubo una gran protesta nacional ante el intento de anular la presencia
del Estado en la produccin de hidrocarburos. Por eso, los autores de la ley tuvieron que
retroceder a una formula transitoria, en la cual obligaron a Petroper a cambiar a la nueva
forma de contratos de licencia, le mantuvieron el lote 8 en selva, le redujeron los contratos de
licencia en cada rea imprecisa de operacin directa del yacimiento o grupo de yacimientos, y
le retirarontodoel restode la actividadenel sector.
La frmula transitoria qued sujeta a la presin nacional para defender o afirmar Petroper
con relacin a su privatizacin. El objetivo oficial era desaparecer de todos modos la
participacin del Estado en la actividad empresarial petrolera. En la actualidad, Petroper est
a cargo bsicamente de la refinera de Talara ydel oleoductoNorperuano.
Se form la empresa Perupetro, la que es normada por la Ley General y la Ley 26225, y
constituida como una oficina de contratos del Estado. En adelante, sta ser la gran oficina de
contratos, con la que se busca reducir la participacin del Estado en el sector, mientras que en
otros pases de Amrica Latina la modernizacin de las empresas petroleras estatales es una
estrategia bsica de su soberana y desarrollo.
Entre 1993 y 1998 se firmaron cerca de 30 contratos de licencia con una inversin
comprometida de aproximadamente US$ 1,270 millones. Sin embargo, los resultados a la
fecha son la disminucin de reservas y de la actividad exploratoria, as como una menor
fiscalizacinde la produccin
Tabla No. 8
PRODUCCIN FISCALIZADA DE PETRLEO. 1990 - 2001
ZCALO-NOROESTE-SELVA
(miles de barriles / da)
ZONA 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Zcalo 21.3 16.4 15.4 19.3 19.1 19.4 18.3 17.3 15.8 14.1 13.3 12.9
Nor-
oeste
24.9 24.6 23.3 24.6 23.7 22.7 22.5 24.1 21.2 20.7 19.5 19.3
Selva 82.8 73.8 76.8 76.8 82.3 84.6 79.7 79.2 76.8 78.7 66.4 63.9
Fuente: Perupetro (a febrero del 2001)
39
Los resultados son graves para el sector y de gran impacto en la economa nacional. La
produccin petrolera ha venido decreciendo de ao en ao, a un promedio de 4,1%/ao,
mientras que el aumento de la demanda ha sido de un promedio de 3%anual. Si la cada de la
produccin no ha sido mayor es porque se ha intensificado el trabajo en pozos de desarrollo
perforados que extraen sobre todo petrleo crudo pesado, de baja calidad, que debe ser
combinadoconcrudoligeroimportado.
Esta situacin ha presionado para que nuestra balanza comercial de hidrocarburos sea
deficitaria por US$ 713 millones en el 2000, lo que podra mantenerse o empeorar en los
prximos aos.
El horizonte puede cambiar con la puesta en marcha del contrato de Camisea, suscrito en
diciembre del ao 2000. El gas puede llegara a Lima a fines del ao 2003 o a comienzos del
2004, promoviendo la sustitucin de petrleo por gas, con instalaciones proyectadas para una
produccin inicial de nueve millones de metros cbicos por da. Es bueno recordar que las
reservas probadas en Camisea corresponden tanto a gas natural, expresadas en 8.7 Tcf (en
ingls, Trillion of cubic feet), como a lquidos del gas, que son condensados, expresadas en
545MMBls (millones de barriles).
En cualquier caso, el gas no va a sustituir totalmente al petrleo, por lo que existen problemas
que debenser atendidos y previstos desde ahora.
Ante esta perspectiva se ha adoptado la Ley 27377, denominada de Ley de Actualizacin
Petrolera, que modifica artculos de la Ley Orgnica de Hidrocarburos. Las modificaciones
fundamentales se orientan a mejorar los plazos de aprobacin de los contratos, a ampliar la
extensin de la fase de exploracin, y a modificar la forma de valorizar el pago de regalas en
los contratos de licencia, estableciendoque para el gas natural se tomara como base los precios
de venta en el mercado nacional o de exportacin, segn sea el caso, y devolviendo el rgimen
de estabilidadtributaria suscritoal amparode la Ley26221.
Ha existido presiones que explican los cambios en la legislacin petrolera y en la legislacin
sobre el canon, bajo el argumento equivocado de que el canon sera una traba para las
inversiones en el sector y responsabilizando al reclamo descentralista de lo que es una errnea
poltica sectorial.
El debate de esta ley anticip los temas relativos al canon de la Constitucin de 1993.
Inicialmente, se formul la nulidad del canon, argumentando que trababa el flujo de
3.
3.1Conrelacina laLeyGeneral de Hidrocarburos de 1993
Presiones para cambiar el canonpetrolero
Tabla No. 9
NMERO DE POZOS EXPLORATORIOS
Y DE DESARROLLO PERFORADOS. 1994 - 2001
AO 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
EXPLORACIN 4 4 4 10 10 6 5 2
DESARROLLO 52 63 94 93 50 15 31 10
Fuente: Perupetro (a febrero del 2001)
40
inversiones por venir, pero luego, ante el reclamo descentralista, fue reconocido. El debate se
traslad ms bien al Art. 77 en el cual se le redefina como un porcentaje del impuesto a la
renta.
En el marco de la Ley General de Hidrocarburos, al adoptarse en forma final, se norma un
nuevo rgimen para los contratos y la actividad, pero no se anula la participacin
descentralizada en la renta petrolera a travs del canon, el sobre canon y la participacin en la
renta.
En su Art. 90, referido a garantas, se iba a incluir la nulidad del canon. Pero no se incluy en el
texto final. Incluyeron, ms bien, disposiciones expresas para impedir cualquier contribucin
que los gobiernos locales y municipales pudieranplantear.
Dice el Art. 99:
En concordancia con lo dispuesto en la presente ley, ninguna
persona jurdica, institucin gubernamental, dependencia
oficial, entidad de derecho pblico o privado est facultada
para establecer ni cobrar derechos ni compensaciones por
ningn concepto, que no se hayan establecido o se establezca,
en forma expresa por ley. Esta limitacin incluye a los
gobiernos locales yregionales.
Pero la propia ley tiene que reconocer el canon, cuando en su Art. 6, seala entre las funciones
de la nueva Perupetrolas siguientes:
d) Asumir los derechos y obligaciones del contratante, en los
contratos existentes, celebrados al amparo de los Decretos
Leyes 22774, 22775 y sus modificatorias, as como en los
convenios de evaluacintcnica.
e) Asumir el pago que corresponda por concepto de canon,
sobrecanonyparticipacinenla renta.
g) Entregar al Tesoro Pblico, al da til siguiente a aquel en
que se perciban, los ingresos como consecuencia de los
contratos, deduciendo:
l) Los montos que deba pagar a los contratistas; as como los
montos que deba pagar por los contratos y por aplicacin de los
incisos d), e) yf) del presente artculo...
Esta misma norma est contenida en la Ley 26225, Ley de Organizacin y Funciones de
PerupetroS.A. Se le agrega una quinta disposicinfinal que dice:
A partir de la fecha en que entre en vigencia la Ley Orgnica
de Hidrocarburos, PERUPETRO S.A. asume los derechos y
obligaciones a que se refieren los incisos d) y e) del artculo 3 de
la presente ley.
De este modo, quien debe cancelar los montos de canon petrolero, que sus respectivas leyes
41
establecen, es ahora Perupetro. La fecha para contabilizarlo es 90 das despus de publicada le
LeyOrgnica de Hidrocarburos, es decir, 90das despus del 20de agostode 1993.
Debido a la crisis del sector, se busc inicialmente crear con esta ley un nuevo rgimen para el
canon, dependiente del gobierno central y relacionado con un porcentaje de la regala. El
argumento en esta oportunidad fue que el porcentaje del canon es una traba para la inversin
enexploracin, olvidandoque el canonslose aplica enfuncinde los barriles extrados.
Es cierto que deben darse incentivos para recuperar la inversin en exploracin en
hidrocarburos, y se han dictado varios al respecto, pero no existe relacin entre este tema y el
canon.
La disminucin de la inversin en el noroeste tiene que ver con la indefinicin en torno a la
refinera de Talara y no con el canon. Y los problemas por el crudo pesado en la selva norte
tienen que ver con la inversin acelerada en pozos en desarrollo para obtener mayores
ganancias del cortoplazo, y no conel porcentaje del canon.
Con lo que s existe una relacin directa es con los contratos de gas. En la legislacin vigente,
el canon al gas se calcula en funcin de la conversin del gas en medidas de barriles de
petrleo, y se aplica la frmula general del canon petrolero en funcin de una canasta de
crudos internacional o del preciodel diesel.
Con la Ley de Actualizacin se ha creado un rgimen distinto para el gas, basado en el precio
de venta en el mercado nacional o de exportacin. Es muy importante el hecho de que no se
especifica si incluye tambin a los lquidos del gas, denominados condensados o petrleo
asociado.
Esta especificacin es necesaria para los clculos de canon en los yacimientos de Camisea, de
Aguayta y de Sechura y Tumbes pues, como hemos reseado, en el caso de Camisea las
reservas probadas son de 545 MMbls de lquidos, esto es, de petrleo asociado, que deberan
ser incluidas de todos modos para el clculo del canon en funcin de la frmula usada para el
petrleoengeneral.
Para la determinacin de la regala (contratos de licencia) y retribucin (contratos de
servicios), el DS049-93-EMseala dos tipos de metodologa.
La del factor R, establecido para compensar posibles desviaciones en los supuestos de
produccin, inversin, costos operativos e incertidumbre respecto de los precios de los
hidrocarburos en el mercado internacional, crecimiento del mercado nacional del gas natural
yposibilidades de este ltimoenel mercadointernacional.
El factor R es una relacin entre ingresos acumulados y egresos acumulados. No se incluyen
para su clculo, el impuestoa la renta, la depreciacinyamortizacin, entre otros rubros.
La otra metodologa es de produccin acumulada por yacimiento con ajuste de precio. Se
establece una frmula, sujeta totalmente a lo que se establezca en los contratos. Se indican que
debern reflejar resultados econmicos equivalentes a la regala mnima establecida con el
3.2LaLeyde ActualizacinPetroleradel 2000
4. Determinacinde laregalay del canon
42
factor R.
As, el Estado pone, a partir de una primera negociacin, una base mnima, entre 15 y 35%,
dejando el resto sujeto a otra negociacin, por contrato. El resultado real ser obtenido en la
fase de ejecucin, en la cual los instrumentos del Estado, en esta ya dbil relacin contractual,
sonan ms precarios, pues queda a mercedde loque los contratistas decidan.
El canon vigente por las leyes de Tumbes-Piura y Loreto-Ucayali, se superpone al conceptode
regala, que es el que da la pauta de la relacinentre las empresas contratistas yel Estado.
Algunos pretenden reducir el canon a un porcentaje de la regala, lo que va en contra del
propio nuevo texto del Art. 77 y de las leyes vigentes. Lo que queda claro, es que la regala es
uno ms de los ingresos de los cuales el Estado debe cancelar el canon, el que se establece en
funcin de un porcentaje de la produccinvalorizada.
Es conveniente sealar que estos cambios en la legislacin se refieren a los pagos de los
contratistas por la modalidad de contrato y a los pagos de impuesto a la renta. La legislacin
aprobada debe reconocer que tiene su propia normatividad en lo referido al canon, sobre
canon y participacin de la renta, la que formula su propia base de valorizacin para el pago
del canon.
Desde noviembre de 1993, fecha en la que Perupetro asume el pago por canon, se modifica la
forma de clculo.
En las leyes vigentes de Piura-Tumbes y Loreto-Ucayali, la forma de clculo establecida era
en referencia al valor del producto. Se consideraban los siguientes parmetros y
procedimientos:
Promedio ponderado de realizacin de ventas internas y externas de derivados
provenientes del crudo nacional.
Se descuentan los costos de Petroper en transporte del crudo, refinacin y
distribucinde derivados.
Es igual al valor del crudo estimado, loque se multiplica por la tasa respectiva (12.5%).
La modificacin que hace Perupetro y que es aplicada hasta la actualidad, calcula de la
siguiente manera:
a) Enlos contratos de licencia:
El valor de la produccin a precios de canasta.
Le deduce los costos de fiscalizacin.
El resultado lo multiplica por la tasa del canon.
b) Enlos contratos de servicios:
El valor de la produccin a preciode venta.
Le deduce costos de fiscalizacinyde comercializacin.
El resultado lo multiplica por la tasa del canon.
Perupetro no ha ajustado todava su forma de clculo a lo que dispone el texto reformado del
Art. 77, el que manda que sea del total de ingresos y rentas obtenidos por el Estado en la
explotacin del recurso natural, que se cancele la tasa (12.5%) de la produccin valorizada, a
boca de pozo o punto de fiscalizacin, y tomando en cuenta la produccin y derivados de
petrleoy gas.
!
!
!
!
!
!
!
!
!
43
5. Beneficiarios e ingresos por canon
El canon petrolero es un ingreso desde 1976. Existen dos cuadros de las transferencias por este
derecho fiscal territorial. Uno, en dlares, corresponde al periodo que va de 1976 a noviembre
de 1993, a cargo de la empresa Petroper. El otro, en soles, va de noviembre de 1993 a la fecha,
en que la encargada es la misma empresa. En el cuadro resumen hemos establecido la suma
total endlares.
Tabla No. 10
BENEFICIARIOS DEL CANON Y SOBRE CANON
(Participacin porcentual)
BENEFICIARIOS PORCENTAJE
LORETO (LEY 21678)
Gobierno Regional 52.0
Universidad Nacional de la Amazona 5.0
Instituto Peruano Amazona 3.0
Concejos Municipales 40.0
UCAYALI (Ley 23350)
Gobierno Regional 52.0
Universidad Nacional de Ucayali 5.0
Instituto Peruano Amazona 3.0
Concejos Municipales 40.0
PIURA (Ley 23630)
Gobierno Regional 55.0
Universidad Nacional 5.0
Concejos Municipales 40.0
TUMBES (Ley 23871)
Gobierno Regional 55.0
Universidad Nacional 5.0
Concejos Municipales 40.0
HUANUCO (Puerto Inca)
Concejos Municipales 100.0
Fuente: Perupetro
44
45
Tabla No. 11
INGRESOS POR CANON DE HIDROCARBUROS.
NOV. 1976 - NOV. 1993
(En porcentajes por departamento)
UCAYALI
TOTAL
GRAU
(Piura
Tumbes)
PIURA TUMBES CCERES
1976 (1) 158 100.00 (*) (**) (**) (**) (***)
1977 1,889 100.00 (*) (**) (**) (**) (***)
1978 9,901 100.00 (*) (**) (**) (**) (***)
1979 24,296 100.00 (*) (**) (**) (**) (***)
1980 26,755 100.00 (*) (**) (**) (**) (***)
1981 35,246 100.00 (*) (**) (**) (**) (***)
1982 71,152 80.00 20.00 (**) (**) (**) (***)
1983 89,323 69.91 17.48 12.62 10.09 2.52 (***)
1984 98,973 56.94 14.24 28.82 25.24 3.58 (***)
1985 80,830 55.68 13.92 30.40 24.32 6.08 (***)
1986 75,372 50.39 12.60 37.01 29.61 7.40 (***)
1987 61,388 51.23 12.81 35.97 28.77 7.19 (***)
1988 40,695 59.80 14.95 25.25 20.20 5.05 (***)
1989 54,868 47.89 11.97 40.10 32.08 8.02 0.03
1990 66,121 48.74 12.19 39.01 31.21 7.80 0.06
1991 57,183 47.72 11.93 40.28 32.23 8.06 0.07
1992 55,877 41.37 10.34 48.21 38.57 9.64 0.08
1993 (2) 54,351 38.39 9.61 51.92 41.54 10.38 0.08
Total 904,378 59.99 12.28 27.71 22.41 5.30 0.02
Fuente: Petroper
Comprende slo noviembre y diciembre de 1976.
Acumulado al 17 noviembre de 1993.
(*) Ucayali perteneca al Departamento de Loreto, se creo en 1982.
(**) La Ley 23630 (16-06-82) crea el canon petrolero para Piura, amplindose para Tumbes.
Tabla No. 12
CLCULO PARA DETERMINAR EL CANON. 1976 - 1993
AO Importe en
miles de US$
Valor
promedio del
barril de
petrleo (3)
Produccin
afecta
(en miles de
barriles) (4)
1976 (1) 158 2.5 635
1977 1,889 1.8 10,769
1978 9,901 3.0 33,291
1979 24,296 5.2 46,902
1980 26,755 5.8 46,389
1981 35,246 7.8 44,943
1982 71,152 12.6 45,109
1983 89,323 14.3 50,036
1984 98,973 12.0 67,625
1985 80,830 9.4 69,069
1986 75,372 9.3 65,055
1987 61,388 8.2 60,052
1988 40,695 6.3 52,067
1989 54,868 9.2 47,969
1990 66,121 11.2 47,371
1991 57,183 10.8 42,192
1992 55,877 10.5 42,575
1993 (2) 54,351 10.7 40,529
Total 904,378 --- ---
Fuente: PETROPER
Comprende slo noviembre y diciembre de 1976
Acumulado al 17 noviembre de 1993
Valor promedio del petrleo calculado para abono
El volumen para el canon es 10% y desde 1982 es 12.5% de la
Produccin.
(2)
(1)
(4)
(3)
46
47
Estos cuadros nos permiten llegar a varias conclusiones:
a) El canon a los hidrocarburos (petrleo y gas) ha beneficiado a los departamentos de Loreto,
Ucayali, Piura y Tumbes. Con el yacimiento de Camisea se ampla como beneficiario al
departamento de Cusco, el sobre canon para Ayacucho, y con el de Aguayta debera
ampliarse los recursos de Ucayali.
b) El total del canon fue de US$ 904 millones. Los mayores montos corresponden a Loreto
(59.99%) y a Piura (22.41).
c) Entre los aos 1993 y 2000, durante la gestin de Perupetro, los mayores montos fueron los
de Loreto y Piura. El incremento del aporte del canon a partir de 1998, y en especial el del
2000, tuvo que ver con el alza mundial de los precios del petrleo, lo que ha compens la
declinacinde la produccininterna.
d) Durante la gestin de Petroper, la frmula de clculo era clara, y era oficial el valor
promedio del petrleo calculado para el abono. A partir de 1993, la frmula de clculo de
Perupetro no es conocida pblicamente. Esta institucin tampoco responde solicitudes de
informacin de los beneficiarios, como le ocurri a la Municipalidad Provincial de Piura en
1994.
e) Los porcentajes de distribucin estaban establecidos en la respectiva ley de creacin del
canon, indicando los beneficiarios. Para la distribucin entre los consejos municipales, la
frmula adoptada fue la de distribucin igualitaria entre los provinciales, y poblacional en los
distritales. Para Ucayali se establecien 1997 ndices de distribucinpara las municipalidades
a travs del DS 041-97-EF que se refera a la aprobacin del ndice de distribucin del canon
minero.
f) Los distritos directamente productores de hidrocarburos no tienen hasta la fecha una
recepcin mayor de canon. Ello origina que muchas veces sus ingresos por ese concepto sean
notoriamente menores que los de otras circunscripciones cuya relacin con la actividad
petrolera es muydistante.
Para poder apreciar los ingresos y el destino de los beneficios del canon petrolero, se hizo una
investigacindetallada enPiura.
Se logr obtener informacin sobre la entidad regional, que es el CTAR, y la Municipalidad
Provincial de Piura. Sin embargo, no se pudo obtener la informacin sobre la Universidad
Nacional de Piura. Se seleccion para cada institucin los periodos que permitan hacer
comparaciones y sacar conclusiones generales. Con relacin al CTAR, se analiz el trienio
1997- 1999. Con relacin a la Municipalidad Provincial, se seleccion los aos 1997 y 1999, y
nose considerel ao1998 por ser el de mayor incidencia del Fenmenode El Nio.
6. El canonpetrolero enPiura(anlisis de los ingresos ydestino)
48
6. 1. Participacin
A Piura y Tumbes se les transfiri, en 1993, S/. 7'179,020 y, en 1994, S/. 65'732.430, lo que
hace un montototal transferidoa la ReginGraude S/. 683'712. 110entre 1993yel 2000.
La tendencia de la captacin por canon y sobre canon en la Regin Grau fue creciente, excepto
entre 1996 y 1997 en que slo creci un 7%; y entre 1997 y 1998, cuando decreci en un 31%.
La captacin se recuper en 1999 y creci sustancialmente en 2000 (54%). Estos altibajos
obedecieronal comportamientode los precios del petrleo.
La captacin por departamentos del total del canon transferido fue como sigue: Piura, 80%, es
decir, S/. 546'969,680; y Tumbes, 20%, loque equivale a S/. 136'742,420.
Tabla No. 15
PARTICIPACIN DEL CANON Y SOBRE CANON PETROLERO EN EL
DEPARTAMENTO DE PIURA. 1995 - 2000
(En miles de nuevos soles)
Beneficiados 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Gobiernos
Regionales
32,524.54 42,921.91 46,319.14 32,849.57 45,012.36 69,124.79
Municipios 23,654.21 31,215.93 33,686.65 23,890.60 32,736.26 50,272.58
Universidades 2,956.78 3,901.99 4,210.83 2,986.32 4,092.03 6,284.07
TOTAL 59,135.53 78,039.83 84,216.61 59,726.49 81,840.65 125,681.20
Fuente: Perupetro
PARTICIPACIN DEL CANON Y SOBRE CANON PETROLERO EN
LA REGION GRAU. 1995 - 2000
(En miles de nuevos soles)
Beneficiados 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Gobiernos
Regionales
40,655.68 53,652.39 57,898.92 41,061.96 56,265.45 86,405.99
Municipios 29,567.76 39,019.91 42,108.31 29,863.25 40,920.33 62,840.72
Universidad
es
3,695.97 4,877.49 5,263.53 3,732.90 5,115.04 7,855.09
TOTAL 733,919.41 97,549.79 105,270.76 74,658.11 102,300.82 157,101.75
Fuente: Perupetro
Tabla N 14
49
En 1993, el departamento de Piura capt S/. 5'743,220 y, en 1994, S/. 52'585,940. La
captacintotal desde 1993 hasta el 2000fue S/. 546'969,680.
Este total se distribuy entre las siguientes instituciones:
Gobierno regional, 55% (S/. 300'833,320)
Municipalidades, 40% (S/. 218'787,870)
Universidad Nacional, 5% (S/. 27'348,480)
!
!
!
En 1993 el departamento de Tumbes capt S/. 1'435,800 y, en 1994, S/. 13'146,490. De este
modo, entre 1993 y el 2000, tuvo una captacintotal de S/. 136'742,430.
Este total se distribuy entre las siguientes instituciones:
Gobierno regional, 55%(S/. 75'208,330)
Municipalidades, 40%(S/. 54'696,970)
Universidad Nacional, 5%(S/. 6'837,120)
El presupuesto total del gobierno regional est constituido por tres fuentes de financiamiento:
recursos ordinarios, canon petroleroyrecursos directamente recaudados.
En la Tabla 17 se puede ver la participacin del canon petrolero en el presupuesto total del
CTARPiura - Tumbes durante el trienio1995- 1997.
!
!
!
6.2. El canonpetrolero enel presupuestodel gobiernoregional: CTARPiurayTumbes
Tabla No. 16
PARTICIPACIN DEL CANON Y SOBRE CANON PETROLERO EN EL
DEPARTAMENTO DE TUMBES. 1995 2000
(En miles de nuevos soles)
Beneficiados 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Gobiernos
Regionales
8,131.14 10,730.48 11,730.48 8,212.32 11,253.09 17,281.20
Municipios 5,913.55 7,803.98 8,421.66 5,972.65 8,184.07 12,568.14
Universidades 739.19 975.50 1,052.71 746.58 1,023.01 1,571.02
TOTAL 14,783.88 19,509.96 21,054.15 14,931.62 20,460.17 31,420.36
Fuente: Perupetro
50
Se puede observar que en estos aos el canon y sobre canon financiaron en promedio 11% del total del
presupuestodel CTARPIURA- TUMBES
Tabla No. 17
PARTICIPACIN DEL CANON
CTAR PIURA TUMBES. 1995 - 1997
(Miles de nuevos soles)
AO
PRESUPUESTO
TOTAL
PARTICIPACIN
EN EL
CANON
%
1995 386,918.89 40,655.68 10.51
1996 484,867.60 53,652.38 11.07
1997 532,144.17 57,898.92 10.88
TOTAL 1403,930.66 152,206.98 10.84
Fuente: Oficina Regional de Planificacin y Presupuesto. CTAR Piura - Tumbes.
Tabla No. 18
USO DEL CANON PETROLERO EN EL PRESUPUESTO DEL CTAR
PIURA TUMBES EN GASTOS ADMINISTRATIVOS. 1995 - 1997
(En miles de nuevos soles)
AO
PRESUPUESTO
TOTAL
(Gastos administrativos)
FINANCIADOS
CON
CANON
%
1995 13,953.30 3,963.82 28.41
1996 10,872.83 6,595.64 60.66
1997 20,294.97 6,402.96 31.55
TOTAL 45,121.10 16,962.42 37.59
Fuente: Oficina Regional de Planificacin y Presupuesto. CTAR Piura - Tumbes.
Como se puede apreciar, un alto porcentaje de gastos administrativos fue financiado con
canonpetrolero. Eneste trienioel promediofue 38%.
Para cada ao, los gastos administrativos del CTAR financiados con canon petrolero
representan los siguientes porcentajes del total captado: 9.8% en 1995, 12.2% en 1996 y
11.0%en1997. Eneste trienioel total fue S/. 16,962.42mil.
Los gastos administrativos son: servicios de energa elctrica y agua potable, seguridad para
los locales institucionales, viticos y pasajes para personal que se desplaza en comisin de
servicio, telfono, materiales de escritorio, combustible, carburantes, lubricantes y repuestos
para el pool de vehculos y el pago de la bonificacin especial que percibe el personal activo y
cesante desde 1983.
51
Los gastos de capital incluyen inversiones y gastos de capital. Se aprecia que el 81% de los
gastos corrientes y un 40% de los gastos de capital son financiados con canon y sobre canon
petrolero.
USO DEL CANON POR NATURALEZA DEL GASTO.
1995 - 1997 Y I SEMESTRE 1998. CTAR PIURA TUMBES
(En miles de nuevos soles)
NATURALEZA DEL
GASTO
PRESUPUESTO
DEL GASTO
FINANCIADO
CON CANON
%
Gastos corrientes 23,393.69 18,864.25 80.64
Gastos de capital 372,704.07 148,724.39 39.90
Total Presupuesto 396,097.76 167,588.65 42.31
Fuente: Oficina Regional de Planificacin y Presupuesto del CTAR Piura Tumbes
Tabla N 19
Tabla No. 20
CUADRO RESUMEN DEL USO DEL CANON PETROLERO.
1995 1997 y I SEM. 1998. CTAR PIURA - TUMBES
(En miles de nuevos soles)
Presupuesto total de gastos administrativos 63,673.46 100.0 %
Financiado por canon 22,147.52 35.0 %
Presupuesto total de gastos corrientes 23,393.69 100.0 %
Financiado por canon 18,864.25 80.6 %
Presupuesto total gastos de capital 372,704.07 100.0 %
Financiado por canon 148,724.39 39.9 %
Total captado por canon 171,632.56 100.0 %
Uso en gastos de capital 148,724.39 86.6 %
Uso en gastos de capital 148,724.39 86.6 %
Uso en gastos corrientes (incl gasto adm) 22,908.17 13.4 %
Nota: Entre los aos 1995 y 1997 el promedio financiado por canon fue 11%. El 9%
consignado se origina por el monto consignado del I semestre del ao 1998. La tendencia
promedio del periodo analizado fue 11%.
52
En el trienio 1995-1997 y el I semestre de 1998, el gobierno regional recibi un total de S/.
171'632,560 por canon petrolero, de los cuales destin a la inversin publica sectorial un total
de S/. 145'421,270, lo que representa el 84.7%de la inversintotal.
Durante el periodo analizado, la inversin financiada por el canon petrolero estuvo dirigida
preferentemente a los siguientes sectores: multisectorial (incluye obras comunales),
transportes, educacin, salud, agricultura, energa yminas, industria y pesquera.
En el sector multisectorial destacan obras de apoyo social, sistemas informticos,
apoyo logstico.
En el sector transportes: construccin, mejoramientoyrehabilitacindel sistema vial.
En educacin: construccin de centros educativos, equipamiento con mobiliario
escolar, bandas de guerra.
En salud: construccin y mejoramiento de establecimientos de salud, servicios de
agua y alcantarillado.
En agricultura: construccin de pozos anillados, mejoramiento de canales
secundarios.
En energa, electrificacin.
En pesquera: una estacin pesquera en la sierra piurana.
!
!
!
!
!
!
!
Tabla No. 21
INVERSIN PBLICA EN LOS DEPARTAMENTOS DE
PIURA Y TUMBES
FINANCIADA CON CANON PETROLERO.
1995 - 1997 Y I SEMESTRE 1998
(En miles de nuevos soles)
TOTAL
SECTOR PIURA TUMBES
S/. %
Industria 957.70 339.84 1,297.55 0.80
Multisectorial 39,962.11 3,263.11 43,225.61 29.70
Educacin 22,903.50 5,986.67 28,801.00 19.80
Salud 12,321.20 1,708.58 14,029.80 9.60
Energa y Minas 3,465.10 1,004.47 4,458.42 3.00
Agricultura 11,837.31 172.95 12,010.26 8.20
Pesquera 232,766.00 318.57 551.34 0.30
Transportes 34,153.35 6,893.30 41,594.34 28.60
TOTAL 125,733.35 19,687.91 145,421.27 100.0
Fuente: Oficina Regional de Planificacin y Presupuesto. CTAR Piura Tumbes.
53
6. 3. El canon en el presupuesto de la Municipalidad Provincial de Piura
Tabla No. 22
MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE PIURA
TOTAL CANON Y SOBRE CANON TRANSFERIDO. 1996 2000
(En nuevos soles)
AO MONTO VARIACIONES
1996 1718,031 ------
1997 1883,000 + 164,969
1998 1582,469 - 300,531
1999 1891,052 + 308,583
2000 3119,913 + 1228,861
TOTAL 10,194,465 ------
Fuente: Municipalidad de Piura.
Elaboracin propia
Se puede apreciar que los montos transferidos sufren altibajos desde 1996. En 1998 se dio una
contraccin de 16%, que se normaliz en 1999. En el ao 2000, se increment sustancialmente
(65%) el montotransferido, debidoque eneste aose elevel preciodel petrleo.
Tabla No. 23
MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE PIURA
CANON DESTINADO Y EJECUTADO EN INVERSIN. 1996 - 2000
(En nuevos soles)
AO DESTINADO (*) EJECUTADO %
1996 1374,425 1374,425 100.0
1997 1524,303 (* *) 1524,303 100.0
1998 1448,174 1448,174 100.0
1999 1512,842 529,645 35.0
2000 2495,930 1772,026 71.0
TOTAL 8355,674 6648,573 79.0
Fuente: Direccin de Planificacin y Presupuesto de la Municipalidad Provincial de Piura.
(*) De acuerdo con la Ley de Presupuesto, la Municipalidad puede destinar hasta un 20% del canon para
gastos corrientes, por lo que se destina el 80% o ms para inversin municipal.
(* *) En este ao se destinaron S/. 650,000 para la amortizacin de deudas provenientes de inversin.
Del anlisis de los cuadros, y de la relacin entre lo transferido y lo ejecutado en inversin, se
puede deducir que el 82% del canon recibido se destin a inversin municipal y el 18% a
gastos corrientes.
54
De 1996 a 1998 se ejecut el 100%del canon destinado a inversin, mientras que en el 1999 y
el 2000 la ejecucin baj a 35% y 71% respectivamente, debido a que no se decidi el uso de
todos los recursos, por loque existe unsaldopor invertir de S/. 1'707,101.
Tabla No. 24
MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE PIURA
PARTICIPACIN DEL CANON PETROLERO
EN LA INVERSIN TOTAL. 1996 - 2000
(En nuevos soles)
AO INVERSIN
TOTAL
CANON PARA
INVERSIN
%
1996 14819,755 1374,425 9.27
1997 10179,686 1524,303 15.00
1998 12766,288 1448,174 11.34
1999 2553,605 1512,842 59.24
2000 15153,442 2495,930 16.47
TOTAL 55472,776 8355,674 15.1
Fuente: Direccin de Planificacin y Presupuesto de la Municipalidad Provincial de Piura.
Como se aprecia en la tabla anterior, en el quinquenio 1996-2000, el canon petrolero tuvo una
participacin promedio de 15.1% en el presupuesto total de inversin de la Municipalidad
Provincial de Piura.
Tabla No. 25
MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE PIURA
INVERSIN SECTORIAL DE CANON PETROLERO
(En nuevos soles)
1997 2000
SECTOR
S/. % S/. %
Salud 143,623 9.42 Nd Nd
Educacin 91,446 6.00 253,379 14.30
Industria 600 0.04 Nd Nd
Infraestructura Urbana 182,278 11.96 72,511 4.10
Servicios Urbanos 127,090 8.34 1343,477 75.80
Transportes 297,686 19.53 102,657 5.80
Multisectorial 31,580 2.07 Nd Nd
Amortizacin Deuda 650,000 42.64 Nd Nd
TOTAL 1524,303 100.00 1772,026 100.00
Fuente: Direccin de Planificacin y Presupuesto de la Municipalidad Provincial de Piura
Nd: No disponible
55
En 1997 se destin el 42.6% de los ingresos por canon para amortizacin de deuda por
inversin. En este ao destaca el sector transporte, donde se ejecutaron proyectos como:
movimiento de tierras del terminal terrestre, enripiados y pavimentacin de vas.
En el sector infraestructura urbana fue importante la construccin y rehabilitacin de locales
comunales, as comola construccinyel terminadode capillas e iglesias.
En el sector salud ocup el primer lugar la inversin en ampliacin de limpieza pblica en
zonas marginales y enprevencinde salud.
En servicios urbanos sobresali la inversin en mantenimiento y rehabilitacin del mercado
central y de los zonales, el ordenamientodel comercioinformal yel parque Kurt Beer.
En educacin, la inversin se orient a la construccin de estadios deportivos, mejoramiento
de centros educativos y bibliotecas, construccin de plataformas deportivas, aulas y cercos
perimtricos de centros educativos.
En multisectoriales, se dirigi a la implementacin y refuerzo de juntas vecinales y al
equipamientode organizaciones vecinales.
En el ao 2000, el uso del canon se dirigi a los servicios urbanos, donde destac la
construccin y mejoramiento de sistemas de drenaje y alcantarillado, as como la instalacin
de sistemas de abastecimiento de agua y alcantarillado, instalacin de redes elctricas y el
fortalecimiento del sistema tributario municipal. En el sector transportes se destina al estudio
del Plan Regulador de Rutas. Y, finalmente, en infraestructura urbana, se invirti en la
construccinde parques.
El anlisis de la informacinpresentada nos permite llegar a las siguientes conclusiones:
a) Un alto porcentaje del canon se usa para financiar el rubro gastos administrativos. En el
periodoanalizadose us el canonpara financiar el 35%de estos gastos enel CTAR.
b) Un alto porcentaje del canon se usa para financiar el rubro gastos corrientes. En el periodo
analizadose us canonpara financiar el 81%de estos gastos enel CTAR.
c) Respecto a los gastos de capital en el CTAR, se observa que en el periodo analizado que
stos son financiados por canonpetroleroenun40%.
d) Se constata en el CTARla tendencia preferente de usar el canon petrolero en la financiacin
de los gastos corrientes, rubro que involucra a los gastos administrativos, gastos generales y
otros gastos no productivos.
e) En el periodo analizado, el canon representa un 15% promedio del presupuesto total de
inversinde la MunicipalidadProvincial, que tiene sus propias fuentes tributarias.
f) El uso del canon es discrecional en la Municipalidad Provincial. Mientras entre 1996 a 1998
se ejecut el 100%del canon destinado a inversin, a partir de 1999 y 2000 la ejecucin baj a
35% y 71% respectivamente, por lo que existen saldos por ejecutar en estos aos. Es de
sealar que en1997 se destinel 42.6%del canonpara amortizar deuda por inversin.
6. 4. Conclusiones generales sobre el destino del canonenPiura
56
g) En el CTARy en la municipalidad, las inversiones efectuadas con el canon corresponden a
inversiones generales y constantes de las obras regionales y municipales, sin un sentido
especfico que permita relacionarlas con su fuente de origen como compensacin que debe
transformarse enactivos para proyectos estratgicos de desarrollo.
h) En el CTAR el canon ha reemplazado a las transferencias del gobierno central para
inversiones, lo que va en contra del sentido originario del canon, que deca expresamente que
enningncasopoda ser usado para suplir dichas transferencias.
57
1. Base legal
La base legal del canon minero se encuentra en la sexta disposicin final de la Ley de
Inversiones en el Sector Minero, aprobada mediante D. Leg. 704 del 14 de noviembre de
1991. Esta disposicin establece: a partir de 1992, el porcentaje a ser redistribuido a las
regiones respecto del impuesto a la renta de los titulares de actividades mineras, ser del veinte
por ciento.
Esta norma est reproducida en su integridad por la tercera disposicin final del Texto nico
Ordenadode la LeyGeneral de Minera, aprobada por DS014-92-EMdel 4de juniode 1992.
La ley debi entrar en vigencia en enero de 1992. Aunque el Ministerio de Economa recab
los aportes del canon, los retuvo, con lo que afect a las municipalidades y gobiernos
regionales, quienes no recibieronmontoalgunopor este concepto.
De acuerdo con la informacin de la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria
(Sunat) referida al impuesto a la renta, se puede determinar que el 20% del impuesto pagado
por los titulares de las explotaciones mineras entre 1992 y 1996 fue S/. 295235,157.40, que es
el monto del canon minero no pagado a los beneficiarios. Luego de mltiples protestas de las
municipalidades, se ordenpagar este montopor cuotas, a partir de enerode 1997.
V. El Canon Minero
Otra forma de apreciar la significacin del canon minero es analizando su relacin con el total
de ingresos por exportaciones mineras. Es clara la tendencia a una sustantiva disminucin,
pues se ha reducido de 2.7%en 1994 a 0.7%en 1999. El promedio es 1.2%, lo que muestra su
disminuidovolumen.
Tabla No. 26
INGRESOS POR CANON MINERO. 1992- AG. 2000
Fuente: MEM MEF.
AO S/. U.S. $ MILLONES
1992 - 1994 90812,665 53.6
1995 88927,500 41.1
1996 115497,991 36.4
1997 112754,686 29.2
1998 169427,965 16.7
1999 86513,903 22.2
2000 (a agosto) 32472,427
TOTAL 696407,137 199.2
58
2. Lanueva mineray la expansinmineraenel Per
En la dcada de los noventa la industria minera ha tenido significativos cambios. Flix Remy
(Remy, 2000) a partir de un anlisis desde la oferta, la demanda y los cambios tecnolgicos,
seala los siguientes rasgos:
En la inversin se pasa de tener horizontes regionales a asumir unhorizonte global.
Las polticas mineras ponen menos nfasis en la propiedad y en los asuntos de control,
para concentrarse en la competitividad y, en consecuencia, en la inversin y el
desarrollo. Este cambio ha tenido como consecuencia la desregulacin normativa y la
!
!
Adicionalmente al canon minero existe el derecho de vigencia, que es un monto fijo por
hectrea que deben cancelar los titulares de dichos derechos para actividades de exploracin.
Tabla No. 27
PARTICIPACIN DEL CANON MINERO EN EL TOTAL DE
INGRESOS POR EXPORTACIONES MINERAS. 1994 - 1999
(En millones de dlares)
AO VALOR DE
EXPORTACIN
MINERA
CANON
MINERO
%
1994 1,970.8 53.6 2.70
1995 2,615.7 41.1 1.50
1996 2,654.4 36.4 1.30
1997 2,730.5 29.2 1.00
1998 2,746.7 16.7 0.60
1999 3,008.0 22.2 0.70
TOTAL 15,726.1 199.2 1.26
Fuente: INEI, Yataco, Manco
Tabla No. 28
APORTE POR DERECHO DE VIGENCIA
A LAS REGIONES. 1994 - 1999
(En millones de dlares)
AO MONTO (millones US $)
1994 13.6
1995 5.5
1996 7.9
1997 9.2
1998 7.8
1999 7.4
TOTAL 51.4
Fuente : MEM, MEF
59
privatizacinde las empresas.
Los consumidores finales han pasado a tener una mayor confianza en el mercado, lo
que ha llevado a una descomposicin de la tarifa para proteger a los productores
internos.
El enfoque ha pasado de la bsqueda de disponibilidad de minerales a la sostenibilidad
de la minera, esto es, a la primaca de los enfoques sobre los impactos de la minera en
el medio ambiente, y a la sostenida capacidad de extraccin y procesamiento de
minerales a tasas actuales o mayores. Se ha hecho ms estricta la legislacin ambiental
minera en los pases industrializados, lo que ha impulsado la relocalizacin de los
yacimientos de los pases en desarrollo.
Se han producido importantes y decisivos avances tcnicos en la exploracin y en la
extraccin y procesamiento de minerales, lo que ha intensificado ambos procesos
reduciendocostos y ampliandolos mbitos de actividad.
Estos cambios han tenido impacto decisivo para que las inversiones mineras adquieran
crecientemente nuevas dinmicas de enclave. En efecto, se estn desligando de las
economas regionales, pues no compran productos, aportan pocas plazas de empleo y no se
integran en sus infraestructuras viales, energticas y de agua; aunque tienen decisivo impacto
ambiental. Ocurre, adicionalmente, que localizan a sus trabajadores ya no en campamentos
sinoen los centros urbanos cercanos yaprovechanlas infraestructuras existentes.
Se han producido cambios en las legislaciones mineras de Amrica Latina, los que son
resumidos por Fernando Snchez Albavera (Snchez Albavera, 2000) en los siguientes
aspectos:
Independencia, que implica entregar la concesin por va gubernamental,
administrativa o judicial, segn la realidad de cada pas, evitando actos arbitrarios o
discrecionales en su otorgamiento.
Celeridad, sustentada en la fijacin de plazos especficos, presuncin de veracidad,
simplificaciny transparencia de los procedimientos administrativos.
Preferencia, para proteger los derechos del descubridor.
Exclusividad, para garantizar que en cada rea de concesiones exista un solo ttulo
minero.
Publicidad, que implica la mxima difusindel ttulootorgadoal concesionario.
Asistencia tcnica, para garantizar el accesoal debidoprocedimientode constitucin.
En el Per se ha dinamizado la produccin minera, con un impulso inicial de inversin que
luegoha quedado disminuido significativamente.
!
!
!
!
!
!
!
!
!
Tabla No. 29
EVOLUCIN DE LA PRODUCCIN MINERA
(Porcentaje por quinquenios)
MINERAL 1948-68 1969-75 1976-80 1981-85 1986-90 1991-95 1996-99
Cobre 85.5 -16.3 101.8 16.1 -2.4 5.5 32.8
Plomo 33.4 - 0.5 13.0 15.5 12.9 38.1 13.2
Cinc 49.0 17.6 14.8 24.3 -2.5 13.8 29.0
Hierro Nd -9.2 -38.3 -9.6 -29.9 -6.4 -9.9
Plata 40.7 -4.7 24.3 44.1 -11.5 8.3 17.4
Oro -1.4 -3.0 50.5 40.3 31.0 211.5 152.4
Fuente: MEM
60
En esta dinmica minera, puede apreciarse el incremento de la extraccin de oro, y en menor
medida, del cobre y el cinc. Son los yacimientos en torno a los cuales existen las mayores
inquietudes sobre su aporte al canon.
Uno de los ejes de este boom minero ha sido el incremento de la actividad exploratoria. Los
petitorios mineros se han incrementado de 100,000 a ms de 170,000 en el periodo 1991 -
1997, aunque enla actualidadhandisminuido.
La proyeccin de las inversiones est a cargo bsicamente del sector privado. Entre 1991 y
1997 se privatiz la minera estatal, lo que represent para el Estado poco ms de US$ mil
millones, compromisos de inversin de US$ 1,126 millones, y propuestas de inversin no
garantizada de ms de US$ 5,000 millones. Es necesario distinguir el estado de los diversos
proyectos, en sus fases de ampliacin, construccin, factibilidad y exploracin, pues sus
aportes a la tributaciny al canonson muydiferentes.
2.1 La inversinrealizada
En el periodo 1992 - 1999, las inversiones mineras ejecutadas (en exploracin, preparacin,
explotacin, infraestructura, equipamiento minero, equipamiento planta de beneficio y otros)
alcanzaron los US$ 3,266 millones. Entre 1996 y 1999 fueron US$ 2,415.2 millones. Esta
disminucin se ha acentuado en los siguientes aos, en los cuales la mayora de los proyectos
ha quedadoa esperas de beneficios tributarios.
Tabla No. 30
PROYECCIN DE LAS INVERSIONES EN MINERA. 1999 - 2007
(En millones de dlares)
INVERSIONES 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
1999-
2007
Ampliaciones
294 245 197 110 21 30 70 44 20 1,033
En construccin
685 790 715 335 0 0 0 0 0 2,525
Estudio de factibilidad
34 135 445 693 710 490 498 368 236 3,608
En exploracin
60 85 159 306 501 245 190 90 15 1,651
Por privatizar
0 7 70 150 310 780 650 250 0 2,217
TOTAL
1,073 1,262 1,586 1,594 1,542 1,545 1,408 752 271 11,034
Fuente: MEM - Plan Nacional de Inversiones Mineras
Tabla No. 31
INVERSIONES MAYORES A US$ 100,000
EJECUTADAS EN MINERA. 1996 1999
(En millones de dlares)
AO MONTO U.S. $
1996 472.8
1997 389.0
1998 667.0
1999 886.4
TOTAL 2,415.2
Fuente: MEM/INEI.
61
Sin embargo, en el periodo 1996 - 1999 existe una tendencia decreciente en las inversiones
mineras en la fase de exploracin, siendo, en 1999, 49.3% menor que en 1996, conforme se
aprecia en la tabla No. 32.
2.2. Inversiones postergadas
Proyecto Millones de US$
2.3Inversinpendiente conutilidades no distribuidas
La postergacin de proyectos minero - energticos en el Per alcanza los US$ 5,549 millones,
distribuidos de la siguiente forma:
La Granja 2,200
Quellaveco 800
Antamina 2,200
CerroCorona 250
CerroLindo 99
Total 5,549
Dicha postergacin tiene relacin directa con el comportamiento de los precios
internacionales, pero, adems, est influenciada por las perspectivas del mercado mundial, la
percepcin del riesgo pas, la estabilidad poltica y democrtica de los pases receptores, la
seguridad ciudadana, los incentivos tributarios. En el caso peruano, estos factores tienen una
alta relevancia para las decisiones de inversin, lo que a su vez impacta en la dinmica general
de la economa.
Las inversiones con utilidades no distribuidas en el periodo de 1994 al 2002 ascienden a US$
947 millones. Se puede observar que el 75% de estas inversiones se concentra en tres
empresas mineras: Southern (ampliacin de Cuajone) con US$ 245 millones; Refinera de
Cajamarquilla conUS$ 296 millones; yYanacocha, conUS$ 168millones.
Tabla No. 32
INVERSIONES MINERAS EN EXPLORACIN
1996 - 1999
(En millones de dlares)
AO MILLONES US $
1996 83.0
1997 56.0
1998 48.0
1999 42.0
TOTAL 232.0
Fuente: MEM
62
Existe un evidente retraso en estas inversiones, como se constat en Cajamarquilla y en
Minera Volcn, la que a fines de 1999 slo haba cumplido con ejecutar el 29% de su
inversin.
Entre 1990 y el 2000, la minera ha tenido un tratamiento tributario especial y altamente
beneficioso. No slo el canon aportado ha sido reducido, sino que si analizamos los diversos
tributos y la forma en que participan los distintos sectores econmicos, es notable la falta de
equidad a favor de la minera. De esta forma, un recurso natural agotable, como el minero, es
extradoconuna reducida contribucinimpositiva al pas.
3. Participacintributariaminera
63
Tabla No. 33
INVERSIONES CON UTILIDADES NO DISTRIBUIDAS
(En dlares)
EMPRESA MINERA MONTO U.S. $
PERIODO DE
EJECUCION
1. Min.. Aurfera Retamas S.A. 10289,246 Ene. 94 - Dic. 95
2. Min. Condestable 3213.914 Ene. 95 Dic. 95
3. Minsur San Rafael 15831,266 Sept. 94 Ene. 96
4. Min. Fundicin - Refinacin 26150,000 Abr. 94 Marz. 96
5. Min. Pativilca S.A. 1155,723 Oct. 95 Jun. 96
6. Cons. Min. Horizonte S.A. 16847,089 Ene. 95 - Dic96
7. SMRL Magistral de Huaraz 114,580 Sept. 96 Dic. 96
8. Min. Beln S.A. 86,696 Ene. 96 Dic. 96
9. Ref. Cinc Cajamarquilla 37633,000 Ene. 96 Jun. 98
10.Ca Min. Milpo S.A. 38358,811 Ene. 96 Sept. 98
11.Southerm Per Lim. 245000,000 Ene. 96 Dic. 2001
12.Refinera Cinc Cajamarquilla 296000,000 Ene. 97 Dic. 2000
13. Minsur S.A. San Rafael / Funsur 28846,985 Ene. 98 Dic. 99
14. Volcn Ca. Min. S.A. 15466,000 Ene. 97 Dic. 2000
15. Ca. Min. Caravel 3520,810 Ene. 98 Dic. 99
16. Min. Yanacocha S.A. 168446,826 Ene. 98 Dic. 2001
17. Ca. Min. Atacocha 15000,000 Ene 2000Dic.2000
18. Min. Paragsha S.A.C. 25170,354 Ene. 99 Dic. 2002
TOTAL 946861,300
Fuente: Plan Referencial Minero.
Tabla No. 34
EXPLOTACIN DE MINAS Y CANTERAS
IGV Y VENTAS GRAVADAS. 1997 AG. 2000
(En millones de nuevos soles)
AO
VENTAS
GRAVADAS.
RATIO (*) % IGV
1997 246 3.6 8.8
1998 360 2.9 10.4
1999 376 6.0 22.5
2000 (a agosto) 217 2.3 5.0
TOTAL 1,199 3.9 46.7
Fuente: Sunat Transparencia Tributaria
(*) Impuesto entre las ventas
En los aos sealados se constata que el IGV del sector explotacin de minas y canteras
representa en promedio el 3.9% de las ventas gravadas de dicho sector.
Tabla No. 35
PARTICIPACIN DEL IGV POR EXPLOTACIN DE MINAS Y CANTERAS
EN IGV TOTAL NACIONAL. 1997 - 1999
(En millones de nuevos soles)
AO
IGV TOTAL
NACIONAL
(S/.)
IGV POR
EXPLOTACIN
DE MINAS Y
CANTERAS
(S/.)
PARTICIPACION
(% )
1997 10,344 8.8 0.08
1998 11,040 10.4 0.09
1999 11,029 22.5 0.20
TOTAL 32,413 41.7 0.12
Fuente: Sunat/INEI.
Si se compara la participacin del IGV del sector explotacin de minas y canteras con el
IGV total nacional, sta representa un promedio del 0.1% en los aos 1997 a 1999.
64
La participacin del impuesto a la renta de tercera categora del sector explotacin de minas y
canteras, frenteal total nacional generadopor impuestoalarentaenlosaos1996a1999, alcanzaun
promediode5.6%.
Se puede concluir que la participacin de las empresas mineras en el impuesto a la renta es
insignificante. El caso de Southern es elocuente: en 1997 declar como abono por impuesto a
la renta un montode S/. 148 millones; en1998baja 75millones; yen1999, S/. 33millones.
A esta participacin insignificante se debe agregar que, por razones de estabilidad tributaria,
Tabla No. 36
IMPUESTO A LA RENTA DE TERCERA CATEGORA
EXPLOTACIN DE MINAS Y CANTERAS. 1996 - 1999
(En millones de nuevos soles)
AO
INGRESOS
RATIO (*) %
IMPUESTO A LA
RENTA
1996 6,311 4.3 271.3
1997 8,301 3.5 290.5
1998 8,023 1.9 152.4
1999 10,633 3.5 372.1
TOTAL 33,268 3.3 1,086.3
Fuente: Sunat - Transparencia Tributaria.
(*) Impuesto a la renta entre los ingresos
El impuesto a la renta de tercera categora del sector explotacin de minas y
canteras de los aos 1996 a 1999, representa en promedio, el 3.3% del total de
ingresos de este sector.
Tabla No. 37
PARTICIPACIN DEL IMPUESTO A LA
RENTA DE TERCERA CATEGORA
POR EXPLOTACIN DE MINAS Y CANTERAS EN
IMPUESTO A LA RENTA TOTAL NACIONAL 1996 1999.
(En millones de nuevos soles)
PARTICIPACION
AO
IR TOTAL
NACIONAL
S/.
S/. %
1996 4,168 271.3 6.5
1997 5,151 290.5 5.6
1998 5,319 152.4 2.8
1999 4,677 372.1 7.9
TOTAL 19,315 1,086.3 5.6
Fuente: Sunat/INEI.
65
varios yacimientos mineros, como Antamina y de Pierina, no pagarn impuesto a la renta en
sus primeros ochoo diez aos de operacin.
El canon minero fue establecido como un porcentaje fijo de 20%sobre el pago del impuesto a
la renta realizado por los titulares de las empresas mineras. La frmula de clculo aplicada se
deriva de ello.
4. El clculodel canoncomoporcentaje del impuesto alarenta
Esta frmula consagra una serie de deducciones previas antes del pago del impuesto a la renta.
Se ha debatido la posibilidad de aplicar la frmula de clculo a la renta neta, en vez de la
utilidad neta, para proteger mejor los derechos fiscales territoriales. Realizamos una
simulacin con los informes de las principales empresas mineras, y la variacin es de un
incrementopocosignificativo.
66
Esquema No. 3
FORMA DE CLCULO DEL CANON MINERO
A (+) PRECIO INTERNACIONAL DEL METAL ($ POR T,OZ,LB).
B (+) PRODUCCION (T,OZ,LB)
I = INGRESOS $ (A X B)
C = COSTOS (PLANILLAS + MATERIALES + INSUMOS + REPUESTOS +
SERVICIOS)
UB= UTILIDAD BRUTA (I C)
D = (- ) DEPRECIACION
RN= RENTA NETA (UB D)
L = (- ) PARTICIPACION LABORAL (8% DE RN )
UAT = UTILIDAD ANTES DE IMPUESTO (RN L)
IR = 30% DE UAT. (AO 2002: 20%)
UN = UTILIDAD NETA (UAT IR)
CM = CANON MINERO (20% DE IR = 6% DE UAT)
5.
5.1Canonminero
Distribucindel canonminero ydel derechode vigenciade minas
El DS 88-95-EF del 25 de mayo de 1995 precisa en su Art. 2 la distribucin de canon minero.
Este artculofue sustituido por el Art. 1del DS88-95-EFdisponiendoque la distribucinser:
40% para las municipalidades provinciales y distritales de los departamentos
comprendidos dentro de la regin o regiones donde se encuentran las concesiones
mineras, o unidades econmicas administrativas enexplotacin.
60% a las municipalidades provinciales y distritales del departamento o
departamentos en que se encuentran dichas concesiones mineras, sin perjuicio de lo
que les corresponda por la aplicacindel primer criterio.
Los ndices de distribucin del canon minero se aprueban mediante decreto supremo en el que
se comprende a todos los departamentos del pas, excepto Loreto, San Martn, Ucayali y
Callao.
En el caso del canon minero, el ndice de distribucin revela su sujecin al carcter de
porcentaje del impuesto a la renta. El DS 041-97-EF establece dichos ndices. En sus
considerandos seala que los pagos por canon estn sujetos a la disponibilidad de los recursos
fiscales del Tesoro, como si no fuese un ingreso intangible de los gobiernos locales. Sostiene
que el saldo del canon por los aos 1992, 1993 y 1994, que fue ilegalmente retenido por el
MEF, ser distribuido en 21 cuotas, tambinsegna la disponibilidadde la caja fiscal.
Los criterios de los ndices utilizan la tasa de mortalidad, poblacin, zonas rurales, zonas
suburbanas. Para Lima hace un indicador complejo con las tasas de necesidades bsicas
insatisfechas.
Hemos realizado un anlisis detallado de los montos de distribucin del canon minero, y pese
a que es muy extendido, la forma en que se distribuye evidencia sus problemas.
!
!
67
Tabla No. 38
VARIABLES DE LAS PRINCIPALES EMPRESAS PRIVADAS EN LA
EXPLOTACIN DE MINAS Y CANTERAS. 1997
(En miles de nuevos soles)
EMPRESAS
1
Ingresos
2
Activos
3
Activo fijo
4
Patrimonio
5
Utilidad o
prdida
6
Impuesto a
la renta
Domicilio
Southern Per LTD. 2259,937 2944,689 1291,342 283,216 494,491 (59,894) Sgo. de Surco
MINSUR S.A. 397,882 637,873 162,111 545,356 124,102 (52,018) San Isidro
Shougan Hierro Per. S.A. 294,120 458,819 180,818 130,706 12,985 J. Mara
Ca. Min. Buenaventura S.A.. 172,401 790,006 145,163 719,815 107,378 La Victoria
Ca. Min. Milpo S.A. 161,871 351,001 154,317 252,693 10,687 (3,460) Miraflores
Ca. Min. San Ignacio de
Morococha S.A.
149,573 118,636 73,888 103,533 12,801 (6,141) San Isidro
Ca. Min.
Atacocha S.A.
108,213 252,368 211,194 180,655 10,262 San Isidro
Fuente: Comisin Nacional Supervisora de Empresas y Valores (Conasev), Sunat - Estado
Financiero Auditado 1997
Existe una gran dispersin, con un promedio de cerca de 900 municipios que reciben menos de
S/. 10 mil, que equivalen a casi S/. 3 diarios. Incluso, en algunos casos, el monto que recibe el
municipioes menor que el costo de la transaccinpara que le llegue dichorecurso.
Son menos de cien los municipios que reciben canon por un monto superior a S/. 200 mil
anuales y que pueden darle sentido de inversin significativa ligada al desarrollo de su
localidad: 13 en 1996; 89 en el 1997; 164en1998; 93en1999; y60enel 2000.
De esta forma el canon minero es usado como una transferencia para gastos corrientes del
municipio, en reemplazo de ingresos que debera otorgar el gobierno central en las
transferencias ordinarias.
Hemos realizado dos formas adicionales de agrupacin. En un caso hemos sumado en el ao
2000 los ingresos de canon por provincia, a fin de considerar concentraciones en algunas
zonas relacionadas con la actividad de la minera. Se puede ver el resultado en los siguientes
rangos por departamento:
Aporte casi nulo: Ayacucho, Cusco, Hunuco, Ica, Lima Provincias, Madre de Dios,
Piura, Tumbes, Ancash, Apurmac, Amazonas.
Aporte dbil: Lambayeque, Moquegua, Tacna, Ancash(Santa yYungay).
Aporte medio: Huancavelica, Junn, la Libertad, Arequipa.
Aporte significativo: Cajamarca, Lima Capital, Pasco, Puno.
En otro anlisis hemos tratado de identificar los distritos que recibieron a entre 1996 y el 2000
ms de S/. 200,000 de aporte anual por canon. El resultado ratifica las tendencias indicadas en
el uso del canon como una transferencia usada para gastos elementales de la vida municipal y
obras de significacinbsicamente localizada.
El derecho de vigencia, fijado en unmontoendlares por hectrea, ha variadoensus tasas. Era
de US$ 2 para el rgimen comn, y de US$ 1 para la pequea produccin minera. Luego fue el
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5.2. Derecho de vigencia
Tabla No. 39
GOBIERNOS LOCALES
DISTRIBUCIN DEL CANON MINERO POR RANGOS. 1996 - 2000
(En nmero de municipios receptores)
Rango en soles recibidos 1996 1997 1998 1999 2000
0 9,999 1,087 907 752 874 1,157
10,000 - 49,999 120 425 462 439 328
50,000 - 199.999 28 223 275 252 168
200,000 - 499,999 8 48 105 66 44
500,000 - + 5 41 59 27 16
Fuente: MEF
68
primero fue incrementado US$ 5. Ahora est vigente la reduccin progresiva de esta tasa a
US$4, en el 2001, y a US$ 3, el siguiente ao.
Tambin ha variado su forma de distribucin.
Gobiernos locales: se ha mantenidoenel 40%.
Fondo CompensacinMunicipal: se ha creadoenla nueva distribucincon35%.
Instituto Geolgico, Minero y Metalrgico (INGEMMENT): se ha reducido de 30%a
10%.
Ministerio Energa y Minas: ha reemplazadoel SIMMque era de 15%, para ser 5%.
Registro Pblico de Minera: ha reemplazado el catastro que era de 15% para ser de
10%.
Hemos realizado una evaluacin de algunos casos que demuestran que esta forma de aplicar el
canon como un porcentaje de impuesto a la renta es una manera de evadir el derecho fiscal
territorial. Este derecho corresponde a las circunscripciones y es un recurso necesario para su
desarrollo.
Este es uno de los casos ms evidentes de la diferencia que existe entre las dos formas de
calcular el canon a los recursos naturales.
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!
!
!
!
6.
6.1El canondel oro de Yanacocha
Nudos de problemas para pago de canon como impuesto a la renta
Yanacocha ha incrementado significativamente su participacin en la produccin de oro en el
pas, pasando de 8.4%en 1994 a ms de 40%en la actualidad. Esta produccin se realiza con
costos bajos, ya que la empresa ha asumido la tecnologa de lixiviacin. Sus costos de
produccin le permiten darle utilidades a la casa matriz incluso cuando el precio del oro est
por debajo del costo promedio de la produccin mundial. As, el bajo costo de produccin en
el Per, aunado a la poltica tributaria de amplias facilidades, lleva a que subsidiemos a
Tabla No. 40
PARTICIPACIN DE YANACOCHA EN LA
PRODUCCIN NACIONAL DE ORO. 1993 - 1999
(Por kilo de oro fino)
AO NACIONAL YANACOCHA PARTICIPACIN
%
1993 30,318 2,535 8.4
1994 47,799 9,521 20.0
1995 57,743 16,620 29.0
1996 64,885 25,201 39.0
1997 76,361 32,758 43.0
1998 93,566 41,350 44.0
1999 126,069 51,529 40.8
TOTAL 126,069 51,529 40.8
Fuente. MEM
69
unidades de la casa matriz que tienenprdidas.
La produccin de Yanacocha y la de Pierina ubican al Per como el principal productor de
Amrica Latina y enel octavodel mundo.
El canon minero de Yanacocha representa el 2.3% de sus ingresos y el 6.9% de sus utilidades
netas, comopromedioenel periodo1994a 1998.
Las inversiones de Minera Yanacocha representanel 20%de sus ingresos.
Este es otro de los temas de actualidad, pues algunos de los yacimientos, como los de Ancash,
han empezado a operar y no aportan canon minero, al no pagar impuesto a la renta en los
siguientes aos.
6.2. Las nuevas minas y el canonminero
70
Tabla No. 41
PARTICIPACIN DE CANON MINERO EN YANACOCHA. 1994 1998
(En millones de dlares)
AO INGRESOS UTILIDAD
NETA
IMPUESTO A
LA RENTA
CANON %
1994 117 41 10.8 2.1 1.7
1995 213 81 33.5 6.7 3.1
1996 314 115 51.2 10.2 3.2
1997 345 113 50.3 10.0 2.8
1998 395 122 18.4 3.6 0.9
TOTAL 1,384 472 164.2 32.6 2.3
Fuente: Minera Yanacocha.
Tabla No. 42
INVERSIONES DE YANACOCHA. 1994 1999
(En millones de dlares)
AO INGRESOS INVERSIONES %
1994 117 42 35.8
1995 213 35 16.4
1996 314 45 14.3
1997 345 114 33.0
1998 395 40 10.1
TOTAL 1,384 276 19.9
Fuente: Minera Yanacocha.
Tabla No. 43
CONTRATOS DE ESTABILIDAD TRIBUTARIA (D. LEG. 109)
EMPRESA INVERSION
US$
PLAZO PERIODO SITUACIN
Lar Carbn S.A. 12492,743 Ene. 86 - Oct. 88 1991 - 2000 Vigente
Santa Luisa S.A. 18420,000 Dic. 83 - Dic. 89 1994 Vigente
Aurfera Los Incas 4187,000 Jun. 88 - Mar. 93 1994 - 2003 Vigente
Minera Poderosa 32399,761 Ag. 91 - Ag. 93 1994 - 1999 Concluy
TOTAL 67499,504
Fuente: MEM Plan Referencial Minero 1999-2008
71
CONTRATOS DE ESTABILIDAD TRIBUTARIA
Ley General de Minera de 1992
EMPRESA / LOCALIDAD INVERSIN
US$
PLAZO PERIODO SITUACIN
Yanacocha, Carachugo / Cajamarca 37083,432 Ago.92 - Dic.93 1995-2009 Vigente
Min. Aurfera Retamas / La Libertad 6954.100 Ene.92 - Dic.93 1994-2003 Vigente
Southern Per / Moquegua 118443,000 May.93 - Dic.95 1996-2010 Vigente
Doe Run Per Mataloroya /
Junn
11076,000 May.94 - Dic.96 1997-2006 Vigente
Yanacocha, Maqui-Maqui /
Cajamarca
63997.803 Feb.94 - Ago.96 1997-2011 Vigente
Minsur S.A. 43169,120 Ago.94 - Mar.96 10 aos Pendiente
Cons. Mro. Horizonte / La Libertad 7868,018 Ene.93 - Dic.94 1996-2004 Vigente
Perbar S.A. 2599,164 Dic.94 - Jul.95 1996-2004 Vigente
Min. Izcaycruz S.A./ Lima 39770.000 May.94 - Ago.96 1997-2006 Vigente
Ref. Cajamarquilla / Lima 50000,000 Feb.95 - Feb.2005 1997-2011 Vigente
Ca.. Min. Condestable / Lima 3892,397 Jul.94 - Dic.95 1996-2005 Vigente
BHP Tintaya /Cusco 123539,217 Ene.96 - May.98 1995-2009 Vigente
Min. Ares S.A./ Pasco 32460,000 Dic.95 - Mar.98 10 aos Vigente
Cerro Verde S.A./ Arequipa 237517,000 Mar.94 - Dic.97 1999-2013 Vigente
Min. Sipn S.A. 34973,000 May.96 - Ene.98 1999-2013 Vigente
Min. Ubinas S.A.: 7975,000 Ene.97 - Dic.97 1998-2007 Vigente
San Ignacio de Morococha /
Junn
3380,605 Jun.96 - Jul.97 10 aos Pendiente
Yanacocha Cerro Yanacocha/ Cajamarca 68901.229 Ene.97 - Dic.97 15 aos Vigente
Doe Run Per Metaloroya/
Junn
90047,000 Ene.98 - Dic. 2006 15 aos En ejecucin
Ca. Min. Antamina S.A./ Ancash 2,032342,000 Set.98 - Jun.2002 15 aos En ejecucin
Barrick Misquichilca. S.A. / Ancash 275494,000 Ene.98 - Jun.99 15 aos Vigente
TOTAL 3,291482,085
Fuente: MEM Plan Referencial Minero 1999-2008
En la minera, el saldo de la renta imponible es muy reducido o inexistente, porque existen
muchos beneficios tributarios y deducciones por diversos conceptos. Algunos de estos
conceptos son:
Arrastre de prdidas
Beneficiode reinversin a cuenta de utilidades nodistribuidas
Revaluacin de activos, en particular de los yacimientos, y sus correspondientes
depreciaciones de las concesiones, equipo, programas de computo, instalaciones que
se cargan en los costos de ventas
Devolucindel IGVpagadoenel desarrollode las actividades mineras
Inversiones aprobadas por la autoridadeninfraestructura de serviciopblico
Todas estas facilidades hacen inexistente la utilidad antes de impuestos, que es la base para el
clculo de la participacin del 8%de los trabajadores mineros y del 20%del canon minero que
depende del impuestoa la renta.
As, el proyecto de Antamina, que estara terminado en el segundo semestre del 2001,
compromete ms de US$ 2,265 millones por concepto de inversin, y se espera exportaciones
superiores a los US$ 700 millones anuales. En los diez primeros aos de su entrada en
operacinno pagar impuestoa la renta.
Igualmente, la Minera Barrick Misquichilca, que explota la rica mina de oro Pierina con los
costos de produccin ms bajos del mundo, exporta desde 1999 por valores equivalentes a
US$ 250 millones. Esta empresa no abonara los pagos referentes al impuesto a la renta hasta
la recuperacinde los montos invertidos.
De acuerdo con su balance general de 1999 y 1998, el impuesto a la renta y participaciones
diferidos activo es cero. Con ello se comprueba la inexistencia del canon minero, pese a que en
1999 sus ventas netas llegaron a US$ 243 millones y sus utilidades brutas, a US$ 164.4
millones.
Otro de los problemas est vinculado al beneficio por reinversin otorgado por el Estado a las
empresas mineras, que les permite deducir dicha inversindel montoimponible.
Tal como hemos sealado, las inversiones con utilidades no distribuidas en el periodo 1994 -
2002 ascienden a US$ 947 millones. El 75% de esta inversin se concentra en tres empresas
mineras: Southern (ampliacin de Cuajone) con US$ 245 millones; Refinera de
Cajamarquilla con US$ 296 millones; y Yanacocha con US$ 168 millones. Ante estos
problemas, est en debate este beneficio, lo que afecta al concepto mismo del canon como
sujetoa un porcentaje del impuestoa la renta.
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6.3Empresas conbeneficios por reinversin
72
Los derechos fiscales territoriales no se refieren slo a los recursos no renovables, como la
minera y los hidrocarburos. Comprenden, asimismo, los recursos naturales renovables,
entre los que estn los recursos hdricos y los forestales.
En el Per existen estos derechos, que generan ingresos a diversas entidades del Estado y al
Tesoro Pblico. La informacin al respecto est dispersa y no es de fcil acceso. De todos
modos, es conveniente presentar algunas reflexiones en torno a ellos, pues son uno de los
aspectos clave enla reformulacindel canoncomoderechofiscal territorial.
Su antecedente legal es la Ley General de Aguas, DL 17752. Con el DS 003-90-AGdel 29 de
enero 1990 se aprob el Reglamento de Tarifas y Cuotas de agua. Esta norma precisa los
componentes de la tarifa de agua, donde se determina que el porcentaje del componente canon
de agua es el 10%del componente ingresojunta de usuarios (CIJU).
El canon de agua es un componente de la tarifa que pagan los usuarios del agua con fines
agrarios y no agrarios. Se destina a financiar los presupuestos de las autoridades autnomas de
las cuencas hidrogrficas del pas o en su defecto se destinan a las administraciones tcnicas
de riegode los valles respectivos comouningresodel Ministeriode Agricultura.
Los reglamentos sealados estipulan la obligatoriedad de depositar los montos recaudados,
por concepto de canon de agua en la cuenta bancaria que existe para su control y
administracin, y que se derivan responsabilidades administrativas civiles y penales en caso
de incumplimiento.
Con la aprobacin del Nuevo Reglamento de la Organizacin de la Administracin de Agua
DS 057-2000-AG, se ha dado un marco para la aplicacin de polticas pendientes a
modernizar la administracin de cobranza, ajustes por no pago de la tarifa (incluye canon de
agua) y modalidades obligatorias de pago.
Entre los aspectos a remarcar tenemos:
a) Las comisiones de regantes estn obligadas bajo responsabilidad a apoyar la cobranza de
tarifas. Para lo ello, debern contar con la infraestructura y logstica correspondiente: oficina
de cobranza, sistemas computarizados ynormas de procedimientos de recaudacin.
b) Se aplicar un inters de 1.5% mensual a las moras por no pagar la tarifa en el respectivo
vencimiento.
c) Es obligatoria la modalidad de pago de la tarifa contraentrega, es decir, se debe pagar la
tarifa para obtener la respectiva ordende riego.
d) Esta norma seala requisitos para quienes postulen a cargos directivos tanto a comisiones
de regantes como a directivas de las juntas de usuarios. Entre ellos estn: grado de instruccin;
nmero de hectreas que conduce; tiempo en el desempeo de cargos similares. A ello se
agrega el peso de los votos obtenidos, de acuerdo al nmero de hectreas que conduce un
usuario.
1. Base legal
VI. Derechos de Agua
73
2.
3.
4.
El uso del agua y las irrigaciones del Estado
Problemas de determinacinla tarifa de agua y suincidencia enel monto del canonde
agua
Clculodel canonde agua
El tema de la tarifa de agua es uno de ms lgidos del desarrollo agrario del pas. Uno de sus
componentes es el de los proyectos de irrigacin. El Estado ha invertido cerca de US$ 4, 000
millones en obras de irrigacin, en especial en los valles de la costa. Estos proyectos no estn
culminados, pero ya opera el riego permanente y la ampliacin de la frontera agrcola. Ms de
1'500,000 hectreas de buenas tierras estnsujetas a este rgimen.
El manejo de las tarifas de agua de estos proyectos tiene varios aspectos. De un lado, se
considera que deben aportar para recuperar alguna parte del dinero invertido por el Estado
para dedicarloa fines de mantenimientoyampliacindel sistema.
Adems, est relacionado con el manejo de la cuenca para evitar diversos problemas como los
de la colmatacin de presas por ausencia de forestacin en la cabecera de cuenca y riberas de
los ros, o los de enfrentar provisoriamente los efectos de las lluvias de El Nio en los canales
de riego.
Pero tambin se relaciona con el uso del agua en la produccin. En muchos valles de la costa
existe un uso extensivo en cultivos por inundacin, lo que propicia la salinizacin del suelo y
el derroche del recursohdrico.
A la fecha existen problemas tcnicos y legales para la determinacin de la tarifa de agua, lo
que incide en la cuanta del canon. Se ha podido comprobar que las administraciones tcnicas
de riego optan por variadas frmulas de clculo de las tarifas. Finalmente, estas tarifas son
irreales y no guardan relacin con los costos que demanda la supervisin, mantenimiento y
operacinde los sistemas de riego.
Primero se debe determinar el componente ingreso junta de usuarios (CIJU), el mismo que se
determina multiplicando la tarifa aprobada (por hectrea y tipo de cultivo), por un factor
predeterminadoencada junta de usuarios de riegodel valle respectivo.
Determinado el CIJU, se aplica directamente el 10%a este componente. Esto permite apreciar
que el canon de agua no es el 10% de la tarifa, sino de un monto menor. De acuerdo con el
factor que se aplique encada valle agrcola se obtendr indistintos montos de canonde agua.
74
Se observa que entre los aos 1992 y 1997 el ndice de recaudacin es alto (64.5%). Por tanto,
el indice de morosidad es bajo o manejable, alcanzando un promedio en este periodo de
35.5%.
Se puede constatar que desde 1992 a 1997 (seis aos) se ha emitido un valor de S/. 181
millones por tarifa de agua confines agrarios enel mbitonacional.
Slo en estos tres reservorios se han usado 201 millones de metros cbicos de agua,
considerando que no ingres agua por lluvias en 1999. De ello podemos concluir que la tarifa
por metro cbico de agua con fines agrarios llega a S/. 0.90 en seis aos, es decir, S/. 0.15 por
metro cbico al ao en promedio, cifra que sera mucho menor si acumulamos todo el
volumende agua usada enlos siete reservorios.
As, podemos concluir que la tarifa de agua para fines agrarios est totalmente distorsionada.
El 10%del componente canon de agua resulta insignificante y, adems, su uso termina siendo
el de un ingresoa disposicindel gobiernocentral.
Tabla No. 45
VALOR EMITIDO POR TARIFA DE AGUA CON FINES
AGRARIOS Y SU RECAUDACIN. 1992 - 1997
(Total nacional en nuevos soles)
AO VALOR
EMITIDO
CALOR
COBRADO
INDICE
RECAUDA
DO
1992 9780,967 7591,270 77.60
1993 18860,419 13841,256 73.38
1994 27021,156 20102,167 74.39
1995 35528,631 25502,393 71.77
1996 45320,235 29240,013 64.51
1997 44166,862 20231,145 66.18
TOTAL 180678,270 116508,244 64.50
Fuente: INEI
75
Tabla No.46
USO DE AGUA DE PRINCIPALES RESERVORIOS. 1999
(En millones de metros cbicos)
RESERVORIO VOLUMEN ENERO
1999
VOLUMEN
DICIEMBRE 1999
Poechos 418 305
San Lorenzo 215 188
Gallito Ciego 491 430
Total 1,124 923
Fuente: INEI
Este es un recurso de gran importancia, pero sub utilizado, y sobre el cual se produce una
aguda depredacin. El canonforestal est directamente relacionadoa la poltica sectorial.
El canon de reforestacin surge como parte de una poltica sectorial de aprovechamiento de
los bosques tropicales; adicionalmente a las necesidades de reforestacin de las tierras alto
andinas y del bosque secode la costa norte.
En el Per, los bosques naturales cubren 72.8 millones de hectreas, y los bosques cultivados
(sembrados o reforestados) unas 300,000 (Brack, Mendiola 2000, a quienes tomaremos como
referencia para el resto de esta seccin). Los que son aptos para la extraccin de madera
cubren39.3 millones de hectreas, ylos nooperables 26,2millones.
Su importancia econmica se aprecia en los productos maderables (unos ocho millones de
metros cbicos de madera por ao) y no maderables (lea, plantas medicinales, alimentos
vegetales, carne de monte, fibras, tintes, etc.). En el Per se usan unas 4,400 especies de
plantas para 48 fines distintos que representan un valor estimado de US$ 4,000 millones al
ao.
El potencial maderero del pas se calcula en 5,600 millones de metros cbicos, cuyo valor se
estima en US$ 1'243,200 millones. En la actualidad, anualmente se aprovechan por ocho
millones, se quema 125 millones metros cbicos, y se tala un valor estimado en 2,500
millones. Adems, existen en la sierra unas 7.5 millones de has que tienen aptitud para la
reforestacin, lo que tendra efectos ambientales, sociales y econmicos de magnitud, pero de
las que se ha reforestado desde 1980 apenas 300,000 hectreas. El sector forestal representa
apenas entre el 1%y el 4%del PBI nacional.
Hasta hace pocos aos, la poltica aplicada parta de afirmar la propiedad del Estado sobre los
recursos forestales de las reas de los bosques y propiciaba el libre acceso de los extractores
para su aprovechamiento para fines maderables, que se realiza sobre todo en el bosque
amaznico. El concepto del canon era la obligacin que deba pagarse por rbol derribado, por
loque se calculaba por metrocbicode rbol maderable extrado.
El derecho de extraccin iba a un fondo manejado por diversos comits de reforestacin.
Estos Comits, como dependencias del Ministerio de Agricultura, deban realizar la labor del
Estado para reforestar lo que haba sido extrado. El resultado fue la inoperancia de la
reforestacin, y la depredacincreciente del bosque tropical.
En los ltimos aos se ha producido una revaluacin de esta poltica de libre acceso a los
bosques tropicales, y sobre su significadocomorecursonatural para el desarrollo.
Adems de su potencial de recursos maderables (US$ 1'243,200 millones), y de recursos para
la industria alimentara y farmacutica, se ha puesto en valor su significado como zona de
retencindel carbono.
Ramn Lpez (Lpez, 2000) ha estimado el valor por retencin de carbono entre US$ 200 y
US$ 671 por hectrea. Las ganancias que obtendra el mundo por la proteccin de 650
millones de hectreas de bosque tropical amaznico seran entre US$ 125 millones y US$ 692
mil millones. Un convenio internacional sobre las emisiones de carbono que considere esta
problemtica permitir a Amrica Latina obtener beneficios netos de US$ 3,000 millones por
1. Sector forestal, propiedad, libre accesoyproduccin
VII. Derechos de Aprovechamiento Forestal
76
ao.
Con esta visin integral del manejo de los bosques, se empieza a replantear en el pas el
aprovechamiento de los recursos forestales. En esta perspectiva se ubica la Ley 27308, Ley
Forestal y de Fauna Silvestre, y su Reglamento, promulgadoel 9de abril de 2001.
Este cambio en la poltica forestal mantiene la propiedad estatal de los bosques, pero limita el
libre acceso, al organizar las reas de manejo con criterios de reserva, proteccin y
productivos. Formula contratos de concesin para el aprovechamiento sostenible,
incorporando la diversidad de sus recursos genticos, maderables y atmosfricos. Establece el
pago de derechos de ndole territorial, pero no seala el canon, reformulado a las
caractersticas de esta nueva poltica sectorial.
El monto y caractersticas del canon de reforestacin se establece anualmente, mediante un
decretosupremodadopor el Ministeriode Agricultura.
2. El canonde reforestacinaplicado
El canon de reforestacin se abona por metro cbico de madera rolliza extrada y relacionada
al valor de sta. El destino de estos recursos se destina exclusivamente al financiamiento de
programas de inversin. Los fondos recaudados por el canon forestal son administrados por
los comits de reforestacin.
Tabla No. 47
MONTOS DEL CANON DE REFORESTACIN
(En dlares por metro cbico)
CATEGORA
DE ESPECIE
FORESTAL
MONTO
SEGN DS
05-87
MONTO
SEGN DS
099-89
MONTO EN
1994
MONTO EN
1995
A 0.07 1.49 4.13 8.88
B 0.04 0.96 2.28 4.88
C 0.03 0.07 1.95 3.77
D 0.02 0.54 1.63 2.93
Fuente: Barrantes y Trivelli, 1996
77
Del anlisis de estas cifras se puede concluir que, a partir de 1991, los montos recaudados por
canon de reforestacin subieron significativamente y conservan una tendencia creciente. Esto
tiene una incidencia directa en el incremento del rea reforestada, la misma que tambin se
incrementa de manera importante a partir de 1992.
En 1995 se aprecia un incremento del 152.5%de lo recaudado respecto a 1994. Esto se debe a
que en 1995 se incrementaron los montos vigentes del canon de reforestacin. Por ejemplo, el
valor del canon en Ucayali subi en un 100% (en la categora A subi en 115%, y en la
categora Den80%).
78
Tabla No. 48
RECAUDACIN Y USO DEL CANON
DE REFORESTACIN. 1983 - 1996
AO
MONTO
RECAUDADO
(U.S. $)
SUPERFICIE
REFORESTADA
(Ha)
1983 239,120 390.0
1984 705,969 82.0
1985 358,185 282.5
1986 150,428 872.0
1987 284,555 1,339.8
1988 211,212 1,657.2
1989 243,057 821.5
1990 187,243 602.2
1991 817,698 774.7
1992 1093,846 1,889.6
1993 1327,647 1,826.1
1994 1780,608 5,251.5
1995 4496,151 16,301.0
1996 4782,843 15,615.0
TOTAL 16678,562 47,705.30
Fuente: Barrantes y Trivelli, 1996
De 1986 a 1993 en el Per se reforestaron 96,064 hectreas. De las cuales slo 9,783.1 fueron
reforestadas con recursos del canon de reforestacin, es decir, un 10%. Ello significa que la
reforestacinse realiza en gran parte conrecursos de otras fuentes de financiamiento.
Barrantes y Trivelli (1996) hacen una evaluacin de la composicin relativa del canon en
funcin de las caractersticas de las categoras de madera a la que se aplica. Sealan que
adems de ser una poltica orientada a solucionar el incumplimiento de la obligacin de
reforestar por los pequeos productores, fue una manera de limitar el acceso libre a los
recursos forestales y a la extraccin indiscriminada. Indican que con los valores del canon se
haca relativamente ms caro extraer madera menos valiosas, lo que unido al hecho de contar
con un mercado seguro para especies como la caoba e inseguro para las maderas de menor
valor, eleva los incentivos para la extraccinde especies valiosas.
El nuevo Reglamento de la Ley Forestal establece que el aprovechamiento de los recursos
forestales puede efectuarse nicamente mediante planes de manejo aprobados por el Instituto
Nacional de Recursos Naturales (Inrena), bajo las modalidades de concesiones,
autorizaciones y permisos. Este aprovechamiento est sujeto al pago de un derecho que se
aplica, segn corresponda, por unidad de superficie, especie, volumen, tamao u otros
parmetros, que sern definidos por resolucinsuprema.
Estos derechos se refierena varias actividades:
Concesiones forestales con fines maderables
Autorizaciones y permisos
Concesiones para la extraccinde otros productos del bosque
Concesiones para ecoturismo
3. Los derechos de aprovechamientoyel canon
!
!
!
!
Tabla No. 49
PARTICIPACIN DE LA SUPERFICIE REFORESTADA CON CANON EN EL
TOTAL REFORESTADO. 1986 1993
AO MONTO
RECAUDADO
(U.S. $) (*)
SUPERFICIE
REFORESTADA
CON CANON
(Ha) (*)
SUPERFICIE
TOTAL
REFORESTADA
(Ha) (**)
1986 150,428 872.0 +
1987 284,555 1,339.8 +
1988 211,212 1,657.2 +
1989 243,057 821.5 +
1990 187,243 602.2 52,760
1991 817,698 774.7 7,501
1992 1093,846 1,889.6 7,804
1993 1327,647 1,826.1 27,999
TOTAL
% de Participacin
4315,686 9,783.1
10.1%
96,064
100.0%
Fuente: (*) Barrantes y Trivelli, 1996
(**) Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA) - Per Forestal en Nmeros
79
!
!
!
!
!
!
!
!
!
Concesiones para conservacin
Concesiones en bosques locales
Concesiones en plantaciones entierras de propiedadprivada
Concesiones para forestacinyreforestacin
Desbosque
La distribucin de estos derechos la realiza el Inrena, y los beneficiarios son el Organismo
Supervisor de los Recursos Forestales Maderables (Osinfor), los comits de gestin del
bosque, y el Fondo de Promocin y Desarrollo Forestal (Fondebosque). Igualmente se
liquidanlos comits de reforestacin.
Es innegable el vaco respecto al canon, que est en ltima instancia relacionado con los
derechos fiscales del territorio para los beneficiarios locales, en especial, las comunidades
nativas que tienenreconocidos y reclamados los territorios del bosque amaznico.
Al respecto, vale la pena resear lo que dispone en Bolivia la Ley Forestal 1700 del 12 de julio
de 1996, que tiene fundamentos similares a los adoptados en la ley y el reglamento vigentes en
el Per.
La ley boliviana indica que los derechos de aprovechamiento forestal slo se adquieren por
otorgamiento del Estado. Estos derechos de utilizacin forestal son de concesin en tierras
fiscales, en tierras privadas y de permisos de desmonte.
La ley reconoce que las municipalidades tienen atribucin para proponer la delimitacin de
reas de reserva por el 20% del total de tierras fiscales de produccin forestal permanente en
cada jurisdiccin municipal, las que sern destinadas a concesiones para las agrupaciones
sociales del lugar.
La ley boliviana seala que las patentes de aprovechamiento forestal y de desmonte sern
distribuidas de la siguiente manera:
Prefectura: 35% de la patente de aprovechamiento y 25% de la patente de desmonte,
por conceptode regala forestal
Las municipalidades: 25% de la patente de aprovechamiento y 25% de la patente de
desmonte, distribuidos de acuerdo a las reas de aprovechamiento otorgadas en sus
respectivas jurisdicciones para el apoyo y promocin de la utilizacinsostenible de los
recursos forestales y la ejecucin de obras sociales de inters local, siempre que el
municipiocumpla con la finalidadde este aporte.
Fondo Nacional de Desarrollo Forestal: 10% de la patente de aprovechamiento
forestal ms el 50% de las patentes de desmonte y los saldos lquidos de las multas y
remates.
Superintendencia Forestal: 30%de la patente de aprovechamientoforestal.
Estas orientaciones son tiles para reformular en el pas el canon forestal, ya no ligado a la
reforestacin basada en el libre acceso, sino asentada en las nuevas condiciones de la poltica
sectorial forestal, como una forma de participar en el manejo sostenible de los bosques y del
derechofiscal territorial.
80
1. Reflexiones generales
a) Ante todo, el Per es un pas de economas regionales territoriales, en las que los recursos
naturales son una ventaja competitiva en la medida que su aprovechamiento se integre a la
economa de la localidad. Un porcentaje de sus excedentes como capital natural puede ser
transformado en activos para el desarrollo, sea en infraestructura, en capital humano y en
institucionalidad.
b) Somos un pas de diversidad geogrfica, biolgica, de ecosistemas, cultural y social.
Tenemos la caracterstica de ser un pas requerido de autonomas territoriales, que no
pueden existir como autarquas econmicas. Existen profundos desequilibrios en la
localizacin de los recursos naturales y en la generacin de excedentes que pueden lograrse de
su puesta en valor. Esto se agrava con el centralismo estatal que lleva a una capital
macroceflica ubicada en un territorio sin recursos naturales y de una organizacin de las
economas sobre la base del neo centralismo perverso a travs del cual las regiones aportan
divisas para el centro que dinamizan su funcionamiento, sin que se articule con el resto del
pas. Las regiones con recursos tienen amplia pobreza, lo que se agrava en aquellas que tienen
escasos recursos. De ah la necesidad de que como parte de una poltica de aprovechamiento
sostenible, existanmecanismos de equidadregional para hacer frente a estas desigualdades.
c) El modelo de reprimarizacin de la economa se sustenta en el uso intensivo de los
recursos naturales, cuyos excedentes son en parte usados para financiar las divisas que
requiere el Estado central y cuya produccin empresarial no est eslabonada con las
economas regionales.
d) El financiamiento del desarrollo regional requiere articular el capital natural, fsico
geogrfico y de ecosistemas, con la construccin del capital socio-institucional, cinegtico o
intangible de las sociedades regionales. Esta articulacin tiene una insoslayable dimensin
ambiental, pues el manejo sostenible de los recursos naturales es lo que permite que sean
usufructuados por varias generaciones, dndole esta perspectiva al activo en el cual
transformar los excedentes generados consu aprovechamiento.
e) El canon a los recursos naturales tiene antecedentes en el quinto real, fundado en la
propiedad de la Corona sobre los territorios coloniales y el pago que deba hacerse por el
aprovechamientoparticular de sus recursos naturales.
f) Su puesta al da obedece a los movimientos descentralistas que perciben que puede ser una
forma para acceder a una porcin de la renta que les impide el Estado centralista en el
aprovechamientode los recursos naturales de sus localidades.
g) Ha existido una superposicin de criterios respecto a la naturaleza del canon que ha sido
resuelta con la reforma constitucional del Art. 77 de la Constitucin en 1994, que reconoce su
carcter de derechofiscal territorial.
Inicialmente se identificaba el canon como un impuesto adicional a ser cancelado por las
empresas privadas que explotaban recursos naturales. Cuando se legisl en forma explcita
para los recursos de hidrocarburos, la empresa Petroper era estatal. Esto llevo a que se
distinguiera de los impuestos que pagaba la empresa al gobierno central y se le afirmara como
un derecho no tributario a favor de los pueblos en compensacin por la explotacin del
recurso.
VIII. Propuestas de Poltica
81
Luego se le sigui tratando como un impuesto y se busc convertirlo un porcentaje del
impuesto a la renta. Esfuerzos en este sentido son los de 1985 con una Ley General del Canon
que lo considera porcentaje de los impuestos directos, la Ley General de Hidrocarburos de
1993 que al privatizar Petroper busca sin lograrlo el cambiar la naturaleza del canon, luego
los debates de la Constitucin de 1993 que dan origen al Art. 77 inicial y, por fin, la creacin
del canonmineroreducidoenforma explcita a unporcentaje del impuestoa la renta.
h) La reforma constitucional del canon le da estatuto de derecho fiscal territorial, al declarar
que le corresponde a los territorios recibir una participacin adecuada del total de los ingresos
y rentas obtenidos por el Estado en la explotacin de los recursos naturales en cada zona en
calidad de canon. La legislacin del canon a los hidrocarburos se condice con este concepto,
perono as, el restode las normas relativas a este derecho.
i) En el registro presupuestal, el canon y sobre canon para el ao 2000 representa el 0.1% del
PBI y el 0.4% de la estructura de fuentes de financiamiento presupuestal. En este registro
existe ambigedad en el trato a diversos conceptos de derecho territorial fiscal. Estn
dispersos y no agrupados, lo que dificulta apreciar su monto real. Es lo que ocurre con las
licencias de pesca del calamar gigante, con el canon de agua, con el canon forestal, que junto al
canona los idrocarburos y el mineroson formas de este derechoterritorial.
j) De todos modos, no es slo un problema de registro. El asunto central es que no se produce
una redistribucin de los excedentes que el Estado obtiene del aprovechamiento de los
recursos naturales, debilitndose substantivamente las economas territoriales. En esto
influyen mucho las polticas sectoriales. Es indudable que la formulacin de una poltica de
canon para un determinado recurso natural est directamente relacionada con la poltica
sectorial respecto al aprovechamiento del recurso. Lo hemos registrado para los casos de los
hidrocarburos, la minera, el agua para riegoylos recursos forestales.
k) El limitado significado del canon en el presupuesto del gobierno central var
a cuando se analizan los presupuestos de los gobiernos locales, especialmente los de zonas
con canon petrolero y minero. El canon petrolero ha representado US$ 1,515 millones para los
gobiernos regionales, municipios y universidades de 1976 a la fecha. El canon minero
representa de 1992 a 1999, US$ 199 millones. Constituyen el principal ingreso de derechos
territoriales de las entidades de nivel de gobiernodescentralizadodel pas.
l) El destino del canon no se condice con su fin originario. Hemos analizado su uso para Piura
en el CTAR y la Municipalidad Provincial. Encontramos que existe una importante
significacin, pues el presupuesto de inversin del CTARprcticamente depende del canon y
en la Municipalidad Provincial representa el 15% de las inversiones. Pero este impacto se
desdibuja por el uso dado al canon. En contra de su sentido, y de lo que manda la ley, el
gobierno central lo ha usado para disminuir hasta anular lo que deben ser sus transferencias a
dichos territorios.
Esto afecta a las entidades regionales de los CTAR. En los gobiernos locales, la debilidad
general de los presupuestos, que dependen sobre todo de transferencias de los gobiernos
centrales, hace que se equilibren en su autonoma con recursos del canon, los que muchas
veces reemplazan a ingresos necesarios para su gasto corriente e inversin elemental. Es lo
que pasa masivamente con el canon minero y ocurre en gran parte con el petrolero. De esta
forma, en los gobiernos locales el canon adquiere importancia, pero lo reciben en condiciones
que hace muy difcil su uso para el destino originario de generar activos estratgicos para el
desarrollodescentralizado.
82
m) El canon a los recursos naturales como un derecho fiscal territorial no es un impuesto a la
actividad privada, sino una redistribucin descentralista de los recursos pblicos. Su
generalizacin constituye una fuente, no slo para financiar el desarrollo regional, sino
tambin para mejorar las polticas sectoriales y la calidad del gasto, as como para incorporar a
decisivos segmentos de la comunidad nacional en la transformacin de excedentes en activos
estratgicos para el desarrollo.
Existen mltiples propuestas que desarrollan algunos de los aspectos de la problemtica del
canon. De ellas, tres tienencarcter de propuestas de leygeneral.
La Comisin de Energa, Minas y Pesquera del Congreso emiti el 20 de marzo de 2001, el
dictamen que propone un texto de Ley General de Canon, basado en seis iniciativas
legislativas presentadas.
La Comisin Coordinadora de Defensa del Canon, constituida por municipios de zonas
productoras de hidrocarburos viene debatiendo y elaborando un proyecto de ley general de
canon presentado por el suscrito. Se han realizado encuentros nacionales el ao pasado y el
presente en Vice-Sechura, en Yurimaguas, en Pucallpa, en Lima y en Piura. En ellos se ha ido
dandoforma al proyectoque he sostenido.
La Sociedad Nacional de Minera ha elaborado un borrador del proyecto de ley general del
canon, que fue presentado en marzo de 2001 al Primer Encuentro de Gobiernos Locales por el
CanonMineroy el DesarrolloSostenible. Fue presentadotambinal CongresoNacional.
Estos proyectos de ley general tienen aspectos comunes y otros divergentes. Tocan los
aspectos centrales de la problemtica en torno a la cual es necesario y posible formular
propuestas de poltica.
En julio de 2001, el Congreso de la Repblica aprob y luego el Poder Ejecutivo promulg, la
Ley General de Canon. Si bien constituye una nueva etapa en la legislacin sobre la materia,
son muchos los temas que continan en debate para reformular la relacin entre el
aprovechamientode los recursos naturales, el canonyel desarrollodescentralizado.
Existe acuerdo en torno al texto del Art. 77 de la Constitucin sobre el canon, al definirlo
como el porcentaje del total de ingresos y rentas obtenidas por el Estado en la explotacin de
los recursos naturales en cada zona, que es ingreso adicional al del presupuesto ordinario. Sin
embargo, contina la confusin entre derecho e impuesto, ahora en la versin entre el canon
comoderechofiscal territorial y la descentralizacinfiscal de los impuestos.
La reforma constitucional del canon, le reconoce caractersticas que es necesarioremarcar:
a) Es un producto de la explotacin de los recursos naturales. Este es su sello singular. Por esta
razndebe estar relacionadoconsu actividadygeneracinde excedentes.
b) Es un porcentaje del total de ingresos y rentas del Estado en dicha explotacin. No dice que
2.
3.
3.1Definicinde canon
Temas endebate y LeyGeneral del Canon
Propuestas de poltica
83
es un impuesto a la actividad privada que cobre en forma especial el Estado, ni tampoco hace
referencia a que el Estado sea quien organice empresarialmente la actividad. El canon debe
salir del conjunto de rentas e ingresos que el Estado obtenga por la explotacin del recuso
natural.
c) Afirma que el canon le corresponde a la circunscripcin, por el solo hecho de que el recuso
natural est localizadoensu mbito.
Lo que estas caractersticas estn describiendo no es un impuesto. La caracterstica que
distingue al canon de los dems ingresos pblicos es que es una prestacin unilateral donde no
existe beneficiodirectodel contribuyente.
Lo que se describe con el canon es una relacin de cesin de derechos de uso del Estado a favor
de un territorio, a travs de la cual, en cuanto propietario de los recursos naturales, cede a favor
de beneficiarios designados por ley para que participen de los excedentes que genera el
aprovechamientode dichorecurso.
La reforma en este caso hace parte de este derecho al total de ingresos y rentas del Estado
relacionados con el recurso. Sin embargo, no se debe confundir esto con una necesaria
descentralizacin tributaria, que tiene que ver con la forma cmo se redistribuye la
generacin, recaudacin y administracin de los tributos entre el gobierno central, el regional
y los gobiernos locales municipales. Por ejemplo, que exista tributacin delegada a favor de
las regiones; que se pueda recaudar directamente algunos impuesto en las regiones y quede
para ellas, como podra ser el impuesto a la renta; o que participen en manejar franjas de tasas
de impuestos como el IGV para actividades de promocin econmica y de ampliacin, al
mismotiempo, de la base tributaria.
Es un error, por lo dicho, reducir el canon a un porcentaje del impuesto a la renta, que como
veremos despus es voltil y muydiminutoentrminos efectivos.
Tambin tiene poco sentido buscar una descentralizacin fiscal de algunos impuestos, slo
con relacin a las actividades de aprovechamiento de recursos naturales. Esto es lo que
ocurrira si se redistribuyeran slo el impuesto a la renta que pagan los trabajadores y otros
impuestos de las empresas enactividades de recursos naturales.
Sostenemos que la inclusin del total de ingresos y rentas es para garantizar una frmula de
clculo para fijar el canon que debe estar necesariamente ligado a las caractersticas del
productode la actividad.
Otro aspecto es que el canon es distinto a los compromisos de inversin ambientales, o a
eventuales impuestos ambientales. Estos conceptos corresponden a costos de la operacin
del aprovechamiento del recurso natural, y deben ser incluidos en el clculo de costos
empresarial. No corresponde que la sociedad ni el Estado los asuma en lugar de la estructura
de costos empresarial, loque sera una forma de subsidio.
Las diversas propuestas coinciden en que el canon es un ingreso descentralizado de carcter
intangible para sus respectivos beneficiarios, que no puede ser objeto de apropiacin por
decisiones del gobiernocentral.
3.2 Intangibilidaddel ingreso
84
Tambin hay acuerdo, aunque no lo incluyen las diversas propuestas, en que por ningn
motivo el gobierno central puede sustituir las asignaciones presupuestales de los distintos
sectores gubernamentales, las zonas donde se localiza el recurso ni a las transferencias de
entidades a favor de quienes se les otorga.
Del mismo modo, esta vez en forma explcita, existe concordancia en que el gobierno central
nopuede disponer de los recursos del canon, calculados eningresoefectivoy/opotencial, para
efectos de beneficios tributarios y otras modalidades que por efecto de las decisiones del
gobierno central recorten los ingresos de los beneficiarios, y que debe usar recursos del propio
gobiernocentral para dichos fines.
Como se ve en el esquema siguiente, es posible sealar los mbitos y las frmulas de
aplicacin del canon a los recursos naturales sobre la base de la Ley de Aprovechamiento de
los Recursos Naturales.
3.3mbitos y frmulas de aplicacin
Esquema No. 4
CANON A LOS RECURSOS NATURALES
MBITOS Y FRMULAS DE APLICACIN
(Propuesta de Ley Municipios de Zonas Petroleras/ Dammert)
TIPO CONCEPTO PORCENTAJE
RRNN no renovables
Minerales metlicos Valor venta 8% gran minera 6% mediana
minera Excepto pequea y
artesanal
Minerales no metlicos Valor venta 3%
Hidrocarburos (incluye gas) Produccin fiscalizada 10% canon 2.5% sobre canon
Geotrmicos Valor de venta 3%
Oro aluvial Valor de compra 3%
RRNN renovables
Agua (agrario, no agrario) Tarifas diferenciales
Agua uso en centrales
hidroelctricas
% de tarifa final 0.0005%
Maderable Derechos de
aprovechamiento
25%
Flora y fauna Precio de venta 12%
Recursos hidrobiolgicos Precio de venta 2% consumo humano directo 5%
consumo humano indirecto e
industrial no alimentario 10%
peces ornamentales Excepto
artesanal
85
Donde existe la mayor divergencia es respecto a la frmula para aplicar el concepto y el
porcentaje del canon.
La reforma constitucional del canon se obtuvo sobre la base de la defensa del canon a los
hidrocarburos, el que se establece en funcin de un porcentaje del valor de la produccin
fiscalizada. Es el mismo sentido de la relacin del canon como derecho territorial fiscal. Su
clculo debe considerar la caracterstica del recurso natural y de la actividad de su
aprovechamientoy el porcentaje debe estar enfuncinde ella.
El concepto debe tomar en cuenta los procesos de la actividad de dicho aprovechamiento. Por
esta razn, en el caso de los hidrocarburos, la frmula debe ser un porcentaje medido en
barriles de petrleo (convirtiendo al gas en dicha medida); en el caso del canon minero y
pesquero, en funcin del precio de venta; en el caso del canon forestal y de flora y fauna debe
estar en funcin de la tasa del derecho de aprovechamiento; y en el caso del agua para riego, en
funcin de la tarifa.
De este modo, el Estado transfiere del total de ingresos y rentas, sobre la base de un porcentaje
que toma en cuenta las caractersticas de la actividad.
Conceptualmente, se puede describir un tringulo en el que un lado es el tipo de recurso; otro,
el concepto de aplicacin; y el tercero, el porcentaje que debe ser cubierto por los ingresos y
rentas que el Estado obtiene por el aprovechamientodel recurso.
Si se utiliza como frmula de clculo un porcentaje del impuesto a la renta, ocurrir lo que
pasa ahora con el canon minero, y que hemos reseado.
Bajo el concepto formulado, es posible desarrollar frmulas para aplicar los diversos tipos de
canon y su distribucin, que debe ser singular para cada uno, por ser singular el recurso y el
destino del derechopara transformarloenactivoestratgicodel desarrollo.
De las rentas e ingresos que obtenga el Estado por las actividades mineras dedicadas a la
explotacin de recursos mineros, el gobierno est obligado a distribuir el canon de acuerdo a
losiguiente:
Minerales metlicos, con excepcin del oro aluvial, filoneado, como subproducto y
concentrados aurferos:
8%sobre el valor de la venta para la granminera
6%sobre el valor de la venta para la mediana minera
Minerales no metlicos: 3%sobre el valor de la venta.
Para el caso de la explotacin de nitrgeno y el oxgeno de la atmsfera con fines
industriales: 3%sobre el valor de venta.
Canon al oro aluvial, como subproducto y concentrados aurferos, se le aplica el 3%
sobre el valor de compra, para establecer el canonrespectivo.
3.4Sobre los diversos cnones
3. 4.1Canonminero
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!
!
!
86
Su distribucin debe superar la actual dispersin, fragmentacin y escaso rendimiento. Podra
hacerse por ellola siguiente frmula para cada yacimiento:
50%a los municipios de la regin, provincia ydistritodonde est localizadoel recurso,
de acuerdoa su poblacinyenforma equitativa.
10%a la provincia y a distritos de la zona productora.
5%a las universidades nacionales del departamento.
2%al Fondo Nacional de CompensacinRegional.
El canon por la explotacin de los hidrocarburos se establece en 12.5% sobre el total de la
produccin fiscalizada de petrleo crudo o de gas natural, en funcin a lo dispuesto por las
leyes de canon petrolero (Leyes 23538, 23350 y ampliatorias y modificatorias) en Loreto,
Ucayali y Hunuco, y las leyes de participacin en la renta (Leyes 23630, 2371 y ampliatorias
ymodificatorias) de Piura y Tumbes.
Esta frmula del petrleo y el gas debe mantenerse. Para ello, es necesario considerar que el
gas puede ser evaluado en medidas de petrleo, y que junto al gas existe petrleo asociado. En
el caso de Camisea, como hemos indicado, se reducira drsticamente el canon, si lo
estableciera sobre la base de una canasta de venta en el mercado nacional y se le aplicara a sus
condensados la misma frmula que al gas.
De esta forma se hace extensivo a las zonas en las que existe el recurso, constituyndose con
estos criterios el canon a los hidrocarburos de Camisea, con el respectivo 10%del canon en la
produccin ad valorempara Cuscoy2.5%del canonpara Ayacucho.
Su distribucin debe corregir un error de la legislacin vigente, otorgando un porcentaje
especfico a las zonas productoras en forma directa, el que se logra reduciendo el porcentaje de
la entidad regional. Se tendra as un 10% para los municipios distritales en cuya jurisdiccin
se encuentran ubicados los yacimientos. El monto correspondiente a las municipalidades
distritales se distribuira proporcionalmente de acuerdo a los niveles de produccin extrados
de cada circunscripcin.
Estos dos cnones deben ser reformulados en consonancia con la nueva poltica de
aprovechamiento de los recursos forestales en forma integral. De ah que sea una tasa de 25%
con relacin al total de los derechos de aprovechamiento establecidos en la norma vigente. Su
distribucindebe ser al gobierno local de la jurisdiccindel plande manejodel rea forestal.
El uso del agua superficial con fines agrarios est sujeto al pago anual de tarifas diferenciales
por el metro cbico, de acuerdo a la clasificacin que por decreto supremo apruebe el
Ministerio de Agricultura, en coordinacin con las juntas de usuarios, constituyendo recursos
!
!
!
!
! 33% al gobiernoregional.
3. 4.2Canona los hidrocarburos
3. 4.3Canonforestal maderable ycanonalafloraylafaunasilvestre
3. 4.4Canonal agua de uso agrario
87
para programas de inversin en la respectiva localidad. El uso del agua con fines no agrarios
est sujeto al pago anual de la tarifa por metro cbico, la que tiene los siguientes porcentajes
mnimos, y cuya participacinfinal ser determinada por la respectiva autoridad:
Industrial : 0.0010%
Minero : 0.0010%
Energtico : 0.0005%
Pisccola : 0.0005%
Poblacin : 0.0005%
El canon debe ser un porcentaje de 10% de dicha tarifa y ser dedicado ntegramente a la
localidadpara obras de infraestructura, conbeneficiarios enlas juntas de riego.
La distribucin del canon al agua para fines agrcolas ser establecida por el decreto supremo
del Ministerio de Agricultura, en coordinacin con las juntas de usuarios, como un
componente de la tarifa de uso de agua, no siendo menor del 30% el que se destine para fines
de riego, ni menor de 30% el que se destine para fines de investigacin cientfica - tcnica y
mejoramiento del medio ambiente y destinndose el total del respectivo ingreso para los
beneficiarios de la respectiva zona.
Los recursos hidrobiolgicos son aquellos que habitan en el medio ambiente acutico, marino
o continental. Esta definicin comprende, adems, las especies que cumplen alguna fase de su
ciclovital en el medioambiente acutico.
Por la explotacin de los recursos hidrobiolgicos, la participacin por canon se aplica de la
siguiente manera:
2%sobre el valor de venta del recursoextradodestinadoal consumohumano.
5% sobre el valor de venta del recurso extrado destinado al consumo humano
indirectoo industrial no alimenticio.
10%sobre el valor de venta de los peces ornamentales.
Deben estar exceptuados los que se dedican a la actividad artesanal, salvo que exploten
langostinos o conchas de abanicoLa distribucindebe ser:
50%a los municipios de la regindonde se ubicanlos puertos de desembarque.
10%a los municipios de puertode desembarque especfico.
5%a las universidades de la regin.
23%a los gobiernos regionales del litoral.
10%al Instituto del Mar del Per(IMARPE).
2%al Fondo Nacional de CompensacinRegional.
La produccin de energa elctrica por centrales hidroelctricas, en la medida que pone en
valor un recurso hdrico, debe tener un canon correspondiente al 0.0005% del precio de la
tarifa que pagan los usuarios finales. Constituye un recurso de las zonas en las que se ubica la
cuenca hidrogrfica respectiva distribuida segn su capacidad de generacin de energa. No
es un pago adicional de los usuarios en las tarifas, sino una alcuota de la tarifa existente a la
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3. 4.5Canona la pesca de recursos hidrobiolgicos
3. 4.6 Canona la produccinde energahidroelctrica
88
que se le da un destino especficoque corresponde al canon.
El canon a la produccin de energa por centrales hidroelctricas se puede distribuir:
10%para los municipios distritales donde est localizada la central y sus instalaciones
bsicas.
50% para los municipios provinciales y distritales de la respectiva cuenca
hidrogrfica.
20%para el Fondo Nacional de CompensacinRegional.
20% para el gobierno regional de la zona donde est localizada la central
hidroelctrica.
Los ingresos por canon deben ser destinados por los beneficiarios a obras de desarrollo, de
investigacin cientfica, tcnica y mejoramiento del medio ambiente, de acuerdo a la presente
ley y las respectivas leyes de canon por cada recurso natural. Debe ser competencia
autonmica de los respectivos beneficiarios elegir en este marco de poltica sus planes de
inversin.
El manejo de los cnones debe merecer una normatividad especfica. En este sentido, en los
gobiernos locales y universidades deben constituirse fondos de inversin que permitan dar
seguimiento y garantizar que la fiscalizacin los destine a los fines originarios como derecho
fiscal. Para transformar este excedente reinvertido en activos estratgicos, los fondos de
inversin deben orientarse a construccin de infraestructura de desarrollo, promocin de
capacidades y desarrollo de la institucionalidadyel conocimiento.
Los procedimientos deben ser establecidos en forma especfica, de modo que la recepcin del
canon por parte de los beneficiarios de los recursos intangibles sea directa, automtica,
transparente y eficiente. Se propone algunas alternativas:
El canon petroleroser depositadomensualmente enla cuenta de los beneficiarios.
El canon minero, sin perjuicio de los derechos de vigencia, ser depositado
mensualmente en monto igual al promedio mensual del ao anterior. El depsito ser
hecho dentro de los 30 das siguientes al vencimiento del plazo para el pago del
impuesto a la renta, hacindose el reajuste anual, abonando o debitando las diferencias
resultantes.
En todos los casos, en plazo no mayor de cinco das tiles a lo recaudado, el canon
debe ser depositado directamente por la entidad que lo ha recaudado en una cuenta del
beneficiario abierta para este exclusivo fin en el Banco de la Nacin, cuenta que tiene
carcter de intangible.
En el mismo plazo y con procedimiento similar, se transfiere el depsito al Fondo de
CompensacinRegional, cuandocorresponde.
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3. 5. Destino de los ingresos por conceptode canon
3. 6. Inversin
3. 7. Recaudaciny depsito
89
Cualquier inters generado por los depsitos se considera componente del canon, por lo que
debe ser consignado de esta forma y efectivamente depositadoa favor de los beneficiarios.
Para que el canon cumpla sus finalidades es necesario establecer procedimientos de
fiscalizacin, que permitan la participacin de la ciudadana y la simplificacin y
transparencia de la gestin pblica. Algunos principios bsicos debenser:
Informacinobligatoria
Facultades de control por los beneficiarios
Publicacinde frmulas de clculoymontos
Derecho a informacina beneficiarios yal pblico
Derecho de la poblacina proponer suinversinyfiscalizar sudestino
3.8. Fiscalizacin
!
!
!
!
!
90
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93
Relacin de Tablas
RELACIN DE TABLAS
No. Ttulo
01 Ingresos por canon
02 Distribucin departamental del canon petrolero en 1999 y del canon minero en el
2000
03 Nmero de gobiernos locales que reciben el canon minero.1996-2000
04 Recursos pblicos segn fuente de financiamiento. 2000
05 Ingresos por canon
06 Ingresos del gobierno central y gobiernos locales.1991-2000
07 Distribucin departamental del canon
08 Produccin fiscalizada de petrleo.1999-2001. Zcalo-Noroeste-Selva
09 Nmero de pozos exploratorios y de desarrollo perforados.1994-2001
10 Beneficiarios del canon y sobre canon
11 Ingresos por canon de hidrocarburos. Nov.1976 a Nov.1993.
12 Clculo para determinar el canon.1976-1993
13 Transferencias por canon y sobre canon. 1993 - 2000
14 Captacin por canon y sobre canon petrolero en la Regin Grau. 1995-2000
15 Participacin del canon y sobre canon petrolero en el departamento de Piura.
1995-2000
16 Participacin del canon y sobre canon petrolero en la departamento de Tumbes.
1995-2000
17 Participacin del canon. CTAR Piura -Tumbes. 1995- 1997
18 Uso del canon petrolero en el presupuesto del CTAR Piura-Tumbes en gastos
administrativos. 1995 - 1997
19 Uso del canon por naturaleza del gasto. 1995 -1997 y I semestre 1998. CTAR
Piura - Tumbes
20 Cuadro resumen del uso del canon petrolero.1995 -1997 y I semestre 1998.
CTAR Piura - Tumbes
21 Inversin pblica en los departamentos de Piura y Tumbes financiada con el
canon petrolero.1995 -1997 y I semestre 1998
22 Municipalidad Provincial de Piura. Total canon y sobre canon transferido.1996 -
2000
23 Municipalidad Provincial de Piura. Canon destinado y ejecutado en inversin.
1996 - 2000
24 Municipalidad Provincial de Piura. Participacin del canon petrolero en la
inversin total. 1996 - 2000
25 Municipalidad Provincial de Piura. Inversin sectorial de canon petrolero.
26 Ingresos por canon minero. 1992 - Agosto 2000.
27 Participacin del canon minero en el total de ingresos por exportaciones mineras.
1994 - 1999
28 Aporte por derecho de vigencia a las regiones. 1994 - 1999
29 Evolucin de la produccin minera
30 Proyeccin de las inversiones en minera. 1999 - 2007
31 Inversiones mayores a US$100,000 ejecutadas en minera.1996 - 1999
32 Inversiones mineras en exploracin. 1996 - 1999
33 Inversiones con utilidades no distribuidas
34 Explotacin de minas y canteras, IGV y ventas gravadas. 1997 - Ag. 2000
35 Participacin del IGV por explotacin de minas y canteras en IGV total nacional.
1997 - 1999
36 Impuesto a la renta de tercera categora. Explotacin de minas y canteras. 1996 -
1999
37 Participacin del impuesto a la renta de tercera categora por explotacin de
minas y canteras en impuesto a la renta total nacional. 1996 - 1999
94
32 Inversiones mineras en exploracin. 1996 - 1999
33 Inversiones con utilidades no distribuidas
34 Explotacin de minas y canteras, IGV y ventas gravadas. 1997 - Ag. 2000
35 Participacin del IGV por explotacin de minas y canteras en IGV total nacional.
1997 - 1999
36 Impuesto a la renta de tercera categora. Explotacin de minas y canteras. 1996 -
1999
37 Participacin del impuesto a la renta de tercera categora por explotacin de
minas y canteras en impuesto a la renta total nacional. 1996 - 1999
38 Variables de las principales empresas privadas en la explotacin de minas y
canteras. 1997
39 Gobiernos locales. Distribucin del canon minero por rangos. 1996 - 2000
40 Participacin de Yanacocha en la produccin nacional de oro. 1993 - 1999
41 Participacin de canon minero en Yanacocha.1994 - 1998
42 Inversiones de Yanacocha.1994 - 1999
43 Contratos de estabilidad tributaria. D. Leg. 109
44 Contratos de estabilidad tributaria. Ley General de Minera de 1992
45 Valor emitido por tarifa de agua con fines agrarios y su recaudacin. 1992 - 1997
46 Uso de agua de principales reservorios. 1999
47 Montos del canon de reforestacin
48 Recaudacin y uso del canon de reforestacin. 1983 - 1996
49 Participacin de la superficie forestada con canon en el total reforestado. 1986 -
1993
Relacin de Esquemas
N 1 Concepciones de canon
N 2 Comparacin entre la propuesta de Ley de Municipios de Zonas
Petroleras/Dammert y la ley aprobada en el Congreso de la Repblica.
N 3 Forma de clculo del canon minero
N 4 Canon a los recursos naturales. mbitos y frmulas de aplicacin. Propuesta de
Ley Municipios de Zonas Petroleras/Dammert
95
BCR Banco Central de Reserva
CONASEV Comisin Nacional de Supervisin de Empresas y Valores
CORDE Corporacin de Desarrollo Departamental
CIJU Componente del Ingreso de Junta de Usuarios
CTAR Consejo Transitorio de Administracin Regional
ESSALUD Seguridad Social (ex IPSS)
IGV Impuesto General a las Ventas
IMARPE Instituto del Mar del Per
INEI Instituto Nacional de Estadstica e Informtica
INGEMMENT Instituto Geolgico, Minero y Metalrgico
INRENA Instituto de Recursos Naturales
MEF Ministerio de Economa y Finanzas
MEM Ministerio de Energa y Minas
OPEP Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo
RRNN Recursos Naturales
SENATI Servicio Nacional de Tecnologa Industrial
SENCICO Servicio Nacional de Capacitacin e Investigacin para la Industria
de la Construccin
SUNAT Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria
TUO Texto nico Ordenado
Glosario de Siglas Utilizadas
96
SECCIN 2
TALLER
EL CANON COMO FUENTE DE
FINANCIAMIENTO PARA
EL DESARROLLO REGIONAL Y LOCAL
97
A. Comentarios De Efran Gonzales De Olarte
Asesor especial, Informe sobre el DesarrolloHumano, Per2001, PNUD
He ledo con mucha atencin el trabajo de Manuel Dammert, y me parece un importante
aporte a la discusin de dos temas: el canon y el financiamiento de los niveles de gobierno
descentralizados. Tiene una concepcin global del problema del centralismo y su relacin con
el desarrollo. Al mismo tiempo entra en detalles, sobre todo jurdicos, muy tiles para saber
hasta dnde se ha llegado en este tema y qu se puede hacer para resolver el problema de la
estabilidadde los recursos territoriales para los gobiernos locales yregionales.
El argumento central de Manuel Dammert es que el canon al usufructo de recursos naturales
en el Per no cumple con su cometido principal: generar recursos suficientes y estables para
los gobiernos locales o regionales, en consecuencia para sus habitantes. El principio
fundamental es que el usufructo de los recursos naturales debe favorecer principalmente a los
habitantes donde se encuentran dichos recursos. Sobre esta base, se propone que el canon sea
un derecho fiscal territorial que permitira financiar parte del desarrollo regional y local en el
Per.
El segundo argumento es que la utilizacin de recursos, sobre todo no renovables, debe servir
para generar nuevos activos o factores para el desarrollo. Es decir, que el capital natural
extrado por nica vez, debera convertirse en otro tipo de capital dentro de la localidad o la
regin. Si bien este punto est menos desarrollado en el trabajo, su importancia es crucial.
Sobre este tema volver.
Un punto de carcter jurdico-poltico es el derecho de propiedad sobre los recursos naturales.
Las corrientes privatistas actuales tienden a poner en debate la propiedad de estos recursos. En
consecuencia, creo que se requiere de un tratamiento mayor de este tema, desde dos puntos de
vista: el jurdico y el histrico. La propuesta de Manuel Dammert sobre el canon reposa en el
postulado de que todos los recursos naturales deben ser de usufructo pblico. Precisamente,
cuando los empresarios mineros apoyaron la actual Ley de Canon, en realidad lograron eludir
este principio fundamental, pues, si el canon es entendido como parte del impuesto a las
ganancias, en realidad no tiene mucha relacin con los recursos naturales, sino con el
comportamientode los negocios mineros opetroleros enel mercado.
El trabajo tiene como marco de referencia la necesidad de un desarrollo territorial balanceado
y que el Estado, a travs de sus distintos niveles de gobierno, sera el principal agente del
desarrollo territorial, para lo cual requiere de recursos. Si el canon es la nica va para
reemplazar al capital natural por otro y no hay quien controle su uso, la explotacin de
recursos no renovables agotara los stocks sin reponerlos en sus niveles necesarios para el
desarrollo. Esto conduce a proponer la intervencin estatal para fijar el canon y/o normar la
reinversin de las utilidades de los que explotan los recursos naturales en las localidades y/o
regiones con recursos naturales. Es decir, el Estado, con el canon, y el sector privado, con parte
de sus utilidades, deberan generar nuevas formas de capital. Me parece que la propuesta de
Dammert ganara en contundencia si propusiera que la reposicin de stocks de capital natural
extrados fuera una responsabilidad compartida entre el sector pblico y el sector privado.
Adems de un nuevo pacto fiscal descentralista, se debera ir a un pacto de inversin
descentralizada, en el cual el Estado (con sus niveles de gobierno territoriales) y el sector
privado, usen el ahorro(canonms utilidades) para la inversin.
En un plano ms especfico, un tema a discutir con detenimiento es la calidad del recurso
Comentarios de los Panelistas
99
natural, capaz de generar un derecho de explotacin. Es necesario distinguir el canon en
sentido estricto, que se aplica sobre los recursos no renovables (minera, petrleo), del canon
aplicado a los recursos renovables, que en realidad debera ser un derecho de concesin para
reposicin o mantenimiento del recurso. Ponerlos todos en el mismo nivel tendra
repercusiones sobre las polticas de preservacin o mejoramiento de los stocks de capital
natural. Pues, en el caso de los recursos no renovables es necesario, como ya sealamos, que
su explotacin sirva para generar otro tipo de capital (fsico o humano) que los reemplace
cuando se extinga, mientras que con los recursos renovables hay que tratar de que se
reproduzcansin reducirse.
Ya fijados los temas conceptuales y jurdicos, existen cuatro preguntas tcnicas respecto al
canon: 1) Cul es la base imponible?; 2) Cul debera ser el porcentaje?; 3) Cmo se
debera repartir?; 4) En qu se debera utilizar?. Veamos algunos aspectos importantes sobre
cada una de estas cuestiones.
1) Dammert discute, con justa razn, los distintos criterios para fijar la base imponible del
canon. Una primera es la vigente: un porcentaje sobre las ganancias de la explotacin del
recurso. El criterio es cobrar una tasa sobre el flujo (ganancias) generado por el stock
(yacimiento) combinado con capital fsico y capital humano, es decir, no es un canon en
sentido estricto, sino un impuesto a las ganancias de la combinacin de todos los capitales.
Una segunda es cobrar una tasa sobre el valor de las ventas brutas. Una tercera es cobrar una
tasa cuantitativa, a precio vigente de mercado, sobre el mineral o el crudo extrado, an si no se
vende. Un canon compatible con un enfoque del desarrollo de los stocks (distintos tipos de
capital) sera este ltimo o alternativamente el segundo. En ambos casos, el criterio central es
reponer el stock.
En el caso de los recursos renovables (bosques, pesca, aguas), el canon debe imponerse sobre
el valor total del recursoexplotadoenundeterminadoperodo.
2) En general, la discusin sobre la tasa del canon es un tema que depende de la calidad del
recurso. Si es un recurso renovable, la tasa mnima debe servir para mantener el recurso con su
stock inicial, en cantidad y calidad. Si es un recurso no renovable, la tasa tiene que ver con la
reposicin del valor inicial del recurso, bajo la forma de otro capital. Esto tiene dos problemas:
a) es necesario conocer el valor del recurso antes de su explotacin; b) se requiere tener una
idea del plazo de su explotacin. En el trabajo de Dammert, como en las distintas propuestas
de leyes de canon, la fijacin del porcentaje es un apriori, sin sustento tcnico. Es decir: por
qu cobrar 8% a la gran minera y 6% a la mediana minera? Por qu
no el mismo porcentaje y por qu no 10%? Evidentemente, este clculo no es fcil y no
pretendo tener en este momento una respuesta. Simplemente, es necesario sealar que el
enfoque del desarrollo sostenible, en el sentido de no disminuir los stocks de los distintos tipos
de capital, obliga a tener una respuesta tcnica sobre este problema.
En el caso de los recursos renovables, el canon debera cobrarse como la parte del valor total
que permite la reposicin del recurso extrado, ms los gastos de administracin, monitoreo y
mantenimiento de estos recursos. Es decir, el canon debera constituir una renta variable, en
funcin de la reposicin de la misma cantidad del stock explotado. Por ejemplo: si se explota
1,000 pies cbicos de madera, es decir, 100 rboles, el canon debera ser igual al costo de
reposicinde dichos rboles (plantones +labores culturales +costode oportunidad).
3) La reparticin del canon es obviamente un problema de concepcin de desarrollo territorial
equitativo. El criterio de territorialidad (utilizar los recursos en el lugar donde estn) debe ser
100
combinado con el criterio de poblacin beneficiable (concentracin de poblacin con
problemas de desempleo y pobreza). Es decir, el reparto debe hacerse en funcin de estos
criterios, que a mi modo de ver deberan ser objeto de un desarrollo metodolgico, para
poderlo aplicar de una manera eficaz en funcin de la concepcin del desarrollo sealada. El
privilegiar la territorialidad como criterio no es necesariamente un mtodo eficiente ni
equitativo. En el caso peruano, la gran minera no genera muchos eslabonamientos en el
espacio local o regional en que se desenvuelve, por ello la utilizacin territorial del canon no
garantiza mayor desarrollo si no existen potencialidades en capital humano, cierto nivel de
aglomeracinurbana o niveles de pobreza muyelevados.
En consecuencia, el canon debera servir para generar otros tipos de capital en las regiones,
provincias o distritos donde se encuentran los yacimientos, siempre y cuando existan
posibilidades de combinaciones adecuadas de recursos naturales, humanos e institucionales.
Para ello es necesario tener indicadores apropiados sobre estas potencialidades. Es aqu,
donde el reparto territorial del canon requiere de flexibilidad. Es decir, es necesario asignar la
mayor parte de los recursos del canon en el espacio donde existan mayores potencialidades del
capital humano o mayores necesidades de infraestructura bsica. No me parece adecuado fijar
una tasa fija de porcentaje para el distrito, otro para la provincia y otro para el resto. Para
resolver este problema es necesaria la participacin descentralizada de los sectores
involucrados, con el propsito de fijar una escala de reparto, en funcin de una mayor
eficiencia del uso de estos recursos para el desarrolloterritorial.
4) Como se observa en el trabajo de Manuel Dammert, la utilizacindel canon ha sido bastante
discrecional, es decir, alternativamente se lo ha utilizado para financiar gastos corrientes y
para gastos de inversin. En realidad, el canon debera ser utilizado estrictamente para:
generar capital fsico (infraestructura productiva, vial, sanitaria, energtica); mejorar el
capital humano (educacin tcnica): y, eventualmente, para mejorar el capital social
(consolidar la organizacin de productores, de gobiernos locales, o de instituciones
encargadas de la regulacin o fiscalizacin del cobro del canon. El principio desarrollista es
simple: un stockdebe convertirse o incrementarse enotrostock).
El otro tema importante tratado por Manuel Dammert es el canon como parte del problema de
la centralizacin fiscal. Como es conocido, la economa fiscal est muy centralizada en el
Per: casi el 95%de los ingresos los recauda el gobierno central (aunque despus transfiere el
impuesto de promocin municipal); el 85%de los ingresos se recaudan en Lima; mientras que
el 91.2% del gasto lo efecta el gobierno central y el 66% del gasto estatal total se gasta en
Lima. As, las municipalidades gastan slo un 8% del gasto total y las de Lima efectan un
40% de este gasto. Es decir, el nivel de gasto de las municipalidades puede ser insignificante
enmuchas provincias y distritos, comparadoconel del gobiernocentral.
Dentro de esta perspectiva el canon y sobre canon constituyen apenas entre 6%y 7%del total
de ingresos municipales. Es decir, unos US$ 80 millones al ao. Lo que desde el punto de vista
de inversin anual descentralizada, en cualquier tipo de capital, tiene una nfima significacin.
Si, por ejemplo, se repartiera el canon equitativamente entre las 190 provincias del Per, cada
una dispondra de US$ 420 mil al ao. Si se reparte entre los distritos, esta cifra se reduce a
slo US$ 44 mil, y si calculamos el canon por trabajador se reduce a slo US$ 10. Obviamente,
esto nos da una idea del pequeo peso fiscal del canon. En consecuencia, se presentan dos
problemas: a) la necesidad de aumentar sustantivamente el canon; b) la necesidad de
incorporar en el pacto fiscal descentralista los otros impuestos, de los cuales el impuesto
predial urbano resulta uno de las ms importantes fuentes de ingresos territoriales. El mayor
problema con relacin al primer punto es la serie de convenios de estabilidad tributaria
101
suscritos con las empresas mineras extranjeras, lo que obligara a revisar dichos convenios o
esperar el plazo de su vencimiento. Por ello, no debe extraar que la ltima Ley del Canon est
hecha tomandoencuenta dichos contratos.
Desde la perspectiva del desarrollo humano el canon tiene una potencialidad importante en un
pas que tiene muchos recursos naturales. Sin embargo, en la actualidad su aporte al desarrollo
humano es bastante limitado, no slo por el monto recaudado y utilizado, sino sobre todo por
el carcter de casi ddiva que tiene debido a mltiples razones. Por ejemplo, en el trabajo de
Manuel Dammert se presenta un cuadro en el cual el canon minero distribuido a los distintos
departamentos tiene algunos datos asombrosos: el Cusco recibi el ao 2000 slo S/. 579 de
canon, cuando tiene la mina Tintaya, cuya produccin sobrepasa los US$ 100 millones al ao.
Tambin se puede mencionar el caso del mayor yacimiento de cobre en explotacin:
Toquepala, que genera para Tacna - Moquegua slo S/. 1.2 millones, es decir, alrededor de
US$ 350 mil. Es evidente que la potencialidad minera no se est traduciendo en
potencialidades para el desarrollo en las regiones donde se encuentran los yacimientos,
repitindose la clsica "economa de enclave" que nunca generdesarrolloregional.
Finalmente, el mrito del trabajo de Manuel Dammert es permitir poner en conocimiento y en
debate el problema del canon, demasiado pequeo para un pas tan rico en recursos naturales.
Tiene sobre todo propuestas que responden a las cuatro preguntas: masa imponible; tasa de
canon; reparto y utilizacin. Estas propuestas deberan constituir la base para un debate serio
sobre el tema. Pero no slo ello, sino porque permite discutir el problema de la
descentralizacin fiscal y los nuevos roles que deberan tener los gobiernos locales y
regionales enel procesode desarrollo.
102
B. Comentarios de Amado Yataco
Consultor enMineray Energa
Informacinescasa y dismil
Redistribucin
He tenido ocasin de leer muy cuidadosamente el documento elaborado por Manuel Danmert.
Al margen de las valiosas conclusiones y juicios, con algunos de los cuales se puede estar de
acuerdo o no, encuentro valiossima informacin estadstica e histrica que,
desgraciadamente, no es conocida ni por los beneficiarios, ni por el pblico, ni (en muchos
casos) por la propia autoridad.
Creo que la falta de informacin es uno de los puntos crticos que se dan en lo que respecta al
canon. En el caso especfico de la minera, por ejemplo cunto ha llegado a los distritos
propiamente mineros y a sus comunidades? Qu obras se han ejecutado en las comunidades
por aplicacin del canon minero? Nadie lo sabe. Slo podemos inferir que las cantidades
recibidas por los distritos y sus comunidades han sido nfimas, no tanto por el monto
distribuido, sino, fundamentalmente, por la forma de distribucin que ha dado prioridad a
provincias, departamentos y regiones, postergando las expectativas de los distritos y sus
comunidades.
Quin informa sobre la generacin, distribucin y aplicacin del canon? Ninguna entidad
oficial. Hay que calcularlo, estimarlo, proyectarlo, pero nadie informa; y ah est uno de los
grandes problemas: la falta de comunicacin e informacin. Ello motiva, adems, la presencia
de informacindistinta y hasta contradictoria entre las diferentes fuentes de consulta.
Por ello, estimo que la informacin consignada en el documento elaborado por Danmert da
respuesta a gran parte de estas interrogantes, constituyendo un notable esfuerzo para explicar
loocurridoy poder actuar enconsecuencia.
Uno de los puntos que ms llama la atencin se refiere a la redistribucin del canon. Aqu
tenemos que hacer referencia a tres aspectos: oportunidad, proporcinydestino.
Creo que uno de los pecados originales del canon minero fue el notable retraso con el que se
distribuy el monto acumulado entre 1992 y 1996. Veamos el siguiente grfico desarrollado a
partir de informacinpublicada por la Sociedadnacional de Minera del Per(SNMPE).
103
Obsrvese que el canon minero generado desde 1992 no se distribuy prcticamente durante
cuatros aos, considerando que la distribucin realizada en 1996 fue en realidad simblica. Es
decir, de S/. 235 millones acumulados hasta ese ao, se distribuy slo 15 millones; es decir,
un saldo no distribuido de S/. 220 millones, que dio lugar a un gran sentimiento de frustracin
que noha podidosuperarse.
Recin en 1997 se inicia el desembalse de la distribucin hasta casi ponerse al da con un total
de S/. 438 millones frente a los 488millones generados.
En lo que se refiere a la proporcin y destino del canon, me parece que el documento es
bastante elocuente. He queridograficar loque al respectoseala Dammert ensu documento.
500
300
400
100
200
0
-100
-200
CANON MINERO: VALORES ACUMULADOS DE INGRESOS Y DISTRIBUCIN
(MILLONES DE SOLES)
-300
1992 1993 1994
24.8
0.0
50.9
0.0
91.0
0.0
-24.8 -50.9 -91.0
1995
180.1
0.0
-180.1
1996
234.9
15.4
-219.5
1997
292.3
126.3
-166.0
1998
323.1
295.7
-27.3
1999
398.3
382.3
-16.0
2000
488.5
437.6
-50.9
CANON
DISTRIBUCION
SALDO
1. Ay acucho, Cusco,
Hunuco, Ica, Li ma
( Pr ov ) , M.Di os,
Pi ur a, Tumbes,
Apur i mac,
Amazonas
2. Lambay eque,
Moquegua, Tacna,
Ancash
3. Huancav el i ca,
J uni n, La Li ber t ad,
Ar equi pa
4. Caj amar ca, Li ma
Capi t al , Pasco, Puno
APORTE DEL CANON MI NEROPOR DEPARTAMENTOS
( 1. CASI NULO; 2. DEBI L; 3. MEDI O; 4. SI GNI FI CATI VO)
104
Ntese que los departamentos de Moquegua y Tacna, donde se ubican los grandes yacimiento
de Toquepala y Cuajone, as como el Complejo Metalrgico de Ilo, se encuentran entre los que
reciben una participacin dbil (incide sobre esto la distribucin regional en funcin de la
densidad poblacional?). Increble: Lima capital aparece entre las reas con participacin
significativa. Qu tiene que ver Lima capital con la minera, ms all de ser la sede de la
mayora de las empresas mineras? El asunto es dramtico si se considera que en el 2000, 1,157
municipios (se entiende distritales) recibieron menos de S/. 10,000, es decir, menos de S/. 27
diarios. Esta es una razn determinante para sentirse frustrado con el canon, sobre todo en el
casode los distritos productores mineros.
Otro de los aspectos crticos sealados por Dammert es el alto porcentaje de aplicacin del
canon a gastos corrientes, bsicamente administrativos. Personalmente estimo que cuanto
ms grande sea el aporte del Estado para el canon, mayor ser esta malversacin legal,
puesto que el gobierno central (lase, MEF) restringir las partidas presupuestales corrientes u
operativas para autorizar o en todo caso permitir el uso del canon para gastos corrientes. Esto,
a mi entender, constituira una suerte de elusin o evasin de la responsabilidad del
Estadorespectode sus aportes al canon.
Otro aspecto importante incluido en el documento es el deslinde con respecto a la
responsabilidad de la empresa sobre el medio ambiente. El canon no es una compensacin por
impactos en el medio ambiente. La conservacin del medio ambiente respecto a sus
operaciones es una responsabilidad exclusiva e ineludible de la empresa. La responsabilidad
del Estado respecto al medio ambiente es fiscalizar que las empresas cumplan
escrupulosamente conlas normas sobre conservacindel medioambiente.
Por esta razn no veo por qu los beneficiarios del canon tengan que aplicar una parte del
mismo para realizar evaluaciones ambientales. Ello podra distraer valiosos recursos en algo
que compete al Estado, y que no es de dominiode los beneficiarios.
Otra precisin: el canon no lo paga la empresa, sino es responsabilidad del Estado. El canon es
recursodel Tesoro.
Dado que el canon es un recurso intangible, no debe ser afectado por los beneficios que el
Estado decida otorgar a los inversionistas. En este caso cabe precisar que los contratos de
estabilidad no consideran la relacin Estado / comunidad y, por tanto, en mi opinin, es
posible mantener la intangibilidad del canon. Debera establecerse que, si el Estado decide dar
incentivos que disminuyan la base de clculo como en la reinversin por ejemplo ste se
reajuste hasta alcanzar el monto original, en cuyo caso el Estado deber sacrificar parte de la
renta que le corresponde.
El 10 de julio del 2001 se public la Ley 27506, Ley de Canon, promulgada por el gobierno de
transicin. Obviamente, por razones cronolgicas, el documento bajo comentario no contiene
el anlisis de esta nueva Ley.
Elusino evasinpor parte del gobiernocentral
Canony medioambiente
Intangibilidaddel canon
Nueva Leyde Canon
105
Con respecto al canon en la actividad minera, la ley significa, en esencia, un incremento de la
participacin en la renta de 20%a 50%del impuesto a la renta y una reduccin del 75%al 50%
en la participacin en los ingresos por derecho de vigencia. La participacin en los ingresos
por regalas que reciban Centromn / Mineroper por la eventual cesin de algn derecho
mineroser de 50%.
En diversos documentos he sealado lo serios inconvenientes de esta ley: redaccin pobre e
imprecisa, falta de uniformidad (por ejemplo el canon petrolero queda como rgimen de
excepcin), psima redistribucin, incrementos nofundamentados, entre otros.
Me parece que un primer inconveniente es la forma de distribucin establecida en dicha Ley,
segn la cual la mayor parte del canon se aplicar prioritariamente en las capitales de los
departamentos y no enlos distritos de donde se extraiga el recursonatural.
En efecto, en contradiccin a lo que seala el encabezamiento del numeral 5.2 del Art. 5
(distribucin de acuerdo con el criterio de rea de influencia), el inciso b) del mismo
numeral dispone que el 60% del total recaudado ser para las municipalidades provinciales y
distritales del departamento o departamentos en que se encuentra localizado el recurso
natural, segn criterio de densidad poblacional. Qu significa este criterio de densidad
poblacional?
De acuerdo con lo publicado por el diario Gestin, Southern, Buenaventura, Iscaycruz y
algunas otras empresas mineras se encuentran entre las 50 de mayor utilidad en el presente ao
y seguramente en los aos futuros, si los precios de los metales no continan bajando.
Buenaventura e Iscaycruz explotan las minas Uchucchacua e Iscaycruz ubicadas en los
distritos de Oyn y Pachangara, de la provincia de Oyn del departamento de Lima. Como se
sabe, la provincia de Lima cuenta con varios millones de habitantes, en tanto que la poblacin
de la provincia de Oyn es mnima y las de sus distritos mucho menor. Aplicando el criterio
de densidadpoblacional, definitivamente la ciudadde Lima se llevar la parte del len.
El canon que se derive de la explotacin de Toquepala (distrito de Ilabaya, provincia de Jorge
Basadre) se concentrar en la ciudad de Tacna. El que se derive de Tintaya (distrito y provincia
de Espinar) se concentrar en la ciudad del Cusco. En el caso de las excelentes minas aurferas
de Ares y de Orcopampa (distrito de Orcopampa, provincia de Castilla, departamento de
Arequipa), obviamente la mayor parte del canon ir a la ciudad de Arequipa, al igual que en el
caso de Cerro Verde (distrito de Uchumayo. El canon que se derive de las explotaciones
aurferas de Marsa y Horizonte (provincia de Pataz) se concentrar enla ciudadde Trujillo.
Segn el inciso a) de la Ley, el 20% del canon se distribuir entre las municipalidades de la
provincia de acuerdo a criterios que fije el Ministerio de Economa y Finanzas. Segn el
incisoc), el otro20%se asignar al gobiernoregional. Los distritos quedaronenel anonimato.
Como se puede apreciar, el canon se centralizar en las capitales de departamento,
prcticamente sin pasar por los distritos y comunidades prximas a los yacimientos; lo que,
ciertamente, aumentar la permanente frustracin entre los habitantes de estas ltimas
localidades.
La segunda observacin a la Ley de Canon se refiere a su efecto sobre la caja fiscal en un
momento de aguda recesin, cuando por obra del gobierno de transicin se reduce la tasa del
impuesto a la renta a 20%, es decir, en un 33% y cuando los precios de los metales se
encuentranenlos niveles ms bajos que se recuerde.
106
Bajo esta delicada situacin se eleva el canon minero de 20% a 50% sobre el impuesto a la
renta y se establece dicha tasa de 50% para el canon de casi todos los dems sectores, sin
fundamento tcnico ni econmico, afectando an ms los ingresos fiscales por concepto de
impuestoa la renta.
Cmo se puede conciliarse todo ello con la necesidad imperativa de mantener la estabilidad
econmica y de lograr xito en los esfuerzos de prudencia fiscal que tendr que desarrollar el
gobierno recientemente instalado?
Considerando el instinto de conservacin de los ministros de Economa y Finanzas
seguramente encontrarn alguna forma presupuestal de aliviar / compensar las fuertes salidas
de la caja fiscal que originar esta ley hacia las capitales de departamento, que son
precisamente las que cuentan con los mayores ingresos. Es decir, se reafirmar la perniciosa
costumbre de autorizar o facilitar el usodel canonpara gastos corrientes.
Finalmente, me permito exponer algunas sugerencias. En primer lugar, me parece que el tema
debe replantearse a la luz de las justas demandas de los distritos donde se explotan los recursos
naturales, y a la luz de la necesidad imperativa de mantener la estabilidad econmica del pas.
Las capitales de departamentos tienenmayores posibilidades de financiamiento.
Si el tema se replanteara, sugerira losiguiente:
Declarar intangible al porcentaje de participacin del canon, de modo tal que si el
Estado decide dar incentivos que disminuyan la base de clculo, ste se reajuste hasta
alcanzar el monto original, en cuyo caso el Estado deber sacrificar parte de la renta
que le corresponde.
Adecuar los porcentajes de participacin del canon a niveles compatibles con el
proceso de estabilizacin econmica y prudencia fiscal. Por ejemplo, si el canon era de
20% cuando se tena 30% como tasa del impuesto a la renta, el canon debera subir a
30% cuando dicha tasa baje a 20%. Porcentajes irreales podran causar evasin
estatal.
Constitucin de un fondo comn de solidaridad, equivalente al 20% del monto total
del canon en un ejercicio anual, para ser redistribuido entre los distritos productores
mineros en proporcin a los tonelajes de explotacin publicados por la Direccin
General de Minera (DGM), independientemente de si en tal ao generaron canon o no
lo generaron. El mismo o similar criteriopara las otras actividades.
Concentrar los beneficios del canon en los distritos y comunidades en cuya
jurisdiccinse realiza la explotacindel recursonatural.
Generalizar el plazo de treinta das para que las instituciones correspondientes
procedana distribuir el canon.
Adecuar el canon petrolero a lo que dispone la Constitucin Poltica, respetando los
derechos adquiridos.
Sugerencias
!
!
!
!
!
!
107
Paralelamente:
Instituir la promocin social de la minera (o de la actividad petrolera, gasfera,
hidroenergtica, pesquera, etc.) dentro de su rea de influencia, reconociendo para
fines tributarios los gastos corrientes y de inversin en el que normalmente incurren
las empresas en su intencinde contribuir al desarrollode las comunidades vecinas.
Incluir en la funcin de planeamiento e informacin de las empresas las relaciones con
las comunidades vecinas.
Propiciar el dilogo constructivo entre las partes con participacin activa de la
autoridadsectorial, definiendoel rumboa seguir encasos de discrepancia.
Poner atajoa la violencia.
!
!
!
!
108
C. Comentarios de Manuel Pulgar-vidal
Representante de laSociedadPeruanade DerechoAmbiental
El conceptodel canon
En primer lugar debo felicitar la integralidad y sistematicidad del documento bajo
comentario, preparado por Manuel Dammert. En l se describe de manera precisa las distintas
posiciones que sobre el canon se han visto reflejadas no slo en textos constitucionales, sino
tambin en normas legales especiales sobre la materia u otras normas sobre aprovechamiento
de recursos naturales.
Este extenso debate, no por el transcurso del tiempo, sino por las innumerables aristas de los
temas discutidos, pasa por la poca definicin que histricamente ha tenido el concepto de
canon, la base para su clculo, la definicin de los obligados a su pago, el derecho de los
territorios o circunscripciones, su intangibilidad, entre muchos otros.
A travs de este comentario pretendo plantear algunas reflexiones referidas a este debate y
destacar algunos puntos que considerodebenser integrados a la discusin.
De manera conceptual, el canon es definido como la pensin que se paga, en reconocimiento
del dominio directo de algn predio, por la persona que tiene el dominio til del mismo o
dicho de otra manera como todo pago peridico y regular que se efecta a favor del
propietario de un inmueble por la persona que disfruta de su dominio til y como
reconocimientodel dominiodirectoque corresponde al propietario.
Esta definicin, que el Diccionario de la lengua espaola resume como: monto que se paga
por el arrendamiento, esconde tras de s lo que ha constituido una reiterada confusin.
Confusin que se agudiza cuando el propio Diccionario de la lengua espaola establece como
una de las definiciones de canon: la prestacin pecuniaria peridica que grava una concesin
gubernativa o un disfrute enel dominiopblico.
Todas estas definiciones de canon nos llevan a formularnos las siguientes preguntas: es el
canon el monto que quien aprovecha un recurso natural paga al Estado por tener este derecho?
o es el monto que el gobierno central paga por haberse atribuido el dominio til sobre el
aprovechamiento de los recursos a quien tiene el dominio directo por encontrarse los recursos
ensu territorioo circunscripcin?
La respuesta a esta pregunta nos lleva al debate planteado por Dammert, respecto a si el canon
es untributoo es un derechoque se paga por una cuestinde territorialidad.
Desde mi punto de vista, esta discusin, aunque vlida, no permite resolver un asunto de
fondo respecto a si el canon es el continente o el contenido. Es decir: el canon es un pago
que se hace a las circunscripciones en donde estn ubicados los recursos naturales, o es ms
bien todos aquellos conceptos que por el aprovechamiento de recursos naturales paga el
particular al Estado. Enotras palabras: es una cuestinde forma ode fondo?
El problema se presenta cuando en el debate producido a lo largo de los aos e incluso en el
contenido legislativo, se confunde la forma con el fondo, el continente con el contenido. Ello
produce situaciones como la actual, en la que no hemos llegado a definir un contenido
econmico suficiente y justo, que permita una distribucin adecuada de ingresos bajo la
109
forma de canon.
Una expresin de ello se da en la recientemente promulgada Ley de Canon, Ley 27506, en
donde de manera poco consistente se establece un contenido de ingresos que constituyen el
monto a distribuir por concepto de canon de manera diferenciada. Aspor ejemplo, la
actividad forestal no considera el impuesto a la renta dentro del total de ingresos lo que s est
consideradopara las otras actividades productivas.
Cuando en el documento Dammert, propone que el canon sea un derecho fiscal territorial, est
orientado ms a la forma. Desde mi perspectiva, y como sealar ms adelante, la forma ha
sido resuelta por el texto constitucional. En la actualidad resulta ms importante
concentrarnos en el fondo de la cuestin. Por ejemplo, en el clculo del derecho de vigencia
que debiera evolucionar hacia un derecho de aprovechamiento fijado con consideraciones
ambientales, sociales y econmicas de conformidad con la Ley de Recursos Naturales. Habra
que definir situaciones en las que las grandes empresas estn exoneradas de pagar el impuesto
a la renta, lo que reduce los ingresos del Estado y en consecuencia el monto a distribuir.
Tambin hay que definir cules son todos los ingresos que el Estado percibe por el
aprovechamientode los recursos naturales yque sernla base para una distribucinadecuada.
La evolucin constitucional respecto al concepto del canon y la discusin que motiv la
modificacin del Art. 77 del texto constitucional de 1993, es ampliamente tratada por
Dammert enel documentobajocomentario.
La parte correspondiente del texto constitucional que seala: (...) Corresponden a las
respectivas circunscripciones, conforme a ley, recibir una participacin adecuada del total de
los ingresos y rentas obtenidos por el Estado en la explotacin de los recursos naturales en
cada zona en calidad de canon, permite obtener algunas conclusiones importantes para la
discusin:
a) El canon es el continente, es la forma, es el derecho que le corresponde a las
circunscripciones por el aprovechamientode recursos naturales ubicados enellas.
b) El contenido es la totalidad de ingresos y rentas obtenidos por el Estado por este
aprovechamiento. Ello est vinculado al propio texto constitucional que reserva para el
Estado la propiedad de los recursos naturales y faculta su otorgamiento a particulares bajo
distintas formas que no impliquen un desprendimiento del dominio. Las preguntas que
debieran formularse a partir de esta conclusin son: Cules son todos esos ingresos y rentas
que obtiene el Estado? Estos ingresos son calculados de manera adecuada y cumpliendo los
dispositivos legales?
c) Estos ingresos y rentas son los que obtiene el Estado, lo que no implica que necesariamente
haya tenido que percibirlos previa y efectivamente. Ello est vinculado al tema de los
beneficios y exoneraciones del impuesto a la renta que no deben ser considerados para efectos
del calculo del monto de ingresos. Tambin est vinculado a situaciones coyunturales de
empresas, que por caer ensituaciones de insolvencia incumplensus obligaciones tributarias.
d) Los recursos naturales son todos aquellos sobre los cuales el Estado otorga un derecho de
aprovechamiento. La ley especial no puede hacer exclusin de algunos recursos pues ello
viola el textoconstitucional.
El reconocimientodel canonpor laConstitucin
110
e) El nico elemento de subjetividad en el prrafo del texto constitucional est referido a la
participacinadecuada, que debe ser resueltopor la leyespecial.
Es interesante la mencin que el documento bajo comentario hace al antecedente histrico del
canon con el quinto real de la Colonia. Sin embargo, debiera profundizarse el anlisis del
canonrespectoa la forma de organizacinpoltica del pas.
Un comentarista mencionaba hace algn tiempo respecto al canon, que ste era la expresin
ms clara de la ineficacia del Estado en distribuir adecuadamente los recursos de manera
descentralizada. An cuando ello no es del todo exacto si consideramos que el canon tiene que
ver con la ubicacin fsica de los recursos naturales a lo largo del territorio, no deja de ser de
alguna manera cierto y es ms bien la expresin del centralismo y la forma como se organiza el
pas.
El canon es un concepto que se deriva del carcter unitario de la nacin. Bajo organizacin
federal el canon no resulta necesario porque los ingresos los percibe directamente la provincia
oestadoque canaliza ingresos al gobiernocentral.
El carcter unitario del Estado peruano no implica, sin embargo, el carcter centralista en la
administracin de los recursos, caracterstica propia del Estado peruano. El propio Art. 43 de
la Constitucin de 1993, que se refiere a esta forma de organizacin poltica, seala a su vez
que el gobierno es representativo y descentralizado; y es obvio que la ltima condicin no se
cumple.
Bajo una forma de organizacin descentralizada y no desconcentrada, como actualmente
funciona, el canon sera probablemente un mecanismo para corregir algunas deficiencias del
sistema de descentralizacin o para lograr una distribucin ms justa de los recursos. Sin
embargo, en la actualidad es un sistema que pretende, sin lograrlo, corregir la nula obtencin
de ingresos que a las regiones y localidades les produce el aprovechamiento de recursos en sus
circunscripciones.
El actual Art. 66 de la Constitucin de 1993 gener un largo debate sobre el tema de la
propiedad de los recursos naturales, ms an por su comparacin con la Constitucin de 1979,
que contena una doble declaracin de recursos naturales como propiedad del Estado y
patrimonio de la nacin. El debate concluy con la Ley de Aprovechamiento de Recursos
Naturales de 1997, que precisla propiedaddel Estadosobre estos recursos.
Esta definicin no significa, sin embargo, que la asignacin de los recursos naturales se haga
bajo la atribucin exclusiva y excluyente del gobierno central. Ello es resultado del carcter
centralista del Estadoy del fracasodel procesode regionalizacinydescentralizacin.
La figura del canon est tambin vinculada a la separacin de derechos de propiedad sobre la
superficie frente a la propiedad del subsuelo. En el derecho anglosajn se asimila ambas
propiedades bajo un mismo propietario que puede ser un particular. Este sistema dara un
contenidodistintoal conceptode canon.
El canony laorganizacindel Estado
Canony propiedadde los recursos naturales
111
Canony derechode aprovechamiento
El Art. 20 de la Ley Orgnica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales
seala que todo aprovechamiento de recursos naturales por parte de particulares da lugar a una
retribucineconmica que se determina por criterios econmicos, sociales yambientales.
En su prrafo final, El mismo artculo seala que el canon por explotacin de recursos
naturales y los tributos se rigenpor sus leyes especiales.
Es bastante claro que este artculo distingue uno de los conceptos que forman parte del canon:
el derecho de aprovechamiento respecto al mismo canon, que es una forma de distribucin de
ingresos.
El problema en la actualidad es que el aprovechamiento de recursos naturales, como los
mineros e hidrobiolgicos, no se encuentra sujeto a este derecho; o en todo caso, que los pagos
que se hacen por la explotacin de ellos no constituyen la retribucin econmica a la que se
refiere la Leyde Recursos Naturales.
As, en el caso de los recursos minerales, el derecho de vigencia que se paga por hectrea no
est determinado por ninguna consideracin econmica, social o ambiental. Igual en el caso
de los recursos hidrobiolgicos, el pago por capacidad de bodega no tiene en cuenta las
caractersticas ni del recursoque se explota ni los criterios contenidos enla ley.
Esto es tan slo un ejemplo que refleja lo mnimo del monto que se distribuye por concepto de
canona las regiones y otras localidades.
La antes mencionada y recientemente promulgada Ley de Canon es un avance importante
pero incurre en una serie de imprecisiones que el Reglamento pretende corregir. En todo caso
el debate se ha sido reabierto y es una buena oportunidad para finalmente lograr que la
distribucinde recursos sea el elementopotenciador del desarrollolocal.
112
D. Comentarios de Jorge MancoZaconetti
Catedrtico de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y consultor en asuntos
relacionados conlaminera
Canonminero
La Ley General del Canon, Ley 27506, promulgada el 10 de julio de 2001, constituye un
relativo avance respecto a la legislacin anterior y plantea los problemas concernientes a una
efectiva descentralizacin de los ingresos y a la democratizacin de las decisiones polticas a
partir de un mayor protagonismo de los organismos municipales. Esta problemtica expresa
una vieja tensin del Estado republicano entre las fuerzas descentralistas y el centralismo
limeo.
El tema tiene principal inters en la medida en que est por promulgarse un Reglamento de
esta Ley, la que enla prctica significa una redistribucinde los ingresos fiscales.
La ley aprobada en julio pasado por el Congreso de la Repblica y promulgada por el gobierno
transitorio del doctor Paniagua, es una esperanza descentralista para los pueblos en donde se
explota la riqueza minera. Por su naturaleza, alcances y contenido significa una modificacin
sustancial de la an vigente Ley de Canon Minero, segn la cual el canon a esta actividad es
equivalente al 20% del impuesto a la renta pagado por los titulares de las empresas mineras.
Esta forma de estimar el canon minero en la prctica ha significado migajas para el desarrollo
de las provincias y distritos, por las mltiples sacadas de vuelta y beneficios tributarios que
tienen el efecto real de disminuir el impuesto por pagar: en particular, estos beneficios son la
depreciacin acelerada, arrastre de prdidas, reinversin a cuenta de beneficios, devolucin
del IGV, etctera, cuyoimpactodebe ser examinado.
La Ley 27506, mediante el Art.1, define el canon como la participacin efectiva y adecuada
de la que gozan los gobiernos regionales y locales del total de los ingresos y rentas obtenidos
por el Estado por la explotacin econmica de los recursos naturales. Esta definicin recoge
parte de la problemtica que plantea Dammert sobre la necesaria diferencia que debera existir
para superar cualquier ambigedad entre el canon petrolero asumido como un derecho fiscal
territorial que se determina a partir del valor de la produccin del crudo luego de descontados
los costos, y el canon minero. Este ltimo que era asumido como una participacin del 20%
del impuesto a la renta, ha ampliado con la nueva Ley al 50%del total de los ingresos y rentas
obtenidos por el Estado por la explotacin econmica de los recursos naturales. En la
modificacin legislativa se seala: El canon minero est constituido por el 50% del total de
los Ingresos y Rentas que pagan los titulares de la actividad minera por el aprovechamiento de
los recursos minerales, monto que no podr ser afectado por los beneficios e incentivos
tributarios que recaigan sobre el Impuesto a la Renta (Art.9). En tal sentido, bien vale la pena
desentraar cules seran esos ingresos y esas rentas que asumen los titulares de la actividad
minera.
Por ingresos debera entenderse todos los montos que percibe el Estado por la venta, el
alquiler o la cesin de activos de su propiedad bajo cualquier modalidad, relacionados con el
aprovechamiento de los recursos naturales. En este rubro entraran los ingresos que se
obtengan una sola vez, en el marco del proceso de privatizacin de los yacimientos y
proyectos mineros que an retiene el Estado (p.e. Centromn; Michiquillay; Toromocho) y los
ingresos que se obtengan por Bayovar y sus valores tangibles o comerciales a futuro.
Desgraciadamente, el grueso de la actividad empresarial del Estado en la minera ya ha sido
113
transferido al sector privado, desde 1992, casi sin mayores beneficios para las provincias
mineras.
Por rentas debera asumirse la totalidad de los ingresos, regalas, retribucin e impuestos
directos que percibe el Estado, derivados del aprovechamiento de los recursos naturales,
inclusive los derechos de importacin. En tal sentido, en este rubro deberan ser considerados
los ingresos que percibe el fisco por concepto de los derechos de vigencia (US$ 4 por
hectrea), y el impuesto a la renta sin deduccin alguna que debe pagar el titular minero. Aello
se debe sumar el impuesto a la renta que deben pagar las empresas contratistas el que retenga
el titular minero y pague por terceros, ms los provenientes de las retenciones a los
trabajadores que ganenms de S/. 1,700, aproximadamente.
Cuando el Ejecutivo aprob la Ley General del Canon, a pesar de la resistencia del ex ministro
de Economa Silva Ruete, la nueva administracin del Ministro Kuczynski la consider una
bomba de tiempo. En la prctica, esta nueva ley significa una descentralizacin efectiva de
los recursos que capta el Estado por la explotacin de los recursos naturales no renovables,
comoson los productos mineros.
Se estima que lo que se redistribuira por tal concepto son entre S/. 180 y 200 millones anuales.
Ello constituira una reparacin moral e histrica frente a un modelo econmico que privilegia
la actividad minera con pobres beneficios para las regiones. Para ilustrar esto ltimo,
Dammert presenta los montos que las provincias han percibido entre 1992 y hasta agosto del
2000, que hacenun total de S/. 690millones.
Coincidimos con Dammert en las crticas a lo que ha sido la realidad del canon minero, que en
la prctica bordeaba el 1% de los ingresos de exportacin, debido a los mltiples beneficios
de los que ha gozado la actividad minera y que no se vern afectados por la nueva legislacin
enla medida que las leyes y sus efectos notendranefectos retroactivos.
En la actualidad, por lo menos hasta que no se promulgue el Reglamento y la nueva forma de
medicin, en el clculo vigente para el ao 2000 solamente habr una pequea participacin.
Una circunstancia agravante es que, de 61 empresas mineras operativas en el sector, 32
empresas no pagan impuesto a la renta, sin considerar a la minera informal /artesanal, que en
el casodel oro produce no menos de 30toneladas anuales.
En todo caso, son ilustrativos los ingresos obtenidos por la exportacin minera entre 1966 y
1999. Las cifras de impuesto a la renta pagado por las empresas del sector y el 20% del
impuesto a la renta entre 1966 y el 2000, que supuestamente constituira el canon minero, no
coincidenconlas cifras de Dammert.
114
Tambin comparto con Dammert la necesidad de una mayor transparencia, tal y como lo
plantea en los principios de fiscalizacin. La Direccin General de Economa del MEF, la
SUNAT y el MEM consideran secreto de Estado la informacin respecto al canon y el
impuestoa la renta. Yloque es peor, muchas veces nocoincidenenlas cifras.
La problemtica del canon minero es particularmente sensible en trminos polticos, pues
atraviesa prcticamente a todo el pas. En ese sentido, es delicado el caso de algunas empresas
mineras, como Pierina y Antamina, que no pagarn impuesto a la renta hasta que recuperen su
inversin y que tienen ocho aos para descargar mediante arrastre de prdidas en los costos
de produccin. Ello significa que el canon minero sera inexistente si tiene como base el
impuesto a la renta. Con el nuevo texto, en cambio, al ser dependiente de los ingresos y rentas
que percibe el fisco por la exportacin de los recursos de dichas empresas, los municipios
percibiraningresos de canonque es necesarioestimar.
Bastara mencionar el caso de la empresa Minera Volcn S.A.A., que ocupa el cuarto lugar en
la produccin mundial de cinc, el dcimo del plomo y el duodcimo en plata, con un promedio
de facturaciones por ventas de US$ 200 millones anuales. Esta impresa minera paga por
conceptode impuestoa la renta menos de S/. 5millones al lao
Desde 1993 el Per oficial como dira Jorge Basadre, experimenta el llamado boom
dorado, debido a los exclusivos incentivos tributarios y a los efectos positivos de la
revolucin cientfica y tecnolgica, que se expresan en los avances en el proceso de
lixiviacin. Prueba de ello es el desplazamiento del cobre por el oro en el valor de las
exportaciones tradicionales. As, en 1998, mientras que el cobre exportado alcanz los US$
777 millones, el oro super los US$ 925 millones. Esto ocurri por primera vez en la historia
de la minera peruana! Esta tendencia se reproduce en los aos sucesivos: el 2000, por
ejemplo, los ingresos de exportacin de oro suman US$ 1,145 millones, y los de cobre, US$
931millones.
El llamado efecto Yanacocha resulta ilustrativo respecto a la problemtica del canon
minero. Segn la estadstica disponible, Minera Yanacocha (Cajamarca) produce cerca del
40%del total nacional de oro. Para el ao 2000, de una produccin interna de 132,585 kilos de
oro fino, Yanacocha particip con 55,054 kilos. Esto sin contar la produccin de plata que se
obtiene prcticamente comoun subproductoencantidades nada despreciables.
En cuanto a los ingresos, entre 1993 y el 2000, dicha empresa minera evolucion de US$ 30
Ingresos por exportacinminera
INGRESOS POR EXPORTACIN MINERA 1996 - 2000
CONCEPTO 1996 1997 1998 1999 2000
Ingresos (En millones de S/.) 6,311 8,301 8,023 10,633 11,211
Impuesto a la renta
(En millones de S/.)
271 290 152 372 451
20% del impuesto a la renta
(En millones de S/.)
54.2 58 30.4 74.4 90.2
Ingresos por canon
(Participacin %)
0.9 0.7 0.4 0.7 0.8
Fuente: MEF
115
millones a US$ 530 millones. Sus ingresos acumulados alcanzan los 2, 648 millones, los
cuales han financiadolas importantes inversiones realizadas por la empresa.
A pesar de ello, el efecto regional de esta importante empresa minera es pobre, entre otras
razones por el dbil eslabonamiento o relacin de interdependencia entre la explotacin
minera y la industria local. Se reproduce el viejo patrn colonial propio del enclave de
producir y exportar el ntegro del mineral aurfero, sin mayor valor agregado. En ese sentido,
compartimos con Dammert la tesis del neo centralismo perverso, aunque consideramos que
el centro donde se consumen los excedentes no es Lima, sino la matriz de la Newmont en
Estados Unidos.
Al problema del centralismo, se suman perniciosos efectos sociales, tales como la caresta en
la vida provinciana, la prostitucin y la violencia urbana que se generan como consecuencia
de los desengaos frente a las expectativas y la dura realidad, entre ellas, la dbil generacin
de empleopara los pobladores de la regin.
En este contexto, se entienden las justas demandas de los alcaldes de las ciudades que
experimentan en carne propia el efecto Yanacocha, que se repetira en el caso de la
explotacin de Pierina en el Callejn de Huaylas por parte de la transnacional Barrick
Misquichilca. Estas empresas tienen los costos de produccin ms bajos del mundo, en cifras
menores a los US$ 109 por onza troyenYanacocha yde US$50enPierina.
Por ello es importante la consideracin respecto al excedente o renta minera, que resultara de
la diferencia entre los precios internacionales y los costos internos de produccin. Es hacia all
adonde debiera apuntar una propuesta alternativa sobre el canon minero, para respetar la
lgica del principiodel derechofiscal territorial.
Sin bien comparto las tesis expuestas en el documento de Dammert sobre la importancia de las
aspiraciones descentralistas y una justa redistribucin de la riqueza creada, no comparto su
propuesta sobre la determinacindel canonminero, tal comola plantea:
De las rentas e ingresos que obtenga por las actividades mineras dedicadas a la explotacin
de recursos mineros, el gobierno est obligadoa distribuir el canonde acuerdoa losiguiente;
Minerales metlicos con excepcin del oro aluvial, filoneado, como subproducto y
concentrados aurferos.
8%sobre el valor de la venta para la granminera.
6%sobre el valor de la venta para la mediana minera.
Al margen de la relativa arbitrariedad de los porcentajes pues podra ser 10% u otra
participacin, hay un factor que no se considera. Es el que se refiere a la necesaria
competitividad que debera tener la minera que se desenvuelve en el pas respecto a pases de
la regin como Chile y Argentina, slopara mencionar dos pases.
El establecimiento de un canon minero en 8% sobre el valor de las ventas, le restara
competitividad y atractivo a la inversin extranjera y nacional en la minera. Al margen de la
simpata que pudiera tener por la propuesta sostenida por Dammert, la considero poco viable
enuncontextointernacional en el que debemos competir por atraer inversiones mineras.
Inversiones mineras y canon: Discrepancias conDammert
!
!
!
116
El cuadro de Proyeccin de las inversiones en minera, 1999 - 2007, revela que los
proyectos de construccin, estudios de factibilidad, ampliaciones, exploracin y proyectos
por privatizar determinaran montos de inversin del orden de los US$ 10,971 millones. De lo
que se trata es de asegurar estas inversiones, a pesar del contexto recesivo o cuasi recesivo que
experimentanlas principales economas del mundo.
Estimo, con el mejor nimo, que la propuesta de Dammert en ese sentido resultara
contraproducente. Por el contrario, lo que se debera hacer es elevar el poder de negociacin
del Estado frente al capital privado transnacional, para asegurar un mayor valor retenido
, en particular por el lado de los tributos pagados realmente, los sueldos y salarios y las
compras a la industria local. Ami manera de ver, sta sera una mejor opcin para asegurar las
inversiones y para redistribuir la riqueza creada. La forma planteada por la Ley General del
Canon Minero, Ley 27506, que la hace depender de los ingresos y rentas obtenidas por el
Estado, si bienes imperfecta, constituye unavance y, por tanto, me parece ms realista.
Entre 1939, fecha en que se iniciaron las operaciones en la selva central, y fines de los sesenta,
la produccin petrolera en la Amazona era en pequea escala. Pero en los setenta se inici el
llamado boom petrolero, con los descubrimientos de crudo por parte de la empresa estatal
Petroperenel Lote 8.
Sin embargo, el mayor productor de la zona y del pas ha sido la empresa transnacional
Occidental Petroleum. Esta ha obtenido en el lote 1-AB, una produccin acumulada de 533
millones de barriles de petrleo. Mas por razones tcnico-materiales, y de rendimientos
decrecientes, agotamiento, etctera, la produccin de esta contratista tiende no slo a
disminuir, sino que est constituida por unpetrleopesadoconunaltocontenidode azufre.
As, teniendo como punto de referencia Andoas y su conexin con el ramal principal del
oleoducto, a mediados de los ochenta OXY produca 82 MB/DC (miles de barriles por da
calendario). En diciembre de 1999, su produccin diaria era menor a los 40 MB/BC, con el
agravante de que casi la totalidaddel petrleo proveniente del lote 1-AB, se tiene que exportar,
por ser un crudopesadono aptopara ser transformadoenlas refineras locales.
El segundo productor en importancia opera el Lote 8, que hasta julio de 1996 estuvo bajo la
responsabilidad de Petroper, y de ah en adelante de Pluspetrol, empresa argentina que la
sustituy en el marco del proceso de privatizacin. Segn la informacin disponible, el
petrleo extrado en dicho lote en el perodo considerado ha sido 226 millones de barriles. En
1985, el promedio de su produccin diaria era 40 mil barriles, pero en la actualidad su
produccinbordea los 27 MB/DC, conloque abastece a las refineras locales.
En resumen, entre 1971 y diciembre de 1998, la selva nororiental (Loreto) ha sido testigo de la
produccin de ms de 779 millones de barriles de crudo, que valorizados a un precio
internacional conservador de US$ 15 el barril en promedio, han generado una riqueza no
menor de US$ 11,691 millones. Sin embargo, cabe preguntarse: Cunto de esa riqueza ha
fructificadola Amazona? Qu ha significadoel canonpetroleroenese contexto?
Comparto el punto de vista de Dammert, cuando afirma: El canon vigente por las leyes de
Tumbes - Piura y Loreto-Ucayali, se superpone al concepto de regala, que es el que da la
pauta de la relacinentre las empresas contratistas yel Estado.
Canonpetrolero y declinante produccinpetrolera
117
Algunos pretenden reducir el canon a un porcentaje de la regala, lo que va en contra del
propio nuevo texto del Art.77 y de las leyes vigentes. Lo que queda claro es que la regala es
uno ms de los ingresos de los cuales el Estado debe cancelar el canon, el que se establece en
funcinde un porcentaje de la produccinvalorizada.
La forma de determinacin del canon y sobre canon debe mantenerse como el 12.5%del valor
de la produccin fiscalizada, menos los diferentes costos que se asumen en su obtencin. Pero
siempre y cuando sea el mismo tratamiento sea extensivo al gas natural y condensados de gas
natural, enfuncindel potencial gasferode nuestropas.
Dammert dice en su propuesta: Esta frmula del petrleo y el gas debe mantenerse. Para ello,
es necesario considerar que el gas puede ser evaluado en medidas de petrleo, y que junto al
gas existe petrleoasociado.
Lamentablemente la Ley 27506, en su Art. 10 referido al canon petrolero seala: La
determinacin del canon petrolero mantiene las condiciones de su aplicacin actual.
Evidentemente el mantener el status quo en esta materia resulta contraproducente para los
intereses regionales que han venido percibiendo ingresos por concepto del canon petrolero,
dada la declinante produccin petrolera anteriormente expuesta. Al respecto lo nico que
garantizara la percepcindel canonpetrolerosera la figura de la renta ficta.
Se debe tener presente que el Art.1 de la Ley 26390, promulgada el 16 de noviembre de 1994,
considera: El canon que resulte aplicable conforme al Art. 77 de las Constitucin no podr
ser en ningn caso menor a la suma que cada circunscripcin hubiese recibido en el ao 1994.
Si por la aplicacin del respectivo clculo el monto de participacin resultara menor se
entender la existencia de una renta ficta del Estado que lo obligar a pagar a favor de cada
zona el mismo monto del ao 1994, mediante la correspondiente partida presupuestal
conforme a la legislacinvigente.
La realidad del canon petrolero constituye una de las reivindicaciones ms sentidas por los
pueblos de la Amazona, Piura y Tumbes. La riqueza generada por la actividad petrolera, ha
disminuido sensiblemente en los ltimos aos, en razn de la disminucin de la produccin de
crudo que era de 128 mil barriles diarios en 1990, para llegar a menos de 97 mil barriles como
promedio en el perodo enero/junio 2001, tal como se puede observar en el cuadro
Produccinfiscalizada de petrleo. 1993-2001, del textoDammert.
Dependiendo de la calidad del crudo, los menores precios internacionales del petrleo y los
decrementos en la produccin interna, han determinado que las transferencias por concepto de
canon y sobre canon disminuyan dramticamente en 1998 y 1999. As, en febrero de 1997 se
cotizaba el crudo Loreto (Lote 8) en US$ 16,76 el barril, en mayo de 1998 lleg a cotizarse en
US$ 10,18. Es decir, hubo una disminucin de casi 40%. Cabe mencionar que los aumentos
del precio del crudo se materializan a partir de abril de 1999, llegando a fines de ese ao a
superar los US$ 30 por barril. Para el ao 2000 lo percibido por el canon petrolero se elev a
US$ 116 millones, manteniendo una mayor participacin el departamento de Loreto y luego
Piura.
El cuadro siguiente presenta los montos distribuidos por concepto de canon y sobre canon
petrolero entre 1989 y el 2000. En particular, lo dejado de percibir en 1998 respecto a 1997 por
este concepto, son US$ 35 millones. Es decir, hubo una disminucin de 40% que afect
Sobre lapropuesta de Manuel Dammert
118
drsticamente el presupuesto de las instituciones que dependen del canon. Para los prximos
aos se espera una sensible disminucin en la distribucin del canon petrolero para los
departamentos mencionados. Ello explica el creciente malestar social, pues el canon financia
parte de la inversin en infraestructura social (salud y educacin) y econmica, necesarias
ambas para amortiguar la pobreza regional.
TRANSFERENCIAS POR CANON Y SOBRE
CANON PETROLERO
1989 2000
Ao En miles de dlares
1989 19,658
1990 75,853
1991 56,918
1992 56,153
1993 53,493
1994 72,851
1995 77,114
1996 98,498
1997 86,480
1998 51,596
1999 74,846
2000 116,534
Fuente: MEM, Anuario Estadstico 1998,1999 y 2000
Canongasfero: Sacada de vuelta
Lamentablemente, la propuesta de Dammert respecto al canon gasfero no ha sido recogida
por la Ley del Canon. El Art. 11.1 de la Ley 27506 afirma: Crase el canon a la explotacin
del gas natural y condensados que se denominar canon gasfero. El Art.11.2 seala que El
canon gasfero se compone del 50% de los ingresos que percibe el Estado derivado de la
explotacinde este recursonatural.
A nuestro criterio este articulado tiene nombre propio y est ligado a la materializacin del
proyecto Camisea, que posee importantes reservas de gas natural, equivalentes a ms de 12
billones de pies cbicos, adems de no menos de 650 millones de lquidos de gas que,
fraccionados, se transformanengas licuadode petrleo, kerosenes yalgode gasolinas.
Por las caractersticas del contrato de inversin de Camisea, considerado como mega
proyecto, el consorcio ganador de la fase de explotacin liderado por la empresa argentina
Pluspetrol, tendra por arrastre de prdidas no menos de ocho aos para recuperar su
inversin. Segn se puede observar en los contratos vigentes a junio de 2001, esta inversin no
supera los US$ 600 millones. Esto en la prctica significa que no pagara impuesto a la renta
enlos primeros aos.
Respecto a las regalas que se percibiran, tal como lo afirma Dammert, dependen del famoso
factor Rque: es una relacin entre ingresos acumulados y egresos acumulados.... Si a ello se
suma la dbil capacidad regulatoria del Estado para supervisar los egresos, resulta evidente
que las regalas no sern lo que deberan ser. Por ltimo, resulta extrao que los lquidos de
119
gas, que en la prctica constituyen una gasolina natural con precios internacionales
referenciales, tenganel mismotratamientoque el gas natural.
Con relacin a la existencia de un canon a la produccin hidroelctrica, no estoy de acuerdo
con la propuesta de Dammert cuando afirma: La produccin de energa elctrica por
centrales hidroelctricas, en la medida que pone en valor un recurso hdrico, debe tener un
canon correspondiente al 0.0005% del precio de la tarifa que pagan los usuarios finales.
Constituye un recurso de las zonas en las que se ubica la cuenca hidrogrfica respectiva
distribuida segn su capacidadde generacinelctrica.
En primer lugar, me pregunto sobre la consistencia del 0.0005% del precio de la tarifa que
pagan los usuarios finales. Adems, es importante considerar que existen dos tipos de
consumidores finales de energa elctrica, los consumidores regulados, que utilizan menos de
1,000 KW/H, y los clientes libres, que son aquellas empresas que consumen ms de 1,000
KW/H y que tienen la capacidad de negociacin para contratar la tarifa de electricidad con la
empresa generadora o conuna distribuidora. Estas ltimas noson ms de 900.
La arbitrariedad de un pago del 0.0005%del precio de la tarifa que pagan los usuarios finales
creo que salta a la vista, pues pondra en pie de igualdad a un consumidor medio de 200 KW/H
conuna empresa que consume 10,000KW/H, loque noresulta racional ni plausible.
En ese sentido, la propuesta contemplada en el Art. 12 de la Ley del Canon resulta ms
adecuada a pesar de todos sus problemas colaterales. En ella se expone: Crase el canon para
la explotacin de los recursos hidroenergticos, que se compone del 50% del total de los
Ingresos y Rentas pagados por los concesionarios que utilicen el recurso hdrico para la
generacin de energa de conformidad con lo establecido por el Decreto Ley No. 25844, Ley
de Concesiones Elctricas.
Ante la nueva estimacin del canon minero, gasfero, hidroenergtico, pesquero, forestal, es
importante estar atentos y vigilantes sobre la forma y contenido de los reglamentos
respectivos. Todas estas reflexiones son motivadas por la calidad de la informacin, y
preocupacin profundamente descentralista y nacional del autor. El trabajo de Manuel
Dammert sobre el Canon como Derecho Fiscal Territorial para Financiar el Desarrollo
Descentralizado constituye un valioso aporte en la discusin terica y prctica para
constituir un pas histricamente viable condemocracia plena.
Canonhidroelctrico
Eplogo
120
Ral Lizrraga
Consultor del Informe sobre el Desarrollo Humano, Per 2002, del PNUD
El contextopolticoy social
Concepcine importanciadel canon
Este y otros recientes debates sobre el canon ocurren en un escenario social y poltico
caracterizado por las expectativas generadas ante la posibilidad de retomar la construccin de
un nuevo modelo econmico y de Estado. En particular, los debates sobre el canon persiguen
respuestas efectivas vinculadas a tres factores: a) las histricas aspiraciones
descentralizadoras, despus de una dcada hipercentralista; b) la perseverancia de
inequitativos desequilibrios econmicos interregionales; y c) una generalizada explotacin
depredatoria de nuestros recursos naturales.
El PNUD ha venido construyendo una visin del desarrollo centrada en el ser humano como
fin y no como medio, y en el logro de objetivos de crecimiento con bienestar y con respeto a los
derechos de las personas y sus referentes culturales. Esta visin, que se expresa en los
Informes del Desarrollo Humano a nivel internacional y nacional, constituye un paradigma
donde los procesos de descentralizacin y de aprovechamiento de las potencialidades
regionales o locales cabenperfectamente.
La recesin econmica asociada a dificultades en la captacin de ingresos fiscales, restringe
los montos financieros requeridos para impulsar procesos de desarrollo humano sostenibles a
nivel regional o local.
Las privatizaciones y concesiones o permisos en curso para la explotacin de algunos recursos
naturales (madera, pesca, gas) e infraestructuras (vas, aeropuertos) han agudizado an ms
los debates vinculados al canon.
En ese contexto, la reciente Ley de Canon, publicada el 10 de julio 2001, as como el Decreto
Supremo que la reglamenta (DS 005-2002-EF, publicado el 9 de enero del 2002) adquieren
una particular relevancia porque no obstante la inclusin de algunos aspectos positivos con
respecto a la legislacin anterior, contienen varias ambigedades, restricciones y potenciales
conflictos que su reglamentacin no ha podido resolver. En todo caso existe la posibilidad de
que directamente el gobierno o el Congreso (mediante modificatorias a la ley) realicen
mejoras; dependiendo de las formulaciones que el gobierno efecte, por su propia iniciativa o
por las presiones de los activos movimientos descentralistas y organizaciones municipales
que vienen luchando por el mejor rendimiento y usos de los diferentes tipos de canon. En
cualquier caso, el tema del canones yseguir siendocontroversial.
Existen dos concepciones sobre el contenido del canon. La primera, como una compensacin
econmica que el pas en su conjunto y las comunidades regionales o locales ms
directamente involucradas reclaman a quienes explotan los recursos naturales (concepcin
Esta parte del documento resume algunos de los aspectos ms resaltantes de las
intervenciones realizadas por los asistentes al taller. Adicionalmente, incorpora
algunos elementos relacionados con el tema que han surgido despus del evento.
121
SNTESIS DEL DEBATE
originaria, basada en un derecho territorial fiscal de reposicin). En este primer sentido, la
argumentacin a favor del canon responde a un derecho fiscal de la sociedad por el consumo
de un stock de capital (natural) que finalmente ser extinguido (recursos no renovables). La
segunda, como una proporcin del impuesto a la renta y/o regalas cobrados a las empresas
que explotan recursos naturales, y que se asigna fundamentalmente a las comunidades y a las
entidades descentralizadas del gobierno que operan en los territorios donde esta explotacin
ocurre (concepcin tributarista, posterior a la concepcin original basada en la explotacin de
los hidrocarburos).
En ambos casos, el canon debe ser admitido como una fuente de financiamiento para el
desenvolvimiento de procesos orientados a lograr metas relacionadas con el desarrollo
regional y local sostenible. Tiene, as, un obvio carcter instrumental y debera implicar su
tratamiento en conjunto con otras fuentes de financiamiento: transferencias regulares del
gobierno central a los gobiernos regionales y municipales; otras captaciones o rentas propias
entales niveles.
Existe una corriente conceptual que asume que el canon debe admitirse tambin como un
mecanismo para compensar el deterioro ambiental causado por las empresas que explotan, en
diferentes formas, los recursos naturales. Esta corriente tiene el riesgo de que tanto el Estado
como las empresas eludan sus respectivas responsabilidades de proteger el ambiente, evitar la
depredacin y la contaminacin de suelos y aguas (por relaves mineros, por ejemplo), bajo el
argumento frecuentemente falaz de que incurren en un sobrecosto y que la sociedad en su
conjuntodebera asumirlos de manera indirecta, por ejemplo, a travs del canon.
Los rendimientos de los cnones han conformado una proporcin pequea del financiamiento
del desarrollo regional y local (aproximadamente el 0.1% del PBI, y el 0.4% del total de
ingresos presupuestales del gobierno para el ao 2000). En trminos relativos, sin embargo, el
canon ha representado la fuente ms importante de financiamiento para proyectos de
desarrollo regional y local en determinadas zonas (Loreto y Ucayali, a travs del canon y del
sobre canon petrolero). Su posibilidad de constituir una fuente autonmica mucho ms
significativa en el futuro depender de las polticas macroeconmicas (principalmente
tributarias) y de las frmulas de c lculo que se establezcan en cada caso. En principio, se
reconoce que el canon no debe ser sobrestimado en sus posibilidades reales, al menos en los
prximos aos, no obstante la apertura de varios proyectos mineros como el de Antamina, el
del gas de Camisea o el que podra concretarse a partir de los yacimientos aurferos
recientemente detectados en el Alto Chicama. Se estima una inversin en minera
(ampliaciones, construccin, estudios de factibilidad, exploracin y privatizacin) entre 1999
y el 2007, del orden de los US$ 11,000 millones. Estas expectativas estn dependiendo de las
fluctuaciones hacia abajode los precios del cobre ydel cinc.
En todo caso, el propio concepto del canon y su aplicacin, an tienen algunas imprecisiones
de naturaleza tanto legal como conceptual. Para superar esa situacin deber perfeccionarse la
legislacinvigente.
La importancia del canon se sustenta en tres argumentos. Primero, en su carcter
relativamente novedoso o poco convencional, en comparacin con los regmenes fiscales y de
compensacin econmica por el uso de los recursos naturales en otros pases. Segundo, en su
conexin directa con objetivos de descentralizacin y reforzamiento de procesos orientados al
desarrollo local. Tercero, en su influencia sobre las regulaciones orientadas a revertir las
tendencias depredatorias en el aprovechamiento de los recursos naturales, especialmente los
norenovables.
122
Canony potencialidades regionales
Algunos aspectos fundamentales pendientes
Los debates sobre el canon aluden finalmente a cmo los recursos naturales pueden contribuir
a favorecer procesos de desarrollo humano sostenible al nivel regional y local; cuando se
combinan adecuadamente con otros recursos, capitales o capacidades (humanas, de
infraestructura, financieras e institucionales). Sin embargo, se reconoce que, en general, la
movilizacinde las capacidades humanas representa el eje de tales procesos.
Una combinacin sinrgica y altamente positiva de estos recursos y capacidades ocurrir
solamente si se perfilan adecuadas polticas de ordenamiento econmico del territorio, si se
establecen formas para articular fsicamente la produccin y el intercambio con los mercados
internos y externos, si se distribuyen equitativamente los ingresos derivados del circuito
productivo y si se generan activos financieros y tecnolgicos capitalizables para regenerar
ventajosamente esos circuitos.
El modelo econmico y la mayor o menor centralizacin social y territorial de los activos o
capacidades disponibles como una de sus expresiones ms resaltantes, determina en gran
medida las potencialidades del pas en su conjunto y de las regiones que lo conforman. En ese
sentido los escenarios que se vienen arrastrando histricamente no son, hasta ahora,
auspiciosos. Ha predominado un hipercentralismo econmico, poltico y administrativo,
junto a un esquema productivo primarioexportador, que conspira contra la movilizacin de
cadenas productivas y empresariales competitivas endiferentes regiones del Per.
Si se lograse impulsar nuevas y ms amplias explotaciones sobre los recursos naturales, la
importancia del canon se elevara.
Evaluar las posibilidades polticas y tcnicas para consolidar progresivamente la
concepcin del canon como un derecho territorial basado en la explotacin de los
recursos naturales, y no como un escaln redistributivo del rgimen tributario regular
(impuesto selectivo al consumo, impuesto a la renta, impuesto de solidaridad,
impuestogeneral a las ventas) administradopor el gobiernocentral.
Establecer estrategias econmicas, sociales y polticas que permitan validar el sentido
justo del canon como un derecho de la sociedad y del Estado; donde se considere la
tendencia de una importante proporcin de empresas para eludir o evadir al mximo
posible todo tipo de contribuciones fiscales. El canon y otras obligaciones tributarias o
fiscales no necesariamente constituyen barreras a la inversin. Son factores que
constituyen conductas usuales en todo el mundo y forman parte de los clculos
normales para el desenvolvimiento de las empresas. Al respecto, debera revisarse la
posibilidad de revertir las exoneraciones o suspensiones tributarias que se han
otorgado a determinadas empresas con el argumento de incentivar las reinversiones.
Esta revisin estara respaldada por la concepcin no tributarista del canon y porque se
refiere a un recurso que debera considerarse intangible. Caen dentro de esta opcin
revisable los contratos de estabilidad tributaria con los que particularmente se han
privilegiado a determinadas empresas mineras (vinculadas a periodos importantes
durante los cuales no se paganimpuestos a la renta).
Analizar las alternativas de organizar e implementar alianzas estratgicas entre
determinadas empresas, universidades, gobiernos municipales, gobiernos regionales
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123
(CTAR) y comunidades, para impulsar procesos de capitalizacin y desarrollo
regional o local sostenibles. Experiencias importantes y al mismo tiempo complejas
en este sentido se han venido realizando, por ejemplo, en Ancash, a partir de la
explotacin minera de Antamina y de los ejes tursticos de los callejones de Huaylas y
Conchucos agregados a Sechn. En este caso, por otro lado, se ha constituido un Fondo
de Inversiones para el Desarrollo de Ancash (DS 007-2002-PRES, publicado el 4 de
abril del 2002), cuya fuente principal inicial est conformada por el pago de Antamina
de una penalidad derivada de un incumplimiento en su programa de inversiones. Otras
fuentes complementarias se constituyen precisamente con un porcentaje del canon
que recibirn los gobiernos municipales. El PNUD colaborar con la administracin
de este fondo. En Pasco, en Cajamarca yenMoquegua existenesfuerzos semejantes.
Evaluar el volumen de los recursos financieros capturados por el canon en funcin de
su importancia relativa frente a todo tipo de fuentes de financiamiento para impulsar
procesos de desarrollo regional y local. En ese sentido, las organizaciones
comunitarias y los gobiernos locales y regionales requieren que se site al canon en su
dimensin real frente a las demandas. Con diferentes criterios sociales y econmicos,
varias organizaciones no gubernamentales y asesores oficiales del gobierno han
postulado, por ejemplo, incrementar los fondos presupuestales asignados a los
gobiernos locales desde el 3.4% (promedio en los ltimos tres aos) hasta el 15% a
partir del 2002. Por otro lado, se han presentado iniciativas al Congreso para establecer
un fondo de compensacinregional, el cual tendra comouna de sus fuentes al canon.
Definir criterios que eviten una excesiva dispersin de los recursos provenientes del
canon, en mltiples pequeos proyectos que carecen de impactos econmicos o
sociales significativos. Una explicacin importante de este fenmeno negativo desde
la perspectiva del desarrollo sostenible, radica en que un nmero apreciable de
municipalidades obtienen cantidades minsculas provenientes del canon. En el ao
2000, por concepto del canon minero, 1,157 gobiernos locales recibieron menos de S/.
10,000; y solamente 44 gobiernos municipales recibieron entre S/. 200,000 y S/.
500,000. En general, la mayora de las municipalidades reciben menos de S/. 1,000
mensualmente En ese sentido, debera compatibilizarse y articularse los recursos del
canon asignados a varios gobiernos municipales y/o regionales para emprender
conjuntamente proyectos prioritarios de impacto o arrastre a una escala regional
(multiprovinciales). Para este fin, ser preciso elaborar frmulas alternativas de
concertacin, convenios o acuerdos operativos. Un marco funcional para este tipo de
esfuerzos lo constituyen los Planes Estratgicos de Desarrollo Departamental, que
tienen una orientacin participacionista, y que encuadrarn los programas de
inversin descentralizados a partir del 2003.
Revisar los criterios y modalidades con los cuales calcular especficamente el valor de
los diferentes tipos de canon previstos en la ley: (minero, petrolero, gasfero,
energtico, pesquero, forestal y de fauna silvestre). La legislacin vigente admite
diferentes modalidades para este tipo de clculo y en algunos casos (explotacin
forestal, captura de peces) permite estimaciones que contribuyen a mantener prcticas
depredatorias. En general, las entidades beneficiarias (particularmente los gobiernos
municipales distritales) han tenido escasas posibilidades de incorporar sus
apreciaciones en las comisiones sectoriales (ministeriales) encargadas de calcular y
reglamentar los respectivos canon. Sin embargo, existen importantes agrupaciones o
asociaciones de alcaldes (en Ancash, Loreto y Piura) que estn movilizndose para
lograr este tipo de fines. Es previsible que estas agrupaciones acenten sus iniciativas
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124
en ese sentido.
Definir el grado de amplitud para establecer otros cnones, como el aduanero,
reclamado por el Callao y otros puertos; que no constituyen en rigor recursos naturales
y que, en ese sentido, pueden tergiversar su concepcin fundamental. Al respecto la
Constitucin es abierta en cuanto a la calificacin de recursos naturales con derecho al
canon. Por el contrario, la ley es innecesariamente taxativa, pues se refiere solamente a
siete tipos de recursos naturales, tal comose seala enunacpite anterior.
Establecer o consolidar las condiciones o capacidades administrativas, logsticas y
tcnicas de las municipalidades y gobiernos regionales para optimizar el uso de los
fondos captados por el canon. En particular, reforzar capacidades y actitudes sobre
reas temticas importantes como planeamiento estratgico integrado; diseo de una
cartera de proyectos viables, rentables y priorizados; organizacin de sistemas de
monitoreo, fiscalizacin y rendicin de cuentas; administracin de recursos humanos
y financieros; gerencia integral.
Considerar la reinstalacin de un Sistema de Planificacin Integrada para el
Desarrollo y el Ordenamiento Territorial; como sustento institucional para fijar
polticas nacionales y regionales que faciliten un mejor uso de los recursos naturales y,
en general, proporcionen los lineamientos fundamentales para la movilizacin de
recursos y el desencadenamiento de las potencialidades nacionales, regionales y
locales.
Analizar la conveniencia y las restricciones de la Ley del Canon donde se rigidiza el
uso del uso exclusivo del canon en gastos de inversin. Considerar, en ese sentido, la
posibilidad de aplicar parcialmente los fondos del canon en algunas partidas
presupuestales correspondientes a los gastos corrientes, que permitan optimizar
precisamente el establecimiento y la negociacin de planes o programas de inversin.
Una opcin flexibilizadora reconocera que en muchos gobiernos locales la poca
capacidad para disponer de fondos con los cuales formular proyectos y hacer ms
eficiente la gerencia municipal constituye una trampa para identificar y procesar
proyectos rentables y competitivos.
Proveer un men adecuado de criterios para una equitativa distribucin territorial de
los fondos provenientes del canon. Las normas vigentes mantienen el riesgo de su
concentracin en zonas urbanas relativamente desarrolladas que tienen elevadas
concentraciones poblacionales (con la aplicacin prevaleciente del criterio de la
densidad poblacional). Esta opcin implica el abandono relativo de reas
ruralizadasy poco densas, que estn generalmente lejanas de los mercados o
circuitos dinmicos de intercambio, que, adems, son pobres y que paradjicamente
tienen(en muchos casos) algunas potencialidades latentes.
Revisar la exclusin en la distribucin del canon, a universidades y centros de
investigacin; excepto para el caso del canon petrolero que mantiene su formato. Esta
exclusin reduce las posibilidades de un acercamiento sinrgico de estas entidades en
los procesos de desarrollo regional ylocal.
Replantear la funcin exclusiva o excluyente que la ley le otorga al MEF para definir
centralmente los criterios de distribucin distrital de los recursos del canon en las reas
donde se encuentra el recursonatural.
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125
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Asegurar la vigencia plena de normas presupuestales y administrativas que eviten el
retiro o la disminucin de transferencias regulares (distintas a las del canon) para
aquellos territorios que cuentan con fondos del canon. En el pasado reciente en varias
provincias (en Loreto, por ejemplo) las transferencias distintas a las del canon fueron
prcticamente cortadas, con lo cual el canon soport prcticamente toda la carga del
gasto (de gestin y de inversin).
Formalizar normas especficas que permitan la recepcin inmediata de los pagos que
las empresas realizan por canon, a favor de las entidades beneficiarias, reduciendo al
mximo todo procedimiento retardatario o elusivo por parte del gobierno central
(MEF) y de las empresas. Como referencia, los fondos del canon minero captados
entre 1992 y 1996 (S/. 235 millones) se distribuyeron recin, en lo fundamental, a
partir de 1997.
Analizar la posibilidad de flexibilizar la oportunidad de realizar una fiscalizacin de
los pobladores sobre el uso del canon. La Ley del Canon seala aparentemente que esta
fiscalizacin ser posterior a las fiscalizaciones oficiales. En esa lnea, establecer los
criterios capaces de garantizar que la fiscalizacin popular sea efectivamente
representativa y de evitar que el sistema provoque conflictos innecesarios.
126
ANEXOS
127
Ley de Canon
Ley N 27506
Ley de Canon
Ttulo I
Definicin, Objeto de la Ley, mbito de Aplicacin y Disposiciones Generales
.- Definicin
.- Objetode laLey
.- mbito de Aplicacin
.- Disposiciones Generales
4.1. Inalterabilidaddel monto correspondiente al canon
4.2. Oportunidad
ELPRESIDENTEDELAREPBLICA
POR CUANTO:
El Congreso de la Repblica; ha dado la Ley siguiente:
El canon es la participacin efectiva y adecuada de la que gozan los gobiernos regionales y
locales del total de las rentas obtenidas por el Estado por la explotacin econmica de los
recursos naturales.
La presente Ley determina los recursos naturales cuya explotacin genera canon y regula de
manera general su distribucin a favor de las municipalidades y gobiernos regionales, centros
poblados y comunidades en cuya circunscripcin se hallan dichos recursos, de conformidad
conloestablecidopor el Artculo77de la ConstitucinPoltica del Per.
El mbito de aplicacin de la presente Ley se circunscribe al canon que se deriva de la
explotacin de los recursos naturales expresamente consignados en los artculos siguientes.
La inclusin de otros tipos de canon en virtud de la explotacin de cualquiera de los recursos
naturales a que se refiere el Artculo 3 de la Ley No. 26821, requiere obligatoriamente de ley
que la cree, segn criterios econmicos de valor actual ynopotencial.
Las personas naturales o jurdicas podrn acogerse a cualquier beneficio o incentivo tributario
que recaiga sobre el Impuesto a la Renta, slo despus de haber cancelado el monto que
corresponde al canon.
La transferencia de los ingresos percibidos por concepto de canon ser
efectuada por la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT), dentro
de los 30 (treinta) das siguientes al vencimiento del plazo de la entrega del monto
correspondiente, hacindose los depsitos en una cuenta que la Banco de la Nacin crear
Artculo1
Artculo2
Artculo3
Artculo4
ANEXO 1
129
para que la SUNAThaga los depsitos respectivos.
5.1. La distribucindel canonpetroleromantiene las condiciones actuales de distribucin.
5.2. El canon ser distribuido entre los gobiernos locales de acuerdo al criterio de rea de
influencia del yacimiento explotado. Los gobiernos locales estn constituidos por las
municipalidades provinciales y distritales, siendola distribucinde la siguiente manera:
a) El 20% (veinte por ciento) del total recaudado para las municipalidades de la provincia o
provincias en que se encuentra localizado el recurso natural, de acuerdo a criterios que fije el
Ministeriode Economa y Finanzas.
b) El 60% (sesenta por ciento) del total recaudado para las municipalidades provinciales y
distritales del departamento o departamentos en que se encuentre localizado el recurso
natural, segn criteriode densidadpoblacional.
c) El 20% (veinte por ciento) del total recaudado para los gobiernos regionales en cuyo
territoriose encuentra el recursonatural, que serninvertidos enobras de impactoregional.
6.1. El control y ejecucin de los recursos correspondientes al canon, asignado a los gobiernos
locales, est sujetoa lodispuestoenla LeyOrgnica de Municipalidades yla presente ley.
6.2. Los recursos que los consejos municipales y gobiernos regionales recibanpor conceptode
canon se utilizarn de manera exclusiva en gastos de inversin. El canon petrolero mantiene
las condiciones actuales de ejecucin.
7.1. Las autoridades locales son responsables de:
a) Las autoridades de los gobiernos locales, provinciales y distritales, bajo responsabilidad,
transferirnrecursos para inversina los centros poblados de su circunscripcin.
b) Rendir cuentas peridicamente sobre el destinode los recursos del canon.
Ttulo II
Distribucin del Canon
.- Distribucindel canon
Ttulo III
Utilizacin del Canon
.- Utilizacindel canon
Ttulo IV
De los Derechos y las Obligaciones de los Administradores de los Recursos
.- Las responsabilidades de las autoridades municipales
Artculo5
Artculo 6
Artculo7
130
c) Crear los indicadores y mecanismos adecuados para el monitoreo y evaluacin de impactos
ycosto/beneficiode la inversindel canon.
7.2. Todos los funcionarios y servidores pblicos, as como aquellos elegidos mediante
eleccin popular que administren los recursos pblicos transferidos a las entidades de su
direccin o gobierno, son responsables por el buen uso de los mismos, y tienen la obligacin
de rendir cuentas semestrales de los gastos efectuados a la Contralora General de la
Repblica, conforme al mandato establecido por el Artculo 99 de la Constitucin Poltica del
Estado.
7.3. La ejecucin de las obras, los gastos incurridos y los logros alcanzados estarn sujetos a la
fiscalizacin posterior de los pobladores, sin perjuicio de las acciones de control que las leyes
establecen.
8.1. Los funcionarios pblicos responsables de las transferencias a los concejos municipales
beneficiarios de los recursos recaudados por concepto de canon estn obligados a efectuar las
respectivas transferencias dentro de los plazos previsto en esta Ley, bajo la sancin de
destitucin por incumplimiento de las normas establecidas por la Ley General de
Procedimientos Administrativos yla presente Ley.
8.2. El pago del canon por el Gobierno Central no exime a ste de dar cumplimiento a sus
obligaciones constitucionales y/o legales de asistir a los concejos municipales en su desarrollo
social y econmico.
El canon minero est constituido por el 50% (cincuenta por ciento) del total de los Ingresos y
Rentas que pagan los titulares de la actividad minera por el aprovechamiento de los recursos
minerales, monto que no podr ser afectado por los beneficios e incentivos tributarios que
recaigansobre el Impuestoa la Renta.
La determinacindel canonpetroleromantiene las condiciones de su aplicacinactual.
11.2. Crase el canon a la explotacin del gas natural y condensados que se denominar
canongasfero.
11.3. El canon gasfero se compone del 50%(cincuenta por ciento) de los ingresos que perciba
Artculo8
Artculo 9
Artculo10
Artculo11
. - Obligaciones
Ttulo V
Del Canon Minero
.- Constitucin del canon
Ttulo VI
Del Canon De Los Hidrocarburos
.- Determinacindel canonpetrolero
.- Determinacindel canongasfero
131
el Estado por el pago del Impuesto a la Renta y as Regalas que perciba el Estado derivado de la
explotacinde este recursonatural.
12.1. Crase el canon para la explotacin de los recursos hidroenergticos que se componen
del 50% (cincuenta por ciento) del total de los Ingresos y Rentas pagados por los
concesionarios que utilicen el recurso hdrico para la generacin de energa, de conformidad
conloestablecidopor el DecretoLeyNo.25844, Leyde Concesiones Elctricas.
12.2 Precsase que lo dispuesto en el numeral precedente no incluye a los montos
recaudados por concepto de la retribucin nica a cargo de dichas empresas, establecidas en el
Artculo107 de la Leyde Concesiones Elctricas.
Crase el canon a la explotacin de los recursos hidrobiolgicos. El canon pesquero se
compone del 50% (cincuenta por ciento) del total de los Ingresos y Rentas que percibe el
Estado de las empresas dedicadas a la extraccin comercial de pesca de mayor escala, de
recursos naturales hidrobiolgicos de aguas martimas, ycontinentales lacustres yfluviales.
Crase el canon a la explotacin de los recursos forestales. El canon forestal se compone del
50%(cincuenta por ciento) del pago del derecho de aprovechamiento de productos forestales
yde fauna silvestre.
Los saldos que por concepto de canon minero adeude el Ministerio de Economa y
Finanzas a los gobiernos regionales y locales a la fecha de entrada en vigencia de la presente
Leyserncancelados a cuotas mensuales enunplazonomayor de unao.
En un plazo de 180 (ciento ochenta) das calendario, la Presidencia del Consejo de
Ministros, en coordinacin con los Ministerios de Economa y Finanzas, de Energa y Minas y
de Pesquera, mediante decreto supremo, aprobar los Reglamentos que especifiquen los
procedimientos, oportunidad, destinatarios, montos especficos, la forma de pago y otras
disposiciones que requiera la aplicacin de la presente Ley, para cada centro de explotacin
econmica.
Ttulo VII
El Canon Hidroenergtico
Artculo12 . - Canonhidroenergtico
Ttulo VIII
Del Canon Pesquero
. - Canon pesquero
Ttulo IX
Del Canon Forestal
. - Canonforestal
Disposiciones Finales y Transitorias
Artculo 13
Artculo14
Primera
Segunda
132
Tercera Dergase, modifcase o djese sin efecto, segn sea el caso, cualquier disposicin
que se oponga a la presente Ley.
Comunquese al seor Presidente de la Repblica para su promulgacin.
EnLima, a los quince das del mes de juniode dos mil uno.
CARLOSFERRERO
Presidente a.i., del Congreso de la Repblica
HENRYPEASEGARCIA
Segundo Vicepresidente del Congresode la Repblica
ALSEORPRESIDENTECONSTITUCIONALDELAREPBLICA
PORTANTO:
Mando se publique y cumpla.
Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los nueve das del mes de julio del ao dos mil
uno.
VALENTINPANIAGUACORAZAO
Presidente Constitucional de la Repblica
JAVIERPREZDECUELLAR
Presidente del Consejode Ministros
JAVIERSILVARUETE
Ministrode Economa y Finanzas
133
Reglamento de la Ley de Canon
Decreto Supremo No. 005-2002-EF
Reglamento De La Ley No.27506
Ley De Canon
Disposiciones Generales
Artculo 1.-
Base de Referencia para calcular el canon
Artculo 2.-
ELPRESIDENTEDELAREPBLICA
Considerando:
Que, mediante Ley No.27506 Ley de Canon, se han dictado las disposiciones
generales respecto a la distribucin, utilizacin, determinacin, as como los aspectos
referidos a los derechos y obligaciones de los administradores de los recursos a que se refiere
el Artculo77 de la ConstitucinPoltica del Per;
Que, la Segunda Disposicin Final y Transitoria de la Ley No.27506, dispone que
mediante Decreto Supremo se aprobar los Reglamentos que especifiquen los
procedimientos, oportunidad, destinatarios, montos especficos, la forma de pago y otras
disposiciones que requiera la aplicacin de la Ley de Canon, para cada centro de explotacin
econmica;
Que, es necesario dictar las normas reglamentarias que permitan la aplicacin de lo
dispuestoenla LeyNo.27506;
En uso de las facultades conferidas por la Segunda Disposicin Final y Transitoria de
la LeyNo.27506 y del numeral 8) Artculo118de la ConstitucinPoltica del Per;
DECRETA
Para efecto del presente Reglamento se entender por Ley, a la Ley No.27506 que
aprueba la Ley de Canon y cuando se haga referencia a un artculo sin mencionar el dispositivo
al cual corresponden, se entender referidoal presente Reglamento.
Los ingresos y rentas que se consideran como base de referencia para calcular el
montode Canonson:
a) El Canon Minero constituido por el 50% (cincuenta por ciento) del Impuesto a la
Renta que pagan los titulares de la actividad minera por la explotacin de los recursos
minerales.
En el caso de empresas que cuenten con alguna concesin minera, pero cuya principal
actividad no se encuentra regulada por la Ley General de Minera, se aplicar un factor sobre
el Impuesto a la Renta pagado por dichas empresas a fin de determinar el monto del citado
Impuesto que ser utilizado para calcular el canon. Dicho factor se obtendr de la estructura de
costos de produccin del Sistema de Estadstica Anual Manufacturera del Ministerio de
134
ANEXO 2
Industria, Turismo, Integraciny Negociaciones Comerciales Internacionales MITINCI.
b) El Canon y Sobrecanon Petrolero continuar determinndose en base a lo dispuesto
por el Decreto Ley No. 21678 modificado por la Ley No.23538, al Artculo 161 de la Ley
No.23350, la Ley No.23630, la Ley No.23871, el Artculo 379 de la Ley No.24977, el Decreto
de Urgencia No. 027-98, y normas reglamentarias, complementarias y conexas, segn sea el
caso.
c) Canon Gasfero, constituido por el 50% (cincuenta por ciento) de los ingresos que
percibe el Estado por el pago del Impuesto a la Renta y de las Regalas, derivado de la
explotacindel gas natural y condensados.
En aquellas empresas que adems del gas natural y condensados exploten otros
hidrocarburos, se aplicar un factor sobre el Impuesto a la Renta pagado por dichas empresas a
fin de determinar el monto del citado Impuesto que ser utilizado para calcular el canon.
Dicho factor se obtendr de la estructura de los volmenes de produccin de estos
hidrocarburos que para tal efectoinforme el Ministeriode Energa yMinas.
d) El Canon Hidroenergtico, constituido por el 50%(cincuenta por ciento) del Impuesto
a la Renta pagado por la empresas concesionarias de generacin de energa elctrica que
utilicenrecursohdrico.
e) El Canon Pesquero, constituido por el 50% (cincuenta por ciento) del Impuesto a la
Renta y los Derechos de Pesca a que se refiere la Ley General de Pesca pagado por las
empresas dedicadas a la extraccin comercial de pesca de mayor escala, de recursos naturales
hidrobiolgicos de aguas martimas, ycontinentales yfluviales.
En el caso de las empresas que adems de extraer los recursos naturales
hidrobiolgicos, se encarguen de su procesamiento industrial, se aplicar un factor sobre el
Impuesto a la Renta pagado por dichas empresas a fin de determinar el monto del citado
impuesto que ser utilizado para calcular el Canon. Este factor se obtendr de la estructura de
costos de produccin del Sistema de Estadstica Anual Manufacturera del Ministerio de
Industria, Turismo, Integraciny Negociaciones Comerciales Internacionales MITINCI
f) El Canon Forestal, constituido por el 50%(cincuenta por ciento) del pago del derecho
de aprovechamiento de productos forestales y de fauna silvestre que recaude el Instituto
Nacional de Recursos Naturales INRENA, Organismo Pblico Descentralizado del
Ministeriode Agricultura.
El Canon ser distribuido a las Municipalidades Provinciales y Distritales de la
Provincia o Provincias del Departamento o Departamentos y a los Gobiernos Regionales en
cuya circunscripcin se exploten o utilicen los recursos naturales. Las autoridades de las
Municipalidades bajo responsabilidad coordinarn con los centros poblados y comunidades
que se encuentren ubicados en su circunscripcin territorial para la ejecucin de los gastos de
inversin.
Para la distribucin de los ingresos provenientes del Canon entre las municipalidades
distritales y provinciales, se utilizar la Cartografa Censal elaborada por el Instituto Nacional
de Estadstica e Informtica INEI que demarca las circunscripciones territoriales de los
Beneficiarios del Canon y Fijacin de Lmites Territoriales
Artculo 3.-
135
distritos y provincias del pas, hasta que se disponga la cartografa oficial con precisin de
lmites de la totalidadde los distritos yprovincias del pas.
Para efecto de la distribucin del Canon se considerar como criterio de rea de
influencia:
a) Para el Canon Minero, el rea territorial de los Gobiernos Locales y Gobiernos
Regionales donde se encuentre ubicada la concesin minera o unidad econmica
administrativa, otorgada segn lo dispuesto en el Texto Unico Ordenado de la Ley General de
Minera, aprobadopor DecretoSupremoNo.014-92-EMynormas modificatorias.
Cuando los titulares posean concesiones mineras o unidades econmicas
administrativas en explotacin ubicadas en circunscripciones distintas, la distribucin se
realizar en proporcin al tonelaje de mineral beneficiado, segn informe de la Direccin
General de Minera del Ministeriode Energa yMinas.
En los casos de concesiones mineras o unidades econmicas administrativas en
explotacin cuya extensin comprenda circunscripciones vecinas, la distribucin se realizar
enpartes iguales.
b) Para el Canon y Sobrecanon Petrolero, ser aplicable lo dispuesto en el Decreto Ley
No.21678 modificado por la Ley No.23538, en el Artculo 161 de la Ley No.23350, en la Ley
No.23630, en la Ley No.23871, en el Artculo 379 de la ley No.24977, en el Decreto de
Urgencia No.027-98, y normas reglamentaria, complementarias yconexas, segnsea el caso.
c) Para el Canon Gasfero, el rea territorial de los Gobiernos Locales y Gobiernos Regionales
en cuya circunscripcin se realice la actividad de explotacin del gas natural y condensados,
otorgados bajo las formas contractuales dispuestas en la Ley No.26221- Ley Orgnica de
Hidrocarburos y sus normas reglamentarias.
Cuando los contratistas posean concesiones en explotacin ubicadas en circunscripciones
distintas, la distribucin se realizar en proporcin al volumen de produccin obtenido, segn
informe de la DireccinGeneral de Hidrocarburos del Ministeriode Energa yMinas.
En los casos de concesiones en explotacin cuya extensin comprenda circunscripciones
vecinas, la distribucinse realizar enpartes iguales.
d) Para el Canon Hidroenergtico, el rea territorial de los Gobiernos Locales y
Gobiernos Regionales en cuya circunscripcin se encuentre la central de generacin de
energa elctrica, segn lo dispuesto en el respectivo contrato de concesin suscrito al amparo
del DecretoLeyNo.25844 Leyde Concesiones Elctricas ysus normas reglamentarias.
e) Para el Canon Pesquero, el rea territorial de los Gobiernos Locales y Gobiernos
Regionales en cuya circunscripcin las empresas dedicadas a la extraccin comercial de pesca
de mayor escala, a que se refieren los Artculos 30 y 31 del Reglamento de la Ley General de
Pesca aprobado por Decreto Supremo No.012-2001-PE, desembarquen los recursos
hidrobiolgicos segn lo dispuesto en el Decreto Ley No.25977 Ley General de Pesca y sus
normativas reglamentarias.
Determinacin de rea de Influencia
Artculo 4.-
136
F) Para el Canon Forestal, el rea territorial de los Gobiernos Locales y Gobiernos
Regionales en cuya circunscripcin se hayan otorgado concesiones, autorizaciones y/o
permisos, conforme a la Ley No. 27308 Ley Forestal y de Fauna Silvestre, as como sus
normas reglamentarias.
El Canonse distribuir entre sus beneficiarios considerandolosiguiente:
a) Para la distribucin del 20% (veinte por ciento) del canon destinado a las municipalidades
de la provincia o provincias beneficiadas con el Canon, a que se refiere el inciso a) del numeral
5.2 del Artculo 5 de la Ley, los criterios de distribucin sern fijados mediante Resolucin
Ministerial expedida por el Ministeriode Economa yFinanzas.
b)Para la distribucin del 60% del canon destinado a las municipalidades provinciales y
distritales del departamento o departamentos beneficiadas con el canon a que se refiere el
inciso b) numeral 5.2 del Artculo 5 de la Ley se considerara la densidad poblacional
determinada en funcin al nmero de habitantes por kilmetro cuadrado (Hab/km2) de dicha
zona cuya estructura porcentual determinar la proporcin a distribuir a cada provincia o
distritodel departamentoo departamentos donde se encuentre localizadoel recursonatural.
c) Para la distribucin del 20% del canon destinado a los gobiernos regionales beneficiados
con el canon a que se refiere el inciso c) del numeral 5.2 del Artculo 5 de la Ley se considerar,
en tanto se culmine con el proceso de regionalizacin a que hace referencia la Ley No.26922 -
Leyde Descentralizacin, a los Consejos Transitorios de AdministracinRegional (CTAR).
El Instituto Nacional de Estadstica e Informtica INEI y el sector al cual
corresponde la actividad que explota el recurso natural por el cual se origina la transferencia
del Canon, proporcionarn al Ministerio de Economa y Finanzas la informacin necesaria a
fin de elaborar los ndices de distribucin del Canon que resulten de la aplicacin de los
criterios de distribucin establecidos conforme al Artculo precedente. Dichos ndices as
como las cuotas a que refiere el inciso a) del Artculo 7 sern aprobados mediante Resolucin
Ministerial expedida por el Ministeriode Economa yFinanzas.
Para el caso del Canon y Sobrecanon Petrolero, se continuar aplicando los ndices de
distribucin segn lo dispuesto en el Decreto Ley No.21678 modificado por la Ley No. 23538,
en el Artculo 161 de la Ley No.23350, en la Ley No.23630, en la Ley No.23871, en el Artculo
379 de la Ley No. 24977, en el Decreto Ley de Urgencia No. 027-98, y normas reglamentarias,
complementarias y conexas, segnsea el caso.
- En la determinacin del importe del canon que deber transferirse a favor de los
gobiernos locales y regionales, se seguir el siguiente procedimiento:
a) Para efecto del monto del Canon Minero, Canon Gasfero, Canon Hidroenergtico y Canon
Pesquero, proveniente del Impuesto a la Renta, los Ministerio de Energa y Minas y de
Pesquera dentro de los 3 (tres) primeros meses del ao, informarn al Ministerio de Economa
y Finanzas respecto a los titulares o concesionarios o empresas que durante el Ejercicio
Del Procedimiento de Distribucin
Artculo5.
Determinacin de ndices de Distribucin
Artculo 6.-
De las Transferencias del Canon a las Municipalidades Provinciales y Distritales
Artculo 7.
137
gravable del ao anterior hayan realizado actividades extractivas de recursos naturales, a fin
que dentro de los 5 (cinco) das hbiles siguientes de recibida la informacin el Ministerio de
Economa y Finanzas solicite a la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria -
SUNAT, los montos del Impuestoa la Renta pagadopor dichos contribuyentes.
La SUNAT dentro de los 30 (treinta) das hbiles siguientes a la fecha de vencimiento del
plazo para presentar la declaracin y efectuar el pago de regularizacin del Impuesto a la
Renta correspondiente al Ejercicio gravable del ao anterior, informar al Ministerio de
Economa y Finanzas respecto a los montos del Impuesto a la Renta que permitirn calcular el
montodel Canoncorrespondiente.
Determinado el monto del Impuesto a la Renta que constituye recurso del Canon Minero, del
Canon Gasfero, del Canon Hidroenergtico y del Canon Pesquero, los mismos sern
transferidos a los gobiernos locales y regionales hasta en 12 (doce) cuotas iguales
consecutivas mensuales a partir del mes siguiente de haberse recibido la informacin de la
Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria SUNAT. Dichas cuotas sern
depositada en cuentas especiales que para tal efecto se abrirn en el Banco de la Nacin bajo la
denominacindel Canoncorrespondiente yla referencia del Impuestoa la Renta.
Para determinar los montos de cada Canon a transferirse a cada Municipalidad y Gobierno
Regional beneficiado, el Ministerio de Economa y Finanzas aplicar los Indices de
Distribucina los que se refiere el Artculoanterior.
b) El monto del Canon y Sobrecanon Petrolero se determinar y pagar de acuerdo a lo
dispuesto en el Decreto Ley No. 21678 modificado por la Ley No. 23538, en el Articulo 161 de
la Ley No. 23350, en la Ley No. 24977, en el Decreto de Urgencia No. 027-98, y normas
reglamentarias, complementarias yconexas, segnsea el caso.
c) El monto del Canon Gasfero proveniente de las Regalas, ser determinado y pagado
mensualmente por PERUPETROS.A. en una cuenta especial denominada Canon Gasfero-
Regalaque para tal efecto se abrir en el Banco de la Nacin, aplicndose en lo que fuere
pertinente, lo dispuesto en la Ley No. 26221 Ley Orgnica de Hidrocarburos y normas
reglamentarias.
Para determinar los montos del Canon Gasfero a transferirse a cada Municipalidad y
Gobierno Regional beneficiado, PERUPETROS.A. aplicar los ndices de Distribucin a los
que se refiere el Artculoanterior.
d) El monto del Canon Forestal ser determinado trimestralmente. Para tal efecto, el
INRENAdeber informar al Ministerio de Economa y Finanzas respecto a la ubicacin de las
concesiones, autorizaciones y/o permisos otorgados durante dicho periodo dentro de los 10
(diez) das hbiles siguiente al ltimo da del mes que culmine el trimestre, a efectos de
determinar los ndices de distribucin respectivos, a que se refiere el Artculo anterior.
Determinados los mismos, INRENAtransferir los montos correspondientes al canon dentro
de los primero 5 (cinco) das hbiles al de la fecha de publicacin de la Resolucin Ministerial
que apruebe los ndices, en una cuenta especial denominada Canon Forestal que para tal
efecto se abrir en el Banco de la Nacin, aplicndose en lo que fuere pertinente, lo dispuesto
enla LeyNo. 23708 LeyForestal yde Fauna Silvestre ysus normas reglamentarias.
El Banco de la Nacin abrir para cada una de las Municipalidades Provinciales y Distritales y
Gobiernos Regionales beneficiarios con el Canon correspondiente, una cuenta corriente en las
138
que abonar los montos que informen PERUPETRO S.A.; el INRENA y el Ministerio de
Economa y Finanzas. Asimismo dicha entidad deber indicar, mediante las Notas de Abono
correspondientes, a cada Municipalidad y Gobierno Regional el Canon al que corresponde
dichos abonos y el periodoal que pertenece.
Los recursos que los gobiernos locales reciban por concepto de Canon se
utilizarnde manera exclusiva engastos de inversin.
Los gobiernos locales con el objeto de asegurar la calidad de la inversin pblica a realizar,
podrn seguir las disposiciones del Sistema Nacional de Inversin Pblica para identificar,
formular, evaluar y ejecutar los proyectos de inversinpblica.
Tratndose del monto de Canon que perciban los CTAR, ste ser utilizado en la ejecucin de
proyectos de inversin pblica de impacto regional, observndose las disposiciones del
Sistema Nacional de Inversin Pblica para identificar, formular, evaluar y ejecutar dichos
proyectos.
Adicionalmente, en el caso de los recursos provenientes del Canon Forestal, se podr
coordinar con INRENA respecto de los proyectos de inversin pblica a ejecutar con dichos
recursos.
El canon y sobrecanon petrolero mantiene las mismas condiciones actuales de ejecucin y
distribucin.
Las obras que se ejecuten con los fondos del Canon debern indicar el origen de los fondos que
permiten su realizacin mediante paneles que se debern instalar en cada una de ellas por parte
del GobiernoLocal o GobiernoRegional.
Los ingresos y rentas que el Estado haya percibido en moneda extranjera y que
sirvan de base para determinar el Canon correspondiente segn lo dispuesto por la Ley, sern
convertidas en moneda nacional utilizando el tipo de cambio venta que publique la
Superintendencia de Banca y Seguros del da hbil anterior a la fecha de percepcin de dicho
pago.
El presente Decreto Supremo ser refrendado por el Presidente del Consejo de
Ministros, por el Ministro de Economa y Finanzas, por el Ministro de Energa y Minas, por el
Ministrode Pesquera y por el Ministrode Agricultura.
Facltese a los Ministerio de Energa y Minas, Pesquera y Agricultura a emitir las
normas que resulten necesarias para la mejor aplicacin de lo dispuesto en el presente
Reglamento.
De la Utilizacin del Canon y su Difusin
Artculo 8.
Del Tipo de Cambio para Convertir Ingresos y Rentas Percibidos en Moneda
Extranjera
Artculo 9.
Del Refrendo
Artculo 10.
Disposiciones Finales
Primera .
139
Segunda. Toda referencia a comunidades debe entenderse referida a comunidades
campesinas y nativas, reguladas por las leyes Nos. 24656 y 22175 y sus normas
modificatorias, respectivamente.
Dadoenla Casa de GobiernoenLima, a los seis das del mes de enerodel aodos mil dos.
ALEJANDROTOLEDO
Presidente Constitucional de la Repblica
ROBERTODAINOZAPATA
Presidente del Consejode Ministros
PEDROPABLOKUCZYNSKI
Ministrode Economa y Finanzas
JAIMEQUIJANDRIASALMON
Ministrode Energa y Minas
JAVIERRETEGUI ROSELLO
Ministrode Pesquera
ALVAROQUIJANDRASALMON
Ministrode Agricultura
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