Nmero 57-58

ptth://www.tsjdgo.com.mx/Revistas/Rev57_58/Gonzalez.htm


Nmero 46
http://148.206.53.230/revistasuam/iztapalapa/viewissue.php?id=51


Artculo publicado en dos revistas: en la Revista del Tribunal Superior de Justi-
cia del Estado de Durango (nm. 57-58) y en la revista Iztapalapa (nm. 46,
1999) de la Universidad Autnoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa.


A QU LLAMAMOS
POLTICAS PBLICAS?

Miguel Gonzlez Madrid

Profesor e Investigador de la Universidad Autnoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa,
e-mail: mgmundouno@yahoo.com.mx / blog: http://mgmundoposible.blogspot.com/
















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A QU LLAMAMOS
POLTICAS PBLICAS?

Miguel Gonzlez Madrid


Antes sola decirse que el Estado "est en todas partes": o ms mesuradamente,
que hay una creciente interpenetracin entre el Estado y la sociedad, segn una
apreciacin de Weber. De la misma manera, se ha dicho que el poder se organi-
za privilegiadamente en el Estado, pero lo desborda con mucho (cfr. Poulantzas,
1978; y Foucault, 1983). Giovanni Sartori ha dicho simplemente que hay una no-
table difusin de la poltica y su existencia, en consecuencia, es ubicua: tiene una
localizacin diversa y simultnea. En efecto, segn Sartori, en la medida en que el
Estado se extiende, los procesos polticos no pueden ser situados en el "sistema
poltico" (Sartori, 1995: 220), el cual es un espacio de interacciones y mediacio-
nes entre actores e instituciones gubernamentales y no gubernamentales, que "se
constituye como resultado de comportamientos de grupos (diversos) bajo la
forma de pactos constitutivos que cortan transversalmente al poder generado
por las estructuras basadas en la ley" (Portantiero, 1983:201).
De entrada empezamos con dos serias dificultades analticas: la de definir tanto al
"Estado" como a la "poltica". Pero es posible convenir dos cosas al respecto. En
primer lugar, lo que se ha llamado "Estado" ha sido frecuentemente eclipsado por
la nocin de "gobierno", debido a que durante mucho tiempo el Estado fue redu-
cido a una instancia puramente administrativa y garante de la seguridad jurdica
(cfr. El liberalismo econmico) o bien a una funcin gubernamental hiperactiva
garante del desarrollo social y econmico (cfr. Las intervenciones gubernamenta-
les en la poca del Welfare State); pero en la tradicin contractualista clsica, co-
mo en la constitucionalista y aun en la marxista de corte gramsciano, el Estado no
es reducible al gobierno e incluye, por ende, a la sociedad civil o a la colectividad de
ciudadanos y sus organizaciones. Terminemos por admitir esto que parece evi-
dente, pero que no lo es realmente cuando hablamos coloquialmente del Estado,
y tampoco lo es cuando enfrentamos el problema de pensar la complejidad con-
tempornea de las relaciones entre dos entidades polarizadas, pero interdepen-
dientes y susceptibles de ser fragmentadas: el gobierno y la sociedad civil.
En segundo lugar, cuando se habla de "decisiones polticas" ello connota la elec-
cin de una serie de acciones que se pueden llevar a cabo en distintos sectores de
la sociedad, pero que tienen su apogeo mediante su formulacin organizada en el
dominio poltico o en el de la autoridad pblica. Sin embargo, ni el dominio poltico
ni la autoridad pblica se reducen a las instancias gubernamentales o no son algo










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que flota por encima de la sociedad; por el contrario, el dominio poltico se
constituye por una constelacin de intereses en conflicto, en tanto que la autori-
dad pblica es un conjunto de dispositivos de poder, algunos de los cuales son
descentralizados y estn alojados en reas prximas a los ciudadanos ( por ejem-
plo, organismos de servicios pblicos que tienen facultades y competencias pro-
pias, en pequeos sectores de la sociedad). La difusin del dominio poltico como
de la autoridad pblica constituye, en efecto, una muestra de un tipo de "des-
membramiento del Estado", de modo que lo poltico como lo pblico ya no son
identificables con lo gubernamental (Meny y Thoenig, 1992: 91-92; adems, Bob-
bio, 1989: 11-38; y De cabo de la Vega, 1997).
El estatuto de la poltica es as modificado cualitativamente, pues de un tipo de
accin o prctica comn y corriente de un actor social en medio de una conste-
lacin de intereses se pasa a un tipo de accin que privilegia lo colectivo. El papel
de filtro que representa el sistema poltico ha tenido que operar en un primer
momento: organiza esos intereses segn mecanismos de "conexin" y "descone-
xin" en trayectorias ascendentes hacia "puntos de decisin" estratgicos (garca
de ala Cruz Herrero, 1995), o bien de "selectividad estructural" (cfr. Poulantzas,
1979 y 1977: 45 y 46; Hirsch, 1977: 134-138; y Bachrach y Baratz, 1970). Lo p-
blico parece operar en un segundo momento, pero en el sentido de la formacin
visible y accesible de las preferencias colectivas (Rabotnikof, 1998). El problema de
la formacin de intereses pblicos en el mbito de la conexin contradictoria
entre la selectividad y la publicidad, ser abordado en otra parte.
La poltica (en su doble connotacin de policy politics), entonces, tiene una exis-
tencia fluctuante, corre por todos los hilos de conexin entre los gobernantes y
los gobernados de manera bidireccional, y a veces con la de lo pblico es funda-
mental para construir la de poltica pblica, pero requiere tambin ciertas ade-
cuaciones. A pesar de estas sugerencias, nuestro intento de construir una nocin
nueva de polticas pblicas es modesto y apunta a proporcionar algunos elemen-
tos APRA prximos anlisis.
LA POLTICA PBLICA Y LOS EXPERTOS
La constitucin de la poltica pblica, como algo distinto de los tradicional y des-
hilvanada intervencin gubernamental que caracteriz al estado liberal, fue perci-
bida particularmente a travs de las investigaciones pioneras de Harold D.
Laswell en torno a los requerimientos de racionalidad del trabajo conjunto de los
polticos y los administradores, desde principios de los cincuenta; aunque el pro-
pio trmino de poltica pblica haba sido sugerido en algunos trabajos publicados
en el medio acadmico norteamericano, en 1940 (Navarro Reyna, 1995:9).










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Laswell mostr en 1951, en un artculo acerca de "La orientacin de las polticas",
una singular preocupacin por alejarse de los especialismos y, por ende, por alen-
tar el trabajo de equipos multidisciplinarios en las reas del dominio poltico-
administrativo: la cuestin era "cmo crear una integracin completa de los objeti-
vos y mtodos de la accin pblica y privada", en el contexto de la reconstruccin
poltica y econmica exigida por los impactos de la segunda guerra mundial. Para
l, el trabajo integrador y multidisciplinario iba ganando terreno en la Academia y
en las administraciones pblicas, contra tendencias, en el pasado inmediato, el ais-
lamiento y la especializacin; pero hacia falta adems que la academia y las adminis-
traciones pblicas llevarn a cabo un trabajo conjunto, sin menoscabo de la auto-
noma y la objetividad cientfica. Treinta y cinco aos despus, William Ascher
constataba, sin embargo, que paradjicamente las policy sciences estaban amenaza-
das justo por la "insidiosa especializacin tcnica" o el "enfoque unidisciplinario"
(Ascher, 1992: 192-195).
Mediante la conjuncin sealada sera posible lograr dos cosas : A9 conocer me-
jor el "proceso de la poltica"; y b) "aumentar la racionalidad de las Decisiones"
(laswell, 1992:80). Con la propuesta de Laswell estaban naciendo las "ciencias de
poltica" (policy sciencies): una multidisciplina que se ocupara de "los problemas
fundamentales del hombre en sociedad" con la mayor racionalidad posible y el uso
de tcnicas y mtodos eficaces para la formulacin y anlisis de las alternativas
posibles de accin (Dror, 1992: 121 y 122). Al lado de esa orientacin multidisci-
plinaria fue reconocido un cierto inters emprico-pragmtico heredado de Char-
les Merriam como de "John Dewey y de otros filsofos norteamericanos"
(Laswell, 1992: 89 y 98).
Es evidente que Laswell se senta fascinado por le avance de la ciencia y la tcni-
ca, as como por la paricin espectacular de equipos gubernamentales de planifi-
cacin social y econmica y la conformacin de una sociedad plural e informada.
Segn Laswell, los cambios que requeran los norteamericanos no podan depen-
der ya de decisiones desastrosas, ni de la influencia unidireccional del "patrn
revolucionario" ruso dominante en la poca. De ah una sugerencia que ocupa un
lugar central en las policy sciences, y prcticamente en todas las variantes de estu-
dio de las polticas pblicas. La construccin de "hiptesis globalizadoras", es de-
cir, de escenarios factibles y viables de construccin futura de la realidad social (cfr.
Laswell, 1992: 96-97).
Siendo la multicausalidad una de las premisas metodolgicas de las policy sciences,
contra cualquier tipo de determinismo, principalmente econmico (Ascher, 1992: 190-
191), la construccin de ese tipo de escenarios se facilitaba. La poltica pblica
adquira as un contenido social, pero tambin valorativo. El diseo de la poltica
pblica era ya una tarea de filtracin y ordenamiento fino del ser y de las posibili-
dades del ser, en compatibilidad con la percepcin analtica de las preferencias










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sociales. Las policy, en consecuencia, eran producto de la racionalidad alojada en
el seno de los equipos multidisciplinarios de los expertos y en los centros de
colaboracin entre el gobierno y la academia, y se distinguan claramente de las
politics propias de los intereses unidireccionales de actores sociales particulares
(Laswell, 1992: 83).
Debe observarse que, a pesar de su presentacin sofisticada y su orientacin a
problemas sociales, las policy sciences estaban atrapadas en el estrecho mbito de
las intervenciones gubernamentales, tanto en la concepcin lassweliana como en
las de otros precursores. En su trabajo de 1951 Laswell es incapaz se evadir el
fundamentalismo de las intervenciones gubernamentales de la poca, mientras
que Yehezkel Dror extrapola el desarrollo tcnico-cientfico de las polticas a un
desarrollo de las cualidades y la formacin de los tomadores de decisiones, e
incluso a una conversin de las "unidades de expertos en ciencias de poltica" en
unidades constitucionalmente facultadas para presentar directamente sus "anlisis
y recomendaciones" a "los cuerpos de autoridades electas y al pblico en gene-
ral" (Dror, 1992: 138-144;: adems , 1990 y 1994).
Sin duda, esa es una versin mejorada de ala idea del mejor gobierno de los fil-
sofos o de los cientficos: el gobierno de los tecncratas. Hacia los aos cincuenta
y sesenta, la ciencia y la tcnica aparecen unificadas en la poltica, bajo una clara
orientacin positivista que persigue la conexin de hechos para "facilitar" la toma
de decisiones sobre cursos posibles de accin. El conocimiento aparece bajo el
dominio de la poltica o, mejor dicho, del inters de las burocracias y los polti-
cos. As, segn Douglas Torgerson:
En el contexto del estado administrativo moderno, el anlisis (de pol-
ticas) tiende a proyectar una aura tecnocrtica, reforzando la vieja
nocin positivista de que la ciencia proporcionar, de alguna manera,
las soluciones precisas y certeras que necesitamos para mantener el
progreso del orden existente (Torgerson, 1992: 206).
La crtica de Torgerson a la concepcin "ilustrada" y "tecnocrtica" de la poltica
pblica es contundente, y tiende entonces a considerar la relevancia del mbito
de la sociedad. Trata entonces de ofrecer una alternativa plausible y comienza a
construir una propuesta anloga a la que Laswell hizo en un artculo publicado en
1970: de manera similar a la necesidad de conocer tambin cmo afecta la vida
"civil" (la de los organismos empresariales, religiosos, sindicales y otros) el diseo
de la poltica que se hace en los crculos polticos de la administracin guberna-
mental (la vida "pblica" gubernamental) (Laswell, 1992: 106), Torgerson sugiere
"desarrollar no slo un conocimiento de la sociedad, sino tambin un conocimien-
to en la sociedad" (Torgerson, 1992: 210).










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Qu significa esa propuesta de Torgerson? Significa que es necesario volver la
mirada hacia el contexto social, ya no precisamente para percibir (medir, cuanti-
ficar) de lejos los impactos de las polticas, que sera "una visin tecnocrtica es-
trecha", sino ante todo para estimular la "participacin pblica" o "ciudadana" en
la investigacin de polticas (Torgerson, 1992: 220-223 y ss, en donde ejemplifica
con la llamada "Investigacin Berger", llevada a cabo en 1974 sobre los impactos
del gaseoducto del valle de Mackenzie, al noroeste del territorio norteameri-
cano. Pero, si se observa bien, Torgerson est hablando de un tipo de participa-
cin que apenas permite a amplios sectores de habitantes afectados por una pol-
tica determinada comunicar sus testimonios y sentimientos con respecto "a los
errores pasados y a las esperanzas futuras".
La investigacin referida tuvo el mrito de obtener informacin testimonial acer-
ca de los impactos de una poltica concreta, mediante "audiencias pblicas" "for-
males y comunitarias"; pero si se tiene en cuenta todo el proceso de polticas
desde la aparicin del problema pblico, hasta la evaluacin de polticas, pasando
por la formulacin de cursos de accin y la implementacin del curso de accin
elegido- es evidente concluir al respecto que la participacin pblica no puede ser
constreida a la etapa de evaluacin de impactos. No obstante, la sugerencia de
Torgerson consistente en considerar ese aspecto dinmico del contexto social
debe ser bienvenida, no slo porque abre una nueva perspectiva de la investiga-
cin del proceso de polticas que estaba en germen en la obra de laswell, sino
porque con ello es posible 2el esclarecimiento y reconocimiento de intereses" y
la propia asuncin de valores socialmente dominantes (Torgerson, 224 y 227).
De cualquier manera, no debemos perder de vista que en el caso trado a co-
mentario la participacin "pblica" o "ciudadana" sigue atrapada en el formato
impuesto por los expertos y los polticos, porque stos, al desarrollar "una aguda
conciencia de su propia fragilidad y falibilidad", quieren recuperar eficacia y efec-
tividad. A los ciudadanos se les reconoce como portadores de intereses y valo-
res, los cuales son un tipo de orientacin de polticas al llevarse a cabo investiga-
ciones de campo, pero es suficiente esta actitud "post-positivista", como la llama
le propio Torgerson, para desmitificar los vnculos entre el gobierno y la socie-
dad en el proceso de polticas?
DE LA POLTICA A LA ACCIN PBLICA
Jean-Claude Thoenig ha sugerido distinguir entre la poltica pblica y la accin p-
blica en un trabajo publicado originalmente en francs, en 1996. Pero l e Ives
Meny, en su libro Las polticas pblicas, publicado en 1989, haban lanzado una
propuesta de construccin distinta de la nocin de poltica pblica, alejada del
estatocentralismo o de la visin estrecha y juridicista de la autoridad pblica. De
acuerdo con la tradicin anglosajona, racionalista y pragmtica, la poltica pblica










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no sera otra cosa que "un programa de accin gubernamental e un sector de la
sociedad o en un espacio geogrfico (concreto)", el cual se acompaa con ciertas
preferencias valorativas del decisor, se respalda en la determinacin de ciertos
montos de recursos y logra imponerse como un acto pblico a los "administra-
dos" (Meny y Thoenig, 1992: 90 y 91).
La anterior es una concepcin top down ("desde arriba") de las polticas pblicas,
y ella connota un origen estrictamente institucional de la accin orientada a pro-
blemas pblicos. Se privilegia ah el trabajo de los expertos y los decisores. La
poltica pblica parece nacer del desempeo tcnico, legal y administrativo de las
burocracias; parece emerger del proceso de racionalidad legal-burocrtica para
consumo de una sociedad pasiva o condescendiente. Se constituye, pues, una
variable independiente de cualquier determinacin contextual, y se le identifica
fundamentalmente con la decisin pblica (cfr. La crtica de Mndez M, 1993).
En la perspectiva pluralista, sin embargo, la poltica pblica se origina literalmente
en la constelacin de demandas sociales, y ms propiamente en el corazn del
conflicto de intereses de los diversos actores. Una representacin clsica de esta
trayectoria al ofrece David Easton a travs de su modelo de insumo-producto
con el que explica el funcionamiento del sistema poltico, a pesar de su retroali-
mentacin (Easton, 1996). Esta es tambin una concepcin unilateral de la polti-
ca pblica, pues est planteada como variable dependiente del contexto: su naci-
miento "recuerda un proceso de ascenso a partir de demandas aisladas" (Meny y
Thoenig, 1992: 110). El gobierno parece actuar neutralmente ante las presiones
de los grupos sociales en un juego de suma positiva, y se limita a procesar las
demandas y a recibir apoyos como consecuencia de las polticas derivadas. Es un
crculo vicioso, aunque visto "desde abajo" (visin bottom up).
Ambas perspectivas son equvocas, como bien han sealado Meny y Thoenig, y lo
son no slo porque representan trayectorias unilaterales y unilaterales, sino por-
que adems suponen un lugar nico de nacimiento de las polticas pblicas: la
autoridad gubernamental los grupos sociales. Esa es una ilusin natalista. Sin
embargo, tambin son posibles otros escenarios, segn estos mismos autores:
una poltica ya existente que tiene dificultades para ser llevada a cabo, o que se
ha atorado en alguna de las ramas, abre la posibilidad de ser reemplazada por
otra poltica (cfr. Esta percepcin tpica en Charles Lindblom); una poltica que se
interrumpe, puede ser rediseada o sustituida; una poltica que se separa de los
objetivos originalmente trazados y tiende a diluirse, puede provocar el diseo de
otras, etc.
Si la poltica pblica es situada en dos escenarios genticos (el gobierno la so-
ciedad), es porque ella tiene una existencia ubicua, pero no existe la certeza de
un lugar privilegiado. El concepto de poltica pblica es uno de esos conceptos










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ambiguos o definidos de manera imprecisa, que no puede quedar reducido a un
solo escenario. No obstante, hoy en da hay consenso en torno a su localizacin
en un espacio eminentemente pblico, que ni es privado (particular y cerrado) ni
gubernamental (legal-burocrtico).
La transicin de las concepciones tradicionales de la poltica pblica a concepcio-
nes compatibles con la multirracionalidad de la realidad social y con el hecho de
que el conflicto y no la cooperacin- de intereses es la estrategia dominante
socialmente, requiere de una cierta ruptura epistemolgica. La consideracin de
la poltica pblica como accin pblica o el paso de la nocin de poltica pblica a
la de accin pblica constituyen tal ruptura. Ese es el aporte de Thoenig, que no
puede ser pasado por alto por dos razones:
1. En primer lugar, las correas de transmisin entre el gobierno
y la sociedad se han instalado con muchas mediciones en el
marco de las olas democrticas contemporneas, y son bidirec-
cionales y completas; en coherencia con ello, l mismo, junto
con Yves Meny, ha sugerido trabajar con el concepto de siste-
ma de accin;
2. En segundo lugar, la nocin de lo pblico se constituye en un
escenario relevante y alternativo a la estrategia de adelgazamien-
to gubernamental, as como el hecho mismo de que el sistema
poltico funciona regularmente como un filtro que facilita la se-
lectividad estructural de los mltiples intereses y de las polti-
cas mismas.
Trataremos ahora estas dos cuestiones con el afn de arribar al sealamiento de
los parmetros bsicos de una concepcin ms amplia de la poltica pblica.
SISTEMA DE ACCIN Y LO PBLICO
La nocin de sistema de accinpresupone la de sistema poltico. Sin profun-
dizar al respecto, baste decir que, en ese sentido, aqulla designa una forma es-
pecfica de organizacin del conflicto de intereses y de medicin entre ellos para
encontrar algn punto de equilibrio. Debemos sealar dos cosas al respecto: en
primer lugar, no slo estn presentes ah los intereses de actores sociales diver-
sos, sino tambin los de los grupos constitutivos de los poderes de gobierno; en
segundo lugar, la accin no est desarticulada, pero tampoco supone el avasa-
llamiento de las estructuras sistemticas para su articulacin.
Si la nocin restringida de poltica pblica designa una accin especfica o incluso
una no-accin orientada a un problema pblico (Lukes, 1985: 19-27), con una










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tendencia a ser desplegada de arriba hacia abajo la bien inversamente, la nocin
ampliada designa una forma tridimensional de la accin. En principio, la poltica
pblica es un sistema de accin pblica que est constituido por tres elemen-
tos (Meny Thoening, 1992: 103-104):
Un reparto diversificado y variable de actores gubernamenta-
les y no gubernamentales, no obstante que en muchos casos
empricos la autoridad gubernamental aparezca como un actor
central. Los actores son ms o menos activos, segn les sea re-
querido, y el reparto puede cambiar de una poltica a otra. Esta
variacin del reparto de actores es lo que se ha llamado tam-
bin, en los estudios neomarxistas, un cambio de la correlacin
de fuerzas.
Una red de acciones visibles y no visibles (de acciones y no-
acciones), que pueden ser registradas textualmente o, al contra-
rio, simblicamente.
La orientacin de la accin hacia la provocacin de cambios
sociales, pero no necesariamente de innovaciones. Los cambios,
paradjicamente, pueden llevar una alta carga conservadora.
Esta primera imagen de la accin pblica muestra slo el lado protagnico, activo
(su contenido o sustancia, segn Meny y Thoenig). Una segunda imagen nos
muestra el proceso mediante el cual ocurren las acciones y asumen su papel los
actores. Muchos estudios de poltica pblica remiten frecuentemente al ordena-
miento de las acciones y del reparto de actores segn ciertos episodios (etapas o
mementos).
Aunque esa segunda imagen pueda parecer en algunos casos una secuencia prefi-
jada y unilineal de las cosas, Meny y Thoenig se ha encargado de adaptar el enca-
denamiento de episodios del proceso conforme a los mismos supuestos seala-
dos anteriormente con respecto a los diversos escenarios de nacimiento de una
poltica pblica: (a) aunque formalmente existen un punto de partida del proceso
(los problemas pblicos), la accin pblica puede ser susceptible de un rediseo
o de una franca interrupcin; y (b) la accin pblica puede terminar o no termi-
nar.
El primer supuesto implica que la sucesin de episodios del proceso es slo indica-
tiva y tiene una utilidad ms bien analtica. El sealamiento de las posibilidades de
interrupcin o de retorno en cada episodio plantea ya una concepcin distinta del
proceso: difcilmente ste transcurre linealmente, mediante una sucesin ininte-
rrumpida de episodios, a pesar de la racionalidad que se le imprima, pero nunca en










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el extremo imposible de la exhaustividad. El proceso, ms bien, es a la vez un ciclo
que admite altibajos y un reciclamiento de relativos fracasos o fallas. Por lo tanto,
la lgica que se impone al conjunto del proceso no se impone necesariamente a
cada episodio.
El segundo supuesto implica que, segn sea la poltica especfica y concreta, cada
episodio puede desarrollarse entonces con una doble lgica, lo cual enuncia la
posibilidad adicional de contradicciones y francas rupturas del proceso.
Una tercera imagen, distinta del reparto de los actores y del acomodo episdico
de los actos y medio, muestra las condiciones contextuales reales en que los
elementos de las otras imgenes existen y son concretos. No queremos decir
que el contexto determina la existencia de los otros elementos o inversamente;
eso depende de la teora asumida o desarrollada. Hasta el momento hemos des-
crito slo series de elementos necesarios a la accin pblica, y eso nos permite
decir, en suma, que sta en un sistema de accin pblica que tiene a imponerse
en un sector de la sociedad, que est ordenado mediante un ciclo de operacio-
nes diferenciadas, y existe en un contexto especfico y concreto que condensa
orientaciones valorativas.
Estn presentes, en esta definicin ampliada de la poltica pblica, otros elemen-
tos sealados por Meny y Thoenig. Pero es importante destacar dos cosas: (a)
una definicin ampliada como la que se ofrece no puede pasar por alto el hecho
de que unas y otras polticas no existen aisladamente; de ah la necesidad de no
aislar artificialmente el campo del anlisis del contexto ms general de la accin
pblica) (Meny y Thoenig, 1992: 95); y (b) una recomendacin analtica de este
tipo nos permite recuperar la idea de Mark Evans en torno a la configuracin de
redes de polticas pblicas, mediante las cuales, a su vez, es posible visualizar
los componentes reales del proceso y del sistema de accin, al contrario de las
mistificaciones creadas por las nociones de la caja negra de Easton y del trin-
gulo de hierro de Heclo (Evans, 1998: 229).
Sin entrar a una revisin de esta nocin heurstica de redes de polticas pbli-
cas, podemos decir que la nocin ampliada de poltica pblica aqu ofrecida es
compatible suficientemente con aqulla, particularmente con la idea de que las
polticas pblicas se conforman y se desarrollan en un mundo social ms amplio
y siempre estn en proceso de constitucin: no son entidades fijas ni deter-
minadas y condensan, como hemos visto, relaciones de poder, coaliciones, pro-
cesos de intercambio, influencias contextuales, mltiples reglas del juego, inter-
dependencia de metas y valores, etc.; a la vez, son susceptibles de reproducir
contradicciones, incongruencias y rupturas caractersticas de la vida social (cfr.
Evans, 1998: 256; adems, en torno a la parte final de esta idea, cfr. Poulantzas,
1979).










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El carcter pblico de la accin orientada a problemas sociales (que por ello
mismo son reconocidos como problemas pblicos) comienza a ser aclarado; hay
una multiplicidad de actores (algunos ms relevantes o significativos que otros) y
de instituciones gubernamentales y no gubernamentales; la participacin es evi-
dente, pero viable en los mismos o en distintos episodios; los intereses y las me-
tas se hacen cada vez ms visibles, segn la eficacia de los sistemas de informa-
cin y las exigencias normativas de participacin; distintos sectores de la colecti-
vidad estn atentos a lo que ocurre, cuando no interesados en participar de ma-
nera directa o indirecta; de manera ocasional o cclica cambian los flujos y la in-
tensidad de la participacin, etc.
Parafraseando a Nora Rabotnikof en torno a la multiplicidad de sentidos de lo
pblico, susceptible a los cambios histricos pero compatible con los requisitos
bsicos de la democracia tanto representativa como directa, podemos decir que
la poltica pblica en sentido ampliado es producto de una compleja red de in-
tereses y metas que conciernen a una forma especfica de constitucin de una
colectividad, que se hacen regularmente visibles y que se mantienen abiertos a
opiniones y objeciones de diversa ndole (Rabotnikof, 1997: 15-21 y ss). Sin em-
bargo, una compleja red de intereses y metas de tal naturaleza no puede ser or-
ganizada en el vaco y tampoco la instancia organizadora es repelente a esos in-
tereses y metas. Esta es una cuestin relacionada con el tipo de teora de Estado
que tratemos de asumir; aqu no haremos explcitamente este intento, pero es
necesario dar por sentado, al menos, que: (a) no hay una instancia organizadora
neutra y tampoco una interaccin equiprobable entre los mltiples actores; (b)
no existe una relacin instrumental entre el gobierno y los grupos o las clases
sociales; y (c) la burocracia ejerce una funcin activa en la organizacin de intere-
ses, pero no ese constituye como un monolito y tampoco mantiene resistencia y
opacidad a las contradicciones que ocurren fuera. La pertinencia de estas acla-
raciones nos lleva a admitir, en adelante, la existencia de mltiples pblicos, cada
uno de los cuales intenta, frente a una autoridad pblica susceptible de ser presa
de incoherencias y contradicciones, defender y en su caso hacer dominante un
formato especfico de colectividad, de bien comn, de bienestar colectivo, de
inters general o de inters pblico.
Los pblicos y el inters pblico en escena
Es bien conocida la tesis de Marx acerca de que la burguesa, en sus tiempo revo-
lucionarios, hizo presentar sus intereses de clase como los intereses de toda so-
ciedad, formando as un nuevo tipo de inters general. De la misma manera, se
trat de hacer extensiva esta tesis a los intentos revolucionarios del proletariado.
Esta cuestin, que hoy en da parece irrelevante o constreida a un mbito pura-
mente ideolgico, es tambin tratada por algunos tericos de la eleccin racional
para explicar la formacin de la accin colectiva. La discusin sobre la formacin










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de un inters pblico compatible con la lgica de la poltica pblica, puede ser tra-
tada, segn la plantea Juan Jos Garca de la Cruz Herrero, en torno a la formacin
del inters pblico: Por qu y cmo un solo individuo puede defender un inters
colectivo al defender su inters particular?. De la misma manera, se puede plan-
tear: cmo logra la autoridad pblica constituir el inters pblico? Esta ltima
forma de plantear la cuestin nos permite hacer una importante precisin: el inte-
rs pblico no est preestablecido, sino que tiene que pasar por el tamiz de la au-
toridad pblica o de la legitimacin social.
La transicin del inters individual al inters pblico implica, por un lado, el re-
conocimiento de un cambio cualitativo de los intereses de un sector de la pobla-
cin, y por otro, la formacin de un espacio pblico en donde hay una repre-
sentacin abierta del inters colectivo. Esta tipo de representacin es un mo-
delo de articulacin de intereses que resulta de la posibilidad de que un solo
ciudadano (o un grupo o una organizacin) expresa el inters de todo el colecti-
vo de afectados en algn foro democrtico, llegando a provocar el debate pblico
de este inters, lo cual puede hacer por medio de vas democrticas (Garca de
la Cruz Herrero, 1995: 39 y 40).
La discusin en torno a la transicin o articulacin de intereses ha sido desarro-
llada durante mucho tiempo, sobre todo desde la filosofa de Hegel y la perspec-
tiva histrica y dialctica de Marx hasta las teoras econmicas de la eleccin
racional. La discusin sigue siendo pertinente a la luz de la constitucin real de
espacios pblicos, de una pluralidad de pblicos y de una gran variedad de accio-
nes pblicas.
Ni siquiera podemos referirnos a la produccin de ese tipo de entidades en tr-
minos singulares e invariantes. Ello ya es un signo de que como dice Nora Rabo-
tnikof, lo pblico tiene diversos sentidos y una significacin histrica; sin embar-
go, ahora podemos decir que lo pblico tampoco es exactamente una entidad
nica y singular, en cuyo seno puede flotar literalmente una constelacin espec-
fica de intereses. Por lo tanto, entre las autoridades pblicas y los ciudadanos
existe un complejo circuito multipolar de espacios y de actores pblicos que se
pueden diferenciar real y analticamente. La idea de un circuito de ese tipo impli-
ca una concepcin de la ubicuidad de esos espacios y actores, del mismo modo
que toda poltica tiende adquirir la misma caracterstica: a fluctuar, a variar, a
resituarse, a ser relevados, a pasar a un lugar secundario, a ser eclipsados, etc.
El circuito multipolar que presenta Garca de la Cruz Herrero para explicar la
formacin de los intereses pblicos, admite en consecuencia diversas trayecto-
rias entre los ciudadanos y los distintos puntos de decisin (pblica) o de des-
conexin colectiva o individual, de predominio escalonado, de influencias, etc.
As, mediante esas trayectorias, las distancias entre lo privado y lo pblico se










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reducen drsticamente, puesto que un inters particular tiene siempre alguna
posibilidad de fluir por el circuito y de imponerse en algn grado en los distintos
puntos de decisin de las autoridades pblicas. Este escenario hbrido de la
privacidad-pblica es consecuencia de la superacin de una falsa paradoja basada
en la duplicidad de los sistemas democrticos, la divisin ideolgica entre lo pri-
vado y lo pblico, pero produce tambin, entre los actores a los cuales se les
facilita alguna trayectoria (por ejemplo, por medio de los medios de comunica-
cin), cierta ilusin del poder pblico (Garca de la Cruz Herrero, 1995: 57 y
64-65; adems, vase detenidamente los cinco esquemas mostrados por este
autor, que son representaciones grficas de lo que aqu llamamos circuito multi-
polar).
Lo dicho en esta seccin nos lleva a concluir que no existe un espacio pblico, ni
un inters pblico, sino muchos espacios pblicos y muchos intereses pblicos,
cuyo encadenamiento produce un circulo multipolar complejo, siempre orienta-
do en torno a puntos varios de decisin situados en el escenario de las autorida-
des pblicas. As, en un flujo variable y entrecruzado de arriba-abajo y de abajo-
arriba, las polticas pblicas apuntan a intereses, demandas o requerimientos que
logran alcanzar en algn momento un estatuto pblico. Conforme a la descripcin
que hace Garca de la Cruz Herrero, podemos establecer que: (a) tal estatuto es
anunciado segn las trayectorias de intereses se hacen ascendentes, superan las
distintas zonas del circuito; y (b) es reconocido plenamente en tanto alcanzan de
manera efectiva los puntos de decisin.
Nuevamente encontramos en esta serie de descripciones la ideas de que el sis-
tema poltico, como sistema de mediaciones y selectividad estructural entre lo
gubernamental y lo no gubernamental, no existe como algo aparte o alternativo a
lo pblico. Por el contrario, ambas instancias se entrecruzan, tiene una existencia
transpuesta, pero sus efectos no se confunden. La defensa de intereses ante las
autoridades pblicas, como en parte titula Garca de la Cruz Herrero a su tra-
bajo, supone necesariamente un flujo de intereses a travs de un dispositivo de
filtros (tensiones, desplazamientos, ocultamiento, desconexiones) en los trayec-
tos intermedios, de manera que el estatuto pblico de los intereses es reconoci-
do plenamente precisamente cuando se logra superar esos filtros.
Desde un punto de vista neomarxista puede decirse al respecto que, de esa mane-
ra, ciertos intereses se hacen dominantes o incluso hegemnicos: tienden a impo-
nerse sobre los dems, pero su relativo xito dependera de la construccin de
liderazgos y de un ordenamiento del conjunto de intereses en el largo plazo, bajo
una lgica de satisfaccin de intereses bsicos o relevantes de los actores no he-
gemnicos y de un sacrificio de ciertos intereses bsicos o relevantes de los acto-
res no hegemnicos y de un sacrificio de ciertos intereses de corto plazo del actor
hegemnico (cfr. Poulantzas, 1979 y Jessop, 1984). Hara falta, desde luego, vincu-










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lar con mejores argumentos las imgenes descriptivas que presenta Garca de la
Cruz Herrero con este tipo de apreciaciones neomarxistas, pero al menos debe
quedar en claro que en esa defensa de intereses,, en primer lugar, no hay un vaco
en el cual se produzca algo as como el efecto Casimir en la fsica, entre dos objeti-
vos polarizados: una tcita atraccin o bien una tcita repulsin, segn los objetos
sean planos o esfricos; y en segundo lugar, no hay tampoco un espacio pblico
preestablecido, sino diversos espacios pblicos construidos socialmente por las
mismas conexiones y ascensos de intereses. Esto rompe con cualquier idea de
interaccin simple y singular (a la medida de los intereses en juego) entre las auto-
ridades pblicas y los ciudadanos, de la misma manera que con una idea esttica y
unilineal de lo pblico para una poca determinada de la historia.
Llegado a ese punto, es pertinente agregar que los ciudadanos, individual o colec-
tivamente, no registran los mismos patrones de participacin como a veces se
persigue idealmente. Simplemente, hay un proceso segmentado, diferenciado y
variable de participacin. En muchos estudios se insiste, por ejemplo, en lo que
sera una gran variedad de nichos de participacin (en una comunidad, un barrio,
una colonia, una organizacin, un grupo, una comisin, un Consejo, un comit)
(Cedemun, 1997; Aguilar Rodrguez, 1997); de formas y tipos de participacin; y
de cambios de eleccin de las formas, tipos y nichos de participacin. Un actor
puede as, frecuentemente, fluctuar de un nicho a otro, como de una forma a
otra y de un tipo a otro.
Por eso no es precisamente lo relevante, pues al fin y al cabo una sociedad con-
solidada democrticamente puede proveer de mltiples opciones de participa-
cin. El hecho es que, en una sociedad tal en la que la libertad de los modernos
dispone de espacios temporales notablemente reducidos en comparacin con los
de la libertad de los antiguos, y en la que los nichos y las formas de participacin
no son ya reserva exclusiva de unos cuantos, sino oportunidades mediadas por el
tipo de condiciones de vida de las personas, de los grupos o de las clases, los
patrones de participacin son variados y variables, adems de que el inters indi-
vidual de participacin obedece a preferencias, metas y deseos especficos en un
momento concreto, y no en todos los momentos.
Ello nos lleva a preguntar, por cierto, con William N. Nelson, en que medida es
deseable la democracia participativa si, a pesar de la abstracta igualdad de dere-
chos ciudadanos, no hay una igualdad en categora e inters. Tericamente
puede suponerse que la democracia participativa (directa o activa) es ms atrac-
tiva que la democracia basada en la representacin de intereses, porque desarro-
lla un alto sentido de la cooperacin y fuertes lazos comunitarios. Aunque en la
forma o en s misma la democracia participativa es deseable, en el marco de una
sociedad multipolarizada, heterognea y fragmentada por intereses diversos, ella
se hace, si no impracticable, al menos difcil de extenderse.










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Si la nocin gentica de lo pblico supone la conformacin de una voluntad co-
lectiva que se impone de manera abierta y accesible, su concrecin en una diver-
sidad de pblicos supone un inters diferenciado por la participacin, an si no
se trata de una democracia directa. Detrs de los pblicos diversos se encuen-
tran las categoras diversas de ciudadanos marcados por intereses diferenciados y
orientados ms al conflicto que a la cooperacin. Siendo esto as, lo pblico no
ha podido eliminar los filtros del sistema poltico, aunque tiende efectivamente a
saturarlos de vez en cuando con crecientes demandas condensadas.
Esa es una paradoja de la democracia contempornea que a su vez estigmatiza a las
polticas pblicas: si stas se configuran justamente en los espacios de intermedia-
cin, a pesar de un relativo creciente acceso de los ciudadanos y sus organizacio-
nes, el gobierno mantiene controlada la mayor parte de los puntos de decisin.
An en el caso de que la autoridad pblica no sea ya precisamente un conjunto de
reglas e instituciones gubernamentales, sino un organismo descentralizado orienta-
do a administrar y garantizar tambin una serie de bienes o servicios pblicos a
ciertos sectores de la sociedad (Meny y Thoenig, 1992; 91 y 92), ella define gene-
ralmente puntos de decisin que no pueden ser objetos de asalto o de controver-
sia, sin que ello ponga en duda su legitimidad, y eso ya representa el reconocimien-
to de que lo pblico no puede desplegarse homogneamente en el marco de un
sistema dominante de democracia representativa. Simplemente, la democracia par-
ticipativa (directa) no puede ser estirada en el denso tejido de la democracia re-
presentativa, con ciertos casos excepcionales.
A MANERA DE CONCLUSIN
La nocin estrecha, limitada, unilineal de polticas pblicas debe formar ya parte
del pasado. Pero el argumento de rechazo de cualquier tipo de polticas top
down no debe llevarnos a caer en la trampa liberal de que, entonces, es mejor un
Estado mnimo o la competencia social mercantilizada. Nuestra idea de Esta-
do, implcita en las secciones anteriores, consiste en una trama de instituciones,
reglas, actores e intereses que se definen en un ordenamiento entrecruzado y
multipolarizado: lo gubernamental y lo no gubernamental, lo individual y lo colec-
tivo, las minoras y las mayoras, los administradores y los administrados, las
grandes organizaciones y las pequeas organizaciones, etc.
El Estado ya no se percibe preponderantemente como gobierno, pero tampoco
la sociedad (civil) es una sociedad desembarazada de autoridad pblica. Tanto
una concepcin estatocentralista como una pluralista social de las polticas, dejan
de ser plausible, y no por deseabilidad de una nueva concepcin, sino precisa-
mente porque la realidad est paradjicamente ordenada por procesos de acce-
sibilidad como de intermediacin, por circuitos de flujo abierto de los intereses










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como por circuitos discrecionales de selectividad, negociacin, influencia y com-
promisos.
Algunas polticas pblicas transcurren todava en procesos dominados por ins-
tancias gubernamentales, a pesar del debilitamiento del estatocentralismo por
estrategia de descentralizacin administrativa. Otras parecen marcar nuevas tra-
yectorias eminentemente no gubernamentales, pero no estn todava colocadas
en posiciones dominantes. En consecuencia, las polticas recin comienzan a ad-
quirir un estatuto pblico, diferenciado y variable, justamente porque su confor-
macin y desarrollo recorren una vasta y compleja red de espacios pblicos, de
zonas de conexin y desconexin en las constelaciones de intereses, de flujos
abiertos de intereses y filtros de colectividad estructural, que, en sentido estric-
to, pueden facilitar su procesamiento, de la misma manera que lo pueden inte-
rrumpir o abortar.
Las polticas pblicas, por lo tanto, son construcciones sociales concretas, que es-
tn orientadas a problemas que definen pblicos concretos, los cuales son recono-
cidos y ordenados en el curso de trayectorias del conflicto o de la cooperacin
entre variados actores, hasta alcanzar los puntos de decisin dispuestos en la es-
tructura de las autoridades pblicas, pero en donde stas mismas aplican mecanis-
mos de selectividad estructural que apuntan a garantizar mnimos de cooperacin
y de estabilidad social, as como la propia supervivencia de tales estructuras. En
palabras de Jacques Lagroye, las polticas pblicas son un tipo de acciones que se
conciben como resultado de una interaccin en la cual participan mltiples agen-
tes (gubernamentales y no gubernamentales), los que intervienen en funcin de los
propios intereses y con arreglo a sus concepciones de la vida social (Lagroye,
1994: 453; agregado nuestro entre corchetes).
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