Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 34. (Feb. 2006). Caracas.

Caracterizacin emprica de las burocracias latinoamericanas: configuraciones y roles en el

proceso de elaboracin de polticas pblicas
*

Koldo Echebarra

1. Introduccin
La burocracia es una de las anclas institucionales para la efectividad del sistema democrtico y la
vigencia del Estado de derecho. Es importante subrayar que la burocracia, vista desde esta perspectiva,
es algo ms que una planta de recursos humanos, un aparato organizativo o un sistema de empleo.
Constituye un conjunto articulado de reglas y pautas de funcionamiento que se insertan en el poder
ejecutivo con la finalidad de, por un lado, dar continuidad, coherencia y relevancia a las polticas
pblicas y, por otro lado, de asegurar un ejercicio neutral, objetivo y no arbitrario de los poderes
pblicos. La burocracia, en su modelo ideal weberiano, est conectada tanto con la efectividad de la
democracia, que requiere estabilidad y continuidad en la satisfaccin de las necesidades colectivas,
como con la legitimidad del ejercicio del poder a travs de la aplicacin neutral y objetiva de la ley. La
burocracia sera un actor clave para reforzar el carcter intertemporal de los acuerdos polticos,
especialmente en su papel de agente de implantacin y cumplimiento efectivo de los mismos.
Amrica Latina ha sido tradicionalmente percibida como una regin con Estados grandes, pero
dbiles, con poca capacidad de respuesta a las necesidades de los ciudadanos. Buena parte de esta
debilidad se ha asociado histricamente a la falta de una burocracia de profesionales estables. La
burocracia ha sido percibida como un sistema de empleo, recurso en manos del poder poltico y de los
intereses corporativos, muy alejado de los rasgos institucionales del modelo weberiano. Esta debilidad
es coherente con las patologas de ineficiencia, desproporcionalidad de dotaciones y formalismo e
hiperregulacin de comportamientos. Detrs de estas disfunciones se sita la mezcla de
discrecionalidad y captura que caracteriza una situacin de sobreburocratizacin formal e
infraburocratizacin real.
La debilidad de la burocracia ha sido uno de los factores que ha tenido ms peso en la debilidad
del poder ejecutivo de los pases de la regin, tanto frente a otros actores polticos como frente a los
intereses organizados. Esto hace que esta debilidad burocrtica se haya situado como una de las causas
del fracaso en la regin de las polticas desarrollistas que tienen al Estado como su actor principal. Es
patente la contraposicin con los tigres asiticos, en los que un Estado fuerte y autnomo, apoyado en
una burocracia altamente profesional y meritocrtica, se considera un factor clave de su xito, lo cual
ilustra este argumento. En el Grfico N 1 podemos ver los valores que reciben algunos pases de Asia
y Amrica Latina para indicadores asociados con el grado de cumplimiento de los requisitos del
modelo burocrtico (segn un ndice comparativo a nivel mundial preparado por Rauch y Evans, 2000)
y su correlacin con la efectividad de las instituciones, de acuerdo con los ndices de gobernabilidad
del Banco Mundial. En el Grfico N 2 relacionamos la eficacia gubernamental con la percepcin de
competencia de los funcionarios pblicos que surge de los ndices de competitividad del World
Economic Forum.







(
*
) Versin revisada del documento presentado en el X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de
la Administracin Pblica, celebrado en Santiago, Chile, del 18 al 21 de octubre de 2005.
Ttulo original: Analizando la burocracia: una mirada desde el BID.


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Grfico N 1
Nivel de Estado weberiano y efectividad gubernamental
(comparacin de seleccin de pases asiticos y de Amrica Latina)

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del Banco Mundial.


Grfico N 2
Competencia de los funcionarios pblicos
(comparacin seleccin de pases asiticos y de Amrica Latina)


Fuente: World Economic Forum (2003).




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2. La paradoja de la burocracia y sus roles
La paradoja de la burocracia es que, siendo uno de los anclajes institucionales bsicos del Estado
democrtico de Derecho, su posicin organizativa en el sistema constitucional est subordinada al
gobierno. Dicho de otro modo, la burocracia no es legalmente un poder autnomo y responsable, sino
una parte del ejecutivo sujeta a la responsabilidad general del gobierno. La explicacin normativa es
que el papel de la burocracia era concebido como puramente mecnico y subordinado a la ejecucin de
mandatos legales susceptibles de predeterminar el comportamiento de los funcionarios pblicos. Con
esta ficcin se pretenda obviar el conflicto entre democracia y burocracia que emerge del carcter no
representativo de esta ltima.
De hecho, el trnsito de regmenes autoritarios a democrticos siempre ha estado unido a una
cierta tensin para incrementar la subordinacin de la burocracia al poder poltico, generando
retrocesos clientelistas en muchos casos. Esto puede obedecer tanto a la necesidad de utilizar el empleo
pblico como recurso para premiar con el mismo a los partidarios del partido ganador (spoils system)
que intercambiaban sus votos por trabajo, como para reducir los espacios de autonoma tcnica que los
funcionarios normalmente obtienen en ciertos sectores y que pueden ser percibidos como captura
(corporativismo) y limitacin de la accin poltica del gobierno. Histricamente, la democracia ha
tardado en superar este dilema, procesando lentamente la necesidad del Estado de convertirse en un
actor dotado de autonoma y capacidad profesional, subordinado y responsable ante el gobierno, pero
dotado de estabilidad y regido por un acceso meritocrtico e igualitario.
Como conclusin, la burocracia puede cumplir roles diversos y contradictorios en el proceso de
elaboracin de polticas, segn se contemple desde su dimensin ideal de actor neutral y profesional,
que garantiza la estabilidad, adaptabilidad e inters pblico de las polticas, o desde su carcter de
recurso privado, bien de los partidos polticos que lo intercambian por votos o de los mismos
empleados pblicos que defienden sus propios intereses a travs de la inamovilidad en sus condiciones
de trabajo. El grado en el que la burocracia satisface unos u otros roles podemos suponerlo relacionado
con algunas de las caractersticas de calidad de las polticas pblicas.
No obstante, tampoco podemos presumir una relacin de carcter mecnico entre unas y otras
variables; por ejemplo, una burocracia de corte weberiano ha sido asociada empricamente a la
apropiacin de rentas por funcionarios pblicos que explotan su autonoma; del mismo modo, la
utilizacin del empleo como recurso poltico puede permitir absorber los costes requeridos por la
adaptacin de algunas polticas a nuevas circunstancias, o una subordinacin ms estrecha de los
directivos pblicos a los gobernantes electos puede asociarse a una mayor preocupacin por polticas
ms prximas a las necesidades de los ciudadanos. Tambin es importante sealar que el grado en el
que la autonoma burocrtica es necesaria para asegurar la calidad de una poltica no es igual en
distintos sectores.

3. Las burocracias latinoamericanas: caracterizacin
El anlisis de la burocracia est asociado empricamente a la situacin del empleo pblico, que es su
materia constitutiva fundamental. El empleo pblico tiene, no obstante, una dimensin cuantitativa y
una dimensin cualitativa. Es esta segunda la que resulta ms relevante para reconocer los atributos
institucionales de la burocracia, ms all del sistema de empleo. No obstante, abordaremos el anlisis
de ambas dimensiones y estableceremos cruces entre las mismas para intentar caracterizar algunos
modelos y realizar comparaciones entre ellos.
Los datos sobre el volumen del empleo pblico en la regin presentan un panorama bastante
diverso de los pases y alguna tendencia convergente. El empleo pblico civil en relacin con la
poblacin se sita en una media del 4,1%, destacando por encima el caso de Uruguay (6,3%) y por
debajo el de Nicaragua (1,8%), lo que indica una amplia dispersin entre los pases (ver Grfico N 3).
Al medir el tamao en trminos de coste, la media del impacto de la factura salarial sobre el gasto

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pblico es del 33,8%, oscilando entre el 45% de Mxico y El Salvador, y el 18% de Nicaragua. Es
convergente la evolucin reciente de los pases que durante los aos noventa experimentaron una cierta
reduccin del empleo pblico en relacin con la poblacin y contuvieron la factura salarial, fruto de los
esfuerzos en materia de disciplina fiscal.

Grfico N 3
Evolucin del tamao del empleo pblico como porcentaje de la poblacin 1995-1999

0
1
2
3
4
5
6
7
8
CHL NIC SLV BOL ECU BRA DOM CRI MEX ARG PAN VEN URY Promedio
LA
Mediados de los 1990 Fines de los 1990s/Principios de los 2000
Fuente: Carlson y Payne (2003).

Estos datos nos dicen poco sobre la capacidad de las burocracias de cumplir unos u otros roles en
relacin con el proceso de elaboracin e implantacin de polticas pblicas, dado que, ms all de su
tamao, son otros los rasgos que definen su grado de autonoma y capacidad. Es significativo, no
obstante, que las tendencias recientes apuntan hacia una mayor disciplina en el manejo del empleo que
establecera limitaciones en su valor como recurso de intercambio poltico. No obstante, el tamao
relativo del empleo pblico en relacin con el empleo total sigue siendo alto en bastantes pases de la
regin, a lo que se une el hecho de que, en promedio, los salarios del sector pblico casi duplican los
salarios del sector manufacturero.
Una aproximacin cualitativa al anlisis de la burocracia nos lleva a examinar en qu medida
stas estn dotadas de los atributos institucionales necesarios para el desempeo de los roles
normativos que tienen atribuidos en una democracia representativa. Para realizar este anlisis vamos a
apoyarnos en los datos y conclusiones de un estudio de diagnstico institucional del servicio civil
realizado en 18 pases de la regin, y que evala a travs de diversos ndices su grado de conformidad
con diversos requerimientos institucionales bsicos de una burocracia autnoma y, al mismo tiempo,
dotada de capacidad tcnica para ejercer su papel en la elaboracin e implantacin de polticas
pblicas.
El grado de autonoma de la burocracia puede medirse a travs del ndice de mrito (Grfico N
4), que evala el grado en el que existen garantas efectivas de profesionalidad en el servicio civil y el
grado de proteccin efectiva de los funcionarios frente a la arbitrariedad, la politizacin y la bsqueda
de rentas.




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Grfico N 4
ndice de mrito
87
62
58
52 52 52
41
35
22
20
19
18 18 18
17
15
9
2
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
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Escala 0 a 100.
Fuente: Elaboracin a partir de la informacin de los diagnsticos institucionales de los dieciocho pases analizados
(Zuvanic y Iacoviello, 2005).

Pueden distinguirse tres grupos de pases en trminos del grado de autonoma de la burocracia, de
acuerdo con los valores del ndice de mrito. Costa Rica, Chile y Brasil lideran el grupo, con ndices
entre 60 y 90 (sobre 100), reflejando una instalacin generalizada de los principios de mrito en las
decisiones de seleccin, promocin y desvinculacin. Les sigue un grupo de pases con ndices entre 30
y 50, que incluye Argentina, Venezuela, Mxico, Colombia y Uruguay, en los cuales coexisten
espacios de mrito con tradiciones clientelares. Por ltimo, un amplio grupo que comprende Ecuador,
Per, Bolivia y todos los pases centroamericanos, con excepcin de Costa Rica, presentan ndices por
debajo de 20, reflejando una fuerte politizacin de las decisiones de ingreso, desvinculacin y
promocin.
Para poder desempear roles sustantivos en el diseo e implantacin de las polticas pblicas,
adems de autonoma, la burocracia requiere capacidades tcnicas adecuadas e incentivos para un
desempeo efectivo. El ndice de capacidad funcional (Grfico N 5) es una buena aproximacin a esta
capacidad, considerando variables relacionadas con la gestin de las remuneraciones y la gestin del
rendimiento. Los salarios constituyen la contraprestacin por los servicios prestados por los
funcionarios, pero al mismo tiempo expresan la poltica institucional en materia de retencin y
desarrollo de carrera de las personas y grupos en la organizacin. El sistema salarial contiene
potencialmente los incentivos para promover la permanencia en la organizacin, la asuncin de
responsabilidades, el desarrollo de competencias y el ajuste entre los objetivos individuales y
organizacionales. Por otro lado, cualquier intento de fijacin de polticas de remuneracin variable
requiere algn grado de desarrollo de la gestin del rendimiento, ya que es imposible asociar el pago a
alguna medida de desempeo o cumplimiento de metas individuales, grupales o institucionales sin
procedimientos de evaluacin en funcionamiento.



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Grfico N 5
ndice de capacidad funcional
61
57
48
47 47
44
40
38
26
19 19
15
17 17
14
13
12
11
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
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Escala 0 a 100.
Fuente: Zuvanic y Iacoviello (2005).

Distinguimos tres grupos de pases en relacin con la capacidad del sistema de influir en el
comportamiento de los empleados. Brasil y Chile se destacan dentro del grupo de pases de la regin,
con ndices cercanos a 60 sobre 100. Este puntaje refleja sistemas ordenados de gestin salarial con
relativa equidad interna, procesos para mejorar la competitividad salarial, y procesos de evaluacin que
comienzan a relacionar el desempeo individual con el grupal e institucional. Les sigue un grupo de
pases con ndices entre 40 y 50 (sobre 100), formado por Venezuela, Mxico, Uruguay, Colombia,
Argentina y Costa Rica. Estos casos se caracterizan por haber pasado por procesos de ordenamiento del
sistema salarial, aunque persisten situaciones de inequidad interna y problemas de competitividad
salarial en los niveles gerenciales. En estos pases ha habido intentos de aplicacin de sistemas
generalizados de evaluacin de desempeo, persistiendo dificultades en su implementacin. El grupo
con peores resultados presenta ndices entre 10 y 25 (sobre 100), y est formado por Honduras,
Paraguay, Panam, Per, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Ecuador, Bolivia y Repblica
Dominicana. Estos pases presentan como puntos en comn la diversidad de criterios de pago, falta de
informacin sobre las remuneraciones, altos niveles de inequidad, y ausencia de evaluacin de
desempeo (pese a estar enunciada en las normas) o intentos de aplicacin parcial con fuerte sesgo a la
benevolencia. La competitividad salarial vara dentro de este grupo, pero en general, aun en casos de
competitividad razonable en trminos de comparacin de promedios de salarios entre sector pblico y
privado, persisten sectores con baja competitividad debido a la dispersin de sistemas salariales.
Considerando conjuntamente ambos ndices, podemos agrupar los pases analizados en tres
niveles diferenciados de desarrollo burocrtico. Un primer grupo de pases presenta burocracias con un
desarrollo mnimo, por lo que el sistema de servicio civil no puede garantizar la atraccin y retencin
de personal competente, ni dispone de mecanismos de gestin que permitan influir en un
comportamiento efectivo de los funcionarios; este grupo incluye pases con bajo nivel en ambos
ndices, y est integrado por Panam, El Salvador, Nicaragua, Honduras, Per, Guatemala, Ecuador,
Repblica Dominicana, Paraguay y Bolivia. El segundo grupo identificado presenta sistemas de
servicio civil medianamente conformados, pero que no llegan a consolidarse en trminos de garantas
de mrito y herramientas de gestin que permitan una efectiva disponibilidad de capacidades; es la

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situacin de Venezuela, Mxico, Uruguay, Colombia, Argentina y Costa Rica. Por ltimo, se destacan
en trminos de ambos ndices Chile y Brasil, con sistemas de perfiles diferenciados pero ms
institucionalizados que en el resto de los pases de la regin.
Ambos ndices estn correlacionados, no presentando el trade-off que podra esperarse (salvo en
el caso de Brasil) considerando que, en principio, una valoracin fuerte del mrito sera
contraproducente en trminos de flexibilidad o capacidad incentivadora de la burocracia. Esta situacin
puede deberse al bajo grado general de desarrollo de la burocracia en la regin, de manera que el dficit
de mrito no genera una mayor flexibilidad (y por lo tanto un ndice de capacidad funcional superior),
sino una desintegracin general del sistema (y por ende bajos puntajes para todos los ndices).
Podemos finalmente cruzar los datos cuantitativos con los cualitativos y relacionar el tamao con
la calidad de la burocracia (Grfico N 6). Para esto ltimo, utilizamos el ndice sinttico de servicio
civil que incorpora las dimensiones de mrito y capacidad funcional, as como otros ndices
cualitativos. El resultado pone de manifiesto que la cantidad y la calidad no estn necesariamente
correlacionadas, apareciendo pases caracterizados por burocracias disfuncionales grandes o pequeas.
Slo es apreciable una correlacin positiva entre buena calidad y tamao ms reducido, especialmente
en los casos de Brasil y Chile.

Grfico N 6
Cantidad y calidad de las burocracias


Fuente: Elaboracin propia.
Nota: La talla de la burocracia representa el tamao del empleo pblico expresado como porcentaje de la poblacin
(extrada de Carlson y Payne, 2003). El ndice sinttico de servicio civil es una valoracin total por pas en porcentaje sobre
la suma de ndices que miden eficiencia, mrito, consistencia estructural, capacidad funcional y capacidad integradora del
servicio civil (extrado de Longo, 2005).

4. Configuraciones burocrticas y roles prevalecientes
Ms all de la caracterizacin general anterior, la burocracia al interior de los pases de Amrica Latina
no se presenta como un actor nico y homogneo. Dada la extraordinaria heterogeneidad de los
elementos constitutivos de la burocracia estatal, sta se presenta al interior de los pases como un

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conjunto de organizaciones complejas e interdependientes, que no necesariamente responden a la
misma configuracin entre autonoma y capacidad. Esta heterogeneidad puede proporcionar algunas
claves para entender la dinmica interna del aparato estatal y el grado en el que diferentes partes de la
burocracia pueden cumplir roles diferentes y hasta contradictorios en un mismo pas.
Tomando como punto de partida esta afirmacin, se desarrolla una descripcin de las formas que
puede tomar el actor burocracia al interior de los pases (ver Grfico N 7). Todos en mayor o menor
medida han desarrollado estas formas o tipos, que distan de ser ideales y que se proponen con fines
exclusivamente descriptivos. Estos tipos pueden coexistir de forma simultnea en el aparato estatal,
aunque su grado de presencia puede diferir de pas en pas, y cada uno de ellos se ha conformado de
acuerdo a los contextos histricos y a las prcticas polticas predominantes. Asimismo, cada tipo de
burocracia, entendemos, muestra una propensin a determinados roles en el proceso de elaboracin
de polticas, aunque pueden existir excepciones que exceden el marco del actual anlisis.

Grfico N 7
Configuraciones burocrticas


Fuente: Elaboracin propia.

a) La burocracia administrativa clsica. Se caracteriza por una baja capacidad y una autonoma
relativamente alta. Est compuesta por el aparato que ejerce funciones administrativas en los diversos
ministerios y sectores del Estado. Este mbito est normalmente cubierto por normas formales de
mrito, que no se aplican y que representan los intentos frustrados o a medio camino de desarrollar una
burocracia weberiana clsica; los funcionarios han accedido por criterios ms polticos que
meritocrticos, pero pueden tener estabilidad. Su grado de competencia tcnica y la capacidad de
incentivacin de comportamientos son bajos; son los mbitos ms afectados por recortes
presupuestarios (en algunos pases, como Per o Uruguay, el ingreso a estos cuerpos est congelado).
Aqu situaramos, en distintos grados de autonoma y capacidad, las burocracias administrativas de
Per, Ecuador o Venezuela, en un nivel ms bajo, y de Argentina, Colombia, Costa Rica y Uruguay, en
un nivel ms alto.
Esta burocracia tiene una reducida capacidad de ejercer un papel activo en relacin con el ciclo
de las polticas pblicas. Su escasa capacidad impide una influencia efectiva en la fase decisional, de la
que est desconectada y que se sustancia en la superestructura poltica de los ministerios. Puede
desempear algn papel en la implantacin, aunque con un sesgo hacia el formalismo y el control de

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procedimientos burocrticos y no hacia la gestin de los servicios. Su virtualidad como recurso para el
intercambio poltico es reducido, como consecuencia de la estabilidad de sus miembros y el progresivo
declive de su importancia cuantitativa.
b) La burocracia clientelar. Se caracteriza por baja autonoma y baja capacidad. Este grupo est
conformado por funcionarios que ingresan temporalmente al gobierno bajo criterios de confianza o
afiliacin partidaria. Las rotaciones ministeriales o los cambios de gobierno influyen en la
conformacin de las plantas y pueden implicar cambios masivos de funcionarios. Un subconjunto de
estas burocracias se produce cuando el control del acceso y la permanencia no estn en manos del
sistema de partidos, sino de organizaciones sindicales o gremios. Los casos ms acentuados se dan en
los pases centroamericanos (con la excepcin de Costa Rica), en la Repblica Dominicana, Paraguay y
Bolivia (salvo en algunos enclaves meritocrticos). En Mxico, el control del aparato gubernamental se
ha dividido tradicionalmente entre el partido gobernante para los cuadros (hasta la recientemente
aprobada Ley de Carrera) y los sindicatos para los restantes puestos de trabajo. Paralelamente, es
posible encontrar ncleos de estas caractersticas en otros pases, como Argentina (designaciones
transitorias), Colombia (provisionales), Uruguay (contratados) o Per (laborales), al amparo de
regmenes transitorios o especiales de empleo que conceden al gobierno una mayor flexibilidad en
nombramientos y desvinculaciones.
Los roles de esta configuracin estn vinculados a su carcter de recurso poltico del partido
gobernante que los intercambia por votos o apoyos polticos. Esta burocracia es una extensin ms del
actor poltico partidario, pudiendo tener alguna capacidad de veto frente a segmentos burocrticos
profesionales o meritocrticos, con los que puede entrar en conflicto. Su papel en la elaboracin de
polticas o su implantacin es casi irrelevante, salvo en el plano ms operativo de las tareas ms
simples y rutinarias.
c) La burocracia paralela (equipos tcnicos o de proyectos). Lo propio de esta modalidad
es la baja autonoma y alta capacidad. Est conformada por cuadros que se han incorporado bajo
formas contractuales flexibles, que se han expandido en la mayora de los pases de Amrica Latina
desde principios de los noventa, mostrando tendencias a consolidarse. Su rgimen laboral suele estar
regido por normas relativas a contratos de servicios u otras formas jurdicas. No forman parte de las
estructuras permanentes aunque en varios pases la renovacin de estos cuerpos se realiza
sucesivamente. Estos grupos de funcionarios no responden estrictamente a un partido poltico y
presentan conocimiento experto en algn rea temtica de poltica. En la mayora de los casos se han
incorporado a efectos de cubrir determinadas necesidades tcnicas, y en algunos casos han desarrollado
habilidades tcnico-polticas. Suelen configurar instituciones paralelas o lo que se ha denominado
ministerios paralelos fuera o al interior de las dependencias ordinarias. Estas estructuras pueden ser
ms o menos exitosas, y ms o menos resistidas por los otros actores burocrticos internos.
Su participacin en el ciclo de las polticas pblicas es diferente, segn la posicin que ocupen.
Una de sus versiones es la de los equipos de asesores tcnicos que desempean un papel clave en el
diseo de las alternativas de poltica en proximidad a la cabeza del poder ejecutivo. Otra de las
versiones est ms bien centrada en asegurar la ejecucin de las polticas, los proyectos o la entrega
efectiva de determinados servicios pblicos. Aqu podemos situar, en diversas combinaciones de
autonoma y capacidad, las organizaciones que gestionan proyectos con financiacin internacional o
fondos sociales.
d) La burocracia meritocrtica. Se caracteriza por combinaciones diferentes de alta autonoma
y capacidad. Est integrada por funcionarios con estabilidad reclutados por mrito e incorporados a
carreras profesionales, con diversos incentivos a un desempeo profesional de su trabajo. Integran este
grupo las burocracias administrativas en las que se ha preservado el mrito y la capacidad, como en los
casos de Chile o Brasil (carreras y cargos gubernamentales), entidades singulares vinculadas a la
burocracia fiscal o econmica (como los bancos centrales, las entidades regulatorias o las

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administraciones tributarias -SUNAT y el Servicio de Impuestos Internos, en Per y Chile) y carreras
profesionales que han establecido estatutos propios de personal basados en el mrito y la capacidad (la
carrera diplomtica en diversos pases, como Mxico o Brasil, los administradores gubernamentales en
Argentina, y algunos tcnicos, como economistas, abogados o ingenieros, en otros pases). A medio
camino entre las burocracias administrativas y las meritocrticas, aunque dependiendo de los pases y
de los sectores, se situaran las burocracias de los sectores sociales (personal de los sectores de
educacin y salud).
Estamos hablando de burocracias que opinan y actan. La mayora de estos cuerpos tienen una
incumbencia especfica: reas temticas de la poltica pblica que requieren un grado de formacin o
conocimiento diferencial, lo que les atribuye opinin y capacidad de influencia sobre el rea en la cual
actan. Ello les convierte en actor importante para sostener la estabilidad y orientacin al inters
pblico de las polticas. Conforman un actor y presentan culturas especficas, que pueden ser cerradas y
con fuerte espritu de cuerpo, lo que produce sesgos corporativos (esto es lo que se ha denominado en
Brasil insulamento burocrtico). Esto les puede hacer ms proclives a participar en el diseo que en
la implantacin de las polticas y a reivindicar espacios decisionales autnomos, lo que les genera
conflictos con el poder poltico; tambin es normal que puedan establecer alianzas con otros poderes
del Estado, e incluso con intereses externos, lo que, por un lado, les atribuye capacidad de interlocucin
externa, pero les hace susceptibles de captura.

5. Balance y perspectivas
En los ltimos quince aos, las burocracias latinoamericanas han experimentado transformaciones que,
dentro de un panorama general de acusada debilidad, se ha traducido en una mayor diversidad, tanto
entre pases como en el seno de los propios pases. Las burocracias se han convertido en el objeto de
transaccin de cambios polticos y econmicos que han producido consecuencias relevantes sobre sus
configuraciones y roles en el proceso de elaboracin e implantacin de polticas pblicas. Dicho en
otras palabras, las transformaciones de las burocracias se han producido mayormente, no por reformas
administrativas especficamente dirigidas a su reforma, sino por el efecto que reformas de otra
naturaleza (econmicas y polticas) han tenido sobre la autonoma y capacidad de la burocracia.
Varias son las lecciones que se pueden extraer de estas transformaciones as como el panorama
que se deduce de las mismas. En primer lugar, la carga que han impuesto las polticas fiscales sobre el
peso y el coste del empleo pblico. Con mayor o menor impacto, en funcin de las circunstancias de
los pases, el empleo pblico ha dejado de crecer y, en su conformacin tradicional, ha quedado
constreido a las funciones administrativo-burocrticas tradicionales. Esto, que desde el punto de vista
fiscal constituye una buena noticia, no ha dejado de generar efectos secundarios importantes de otra
naturaleza: (i) el progresivo envejecimiento y prdida de funcionalidad de las burocracias
administrativas tradicionales, que sufren el desgaste de la falta de renovacin de efectivos y la prdida
de los funcionarios ms capaces por la merma del poder adquisitivo de sus remuneraciones; (ii) la
aparicin de burocracias paralelas de distinta naturaleza, ya sea por la aparicin de regmenes de
contratacin nacional que terminan constituyendo una planta separada, o por la multiplicacin de
unidades de proyectos que encubren dotaciones de profesionales en sectores de alta sensibilidad
poltica.
En segundo lugar, la extensin y profundizacin en la mayora de los pases de democracias
electorales altamente competitivas, pero poco apegadas a la necesidad de una burocracia estable e
imparcial, ha provocado que el fenmeno del clientelismo siga constituyendo una lacra en la mayora
de los pases. Si bien la disciplina fiscal ha impedido un desarrollo mayor de este fenmeno en las
burocracias estatales, en numerosos pases miles y miles de empleos cambian de titular con los cambios
de gobierno, daando irremisiblemente la capacidad de la burocracia de contribuir de forma efectiva a
la calidad de las polticas pblicas. Adicionalmente, hay razones para pensar que el clientelismo ha
exacerbado su influencia por otros cauces. Por un lado, la privatizacin de numerosos servicios y

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Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 34. (Feb. 2006). Caracas.


quehaceres pblicos se ha constituido en un vehculo indirecto de favores de empleo, y, por otro lado,
los procesos de descentralizacin y democratizacin de los poderes regionales y locales han supuesto
un fuerte y, a menudo, poco conocido incremento de las nminas de funcionarios, sin garanta de
transparencia y regularidad en el acceso.
En tercer lugar, se constata el fortalecimiento de mbitos burocrticos en lo que podemos
denominar mbitos de consenso internacional sobre la irrenunciabilidad del poder estatal en la gestin
econmica. Los ltimos aos han visto un considerable fortalecimiento en casi todos los pases de lo
que genricamente vamos a denominar burocracias fiscales, que estn constituidas por los
ministerios de hacienda y finanzas, los bancos centrales, las oficinas de recaudacin de impuestos, las
agencias regulatorias de servicios privatizados y, eventualmente, las agencias de control y auditoria del
gasto. Con amplias variaciones entre pases, el rol decisional y ejecutivo de esta parte de la burocracia
estatal se ha fortalecido en coherencia con la prioridad acordada a las polticas de disciplina fiscal y
regulacin de los mercados. En algunos pases, este esquema se ha extendido a la creacin de fondos
sociales, en principio de emergencia, que gestionan inversiones en los sectores sociales; estos fondos
operan, sin embargo, como un subproducto, por un lado, de la gestin fiscal (conteniendo la inversin
en alcances estrictos y autocontenidos) y, por otro lado, de la bsqueda de legitimidad de los lderes
polticos en los sectores ms desfavorecidos.
Finalmente, estas transformaciones ponen de manifiesto el escaso rendimiento en este perodo de
las polticas de reforma administrativa clsica (centradas en las instituciones administrativas en s
mismas, como la reforma del servicio civil), cuando se han formulado aisladas de las prioridades de
poltica fiscal. Se ha generalizado la elaboracin de nuevas leyes de servicio civil, la realizacin de
reestructuraciones formales de la planta ministerial, y la adopcin sobre el papel de toda clase de
frmulas innovadoras de organizacin y gestin de servicios, pero su puesta en prctica ha sido poco
efectiva ms all de las propias burocracias fiscales. El reto de construir burocracias estables y con alta
capacidad profesional sigue estando presente en la mayora de los pases de la regin. No obstante, el
agotamiento del modelo uniforme y tecnocrtico con el que se ha concebido histricamente la reforma
administrativa hasta ahora y su desbordamiento por factores polticos y econmicos, coloca sobre la
mesa la necesidad de plantearse nuevas estrategias de reforma ms encuadradas en el contexto de los
pases y con una visin ms plural y diversa de la realidad burocrtica entre y en los pases.

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