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INSTITUTO LUTERANO DE ENSINO SUPERIOR DE ITUMBIARA - GOIS

CURSO DE DIREITO

DREICE MRCIA NUNES

A APLICAO DA LEI 8.429/92 NOS CASOS DE CORRUPO POLTICA

Itumbiara, junho de 2011

DREICE MRCIA NUNES

A APLICAO DA LEI 8.429/92 NOS CASOS DE CORRUPO POLTICA

Monografia apresentada ao curso de Direito, do Instituto

Luterano de Ensino Superior de Itumbiara Gois,
como requisito parcial para obteno do ttulo de
Bacharel em Direito, orientado pela Professora Cristiane
Martins Cotrim.

Itumbiara, junho de 2011

A APLICAO DA LEI 8.429/92 NOS CASOS DE CORRUPO POLTICA

DREICE MRCIA NUNES

Monografia defendida e aprovada, em __/__/___, pela banca examinadora, composta pelos

professores:

Cristiane Martins Cotrim

Professora Orientadora

Professor
Curso de Direito

Professor
Curso de Direito

Dedico este trabalho a Deus, que sempre tem me iluminado e orientado em todos os
meus projetos. Dedico tambm a minha me, irm e principalmente aos meus
amigos, pela pacincia, fora, companhia e compreenso nos momentos mais
difceis da minha vida, o que fundamental execuo desta tarefa.

Agradeo a todos que contriburam durante toda a minha caminhada. Agradeo aos
meus familiares, amigos e tantos outros que em seu anonimato contriburam de
alguma forma para a realizao deste sonho, afinal, esta monografia o resultado de
uma longa caminhada.
Agradeo em especial:
Ao meu pai, que no mais se encontra presente, mas que sempre acreditou em mim e
me deu foras pra continuar sempre lutando sem jamais desistir, fazendo sempre
com que tudo em minha vida se tornasse mais fcil, por todas as dificuldades que
imperavam;
Dedico ainda a todos aqueles que passaram pelo caminho que venho trilhando e que
apesar dos desencontros, muito aprendi, pois de alguma forma me incentivaram ao
longo dessa trajetria e torceram pelo meu sucesso;
A minha Orientadora Cristiane Martins Cotrim tenho muito a agradecer, no s pela
dedicada orientao e pela pacincia nas discusses, mas pelo incentivo na
realizao deste trabalho, alm da extremosa dedicao e capacidade singular em
transmitir-me seus conhecimentos;
A todos os professores do curso de Direito que contriburam na minha formao
pessoal e no meu crescimento profissional;

De tanto ver triunfar as nulidades, de tanto ver prosperar a desonra, de tanto ver
crescer a injustia, de tanto ver agigantarem-se os poderes nas mos dos maus, o
homem chega a desanimar da virtude, a rir-se da honra, a ter vergonha de ser
honesto. (Rui Barbosa - Trecho do discurso Requerimento de Informaes sobre o
Caso do Satlite II)

RESUMO

A presente pesquisa tem como tema delimitado a aplicao da Lei de Improbidade

Administrativa nos casos de corrupo poltica, visto que os agentes polticos, entes
investidos na gesto da res pblica, vm utilizando de artimanhas na Lei dos Crimes de
Responsabilidade, visando diminuir o encargo dos crimes cometidos contra a Administrao
Pblica. Neste sentido, se no aplicada uma das leis mencionadas, com efetividade, em seu
devido fim, os casos de corrupo poltica vo, de certo modo, diminuir? A corrupo poltica
figura alarmante no contexto poltico-social, haja vista a grande quantidade de agentes
polticos que atuam na gesto do Brasil, agindo em total desrespeito com as atribuies que
lhes so impostas pelos cidados. Portanto, a presente pesquisa tem como objetivo geral
encontrar no contexto atual, se as leis que tm funo de resguardar a Administrao Pblica,
face os crimes de corrupo poltica, tem sido de fato cumpridas em seu legtimo fim,
buscando atravs de um breve levantamento histrico, compreender a aplicao das leis que
tratam da corrupo poltica. A presente pesquisa busca ainda, identificar a eficcia da Lei n
8.429/92 e da Lei n 1.079/50, para verificar os pontos positivos e negativos de ambas. Insta
dizer que o procedimento da Lei dos Crimes de Responsabilidade administrativo, j o
procedimento da Lei de Improbidade Administrativa judicial. Logo, os agentes polticos
embaraam a utilizao de ambas, tornando os processos morosos. Contudo, tais leis so a
garantia aos cidados, de exerccio do controle face iniqidade na Administrao Pblica,
exigindo moralidade e compromisso social dos responsveis pela gesto dos recursos
pblicos. Portanto, espera-se concluir com esta pesquisa, que tais leis sejam efetivamente
aplicadas de modo a possibilitar que os corruptores sejam desestimulados em praticar atos
lesivos contra a res Pblica. Saliente-se que ser utilizado como material de pesquisa os
entendimentos sedimentados pelo STJ e STF, bem como as obras que tratam do presente
tema, empregando o mtodo dialtico na presente pesquisa interdisciplinar. Destarte, a
presente pesquisa pretende concluir que com a efetiva aplicao da Lei 8.429/92 ou da Lei
1.079/50, pelos rgos da justia, dificultar e conseqentemente reduzir a ocorrncia de
corrupo na Administrao Pblica pelos agentes polticos, demonstrando, assim, verdadeiro
zelo e respeito, pelos princpios constitucionais da Administrao Pblica, quais sejam,
legalidade, impessoalidade, moralidade, eficincia e publicidade. Por fim, destacam Fernando
Aurelio Zilvete e Slvia Lopes, que sendo a lei devidamente cumprida, poder ser limitada as
iniqidades na Administrao Pblica.
Palavras chave: Improbidade Administrativa; Administrao Pblica; Agente Poltico.

ABSTRACT

This research theme is bordered on the implementation of the Administrative Law of

misconduct in cases of political corruption, since politicians, entities invested in the
management of the res public, have been using tricks of the Crimes Act of Liability in order to
decrease the burden of crimes against public administration. In this sense, if not applied any
of the laws mentioned, with their effectiveness in due order, cases of political corruption will
in some way, diminish? Political corruption is an alarming figure in political and social
context, considering the large amount of political agents who work in the management of
Brazil, acting in total disregard of the duties imposed upon them by citizens. Therefore, this
research aims to find general in the current context, if the laws that have function of
protecting the public administration, crimes against political corruption, has indeed been
fulfilled in its rightful order, searching through a brief historical survey to understand the
application of laws that deal with political corruption. This research aims also to identify the
effectiveness of Law No. 8.429/92 and Law No. 1.079/50, to see the positives and negatives
of both. Calls to say that the procedure of Crime Law is administrative liability as the
procedure of Administrative Law is judicial misconduct. Soon, politicians hinder the use of
both, making the process cumbersome. However, such laws are guaranteed to citizens in
exercising control over the inequity in public administration, demanding morality and social
commitment of those responsible for the management of public resources. Therefore, it is
expected to conclude with this research, that these laws are effectively applied so as to allow
the evildoers are discouraged in practice harmful acts against the res public. It should be noted
that will be used as research material sedimented understandings by STJ and STF, as well as
works that deal with this issue, employing the dialectical method in this interdisciplinary
research. Thus, this research intends to conclude that the effective implementation of Law
8.429/92 and the Law 1.079/50, the organs of justice, and consequently hinder reduce the
occurrence of corruption in public administration by political agents, thus demonstrating the
true zeal and respect for constitutional principles of public administration, namely, lawfulness,
impersonality, morality, efficiency and advertising. Finally, we highlight Zilveti Aurelio
Fernando and Sylvia Lim, who being duly complied with the law may be limited inequities in
Public Administration.
Keywords: Administrative Corruption; Public Administration, Political Agent.

SUMRIO

INTRODUO...................................................................................................................09
CAPTULO I - UMA VISO DA CORRUPO NA ADMINISTRAO
PBLICA............................................................................................................................12
1.1 Conceito de moralidade e probidade na Administrao Pblica...................................12
1.2 Corrupo......................................................................................................................14
1.3 Sujeitos da corrupo.....................................................................................................17
1.3.1 Agente pblico............................................................................................................17
1.3.2 Agente Poltico...........................................................................................................19
1.3.2.1 Da prerrogativa de foro do agente poltico..............................................................22
CAPTULO II - BREVE HISTRICO DA LEI DOS CRIMES DE
RESPONSABILIDADE E LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA......................26
2.1 Da Lei dos Crimes de Responsabilidade ......................................................................26
2.2 Improbidade Administrativa..........................................................................................29
2.2.1 Da Lei 8.429/92..........................................................................................................31
2.3 Trmite processual das Leis 1.079/50 e Lei 8.429/92...................................................35
CAPTULO III - APLICAO DA LEI 8.429/92 AOS AGENTES POLTICOS
NOS CASOS DE CORRUPO POLTICA....................................................................39
3.1 Da Ao Direta de Inconstitucionalidade n 2.797 e da Reclamao n 2.138 do
Distrito Federal....................................................................................................................39
3.1.1 Ao Direta de Inconstitucionalidade n 2.797...........................................................39
3.1.2 Reclamao n 2.138 do Distrito Federal...................................................................43
3.2 Posicionamentos recentes do Egrgio Superior Tribunal de Justia e do Supremo
Tribunal Federal...................................................................................................................45
3.3 Da Lei Complementar 135 de 04 de junho de 2010......................................................51
3.4 Da aplicao a Lei de Improbidade Administrativa ao agente poltico.........................52
CONSIDERAES FINAIS..............................................................................................57
REFERNCIAS..................................................................................................................60

INTRODUO

Ser delimitado como tema de estudo por esta pesquisa a aplicao da Lei de
Improbidade Administrativa, qual seja, a Lei 8.429/92, buscando identificar se esta tem sido
cumprida em seu devido fim, tendo em vista que os agentes polticos, entes investidos na
administrao da mquina pblica, vem utilizando da Lei de Responsabilidade
Administrativa, Lei 1.079/50, visando diminuir o encargo dos crimes cometidos contra a res
pblica.
nesse sentido, que se faz a seguinte indagao, delimitando que se a Lei de
Improbidade Administrativa no for aplicada em seu devido fim aos casos de corrupo
poltica, poder, assim, diminuir estas subverses a prpria gesto pblica, somente sendo
aplicada a Lei dos Crimes de Responsabilidade?
No contexto social brasileiro, bem como em outras naes, ou mesmo se feito
uma busca histrica, poder ser observado que a corrupo poltica sempre esteve presente na
sociedade, mormente na gesto pblica, at mesmo pela grande quantidade de agentes
polticos que atuam na administrao do pas desrespeitando as atribuies que lhes so
impostas pelo povo para represent-los.
nesta esteira que a Lei 8.429/92 foi criada com intuito de combater os atos
praticados por agentes pblicos que causem prejuzo, de alguma forma, ao bom
funcionamento da Administrao Pblica. Isso porque, referida lei abrange todos os agentes
que causarem dano ao errio pblico, incluindo aqueles que de alguma forma agirem em
conluio com o transgressor.
nesse contexto, que a presente pesquisa cingiu seu objetivo geral em encontrar
no contexto poltico vigente se a Lei de Improbidade Administrativa tem sido de fato
cumprida em seu legtimo fim nos casos de corrupo poltica, punindo com suas sanes de
cunho cvel, o agente corrupto. Trazendo atravs de um breve levantamento histrico, como

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eram tratados os casos de corrupo poltica antes e depois da instituio da Lei 8.429/92.
No de se deixar de mencionar que visou identificar a eficcia da Lei de Improbidade
Administrativa nos crimes de corrupo poltica e pontuando seus aspectos negativos, da sua
no aplicao.
Como mtodo de pesquisa, de forma interdisciplinar, o que delimitou este estudo
foram as jurisprudncias dos rgos superiores da justia brasileira, analisando atravs dos
julgados recentes, se referida lei tem se mostrado eficaz nos crimes de corrupo poltica,
diante as decises dos ministros do Superior Tribunal de Justia e Supremo Tribunal Federal.
A metodologia utilizada foi no intuito de que seja vislumbrado neste estudo sobre
a aplicao da Lei de Improbidade Administrativa nos casos de corrupo poltica, que sua
aplicao no tem se mostrado eficiente aos agentes polticos que transgridem os princpios
norteadores da Administrao Pblica, em virtude de tal lei estar sendo desvirtuada para que
estes agentes respondam apenas pelos crimes de responsabilidade administrativa, estes
previstos na Lei 1.079/50, que tem as mesmas penas cominadas na Lei 8.429/92, entretanto,
ambas possuem procedimento diferenciado.
O fato que buscando escapar da aplicao das sanes prescritas na Lei de
Improbidade Administrava, os agentes polticos tm buscado enquadrar suas condutas
gravosas, face res pblica, ao procedimento da Lei 1.079/50, que prev prerrogativa de foro
para julgamento dos crimes de responsabilidade, onde o julgamento de tal agente ser
delimitado em virtude de sua funo na Administrao Pblica, designando rgo de
hierarquia superior sua, para conduzir o processo e julgamento da ao gerada ao crime que
estiver respondendo.
Tudo isso acontece por motivo de esperar o agente mprobo que as sanes
aplicadas conforme o procedimento da Lei dos Crimes de Responsabilidade sejam menores
que aquelas determinadas pela justia comum, restando de extrema importncia repetir que, a
Lei de Improbidade Administrativa traz as mesmas cominaes de pena que a Lei dos Crimes
de Responsabilidade, o que desencadeia em uma repulsa maior, quando se v um grande
complexo de aes de improbidade na justia aguardando julgamento, tendo em vista os
embaraos criados sobre qual lei deve ser aplicada ao agente poltico que causou afronta ao
patrimnio pblico.
Dessa forma, a hiptese que se busca provar que se a Lei 8.429/92 visa conter os
atos mprobos do agente pblico, seja ele em qualquer espcie, por causarem danos
Administrao Pblica, deve, portanto, ser cumprida em seu devido fim, sendo aplicada

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precisamente aos casos de corrupo poltica intentados contra a res pblica, as sanes que
intimidem e faam arcar com os danos ao patrimnio pblico.
Visa assim, provar que com sua devida aplicao pelos rgos da justia, poder
ter uma possvel diminuio da quantidade de crimes contra a res pblica, mormente um
atendimento maior aos anseios sociais dos cidados, demonstrando, assim, verdadeiro zelo
pelos princpios constitucionais da administrao, quais sejam, probidade, eficincia,
legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade.
Isso porque se os atos de improbidade administrativa no forem contidos de forma
escorreita, a corrupo instaurar cada vez mais no mbito poltico social, retirando at
mesmo a legitimidade do poder poltico e soberano, da gesto administrativa do Estado em si.
Justifica-se ainda tal pesquisa por um maior esclarecimento sociedade, sendo
interessante mencionar que uma precisa apresentao sociedade de forma mais clara, seria o
ideal para incentivar a luta pela punio aos agentes polticos que cometerem crimes contra a
Administrao Pblica, tendo em vista que a maioria da populao no dispe de
entendimento suficiente para desempenhar o seu papel de cidado ao escolher seus
representantes, bem como em fiscalizar suas condutas no panorama poltico do pas.
Possvel se mostra acrescentar, que se houvesse um entendimento melhor da
sociedade em geral, do que se trata a corrupo poltica em relao ao patrimnio pblico,
poderia haver uma comoo social com fora maior para reivindicar e no deixar que agentes
polticos que comentem crimes contra a Administrao Pblica, restem ilesos, pois, a
aplicao de qualquer lei que se mostre eficaz e eficiente, busca nada mais que resguardar os
direitos da sociedade em comum.
Destarte, a pesquisa tem o fim de apontar se a aplicao da Lei de Improbidade
Administrativa pode vir a ser cumprida quando de forma eficaz e eficiente vier a ser aplicada
pelos rgos da justia, despertando em seu mago, a justia de um interesse maior em
desenrolar os processos que se encontram fulcrados em punir aqueles que praticaram condutas
mprobas durante exerccio de mandato poltico, utilizando de sua condio superior
sociedade, para lesar seus administrados.

CAPTULO I
UMA VISO DA CORRUPO NA ADMINISTRAO PBLICA

1.1. Conceito de moralidade e probidade na Administrao Pblica

Antes de falar sobre corrupo, cumpre tecer alguns comentrios sobre o dever de
ser probo do agente pblico, tendo em vista os princpios que norteiam a organizao,
manuteno e confiabilidade na Administrao Pblica, descritos no artigo 37 da Constituio
Federal do Brasil de 1988. In verbis:
A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia (...).
Referidos princpios, estabelecidos pela atual Carta Magna, so inerentes a
conduta do agente pblico no exerccio de seu cargo ou funo na Administrao da res
Pblica, para que possa resguardar o patrimnio pblico.
Entretanto, j embasando sobre probidade, que traz como sinnimo a honestidade,
faz-se necessrio ao presente tema em anlise, remeter-se ao princpio da moralidade na
Administrao Pblica, visto que a probidade um incremento da moralidade, isto , inerente
ao indivduo em seu agir.
Em relao a moral, no presente momento oportuno ressaltar o que ensina Maria
Sylvia Zanella di Pietro:
No preciso penetrar na inteno do agente, porque do prprio objeto resulta a
imoralidade. Isto ocorre quando o contedo de determinado ato contrariar o senso
comum de honestidade, retido, boa-f, ao trabalho, tica das instituies. A
moralidade exige proporcionalidade entre os benefcios por ela auferidos; entre os
sacrifcios impostos coletividade e os benefcios por ela auferidos; entre as
vantagens usufrudas pelas autoridades pblicas e os encargos impostos a

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Administrao Pblica prdiga em despesas legais, porm inteis, como

propaganda ou mordomia, quando a populao precisa de assistncia mdica,
alimentao, moradia, segurana, educao, isso sem falar no mnimo indispensvel
exigncia digna. No preciso, para invalidar despesas desse tipo, entrar na difcil
anlise dos fins que inspiraram a autoridade; o ato em si, o seu objeto, o seu
contedo, contraria a tica da instituio, afronta a norma de conduta aceita como
legtima pela coletividade administrativa. Na aferio da imoralidade administrativa,
essencial o princpio da razoabilidade. (MORAIS apud DI PIETRO, 2006, p.
297/298)

Deste modo, no que tange a imoralidade, pode-se entender que traz a idia de
desvio de poder, ou seja, por estar o agente pblico investido em um determinado cargo ou
funo na administrao pblica, utiliza das facilidades que pode lhe trazer para auferir
vantagens.
A imoralidade administrativa surgiu e se desenvolveu ligada idia de desvio de
poder, pois se entendia que em ambas as hipteses a Administrao Pblica se utiliza
de meios lcitos para atingir finalidades metajurdicas irregulares. A imoralidade
estaria na inteno do agente. (PIETRO, 2006, p. 92)

Como bem menciona a ilustre doutrinadora acima, a imoralidade na

Administrao Pblica, pelo agente, refere-se ao desvio de poder, que na Lei n 4.717/65, qual
seja, a que rege a Ao Popular, definiu o que vem a ser desvio de poder da seguinte forma. In
verbis:
Art. 2.
(...)
e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim
diverso daquele previsto, explcita ou implicitamente, na regra de competncia.

Verifica-se deste modo que a moralidade nos atos do agente pblico, na

administrao, est intimamente ligada a probidade, mas no necessariamente a mesma
coisa, visto que a moralidade princpio constitucional da Administrao Pblica e a
probidade o dever de agir do agente, o que previsto separadamente no artigo 37, pargrafo
4 da Constituio Federal de 1988.
Entretanto, embora a moralidade seja princpio constitucional e que a probidade
vista na Carta Maior vigente apenas em seu sentido de descumprimento que pode vir gerar
sanes ao agente pblico, esto estritamente ligadas, em que pese ter o agente pblico que
agir com probidade para no incorrer contra o princpio da moral.
A moral se refere ao dever ser do indivduo, inerente a conduta que o mesmo
venha desenvolver no meio em que circunda, ou seja, age.

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Se a moral demanda do sujeito uma atitude (solidariedade), seu estado de esprito,

sua inteno e seu convencimento interiores devem estar direcionados no mesmo
sentido vetorial das aes exteriores que realiza (inteno solidria, e no
interesseira). (BITTAR. 2005, p. 442)

Assim, tem-se que a Constituio do Brasil de 1988 procurou atravs dos

princpios elencados no artigo 37, resguardar os atos dos agentes pblico de modo geral, ou
seja, direcionando queles que prestam servios na administrao direta e indireta, para
garantir os padres de justia da res pblica.
Em resumo, sempre que em matria administrativa se verificar que o
comportamento da Administrao ou do administrado que com ela se relacionar
juridicamente, embora em consonncia com a lei, ofende a moral, os bons costumes,
as regras de boa administrao, os princpios de justia e de equidade, a idia
comum de honestidade, estar havendo ofensa ao princpio da moralidade.
(PIETRO, 2006, p. 94)

O exerccio de probidade o mesmo que estar de acordo com o princpio da

moralidade, pois que este o fiel cumprimento da tica e justia na Administrao Pblica.
O dever de probidade est constitucionalmente integrado na conduta do
administrador pblico como elemento necessrio legitimidade de seus atos. (MEIRELLES,
2011, p. 110)
Conclui-se que a probidade nada mais que tornar legtimo os atos do agente
pblico, conforme o que prescreve a presente Carta Magna brasileira, como fundamento
teleolgico para o exerccio de cargo ou funo na Administrao da res Pblica.
1.2. Corrupo
Aps descrever o que vem a ser probidade, bem como moralidade na
Administrao Pblica, pode-se concluir que a corrupo, portanto, basicamente a
promoo do desvirtuamento dos fundamentos bsicos de moralidade, impessoalidade,
legalidade, eficincia e publicidade, bem como os princpios da ordem jurdica do Estado de
Direito, democrtico e republicano no mbito da gesto da mquina pblica.
Por assim dizer, a corrupo o desdobramento da Improbidade Administrativa,
ou ainda, a descaracterizao do dever ser do agente pblico quando investido em sua
funo ou cargo na Administrao Pblica.
Explique-se melhor por demonstrar que incorrendo o agente pblico em qualquer
ato que seja contrrio aos princpios que prev o artigo 37 da Constituio Federal brasileira

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de 1988, como guardio da Administrao Pblica, estar o gestor, servidor ou funcionrio

pblico, atentando para um agir ou mesmo dever ser, totalmente voltado para a corrupo.
Percebe-se que a corrupo a prpria degenerao do agente pblico no
exerccio de seu cargo ou funo em relao ao agir probo, tendo em vista que deixa de atuar
em prol dos prprios fins a que almeja os interesses precpuos do Estado, para colimar em
interesses particulares de si mesmo.
Neste contexto que a Constituio Federal do Brasil de 1988 abarcou os
princpios de impessoalidade, moralidade, eficincia, publicidade e legalidade em seu artigo
37, com o fim de resguardar a Administrao Pblica de atos praticados por seus agentes
pblicos que venham a lesar sua soberania e legitimidade de poder.
Entende-se como o funcionamento de um verdadeiro controle pela atual
Constituio Federal dos atos contrrios praticados por seus agentes ao que delimita o fim
precpuo da Administrao Pblica, que o interesse pblico, ou seja, visa ao povo, a quem
forma o Estado.
No h sociedade sem poder, que ordem no seu aspecto dinmico. Todas as formas
de sociedade, a familial, a profissional, a religiosa, so organizadas
hierarquicamente e obedecem ao seu direito social prprio, que so normas
destinadas a manter a coeso e assegurar o desenvolvimento do grupo.
(AZAMBUJA, 2001, p. 48)

Acrescente-se que o Estado apenas termo simblico, subjetivo, sendo que

precisa de entes/pessoas que exeram e cumpram o seu interesse que se destina ao patrimnio
pblico, ou seja, pertencente ao povo.
Como pessoa jurdica que o Estado, entidade real, porm abstrata (ser de razo),
no tem vontade nem ao, no sentido de manifestao psicolgica e vida anmica
prprias. Estas, s os seres fsicos as possuem. Tal fato no significa, entretanto, que
lhe faltem vontade e ao, juridicamente falando. Dado que o Estado no possui,
nem pode possuir, um querer e um agir psquico e fsico, por si prprio como
entidade lgica que , sua vontade e sua ao se constituem na e pela atuao dos
seres fsicos prepostos condio de seus agentes na medida em que se apresentem
revestidos desta qualidade. (MELLO. 2005, p. 951/952)

Portanto, tendo em vista que o Estado tem o fim de resguardar o que do povo,
representado atravs da gesto de seus agentes investidos na Administrao Pblica, o Estado
tem tambm que impor um controle sobre aqueles que exercem cargo ou funo do mnus
pblico.

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Deste modo, independente da conduta que pode ser desencadeada pelo agente
pblico, estar o mesmo sempre sujeito ao que est na lei, visto que deve buscar sempre
manter a ordem na Administrao Pblica, zelando pelo interesse do povo, em suas diversas
atribuies no cargo ou funo designado.
A finalidade do combate constitucional improbidade administrativa evitar que os
agentes pblicos atuem em detrimento do Estado, pois, como j salientava Plato, a
punio e afastamento da vida pblica dos agentes corruptos pretendem fixar uma
regra proibitiva, de que os servidores pblicos no se deixem induzir por preo
nenhum a agir em detrimento dos interesses do Estado. (PLATO apud MORAES,
2006, p. 335)

Contudo, quando se fala em improbidade administrativa, natural, principalmente

para o leigo, lembrar-se do termo corrupo, em seu sentido lato, o que gera uma situao
inusitada, uma vez que os operadores do direito tendem inicialmente a considerar a palavra na
sua concepo restrita, ou seja, corrupo enquanto tipo penal disposto nos moldes de
corrupo ativa e passiva da legislao penal brasileira, fazendo entendimento inadequado
equivalncia entre as duas idias.
No entanto, a corrupo na Administrao Pblica nada mais que um
desdobramento de improbidade a que pode incorrer o agente pblico em suas atribuies,
onde a introduo de tal palavra no estudo da Improbidade Administrativa tem uma finalidade
til.
A finalidade da palavra corrupo, deste modo, entende-se como a forma de
atribuir de forma analtica conduta do agente pblico observada os princpios inerentes a
gesto pblica, se o mesmo agiu em suas atribuies, em desacordo com o interesse pblico.
(...) a corrupo, embora sua funo mude de poca para poca, um fenmeno
presente em todos os tempos. Dela, no escapa regime algum. Igualmente, ela existe
no mundo inteiro, conquanto em nveis diversos. E assim, um mal que todo regime
tem de estar preparado para enfrentar. (ZILVETE; LOPES, 2004, p. 151)

Neste contexto, percebe-se que a corrupo no deixa de estar presente nos atos
dos agentes pblicos, mas no por esse motivo que a Carta Maior vigente venha deixar que
a Administrao Pblica seja violada em seu fim, bem como que as leses ao errio pblico se
tornem prticas constantes e desenfreadas sem nenhuma punio aos infratores.
por este motivo que a prpria Constituio brasileira de 1988 cuidou de abarcar
em seu diploma legal, princpios que buscam, de forma ampla, proteger a Administrao
Pblica contra os atos lesionadores de seus agentes investidos de mnus pblico.

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A codificao constitucional das normas administrativas possibilitou a consagrao

de uma teoria geral do direito constitucional administrativo, voltada para
observncia dos princpios bsicos e que tem por finalidade limitar o poder estatal,
prevendo instrumentos de controle e meios de responsabilizao dos agentes
pblicos, para garantia de transparncia e probidade na administrao, e voltados
para o combate a corrupo. (ZILVETE; LOPES, 2004, p. 150/151)

Portanto, atravs dos princpios inerentes a Administrao Pblica que se faz o

controle da corrupo nos atos dos agentes contra a res pblica, pois so estes que orientam a
proteo das prticas corruptas, contribuindo para um controle atravs de leis que obrigam e
responsabilizam os lesionaderes pelo dano causado.
1.3. Sujeitos da corrupo
1.3.1. Agente Pblico
Tendo j caracterizado o que vem a ser corrupo, importante mencionar quem
pode praticar os atos de corrupo face Administrao Pblica, ou seja, os indivduos que
estariam sujeitos a responderem posteriormente pelos ilcitos.
A expresso utilizada para designar quem est frente da Administrao Pblica,
pelos doutrinadores, o chamado, Agente Pblico.
Isso porque, de modo geral alcana as inmeras pessoas que, de qualquer forma,
exercem um mnus pblico na administrao pblica.
So todas as pessoas fsicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exerccio
de alguma funo estatal. Os agentes normalmente desempenham funes do rgo,
distribudas entre cargos de que so titulares, mas excepcionalmente podem exercer
funes sem cargo. A regra a atribuio de funes mltiplas e genricas ao rgo,
as quais so repartidas especificamente entre os cargos, ou individualmente entre os
agentes de funo sem cargo. Em qualquer hiptese, porm, o cargo ou funo
pertence ao Estado, e no ao agente que o exerce, razo pela qual o Estado pode
suprimir ou alternar cargos e funes sem nenhuma ofensa aos direitos de seus
titulares, como podem desparecer os titulares sem extino dos cargos e funes.
(MEIRELLES. 2011, p. 76)

Portanto, do conceito acima, entende-se que os agentes pblicos podem ser

classificados, como qualquer indivduo, que venha exercer qualquer cargo ou funo na
Administrao direta, indireta ou fundacional de qualquer dos poderes da Unio, dos Estados,
do Distrito Federal, dos Municpios, do Territrio ou mesmo de empresa incorporada ao
patrimnio pblico.

18

Maria Sylvia Zanella di Pietro entende ser agente pblico toda pessoa fsica que
presta servios ao Estado e s pessoas jurdicas da Administrao Pblica. (2004, p. 431)
Celso Antnio Bandeira de Mello pontua que os servidores pblicos so uma
espcie do gnero, agentes pblicos, bem como que tal expresso a mais ampla que se pode
conceber para designar genrica e indistintamente os sujeitos que servem ao Poder Pblico
como instrumentos expressivos de sua vontade ou ao, ainda quando o faam apenas
ocasional ou episodicamente. Assevera ainda o eminente doutrinador que por se tratar de
expresso ampla e genrica, o termo agente pblico abarca tanto o Chefe do Poder Executivo,
como senadores, deputados e vereadores, os ocupantes de cargos ou empregos pblicos da
Administrao direta dos trs poderes, os servidores das autarquias, das fundaes
governamentais, das empresas pblicas e sociedades de economia mista nas distintas rbitas
de governo, as concessionrias e permissionrias de servio pblico, os delegados de funo
ou ofcio pblico, os requisitados, os contratados sob locao civil de servios e os gestores de
negcios pblicos. (2005, p. 226/227)
O artigo 2 da Lei 8.429/92 tambm traz o conceito de agente pblico da seguinte
forma, verbis:
Reputa-se agente pblico, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que
transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao,
contratao ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo,
emprego ou funo nas entidades mencionadas no artigo anterior.

Contudo, vislumbra-se ser agente pblico qualquer indivduo que venha a prestar
servio no mbito da Administrao Pblica, mesmo que no seja diretamente ligada a esta,
mas de alguma forma est dentro do liame da res pblica.
Superado o que vem a ser agente pblico, resta identificar quais so as espcies
que a doutrina criou facilitando assim, o entendimento de cada agente que faz parte dos vrios
escales da gesto pblica.
Diante a amplitude da palavra agente pblico, a doutrina, abarcou as espcies de
agentes pblicos, tambm chamada por alguns, como categorias.
Os agentes pblicos podem ser divididos em trs grandes grupos, dentro nos quais
so reconhecveis ulteriores subdivises. A saber: a) agentes polticos; b) servidores
estatais, abrangendo servidores pblicos e servidores das pessoas governamentais de
Direito Privado; e c) particulares em atuao colaboradora com o Poder Pblico.
(MELLO. 2005, p. 229)

19

Cumpre dizer que apesar das vrias categorias a que desmembram o termo agente
pblico, nesta pesquisa ser abordada com maior nfase apenas a categoria de agente poltico,
pois que de relevante importncia para explicar a aplicao da lei em estudo que deve ser
acionada aos casos de corrupo praticados por agentes polticos.
Isso porque, devido a importncia que os cargos exercidos pelos agentes polticos
representam para o nosso ordenamento jurdico e tendo em vista que estes agentes, tratados
at mesmo de uma forma especial, esto a frente da gesto da administrao pblica,
recebendo, pois, forte presso, na lei, para cumprir o fim teleolgico e precpuo papel da res
pblica.
Em doutrina, os agentes polticos tm pela liberdade funcional, equiparvel
independncia dos juzes nos seus julgamentos, e, para tanto, ficam a salvo de
responsabilizao civil por seus eventuais erros de atuao, a menos que tenham
agido com culpa grosseira, m-f ou abuso de poder. (MEIRELLES, 2011, p. 78)

Concluindo, as categorias do termo agente pblico, cada uma, goza distintamente,

de procedimento diferenciado para escolha, investidura, conduta e processo por crimes
funcionais e de responsabilidade do agente, o que demandaria um estudo maior, aprofundado
e individualmente de cada espcie, o que no seria permitido neste trabalho, em decorrncia
do curto espao de tempo.
Destarte, tendo em vista que a presente pesquisa gravita sobre a corrupo
poltica, bem como que a expresso agente pblico em nossa Constituio Federal de 1988
ampla em seu sentido, alcanando vrias espcies ou categorias, indispensvel delimitar que
o agente poltico aquele que exerce cargos representativos na Administrao Pblica, o que
o interesse deste estudo para entender a aplicao da Lei 8.429/92.
1.3.2. Agente Poltico
Bem, no difcil verificar atravs das categorias elencadas acima, pela
expresso, agente pblico, como sendo aquele que se reveste dos requisitos que caracterizam
os investidos em cargo ou funo na Administrao Pblica.
Concluindo o raciocnio, o chamado agente poltico, uma das espcies de agente
pblico e objeto deste estudo, tendo em vista tratar daquele que atua como representante do
povo e que em incorrendo em atos que causem, de alguma forma, prejuzo ao patrimnio
pblico, responde pelos crimes de leso ao errio pblico, enriquecimento ilcito ou ofensa

20

aos princpios norteadores da coisa pblica, nas sanes trazidas pela Lei de Improbidade
Administrativa e a Lei dos Crimes de Responsabilidade.
Partindo dessa premissa, passa-se ao conceito de agente poltico que emana do
emrito jurista Celso Antnio Bandeira de Mello, onde descreve de forma prtica as
caractersticas e peculiaridades da espcie agente poltico. Ipsis litteris:
Agentes polticos so os titulares dos cargos estruturais organizao poltica do
Pas, ou seja, ocupantes dos que integram o arcabouo constitucional do Estado, o
esquema fundamental do Poder. Da que se constituem nos formadores da vontade
superior do Estado. So agentes polticos apenas o Presidente da Repblica, os
Governadores, Prefeitos e respectivos vices, os auxiliares imediatos dos Chefes de
Executivo, isto , Ministros e Secretrios das diversas Pastas, bem como os
Senadores, Deputados federais e estaduais e os Vereadores. O vnculo que tais
agentes entretm com o Estado no de natureza profissional, mas de natureza
poltica. Exercem um mnus pblico. Vale dizer, o que os qualifica para o exerccio
das correspondentes funes no a habilitao profissional, a aptido tcnica, mas
a qualidade de cidados, membros da civitas e por isto candidatos possveis
conduo dos destinos da Sociedade. (1998, p. 151/152).

J Maria Sylvia Zanella di Pietro traz o seguinte conceito do que vem a ser agente
poltico, utilizando de uma forma mais simples e elaborada. Ipsis litteris:
So, portanto, agentes polticos, no direito brasileiro, porque exercem tpicas
atividades de governo e exercem mandato, para o qual so eleitos, apenas o Chefes
dos Poderes Executivos federal, estadual e municipal, os Ministros e Secretrios de
Estado, alm de Senadores, Deputados e Vereadores. A forma de investidura a
eleio, salvo para Ministros e Secretrios, que so de livre escolha do Chefe do
Executivo e providos em cargos pblicos, mediante nomeao. (2006, p. 501)

Verifica-se a partir do conceito de agente poltico atribudo por Maria Sylvia

Zanella di Pietro, que so agentes polticos aqueles que desempenham atividades tpicas de
governo e que, em regra, exercem mandato, para o qual so eleitos pelos administrados/povo.
Mas, explica ainda Maria Silvia Zanella di Pietro, que os Ministros e Secretrios
do Estado tambm so agentes polticos, mas sua forma de investidura funo atravs de
nomeao pelo chefe do Estado. (2006, p.501)
De outro lado, Hely Lopes Meirelles descreve o agente poltico da seguinte forma,
ipsis litteris:
So os componentes do Governo nos seus primeiro escales, investidos em
cargos, funes, mandatos ou comisses, por nomeao, eleio, designao ou delegao
para o exerccio de atribuies constitucionais. (2011, p.77)

21

Importante se faz pontuar que os agentes polticos gozam de muitas

oportunidades, o que na prpria funo/mandato, pelas facilidades a que esto expostos,
incidem com maior nfase em prticas lesivas face Administrao Pblica.
Isso porque, os agentes polticos atuam com prerrogativas e responsabilidades
prprias, sendo estas estabelecidas pela Constituio Federal brasileira de 1988 e por leis
especiais.
Ademais, so os agentes polticos abrangidos de imunidades e prerrogativas diante
de circunstncias que os obrigam a responder por qualquer ato diferente daquele determinado
em lei, tendo em vista representarem o poder maior do Estado, qual seja o poder soberano.
As imunidades que certas pessoas, os representantes diplomticos, gozam em
relao soberania do Estado onde esto, conseqncia de regras jurdicas,
tratados internacionais aceitos livremente pelos Estados, e portanto no alteram a
essncia do poder de cada um. (...) A soberania, em sua essncia, continua sendo
aquele grau do poder que o torna supremo, e tem a sua origem na vontade nacional.
(AZAMBUJA. 2001, p. 66)

, pois, incontroverso a partir do citado acima que o prprio Estado impe atravs
do povo a seus representantes, o poder maior, o que, para no incorrer na deslegitimao da
prpria ordem imposta pelo Estado na Administrao Pblica, atribui-se aos agentes polticos,
imunidades e prerrogativas, quando em exerccio de seu mandato.
Em uma explicao simples, Alexandre de Morais delineia que atribudo ao
parlamentar, ou, melhor dizendo, ao agente poltico, a imunidade material, a qual implica na
subtrao da responsabilidade penal, civil, disciplinar ou poltica do mesmo ao expressar suas
opinies, palavras e votos. Ainda sobre o tema, o eminente doutrinador pontua sobre a
imunidade formal, caracterizando-a como sendo o instituto que garante ao parlamentar a
impossibilidade de ser ou permanecer preso ou, ainda, a possibilidade de sustao do
andamento da ao penal por crimes praticados aps a diplomao. (2006, p. 406)
Nesse sentido, conclui-se que o agente poltico, quando em exerccio de suas
atribuies, por exemplo, no parlamento, pode expressar suas opinies, tendo como garantia a
impossibilidade de ser processado em sua conduta ao opinar atravs de suas palavras e votos.
De outro lado, observa-se ainda a garantia dos agentes polticos estendida atravs
de prerrogativas de funo para que venham responder pelos crimes que vier a praticar no
exerccio do mandato, recebendo, pois, tratamento de forma diferenciada.
Contudo, todas as imunidades e prerrogativas a que so atribudas ao agente
poltico, se mostram totalmente inerentes aos mesmos, visto que necessitam das mesmas para

22

garantir o fiel exerccio de sua funo na Administrao Pblica, para colimar a finalidade do
Estado, qual seja, o interesse pblico.
1.3.2.1. Da prerrogativa de foro do agente poltico
Conforme demonstrado acima, os agentes polticos gozam de certas imunidades
quando investidos em mandato poltico, tendo em vista a importncia dos cargos que
representam perante o Estado, at mesmo em virtude da credibilidade que precisam
demonstrar no exerccio da gesto pblica.
Pinto Ferreira conceitua como sendo a imunidade parlamentar da seguinte forma:
As imunidades parlamentares so prerrogativas indispensveis ao bom
desempenho do mandato dos congressistas, e mesmo sem elas se torna difcil o cumprimento
adequado das funes tanto dos deputados como dos senadores. (2001, p. 347)
Em outras palavras, Alexandre de Morais estabelece o conceito de imunidade
parlamentar, buscando sua introduo na prpria Constituio Federal Brasileira de 1988, ex
vi:
A Constituio Federal estabelece em seu Ttulo IV Da organizao dos Poderes
Captulo I Do Poder Legislativo Seo V Dos deputados e dos
senadores, regras instituidoras das imunidades e vedaes parlamentares, para que
o Poder Legislativo, como um todo, e seus membros, individualmente, atuem com
ampla independncia e liberdade, no exerccio de suas funes constitucionais.
(MORAIS. 2002, p. 395)

De acordo com os conceitos acima pontuados pelos emritos juristas, tem-se, pois
que as imunidades parlamentares so de extrema necessidade para resguardar o ofcio dos
agentes polticos, a que so incumbidos de prestar na administrao do Estado, conforme a
funo que dada a cada um.
A Constituio Federal brasileira de 1988 tratou separadamente das prerrogativas
e vedaes aos agentes polticos, quando investidos em mandato poltico, sendo que ao ser
deixada a funo desempenhada, ficam sujeitos ao mesmo tratamento aplicado a qualquer
outro cidado.
Duas so as espcies de imunidades parlamentares, quais sejam, a inviolabilidade
parlamentar e a imunidade parlamentar, estas, nada se confundem, como bem explica
Alexandre de Morais:

23

Na verdade, a inviolabilidade corresponde excluso da punibilidade, referindo-se,

somente, a alguns delitos (imunidade material), enquanto a imunidade causa que
pode impedir o prosseguimento do processo, caso haja a sustao do andamento da
ao penal (imunidade formal) (...). (2002, p. 395)

Ora, a inviolabilidade referente excluso da punibilidade face a alguns delitos

que vier a praticar o agente poltico, conceituada por Alexandre de Morais como imunidade
material; e j a imunidade tratada como uma forma de proteo aos agentes polticos diante
o processamento e julgamento dos crimes que estiverem respondendo.
Diante tais diferenas apontadas, melhor fica caracterizada como de interesse a
este estudo, a imunidade parlamentar, tendo em vista que quando o agente poltico vier a
responder por crimes praticados em face da Administrao Pblica, poder ter foro para
julgamento diferenciado.
nesse ponto que muitas discusses foram desencadeadas quando, criada pela
legislao, uma figura diferenciada ao detentor de cargo poltico, qual seja, o agente poltico,
buscando resguardar o Estado de escndalos envolvendo seus gestores, preservando tambm a
sua soberania.
O Estado, buscando proteger a sua imagem, para garantir, portanto, a sua
soberania, buscou elencar na prpria Carta Maior brasileira, um regime de prerrogativas aos
seus representantes.
As prerrogativas que se concedem aos agentes polticos no so privilgios
pessoais; so garantias necessrias ao pleno exerccio de suas altas e
complexas funes governamentais e decisrias. Sem essas prerrogativas
funcionais os agentes polticos ficariam tolhidos na sua liberdade de opo e
deciso, ante o temor de responsabilizao pelos padres comuns da culpa
civil e do erro tcnico a que ficam sujeitos os funcionrios profissionalizados.
Nesta categoria encontram-se os Chefes do Executivo (Presidente da
Repblica, Governadores e Prefeitos) e seus auxiliares imediatos (Ministros e
Secretrios de Estado e de Municpio); os membros das Corporaes
Legislativas (Senadores, Deputados e Vereadores); os membros do Poder
Judicirio (Magistrados em geral); os membros do Ministrio Pblico
(Procuradores da Repblica e da Justia, Promotores e Curadores Pblicos),
os membros dos Tribunais de Contas (Ministros e Conselheiros); os
representantes diplomticos ademais autoridades que atuem com
independncia funcional do desempenho de atribuies governamentais,
judiciais ou quase judiciais, estranhas ao quadro do servio pblico.
(MEIRELLES. 2011, p. 79).

Verifica-se que a prerrogativa de funo serve como uma regra de competncia

para a escolha do foro onde ser julgado e processado o agente poltico quando estiver
respondendo a algum processo, lembrando que dever ser observada a funo que exerce para
a escolha do rgo que ir julgar e processar sua ao.

24

O emrito penalista Jos Frederico Marques trata da prerrogativa de funo ao

agente poltico da seguinte forma:
H pessoas que exercem cargos e funes de especial relevncia para o Estado e em
ateno a eles necessrio que sejam processadas por rgos superiores, de
instncia mais elevada. O foro por prerrogativa de funo est fundado na utilidade
pblica, no princpio da ordem e da subordinao e na maior independncia dos
tribunais superiores. (MARQUES apud MIRABETE. 2006, p. 176).

Acrescente-se tambm o entendimento de outro penalista, sobre a prerrogativa de

funo ao agente poltico:
No se trata (conforme dissemos) de um privilgio, o que seria odioso, mas de uma
garantia, de elementar cautela, para ampliar, a um s tempo, o responsvel e a
Justia, evitando, p.ex., a subverso da hierarquia, e para cercar o seu processo e
julgamento de especiais garantias, protegendo-os contra eventuais presses que os
supostos responsveis pudessem exercer sobre os rgos jurisdicionais inferiores.
(TOURINHO FILHO. 2011, p. 321).

Como bem se observa atravs dos entendimentos dos emritos doutrinadores, a

prerrogativa de funo ao agente poltico tem incidncia maior quando estes vierem a
responder a processos criminais.
Insta dizer que este entendimento sobre a prerrogativa de funo ao agente
poltico chegou at mesmo a atingir patamares elevados, quando em 2002, o Cdigo de
Processo Penal teve inserido, pela Lei 10.628, em seu artigo 86, dois pargrafos que davam
ampla competncia de prerrogativa de funo ao agente poltico, mesmo quando no mais
estivesse em exerccio do mandato a que antes exercia.
Entretanto, como bem ser analisado no captulo terceiro, esta abertura foi tornada
inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, por tratar de competncia originria da
Constituio brasileira, o que, segundo entendimento da Corte Suprema, no admite
interpretao diferenciada pelo legislador para que institua por lei ordinria esta amplitude de
foro de competncia ao agente poltico, quando sequer consta tal abertura no prprio texto
constitucional.
As discusses que levaram a questionar a prerrogativa de funo ao agente
poltico, dada por lei ordinria, tiveram seu alavanque em virtude de afronta ao princpio da
igualdade, previsto no artigo 5 da atual lei maior. Conforme prescreve o artigo 5 da
Constituio Federal de 1988, ex vi:

25

Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos
brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida,
liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes: I homens e mulheres so iguais em direitos e obrigaes, nos termos desta
Constituio; (...).

Entende-se que era dado ao agente poltico, em virtude da funo a que exercia,
um regime de julgamento por crimes que viesse a responder, totalmente diferenciado aos
outros cidados, e que de forma alguma autoriza a vigente Carta Maior brasileira.
Imperioso dizer que no somente a prpria competncia originria da Constituio
Federal afastaria a prerrogativa de funo ao agente poltico, dada por lei ordinria, mas
tambm o prprio princpio de igualdade insculpido no caput do artigo 5 da Constituio
Federal de 1988.
Acrescente-se ainda que de forma explcita e especfica, a presente Constituio
Federal estipulou a quais agentes polticos ser pertinente a prerrogativa de foro em virtude de
suas respectivas funes, que devero ser observadas quando instaurado processo em face dos
mesmos.
Diante tais ponderaes, bem se observa que o foro por prerrogativa de funo
posto a anlise dos emritos penalistas e processualistas penais se deram em virtude de
prerrogativa ao agente poltico no mbito penal, o que se buscava ampliar nesta competncia
para os exercentes de mandato poltico em geral em todas as searas de julgamento.
Entretanto, tornada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal os pargrafos
que ampliavam o foro de competncia aos polticos por tribunais superiores, deixando claro
que somente teriam prerrogativa de funo os agentes polticos atribudos pela prpria Carta
Magna brasileira, claro restou que no aplicada a prerrogativa de funo ao agente poltico
em virtude dos crimes de responsabilidade, sendo esses da esfera civil.

CAPTULO II
BREVE HISTRICO DA LEI DOS CRIMES DE RESPONSABILIDADE E LEI DE
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

2.1. Da Lei dos Crimes de Responsabilidade

Inicialmente, cumpre dizer o que vem a ser responsabilidade administrativa,
levando a efeito o seguinte conceito:
Responsabilidade administrativa a que resulta da violao de normas internas da
Administrao pelo servidor sujeito ao estatuto e disposies complementares
estabelecidas em lei, decreto ou qualquer outro provimento regulamentar da funo
pblica. A falta funcional gera o ilcito administrativo e d ensejo aplicao de
pena disciplinar, pelo superior hierrquico, no devido processo legal. (MEIRELES.
2011, p.543)

A partir do entendimento acima, propugna a idia de ser a Responsabilidade

Administrativa, o dever que o agente pblico tem para com a Administrao Pblica, qual
seja, zelar pelo patrimnio e a ordem pblica, atendendo sempre ao interesse pblico, atravs
dos comandos da lei, haja vista acatar o princpio da legalidade.
Ocorre que o termo responsabilidade administrativa tratado de forma ampla,
visto que alcana a todos aqueles agentes pblicos, investidos em atribuies na
administrao direta, indireta e fundacional do Estado.
desse modo que se faz necessrio entender que se tratando da Lei dos Crimes de
responsabilidade, qual seja, os delineados na Lei 1.079/50, esta tratou somente dos crimes de
responsabilidade do agente que desempenha funo poltica no Estado, como por exemplo, os
membros do Poder Executivo Federal e Estadual, Ministros de Estado, Ministros do Supremo
Tribunal Federal, Procurador-Geral da Repblica e Secretrios de Estado.

27

Conforme dados retirados no site da Cmara dos Deputados Federais, a Lei dos
Crimes de Responsabilidade, qual seja, a Lei 1.079 de abril de 1950, foi criada pelo Projeto de
Lei n 23 de 1948. (Legislao automatizada Dados da norma)
Inicialmente, foi apresentado o Projeto de Lei n 1.384 de 1948, pela Comisso de
Constituio e Justia do Senado, o que foi aprovado, sendo divulgado no Dirio do
Congresso Nacional em 19 de janeiro de 1949, e posteriormente foi transformada na Lei
1.079 em 10 de abri9l de 1950. (Cmara dos Deputados. Projeto de lei e outras proposies)
Esta lei dos crimes de responsabilidade foi editada teleologicamente para coibir os
crimes de responsabilidade praticados pelo agente poltico intentados face Administrao
Pblica. Assim consagra o prembulo da Lei 1.079/50. Ipsis litteris:
Define os crimes de responsabilidade e regula o respectivo processo de
julgamento.
Na Lei dos Crimes de Responsabilidade esto presentes, condutas ilcitas que os
agentes polticos, ali descritos, podem vir a cometer no exerccio de suas funes e que, sob
alguma tica, comprometam a ordem geral do funcionamento dos rgos estatais que estejam
representando no exerccio de suas atribuies.
Por ter procedimento totalmente poltico-administrativo, a Lei 1.079/50 delimitou
que deixado o cargo por qualquer motivo, no o agente no mais poder responder nos termos
da mesma. Nesse sentido, cogente o artigo 42 da Lei 1.079/50, in verbis:
A denncia s poder ser recebida se o denunciado no tiver, por qualquer
motivo, deixado definitivamente o cargo.
Denota-se que deixado o cargo, pelo agente poltico, este no mais poder ser
julgado nos ditames da Lei 1.079/50.
Assim, entende-se que a lei 1.079/50 foi criada e direcionada aos ocupantes de
cargos polticos como os chefes do Executivo Federal e Estadual, Ministros de Estado,
Ministros do Supremo Tribunal Federal, Procurador-Geral da Repblica e Secretrios de
Estado, conforme exposto na segunda parte do artigo 2 da mesma, ex vi:
Os crimes definidos nesta lei, ainda quando simplesmente tentados, so passveis da
pena de perda do cargo, com inabilitao, at cinco anos, para o exerccio de
qualquer funo pblica, imposta pelo Senado Federal nos processos contra o
Presidente da Repblica ou Ministros de Estado, contra os Ministros do Supremo
Tribunal Federal ou contra o Procurador Geral da Repblica.

Por conseguinte, observa-se que os agentes descritos acima, so resguardados por

28

prerrogativa de funo, ou seja, so julgados por rgos hierrquicos da prpria cpula onde
exercem sua funo poltica.
Entretanto, no que se referem aos chefes do poder executivo dos municpios, quais
sejam, os prefeitos, quando incorrem em condutas contrrias ao que prev o
comprometimento para com a Administrao Pblica, estes respondem conforme os ditames
do Decreto-Lei 201 de 1967.
No tocante, porm, s infraes poltico-administrativas (crimes de responsabilidade
prprios), a competncia para julgamento da Cmara Municipal, uma vez que se
trata de responsabilidade poltica do chefe do Poder Executivo local, a ser devida e
politicamente apurada pelo Poder Legislativo Municipal. (MORAES. 2006, p. 260)

A partir da explicao acima, importante lembrar que em antes do ano de 1967,

os prefeitos municipais tinham tratamento processual, pelos crimes de responsabilidade, luz
da Lei 1.079/50, conforme redao da Lei 3.528, de 3 de Janeiro de 1959. Assim diz o
prembulo da referida lei:
Aplica aos Prefeitos Municipais, no que couberem, as disposies da Lei n.
1.079, de 10 de abril de 1950, que define os crimes de responsabilidade e regula o respectivo
processo de julgamento.
Entretanto, a Lei 3.528/59 foi revogada, passando a vigorar o Decreto-Lei 201 de
1967, criando, assim, um procedimento diferenciado para estes agentes polticos, haja vista
que a Lei 1.079/50 delineia quem so os agentes polticos que tero julgamento por crimes de
responsabilidade, conforme seus ditames.
Denota-se que os agentes delineados na Lei dos Crimes de Responsabilidade que
vierem a cometer qualquer conduta descrita como ilcita, na mesma lei, tero processo de
julgamento diferenciado visto importncia dos cargos que desempenham perante o Estado.
Reitere que a Lei 1.079/1950 de aplicao especfica para o Presidente da
Repblica, Ministros de Estado, Ministros do Supremo Tribunal Federal, Procurador Geral da
Repblica, Governadores e Secretrios Estaduais, os quais, quando autores de infraes
poltico-administrativas, sero julgados pelo Senado Federal, Supremo Tribunal Federal ou
Superior Tribunal de Justia, a depender da funo que desempenhar o agente poltico na
Administrao Pblica, ressalvado a hiptese do artigo 53, incisos I e II, e artigo 102, inciso I,
alnea "c" da Constituio Federal do Brasil de 1988. Assim trata o artigo 2 da Lei 1079/50.
(CARVALHO FILHO, 2011, p. 1005/1006)

29

Observa-se tratar de agentes polticos com garantias constitucionais para

julgamento de crimes de responsabilidade, no admitindo, pois, interpretao extensiva
daquela contida no artigo 2 da Lei 1.079/1950 aos demais detentores de cargos eletivos, ali
no elencados.
Destarte, imperioso dizer que a Lei dos Crimes de Responsabilidade cuidou
apenas dos crimes de responsabilidade de agentes polticos elencados no artigo 2 da mesma,
sendo que estes tm garantia de prerrogativa de funo estabelecida pela prpria Constituio
Federal do Brasil de 1988, garantindo a estes agentes que a ao, dos delitos que vierem a
praticar ser processada e julgada por rgos superiores dos respectivos cargos e funes a
que competem.
2.2. Improbidade Administrativa
A Improbidade Administrativa um dos maiores males envolvendo a mquina
administrativa do Estado, bem como um aspecto negativo da m administrao, o que justifica
a necessidade de um programa com incentivos a um resistente controle social.
Como bem observa Patrcia Barcelos Nunes de Mattos Rocha:
(...) na imprensa, comum a transmisso de notcias acerca da malversao de
recursos pblicos, fraudes e nepotismo, sendo at mesmo peridica, a ecloso de
algum escndalo com o envolvimento de agentes pblicos e terceiros em atos de
improbidade administrativa. (2009, p. 26)

Em sua origem jurdica, possvel observar que a improbidade administrativa

um fato jurdico e, como tal, uma conduta humana positiva ou negativa, de efeitos jurdicos
involuntrios.
Far-se- entender que na verdade o desvirtuamento da conduta daquele, qual
seja, o agente pblico, que exerce algum cargo ou funo na administrao pblica que
promove a corrupo poltica.
A partir do momento em que se identifica uma acentuada semelhana, mesma
equivalncia, entre os valores negativos da improbidade administrativa, possvel valer-se da
contribuio terica de outras reas de estudos sociais, citando como exemplo a sociologia e a
psicologia.
Os autores, Marino Pazzaglini Filho, Mrcio Fernando Elias Rosa e Waldo Fazzio

30

Jnior, tm entendimento esclarecedor, na medida em que dizem da seguinte forma sobre o

que vem a ser improbidade administrativa. Ispis verbis:
Numa primeira aproximao, improbidade administrativa o designativo tcnico
para a chamada corrupo administrativa, que, sob diversas formas, promove o
desvirtuamento da Administrao Pblica e afronta os princpios nucleares da ordem
jurdica (Estado de Direito, Democrtico e Republicano), revelando-se pela
obteno de vantagens, patrimoniais indevidas s expensas do errio, pelo exerccio
nocivo das funes e empregos pblicos, pelo trfico de influncia nas esferas da
Administrao Pblica e pelo favorecimento de poucos em detrimento dos interesses
da sociedade, mediante a concesso de obsquios e privilgios ilcitos. (1999, p.
39/40)

Diante o exposto, o conceito de improbidade bem mais amplo do que o de ato

lesivo ou ilegal em si. o contrrio de probidade, que significa qualidade de probo,
integridade de carter, honradez. Logo, improbidade o mesmo que desonestidade, mau
carter, falta de probidade.
Inserta na categoria das ilicitudes, a prtica da improbidade administrativa,
quando detectada, deve, nos termos do que dispe a legislao brasileira, mais
especificamente, na Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988, acarretar para
seu autor, sanes civis, administrativas e, quase sempre, criminais, quer dizer, agride de uma
s vez diversos bens jurdicos tutelados pelo Direito Privado, Direito Pblico e, dentro deste,
pelo Direito Penal.
Insta dizer que a Constituio Federal brasileira de 1988 no se ateve ao
mencionar em seu artigo 37, pargrafo 4, que nos crimes de improbidade que atentem contra
a administrao pblica em que pese os princpios por ela elencados, quais sejam, a
moralidade, eficincia, publicidade, legalidade e impessoalidade, os agentes causadores
podero incorrer em sanes administrativas, civis e penais, visto a gravidade e extenso dos
danos.
A expresso improbidade administrativa , pois, o prprio desenvolvimento da
corrupo poltica, que sob diversas formas, promove o desvirtuamento da Administrao
Pblica e de seus fundamentos bsicos de moralidade, afrontando os princpios da ordem
jurdica do Estado de Direito.
Patrcia Barcelos Nunes de Mattos Rocha preleciona que a globalizao um dos
precursores da corrupo poltica, pois que ela:
(...) se apresenta como elemento estimulador da corrupo na medida em que reala
e aproxima as desigualdades de ordem econmica, social, cultural e jurdica, o que

31

permite a coexistncia de realidades que em muito destoam entre si. Com isso, temse um campo propcio ao oferecimento e conseqente aceitao de vantagens
indevidas, em especial quando os envolvidos ocupam plos opostos em relao aos
mencionados indicadores. (2009, p. 26)

Entre os atos que configuram a improbidade administrativa, prev a Lei 8.429/92,

qual seja, a Lei de Improbidade Administrativa, aqueles que importem em enriquecimento
ilcito, no recebimento de qualquer vantagem econmica, direta ou indireta, em
superfaturamento, em leso aos cofres pblicos, pela prtica de qualquer ao ou omisso,
dolosa ou culposa, que viole os deveres de probidade, imparcialidade, legalidade e lealdade s
instituies.
Contudo, a Lei de Improbidade Administrativa dispe sobre os crimes intentados
contra a Administrao Pblica, sendo que com uma amplitude extensiva, ressalta diversos
atos de improbidade perpetrados pelo agente pblico.
2.2.1. Da Lei 8.429/92
Conforme delineia Marino Pazzaglini Filho, Mrcio Fernando Elias Rosa e Waldo
Fazzio Jnior, antes da criao da Lei de improbidade administrativa, vigorou duas outras leis
que contribuam para o controle e preservao do patrimnio pblico, quais sejam, a Lei
Pitombo-Godi Ilha, Lei n 3.164/57 e a Lei Bilac Pinto, Lei n 3.502/58. (1999. p. 30)
Sobre o assunto, assevera Maria Sylvia Zanella di Pietro que a Lei Federal
Pitombo-Godi Ilha, sujeitava a seqestro e a perda dos bens adquiridos pelo servidor
pblico, em favor da Fazenda Pblica, por influncia ou abuso de cargo ou funo pblica, ou
de emprego em entidade autrquica, sem prejuzo da responsabilidade criminal em que aquele
tenha incorrido. (2006, p. 769)
Entretanto, a Lei Pitombo-Godi Ilha no esclarecia o contedo e a extenso da
expresso influncia ou abuso de cargo, funo ou emprego pblico, bem como, alm da
administrao centralizada, s conhecia a descentralizao autrquica, posto que, somente em
1967, com o Decreto-lei n 200, as empresas pblicas e sociedades de economia mista viriam
a integrar o sistema jurdico-normativo, contudo, tal lei dispunha de contedo vazio.
(...) a Lei Pitombo-Godi Ilha focalizava, em frmula demasiadamente genrica,
para no dizer quase vazia, apenas uma modalidade da espcie enriquecimento
ilcito, estipulando o desapossamento dos bens amealhados mediante o exerccio
indevido da funo pblica. (PAZZAGLINI FILHO; ELIAS ROSA; FAZZION
JNIOR, 1999, p. 32)

32

Por outro lado, a Lei Federal Bilac Pinto, quando de sua instituio em 1958,
passou a complementar a Lei Pitombo-Godi Ilha, regulando alm do seqestro, o perdimento
de bens de servidor pblico da administrao direta e indireta, nos casos de enriquecimento
ilcito, por influncia ou abuso de cargo ou funo.
No entanto, o fato da Lei Bilac Pinto no contemplar o enriquecimento sem causa
e as dificuldades que estipula para a caracterizao do enriquecimento ilcito, tornou-a
diploma de rara incidncia.
Talvez as suas impropriedades, incertezas e lacunas sirvam para explicar, em parte, a
grande onde de corrupo e impunidade disseminada no pas no perodo de sua
vigncia. De qualquer forma, foi um passo inicial, embora isqumico, no caminho
do combate aos pecados administrativos que proporcionam o enriquecimento
indevido. (PAZZAGLINI FILHO; ELIAS ROSA; FAZZION JNIOR. 1999, p. 33)

Contudo, foi com o advento da Constituio Federal de 1988, em seu artigo 37,
que o instituto da improbidade administrativa, com eficcia contida, ou seja, dependente de
norma infraconstitucional, passou a viger no Direito Pblico brasileiro, ex vi:
Atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos
polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio,
na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.
Desta feita, a Carta Magna brasileira tratou das sanes oriundas dos atos de
improbidade administrativa, de modo que independentemente da reparao do dano ao errio
pblico, o agente ainda pode vir a ser julgado criminalmente.
Ocorre que apesar de ser tratada com maior ateno com o advento da
Constituio brasileira de 1988, sua aplicao era de eficcia contida, dependente de outra lei
especial para aplicar o disposto no artigo 37 da mesma.
Foi ento, como delineia Marino Pazzaglini Filho, Mrcio Fernando Elias Rosa e
Waldo Fazzio Jnior, com o anteprojeto remitido, pelo Ministro da Justia, Jarbas Passarinho
ao Presidente da Repblica, Fenando Collor de Mello, que foi criada posteriormente no ano
de 1992, a Lei Federal n 8.429, onde contava apenas com 13 artigos dispondo
exclusivamente sobre o enriquecimento ilcito. Entretanto, o projeto foi ampliado no
Legislativo, para abranger as diversas espcies de improbidade administrativa, chegando a
alcanar 30 artigos, o que em seguida foi reduzido aos 25 artigos que constituem a atual Lei
8.429/92. (1998, p.37)
Todavia, detm-se que com o passar do tempo, mais precisamente, com a edio
de novas leis, a improbidade administrativa passou a ser tratada com maior ateno pelo

33

legislador, visto que criou figuras novas bem como sanes mais repressivas como
demonstrado pela Constituio brasileira de 1988 e posteriormente com a edio da Lei de
Improbidade Administrativa, qual seja, a Lei Federal 8.429/92.
Em sua criao, tal lei abarcava paralelamente disciplina civil, a regulamentao
de ao penal, depois suprimida, caracterizando evidente demonstrao de que o legislador
no intentou confeccionar normas penais das condutas de improbidade administrativa.
Isso porque, atualmente, referida lei foi criada para conter atos puramente
cometidos contra a administrao, cuidando apenas da reparao civil, pois que a Carta
Magna brasileira no exclui possveis cominaes penais e cveis, ou seja, alm de responder
pelos crimes contidos na Lei de Improbidade Administrativa, pode ainda ser responsabilizado
por outras penalidades.
Em atendimento a Constituio Federal, foi editada a Lei n 8.429/92, que
estabelecida as sanes aplicveis aos agentes pblicos nos casos de enriquecimento
ilcito no exerccio do mandato, cargo, emprego ou funo administrativa publica.
Direta, indireta ou funcional e da outras providncias. (ZILVETE; LOPES. 2004, p.
152)

Nesta mesma seara tambm o entendimento do jurista Jos dos Santos Carvalho
Filho em dizer que As sanes da Lei de Improbidade so de natureza extrapenal e, portanto,
tm carter de sano civil. (2011, p. 999)
A Lei de Improbidade Administrativa agrega, pois, dispositivos para desestimular
a prtica pelos agentes polticos de se enriquecerem ilicitamente quando investidos no
exerccio e atribuies pblicas.
Portanto, os atos dos agentes pblicos que causem prejuzos aos cofres pblicos,
violando, porm, os princpios norteadores da Administrao Pblica, incorrem em sanes de
vrias espcies, as quais so previstas na Lei de Improbidade Administrativa, independente de
outras condenaes,
As grandes inovaes trazidas ao ordenamento jurdico nacional com o advento da
Lei de Improbidade Administrativa foram, entre outras: tipificar os vrios atos de
improbidade administrativa; dispensar expressamente a existncia ou a comprovao
de dano para a punio do agente pblico e/ou particular que tenha agido em conluio
com ele para a prtica de atos de improbidade administrativa. (COSTA, 1999, p. 27)

Assim, tal lei define as sanes aplicveis aos agentes pblicos nos casos de
enriquecimento ilcito atravs da prtica de ato de improbidade administrativa, bem como

34

quais atos na administrao configuram o crime de improbidade, prevendo tambm,

expressamente, a legitimidade do Ministrio Pblico para a propositura da ao principal.
A Lei de Improbidade Administrativa uma grande aliada da sociedade no
controle social, o qual pode solicitar ao Ministrio Pblico representao para apurar ato
lesivo ao patrimnio pblico, e assim, resguardar o uso da res pblica.
Portanto, sendo uma aliada da sociedade, a lei de improbidade administrativa deve
ser plenamente cumprida em seu fundado teor legal, pois, o seu desuso, ocasiona uma
desordem ao sistema poltico, o que no pode acontecer.
Admitir-se que a improbidade administrativa (que lese as finanas pblicas) possa
resultar de comportamento negligente, imprudente ou imperito equivale a conceber a
hiptese de que um ato no mprobo possa caracterizar a improbidade
administrativa. (COSTA, 2000, p. 34)

A lei de improbidade administrativa a garantia em que a sociedade tem ao

possibilitar o exerccio do controle social, exigindo moralidade e compromisso social dos
responsveis pela gesto dos recursos pblicos, pois o dispositivo impe limites para os
gastos com pessoal e coerncia na gesto do oramento dos entes federativos e seus rgos.
Ao classificar as condutas, a referida lei em seus artigos 9, 10, 11 e 12 aponta a
forma de apur-las e puni-las, buscando como fim teleolgico, a proteo da administrao
face corrupo advinda dos privilgios que o cargo ou funo fornecem ao agente poltico,
desencadeando na m gesto e mau uso do patrimnio pblico, bens, direitos, recursos, com
ou sem valor econmico.
A Lei de Improbidade Administrativa elenca outros dispositivos, mas que se
ressalte o seu papel principal, que o de coibir e, no caso da transgresso da norma, de fazer
valer a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a eficincia, ou seja,
princpios bsicos dispostos no artigo 37 da Carta Magna, para cumprir o desejado sentido
que a administrao pblica tem como fim, que o bem comum a sociedade.
Insta salientar que o Ministrio Pblico o rgo responsvel para propor ao
cvel pblica contra aqueles que transgridem a lei de improbidade administrativa, sendo,
portanto um grande auxiliar do cidado no sentido de fazer valer o controle social sobre a
Administrao Pblica, uma vez que coloca o agente pblico frente a justia para responder
pelos desrespeitos aos princpios administrativos dispostos na Constituio Federal.
Por conseguinte, por ser a improbidade administrativa assunto de total relevncia,
tendo em vista que aqueles que representam a sociedade, devem sempre velar pelo bem

35

comum da sociedade.
Assim, a no aplicabilidade da lei de improbidade administrativa frente os
aspectos negativos da m administrao pelos agentes pblico, atraem anarquia e
deslegitimao do poder pblico, devendo, pois, haver implementao de controle social mais
incisivo.
2.3. Trmite processual das Leis 1.079/50 e Lei 8.429/92, na esfera administrativa e
judicial
Antes de adentrar no universo das leis n 1.079/50 e 8.429/92, muito importante
pontuar como funciona a estrutura processual administrativa e judicial de referidas leis,
atravs de um comparativo, mas apenas esclarecendo seu funcionamento processual.
Isso porque para chegar a uma concluso sobre a aplicao, da Lei de
Improbidade Administrativa ou mesmo da Lei dos Crimes de Responsabilidade, ao agente
mprobo, necessrio entender primeiramente como funciona seu trmite processual.
Seguindo ao entender do procedimento administrativo, descreve Jos dos Santos
Carvalho Filho que este :
O conjunto de atos e atividades que, ordenados em sequncia lgica e encadeada,
objetiva apurar a prtica de ato de improbidade. Como qualquer procedimento, sua
formalizao implica a instaurao de processo administrativo este a relao
jurdica firmada entre rgos do Estado e pessoas do setor privado em busca daquela
finalidade. (2011, p. 10009)

Como bem observa o nobre jurista, para transcorrer uma ao atravs do

procedimento administrativo, os fatos devem demonstrar de forma clara para proceder a
denncia pretendida pelo denunciante, alertando ainda que no diferente sua formalizao
da denncia de qualquer outro procedimento.
O artigo 14 da Lei 1.079/50 traz a seguinte redao. In verbis:
permitido a qualquer cidado denunciar o Presidente da Repblica ou Ministro
de Estado, por crime de responsabilidade, perante a Cmara dos Deputados.
Ou seja, qualquer pessoa est apta a proceder a denncia do agente poltico que
estiver incorrendo em prticas que causem prejuzo, ou mesmo deturpao aos princpios da
Administrao Pblica, desde que munido de todas as provas/documentos para serem juntadas
pea de denncia. Assim traz o artigo 16 da Lei 1.079/50, verbis:

36

A denncia assinada pelo denunciante e com a firma reconhecida, deve ser

acompanhada dos documentos que a comprovem, ou da declarao de
impossibilidade de apresent-los, com a indicao do local onde possam ser
encontrados, nos crimes de que haja prova testemunhal, a denncia dever conter o
rol das testemunhas, em nmero de cinco no mnimo.

Na mesma esteira, a Lei 8.429/92 tambm comporta o procedimento

administrativo, conforme dispe seu artigo 14, verbis:
Qualquer pessoa poder representar autoridade administrativa competente para
que seja instaurada investigao destinada a apurar a prtica de ato de improbidade.
Entretanto, o procedimento administrativo previsto na Lei de Improbidade
Administrativa, trs uma diferena do procedimento administrativo previsto na Lei dos
Crimes de Responsabilidade, no sentido de que o Ministrio Pblico, rgo com poder
fiscalizador, ser avisado da denncia e posteriormente, comprovado a improbidade, ter que
adentrar na seara judicial para executar as sanes previstas na Lei de Improbidade
Administrativa, em face do corruptor.
Assim o curso do procedimento administrativo que prev a Lei de Improbidade
Administrativa, conforme seguem nos artigos abaixo:
Art. 15. A comisso processante dar conhecimento ao Ministrio Pblico e ao
Tribunal ou Conselho de Contas da existncia de procedimento administrativo para
apurar a prtica de ato de improbidade.
Pargrafo nico. O Ministrio Pblico ou Tribunal ou Conselho de Contas poder, a
requerimento, designar representante para acompanhar o procedimento
administrativo.
Art. 16. Havendo fundados indcios de responsabilidade, a comisso representar ao
Ministrio Pblico ou procuradoria do rgo para que requeira ao juzo
competente a decretao do seqestro dos bens do agente ou terceiro que tenha
enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimnio pblico.
1 O pedido de seqestro ser processado de acordo com o disposto nos arts. 822 e
825 do Cdigo de Processo Civil.
2 Quando for o caso, o pedido incluir a investigao, o exame e o bloqueio de
bens, contas bancrias e aplicaes financeiras mantidas pelo indiciado no exterior,
nos termos da lei e dos tratados internacionais.
Art. 17. A ao principal, que ter o rito ordinrio, ser proposta pelo Ministrio
Pblico ou pela pessoa jurdica interessada, dentro de trinta dias da efetivao da
medida cautelar.

Entende-se, pois, a diferena do procedimento de referidas leis, eis que a Lei de

Improbidade Administrativa tem a necessidade do rgo judicial para proceder aplicao de
sanes aos agentes polticos, o que no prev a Lei dos Crimes de Responsabilidade,
buscando a aplicao das sanes que impe, somente na cpula administrativa julgadora.
Outrora, o procedimento judicial est previsto somente na Lei de Improbidade
Administrativa, at porque, como bem pontuado acima, mesmo quando comporta o

37

procedimento administrativo, para ser aplicada, necessita ser levada ao conhecimento do

poder judicirio.
Previsto nos artigos 17 e 18 da Lei de Improbidade Administrativa, chamada,
pois, ao de improbidade, mas inconteste a utilizao do procedimento da ao civil pblica,
sendo esta a trazida pela Lei 7.347/85.
Tais ponderaes, no tm o condo de criar uma discusso, mas demonstrar que
em se tratando de patrimnio pblico, deve-se utilizar de meios que atendam proteo da
res pblica.
Embora seja imperioso reconhecer a grande confuso que reina hoje no aspecto das
tutelas coletivas, trata-se, em nosso entender, de aes diversas e, o que mais
importante, de procedimentos diversos, sendo aquelas regidas, inclusive, por leis
prprias. A no ser assim, alis, teramos que admitir a mesma ao a ao civil
pblica com procedimentos diversos, um delineado na Lei n 7.347/85 e outro a
Lei n 8.429/92, fato que no condiz com as tcnicas de direito processual civil. De
qualquer modo, a questo em foco suscitada guisa apenas de critrios tcnicos,
vez que os autores reconhecem que o nomen juris da ao no afeta seu
procedimento, nem a pretenso que nela se formula, nem a deciso a ser proferida.
(CARVALHO FILHO, 2011, p. 1011)

Deste modo, o entendimento de que independentemente do procedimento da Lei

de Improbidade Administrativa ou da Lei a Ao Civil Pblica, a ao tramitara da mesma
forma no judicirio, visando atender da mesma forma ao interesse de proteger o patrimnio
pblico daqueles que intentarem contra qualquer dos crimes previstos na Lei 8.429/92.
Acrescente-se ainda que estando em ordem a ao e documentos juntados, o juiz
mandar notificar o acusado para que se manifeste no prazo de quinze dias, sendo que
somente aps convencido o juiz dos indcios da acusao, mandar citar o ru para apresentar
contestao, dando normal curso ao processo, seguindo o rito ordinrio, conforme os artigos
que seguem abaixo da Lei 8.429/92, ex vi:
Art. 17. (...)
7. Estando a inicial em devida forma, o juiz mandar autu-la e ordenar a
notificao do requerido, para oferecer manifestao por escrito, que poder ser
instruda com documentos e justificaes, dentro do prazo de quinze dias.
8. Recebida a manifestao, o juiz, no prazo de trinta dias, em deciso
fundamentada, rejeitar a ao, se convencido da inexistncia do ato de
improbidade, da improcedncia da ao ou da inadequao da via eleita.
9. Recebida a petio inicial, ser o ru citado para apresentar contestao.
10. Da deciso que receber a petio inicial, caber agravo de instrumento.
11. Em qualquer fase do processo, reconhecida a inadequao da ao de
improbidade, o juiz extinguir o processo sem julgamento do mrito.

Ainda nesta linha, o pargrafo 4 do artigo supra, diz que o Ministrio Pblico

38

atuar no curso do processo, independentemente se propuser a ao, visto que se no for o

autor, atuar como custos legis, at mesmo em virtude de envolver o patrimnio pblico, o
que lhe conferida a fiscalizao.
O Ministrio Pblico, se no intervir no processo como parte, atuar
obrigatoriamente, como fiscal da lei, sob pena de nulidade.
Deste modo, denota-se do artigo acima que a o procedimento a que prev a Lei de
Improbidade Administrativa, elenca uma preciso maior aplicao das sanes ao agente
poltico que intentar contra os princpios da moralidade e probidade na Administrao
Pblica.
De outro lado, a Lei dos Crimes de Responsabilidade adota apenas o
procedimento poltico-administrativo, sendo que este desenrolado apenas nas cpulas da
prpria Administrao Pblica, conforme a funo do agente poltico que estiver respondendo
por crimes de responsabilidade, o que de certa forma demonstra fragilidade ao cumprimento
das sanes previstas em tal lei.

CAPTULO III
A APLICAO DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA AOS AGENTES
POLTICOS POR CRIME DE CORRUPO POLTICA

3.1. Da Ao Direta de Inconstitucionalidade n 2.797 e da Reclamao 2.138 do Distrito

Federal, ajuizadas no Supremo Tribunal Federal
Para deixar bem destacado o posicionamento recente dos Tribunais Superiores
brasileiros, em virtude de sua grande complexidade, importante pontuar algumas
explicaes sobre as decises das Reclamaes 2.138/DF e da Ao Direita de
Inconstitucionalidade n 2.797.
Questo que tem suscitado funda polmica a que diz respeito responsabilidade
dos agentes polticos, no que tange a atos de improbidade. Sem dvida, a discusso
sobre o tema revela-se de grande complexidade em virtude dos efeitos que o
reconhecimento da improbidade pode produzir. Na verdade, a questo originou-se de
aes de improbidade ajuizadas em face de Ministros de Estado, nas quais foi
ventilada tambm a incompetncia de juzos de primeiro grau. (CARVALHO
FILHO, 2011, p. 991)

Foi a partir da deciso pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento das duas
aes pontuadas acima, que muito vem embasando os entendimentos recentes das Cortes
Superiores, apesar das constantes discusses levadas a efeito aos rgos superiores, pelos
agentes polticos, visando, em sua grande maioria, a inaplicabilidade da Lei de Improbidade
Administrativa aos que exercem cargo poltico.
3.1.1. Ao Direta de Inconstitucionalidade n 2.797
Julgada em 15/09/2005 no Tribunal Pleno, pelo Relator, Ministro Seplveda

40

Pertence, a Ao Direita de Inconstitucionalidade de n 2.797 do Distrito Federal, decidiu pela

inconstitucionalidade da Lei n 10.628 de 2002, que acrescentou os pargrafos 1 e 2 ao
artigo 84 do Cdigo de Processo Penal, cuja redao era da seguinte forma. In verbis:
Art. 84. A competncia pela prerrogativa de funo do Supremo Tribunal Federal,
do Superior Tribunal de Justia, dos Tribunais Regionais Federais e Tribunais de
Justia dos Estados e do Distrito Federal, relativamente s pessoas que devam
responder perante eles por crimes comuns e de responsabilidade.
1o A competncia especial por prerrogativa de funo, relativa a atos
administrativos do agente, prevalece ainda que o inqurito ou a ao judicial sejam
iniciados aps a cessao do exerccio da funo pblica.
2o A ao de improbidade, de que trata a Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992, ser
proposta perante o tribunal competente para processar e julgar criminalmente o
funcionrio ou autoridade na hiptese de prerrogativa de foro em razo do exerccio
de funo pblica, observado o disposto no 1o.

Como bem se observa da redao dos pargrafos 1 e 2 que em 2002 acresceram

o artigo 84 do Cdigo de Processo Penal, era atribudo aos exercentes de mandatos polticos,
por prerrogativa de funo, a possibilidade de terem julgamento por atos de improbidade, em
rgo especiais e no por juzo de primeiro grau, mesmo depois de cessado seu mandato
eletivo.
Lembre-se que a Constituio Federal brasileira o precursor de onde partir todo
o desdobramento para a aplicao de qualquer lei a determinado caso concreto, tendo em vista
a sua supremacia diante as leis brasileiras que esto abaixo da mesma.
o como taxar a Lei Maior como sendo dirigente em relao s leis ordinrias,
leis complementares, decretos, portarias e assim por diante, limitando de uma certa forma a
competncia do legislador quando da construo de uma lei, haja vista que deve sempre
respeitar os princpios fundamentais das normas supremas que dirigem o Estado Maior.
Como sabido, atravs da ideia de direito directamente aplicvel expressamente
plasmada no artigo 1./3 da Grundgesetz (Unmittelbar geltendes Recht) pretende-se
afirmar que a Constituio se impe como lei mesmo no mbito dos direitos
fundamentais, que, desta forma, no podem ser rebaixados a simples declaraes ou
normas programticas ou at a simples frmulas de oportunidade poltica. Todavia, a
expressa afirmao da vinculatividade no significa que as normas consagradoras de
direitos fundamentais excluam a necessidade de sua maior densificao operada
sobretudo atravs da lei. No obstante as discusses doutrinais, ainda hoje
existentes, quanto rigorosa caracterizao de direito directamente aplicvel, a
dogmtica jurdico-constitucional pe em relevo os axiomas e aporias da
aplicabilidade directa (...). (CANOTILHO, 2001, p. XV/XVI)

Como demonstrado pelo doutrinador acima, as normas constitucionais tem carter

dominante na direo da aplicao do direito, ou melhor dizendo, das leis impostas

41

sociedade, no podendo ser admitido interpretao extensiva da Lei Maior pelos legisladores,
pois que isso cabe apenas ao Supremo Tribunal Federal.
Por este motivo, verificada a incompetncia do legislador em ampliar a
competncia originria do Supremo Tribunal Federal de interpretar as normas constitucionais,
foi que a Associao Nacional dos Membros do Ministrio Pblico - CONAMP - ajuizou a
Ao Direita de Inconstitucionalidade 2.797 ao Supremo Tribunal Federal para que fosse
declarada a inconstitucionalidade de tais pargrafos. Nesse sentido, restou devidamente
demonstrado na ementa que declarou a inconstitucionalidade dos pargrafos 1 e 2 do artigo
84 do Cdigo de Processo Penal, institudos pela Lei 10.628/2002, litteris:
I. ADIn: legitimidade ativa: "entidade de classe de mbito nacional" (art. 103, IX,
CF): Associao Nacional dos Membros do Ministrio Pblico - CONAMP (...) III.
Foro especial por prerrogativa de funo: extenso, no tempo, ao momento
posterior cessao da investidura na funo dele determinante. Smula
394/STF (cancelamento pelo Supremo Tribunal Federal). Lei 10.628/2002, que
acrescentou os 1 e 2 ao artigo 84 do C. Processo Penal: pretenso
inadmissvel de interpretao autntica da Constituio por lei ordinria e
usurpao da competncia do Supremo Tribunal para interpretar a
Constituio: inconstitucionalidade declarada. 1. O novo 1 do art. 84 CPrPen
constitui evidente reao legislativa ao cancelamento da Smula 394 por
deciso tomada pelo Supremo Tribunal no Inq 687-QO, 25.8.97, rel. o em.
Ministro Sydney Sanches (RTJ 179/912), cujos fundamentos a lei nova
contraria inequivocamente. 2. Tanto a Smula 394, como a deciso do Supremo
Tribunal, que a cancelou, derivaram de interpretao direta e exclusiva da
Constituio Federal. (...). (Grifei)

Segue o entendimento constante nesta ementa, pontuando que:

(...) 3. No pode a lei ordinria pretender impor, como seu objeto imediato,
uma interpretao da Constituio: a questo de inconstitucionalidade
formal, nsita a toda norma de gradao inferior que se proponha a ditar
interpretao da norma de hierarquia superior. 4. Quando, ao vcio de
inconstitucionalidade formal, a lei interpretativa da Constituio acresa o de
opor-se ao entendimento da jurisprudncia constitucional do Supremo Tribunal
- guarda da Constituio -, s razes dogmticas acentuadas se impem ao
Tribunal razes de alta poltica institucional para repelir a usurpao pelo
legislador de sua misso de intrprete final da Lei Fundamental: admitir
pudesse a lei ordinria inverter a leitura pelo Supremo Tribunal da
Constituio seria dizer que a interpretao constitucional da Corte estaria
sujeita ao referendo do legislador, ou seja, que a Constituio - como entendida
pelo rgo que ela prpria erigiu em guarda da sua supremacia -, s
constituiria o correto entendimento da Lei Suprema na medida da inteligncia
que lhe desse outro rgo constitudo, o legislador ordinrio, ao contrrio,
submetido aos seus ditames. (...) (Grifei)

Portanto, chegou a concluso, nesta ementa, pela inconstitucionalidade dos

pargrafos 1 e 2 do artigo 84 do Cdigo de Processo Penal, tendo em vista que estes

42

buscavam alcanar a aplicao, por prerrogativa de funo, aos crimes de improbidade

administrativa, o que tambm foi de pronto tornado inconstitucional:
(...) 5. Inconstitucionalidade do 1 do art. 84 C.Pr.Penal, acrescido pela lei
questionada e, por arrastamento, da regra final do 2 do mesmo artigo, que
manda estender a regra ao de improbidade administrativa. IV. Ao de
improbidade administrativa: extenso da competncia especial por
prerrogativa de funo estabelecida para o processo penal condenatrio contra
o mesmo dignitrio ( 2 do art. 84 do C Pr Penal introduzido pela L.
10.628/2002): declarao, por lei, de competncia originria no prevista na
Constituio: inconstitucionalidade. 1. No plano federal, as hipteses de
competncia cvel ou criminal dos tribunais da Unio so as previstas na
Constituio da Repblica ou dela implicitamente decorrentes, salvo quando
esta mesma remeta lei a sua fixao. 2. Essa exclusividade constitucional da
fonte das competncias dos tribunais federais resulta, de logo, de ser a Justia
da Unio especial em relao s dos Estados, detentores de toda a jurisdio
residual. 3. Acresce que a competncia originria dos Tribunais , por definio,
derrogao da competncia ordinria dos juzos de primeiro grau, do que
decorre que, demarcada a ltima pela Constituio, s a prpria Constituio a
pode excetuar. 4. Como mera explicitao de competncias originrias
implcitas na Lei Fundamental, disposio legal em causa seriam oponveis as
razes j aventadas contra a pretenso de imposio por lei ordinria de uma
dada interpretao constitucional. (...). (Grifei)

Em seu entendimento nesta ementa, analisaram ainda a distino entre a Lei de

Improbidade Administrativa e a Ao Penal:
(...) 5. De outro lado, pretende a lei questionada equiparar a ao de
improbidade administrativa, de natureza civil (CF, art. 37, 4), ao penal
contra os mais altos dignitrios da Repblica, para o fim de estabelecer
competncia originria do Supremo Tribunal, em relao qual a
jurisprudncia do Tribunal sempre estabeleceu ntida distino entre as duas
espcies. 6. Quanto aos Tribunais locais, a Constituio Federal -salvo as
hipteses dos seus arts. 29, X e 96, III -, reservou explicitamente s
Constituies dos Estados-membros a definio da competncia dos seus
tribunais, o que afasta a possibilidade de ser ela alterada por lei federal
ordinria. V. Ao de improbidade administrativa e competncia constitucional
para o julgamento dos crimes de responsabilidade. 1. O eventual acolhimento
da tese de que a competncia constitucional para julgar os crimes de
responsabilidade haveria de estender-se ao processo e julgamento da ao de
improbidade, agitada na Rcl 2138, ora pendente de julgamento no Supremo
Tribunal, no prejudica nem prejudicada pela inconstitucionalidade do novo
2 do art. 84 do C.Pr.Penal. (...). (Grifei)

Continuando ainda:
2. A competncia originria dos tribunais para julgar crimes de
responsabilidade bem mais restrita que a de julgar autoridades por crimes
comuns: afora o caso dos chefes do Poder Executivo - cujo impeachment da
competncia dos rgos polticos - a cogitada competncia dos tribunais no
alcanaria, sequer por integrao analgica, os membros do Congresso
Nacional e das outras casas legislativas, aos quais, segundo a Constituio, no

43

se pode atribuir a prtica de crimes de responsabilidade. 3. Por outro lado, ao

contrrio do que sucede com os crimes comuns, a regra que cessa a
imputabilidade por crimes de responsabilidade com o termo da investidura do
dignitrio acusado. Deciso: O Tribunal, por maioria, julgou procedente a ao,
nos termos do voto do relator, para declarar a inconstitucionalidade da Lei n
10.628, de 24 de dezembro de 2002, que acresceu os 1 e 2 ao artigo 84 do
Cdigo de Processo Penal, vencidos os Senhores Ministros Eros Grau, Gilmar
Mendes e a Presidente. Ausente, justificadamente, neste julgamento, o Senhor
Ministro Nelson Jobim (Presidente). Presidiu o julgamento a Senhora Ministra
Ellen Gracie (Vice-Presidente). (Grifei). (STF. ADI 2797/DF - Distrito Federal.
Ao Direta de Inconstitucionalidade. Relator(a): Min. Seplveda Pertence.
Julgamento: 15/09/2005. rgo Julgador: Tribunal Pleno. 2011).

Imperiosa a deciso do Tribunal Pleno do Supremo Tribunal Federal em declarar a

inconstitucionalidade da Lei 10.628/2002 visto que at mesmo a Smula 394 de 12/5/1964,
desta Corte Superior, foi tambm cancelada, com efeito ex tunc, a qual mantinha a seguinte
redao:
Crime Durante o Exerccio Funcional - Competncia Especial por Prerrogativa de
Funo - Cessao do Exerccio. Cometido o crime durante o exerccio funcional,
prevalece a competncia especial por prerrogativa de funo, ainda que o inqurito
ou a ao penal sejam iniciados aps a cessao daquele exerccio. (STF. Cancelada
"ex nunc" pelos Inq 687 QO-RTJ 179/912, AP 315 QO-RTJ 180/11, AP 319 QO-DJ
de 31/10/2001, Inq 656 QO-DJ de 31/10/2001, Inq 881 QO-RTJ 179/440 e AP 313
QO-RTJ 171/745. 2011)

Contudo, aps, declarados inconstitucionais, os pargrafos 1 e 2 do artigo 84 do

Cdigo de Processo Penal, bem como da Smula 394 do Supremo Tribunal Federal, firmou-se
pela Corte Suprema da justia brasileira de no mais ser possvel em crimes de
responsabilidade, ou melhor dizendo, nos crimes contra a Administrao Pblica praticados
por agente poltico, a utilizao extensiva por prerrogativa de funo para julgamento e
processamento de tais crimes.
3.1.2. Reclamao 2.138 do Distrito Federal
Aps julgada a Ao Direta de Inconstitucionalidade 2.797, pelo Supremo
Tribunal Federal, passou-se ao julgamento da Reclamao 2.138/DF, que foi outro passo de
extrema importncia na fundamentao dos julgados recentes das Cortes Superiores nos
crimes de corrupo poltica em face da Administrao Pblica, praticados pelo agente
poltico.
Na Reclamao 2138/DF, de relatoria do Ministro Nelson Jobim, julgada em
13/06/2007 pelo Tribunal Pleno do Supremo Tribunal Federal, foi decidido que os agentes

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polticos passveis de responsabilizao por crime de responsabilidade esto excludos de

serem processados por improbidade administrativa, devendo responder especificamente por
seus atos, como sendo atos unicamente polticos, conforme se extrai de um trecho da ementa
do acrdo da Reclamao 2.138/DF:
RECLAMAO. USURPAO DA COMPETNCIA DO SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CRIME DE
RESPONSABILIDADE. AGENTES POLTICOS.
I.
PRELIMINARES.
QUESTES DE ORDEM. (...) II.2.Distino entre os regimes de responsabilizao
poltico-administrativa. O sistema constitucional brasileiro distingue o regime de
responsabilidade dos agentes polticos dos demais agentes pblicos. A Constituio
no admite a concorrncia entre dois regimes de responsabilidade polticoadministrativa para os agentes polticos: o previsto no art. 37, 4 (regulado pela Lei
n 8.429/1992) e o regime fixado no art. 102, I, "c", (disciplinado pela Lei n
1.079/1950). Se a competncia para processar e julgar a ao de improbidade (CF,
art. 37, 4) pudesse abranger tambm atos praticados pelos agentes polticos,
submetidos a regime de responsabilidade especial, ter-se-ia uma interpretao abrogante do disposto no art. 102, I, "c", da Constituio. II.3.Regime especial.
Ministros de Estado. Os Ministros de Estado, por estarem regidos por normas
especiais de responsabilidade (CF, art. 102, I, "c"; Lei n 1.079/1950), no se
submetem ao modelo de competncia previsto no regime comum da Lei de
Improbidade Administrativa (Lei n 8.429/1992). II.4.Crimes de responsabilidade.
Competncia do Supremo Tribunal Federal. Compete exclusivamente ao Supremo
Tribunal Federal processar e julgar os delitos poltico-administrativos, na hiptese
do art. 102, I, "c", da Constituio. Somente o STF pode processar e julgar Ministro
de Estado no caso de crime de responsabilidade e, assim, eventualmente, determinar
a perda do cargo ou a suspenso de direitos polticos. II.5.Ao de improbidade
administrativa. Ministro de Estado que teve decretada a suspenso de seus direitos
polticos pelo prazo de 8 anos e a perda da funo pblica por sentena do Juzo da
14 Vara da Justia Federal - Seo Judiciria do Distrito Federal. Incompetncia dos
juzos de primeira instncia para processar e julgar ao civil de improbidade
administrativa ajuizada contra agente poltico que possui prerrogativa de foro
perante o Supremo Tribunal Federal, por crime de responsabilidade, conforme o art.
102, I, "c", da Constituio. III. Reclamao julgada procedente. (STF. Rcl 2138/DF
Distrito Federal. Relator(a): Min. Nelson Jobim. Relator(a) p/Acrdo: Min.
Gilmar Mendes (Art.38,IV,b, Do RISTF). Julgamento: 13/06/2007. rgo Julgador:
Tribunal Pleno. 2011)

Foi o entendimento dos Ministros do Supremo Tribunal Federal no julgamento da

Reclamao supra, de crime praticado por Ministro de Estado, no sentido de que as infraes
poltico-administrativas, no esto enquadradas na classe dos crimes de responsabilidade, com
procedimento e julgamento previstos nas Leis especiais, n 1.079/50 e Decreto-Lei 201/67,
mas sim como autnticos crimes de improbidade administrativa.
Nas palavras do emrito doutrinador Helly Lopes Meirelles, muito embora a lei
traga a denominao crime de responsabilidade, a verdade que se trata de infrao polticoadministrativa, porquanto cometidas quando do exerccio de atividades de cunho poltico,
inerentes aos agentes polticos, e por uma razo lgica, a situao dos que governam e
decidem bem diversa da dos que simplesmente administram e executam encargos tcnicos e

45

profissionais, sem responsabilidade por decises de opinies polticas. Da por que os agentes
polticos precisam de ampla liberdade funcional e maior resguardo para o desempenho de suas
funes. (2011, p. 77/80)
Claro restou o entendimento do Supremo Tribunal Federal, com a deciso da
Reclamao 2.138/DF, que a competncia para julgamento dos crimes de corrupo poltica
praticados pelo agente poltico somente tero prerrogativa de foro se estes agentes estiverem
respondendo por crimes de responsabilidade tipificados na Lei 1.079/50 ou mesmo no
Decreto-Lei 201/67 - este quando tratar de prefeito municipal, como j pontuada a diferena
no primeiro captulo.
Assim, ainda que as tipificaes dos crimes de improbidade da Lei de
Improbidade Administrativa so iguais s tipificadas na Lei dos Crimes de Responsabilidade,
patente o entendimento, a partir da leitura do acrdo que decidiu pela procedncia da
Reclamao 2.138, em que somente vir a ser julgado e processado pela Lei dos Crimes de
Responsabilidade, os agentes polticos ali descritos.
Isso porque, os agentes polticos descritos na Lei dos Crimes de Responsabilidade
dispem de prerrogativa de foro garantida constitucionalmente, como o caso do Presidente
da Repblica, Ministros de Estado, Ministros do Supremo Tribunal Federal e o Procurador
Geral da Repblica, conforme prev o artigo 2 da referida lei.
Contudo a Reclamao 2.138/DF no s definiu a diferenciao dos regimes de
responsabilidade dos agentes polticos e dos demais agentes pblicos, mas tambm fez valer a
competncia constitucional estipulada para os detentores de cargos polticos, lembrando que
os agentes polticos que no tiverem foro privilegiado garantido pela prpria Constituio
Federal do Brasil de 1988, iram responder como qualquer outro agente pblico, por crimes de
improbidade, luz da Lei 8.429/92.
3.2. Posicionamentos recentes do Egrgio Superior Tribunal de Justia e do Egrgio
Supremo Tribunal Federal
Bem, primeiramente, cumpre trazer a lume o entendimento do Superior Tribunal
de Justia, tendo em vista que nos julgamentos de casos de corrupo poltica face a
Administrao Pblica, cometidos pelo agente poltico, vem sendo entendido que
independentemente destes exercerem mandato representativo na gesto pblica, no esto
impedidos de serem responsabilizados luz da Lei 8.429/92.

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Os entendimentos dos Ministros da Segunda Turma do Superior Tribunal de

Justia vm sedimentando em suas decises sobre a aplicao da Lei de Improbidade
Administrativa ao agente poltico da seguinte forma. Ipsis litteris:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTEMPESTIVO.
FATOS FIXADOS PELA INSTNCIA ORDINRIA INSUSCETVEIS DE
REVISO. SMULA 7/STJ. AGENTES POLTICOS. APLICABILIDADE DA
LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. 1. Os fatos processuais alegados
pelos recorrentes no so reconhecidos pelo Tribunal de origem, o qual fundamenta
que ainda que o prazo recursal comeasse a fluir na data de retorno dos autos ao
cartrio, em 18.8.2008, mesmo assim o agravo de instrumento seria intempestivo,
ois sua interposio se deu em 5.9.2008. 2. Os fatos fixados pelo acrdo recorrido
so insuscetveis de reviso, sob pena de malferimento do enunciado 7 da Smula
desta Corte Superior. 3. A Segunda Turma tem sedimentado entendimento no
sentido da aplicabilidade da Lei n. 8.429/92 aos agentes polticos. Precedente:
(REsp 1.127.182/RN, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma,
julgado em 28.9.2010, DJe 15.10.2010). Agravo regimental improvido. (Grifei).
(STJ. AgRg no REsp 1207840/SP AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO
ESPECIAL 2010/0146616-0. Relator(a) Ministro HUMBERTO MARTINS (1130)
rgo Julgador T2 - SEGUNDA TURMA. Data do Julgamento 22/03/2011. Data da
Publicao/Fonte. DJe 04/04/2011).

Nesse sentido tambm o entendimento da Primeira Turma do Superior Tribunal

de Justia. Ipsis litteris:
PROCESSO CIVIL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
MEMBRO DO MINISTRIO PBLICO FEDERAL. PRERROGATIVA DE
FORO. ARESTO COM FUNDAMENTOS CONSTITUCIONAIS. AUSNCIA DE
INTERPOSIO
DE
RECURSO
EXTRAORDINRIO.
LIA.
APLICABILIDADE. RECEBIMENTO DA INICIAL. FUNDAMENTAO
SUFICIENTE. PROVA EMPRESTADA. POSSIBILIDADE. (...) 6. A Lei 1.079/50
(arts. 40 e 40-A), que no admite interpretao extensiva, faz referncia aos
crimes de responsabilidade do Procurador-Geral da Repblica e dos membros
do Ministrio Pblico da Unio no exerccio de funo de chefia nas respectivas
unidades regionais e locais, o que significa que os demais membros do Parquet
no enquadrados nos citados dispositivos esto exclusivamente submetidos
LIA. 7. Ademais, consoante a jurisprudncia do STJ, ressalvada a hiptese dos
atos de improbidade cometidos pelo Presidente da Repblica, aos quais se
aplica o regime especial previsto no art. 86 da Carta Magna, os agentes polticos
sujeitos a crime de responsabilidade no so imunes s sanes por ato de
improbidade previstas no art. 37, 4, da CF. (...). (Grifei). (STJ. REsp 1190244 /
RJ RECURSO ESPECIAL 2010/0068248-6. Relator(a): Ministro CASTRO MEIRA
(1125). rgo Julgador: T2 - SEGUNDA TURMA. Data do Julgamento:
05/05/2011. Data da Publicao/Fonte: DJe 12/05/2011).

Diante o exposto, est bem sedimentado o entendimento das Turmas do Egrgio

Superior Tribunal de Justia no sentido de no estar o agente poltico completamente
imunizado a responder por crimes de improbidade administrativa nos termos da Lei 8.429/92,
como muito bem ficou esclarecido na Reclamao 2.138/DF, j demonstrada.

47

Acompanhando o posicionamento do Egrgio Superior Tribunal de Justia, a

Primeira e Segunda Turma do Supremo Tribunal Federal vm tambm se posicionando em
seus julgados, nos casos de corrupo poltica em face da Administrao Pblica, em ser a Lei
de Improbidade Administrativa aplicvel aos agentes polticos.
Conforme segue o entendimento da Primeira Turma do Supremo Tribunal Federal
abaixo, deve ser aplicada a Lei de Improbidade Administrativa aos agentes polticos. In
verbis:
Agravo Regimental em Agravo de Instrumento. Administrativo. Improbidade
Administrativa. Prerrogativa de Foro. Aplicao a Agentes Polticos.
Inconstitucionalidade. Agravo Improvido. I A prerrogativa de funo para prefeitos
em processo de improbidade administrativa foi declarada inconstitucional pela ADI
2.797/DF. II Agravo regimental improvido. Deciso. A Turma negou provimento
ao agravo regimental no agravo de instrumento, nos termos do voto do Relator.
Unnime. Presidncia do Ministro Ricardo Lewandowski. 1 Turma, 02.12.2010.
(STF. AI 678927 AgR / SP - So Paulo. Ag.Reg. No Agravo De Instrumento.
Relator(a): Min. Ricardo Lewandowski. Julgamento: 02/12/2010. rgo Julgador:
Primeira Turma. Publicao DJe-020. Divulg. 31-01-2011. Public. 01-02-2011)

Ainda nesse sentido o entendimento da Segunda Turma do Supremo Tribunal

Federal, ex vi:
AGRAVO
REGIMENTAL
NO
RECURSO
EXTRAORDINRIO.
DESEMBARGADOR. AGENTE POLTICO. AO DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. O Supremo Tribunal Federal fixou entendimento nos termos
do qual a Constituio do Brasil no admite concorrncia entre dois regimes de
responsabilidade poltico-administrativa para os agentes polticos. Precedentes.
Agravo regimental a que se nega provimento. Deciso. A Turma, por votao
unnime, negou provimento ao recurso de agravo, nos termos do voto do Relator.
Ausente, licenciado, o Senhor Ministro Joaquim Barbosa. 2 Turma, 02.12.2008.
(STF. RE 579799 AgR/SP - SO PAULO AG.REG.NO RECURSO
EXTRAORDINRIO. Relator(a): Min. EROS GRAU. Julgamento: 02/12/2008
rgo Julgador: Segunda Turma. 2011)

Tem-se, pois, que tanto as turmas do Superior Tribunal de Justia, bem como do
Supremo Tribunal Federal, est sendo firmado posicionamento uniforme em seus decisrios,
demonstrando que os agentes polticos no esto isentos de responder por crimes de
improbidade administrativa luz da Lei 8.429/92, mesmo sob a alegao de prerrogativa de
funo.
Isso porque, conforme trazido acima, na deciso da Ao Direta de
Inconstitucionalidade n. 2.797 e da Reclamao 2.138/DF, julgadas e decididas pelo Tribunal
Pleno do Supremo Tribunal Federal, bem como nos julgados recentes das duas Cortes

48

Superiores, o agente poltico somente ir responder nos termos da Lei 1.079/50 se estiver em
exerccio de cargo poltico previsto no artigo 2 de referida lei.
Diante tais entendimentos das Cortes Superiores do Brasil acima elencados,
espera-se que os tribunais singulares tendam suas decises da mesma forma, para que os
agentes polticos no fiquem embaraando a Lei 8.429/92 e a Lei 1.079/50.
Como exemplo de um tribunal singular, importante mencionar um julgado do
Tribunal de Justia do Estado de Gois, em julgamento de Recurso de Apelao de Relatoria
do Desembargador Vitor Barboza Lenza, onde se discutia a aplicabilidade da Lei de
Improbidade Administrativa em decorrncia do Decreto-Lei 201/67, onde foi decidido da
seguinte forma pela Primeira Cmara Cvel, ex vi:
Apelao Civil. Ao Civil Pblica de Improbidade Administrativa. Prejuzo ao
errio. Decreto-Lei 201/67. I - No e cabvel a alegao de inaplicabilidade da lei
de improbidade administrativa em decorrncia do Decreto-Lei 201/67, visto que
a responsabilidade penal prevista naquele Decreto no impede a aplicao de
sanes civis ao autor de ato de improbidade administrativa, conforme
entendimento esposado no Superior Tribunal de Justica. II - No prevalece o
argumento de desrespeito ao devido processo legal em razo da utilizao de
somente provas testemunhais, se a sentena de condenao por atos de improbidade
administrativa fundamentou-se tambm em vrias provas documentais. III - O
prequestionamento das provas testemunhais produzidas no processo no podem
basear-se apenas em alegaes genricas. IV - So razoveis as penalidades por ato
de improbidade administrativa aplicadas, visto que a pena de ressarcimento,
corresponde aos prejuzos causados ao errio, enquanto que a pena de multa civil foi
estabelecida dentro dos parmetros previstos no art. 12, II da lei 8429/92, levando
em conta os vrios atos de improbidade cometidos durante a gesto do requerido.
Apelao conhecida e improvida. Deciso: Acordam os integrantes da primeira
turma julgadora da primeira Cmara Cvel do Egrgio Tribunal de Justica do Estado
de Gois, a unanimidade de votos em conhecer do recurso e prov-lo de
conformidade com o voto do Relator. (Grifei). (TJ-GO. Origem: 1 Cmara Cvel.
Fonte: DJ 513 de 04/01/2010. Acrdo: 19/01/2010. Processo: 200903019846.
Comarca: Padre Bernardo. Relator: Des. Vitor Barboza Lenza. Proc./Rec: 1478460/188 - Apelao Cvel. 2011)

Diante o exposto, vislumbra-se que a Lei de Improbidade Administrativa pode ser

aplicada at mesmo aos prefeitos municipais, visto que independentemente da existncia de
lei especfica para julgamento de crimes de responsabilidade dos mesmos, qual seja, o
Decreto-Lei 201/67, estes tambm no esto isentos de responderem aos crimes de
improbidade luz da Lei de Improbidade Administrativa.
O art. 52 da Lei n 10.257, de 10.07.2001 (Estatuto da Cidade), estabeleceu que, sem
prejuzo da punio de outros agentes pblicos e da aplicao de outras sanes
cabveis, o Prefeito incorre em improbidade administrativa nos termos da Lei n
8.429/92 em vrias situaes em que desrespeita obrigaes impostas pelo referido
Estatuto. Ao contrrio, porm, do sistema adotado na Lei de Improbidade, o Estatuto
da Cidade relacionou apenas condutas especficas na tipologia de improbidade,

49

todas contempladas nos incisos II a VIII do art. 52 (o inc. I foi vetado).

(CARVALHO FILHO. 2011, p. 998)

Ora, como bem demonstrado pelo emrito doutrinador, o prefeito municipal

tambm pode responder por crime de improbidade luz da Lei de Improbidade
Administrativa em virtude de o prprio Estatuto da Cidade prever crimes que atentem contra
os princpios da Administrao Pblica, o que no impediria enquadrar, as condutas
criminosas a que vier praticar, ao procedimento da Lei 8.429/92.
Destaque-se ainda que Conforme se extrai de um trecho do julgamento do
Recurso Especial n 901.049/MG, de relatoria do Ministro Luiz Fux, quando ainda fazia parte
da Primeira Turma do Egrgio Superior Tribunal de Justia, nem mesmo o artigo 84 do
Cdigo de Processo Penal acrescido pela Lei n. 10.628/02 foi prevalente a impedir que os
agentes polticos no pudessem ser responsabilizados pelos crimes de improbidade nos termos
da Lei de Improbidade Administrativa. Ipsis litteris:
(...) A prerrogativa de foro de agentes poltico
s para responder por crimes de responsabilidade, decorrente da novel redao
conferida ao art. 84 do CPP pela Lei 10.628 de 24 de dezembro de 2002, restou
superada nesta Corte, porquanto na sesso de julgamento do dia 15 de setembro de
2005, o Pleno do Supremo Tribunal Federal, por maioria, julgou procedente a ADI
2797/DF, para declarar a inconstitucionalidade da Lei n. 10.628/2002, que acresceu
os 1 e 2 ao art. 84 do Cdigo de Processo Penal, conforme noticiado no
Informativo STF n 401, de 12 a 16/9/05, in verbis: O Tribunal concluiu
julgamento de duas aes diretas ajuizadas pela Associao Nacional dos Membros
do Ministrio Pblico CONAMP e pela Associao dos Magistrados Brasileiros
AMB para declarar, por maioria, a inconstitucionalidade dos 1 e 2 do art. 84 do
Cdigo de Processo Penal, inseridos pelo art. 1 da Lei 10.628/2002 v. Informativo
362. Entendeu-se que o 1 do art. 84 do CPP, alm de ter feito interpretao
autntica da Carta Magna, o que seria reservado norma de hierarquia
constitucional, usurpou a competncia do STF como guardio da Constituio
Federal ao inverter a leitura por ele j feita da norma constitucional, o que, se
admitido, implicaria submeter a interpretao constitucional do Supremo ao
referendo do legislador ordinrio. [...]. ADIN 2797/DF e ADI 2860/DF, rel. Min.
Seplveda Pertence, 15.9.2005 8. Os embargos de declarao que enfrentam
explicitamente a questo embargada no ensejam recurso especial pela violao do
artigo 535, II, do CPC (...). (STJ. REsp 901.049/MG, Rel. Ministro LUIZ FUX,
PRIMEIRA TURMA, julgado em 16/12/2008, DJe 18/02/2009)

Bem fundamentado restou o aresto acima, onde pontuou o Ministro Luiz Fux que
o Egrgio Supremo Tribunal Federal julgou pela inconstitucionalidade dos pargrafos 1 e 2
do artigo 84 do Cdigo de Processo Penal, inseridos pelo artigo 1 da Lei 10.628 de 2002,
como j demonstrado acima, o que no h mais o que se discutir quanto aos embaraos da Lei
de Improbidade Administrativa e da Lei 1.079/50, criados pelos mprobos/agente poltico.
Importa destacar ainda que apesar dos esforos para uma devida aplicao da Lei

50

de Improbidade Administrativa aos casos de corrupo poltica, ainda no possvel observar

uma evoluo de eficcia a tais casos, pois, no se tem ainda um posicionamento dominante
para direcionar as decises dos juzos singulares, colocando em discusso por muito tempo, os
processos envolvendo danos Administrao Pblica.
A controvrsia sobre a aplicao da Lei 8.429/92 aos agentes polticos se mostra
evidente devido no haver um impedimento maior aos agentes polticos que diminua a
quantidade de recursos s Cortes Superiores versando sobre a aplicao da Lei de
Improbidade Administrativa ao agente poltico sob a alegao da prerrogativa de funo dos
mesmos.
Verifica-se que no h um entendimento reiterado das decises dos Tribunais
Superiores que impea de imediato, logo no Juzo de primeiro grau, a propagao de
inmeros recursos s Cortes Superiores por parte dos corruptores, o que deixa margem pra
que causem danos ainda maiores ao errio pblico, visto que enquanto os processos
morosamente tramitam no judicirio, os mesmo continuam exercendo o mnus pblico sem
qualquer punio.
Portanto, com tantos passos rumo a desestimular discusses infundadas pelos
agentes polticos que praticaram atos mprobos na gesto pblica, possvel, pois, acreditar
que apesar de tantas brechas nas leis brasileiras, com uma possvel sumulao desta matria
que, por ora, j foi to controvertida, poderia dificultar ainda mais a prtica de crimes de
corrupo poltica, at mesmo porque os corruptores passariam a responder pelas sanes
severas da Lei 8.429/92 no procedimento comum judicial.
Insta dizer que no seria o interesse dos Egrgios Tribunais Superiores em retirar
do agente poltico, que esto respondendo a processos que evolvem crimes contra a mquina
pblica, o direito atribudo a todos constitucionalmente atravs dos princpios, do devido
processo legal, da ampla defesa e do contraditrio, mas sim, causar um impacto maior, dando
mais nfase punio aos crimes de improbidade administrativa na gesto pblica.
Em suma, propugna a idia de que em havendo sido o posicionamento das cortes
superiores, desde o julgamento da Ao Direta de Inconstitucionalidade 2.797 em 2005, que o
agente poltico no est eximido de responder aos crimes de improbidade administrativa nos
termos da Lei 8.429/92, somente reiterando as decises das cortes superiores, em respectiva
matria de ser ou no a Lei 8.429/92 aplicada aos detentores de cargos polticos, que no
detiverem garantia constitucional de foro privilegiado, poderia diminuir, bem como causar um
impacto maior face corrupo na gesto pblica.

51

3.3. Da Lei Complementar 135 de 04 de junho de 2010

Por amor ao debate aqui instaurado, sobre a aplicao da Lei de Improbidade
Administrativa ou da Lei dos Crimes de Responsabilidade aos casos de corrupo poltica,
no poderia ser deixada de lado outra grande conquista para o combate improbidade na
Administrao Pblica, que foi a implementao da Lei Complementar n 135 de 2010.
Recentemente aprovada, a Lei Complementar 135/2010, criou hipteses de
inelegibilidade eleitoral que visam de uma forma preventiva, proteger a probidade
administrativa e a moralidade no exerccio do mandato, conforme demonstra o prembulo de
tal lei:
Altera a Lei Complementar n 64, de 18 de maio de 1990, que estabelece, de acordo
com o 9o do art. 14 da Constituio Federal, casos de inelegibilidade, prazos de
cessao e determina outras providncias, para incluir hipteses de inelegibilidade
que visam a proteger a probidade administrativa e a moralidade no exerccio do
mandato.

Bem, apesar de ser uma lei que acabou de ser sancionada e tendo em vista a sua
inteno de preservar a moralidade e a probidade na Administrao Pblica, j vem
despertando nos estudiosos do assunto, a identificao de vcios, como por exemplo, afronta
ao princpio da presuno de inocncia.
(...) no intuito de preservar a moralidade poltico-representativa, notrio que a
citada lei relativizou o princpio da presuno de inocncia (artigo 5, inciso LVII,
CRFB), j que pretende privar o cidado do exerccio da capacidade eleitoral
passiva, sem que, contra ele, haja condenao irrecorrvel. (RAMOS. 2011)

Observa-se na citao acima que referida lei tem funo preventiva face aos
agentes polticos que respondem por crime praticado contra a Administrao Pblica,
independentemente se j condenados por sentena irrecorrvel.
Isso porque, a inelegibilidade vista na Lei Complementar 135/2010 como forma
de eficaz cumprimento de proteo ao patrimnio pblico, bem como precipuamente aos
princpios da moralidade, eficincia, publicidade, legalidade e impessoalidade, haja vista que
causa a perda dos direitos polticos do cidado que pretenda concorrer a qualquer cargo
eletivo, so os chamados direitos polticos negativos.
Denominamos de direitos polticos negativos quelas determinaes constitucionais
que, de uma forma ou de outra, importem em privar o cidado do direito de

52

participao no processo poltico e nos rgos governamentais. So negativos

porque consistem no conjunto de regras que negam, ao cidado, o direito de eleger,
ou de ser eleito, ou de exercer atividades poltico-partidria ou de exercer funo
pblica. (SILVA, 1993, p.334)

No aprofundando muito aos vcios de referida lei, insta dizer que apesar de ter
sido sancionada em 04 de junho de 2010, teve sua aplicao adiada para as eleies de 2012,
no podendo, pois, ser aplicada aos candidatos s eleies de 2010 que respondiam a
processos que envolvem crimes que praticados face res pblica.
Esse foi o entendimento dos Ministros do Supremo Tribunal Federal no
julgamento do Recurso Extraordinrio de n 633703, onde discutiam sobre a aplicao da Lei
Complementar 135/2010 s eleies de 2010, litteris:
Por maioria de votos, o Plenrio do Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu que a
Lei Complementar (LC) 135/2010, a chamada Lei da Ficha Limpa, no deve ser
aplicada s eleies realizadas em 2010, por desrespeito ao artigo 16 da Constituio
Federal, dispositivo que trata da anterioridade da lei eleitoral. Com essa deciso, os
ministros esto autorizados a decidir individualmente casos sob sua relatoria,
aplicando o artigo 16 da Constituio Federal. A deciso aconteceu no julgamento
do Recurso Extraordinrio (RE) 633703, que discutiu a constitucionalidade da Lei
Complementar 135/2010 e sua aplicao nas eleies de 2010. Por seis votos a
cinco, os ministros deram provimento ao recurso de Leondio Correa Bouas,
candidato a deputado estadual em Minas Gerais que teve seu registro negado com
base nessa lei. (2011)

O que na verdade ocorre a preservao dos princpios norteadores da aplicao

das leis ao caso concreto, levando em considerao que se trata de lei nova, que precisa ser
ainda aplicada para ento serem identificados os possveis vcios que venham a condicionar
prejuzo queles que a ela venha responder.
Espera-se, portanto, que tal lei seja de forma eficaz e eficiente cumprida nas
eleies de 2012, j que foi criada to somente para controle e preservao da probidade e
moralidade na Administrao Pblica.
3.4. Da aplicao da Lei de Improbidade Administrativa ao agente poltico
Posto os conceitos de improbidade administrativa, corrupo poltica, agente
poltico, bem como, aps ter sido analisado os atuais entendimentos dos Tribunais Superiores
e a Lei Complementar 135/2010, possvel iniciar a anlise sobre a aplicao da Lei de
Improbidade Administrativa ou mesmo da Lei dos Crimes de Responsabilidade aos crimes
cometidos pelo agente poltico em face da Administrao Pblica.

53

Ora, tendo em vista que a Lei de Improbidade Administrativa versa sobre trs
modalidades de crimes face Administrao Pblica, como j demonstrado no primeiro
captulo, sendo que estes pressupem prejuzo aos cofres pblicos, subvertendo os princpios
que constituem a Administrao Pblica, figuras estas, descritas nos artigos 9, 10 e 11 da
referida lei e levando em considerao que o agente poltico tenha praticado alguma dessas
modalidades de conduta ilcita, nesta lei esculpida, dever ser condenado nas sanes ali
determinadas.
Isso o que se espera quando o agente poltico pratica conduta adversa quela que
se espera dos representantes e gestores de uma nao, mas ao mesmo tempo no se verifica de
forma eficaz conforme o que est delimitado por leis que fiscalizam a corrupo face
Administrao Pblica.
Conforme anlise dos julgados recentes das Cortes Superiores da justia brasileira
no item 3.2, pontuando os julgados nos crimes de corrupo poltica praticados pelo agente
poltico, pode ser observado que a Lei 8.429/92 vem sendo louvvel, pelas Cortes Superiores,
a sua aplicao aos detentores de mandato eletivo.
Deste modo, mesmo diante de tantas discusses levadas a efeito pelos corruptores,
tentando embaraar a aplicao da Lei 8.429/92 sob a alegao de prerrogativa de funo,
para serem julgados e processados sob a gide da Lei 1.079/50, de procedimento totalmente
poltico-administrativo, no se verifica mais incongruncia dessas leis, sobre sua aplicao ao
agente poltico, nas Cortes Superiores.
Por fim, advoga-se o entendimento de que as Leis ns 1.079/50 e 8.429/92 convivem
harmoniosamente no sistema, sendo independentes as vias respectivas, mas ser
incabvel formular na ao de improbidade pedido de aplicao de sanes de
natureza poltica (perda do cargo, suspenso de direitos polticos), j que elas
emanam naturalmente da ao penal de apurao de crime de responsabilidade. Em
compensao, subsistiriam outras sanes sem tal natureza (como, v.g., multa civil,
reparao de danos, proibio de benefcios creditcios ou fiscais etc). Tais sanes
no decorreriam de crime de responsabilidade, regulado por lei especial, mas sim de
conduta de improbidade sem caracterizao delituosa. De fato, examinando-se o
elenco das sanes contemplado no art. 12 da Lei n 8.429/92, possvel vislumbrar
a existncia, lado a lado, de sanes poltico-administrativas e exclusivamente
administrativas. Da a distino feita por alguns intrpretes e que, em nosso
entender, melhor se harmoniza com o sistema atualmente em vigor e com o princpio
da moralidade administrativa. (CAVALHO FILHO. 2011, p. 992)

Como bem leciona o emrito jurista, a Lei 8.429/92 e a Lei 1.079 podem
continuar vigindo normalmente, mas advoga o mesmo que no seria possvel na ao de
improbidade formular pedido de perda do cargo a que exerce o agente poltico , bem como

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suspenso de seus direitos polticos, aduzindo que procedimento da ao penal de apurao

do crime de responsabilidade.
Ora, se a prpria Lei de Improbidade Administrativa impe tais penas em seu
artigo 12, caput e pargrafos, no seria por motivo de tratarem de sanes polticoadministrativas, que no poderiam ser analisadas em um mesmo momento, conforme o
procedimento que carreia tal lei, como estive criando uma nova lei protetiva ao agente
mprobo.
No entanto, no isso que se espera, visto que as prprias Cortes Superiores esto
decidindo atualmente pela aplicao da Lei de Improbidade Administrativa ao agente poltico,
retirando a competncia da mesma, somente quando demonstrado que a funo a que exerce
esse tem prerrogativa de foro garantia constitucionalmente, como j observado nos tpicos
deste captulo acima.
Neste sentido, verifica-se que o Ministrio Pblico, quando apresenta denncia ao
judicirio referente aos crimes contra a Administrao Pblica e esta recebida, em defesa, os
agentes polticos ainda apresentam suas defesas fulcradas em embaraar a Lei de Improbidade
Administrativa com a Lei dos Crimes de Responsabilidade para se verem livres de
cominaes de pena maiores, nesta primeira imposta.
Como j observado no primeiro captulo, referidas leis em comento possuem
procedimento diferenciado, sendo que a Lei dos Crimes de Responsabilidade tem
procedimento poltico-administrativo, j a Lei de Improbidade Administrativa, tem
procedimento judicial, ou seja, o procedimento desta primeira torna mais fcil que os agentes
polticos, quando julgados por rgos hierrquicos superiores ao cargo que exerce, possam
encontrar medidas para escaparem das mesmas penas que as prescritas na Lei de Improbidade
Administrativa.
Portanto, em busca de penas brandas, os agentes polticos que respondem por
crimes de improbidade administrativa tm buscado atravs da alegao de prerrogativa de
foro, a possibilidade de um julgamento que no lhes causem tantos impedimentos para
continuarem exercendo a funo pblica.
Cumpre mencionar que para que os agentes polticos sejam julgados pela Lei dos
Crimes de Responsabilidade, precisam estar em exerccio do mnus pblico, pois este um
dos requisitos de extrema importncia para que os mesmos possam responder conforme o
procedimento da Lei 1.079/50. Assim segue a redao do artigo 15 da Lei 1.079/50:
A denncia s poder ser recebida enquanto o denunciado no tiver, por
qualquer motivo, deixado definitivamente o cargo.

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Portanto, conforme prev o artigo supra, no estando o agente poltico em

exerccio do cargo poltico a que foi levado a exercer o mandato pelo sufrgio nacional, no
mais poder ser julgado conforme o procedimento previsto na Lei dos Crimes de
Responsabilidade.
Insta acrescentar outro requisito para que os agentes polticos venham responder
por crimes de improbidade nos termos da Lei 1.079/50, qual seja, quando tiverem
prerrogativa de foro estabelecida na prpria Constituio Federal do Brasil de 1988.
A concluso a de que esto excludos da Lei n 8.429/92 todos aqueles agentes aos
quais a Constituio atribuiu expressamente a prtica de crimes de responsabilidade,
aplicando-se-lhes apenas a Lei n 1.079/50. Em outras palavras, no se admitiria
concorrncia entre dois regimes de responsabilidade poltico-administrativa para os
agentes polticos. (CARVALHO FILHO, 2011, p. 992)

O que pretendeu demonstrar o emrito jurista que somente aqueles agentes que
esto descritos nos artigos 52, incisos I e II; artigo 85, inciso V; artigo 102, inciso I, alnea
c; artigo 105, I; todos da Constituio Federal brasileira de 1988, que podero ter suas
aes processadas e julgadas luz da Lei 1.079/50.
De outro lado, a Lei de Improbidade Administrativa permite que qualquer pessoa
que incorra em condutas ilcitas face Administrao Pblica, vir a responder conforme o
processo e julgamento ali expostos.
Reitera ainda que a Lei de Improbidade Administrativa processada no judicirio,
sendo que a denncia ser oferecida ao rgo do poder judicirio, sendo posteriormente
julgada e processada por juiz singular, no interferindo de forma alguma nos princpios de
ampla defesa e devido processo legal.
Acrescente-se que o artigo 17, pargrafos 7 a 9 da Lei 8.429/92 prev, quando
oferecida a Ao de Improbidade ou Ao Civil Pblica, a notificao do indiciado para
apresentar manifestao em 15 dias sobre a acusao que lhe est sendo imposta, sendo que
no provado a acusao, no ser instaurado o processo com a posterior citao para
apresentao de contestao pelo mesmo, ex vi, o teor do referido artigo:
(...) A ao principal, que ter o rito ordinrio, ser proposta pelo Ministrio Pblico
ou pela pessoa jurdica interessada, dentro de trinta dias da efetivao da medida
cautelar.
(...)
7 Estando a inicial em devida forma, o juiz mandar autu-la e ordenar a
notificao do requerido, para oferecer manifestao por escrito, que poder ser
instruda com documentos e justificaes, dentro do prazo de quinze dias.

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8 Recebida a manifestao, o juiz, no prazo de trinta dias, em deciso

fundamentada, rejeitar a ao, se convencido da inexistncia do ato de
improbidade, da improcedncia da ao ou da inadequao da via eleita.
9 Recebida a petio inicial, ser o ru citado para apresentar contestao.

Assim, mesmo que o procedimento da Lei 8.429/92 ainda seja temido pelo agente
poltico, ainda continua sendo agraciado com a possibilidade antes da formao do processo,
ser apenas notificado de que encontra uma acusao em seu nome versando sobre algum
crime delineado em referida lei.
Posto isso, foi possvel verificar atravs da anlise dos julgados recentes nas
Cortes Superiores, que no h mais controvrsias sobre a aplicao da Lei de Improbidade
Administrativa aos agentes polticos, quando da prtica de atos mprobos face mquina
pblica.
Entretanto, o que se espera que seja sumulada a matria sobre a aplicao da Lei
de Improbidade Administrativa ao agente poltico, pelos Tribunais Superiores, ou mesmo que
seja acrescido Lei 8.429/92 um impedimento ao agente poltico que no tem prerrogativa de
foro garantida constitucionalmente, e assim, venha diminuir a grande quantidade de recursos
sob o mesmo fundamento de inaplicabilidade da Lei 8.429/1992 ao detentor de mandato
eletivo, por motivo de prerrogativa de foro, previsto na lei de procedimento polticoadministrativo, qual seja, a Lei 1.079/50.
Destaque-se que so as decises das Cortes Superiores que direcionam as decises
dos Juzos de primeiro grau no julgamento dos casos de corrupo poltica face a
Administrao Pblica, sendo, pois, um auxlio aos tribunais do pas na busca pela economia
processual, bem como, soluo a esses casos que j questo sedimentada no Superior
Tribunal de Justia e Supremo Tribunal Federal.
Enfim, tendo em vista o ponto final sobre a aplicao da Lei 8.429/92 ao agente
poltico, pelo Supremo Tribunal Federal e Superior Tribunal de Justia, espera-se mesmo
que os tribunais estaduais e os Tribunais Regionais Federais passem a seguir firmemente o
entendimento firmado, esperando ainda que sumulada esta matria, ou mesmo acrescido
artigo Lei 8.429/92, neste sentido, possa tornar mais clere o processamento e julgamento
dos crimes que causem prejuzo ao errio pblico, bem como afronta aos princpios basilares
da Administrao Pblica.

CONSIDERAES FINAIS

Aps concluda a presente pesquisa, verificou-se que no h nas Cortes Superiores

qualquer impedimento quanto a aplicao da Lei de Improbidade Administrativa aos agentes
polticos que no detiverem prerrogativa de foro garantida na Constituio Federal brasileira
de 1988.
O julgamento da Ao Direta de Inconstitucionalidade 2.792 e da Reclamao
2.138 pelo Supremo Tribunal Federal, concluram o posicionamento recente das duas Cortes
Superiores da justia brasileira, assentando entendimento de que aqueles agentes polticos
descritos nos artigos 52, incisos I e II; artigo 85, inciso V; artigo 102, inciso I, alnea c;
artigo 105, I; todos da Constituio Federal brasileira de 1988, sero eximidos do
procedimento e julgamento da Lei de Improbidade Administrativa, em virtude da autonomia e
supremacia da Lei Maior.
Entretanto, todos aqueles agentes polticos que no estiverem descritos no rol
acima, ou seja, na prpria Lei 1.079/50 e conseqentemente, com garantia constitucional de
prerrogativa de foro, sero julgados conforme a Lei de Improbidade Administrativa.
Ademais, o prprio prefeito municipal, que tem prerrogativa resguardada pelo
Decreto-Lei 201/67, quanto aos crimes intentados contra a Administrao Pblica, conforme
entendimento das Cortes Superiores, tambm no esto afastados do julgamento luz da Lei
de Improbidade Administrativa.
Ocorre que, apesar de estar to bem sedimentada esta matria no Superior
Tribunal de Justia, bem como no Supremo Tribunal Federal, ainda no h uma barreira a
impedir de pronto a quantidade de processos morosos tramitando na justia versando quase
sempre sobre os mesmos embaraos, criados pelos agentes polticos mprobos, em relao s
Leis de Improbidade Administrativa e Lei dos Crimes de Responsabilidade.

58

Isso porque, tentam a todo modo serem julgados e processados conforme o

procedimento que delineia a Lei dos Crimes de Responsabilidade, como j estudado, que esta
lei tem procedimento poltico-administrativo, ou seja, so julgados pelos rgos hierrquicos
superiores a funo que exercem.
Essa pretenso se verifica pelo fato de conseguirem penas menores, mesmo
quando forem condenados, mesmo quando referidas leis dispe sobre as idnticas sanes aos
crimes intentados em face da Administrao Pblica.
Enquanto a Lei de Improbidade Administrativa arrolada no poder judicirio,
sujeita a controle maior das decises dos juzes, a Lei dos Crimes de Responsabilidade tem
procedimento aproximado ao de uma Comisso Parlamentar de Inqurito, ou seja, investiga as
possibilidades da existncia do crime de improbidade, mas difere dessa, pois ao passar ao
julgamento do acusado, pode se limitar a penas brandas.
Portanto, ainda depois de superada as acirradas discusses nas Cortes Superiores,
firmando entendimento de poder o agente poltico responder nos termos da Lei de
Improbidade Administrativa, mas embora continuada a discusso por longo tempo nos
tribunais, a nica alternativa que se espera, a sumulao da matria discutida, ou mesmo,
acrescentar artigo Lei 8.429/92 que de imediato direcione qual a competncia para os
detentores de mandato eletivo em geral, que no estejam elencados na Constituio Federal
brasileira de 1988.
Destarte, em sendo este o objetivo da presente pesquisa em demonstrar a
aplicao da Lei de Improbidade Administrativa aos casos de corrupo poltica, ou seja,
aqueles intentados pelo agente poltico em face da Administrao Pblica, possvel foi
demonstrar que esta questo se mostra ainda pendente de uma posio concreta, mas no
divorciada de total desamparo.
Isso porque, com o advento da Lei Complementar 135 de 2010, como
demonstrado no captulo terceiro, esta veio tambm com a pretenso de proteger a probidade
administrativa e a moralidade no exerccio do mandato eletivo.
Ainda que a Lei Complementar 135/10 no esteja em vigncia, sendo que somente
ser aplicada nas eleies do ano de 2012, como bem foi observada quando em suas
pontuaes no captulo terceiro, trata-se de mais um passo da justia brasileira em impedir
que os agentes polticos que estiverem respondendo a processos por crimes intentados em face
da Administrao Pblica, restem impossibilitados de concorrerem a qualquer cargo eletivo,
enquanto estes no tiverem sido resolvidos na seara judicial.

59

A Lei Complementar 135/10 funciona como uma medida de segurana, visto que
age de forma antecipada aos corruptores, impedindo de pronto, que se estiverem respondendo
a crimes em face da res pblica, ainda que a sentena condenatria no tiver transitado em
julgado, no possam continuar usufruindo de vantagens.
Por fim, conclui-se que atualmente possvel observar um leve toque de
preocupao da sociedade quanto aos crimes praticados pelo agente poltico contra a
Administrao Pblica, at mesmo diante o advento da Lei 135/10, e que por outro lado, no
que se refere a aplicao da Lei 8.429/92, tem-se que resta uma resposta das Cortes
Superiores, ou mesmo do poder legislativo, em posicionar o que j vem sido entendido pelo
Superior Tribunal de Justia e Supremo Tribunal Federal, ou seja, que seja a Lei de
Improbidade Administrativa, de forma eficaz e eficiente, aplicada ao agente poltico sem
garantia constitucional de prerrogativa de foro.

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PAULO AG.REG.NO RECURSO EXTRAORDINRIO Relator(a): Min. EROS GRAU
Julgamento:
02/12/2008 rgo Julgador: Segunda Turma. Disponvel em: <
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