Instituto Libertad y Democracia

Las Begonias 441 Piso 9

San Isidro, Lima. Per

EVALUACIN Y PERSPECTIVAS DE LAS

POLTICAS GUBERNAMENTALES PARA
CONSOLIDAR LOS DERECHOS DE PROPIEDAD
EN EL PER
Ana Luca Camaiora I.
Directora Legal
Un poco de historia
Informalidad urbana y derechos de propiedad
Anos 19+0: Un problema de salubridad: al Ninisterio de Salud
Publica, Trabajo y Previsin Social.
Anos 1950: Un problema de orden interno: al Ninisterio de Gobierno
y Policia (hoy Ninisterio del !nterior)
Anos 1970: Un problema de vivienda y uso del suelo: al Ninisterio de
vivienda.
Anos 1980: Un problema de planeamiento urbano: a las
Nunicipalidades c.y fue la solucin?

Los costos de la legalidad - Per

728 TRMITES Y 15 AOS PARA REGULARIZAR UN PREDIO ADQUIRIDO "DE FACTO" O
POR INVASIN DE TERRENOS ERIAZOS DEL ESTADO
En Peru antes de las reformas iniciadas por el !LD en 1989 para la
formalizacin de los predios urbanos

El objetivo de la formalizacin de la propiedad es
agregarle al activo fisico la dimensin econmica que
permite a sus propietarios utilizar la representacin del
activo" no solo para cautelar sus derechos sobre el mismo
sino para generar multiples funciones econmicas que van
mas alla de la identificacin catastral y la seguridad de la
posesin, y que permite vincular los activos con el mundo
financiero y de capital, cuando y como sus titulares lo
deseen.
Una nueva visin:
Formalizacin de la propiedad

La informalidad pasa a ser un problema de derechos de propiedad con

un gran impacto econmico y social: A fines de los 80's el primer
Gobierno del Pdte. Garcia inicia las reformas para formalizar la
propiedad urbana como una politica de lucha contra la pobreza, de
democratizacin del acceso al crdito y para contribuir a la pacificacin
del pais.
LAS REFORNAS DE LOS 90:
Registro Predial (urbano y rural)
COFOPR! (urbano)
PETT (rural)
SUNARP y modernizacin de los registros publicos
Leyes agrarias y de comunidades de la costa
Ley de regularizacin de edificaciones y declaratorias de fabrica; y de
unidades de propiedad exclusiva o comun
Las reformas de los 90's

Permitir el acceso a la propiedad legal de los activos prediales urbanos de los

peruanos de menores recursos;
Contar con un sistema de formalizacin simplificado y de bajo costo;
Permitir que la propiedad predial urbana de los sectores informales de
menores recursos se pueda convertir en activos liquidos;
Crear un sistema unico y nacional de formalizacin de la propiedad urbana;
Nejorar la calidad y el valor de los titulos de propiedad;
Reducir la invasin de la propiedad urbana privada y publica;
Contar con en un organismo especializado en la formalizacin predial urbana y
en facilitar su utilizacin econmica.
Objetivos de la creacin del RP - COFOPRI

Del 2001 al 2005:

Se transfieren las funciones de COFOPR!, primero a las Comisiones
Provinciales de Formalizacin de la Propiedad, y luego, en
exclusividad a las municipalidades provinciales (convenios).
Se restringe la utilizacin de formularios registrales y stos deben
ser legalizados por notarios, ya no por fedatarios privados.
Se elimina la posibilidad de que COFOPR! declare prescripcin
adquisitiva administrativa de manera masiva.
Se vuelven a exigir requisitos ajenos a la prueba de la propiedad
para inscribir transacciones (por ejemplo, constancias de pagos de
impuestos).
La contra-reforma

PER: COSTOS PARA FORMALIZAR LA PROPIEDAD INDIVIDUAL

DE PREDIOS EXTRALEGALES
TIEMPO COSTO
Antes del Registro Predial y
COFOPRI
20 aos US$ 230
Con el Registro Predial y
COFOPRI
(Durante el primer Gob. de
Garca y los de Fujimori)
2 meses US$ 35
Reduccin
a menos de 1/100 parte del
tiempo anterior
a menos de 1/7 parte del
costo anterior
Con las contra-reformas
(Durante los Gob.de
Paniagua y Toledo)
4.8 meses US$ 70
Incremento 2.2 veces el tiempo anterior 2 veces el costo anterior
Impacto de las contra-
reformas
Los interesados debern pagar US $ 590.6 millones ms
para formalizar sus predios

PER: MANTENIMIENTO DE LOS PREDIOS EN LA FORMALIDAD

(Transacciones sobre predios ya inscritos en el Registro Predial)
COSTO
Predios con valor
menor a 20 UITs
(Hasta US$ 17,000)
COSTO
Predios con valor
mayor a 20 UITs
(Ms de US$ 17,000)
Antes del Registro Predial y
COFOPRI
(Registro Propiedad Inmueble)
US$ 217 US$ 217
Con el Registro Predial y
COFOPRI
(Durante Primer Gob.de
Garca y Fujimori)
US$ 40 US$ 96
Reduccin a menos de quinta parte a menos de la mitad
Con las contra-reformas
Escritura pblica, aumento de
Imp. Alcabala, fiscalizacin ex-
ante de requisitos (Imp. Renta)
(En Gob.de Toledo)
US$ 140 US$ 802
Incremento 3.5 veces a ms de 8 veces

A partir del 2006 y hasta este ano:

Reconcentracin temporal extraordinaria de competencias urbanas
por COFOPR!
Absorcin del PETT por COFOPR! (y sus competencias rurales
temporales extraordinarias)
Ley de regularizacin de habilitaciones urbanas y edificaciones
Ley General de Catastro (aunque viene del 200+)
Ley de Garantias Nobiliarias
El arbitraje popular
Nuevo impulso a la consolidacin de los
derechos de propiedad

11 millones de peruanos situados debajo de la lnea de la pobreza son propietarios legales

de sus predios urbanos y rurales (COFOPRI, PETT e ILD)
1.8 millones de predios rurales fueron formalizados entre 1991 y 2010 (PETT y COFOPRI)
1.9 millones de predios urbanos fueron formalizados entre 1991 y 2010 (PETT y COFOPRI)
El valor neto de los predios urbanos formalizados aument en US$ 2,900 millones (Banco
Mundial e ILD)
Al 2007, los propietarios de predios urbanos formalizados obtuvieron US$ 852 millones en
prstamos (COFOPRI e ILD). Solo entre el 2000 y el 2006, el monto de los crditos
otorgados se increment en 280% (COFOPRI Y SBS)
Los propietarios de predios urbanos formalizados ahorraron alrededor de US$ 200 millones
en costos burocrticos (COFOPRI e ILD)
La probabilidad de que los nios tengan que trabajar fue reducida en 28% entre las familias
con propiedades urbanas formalizadas (Princeton University)
Los conflictos en torno a la propiedad predial se redujeron sustancialmente (Registro Predial
Urbano)
Beneficios generados por la formalizacin
de predios urbanos y rurales

Los programas del Banco Mundial:

De la regularizacin catastral a la formalizacin de la propiedad: De los fracasos
pre-90s (Brasil y otros) a los xitos en Per y Tailandia.
La Comisin NNUU para Empoderamiento Legal de los Pobres (CLEP):
2 pilares fundamentales para el desarrollo de los pobres: Acceso a derechos de
propiedad y a la empresa formal (2005-2008).
Doing business 2008, Banco Mundial:
Egipto entre los top reformers por facilitar inscripciones registrales de propiedad y
facilitar creacin de empresas legales (propuestas por el ILD a su gobierno en el
2004)
NNUU premio internacional al Programa de Formalizacin de la Propiedad
Informal (MKARAVITA), Tanzania:
Junio 2010, por sus logros en la implementacin inicial de las reformas (propuestas
por el ILD a su gobierno en el 2008).
A nivel internacional tambin hay
un cambio de enfoque

Cul es la situacin
actual en el Per?

1.Posesiones informales y centros urbanos informales:

Ocupaciones de terrenos de propiedad del Estado (ocupados hasta 31-12-2004):
Formalizacin integral e individual.
Ocupaciones de terrenos de propiedad privada: Tracto sucesivo; prescripcin
adquisitiva; conciliacin; expropiacin (ocupaciones hasta el 31-12- 2004).
2.Urbanizaciones populares: Tracto sucesivo; prescripcin; conciliacin; expropiacin.
3.Programas de vivienda del Estado promovidos por el Estado y por privados.
4.Lotes de propiedad del Estado ocupados por mercados pblicos.
5.Inmuebles de propiedad del Estado (por convenio con cada entidad estatal).
Competencias formalizadoras de COFOPRI
para predios urbanos hasta Dic.2011

6.Saneamiento catastral y registral: Sobre las reas geogrficas de predios

urbanos formales y en los cercados de las capitales de departamentos inscritos en
el Registro de Predios (previo convenio con SUNARP) .
7.Levantamiento y mantenimiento de la base catastral de predios
formalizados.
8.Elaboracin de planos y asignacin de Cdigos de Referencia Catastral (o
CUC).
9.Rectificacin de reas urbanas relacionadas con los predios formalizados.
10.Declaratorias de fbrica de predios cuyo terreno haya sido materia de un
proceso de formalizacin (pendiente aprobacin del procedimiento simplificado).
Competencias formalizadoras de COFOPRI
para predios urbanos hasta Dic.2011

En el 2008 se establece un rgimen temporal extraordinario de formalizacin de predios

rurales que otorga a COFOPRI, por el plazo de 4 aos, las siguientes competencias:
1.Levantamiento y mantenimiento catastral de predios rurales.
2.Elaboracin de planos y asignacin de Cdigos de Referencia Catastral (o CUC).
3.Rectificacin de reas.
4.Formalizacin de ocupaciones informales sobre predios rsticos de propiedad del
Estado.
5.Formalizacin de ocupaciones informales sobre predios rsticos de propiedad de
particulares.
6.Titulacin de tierras eriazas de propiedad del Estado habilitadas antes del 31-12- 2004.
7.Reversin de predios rsticos, adjudicados a ttulo oneroso, ocupados por posesiones
informales al 31.12. 2004.
Competencias formalizadoras de COFOPRI
para predios rurales hasta Dic. 2012 {?)

cQuin marcara la pauta, coordinara y vigilara que todas las

entidades involucradas en crear y mantener un buen sistema de
propiedad -accesible a todos- avancen en la direccin correcta?
cQuin terminara las tareas pendientes para la consolidacin y
utilizacin econmica de la propiedad?
cQuin vigilara que las reformas no retrocedan y se siga trabajando
en la reduccin de los costos de operar en la formalidad?
cQuin terminara las tareas pendientes para la formalizacin y
utilizacin econmica de la propiedad de quienes no han sido aun
debidamente atendidos? Por ejemplo, las comunidades
campesinas y nativas.
EL FUTURO DE LOS DERECHOS DE
PROPIEDAD EN EL PER

OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIN
Conocer:
Las comunldades naLlvas
amaznlcas, su forma de vlda,
organlzacln lnLerna y Loma de
declslones.
SlsLemas de propledad y reglas
lnLernas para el mane[o de sus
Llerras y recursos naLurales.
8elaclones econmlcas:
oslbllldades y dlflculLades para
desarrollar empresas, celebrar
conLraLos y resolver llLlglos.
ldenLlflcar las semlllas de una nueva
leglslacln para el desarrollo de los
pueblos lndlgenas, con base en la
realldad exlsLenLe.

MBITO DE LA INVESTIGACIN
8 de las 9 reglones amaznlcas: San
MarLln, LoreLo, asco, !unln, Punuco,
Amazonas, Madre de ulos y ucayall.
13 Lalleres con ms de 400 llderes
lndlgenas y represenLanLes de
comunldades naLlvas.
arLlclparon eLnlas que represenLan ms
del 70 de las prlnclpales en el eru:
Asboloko, Aqootooo/Awojoo, wompls,
oesbo, loe, 5blplbo, 5blplbo-coolbo,
Motcblqoeoqo, Nomotcbloqoeoqo, 8oto,
Ilboto, oqoos, etc.
230 encuesLas a los parLlclpanLes.
60 enLrevlsLas a profundldad a los llderes
naLlvos (complemenLadas con ms de 30
en Llma).

LO QUE ENCONTRAMOS
Insegur|dad en |os derechos de prop|edad:
Comunldades pendlenLes de reconoclmlenLo, reconocldas con o sln LerrlLorlos,
LlLulos sln referencla geogrflca, llLlglos por llmlLes enLre comunldades, dupllcldad
de derechos sobre los mlsmos LerrlLorlos, lnvasln de sus Llerras por colonos,
confllcLos por yuxLaposlcln de derechos con reas proLegldas, conceslones
foresLales, mlneras o de hldrocarburos, eLc.
lnesLabllldad y debllldad en las lnsLanclas encargadas de su reconoclmlenLo y
LlLulacln: uesde la ulreccln de AsunLos lndlgenas del MlnlsLerlo de lomenLo en
1921, pasando por el MlnlsLerlo de 1raba[o y el de !usLlcla, para llegar en 1974 a
ser compeLencla de la ulreccln de 8eforma Agrarla y SlnAMCS en el MlnlsLerlo
de AgrlculLura, desconcenLrndose en 1992 en sus ulrecclones 8eglonales. Lse
mlsmo ano se crea el L11, qulen se encarga del levanLamlenLo caLasLral y de
enLregar el LlLulo de propledad (por delegacln de las ulrecclones 8eglonales).
LsLa compeLencla pas brevemenLe a CClC8l y de alll a las 8eglones.
Ll proceso de reconoclmlenLo de comunldades naLlvas y LlLulacln de sus Llerras
se encuenLra prcLlcamenLe parallzado desde el 2006 (con excepcln de la zona
del v8AL y en Cerro de asco).

LO QUE ENCONTRAMOS
Coex|stenc|a de 2 reg|menes de
prop|edad: uno comunal y oLro famlllar o
lndlvldual.
uenLro de las comunldades exlsLen
chacras, planLaclones, reas de vlvlenda e
lncluso zonas de caza o rboles con
propleLarlos" lndlvlduales (pero
lnformales).
Ln las Asambleas comunales se aslgnan
parcelas a sus mlembros y lo documenLan a
Lraves de acLas, con mapas, enLregando
cerLlflcados de posesln, eLc.
NAPA DE CC.NN NAR!ANK!AR! BAJO
EN LA SELvA CENTRAL
CERT!F!CADO DE POSES!ON

LO QUE ENCONTRAMOS
Ausenc|a de| Lstado, presenc|a de|
mercado:
Las chacras, vlvlendas y dems derechos
lndlvlduales se compran y venden enLre
prlvados, y se comunlcan a la Asamblea para su
acepLacln y reglsLro.
La venLa y aprovechamlenLo de la produccln
se reallza en forma lndlvldual o famlllar.
Las chacras y oLros Lerrenos famlllares se
heredan a los hl[os.
Ll alquller de locales para almacenamlenLo de
blenes o la presLacln de servlclos a Lerceros,
como alo[amlenLo, comlda, Lraslados, eLc. se
hace de manera lndlvldual (a veces una cuoLa a
la comunldad).
La comunldad o los comuneros Lransan con
forneos la exploLacln de los recursos
madereros, pero medlanLe conLraLos con vlclos
de nulldad que los hacen lne[ecuLables.
CONTRATO DE CONPRAvENTA DE TERRENO
HERENC!A SOBRE
TERRENOS
CONTRATO DE CONPRAvENTA
DE NADERA

PARA CONSOLIDAR DERECHOS

DE PROPIEDAD
Consolidar los derechos de propiedad de los nativos
significa, por ejemplo:
Formalizar su comunidad, con un adecuado reconocimiento e inscripcin;
Formalizar su representacin y poderes, y actualizar la inscripcin de sus actas;
Formalizar su propiedad, comunal o individual, como ellos decidan libremente;
Determinar los bienes muebles de propiedad de cada familia o individuo al interior de la
comunidad;
Asegurar que puedan utilizar sus predios si los han independizados o sus activos
mobiliarios, como garantas para crditos;
Facilitarles la suscripcin de contratos con forneos que sean fcilmente ejecutables ms
all de los lmites de la propia comunidad;
Brindarles servicios de formalizacin de sus empresas, pues casi todas las que existen
son informales;
Brindarles informacin sobre posibilidades de negocios y programas de financiamiento
pblicos o privados; etc.
Los vamos a dejar postergados?Quin va a ayudarlos en esto?
INDEPA? Gob. Regionales? Municipalidades?

3 grandes grupos de funciones:

1.De formalizacin o regularizadoras de la propiedad informal;
2.De prevencin y regulacin del acceso ordenado a la propiedad
predial; y
3.Normativas y de vigilancia que faciliten el acceso y mantenimiento
de las propiedades en la legalidad.
Estas funciones deben seguir ejecutndose, ya sea por COFOPR!
u otro vehiculo institucional ad-hoc.
FUNCIONES A CONSIDERAR EN LAS POLTICAS PARA
LA CONSOLIDACIN DE LOS DERECHOS DE
PROPIEDAD EN EL PER

1. Funciones de formalizacin o regularizadoras de la

propiedad informal:
Evidentemente es la funcin que COFOPR! ha desarrollado con
mayor efectividad y eficiencia, en comparacin con otras
entidades nacionales e internacionales.
Es sin duda la entidad que concentra la mayor experiencia y
capacidad tcnica para establecer y ejecutar programas de
formalizacin en el Peru.
FUNCIONES A CONSIDERAR EN LAS POLTICAS PARA
LA CONSOLIDACIN DE LOS DERECHOS DE
PROPIEDAD EN EL PER

2. Funciones de prevencin y regulacin del acceso

ordenado a la propiedad predial:
Esta es un area que no se ha desarrollado a cabalidad y hay
mucho que COFOPR! podria hacer como ente tcnico -por
delegacin o convenio con otras entidades publicas- en
materia de:
!dentificacin, saneamiento y registro de predios del Estado;
Habilitaciones urbanas y adjudicaciones con fines de
vivienda;
Declaratorias de fabrica.
FUNCIONES A CONSIDERAR EN LAS POLTICAS PARA
LA CONSOLIDACIN DE LOS DERECHOS DE
PROPIEDAD EN EL PER

3. Funciones normativas y de vigilancia que faciliten el

acceso y mantenimiento de las propiedades en la
legalidad:
Esta es un area que no ha sido muy desarrollada por COFOPR! y que
con las competencias recortadas que posee actualmente, y si se
mantiene la decisin gubernamental de desactivarla,
posiblemente ya no sea factible que ella las ejecute.
Deben ser realizadas por una entidad al ms alto nivel de la
Administracin Pblica, con iniciativa y capacidad de
investigacin y regulatoria.
FUNCIONES A CONSIDERAR EN LAS POLTICAS PARA
LA CONSOLIDACIN DE LOS DERECHOS DE
PROPIEDAD EN EL PER

Estas funciones consisten, por ejemplo, en:

Retroalimentar y perfeccionar las reformas (identificar nuevos tipos de extralegalidad y proponer
mecanismos de solucin);
!mpedir que se incorporen costos u obstaculos innecesarios en los procesos de acceso y
mantenimiento en la formalidad (no retornar a certificaciones innecesarias o duplicidad de requisitos);
Evaluar y proponer una continua reduccin de costos de transaccin (interconexin de bases de
datos, utilizacin de formularios y verificadores privados, etc.);
Evaluar y proponer reformas complementarias para el establecimiento de un sistema de propiedad
cada vez mas eficiente (simplificacin en la ejecucin de garantias inmobiliarias; perfeccionamiento de
la Ley de Garantias Nobiliarias; facilidades de informacin para el acceso al crdito -reactivar y
posicionar correctamente la Central de !nformacin Positiva; etc).
Darle una visin de conjunto y articular las politicas gubernamentales -en los distintos niveles de
gobierno- para la consolidacin de los derechos de propiedad en el Peru.
Liderar y orientar el debate publico en temas como la definicin y coexistencia de los derechos de
propiedad comunales y privados en las comunidades campesinas y nativas; entre otros.
FUNCIONES A CONSIDERAR EN LAS POLTICAS PARA
LA CONSOLIDACIN DE LOS DERECHOS DE
PROPIEDAD EN EL PER

1.La reasignacin y distribucin actual de competencias en materia de

creacin de un buen sistema de propiedad complica una visin y
operacin de conjunto para la consolidacin de los derechos de
propiedad.
2.No puede desaprovecharse toda la experiencia y conocimiento
tcnico desarrollado por COFOPR! en estos anos. Debe mantener
competencias de ente tcnico especializado en materia de
formalizacin.
3.Tiene que crearse un vehiculo institucional especializado y de alto
nivel, que coordine las politicas gubernamentales en materia de
derechos de propiedad, porque estan muy dispersas y podrian llegar a
ser contradictorias.
CONCLUSIONES

Instituto Libertad y Democracia

Las Begonias 441 Piso 9
San Isidro, Lima. Per
Muchas gracias
Ana Luca Camaiora I.