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POLTICAS PBLICAS Y GOBIERNO

EN DEMOCRACIA


Texto en Construccin
Versin Julio 2014





Autores:
GLORIA PATRICIA RAMIREZ GALVIS
LUIS CARLOS BURBANO ZAMBRANO


Todos los derechos reservados. Queda prohibida la reproduccin, total
o parcial de este documento, por cualquier medio, sin el previo y
expreso consentimiento por escrito de los autores.





Santaf de Bogot, Colombia
Julio de 2014

POLTICAS PBLICAS Y GOBIERNO EN DEMOCRACIA

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INDICE
INTRODUCCIN
CAPITULO 1. ESTADO, GOBIERNO Y POLTICAS PBLICAS
1.1 El Estado:
- Una definicin de Estado
- Funcin, propiedad y gestin del aparato pblico
- Dimensiones del aparato pblico
1.2 Estado y Mercado: Modelos poltico-ideolgicos del Estado y sus consecuencias en las
polticas pblicas:
- Dicotoma pblico privado
- Modelos poltico-ideolgicos del Estado:
Estado Mnimo
Estado Propietario
Estado de Bienestar
Estado Coordinador
1.3 Gobernar en democracia
1.4 Definicin y alcance de las polticas pblicas:
- Qu son las polticas pblicas
- Tipologa de polticas pblicas
1.5 Fundamentos tcnico-polticos de las polticas pblicas:
- El diseo de una poltica pblica descansa en un determinado modelo poltico-
ideolgico
- Modelo poltico-ideolgico e intercambio de problemas
- Algunos modelos poltico-ideolgicos:
Gestin de oferta Vs Gestin de Demanda
Universalizacin Vs focalizacin
Asistencia Social Vs Proteccin Social
Centralizacin Vs Descentralizacin
Participacin comunitaria Vs Gobierno comunitario
CAPTULO 2. ANALISIS DE LAS POLTICAS PBLICAS
2.1 El concepto de anlisis de polticas
2.2 Una tipologa de modelos de anlisis de polticas:
- Modelo de anlisis descriptivo
- Modelo de anlisis prescriptivo - normativo
2.3 Tensin entre el anlisis descriptivo y el anlisis normativo de polticas:
2.4 Perspectivas de los analistas de polticas.
- El tcnico
- El actor pblico, investido de autoridad pblica
- El actor social, no investido de autoridad pblica pero afectado por las polticas
pblicas (positiva o negativamente)
CAPTULO 3. MODELOS NORMATIVOS-PRESCRIPTIVOS PARA EL ANLISIS DE POLTICAS
PBLICAS
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3.1 El modelo de la racionalidad pura
3.2 El modelo de la racionalidad econmica
3.3 El modelo de la decisin secuencial
3.4 El modelo del cambio incremental
3.5 El modelo de la decisin satisfactoria
3.6 El modelo del juicio humano de Hammond
3.7 El modelo ptimo de Dror
CAPTULO 4. LA TEORIA DE LA ACCIN Y EL JUEGO COMO FUNDAMENTO DEL ANLISIS
TECNOPOLTICO DE POLTICAS PBLICAS
4.1 El sistema social como un gran juego
4.2 Caractersticas y complejidad del juego social
4.3 Elementos bsicos de la teora de la produccin y el juego social
4.4 Los nueve juegos de poder
4.5 El anlisis tecno poltico de las polticas desde las perspectivas de la teora de accin y
del juego social
CAPTULO 5. UNA HERRAMIENTA MODERNA PARA LA PLANIFICACIN, GESTIN Y
EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS
5.1 La explicacin de la realidad como fundamento del plan y de la accin de gobierno:
- El Momento Explicativo en la planificacin moderna (M1)
- Sntesis del proceso dinmico del momento explicativo
- El nacimiento de las polticas pblicas: seleccin de problemas y su inclusin en la
agenda
- Herramientas metodolgicas para la explicacin de un problema social complejo: el
flujograma situacional y el rbol del problema
5.2 Modelo de formulacin de una poltica pblica bajo incertidumbre y poder compartido:
- El momento normativo-prescriptivo en la panificacin moderna (M2)
- Visin global del modelo de formulacin de una poltica pblica:
Los resultados
Circunstancias fuera de control o contexto ()
Condiciones de calidad y confiabilidad del plan
- Las operaciones como ncleo bsico de la poltica pblica:
Qu es una operacin
Caractersticas de una operacin
Precisin de productos y resultados de las operaciones
Relatividad del concepto de producto y resultado
Diversidad de dimensiones de una operacin
- Tcnica para la planificacin de las polticas pblicas por escenarios
- Tcnica de seleccin de sorpresas y formulacin de planes de contingencia
5.3 Anlisis estratgico y construccin de viabilidad poltica de una poltica pblica: la poltica
en las polticas pblicas:
- El momento estratgico en la planificacin moderna (M3)
- Cooperacin y confrontacin en la planificacin y gestin de las polticas pblicas
- Tipos de conflicto: cognitivo, interpersonal y de intereses
- El concepto de estrategia y tctica
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- Estrategia y medios estratgicos
- Cules operaciones de la poltica pblica son viables hoy?: Inters, valor, motivacin,
presin y fuerza de un actor
- Cmo construirle viabilidad a la poltica pblica?: Las cuatro dimensiones de toda
estrategia: actores, operaciones, medios estratgicos y tiempo
5.4 La organizacin y la gestin en las polticas pblicas:
- El momento tctico operacional de la planificacin moderna (M4)
- La fuerza de la improvisacin
- Organizacin y Macroorganizacin: La calidad de la gestin de la poltica pblica no
puede ser mejor que la calidad del diseo macroorganizativo
- Las reglas del juego macroorganizativo
- El desempeo de una organizacin: el triangulo de hierro y los sistemas de alta y baja
responsabilidad
- Sistemas de direccin estratgica
CAPTULO 6. UNA HERRAMIENTA MODERNA PARA EL MONITOREO Y EVALUACIN DE LAS
POLTICAS PBLICAS POR RESULTADOS
6.1 El monitoreo y la evaluacin de las polticas pblicas por resultado:
- Monitoreo vs. Informacin estadstica
- Qu es el monitoreo y la evaluacin por resultados
- Propsitos del monitoreo y la evaluacin institucional por resultados
- La evaluacin institucional en sistemas de baja y alta responsabilidad
- Modelo general para el monitoreo y la evaluacin institucional por resultados
6.2 Indicadores y seales como instrumentos para el monitoreo y evaluacin de polticas
pblicas:
- Qu son los indicadores?
- El papel de los indicadores
- Justificacin, validez y confiabilidad de los indicadores
- Indicadores falibles e infalibles
- Construccin de indicadores y seales: sistema de seales de escala fija y variables.
- Las cadenas de informacin
6.3 Sistema de rendicin de cuentas por resultados:
Qu es un sistema de rendicin de cuentas por resultados?
Objetivos de la rendicin de cuentas por resultados
Requisitos y operacionalizacin en la prctica del sistema de rendicin de cuentas por
resultados







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CAPITULO 1

ESTADO, GOBIERNO Y POLTICAS PBLICAS



1.1 EL ESTADO

UNA DEFINICIN DE ESTADO

Para comprender lo que son las polticas pblicas debemos iniciar obligatoriamente por el
concepto poltico de Estado, puesto que es ste el elemento sustancial que les otorga sentido y
contenido; de tal forma que cualquier nocin de polticas pblicas remite necesariamente al
concepto de Estado. Si partimos de una definicin general de poltica pblica como las decisiones
o acciones realizadas por una autoridad pblica o un Gobierno con el fin de actuar o no frente a
un problema relativo al inters pblico o general de una determinada sociedad, se hace necesario
entender primero lo que significa Gobierno, inters pblico y, en ltimas, qu es el Estado.

En la anterior definicin de polticas pblicas, debemos entender Gobierno como un conjunto de
instituciones y personas que ejercen el poder poltico legtimamente constituido y que determinan la
orientacin poltica del colectivo social. De esta manera, el poder de Gobierno en su acepcin
moderna se encuentra asociado a la nocin de Estado y, por consiguiente, indica el conjunto de
personas y rganos que institucionalmente detentan el ejercicio de poder del Estado. En esta
direccin, el Gobierno constituye un aspecto del Estado. Los otros elementos que regularmente se
consideran como constitutivos del Estado son el territorio, la sociedad o el pueblo soberano, la
Constitucin o el estatuto fundamental regulador de la sociedad y los valores culturales.

Podemos destacar las siguientes definiciones de Estado realizadas por autores que se han
constituido en referentes clsicos de la teora del Estado:

Max Weber (1996:128). El Estado Moderno es aquella comunidad humana que en el interior
de un determinado territorio el concepto de territorio es esencial a la definicin- reclama para s
(con xito) el monopolio de la coaccin fsica legitima. Porque lo especfico de la actualidad es
que a las dems asociaciones o personas individuales solo se les concede el derecho de la
coaccin fsica en la medida en que el Estado lo permite. ste se considera, pues, como fuente
nica del derecho de coaccin.

Constantino Mortati (Citado por Bobbio en Estado, Gobierno y Sociedad, 1997:128). El Estado
es un ordenamiento jurdico para los fines generales que ejerce el poder soberano en un territorio
determinado, al que estn subordinados necesariamente los sujetos que pertenecen a l.
Hans Kelsen (1983). El Estado es el poder soberano que tiene el monopolio de crear y aplicar
el derecho (o sea normas vinculantes) en un territorio y hacia un pueblo, poder que recibe su
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validez de la norma fundamental y de la capacidad de hacerse valer recurriendo en ltima
instancia a la fuerza, y en consecuencia por el hecho de ser no solamente legitimo sino y tambin
eficaz (legitimidad y eficacia se reclaman mutuamente).

Norberto Bobbio (1997:129-130). La condicin necesaria y suficiente para que exista un
Estado es que en un territorio determinado haya un poder capaz de tomar decisiones y emitir los
mandatos correspondientes, obligatorios para todos los que habitan en ese territorio, y
obedecidos efectivamente por la gran mayora de los destinatarios en la mayor parte de los casos
en los que se requiera la obediencia; cualesquiera que sean las decisiones. Lo que no quiere decir
que el poder estatal no tenga lmites. Puesto que se garantizan la proteccin de algunos espacios
de libertad, representados por los derechos civiles, en los que el poder estatal no puede intervenir,
y una norma, aunque fuese vlida, que los violase puede ser considerada ilegitima por un
procedimiento previsto por la misma Constitucin.

Louis Althusser (2008). El Estado es un agente represor que tiene en su poder el monopolio
legtimo de la fuerza Se describe a s mismo como eterno y lo reproduce en la infraestructura
que a su vez le dar el poder legitimo que tiene. Pero esta reproduccin lo hace bajo la forma de
instituciones distintas y especializadas las cuales constituyen los Aparatos Ideolgicos del Estado
(AIE), a saber: lo religioso, la escuela, la familia, lo jurdico, lo poltico, lo sindical, los medios de
comunicacin informativos y la cultura.

Pierre Bourdieu (1997). Para que exista el Estado no basta la presencia de las condiciones
objetivas que definen un Estado: un territorio, una poblacin y una autoridad. El Estado en su
concepcin moderna, corresponde a un proceso cultural e ideal por medio del cual la idea de un
poder no individualizado se concreta histricamente.El Estado es el lugar de la lucha por el
monopolio de la violencia simblica. Es una forma suave de violencia que se practica mediante
mecanismos culturales y difiere de las formas de control social ms directas.

En estas definiciones formales del Estado se resaltan en trminos generales algunas caractersticas
comunes y, por lo tanto, consustanciales a su definicin. Si dejamos a un lado el carcter o la
tendencia ideolgica y filosfica que le da contenido a cada una de las anteriores concepciones
de Estado conforme a la perspectiva que cada autor le confiere y el cual no es nuestra
preocupacin en este anlisis, podemos enumerar entonces estas caractersticas de la siguiente
forma:

a) Es una construccin social
b) La coaccin
c) Su legitimidad se deriva por la obediencia a un estatuto o a una norma general
d) El territorio
e) contexto cultural

A partir de estas caractersticas comunes podemos aseverar que el Estado es una forma de
construccin social que posee como caracterstica esencial y que le diferencia de otros tipos de
organizaciones el poder legitimo de la coaccin, la fuerza o la violencia fsica, reconocida,
aceptada y obedecida por todos los miembros de la sociedad, a travs del establecimiento de
unas reglas que controlan, regulan y restringen la sociedad dentro de un territorio determinado,
de acuerdo a unos patrones culturales dados. Como afirma Weber, ningn otro tipo de
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organizacin social tiene esta particularidad de imposicin del uso legtimo de la fuerza. Por tanto,
el Estado en la visin moderna se convierte en el soberano con capacidad monoplica de ejercer
un mandato obligatorio para toda la sociedad dentro de un ordenamiento jurdico que le da ese
poder soberano.

Esta concepcin general implica una relacin poltica esencial de gobernantesgobernados o
Estado-ciudadanos, que da el derecho de mandar a uno y el derecho de obedecer al otro
(Bobbio, 1997:81). Len Duguit (2005), defensor de la teora de la solidaridad en el Estado de
Derecho, enfatiza tambin que la esencia del Estado est en la relacin gobernantes-gobernados,
es decir, entre los que tienen el poder del mandato y pueden coaccionar y aquellos que obedecen,
dependencia enmarcada dentro de los derechos y libertades bsicas de los miembros de la
sociedad.

En el contexto del Estado democrtico moderno, aunque ste tiene la potestad de monopolio del
poder legitimo como instancia superior, su voluntad est limitada en trminos absolutos por los
intereses generales de la sociedad, por el respeto a las libertades individuales y la autonoma
moral y por la igualdad poltica, que le demanda la Constitucin (el conjunto de reglas que
regulan el sistema). El poder le es cedido al Estado a travs de un consenso poltico de la
sociedad, legitimado mediante un conjunto de reglas (primarias o fundamentales) que establecen
quin est autorizado para tomar las decisiones colectivas y bajo qu procedimientos. (Bobbio, El
futuro de la democracia. Pg. 24). Por tanto, en democracia los ciudadanos le ceden al Estado el
poder legitimo de la autoridad a cambio del mantenimiento de un orden que le garantice un
sistema de derechos.

De la anterior argumentacin sobre el Estado democrtico moderno, se deduce que existe una
doble va en el proceso de legitimacin del Estado: la primera va desde el soberano (pueblo)
hacia el Estado y la segunda, que va desde el Estado hacia el soberano. En la primera, la
legitimidad del Estado se deriva porque el proceso de cesin de poder que hace el soberano
hacia ste, se realiza bajo la aplicacin de un estatuto o conjunto de reglas explcitamente
definidas y reconocidas por toda la sociedad. En la segunda va, la legitimidad se realiza a travs
de la provisin de bienes pblicos por parte del Estado que son fundamentales para su
manutencin y mejoramiento.

En esta visin del Estado democrtico, las polticas pblicas se convierten en el instrumento por
antonomasia a partir del cual se da ese proceso de interaccin entre el Estado y la sociedad (el
demos, el soberano), y en ltima instancia de legitimacin del Estado. Esta interaccin a travs de
las polticas pblicas se da en tres niveles mutuamente interrelacionados: (a) en el nivel de la
definicin de las reglas del sistema poltico y social (macroregulacin del sistema); (b) en el nivel
de la gestin de bienes y servicios orientados a satisfacer necesidades de la poblacin (gestin
del sistema), y (c) en el nivel de diseo y estructuracin de las organizaciones capaces de realizar
la regulacin y gestin propuestas (organizacin del sistema). De este modo, podemos dividir las
polticas pblicas en tres grandes grupos: Reguladoras, gestionadoras y organizadoras. El olvido
de esta taxonoma de las polticas pblicas conlleva a enfatizar excesivamente la gestin, dejando
a un lado las polticas reguladoras y organizadoras. Esta tipologa ser tratada con mayor detalle
en el punto 1.4.


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FUNCIN, PROPIEDAD Y GESTIN DEL APARATO PBLICO

El nfasis y la forma de abordar las anteriores tres niveles de las polticas pblicas (regulacin,
gestin y organizacin), responden a las concepciones poltico-ideolgicas de lo que debe ser el
Estado. Estas concepciones, que sern discutidas ms adelante, se concretan en la manera como se
definen y articulan las siguientes variables del diseo del aparato pblico:

a) El tipo de funcin
b) El modo de propiedad
c) El modo de gestin

EL TIPO DE FUNCIN

Se refiere a las responsabilidades que debe asumir el Estado en representacin de los intereses
generales del colectivo social. Aqu se establece la gran divisin de responsabilidades entre lo
pblico y lo privado. Pero para entender esta diferencia es necesario estudiar las principales
concepciones sobre las razones por las cuales el Estado debe intervenir en la sociedad:

a. Motivos Polticos. El Estado puede decidir intervenir en ciertos asuntos con el propsito de
enfrentar algn problema en respuesta a exigencias o presiones polticas. Existen varios motivos
polticos. Uno de ellos se da cuando el Estado sufre la presin por parte de grupos sociales
especficos para que ejerza acciones tendientes a resolver un problema que est incomodando o
afectando a la poblacin o a una parte de ella. Estos reclamos exigen la intervencin del Estado
en asuntos concretos como una mayor regulacin de la proteccin ambiental sobre las empresas
que deterioran los recursos naturales o en casos como la exigencia de implantar acciones que
hagan ms justo el acceso a sectores tradicionalmente excluidos de la sociedad como las mujeres,
las minoras tnicas o la atencin especial a grupos en situacin de alta vulnerabilidad y riesgo
social como los desplazados o vctimas del conflicto armado, los nios de o en la calle, mujeres
cabezas de familia, entre otros.

Estas presiones polticas tambin pueden provenir de grupos poderosos de la sociedad que exigen
al Estado la defensa de sus intereses o la manutencin o ampliacin de sus privilegios. Ejemplos
que representan esta situacin puede ser cuando los exportadores recurren al gobierno para que
alivie los efectos de un proceso revaluacionista o cuando los bancos piden la intervencin del
Estado para que les auxilie en una crisis financiera. Algunas veces estos motivos polticos pueden
tener origen de presiones internacionales, como es el caso de los defensores de los derechos
humanos que exigen una mayor proteccin de ciertos grupos de la poblacin que estn siendo
afectados por la violencia o por instituciones financieras internacionales que demandan reformas
regulativas que aumenten las garantas a la inversin privada, especialmente a la inversin
extranjera.

b. Motivos tico-Ideolgicos. Los motivos tico-ideolgicos responden a la visin predominante
que se tenga sobre cul debe ser el papel del Estado y dnde deben estar las fronteras con el
sector privado. No es lo mismo el papel que debe cumplir el Estado para los partidarios del
Estado Mnimo que para los que defienden el Estado Propietario. Esta discusin entre el Estado
Mnimo y el Estado Propietario refleja el viejo debate entre las ideologas que defienden un
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Estado que interviene de forma mnima como son los neoliberales de aquellos que por el contrario
reclaman una mayor intervencin estatal en todas las esferas de la sociedad. Estas concepciones
tico-ideolgicas sern desarrolladas ms adelante en el punto 1.2.

c. Motivos por Fallas del Mercado. La intervencin del Estado se produce cuando el sector
privado no es eficiente o no puede dar respuesta a la atencin a problemas que aquejan a la
poblacin o a una parte de la sociedad. Segn M. Kraft y S. Furlong (2007), estas fallas del
mercado se clasifican en cuatro tipos:

i) La existencia de monopolios u oligopolios: cuando una o varias personas o empresas dominan el
mercado y por tanto, controlan el precio de un producto o servicio. Existen los llamados
monopolios naturales o monopolios tcnicos, es decir, un nmero muy limitado de compaas
que controlan un servicio esencial como la televisin por cable o la telefona celular en una
determinada ciudad o en un pas, y aunque el Estado comnmente acepta la existencia de este
tipo de monopolios, debe entrar a regular para asegurar que la poblacin tenga un acceso justo
a esta clase de bienes o servicios;

ii) Las externalidades: Se dan cuando las acciones o medidas emprendidas por un individuo o una
empresa afectan de forma positiva o negativa el bienestar de otra parte de la sociedad. Las
externalidades positivas ocurren cuando las acciones o decisiones afectan favorablemente a
terceras personas. Las externalidades negativas se producen cuando en la interaccin del
mercado, terceras personas son afectadas desfavorablemente y no obtienen una compensacin
por este dao. Cuando se presentan este tipo de externalidades, el gobierno debe intervenir en el
mercado de tal forma que regule esta clase de acciones que el mercado no reconoce; por
ejemplo: en la polucin producida por determinadas empresas, el Estado debe intervenir a travs
de impuestos, multas o prohibiciones;

iii) Fallas en la informacin: Ocurre cuando no hay suficiente o completa informacin sobre un
producto o servicio, afectando financieramente o a travs de perdidas personales al consumidor,
obligando as al Estado a actuar para regular esta deficiencia. Por ejemplo: el gobierno exige a
las empresas de alimentos o a las empresas farmacuticas que proporcionen total informacin al
consumidor sobre el contenido de los productos y las advertencias a tener en cuenta respecto a su
consumo, y

iv) Cuando el mercado no proporciona los bienes pblicos: Una de las fallas importantes del
mercado y que se convierte en uno de los principales argumentos para la intervencin del Estado
es cuando este no reconoce necesidades colectivas que son fundamentales para el bienestar,
equilibrio y proteccin de toda la sociedad. Este tipo de bienes y servicios se denominan bienes
pblicos o colectivos.

La teora de los bienes pblicos introducida por Paul Samuelson contribuye a definir las funciones
del aparato pblico a partir de las diferencias entre bienes pblicos puros y bienes privados
puros. Los criterios para diferenciar los bienes pblicos de los bienes privados son los siguientes:

Bienes Pblicos o Colectivos puros: Son aquellos bienes que pueden ser consumidos en comn, su
exclusin no es posible y su uso no afecta la cantidad disponible para todos. No pueden ser
generados por el sector privado puesto que no tiene incentivos para suministrarlos, siendo
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necesaria la intervencin del Estado para que asegure que la poblacin tenga acceso a ellos.
Ejemplos: la seguridad nacional, la seguridad ciudadana, la justicia o el sistema electoral.

En trminos de las teoras econmicas son tres las propiedades fundamentales que caracterizan los
bienes colectivos puros:

Indivisibilidad: Un bien es indivisible cuando su consumo o uso por un individuo no aumenta o
disminuye su cantidad disponible para los dems miembros del grupo relevante de
consumidores. El consumo de unidades adicionales del bien se hace con un costo social
marginal igual a cero. Ejemplos: una carretera, la defensa nacional, entre otros;
No Exclusividad: El acceso o disfrute es ofrecido abiertamente a todos los individuos del
grupo de consumidores relevantes. Los bienes privados son perfectamente exclusivos en el
sentido que slo algunos de los individuos del grupo de consumidores relevantes tendrn
acceso o usufructo de este tipo de bienes, y
No Rivalidad: Es la propiedad por la cual el beneficio para un consumidor de un bien no
vara con el nmero de consumidores que demandan este mismo bien. El uso del bien por un
individuo en particular no afecta que otras personas puedan hacer uso tambin de ste en ese
momento determinado. Todo bien privado es perfectamente rival, pues una vez consumido por
alguien el beneficio residual para otros individuos es nulo. La indivisibilidad se relaciona con
la variacin de la cantidad de un bien colectivo conforme aumenta el nmero de
consumidores. La rivalidad se relaciona con la funcin de utilidad de cada consumidor. Un bien
colectivo es no rival para todos los consumidores hasta cierto tamao del grupo a partir del
cual pasa a ser rival para todos. Ejemplos: el disfrute de una playa es un bien no rival hasta
su congestionamiento total.

Bien por el cual se paga (toll goods): Es un bien que puede ser consumido en comn, pero que es
posible su exclusin. Es decir, es un bien con alta exclusin (solamente quien puede pagar tiene
acceso al bien) y baja rivalidad (su consumo no reduce la disponibilidad del mismo para otros
consumidores). Aunque es un bien por el cual los individuos estn dispuestos a pagar, el Estado
debe regular su acceso porque su uso puede llegar a ser esencial para garantizar la inclusin y,
en algunos casos, el logro del ascenso social. Ejemplo: la televisin por cable o el internet; el uso
por parte de un individuo de estos servicios no excluye el uso de otra persona, pero el precio que
se debe pagar por su acceso puede excluir a los individuos ms pobres o de menores ingresos.
Para mantener estos servicios esenciales asequibles, el gobierno debe intervenir regulando los
precios.

Recursos de uso comn (common pool resources): Son bienes donde su exclusin no es posible (no
exclusividad) pero no pueden ser consumidos en comn o en conjunto (rivalidad). Ejemplo: el uso de
los recursos naturales o la biodiversidad. El agua es un bien no exclusivo ya que los usuarios del
recurso pueden aprovecharlo sin tener muchas veces que pagar por ello, pero es rival porque hay
escasez y finitud de este recurso. Si todos hiciramos uso del recurso agua sin control hasta llegar
a su agotamiento, este comportamiento podra conducir a su prdida total. Es por ello que el
Estado debe intervenir para asegurar la preservacin de este bien compartido, mediante la
puesta en marcha de polticas pblicas que la regularicen.

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Bien privado puro: Es aquel bien que representa las interacciones normales y diarias entre el sector
privado y los consumidores. Se caracteriza porque implica la rivalidad de su consumo, es decir,
que el consumo que logra alguien, pagando un precio por este, excluye la posibilidad de que una
tercera persona tenga acceso y disfrute del consumo del mismo bien. Por tanto, sus beneficios son
divisibles y privados. Ejemplos: un automvil, una casa, un celular.

Los tres primeros bienes son considerados bienes pblicos o no privados, lo que hace necesario la
intervencin del Estado para aliviar las fallas del mercado. En trminos de rivalidad y exclusin
podemos ver ms claramente la diferencia entre bienes colectivos y bienes privados en la siguiente
tabla:

Tabla 1: Bienes Pblicos o Colectivos y Bienes privados

Rivalidad No Rivalidad

Es posible la exclusin


Bienes privados
puros

Bien por el cual se
paga

No es posible la exclusin


Recursos de uso
comn

Bienes colectivos
puros

De acuerdo a la perspectiva de las fallas del mercado, las caractersticas anteriores de los bienes
colectivos puros contribuyen a precisar cules son las reas de actuacin que se constituyen en
exclusivas del Estado de aquellas que no son exclusivas y, por lo tanto, pueden ser desarrolladas
con la participacin de la sociedad civil y del mercado. De este modo, para delimitar con claridad
las funciones del Estado, es necesario diferenciar primero sus grandes mbitos de intervencin:

a. mbitos exclusivos del Estado. La caracterstica esencial del Estado de ser una construccin
social con el monopolio legtimo de la coaccin y la fuerza, le confiere un poder extroverso sobre
la sociedad existente en su territorio. As, el Estado es una entidad monoplica por definicin. Esta
es la diferencia central entre las organizaciones estatales y las organizaciones privadas, puesto
que estas ltimas slo tienen poder sobre sus empleados, mientras que el Estado detenta poder
hacia fuera de sus fronteras puramente institucionales a travs del poder de legislar, punir,
imponer tributos, cargas y obligaciones a los individuos como el servicio militar, el registro de la
propiedad y de la identidad o la restriccin de la libertad y los derechos individuales. Estos
poderes del Estado se usan y se imponen para asegurar el bienestar comn y la seguridad de
toda la sociedad. De esta forma, como lo afirma Bobbio, las relaciones entre el Estado y los
individuos son relaciones entre desiguales (gobernantes gobernados), y las relaciones entre los
particulares en la esfera privada son relaciones igualitarias o de intercambio entre equivalentes.

De acuerdo con lo anterior, el mbito de actuacin que es exclusivo del Estado es aquel en donde
es ejercido su poder monoplico por excelencia y que, por consiguiente, no admite la competencia:
el poder de regulacin y fiscalizacin social, econmica, poltica y ambiental, impartir justicia,
recaudar impuestos, mantener el orden y garantizar la seguridad nacional, la produccin y
regulacin de la moneda y el sistema financiero, representar a la nacin en el exterior, servicios
electorales, regulacin urbana y del trnsito, el registro de identidad y garanta de la propiedad,
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entre otros. En este tipo de actividades que son exclusivas del Estado importa ms los criterios de
igualdad, equidad y eficacia, que la eficiencia y rentabilidad en su produccin y gestin.

En trminos de las caractersticas de los bienes pblicos, se pueden considerar como actividades
exclusivas del Estado la produccin de los bienes pblicos puros, es decir, aquellos que cumplen las
propiedades de indivisibilidad, no exclusividad y no rivalidad.

b. mbitos no exclusivos del Estado. Adems de las anteriores actividades por definicin
exclusivas del poder monoplico del Estado, podemos considerar otro mbito de intervencin no
exclusivo del Estado en donde este debe garantizar el acceso de forma universal y equitativa de
bienes y servicios necesarios para el bienestar colectivo y la garanta de los derechos humanos
fundamentales de los individuos. Se consideran como actividades no exclusivas porque son servicios
que el Estado debe garantizar, proveer, regular o subsidiar pero que no necesariamente deben
ser prestados directamente por el Estado, sino que pueden producidos en conjunto con el sector
privado y organizaciones sin fines de lucro. Son ejemplos de este tipo de actividades la salud,
educacin, cultura, saneamiento bsico, electricidad, investigacin cientfica, entre otros. En
trminos generales, desde la perspectiva de la teora econmica, muchas de estas actividades se
justifican porque generan elevadas externalidades positivas o negativas que el mercado no
reconoce ni remunera.

En este mbito de actuacin, se pueden considerar tambin aquellas actividades que involucran la
produccin de bienes y servicios con representacin en el mercado y, por lo tanto, se le pueden
aplicar los principios de intercambio, pero que son asumidos por el Estado porque representan
actividades estratgicas para el inters nacional y el bienestar de toda la sociedad. Por
definicin, estas actividades constituyen monopolios naturales, no siendo posible la competencia
entre productores. Tradicionalmente se han considerado como actividades estratgicas la
explotacin de hidrocarburos y minerales, telecomunicaciones, produccin y distribucin de energa
elctrica, entre otros.

En trminos de las caractersticas de los bienes pblicos, se puede considerar que en el mbito no
exclusivo del Estado, existen bienes y servicios que aun cuando son considerados como esenciales
para la sociedad, no son bienes pblicos puros. Esto significa que no cumplen simultneamente las
caractersticas de indivisibilidad, no exclusividad y no rivalidad y, por lo tanto, poseen algunos
elementos propios de los bienes privados. Por ejemplo, las limitaciones en la oferta de cupos y en
la calidad de la educacin pblica conllevan a que aparezca la rivalidad y la exclusividad,
haciendo que algunos miembros de la sociedad estn dispuestos a pagar por la obtencin de este
servicio en la esfera privada. Otro ejemplo clsico se relaciona con el trnsito y la movilidad en
las grandes urbes. El alto congestionamiento del trnsito obliga a que las autoridades establezcan
peajes para el uso de ciertas vas principales, lo que transforma el uso de las vas de un bien
indivisible y no exclusivo a un bien indivisible y exclusivo, puesto que solamente los que pueden
pagar el peaje tendrn la exclusividad de transitar por determinadas vas.

Tipologa de las funciones del Estado

a. Regulacin: Una de las funciones bsicas del Estado es establecer las reglas del sistema social
democrtico, pero estas reglas democrticas son a su vez un producto que emana de la misma
sociedad. Quiere decir esto que el Estado tiene la misin de crear reglas y a su vez imponer,
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controlar y regular el cumplimiento de stas, pero su existencia proviene de reglas que el pueblo,
como constituyente primario crea, cediendo la legitimidad de regulacin de stas al Estado. Por
consiguiente, la convivencia en el sistema social exige el establecimiento de reglas que precisen
aquello que est permitido, prohibido y reconocido. De esta forma, las reglas de convivencia
definen los espacios de libertad e igualdad entre los diferentes miembros de la sociedad, que
deben ser salvaguardados y promovidos por el Estado y por la misma sociedad.

Pero la bsqueda de la libertad y la igualdad se convierten en valores contradictorios. No
podemos tener una completa libertad individual y al mismo tiempo conseguir la igualdad del
colectivo social. La libertad del individuo llega hasta el lmite de las fronteras de lo que es bueno
para todos, pero no para unos pocos. Es aqu que el Estado entra a cumplir el papel de regulador
de la convivencia social y de la bsqueda de la justicia. Esto implica un intercambio de problemas
entre la libertad individual y el bienestar social. La libertad individual puede restringir la igualdad
y, a su vez, una mayor igualdad puede ir en contra va de la libertad del individuo. Como afirma
Carlos Matus en la Teora del Juego Social, este es el dilema del diseo de las reglas de un
sistema de gobierno democrtico: el gran intercambio de problemas.
Segn C. Matus (1997a), la funcin de regulacin se da en cuatro mbitos:

i. Regulacin Poltica: Vela por la defensa de la eficiencia y eficacia poltica del sistema
democrtico teniendo en cuenta tres aspectos: (i) el equilibrio del poder, es decir, protegiendo la
legitimidad y estabilidad de las reglas del juego social y previniendo que unos pocos individuos
creen e impongan las reglas a la mayora de la sociedad; (ii) la regulacin de la movilidad social
o garanta del acceso igualitario a ciertos servicios pblicos como la educacin y la salud, y (iii)
mediante la regulacin de valores aceptados por el colectivo social;

ii. Regulacin Econmica: Vela por la eficiencia y eficacia del funcionamiento macroeconmico
del sistema social, regulando: el equilibro macroeconmico, la justicia en la distribucin del ingreso,
las imperfecciones del mercado (el mercado solo reconoce demandas pero no la necesidad que
hay detrs de estas, es decir, que para el mercado las exigencias bsicas del individuo como
alimentacin, vestido o de asistencia mdica solo son reconocidas si las personas que las padecen
pueden pagar por ellas), el equilibrio ambiental y el equilibrio y la equidad en la distribucin y
ocupacin del territorio;

iii. Regulacin en el acceso a bienes y servicios colectivos: El Estado tiene el deber de intervenir,
proporcionando una asignacin eficiente de bienes y servicios de uso colectivo, que el mercado no
puede suplir. Se pueden destacar los siguientes casos: seguridad y justicia, espacio pblico, salud y
educacin, movilidad y trnsito y comunicacin e informacin, y

iv. Regulacin en el acceso al conocimiento acumulado: El Estado debe promover el desarrollo
cientfico y tecnolgico de un pas y regular el control y accesibilidad al conocimiento acumulado.

b. Orientacin y promocin del proyecto social: El Estado tiene tambin como responsabilidad
permitir y promover espacios para la construccin colectiva de futuros deseables de la sociedad
como un todo, a travs de la Identificacin y promocin de espacios de deliberacin sobre el
desarrollo de reas estratgicas para la construccin del proyecto social, la definicin de la gran
estrategia nacional y la insercin en el escenario internacional. Esta promocin del proyecto social
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se puede dar a nivel econmico, cientfico-tcnico, de bienestar social o por medio de la
modernizacin permanente del aparato pblico.

c. Prestacin de servicios sociales bsicos o indivisibles: Se refiere a la generacin de bienes y
servicios colectivos que deben ser ofrecidos en estricta igualdad e independencia del nivel de
ingreso de los individuos. Es lo que la sociedad declara como necesario pero que no tiene
correspondencia en el mercado. Por tanto, la inequidad en el acceso a estos servicios es fuente de
desigualdades sociales. La satisfaccin de estos servicios est relacionada con la garanta de los
derechos humanos fundamentales.

d. Promocin constante de la calidad del aparato pblico: Es tradicional que las organizaciones
pblicas, diseadas para cumplir su misin de hacer frente a las necesidades y problemas de la
poblacin, no se auto-exijan para mantener altos niveles de calidad, eficiencia y eficacia. Esto
ocurre porque ellas no estn sometidas fuertemente a la amenaza de su desaparicin o quiebra.
Existen porque, como carcter estatal, con funciones y responsabilidades que no estn sometidas a
las reglas del mercado (principio de subsidiaridad), son esenciales para garantizar la igualdad, la
justicia y la proporcin de los bienes pblicos bsicos para el colectivo social y, de este modo, no
entran en competencia con otras instituciones, como ocurrira en el sector privado. Al no existir el
estimulo de la competencia, las organizaciones pblicas no asumen una consciencia de
autoregulacin de la calidad y de autoreforma para ser ms eficaces, es decir, de mostrar
resultados concretos y valederos para la poblacin. En el sector pblico no existe una constante
presin externa para la modernizacin, como s ocurre en las empresas de carcter privado, lo
que lleva a que las organizaciones estatales pasen por largos periodos de decadencia y
mediocridad, y solo se reformen cuando los problemas que supuestamente deben enfrentar se
vuelven en extremo intolerables para la poblacin, generando exigencias y demandas polticas
para su modernizacin. Para evitar estos largos ciclos de mediocridad en las organizaciones
pblicas, Matus (1997a) propone que la promocin de la calidad del aparato pblico debe ser
una responsabilidad del propio Estado, para lo cual debe existir una organizacin pblica de
lite que se especialice en el apoyo constante al proceso de modernizacin (p. 73).

e. Produccin de bienes y servicios para el mercado: Se refiere a la produccin de bienes y
servicios realizada por el Estado a travs de las empresas de economa mixta, las cuales funcionan
en sectores de servicios pblicos o en sectores estratgicos. En este tipo de produccin mixta
operan los criterios de eficiencia econmica, es decir, de rentabilidad y productividad. Sin
embargo, se hace necesaria la inclusin de otros mbitos de actuacin como la capacidad de
regulacin, el desarrollo de reas estratgicas y la distribucin de beneficios y costos sociales.
Ejemplos de la produccin de bienes y servicios con demanda en el mercado pueden ser los
correos y las comunicaciones, el transporte, la explotacin minera, los servicios financieros, entre
otros.

EL MODO DE PROPIEDAD

De acuerdo con Matus (1997a), el modo de propiedad se refiere a quien es el titular del
patrimonio de la organizacin (p. 66). Tanto Bresser (1997) como Matus (1997a), enumeran
cuatro formas de propiedad relevante, conforme sean sus objetivos: propiedad privada,
propiedad pblica estatal, propiedad pblica no estatal y propiedad mixta.

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a. Propiedad Privada. Se refiere a aquella que pertenece a un ciudadano en particular o grupos
de ciudadanos tales como empresas o compaas; poseen el capital propio para administrarla,
tienen todos los derechos de uso y usufructo y, por consiguiente representan una actividad que
genera ganancias y enriquecimiento personal, eliminando la posibilidad de intervencin del
Estado, excepto solo en circunstancias extremas;

b. Propiedad Pblica Estatal. Es pblica porque est orientada al inters pblico, es decir, la
propiedad que es de todos y para todos y es estatal porque tiene el poder de legislar y de
tributar. Por tanto, podemos definir la propiedad pblica estatal como aquella que su
administracin es responsabilidad del Estado y no hay nimo de lucro ms que el del beneficio o
inters de toda la poblacin;

c. Propiedad Pblica No Estatal. Son las instituciones de derecho privado orientadas al inters
pblico, es decir, no poseen inters en lucrar de su actividad. Es pblica porque atiende al inters
colectivo y debe justificar los subsidios que recibe del Estado; es no estatal porque no involucra el
uso del poder del Estado y no es privada tampoco porque los excedentes y el capital no pueden
ser repartidos entre los miembros de la entidad. Son las llamadas instituciones del tercer sector.
Cumplen funciones de servicio social que no son naturalmente monoplicas, atienden directamente
a la poblacin y pueden ser controladas por tres vas: (i) por los ciudadanos mediante mecanismos
de control social; (ii) por el Estado mediante los instrumentos propios de control del gobierno, y (iii)
por el mercado a travs del cobro de los servicios. De este modo, al ser entidades pblicas de
derecho privado que celebran un contrato de gestin con el Estado, se constituyen como una forma
de co-gestin entre el Estado y la sociedad civil, y

d. Propiedad Mixta. Es la unin de la propiedad del sector pblico con la propiedad del sector
privado, es decir, son organizaciones o empresas con aportes estatales y de capital privado. En
general, en los pases de Amrica Latina, en las regulaciones establecidas por el Estado se
considera que en una empresa de economa mixta el aporte estatal no puede ser inferior al 50%.
La creacin de una empresa u organizacin de propiedad mixta implica, primero, la autorizacin
a travs de una ley que la cree y, segundo, la celebracin de un contrato de sociedad.

EL MODO DE GESTIN

El modo de gestin se refiere a quin administra, con qu criterios y a travs de qu reglas ejerce
tal administracin. De forma ms especfica, el modo de gestin se puede diferenciar a travs del
tipo de reglas con las cuales se realizan procesos bsicos como contratar y administrar
funcionarios, contratar y comprar bienes y servicios a terceros, vender o suministrar los bienes y
servicios producidos y administrar y enajenar el patrimonio y la propiedad. De acuerdo con estas
reglas bsicas, podemos clasificar el modo de gestin en los siguientes tipos y subtipos:

a. Gestin Pblica:

i) Gestin pblica central o directiva. Es la gestin que se realiza por los rganos o entidades
centrales del Estado, bajo las reglas del derecho pblico. Es el tipo de gestin ms inflexible.
Ejemplo: la gestin realizada por la presidencia de la repblica, sus ministerios, los departamentos
administrativos y superintendencias.

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ii) Gestin pblica autrquica. Es la gestin que realizan entidades pblicas que gozan de
personera jurdica, autonoma administrativa y financiera y patrimonio independiente. Este tipo de
organizaciones dependen jerrquicamente de la administracin central, aunque jurdicamente se
las clasificas dentro de las entidades descentralizadas porque poseen capacidad de decisin y
personera jurdica propia. La gestin pblica autrquica est sometida al derecho administrativo
o de derecho pblico, pero por el hecho de poseer autonoma presupuestal y personera jurdica
poseen mayor flexibilidad que la gestin pblica central o directiva. Sin embargo, en general, no
escapan de las rigideces burocrticas y formalidades propias de la autoridad pblica central,
puesto que estn sometidas a la ley del derecho administrativo. Ejemplos: la gestin realizada por
el Instituto Nacional de Vas, el Invima, el Instituto de Bienestar Familiar, entre otros.

iii) Gestin pblica empresarial. Es la gestin que se realiza a travs de organismos pblicos que
desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial y de gestin econmica sometidas a
las reglas del derecho privado como el Cdigo Civil y el de Industria y Comercio. Por tanto,
poseen personera jurdica, autonoma administrativa y financiera y capital independiente.
Dependiendo de la participacin de capitales pblicos y privados en la estructura accionaria, este
tipo de entidades se dividen entre empresas estatales y empresas de economa mixta. En
Colombia, por ejemplo, se considera una empresa estatal a toda sociedad cuya participacin
accionaria del Estado sea mayor al 90%, y de economa mixta cuando esta participacin
sobrepasa al 51%.

b. Gestin Privada

iv) Gestin privada sin fines de lucro. Es la gestin realizada por entidades de derecho privado
orientadas al inters pblico. Por su naturaleza, este tipo de gestin se caracteriza porque las
utilidades o excedentes que genera no pueden distribuirse entre los miembros de la organizacin
sino que deben ser destinados para el cumplimiento de los fines propuestos. Igualmente, el capital
que posea la organizacin, en caso de disolucin tendrn que ser donados a otras instituciones de
caractersticas similares. En muchos casos, si se cumplen ciertas condiciones pueden estar exentas
del pago de impuestos, especialmente del impuesto a la renta. Por el hecho que este tipo de
gestin est regulada por el derecho privado, es mucho ms flexible que la gestin pblica en
general. Ejemplos: fundaciones, corporaciones, asociaciones, entre otras.

v) Gestin privada con fines de lucro. Es la gestin que descansa en la responsabilidad individual
o de grupos de individuos asociados que arriesgan su patrimonio, y se encuentra regulada por el
derecho privado como el Cdigo Civil y el de Industria y Comercio. Este tipo de gestin es la ms
flexible entre todos los tipos de gestin clasificados anteriormente. La gestin privada ms
inflexible siempre es ms flexible que la gestin pblica ms flexible. Ejemplo: sociedades
annimas, trabajadores independientes, sociedades limitadas y empresas unipersonales.

Se pueden realizar varias combinaciones posibles entre los distintos tipos de funciones, modo de
propiedad y modo de gestin:





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Matriz Modos de Propiedad y Gestin del Aparato Pblico

MODOS DE
GESTIN


PROPIEDAD
PUBLICAS PRIVADAS
Gestin
pblica
central o
directiva
Gestin
pblica
autrquica
Gestin
pblica
empresarial
Gestin privada
sin fines de lucro
Gestin privada
con fines de lucro

Propiedad Pblica
Estatal

mbito
tradicional
del Estado
mbito propio
de una
autarqua o
establecimiento
pblico
mbito
propio de la
empresa
pblica
rgano pblico
contrata la
gestin privada
sin fines de lucro
rgano pblico
contrata la
gestin privada
con fines de lucro

Propiedad Mixta


mbito
propio de la
empresa
mixta
Empresa mixta
contrata la
gestin privada
sin fines de lucro
Empresa mixta
contrata la
gestin privada
con fines de lucro

Propiedad Pblica
No Estatal


mbito propio
de las
organizaciones
sin nimo de
lucro
Organizacin sin
fin de lucro
contrata la
gestin privada
con fin de lucro

Propiedad Privada


mbito propio de
la empresa
privada


DIMENSIONES DEL APARATO PBLICO

Las dimensiones del Estado se refieren a la magnitud del Estado en cuanto al tamao, peso,
volumen y capacidad del aparato pblico. Estos cuatro elementos estn fuertemente
interrelacionadas pero que en un proceso de reforma se afectan en forma indistinta:

a. Tamao. El tamao del Estado precisa su importancia o dimensin econmica. L. Bresser
(1997) seala que el tamao del Estado puede ser medido de acuerdo a la participacin del
gasto del Estado o presupuesto pblico en relacin al Producto Interno Bruto (gasto/PIB). Es as que
el tamao expresa el monto de recursos econmicos que maneja o canaliza el aparato pblico, lo
que le otorga un cierto poder poltico y econmico, con independencia del uso de estos recursos,
sea mediante la demanda sobre el mercado o a travs de los recursos pblicos que son transferidos
al sector privado.

b. Peso. El peso del aparato pblico precisa su poder poltico. Es decir, precisa la capacidad de
regulacin y control que tiene el aparato pblico, y este poder se expresa a travs del ejercicio de
sus facultades y competencias. A su vez, este poder depende de la amplitud y fuerza de las
regulaciones y de la capacidad de liderazgo y experticia del actor que las ejerce.

c. Volumen. El volumen est relacionado con las funciones operativas directas que desarrolla la
funcin pblica, es decir, con el nivel de burocracia y empleos directos que genera el Estado. Por
consiguiente, precisa el valor agregado que genera directamente la funcin pblica, expresado
por la cantidad de empleo generado en el mbito pblico.

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d. Capacidad. Especficamente est relacionado con la capacidad de gobierno, medido por la
eficiencia y eficacia en su gestin, la experticia de sus dirigentes y la calidad de los sistemas
organizativos que emplea la organizacin pblica tanto a nivel de sus macroprcticas de trabajo
(sistemas de planificacin, monitoreo y evaluacin de la gestin pblica, agenda, presupuesto por
programas, sistema de contratacin y licitacin, entre otros) como a nivel de sus microprcticas de
trabajo (compras, entre otros).

Estas dimensiones pueden ser combinadas de diversas formas. Por ejemplo, el proceso de reforma
del Ministerio de Obras Pblicas de Colombia en 1993, que contempl entre otras medidas la
creacin del Instituto Nacional de Vas, la liquidacin de los Distritos de Obras Pblicas, la
liquidacin y privatizacin de Colpuertos, las concesiones de carreteras nacionales, la liquidacin
del INTRA y la descentralizacin a los entes territoriales de responsabilidades sobre la red
secundaria, impact en forma directa en el peso y el volumen del aparato pblico colombiano,
puesto que signific que muchas actividades de construccin, mantenimiento y administracin de
infraestructura que eran directamente ejecutadas por el Estado pasaran a manos privadas
(volumen) y, tambin, cambios significativos en la estructura regulativa del sector transporte (peso).
El tamao no fue afectado en la medida en que el presupuesto global del nuevo Ministerio de
Transporte no se modific substancialmente; lo que se afect fue la estructura de dicho
presupuesto.

1.2 MODELOS POLTICO-IDEOLGICOS DEL ESTADO Y SUS CONSECUENCIAS EN
LAS POLTICAS PBLICAS

DICOTOMA PBLICO PRIVADO:

H. Arendt (2004) remite el debate sobre la distincin pblico privado a partir del origen de las
concepciones griegas de oikos y polis. El oikos se refiere al espacio privado y hace referencia al
conjunto de casa, familia y propiedades que constituyen la unidad bsica de la sociedad en la
mayora de las ciudades-estado, donde la cabeza o el padre (o varn de mayor edad), era quien
dominaba los asuntos domsticos, predominando as relaciones asimtricas de mando y
obediencia; la polis, en contraste, es el espacio pblico donde los hombres libres se reconocan
como iguales para la discusin colectiva de los problemas que afectaban a toda la ciudad. De
este modo, para los griegos, lo pblico se asociaba a la poltica y a la visibilidad. En cuanto a la
concepcin romana la res privada se sita en la esfera del patrimonio por parte del jefe de familia
en el mbito del hogar a diferencia de la res pblica o cosa pblica, la cual se refiere a la
propiedad accesible al populus.

Observamos como desde el pensamiento griego y romano, la relacin entre lo pblico y lo privado
adquiere la forma de una dicotoma. Bobbio (1997) define el concepto de dicotoma como:

una distincin en la que es posible: a) dividir un universo en dos esferas, donde los
entes de ese universo quedan incluidos en ellas sin excluir a ninguno, y recprocamente
exclusivas, en el sentido de que un ente comprendido en la primera no puede ser al
mismo tiempo comprendido en la segunda; b) establecer una divisin que al mismo
tiempo es total, en cuanto a todos los entes a los que actual o potencialmente se refiere
la disciplina deben entrar en ella otras dicotomas que se vuelven secundarias con
respecto a ella. (pp. 11-12).
POLTICAS PBLICAS Y GOBIERNO EN DEMOCRACIA

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Es as que entre lo que es pblico y lo que es privado, y la relacin que hay entre ambas, existe
una profunda dicotoma en la que es preciso primero disertar sobre el significado y alcance de
cada una de tal modo que nos ayude a entender tal dicotoma. Podramos precisar que lo pblico
se remite al inters pblico, a lo que pertenece a la colectividad, de carcter abierto y visible;
siguiendo a Arendt (1998), la esfera pblica est basada en la igualdad, el dilogo, la libertad y
la universalidad de la ley. La nocin de privado se contrapone a la nocin de lo pblico, o como
enfatiza Bobbio (1997) sobre la frecuente afirmacin que se hace de que lo privado se define
como no pblico. Lo privado se denota por el predominio del inters privado o individual sobre
el colectivo, es decir, la esfera privada se basa en la particularidad; incluso algunos autores se
refieren al carcter cerrado y secreto del mbito privado.

De acuerdo con Bobbio, las dos acepciones de esta dicotoma remiten a que el inters pblico
contrasta con el inters privado y viceversa; el aumento de la esfera pblica, disminuye la privada
y el aumento de la esfera privada afecta la pblica. El uno necesita del otro. Lo pblico le cierra y
le abre posibilidades a lo privado, restringiendo la accin privada en los lmites permitidos por lo
pblico. Y lo privado, en su carcter individualista y de particularidad, exigiendo la no intromisin
de lo pblico en el desarrollo de la libertad y la bsqueda del inters propio o de la utilidad del
individuo. Es as que N. Rabotnikof (1997) diferencia tres significados en la dicotoma pblico-
privado: a) lo comn y general por oposicin a lo privado o individual; b) lo notorio evidentemente
en contra de lo oculto; y c) lo abierto en contra de lo exclusivo.

Bobbio especfica que la relevancia de tal dicotoma est en que en ella convergen otras
dicotomas tradicionales que la complementan. Se refiere a la dicotoma sociedad de
iguales/sociedad de desiguales, la cual no se contrapone con la dicotoma pblico-privado. De
este modo, la familia que hace parte de la esfera privada no se encuentra por encima de una
organizacin mucho ms compleja que es la ciudad (Aristteles) o el Estado, es decir, de la
sociedad agregada compuesta por la conformacin del grupo amplio de ciudadanos que habitan
dentro de este.

En la primaca del derecho privado est su resistencia a la injerencia de lo pblico en el sentido de
expropiar lo que le pertenece al particular o de su intromisin en la autonoma, su libertad y sus
derechos como individuo. La supremaca de lo pblico se fundamenta en la contraposicin del
inters colectivo al inters individual, del bienestar comn sobre el bienestar individual y de la
sumisin de lo privado sobre lo pblico.

Sin embargo, M. Retamozo (2006) sostiene que en la construccin del nuevo orden social
contemporneo se ha producido una reconfiguracin en la dicotoma pblico-privado, trayendo
consigo una mayor problematizacin en esta relacin. Por un lado la autoridad poltica y por el
otro el espacio privado ligado al mercado.

Llevada esta dicotoma al mbito de las polticas pblicas, se debe diferenciar claramente lo que
podemos considerar la accin desde la perspectiva de lo pblico versus la accin desde la visin
empresarial. Especficamente, remitindonos a Matus (1997b), est dicotoma se traslada a las
esferas de la gerencia privada y la alta direccin pblica. Con el cuestionamiento de los pobres
resultados alcanzados por el aparato pblico en las ltimas dcadas, muchos han llegado a
considerar que la solucin a este problema est en aprovechar las cualidades y la eficiencia y
eficacia del gerente privado de alto nivel para sustituir al dirigente del sector pblico. Matus
POLTICAS PBLICAS Y GOBIERNO EN DEMOCRACIA

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considera que tras de esta proposicin existen dos intenciones fuertes: introducir los supuestos de la
empresa privada en el mbito pblico y reducir el espacio de los partidos polticos en el manejo
de los asuntos pblicos. Sin embargo, esta solucin no parece ser tan fcil y directa puesto que,
por lo general, los gerentes privados no se encuentran preparados para ejercer las funciones de
la alta direccin pblica. La causa de esta deficiente preparacin tiene tres causas esenciales:
vocacin y valores, mbito de experiencia y formacin intelectual.

Sumado a esto, las diferencias misionales de inters pblico y de inters particular conllevan a una
relacin de comando diferente en estos dos tipos de organizaciones (pblicas y privadas). En el
mbito privado la recompensa es el poder econmico y el premio al esfuerzo individual y la
bsqueda del xito personal y empresarial; se trabaja en un contexto de exigente y permanente
competencia donde no sobreviven los dbiles, siendo ste un entorno incompatible con la
solidaridad y las consideraciones sociales. Por tanto, sus valores se acomodan a la motivacin de
la bsqueda del poder y la riqueza personal y a la lucha despiadada y extrema. Adicionalmente,
el gerente privado posee alta gobernabilidad al interior de su organizacin por lo que puede
decidir, contratar, concebir proyectos y reorganizar. El argumento vlido y fuerte es la relacin
costo-beneficio o perdida-ganancia empresarial.

En la esfera pblica, en contraste, estos mecanismos del mbito privado no funcionan de igual
modo. La funcin pblica es una actividad extremadamente regulada, mientras en el sector
empresarial las reglas que le rigen son mucho ms abiertas. As, la lucha del empresario se da con
competidores externos y no internos, mientras en el sector pblico muchas veces los enemigos se
encuentran dentro de la propia organizacin, ubicndose actores polticos con fuerte peso y
motivacin para alterar o eliminar los planes del dirigente. Adems, un proyecto social puede ser
mucho ms complejo que un proyecto de desarrollo empresarial. En el sector pblico, el proyecto
social est sujeto a la multiplicidad de criterios de eficiencia y eficacia que involucran encontrar el
equilibrio poltico, econmico, ambiental, de valores humanos, ticos, entre otros. El gerente
privado debe actuar en el entorno del sistema poltico, pero esa es solo una restriccin que debe
salvar, mientras que el dirigente es parte de la produccin de ese contexto y su xito depende de
los resultados generados por la accin poltica.

Entretanto, el gerente gira en torno al lucro y a la lucha por la supremaca de su empresa por
encima de todas las dems, el dirigente poltico piensa en torno a la poblacin que le eligi en
ese puesto con la alta responsabilidad de solucionar sus problemas de la vida cotidiana. El lucro
y el beneficio personal son una deformacin de la poltica (Matus, 1997b:95) Los problemas que
debe resolver el dirigente poltico (un presidente, un alcalde, un gobernador) van ms all de un
espacio especfico de actuacin, ellos tienen que ver directamente con las necesidades humanas
bsicas, la proteccin del medio ambiente, la reduccin de la violencia, el acceso equitativo a la
educacin, la salud y la seguridad social, y, la construccin de un proyecto social que de respuesta
a todos los problemas de la poblacin.

Las anteriores afirmaciones muestran que son dos visiones muy diferentes: a) el gerente privado (el
empresario) se rige por el criterio unidimensional y simple de la rentabilidad y su ideal es un
Estado mnimo con escasa capacidad de regulacin e injerencia en los asuntos privados. Su
responsabilidad no es social ni su objetivo pretende ser solucionar los problemas de un
conglomerado, ya que su nica responsabilidad es con los accionistas y con la supervivencia de la
empresa, de otro modo no podra sobrevivir en el mercado y, b) el dirigente poltico, en cambio,
POLTICAS PBLICAS Y GOBIERNO EN DEMOCRACIA

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enfoca su preocupacin en el ataque a las causas que generan desigualdad en la sociedad e
inequidad en el acceso a las oportunidades.

Son dos actores distintos, con objetivos, responsabilidades, modos de actuacin y reglas que
marcan su diferencia. A continuacin se muestran de forma comparativa estas claras diferencias a
partir de la vocacin y los valores, la experiencia, la formacin intelectual y el vocabulario
cotidiano que caracterizan al dirigente poltico y el dirigente privado:

EL DIRIGENTE POLTICO

Vocacin y Valores Experiencia Formacin Intelectual Vocabulario Cotidiano
- Motivacin general y
causas sociales
- Fuentes de prestigio:
reconocimiento social de
sus capacidades de
conduccin, valores e
ideologas
- Valoracin de la
equidad, solidaridad, e
inclusin social
- Se abre paso en la
competencia poltica
bajo mltiples criterios
de eficiencia y eficacia
- La gobernabilidad interna
no siempre est asegurada.
Oponentes internos pueden
ser ms poderosos que los
externos.
- El proyecto social debe
conciliar objetivos conflictivos
y conservar un equilibrio
entre lo poltico, econmico,
ambiental, valores humanos.
- Restricciones para
contratar, fijar salarios,
reformar.
- Debe mostrar resultados en
periodos fijos y cortos de
gobierno, en un contexto con
mltiples criterios de eficacia
- Definir la gran estrategia
- Explicar la realidad,
identificando y procesando
problemas sociales complejos
- Calcular sobre un futuro
incierto y evaluar apuestas
difusas
- Realizar anlisis estratgico
para construir viabilidad;
estudiar otros actores que
participan en el juego social
- Monitorear y evaluar el
cambio de la realidad
intervenida
- Disear y redisear el
aparato pblico
- Misin institucional
- Usuarios, beneficiarios,
actores, contribuyentes,
condenado, parlamenta-
rio, alcalde, poltico
- Organizaciones,
instituciones, empresas,
partidos polticos, ramas de
poder, etc.
- Aliados, adversarios,
opositores, correligionario
- Lder, dirigente, gerente,
gestor
- Equidad, igualdad,
responsabilidad social
- Riesgo, incertidumbre

EL DIRIGENTE PRIVADO

Vocacin y Valores Experiencia Formacin Intelectual Vocabulario Cotidiano
- Motivacin de la
ganancia personal
- Fuentes de prestigio:
acumulacin de
riqueza personal y
poder econmico
- Subvaloracin de las
deficiencias humanas y
la solidaridad social
- Criterios limitados de
xito
Se abre paso en la
competencia
econmica
despiadada y
extrema
- Gobernabilidad alta
dentro de la empresa. Sus
enemigos son externos
- Criterio de costo-beneficio
simple y con peso fuerte
- Baja friccin burocrtica
- Alta flexibilidad y
libertad para contratar, fijar
salarios y precios,
reorganizar y planificar
proyectos
Su permanencia depende de
la eficacia de su gestin, que
puede ser medida por la
rentabilidad del negocio
- Explorar opciones bajo
competencia, incertidumbre y
complejidad
- Analizar estados financieros
y verificar rentabilidades
econmicas
- Estudiar mercados y manejar
inventarios
- Negociar crditos, salarios,
precios y acuerdos laborales
- Definir procesos de
produccin, seleccionar
tecnologas y disear
organizaciones.
- Negocio
- Mercado
- Cliente, distribuidor,
administrador
- Empresa
- Competidor
- Patrn, gerente, ejecutivo
- Riesgo / incertidumbre
- Lucro
- Accionistas /socios




POLTICAS PBLICAS Y GOBIERNO EN DEMOCRACIA

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MODELOS POLTICO-IDEOLGICOS DEL ESTADO:

a. El Estado Mnimo

R. Nozik (1974), terico del neoliberalismo, sostiene que la extrema presencia del Estado resulta
ser inmoral porque va en contra de los derechos y las libertades de los individuos, proponiendo as
la existencia de un Estado Mnimo con muy baja interferencia en los asuntos privados, que
promueva la autonoma y restrinja sus funciones meramente a las de proteccin contra la violencia
y otros problemas que afecten la seguridad de la sociedad en general.

M. y R. Friedman (1983) sealan que el Estado representa una gran interferencia para el mercado
libre. Por lo tanto, cuando cuestionan su existencia, lo hacen definindolo como un organismo al
que se atribuye el monopolio del empleo legitimo de la fuerza o la amenaza de emplearla como
un medio por el que unos podemos imponer limitaciones legitimas a otros (p.48), y agregan En
una sociedad cuyos participantes deseen alcanzar el grado de libertad ms alto posible para
elegir como individuos, como familias, como miembros de grupos voluntarios, como ciudadanos de
un Estado organizado, qu papel se debe asignar al gobierno? (p.49). Desde una visin
puramente del mercado, la mejor respuesta a este cuestionamiento solamente la puede dar A.
Smith cuando defiende el sistema de libertad natural, es decir, dejar a todos actuar en la
bsqueda de sus intereses particulares en la actividad econmica que deseen, mientras no infrinjan
las leyes de la justicia. En conclusin, el Estado, solo debe ocuparse de: a) proteger a la sociedad
de la violencia y el ataque de otras naciones; b) proteger a la poblacin de las injusticias que
otros deseen imponer, cabindole al Estado crear las reglas generales de orden econmico y
social, y c) realizar y conservar aquellas cuestiones de una nacin que son de inters de la gran
sociedad, es decir, aquellos asuntos que un individuo en particular en el sistema de mercado no
podra resolver. No obstante, M. y R. Friedman sostienen que este ltimo papel que Smith le
atribuye al Estado resulta ser demasiado amplio y lleno de ambigedades que peligrosamente
pueden justificar el desarrollo ilimitado del poder del Estado (p.52). As, proponen un cuarto rol
o deber que debe cumplir el Estado, el de proteger a los miembros de la comunidad que no se
pueden considerar como individuos `responsables (p.54). Quieren decir con esto que existe una
parte de la sociedad que no es defendible por s misma, quedndole al Estado el papel esencial
de cuidar de ellos. En realidad, y de acuerdo con estas afirmaciones, los partidarios del
neoliberalismo no proponen un Estado Cero sino un Estado con las mnimas interferencias en la
libertad individual y, especialmente, en el funcionamiento del mercado; pero incluso ah donde
ellos defienden la existencia mnima del Estado, estn promoviendo un Estado fuerte en los mbitos
en que se defienda la soberana nacional, se mantenga el orden, se proteja la vida de los
ciudadanos y la propiedad privada y cree aquellas empresas tiles que no sean rentables para
los particulares.

Por consiguiente, los pilares del liberalismo econmico son la desregulacin estatal (gobierno
limitado y restringido al aseguramiento de las funciones bsicas de organizacin de la sociedad),
la privatizacin y el libre comercio, dejando al mercado ser el mecanismo ideal para la
distribucin y redistribucin de los recursos, la libre oferta y demanda y la libertad econmica.

En resumen, Matus (1997a:91-94) lista los principales argumentos sostenidos por los defensores de
la existencia del Estado Mnimo son:

POLTICAS PBLICAS Y GOBIERNO EN DEMOCRACIA

23

i. El mercado es inherente a la libertad del individuo
ii. La accin del Estado trastorna el buen funcionamiento del mercado (impuestos, gastos y
regulaciones)
iii. El individuo hace un mejor uso de los recursos que el propio Estado. El gobierno es ineficiente y
malgasta los recursos; no tiene incentivos para ser eficiente y eficaz. Esta incapacidad del
gobierno la paga el conjunto de la poblacin.
iv. El dficit del presupuesto pblico tiende a ser proporcional al tamao y volumen del Estado.
Entre ms es el gasto pblico mayor es la probabilidad de dficit fiscal, generando mayores
presiones inflacionarias.
v. El Estado es mal empresario y mal gerente de los servicios pblicos y sociales.
vi. El Estado solo debe interferir para garantizar condiciones de competencia que se aproximen a
la competencia perfecta (optimo de Pareto).
vii. La economa de mercado es la nica capaz de alcanzar el desarrollo econmico y social. El
Estado es incapaz de superar el subdesarrollo de un pas.
viii. La creatividad, la responsabilidad y el espritu empresarial son patrimonio de los
empresarios privados, y no existen en la funcin pblica.
ix. La eficiencia y la eficacia econmica son criterios de valor superior para la racionalidad de la
teora econmica.
x. Los beneficios econmicos estn por encima de los beneficios para todos.

En los ltimos aos esta visin neoliberal ha cobrado fuerza. Las causas principales de tal
revitalizacin se pueden encontrar en la confluencia de los siguientes procesos sociales a nivel
mundial:

i) El acelerado desarrollo cientfico y las nuevas tecnologas de informacin y comunicacin han
impactado el sistema econmico mundial generando una ofensiva a nivel global, nunca antes vista.
La expansin de las multinacionales a todos los pases no solo en el proceso de comercializacin,
sino tambin mediante el fraccionamiento de los procesos de produccin entre muchos pases con
mano de obra y materias primas baratas y la fuerte aparicin del e-comercio a nivel mundial,
estn cambiando las condiciones de regulacin del Estado sobre la economa internacional,
debilitando su posicin y sus capacidades regulativas sobre el sistema econmico en general;
ii) El fracaso y derrumbe del socialismo en la URSS y Europa del Este dej en una posicin
vulnerable a la gran mayora de naciones que la componan, encontrando como nica alternativa
para esta crisis, la adopcin del libre mercado;
iii) La embestida intelectual del pensamiento neoliberal;
iv) El proceso de globalizacin poltica, social y ambiental que no atiende lmites geogrficos
nacionales, y
v) El atraso relativo de las ciencias de diseo social la cual continan privilegiando el
determinismo, tecnocratismo y el desprecio por la subjetividad y creatividad de los procesos
sociales.

Desde esta perspectiva, en un Estado Mnimo la formulacin de polticas pblicas tambin es
mnima, es decir, orientada fundamentalmente hacia aquellas dimensiones que sus partidarios
sostienen deben ser las funciones bsicas del Estado, como la defensa nacional, la seguridad
interna y la proteccin de los ms dbiles. En un proceso de reforma del Estado, a partir de las
visiones del Estado Mnimo o del establecimiento de polticas neoliberales como las implantadas a
partir del Consenso de Washington, las polticas pblicas estaran direccionadas a empequeecer
POLTICAS PBLICAS Y GOBIERNO EN DEMOCRACIA

24

el Estado, a travs de la privatizacin de empresas y de actividades que venan siendo
administrados directamente por el gobierno y mediante procesos de desregulacin que permitan
una mayor flexibilidad del funcionamiento de los mecanismos del mercado.

Sin embargo, la experiencia latinoamericana, e incluso a nivel mundial durante los ltimos veinte
aos, mostr que la aplicacin en su mxima expresin de este tipo de modelo poltico-ideolgico
del Estado produjo un agravamiento de problemas sociales como la pobreza y la exclusin, siendo
necesario la aplicacin de polticas compensatorias que pudieran atenuar los efectos nocivos sobre
la poblacin ms vulnerable.

b. El Estado Propietario

Las funciones principales del Estado Propietario o Socialista estn relacionadas con la regulacin y
ordenamiento del sistema econmico, la educacin y la cultura, sumado a las funciones de defensa
nacional. Bsicamente, el individuo solo tiene valor como parte del colectivo y todos los derechos
individuales estn supeditados a los derechos del colectivo. Para garantizar estos fines el Estado
cumple su papel de propietario de los recursos materiales totales de la nacin y de regulador y
vigilante extremo de cualquier actividad econmica que se desarrolle.

De acuerdo a B. Crick (1994), los valores fundamentales del socialismo son la libertad, la igualdad
y la fraternidad:

La libertad vista como la libertad positiva para abrir puertas y crear una sociedad abierta;
es la libertad del ciudadano que acta entre iguales y no solo para preservar los derechos y
el bienestar de los ciudadanos, sino para que sean extendidos y ampliados a todo el resto
de la sociedad. Los ciudadanos poseen derechos frente al Estado pero tambin tienen el
deber de trabajar en propsitos comunes libremente convenidos entre todos. Aunque la
participacin es libre, esta debe aportar para todos, es decir, debe hablar por todos y no
para uno solo;
La igualdad entendida como el valor esencial de cualquier sociedad socialista. No se trata
de una sociedad en la que haya igualdad universal, igualdad de oportunidades o igualdad
en la obtencin de resultados, porque esto sera inimaginable. Se trata de una igualdad en
la que una sociedad no admita ni acepte serias diferencias marginales en el poder, en la
riqueza y en las habilidades o capacidades adquiridas, una sociedad que encuentre como
inaceptable la injusticia y las grandes desigualdades en su poblacin. Solo es posible
justificar una mayor igualdad cuando se pone en mejor condicin y calidad de vida a los
ms pobres, y
La fraternidad como una actitud mental asociada con un comportamiento del trabajo hacia el
logro de objetivos comunes. Implica trabajar juntos viviendo en estado de hermandad,
preocupados por construir una sociedad ms justa y menos desigual para todos, pero sin
dejar de reconocer, a su vez, la diversidad de caracteres.

De acuerdo a Matus (1997a), los argumentos principales del Estado Propietarios son:

i. La propiedad privada es la fuente de todas las desigualdades
ii. La concentracin de la propiedad privada concentra el poder poltico
iii. Las ideologas son superadas por la ciencia oficial del Estado
POLTICAS PBLICAS Y GOBIERNO EN DEMOCRACIA

25

iv. La libertad del colectivo social exige restringir la libertad individual
v. En el periodo de transicin hacia la abolicin de la propiedad privada del capital, los
excedentes que genera la empresa privada no deben utilizarse con fines de reproduccin de la
empresa privada, sino con fines sociales
vi. El mercado no garantiza la dinmica de crecimiento ni el equilibrio macroeconmico
vii. El Estado, en manos de las mayoras transitoriamente representadas por minoras dirigentes, es
portavoz del colectivo social y asume su mandato
viii. La propiedad y la gestin son inseparables, as como la direccin y la accin
ix. La propiedad privada y la competencia salvaje crean una mentalidad economicista y egosta
en el ser humano

En este tipo de modelo poltico-ideolgico podemos hablar de polticas pblicas en el mismo
sentido que en un Estado liberal? En un modelo poltico ideolgico de Estado Propietario, las
polticas pblicas no tienen las mismas caractersticas que se poseen en un Estado Liberal, puesto
que en este caso su orientacin es de corte totalitario, esto es, que no dejan espacio alguno a la
libertad y al ejercicio de la iniciativa privada e individual; el Estado copa todos los espacios.
Existe un completo control de la sociedad en el sentido que todo es colectivo y est regulado
absolutamente por el Estado. Por consiguiente, al no existir otro modo de propiedad sino el de la
propiedad pblica estatal, nicamente tiene cabida el modo de gestin central o directivo. Por
ejemplo, una poltica econmica en un Estado Propietario mediante su direccin directa en la
regulacin, planificacin y produccin econmica de la nacin, debe estar al servicio de los
intereses del colectivo, de acuerdo con unos objetivos polticos, sociales y econmicos que
privilegien a la mayora de los miembros de la poblacin. En este caso, es el Estado y el partido
nico en representacin absoluta del colectivo social quienes definen los intereses sociales; asunto
que no se somete a deliberacin o a votacin con participacin del resto de la sociedad. El
consenso ya est creado.

c. El Estado del Bienestar (Welfare State)

Como consecuencia de la crisis financiera de 1929 (Wall Street), el Estado se vio obligado a
intervenir de forma importante en la distribucin de la renta y de los recursos con el fin de sacar a
la economa de la situacin en que se encontraba y lograr un mayor equilibrio con medidas de
corte keynesiano. Sin embargo, es despus de la Segunda Guerra Mundial, cuando el Estado del
Bienestar aparece con mayor fuerza y sus principios empiezan a ser implantados,
fundamentalmente en Norteamrica y en Europa Occidental. A partir de ese momento el Estado
entra a jugar un rol importante en la proteccin a la sociedad como un todo. Las medidas del
Estado no fueron slo orientadas a programas de proteccin social como educacin, salud,
subsidios de desempleo, entre otros; tambin trabaj intensamente en la construccin y
mejoramiento de obras pblicas como la modernizacin de las comunicaciones, el transporte, la
construccin y mejoramiento de las carreteras y las vas frreas.

Como resultado de estas polticas de bienestar social, se generan dos modelos de Estado del
Bienestar:

i) Universalista-bevederigeano. Se basa en el atendimiento del Estado a toda la poblacin sin
distincin y sin restricciones polticas o exclusiones en los servicios sociales. Los programas sociales
POLTICAS PBLICAS Y GOBIERNO EN DEMOCRACIA

26

se financian por va impositiva con cargo a los presupuestos generales estatales, produciendo as
transferencias redistributivas por va fiscal entre los contribuyentes, y
ii) Ocupacional-bismarckiano. Se basa en el principio contributivo de la seguridad social. El
sistema de pensiones funciona de acuerdo a las contribuciones realizadas. Este sistema funcionara
muy bien en un Estado de pleno empleo como dira Keynes, puesto que no habra ningn problema
de financiamiento porque toda la fuerza de trabajo de una nacin estara contribuyendo.

El Estado del Bienestar se puede definir como el gobierno que suministra bienestar a la poblacin,
supliendo sus necesidades fsicas, materiales y sociales mediante la implementacin de polticas
pblicas relacionadas con vivienda, salud, educacin, proteccin a nios y otros grupos sociales en
situacin de alta vulnerabilidad, seguridad social, seguro de desempleo, transporte pblico,
vigilancia y control en el aseguramiento de niveles salariales ms justos y otros servicios pblicos y
sociales que permitan garantizar estndares de vida mucho ms equitativos para todos.

Tal como en el Estado Propietario, el Estado del Bienestar asume la igualdad como un valor
esencial, pero la diferencia es que mantiene las libertades polticas y econmicas tal como en el
caso de un rgimen liberal y democrtico. De este modo, el Estado asume la responsabilidad
central de alcanzar el bienestar y la igualdad social pero con medios diferentes al de un Estado
Propietario; no es el completo control sino una fuerte intervencin a travs de la regulacin y
prestacin de servicios para corregir las fallas del mercado, especialmente en aquellas
relacionadas con la equidad y la igualdad.

Para el socilogo Esping-Andersen (1990), el Estado del Bienestar debe intervenir en los asuntos
econmicos y sociales con el propsito de alcanzar mejores niveles de vida para la poblacin. Esta
injerencia se basa en los principios de justicia, igualdad social y pluralismo poltico. Esping-
Andersen propone tres tipos ideales de Estado de Bienestar, de acuerdo con el peso del Estado y
su capacidad redistributiva:

i) Estado de Bienestar Liberal. Afirman que la intervencin del Estado debe ser bastante limitada y
propugnan porque el Estado solamente proporcione asistencia pblica a la franja de la poblacin
en situacin de mayor riesgo de vulnerabilidad;

ii) Estado de Bienestar Conservador-Corporativista. Reclama mayor justicia social basada en que no
todas las desigualdades tienen un origen natural. Se hace necesario concertar las tesis
patrimonialistas y el apoyo de los derechos naturales de los trabajadores sustentando en
polticas direccionadas al paternalismo y el mantenimiento de la ley y el orden. Es decir, que
comparado con el anterior modelo de estado de bienestar, existe una mayor intervencin del
Estado, puesto que las polticas sociales se extienden a una franja ms amplia de la poblacin: el
Estado brinda unas mayores condiciones de seguridad a los ciudadanos y sus familias en
situaciones de desempleo, enfermedad o vejez; y,

iii) Estado de Bienestar Socialdemcrata: Defienden la redistribucin de la riqueza a travs de
transferencias fiscales y una mayor igualdad de oportunidades, controlando los desequilibrios del
mercado, proporcionando, por ejemplo, altos subsidios de desempleo y promoviendo la insercin
laboral mediante agresivas polticas de empleo. Por lo tanto, las polticas pblicas son mucho ms
extensivas cubriendo a toda la poblacin sin distincin de estatus, basados en los valores de
igualdad y solidaridad.
POLTICAS PBLICAS Y GOBIERNO EN DEMOCRACIA

27

Este apogeo del Estado del Bienestar tiene su vigencia hasta mediados de la dcada de los
setenta cuando empieza a ser cuestionada esencialmente por la crisis fiscal. Yuste (1995) afirma
que el Estado del Bienestar se sustentaba fundamentalmente en la garanta plena de la seguridad
social acompaado de un crecimiento econmico sostenido, de pleno empleo, con poblaciones
relativamente jvenes, de tal modo que los cotizantes siempre estuvieran por encima en nmero de
los pensionados. No obstante, estas variables condicionantes del mantenimiento de un Estado del
Bienestar solo duraron hasta que el nivel de las economas comienza a declinar, y las medidas de
seguridad social comienzan a verse afectadas, generando una profunda crisis fiscal en los
gobiernos. Estos problemas que llevaron a la crisis del Estado del Bienestar se pueden resumir en
tres: problemas econmicos (crisis econmica de 1973, bajas tasas de crecimiento econmico,
aumento del desempleo y disminucin de la inversin), problemas de gobierno (sobrecarga del
Estado, crecimiento burocrtico exacerbado, un Estado de tamao grande que se volvi complejo
e inmanejable) y crisis fiscales (desequilibrio en el gasto social y aumento de los impuestos para
mantener sus programas sociales).

Los principales argumentos que fundamentan el Estado del Bienestar son:

i. Es intervencionista, en la medida en que su responsabilidad es lograr una situacin de pleno
empleo y un sistema de seguridad social que cubra a toda la poblacin
ii. Garantizar un nivel de vida mnimo
iii. Los valores fundamentales del Estado del Bienestar son: libertad, igualdad de oportunidades,
reduccin de desigualdades, democratizacin, extensin de la seguridad social
iv. Regular las condiciones de seguridad laboral
v. Controlar el salario mnimo
vi. Aceptar los sindicatos y la negociacin colectiva
vii. Permitir la existencia de una economa mixta (pblico y privada)

Estado Coordinador

C. Matus (1997a) propone un modelo de Estado que evite los excesos y extremos de los Estados
Mnimo y Propietario. Esta propuesta asume algunas caractersticas del Estado del Bienestar,
especialmente las relacionadas con el papel activo del Estado en la promocin de condiciones de
vida digna.

Este es el Estado por delegacin de los ciudadanos a travs del sistema democrtico; por tanto, su
ideologa se basa en los principios de la democracia. Los ciudadanos asumen el papel de
vigilantes de la eficacia de los resultados y las decisiones tomadas por el Estado. No tiene
posiciones rgidas y su preocupacin permanente es el equilibrio social. El cambio social depende
del proyecto del Estado y su direccionalidad, el cual debe ser construido con la propuesta del
colectivo social. De este modo, las tensiones y los conflictos no superan el lmite de la convivencia
social. El Estado Coordinador supervalora la utopa como parte del progreso del hombre, como su
derecho a soar, pero un sueo que pueda llevarse a cabo.

Los principales argumentos que fundamentan el Estado Coordinador son:

i) La razn humana es una razn tecnopoltica: combina el juicio de valores con el juicio analtico.
Rechaza los extremos del barbarismo normativo y el barbarismo cientfico-tecnocrtico. Debe
POLTICAS PBLICAS Y GOBIERNO EN DEMOCRACIA

28

existir un equilibrio entre ambos. Las decisiones de gobierno no pueden ser tomadas solamente a
partir de los valores e ideologas del dirigente ni fundamentarse nicamente en las ciencias. De
este modo, la democracia es la mejor forma de lograr una dinmica de continuum entre ambos,
ideologas y ciencias;

ii) La razn cientfica es multidimensional: La eficiencia y la eficacia son deseables solamente en
funcin de los propsitos perseguidos; existen mltiples criterios de eficiencia y eficacia:
econmica, poltica, organizativa, de conocimiento, entre otros. La vida cotidiana est inserta en un
mundo de relaciones de poder, de relaciones sociales, emocionales, afectivas y culturales. Por
consiguiente, todo proyecto de gobierno, sea poltico, econmico, cultural, organizativo, es una
propuesta de intercambio de problemas que tiene impactos polticos, econmicos, organizativos,
cognitivos.

iii) El Sistema social no tiene buenos mecanismos de regulacin automtica: El ser humano debe
disear y construir su futuro, creando los mecanismos de regulacin que faciliten la convivencia
entre los miembros de la sociedad. Solo el colectivo social organizado puede conseguir esa
regulacin;

iv) El mercado es insustituible pero no es un sistema perfecto: La planificacin pblica no puede
sustituir al mercado. La planificacin debe usar y respetar el mercado pero no debe aceptar que
el mercado se constituya en una alternativa a la voluntad poltica del hombre en sus aspiraciones
de bienestar, progreso y libertad. En esta visin las siguientes principales fallas del mercado son:

El mercado no expresa bien las necesidades individuales
El mercado no da buenas seales a largo plazo
No asegura el equilibrio macroeconmico
El mercado no asegura una buena distribucin del ingreso

v) No existe el equivalente del mercado en todos los otros mbitos del sistema social

vi) El Estado democrtico debe cumplir la funcin de regulacin social: Como no existen mecanismos
automticos de regulacin social, el Estado debe asumir este papel en el sistema democrtico. Esta
funcin de regulacin social se relaciona con los principios de igualdad y libertad:

Respecto a la igualdad se distinguen:

Desigualdades de mrito y de cuna
El modelo democrtico debe precisar el lmite mximo aceptable y proteger a los que
se encuentran en alto riesgo social o ms vulnerables
La igualdad ms importante es la igualdad de oportunidades.

Respecto a la libertad se distinguen:

Libertad absoluta y libertad relativa
Libertades sociales y libertades individuales
La libertad individual de vivir en sociedad implica obligaciones sociales
POLTICAS PBLICAS Y GOBIERNO EN DEMOCRACIA

29


vii) La propiedad privada es una causa importante, pero no la principal fuente de desigualdades:
Pueden existir otras causas importantes generadoras de desigualdad como las deficiencias del
sistema democrtico en la que no se garantiza y respetan los derechos de libertad, justicia y
distribucin del poder poltico, junto con el acceso igualitario a la educacin de calidad.

viii) La propiedad privada, bien distribuida, es esencial a la democracia como contrabalance del
poder poltico. Lo econmico regula lo poltico, lo poltico regula lo econmico.

ix) El poder poltico bien distribuido solo es posible en democracia y en un sistema poltico-
administrativo bien descentralizado, cuyo pilar bsico es el gobierno vecinal: La democracia se
prueba en la descentralizacin.

x) El tamao, peso y volumen del Estado estn en equilibrio cuando la mayora de la poblacin hace
un intercambio favorable de problemas.

xi) La capacidad de gobierno es la clave del futuro de la democracia.


Conforme a las dimensiones del Estado, las caractersticas esenciales de los Estado Mnimo,
Propietario, del Bienestar y Coordinador son:

TIPO DE ESTADO


DIMENSION
MNIMO PROPIETARIO BIENESTAR COORDINADOR

TAMAO

Pequeo Grande
Grande o
mediano
Mediano o
pequeo

PESO

Bajo? Alto Alto Alto

VOLUMEN

Pequeo Grande Grande
Mediano o
pequeo

CAPACIDAD

Pequeo? Grande Grande Grande
Fuente: Adaptado de Matus (1997a)

No se puede afirmar contundentemente que el peso y la capacidad son pequeos en un Estado
Mnimo puesto que tiene en cuenta la posicin tanto de los extremistas neoliberales respecto con
los ms moderados. Unos sostienen que el Estado Mnimo requiere un peso pequeo y por tanto su
capacidad debe ser mnima tambin; no obstante, otros demandan una capacidad mediana
asociada a un peso mediano.



POLTICAS PBLICAS Y GOBIERNO EN DEMOCRACIA

30

1.3 GOBERNAR EN DEMOCRACIA

Ya vimos que el Estado es el rgimen que tiene el poder soberano de coaccin, y que representa
a una sociedad mediante un ordenamiento jurdico que la regula, organiza y le da orden, y como
afirma A. Gordillo (2000:V-28), un Aparato que garantiza y tutela los derechos del hombre y en
primer lugar los derechos civiles. En un sistema democrtico, el Estado equilibra tres poderes que
son autnomos e independientes: ejecutivo, legislativo y judicial. Esto es lo que se denomina el
principio de los contrapesos, y que se constituye en la esencia de una democracia. Este principio
crea salvaguardas institucionales que frenan las tendencias autoritarias mediante la divisin del
poder en ramas con igual peso en donde ninguna de ellas puede estar por encima de la otra, sino
que se encuentran en una relacin horizontal o, como en palabras de Matus (1997a:173), una
relacin macroorganizativa.

Adicionalmente a la divisin del poder, un rgimen democrtico implica otro tipo de mecanismos
que posibilitan la mayor libertad poltica posible y la garanta de la renovacin de los cargos
pblicos por las vas de la participacin de la sociedad. De esta forma, la democracia
representativa moderna se vale de los siguientes instrumentos:

i) Sufragio universal
ii) Elecciones libres, limpias y peridicas
iii) Gobernantes electos con limitaciones de poder y respeto de los plazos constitucionales
iv) Libertad de expresin
v) Transparencia y diversificacin de las fuentes de informacin
vi) Libertad de autonoma en la creacin y participacin en asociaciones polticas
vii) Derechos iguales para competir por los cargos de eleccin
viii) Derecho a la ciudadana activa

R. Dahl (1999) agrupa los instrumentos de la democracia representativa en cinco criterios que son
condiciones crticas en un proceso democrtico, es decir, en el derecho de los ciudadanos de
participar en las decisiones polticas de una asociacin:

i) Participacin efectiva. Todos los ciudadanos que participan de una asociacin deben contar
con oportunidades iguales y efectivas para expresar sus preferencias de tal modo que sean
conocidos por los otros miembros;

ii) Igualdad de voto. Todos los ciudadanos que participan de una asociacin deben disponer de
iguales y efectivas oportunidades para votar y todos esos votos contarse como iguales;

iii) Autonoma. Todos los miembros de una asociacin deben contar con las mismas oportunidades
para instruirse sobre las polticas alternativas razonables y sus posibles consecuencias;

iv) Control de la Agenda. Los ciudadanos de una asociacin deben tener el derecho de participar
en las decisiones sobre lo que debe entrar en la agenda pblica y de qu forma, e

v) Inclusin. Todos los adultos pueden hacer efectivo su pleno derecho de la ciudadana, es decir,
pueden participar en las decisiones colectivas del Estado democrtico.
POLTICAS PBLICAS Y GOBIERNO EN DEMOCRACIA

31


Estos criterios deben cumplirse en su totalidad como requisitos esenciales para la igualdad poltica
de todos los miembros. Dahl postula una clara correspondencia entre los criterios de un proceso
democrtico y los instrumentos de una democracia representativa moderna:

Criterios Instrumentos Democrticos

Participacin
efectiva
Igualdad
de voto
Autonoma
Control de
la agenda
Inclusin

i. Sufragio universal

ii. Gobernantes electos con
limitaciones de poder y respeto
de los plazos constitucionales

iii. Elecciones libres, limpias y
peridicas


iv. Libertad de expresin

v. Transparencia y diversificacin
de las fuentes de informacin

vi. Libertad de autonoma para la
asociacin poltica

vii. Derechos iguales para competir
en los cargos de eleccin

viii. Derecho a la ciudadana
activa

Fuente: Construida por los autores a partir de la propuesta terica de R. Dahl.

En el ejercicio del pleno derecho a la ciudadana activa por parte de los miembros adultos de una
sociedad con una democracia representativa moderna, propia y nica de los siglos XX y XXI, estos
ocho instrumentos o `instituciones democrticas constituyen, como afirma Dahl, un nuevo sistema de
gobierno popular denominada `democracia poliarcal. De esta forma, introduce el concepto de
poliarqua, que tiene su origen del griego: `muchos y `gobierno, el gobierno de muchos o
gobierno plural, oponindose a la oligarqua o `gobierno de pocos. Por consiguiente, la
democracia representativa moderna es un sistema polirquico compuesto por `muchos centros de
poder y no solamente por quienes estn en el comando de las instituciones del Estado; esto quiere
decir que existen otros pequeos o grandes poderes heterogneos y dispersos que tambin
`gobiernan en el sistema, y que forman parte de la sociedad civil. En conclusin, desde la
perspectiva de la poliarqua, no tenemos un gobierno sino una red de gobiernos dentro de un
mismo Estado. Se reconoce entonces la dispersin del poder no solo en la cspide del Estado
mediante la separacin de los tres poderes, ejecutivo, legislativo y judicial, sino en la base misma
de la sociedad donde existen ciudadanos, organizaciones, instituciones y actores con distintas
motivaciones, habilidades organizativas y con capacidad de agruparse libremente para interferir
en el gran juego social y en juegos particulares, muchas veces con igual o mayor peso que el
Gobierno institucional o el mismo Estado.

EL CONCEPTO DE GOBIERNO

Si consideramos la democracia representativa moderna como un sistema poltico polirquico,
estamos obligados a ampliar el concepto tradicional de Gobierno. En esta definicin clsica se
POLTICAS PBLICAS Y GOBIERNO EN DEMOCRACIA

32

define Gobierno como la gestin desde el comando de las instituciones del Estado y sus
consecuencias en el resto del sistema social, especialmente sobre el proceso poltico, la economa y
la vida cotidiana de los ciudadanos. En este caso, Gobierno con `G es sinnimo de comando,
direccin y conduccin desde arriba, desde la cspide de las instituciones estatales. Sin embargo,
en poliarqua no hay un nico gobierno, existen varios tipos de gobierno. Como lo afirma C. Matus
(2000), hay gobierno de las fuerzas polticas, de los grupos de inters o de presin, de los
sindicatos, de las corporaciones privadas y de una gran variedad de organizaciones que luchan e
interactan en el sistema social por lograr sus respectivos proyectos. Tambin hay gobiernos
territoriales, de comunidades indgenas o gobiernos comunitarios. Entre esta variedad de
gobiernos no hay relaciones de jerarqua, es decir, de comando; existen relaciones paralelas y no
de obediencia. En este caso debemos hablar de gobierno con `g y gobernar es sinnimo de
conduccin desde cualquier posicin en el juego social. La nica exigencia para gobernar es
controlar algn recurso crtico necesario para realizar un determinado proyecto o defender ciertos
intereses. Por lo tanto, Gobierno con G hace referencia al gobierno desde la posicin de las
instituciones del Estado y gobierno con g hace referencia a la red de gobiernos que conforman un
sistema poltico polirquico.

Gobernar en un sistema poltico polirquico exige la construccin de una definicin de gobierno
mucho ms amplia, que contemple el conjunto de elementos que representen la complejidad y el
contenido del proceso de gobierno cuando existe una pluralidad de gobiernos. Desde la
perspectiva de la teora del juego social, C. Matus (2000), propone una definicin de gobierno
que se ajusta a este propsito. Gobierno es el arte y la ciencia del actor para movilizar
organizaciones y ciudadanos en el juego social, procesando problemas conflictivos que cruzan
todos los compartimentos de las ciencias, a partir de variables imprecisas, inciertas y cambiantes,
con el propsito de construirle posibilidades a su proyecto de accin. (p. 351).

Esta definicin destaca la idea que gobernar es interferir en el desarrollo del juego social con la
intencin calculada de alcanzar un propsito determinado. Todos los actores son gobernantes,
desde el momento en que son conductores en algn espacio del juego social. Por consiguiente, no
hay un gobierno, hay un sistema de gobiernos, y por eso es un juego. La definicin propuesta
resume tanto la complejidad del proceso de gobierno como del contenido del discurso terico de
la teora del juego social de C. Matus.

Los elementos constitutivos del concepto de gobierno como sinnimo de conduccin y orientacin
requieren de una mayor explicacin:

Gobernar es arte: Porque la teora y los mtodos de la poltica y el gobierno slo pueden
complementar y dominar, pero no substituir, el juicio intuitivo, la experiencia y las capacidades
innatas. De acuerdo al profesor Hammond, aqu es importante diferenciar entre:

Juicio Intuitivo: proceso cognitivo que de algn modo produce una respuesta sin el uso de
una regla lgica consciente defendible.

Juicio Analtico: proceso cognitivo lento que utiliza una regla lgica consciente defendible
(paso a paso).
POLTICAS PBLICAS Y GOBIERNO EN DEMOCRACIA

33

Juicio Cuasiracional o tecnopoltico: incluye aspectos de los dos anteriores tipos de juicio.
Puede ser ms o menos intuitivo o analtico dependiendo de la relativa mezcla de
caractersticas de intuicin o anlisis que demande la actividad cognitiva especfica

Gobernar es ciencia: Porque es necesario comprender tericamente las variables y complejidades
del juego social, a travs de las ciencias horizontales, orientadas para la accin, que
complementan las ciencias verticales o departamentales, propias del investigador. Aqu es
necesario diferenciar entre:

Ciencias verticales: constituye el modo tradicional y central que el hombre emplea para
conocer la realidad en que vive. Sin embargo, se trata de un modo particular de
estudiarla, que consiste en definir un tema de anlisis como la fsica o la biologa, y
establecer fronteras precisas para cada tema estudiado. Se encuentran dominadas por el
principio de la bsqueda de la verdad objetiva que se satisface con el mero conocimiento,
y
Ciencias horizontales o de la accin: asumen la perspectiva de un actor protagonista del
juego social. Adopta una visin desde dentro, propia del actor que lucha por sus objetivos o
proyecto de transformacin de la realidad. Se encuentran dominadas por el principio del
xito, verificable por medio de los resultados en la prctica social.

Gobernar exige lidiar con actores sociales: Porque la dinmica del juego social es creativa y
conflictiva, en la medida en que es realizada por actores dotados de imaginacin y guiados por
motivaciones personales y sociales, capaces de asumir conductas imprevisibles y de ser
protagonistas reflexivos e innovadores del proceso de produccin social. Aqu es necesario
diferenciar entre:

Agente: concepto utilizado por las ciencias sociales, especialmente por la economa. Se
define como personas o grupos de personas que realizan una actividad econmica
especfica, siendo, por tanto, sujetos que intervienen en la actividad econmica. Desde la
perspectiva de la teora econmica tradicional, poseen un comportamiento racional y
predecible y no requieren necesariamente de organizacin (empresas, familias,
asalariados, consumidores, contribuyentes).
Estrato social: agrupacin humana que no tiene organizacin y es sujeto de una
investigacin social o de intervencin pblica (jvenes, mujeres, poblacin infantil, personas
mayores de 60 aos).
Multitud: colectivo social que no tiene organizacin, aunque en la coyuntura puede jugar el
rol de un actor circunstancial con efectividad muy transitoria. Por ejemplo, la poblacin
actuando en una protesta o en un saqueo.
Actor social: es una organizacin o una personalidad, que cumple los siguientes requisitos:
- Tiene un proyecto aunque sea incoherente o errtico.
- Controla algn recurso relevante para el juego, tiene fuerza y capacidad de
acumular o desacumular fuerza y genera hechos en el juego social.
- Participa en algn juego parcial o en el gran juego social.
- Tiene una organizacin estable que le permite actuar con el peso de un colectivo.

POLTICAS PBLICAS Y GOBIERNO EN DEMOCRACIA

34

Gobernar demanda el comando de organizaciones: Porque la accin de los actores slo en parte es
individual, siendo necesariamente complementada por la accin colectiva coordinada a partir de
una organizacin. Aqu es necesario diferenciar entre:

Organizacin: conjunto de personas que se interrelacionan entre s con cierto propsito
aceptablemente explcito y utilizando ciertos recursos. Este concepto incluye empresas
privadas y pblicas. Su funcionamiento se ve reflejado por el conjunto de normas, mtodos
y procedimientos que definen la estructura y regulan la actividad de la entidad.
Macroorganizacion: Es un conjunto de organizaciones que operan en un espacio poltico
institucional segn las reglas de direccionalidad, departamentalizacin,
macroinstitucionalizacin, gobernabilidad y responsabilidad que establece el juego
macroorganizativo. En una macroorganizacin nadie tiene el mando mximo absoluto sobre
todas las organizaciones que la integran. Por ejemplo, son los tres poderes paralelos:
ejecutivo, legislativo y judicial. Ninguno manda o tiene control sobre el otro, son relaciones
entre iguales.

Gobernar significa intervenir en el juego social: Porque los actores intentan obtener sus objetivos en
un contexto de interaccin donde no valen las relaciones organizativas de jerarqua. En este juego,
YO y el OTRO estamos ligados por el conflicto y la cooperacin. Para jugar con eficacia estamos
obligados al clculo interactivo. Es un juego en el cual los actores luchan por los diversos tipos de
poder propia de la lgica de cada juego que componen el gran juego social. Es un juego que
concilia las desigualdades con la ausencia de relaciones organizativas de jerarqua entre los
jugadores. Los jugadores, cuando son realmente jugadores, son independientes, y esa
independencia es un prerrequisito para la existencia del juego social. Aqu es necesario
diferenciar entre varios tipos de juegos:

Juegos Terminales o de resultados: donde se gestan los resultados ms inmediatos del
proceso de produccin social relacionados con el juego poltico, el juego econmico y el
juego de la vida cotidiana.
Juegos personales: situados en la unidad bsica del juego social, que es el individuo y sus
luchas personales. }
Juegos Intermediarios: en los cuales se compite por el control de los medios y herramientas
necesarias para el funcionamiento de todos los dems juegos. Engloba el juego de la
comunicacin y el juego macroorganizartivo.
Juegos de capital o de base: cuya funcin es la de conservar y crear el acervo de capital
cognitivo, de valores y de recursos naturales, contra el cual son realizados toda la
utilizacin de recursos de los otros juegos, filtrando la aceptabilidad de sus resultados.

Gobernar exige enfrentar problemas conflictivos: Porque el juego social genera para los actores
problemas conflictivos o cuasiestructurados. Dichos problemas surgen de la competencia en el
juego, de la desigualdad de sus resultados y de la nebulosidad que envuelve las relaciones
causales y las conexiones de sentido propias de un futuro creativo e incierto. El gobierno en el
juego social interrelaciona, con distinta intensidad, el conflicto cognitivo, emocional y de intereses.
Cada jugada genera un intercambio de problemas que beneficia a unos y perjudica a otros. Aqu
es necesario diferenciar entre dos tipos de problemas, sobre los cuales volveremos ms adelante:

POLTICAS PBLICAS Y GOBIERNO EN DEMOCRACIA

35

Problemas bien estructurados: en donde se pueden enumerar todas las variables, precisar
todas las relaciones entre ellas y su solucin es objetiva, no depende de intereses o
posiciones de los jugadores.
Problemas cuasiestructurados: son aquellos donde slo se pueden enumerar algunas
variables, precisar algunas de las relaciones entre ellas y su solucin es situacional, es
decir, debatible segn intereses y posiciones de los actores sociales.

Gobernar significa lidiar con variables imprecisas, inciertas y cambiantes: Porque es as como se
caracterizan las variables del sistema social, en el cual se entrelazan las complejidades y la
incertidumbre cuantitativa y cualitativa en la creacin del futuro, ligadas por relaciones causales y
conexiones de sentido. Aqu es necesario diferenciar entre:

Universo bien definido: cuando el rbol de posibilidades es bien conocido y definido y las
probabilidades son conocidas y objetivas. En este caso se reconocen dos modelos posibles:
el modelo determinstico y el modelo estocstico o probabilstico. Dichos modelos generan
problemas bien estructurados, y
Universo mal definido o difuso: cuando el rbol de posibilidades es nebuloso. En este caso
es imposible enumerar todas las posibilidades. Es un caso muy comn, porque la
creatividad del juego no permite identificar, contar y delimitar con precisin, de forma
cualitativa, todas las posibilidades. Por su parte, la duda cualitativa se transfiere a la duda
cuantitativa, imposibilitando determinar probabilidades objetivas.

Si retomamos la definicin general y tradicional de polticas pblicas dada al inicito del texto
como el conjunto de decisiones o acciones realizadas por un Gobierno con el fin de actuar o no
frente a un problema relativo al inters pblico, entonces en un rgimen de democracia tal
concepto tiene grandes implicaciones que las transforman en un proceso altamente complejo. Las
polticas pblicas no nacen como una simple imposicin desde las instituciones gubernamentales,
sino que son el resultado de un juego incesante de conflicto, persuasin, negociacin, coordinacin
y control entre las distintas ramas de poder del Estado y entre stas y las fuerzas sociales. Como
expresan Moran, Rein y Goodin (2008), decidir, elegir o legislar polticas pblicas es una cuestin
de persuasin, en la cual debemos convencer y negociar con otros actores sobre la necesidad de
dichas medidas y de los beneficios para la sociedad en general, no se trata simplemente de
decretar las polticas pblicas. Por tanto, Los gobernantes que deciden la implementacin de una
poltica deben enfrentarse a esta realidad construyndole no solamente viabilidad econmica sino
tambin viabilidad social y poltica ajustada a las reglas de convivencia del gobierno
democrtico.

De acuerdo con la anterior argumentacin, en democracia las polticas pblicas son el resultado de
algn proceso de interaccin entre el gobernante y la sociedad en el cual se busquen los consensos
mnimos sobre sus ventajas o beneficios. Este proceso de interaccin y persuasin inicia durante el
proceso electoral en el cual los partidos polticos y sus respectivos candidatos que disputan el
apoyo de los electores realizan promesas y establecen compromisos con la poblacin y actores o
grupos de presin relacionados con problemas que les aquejan y que conducirn al colectivo social
en una cierta direccin. Estas propuestas tienen que ser transformadas en medidas o polticas
dentro del gobierno. Tendrn la legitimidad del ganador pero debern respetar las reglas y los
procesos del sistema democrtico. En primer lugar, como ya mencionamos, una de las principales
POLTICAS PBLICAS Y GOBIERNO EN DEMOCRACIA

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reglas democrticas es la existencia de equilibrios y contrapesos, donde el poder no est
concentrado sino que es compartido por las tres ramas del Estado. El ejecutivo tendr que someter
al legislativo sus propuestas de poltica y ste tendr que debatir sobre la conveniencia de dichas
medidas; el sistema judicial y los rganos de control tendrn que vigilar y verificar si dicho
proceso se ajusta o respeta las leyes vigentes. En este sentido, como afirma Sojo (2006), las
polticas pblicas son el producto de un amplio ejercicio de debate entre diferentes poderes. Esto
hace de la toma de decisiones en polticas pblicas un proceso complejo que pueden demorarlas y
entrabarlas, pero tambin un instrumento para generar consensos y evitar errores y excesos.

En segundo lugar, para que el Gobierno pueda implementar aquellas polticas que fueron
consensuadas y decididas tendr que hacer uso del aparato pblico a su disposicin. Si el aparato
pblico no est preparado o su capacidad es deficiente para implementar polticas pblicas, el
dirigente tiene la responsabilidad de reformarlo. De este modo, una parte de las polticas pblicas
sern aquellas destinadas a modernizar y adecuar la institucin pblica para lograr efectividad
en las medidas que el Gobierno desea implementar. Sin embargo, al interior de las instituciones, el
gobernante tambin se enfrenta con otra variable importante para hacer realidad las polticas
pblicas. No basta con que stas ya hayan sido aprobadas en las lites del Gobierno, puesto que
existe otro filtro que deben pasar. Se trata de la voluntad y gobernabilidad del aparato pblico
en general para poner en marcha dichas directrices de polticas. Moran, Rein y Goodin (2008)
sostienen que es necesario que el dirigente persuada a sus subordinados para que operacionalicen
las polticas encomendadas. La burocracia funciona con su propia lgica, respondiendo a dos tipos
de reglas: (i) a las reglas institucionales de derecho (reglas formales de la institucin), y (ii) a las
reglas de hecho, o sea, a la cultura organizacional la cual es fundamental para que las
organizaciones pblicas funcionen. Esta cultura se refleja en el tiempo y energa dedicados para
llevar a cabo una tarea o cumplir una decisin proveniente de la cpula de mando dentro de una
institucin pblica. Las decisiones tomadas para la implementacin de una poltica pblica pueden
ser demoradas o perderse en el limbo de la maraa administrativa, afectando, en consecuencia,
el desempeo y la calidad de la gestin pblica. Todo esto, sumado con el afn del dirigente por
mostrar resultados, hace que los conflictos aumenten dentro de la organizacin.

Y, en tercer lugar, en un sistema democrtico, el gobernante, cuando inicia su administracin, se
enfrenta al proceso de pensar su Gobierno en trminos de la continuidad, de los cambios
graduales o de las transformaciones que debe dar en referencia a las polticas pblicas.
Tericamente estas decisiones son tomadas durante la campaa electoral cuando le da rumbo a su
programa de gobierno. Sin embargo, en el momento del Gobierno, la realidad del sistema social,
de los actores que convergen en sus decisiones, de las restricciones presupuestales que se le
presentan, de la deficiencia de los sistemas organizativos (de determinacin de la agenda, de
planificacin, de monitoreo y evaluacin de gestin, de gerenciamiento, entre otros) y de su
capacidad de direccin, terminan afectando sustancialmente la materializacin de sus promesas de
campaa. Por ello, cuando el gobernante decide dar continuidad, reformar, eliminar o poner en
marcha nuevas polticas pblicas, no puede hacer esta discusin solamente desde arriba, en la
cspide del Gobierno, por ejemplo, entre las lites del ejecutivo y del legislativo. Inexorablemente
vendr un proceso de deliberacin societal donde intervendrn otros actores, otras instituciones,
otras organizaciones. Unos exigiendo y abogando para que ciertas polticas sean implementadas,
otros para que sus intereses sean contemplados y, algunos otros reclamando por los posibles
efectos negativos. Aqu, en este juego slo los ms poderosos tendrn espacio, y estos siempre
estarn vigilantes para que las acciones del Gobierno a travs de sus polticas pblicas no
POLTICAS PBLICAS Y GOBIERNO EN DEMOCRACIA

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contradigan sus intereses y ganancias obtenidas, por el contrario, esperarn concentrar aun ms
sus beneficios polticos, econmicos o cognitivos. Es por esto que el Gobierno democrtico debe
cumplir el rol de estar atento para que este proceso no sea inequitativo, sino que est abierto a
todas las fuerzas de la sociedad. Que los menos poderosos y dbiles tengan asiento y puedan
hacerse sentir. Y esto se logra mediante la construccin de canales que permitan que todos tengan
la posibilidad de expresar sus necesidades y problemas. Estos canales se refieren a los
mecanismos de participacin efectiva de la poblacin en la deliberacin sobre los pros y los
contras de una medida de poltica pblica y sobre su diseo, implementacin y evaluacin. Esto es
lo que denominamos como co-gobierno, gobierna el Gobierno y gobierna la sociedad civil, la
esencia de la poliarqua. Sojo (2006) asevera:

La voz de la sociedad constituye un insumo indispensable para crear, mejorar o
corregir el diseo y la instrumentacin de polticas pblicas. Asimismo, no se
puede perder de vista que la democracia se enaltece y se nutre da a da de la
apertura de los medios de informacin y la crtica constructiva a las acciones de
poltica pblica, de la activa participacin de la sociedad civil organizada.
(p. 33.)

En este juego se aplica la poliarqua y el concepto de gobierno como proceso de conduccin y
orientacin en el juego social. El Gobierno est obligado a construir viabilidad a sus polticas, en
un sistema de gobierno con `g minscula. En conclusin, en poliarqua, cada actor social desde su
espacio de juego, y cada ciudadano desde su espacio de convivencia, sern los jueces que en
ltima instancia evaluarn la aceptabilidad y eficacia de las polticas pblicas del Gobierno con
G, y lo harn desde sus propias perspectivas e intereses y desde sus propios espacios de
gobierno y accin.

1.4 DEFINICION Y ALCANCE DE LAS POLTICAS PBLICAS

Ntese que antes de llegar al tema central del documento, iniciamos con un concepto bsico de
polticas pblicas a partir del cual tuvimos la necesidad de estudiar la nocin de Estado, sus
funciones, modos de propiedad, de gestin y dimensiones. Con estos elementos entramos al
problema de la dicotoma pblico-privado de la manera como la presentan las ciencias polticas, y
de cmo tal dicotoma es abordada por los modelos poltico ideolgicos tradicionales del Estado
Mnimo, el Estado Propietario y el Estado del Bienestar, finalizando con una propuesta de modelo
de Estado Coordinador desarrollado por Carlos Matus. En el Estado Coordinador se destaca la
importancia de la razn poltica como la razn vital en la conformacin del Estado y su relacin
con la sociedad, reconociendo de este modo una democracia polirquica, es decir, un sistema de
gobiernos donde no solo es el Estado el nico que gobierna. Gobierna con G quien tiene la
capacidad y la motivacin para analizar, proponer y enfrentar problemas sociales, pero tambin
existen otros actores, entes organizados no gubernamentales, grupos de inters, lderes
comunitarios y la misma poblacin que actan como un gobierno con g, interesados, motivados o
preocupados por hacer frente a los diversos problemas que les aquejan.

Esta argumentacin demuestra que la formulacin de polticas pblicas es una tarea compleja y no
tiene el mismo significado en diseo y aplicacin en todos los gobiernos del mundo. Formular una
poltica pblica depende del modelo poltico-ideolgico que impere en determinada nacin; un
modelo de Estado como el venezonalo exige un tipo de poltica pblica diferente que el
POLTICAS PBLICAS Y GOBIERNO EN DEMOCRACIA

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desarrollado en Colombia, puesto que aun siendo Estados democrticos, predominan en ellos
modelos poltico-ideolgicos muy distintos que determinan la conformacin de una poltica pblica.
Adems, no es lo mismo en un gobierno centralista como el colombiano que en un gobierno
federalista como el brasilero o el mexicano. Incluso, aun en pases que tienen el mismo sistema de
gobierno federal, la forma de hacer polticas pblicas vara de acuerdo con el modelo de Estado
que predomine. Es as que cualquier diseo o formulacin de una poltica pblica o accin de
gobierno contiene necesariamente en su esencia la carga del modelo poltico-ideolgico de Estado
predominante y del tipo de relacin o interaccin existente entre el Estado y la sociedad.

QU SON LAS POLTICAS PBLICAS

An cuando al inicio de este texto hicimos referencia a un concepto preliminar de poltica pblica,
ste se hizo en trminos muy generales y con el propsito de facilitar el encadenamiento de las
polticas pblicas en el contexto de los modelos de Estado y el sistema de gobierno democrtico.
Pese a ello, en el estudio de las polticas pblicas no encontramos una nica definicin que las
enmarque. Los autores ms representativos de la ciencia poltica generan su propio aporte
conceptual. Por esta razn, nuestro propsito es destacar los conceptos ms significativos de
algunos de estos autores, resaltando los principales elementos comunes y aquellos que les
caracterizan, con el objetivo que nos ayude a construir una definicin ms amplia acorde con las
ciencias y tcnicas de gobierno en el contexto latinoamericano. Adicionalmente, no estamos
interesados en una definicin puramente descriptiva sino, en vez de ello, sobre cmo se deben
entender las polticas pblicas para efectos de dar soporte a la accin de un dirigente pblico que
se encuentre interesado en enfrentar los grandes problemas sociales.

Para Lasswell (1951) las ciencias de las polticas pblicas son el conjunto de disciplinas encargadas
de explicar los procesos de formulacin y ejecucin de polticas, tanto como de obtener la
informacin relevante para atender los problemas de las polticas pblicas en un cierto momento.
De esta forma, las polticas pblicas se ocupan de resolver los problemas esenciales y muchas
veces, no resueltos, que surgen de la interaccin humana dentro de la sociedad.

Los franceses Meny y Thoenig (1992) definen las polticas pblicas como actos y no actos
comprometidos de una autoridad pblica frente a un problema o en un sector relevante de su
competencia (p. 89), aunque tambin se remiten al concepto de Dye (1975) cuando advierten
que se debe considerar como poltica pblica tambin aquella decisin del Gobierno de no actuar
frente a determinado problema. De acuerdo con el enfoque de Meny & Thoenig, las polticas
pblicas poseen las siguientes caractersticas (p. 90-91):

a. Un contenido. En otras palabras, se movilizan recursos con el fin de generar unos productos
(outcomes) y a travs de estos productos impactar en el problema que la poltica pblica ha
seleccionado como foco de atencin. Para el analista, lo que interesa es el producto porque es la
consecuencia inmediata de las decisiones y la accin del gobierno generada mediante la poltica
pblica;

b. Un programa. Se refiere a la integracin del conjunto de acciones y decisiones que orientan la
poltica pblica;

POLTICAS PBLICAS Y GOBIERNO EN DEMOCRACIA

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c. Una orientacin normativa. El conjunto de acciones y decisiones articuladas que emprende un
actor, en este caso el Gobierno, responde a ciertos valores, intereses u objetivos especficos, lo
haga o no intencionalmente;

d. Un factor de coercin. El actor gubernamental est investido de poder legitimo para decidir
respecto a qu hacer y qu rumbo debe tomar la poltica pblica frente al colectivo. Por ello el
acto pblico se impone, y

e. Una competencia social. una poltica pblica se define por su capacidad de impacto sobre una
determinada realidad social, en la medida en que afecta a actores con intereses creados, genera
beneficios para otros e impone cargas a algunos, y esto no siempre es equitativo y evaluado de la
misma manera por los afectados. Esto nos lleva a que el anlisis de las polticas no se restrinja solo
al campo de los beneficiados sino que considere tambin todos aquellos actores que de una u otra
manera sern afectados negativamente, tanto de forma directa como indirecta.

Siguiendo a Meny & Thoenig, la autoridad pblica, entindase esta como el organismo que
concede y administra los bienes colectivos (p. 91), cumple una doble funcin de produccin, es
decir, que a travs de la combinacin de unos medios o recursos se obtiene un producto (primera
funcin de produccin), que, a su vez, en su utilizacin permite obtener una serie de efectos o
generar unos impactos concretos (segunda funcin de produccin). Los efectos de los productos de
las polticas pblicas poseen tres particularidades esenciales (p. 94):

i) Pueden ser enunciados de diversa forma: cuantitativa, cualitativa, normativa, general o
abstracta;
ii) Poseen un tiempo de maduracin que puede ser lento o rpido, dependiendo de la
naturaleza del problema enfrentado. Por ejemplo, el efecto de la construccin de una carretera se
puede observar de manera ms inmediata que una poltica de mejoramiento de la educacin que
puede tardar una generacin o ms, y
iii) La relacin entre los productos y los efectos no son unidireccionales, determinsticos ni
mecnicos, y algunas veces pueden no ser claros ni directos. Por ejemplo, una poltica de vivienda
de inters social en una ciudad no necesariamente reduce el dficit de vivienda en igual
proporcin al aumento de la oferta, puesto que puede inducir una mayor inmigracin de familias a
dicha urbe atradas por los programas de vivienda.

Los resultados esperados de la operacionalizacin de las polticas pblicas pueden muchas veces
no cumplirse o pueden ser cumplidos parcialmente y, en lo general, como caracterstica propia de
los problemas sociales, generar impactos no deseados que pueden llegar a afectar otros
problemas sociales o afectar la implementacin de otras polticas pblicas. Por lo tanto, toda
poltica pblica no acta en el vaco, puesto que siempre opera en un contexto determinado que la
condiciona y a su vez genera un cambio social que impacta en dicho contexto. De esta forma,
Meny & Thoenig presentan al gobernante como un actor que hace una apuesta cuando interviene
con una poltica particular, esperando generar una consecuencia deseada. Es una apuesta porque
dichas consecuencias muchas veces no coinciden con lo planeado o programado. Es una apuesta
porque los resultados esperados depende de mltiples variables tales como el contexto o las
circunstancias que juega en el momento de la decisin y/o implementacin, de la calidad del
diseo y gerencia de la poltica pblica (adecuada y suficiente), de la respuesta de los
POLTICAS PBLICAS Y GOBIERNO EN DEMOCRACIA

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beneficiarios y de los grupos de inters, de la capacidad de actores con poder para obstaculizar
o dar viabilidad a dicha poltica, entre otros factores que se pueden desencadenar.

Circunstancias: Respuesta de beneficiarios, apoyo o rechazo de otros actores, efectos externos


Deseados
Poltica Pblica A Efectos/Resultados
No deseados


Calidad de la Poltica: diseo y gerencia

De acuerdo con lo anterior, una poltica pblica es una relacin causaefecto y, por tanto, subyace
siempre una teora del cambio social. Las causas determinan el contenido de la poltica y la
calidad del diseo y gerenciamiento de la poltica pblica. Pero, a su vez, los resultados efectivos
de la poltica dependern de las circunstancias. La eficacia de la relacin causa-efecto de toda
poltica pblica est determinada por la calidad de la explicacin sobre el funcionamiento de la
sociedad y ms exactamente del mbito social pertinente a la respectiva poltica, o como lo
denominan los autores del estudio del tejido social real sobre el que se desarrollar la accin. La
explicacin que subyace a toda poltica pblica en los extremos puede ser realista o no realista.
En el primer caso, la explicacin representa bien el funcionamiento del respectivo tejido social,
significando que existe una teora que se verifica con claridad en la realidad; y, en el segundo
caso, ocurre totalmente lo contrario, la teora no es representativa de la manera como
efectivamente funciona el tejido social; en lo esencial aqu se presenta un problema que se discute
en el plano del pensamiento de las ciencias sociales. Por ejemplo, se disea una poltica pblica de
generacin de empleo la cual implica la reduccin de los impuestos como un estmulo para dicho
propsito. Aqu hay claramente una relacin causa-efecto: disminucin de los impuestos (causa)
produce incremento del empleo (efecto). Sin embargo, esta relacin descansa en unos presupuestos
sobre el funcionamiento de la economa y, especialmente, sobre las causas que llevan a que los
empresarios creen nuevas fuentes de trabajo. Estos presupuestos pueden ser los siguientes: las
nuevas fuentes de empleo estn condicionadas por el incremento en la inversin, la inversin est
determinada por el incentivo de la rentabilidad y los impuestos representan una carga que afecta
la rentabilidad de los negocios, por lo tanto, si disminuimos los impuestos aumentamos la inversin
y a partir de all generamos empleo. Sin embargo, estos presupuestos sobre los cuales se
fundamenta dicha poltica pblica de empleo son evidentemente dbiles puesto que no consideran
elementos crticos como el comportamiento de la demanda agregada, la estructura de costos de
las actividades econmicas, el cambio tecnolgico, el estado de la economa internacional, entre
otros. No obstante, es muy frecuente encontrar polticas de empleo sustentadas en este tipo de
argumentaciones.

Otro caso es una poltica que busca penalizar el consumo de la dosis mnima de estupefacientes en
procura de reducir su consumo. La relacin causa-efecto es la siguiente: penalizo la dosis mnima
(causa) reduzco el consumo (efecto); la teora o los presupuestos de comportamiento social que
subyacen en este modelo es que las personas se abstendrn de consumir porque la coercin y el
castigo ejercen un alto poder de inhibicin, es decir, que el problema se enfoca desde la
perspectiva solamente de la represin por medio de una pena. En este caso, no se estn
analizando otros elementos esenciales: nicamente la medida de la penalizacin ayudar a
POLTICAS PBLICAS Y GOBIERNO EN DEMOCRACIA

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disminuir el consumo? No sern necesarias otras medidas enfocadas tambin en la prevencin y
en la educacin? Es totalmente cierto que inhibir el consumo a travs de la penalizacin
obligatoriamente reducir su consumo o, que en vez de ello podra fomentarlo? La represin
podra tal vez generar otras consecuencias no previstas como una mayor corrupcin en el sistema
policial o llenar las crceles de personas que no deberan estar en ellas, agravando aun ms el
problema de sobrecapacidad de stas? Qu nos ha enseado la experiencia sobre los efectos de
las medidas coercitivas con respecto al uso de drogas y el consumo de alcohol, por ejemplo?

Ahora veamos la perspectiva de Kraft y Furlong (2007) sobre lo qu es una poltica pblica. Ellos
inician con una definicin primaria de lo que significa una poltica pblica, y paulatinamente van
introduciendo otros elementos esenciales para componer una nocin de poltica pblica mucho ms
compleja y profunda. De esta manera, comienzan diciendo que una poltica pblica es lo que los
funcionarios pblicos dentro del Gobierno, y por extensin los ciudadanos que ellos representan,
eligen hacer o no hacer respecto a los problemas pblicos (p. 4). En esta definicin el elemento
central es el problema pblico, el cual definen como aquello que la poblacin percibe como
inaceptable y que por lo tanto requiere intervencin del Estado. Los autores advierten sobre la
poca claridad que existe en el lenguaje utilizado en la discusin sobre polticas pblicas,
especialmente por los analistas y por los formuladores de polticas. Tal confusin se da
especialmente en el uso conceptual de elementos como intenciones (propsitos de la accin
gubernamental), objetivos (los fines a ser alcanzados), planes o propuestas (los medios utilizados
para lograr dichos objetivos), programas (los medios autorizados para perseguir los objetivos) y
decisiones o elecciones, es decir, las acciones pertinentes para fijar los objetivos, poner en marcha
los planes e implementar los programas. Adicionalmente, distinguen entre produccin de las
polticas (policy outputs) y resultados de las polticas (policy outcomes). Definiendo los primeros como
las acciones formales que el Gobierno hace para alcanzar sus objetivos y, los segundos, como los
efectos o impactos que dichas acciones tienen efectivamente sobre la sociedad.

A partir de la explicacin conceptual de los anteriores elementos, Kraft y Furlong ofrecen una
definicin ms elaborada de lo que es una poltica pblica, precisndola como un curso de accin
o inaccin gubernamental en respuesta a problemas pblicos. La poltica pblica se asocia con los
objetivos y medios de polticas formalmente aprobados, tambin como con las regulaciones y
prcticas de las instituciones pblicas que implementan los programas. De esta forma, se resalta el
comportamiento real de ejecucin de las entidades y los funcionarios, y no solamente las
declaraciones formales de objetivos y medios de polticas encontradas en las leyes y otras
expresiones de polticas gubernamentales (p. 5). En esta definicin es interesante notar que ya se
define una poltica pblica como un curso de accin que tambin puede ser un curso de
inaccin; aqu es importante destacar la diferencia entre una accin, que es el concepto
tradicionalmente utilizado en la conceptualizacin de las polticas pblicas, y un curso de accin.
Una accin podra definirse como un acto de intervencin deliberado que es realizado por un
actor o una persona en general con el propsito de obtener un resultado especfico. En trminos de
Weber, para que una accin sea considerada como accin social, que es el caso de las polticas
pblicas, debe estar dotada de sentido mentado, en otras palabras, ser guiada por una
intencionalidad. Si utilizamos solo el concepto de accin para definir una poltica pblica diramos
que es un acto de intervencin con propsito; sin embargo, al restringirnos a esta nocin
dejaramos por fuera algo esencial: el hecho que las polticas pblicas son un conjunto de acciones
interrelacionadas que se suceden a lo largo del tiempo, y as buscan diferentes objetivos tanto en
el corto como en el mediano y largo plazo. A esto le llamaramos curso de accin. Para la Real
POLTICAS PBLICAS Y GOBIERNO EN DEMOCRACIA

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Academia de la Lengua, el concepto de curso de accin destaca la idea de movimiento, de una
serie de estados por los que pasa una accin, de encadenamiento de acciones en un periodo de
tiempo.

Adems, en la nocin de polticas pblicas planteada por Kraft y Furlong, se subraya que su
propsito central es dar respuesta a problemas pblicos, lo que significa que cualquier poltica
pblica que se disee necesariamente tendr impacto y afectar de un modo u otro al colectivo,
puesto que lo que busca es enfrentar los problemas que desde el punto de vista del gobernante
aquejan a la sociedad. En este sentido, debemos profundizar mejor sobre lo qu es un problema
pblico y aqu necesariamente tenemos que volver a la dicotoma planteada anteriormente sobre
lo pblico y lo privado. En esa direccin, podemos comenzar diciendo que un problema pblico es
aquel que no es un problema privado. Para ser ms precisos, un problema pblico es una
insatisfaccin o una discrepancia entre una situacin deseable y lo que efectivamente es hoy la
realidad, que afecta al conjunto o a una parte del colectivo social. Podemos aclarar mejor esta
disyuntiva entre un problema pblico y un problema privado con un ejemplo concreto. En el transito
aparece con facilidad. Cuando una persona tiene que movilizarse de un lugar a otro dentro de
una ciudad para ir a su lugar de trabajo en su propio vehculo, lo hace en respuesta a una
necesidad que est dentro de su esfera particular o privada; sin embargo, en el momento en que
sale del garaje de su casa y pisa la va pblica con su carro, entra en la esfera del inters pblico,
en el sentido que lo que ella haga con su vehculo va a afectar no solamente el cumplimiento de sus
propias necesidades sino tambin afectar a otras personas que se movilizan como conductores,
pasajeros, o peatones. Es aqu que entra el poder regulador del Estado que tiene que limitar la
libertad del individuo para permitir el acceso de todos a las vas pblicas de una forma segura y
equitativa. El bienestar general obliga al Estado a crear las normas y regulaciones de trnsito. El
transito se transforma en un problema pblico que debe ser objeto de las polticas pblicas para
posibilitar la movilidad y evitar la accidentalidad y la prdida de vidas humanas. El
enfrentamiento de este problema muestra con claridad la disyuntiva entre lo pblico y lo privado
en la medida en que la igualdad y el equilibrio general limitan obligatoriamente la libertad
individual.

El anterior ejemplo nos demuestra tambin los dilemas y conflictos de valores que enfrenta un
gobernante a la hora de disear e implementar una poltica pblica. La decisin sobre una accin
pblica implica un determinado juicio de valor que algunas veces puede reflejar los valores
aceptados y reconocidos por la sociedad y en otras ir en contra, produciendo un conflicto de
valores. Volviendo al ejemplo del trnsito, un caso emblemtico de estas contradicciones lo
representa la decisin del Alcalde Mayor de Bogot, Samuel Moreno de ampliar el pico y placa
durante 14 horas seguidas dos veces a la semana. En este caso entraron en contradiccin el valor
de la igualdad con el valor de la libertad. Para el Alcalde vale ms el derecho de todos a una
mayor movilidad que los costos en relacin con las restricciones a la libertad de los ciudadanos de
movilizarse por la ciudad para realizar sus negocios, trabajar, estudiar y, en general, cumplir sus
obligaciones particulares. Los comerciantes, dueos de parqueaderos y gremios como Fedispetrol y
Asopartes, afectados negativamente con la medida, hacen un juicio de valor completamente
contrario al del Alcalde; para ellos vale ms el derecho a la libertad de la movilizacin y el
ejercicio de sus actividades econmicas que la igualdad a la movilidad de todos. Por tanto, dicha
accin pblica no genera aceptabilidad y los actores afectados demuestran su rechazo entrando
en protesta en las calles para exigirle al Alcalde que replantee su decisin pues, como dichos
actores afirman, su miopa es tan grande que no se da cuenta que est imponiendo restricciones
POLTICAS PBLICAS Y GOBIERNO EN DEMOCRACIA

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inoficiosas a los ciudadanos, que podran tener un efecto contrario al deseado (lvaro Yunes,
presidente de Fedispetrol. El Tiempo, Bogot, 10 de Marzo de 2009).

De este modo, mientras que para una parte de la poblacin pueden significar sacrificios que valen
la pena porque se esperan grandes beneficios en el futuro para el colectivo social, para otros se
constituyen en un sacrificio no justificable y los beneficios propuestos pueden ser dudosos. Lo
anterior demuestra la gran complejidad de los desafos que el gobernante debe enfrentar cuando
decide una poltica pblica; su deber es respetar y promover los valores de igualdad, libertad y
justicia socialmente consensuados, es decir, del acuerdo que estructura la intencionalidad colectiva.
No obstante, en su deber de dar respuesta a la poblacin sobre los problemas pblicos que le
aquejan, el dirigente se enfrenta a decisiones que le llevan a dilemas entre los valores que deben
prevalecer en la sociedad, generando conflictos difciles de resolver entre diferentes actores.
Cuando en una decisin de accin pblica entran en contradiccin dos valores tan importantes
como la libertad y la igualdad, cul valor debe predominar y cul se debe sacrificar? Hasta
qu limite se debe sacrificar el valor menor? (Matus, 2000).

Kraft y Furlong (2007) sugieren que las polticas pblicas se desarrollan dentro de un entorno
social, econmico, poltico, gubernamental y cultural predominante en el momento, tanto a nivel
nacional como internacional. Estas circunstancias, en conjunto, determinan los problemas que
prevalecen o son prioritarios para la poblacin, condicionan la decisin para el diseo de las
polticas pblicas y afectan la viabilidad social, econmica, poltica y jurdica de su
implementacin. Sojo (2006) afirma que cualquier poltica pblica debe tomar en consideracin
estos elementos del contexto, lo que l denomina `condiciones de existencia. A continuacin
listamos los que consideramos son los principales componentes del contexto que pueden afectar el
diseo y viabilidad de las polticas pblicas:

a. Las demandas de la poblacin. El arte de gobernar es el arte de seleccionar los problemas de
forma racional y sistemtica. Esta seleccin de problemas del Gobierno debe considerar las
prioridades y necesidades de la sociedad. Sin embargo, la seleccin de problemas hecha por la
poblacin, los partidos polticos, los grupos de presin y otros actores sociales, no corresponden
necesariamente con la seleccin de problemas realizada por el Gobierno;
b. El contexto social. Los cambios sociales son continuos, afectando la forma como la sociedad y
el gobernante perciben y actan sobre los problemas. Por ejemplo, las altas tasas de crecimiento
poblacional, especialmente en ciertas fajas etareas impactan sobre el tipo de polticas que deben
ser diseadas e implementadas en una sociedad. Las acciones pblicas que se deben emprender
en un pas con una poblacin predominantemente joven varan con respecto a una nacin con una
poblacin mucho mayor;

c. El contexto econmico. El estado de la economa en un pas o regin puede afectar de forma
importante el desarrollo de las polticas pblicas. Por ejemplo, en un pas con un alto desempleo
estructural, la presencia de una crisis financiera internacional con consecuencias nacionales puede
afectar ostensiblemente las polticas de empleo del Gobierno, presionando por mayores acciones
pblicas para la generacin de ms puestos de trabajo o para la ampliacin del seguro de
desempleo, afectando de esta forma los ingresos del Estado (el presupuesto pblico), que a su vez
tendra un impacto negativo sobre el desarrollo de otros programas gubernamentales;

POLTICAS PBLICAS Y GOBIERNO EN DEMOCRACIA

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d. El contexto poltico. Las condiciones polticas impactan de forma importante el curso de toda
accin poltica pblica: pasando por los procesos de decisin, implementacin, evaluacin y,
algunas veces hasta cuando sus resultados aun tienen implicaciones mucho tiempo despus. El
contexto poltico se refiere a las circunstancias favorables o desfavorables para las polticas
pblicas generadas por la lucha por el poder, es decir, a la disputa por el control de los recursos y
las instituciones. Segn C. Matus (2000), esta lucha por el poder se puede dar a travs del control
de las instituciones del Estado para acceder al dominio de recursos econmicos y de regulacin y
dems recursos que ofrece el control de dichas instituciones. En el juego del poder poltico se
encuentran los partidos y movimientos polticos prevalecientes e, incluso, aquellos con menor
influencia, las diferencias ideolgicas y la capacidad de los distintos actores sociales para ejercer
presin.

Es interesante como Deborah Stone (2002) afirma que el poder es un fenmeno de comunidades
y el cambio poltico solo puede ocurrir mediante la interaccin de ideas y alianzas. Las ideas son
usadas para reunir el apoyo poltico necesario (aumentar nuestras alianzas) y disminuir el de los
oponentes (afectar las alianzas del otro) con el fin de controlar las polticas pblicas. Otro
elemento del contexto poltico es el perodo de gobierno y el tiempo electoral, los cuales tienen un
doble impacto en las polticas pblicas: por un lado, presionan a los gobernantes electos a mostrar
resultados dentro de su periodo de gobierno, lo que induce regularmente a polticas pblicas
cortoplacistas en contraposicin de polticas que apuntan al enfrentamiento de problemas ms
estructurales pero que maduran ms lentamente y que requieren continuidad en el tiempo puesto
que solo muestran resultados visibles a la poblacin ms all de los periodos de gobierno. Por otro
lado, la renovacin del poder por la va electoral hace que los partidos polticos y sus candidatos
critiquen las polticas de las administraciones de turno y de los partidos en el Gobierno,
comprometindose con la poblacin a eliminarlas o fortalecerlas; pero a su vez obliga a los
polticos a sintonizarse o conectarse nuevamente con los problemas de la gente, convirtindose en
una oportunidad para renovar las agendas pblicas sobre los principales problemas. Podemos
decir que, en ltimas, este proceso de renovacin del poder conduce, sea al nacimiento de nuevas
polticas, al redireccionamiento o fortalecimiento de otras o a la desaparicin de algunas. En
general, la renovacin del poder por la va democrtica crea la necesidad de la diferenciacin de
un gobierno frente al anterior o de un partido frente al otro. Esta renovacin y diferenciacin en
las democracias dbiles, como las latinoamericanas, se lleva al extremo, haciendo que polticas
bien fundamentadas o simplemente buenas polticas que aun no han mostrado resultados pero que
han sido implantadas por los opositores sean desechadas. La dificultad para mantener polticas de
largo aliento se constituye en una de las principales fragilidades de los regmenes democrticos
que puede ser minimizada con verdaderos partidos polticos y con instituciones como los centros de
gran estrategia propuestos por Dror (1989).

e. El Contexto gubernamental. El diseo y complejidad de la estructura de gobierno ejercen un
gran impacto sobre la formulacin de polticas pblicas. Las responsabilidades estn dispersas
entre muchas instituciones pblicas y existen diferentes niveles de Gobierno: Gobierno nacional o
federal, Gobierno estadual, departamental o provincial y Gobierno municipal. En cada uno de
estos niveles de Gobiernos se decide y ejercen funciones esenciales para el diseo e
implementacin de polticas pblicas, las cuales exigen: (i) un alto grado de coordinacin y
cooperacin intra e inter institucional; (ii) gobernabilidad (una adecuada distribucin del poder y
de las competencias), y (iii) capacidad organizativa. La calidad del diseo macroorganizativo del
aparato pblico es determinante para la capacidad de la formulacin y gestin de las polticas
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pblicas, en la medida en que se requieren procesos de coordinacin, competencia y cooperacin
institucional entre las diferentes esferas y niveles de gobierno. La respuesta a los grandes
problemas de la sociedad a travs de las polticas pblicas exige que estos procesos de
coordinacin, competencia y cooperacin no estn limitados por una inadecuada definicin y
distribucin de funciones y misiones, por un excesivo centralismo, por deficientes diseos
organizativos de las instituciones pblicas y por deficientes macroprcticas y microprcticas de
trabajo, que lleven a una gestin pblica desenfocada de los problemas de la gente, a polticas
pblicas ineficaces y al desperdicio de recursos econmicos, organizativos y cognitivos. Al respecto,
Matus (1997a) seala que se presentan cuatro deficiencias comunes en el diseo del aparato
pblico latinoamericano:

Ingobernabilidad absoluta. La organizacin es afectada directa y particularmente por
problemas sobre los cuales no tiene ninguna gobernabilidad, y debe transformarse
exclusivamente en demandante y denunciante de los problemas que sufre. Ejemplo:
organizaciones comunitarias;

Ingobernabilidad parcial: la organizacin que ante los ciudadanos es polticamente
responsable por ciertos problemas, pero tiene baja gobernabilidad sobre las variables
relevantes para enfrentarlos. ejemplo: el gobierno departamental tiene la responsabilidad de
mejorar y mantener la red terciaria de carreteras, pero no tiene la gobernabilidad sobre el
recaudo y asignacin de recursos econmicos para cumplir tal propsito;

Centralismo. La organizacin concentra la gobernabilidad en problemas que son de bajo
valor en su nivel y de alto valor para los niveles directamente afectados por ellos. Ejemplo: La
oficina nacional de planificacin que decide sobre las inversiones menores de un municipio y,

Irresponsabilidad. La organizacin que en el cumplimiento de sus misiones formales acta sobre
la base de que nadie fuera de la organizacin le exigir cuentas por su desempeo y, por
consiguiente, en ningn nivel de su estructura interna las jefaturas cobran o rinden cuentas sobre
objetivos, acciones, programas o polticas pblicas.

f. El Contexto cultural. Se refiere especficamente a los valores y creencias de una sociedad. Los
valores constituyen la consciencia y las convicciones del individuo y del colectivo. Dichas creencias y
valores se pueden ver reflejadas especialmente en la actitud y el nivel de confianza sobre las
instituciones gubernamentales y los procesos polticos. Un bajo nivel de credibilidad en el Gobierno
afecta la implementacin de las polticas pblicas. Por ejemplo, la puesta en marcha de una
medida regulativa para aumentar los impuestos en la renta puede ser afectada por la percepcin
de corrupcin que la poblacin tenga sobre el Gobierno. Si la sociedad piensa que el Gobierno es
altamente corrupto, el aumento en los impuestos generar poca aceptabilidad pblica, y los
grupos de presin como gremios empresariales, organizaciones no gubernamentales y otros
actores sociales podran inviabilizar la medida. Otros valores estn fuertemente relacionados con
polticas dirigidas al derecho al aborto o al uso permitido de la dosis mnima de estupefacientes,
es decir, acciones pblicas que tocan con la apreciacin moral de la sociedad; pero, a su vez, el
emprendimiento de dichas acciones pblicas tambin dependen de las inclinaciones ideolgicas de
partido del Gobierno (un ultra conservador o un ultra liberal), y

POLTICAS PBLICAS Y GOBIERNO EN DEMOCRACIA

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g. El Contexto internacional. La lucha por el poder y la hegemona geopoltica a nivel
internacional ejerce una gran influencia en las polticas pblicas nacionales, especialmente en
pases pequeos o en proceso de desarrollo altamente dependientes que tienen escasa influencia
en el juego geoestratgico mundial. Adicional a la influencia en las polticas pblicas ejercida por
el juego en la distribucin del poder mundial, estn tambin las grandes tendencias o fuerzas
motrices con fuerte poder de transformacin que, de una u otra forma, afectan a todos los
jugadores internacionales, como la globalizacin, el acelerado desarrollo tecnolgico, el cambio
climtico, entre otros. Obviamente, algunos pases tendrn mayor capacidad para adaptarse y
aprovechar las ventajas y oportunidades que ofrecen estas tendencias frente a otros que
quedarn rezagados asumiendo solamente los costos o perjuicios. Dichas influencias internacionales
en las polticas pblicas nacionales se ejercen por diferentes vas: a travs de los acuerdos y
tratados internacionales que el pas tenga con otros gobiernos e instituciones de orden mundial o
por la ayuda condicionada de las agencias de cooperacin o los bancos multilaterales de crdito.
Todas estas circunstancias generan restricciones en los cursos de accin pblica del pas frente a
determinados problemas. Ejemplo: la poltica antidroga de Estados Unidos influencia fuertemente
las polticas nacionales de Colombia frente a la lucha contra el narcotrfico.


Sojo (2006) considera que las polticas pblicas son el conjunto de concepciones, criterios,
principios, estrategias y lneas fundamentales de accin a partir de las cuales la comunidad
organizada como Estado decide hacer frente a desafos y problemas que se consideran de
naturaleza pblica.Aunque el decidir no hacer nada ante un problema es, tambin, de alguna
manera, una poltica pblica. El autor tambin agrega que las polticas pblicas son espacios de
accin no slo para el gobierno, sino tambin para los actores ubicados en los sectores social y
privado, y se expresan en decisiones adoptadas en forma de instituciones, programas, criterios,
lineamientos y normas (p. 47-48).

Sojo afirma que el diseo de una poltica pblica requiere de un enfoque estratgico e integral,
especficamente, de un proceso de planeacin estratgica, de la orientacin ideolgica del
partido y del enfrentamiento de los problemas estructurales y no estructurales que aquejan a la
poblacin. Ms adelante, nos referiremos con mayor detalle sobre la planificacin estratgica y el
enfrentamiento de problemas. No obstante, comencemos con la definicin que hace Matus (1994)
de la planificacin como el clculo que precede y preside la accin (p. 42), es decir, la reflexin
que alimenta la accin del dirigente. La realizacin de este clculo requiere tener la capacidad de
prever lo que suceder maana, de tal forma que se puedan fundamentar las decisiones de hoy.
Pero para ello se deben contar con herramientas de planificacin que consideren el horizonte de
tiempo para tomar decisiones y la sistematicidad del anlisis para procesar dichas decisiones. Esta
planificacin se debe dar tanto en el corto y mediano plazo (periodo de gobierno) como en el
largo plazo (prospectiva). La planificacin de largo plazo establece la direccionalidad de la
gestin de gobierno, constituyndose en el referencial institucional que le da un norte a las
decisiones y acciones pblicas. Por tanto, el anlisis de la gran estrategia cumple un rol esencial en
todo proceso de gobierno, constituyndose en el ejercicio obligatorio para la construccin de los
programas de gobierno durante las campaas electorales de los partidos polticos y sus
candidatos. As, al inicio del gobierno, el dirigente junto con su equipo podrn disear el conjunto
de polticas pblicas fundamentadas en una direccionalidad ya explorada y establecida. La
planificacin de largo plazo o direccionalidad estratgica alimenta la planificacin del gobierno
en el corto y mediano plazo.
POLTICAS PBLICAS Y GOBIERNO EN DEMOCRACIA

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En la definicin de la direccionalidad estratgica se encuentran representados los valores y las
ideologas de los partidos polticos y de los gobernantes, pero tambin se reflejan los valores e
ideologas de la sociedad. La construccin del proyecto de futuro no debe ser una tarea
centralizadora del Gobierno, sino por el contrario, debe convocar la participacin activa de la
sociedad tanto en la formulacin como en la ejecucin y evaluacin.

El gran terico contemporneo de las ciencias polticas, Yehezkel Dror (1989), proporciona una
definicin ms amplia y profunda sobre el diseo de una poltica pblica como un proceso muy
complejo y dinmico constituido por varios elementos, los cuales contribuyen de forma diferente a
su formulacin. En las que se deciden grandes directrices para la accin direccionadas hacia el
futuro, principalmente por los rganos gubernamentales. Dichas directrices (polticas) formalmente
apuntan a dar respuesta a lo que es del inters pblico a travs de los mejores medios posibles.
Para comprender mejor este significado de lo qu es una poltica pblica, Dror disecciona y
explica cada uno de los componentes de este concepto de la siguiente manera (p. 12-17):

a. Muy complejo. El diseo de una poltica pblica envuelve muchos elementos que se encuentran
interrelacionados mediante la comunicacin y un ciclo constante de retroalimentacin, los cuales
actan de diversas formas. Parte de este proceso es explicito y directamente observable, pero
gran parte no lo es. Muchas veces los mismos actores involucrados en el diseo de una poltica
pblica no perciben los aspectos ocultos o escondidos detrs de cada proceso que son muy
difciles, y muchas veces, hasta imposible de ser observados. De este modo, la mayora de las
veces las directrices estn compuestas por una serie de decisiones individuales que resultan en una
poltica pblica sin que alguno de los decisores se den cuenta de ese proceso;

b. Proceso dinmico. El diseo de una poltica pblica es un proceso porque es una actividad
continua que forma parte de una estructura organizacional, la cual exige para su sostenimiento un
input constante de recursos y motivacin. Es dinmico porque est en permanente cambio y las
secuencias de sus subprocesos y fases varan entre ellos mismos y de unos con respecto a otros;

c. Varios elementos. Una de las caractersticas principales del diseo de una poltica pblica es su
complejidad debido a la gran cantidad de elementos que la componen. Su diseo involucra la
participacin de mltiples subestructuras organizacionales, las cuales varan de acuerdo con el
problema que se desea enfrentar, el momento histrico y el tipo de sociedad. Las subestructuras en
el diseo de una poltica pblica las constituyen las instituciones polticas y el sistema poltico;

d. Contribuyen de forma diferente. Cada subestructura hace una diferente, y a veces nica,
contribucin a la poltica pblica. Esta contribucin depende de sus caractersticas formales e
informales, las cuales varan de acuerdo con el tipo de sociedad. Por ejemplo, en las democracias
modernas el congreso es altamente sensible a la opinin pblica y a los grupos de presin, posee
baja o media experticia, tiene puntos de vista de corto o de mediano plazo y demuestra baja o
media consistencia en sus decisiones. La burocracia seleccionada por mrito es moderadamente
insensible a la opinin pblica y a los grupos de presin, tiene un alto nivel de experticia (dentro
de los lmites que le proporcionan su cualificacin educacional y la experiencia), tiene puntos de
vista de mediano plazo y algunas veces hasta de largo plazo, y muestra media o alta consistencia
en sus decisiones. Por su parte, las Cortes son altamente insensibles a la opinin pblica y a los
POLTICAS PBLICAS Y GOBIERNO EN DEMOCRACIA

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grupos de presin, tienen un alto nivel de experticia limitada (solo legal), generan puntos de vista
de corto y mediano plazo y muestran alta o muy alta consistencia en sus decisiones;

e. Decide. El diseo de una poltica pblica es una especie de toma de decisin, por lo que es
importante utilizar modelos de decisin para tratar con el diseo de polticas;

f. Grandes directrices. La poltica pblica, muchas veces, se caracteriza por no dar instrucciones
detalladas, sino que establece las directrices generales que deben ser seguidas en las lneas
principales de accin. Para Dror la estrategia se convierte en la gua general para la accin en
contraste con la tctica, una definicin que extrae del lenguaje militar. Es necesario traducir la
poltica general (la estrategia) en lneas principales de accin para luego concretarlas en
subpolticas detalladas de tal modo que puedan ser ejecutables (la tctica);

g. Para la accin. Las decisiones pueden resultar en acciones externas, en cambios mismos para el
decisor o en ambos o en ninguna. Las polticas pblicas socialmente significativas, como lo son la
mayora de las veces, pretender resultar en una accin. Incluso, las polticas direccionadas al mismo
aparato pblico, tales como la bsqueda de un mejoramiento de la eficiencia del Gobierno estn
orientadas a la accin;

h. Direccionadas hacia el futuro. Disear polticas es dirigirse hacia el futuro. Esta es una de las
caractersticas ms importantes puesto que introduce la incertidumbre y la prediccin dudosa,
elementos bsicos de casi toda poltica pblica. El futuro es tan incierto que las polticas pblicas
tienden a ser formuladas de forma ambigua y flexible, de tal modo que puedan ser ajustadas a
cualquier hecho nuevo que se presente. Generalmente, los dirigentes adoptan polticas que
generen resultados ms previsibles que otras, mediante la realizacin de cambios incrementales
en polticas en las cuales ya se han tenido experiencias anteriores o que estn siendo ejecutadas.
Adems, tratan de no formular polticas sobre muchas reas problemticas (un fenmeno que Dror
denomina de diseo de poltica cero, zero-policymaking). La incerteza del futuro moldea las
polticas pblicas, un gran problema que debe ser enfrentado mediante el diseo de tcnicas
especializadas para lidiar con la incertidumbre. Con este propsito, Dror propone su Modelo
Optimo, el cual trataremos de forma detallada ms adelante en el Captulo 4;

i. Principalmente por los rganos gubernamentales. Una de las diferencias entre hacer polticas
privadas y hacer polticas pblicas es que la segunda concierne principalmente a las instituciones
del Estado;

j. Formalmente apuntan a dar respuesta. Una caracterstica de cualquier sistema poltico
contemporneo es que su objetivo formal es dar respuesta a lo que es del inters del colectivo
social;

k. Que es del inters pblico. El trmino se refiere concretamente a una orientacin general,
opuesto a lo individual, y

l. A travs de los mejores medios posibles. El diseo de toda poltica pblica apunta a alcanzar el
mximo beneficio neto con el menor costo posible y a travs de los mejores medios disponibles.
Los beneficios y costos obtenidos (o resultados finales de la poltica) pueden tomar la forma de
valores realizados y no realizados, que, en la mayora de los casos, son difciles de cuantificar.
POLTICAS PBLICAS Y GOBIERNO EN DEMOCRACIA

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Quiere decir que los fines pueden ser operacionales o adquirir la forma de valores. Estos
resultados dependern de los medios utilizados. Existe as una total interdependencia entre fines y
medios en la conformacin de las dinmicas de formulacin de polticas pblicas. Por ejemplo,
eliminar la pobreza a travs de acciones sociales se volvi un objetivo ampliamente aceptado
cuando la ciencia comenz a ser considerada en la eliminacin de la pobreza.

Estas doce caractersticas de la definicin de una poltica pblica desarrollada por Dror,
demuestran la complejidad, diversidad e interconexin de los elementos que la componen, por lo
que, como l mismo afirma, ningn modelo relativamente simple puede dar cuenta de esta
realidad. El sistema de disear polticas pblicas es en verdad un subsistema del gran sistema
social; este ltimo est compuesto por otros subsistemas como el subsistema poltico, el subsistema
econmico, el subsistema ambiental, entre otros, los cuales interactan de forma dinmica,
cambiando constantemente.


DEFINICIN DE POLTICAS PBLICAS DESDE LA TEORA DEL GOBIERNO

En las varias definiciones dadas por los anteriores autores, encontramos que existe un consenso en
que toda poltica pblica contiene algunos elementos comunes como accin, autoridad
gubernamental y con propsito general o de inters pblico. Sin embargo, es Dror quien hace
algunos aportes adicionales interesantes a la definicin de poltica pblica, entendindola como un
conjunto de procesos cargados de complejidad, diversidad, dinamismo y alta interrelacin;
adicionalmente, establece la diferencia entre grandes directrices de una poltica y el detalle de los
procesos que la conforman y cmo cada actor hace una interpretacin distinta de una poltica
pblica desde su mbito de accin y su nivel jerrquico. No obstante, lo ms relevante de su
concepto es que, (i) considera la incertidumbre como esencia bsica de toda poltica pblica, es
decir, la dificultad de los gobernantes para decidir y operacionalizar polticas pblicas en un
contexto en continuo cambio que dificulta la prediccin del futuro y, por lo tanto, el conocimiento
sobre lo que suceder maana y cmo esto afectar el desarrollo de las decisiones pblicas, y (ii)
La relacin beneficios costos. Toda poltica pblica genera unos beneficios pero tambin
sobrelleva costos, y no se refiere slo a los econmicos sino tambin a los costos sociales, polticos o
ambientales que produce su decisin e implementacin. Una poltica pblica se disea con el
propsito de hacer frente a un problema que aqueja a la sociedad, por lo tanto, se espera
produzca un beneficio, es decir, enfrente el problema como propsito final de la poltica pblica.
Sin embargo, tambin producir algn costo que recaer sobre alguna parte de la sociedad. Por
ejemplo, si se disea una accin pblica que busca reducir la contaminacin del agua generada
por los efectos de una actividad industrial a travs de la regulacin de los vertedores de desechos
de las empresas responsables, el beneficio redundar en la comunidad en general porque
dispondr de agua potable confiable que mejorar su bienestar, pero el costo recaer en las
empresas porque debern aumentar sus costos operacionales para no asumir unas altas multas o
hasta el cierre de su negocio. Este caso ejemplifica muy bien lo que sucede en todos los problemas
sociales, siempre hay beneficios para algunos y costos para otros. Es lo que se denomina como
intercambio de problemas en las polticas pblicas.

Teniendo en cuenta todas estas consideraciones, podemos, finalmente, construir nuestra propia
definicin de poltica pblica como:

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Un curso de accin de una autoridad gubernamental articulado a un proyecto de sociedad, definido e
implementado a partir de una determinada capacidad institucional y social de gobierno, que tiene
como propsito movilizar el aparato pblico y la sociedad hacia el logro de un objetivo colectivo
relacionado con el enfrentamiento de un problema conflictivo en un contexto de incertidumbre,
complejidad y gobernabilidad compartida.

Entendamos mejor los componentes que conforman esta definicin haciendo las siguientes
explicaciones para cada uno:

a. Un curso de accin. Recordemos cuando se puntualiz anteriormente que un curso de accin es
una secuencia de un conjunto de acciones interrelacionadas que se dan a lo largo del tiempo, que
tiene como fin el logro de diferentes objetivos tanto en el corto como en el mediano y largo plazo.
Precisar la poltica pblica como un curso de accin significa introducir el problema de la diacrona
que obliga a entenderla como un proceso dinmico, no esttico y que se retroalimenta
constantemente, para lo cual es necesario considerar:

i) El tiempo como un recurso escaso: El gobernante posee la restriccin del tiempo de su periodo
de gobierno. Es el plazo que tiene establecido para mostrar efectividad en las acciones pblicas,
es decir, para evidenciar los resultados de su gestin. La poblacin juzga al Gobierno por sus
resultados durante toda la administracin, e incluso despus de ella. El Gobierno sufre, as,
permanentemente la evaluacin constante de la sociedad y la urgencia del tiempo. El perodo de
maduracin de los resultados de cada poltica pblica se pueden dar en diferentes tiempos,
algunos se darn inmediatamente y otros ocurrirn mucho despus, es posible que generaciones
siguientes. Podemos clasificar el tiempo de maduracin de las polticas pblicas as:

Las que maduran en tiempo poltico: se refiere a los resultados que se deben mostrar durante el
periodo de gobierno, tiempo en el cual el dirigente electo popularmente tiene que cumplir con
las promesas electorales, es decir, con aquello en que se comprometi en su programa de
gobierno y por el cual va a ser evaluado, y

Las que maduran en tiempo social: se refiere al tiempo propio de los procesos, y su tiempo
puede ser mayor al tiempo poltico. El tiempo social diverge para cada poltica pblica; existen
acciones pblicas que maduran ms lentamente, es decir, que sus resultados solo se harn
evidentes despus del periodo de gobierno. Por ejemplo, la construccin de una carretera tiene
un tiempo social de 3 meses, pero una poltica de mejoramiento de la calidad de educacin
puede llegar a alcanzar un tiempo de maduracin hasta una generacin. Es por esta razn que
muchos gobernantes favorecen o privilegian la seleccin de polticas pblicas cortoplacistas que
le permitirn mostrar efectividad dentro del perodo de gobierno y mantener un balance
poltico siempre positivo; sin embargo, no siempre esto es bueno para el colectivo social porque
los problemas ms estructurales o complejos requieren de polticas pblicas que no muestran
resultados inmediatos, sino a muy largo plazo. Ejemplos de este tipo de polticas pblicas son
las orientadas al mejoramiento de la calidad de la educacin, el fomento de la ciencia y
tecnologa o la formacin de capital humano, las cuales solo podrn mostrar resultados mucho
tiempo despus del periodo de gobierno. Sin embargo, si recordemos a Dror, entre ms lejanos
sean los resultados previstos, ms inciertos stos sern, porque van a sufrir la influencia de
variables que salen del control del Gobierno.

POLTICAS PBLICAS Y GOBIERNO EN DEMOCRACIA

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ii) El encadenamiento entre el pasado, el presente y el futuro: Las decisiones que un dirigente
toma hoy dependen de la proyeccin del futuro que desee construir, pero tambin de la historia
de un pasado, de las experiencias adquiridas y del conocimiento de los hechos ocurridos. Tales
experiencias, hechos, actos y decisiones fueron realizadas por otros actores en el pasado que
afectan las decisiones y actos de hoy y, por tanto, tienen impacto sobre las decisiones y actos del
maana. Las polticas pblicas son diseadas de esta forma, se prev los resultados futuros con el
propsito de disear anticipadamente la accin pblica presente. Esta es la relacin entre el
pasado, presente y futuro de las acciones pblicas. Tienen su origen en un problema que tiene
historia y de las acciones que, tal vez, ya fueron implementadas para enfrentarlo pero que hasta
ahora no han dado los resultados deseados y el problema contina agravndose; la experiencia
de tales acciones o inacciones generaron la poltica pblica de hoy para enfrentarlo, pero ella fue
diseada tambin a partir de una visin de lo que deseamos sea un mejor futuro y no se sufra ms
con el padecimiento de dicho problema. Este es el error de muchos gobernantes cuando llegan al
Gobierno: olvidan el pasado, no visionan un futuro deseable para la sociedad y toman decisiones
hoy sin sustentacin planificada. Se piensa que lo que hizo el anterior Gobierno no puede
continuar y las polticas pblicas que han tenido xito o han venido dando resultados son
suspendidas, incluso aquellas que se sabe su tiempo de maduracin social ser en el muy largo
plazo, esto con el fin de implementar nuevas polticas. A manera de conclusin, en este proceso se
generan dos tipos de aprendizajes que fundamentan el diseo de las polticas pblicas hoy: el de
la historia de los aciertos y errores cometidos y el de la planificacin de lo que deseamos en el
futuro para la sociedad;

iii) Las metas y objetivos en diferentes horizontes de tiempo: Se refiere a la planificacin de las
metas y objetivos que deseamos alcanzar en el corto, mediano y largo plazo. Cuando se disean
polticas pblicas, se deben establecer las metas que deseamos alcanzar y los objetivos que
queremos cumplir en un determinado perodo de tiempo. En algunas acciones pblicas se
requerirn tcnicas de planificacin para el corto y mediano plazo, y otras requerirn del uso de
tcnicas de planificacin de largo plazo, como la prospectiva. De este modo, como nos referimos
en el punto i), las polticas pblicas maduran en diferentes momentos del tiempo, sea dentro o
fuera del periodo de gobierno. No todos las metas y objetivos establecidos para cada poltica
sern cumplidas al mismo tiempo, esto depende de muchos factores, entre ellos, la complejidad del
problema, los recursos disponibles, la viabilidad poltica y social de la medida, adems del
contexto en que esta se desarrolle, entre otros. Algunas metas y objetivos se darn en los plazos
estipulados, otras sern realizadas mucho despus del perodo de gobierno y algunas ni siquiera
sern cumplidos;

iv) La posibilidad de tener cursos alternativos de accin. El propsito del diseo de una poltica
pblica es dar respuesta a un problema particular que genera malestar en la poblacin o en
parte de ella. El Gobierno disea un conjunto de acciones direccionadas especialmente para
atacar problemas sociales. Sin embargo, la seleccin de un curso de accin no es una tarea fcil,
puesto que implica evaluar, en la mayora de las ocasiones, algunos cursos alternativos de accin.
El Gobierno, como autoridad pblica, puede elegir entre varias opciones, pero ello depende
fundamentalmente del problema que se desea enfrentar; cada problema exige una respuesta
distinta, inclusive, un mismo problema en determinando momento histrico requerir esfuerzos
distintos. Regularmente, para problemas altamente complejos no hay cursos de accin evidentes o
seguros, predominando la incertidumbre; en otros casos, solo existen opciones trgicas, es decir, no
hay otra opcin, lo que significa que los costos son demasiado altos pero es necesario asumirlos. La
POLTICAS PBLICAS Y GOBIERNO EN DEMOCRACIA

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seleccin de una poltica pblica debe nacer de un procesamiento sistemtico del problema que se
desea enfrentar. De esta forma, como producto de un juicio bien fundamentado se podrn
identificar posibilidades de accin, es decir, alternativas posibles que ayudarn a enfrentar el
problema que se quiere atacar.

Seleccionar un curso de accin pblica entre varias alternativas se convierte en una apuesta. El
Gobierno apuesta a que si elige la alternativa u opcin A en un contexto determinado esperar
obtener unos resultados especficos, pero si las circunstancias son otras, la opcin debe ser B y, por
tanto, los resultados esperados debern ser otros. El dirigente y su equipo de gobierno deben
pensar en ms de una alternativa de accin, considerando las mltiples variables que pueden
incidir en sus resultados, y estar preparados para redireccionar el rumbo cuando sea necesario. En
trminos generales, de acuerdo con Kraft y Furlong (2007) los gobiernos, segn sean sus
competencias, pueden emprender algunos tipos de acciones como las siguientes:

- Regular: dar permisos, multar, prohibir, obligar
- Subsidiar: becar, hacer prstamos, dar beneficios directos, brindar apoyo
- Educar: proveer informacin, comunicar
- Investigar: promover la investigacin en las universidades, crear centros de pesquisa
- Privatizar: trasladar servicios del sector pblico al sector privado
- Crear impuestos: gravar con impuestos, aranceles, tarifas, cargos
- Tercerizar: subcontratar o adquirir algunos servicios o productos del Gobierno con el
sector privado
- Concesionar: dar la administracin de un servicio pblico al privado
- Incentivar: dar incentivos al sector privado para que administre y promueva algunos
servicios pblicos.
- Usar incentivos del mercado: crear impuestos especiales que incentiven el cambio de
ciertos comportamientos con el propsito de alcanzar ciertos objetivos para el bienestar
del colectivo social, como por ejemplo, aumentar el impuesto a los vehculos particulares a
fin de desincentivar el uso de stos y lograr disminuir los niveles de contaminacin en la
ciudad.

As, el dirigente pblico afronta dos tipos de dificultades cuando debe enfrentar un problema: la
primera es identificar cursos de accin que den respuesta al problema y la segunda, seleccionar
cul o cules de estos cursos identificados son viables. La primera dificultad est relacionada con
la capacidad del dirigente y de su equipo de gobierno para encontrar alternativas de accin, lo
cual puede exigir la aplicacin de mtodos de anlisis o, hasta de la promocin de investigacin
social y/o cientfica que d las respuestas para enfrentar el problema, y la segunda, despus de
haber identificado tales opciones, tener la capacidad de evaluar o juzgar la viabilidad de cada
una de estas propuestas. Para hacer esto se deben tener en cuenta algunos criterios que permitan
ponderar dichas alternativas de accin pblica. Estos criterios de evaluacin permiten enfocar el
anlisis y seleccionar la mejor alternativa entre varias. No obstante, cualquier evaluacin que se
haga depender de los valores, ideologas, conocimientos y experiencia de los analistas del
problema y de la poltica pblica. Aunque en el Captulo 5 profundizaremos mejor sobre la tcnica
de seleccin de las mejores alternativas, aqu presentamos algunos de los criterios que Kraft y
Furlong consideran deben tenerse en cuenta para la seleccin de un curso alternativo de accin:

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- Efectividad, la probabilidad de que con dicha medida se logren alcanzar los objetivos
trazados o los resultados que se pretenden lograr.
- Eficiencia, la relacin de los costos econmicos propuestos frente a los beneficios
esperados para la sociedad. Este criterio supone tambin que algunas veces el deseo de
lograr los ms grandes beneficios posibles hace necesario no considerar mucho los gastos
que el gobierno asumir.
- Equidad, se refiere a cun justa o equitativa es determinada accin pblica y cmo se
distribuirn los costos y beneficios entre la poblacin, es decir, si son justos o no.
- Libertad o autonoma, la extensin a la cual una medida afectar la privacidad y los
derechos y elecciones individuales.
- Viabilidad poltica, se refiere a la forma en que otros actores sociales apoyarn o
rechazarn la medida propuesta.
- Aceptabilidad social, qu tanto la poblacin aceptar y apoyar la medida propuesta.
- Viabilidad administrativa, se refiere al nivel de preparacin y capacidad organizativa y
financiera de la institucin que implementar la accin pblica.
- Viabilidad tcnica, se refiere a la disponibilidad y confiabilidad de la tecnologa
necesaria para implementar la poltica pblica.

Otro criterio de evaluacin esencial debe ser la aceptabilidad tica, es decir, la consistencia de la
poltica pblica con los valores que se promueven en la sociedad como son la libertad individual,
la justicia, entre otros. Anderson (1979) argumenta que existen ciertos criterios obligatorios de
juicio poltico que deben ser tenidos en cuenta en cualquier evaluacin de una poltica pblica
como son autoridad, inters pblico, eficiencia, derechos individuales, justicia, igualdad, libertad, o
tica en las investigaciones cientficas. No se trata simplemente de la preferencia del analista de
polticas pblicas por unos u otros criterios. El autor acenta que dichas dimensiones ticas y de
valores normativos muchas veces son ignorados en la evaluacin por varias razones: porque van
ms all de los lmites del anlisis racional, porque es difcil hacer un anlisis objetivo sin dejar a
un lado los prejuicios personales o, como otros afirman, porque es innecesario realizar un anlisis
de valores normativos cuando precisamente el papel del proceso poltico es dirigir y resolver
disputas ticas y de valores. Es mucho ms fcil hacer estimaciones cuantitativas de costos y
beneficios que evaluar cuestiones tan cualitativas como la tica y los principios o valores. Para
Anderson no hay opcin, estos criterios deben ser analizados, de otro modo, la evaluacin ser
incompleta e inadecuada, y

v) La diferencia entre tctica y estrategia: La decisin que un gobernante debe tomar para
poner en marcha una poltica pblica debe estar enmarcada en la direccionalidad estratgica
estructurada en su proyecto de gobierno, el cual contiene el conjunto de planes, programas y
polticas pblicas que implementar durante su gestin. Dicha direccionalidad representa la
estrategia del gobierno. La direccionalidad estratgica se operacionaliza en una secuencia de
acciones (polticas, programas, planes) que siguen una trayectoria previamente planificada
(tctica).

b. Autoridad gubernamental. Las instituciones gubernamentales representan la autoridad legal
responsable por el diseo, decisin e implementacin de la poltica pblica. Por lo tanto, el
Gobierno posee el poder legitimo para decidir sobre qu problemas sociales actuar y, de esta
forma, formular y promover posibles respuestas a tales problemas. Meny y Thoenig (1992)
definen una autoridad pblica como un organismo que concede y administra los bienes
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colectivosa condicin de que este organismo disponga de un procedimiento especfico de
opciones, que posea una autoridad propia y que acte por medio de un aparato organizado
(pp. 91-92). A su vez, Matus (1997a) define una organizacin pblica como un dispositivo de
produccin de bienes, servicios y regulaciones que se realiza dentro de fronteras institucionales
bien definidas, mediante procesos de produccin y negociacin que, en ltima instancia, tienen un
mando comn. (p. 126). Esto significa que la organizacin pblica o autoridad gubernamental
que decide implementar una poltica debe controlar recursos, crear y usar bienes y servicios
pblicos, tener autonoma y poseer capacidad organizativa. adems, cuando se expresa que
tienen un mando comn significa que hay un dirigente que comanda la organizacin, de acuerdo
con unas competencias encomendadas por la Constitucin o la Ley y/o por mandato del soberano,
si es un cargo de eleccin popular. Solamente las instituciones del Gobierno son responsables de
crear polticas pblicas; no le cabe este papel a las instituciones privadas. Su participacin solo se
dar si el Gobierno, como autoridad pblica, le entrega dicha responsabilidad a travs de algn
tipo de concesin en la gestin. Muchas acciones pblicas solo pueden ser emprendidas por el
Gobierno puesto que por sus costos, alcance y envergadura no existe otra institucin que pueda
hacerlo, como por ejemplo la seguridad nacional. Este asunto fue bien explicado en el tema del
Estado y sus funciones.

c. Proyecto de sociedad. Con el propsito de evitar la atomizacin de la gestin, las polticas
pblicas deben ser diseadas a partir de una visin global del proceso de Gobierno. Esto significa
que el diseo de una poltica que apunta al enfrentamiento de un determinado problema social
tiene que estar interrelacionado con el resto de polticas pblicas del Gobierno a fin de establecer
su contribucin y coherencia con los resultados o transformaciones globales que el gobernante
pretende alcanzar durante su perodo de gestin. Dicha transformacin global se encuentra
definida en lo que hemos llamado como la direccionalidad estratgica del Gobierno, la cual define
el proyecto de sociedad que se desea, los objetivos que se proponen alcanzar en los diferentes
horizontes de tiempo y los principales medios seleccionados para lograr las metas propuestas. Sin
el faro orientador de la direccionalidad estratgica el Gobierno caminar a ciegas, confiado, sin
tener claridad sobre cmo las diferentes polticas contribuyen al logro de los grandes objetivos
trazados. En este caso, el Gobierno tendr dificultades para evaluar si se encuentra en el sendero
errado o si se est aproximando o alejando de las grandes aspiraciones escogidas
democrticamente. Sin un norte definido, es imposible prever con anticipacin las posibles
dificultades que deparar el camino a fin prepararse de la mejor manera para sortearlas con
eficacia. De este modo, el conjunto de polticas pblicas que constituyen el foco de atencin del
dirigente durante su Gobierno, no pueden nacer de forma improvisada, forman parte de una
reflexin anticipada del conjunto de problemas para los cuales tiene el deber de dar respuesta a
la sociedad. Deben conformar la visin integral de sociedad que el gobernante, los partidos y la
poblacin han construido juntos.

La dinmica del proceso de direccionalidad estratgica del Gobierno puede entenderse como una
trayectoria de situaciones encadenadas que se diferencian por sus resultados en cada momento
crtico de la evaluacin. Cada nueva situacin es el producto de una alteracin de la situacin
anterior que es generada tanto por la gestin del Gobierno como por la intervencin de
circunstancias fuera de su gobernabilidad. La calidad de la gestin del Gobierno se refleja,
entonces, en la capacidad de conduccin del proceso de transicin de la situacin inicial (Si) hacia
la situacin objetivo (So), manteniendo la solidez y el equilibrio del sistema social en un nivel que
no ponga en riesgo la viabilidad del proyecto y la estabilidad del Gobierno como un todo. Esa
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amenaza depende de la relacin entre el grado de aceptabilidad del proyecto por parte de la
poblacin y la fuerza de las minoras y actores opuestos. Si el grado de aceptabilidad es bajo, la
viabilidad del proyecto va a depender de la capacidad de construccin de acuerdos y consensos
sociales y de la posibilidad de vencer las resistencias de los oponentes. Si, por el contrario, el
grado de aceptabilidad es alto, la realizacin del proyecto podr apoyarse en el consenso
democrtico inicial, con mayor posibilidad de vencer la resistencia de minoras opositoras. Si no
existe aceptabilidad ni credibilidad para construir consensos ni fuerza suficiente para vencer la
oposicin de actores poderosos, la situacin puede ser de ruptura conflictiva y catica,
amenazando la estabilidad y gobernabilidad del Gobierno. Un ejemplo claro de direccionalidad
estratgica lo constituye en Colombia, el Plan Estratgico de Antioquia hacia el 2020 PLANEA. Se
instituy como referencia esencial de largo plazo de la sociedad antioquea y como un centro de
deliberacin e impulsador de acciones para superar la problemtica de inequidad y bajo nivel de
desarrollo del Departamento de Antioquia. Los ltimos gobernadores han direccionado y
articulado sus planes de Gobierno de acuerdo con los lineamientos trazados en el PLANEA y con la
propuesta de Visin Antioquia 2020. Esto significa que el conjunto de polticas pblicas del
Gobierno han estado articuladas a un proyecto de largo plazo de la sociedad que se desea en
los prximos aos.

d. Capacidad institucional y social de gobierno. En los tres primeros puntos (a, b y c) nos hemos
referido especficamente al proyecto de Gobierno, es decir, al contenido propositivo. Sin
embargo, existe un elemento fundamental para el xito de una poltica pblica y, en ltimas, para
el Gobierno en general, la capacidad de gobierno. Matus (2000) define la capacidad de
gobierno como la capacidad de conduccin o direccin que se acumula en la persona del lder, en
su equipo de gobierno y en la organizacin que dirige (p. 385). Los elementos centrales de la
capacidad de gobierno son, por lo tanto, la capacidad personal de gobierno (del dirigente y su
equipo) y la capacidad institucional (la capacidad de los sistemas de trabajo y la estructura del
diseo organizativo). Esta ltima se refiere a la forma como se encuentran diseadas y
estructuradas las instituciones pblicas y a las reglas formales e informales que rigen su
funcionamiento.

En el fondo del mediocre desempeo de nuestros sistemas democrticos latinoamericanos se
encuentra una aguda crisis de capacidad de gobierno. Las promesas incumplidas de libertad,
igualdad y progreso social se encuentran determinadas por la baja capacidad de los gobiernos y
esta baja capacidad tiene una relacin directa con el desconocimiento de mtodos modernos de
conduccin y direccin por parte de la dirigencia poltica. El arte de la poltica se prctica de
forma primaria y nadie se preocupa por ofrecer a los dirigentes las herramientas adecuadas para
enfrentar la complejidad del ejercicio del gobierno y, de esta forma, conducir la sociedad hacia
objetivos comunes definidos democrticamente. Esta baja capacidad de gobierno se agrava cada
da con la profundizacin de los problemas sociales acumulados y los desafos que depara un
futuro dominado por grandes incertezas y permanentes trasformaciones. Los desafos del siglo XXI
imponen exigencias aun mayores a la democracia y, por consiguiente, a la capacidad de gobierno
de sus instituciones y de sus dirigencias polticas y sociales. Lastimosamente, el problema de la baja
capacidad de gobierno es un problema que no es declarado por los dirigentes pblicos, por los
partidos polticos, por la misma academia y por los organismos de cooperacin internacional. O
por lo menos, no es reconocido y analizado de forma apropiada. Este hecho se puede explicar, en
parte, por la confusin ampliamente extendida entre gobernabilidad y capacidad de gobierno.
Dror (1996) expresa esta confusin de la siguiente manera:
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Se suele hablar equivocadamente de ingobernabilidad cuando lo que habra que
hacer es afrontar el problema real de incapacidad para gobernar.El uso del
trmino ingobernabilidad es con frecuencia incorrecto y tambin peligroso. Es
incorrecto porque lo que se entiende por ingobernabilidad de la sociedad, suele ser
el resultado del fracaso de los gobiernos para ajustarse a las cambiantes condiciones.
Y es peligroso porque proporciona una coartada para las torpezas de los gobiernos,
que a su vez echar la culpa a la sociedad. Es verdad que hay sociedades muy
difciles de gobernar, por excelentes que sean sus gobiernos. Pero teniendo en cuenta
las serias flaquezas de todos los gobiernos contemporneos, habra que concentrar
los esfuerzos en desarrollar la capacidad para gobernar y no en inculpar a las
sociedades tachndolas de ingobernables. (P. 39)

Que este informe al Club de Roma elaborado por Dror (1996) se concentre precisamente en la
capacidad de gobernar, muestra que dicho problema no es ajeno a los pases desarrollados o las
llamadas democracias maduras. Sin embargo, es ciertamente en los pases en va de desarrollo o
del tercer mundo en donde cobra una mayor relevancia por sus niveles de atraso cientfico y
tecnolgico. El informe anual del Banco Mundial (Informe sobre el desarrollo mundial, 1997: El
Estado en un mundo en Transformacin), revivi el debate sobre la necesidad de fortalecer el
papel del Estado e inici lo que se ha llamado las reformas de Estado de tercera generacin,
este es un claro ejemplo de la manera limitada, confusa y poco fundamentada sobre cmo se
formula el problema de la baja capacidad de gobierno y la manera como debe ser enfrentado.
Como es bien conocido, en el mencionado informe, el Banco Mundial, aparentemente contrariando
su poltica de Estado mnimo promovida desde los aos 80s y que alcanz su mayor intensidad a
partir de la divulgacin del llamado consenso de Washington (1989), seala que los procesos de
reforma no pueden limitarse a reducir o diluir la funcin del Estado, sino que deben direccionarse
en lo fundamental a ampliar su capacidad de emprender y promover acciones de inters
colectivo en forma eficiente a fin de elevar el nivel de bienestar de la poblacin. Hasta aqu,
parece que el Banco Mundial reconoce la Capacidad de Gobierno como el problema central del
aparato pblico tal como lo propone Dror y, posteriormente, Matus. No obstante, hay una gran
falta de rigor en la definicin del concepto de capacidad del Estado. Textualmente el informe del
Banco Mundial afirma lo siguiente:

Un Estado ms capaz puede ser un Estado ms eficaz, pero eficacia y capacidad no
son la misma cosa. Capacidad, en el sentido utilizado al referirse al Estado, es la
posibilidad de emprender y promover en forma eficiente acciones de inters colectivo,
como las relacionadas con el orden pblico, la salud y la infraestructura bsica; la
eficacia es resultado de la utilizacin de esa capacidad para permitir a la sociedad
atender su demanda de esos bienes. El Estado puede ser, al mismo tiempo, capaz pero
no muy eficaz si su capacidad no se aplica a atender los intereses de la
sociedad. (p. xx)

Esta definicin presenta por lo menos tres deficiencias conceptuales. La primera, y ms grave, es
que elude la complejidad y profundidad del problema de la capacidad de conduccin del
aparato pblico olvidando los aspectos polticos, culturales, sociales y cientficos que la conforman
y simplificndola al mbito de la eficiencia, especialmente a la eficiencia econmica. De esta
manera, se pierden los dos elementos esenciales que componen la capacidad de gobierno: la
pericia personal de la dirigencia pblica y la calidad de los sistemas macro y microorganizativos
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que caracterizan el aparato pblico. As, se oculta la crisis del estilo de hacer poltica como uno de
las principales causas de la baja capacidad de gobierno en Amrica Latina. Es lo que Dror
llamara la ausencia de profesionalismo en el arte de gobernar. Es el dominio del poltico
improvisado, cuyo capital se limita a la experiencia y la capacidad de liderazgo. Un curandero o
brujo que, para sobrevivir, teme y niega la medicina. El Banco Mundial, como buena parte de los
organismos de cooperacin tcnica internacional, no da en el blanco del problema de la
capacidad de gobierno.

La segunda deficiencia, derivada de la primera, es la separacin entre eficiencia y eficacia en la
definicin de capacidad de gobierno. Estos dos conceptos son consustanciales a la capacidad de
gobernar. Se comete el error de separar la eficacia de la capacidad, cuando la primera es
intrnseca a la segunda. La eficacia es una expresin de la capacidad. Si hay capacidad, hay
eficacia. Si no hay eficacia no hay capacidad. La tercera y ltima deficiencia, es el problema del
liderazgo. Esta definicin desconoce que la calidad de los gobiernos depende del estilo de
liderazgo poltico predominante en el pas o en la institucin. Dror (1996) afirma que para elevar
la capacidad de gobierno es necesario que los gobernantes perfeccionen sus conocimientos y
mejoren su capacidad personal de liderazgo. Esto es, proporcionar a los dirigentes las
herramientas y mtodos para que mejoren su conocimiento poltico y fortalezcan sus habilidades
racionales y extra-racionales (habilidades no racionales como la intuicin, tema al cual nos
referiremos ampliamente en Captulos posteriores). El fortalecimiento de estas capacidades exigir
reformar el sistema de seleccin, entrenamiento y promocin de los decisores polticos, los
funcionarios pblicos y de los mismos expertos o especialistas. Solo de esta forma es posible
mejorar la calidad de la formulacin de las polticas pblicas. Matus (2000) sostiene que en la
capacidad de gobierno, sea personal, del equipo de gobierno o de la organizacin, convergen
tres elementos: experiencia, conocimientos y liderazgo. La experiencia se describe como la historia
de habilidades acumuladas que el conocimiento cientfico no puede proporcionarle al dirigente.
Pero la experiencia no puede ser separada del conocimiento. Y de poco sirve el capital cognitivo
sin experiencia, se afectara sustancialmente el buen desempeo en el gobierno. Los conocimientos
y la experiencia sin liderazgo valen poco: Sin capacidad de liderazgo, los conocimientos y la
experiencia slo pueden producir un buen asesor. A su vez, la capacidad de liderazgo, sin
conocimientos y experiencia, produce cabecillas; es incapaz de producir un lder estadista. El
poltico comn es un actor con liderazgo y experiencia, aunque con gran debilidad en su capital
cognitivo (p. 386)

e. Movilizar el aparato pblico y la sociedad. Ya hemos mencionado que el diseo de las polticas
pblicas no debe ser una tarea centralizadora del gobierno. Debe convocar la participacin
activa de la sociedad tanto en el proceso de formulacin como en el de ejecucin y evaluacin. Es
necesaria la construccin democrtica de acuerdos y consensos bsicos sobre el futuro del colectivo
social para que el proyecto disponga de la suficiente legitimidad y fuerza poltica en el
enfrentamiento de las resistencias por parte de grupos y actores poderosos de la sociedad. En
este sentido, el ejercicio del gobierno, la planificacin y la evaluacin no pueden constituirse en un
monopolio en cabeza de las instituciones del Estado. La conduccin del proyecto de futuro debe
ser una tarea conjunta de todas las fuerzas sociales comprometidas con los objetivos
colectivamente definidos. Ms que un Gobierno centralizando y monopolizando en lo alto, en la
gestin del proyecto se debe promover la consolidacin de un sistema de gobiernos donde el
conjunto de organizaciones del Estado y de la sociedad civil cooperen y se articulen para el
enfrentamiento de los problemas seleccionados y priorizados en el plan de gobierno.
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Adems de movilizar a la sociedad en la bsqueda de construccin de consensos que viabilicen la
implantacin de las polticas pblicas, es necesario tambin movilizar a las instituciones
gubernamentales, y esto requiere de una gran coordinacin entre las diferentes esferas del
Gobierno. Por lo tanto, una poltica pblica no se decide e implementa de forma individual.
Muchos problemas requieren la intervencin de mltiples niveles de gobierno. Veamos el siguiente
ejemplo: la ciudad sufre un grave caos en el sistema de transporte pblico, debido a que diversas
empresas de transporte tienen una gran cantidad de buses funcionando diariamente de forma
desordenada en las calles, y sumado a ello existe un sistema de transporte ilegal que tambin
atiende a la poblacin. El Gobierno municipal decide crear una poltica pblica de modernizacin
del sistema de transporte pblico de forma tal que la ciudad supere el caos vehicular y se
convierta en un lugar ms seguro y organizado. Para hacer esto debe superar grandes
dificultades de viabilidad: los altos costos econmicos y polticos que implican enfrentar la
existencia de ambos problemas. Con el fin de hacer realidad este sueo de tener una ciudad con
una movilidad ms segura para sus habitantes, el alcalde decide llevar este problema al nivel
nacional. De este modo, el Gobierno Nacional disea una poltica pblica nacin-municipio para
aunar esfuerzos y trabajar mancomunadamente hacia este propsito que generar bienestar
general en la ciudadana. Por tanto, un problema de ndole municipal se traslad a la esfera
nacional. Se convirti en una poltica pblica de corresponsabilidad entre dos niveles del Estado. El
diseo y la implementacin de este tipo de polticas pblicas se hacen mucho ms complicadas
porque exigen de una gran coordinacin y cooperacin entre el municipio y la nacin, la cual,
generalmente, no es tan fcil de conseguir. El Gobierno nacional debe hacer aportes econmicos
al igual que el Gobierno Municipal, y esto significa bsqueda de recursos en el presupuesto de
ambos; desembolsos que muchas veces no se hacen a tiempo y de forma sincronizada, atrasando
el desarrollo de las obras, o cuando se requiere de la capacidad organizativa de un nivel para
poner en marcha la organizacin del otro. As, un nivel de gobierno condiciona la eficiencia del
otro. Este ejemplo representa claramente que la dimensin de muchas polticas pblicas exige el
trabajo conjunto de varias organizaciones.

f. Hacia el logro de un objetivo colectivo. En la polis, los problemas son comunes a todos y para
lograr los beneficios sociales para todos es necesario hacer sacrificios privados (Deborah Stone,
2002). Este esfuerzo colectivo se direcciona a la preservacin del inters pblico sobre el inters
privado. Las polticas pblicas deben responder al logro de estos objetivos colectivos, es decir, a
alcanzar el bienestar general de la poblacin por encima del bienestar individual. Si existe una
alta proporcin de nios deambulando por las calles pidiendo limosna en vez de estar en la
escuela, el Estado tiene el deber de protegerlos y darles educacin. Para ello crea una poltica
destinada especficamente a identificarlos, recogerlos y llevarlos a instituciones dedicadas
especialmente a proporcionarles proteccin o a reenviarlos a sus padres garantizndoles una
educacin pblica. Vemos cmo una poltica pblica fue diseada para responder a un problema
social que afecta a una parte de la poblacin infantil. No obstante, esta es una poltica pblica
entre un conjunto de polticas que disea el Gobierno para enfrentar los mltiples problemas a los
que tiene que dar respuesta, como parte de los objetivos del colectivo social. As como existe una
poltica pblica para los nios en la calle, existen otras polticas pblicas para atender problemas
econmicos, de transporte, vivienda, educacin, salud, vas, entre otros, direccionadas al logro de
un objetivo de bienestar colectivo de la sociedad.

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g. El enfrentamiento de un problema conflictivo. Los problemas son el centro de partida del anlisis
de las polticas pblicas. El dirigente se enfrenta a numerosos problemas conflictivos en el
quehacer diario de su gestin, y la tarea esencial que debe cumplir es buscar la manera de hacer
frente a ellos de forma eficaz, en pro del bienestar de la sociedad. Como hemos venido
afirmando, debe focalizar su gestin en los problemas que considera prioritarios para la
poblacin y para el futuro de la sociedad como un todo. Son estos los problemas que entrarn en
su agenda de Gobierno. Sin embargo, aunque los problemas estn ah y la poblacin reclama
constantemente por ellos, el ejercicio de identificarlos y seleccionarlos no es una tarea fcil. Los
problemas son transversales, por tanto, atraviesan todas las esferas de la vida cotidiana de la
poblacin. Ian Mitroff (1983) sostiene que los problemas no son de exclusiva competencia de una
nica disciplina. El da el siguiente ejemplo: el uso de drogas no es un problema exclusivo del
mbito de la salud pblica, de la medicina, o de la siquiatra o del bienestar social, este problema
admite la injerencia de todos estos mbitos, inclusive de otros como la calidad de la educacin.
Mitroff afirma que esta visin corta de los problemas resulta ser casi fatal. Los problemas no
existen de forma atomizada, como dira Matus. El enfrentamiento de un problema exige
profundizar en su anlisis de forma que sea capaz de integrar todos los aspectos relevantes que
lo causan. De este modo, cuando se disea una poltica pblica de educacin, por ejemplo, no se
tratan solamente las acciones dirigidas a atender slo aspectos educacionales, puesto que esta
tambin se ve afectada por otros problemas que requieren de otras polticas pblicas. Una madre
no enva a su hijo a la escuela porque no tiene como alimentarlo bien y no tiene tampoco
suficientes ingresos econmicos para sustentarlo en el sistema educativo. La madre debe priorizar
entre atender un aspecto esencial de su vida y la de sus hijos a otros que tambin son esenciales
para la sociedad en general. En nuestra experiencia como consultores en el rea pblica, nos
hemos topado muy comnmente con esta clase de dilemas en la gestin pblica. El dirigente debe
enfrentar diariamente este tipo de circunstancias y tomar decisiones, porque para ello fue elegido.
Los problemas son horizontales, atraviesan distintos mbitos de accin social, por tanto las polticas
pblicas no pueden ser unidireccionales y verticales, enfocadas en un slo mbito social
desconsiderando los dems problemas. Una poltica pblica debe ser integral para dar respuesta
de forma eficaz al conjunto de problemas interrelacionados. El Gobierno desea que haya una
total cobertura escolar, pero se enfrenta ante una realidad: los nios no van a la escuela porque
no se alimentan bien, no se alimentan bien porque la madre no tiene suficientes ingresos, la madre
no tiene suficientes ingresos porque no tiene un empleo justamente bien remunerado, no tiene un
empleo bien remunerado porque no posee cualificacin para un trabajo en el cual se le pueda
pagar mejor, y no posee un buen empleo porque, entre otras causas, la economa nacional no
anda bien. Esta no es la exageracin de ejemplo de un problema, es la realidad social diaria de
la existencia de problemas conflictivos para los cuales el Gobierno debe dar respuesta a travs
de polticas pblicas integrales.

De esta forma, muchas de las polticas pblicas deben estar articuladas. Entre ellas existe una
constante interaccin. Una poltica pblica afecta o puede condicionar la existencia de otra u otras
polticas pblicas. Veamos otro caso: el ro principal que atraviesa una ciudad y que surte de agua
potable a toda la poblacin se encuentra altamente contaminado. Sumado a esto, en sus riberas
se asienta un importante nmero de familias. En poca de invierno estas familias son afectadas
porque el rio generalmente se desborda. El Gobierno municipal, presionado por el problema de
salud pblica que genera la contaminacin del agua, decide emprender una poltica pblica de
descontaminacin y restablecimiento del equilibrio ecolgico del cuerpo de agua y sus
alrededores, el cual significar direccionar una parte considerable del presupuesto municipal. Pero
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para lograr cumplir los objetivos de recuperar el ro y, por ende, mejorar la salud pblica de la
poblacin, deber primero solucionar el problema de las familias que se encuentran asentadas en
las riberas. El Alcalde tiene dos opciones: desalojarlas del sitio sin importar el destino de nios,
ancianos y adultos en general, lo cual tendra un impacto social y poltico enorme que podra
afectar negativamente su gestin o, reubicarlas proporcionndoles alternativas de vivienda
dignas. Para el enfrentamiento de este problema actuaran varias medidas pblicas de corto y
mediano plazo: (i) darle a cada familia, durante unos cuantos meses, un dinero especfico para
que paguen un alquiler en otro lugar ms seguro de la ciudad mientras consiguen alternativas
para mejorar sus ingresos (lo cual no solucionara en el corto ni en el mediano plazo su problema
estructural de vivienda propia) y, (ii) disear un programa de vivienda de inters social destinado
a solucionar definitivamente el problema de techo que tienen estas familias. Como podemos
observar, el propsito gubernamental de disear una poltica pblica para enfrentar un problema
de contaminacin oblig al diseo de otra poltica pblica para responder al problema de
vivienda que se gener o agrav con el enfrentamiento del primero.

h. En un contexto de incertidumbre, complejidad y gobernabilidad compartida. La incertidumbre y la
complejidad han llevado a que la sociedad moderna produzca mayor informacin que le permita
conocer y controlar mejor el mundo y, mediante el diseo de tcnicas para hacer predicciones y
proyecciones de corto y largo plazo, imaginar posibles futuros. La incertidumbre es nuestra
ignorancia o desconocimiento del comportamiento de la realidad. No podemos saber con certeza
el da a da de nuestra propia vida, y muchos menos los problemas de carcter social, poltico,
ambiental, biolgico, entre otros. Nuestra capacidad de prediccin se va volviendo nula a medida
que los problemas y la realidad se vuelven ms complejos. Vivimos en un mundo que no podemos
predecir, acaso prever. La incertidumbre se encuentra en el corazn de las decisiones y de las
organizaciones pblicas. La realidad nos muestra que la mayor parte de las decisiones crticas que
deben tomar los dirigentes se encuentran plagadas de incertidumbre mal definida y sus estructuras
se asemejan a lo que Dror llama "juegos nebulosos" (fuzzy gambles). Pese a esto, el sistema
educativo forma profesionales departamentalizados e incapaces de comprender la complejidad
del mundo real en reas crticas como la planificacin, la organizacin y la administracin. Sus
ciencias y tcnicas son propias de modelos determinsticos. Por el lado de las organizaciones, sus
sistemas de direccin y planificacin son altamente normativos, no reconocen los problemas mal
estructurados y los sistemas de soporte a la toma de decisiones subestiman la incertidumbre y en el
mejor de los casos slo incorporan el tratamiento del riesgo bien definido. Estos dos campos deben
ser trabajados. El papel del sistema educativo es esencial, en la medida en que all se forman los
dirigentes y profesionales que comandarn las organizaciones. Sin embargo, nuestra experiencia
en tareas de asesora y capacitacin en las reas de planificacin y organizacin pblica nos ha
llevado a la conclusin que la formacin profesional formal y el funcionamiento de nuestras
organizaciones se encuentran muy distante de la comprensin y el tratamiento adecuado de la
incertidumbre. Las organizaciones pblicas y los profesionales de las decisiones deben tener
capacidad para desarrollar enfoques y utilizar metodologas que den cuenta de la incertidumbre
y complejidad de la realidad, atenindose a la naturaleza de `apuesta difusa de buena parte
de las decisiones crticas y a la imposibilidad de atrapar completamente la realidad. Optar por el
camino tradicional de ajustar la realidad a los mtodos, eliminando a lo Procusto la incertidumbre
dura, ayuda muy poco al gobierno eficaz de las organizaciones. Igualmente, debe abandonarse
las visiones simplistas de la racionalidad (racionalidad calculada o paramtrica utilizada en los
modelos matemticos) e incluirse en los anlisis de decisiones enfoques ms amplios y realistas
como la racionalidad imperfecta de Elster (1989), la racionalidad limitada de Simon (1997), la
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cuasiracionalidd de Hammond (1996), la reflexin tecnopoltica de Matus (2000), e incluso, como
afirma Dror tener en cuenta estados de irracionalidad como locura, esquizofrenia y narcisismo.

El juego social genera incertidumbres de diferente naturaleza y con distintas implicaciones en la
gestin organizacional. Cada tipo de incertidumbre debe enfrentarse con enfoques apropiados,
para lo cual se deben disponer de un conjunto de herramientas de decisin para utilizarlas
inteligentemente en cada situacin. El desarrollo de los conocimientos y habilidades para adaptar,
criticar y crear mtodos debe ser una tarea prioritaria de los equipos de decisin. Las decisiones
bajo incertidumbre pueden tener consecuencias impredecibles. No siempre es seguro que logremos
los resultados que nos proponemos. Los efectos colaterales no buscados y deseados por el decisor
son inevitables. Las decisiones no solamente generarn beneficios, sino adems, costos e injusticias.
La solucin de un problema puede generar otros de mayor valor e importancia. Las ciencias y
tcnicas nos pueden ayudar a tomar decisiones ms informadas, pero tienen el lmite de la
creatividad del juego social, que no sigue leyes precisas y que ms bien es creador de leyes. Lo
anterior se traduce en dos tensiones y rivalidades que se encuentran presentes en buena parte de
las decisiones bajo incertidumbre: La primera, se refiere a la tensin entre la Intuicin y el anlisis.
La intuicin significa la utilizacin de las capacidades cognitivas profundas de los decisores,
desarrollada a lo largo de su vida, acumulada en su experiencia y puesta en escena a travs de
ese fenmeno que an no entendemos cmo funciona y que llamamos creatividad. La intuicin no
usa reglas fijas y demostrables. Est siempre disponible y llega de golpe cuando la decisin es
requerida. En cambio, el anlisis se refiere al uso de reglas lgicas de decisin bien definidas y
reconstruibles. Las decisiones analticas se pueden sustentar, las intuitivas no. Los mtodos
matemticos de decisin suponen la existencia de un decisor completamente analtico, racional. Se
puede ser completamente analtico bajo incertidumbre? Lastimosamente, los profesionales de las
decisiones, sobreconfiados en sus modelos matemticos, no son capaces de comprender los
procesos cognitivos de los decisores o dirigentes polticos. Cuando no estamos seguros de las
consecuencias de las decisiones y sus costos e injusticias, no queda otro camino que el que ha
acompaado al ser humano en su evolucin, recurrir a la experiencia, al olfato, a la creatividad.
Los profesionales de las decisiones deben ir ms all de sus reglas y modelos analticos y entender
que estn al frente de personas de carne y hueso con procesos cognitivos diversos.

La segunda se refiere a la tensin entre la tcnica y los valores. En el mejor de los casos la ciencia
puede ayudar a representar mejor la realidad (realismo). Pero son los dirigentes quienes deben
decidir, en conjunto con todos los actores sociales, qu sociedad o modo de vida se desea tener.
Para ello, es necesario conocer cmo somos y en eso la ciencia es crucial. Pero el definir cmo
queremos ser es un problema de valores y de ideologas. Las decisiones tienen una carga
valorativa y normativa que tenemos que resolver en los planos de la filosofa moral, la tica y los
valores. Esas discusiones no se resuelven slo con la tcnica. Los gobernantes, los decisores pblicos
deben decidir a quin afectar y a quines beneficiar con sus polticas pblicas: Quines sufrirn
las injusticias de las decisiones tomadas? Los profesionales de las decisiones entienden esto? La
preocupacin por los valores es slo una responsabilidad de los polticos y los decisores? Qu tipo
de profesional estn formando nuestras universidades? Un profesional que cree ciegamente en sus
teoras y en la neutralidad de ellas?
Sumado a esto, en la realidad social el Gobierno no acta slo en la decisin e implementacin de
las polticas pblicas. Hay gobernabilidad compartida. Existen competidores, oponentes, aliados y
enemigos de diferente naturaleza. Existen otros actores con intereses propios que dominan parte
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del juego y tienen objetivos que pueden ser comunes, complementarios o conflictivos. Pueden
intentar mantener sus ventajas y acumulaciones logradas y lucharn por sus intereses y para ello
formulan planes, desarrollan estrategias, establecen alianzas, negocian, confrontan. En la
interaccin social, el comportamiento de los actores no sigue leyes precisas; la creatividad humana
genera incertidumbre dura, por lo que se hace difcil predecir las acciones y reacciones de todos
los actores involucrados en las acciones pblicas. El dirigente decide implementar una accin
pblica X, Cul ser la reaccin de los actores que se vern perjudicados por dicha decisin?
Cul ser la respuesta del dirigente a dicha reaccin? La teora econmica y los mtodos
racionales de decisin suponen que en el mundo social dominan la accin social no interactiva, es
decir, la relacin y separacin sujeto-objeto. El objeto no interacta con el sujeto, no pone
resistencia creativa y produce efectos predecibles. El esfuerzo del sujeto radica en descubrir las
leyes de funcionamiento del sistema. Una vez hecho esto, las consecuencias de la intervencin sobre
el sistema son completamente predecibles. Por el contrario, la accin social interactiva supone
que el sujeto no es independiente del objeto. El sujeto est contenido dentro del sistema y, a su
vez, el sistema contiene otros sujetos. Como consecuencia, es imposible distinguir claramente entre
el sujeto y el objeto. La accin social no interactiva produce una relacin unidireccional entre YO
y el SISTEMA, en donde es posible el clculo paramtrico. En cambio la accin social interactiva
produce un clculo interactivo, entre YO y el OTRO. Aqu aparece el verdadero problema
estratgico, la inviabilidad poltica y la interaccin de actores con diferentes intereses y
capacidades.

Las respuestas de los seres humanos son distintas conforme sean las situaciones a las cuales se
enfrentan. Esto significa que no podemos saber a ciencia cierta cul ser la reaccin de un actor
por efecto de una accin pblica emprendida, nunca la conoceremos con precisin. En este caso no
podemos, como en los problemas bien estructurados, realizar modelos o tcnicas que den una
solucin concreta y objetiva; las soluciones de los problemas no estructurados, es decir, aquellos
altamente complejos y conflictivos que son caractersticos de todos los problemas sociales, slo
pueden ser satisfactorias, incompletas o subjetivas. El comportamiento y la creatividad son amplios
y la capacidad de prediccin de los decisores pblicos se reduce bastante. Los actores tienen
diferentes perspectivas y utilizan diversos lenguajes para situaciones similares. Cada accin de un
actor produce una interpretacin y reaccin diferente en los otros actores y no sabemos, muchas
veces, cules son las intenciones reales que se esconden detrs de esta accin. El intercambio de
significados que se generan producto de las conversaciones entre los actores sociales se encuentra
sometido a diferentes tipos de ambigedades. El actor 1 puede hablar A y el actor 2 puede
entender B. En el mundo social se habla con las propias acciones y estas pueden interpretarse de
mltiples formas.

La incertidumbre dura aparece en situaciones en donde se desconoce la misma composicin de las
posibilidades. Esto aumenta la probabilidad de que los dirigentes cometan muchos errores en el
diseo de las polticas pblicas. Siguiendo a Sojo (2006), no existen laboratorios que permitan
experimentar con las polticas pblicas. Esta es la dificultad que deben enfrentar los decisores
pblicos. Existe la posibilidad de crear programas piloto pero stos significan altos costos
econmicos y polticos que el dirigente y la sociedad misma no pueden asumir. De esta forma, es
alta la exigencia de metodologas de anlisis de polticas pblicas que no ignoren la complejidad
e incertidumbre de los problemas sociales. Por esto es que es tan importante entender muy bien la
diferencia entre problemas bien estructurados y problemas mal estructurados. Mitroff (1983) hace
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una clara diferenciacin de stos. Los problemas bien estructurados (well-structured problems) se
refieren a problemas o situaciones bien definidas tanto en su formulacin analtica como en su
solucin. Son problemas para los cuales hay suficiente conocimiento y son susceptibles a la
utilizacin de mtodos precisos de solucin, como por ejemplo la Investigacin de Operaciones. Los
problemas mal estructurados (ill-structured problems) se refieren a problemas que no pueden ser
bien formulados, es difcil definir su naturaleza y desafan los mtodos precisos de formulacin;
por esencia envuelven el conflicto y la incertidumbre.

Carlos Matus (2000) tambin diferencia entre ambos tipos de problemas. El les denomina de
problemas bien estructurados y problemas cuasiestructurados. Los primeros se refieren a una parte
de la realidad que puede ser bien definida, es decir, donde podemos enumerar todas las
posibilidades y asignarles probabilidades objetivas. Los ltimos se refieren a los problemas que
diariamente deben enfrentar las organizaciones pblicas, caracterizados por la dificultad de
enumerar todas las posibilidades y la existencia de incertidumbre cuantitativa. Aun cuando ms
adelante en el Captulo 5 nos referiremos a este tipo de problemas con mayor profundidad,
podemos mencionar aqu las principales caractersticas de los problemas no estructurados o
cuasiestructurados:

i) El problema est determinado por reglas que no son precisas ni iguales para todos. Cada
actor crea sus propias reglas y las cambia o las adapta segn su conveniencia.
ii) El actor est dentro y hace parte del problema y desde esta perspectiva lo explica y busca
soluciones o alternativas de soluciones.
iii) Enfrentar un problema social significa generar otros problemas o posibilitar el enfrentamiento
de otros problemas, es decir, siempre se presenta un intercambio de problemas que puede ser
positivo o negativo. El objetivo es tratar de que la solucin dada no genere problemas
mayores que el que se est tratando de enfrentar. En la realidad social los problemas se
cruzan, se traslapan, no son totalmente independientes unos de otros.
iv) La efectividad de una solucin es relativa al actor que est enfrentando el problema, para los
otros pueden existir otras posibilidades de solucin.
v) Algunas veces el enfrentamiento de un problema requiere crear nuevos conceptos, que an no
existen. El nivel de complejidad es alto y la incertidumbre es mayor.
vi) Las fronteras del problema y del sistema son difusas.
vii) El tiempo y el espacio son relativos al actor o a la organizacin.
viii) No existe el conocimiento para enumerar todas las variables y sus interrelaciones.
ix) El sistema es creativo, no son simples variables numricas. Son actores sociales que estn
jugando y sus intereses y posiciones varan, por tanto, sus soluciones tambin varan.
x) El desafo se plantea en trminos sociopolticos, an as contengan algn aspecto tcnico.

En los problemas o en las situaciones donde su esencia es la gran incertidumbre, se presenta tanto
incerteza cuantitativa como cualitativa. Reconocemos que nos enfrentamos a un futuro nebuloso y
slo podemos distinguir algunos aspectos limitados del rbol de posibilidades. Qu suceder con
la economa Colombiana por la aprobacin del TLC? Cmo sern las relaciones con Estados
Unidos durante el nuevo Gobierno Barack Obama? En este tipo de problemas la capacidad de
prediccin es nula y la capacidad de previsin es limitada. Este es el mundo en donde deben
trabajar las organizaciones pblicas y los actores sociales. No estn aislados, juegan dentro de un
contexto mucho ms amplio, por lo que no es fcil predecir aquello bajo lo que tenemos poco o
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ningn control. De alguna manera podemos prever, y para ello nuestra alternativa es planificar la
accin pblica, teniendo en cuenta posibles escenarios futuros, no llevados por el simple azar o el
curso de los acontecimientos.

A modo de conclusin, el juego nebuloso crea incertidumbres de distinta naturaleza y con distintas
implicaciones sobre la realidad social. Cada tipo de incertidumbre debe enfocarse con mtodos
apropiados, para lo cual se deben disponer de un conjunto de herramientas de decisin para
cada situacin. Como vimos en los tipos de problemas estructurados y problemas
cuasiestructurados, cada uno de ellos debe ser enfrentado con tcnicas propias a su esencia. Los
problemas estructurados requieren de herramientas precisas como son la investigacin de
operaciones, la programacin lineal, protocolos, formulas, algoritmos, modelos algebraicos o
matemticos, entre otros. Los problemas cuasiestructurados requieren de tcnicas bastante
complejas y sofisticadas, que aunque no predicen con exactitud los acontecimientos posteriores,
permiten que nos preparemos a posibles futuros.

TIPOLOGA DE LAS POLITICAS PBLICAS

Como ya mencionamos, el Gobierno posee varias alternativas a la hora de adoptar una poltica
pblica, como son regular, subsidiar, educar, investigar, privatizar, tercerizar, concesionar o
incentivar. T. Lowi (1964) desarrolla una tipologa de polticas (que ms adelante complementa R.
Salisbury, 1968, citado por Meny & Thoenig), dividindolas en cuatro categoras:

a. Distributivas. Son programas o servicios que el Gobierno proporciona para beneficiar a
individuos, grupos o sectores particulares de la poblacin, sin considerar la limitacin de recursos.
En este caso, se trata de situaciones suma mayor que cero porque la ganancia de unos no significa
la prdida de otros. Regularmente, este tipo de polticas no generan mucho conflicto puesto que no
son tan propensas al cuestionamiento pblico y los resultados son visibles solamente para quienes
son beneficiados directamente. Por ejemplo: asignar subsidios a los agricultores, construir obras
civiles como carreteras, escuelas, puestos de salud, dar permisos para construccin, ofrecer becas
para educacin universitaria, entre otros;

b. Redistributivas. Son acciones pblicas que el Gobierno adopta para beneficiar a un grupo o
sector de la poblacin a expensas de otra parte de la sociedad. Es una situacin suma-cero
porque la ganancia de uno significa la prdida de otros. El Estado fija unos criterios generales que
condicionan el acceso de los individuos a determinada poltica. La seleccin de tales criterios
dependen fundamentalmente de las cuestiones ideolgicas, los valores y los principios que son
prevalecientes para el Gobierno. Es por esto que este tipo de polticas generan conflicto y son
difciles de implementar. Ejemplos claros son los programas de seguridad social y las polticas
impositivas;

c. Regulatorias. Son acciones pblicas direccionadas a normatizar (restringir, obligar o prohibir)
la conducta o las acciones de los individuos y de la sociedad como un todo. Las polticas
regulatorias impactan directamente sobre los individuos, generando beneficios y costos para unos
y otros. Las polticas regulatorias pueden ser clasificadas en dos subcategoras:

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i) Polticas regulatorias competitivas. Se refieren a las regulaciones direccionadas a la actividad
econmica de los sectores industriales y de servicios. Por ejemplo, reformas en el Cdigo de
Comercio, en el rgimen aduanero y en el sistema de telecomunicaciones del pas, y

ii) Polticas regulatorias protectoras o sociales. Este tipo de polticas buscan proteger a la
poblacin en general de las actividades realizadas por el sector privado. Generalmente generan
conflicto o controversias debido a que es una forma de intervencin directa del Estado en asuntos
privados. Ejemplos: proteccin a la propiedad intelectual, estatuto de proteccin al consumidor,
polticas de seguridad y salud laboral.

d. Constitutivas. Este rango de polticas se refieren a las acciones pblicas que regulan el poder
del Estado y organizacin de las instituciones pblicas. Por ejemplo, una reforma en la Constitucin
o una reestructuracin de las instituciones del Gobierno (creacin de nuevas organizaciones, fusin
de algunas y eliminacin de otras).

Desde la perspectiva de la Teora del Juego Social (Matus, 2000) y, de acuerdo con las
discusiones del Estado y la relacin Estado Sociedad que hemos venido realizando, podemos
clasificar tambin las polticas pblicas en tres grandes grupos:

a. Polticas Pblicas Reguladoras. Tendientes a corregir o mejorar las reglas bsicas constitutivas y
de funcionamiento del sistema poltico y social;

b. Polticas Pblicas Gestionadoras. Tendientes a realizar acciones destinadas a enfrentar las
necesidades y problemas especficos que demanda la sociedad, y

c. Polticas Pblicas Organizadoras. Destinadas a crear, reformar o modernizar las
organizaciones o instituciones con la capacidad para materializar las anteriores dos polticas
pblicas.


















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