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2009
D126p
PRESIDENTE DA REPBLICA
Luiz Incio Lula da Silva
MINISTRO DA EDUCAO
Fernando Haddad
PRESIDENTE DA CAPES
Jorge Almeida Guimares
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA
REITOR
lvaro Toubes Prata
VICE-REITOR
Carlos Alberto Justo da Silva
CENTRO SCIO-ECONMICO
DIRETOR
Ricardo Jos de Arajo Oliveira
VICE-DIRETOR
Alexandre Marino Costa
DEPARTAMENTO DE CINCIAS DA ADMINISTRAO
CHEFE DO DEPARTAMENTO
Joo Nilo Linhares
SUBCHEFE DO DEPARTAMENTO
Gilberto de Oliveira Moritz
SECRETARIA DE EDUCAO A DISTNCIA
SECRETRIO DE EDUCAO A DISTNCIA
Carlos Eduardo Bielschowsky
DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA
DIRETOR DE EDUCAO A DISTNCIA
Celso Jos da Costa
COORDENAO GERAL DE ARTICULAO ACADMICA
Nara Maria Pimentel
COORDENAO GERAL DE SUPERVISO E FOMENTO
Grace Tavares Vieira
COORDENAO GERAL DE INFRAESTRUTURA DE POLOS
Francisco das Chagas Miranda Silva
COORDENAO GERAL DE POLTICAS DE INFORMAO
Adi Balbinot Junior
Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.
PREFCIO
Os dois principais desafios da atualidade na rea
educacional do Pas so a qualificao dos professores que atuam
nas escolas de educao bsica e a qualificao do quadro
funcional atuante na gesto do Estado Brasileiro, nas vrias
instncias administrativas. O Ministrio da Educao est
enfrentando o primeiro desafio atravs do Plano Nacional de
Formao de Professores, que tem como objetivo qualificar mais
de 300.000 professores em exerccio nas escolas de ensino
fundamental e mdio, sendo metade desse esforo realizado pelo
Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB). Em relao ao
segundo desafio, o MEC, por meio da UAB/CAPES, lana o
Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica
(PNAP). Esse Programa engloba um curso de bacharelado e trs
especializaes (Gesto Pblica, Gesto Pblica Municipal e
Gesto em Sade) e visa colaborar com o esforo de qualificao
dos gestores pblicos brasileiros, com especial ateno no
atendimento ao interior do Pas, atravs dos Polos da UAB.
O PNAP um Programa com caractersticas especiais. Em
primeiro lugar, tal Programa surgiu do esforo e da reflexo de uma
rede composta pela Escola Nacional de Administrao Pblica
(ENAP), do Ministrio do Planejamento, pelo Ministrio da Sade,
pelo Conselho Federal de Administrao, pela Secretaria de
Educao a Distncia (SEED) e por mais de 20 instituies pblicas
de ensino superior, vinculadas UAB, que colaboraram na
elaborao do Projeto Poltico Pedaggico dos cursos. Em segundo
lugar, esse Projeto ser aplicado por todas as instituies e pretende
manter um padro de qualidade em todo o Pas, mas abrindo
SUMRIO
Apresentao.................................................................................................... 11
Unidade 1 Contedos Introdutrios ao Planejamento Estratgico Governamental
Introduo...................................................................................... 23
Um breve histrico do planejamento................................................ 24
O contexto sociopoltico em que se deve inserir o Planejamento Estratgico
Governamental.......................................................................................... 27
A democratizao poltica e o Estado Necessrio...................................... 31
A construo do Estado Necessrio e o Planejamento Estratgico Governamental... 40
O contexto disciplinar da Administrao Pblica................................................. 45
Polticas Pblicas e Polticas Sociais............................................................ 46
O gestor pblico e o administrador de empresas.......................................... 50
Administrao de Empresas, Administrao Geral e Administrao Pblica... 52
A formao do gestor pblico....................................................................... 54
10
Apresentao
APRESENTAO
Caro estudante!
Esta disciplina foi concebida tendo por referncia a
constatao de que os gestores pblicos brasileiros, atores centrais
do espao onde ocorre o Planejamento Estratgico Governamental
(PEG), tero de seguir por muito tempo atuando no interior de um
aparelho de Estado Herdado que no se encontra preparado para
atender s demandas da sociedade quanto a um estilo alternativo
de desenvolvimento mais justo, economicamente igualitrio e
ambientalmente sustentvel. Ao mesmo tempo, os gestores pblicos
tero de transformar o Estado Herdado no sentido da criao do
Estado Necessrio, entendido como um Estado capaz no apenas
de atender s demandas presentes, mas de fazer emergir e satisfazer
novas demandas embutidas nesse estilo alternativo.
Por isso, e para que fiquem claras as razes que explicam as
caractersticas que a disciplina possui, mencionaremos, em mais
de uma oportunidade ao longo das unidades deste livro, vrios dos
aspectos envolvidos na transio do Estado Herdado para o
Estado Necessrio. Estudaremos ainda o porqu de falarmos em
Estado Herdado e Estado Necessrio. Qual a diferena entre os dois?
O recurso que utilizamos para marcar a diferena entre a
situao atual e a futura, desejada, de opor o Estado Herdado e
a proposta de Estado Necessrio, tem como inspirao o
tratamento dado ao tema por Aguilar Villanueva (1996). Vrios
outros autores latino-americanos, entre os quais Atrio e Piccone
(2008) e Paramio (2008), dois dos mais recentes, tm abordado,
ainda que focalizando uma cena de chegada um tanto distinta,
processos de transio como o que nos preocupa. Com uma
Mdulo Bsico
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Apresentao
Mdulo Bsico
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Apresentao
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Apresentao
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Apresentao
Mdulo Bsico
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UNIDADE 1
CONTEDOS INTRODUTRIOS AO
PLANEJAMENTO ESTRATGICO
GOVERNAMENTAL
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INTRODUO
Embora o ttulo desta Unidade possa dar a impresso de
que seu objetivo to-somente introduzir o tema e que por isso
no merece ser entendido como um assunto importante para a sua
formao, esta seo , de fato, uma das Unidades da disciplina.
Tal como a Unidade seguinte, ela essencial para a compreenso
das que a seguem, orientadas exposio das duas metodologias
mais utilizadas no PEG.
Iniciaremos com um breve histrico do planejamento de
modo a explicitar algumas caractersticas do contexto sociopoltico
em que se verificam as relaes Estado-Sociedade no capitalismo
perifrico. Em conjunto com as demais sees, ele permite ressaltar
o ambiente adverso no qual se pretende que o PEG seja implantado.
Vamos comear?
Mdulo Bsico
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UM BREVE HISTRICO DO
PLANEJAMENTO
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Mdulo Bsico
*Keynesiana teoria econmica que procura resolver o problema do desemprego pelo aumento
dos gastos pblicos e
pela diminuio das taxas de juros, para estimular
consumo
desencorajar
e
o
entesouramento. Fonte:
Lacombe (2004).
25
Saiba mais
A experincia brasileira de
planejamento se aprofunda
e culturais. Aps o trmino de seu mandato, foi eleito
durante o perodo militar.
senador de Gois, mas foi cassado e seus direitos polSucessivos planos so formulados
ticos suspensos, pelo regime militar. Tentou organizar
e implementados a partir de 1964
uma frente pela redemocratizao do Pas, mas no volseguindo o estilo autoritrio,
tou mais ao poder. Fonte: <http://tinyurl.com/lwkaas>.
centralizador e economicamente
Acesso em: 20 jul. 2009.
concentrador que caracterizou os
governos militares. Seu projeto de Brasil-grande-potncia
demandava uma mobilizao que, ainda que em menor grau do
que havia ocorrido no mbito dos pases avanados, demandava
um significativo esforo de planejamento.
Federal. Seu governo foi marcado por mudanas sociais
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Mdulo Bsico
27
Entre os muitos
trabalhos que
conceituam o
chamamos Estado
Herdado como
neoliberal,
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detalhada deste e de
outros ismos que
caracterizam o Estado
Herdado
(patrimonialismo,
mandonismo,
personalismo,
Mdulo Bsico
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A DEMOCRATIZAO POLTICA
O ESTADO NECESSRIO
Mdulo Bsico
Reforma Gerencial, tm
apresentado elementos
do que aqui enfeixamos
na proposta de Estado
Necessrio. Entre as
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Saiba mais
A
partir
dessa
Dcada de 1950
poca
se
institui
um
Mdulo Bsico
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questo da
governabilidade e do
Tringulo de Governo
especialmente
elucidativa a este
respeito.
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Mdulo Bsico
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A CONSTRUO DO ESTADO
NECESSRIO E O PLANEJAMENTO
ESTRATGICO GOVERNAMENTAL
Esta seo se inicia com a apresentao do argumento de
que o trnsito do Estado Herdado para o Estado Necessrio,
aquele que possa servir como um instrumento para implementar
aquela proposta de mudana, demanda:
40
*Tecnoburocrtica novo
vilo da histria, como
uma classe necessariamente autoritria que
frustrou as esperanas
no socialismo. Isto ser
vtima da ideologia burguesa. Fonte: BresserPereira (2007).
Mdulo Bsico
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So muitos os trabalhos
de pesquisadores que
descrevem as
caractersticas que
foram impregnando a
configuram o que
denominamos Estado
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Mdulo Bsico
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O CONTEXTO DISCIPLINAR DA
ADMINISTRAO PBLICA
Esta seo, como as duas anteriores, focaliza o contexto no
qual o objetivo mais ambicioso desta disciplina contribuir para
que as atividades de gesto pblica levadas a cabo nos vrios nveis
e instncias governamentais que abarca o Estado brasileiro passem
a ser realizadas em conformidade com os princpios do PEG ter
que ocorrer.
Ela ir tratar de questes associadas ao marco analticoconceitual do PEG introduzidas a partir de uma postura crtica em
relao Administrao Geral, derivada da Administrao de
Empresas e utilizada na conformao dos contedos da
Administrao Pblica; os quais marcam aquele contexto e o tornam
inadequado para a consecuo daquele objetivo.
Mdulo Bsico
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A indagao sobre a adequao do marco analticoconceitual da Administrao Geral que tem orientado as
experincias brasileiras de planejamento governamental se inicia
pela caracterizao da rea de atuao conhecida como Polticas
Sociais, que aquela na qual se desenvolvem boa parte das aes
de PEG.
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completas e conhecidas
(com mais de dez
edies) publicadas no
Brasil sobre o tema a
Mdulo Bsico
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caso atravs da
percia, relegando-o ao
saber e ao sabor de
especialistas que
examinam
individualmente a
Mdulo Bsico
vtima, e no as
condies de produo e
de trabalho.
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Mdulo Bsico
reconhecidos pelo
Conselho Federal de
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ADMINISTRAO DE EMPRESAS,
ADMINISTRAO GERAL E ADMINISTRAO PBLICA
Embora as teorias da administrao estejam divididas em
vrias correntes ou abordagens, cada abordagem est associada a
uma maneira especfica de encarar a tarefa e as caractersticas do
trabalho de administrao. Vamos alinhar brevemente algumas
caractersticas da Administrao Geral.
O conceito contemporneo entende que administrar dirigir
uma organizao (grupo de indivduos com um objetivo comum,
associados mediante uma entidade pblica ou privada) utilizando
tcnicas de gesto para que alcance seus objetivos de forma eficiente,
eficaz e com responsabilidade social e ambiental. Segundo Lacombe
(2003), a essncia do trabalho do administrador obter resultados
por meio das pessoas que ele coordena. J de acordo com Drucker
(1998), administrar consiste em manter as organizaes coesas,
fazendo-as funcionar.
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Mdulo Bsico
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54
*Aparthaid poltica de
completa segregao racial.
Fonte:
Lacombe
(2004).
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sociedade e o Estado
ou no seu interior.
*Benchmarking tcnica
de fazer comparaes e
imitar organizaes - concorrentes ou no, do
mesmo ramo de negcios ou de outros, que realizem determinadas ativi-
reconhecidas
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polticos, econmicos e de
outra natureza no
apenas se expressam
como devem, numa
sociedade democrtica,
faz-lo.
Mdulo Bsico
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Envolve as parcerias
pblico-privado, projetos
com o Terceiro Setor,
Responsabilidade Social,
Empresa etc.
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Chamado tambm
Adequao Sociotcnica
por Dagnino (2008).
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Mdulo Bsico
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Resumindo
Inicialmente vimos, nesta Unidade, um breve histrico do planejamento de modo a explicitar alguns aspectos
do contexto sociopoltico em que se verificam as relaes
Estado-Sociedade no capitalismo perifrico. Na sequncia,
e tambm com o objetivo de fundamentar nossa proposta
de Planejamento Estratgico Governamental (PEG), observamos que nunca houve muito empenho em nosso Pas para
a adoo de ferramentas de gesto pblica semelhantes.
Embora o quadro atual seja menos adverso do que o que
vigorou at o incio deste sculo, no existe ainda um ambiente receptivo para esse tipo de um instrumento de gesto
pblica. Suas caractersticas e as atividades a ele correspondentes parecem ser, entretanto, essenciais para fundamentar e subsidiar o processo de transformao do Estado Herdado da ditadura militar e da Reforma Gerencial de corte
neoliberal no Estado Necessrio. Aquele Estado capaz
no apenas de atender s demandas da maioria da populao hoje marginalizada, mas de fazer emergir e satisfazer
aquelas da cidadania poltica, social, econmica e ambiental.
A democratizao poltica, que se inicia com o final do
regime militar, trouxe o aumento da capacidade dos segmentos marginalizados de veicular seus interesses. Do ponto de vista cognitivo, a situao atual demanda do gestor
pblico um marco de referncia analtico-conceitual,
metodologias de trabalho e procedimentos qualitativamen-
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Mdulo Bsico
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Atividades de aprendizagem
Chegado ao final desta Unidade 1, procure responder s
questes propostas a seguir. E lembre-se que, em caso de
dvidas, voc deve fazer uma releitura cuidadosa dos
conceitos ainda no entendidos e, se necessrio, entrar em
contato com seu tutor.
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UNIDADE 2
O PLANEJAMENTO ESTRATGICO
GOVERNAMENTAL COMO
CONVERGNCIA E ENFOQUE
Mdulo Bsico
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INTRODUO
Na Unidade anterior traamos de forma esquemtica, mas
suficiente para nosso propsito, o contexto em que se devem inserir
as atividades de PEG do Estado brasileiro e apontamos a dimenso
do desafio cognitivo que a construo do Estado Necessrio
coloca para a realizao dessas atividades.
Nesta Unidade vamos ver o processo de constituio dos
fundamentos do PEG e mostrar por que consideramos que esta
disciplina pode ajudar na sua superao. Para tanto, analisaremos
a contribuio de dois enfoques relacionados gesto pblica, ou
mais especificamente ao processo de elaborao de polticas pblicas
que constituem o fundamento da disciplina de PEG. So eles:
X Anlise de Polticas; e
X Planejamento Estratgico Situacional.
Dentre o conjunto das Cincias Sociais aplicadas, as
disciplinas de Cincia Poltica e de Administrao Pblica eram,
at h bem pouco tempo, praticamente as nicas que forneciam
subsdios especificamente orientados para a anlise das questes
pblicas objeto da interveno dos governos. Embora tenham
ocorrido, tanto nos pases centrais como nos da Amrica Latina,
importantes movimentos recentes de crtica, renovao, ampliao
e fuso multidisciplinares, essas duas matrizes de conhecimento
terico e aplicado so ainda as mais amplamente disponveis,
difundidas e utilizadas para a anlise da interface entre o Estado e
a sociedade Cincia Poltica e para a execuo do planejamento
governamental Administrao Pblica.
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A CINCIA POLTICA E A
SUPERVALORIZAO DO POLTICO
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A ADMINISTRAO PBLICA E A
SUBVALORIZAO DO CONFLITO
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A CONCEPO INGNUA DO
ESTADO NEUTRO
Na viso simplista de certos setores da esquerda latinoamericana, a perspectiva da administrao era de direita, uma
vez que o que buscava era a otimizao das condies de
reproduo do capital e, portanto, o aumento da explorao da
classe trabalhadora. As tmidas incurses que se fazia, utilizando a
abordagem sistmica (rejeitada pelo marxismo e pela esquerda),
para entender o que se encontrava a montante do territrio que
dominava da simples implementao das decises tomadas no
sentido da compreenso do processo de elaborao da poltica,
eram vistas como mais uma tentativa do capital para
instrumentalizar este processo em seu benefcio.
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Mdulo Bsico
automaticamente de
acordo com as
caractersticas do bloco
dominante de poder.
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*Ad hoc expresso latina que significa somente para este fim especfico que est sendo considerado. Fonte: Lacombe
(2004).
*On the job realizado na
prpria execuo do trabalho. Fonte: Lacombe
(2004).
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*Inflexo mudana da
direo ou da posio
normal desvio. Fonte:
Houaiss (2007).
pesquisadores muitos j
tinham se interessado
por questes ligadas
atuao do governo e s
polticas pblicas.
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O ENFOQUE DO PLANEJAMENTO
ESTRATGICO SITUACIONAL
Ao contrrio do enfoque da anlise de poltica, este enfoque
no ser tratado aqui de modo detalhado, pois os captulos
que seguem, que apresentam as duas metodologias que
integram o arsenal do PEG, o fazem de maneira bastante
detalhada. Vamos comear?
O Planejamento Estratgico
Carlos Matus
Saiba mais
Situacional, mtodo PES, surgiu em
Ministro do Governo Allende
meados da dcada de 1970 como resultado
(1973) e consultor do ILPES/
da busca de uma ferramenta de suporte ao
CEPAL, falecido em dezembro
mesmo tempo cientfica e poltica para o
de 1998, ministrou vrios curtrabalho cotidiano de dirigentes pblicos e
sos no Brasil nos anos novenoutros profissionais em situao de
ta (Escolas Sindicais, IPEA,
governo. Seu criador foi o ex-ministro de
Ministrios, Governos Estaduais e MuniciPlanejamento chileno do governo Allende,
pais). Criou a Fundao Altadir com sede na
Carlos Matus. Nas suas prprias palavras,
Venezuela para difundir o mtodo e capacitar
o mtodo PES nasceu de um longo
dirigentes. Introduzido no Brasil a partir do
processo de reflexo que teve lugar no
final dos anos oitenta, o PES foi disseminado
perodo em que ele ficou preso em funo
e adaptado amplamente nos locais onde foi
do golpe militar que levou morte do
utilizado, particularmente no setor pblico.
presidente Allende, em setembro de 1973.
Fonte: <http://www.espacoacademico.com.br/
Essa reflexo o levou a formular uma crtica
032/32ctoni.htm#_ftn2>.
ao planejamento governamental tradicional
e propor um mtodo alternativo que levasse em conta o carter
situacional (situao do ator que planeja) e estratgico que deveria
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Mdulo Bsico
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Resumindo
Nesta segunda Unidade investigamos a contribuio
de dois enfoques relacionados gesto pblica. Um de anlise do processo de elaborao de polticas pblicas, a Anlise de Polticas (a Policy Analysis); e outro conhecido na
Amrica Latina como o mtodo PES do Carlos Matus. Eles
constituem o fundamento daquilo que nesta disciplina denominamos PEG.
Vimos ainda que o que acontece dentro do Estado
a elaborao de polticas pblicas no ocupa um papel central no espectro de preocupaes da Cincia Poltica. E que a
Administrao Pblica a tende a desprezar o conhecimento
que ela ceticamente proporciona sobre a interface EstadoSociedade. Por separar o mundo da politics e o da policy, a
Administrao Pblica pode reduzir o poltico (politics) a um
mero aspecto tcnico-operacional, administrativo.
a partir da contribuio desses dois enfoques, a Anlise de Polticas e o Planejamento Estratgico Situacional,
que se delineou o conceito de PEG que se suleou (em vez
de norteou) a concepo desta disciplina.
Mdulo Bsico
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Atividades de aprendizagem
Para verificar seu entendimento propomos algumas
atividades de aprendizagem. Procure respond-las e em
caso de dvida no hesite em conversar com o seu tutor.
1) Quais as principais diferenas entre os enfoques da Cincia Poltica, da Administrao Pblica e da Anlise de Poltica?
2) Por que a Anlise de Poltica e o Planejamento Estratgico
Situacional so consideradas abordagens adequadas para a proposta feita nesta disciplina para o tratamento do planejamento
estratgico? E por que essa proposta seria apropriada para os
gestores interessados na construo do Estado Necessrio?
3) Qual a diferena entre Planejamento Estratgico Situacional e o
Planejamento tradicional? Aponte as caractersticas principais de
cada um.
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UNIDADE 3
METODOLOGIA DE
DIAGNSTICO DE SITUAES
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INTRODUO
e adaptao do captulo
sobre a Metodologia de
Diagnstico de
Situaes, de Dagnino e
outros (2002).
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Com certeza voc sabe o que uma bssola, mas para que ela
serve? Qual sua relao com nossa disciplina?
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Mdulo Bsico
outros, sistematizaram
tempo introduzindo na
MDS.
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Figura 1: Situao-problema
Fonte: Elaborada pelo autor
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Mdulo Bsico
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AGIR ESTRATGICO
Apresentada essa viso preliminar do resultado da aplicao
da MDS, podemos iniciar o detalhamento dos conceitos e relaes
que ela compreende.
O foco da ao estratgica tornar possvel, no futuro, o
que hoje parece impossvel ou improvvel, e manter ateno sobre
o que mais importante fazer para atingir os objetivos traados.
Nossa concepo de planejamento implica, portanto, enfrentar
problemas planejando para construir viabilidade.
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Figura 4: Momentos
Fonte: Elaborada pelo autor
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A ANLISE DE GOVERNABILIDADE
O TRINGULO DE GOVERNO
O conceito de Governabilidade pode ser entendido atravs
de uma ferramenta simples e muito til para a anlise de viabilidade
poltica de projetos e de aes de governo: o Tringulo de Governo.
Esse modelo formado por trs variveis interdependentes que se
encontram nos seus vrtices. Correndo o risco da simplicidade
excessiva, podemos dizer que Governar controlar de forma
adequada essas trs variveis. O Tringulo de Governo que expressa
o balano entre elas pode ser esquematicamente concebido como
a rea da figura.
Um grupo poltico que pretende governar formula um Projeto
de Governo, que pode ser entendido como o conjunto dos objetivos
que ele possui e que expressam os desejos da parte da populao
que o elegeu, conferindo assim, Apoio Poltico ao governo eleito.
intuitiva a ideia de que o Apoio Poltico, em qualquer mandato
de um governo eleito, comea alto e tende a diminuir. Assim como
a de que um Projeto de Governo que no pretende mudar a situao
previamente existente um projeto meramente administrativo
no ir requerer uma alta governabilidade, pois no existiro muitos
obstculos sua ao. Ao contrrio, um Projeto de Governo
transformador, que expressa uma grande ambio do ator social
de mudar a situao previamente existente, exigir alta
governabilidade. Ento, o grau de Governabilidade que um ator
social precisa para governar inversamente proporcional ao Projeto
de Governo, entendido este como a ambio de mudar a situao
previamente existente. Veja na Figura 5:
conjunto de planos,
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Representada na Figura 5
pela vrtice direita do
tringulo.
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SITUAO-PROBLEMA)
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TIPOS
DE
PROBLEMAS
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CONFORMAO
DE UM
PROBLEMA
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COMO
FORMULAR UM
PROBLEMA?
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A DESCRIO DE UM PROBLEMA
Um problema deve ser descrito por intermdio de fatos
verificveis atravs dos quais ele se manifesta como tal em relao
ao ator que o declara. Esses fatos devem ter sua existncia
amplamente aceita para que possam ser validados.
A descrio de um problema relativa ao ator que o declara:
o resultado de um jogo pode ser um problema para um ator, uma
ameaa para um segundo, um xito para um terceiro e uma
oportunidade para um quarto.
A descrio de um problema deve precisar seu significado e
torn-lo verificvel mediante os fatos que o evidenciam. Para tanto
ela precisa:
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A EXPLICAO DA SITUAO-PROBLEMA
O conceito de diagnstico aqui adotado est referido forma
como os atores participantes de um jogo social observam e, portanto,
explicam a realidade em que esto inseridos. Toda explicao
pressupe reflexo. ela que permite que o ator perceba
possibilidades para transformar ou para manter uma dada situao.
Para explicar um problema, necessrio fazer uma distino
entre:
O modelo explicativo se
completa quando as
causas so interrelacionadas.
DIVERSIDADE DAS
EXPLICAES SITUACIONAIS
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Mdulo Bsico
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O FLUXOGRAMA EXPLICATIVO
DA SITUAO
A visualizao grfica do resultado da aplicao da
Metodologia de Diagnstico de Situaes a mesma proposta por
Matus (1993) para o seu fluxograma explicativo situacional.
O fluxograma um mapa cognitivo que busca sintetizar a
discusso realizada por uma equipe sobre uma determinada
situao-problema. A sua estruturao baseada no
estabelecimento de relaes de causa e de efeito entre as variveis
que a conformam.
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SELEO DE NS CRTICOS
O PEG exige o compromisso de atuar sobre problemas e
situaes como algo preciso e operacional. De outra maneira, a
reflexo como suporte tomada de decises no leva ao efetiva
nem se revela prtica.
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na Unidade seguinte.
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MOS OBRA
Com base no exemplo do jogo de futebol apresentado na
seo Uma viso preliminar do resultado, preparamos a seguir
um roteiro composto de uma srie de passos e observaes a serem
seguidos para aplicar a metodologia. Isso feito tomando um
exemplo concebido a partir de uma situao-problema bastante
geral, mas relacionada ao tema do curso.
Observando o fluxograma obtido, podemos constatar que
h, neste exemplo, somente duas cadeias causais. A primeira delas
se bifurca e a segunda se une com a primeira no final do fluxograma,
quando elas convergem para o problema a fim de explic-lo.
Se propusssemos a um grupo uma situao-problema para
praticar a aplicao da MDS, perguntaramos:
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Aplicativo para
diagramas tcnicos e
profissionais, com
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Resumindo
Esta Unidade avana nossa proposta de fornecer elementos para a transio do Estado Herdado para o Estado
Necessrio. Diante deste propsito, vimos uma ferramenta importante de trabalho a Metodologia de Diagnstico
de Situaes. A MDS, a qual se baseia no fato (alis, bvio)
de que cada ator social, em funo da sua viso de mundo,
dos resultados que quer e pode alcanar, formula um diagnstico particular da realidade, da sua situao-problema.
Falamos ainda sobre a Governabilidade mostrando que
ela proporcional diretamente Capacidade de Governo e ao Apoio Poltico e inversamente ambio de mudana do Projeto Poltico do governante.
Por fim, mostramos a importncia, para o PEG, do fluxograma explicativo situacional de uma situao-problema,
baseada no estabelecimento de relaes de causa e efeito
entre as variveis que conformam o seu modelo.
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Atividades de aprendizagem
Antes de prosseguir, vamos verificar se voc entendeu tudo
at aqui! Para saber, procure, ento, responder s atividades
a seguir. Caso tenha dvidas, faa uma releitura cuidadosa
dos conceitos ou resultados ainda no entendidos.
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UNIDADE 4
METODOLOGIA
DE
PLANEJAMENTO
DE S ITUAES
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INTRODUO
e adaptao do captulo
sobre a Metodologia de
Planejamento de
Situaes, de Dagnino e
outros (2002).
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Apresentada na Unidade
releitura cuidadosa da
Unidade.
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PROBLEMA
Enfrentar o problema no
espao originalmente declarado.
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Mdulo Bsico
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Os mdulos de ao
previstos em um plano
so denominados de
operaes.
O monitoramento das alteraes verificadas na situaoproblema e o acompanhamento do contexto em que elas se inserem
so fundamentais, j que atingir uma determinada situao-objetivo
no depende apenas da vontade do ator que planeja. Mas, tambm
das aes e dos resultados que so obtidos, pois influenciam
mudanas no contexto a ocorrncia de surpresas e, principalmente,
os planos e as aes de outros atores sociais.
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OPERAES
As operaes podem ser entendidas como os grandes passos
(conjunto de aes), ou como o conjunto de condies que deve
ser criado para a viabilizao do plano, que so elaboradas como
a soluo de cada N Crtico identificado num fluxograma
explicativo. Soluo essa a ser alcanada no mbito deste problema
no prazo do plano. O conjunto deve ser suficiente para assegurar o
cumprimento do plano.
As Operaes podem tambm ser entendidas como atos
lingusticos enunciados no espao das declaraes de compromissos
visando mudana da realidade. Sua formulao deve iniciar por
Comprometo-me a ... (fazer algo). Para tanto as operaes
precisam ser:
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MATRIZ OPERACIONAL
A Matriz Operacional detalha o conjunto de procedimentos
atravs do qual devem ser atingidos os resultados esperados nas
operaes. Cada ao poder ser dividida em atividades que, por
sua vez, podem ser detalhadas em tarefas, dependendo da
complexidade da operao ou da ao e das caractersticas do
cenrio que pretende construir o ator que planeja. De qualquer
forma, o enunciado das aes, das atividades e/ou das tarefas na
Matriz Operacional deve vir acompanhado pelos respectivos
produtos, resultados esperados, datas (incio/fim), responsveis,
apoios e recursos necessrios.
Mdulo Bsico
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Resultados
So os impactos sobre as manifestaes concretas do
problema que est sendo atacado (avaliado pelos seus descritores);
a mudana na realidade observada. A definio dos resultados
possibilita uma avaliao do plano, assim como a conduo precisa
das aes no sentido da estratgia geral.
Produtos
So parmetros concretos quantidade, qualidade, tempo
e lugar que auxiliam na execuo das atividades planejadas. Se
os produtos esto sendo obtidos e os problemas identificados
persistem porque os resultados esperados no esto ocorrendo.
H, ento, necessidade de rever as operaes e as aes projetadas.
Recursos
Recurso tudo aquilo que um ator pode mobilizar para
viabilizar a consecuo dos seus objetivos. A execuo de um plano
implica no gerenciamento de mltiplos recursos escassos.
Para o processo de planejamento que aqui propomos,
necessrio trabalhar com um conceito bastante amplo de recurso.
O Quadro 3 indica os recursos que podem ser utilizados para a
viabilizao de aes planejadas.
RECURSOS
CAPACIDADES
cognitivos
polticos
financeiros
organizacionais
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Prazos
O tempo talvez seja o recurso mais escasso com os quais
lidam os dirigentes pblicos e os seus planos de governo. A
determinao dos prazos das operaes e das aes marca a
trajetria do plano, com os pr-requisitos, as concomitncias, os
intervalos ou os pontos predeterminados de confluncia (datas
simblicas etc.).
A indicao de prazos indispensvel para o acompanhamento
e a avaliao do plano, e indica o compromisso do responsvel com a
execuo das aes. Os prazos esto relacionados data limite para
a finalizao da ao (para ser mais preciso, ao intervalo entre o
incio e o fim da ao).
Responsveis
Envolve todos os coordenadores e os articuladores de tarefas
a serem desenvolvidas no plano. As responsabilidades devem ser
nominais ou no mnimo por funo, evitando a diluio de
responsabilidades.
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GESTO DO PLANO
O plano s se completa na ao, nunca antes. E a ao de
governo frequentemente exige adaptaes de ltimo momento que
completam e viabilizam o plano. Essas adaptaes so uma forma
de improvisao necessria e quase inexorvel.
Contudo, a questo consiste, no momento da ao, se o
domnio ser da improvisao sobre o plano ou do plano sobre a
improvisao. No obstante, temos de reconhecer que as equipes
dirigentes podem escolher os problemas, formular seus planos para
solucion-los e o momento de faz-lo, mas no podem escolher as
circunstncias do contexto em que devero agir.
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COMPONENTES DE UM SISTEMA DE
PLANEJAMENTO ESTRATGICO
GOVERNAMENTAL
Para o ator que planeja, a informao o meio que lhe
permite conhecer a realidade na qual atua e verificar o resultado
causado por sua ao. Disso depende sua capacidade para alterar
oportunamente suas decises, quando as metas alcanadas se
distanciam das propostas. Sem informao oportuna, confivel e
relevante, no se identificam bem os problemas, no se pode ataclos a tempo e posterga-se a ao corretiva.
Condicionante da
resultados previstos no
sejam alcanados.
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Resumindo
Chegamos ltima Unidade deste livro, destinada
Metodologia de Planejamento de Situaes!
Aqui voc aprendeu a Planejar por Situaes-Problema. Isto , a executar as Etapas para a formulao de um
Plano de Ao (conceber Operaes e Aes, avaliar a fora
dos atores com ele envolvidos, alocar recursos, definir prazos e responsabilidades, etc.) a partir do Fluxograma
Explicativo da Situao-Problema resultante da aplicao da
Metodologia de Diagnstico de Situaes.
Aprendeu tambm como fazer a Gesto do Plano,
mediante a considerao de seus focos de debilidade e das
dificuldades inerentes ao PEG associadas ao fato de que
sempre estamos atuando sob incerteza.
O pano de fundo delineado nas duas primeiras unidade e as categorias analticas, tais como ator social, jogo
social, situao-problema, e procedimentos de modelizao
apresentados na terceira, foram aqui aterrissados no campo mais estrito onde se d o processo de planejamento propriamente dito.
Agora voc est apto a fazer com realismo e eficcia a
alocao de recursos, a determinao dos prazos das operaes e das aes, a delinear a trajetria do plano, a avaliar
os pr-requisitos, concomitncias, intervalos, os pontos de
confluncia, a especificar os recursos necessrios (e ajustlos sua disponibilidade) para cada ao.
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Mantendo a ideia de que nossa metodologia privilegia aspectos situacionais e estratgicos, vimos que o plano
s se completa na ao, nunca antes. E, que ele deve ser
refeito permanentemente a partir da anlise sobre o desenvolvimento dos fatos concretos, a evoluo do plano, o
avano da capacidade de elaborao individual, coletiva e
da instituio.
Depois deste tempo e espao virtual em que de alguma estranha maneira estivemos ligados por esta disciplina,
s resta desejar a voc sucesso. E esperar que a motivao
que nos levou a prop-la, de proporcionar elementos terico-prticos para que voc possa participar do desafio que
representa para o Pas a transformao do Estado Herdado
no Estado Necessrio, seja tambm sua.
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Atividades de aprendizagem
Vamos verificar como foi seu entendimento at aqui? Uma
forma simples de verificar isso voc realizar as atividades
propostas a seguir.
1) Aplique os contedos da Metodologia de Planejamento de Situaes em uma situao-problema tratada por voc atravs da
Metodologia de Diagnstico de Situaes apresentada na Unidade anterior.
2) Tendo como referncia o seu Fluxograma Explicativo e aps a identificao dos ns crticos, explique por que so estas, e no outras, as causas escolhidas.
3) Tendo como referncia a sua rvore de Problemas, apresente
detalhadamente cada uma das etapas para a formulao de seu
Plano de Ao (operaes, Matriz Operacional etc.).
4) Identifique possveis focos de debilidade de seu Plano de Ao.
Mdulo Bsico
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CONSIDERAES FINAIS
GUISA DE CONCLUSO
Esta concluso retoma aspectos relativos funo que a
disciplina de PEG deve desempenhar no mbito do Curso e, a partir
deles, mostra a forma como se espera que voc se aproprie dos
contedos analtico-conceituais tratados nas unidades 2 e 3, e dos
de natureza operacional apresentados nas Unidades 4 e 5. Sugere,
tambm, a relao que tais contedos podero fazer com os
contedos apresentados nas demais disciplinas visando a aproveitlos no desenvolvimento dos momentos descritivo (com a aplicao
da MDS) e normativo (com a aplicao da MPS) do PEG.
Com relao aos Contedos Introdutrios ao PEG,
esperamos que voc tenha presente as condies adversas que as
atividades a ele relacionadas tero que ser por ele realizadas, isto
, tanto em termos da perspectiva histrica de mais longo prazo
quanto em termos do contexto sociopoltico e institucional que ainda
sustenta o Estado Herdado e dificulta o trnsito ao Estado
Necessrio pela via do momentum da Reforma Gerencial, e do
contexto disciplinar da Administrao Pblica que no tem estimulado
a incorporao dos contedos de Anlise de Polticas e de Planejamento
Estratgico Situacional formao dos gestores pblicos.
Com relao Unidade que mostra como esta disciplina de
PEG foi conformada mediante a combinao dos enfoques de
Anlise de Polticas (que por sua vez uma convergncia que se
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Consideraes Finais
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PROCEDIMENTOS
METODOLGICOS
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Consideraes Finais
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Consideraes Finais
CONCLUSO
urgente a necessidade de capacitar o gestor pblico para
levar a cabo as tarefas colocadas pela atual conformao das
relaes Estado-Sociedade e pelo cenrio a ser construdo. Faz-lo
atravs de um Curso de Especializao como este, parece ser
essencial para permitir que essas relaes sejam capazes de
promover o pas mais justo, igualitrio e ambientalmente sustentvel
que todos desejamos.
Ajustar o aparelho de Estado visando a alterar essas relaes
Estado-Sociedade, desde que respeitando as regras democrticas,
um direito legtimo de governos eleitos com o compromisso de
levar a cabo suas propostas. Assumir explicitamente essa inteno
no diferencia o atual governo de outros que ocuparam
anteriormente o aparelho de Estado. O que sim o faz o fato de
que ela esteja sendo buscada atravs de um significativo esforo
por aumentar quantitativa e qualitativamente a capacidade do
corpo de funcionrios pblicos para implementar as suas propostas.
Um Curso de Gesto Pblica como o que aqui se discute,
parece ser uma condio necessria, inclusive, para assegurar que
as mudanas sejam realizadas de forma competente, criteriosa, sem
comprometer os xitos anteriormente obtidos e com a mxima
aderncia aos consensos que alcanou a sociedade brasileira de
respeito participao cidad, democrtica e republicana de todos
os seus integrantes.
Mdulo Bsico
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Referncias
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ensino de administrao pblica: um exerccio prtico. In: TENRIO,
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Referncias Bibliogrficas
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Referncias Bibliogrficas
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Referncias Bibliogrficas
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M INICURRCULO
Renato Peixoto Dagnino
Professor titular no Departamento de Poltica
Cientfica e Tecnolgica da UNICAMP, tem atuado
como professor convidado em vrias universidades
no Brasil e no exterior. Graduou-se em Engenharia
em Porto Alegre e estudou Economia no Chile e no Brasil, onde fez o
mestrado e o doutorado. Sua Livre Docncia na UNICAMP e seu PsDoutorado na Universidade de Sussex foram na rea de Estudos Sociais da Cincia e Tecnologia. Incorporou-se UNICAMP em 1977, onde
colaborou com o Prof. Rogrio Cerqueira Leite na criao da primeira
incubadora de empresas latino-americana a Companhia de Desenvolvimento Tecnolgico e, a partir de 1979, com o Prof. Amilcar
Herrera na criao do Instituto de Geocincias e da rea de Poltica
Cientfica e Tecnolgica daquela universidade. Alcanou reconhecimento internacional na dcada de 80 pelos seus trabalhos sobre economia de defesa e sobre a P&D e produo militares latino-americanas. Desde ento tem se dedicado ao estudo das relaes Cincia
Tecnologia Sociedade na Amrica Latina. Mais especificamente,
anlise da poltica relativa ao complexo pblico da pesquisa e da educao superior, gesto estratgica da inovao, adequao
sociotcnica, construo de um estilo de Poltica de C&T aderente ao
cenrio de democratizao latino-americano e ao estudo do debate
sobre o determinismo tecnolgico e a neutralidade da cincia. Entre
as ferramentas e metodologias que mais utiliza esto: anlise de sistemas, anlise estrutural, construo de modelos, policy analysis, construo de cenrios, prospectiva e planejamento estratgico.
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