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POLTICAS PBLICAS Y GOBIERNO

EN DEMOCRACIA


Texto en Construccin
Versin Julio 2014





Autores:
GLORIA PATRICIA RAMIREZ GALVIS
LUIS CARLOS BURBANO ZAMBRANO


Todos los derechos reservados. Queda prohibida la reproduccin, total
o parcial de este documento, por cualquier medio, sin el previo y
expreso consentimiento por escrito de los autores.





Santaf de Bogot, Colombia
Julio de 2014


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INDICE
INTRODUCCIN
CAPITULO 1. ESTADO, GOBIERNO Y POLTICAS PBLICAS
1.1 El Estado:
- Una definicin de Estado
- Funcin, propiedad y gestin del aparato pblico
- Dimensiones del aparato pblico
1.2 Estado y Mercado: Modelos poltico-ideolgicos del Estado y sus consecuencias en las
polticas pblicas:
- Dicotoma pblico privado
- Modelos poltico-ideolgicos del Estado:
Estado Mnimo
Estado Propietario
Estado de Bienestar
Estado Coordinador
1.3 Gobernar en democracia
1.4 Definicin y alcance de las polticas pblicas:
- Qu son las polticas pblicas
- Tipologa de polticas pblicas
1.5 Fundamentos tcnico-polticos de las polticas pblicas:
- El diseo de una poltica pblica descansa en un determinado modelo poltico-
ideolgico
- Modelo poltico-ideolgico e intercambio de problemas
- Algunos modelos poltico-ideolgicos:
Gestin de oferta Vs Gestin de Demanda
Universalizacin Vs focalizacin
Asistencia Social Vs Proteccin Social
Centralizacin Vs Descentralizacin
Participacin comunitaria Vs Gobierno comunitario
CAPTULO 2. ANALISIS DE LAS POLTICAS PBLICAS
2.1 El concepto de anlisis de polticas: la tensin entre el anlisis descriptivo y el anlisis
normativo de polticas
2.2 Una tipologa de modelos de anlisis de polticas
2.2.1 Modelos analticos de polticas pblicas
2.2.2 Modelo de anlisis normativo-prescriptivo de polticas pblicas
2.3.3 Modelo tecnopoltico de anlisis de polticas pblicas
2. 3 Perspectivas de analistas de polticas pblicas
2.4 Modelos descriptivos y normativos para el anlisis de polticas pblicas
2.4.1 El modelo de la racionalidad pura
2.4.2 El modelo de la racionalidad econmica
2.4.3 El modelo de la decisin secuencial
2.4.4 El modelo del cambio incremental


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2.4.5 El modelo de la decisin satisfactoria
2.4.6 El modelo del juicio humano de Hammond
2.4.7 El modelo ptimo de Dror
CAPTULO 3. LA CONSTRUCCIN DE UNA TEORIA DE LA ACCIN SOCIAL QUE
FUNDAMENTE LA PLANIFICACIN Y GESTIN DE LAS POLTICAS PBLICAS
3.1 La planificacin y gestin de las polticas pblicas exige de una teora de la accin
social
3.2 Los antecedentes de la teora de la accin social
3.3 Los aportes de los conceptos de campo y juego social en la construccin de una teora de
la accin social
3.4 Los campos y los juegos de poder
3.5 De la teora de la accin social a la teora de la planificacin pblica
3.6 Las caractersticas y complejidad de la planificacin y gestin de las polticas pblicas
CAPTULO 4. UNA HERRAMIENTA MODERNA PARA LA PLANIFICACIN, GESTIN Y
EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS
4.1 Elementos centrales de la planificacin estratgica pblica
4.1.1 el modelo normativo de planificacin
4.1.2 el modelo estratgico de planificacin
4.2 la explicacin de la realidad como fundamento de la accion de gobierno
4.2.1 teoras para la focalizacin de problemas
4.2.2 diseo de la agenda especial de gobierno
4.2.3 mtodos de seleccin de problemas
4.2.4 anlisis de los problemas incluidos en la agenda especial
4.3 modelo de formulacin de una poltica pblica bajo incertidumbre y poder compartido
4.3.1 el diseo de las operaciones
4.3.2 mtodos de exploracin de alternativas
4.3.3 el plan dual de accin
4.3.4 matriz nudos crticos operaciones
4.3.5 lidiar con la incertidumbre en la planificacin y gestin de las polticas pblicas
4.3.5 El Anlisis y Construccin de Viabilidad Poltica de las Polticas Pblicas
4.3.6 La Direccin y Gestin de las Polticas Pblicas
CAPTULO 5. UNA HERRAMIENTA MODERNA PARA EL MONITOREO Y EVALUACIN DE LAS
POLTICAS PBLICAS POR RESULTADOS
5.1 El monitoreo y la evaluacin de las polticas pblicas por resultado:
- Monitoreo vs. Informacin estadstica
- Qu es el monitoreo y la evaluacin por resultados
- Propsitos del monitoreo y la evaluacin institucional por resultados
- La evaluacin institucional en sistemas de baja y alta responsabilidad
- Modelo general para el monitoreo y la evaluacin institucional por resultados
5.2 Indicadores y seales como instrumentos para el monitoreo y evaluacin de polticas
pblicas:
- Qu son los indicadores?
- El papel de los indicadores


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- Justificacin, validez y confiabilidad de los indicadores
- Indicadores falibles e infalibles
- Construccin de indicadores y seales: sistema de seales de escala fija y variables.
- Las cadenas de informacin
5.3 Sistema de rendicin de cuentas por resultados:
Qu es un sistema de rendicin de cuentas por resultados?
Objetivos de la rendicin de cuentas por resultados
Requisitos y operacionalizacin en la prctica del sistema de rendicin de cuentas por
resultados






























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CAPITULO 1

ESTADO, GOBIERNO Y POLTICAS PBLICAS



1.1 EL ESTADO

UNA DEFINICIN DE ESTADO

Para comprender lo que son las polticas pblicas debemos iniciar obligatoriamente por el
concepto poltico de Estado, puesto que es ste el elemento sustancial que les otorga sentido y
contenido; de tal forma que cualquier nocin de polticas pblicas remite necesariamente al
concepto de Estado. Si partimos de una definicin general de poltica pblica como las decisiones
o acciones realizadas por una autoridad pblica o un Gobierno con el fin de actuar o no frente a
un problema relativo al inters pblico o general de una determinada sociedad, se hace necesario
entender primero lo que significa Gobierno, inters pblico y, en ltimas, qu es el Estado.

En la anterior definicin de polticas pblicas, debemos entender Gobierno como un conjunto de
instituciones y personas que ejercen el poder poltico legtimamente constituido y que determinan la
orientacin poltica del colectivo social. De esta manera, el poder de Gobierno en su acepcin
moderna se encuentra asociado a la nocin de Estado y, por consiguiente, indica el conjunto de
personas y rganos que institucionalmente detentan el ejercicio de poder del Estado. En esta
direccin, el Gobierno constituye un aspecto del Estado. Los otros elementos que regularmente se
consideran como constitutivos del Estado son el territorio, la sociedad o el pueblo soberano, la
Constitucin o el estatuto fundamental regulador de la sociedad y los valores culturales.

Podemos destacar las siguientes definiciones de Estado realizadas por autores que se han
constituido en referentes clsicos de la teora del Estado:

Max Weber (1996:128). El Estado Moderno es aquella comunidad humana que en el interior
de un determinado territorio el concepto de territorio es esencial a la definicin- reclama para s
(con xito) el monopolio de la coaccin fsica legitima. Porque lo especfico de la actualidad es
que a las dems asociaciones o personas individuales solo se les concede el derecho de la
coaccin fsica en la medida en que el Estado lo permite. ste se considera, pues, como fuente
nica del derecho de coaccin.



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Constantino Mortati (Citado por Bobbio en Estado, Gobierno y Sociedad, 1997:128). El Estado
es un ordenamiento jurdico para los fines generales que ejerce el poder soberano en un territorio
determinado, al que estn subordinados necesariamente los sujetos que pertenecen a l.
Hans Kelsen (1983). El Estado es el poder soberano que tiene el monopolio de crear y aplicar
el derecho (o sea normas vinculantes) en un territorio y hacia un pueblo, poder que recibe su
validez de la norma fundamental y de la capacidad de hacerse valer recurriendo en ltima
instancia a la fuerza, y en consecuencia por el hecho de ser no solamente legitimo sino y tambin
eficaz (legitimidad y eficacia se reclaman mutuamente).

Norberto Bobbio (1997:129-130). La condicin necesaria y suficiente para que exista un
Estado es que en un territorio determinado haya un poder capaz de tomar decisiones y emitir los
mandatos correspondientes, obligatorios para todos los que habitan en ese territorio, y
obedecidos efectivamente por la gran mayora de los destinatarios en la mayor parte de los casos
en los que se requiera la obediencia; cualesquiera que sean las decisiones. Lo que no quiere decir
que el poder estatal no tenga lmites. Puesto que se garantizan la proteccin de algunos espacios
de libertad, representados por los derechos civiles, en los que el poder estatal no puede intervenir,
y una norma, aunque fuese vlida, que los violase puede ser considerada ilegitima por un
procedimiento previsto por la misma Constitucin.

Louis Althusser (2008). El Estado es un agente represor que tiene en su poder el monopolio
legtimo de la fuerza Se describe a s mismo como eterno y lo reproduce en la infraestructura
que a su vez le dar el poder legitimo que tiene. Pero esta reproduccin lo hace bajo la forma de
instituciones distintas y especializadas las cuales constituyen los Aparatos Ideolgicos del Estado
(AIE), a saber: lo religioso, la escuela, la familia, lo jurdico, lo poltico, lo sindical, los medios de
comunicacin informativos y la cultura.

Pierre Bourdieu (1997). Para que exista el Estado no basta la presencia de las condiciones
objetivas que definen un Estado: un territorio, una poblacin y una autoridad. El Estado en su
concepcin moderna, corresponde a un proceso cultural e ideal por medio del cual la idea de un
poder no individualizado se concreta histricamente.El Estado es el lugar de la lucha por el
monopolio de la violencia simblica. Es una forma suave de violencia que se practica mediante
mecanismos culturales y difiere de las formas de control social ms directas.

En estas definiciones formales del Estado se resaltan en trminos generales algunas caractersticas
comunes y, por lo tanto, consustanciales a su definicin. Si dejamos a un lado el carcter o la
tendencia ideolgica y filosfica que le da contenido a cada una de las anteriores concepciones
de Estado conforme a la perspectiva que cada autor le confiere y el cual no es nuestra
preocupacin en este anlisis, podemos enumerar entonces estas caractersticas de la siguiente
forma:

a) Es una construccin social
b) La coaccin
c) Su legitimidad se deriva por la obediencia a un estatuto o a una norma general
d) El territorio
e) contexto cultural



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A partir de estas caractersticas comunes podemos aseverar que el Estado es una forma de
construccin social que posee como caracterstica esencial y que le diferencia de otros tipos de
organizaciones el poder legitimo de la coaccin, la fuerza o la violencia fsica, reconocida,
aceptada y obedecida por todos los miembros de la sociedad, a travs del establecimiento de
unas reglas que controlan, regulan y restringen la sociedad dentro de un territorio determinado,
de acuerdo a unos patrones culturales dados. Como afirma Weber, ningn otro tipo de
organizacin social tiene esta particularidad de imposicin del uso legtimo de la fuerza. Por tanto,
el Estado en la visin moderna se convierte en el soberano con capacidad monoplica de ejercer
un mandato obligatorio para toda la sociedad dentro de un ordenamiento jurdico que le da ese
poder soberano.

Esta concepcin general implica una relacin poltica esencial de gobernantesgobernados o
Estado-ciudadanos, que da el derecho de mandar a uno y el derecho de obedecer al otro
(Bobbio, 1997:81). Len Duguit (2005), defensor de la teora de la solidaridad en el Estado de
Derecho, enfatiza tambin que la esencia del Estado est en la relacin gobernantes-gobernados,
es decir, entre los que tienen el poder del mandato y pueden coaccionar y aquellos que obedecen,
dependencia enmarcada dentro de los derechos y libertades bsicas de los miembros de la
sociedad.

En el contexto del Estado democrtico moderno, aunque ste tiene la potestad de monopolio del
poder legitimo como instancia superior, su voluntad est limitada en trminos absolutos por los
intereses generales de la sociedad, por el respeto a las libertades individuales y la autonoma
moral y por la igualdad poltica, que le demanda la Constitucin (el conjunto de reglas que
regulan el sistema). El poder le es cedido al Estado a travs de un consenso poltico de la
sociedad, legitimado mediante un conjunto de reglas (primarias o fundamentales) que establecen
quin est autorizado para tomar las decisiones colectivas y bajo qu procedimientos. (Bobbio, El
futuro de la democracia. Pg. 24). Por tanto, en democracia los ciudadanos le ceden al Estado el
poder legitimo de la autoridad a cambio del mantenimiento de un orden que le garantice un
sistema de derechos.

De la anterior argumentacin sobre el Estado democrtico moderno, se deduce que existe una
doble va en el proceso de legitimacin del Estado: la primera va desde el soberano (pueblo)
hacia el Estado y la segunda, que va desde el Estado hacia el soberano. En la primera, la
legitimidad del Estado se deriva porque el proceso de cesin de poder que hace el soberano
hacia ste, se realiza bajo la aplicacin de un estatuto o conjunto de reglas explcitamente
definidas y reconocidas por toda la sociedad. En la segunda va, la legitimidad se realiza a travs
de la provisin de bienes pblicos por parte del Estado que son fundamentales para su
manutencin y mejoramiento.

En esta visin del Estado democrtico, las polticas pblicas se convierten en el instrumento por
antonomasia a partir del cual se da ese proceso de interaccin entre el Estado y la sociedad (el
demos, el soberano), y en ltima instancia de legitimacin del Estado. Esta interaccin a travs de
las polticas pblicas se da en tres niveles mutuamente interrelacionados: (a) en el nivel de la
definicin de las reglas del sistema poltico y social (macroregulacin del sistema); (b) en el nivel
de la gestin de bienes y servicios orientados a satisfacer necesidades de la poblacin (gestin
del sistema), y (c) en el nivel de diseo y estructuracin de las organizaciones capaces de realizar
la regulacin y gestin propuestas (organizacin del sistema). De este modo, podemos dividir las


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polticas pblicas en tres grandes grupos: Reguladoras, gestionadoras y organizadoras. El olvido
de esta taxonoma de las polticas pblicas conlleva a enfatizar excesivamente la gestin, dejando
a un lado las polticas reguladoras y organizadoras. Esta tipologa ser tratada con mayor detalle
en el punto 1.4.


FUNCIN, PROPIEDAD Y GESTIN DEL APARATO PBLICO

El nfasis y la forma de abordar las anteriores tres niveles de las polticas pblicas (regulacin,
gestin y organizacin), responden a las concepciones poltico-ideolgicas de lo que debe ser el
Estado. Estas concepciones, que sern discutidas ms adelante, se concretan en la manera como se
definen y articulan las siguientes variables del diseo del aparato pblico:

a) El tipo de funcin
b) El modo de propiedad
c) El modo de gestin

EL TIPO DE FUNCIN

Se refiere a las responsabilidades que debe asumir el Estado en representacin de los intereses
generales del colectivo social. Aqu se establece la gran divisin de responsabilidades entre lo
pblico y lo privado. Pero para entender esta diferencia es necesario estudiar las principales
concepciones sobre las razones por las cuales el Estado debe intervenir en la sociedad:

a. Motivos Polticos. El Estado puede decidir intervenir en ciertos asuntos con el propsito de
enfrentar algn problema en respuesta a exigencias o presiones polticas. Existen varios motivos
polticos. Uno de ellos se da cuando el Estado sufre la presin por parte de grupos sociales
especficos para que ejerza acciones tendientes a resolver un problema que est incomodando o
afectando a la poblacin o a una parte de ella. Estos reclamos exigen la intervencin del Estado
en asuntos concretos como una mayor regulacin de la proteccin ambiental sobre las empresas
que deterioran los recursos naturales o en casos como la exigencia de implantar acciones que
hagan ms justo el acceso a sectores tradicionalmente excluidos de la sociedad como las mujeres,
las minoras tnicas o la atencin especial a grupos en situacin de alta vulnerabilidad y riesgo
social como los desplazados o vctimas del conflicto armado, los nios de o en la calle, mujeres
cabezas de familia, entre otros.

Estas presiones polticas tambin pueden provenir de grupos poderosos de la sociedad que exigen
al Estado la defensa de sus intereses o la manutencin o ampliacin de sus privilegios. Ejemplos
que representan esta situacin puede ser cuando los exportadores recurren al gobierno para que
alivie los efectos de un proceso revaluacionista o cuando los bancos piden la intervencin del
Estado para que les auxilie en una crisis financiera. Algunas veces estos motivos polticos pueden
tener origen de presiones internacionales, como es el caso de los defensores de los derechos
humanos que exigen una mayor proteccin de ciertos grupos de la poblacin que estn siendo
afectados por la violencia o por instituciones financieras internacionales que demandan reformas
regulativas que aumenten las garantas a la inversin privada, especialmente a la inversin
extranjera.



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b. Motivos tico-Ideolgicos. Los motivos tico-ideolgicos responden a la visin predominante
que se tenga sobre cul debe ser el papel del Estado y dnde deben estar las fronteras con el
sector privado. No es lo mismo el papel que debe cumplir el Estado para los partidarios del
Estado Mnimo que para los que defienden el Estado Propietario. Esta discusin entre el Estado
Mnimo y el Estado Propietario refleja el viejo debate entre las ideologas que defienden un
Estado que interviene de forma mnima como son los neoliberales de aquellos que por el contrario
reclaman una mayor intervencin estatal en todas las esferas de la sociedad. Estas concepciones
tico-ideolgicas sern desarrolladas ms adelante en el punto 1.2.

c. Motivos por Fallas del Mercado. La intervencin del Estado se produce cuando el sector
privado no es eficiente o no puede dar respuesta a la atencin a problemas que aquejan a la
poblacin o a una parte de la sociedad. Segn M. Kraft y S. Furlong (2007), estas fallas del
mercado se clasifican en cuatro tipos:

i) La existencia de monopolios u oligopolios: cuando una o varias personas o empresas dominan el
mercado y por tanto, controlan el precio de un producto o servicio. Existen los llamados
monopolios naturales o monopolios tcnicos, es decir, un nmero muy limitado de compaas
que controlan un servicio esencial como la televisin por cable o la telefona celular en una
determinada ciudad o en un pas, y aunque el Estado comnmente acepta la existencia de este
tipo de monopolios, debe entrar a regular para asegurar que la poblacin tenga un acceso justo
a esta clase de bienes o servicios;

ii) Las externalidades: Se dan cuando las acciones o medidas emprendidas por un individuo o una
empresa afectan de forma positiva o negativa el bienestar de otra parte de la sociedad. Las
externalidades positivas ocurren cuando las acciones o decisiones afectan favorablemente a
terceras personas. Las externalidades negativas se producen cuando en la interaccin del
mercado, terceras personas son afectadas desfavorablemente y no obtienen una compensacin
por este dao. Cuando se presentan este tipo de externalidades, el gobierno debe intervenir en el
mercado de tal forma que regule esta clase de acciones que el mercado no reconoce; por
ejemplo: en la polucin producida por determinadas empresas, el Estado debe intervenir a travs
de impuestos, multas o prohibiciones;

iii) Fallas en la informacin: Ocurre cuando no hay suficiente o completa informacin sobre un
producto o servicio, afectando financieramente o a travs de perdidas personales al consumidor,
obligando as al Estado a actuar para regular esta deficiencia. Por ejemplo: el gobierno exige a
las empresas de alimentos o a las empresas farmacuticas que proporcionen total informacin al
consumidor sobre el contenido de los productos y las advertencias a tener en cuenta respecto a su
consumo, y

iv) Cuando el mercado no proporciona los bienes pblicos: Una de las fallas importantes del
mercado y que se convierte en uno de los principales argumentos para la intervencin del Estado
es cuando este no reconoce necesidades colectivas que son fundamentales para el bienestar,
equilibrio y proteccin de toda la sociedad. Este tipo de bienes y servicios se denominan bienes
pblicos o colectivos.



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La teora de los bienes pblicos introducida por Paul Samuelson contribuye a definir las funciones
del aparato pblico a partir de las diferencias entre bienes pblicos puros y bienes privados
puros. Los criterios para diferenciar los bienes pblicos de los bienes privados son los siguientes:

Bienes Pblicos o Colectivos puros: Son aquellos bienes que pueden ser consumidos en comn, su
exclusin no es posible y su uso no afecta la cantidad disponible para todos. No pueden ser
generados por el sector privado puesto que no tiene incentivos para suministrarlos, siendo
necesaria la intervencin del Estado para que asegure que la poblacin tenga acceso a ellos.
Ejemplos: la seguridad nacional, la seguridad ciudadana, la justicia o el sistema electoral.

En trminos de las teoras econmicas son tres las propiedades fundamentales que caracterizan los
bienes colectivos puros:

Indivisibilidad: Un bien es indivisible cuando su consumo o uso por un individuo no aumenta o
disminuye su cantidad disponible para los dems miembros del grupo relevante de
consumidores. El consumo de unidades adicionales del bien se hace con un costo social
marginal igual a cero. Ejemplos: una carretera, la defensa nacional, entre otros;
No Exclusividad: El acceso o disfrute es ofrecido abiertamente a todos los individuos del
grupo de consumidores relevantes. Los bienes privados son perfectamente exclusivos en el
sentido que slo algunos de los individuos del grupo de consumidores relevantes tendrn
acceso o usufructo de este tipo de bienes, y
No Rivalidad: Es la propiedad por la cual el beneficio para un consumidor de un bien no
vara con el nmero de consumidores que demandan este mismo bien. El uso del bien por un
individuo en particular no afecta que otras personas puedan hacer uso tambin de ste en ese
momento determinado. Todo bien privado es perfectamente rival, pues una vez consumido por
alguien el beneficio residual para otros individuos es nulo. La indivisibilidad se relaciona con
la variacin de la cantidad de un bien colectivo conforme aumenta el nmero de
consumidores. La rivalidad se relaciona con la funcin de utilidad de cada consumidor. Un bien
colectivo es no rival para todos los consumidores hasta cierto tamao del grupo a partir del
cual pasa a ser rival para todos. Ejemplos: el disfrute de una playa es un bien no rival hasta
su congestionamiento total.

Bien por el cual se paga (toll goods): Es un bien que puede ser consumido en comn, pero que es
posible su exclusin. Es decir, es un bien con alta exclusin (solamente quien puede pagar tiene
acceso al bien) y baja rivalidad (su consumo no reduce la disponibilidad del mismo para otros
consumidores). Aunque es un bien por el cual los individuos estn dispuestos a pagar, el Estado
debe regular su acceso porque su uso puede llegar a ser esencial para garantizar la inclusin y,
en algunos casos, el logro del ascenso social. Ejemplo: la televisin por cable o el internet; el uso
por parte de un individuo de estos servicios no excluye el uso de otra persona, pero el precio que
se debe pagar por su acceso puede excluir a los individuos ms pobres o de menores ingresos.
Para mantener estos servicios esenciales asequibles, el gobierno debe intervenir regulando los
precios.

Recursos de uso comn (common pool resources): Son bienes donde su exclusin no es posible (no
exclusividad) pero no pueden ser consumidos en comn o en conjunto (rivalidad). Ejemplo: el uso de
los recursos naturales o la biodiversidad. El agua es un bien no exclusivo ya que los usuarios del
recurso pueden aprovecharlo sin tener muchas veces que pagar por ello, pero es rival porque hay


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escasez y finitud de este recurso. Si todos hiciramos uso del recurso agua sin control hasta llegar
a su agotamiento, este comportamiento podra conducir a su prdida total. Es por ello que el
Estado debe intervenir para asegurar la preservacin de este bien compartido, mediante la
puesta en marcha de polticas pblicas que la regularicen.

Bien privado puro: Es aquel bien que representa las interacciones normales y diarias entre el sector
privado y los consumidores. Se caracteriza porque implica la rivalidad de su consumo, es decir,
que el consumo que logra alguien, pagando un precio por este, excluye la posibilidad de que una
tercera persona tenga acceso y disfrute del consumo del mismo bien. Por tanto, sus beneficios son
divisibles y privados. Ejemplos: un automvil, una casa, un celular.

Los tres primeros bienes son considerados bienes pblicos o no privados, lo que hace necesario la
intervencin del Estado para aliviar las fallas del mercado. En trminos de rivalidad y exclusin
podemos ver ms claramente la diferencia entre bienes colectivos y bienes privados en la siguiente
tabla:

Tabla 1: Bienes Pblicos o Colectivos y Bienes privados

Rivalidad No Rivalidad

Es posible la exclusin


Bienes privados
puros

Bien por el cual se
paga

No es posible la exclusin


Recursos de uso
comn

Bienes colectivos
puros

De acuerdo a la perspectiva de las fallas del mercado, las caractersticas anteriores de los bienes
colectivos puros contribuyen a precisar cules son las reas de actuacin que se constituyen en
exclusivas del Estado de aquellas que no son exclusivas y, por lo tanto, pueden ser desarrolladas
con la participacin de la sociedad civil y del mercado. De este modo, para delimitar con claridad
las funciones del Estado, es necesario diferenciar primero sus grandes mbitos de intervencin:

a. mbitos exclusivos del Estado. La caracterstica esencial del Estado de ser una construccin
social con el monopolio legtimo de la coaccin y la fuerza, le confiere un poder extroverso sobre
la sociedad existente en su territorio. As, el Estado es una entidad monoplica por definicin. Esta
es la diferencia central entre las organizaciones estatales y las organizaciones privadas, puesto
que estas ltimas slo tienen poder sobre sus empleados, mientras que el Estado detenta poder
hacia fuera de sus fronteras puramente institucionales a travs del poder de legislar, punir,
imponer tributos, cargas y obligaciones a los individuos como el servicio militar, el registro de la
propiedad y de la identidad o la restriccin de la libertad y los derechos individuales. Estos
poderes del Estado se usan y se imponen para asegurar el bienestar comn y la seguridad de
toda la sociedad. De esta forma, como lo afirma Bobbio, las relaciones entre el Estado y los
individuos son relaciones entre desiguales (gobernantes gobernados), y las relaciones entre los
particulares en la esfera privada son relaciones igualitarias o de intercambio entre equivalentes.

De acuerdo con lo anterior, el mbito de actuacin que es exclusivo del Estado es aquel en donde
es ejercido su poder monoplico por excelencia y que, por consiguiente, no admite la competencia:


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el poder de regulacin y fiscalizacin social, econmica, poltica y ambiental, impartir justicia,
recaudar impuestos, mantener el orden y garantizar la seguridad nacional, la produccin y
regulacin de la moneda y el sistema financiero, representar a la nacin en el exterior, servicios
electorales, regulacin urbana y del trnsito, el registro de identidad y garanta de la propiedad,
entre otros. En este tipo de actividades que son exclusivas del Estado importa ms los criterios de
igualdad, equidad y eficacia, que la eficiencia y rentabilidad en su produccin y gestin.

En trminos de las caractersticas de los bienes pblicos, se pueden considerar como actividades
exclusivas del Estado la produccin de los bienes pblicos puros, es decir, aquellos que cumplen las
propiedades de indivisibilidad, no exclusividad y no rivalidad.

b. mbitos no exclusivos del Estado. Adems de las anteriores actividades por definicin
exclusivas del poder monoplico del Estado, podemos considerar otro mbito de intervencin no
exclusivo del Estado en donde este debe garantizar el acceso de forma universal y equitativa de
bienes y servicios necesarios para el bienestar colectivo y la garanta de los derechos humanos
fundamentales de los individuos. Se consideran como actividades no exclusivas porque son servicios
que el Estado debe garantizar, proveer, regular o subsidiar pero que no necesariamente deben
ser prestados directamente por el Estado, sino que pueden producidos en conjunto con el sector
privado y organizaciones sin fines de lucro. Son ejemplos de este tipo de actividades la salud,
educacin, cultura, saneamiento bsico, electricidad, investigacin cientfica, entre otros. En
trminos generales, desde la perspectiva de la teora econmica, muchas de estas actividades se
justifican porque generan elevadas externalidades positivas o negativas que el mercado no
reconoce ni remunera.

En este mbito de actuacin, se pueden considerar tambin aquellas actividades que involucran la
produccin de bienes y servicios con representacin en el mercado y, por lo tanto, se le pueden
aplicar los principios de intercambio, pero que son asumidos por el Estado porque representan
actividades estratgicas para el inters nacional y el bienestar de toda la sociedad. Por
definicin, estas actividades constituyen monopolios naturales, no siendo posible la competencia
entre productores. Tradicionalmente se han considerado como actividades estratgicas la
explotacin de hidrocarburos y minerales, telecomunicaciones, produccin y distribucin de energa
elctrica, entre otros.

En trminos de las caractersticas de los bienes pblicos, se puede considerar que en el mbito no
exclusivo del Estado, existen bienes y servicios que aun cuando son considerados como esenciales
para la sociedad, no son bienes pblicos puros. Esto significa que no cumplen simultneamente las
caractersticas de indivisibilidad, no exclusividad y no rivalidad y, por lo tanto, poseen algunos
elementos propios de los bienes privados. Por ejemplo, las limitaciones en la oferta de cupos y en
la calidad de la educacin pblica conllevan a que aparezca la rivalidad y la exclusividad,
haciendo que algunos miembros de la sociedad estn dispuestos a pagar por la obtencin de este
servicio en la esfera privada. Otro ejemplo clsico se relaciona con el trnsito y la movilidad en
las grandes urbes. El alto congestionamiento del trnsito obliga a que las autoridades establezcan
peajes para el uso de ciertas vas principales, lo que transforma el uso de las vas de un bien
indivisible y no exclusivo a un bien indivisible y exclusivo, puesto que solamente los que pueden
pagar el peaje tendrn la exclusividad de transitar por determinadas vas.

Tipologa de las funciones del Estado


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a. Regulacin: Una de las funciones bsicas del Estado es establecer las reglas del sistema social
democrtico, pero estas reglas democrticas son a su vez un producto que emana de la misma
sociedad. Quiere decir esto que el Estado tiene la misin de crear reglas y a su vez imponer,
controlar y regular el cumplimiento de stas, pero su existencia proviene de reglas que el pueblo,
como constituyente primario crea, cediendo la legitimidad de regulacin de stas al Estado. Por
consiguiente, la convivencia en el sistema social exige el establecimiento de reglas que precisen
aquello que est permitido, prohibido y reconocido. De esta forma, las reglas de convivencia
definen los espacios de libertad e igualdad entre los diferentes miembros de la sociedad, que
deben ser salvaguardados y promovidos por el Estado y por la misma sociedad.

Pero la bsqueda de la libertad y la igualdad se convierten en valores contradictorios. No
podemos tener una completa libertad individual y al mismo tiempo conseguir la igualdad del
colectivo social. La libertad del individuo llega hasta el lmite de las fronteras de lo que es bueno
para todos, pero no para unos pocos. Es aqu que el Estado entra a cumplir el papel de regulador
de la convivencia social y de la bsqueda de la justicia. Esto implica un intercambio de problemas
entre la libertad individual y el bienestar social. La libertad individual puede restringir la igualdad
y, a su vez, una mayor igualdad puede ir en contra va de la libertad del individuo. Como afirma
Carlos Matus en la Teora del Juego Social, este es el dilema del diseo de las reglas de un
sistema de gobierno democrtico: el gran intercambio de problemas.
Segn C. Matus (1997a), la funcin de regulacin se da en cuatro mbitos:

i. Regulacin Poltica: Vela por la defensa de la eficiencia y eficacia poltica del sistema
democrtico teniendo en cuenta tres aspectos: (i) el equilibrio del poder, es decir, protegiendo la
legitimidad y estabilidad de las reglas del juego social y previniendo que unos pocos individuos
creen e impongan las reglas a la mayora de la sociedad; (ii) la regulacin de la movilidad social
o garanta del acceso igualitario a ciertos servicios pblicos como la educacin y la salud, y (iii)
mediante la regulacin de valores aceptados por el colectivo social;

ii. Regulacin Econmica: Vela por la eficiencia y eficacia del funcionamiento macroeconmico
del sistema social, regulando: el equilibro macroeconmico, la justicia en la distribucin del ingreso,
las imperfecciones del mercado (el mercado solo reconoce demandas pero no la necesidad que
hay detrs de estas, es decir, que para el mercado las exigencias bsicas del individuo como
alimentacin, vestido o de asistencia mdica solo son reconocidas si las personas que las padecen
pueden pagar por ellas), el equilibrio ambiental y el equilibrio y la equidad en la distribucin y
ocupacin del territorio;

iii. Regulacin en el acceso a bienes y servicios colectivos: El Estado tiene el deber de intervenir,
proporcionando una asignacin eficiente de bienes y servicios de uso colectivo, que el mercado no
puede suplir. Se pueden destacar los siguientes casos: seguridad y justicia, espacio pblico, salud y
educacin, movilidad y trnsito y comunicacin e informacin, y

iv. Regulacin en el acceso al conocimiento acumulado: El Estado debe promover el desarrollo
cientfico y tecnolgico de un pas y regular el control y accesibilidad al conocimiento acumulado.

b. Orientacin y promocin del proyecto social: El Estado tiene tambin como responsabilidad
permitir y promover espacios para la construccin colectiva de futuros deseables de la sociedad


14

como un todo, a travs de la Identificacin y promocin de espacios de deliberacin sobre el
desarrollo de reas estratgicas para la construccin del proyecto social, la definicin de la gran
estrategia nacional y la insercin en el escenario internacional. Esta promocin del proyecto social
se puede dar a nivel econmico, cientfico-tcnico, de bienestar social o por medio de la
modernizacin permanente del aparato pblico.

c. Prestacin de servicios sociales bsicos o indivisibles: Se refiere a la generacin de bienes y
servicios colectivos que deben ser ofrecidos en estricta igualdad e independencia del nivel de
ingreso de los individuos. Es lo que la sociedad declara como necesario pero que no tiene
correspondencia en el mercado. Por tanto, la inequidad en el acceso a estos servicios es fuente de
desigualdades sociales. La satisfaccin de estos servicios est relacionada con la garanta de los
derechos humanos fundamentales.

d. Promocin constante de la calidad del aparato pblico: Es tradicional que las organizaciones
pblicas, diseadas para cumplir su misin de hacer frente a las necesidades y problemas de la
poblacin, no se auto-exijan para mantener altos niveles de calidad, eficiencia y eficacia. Esto
ocurre porque ellas no estn sometidas fuertemente a la amenaza de su desaparicin o quiebra.
Existen porque, como carcter estatal, con funciones y responsabilidades que no estn sometidas a
las reglas del mercado (principio de subsidiaridad), son esenciales para garantizar la igualdad, la
justicia y la proporcin de los bienes pblicos bsicos para el colectivo social y, de este modo, no
entran en competencia con otras instituciones, como ocurrira en el sector privado. Al no existir el
estimulo de la competencia, las organizaciones pblicas no asumen una consciencia de
autoregulacin de la calidad y de autoreforma para ser ms eficaces, es decir, de mostrar
resultados concretos y valederos para la poblacin. En el sector pblico no existe una constante
presin externa para la modernizacin, como s ocurre en las empresas de carcter privado, lo
que lleva a que las organizaciones estatales pasen por largos periodos de decadencia y
mediocridad, y solo se reformen cuando los problemas que supuestamente deben enfrentar se
vuelven en extremo intolerables para la poblacin, generando exigencias y demandas polticas
para su modernizacin. Para evitar estos largos ciclos de mediocridad en las organizaciones
pblicas, Matus (1997a) propone que la promocin de la calidad del aparato pblico debe ser
una responsabilidad del propio Estado, para lo cual debe existir una organizacin pblica de
lite que se especialice en el apoyo constante al proceso de modernizacin (p. 73).

e. Produccin de bienes y servicios para el mercado: Se refiere a la produccin de bienes y
servicios realizada por el Estado a travs de las empresas de economa mixta, las cuales funcionan
en sectores de servicios pblicos o en sectores estratgicos. En este tipo de produccin mixta
operan los criterios de eficiencia econmica, es decir, de rentabilidad y productividad. Sin
embargo, se hace necesaria la inclusin de otros mbitos de actuacin como la capacidad de
regulacin, el desarrollo de reas estratgicas y la distribucin de beneficios y costos sociales.
Ejemplos de la produccin de bienes y servicios con demanda en el mercado pueden ser los
correos y las comunicaciones, el transporte, la explotacin minera, los servicios financieros, entre
otros.

EL MODO DE PROPIEDAD

De acuerdo con Matus (1997a), el modo de propiedad se refiere a quien es el titular del
patrimonio de la organizacin (p. 66). Tanto Bresser (1997) como Matus (1997a), enumeran


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cuatro formas de propiedad relevante, conforme sean sus objetivos: propiedad privada,
propiedad pblica estatal, propiedad pblica no estatal y propiedad mixta.

a. Propiedad Privada. Se refiere a aquella que pertenece a un ciudadano en particular o grupos
de ciudadanos tales como empresas o compaas; poseen el capital propio para administrarla,
tienen todos los derechos de uso y usufructo y, por consiguiente representan una actividad que
genera ganancias y enriquecimiento personal, eliminando la posibilidad de intervencin del
Estado, excepto solo en circunstancias extremas;

b. Propiedad Pblica Estatal. Es pblica porque est orientada al inters pblico, es decir, la
propiedad que es de todos y para todos y es estatal porque tiene el poder de legislar y de
tributar. Por tanto, podemos definir la propiedad pblica estatal como aquella que su
administracin es responsabilidad del Estado y no hay nimo de lucro ms que el del beneficio o
inters de toda la poblacin;

c. Propiedad Pblica No Estatal. Son las instituciones de derecho privado orientadas al inters
pblico, es decir, no poseen inters en lucrar de su actividad. Es pblica porque atiende al inters
colectivo y debe justificar los subsidios que recibe del Estado; es no estatal porque no involucra el
uso del poder del Estado y no es privada tampoco porque los excedentes y el capital no pueden
ser repartidos entre los miembros de la entidad. Son las llamadas instituciones del tercer sector.
Cumplen funciones de servicio social que no son naturalmente monoplicas, atienden directamente
a la poblacin y pueden ser controladas por tres vas: (i) por los ciudadanos mediante mecanismos
de control social; (ii) por el Estado mediante los instrumentos propios de control del gobierno, y (iii)
por el mercado a travs del cobro de los servicios. De este modo, al ser entidades pblicas de
derecho privado que celebran un contrato de gestin con el Estado, se constituyen como una forma
de co-gestin entre el Estado y la sociedad civil, y

d. Propiedad Mixta. Es la unin de la propiedad del sector pblico con la propiedad del sector
privado, es decir, son organizaciones o empresas con aportes estatales y de capital privado. En
general, en los pases de Amrica Latina, en las regulaciones establecidas por el Estado se
considera que en una empresa de economa mixta el aporte estatal no puede ser inferior al 50%.
La creacin de una empresa u organizacin de propiedad mixta implica, primero, la autorizacin
a travs de una ley que la cree y, segundo, la celebracin de un contrato de sociedad.

EL MODO DE GESTIN

El modo de gestin se refiere a quin administra, con qu criterios y a travs de qu reglas ejerce
tal administracin. De forma ms especfica, el modo de gestin se puede diferenciar a travs del
tipo de reglas con las cuales se realizan procesos bsicos como contratar y administrar
funcionarios, contratar y comprar bienes y servicios a terceros, vender o suministrar los bienes y
servicios producidos y administrar y enajenar el patrimonio y la propiedad. De acuerdo con estas
reglas bsicas, podemos clasificar el modo de gestin en los siguientes tipos y subtipos:

a. Gestin Pblica:

i) Gestin pblica central o directiva. Es la gestin que se realiza por los rganos o entidades
centrales del Estado, bajo las reglas del derecho pblico. Es el tipo de gestin ms inflexible.


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Ejemplo: la gestin realizada por la presidencia de la repblica, sus ministerios, los departamentos
administrativos y superintendencias.

ii) Gestin pblica autrquica. Es la gestin que realizan entidades pblicas que gozan de
personera jurdica, autonoma administrativa y financiera y patrimonio independiente. Este tipo de
organizaciones dependen jerrquicamente de la administracin central, aunque jurdicamente se
las clasificas dentro de las entidades descentralizadas porque poseen capacidad de decisin y
personera jurdica propia. La gestin pblica autrquica est sometida al derecho administrativo
o de derecho pblico, pero por el hecho de poseer autonoma presupuestal y personera jurdica
poseen mayor flexibilidad que la gestin pblica central o directiva. Sin embargo, en general, no
escapan de las rigideces burocrticas y formalidades propias de la autoridad pblica central,
puesto que estn sometidas a la ley del derecho administrativo. Ejemplos: la gestin realizada por
el Instituto Nacional de Vas, el Invima, el Instituto de Bienestar Familiar, entre otros.
iii) Gestin pblica empresarial. Es la gestin que se realiza a travs de organismos pblicos que
desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial y de gestin econmica sometidas a
las reglas del derecho privado como el Cdigo Civil y el de Industria y Comercio. Por tanto,
poseen personera jurdica, autonoma administrativa y financiera y capital independiente.
Dependiendo de la participacin de capitales pblicos y privados en la estructura accionaria, este
tipo de entidades se dividen entre empresas estatales y empresas de economa mixta. En
Colombia, por ejemplo, se considera una empresa estatal a toda sociedad cuya participacin
accionaria del Estado sea mayor al 90%, y de economa mixta cuando esta participacin
sobrepasa al 51%.

b. Gestin Privada

iv) Gestin privada sin fines de lucro. Es la gestin realizada por entidades de derecho privado
orientadas al inters pblico. Por su naturaleza, este tipo de gestin se caracteriza porque las
utilidades o excedentes que genera no pueden distribuirse entre los miembros de la organizacin
sino que deben ser destinados para el cumplimiento de los fines propuestos. Igualmente, el capital
que posea la organizacin, en caso de disolucin tendrn que ser donados a otras instituciones de
caractersticas similares. En muchos casos, si se cumplen ciertas condiciones pueden estar exentas
del pago de impuestos, especialmente del impuesto a la renta. Por el hecho que este tipo de
gestin est regulada por el derecho privado, es mucho ms flexible que la gestin pblica en
general. Ejemplos: fundaciones, corporaciones, asociaciones, entre otras.

v) Gestin privada con fines de lucro. Es la gestin que descansa en la responsabilidad individual
o de grupos de individuos asociados que arriesgan su patrimonio, y se encuentra regulada por el
derecho privado como el Cdigo Civil y el de Industria y Comercio. Este tipo de gestin es la ms
flexible entre todos los tipos de gestin clasificados anteriormente. La gestin privada ms
inflexible siempre es ms flexible que la gestin pblica ms flexible. Ejemplo: sociedades
annimas, trabajadores independientes, sociedades limitadas y empresas unipersonales.

Se pueden realizar varias combinaciones posibles entre los distintos tipos de funciones, modo de
propiedad y modo de gestin:





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Matriz Modos de Propiedad y Gestin del Aparato Pblico
MODOS DE
GESTIN


PROPIEDAD
PUBLICAS PRIVADAS
Gestin
pblica
central o
directiva
Gestin
pblica
autrquica
Gestin
pblica
empresarial
Gestin privada
sin fines de lucro
Gestin privada
con fines de lucro

Propiedad Pblica
Estatal

mbito
tradicional
del Estado
mbito propio
de una
autarqua o
establecimiento
pblico
mbito
propio de la
empresa
pblica
rgano pblico
contrata la
gestin privada
sin fines de lucro
rgano pblico
contrata la gestin
privada con fines
de lucro

Propiedad Mixta


mbito
propio de la
empresa
mixta
Empresa mixta
contrata la
gestin privada
sin fines de lucro
Empresa mixta
contrata la gestin
privada con fines
de lucro

Propiedad Pblica
No Estatal


mbito propio
de las
organizaciones
sin nimo de
lucro
Organizacin sin fin
de lucro contrata la
gestin privada con
fin de lucro

Propiedad Privada


mbito propio de
la empresa privada
Adaptado de Matus (1997a)

DIMENSIONES DEL APARATO PBLICO

Las dimensiones del Estado se refieren a la magnitud del Estado en cuanto al tamao, peso,
volumen y capacidad del aparato pblico. Estos cuatro elementos estn fuertemente
interrelacionadas pero que en un proceso de reforma se afectan en forma indistinta:

a. Tamao. El tamao del Estado precisa su importancia o dimensin econmica. L. Bresser
(1997) seala que el tamao del Estado puede ser medido de acuerdo a la participacin del
gasto del Estado o presupuesto pblico en relacin al Producto Interno Bruto (gasto/PIB). Es as que
el tamao expresa el monto de recursos econmicos que maneja o canaliza el aparato pblico, lo
que le otorga un cierto poder poltico y econmico, con independencia del uso de estos recursos,
sea mediante la demanda sobre el mercado o a travs de los recursos pblicos que son transferidos
al sector privado.

b. Peso. El peso del aparato pblico precisa su poder poltico. Es decir, precisa la capacidad de
regulacin y control que tiene el aparato pblico, y este poder se expresa a travs del ejercicio de
sus facultades y competencias. A su vez, este poder depende de la amplitud y fuerza de las
regulaciones y de la capacidad de liderazgo y experticia del actor que las ejerce.

c. Volumen. El volumen est relacionado con las funciones operativas directas que desarrolla la
funcin pblica, es decir, con el nivel de burocracia y empleos directos que genera el Estado. Por
consiguiente, precisa el valor agregado que genera directamente la funcin pblica, expresado
por la cantidad de empleo generado en el mbito pblico.



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d. Capacidad. Especficamente est relacionado con la capacidad de gobierno, medido por la
eficiencia y eficacia en su gestin, la experticia de sus dirigentes y la calidad de los sistemas
organizativos que emplea la organizacin pblica tanto a nivel de sus macroprcticas de trabajo
(sistemas de planificacin, monitoreo y evaluacin de la gestin pblica, agenda, presupuesto por
programas, sistema de contratacin y licitacin, entre otros) como a nivel de sus microprcticas de
trabajo (compras, entre otros).

Estas dimensiones pueden ser combinadas de diversas formas. Por ejemplo, el proceso de reforma
del Ministerio de Obras Pblicas de Colombia en 1993, que contempl entre otras medidas la
creacin del Instituto Nacional de Vas, la liquidacin de los Distritos de Obras Pblicas, la
liquidacin y privatizacin de Colpuertos, las concesiones de carreteras nacionales, la liquidacin
del INTRA y la descentralizacin a los entes territoriales de responsabilidades sobre la red
secundaria, impact en forma directa en el peso y el volumen del aparato pblico colombiano,
puesto que signific que muchas actividades de construccin, mantenimiento y administracin de
infraestructura que eran directamente ejecutadas por el Estado pasaran a manos privadas
(volumen) y, tambin, cambios significativos en la estructura regulativa del sector transporte (peso).
El tamao no fue afectado en la medida en que el presupuesto global del nuevo Ministerio de
Transporte no se modific substancialmente; lo que se afect fue la estructura de dicho
presupuesto.


1.2 MODELOS POLTICO-IDEOLGICOS DEL ESTADO Y SUS CONSECUENCIAS EN
LAS POLTICAS PBLICAS

DICOTOMA PBLICO PRIVADO:

H. Arendt (2004) remite el debate sobre la distincin pblico privado a partir del origen de las
concepciones griegas de oikos y polis. El oikos se refiere al espacio privado y hace referencia al
conjunto de casa, familia y propiedades que constituyen la unidad bsica de la sociedad en la
mayora de las ciudades-estado, donde la cabeza o el padre (o varn de mayor edad), era quien
dominaba los asuntos domsticos, predominando as relaciones asimtricas de mando y
obediencia; la polis, en contraste, es el espacio pblico donde los hombres libres se reconocan
como iguales para la discusin colectiva de los problemas que afectaban a toda la ciudad. De
este modo, para los griegos, lo pblico se asociaba a la poltica y a la visibilidad. En cuanto a la
concepcin romana la res privada se sita en la esfera del patrimonio por parte del jefe de familia
en el mbito del hogar a diferencia de la res pblica o cosa pblica, la cual se refiere a la
propiedad accesible al populus.

Observamos como desde el pensamiento griego y romano, la relacin entre lo pblico y lo privado
adquiere la forma de una dicotoma. Bobbio (1997) define el concepto de dicotoma como:

una distincin en la que es posible: a) dividir un universo en dos esferas, donde los
entes de ese universo quedan incluidos en ellas sin excluir a ninguno, y recprocamente
exclusivas, en el sentido de que un ente comprendido en la primera no puede ser al
mismo tiempo comprendido en la segunda; b) establecer una divisin que al mismo
tiempo es total, en cuanto a todos los entes a los que actual o potencialmente se refiere


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la disciplina deben entrar en ella otras dicotomas que se vuelven secundarias con
respecto a ella. (pp. 11-12).

Es as que entre lo que es pblico y lo que es privado, y la relacin que hay entre ambas, existe
una profunda dicotoma en la que es preciso primero disertar sobre el significado y alcance de
cada una de tal modo que nos ayude a entender tal dicotoma. Podramos precisar que lo pblico
se remite al inters pblico, a lo que pertenece a la colectividad, de carcter abierto y visible;
siguiendo a Arendt (1998), la esfera pblica est basada en la igualdad, el dilogo, la libertad y
la universalidad de la ley. La nocin de privado se contrapone a la nocin de lo pblico, o como
enfatiza Bobbio (1997) sobre la frecuente afirmacin que se hace de que lo privado se define
como no pblico. Lo privado se denota por el predominio del inters privado o individual sobre
el colectivo, es decir, la esfera privada se basa en la particularidad; incluso algunos autores se
refieren al carcter cerrado y secreto del mbito privado.

De acuerdo con Bobbio, las dos acepciones de esta dicotoma remiten a que el inters pblico
contrasta con el inters privado y viceversa; el aumento de la esfera pblica, disminuye la privada
y el aumento de la esfera privada afecta la pblica. El uno necesita del otro. Lo pblico le cierra y
le abre posibilidades a lo privado, restringiendo la accin privada en los lmites permitidos por lo
pblico. Y lo privado, en su carcter individualista y de particularidad, exigiendo la no intromisin
de lo pblico en el desarrollo de la libertad y la bsqueda del inters propio o de la utilidad del
individuo. Es as que N. Rabotnikof (1997) diferencia tres significados en la dicotoma pblico-
privado: a) lo comn y general por oposicin a lo privado o individual; b) lo notorio evidentemente
en contra de lo oculto; y c) lo abierto en contra de lo exclusivo.

Bobbio especfica que la relevancia de tal dicotoma est en que en ella convergen otras
dicotomas tradicionales que la complementan. Se refiere a la dicotoma sociedad de
iguales/sociedad de desiguales, la cual no se contrapone con la dicotoma pblico-privado. De
este modo, la familia que hace parte de la esfera privada no se encuentra por encima de una
organizacin mucho ms compleja que es la ciudad (Aristteles) o el Estado, es decir, de la
sociedad agregada compuesta por la conformacin del grupo amplio de ciudadanos que habitan
dentro de este.

En la primaca del derecho privado est su resistencia a la injerencia de lo pblico en el sentido de
expropiar lo que le pertenece al particular o de su intromisin en la autonoma, su libertad y sus
derechos como individuo. La supremaca de lo pblico se fundamenta en la contraposicin del
inters colectivo al inters individual, del bienestar comn sobre el bienestar individual y de la
sumisin de lo privado sobre lo pblico.

Sin embargo, M. Retamozo (2006) sostiene que en la construccin del nuevo orden social
contemporneo se ha producido una reconfiguracin en la dicotoma pblico-privado, trayendo
consigo una mayor problematizacin en esta relacin. Por un lado la autoridad poltica y por el
otro el espacio privado ligado al mercado.

Llevada esta dicotoma al mbito de las polticas pblicas, se debe diferenciar claramente lo que
podemos considerar la accin desde la perspectiva de lo pblico versus la accin desde la visin
empresarial. Especficamente, remitindonos a Matus (1997b), est dicotoma se traslada a las
esferas de la gerencia privada y la alta direccin pblica. Con el cuestionamiento de los pobres


20

resultados alcanzados por el aparato pblico en las ltimas dcadas, muchos han llegado a
considerar que la solucin a este problema est en aprovechar las cualidades y la eficiencia y
eficacia del gerente privado de alto nivel para sustituir al dirigente del sector pblico. Matus
considera que tras de esta proposicin existen dos intenciones fuertes: introducir los supuestos de la
empresa privada en el mbito pblico y reducir el espacio de los partidos polticos en el manejo
de los asuntos pblicos. Sin embargo, esta solucin no parece ser tan fcil y directa puesto que,
por lo general, los gerentes privados no se encuentran preparados para ejercer las funciones de
la alta direccin pblica. La causa de esta deficiente preparacin tiene tres causas esenciales:
vocacin y valores, mbito de experiencia y formacin intelectual.

Sumado a esto, las diferencias misionales de inters pblico y de inters particular conllevan a una
relacin de comando diferente en estos dos tipos de organizaciones (pblicas y privadas). En el
mbito privado la recompensa es el poder econmico y el premio al esfuerzo individual y la
bsqueda del xito personal y empresarial; se trabaja en un contexto de exigente y permanente
competencia donde no sobreviven los dbiles, siendo ste un entorno incompatible con la
solidaridad y las consideraciones sociales. Por tanto, sus valores se acomodan a la motivacin de
la bsqueda del poder y la riqueza personal y a la lucha despiadada y extrema. Adicionalmente,
el gerente privado posee alta gobernabilidad al interior de su organizacin por lo que puede
decidir, contratar, concebir proyectos y reorganizar. El argumento vlido y fuerte es la relacin
costo-beneficio o perdida-ganancia empresarial.

En la esfera pblica, en contraste, estos mecanismos del mbito privado no funcionan de igual
modo. La funcin pblica es una actividad extremadamente regulada, mientras en el sector
empresarial las reglas que le rigen son mucho ms abiertas. As, la lucha del empresario se da con
competidores externos y no internos, mientras en el sector pblico muchas veces los enemigos se
encuentran dentro de la propia organizacin, ubicndose actores polticos con fuerte peso y
motivacin para alterar o eliminar los planes del dirigente. Adems, un proyecto social puede ser
mucho ms complejo que un proyecto de desarrollo empresarial. En el sector pblico, el proyecto
social est sujeto a la multiplicidad de criterios de eficiencia y eficacia que involucran encontrar el
equilibrio poltico, econmico, ambiental, de valores humanos, ticos, entre otros. El gerente
privado debe actuar en el entorno del sistema poltico, pero esa es solo una restriccin que debe
salvar, mientras que el dirigente es parte de la produccin de ese contexto y su xito depende de
los resultados generados por la accin poltica.

Entretanto, el gerente gira en torno al lucro y a la lucha por la supremaca de su empresa por
encima de todas las dems, el dirigente poltico piensa en torno a la poblacin que le eligi en
ese puesto con la alta responsabilidad de solucionar sus problemas de la vida cotidiana. El lucro
y el beneficio personal son una deformacin de la poltica (Matus, 1997b:95) Los problemas que
debe resolver el dirigente poltico (un presidente, un alcalde, un gobernador) van ms all de un
espacio especfico de actuacin, ellos tienen que ver directamente con las necesidades humanas
bsicas, la proteccin del medio ambiente, la reduccin de la violencia, el acceso equitativo a la
educacin, la salud y la seguridad social, y, la construccin de un proyecto social que de respuesta
a todos los problemas de la poblacin.

Las anteriores afirmaciones muestran que son dos visiones muy diferentes: a) el gerente privado (el
empresario) se rige por el criterio unidimensional y simple de la rentabilidad y su ideal es un
Estado mnimo con escasa capacidad de regulacin e injerencia en los asuntos privados. Su


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responsabilidad no es social ni su objetivo pretende ser solucionar los problemas de un
conglomerado, ya que su nica responsabilidad es con los accionistas y con la supervivencia de la
empresa, de otro modo no podra sobrevivir en el mercado y, b) el dirigente poltico, en cambio,
enfoca su preocupacin en el ataque a las causas que generan desigualdad en la sociedad e
inequidad en el acceso a las oportunidades.

Son dos actores distintos, con objetivos, responsabilidades, modos de actuacin y reglas que
marcan su diferencia. A continuacin se muestran de forma comparativa estas claras diferencias a
partir de la vocacin y los valores, la experiencia, la formacin intelectual y el vocabulario
cotidiano que caracterizan al dirigente poltico y el dirigente privado:

EL DIRIGENTE POLTICO

Vocacin y Valores Experiencia Formacin Intelectual Vocabulario Cotidiano
- Motivacin general y
causas sociales
- Fuentes de prestigio:
reconocimiento social de
sus capacidades de
conduccin, valores e
ideologas
- Valoracin de la
equidad, solidaridad, e
inclusin social
- Se abre paso en la
competencia poltica
bajo mltiples criterios
de eficiencia y eficacia
- La gobernabilidad interna
no siempre est asegurada.
Oponentes internos pueden
ser ms poderosos que los
externos.
- El proyecto social debe
conciliar objetivos conflictivos
y conservar un equilibrio
entre lo poltico, econmico,
ambiental, valores humanos.
- Restricciones para
contratar, fijar salarios,
reformar.
- Debe mostrar resultados en
periodos fijos y cortos de
gobierno, en un contexto con
mltiples criterios de eficacia
- Definir la gran estrategia
- Explicar la realidad,
identificando y procesando
problemas sociales complejos
- Calcular sobre un futuro
incierto y evaluar apuestas
difusas
- Realizar anlisis estratgico
para construir viabilidad;
estudiar otros actores que
participan en el juego social
- Monitorear y evaluar el
cambio de la realidad
intervenida
- Disear y redisear el
aparato pblico
- Misin institucional
- Usuarios, beneficiarios,
actores, contribuyentes,
condenado, parlamenta-
rio, alcalde, poltico
- Organizaciones,
instituciones, empresas,
partidos polticos, ramas de
poder, etc.
- Aliados, adversarios,
opositores, correligionario
- Lder, dirigente, gerente,
gestor
- Equidad, igualdad,
responsabilidad social
- Riesgo, incertidumbre

EL DIRIGENTE PRIVADO

Vocacin y Valores Experiencia Formacin Intelectual Vocabulario Cotidiano
- Motivacin de la
ganancia personal
- Fuentes de prestigio:
acumulacin de
riqueza personal y
poder econmico
- Subvaloracin de las
deficiencias humanas y
la solidaridad social
- Criterios limitados de
xito
Se abre paso en la
competencia
econmica
despiadada y
extrema
- Gobernabilidad alta
dentro de la empresa. Sus
enemigos son externos
- Criterio de costo-beneficio
simple y con peso fuerte
- Baja friccin burocrtica
- Alta flexibilidad y
libertad para contratar, fijar
salarios y precios,
reorganizar y planificar
proyectos
Su permanencia depende de
la eficacia de su gestin, que
puede ser medida por la
rentabilidad del negocio
- Explorar opciones bajo
competencia, incertidumbre y
complejidad
- Analizar estados financieros
y verificar rentabilidades
econmicas
- Estudiar mercados y manejar
inventarios
- Negociar crditos, salarios,
precios y acuerdos laborales
- Definir procesos de
produccin, seleccionar
tecnologas y disear
organizaciones.
- Negocio
- Mercado
- Cliente, distribuidor,
administrador
- Empresa
- Competidor
- Patrn, gerente, ejecutivo
- Riesgo / incertidumbre
- Lucro
- Accionistas /socios



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MODELOS POLTICO-IDEOLGICOS DEL ESTADO:

a. El Estado Mnimo

R. Nozik (1974), terico del neoliberalismo, sostiene que la extrema presencia del Estado resulta
ser inmoral porque va en contra de los derechos y las libertades de los individuos, proponiendo as
la existencia de un Estado Mnimo con muy baja interferencia en los asuntos privados, que
promueva la autonoma y restrinja sus funciones meramente a las de proteccin contra la violencia
y otros problemas que afecten la seguridad de la sociedad en general.

M. y R. Friedman (1983) sealan que el Estado representa una gran interferencia para el mercado
libre. Por lo tanto, cuando cuestionan su existencia, lo hacen definindolo como un organismo al
que se atribuye el monopolio del empleo legitimo de la fuerza o la amenaza de emplearla como
un medio por el que unos podemos imponer limitaciones legitimas a otros (p.48), y agregan En
una sociedad cuyos participantes deseen alcanzar el grado de libertad ms alto posible para
elegir como individuos, como familias, como miembros de grupos voluntarios, como ciudadanos de
un Estado organizado, qu papel se debe asignar al gobierno? (p.49). Desde una visin
puramente del mercado, la mejor respuesta a este cuestionamiento solamente la puede dar A.
Smith cuando defiende el sistema de libertad natural, es decir, dejar a todos actuar en la
bsqueda de sus intereses particulares en la actividad econmica que deseen, mientras no infrinjan
las leyes de la justicia. En conclusin, el Estado, solo debe ocuparse de: a) proteger a la sociedad
de la violencia y el ataque de otras naciones; b) proteger a la poblacin de las injusticias que
otros deseen imponer, cabindole al Estado crear las reglas generales de orden econmico y
social, y c) realizar y conservar aquellas cuestiones de una nacin que son de inters de la gran
sociedad, es decir, aquellos asuntos que un individuo en particular en el sistema de mercado no
podra resolver. No obstante, M. y R. Friedman sostienen que este ltimo papel que Smith le
atribuye al Estado resulta ser demasiado amplio y lleno de ambigedades que peligrosamente
pueden justificar el desarrollo ilimitado del poder del Estado (p.52). As, proponen un cuarto rol
o deber que debe cumplir el Estado, el de proteger a los miembros de la comunidad que no se
pueden considerar como individuos `responsables (p.54). Quieren decir con esto que existe una
parte de la sociedad que no es defendible por s misma, quedndole al Estado el papel esencial
de cuidar de ellos. En realidad, y de acuerdo con estas afirmaciones, los partidarios del
neoliberalismo no proponen un Estado Cero sino un Estado con las mnimas interferencias en la
libertad individual y, especialmente, en el funcionamiento del mercado; pero incluso ah donde
ellos defienden la existencia mnima del Estado, estn promoviendo un Estado fuerte en los mbitos
en que se defienda la soberana nacional, se mantenga el orden, se proteja la vida de los
ciudadanos y la propiedad privada y cree aquellas empresas tiles que no sean rentables para
los particulares.

Por consiguiente, los pilares del liberalismo econmico son la desregulacin estatal (gobierno
limitado y restringido al aseguramiento de las funciones bsicas de organizacin de la sociedad),
la privatizacin y el libre comercio, dejando al mercado ser el mecanismo ideal para la
distribucin y redistribucin de los recursos, la libre oferta y demanda y la libertad econmica.



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En resumen, Matus (1997a:91-94) lista los principales argumentos sostenidos por los defensores de
la existencia del Estado Mnimo son:

i. El mercado es inherente a la libertad del individuo
ii. La accin del Estado trastorna el buen funcionamiento del mercado (impuestos, gastos y
regulaciones)
iii. El individuo hace un mejor uso de los recursos que el propio Estado. El gobierno es ineficiente y
malgasta los recursos; no tiene incentivos para ser eficiente y eficaz. Esta incapacidad del
gobierno la paga el conjunto de la poblacin.
iv. El dficit del presupuesto pblico tiende a ser proporcional al tamao y volumen del Estado.
Entre ms es el gasto pblico mayor es la probabilidad de dficit fiscal, generando mayores
presiones inflacionarias.
v. El Estado es mal empresario y mal gerente de los servicios pblicos y sociales.
vi. El Estado solo debe interferir para garantizar condiciones de competencia que se aproximen a
la competencia perfecta (optimo de Pareto).
vii. La economa de mercado es la nica capaz de alcanzar el desarrollo econmico y social. El
Estado es incapaz de superar el subdesarrollo de un pas.
viii. La creatividad, la responsabilidad y el espritu empresarial son patrimonio de los
empresarios privados, y no existen en la funcin pblica.
ix. La eficiencia y la eficacia econmica son criterios de valor superior para la racionalidad de la
teora econmica.
x. Los beneficios econmicos estn por encima de los beneficios para todos.

En los ltimos aos esta visin neoliberal ha cobrado fuerza. Las causas principales de tal
revitalizacin se pueden encontrar en la confluencia de los siguientes procesos sociales a nivel
mundial:

i) El acelerado desarrollo cientfico y las nuevas tecnologas de informacin y comunicacin han
impactado el sistema econmico mundial generando una ofensiva a nivel global, nunca antes vista.
La expansin de las multinacionales a todos los pases no solo en el proceso de comercializacin,
sino tambin mediante el fraccionamiento de los procesos de produccin entre muchos pases con
mano de obra y materias primas baratas y la fuerte aparicin del e-comercio a nivel mundial,
estn cambiando las condiciones de regulacin del Estado sobre la economa internacional,
debilitando su posicin y sus capacidades regulativas sobre el sistema econmico en general;
ii) El fracaso y derrumbe del socialismo en la URSS y Europa del Este dej en una posicin
vulnerable a la gran mayora de naciones que la componan, encontrando como nica alternativa
para esta crisis, la adopcin del libre mercado;
iii) La embestida intelectual del pensamiento neoliberal;
iv) El proceso de globalizacin poltica, social y ambiental que no atiende lmites geogrficos
nacionales, y
v) El atraso relativo de las ciencias de diseo social la cual continan privilegiando el
determinismo, tecnocratismo y el desprecio por la subjetividad y creatividad de los procesos
sociales.

Desde esta perspectiva, en un Estado Mnimo la formulacin de polticas pblicas tambin es
mnima, es decir, orientada fundamentalmente hacia aquellas dimensiones que sus partidarios
sostienen deben ser las funciones bsicas del Estado, como la defensa nacional, la seguridad


24

interna y la proteccin de los ms dbiles. En un proceso de reforma del Estado, a partir de las
visiones del Estado Mnimo o del establecimiento de polticas neoliberales como las implantadas a
partir del Consenso de Washington, las polticas pblicas estaran direccionadas a empequeecer
el Estado, a travs de la privatizacin de empresas y de actividades que venan siendo
administrados directamente por el gobierno y mediante procesos de desregulacin que permitan
una mayor flexibilidad del funcionamiento de los mecanismos del mercado.

Sin embargo, la experiencia latinoamericana, e incluso a nivel mundial durante los ltimos veinte
aos, mostr que la aplicacin en su mxima expresin de este tipo de modelo poltico-ideolgico
del Estado produjo un agravamiento de problemas sociales como la pobreza y la exclusin, siendo
necesario la aplicacin de polticas compensatorias que pudieran atenuar los efectos nocivos sobre
la poblacin ms vulnerable.

b. El Estado Propietario

Las funciones principales del Estado Propietario o Socialista estn relacionadas con la regulacin y
ordenamiento del sistema econmico, la educacin y la cultura, sumado a las funciones de defensa
nacional. Bsicamente, el individuo solo tiene valor como parte del colectivo y todos los derechos
individuales estn supeditados a los derechos del colectivo. Para garantizar estos fines el Estado
cumple su papel de propietario de los recursos materiales totales de la nacin y de regulador y
vigilante extremo de cualquier actividad econmica que se desarrolle.

De acuerdo a B. Crick (1994), los valores fundamentales del socialismo son la libertad, la igualdad
y la fraternidad:

La libertad vista como la libertad positiva para abrir puertas y crear una sociedad abierta;
es la libertad del ciudadano que acta entre iguales y no solo para preservar los derechos y
el bienestar de los ciudadanos, sino para que sean extendidos y ampliados a todo el resto
de la sociedad. Los ciudadanos poseen derechos frente al Estado pero tambin tienen el
deber de trabajar en propsitos comunes libremente convenidos entre todos. Aunque la
participacin es libre, esta debe aportar para todos, es decir, debe hablar por todos y no
para uno solo;
La igualdad entendida como el valor esencial de cualquier sociedad socialista. No se trata
de una sociedad en la que haya igualdad universal, igualdad de oportunidades o igualdad
en la obtencin de resultados, porque esto sera inimaginable. Se trata de una igualdad en
la que una sociedad no admita ni acepte serias diferencias marginales en el poder, en la
riqueza y en las habilidades o capacidades adquiridas, una sociedad que encuentre como
inaceptable la injusticia y las grandes desigualdades en su poblacin. Solo es posible
justificar una mayor igualdad cuando se pone en mejor condicin y calidad de vida a los
ms pobres, y
La fraternidad como una actitud mental asociada con un comportamiento del trabajo hacia el
logro de objetivos comunes. Implica trabajar juntos viviendo en estado de hermandad,
preocupados por construir una sociedad ms justa y menos desigual para todos, pero sin
dejar de reconocer, a su vez, la diversidad de caracteres.

De acuerdo a Matus (1997a), los argumentos principales del Estado Propietarios son:



25

i. La propiedad privada es la fuente de todas las desigualdades
ii. La concentracin de la propiedad privada concentra el poder poltico
iii. Las ideologas son superadas por la ciencia oficial del Estado
iv. La libertad del colectivo social exige restringir la libertad individual
v. En el periodo de transicin hacia la abolicin de la propiedad privada del capital, los
excedentes que genera la empresa privada no deben utilizarse con fines de reproduccin de la
empresa privada, sino con fines sociales
vi. El mercado no garantiza la dinmica de crecimiento ni el equilibrio macroeconmico
vii. El Estado, en manos de las mayoras transitoriamente representadas por minoras dirigentes, es
portavoz del colectivo social y asume su mandato
viii. La propiedad y la gestin son inseparables, as como la direccin y la accin
ix. La propiedad privada y la competencia salvaje crean una mentalidad economicista y egosta
en el ser humano

En este tipo de modelo poltico-ideolgico podemos hablar de polticas pblicas en el mismo
sentido que en un Estado liberal? En un modelo poltico ideolgico de Estado Propietario, las
polticas pblicas no tienen las mismas caractersticas que se poseen en un Estado Liberal, puesto
que en este caso su orientacin es de corte totalitario, esto es, que no dejan espacio alguno a la
libertad y al ejercicio de la iniciativa privada e individual; el Estado copa todos los espacios.
Existe un completo control de la sociedad en el sentido que todo es colectivo y est regulado
absolutamente por el Estado. Por consiguiente, al no existir otro modo de propiedad sino el de la
propiedad pblica estatal, nicamente tiene cabida el modo de gestin central o directivo. Por
ejemplo, una poltica econmica en un Estado Propietario mediante su direccin directa en la
regulacin, planificacin y produccin econmica de la nacin, debe estar al servicio de los
intereses del colectivo, de acuerdo con unos objetivos polticos, sociales y econmicos que
privilegien a la mayora de los miembros de la poblacin. En este caso, es el Estado y el partido
nico en representacin absoluta del colectivo social quienes definen los intereses sociales; asunto
que no se somete a deliberacin o a votacin con participacin del resto de la sociedad. El
consenso ya est creado.

c. El Estado del Bienestar (Welfare State)

Como consecuencia de la crisis financiera de 1929 (Wall Street), el Estado se vio obligado a
intervenir de forma importante en la distribucin de la renta y de los recursos con el fin de sacar a
la economa de la situacin en que se encontraba y lograr un mayor equilibrio con medidas de
corte keynesiano. Sin embargo, es despus de la Segunda Guerra Mundial, cuando el Estado del
Bienestar aparece con mayor fuerza y sus principios empiezan a ser implantados,
fundamentalmente en Norteamrica y en Europa Occidental. A partir de ese momento el Estado
entra a jugar un rol importante en la proteccin a la sociedad como un todo. Las medidas del
Estado no fueron slo orientadas a programas de proteccin social como educacin, salud,
subsidios de desempleo, entre otros; tambin trabaj intensamente en la construccin y
mejoramiento de obras pblicas como la modernizacin de las comunicaciones, el transporte, la
construccin y mejoramiento de las carreteras y las vas frreas.

Como resultado de estas polticas de bienestar social, se generan dos modelos de Estado del
Bienestar:



26

i) Universalista-bevederigeano. Se basa en el atendimiento del Estado a toda la poblacin sin
distincin y sin restricciones polticas o exclusiones en los servicios sociales. Los programas sociales
se financian por va impositiva con cargo a los presupuestos generales estatales, produciendo as
transferencias redistributivas por va fiscal entre los contribuyentes, y
ii) Ocupacional-bismarckiano. Se basa en el principio contributivo de la seguridad social. El
sistema de pensiones funciona de acuerdo a las contribuciones realizadas. Este sistema funcionara
muy bien en un Estado de pleno empleo como dira Keynes, puesto que no habra ningn problema
de financiamiento porque toda la fuerza de trabajo de una nacin estara contribuyendo.

El Estado del Bienestar se puede definir como el gobierno que suministra bienestar a la poblacin,
supliendo sus necesidades fsicas, materiales y sociales mediante la implementacin de polticas
pblicas relacionadas con vivienda, salud, educacin, proteccin a nios y otros grupos sociales en
situacin de alta vulnerabilidad, seguridad social, seguro de desempleo, transporte pblico,
vigilancia y control en el aseguramiento de niveles salariales ms justos y otros servicios pblicos y
sociales que permitan garantizar estndares de vida mucho ms equitativos para todos.

Tal como en el Estado Propietario, el Estado del Bienestar asume la igualdad como un valor
esencial, pero la diferencia es que mantiene las libertades polticas y econmicas tal como en el
caso de un rgimen liberal y democrtico. De este modo, el Estado asume la responsabilidad
central de alcanzar el bienestar y la igualdad social pero con medios diferentes al de un Estado
Propietario; no es el completo control sino una fuerte intervencin a travs de la regulacin y
prestacin de servicios para corregir las fallas del mercado, especialmente en aquellas
relacionadas con la equidad y la igualdad.

Para el socilogo Esping-Andersen (1990), el Estado del Bienestar debe intervenir en los asuntos
econmicos y sociales con el propsito de alcanzar mejores niveles de vida para la poblacin. Esta
injerencia se basa en los principios de justicia, igualdad social y pluralismo poltico. Esping-
Andersen propone tres tipos ideales de Estado de Bienestar, de acuerdo con el peso del Estado y
su capacidad redistributiva:

i) Estado de Bienestar Liberal. Afirman que la intervencin del Estado debe ser bastante limitada y
propugnan porque el Estado solamente proporcione asistencia pblica a la franja de la poblacin
en situacin de mayor riesgo de vulnerabilidad;

ii) Estado de Bienestar Conservador-Corporativista. Reclama mayor justicia social basada en que no
todas las desigualdades tienen un origen natural. Se hace necesario concertar las tesis
patrimonialistas y el apoyo de los derechos naturales de los trabajadores sustentando en
polticas direccionadas al paternalismo y el mantenimiento de la ley y el orden. Es decir, que
comparado con el anterior modelo de estado de bienestar, existe una mayor intervencin del
Estado, puesto que las polticas sociales se extienden a una franja ms amplia de la poblacin: el
Estado brinda unas mayores condiciones de seguridad a los ciudadanos y sus familias en
situaciones de desempleo, enfermedad o vejez; y,

iii) Estado de Bienestar Socialdemcrata: Defienden la redistribucin de la riqueza a travs de
transferencias fiscales y una mayor igualdad de oportunidades, controlando los desequilibrios del
mercado, proporcionando, por ejemplo, altos subsidios de desempleo y promoviendo la insercin
laboral mediante agresivas polticas de empleo. Por lo tanto, las polticas pblicas son mucho ms


27

extensivas cubriendo a toda la poblacin sin distincin de estatus, basados en los valores de
igualdad y solidaridad.
Este apogeo del Estado del Bienestar tiene su vigencia hasta mediados de la dcada de los
setenta cuando empieza a ser cuestionada esencialmente por la crisis fiscal. Yuste (1995) afirma
que el Estado del Bienestar se sustentaba fundamentalmente en la garanta plena de la seguridad
social acompaado de un crecimiento econmico sostenido, de pleno empleo, con poblaciones
relativamente jvenes, de tal modo que los cotizantes siempre estuvieran por encima en nmero de
los pensionados. No obstante, estas variables condicionantes del mantenimiento de un Estado del
Bienestar solo duraron hasta que el nivel de las economas comienza a declinar, y las medidas de
seguridad social comienzan a verse afectadas, generando una profunda crisis fiscal en los
gobiernos. Estos problemas que llevaron a la crisis del Estado del Bienestar se pueden resumir en
tres: problemas econmicos (crisis econmica de 1973, bajas tasas de crecimiento econmico,
aumento del desempleo y disminucin de la inversin), problemas de gobierno (sobrecarga del
Estado, crecimiento burocrtico exacerbado, un Estado de tamao grande que se volvi complejo
e inmanejable) y crisis fiscales (desequilibrio en el gasto social y aumento de los impuestos para
mantener sus programas sociales).

Los principales argumentos que fundamentan el Estado del Bienestar son:

i. Es intervencionista, en la medida en que su responsabilidad es lograr una situacin de pleno
empleo y un sistema de seguridad social que cubra a toda la poblacin
ii. Garantizar un nivel de vida mnimo
iii. Los valores fundamentales del Estado del Bienestar son: libertad, igualdad de oportunidades,
reduccin de desigualdades, democratizacin, extensin de la seguridad social
iv. Regular las condiciones de seguridad laboral
v. Controlar el salario mnimo
vi. Aceptar los sindicatos y la negociacin colectiva
vii. Permitir la existencia de una economa mixta (pblico y privada)

Estado Coordinador

C. Matus (1997a) propone un modelo de Estado que evite los excesos y extremos de los Estados
Mnimo y Propietario. Esta propuesta asume algunas caractersticas del Estado del Bienestar,
especialmente las relacionadas con el papel activo del Estado en la promocin de condiciones de
vida digna.

Este es el Estado por delegacin de los ciudadanos a travs del sistema democrtico; por tanto, su
ideologa se basa en los principios de la democracia. Los ciudadanos asumen el papel de
vigilantes de la eficacia de los resultados y las decisiones tomadas por el Estado. No tiene
posiciones rgidas y su preocupacin permanente es el equilibrio social. El cambio social depende
del proyecto del Estado y su direccionalidad, el cual debe ser construido con la propuesta del
colectivo social. De este modo, las tensiones y los conflictos no superan el lmite de la convivencia
social. El Estado Coordinador supervalora la utopa como parte del progreso del hombre, como su
derecho a soar, pero un sueo que pueda llevarse a cabo.

Los principales argumentos que fundamentan el Estado Coordinador son:



28

i) La razn humana es una razn tecnopoltica: combina el juicio de valores con el juicio analtico.
Rechaza los extremos del barbarismo normativo y el barbarismo cientfico-tecnocrtico. Debe
existir un equilibrio entre ambos. Las decisiones de gobierno no pueden ser tomadas solamente a
partir de los valores e ideologas del dirigente ni fundamentarse nicamente en las ciencias. De
este modo, la democracia es la mejor forma de lograr una dinmica de continuum entre ambos,
ideologas y ciencias;

ii) La razn cientfica es multidimensional: La eficiencia y la eficacia son deseables solamente en
funcin de los propsitos perseguidos; existen mltiples criterios de eficiencia y eficacia:
econmica, poltica, organizativa, de conocimiento, entre otros. La vida cotidiana est inserta en un
mundo de relaciones de poder, de relaciones sociales, emocionales, afectivas y culturales. Por
consiguiente, todo proyecto de gobierno, sea poltico, econmico, cultural, organizativo, es una
propuesta de intercambio de problemas que tiene impactos polticos, econmicos, organizativos,
cognitivos.

iii) El Sistema social no tiene buenos mecanismos de regulacin automtica: El ser humano debe
disear y construir su futuro, creando los mecanismos de regulacin que faciliten la convivencia
entre los miembros de la sociedad. Solo el colectivo social organizado puede conseguir esa
regulacin;

iv) El mercado es insustituible pero no es un sistema perfecto: La planificacin pblica no puede
sustituir al mercado. La planificacin debe usar y respetar el mercado pero no debe aceptar que
el mercado se constituya en una alternativa a la voluntad poltica del hombre en sus aspiraciones
de bienestar, progreso y libertad. En esta visin las siguientes principales fallas del mercado son:

El mercado no expresa bien las necesidades individuales
El mercado no da buenas seales a largo plazo
No asegura el equilibrio macroeconmico
El mercado no asegura una buena distribucin del ingreso

v) No existe el equivalente del mercado en todos los otros mbitos del sistema social

vi) El Estado democrtico debe cumplir la funcin de regulacin social: Como no existen mecanismos
automticos de regulacin social, el Estado debe asumir este papel en el sistema democrtico. Esta
funcin de regulacin social se relaciona con los principios de igualdad y libertad:

Respecto a la igualdad se distinguen:

Desigualdades de mrito y de cuna
El modelo democrtico debe precisar el lmite mximo aceptable y proteger a los que
se encuentran en alto riesgo social o ms vulnerables
La igualdad ms importante es la igualdad de oportunidades.

Respecto a la libertad se distinguen:

Libertad absoluta y libertad relativa


29

Libertades sociales y libertades individuales
La libertad individual de vivir en sociedad implica obligaciones sociales

vii) La propiedad privada es una causa importante, pero no la principal fuente de desigualdades:
Pueden existir otras causas importantes generadoras de desigualdad como las deficiencias del
sistema democrtico en la que no se garantiza y respetan los derechos de libertad, justicia y
distribucin del poder poltico, junto con el acceso igualitario a la educacin de calidad.

viii) La propiedad privada, bien distribuida, es esencial a la democracia como contrabalance del
poder poltico. Lo econmico regula lo poltico, lo poltico regula lo econmico.

ix) El poder poltico bien distribuido solo es posible en democracia y en un sistema poltico-
administrativo bien descentralizado, cuyo pilar bsico es el gobierno vecinal: La democracia se
prueba en la descentralizacin.

x) El tamao, peso y volumen del Estado estn en equilibrio cuando la mayora de la poblacin hace
un intercambio favorable de problemas.

xi) La capacidad de gobierno es la clave del futuro de la democracia.


Conforme a las dimensiones del Estado, las caractersticas esenciales de los Estado Mnimo,
Propietario, del Bienestar y Coordinador son:

TIPO DE ESTADO


DIMENSION
MNIMO PROPIETARIO BIENESTAR COORDINADOR

TAMAO

Pequeo Grande
Grande o
mediano
Mediano o
pequeo

PESO

Bajo? Alto Alto Alto

VOLUMEN

Pequeo Grande Grande
Mediano o
pequeo

CAPACIDAD

Pequeo? Grande Grande Grande
Fuente: Adaptado de Matus (1997a)

No se puede afirmar contundentemente que el peso y la capacidad son pequeos en un Estado
Mnimo puesto que tiene en cuenta la posicin tanto de los extremistas neoliberales respecto con
los ms moderados. Unos sostienen que el Estado Mnimo requiere un peso pequeo y por tanto su
capacidad debe ser mnima tambin; no obstante, otros demandan una capacidad mediana
asociada a un peso mediano.



30



1.3 GOBERNAR EN DEMOCRACIA

Ya vimos que el Estado es el rgimen que tiene el poder soberano de coaccin, y que representa
a una sociedad mediante un ordenamiento jurdico que la regula, organiza y le da orden, y como
afirma A. Gordillo (2000:V-28), un Aparato que garantiza y tutela los derechos del hombre y en
primer lugar los derechos civiles. En un sistema democrtico, el Estado equilibra tres poderes que
son autnomos e independientes: ejecutivo, legislativo y judicial. Esto es lo que se denomina el
principio de los contrapesos, y que se constituye en la esencia de una democracia. Este principio
crea salvaguardas institucionales que frenan las tendencias autoritarias mediante la divisin del
poder en ramas con igual peso en donde ninguna de ellas puede estar por encima de la otra, sino
que se encuentran en una relacin horizontal o, como en palabras de Matus (1997a:173), una
relacin macroorganizativa.

Adicionalmente a la divisin del poder, un rgimen democrtico implica otro tipo de mecanismos
que posibilitan la mayor libertad poltica posible y la garanta de la renovacin de los cargos
pblicos por las vas de la participacin de la sociedad. De esta forma, la democracia
representativa moderna se vale de los siguientes instrumentos:

i) Sufragio universal
ii) Elecciones libres, limpias y peridicas
iii) Gobernantes electos con limitaciones de poder y respeto de los plazos constitucionales
iv) Libertad de expresin
v) Transparencia y diversificacin de las fuentes de informacin
vi) Libertad de autonoma en la creacin y participacin en asociaciones polticas
vii) Derechos iguales para competir por los cargos de eleccin
viii) Derecho a la ciudadana activa

R. Dahl (1999) agrupa los instrumentos de la democracia representativa en cinco criterios que son
condiciones crticas en un proceso democrtico, es decir, en el derecho de los ciudadanos de
participar en las decisiones polticas de una asociacin:

i) Participacin efectiva. Todos los ciudadanos que participan de una asociacin deben contar
con oportunidades iguales y efectivas para expresar sus preferencias de tal modo que sean
conocidos por los otros miembros;

ii) Igualdad de voto. Todos los ciudadanos que participan de una asociacin deben disponer de
iguales y efectivas oportunidades para votar y todos esos votos contarse como iguales;

iii) Autonoma. Todos los miembros de una asociacin deben contar con las mismas oportunidades
para instruirse sobre las polticas alternativas razonables y sus posibles consecuencias;

iv) Control de la Agenda. Los ciudadanos de una asociacin deben tener el derecho de participar
en las decisiones sobre lo que debe entrar en la agenda pblica y de qu forma, e



31

v) Inclusin. Todos los adultos pueden hacer efectivo su pleno derecho de la ciudadana, es decir,
pueden participar en las decisiones colectivas del Estado democrtico.

Estos criterios deben cumplirse en su totalidad como requisitos esenciales para la igualdad poltica
de todos los miembros. Dahl postula una clara correspondencia entre los criterios de un proceso
democrtico y los instrumentos de una democracia representativa moderna:

Criterios Instrumentos Democrticos

Participacin
efectiva
Igualdad
de voto
Autonoma
Control de
la agenda
Inclusin

i. Sufragio universal

ii. Gobernantes electos con
limitaciones de poder y respeto
de los plazos constitucionales

iii. Elecciones libres, limpias y
peridicas


iv. Libertad de expresin

v. Transparencia y diversificacin
de las fuentes de informacin

vi. Libertad de autonoma para la
asociacin poltica

vii. Derechos iguales para competir
en los cargos de eleccin

viii. Derecho a la ciudadana
activa

Fuente: Construida por los autores a partir de la propuesta terica de R. Dahl.

En el ejercicio del pleno derecho a la ciudadana activa por parte de los miembros adultos de una
sociedad con una democracia representativa moderna, propia y nica de los siglos XX y XXI, estos
ocho instrumentos o `instituciones democrticas constituyen, como afirma Dahl, un nuevo sistema de
gobierno popular denominada `democracia poliarcal. De esta forma, introduce el concepto de
poliarqua, que tiene su origen del griego: `muchos y `gobierno, el gobierno de muchos o
gobierno plural, oponindose a la oligarqua o `gobierno de pocos. Por consiguiente, la
democracia representativa moderna es un sistema polirquico compuesto por `muchos centros de
poder y no solamente por quienes estn en el comando de las instituciones del Estado; esto quiere
decir que existen otros pequeos o grandes poderes heterogneos y dispersos que tambin
`gobiernan en el sistema, y que forman parte de la sociedad civil. En conclusin, desde la
perspectiva de la poliarqua, no tenemos un gobierno sino una red de gobiernos dentro de un
mismo Estado. Se reconoce entonces la dispersin del poder no solo en la cspide del Estado
mediante la separacin de los tres poderes, ejecutivo, legislativo y judicial, sino en la base misma
de la sociedad donde existen ciudadanos, organizaciones, instituciones y actores con distintas
motivaciones, habilidades organizativas y con capacidad de agruparse libremente para interferir
en el gran juego social y en juegos particulares, muchas veces con igual o mayor peso que el
Gobierno institucional o el mismo Estado.





32

EL CONCEPTO DE GOBIERNO

Si consideramos la democracia representativa moderna como un sistema poltico polirquico,
estamos obligados a ampliar el concepto tradicional de Gobierno. En esta definicin clsica se
define Gobierno como la gestin desde el comando de las instituciones del Estado y sus
consecuencias en el resto del sistema social, especialmente sobre el proceso poltico, la economa y
la vida cotidiana de los ciudadanos. En este caso, Gobierno con `G es sinnimo de comando,
direccin y conduccin desde arriba, desde la cspide de las instituciones estatales. Sin embargo,
en poliarqua no hay un nico gobierno, existen varios tipos de gobierno. Como lo afirma C. Matus
(2000), hay gobierno de las fuerzas polticas, de los grupos de inters o de presin, de los
sindicatos, de las corporaciones privadas y de una gran variedad de organizaciones que luchan e
interactan en el sistema social por lograr sus respectivos proyectos. Tambin hay gobiernos
territoriales, de comunidades indgenas o gobiernos comunitarios. Entre esta variedad de
gobiernos no hay relaciones de jerarqua, es decir, de comando; existen relaciones paralelas y no
de obediencia. En este caso debemos hablar de gobierno con `g y gobernar es sinnimo de
conduccin desde cualquier posicin en el juego social. La nica exigencia para gobernar es
controlar algn recurso crtico necesario para realizar un determinado proyecto o defender ciertos
intereses. Por lo tanto, Gobierno con G hace referencia al gobierno desde la posicin de las
instituciones del Estado y gobierno con g hace referencia a la red de gobiernos que conforman un
sistema poltico polirquico.

Gobernar en un sistema poltico polirquico exige la construccin de una definicin de gobierno
mucho ms amplia, que contemple el conjunto de elementos que representen la complejidad y el
contenido del proceso de gobierno cuando existe una pluralidad de gobiernos. Desde la
perspectiva de la teora del juego social, C. Matus (2000), propone una definicin de gobierno
que se ajusta a este propsito. Gobierno es el arte y la ciencia del actor para movilizar
organizaciones y ciudadanos en el juego social, procesando problemas conflictivos que cruzan
todos los compartimentos de las ciencias, a partir de variables imprecisas, inciertas y cambiantes,
con el propsito de construirle posibilidades a su proyecto de accin. (p. 351).

Esta definicin destaca la idea que gobernar es interferir en el desarrollo del juego social con la
intencin calculada de alcanzar un propsito determinado. Todos los actores son gobernantes,
desde el momento en que son conductores en algn espacio del juego social. Por consiguiente, no
hay un gobierno, hay un sistema de gobiernos, y por eso es un juego. La definicin propuesta
resume tanto la complejidad del proceso de gobierno como del contenido del discurso terico de
la teora del juego social de C. Matus.

Los elementos constitutivos del concepto de gobierno como sinnimo de conduccin y orientacin
requieren de una mayor explicacin:

Gobernar es arte: Porque la teora y los mtodos de la poltica y el gobierno slo pueden
complementar y dominar, pero no substituir, el juicio intuitivo, la experiencia y las capacidades
innatas. De acuerdo al profesor Hammond, aqu es importante diferenciar entre:

Juicio Intuitivo: proceso cognitivo que de algn modo produce una respuesta sin el uso de
una regla lgica consciente defendible.



33

Juicio Analtico: proceso cognitivo lento que utiliza una regla lgica consciente defendible
(paso a paso).
Juicio Cuasiracional o tecnopoltico: incluye aspectos de los dos anteriores tipos de juicio.
Puede ser ms o menos intuitivo o analtico dependiendo de la relativa mezcla de
caractersticas de intuicin o anlisis que demande la actividad cognitiva especfica

Gobernar es ciencia: Porque es necesario comprender tericamente las variables y complejidades
del juego social, a travs de las ciencias horizontales, orientadas para la accin, que
complementan las ciencias verticales o departamentales, propias del investigador. Aqu es
necesario diferenciar entre:

Ciencias verticales: constituye el modo tradicional y central que el hombre emplea para
conocer la realidad en que vive. Sin embargo, se trata de un modo particular de
estudiarla, que consiste en definir un tema de anlisis como la fsica o la biologa, y
establecer fronteras precisas para cada tema estudiado. Se encuentran dominadas por el
principio de la bsqueda de la verdad objetiva que se satisface con el mero conocimiento,
y
Ciencias horizontales o de la accin: asumen la perspectiva de un actor protagonista del
juego social. Adopta una visin desde dentro, propia del actor que lucha por sus objetivos o
proyecto de transformacin de la realidad. Se encuentran dominadas por el principio del
xito, verificable por medio de los resultados en la prctica social.

Gobernar exige lidiar con actores sociales: Porque la dinmica del juego social es creativa y
conflictiva, en la medida en que es realizada por actores dotados de imaginacin y guiados por
motivaciones personales y sociales, capaces de asumir conductas imprevisibles y de ser
protagonistas reflexivos e innovadores del proceso de produccin social. Aqu es necesario
diferenciar entre:

Agente: concepto utilizado por las ciencias sociales, especialmente por la economa. Se
define como personas o grupos de personas que realizan una actividad econmica
especfica, siendo, por tanto, sujetos que intervienen en la actividad econmica. Desde la
perspectiva de la teora econmica tradicional, poseen un comportamiento racional y
predecible y no requieren necesariamente de organizacin (empresas, familias,
asalariados, consumidores, contribuyentes).
Estrato social: agrupacin humana que no tiene organizacin y es sujeto de una
investigacin social o de intervencin pblica (jvenes, mujeres, poblacin infantil, personas
mayores de 60 aos).
Multitud: colectivo social que no tiene organizacin, aunque en la coyuntura puede jugar el
rol de un actor circunstancial con efectividad muy transitoria. Por ejemplo, la poblacin
actuando en una protesta o en un saqueo.
Actor social: es una organizacin o una personalidad, que cumple los siguientes requisitos:
- Tiene un proyecto aunque sea incoherente o errtico.
- Controla algn recurso relevante para el juego, tiene fuerza y capacidad de
acumular o desacumular fuerza y genera hechos en el juego social.
- Participa en algn juego parcial o en el gran juego social.
- Tiene una organizacin estable que le permite actuar con el peso de un colectivo.



34

Gobernar demanda el comando de organizaciones: Porque la accin de los actores slo en parte es
individual, siendo necesariamente complementada por la accin colectiva coordinada a partir de
una organizacin. Aqu es necesario diferenciar entre:

Organizacin: conjunto de personas que se interrelacionan entre s con cierto propsito
aceptablemente explcito y utilizando ciertos recursos. Este concepto incluye empresas
privadas y pblicas. Su funcionamiento se ve reflejado por el conjunto de normas, mtodos
y procedimientos que definen la estructura y regulan la actividad de la entidad.
Macroorganizacion: Es un conjunto de organizaciones que operan en un espacio poltico
institucional segn las reglas de direccionalidad, departamentalizacin,
macroinstitucionalizacin, gobernabilidad y responsabilidad que establece el juego
macroorganizativo. En una macroorganizacin nadie tiene el mando mximo absoluto sobre
todas las organizaciones que la integran. Por ejemplo, son los tres poderes paralelos:
ejecutivo, legislativo y judicial. Ninguno manda o tiene control sobre el otro, son relaciones
entre iguales.

Gobernar significa intervenir en el juego social: Porque los actores intentan obtener sus objetivos en
un contexto de interaccin donde no valen las relaciones organizativas de jerarqua. En este juego,
YO y el OTRO estamos ligados por el conflicto y la cooperacin. Para jugar con eficacia estamos
obligados al clculo interactivo. Es un juego en el cual los actores luchan por los diversos tipos de
poder propia de la lgica de cada juego que componen el gran juego social. Es un juego que
concilia las desigualdades con la ausencia de relaciones organizativas de jerarqua entre los
jugadores. Los jugadores, cuando son realmente jugadores, son independientes, y esa
independencia es un prerrequisito para la existencia del juego social. Aqu es necesario
diferenciar entre varios tipos de juegos:

Juegos Terminales o de resultados: donde se gestan los resultados ms inmediatos del
proceso de produccin social relacionados con el juego poltico, el juego econmico y el
juego de la vida cotidiana.
Juegos personales: situados en la unidad bsica del juego social, que es el individuo y sus
luchas personales. }
Juegos Intermediarios: en los cuales se compite por el control de los medios y herramientas
necesarias para el funcionamiento de todos los dems juegos. Engloba el juego de la
comunicacin y el juego macroorganizartivo.
Juegos de capital o de base: cuya funcin es la de conservar y crear el acervo de capital
cognitivo, de valores y de recursos naturales, contra el cual son realizados toda la
utilizacin de recursos de los otros juegos, filtrando la aceptabilidad de sus resultados.

Gobernar exige enfrentar problemas conflictivos: Porque el juego social genera para los actores
problemas conflictivos o cuasiestructurados. Dichos problemas surgen de la competencia en el
juego, de la desigualdad de sus resultados y de la nebulosidad que envuelve las relaciones
causales y las conexiones de sentido propias de un futuro creativo e incierto. El gobierno en el
juego social interrelaciona, con distinta intensidad, el conflicto cognitivo, emocional y de intereses.
Cada jugada genera un intercambio de problemas que beneficia a unos y perjudica a otros. Aqu
es necesario diferenciar entre dos tipos de problemas, sobre los cuales volveremos ms adelante:



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Problemas bien estructurados: en donde se pueden enumerar todas las variables, precisar
todas las relaciones entre ellas y su solucin es objetiva, no depende de intereses o
posiciones de los jugadores.
Problemas cuasiestructurados: son aquellos donde slo se pueden enumerar algunas
variables, precisar algunas de las relaciones entre ellas y su solucin es situacional, es
decir, debatible segn intereses y posiciones de los actores sociales.

Gobernar significa lidiar con variables imprecisas, inciertas y cambiantes: Porque es as como se
caracterizan las variables del sistema social, en el cual se entrelazan las complejidades y la
incertidumbre cuantitativa y cualitativa en la creacin del futuro, ligadas por relaciones causales y
conexiones de sentido. Aqu es necesario diferenciar entre:

Universo bien definido: cuando el rbol de posibilidades es bien conocido y definido y las
probabilidades son conocidas y objetivas. En este caso se reconocen dos modelos posibles:
el modelo determinstico y el modelo estocstico o probabilstico. Dichos modelos generan
problemas bien estructurados, y
Universo mal definido o difuso: cuando el rbol de posibilidades es nebuloso. En este caso
es imposible enumerar todas las posibilidades. Es un caso muy comn, porque la
creatividad del juego no permite identificar, contar y delimitar con precisin, de forma
cualitativa, todas las posibilidades. Por su parte, la duda cualitativa se transfiere a la duda
cuantitativa, imposibilitando determinar probabilidades objetivas.

Si retomamos la definicin general y tradicional de polticas pblicas dada al inicito del texto
como el conjunto de decisiones o acciones realizadas por un Gobierno con el fin de actuar o no
frente a un problema relativo al inters pblico, entonces en un rgimen de democracia tal
concepto tiene grandes implicaciones que las transforman en un proceso altamente complejo. Las
polticas pblicas no nacen como una simple imposicin desde las instituciones gubernamentales,
sino que son el resultado de un juego incesante de conflicto, persuasin, negociacin, coordinacin
y control entre las distintas ramas de poder del Estado y entre stas y las fuerzas sociales. Como
expresan Moran, Rein y Goodin (2008), decidir, elegir o legislar polticas pblicas es una cuestin
de persuasin, en la cual debemos convencer y negociar con otros actores sobre la necesidad de
dichas medidas y de los beneficios para la sociedad en general, no se trata simplemente de
decretar las polticas pblicas. Por tanto, Los gobernantes que deciden la implementacin de una
poltica deben enfrentarse a esta realidad construyndole no solamente viabilidad econmica sino
tambin viabilidad social y poltica ajustada a las reglas de convivencia del gobierno
democrtico.

De acuerdo con la anterior argumentacin, en democracia las polticas pblicas son el resultado de
algn proceso de interaccin entre el gobernante y la sociedad en el cual se busquen los consensos
mnimos sobre sus ventajas o beneficios. Este proceso de interaccin y persuasin inicia durante el
proceso electoral en el cual los partidos polticos y sus respectivos candidatos que disputan el
apoyo de los electores realizan promesas y establecen compromisos con la poblacin y actores o
grupos de presin relacionados con problemas que les aquejan y que conducirn al colectivo social
en una cierta direccin. Estas propuestas tienen que ser transformadas en medidas o polticas
dentro del gobierno. Tendrn la legitimidad del ganador pero debern respetar las reglas y los
procesos del sistema democrtico. En primer lugar, como ya mencionamos, una de las principales
reglas democrticas es la existencia de equilibrios y contrapesos, donde el poder no est


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concentrado sino que es compartido por las tres ramas del Estado. El ejecutivo tendr que someter
al legislativo sus propuestas de poltica y ste tendr que debatir sobre la conveniencia de dichas
medidas; el sistema judicial y los rganos de control tendrn que vigilar y verificar si dicho
proceso se ajusta o respeta las leyes vigentes. En este sentido, como afirma Sojo (2006), las
polticas pblicas son el producto de un amplio ejercicio de debate entre diferentes poderes. Esto
hace de la toma de decisiones en polticas pblicas un proceso complejo que pueden demorarlas y
entrabarlas, pero tambin un instrumento para generar consensos y evitar errores y excesos.

En segundo lugar, para que el Gobierno pueda implementar aquellas polticas que fueron
consensuadas y decididas tendr que hacer uso del aparato pblico a su disposicin. Si el aparato
pblico no est preparado o su capacidad es deficiente para implementar polticas pblicas, el
dirigente tiene la responsabilidad de reformarlo. De este modo, una parte de las polticas pblicas
sern aquellas destinadas a modernizar y adecuar la institucin pblica para lograr efectividad
en las medidas que el Gobierno desea implementar. Sin embargo, al interior de las instituciones, el
gobernante tambin se enfrenta con otra variable importante para hacer realidad las polticas
pblicas. No basta con que stas ya hayan sido aprobadas en las lites del Gobierno, puesto que
existe otro filtro que deben pasar. Se trata de la voluntad y gobernabilidad del aparato pblico
en general para poner en marcha dichas directrices de polticas. Moran, Rein y Goodin (2008)
sostienen que es necesario que el dirigente persuada a sus subordinados para que operacionalicen
las polticas encomendadas. La burocracia funciona con su propia lgica, respondiendo a dos tipos
de reglas: (i) a las reglas institucionales de derecho (reglas formales de la institucin), y (ii) a las
reglas de hecho, o sea, a la cultura organizacional la cual es fundamental para que las
organizaciones pblicas funcionen. Esta cultura se refleja en el tiempo y energa dedicados para
llevar a cabo una tarea o cumplir una decisin proveniente de la cpula de mando dentro de una
institucin pblica. Las decisiones tomadas para la implementacin de una poltica pblica pueden
ser demoradas o perderse en el limbo de la maraa administrativa, afectando, en consecuencia,
el desempeo y la calidad de la gestin pblica. Todo esto, sumado con el afn del dirigente por
mostrar resultados, hace que los conflictos aumenten dentro de la organizacin.

Y, en tercer lugar, en un sistema democrtico, el gobernante, cuando inicia su administracin, se
enfrenta al proceso de pensar su Gobierno en trminos de la continuidad, de los cambios
graduales o de las transformaciones que debe dar en referencia a las polticas pblicas.
Tericamente estas decisiones son tomadas durante la campaa electoral cuando le da rumbo a su
programa de gobierno. Sin embargo, en el momento del Gobierno, la realidad del sistema social,
de los actores que convergen en sus decisiones, de las restricciones presupuestales que se le
presentan, de la deficiencia de los sistemas organizativos (de determinacin de la agenda, de
planificacin, de monitoreo y evaluacin de gestin, de gerenciamiento, entre otros) y de su
capacidad de direccin, terminan afectando sustancialmente la materializacin de sus promesas de
campaa. Por ello, cuando el gobernante decide dar continuidad, reformar, eliminar o poner en
marcha nuevas polticas pblicas, no puede hacer esta discusin solamente desde arriba, en la
cspide del Gobierno, por ejemplo, entre las lites del ejecutivo y del legislativo. Inexorablemente
vendr un proceso de deliberacin societal donde intervendrn otros actores, otras instituciones,
otras organizaciones. Unos exigiendo y abogando para que ciertas polticas sean implementadas,
otros para que sus intereses sean contemplados y, algunos otros reclamando por los posibles
efectos negativos. Aqu, en este juego slo los ms poderosos tendrn espacio, y estos siempre
estarn vigilantes para que las acciones del Gobierno a travs de sus polticas pblicas no
contradigan sus intereses y ganancias obtenidas, por el contrario, esperarn concentrar aun ms


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sus beneficios polticos, econmicos o cognitivos. Es por esto que el Gobierno democrtico debe
cumplir el rol de estar atento para que este proceso no sea inequitativo, sino que est abierto a
todas las fuerzas de la sociedad. Que los menos poderosos y dbiles tengan asiento y puedan
hacerse sentir. Y esto se logra mediante la construccin de canales que permitan que todos tengan
la posibilidad de expresar sus necesidades y problemas. Estos canales se refieren a los
mecanismos de participacin efectiva de la poblacin en la deliberacin sobre los pros y los
contras de una medida de poltica pblica y sobre su diseo, implementacin y evaluacin. Esto es
lo que denominamos como co-gobierno, gobierna el Gobierno y gobierna la sociedad civil, la
esencia de la poliarqua. Sojo (2006) asevera:

La voz de la sociedad constituye un insumo indispensable para crear, mejorar o
corregir el diseo y la instrumentacin de polticas pblicas. Asimismo, no se
puede perder de vista que la democracia se enaltece y se nutre da a da de la
apertura de los medios de informacin y la crtica constructiva a las acciones de
poltica pblica, de la activa participacin de la sociedad civil organizada.
(p. 33.)

En este juego se aplica la poliarqua y el concepto de gobierno como proceso de conduccin y
orientacin en el juego social. El Gobierno est obligado a construir viabilidad a sus polticas, en
un sistema de gobierno con `g minscula. En conclusin, en poliarqua, cada actor social desde su
espacio de juego, y cada ciudadano desde su espacio de convivencia, sern los jueces que en
ltima instancia evaluarn la aceptabilidad y eficacia de las polticas pblicas del Gobierno con
G, y lo harn desde sus propias perspectivas e intereses y desde sus propios espacios de
gobierno y accin.


1.4 DEFINICION Y ALCANCE DE LAS POLTICAS PBLICAS

Ntese que antes de llegar al tema central del documento, iniciamos con un concepto bsico de
polticas pblicas a partir del cual tuvimos la necesidad de estudiar la nocin de Estado, sus
funciones, modos de propiedad, de gestin y dimensiones. Con estos elementos entramos al
problema de la dicotoma pblico-privado de la manera como la presentan las ciencias polticas, y
de cmo tal dicotoma es abordada por los modelos poltico ideolgicos tradicionales del Estado
Mnimo, el Estado Propietario y el Estado del Bienestar, finalizando con una propuesta de modelo
de Estado Coordinador desarrollado por Carlos Matus. En el Estado Coordinador se destaca la
importancia de la razn poltica como la razn vital en la conformacin del Estado y su relacin
con la sociedad, reconociendo de este modo una democracia polirquica, es decir, un sistema de
gobiernos donde no solo es el Estado el nico que gobierna. Gobierna con G quien tiene la
capacidad y la motivacin para analizar, proponer y enfrentar problemas sociales, pero tambin
existen otros actores, entes organizados no gubernamentales, grupos de inters, lderes
comunitarios y la misma poblacin que actan como un gobierno con g, interesados, motivados o
preocupados por hacer frente a los diversos problemas que les aquejan.

Esta argumentacin demuestra que la formulacin de polticas pblicas es una tarea compleja y no
tiene el mismo significado en diseo y aplicacin en todos los gobiernos del mundo. Formular una
poltica pblica depende del modelo poltico-ideolgico que impere en determinada nacin; un
modelo de Estado como el venezonalo exige un tipo de poltica pblica diferente que el


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desarrollado en Colombia, puesto que aun siendo Estados democrticos, predominan en ellos
modelos poltico-ideolgicos muy distintos que determinan la conformacin de una poltica pblica.
Adems, no es lo mismo en un gobierno centralista como el colombiano que en un gobierno
federalista como el brasilero o el mexicano. Incluso, aun en pases que tienen el mismo sistema de
gobierno federal, la forma de hacer polticas pblicas vara de acuerdo con el modelo de Estado
que predomine. Es as que cualquier diseo o formulacin de una poltica pblica o accin de
gobierno contiene necesariamente en su esencia la carga del modelo poltico-ideolgico de Estado
predominante y del tipo de relacin o interaccin existente entre el Estado y la sociedad.

QU SON LAS POLTICAS PBLICAS

An cuando al inicio de este texto hicimos referencia a un concepto preliminar de poltica pblica,
ste se hizo en trminos muy generales y con el propsito de facilitar el encadenamiento de las
polticas pblicas en el contexto de los modelos de Estado y el sistema de gobierno democrtico.
Pese a ello, en el estudio de las polticas pblicas no encontramos una nica definicin que las
enmarque. Los autores ms representativos de la ciencia poltica generan su propio aporte
conceptual. Por esta razn, nuestro propsito es destacar los conceptos ms significativos de
algunos de estos autores, resaltando los principales elementos comunes y aquellos que les
caracterizan, con el objetivo que nos ayude a construir una definicin ms amplia acorde con las
ciencias y tcnicas de gobierno en el contexto latinoamericano. Adicionalmente, no estamos
interesados en una definicin puramente descriptiva sino, en vez de ello, sobre cmo se deben
entender las polticas pblicas para efectos de dar soporte a la accin de un dirigente pblico que
se encuentre interesado en enfrentar los grandes problemas sociales.

Para Lasswell (1951) las ciencias de las polticas pblicas son el conjunto de disciplinas encargadas
de explicar los procesos de formulacin y ejecucin de polticas, tanto como de obtener la
informacin relevante para atender los problemas de las polticas pblicas en un cierto momento.
De esta forma, las polticas pblicas se ocupan de resolver los problemas esenciales y muchas
veces, no resueltos, que surgen de la interaccin humana dentro de la sociedad.

Los franceses Meny y Thoenig (1992) definen las polticas pblicas como actos y no actos
comprometidos de una autoridad pblica frente a un problema o en un sector relevante de su
competencia (p. 89), aunque tambin se remiten al concepto de Dye (1975) cuando advierten
que se debe considerar como poltica pblica tambin aquella decisin del Gobierno de no actuar
frente a determinado problema. De acuerdo con el enfoque de Meny & Thoenig, las polticas
pblicas poseen las siguientes caractersticas (p. 90-91):

a. Un contenido. En otras palabras, se movilizan recursos con el fin de generar unos productos
(outcomes) y a travs de estos productos impactar en el problema que la poltica pblica ha
seleccionado como foco de atencin. Para el analista, lo que interesa es el producto porque es la
consecuencia inmediata de las decisiones y la accin del gobierno generada mediante la poltica
pblica;

b. Un programa. Se refiere a la integracin del conjunto de acciones y decisiones que orientan la
poltica pblica;



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c. Una orientacin normativa. El conjunto de acciones y decisiones articuladas que emprende un
actor, en este caso el Gobierno, responde a ciertos valores, intereses u objetivos especficos, lo
haga o no intencionalmente;

d. Un factor de coercin. El actor gubernamental est investido de poder legitimo para decidir
respecto a qu hacer y qu rumbo debe tomar la poltica pblica frente al colectivo. Por ello el
acto pblico se impone, y

e. Una competencia social. una poltica pblica se define por su capacidad de impacto sobre una
determinada realidad social, en la medida en que afecta a actores con intereses creados, genera
beneficios para otros e impone cargas a algunos, y esto no siempre es equitativo y evaluado de la
misma manera por los afectados. Esto nos lleva a que el anlisis de las polticas no se restrinja solo
al campo de los beneficiados sino que considere tambin todos aquellos actores que de una u otra
manera sern afectados negativamente, tanto de forma directa como indirecta.

Siguiendo a Meny & Thoenig, la autoridad pblica, entindase esta como el organismo que
concede y administra los bienes colectivos (p. 91), cumple una doble funcin de produccin, es
decir, que a travs de la combinacin de unos medios o recursos se obtiene un producto (primera
funcin de produccin), que, a su vez, en su utilizacin permite obtener una serie de efectos o
generar unos impactos concretos (segunda funcin de produccin). Los efectos de los productos de
las polticas pblicas poseen tres particularidades esenciales (p. 94):

i) Pueden ser enunciados de diversa forma: cuantitativa, cualitativa, normativa, general o
abstracta;
ii) Poseen un tiempo de maduracin que puede ser lento o rpido, dependiendo de la
naturaleza del problema enfrentado. Por ejemplo, el efecto de la construccin de una carretera se
puede observar de manera ms inmediata que una poltica de mejoramiento de la educacin que
puede tardar una generacin o ms, y
iii) La relacin entre los productos y los efectos no son unidireccionales, determinsticos ni
mecnicos, y algunas veces pueden no ser claros ni directos. Por ejemplo, una poltica de vivienda
de inters social en una ciudad no necesariamente reduce el dficit de vivienda en igual
proporcin al aumento de la oferta, puesto que puede inducir una mayor inmigracin de familias a
dicha urbe atradas por los programas de vivienda.

Los resultados esperados de la operacionalizacin de las polticas pblicas pueden muchas veces
no cumplirse o pueden ser cumplidos parcialmente y, en lo general, como caracterstica propia de
los problemas sociales, generar impactos no deseados que pueden llegar a afectar otros
problemas sociales o afectar la implementacin de otras polticas pblicas. Por lo tanto, toda
poltica pblica no acta en el vaco, puesto que siempre opera en un contexto determinado que la
condiciona y a su vez genera un cambio social que impacta en dicho contexto. De esta forma,
Meny & Thoenig presentan al gobernante como un actor que hace una apuesta cuando interviene
con una poltica particular, esperando generar una consecuencia deseada. Es una apuesta porque
dichas consecuencias muchas veces no coinciden con lo planeado o programado. Es una apuesta
porque los resultados esperados depende de mltiples variables tales como el contexto o las
circunstancias que juega en el momento de la decisin y/o implementacin, de la calidad del
diseo y gerencia de la poltica pblica (adecuada y suficiente), de la respuesta de los


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beneficiarios y de los grupos de inters, de la capacidad de actores con poder para obstaculizar
o dar viabilidad a dicha poltica, entre otros factores que se pueden desencadenar.

Circunstancias: Respuesta de beneficiarios, apoyo o rechazo de otros actores, efectos externos


Deseados
Poltica Pblica A Efectos/Resultados
No deseados


Calidad de la Poltica: diseo y gerencia

De acuerdo con lo anterior, una poltica pblica es una relacin causaefecto y, por tanto, subyace
siempre una teora del cambio social. Las causas determinan el contenido de la poltica y la
calidad del diseo y gerenciamiento de la poltica pblica. Pero, a su vez, los resultados efectivos
de la poltica dependern de las circunstancias. La eficacia de la relacin causa-efecto de toda
poltica pblica est determinada por la calidad de la explicacin sobre el funcionamiento de la
sociedad y ms exactamente del mbito social pertinente a la respectiva poltica, o como lo
denominan los autores del estudio del tejido social real sobre el que se desarrollar la accin. La
explicacin que subyace a toda poltica pblica en los extremos puede ser realista o no realista.
En el primer caso, la explicacin representa bien el funcionamiento del respectivo tejido social,
significando que existe una teora que se verifica con claridad en la realidad; y, en el segundo
caso, ocurre totalmente lo contrario, la teora no es representativa de la manera como
efectivamente funciona el tejido social; en lo esencial aqu se presenta un problema que se discute
en el plano del pensamiento de las ciencias sociales. Por ejemplo, se disea una poltica pblica de
generacin de empleo la cual implica la reduccin de los impuestos como un estmulo para dicho
propsito. Aqu hay claramente una relacin causa-efecto: disminucin de los impuestos (causa)
produce incremento del empleo (efecto). Sin embargo, esta relacin descansa en unos presupuestos
sobre el funcionamiento de la economa y, especialmente, sobre las causas que llevan a que los
empresarios creen nuevas fuentes de trabajo. Estos presupuestos pueden ser los siguientes: las
nuevas fuentes de empleo estn condicionadas por el incremento en la inversin, la inversin est
determinada por el incentivo de la rentabilidad y los impuestos representan una carga que afecta
la rentabilidad de los negocios, por lo tanto, si disminuimos los impuestos aumentamos la inversin
y a partir de all generamos empleo. Sin embargo, estos presupuestos sobre los cuales se
fundamenta dicha poltica pblica de empleo son evidentemente dbiles puesto que no consideran
elementos crticos como el comportamiento de la demanda agregada, la estructura de costos de
las actividades econmicas, el cambio tecnolgico, el estado de la economa internacional, entre
otros. No obstante, es muy frecuente encontrar polticas de empleo sustentadas en este tipo de
argumentaciones.

Otro caso es una poltica que busca penalizar el consumo de la dosis mnima de estupefacientes en
procura de reducir su consumo. La relacin causa-efecto es la siguiente: penalizo la dosis mnima
(causa) reduzco el consumo (efecto); la teora o los presupuestos de comportamiento social que
subyacen en este modelo es que las personas se abstendrn de consumir porque la coercin y el
castigo ejercen un alto poder de inhibicin, es decir, que el problema se enfoca desde la
perspectiva solamente de la represin por medio de una pena. En este caso, no se estn
analizando otros elementos esenciales: nicamente la medida de la penalizacin ayudar a


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disminuir el consumo? No sern necesarias otras medidas enfocadas tambin en la prevencin y
en la educacin? Es totalmente cierto que inhibir el consumo a travs de la penalizacin
obligatoriamente reducir su consumo o, que en vez de ello podra fomentarlo? La represin
podra tal vez generar otras consecuencias no previstas como una mayor corrupcin en el sistema
policial o llenar las crceles de personas que no deberan estar en ellas, agravando aun ms el
problema de sobrecapacidad de stas? Qu nos ha enseado la experiencia sobre los efectos de
las medidas coercitivas con respecto al uso de drogas y el consumo de alcohol, por ejemplo?

Ahora veamos la perspectiva de Kraft y Furlong (2007) sobre lo qu es una poltica pblica. Ellos
inician con una definicin primaria de lo que significa una poltica pblica, y paulatinamente van
introduciendo otros elementos esenciales para componer una nocin de poltica pblica mucho ms
compleja y profunda. De esta manera, comienzan diciendo que una poltica pblica es lo que los
funcionarios pblicos dentro del Gobierno, y por extensin los ciudadanos que ellos representan,
eligen hacer o no hacer respecto a los problemas pblicos (p. 4). En esta definicin el elemento
central es el problema pblico, el cual definen como aquello que la poblacin percibe como
inaceptable y que por lo tanto requiere intervencin del Estado. Los autores advierten sobre la
poca claridad que existe en el lenguaje utilizado en la discusin sobre polticas pblicas,
especialmente por los analistas y por los formuladores de polticas. Tal confusin se da
especialmente en el uso conceptual de elementos como intenciones (propsitos de la accin
gubernamental), objetivos (los fines a ser alcanzados), planes o propuestas (los medios utilizados
para lograr dichos objetivos), programas (los medios autorizados para perseguir los objetivos) y
decisiones o elecciones, es decir, las acciones pertinentes para fijar los objetivos, poner en marcha
los planes e implementar los programas. Adicionalmente, distinguen entre produccin de las
polticas (policy outputs) y resultados de las polticas (policy outcomes). Definiendo los primeros como
las acciones formales que el Gobierno hace para alcanzar sus objetivos y, los segundos, como los
efectos o impactos que dichas acciones tienen efectivamente sobre la sociedad.

A partir de la explicacin conceptual de los anteriores elementos, Kraft y Furlong ofrecen una
definicin ms elaborada de lo que es una poltica pblica, precisndola como un curso de accin
o inaccin gubernamental en respuesta a problemas pblicos. La poltica pblica se asocia con los
objetivos y medios de polticas formalmente aprobados, tambin como con las regulaciones y
prcticas de las instituciones pblicas que implementan los programas. De esta forma, se resalta el
comportamiento real de ejecucin de las entidades y los funcionarios, y no solamente las
declaraciones formales de objetivos y medios de polticas encontradas en las leyes y otras
expresiones de polticas gubernamentales (p. 5). En esta definicin es interesante notar que ya se
define una poltica pblica como un curso de accin que tambin puede ser un curso de
inaccin; aqu es importante destacar la diferencia entre una accin, que es el concepto
tradicionalmente utilizado en la conceptualizacin de las polticas pblicas, y un curso de accin.
Una accin podra definirse como un acto de intervencin deliberado que es realizado por un
actor o una persona en general con el propsito de obtener un resultado especfico. En trminos de
Weber, para que una accin sea considerada como accin social, que es el caso de las polticas
pblicas, debe estar dotada de sentido mentado, en otras palabras, ser guiada por una
intencionalidad. Si utilizamos solo el concepto de accin para definir una poltica pblica diramos
que es un acto de intervencin con propsito; sin embargo, al restringirnos a esta nocin
dejaramos por fuera algo esencial: el hecho que las polticas pblicas son un conjunto de acciones
interrelacionadas que se suceden a lo largo del tiempo, y as buscan diferentes objetivos tanto en
el corto como en el mediano y largo plazo. A esto le llamaramos curso de accin. Para la Real


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Academia de la Lengua, el concepto de curso de accin destaca la idea de movimiento, de una
serie de estados por los que pasa una accin, de encadenamiento de acciones en un periodo de
tiempo.

Adems, en la nocin de polticas pblicas planteada por Kraft y Furlong, se subraya que su
propsito central es dar respuesta a problemas pblicos, lo que significa que cualquier poltica
pblica que se disee necesariamente tendr impacto y afectar de un modo u otro al colectivo,
puesto que lo que busca es enfrentar los problemas que desde el punto de vista del gobernante
aquejan a la sociedad. En este sentido, debemos profundizar mejor sobre lo qu es un problema
pblico y aqu necesariamente tenemos que volver a la dicotoma planteada anteriormente sobre
lo pblico y lo privado. En esa direccin, podemos comenzar diciendo que un problema pblico es
aquel que no es un problema privado. Para ser ms precisos, un problema pblico es una
insatisfaccin o una discrepancia entre una situacin deseable y lo que efectivamente es hoy la
realidad, que afecta al conjunto o a una parte del colectivo social. Podemos aclarar mejor esta
disyuntiva entre un problema pblico y un problema privado con un ejemplo concreto. En el transito
aparece con facilidad. Cuando una persona tiene que movilizarse de un lugar a otro dentro de
una ciudad para ir a su lugar de trabajo en su propio vehculo, lo hace en respuesta a una
necesidad que est dentro de su esfera particular o privada; sin embargo, en el momento en que
sale del garaje de su casa y pisa la va pblica con su carro, entra en la esfera del inters pblico,
en el sentido que lo que ella haga con su vehculo va a afectar no solamente el cumplimiento de sus
propias necesidades sino tambin afectar a otras personas que se movilizan como conductores,
pasajeros, o peatones. Es aqu que entra el poder regulador del Estado que tiene que limitar la
libertad del individuo para permitir el acceso de todos a las vas pblicas de una forma segura y
equitativa. El bienestar general obliga al Estado a crear las normas y regulaciones de trnsito. El
transito se transforma en un problema pblico que debe ser objeto de las polticas pblicas para
posibilitar la movilidad y evitar la accidentalidad y la prdida de vidas humanas. El
enfrentamiento de este problema muestra con claridad la disyuntiva entre lo pblico y lo privado
en la medida en que la igualdad y el equilibrio general limitan obligatoriamente la libertad
individual.

El anterior ejemplo nos demuestra tambin los dilemas y conflictos de valores que enfrenta un
gobernante a la hora de disear e implementar una poltica pblica. La decisin sobre una accin
pblica implica un determinado juicio de valor que algunas veces puede reflejar los valores
aceptados y reconocidos por la sociedad y en otras ir en contra, produciendo un conflicto de
valores. Volviendo al ejemplo del trnsito, un caso emblemtico de estas contradicciones lo
representa la decisin del Alcalde Mayor de Bogot, Samuel Moreno de ampliar el pico y placa
durante 14 horas seguidas dos veces a la semana. En este caso entraron en contradiccin el valor
de la igualdad con el valor de la libertad. Para el Alcalde vale ms el derecho de todos a una
mayor movilidad que los costos en relacin con las restricciones a la libertad de los ciudadanos de
movilizarse por la ciudad para realizar sus negocios, trabajar, estudiar y, en general, cumplir sus
obligaciones particulares. Los comerciantes, dueos de parqueaderos y gremios como Fedispetrol y
Asopartes, afectados negativamente con la medida, hacen un juicio de valor completamente
contrario al del Alcalde; para ellos vale ms el derecho a la libertad de la movilizacin y el
ejercicio de sus actividades econmicas que la igualdad a la movilidad de todos. Por tanto, dicha
accin pblica no genera aceptabilidad y los actores afectados demuestran su rechazo entrando
en protesta en las calles para exigirle al Alcalde que replantee su decisin pues, como dichos
actores afirman, su miopa es tan grande que no se da cuenta que est imponiendo restricciones


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inoficiosas a los ciudadanos, que podran tener un efecto contrario al deseado (lvaro Yunes,
presidente de Fedispetrol. El Tiempo, Bogot, 10 de Marzo de 2009).

De este modo, mientras que para una parte de la poblacin pueden significar sacrificios que valen
la pena porque se esperan grandes beneficios en el futuro para el colectivo social, para otros se
constituyen en un sacrificio no justificable y los beneficios propuestos pueden ser dudosos. Lo
anterior demuestra la gran complejidad de los desafos que el gobernante debe enfrentar cuando
decide una poltica pblica; su deber es respetar y promover los valores de igualdad, libertad y
justicia socialmente consensuados, es decir, del acuerdo que estructura la intencionalidad colectiva.
No obstante, en su deber de dar respuesta a la poblacin sobre los problemas pblicos que le
aquejan, el dirigente se enfrenta a decisiones que le llevan a dilemas entre los valores que deben
prevalecer en la sociedad, generando conflictos difciles de resolver entre diferentes actores.
Cuando en una decisin de accin pblica entran en contradiccin dos valores tan importantes
como la libertad y la igualdad, cul valor debe predominar y cul se debe sacrificar? Hasta
qu limite se debe sacrificar el valor menor? (Matus, 2000).

Kraft y Furlong (2007) sugieren que las polticas pblicas se desarrollan dentro de un entorno
social, econmico, poltico, gubernamental y cultural predominante en el momento, tanto a nivel
nacional como internacional. Estas circunstancias, en conjunto, determinan los problemas que
prevalecen o son prioritarios para la poblacin, condicionan la decisin para el diseo de las
polticas pblicas y afectan la viabilidad social, econmica, poltica y jurdica de su
implementacin. Sojo (2006) afirma que cualquier poltica pblica debe tomar en consideracin
estos elementos del contexto, lo que l denomina `condiciones de existencia. A continuacin
listamos los que consideramos son los principales componentes del contexto que pueden afectar el
diseo y viabilidad de las polticas pblicas:

a. Las demandas de la poblacin. El arte de gobernar es el arte de seleccionar los problemas de
forma racional y sistemtica. Esta seleccin de problemas del Gobierno debe considerar las
prioridades y necesidades de la sociedad. Sin embargo, la seleccin de problemas hecha por la
poblacin, los partidos polticos, los grupos de presin y otros actores sociales, no corresponden
necesariamente con la seleccin de problemas realizada por el Gobierno;
b. El contexto social. Los cambios sociales son continuos, afectando la forma como la sociedad y
el gobernante perciben y actan sobre los problemas. Por ejemplo, las altas tasas de crecimiento
poblacional, especialmente en ciertas fajas etareas impactan sobre el tipo de polticas que deben
ser diseadas e implementadas en una sociedad. Las acciones pblicas que se deben emprender
en un pas con una poblacin predominantemente joven varan con respecto a una nacin con una
poblacin mucho mayor;

c. El contexto econmico. El estado de la economa en un pas o regin puede afectar de forma
importante el desarrollo de las polticas pblicas. Por ejemplo, en un pas con un alto desempleo
estructural, la presencia de una crisis financiera internacional con consecuencias nacionales puede
afectar ostensiblemente las polticas de empleo del Gobierno, presionando por mayores acciones
pblicas para la generacin de ms puestos de trabajo o para la ampliacin del seguro de
desempleo, afectando de esta forma los ingresos del Estado (el presupuesto pblico), que a su vez
tendra un impacto negativo sobre el desarrollo de otros programas gubernamentales;



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d. El contexto poltico. Las condiciones polticas impactan de forma importante el curso de toda
accin poltica pblica: pasando por los procesos de decisin, implementacin, evaluacin y,
algunas veces hasta cuando sus resultados aun tienen implicaciones mucho tiempo despus. El
contexto poltico se refiere a las circunstancias favorables o desfavorables para las polticas
pblicas generadas por la lucha por el poder, es decir, a la disputa por el control de los recursos y
las instituciones. Segn C. Matus (2000), esta lucha por el poder se puede dar a travs del control
de las instituciones del Estado para acceder al dominio de recursos econmicos y de regulacin y
dems recursos que ofrece el control de dichas instituciones. En el juego del poder poltico se
encuentran los partidos y movimientos polticos prevalecientes e, incluso, aquellos con menor
influencia, las diferencias ideolgicas y la capacidad de los distintos actores sociales para ejercer
presin.

Es interesante como Deborah Stone (2002) afirma que el poder es un fenmeno de comunidades
y el cambio poltico solo puede ocurrir mediante la interaccin de ideas y alianzas. Las ideas son
usadas para reunir el apoyo poltico necesario (aumentar nuestras alianzas) y disminuir el de los
oponentes (afectar las alianzas del otro) con el fin de controlar las polticas pblicas. Otro
elemento del contexto poltico es el perodo de gobierno y el tiempo electoral, los cuales tienen un
doble impacto en las polticas pblicas: por un lado, presionan a los gobernantes electos a mostrar
resultados dentro de su periodo de gobierno, lo que induce regularmente a polticas pblicas
cortoplacistas en contraposicin de polticas que apuntan al enfrentamiento de problemas ms
estructurales pero que maduran ms lentamente y que requieren continuidad en el tiempo puesto
que solo muestran resultados visibles a la poblacin ms all de los periodos de gobierno. Por otro
lado, la renovacin del poder por la va electoral hace que los partidos polticos y sus candidatos
critiquen las polticas de las administraciones de turno y de los partidos en el Gobierno,
comprometindose con la poblacin a eliminarlas o fortalecerlas; pero a su vez obliga a los
polticos a sintonizarse o conectarse nuevamente con los problemas de la gente, convirtindose en
una oportunidad para renovar las agendas pblicas sobre los principales problemas. Podemos
decir que, en ltimas, este proceso de renovacin del poder conduce, sea al nacimiento de nuevas
polticas, al redireccionamiento o fortalecimiento de otras o a la desaparicin de algunas. En
general, la renovacin del poder por la va democrtica crea la necesidad de la diferenciacin de
un gobierno frente al anterior o de un partido frente al otro. Esta renovacin y diferenciacin en
las democracias dbiles, como las latinoamericanas, se lleva al extremo, haciendo que polticas
bien fundamentadas o simplemente buenas polticas que aun no han mostrado resultados pero que
han sido implantadas por los opositores sean desechadas. La dificultad para mantener polticas de
largo aliento se constituye en una de las principales fragilidades de los regmenes democrticos
que puede ser minimizada con verdaderos partidos polticos y con instituciones como los centros de
gran estrategia propuestos por Dror (1989).

e. El Contexto gubernamental. El diseo y complejidad de la estructura de gobierno ejercen un
gran impacto sobre la formulacin de polticas pblicas. Las responsabilidades estn dispersas
entre muchas instituciones pblicas y existen diferentes niveles de Gobierno: Gobierno nacional o
federal, Gobierno estadual, departamental o provincial y Gobierno municipal. En cada uno de
estos niveles de Gobiernos se decide y ejercen funciones esenciales para el diseo e
implementacin de polticas pblicas, las cuales exigen: (i) un alto grado de coordinacin y
cooperacin intra e inter institucional; (ii) gobernabilidad (una adecuada distribucin del poder y
de las competencias), y (iii) capacidad organizativa. La calidad del diseo macroorganizativo del
aparato pblico es determinante para la capacidad de la formulacin y gestin de las polticas


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pblicas, en la medida en que se requieren procesos de coordinacin, competencia y cooperacin
institucional entre las diferentes esferas y niveles de gobierno. La respuesta a los grandes
problemas de la sociedad a travs de las polticas pblicas exige que estos procesos de
coordinacin, competencia y cooperacin no estn limitados por una inadecuada definicin y
distribucin de funciones y misiones, por un excesivo centralismo, por deficientes diseos
organizativos de las instituciones pblicas y por deficientes macroprcticas y microprcticas de
trabajo, que lleven a una gestin pblica desenfocada de los problemas de la gente, a polticas
pblicas ineficaces y al desperdicio de recursos econmicos, organizativos y cognitivos. Al respecto,
Matus (1997a) seala que se presentan cuatro deficiencias comunes en el diseo del aparato
pblico latinoamericano:

Ingobernabilidad absoluta. La organizacin es afectada directa y particularmente por
problemas sobre los cuales no tiene ninguna gobernabilidad, y debe transformarse
exclusivamente en demandante y denunciante de los problemas que sufre. Ejemplo:
organizaciones comunitarias;

Ingobernabilidad parcial: la organizacin que ante los ciudadanos es polticamente
responsable por ciertos problemas, pero tiene baja gobernabilidad sobre las variables
relevantes para enfrentarlos. ejemplo: el gobierno departamental tiene la responsabilidad de
mejorar y mantener la red terciaria de carreteras, pero no tiene la gobernabilidad sobre el
recaudo y asignacin de recursos econmicos para cumplir tal propsito;

Centralismo. La organizacin concentra la gobernabilidad en problemas que son de bajo
valor en su nivel y de alto valor para los niveles directamente afectados por ellos. Ejemplo: La
oficina nacional de planificacin que decide sobre las inversiones menores de un municipio y,

Irresponsabilidad. La organizacin que en el cumplimiento de sus misiones formales acta sobre
la base de que nadie fuera de la organizacin le exigir cuentas por su desempeo y, por
consiguiente, en ningn nivel de su estructura interna las jefaturas cobran o rinden cuentas sobre
objetivos, acciones, programas o polticas pblicas.

f. El Contexto cultural. Se refiere especficamente a los valores y creencias de una sociedad. Los
valores constituyen la consciencia y las convicciones del individuo y del colectivo. Dichas creencias y
valores se pueden ver reflejadas especialmente en la actitud y el nivel de confianza sobre las
instituciones gubernamentales y los procesos polticos. Un bajo nivel de credibilidad en el Gobierno
afecta la implementacin de las polticas pblicas. Por ejemplo, la puesta en marcha de una
medida regulativa para aumentar los impuestos en la renta puede ser afectada por la percepcin
de corrupcin que la poblacin tenga sobre el Gobierno. Si la sociedad piensa que el Gobierno es
altamente corrupto, el aumento en los impuestos generar poca aceptabilidad pblica, y los
grupos de presin como gremios empresariales, organizaciones no gubernamentales y otros
actores sociales podran inviabilizar la medida. Otros valores estn fuertemente relacionados con
polticas dirigidas al derecho al aborto o al uso permitido de la dosis mnima de estupefacientes,
es decir, acciones pblicas que tocan con la apreciacin moral de la sociedad; pero, a su vez, el
emprendimiento de dichas acciones pblicas tambin dependen de las inclinaciones ideolgicas de
partido del Gobierno (un ultra conservador o un ultra liberal), y



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g. El Contexto internacional. La lucha por el poder y la hegemona geopoltica a nivel
internacional ejerce una gran influencia en las polticas pblicas nacionales, especialmente en
pases pequeos o en proceso de desarrollo altamente dependientes que tienen escasa influencia
en el juego geoestratgico mundial. Adicional a la influencia en las polticas pblicas ejercida por
el juego en la distribucin del poder mundial, estn tambin las grandes tendencias o fuerzas
motrices con fuerte poder de transformacin que, de una u otra forma, afectan a todos los
jugadores internacionales, como la globalizacin, el acelerado desarrollo tecnolgico, el cambio
climtico, entre otros. Obviamente, algunos pases tendrn mayor capacidad para adaptarse y
aprovechar las ventajas y oportunidades que ofrecen estas tendencias frente a otros que
quedarn rezagados asumiendo solamente los costos o perjuicios. Dichas influencias internacionales
en las polticas pblicas nacionales se ejercen por diferentes vas: a travs de los acuerdos y
tratados internacionales que el pas tenga con otros gobiernos e instituciones de orden mundial o
por la ayuda condicionada de las agencias de cooperacin o los bancos multilaterales de crdito.
Todas estas circunstancias generan restricciones en los cursos de accin pblica del pas frente a
determinados problemas. Ejemplo: la poltica antidroga de Estados Unidos influencia fuertemente
las polticas nacionales de Colombia frente a la lucha contra el narcotrfico.


Sojo (2006) considera que las polticas pblicas son el conjunto de concepciones, criterios,
principios, estrategias y lneas fundamentales de accin a partir de las cuales la comunidad
organizada como Estado decide hacer frente a desafos y problemas que se consideran de
naturaleza pblica.Aunque el decidir no hacer nada ante un problema es, tambin, de alguna
manera, una poltica pblica. El autor tambin agrega que las polticas pblicas son espacios de
accin no slo para el gobierno, sino tambin para los actores ubicados en los sectores social y
privado, y se expresan en decisiones adoptadas en forma de instituciones, programas, criterios,
lineamientos y normas (p. 47-48).

Sojo afirma que el diseo de una poltica pblica requiere de un enfoque estratgico e integral,
especficamente, de un proceso de planeacin estratgica, de la orientacin ideolgica del
partido y del enfrentamiento de los problemas estructurales y no estructurales que aquejan a la
poblacin. Ms adelante, nos referiremos con mayor detalle sobre la planificacin estratgica y el
enfrentamiento de problemas. No obstante, comencemos con la definicin que hace Matus (1994)
de la planificacin como el clculo que precede y preside la accin (p. 42), es decir, la reflexin
que alimenta la accin del dirigente. La realizacin de este clculo requiere tener la capacidad de
prever lo que suceder maana, de tal forma que se puedan fundamentar las decisiones de hoy.
Pero para ello se deben contar con herramientas de planificacin que consideren el horizonte de
tiempo para tomar decisiones y la sistematicidad del anlisis para procesar dichas decisiones. Esta
planificacin se debe dar tanto en el corto y mediano plazo (periodo de gobierno) como en el
largo plazo (prospectiva). La planificacin de largo plazo establece la direccionalidad de la
gestin de gobierno, constituyndose en el referencial institucional que le da un norte a las
decisiones y acciones pblicas. Por tanto, el anlisis de la gran estrategia cumple un rol esencial en
todo proceso de gobierno, constituyndose en el ejercicio obligatorio para la construccin de los
programas de gobierno durante las campaas electorales de los partidos polticos y sus
candidatos. As, al inicio del gobierno, el dirigente junto con su equipo podrn disear el conjunto
de polticas pblicas fundamentadas en una direccionalidad ya explorada y establecida. La
planificacin de largo plazo o direccionalidad estratgica alimenta la planificacin del gobierno
en el corto y mediano plazo.


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En la definicin de la direccionalidad estratgica se encuentran representados los valores y las
ideologas de los partidos polticos y de los gobernantes, pero tambin se reflejan los valores e
ideologas de la sociedad. La construccin del proyecto de futuro no debe ser una tarea
centralizadora del Gobierno, sino por el contrario, debe convocar la participacin activa de la
sociedad tanto en la formulacin como en la ejecucin y evaluacin.

El gran terico contemporneo de las ciencias polticas, Yehezkel Dror (1989), proporciona una
definicin ms amplia y profunda sobre el diseo de una poltica pblica como un proceso muy
complejo y dinmico constituido por varios elementos, los cuales contribuyen de forma diferente a
su formulacin. En las que se deciden grandes directrices para la accin direccionadas hacia el
futuro, principalmente por los rganos gubernamentales. Dichas directrices (polticas) formalmente
apuntan a dar respuesta a lo que es del inters pblico a travs de los mejores medios posibles.
Para comprender mejor este significado de lo qu es una poltica pblica, Dror disecciona y
explica cada uno de los componentes de este concepto de la siguiente manera (p. 12-17):

a. Muy complejo. El diseo de una poltica pblica envuelve muchos elementos que se encuentran
interrelacionados mediante la comunicacin y un ciclo constante de retroalimentacin, los cuales
actan de diversas formas. Parte de este proceso es explicito y directamente observable, pero
gran parte no lo es. Muchas veces los mismos actores involucrados en el diseo de una poltica
pblica no perciben los aspectos ocultos o escondidos detrs de cada proceso que son muy
difciles, y muchas veces, hasta imposible de ser observados. De este modo, la mayora de las
veces las directrices estn compuestas por una serie de decisiones individuales que resultan en una
poltica pblica sin que alguno de los decisores se den cuenta de ese proceso;

b. Proceso dinmico. El diseo de una poltica pblica es un proceso porque es una actividad
continua que forma parte de una estructura organizacional, la cual exige para su sostenimiento un
input constante de recursos y motivacin. Es dinmico porque est en permanente cambio y las
secuencias de sus subprocesos y fases varan entre ellos mismos y de unos con respecto a otros;

c. Varios elementos. Una de las caractersticas principales del diseo de una poltica pblica es su
complejidad debido a la gran cantidad de elementos que la componen. Su diseo involucra la
participacin de mltiples subestructuras organizacionales, las cuales varan de acuerdo con el
problema que se desea enfrentar, el momento histrico y el tipo de sociedad. Las subestructuras en
el diseo de una poltica pblica las constituyen las instituciones polticas y el sistema poltico;

d. Contribuyen de forma diferente. Cada subestructura hace una diferente, y a veces nica,
contribucin a la poltica pblica. Esta contribucin depende de sus caractersticas formales e
informales, las cuales varan de acuerdo con el tipo de sociedad. Por ejemplo, en las democracias
modernas el congreso es altamente sensible a la opinin pblica y a los grupos de presin, posee
baja o media experticia, tiene puntos de vista de corto o de mediano plazo y demuestra baja o
media consistencia en sus decisiones. La burocracia seleccionada por mrito es moderadamente
insensible a la opinin pblica y a los grupos de presin, tiene un alto nivel de experticia (dentro
de los lmites que le proporcionan su cualificacin educacional y la experiencia), tiene puntos de
vista de mediano plazo y algunas veces hasta de largo plazo, y muestra media o alta consistencia
en sus decisiones. Por su parte, las Cortes son altamente insensibles a la opinin pblica y a los


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grupos de presin, tienen un alto nivel de experticia limitada (solo legal), generan puntos de vista
de corto y mediano plazo y muestran alta o muy alta consistencia en sus decisiones;

e. Decide. El diseo de una poltica pblica es una especie de toma de decisin, por lo que es
importante utilizar modelos de decisin para tratar con el diseo de polticas;

f. Grandes directrices. La poltica pblica, muchas veces, se caracteriza por no dar instrucciones
detalladas, sino que establece las directrices generales que deben ser seguidas en las lneas
principales de accin. Para Dror la estrategia se convierte en la gua general para la accin en
contraste con la tctica, una definicin que extrae del lenguaje militar. Es necesario traducir la
poltica general (la estrategia) en lneas principales de accin para luego concretarlas en
subpolticas detalladas de tal modo que puedan ser ejecutables (la tctica);

g. Para la accin. Las decisiones pueden resultar en acciones externas, en cambios mismos para el
decisor o en ambos o en ninguna. Las polticas pblicas socialmente significativas, como lo son la
mayora de las veces, pretender resultar en una accin. Incluso, las polticas direccionadas al mismo
aparato pblico, tales como la bsqueda de un mejoramiento de la eficiencia del Gobierno estn
orientadas a la accin;

h. Direccionadas hacia el futuro. Disear polticas es dirigirse hacia el futuro. Esta es una de las
caractersticas ms importantes puesto que introduce la incertidumbre y la prediccin dudosa,
elementos bsicos de casi toda poltica pblica. El futuro es tan incierto que las polticas pblicas
tienden a ser formuladas de forma ambigua y flexible, de tal modo que puedan ser ajustadas a
cualquier hecho nuevo que se presente. Generalmente, los dirigentes adoptan polticas que
generen resultados ms previsibles que otras, mediante la realizacin de cambios incrementales
en polticas en las cuales ya se han tenido experiencias anteriores o que estn siendo ejecutadas.
Adems, tratan de no formular polticas sobre muchas reas problemticas (un fenmeno que Dror
denomina de diseo de poltica cero, zero-policymaking). La incerteza del futuro moldea las
polticas pblicas, un gran problema que debe ser enfrentado mediante el diseo de tcnicas
especializadas para lidiar con la incertidumbre. Con este propsito, Dror propone su Modelo
Optimo, el cual trataremos de forma detallada ms adelante en el Captulo 4;

i. Principalmente por los rganos gubernamentales. Una de las diferencias entre hacer polticas
privadas y hacer polticas pblicas es que la segunda concierne principalmente a las instituciones
del Estado;

j. Formalmente apuntan a dar respuesta. Una caracterstica de cualquier sistema poltico
contemporneo es que su objetivo formal es dar respuesta a lo que es del inters del colectivo
social;

k. Que es del inters pblico. El trmino se refiere concretamente a una orientacin general,
opuesto a lo individual, y

l. A travs de los mejores medios posibles. El diseo de toda poltica pblica apunta a alcanzar el
mximo beneficio neto con el menor costo posible y a travs de los mejores medios disponibles.
Los beneficios y costos obtenidos (o resultados finales de la poltica) pueden tomar la forma de
valores realizados y no realizados, que, en la mayora de los casos, son difciles de cuantificar.


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Quiere decir que los fines pueden ser operacionales o adquirir la forma de valores. Estos
resultados dependern de los medios utilizados. Existe as una total interdependencia entre fines y
medios en la conformacin de las dinmicas de formulacin de polticas pblicas. Por ejemplo,
eliminar la pobreza a travs de acciones sociales se volvi un objetivo ampliamente aceptado
cuando la ciencia comenz a ser considerada en la eliminacin de la pobreza.

Estas doce caractersticas de la definicin de una poltica pblica desarrollada por Dror,
demuestran la complejidad, diversidad e interconexin de los elementos que la componen, por lo
que, como l mismo afirma, ningn modelo relativamente simple puede dar cuenta de esta
realidad. El sistema de disear polticas pblicas es en verdad un subsistema del gran sistema
social; este ltimo est compuesto por otros subsistemas como el subsistema poltico, el subsistema
econmico, el subsistema ambiental, entre otros, los cuales interactan de forma dinmica,
cambiando constantemente.


DEFINICIN DE POLTICAS PBLICAS DESDE LA TEORA DEL GOBIERNO

En las varias definiciones dadas por los anteriores autores, encontramos que existe un consenso en
que toda poltica pblica contiene algunos elementos comunes como accin, autoridad
gubernamental y con propsito general o de inters pblico. Sin embargo, es Dror quien hace
algunos aportes adicionales interesantes a la definicin de poltica pblica, entendindola como un
conjunto de procesos cargados de complejidad, diversidad, dinamismo y alta interrelacin;
adicionalmente, establece la diferencia entre grandes directrices de una poltica y el detalle de los
procesos que la conforman y cmo cada actor hace una interpretacin distinta de una poltica
pblica desde su mbito de accin y su nivel jerrquico. No obstante, lo ms relevante de su
concepto es que, (i) considera la incertidumbre como esencia bsica de toda poltica pblica, es
decir, la dificultad de los gobernantes para decidir y operacionalizar polticas pblicas en un
contexto en continuo cambio que dificulta la prediccin del futuro y, por lo tanto, el conocimiento
sobre lo que suceder maana y cmo esto afectar el desarrollo de las decisiones pblicas, y (ii)
La relacin beneficios costos. Toda poltica pblica genera unos beneficios pero tambin
sobrelleva costos, y no se refiere slo a los econmicos sino tambin a los costos sociales, polticos o
ambientales que produce su decisin e implementacin. Una poltica pblica se disea con el
propsito de hacer frente a un problema que aqueja a la sociedad, por lo tanto, se espera
produzca un beneficio, es decir, enfrente el problema como propsito final de la poltica pblica.
Sin embargo, tambin producir algn costo que recaer sobre alguna parte de la sociedad. Por
ejemplo, si se disea una accin pblica que busca reducir la contaminacin del agua generada
por los efectos de una actividad industrial a travs de la regulacin de los vertedores de desechos
de las empresas responsables, el beneficio redundar en la comunidad en general porque
dispondr de agua potable confiable que mejorar su bienestar, pero el costo recaer en las
empresas porque debern aumentar sus costos operacionales para no asumir unas altas multas o
hasta el cierre de su negocio. Este caso ejemplifica muy bien lo que sucede en todos los problemas
sociales, siempre hay beneficios para algunos y costos para otros. Es lo que se denomina como
intercambio de problemas en las polticas pblicas.

Teniendo en cuenta todas estas consideraciones, podemos, finalmente, construir nuestra propia
definicin de poltica pblica como:



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Un curso de accin de una autoridad gubernamental articulado a un proyecto de sociedad, definido e
implementado a partir de una determinada capacidad institucional y social de gobierno, que tiene
como propsito movilizar el aparato pblico y la sociedad hacia el logro de un objetivo colectivo
relacionado con el enfrentamiento de un problema conflictivo en un contexto de incertidumbre,
complejidad y gobernabilidad compartida.

Entendamos mejor los componentes que conforman esta definicin haciendo las siguientes
explicaciones para cada uno:

a. Un curso de accin. Recordemos cuando se puntualiz anteriormente que un curso de accin es
una secuencia de un conjunto de acciones interrelacionadas que se dan a lo largo del tiempo, que
tiene como fin el logro de diferentes objetivos tanto en el corto como en el mediano y largo plazo.
Precisar la poltica pblica como un curso de accin significa introducir el problema de la diacrona
que obliga a entenderla como un proceso dinmico, no esttico y que se retroalimenta
constantemente, para lo cual es necesario considerar:

i) El tiempo como un recurso escaso: El gobernante posee la restriccin del tiempo de su periodo
de gobierno. Es el plazo que tiene establecido para mostrar efectividad en las acciones pblicas,
es decir, para evidenciar los resultados de su gestin. La poblacin juzga al Gobierno por sus
resultados durante toda la administracin, e incluso despus de ella. El Gobierno sufre, as,
permanentemente la evaluacin constante de la sociedad y la urgencia del tiempo. El perodo de
maduracin de los resultados de cada poltica pblica se pueden dar en diferentes tiempos,
algunos se darn inmediatamente y otros ocurrirn mucho despus, es posible que generaciones
siguientes. Podemos clasificar el tiempo de maduracin de las polticas pblicas as:

Las que maduran en tiempo poltico: se refiere a los resultados que se deben mostrar durante el
periodo de gobierno, tiempo en el cual el dirigente electo popularmente tiene que cumplir con
las promesas electorales, es decir, con aquello en que se comprometi en su programa de
gobierno y por el cual va a ser evaluado, y

Las que maduran en tiempo social: se refiere al tiempo propio de los procesos, y su tiempo
puede ser mayor al tiempo poltico. El tiempo social diverge para cada poltica pblica; existen
acciones pblicas que maduran ms lentamente, es decir, que sus resultados solo se harn
evidentes despus del periodo de gobierno. Por ejemplo, la construccin de una carretera tiene
un tiempo social de 3 meses, pero una poltica de mejoramiento de la calidad de educacin
puede llegar a alcanzar un tiempo de maduracin hasta una generacin. Es por esta razn que
muchos gobernantes favorecen o privilegian la seleccin de polticas pblicas cortoplacistas que
le permitirn mostrar efectividad dentro del perodo de gobierno y mantener un balance
poltico siempre positivo; sin embargo, no siempre esto es bueno para el colectivo social porque
los problemas ms estructurales o complejos requieren de polticas pblicas que no muestran
resultados inmediatos, sino a muy largo plazo. Ejemplos de este tipo de polticas pblicas son
las orientadas al mejoramiento de la calidad de la educacin, el fomento de la ciencia y
tecnologa o la formacin de capital humano, las cuales solo podrn mostrar resultados mucho
tiempo despus del periodo de gobierno. Sin embargo, si recordemos a Dror, entre ms lejanos
sean los resultados previstos, ms inciertos stos sern, porque van a sufrir la influencia de
variables que salen del control del Gobierno.



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ii) El encadenamiento entre el pasado, el presente y el futuro: Las decisiones que un dirigente
toma hoy dependen de la proyeccin del futuro que desee construir, pero tambin de la historia
de un pasado, de las experiencias adquiridas y del conocimiento de los hechos ocurridos. Tales
experiencias, hechos, actos y decisiones fueron realizadas por otros actores en el pasado que
afectan las decisiones y actos de hoy y, por tanto, tienen impacto sobre las decisiones y actos del
maana. Las polticas pblicas son diseadas de esta forma, se prev los resultados futuros con el
propsito de disear anticipadamente la accin pblica presente. Esta es la relacin entre el
pasado, presente y futuro de las acciones pblicas. Tienen su origen en un problema que tiene
historia y de las acciones que, tal vez, ya fueron implementadas para enfrentarlo pero que hasta
ahora no han dado los resultados deseados y el problema contina agravndose; la experiencia
de tales acciones o inacciones generaron la poltica pblica de hoy para enfrentarlo, pero ella fue
diseada tambin a partir de una visin de lo que deseamos sea un mejor futuro y no se sufra ms
con el padecimiento de dicho problema. Este es el error de muchos gobernantes cuando llegan al
Gobierno: olvidan el pasado, no visionan un futuro deseable para la sociedad y toman decisiones
hoy sin sustentacin planificada. Se piensa que lo que hizo el anterior Gobierno no puede
continuar y las polticas pblicas que han tenido xito o han venido dando resultados son
suspendidas, incluso aquellas que se sabe su tiempo de maduracin social ser en el muy largo
plazo, esto con el fin de implementar nuevas polticas. A manera de conclusin, en este proceso se
generan dos tipos de aprendizajes que fundamentan el diseo de las polticas pblicas hoy: el de
la historia de los aciertos y errores cometidos y el de la planificacin de lo que deseamos en el
futuro para la sociedad;

iii) Las metas y objetivos en diferentes horizontes de tiempo: Se refiere a la planificacin de las
metas y objetivos que deseamos alcanzar en el corto, mediano y largo plazo. Cuando se disean
polticas pblicas, se deben establecer las metas que deseamos alcanzar y los objetivos que
queremos cumplir en un determinado perodo de tiempo. En algunas acciones pblicas se
requerirn tcnicas de planificacin para el corto y mediano plazo, y otras requerirn del uso de
tcnicas de planificacin de largo plazo, como la prospectiva. De este modo, como nos referimos
en el punto i), las polticas pblicas maduran en diferentes momentos del tiempo, sea dentro o
fuera del periodo de gobierno. No todos las metas y objetivos establecidos para cada poltica
sern cumplidas al mismo tiempo, esto depende de muchos factores, entre ellos, la complejidad del
problema, los recursos disponibles, la viabilidad poltica y social de la medida, adems del
contexto en que esta se desarrolle, entre otros. Algunas metas y objetivos se darn en los plazos
estipulados, otras sern realizadas mucho despus del perodo de gobierno y algunas ni siquiera
sern cumplidos;

iv) La posibilidad de tener cursos alternativos de accin. El propsito del diseo de una poltica
pblica es dar respuesta a un problema particular que genera malestar en la poblacin o en
parte de ella. El Gobierno disea un conjunto de acciones direccionadas especialmente para
atacar problemas sociales. Sin embargo, la seleccin de un curso de accin no es una tarea fcil,
puesto que implica evaluar, en la mayora de las ocasiones, algunos cursos alternativos de accin.
El Gobierno, como autoridad pblica, puede elegir entre varias opciones, pero ello depende
fundamentalmente del problema que se desea enfrentar; cada problema exige una respuesta
distinta, inclusive, un mismo problema en determinando momento histrico requerir esfuerzos
distintos. Regularmente, para problemas altamente complejos no hay cursos de accin evidentes o
seguros, predominando la incertidumbre; en otros casos, solo existen opciones trgicas, es decir, no
hay otra opcin, lo que significa que los costos son demasiado altos pero es necesario asumirlos. La


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seleccin de una poltica pblica debe nacer de un procesamiento sistemtico del problema que se
desea enfrentar. De esta forma, como producto de un juicio bien fundamentado se podrn
identificar posibilidades de accin, es decir, alternativas posibles que ayudarn a enfrentar el
problema que se quiere atacar.

Seleccionar un curso de accin pblica entre varias alternativas se convierte en una apuesta. El
Gobierno apuesta a que si elige la alternativa u opcin A en un contexto determinado esperar
obtener unos resultados especficos, pero si las circunstancias son otras, la opcin debe ser B y, por
tanto, los resultados esperados debern ser otros. El dirigente y su equipo de gobierno deben
pensar en ms de una alternativa de accin, considerando las mltiples variables que pueden
incidir en sus resultados, y estar preparados para redireccionar el rumbo cuando sea necesario. En
trminos generales, de acuerdo con Kraft y Furlong (2007) los gobiernos, segn sean sus
competencias, pueden emprender algunos tipos de acciones como las siguientes:

- Regular: dar permisos, multar, prohibir, obligar
- Subsidiar: becar, hacer prstamos, dar beneficios directos, brindar apoyo
- Educar: proveer informacin, comunicar
- Investigar: promover la investigacin en las universidades, crear centros de pesquisa
- Privatizar: trasladar servicios del sector pblico al sector privado
- Crear impuestos: gravar con impuestos, aranceles, tarifas, cargos
- Tercerizar: subcontratar o adquirir algunos servicios o productos del Gobierno con el
sector privado
- Concesionar: dar la administracin de un servicio pblico al privado
- Incentivar: dar incentivos al sector privado para que administre y promueva algunos
servicios pblicos.
- Usar incentivos del mercado: crear impuestos especiales que incentiven el cambio de
ciertos comportamientos con el propsito de alcanzar ciertos objetivos para el bienestar
del colectivo social, como por ejemplo, aumentar el impuesto a los vehculos particulares a
fin de desincentivar el uso de stos y lograr disminuir los niveles de contaminacin en la
ciudad.

As, el dirigente pblico afronta dos tipos de dificultades cuando debe enfrentar un problema: la
primera es identificar cursos de accin que den respuesta al problema y la segunda, seleccionar
cul o cules de estos cursos identificados son viables. La primera dificultad est relacionada con
la capacidad del dirigente y de su equipo de gobierno para encontrar alternativas de accin, lo
cual puede exigir la aplicacin de mtodos de anlisis o, hasta de la promocin de investigacin
social y/o cientfica que d las respuestas para enfrentar el problema, y la segunda, despus de
haber identificado tales opciones, tener la capacidad de evaluar o juzgar la viabilidad de cada
una de estas propuestas. Para hacer esto se deben tener en cuenta algunos criterios que permitan
ponderar dichas alternativas de accin pblica. Estos criterios de evaluacin permiten enfocar el
anlisis y seleccionar la mejor alternativa entre varias. No obstante, cualquier evaluacin que se
haga depender de los valores, ideologas, conocimientos y experiencia de los analistas del
problema y de la poltica pblica. Aunque en el Captulo 5 profundizaremos mejor sobre la tcnica
de seleccin de las mejores alternativas, aqu presentamos algunos de los criterios que Kraft y
Furlong consideran deben tenerse en cuenta para la seleccin de un curso alternativo de accin:



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- Efectividad, la probabilidad de que con dicha medida se logren alcanzar los objetivos
trazados o los resultados que se pretenden lograr.
- Eficiencia, la relacin de los costos econmicos propuestos frente a los beneficios
esperados para la sociedad. Este criterio supone tambin que algunas veces el deseo de
lograr los ms grandes beneficios posibles hace necesario no considerar mucho los gastos
que el gobierno asumir.
- Equidad, se refiere a cun justa o equitativa es determinada accin pblica y cmo se
distribuirn los costos y beneficios entre la poblacin, es decir, si son justos o no.
- Libertad o autonoma, la extensin a la cual una medida afectar la privacidad y los
derechos y elecciones individuales.
- Viabilidad poltica, se refiere a la forma en que otros actores sociales apoyarn o
rechazarn la medida propuesta.
- Aceptabilidad social, qu tanto la poblacin aceptar y apoyar la medida propuesta.
- Viabilidad administrativa, se refiere al nivel de preparacin y capacidad organizativa y
financiera de la institucin que implementar la accin pblica.
- Viabilidad tcnica, se refiere a la disponibilidad y confiabilidad de la tecnologa
necesaria para implementar la poltica pblica.

Otro criterio de evaluacin esencial debe ser la aceptabilidad tica, es decir, la consistencia de la
poltica pblica con los valores que se promueven en la sociedad como son la libertad individual,
la justicia, entre otros. Anderson (1979) argumenta que existen ciertos criterios obligatorios de
juicio poltico que deben ser tenidos en cuenta en cualquier evaluacin de una poltica pblica
como son autoridad, inters pblico, eficiencia, derechos individuales, justicia, igualdad, libertad, o
tica en las investigaciones cientficas. No se trata simplemente de la preferencia del analista de
polticas pblicas por unos u otros criterios. El autor acenta que dichas dimensiones ticas y de
valores normativos muchas veces son ignorados en la evaluacin por varias razones: porque van
ms all de los lmites del anlisis racional, porque es difcil hacer un anlisis objetivo sin dejar a
un lado los prejuicios personales o, como otros afirman, porque es innecesario realizar un anlisis
de valores normativos cuando precisamente el papel del proceso poltico es dirigir y resolver
disputas ticas y de valores. Es mucho ms fcil hacer estimaciones cuantitativas de costos y
beneficios que evaluar cuestiones tan cualitativas como la tica y los principios o valores. Para
Anderson no hay opcin, estos criterios deben ser analizados, de otro modo, la evaluacin ser
incompleta e inadecuada, y

v) La diferencia entre tctica y estrategia: La decisin que un gobernante debe tomar para
poner en marcha una poltica pblica debe estar enmarcada en la direccionalidad estratgica
estructurada en su proyecto de gobierno, el cual contiene el conjunto de planes, programas y
polticas pblicas que implementar durante su gestin. Dicha direccionalidad representa la
estrategia del gobierno. La direccionalidad estratgica se operacionaliza en una secuencia de
acciones (polticas, programas, planes) que siguen una trayectoria previamente planificada
(tctica).

b. Autoridad gubernamental. Las instituciones gubernamentales representan la autoridad legal
responsable por el diseo, decisin e implementacin de la poltica pblica. Por lo tanto, el
Gobierno posee el poder legitimo para decidir sobre qu problemas sociales actuar y, de esta
forma, formular y promover posibles respuestas a tales problemas. Meny y Thoenig (1992)
definen una autoridad pblica como un organismo que concede y administra los bienes


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colectivosa condicin de que este organismo disponga de un procedimiento especfico de
opciones, que posea una autoridad propia y que acte por medio de un aparato organizado
(pp. 91-92). A su vez, Matus (1997a) define una organizacin pblica como un dispositivo de
produccin de bienes, servicios y regulaciones que se realiza dentro de fronteras institucionales
bien definidas, mediante procesos de produccin y negociacin que, en ltima instancia, tienen un
mando comn. (p. 126). Esto significa que la organizacin pblica o autoridad gubernamental
que decide implementar una poltica debe controlar recursos, crear y usar bienes y servicios
pblicos, tener autonoma y poseer capacidad organizativa. adems, cuando se expresa que
tienen un mando comn significa que hay un dirigente que comanda la organizacin, de acuerdo
con unas competencias encomendadas por la Constitucin o la Ley y/o por mandato del soberano,
si es un cargo de eleccin popular. Solamente las instituciones del Gobierno son responsables de
crear polticas pblicas; no le cabe este papel a las instituciones privadas. Su participacin solo se
dar si el Gobierno, como autoridad pblica, le entrega dicha responsabilidad a travs de algn
tipo de concesin en la gestin. Muchas acciones pblicas solo pueden ser emprendidas por el
Gobierno puesto que por sus costos, alcance y envergadura no existe otra institucin que pueda
hacerlo, como por ejemplo la seguridad nacional. Este asunto fue bien explicado en el tema del
Estado y sus funciones.

c. Proyecto de sociedad. Con el propsito de evitar la atomizacin de la gestin, las polticas
pblicas deben ser diseadas a partir de una visin global del proceso de Gobierno. Esto significa
que el diseo de una poltica que apunta al enfrentamiento de un determinado problema social
tiene que estar interrelacionado con el resto de polticas pblicas del Gobierno a fin de establecer
su contribucin y coherencia con los resultados o transformaciones globales que el gobernante
pretende alcanzar durante su perodo de gestin. Dicha transformacin global se encuentra
definida en lo que hemos llamado como la direccionalidad estratgica del Gobierno, la cual define
el proyecto de sociedad que se desea, los objetivos que se proponen alcanzar en los diferentes
horizontes de tiempo y los principales medios seleccionados para lograr las metas propuestas. Sin
el faro orientador de la direccionalidad estratgica el Gobierno caminar a ciegas, confiado, sin
tener claridad sobre cmo las diferentes polticas contribuyen al logro de los grandes objetivos
trazados. En este caso, el Gobierno tendr dificultades para evaluar si se encuentra en el sendero
errado o si se est aproximando o alejando de las grandes aspiraciones escogidas
democrticamente. Sin un norte definido, es imposible prever con anticipacin las posibles
dificultades que deparar el camino a fin prepararse de la mejor manera para sortearlas con
eficacia. De este modo, el conjunto de polticas pblicas que constituyen el foco de atencin del
dirigente durante su Gobierno, no pueden nacer de forma improvisada, forman parte de una
reflexin anticipada del conjunto de problemas para los cuales tiene el deber de dar respuesta a
la sociedad. Deben conformar la visin integral de sociedad que el gobernante, los partidos y la
poblacin han construido juntos.

La dinmica del proceso de direccionalidad estratgica del Gobierno puede entenderse como una
trayectoria de situaciones encadenadas que se diferencian por sus resultados en cada momento
crtico de la evaluacin. Cada nueva situacin es el producto de una alteracin de la situacin
anterior que es generada tanto por la gestin del Gobierno como por la intervencin de
circunstancias fuera de su gobernabilidad. La calidad de la gestin del Gobierno se refleja,
entonces, en la capacidad de conduccin del proceso de transicin de la situacin inicial (Si) hacia
la situacin objetivo (So), manteniendo la solidez y el equilibrio del sistema social en un nivel que
no ponga en riesgo la viabilidad del proyecto y la estabilidad del Gobierno como un todo. Esa


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amenaza depende de la relacin entre el grado de aceptabilidad del proyecto por parte de la
poblacin y la fuerza de las minoras y actores opuestos. Si el grado de aceptabilidad es bajo, la
viabilidad del proyecto va a depender de la capacidad de construccin de acuerdos y consensos
sociales y de la posibilidad de vencer las resistencias de los oponentes. Si, por el contrario, el
grado de aceptabilidad es alto, la realizacin del proyecto podr apoyarse en el consenso
democrtico inicial, con mayor posibilidad de vencer la resistencia de minoras opositoras. Si no
existe aceptabilidad ni credibilidad para construir consensos ni fuerza suficiente para vencer la
oposicin de actores poderosos, la situacin puede ser de ruptura conflictiva y catica,
amenazando la estabilidad y gobernabilidad del Gobierno. Un ejemplo claro de direccionalidad
estratgica lo constituye en Colombia, el Plan Estratgico de Antioquia hacia el 2020 PLANEA. Se
instituy como referencia esencial de largo plazo de la sociedad antioquea y como un centro de
deliberacin e impulsador de acciones para superar la problemtica de inequidad y bajo nivel de
desarrollo del Departamento de Antioquia. Los ltimos gobernadores han direccionado y
articulado sus planes de Gobierno de acuerdo con los lineamientos trazados en el PLANEA y con la
propuesta de Visin Antioquia 2020. Esto significa que el conjunto de polticas pblicas del
Gobierno han estado articuladas a un proyecto de largo plazo de la sociedad que se desea en
los prximos aos.

d. Capacidad institucional y social de gobierno. En los tres primeros puntos (a, b y c) nos hemos
referido especficamente al proyecto de Gobierno, es decir, al contenido propositivo. Sin
embargo, existe un elemento fundamental para el xito de una poltica pblica y, en ltimas, para
el Gobierno en general, la capacidad de gobierno. Matus (2000) define la capacidad de
gobierno como la capacidad de conduccin o direccin que se acumula en la persona del lder, en
su equipo de gobierno y en la organizacin que dirige (p. 385). Los elementos centrales de la
capacidad de gobierno son, por lo tanto, la capacidad personal de gobierno (del dirigente y su
equipo) y la capacidad institucional (la capacidad de los sistemas de trabajo y la estructura del
diseo organizativo). Esta ltima se refiere a la forma como se encuentran diseadas y
estructuradas las instituciones pblicas y a las reglas formales e informales que rigen su
funcionamiento.

En el fondo del mediocre desempeo de nuestros sistemas democrticos latinoamericanos se
encuentra una aguda crisis de capacidad de gobierno. Las promesas incumplidas de libertad,
igualdad y progreso social se encuentran determinadas por la baja capacidad de los gobiernos y
esta baja capacidad tiene una relacin directa con el desconocimiento de mtodos modernos de
conduccin y direccin por parte de la dirigencia poltica. El arte de la poltica se prctica de
forma primaria y nadie se preocupa por ofrecer a los dirigentes las herramientas adecuadas para
enfrentar la complejidad del ejercicio del gobierno y, de esta forma, conducir la sociedad hacia
objetivos comunes definidos democrticamente. Esta baja capacidad de gobierno se agrava cada
da con la profundizacin de los problemas sociales acumulados y los desafos que depara un
futuro dominado por grandes incertezas y permanentes trasformaciones. Los desafos del siglo XXI
imponen exigencias aun mayores a la democracia y, por consiguiente, a la capacidad de gobierno
de sus instituciones y de sus dirigencias polticas y sociales. Lastimosamente, el problema de la baja
capacidad de gobierno es un problema que no es declarado por los dirigentes pblicos, por los
partidos polticos, por la misma academia y por los organismos de cooperacin internacional. O
por lo menos, no es reconocido y analizado de forma apropiada. Este hecho se puede explicar, en
parte, por la confusin ampliamente extendida entre gobernabilidad y capacidad de gobierno.
Dror (1996) expresa esta confusin de la siguiente manera:


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Se suele hablar equivocadamente de ingobernabilidad cuando lo que habra que
hacer es afrontar el problema real de incapacidad para gobernar.El uso del
trmino ingobernabilidad es con frecuencia incorrecto y tambin peligroso. Es
incorrecto porque lo que se entiende por ingobernabilidad de la sociedad, suele ser
el resultado del fracaso de los gobiernos para ajustarse a las cambiantes condiciones.
Y es peligroso porque proporciona una coartada para las torpezas de los gobiernos,
que a su vez echar la culpa a la sociedad. Es verdad que hay sociedades muy
difciles de gobernar, por excelentes que sean sus gobiernos. Pero teniendo en cuenta
las serias flaquezas de todos los gobiernos contemporneos, habra que concentrar
los esfuerzos en desarrollar la capacidad para gobernar y no en inculpar a las
sociedades tachndolas de ingobernables. (P. 39)

Que este informe al Club de Roma elaborado por Dror (1996) se concentre precisamente en la
capacidad de gobernar, muestra que dicho problema no es ajeno a los pases desarrollados o las
llamadas democracias maduras. Sin embargo, es ciertamente en los pases en va de desarrollo o
del tercer mundo en donde cobra una mayor relevancia por sus niveles de atraso cientfico y
tecnolgico. El informe anual del Banco Mundial (Informe sobre el desarrollo mundial, 1997: El
Estado en un mundo en Transformacin), revivi el debate sobre la necesidad de fortalecer el
papel del Estado e inici lo que se ha llamado las reformas de Estado de tercera generacin,
este es un claro ejemplo de la manera limitada, confusa y poco fundamentada sobre cmo se
formula el problema de la baja capacidad de gobierno y la manera como debe ser enfrentado.
Como es bien conocido, en el mencionado informe, el Banco Mundial, aparentemente contrariando
su poltica de Estado mnimo promovida desde los aos 80s y que alcanz su mayor intensidad a
partir de la divulgacin del llamado consenso de Washington (1989), seala que los procesos de
reforma no pueden limitarse a reducir o diluir la funcin del Estado, sino que deben direccionarse
en lo fundamental a ampliar su capacidad de emprender y promover acciones de inters
colectivo en forma eficiente a fin de elevar el nivel de bienestar de la poblacin. Hasta aqu,
parece que el Banco Mundial reconoce la Capacidad de Gobierno como el problema central del
aparato pblico tal como lo propone Dror y, posteriormente, Matus. No obstante, hay una gran
falta de rigor en la definicin del concepto de capacidad del Estado. Textualmente el informe del
Banco Mundial afirma lo siguiente:

Un Estado ms capaz puede ser un Estado ms eficaz, pero eficacia y capacidad no
son la misma cosa. Capacidad, en el sentido utilizado al referirse al Estado, es la
posibilidad de emprender y promover en forma eficiente acciones de inters colectivo,
como las relacionadas con el orden pblico, la salud y la infraestructura bsica; la
eficacia es resultado de la utilizacin de esa capacidad para permitir a la sociedad
atender su demanda de esos bienes. El Estado puede ser, al mismo tiempo, capaz pero
no muy eficaz si su capacidad no se aplica a atender los intereses de la
sociedad. (p. xx)

Esta definicin presenta por lo menos tres deficiencias conceptuales. La primera, y ms grave, es
que elude la complejidad y profundidad del problema de la capacidad de conduccin del
aparato pblico olvidando los aspectos polticos, culturales, sociales y cientficos que la conforman
y simplificndola al mbito de la eficiencia, especialmente a la eficiencia econmica. De esta
manera, se pierden los dos elementos esenciales que componen la capacidad de gobierno: la
pericia personal de la dirigencia pblica y la calidad de los sistemas macro y microorganizativos


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que caracterizan el aparato pblico. As, se oculta la crisis del estilo de hacer poltica como uno de
las principales causas de la baja capacidad de gobierno en Amrica Latina. Es lo que Dror
llamara la ausencia de profesionalismo en el arte de gobernar. Es el dominio del poltico
improvisado, cuyo capital se limita a la experiencia y la capacidad de liderazgo. Un curandero o
brujo que, para sobrevivir, teme y niega la medicina. El Banco Mundial, como buena parte de los
organismos de cooperacin tcnica internacional, no da en el blanco del problema de la
capacidad de gobierno.

La segunda deficiencia, derivada de la primera, es la separacin entre eficiencia y eficacia en la
definicin de capacidad de gobierno. Estos dos conceptos son consustanciales a la capacidad de
gobernar. Se comete el error de separar la eficacia de la capacidad, cuando la primera es
intrnseca a la segunda. La eficacia es una expresin de la capacidad. Si hay capacidad, hay
eficacia. Si no hay eficacia no hay capacidad. La tercera y ltima deficiencia, es el problema del
liderazgo. Esta definicin desconoce que la calidad de los gobiernos depende del estilo de
liderazgo poltico predominante en el pas o en la institucin. Dror (1996) afirma que para elevar
la capacidad de gobierno es necesario que los gobernantes perfeccionen sus conocimientos y
mejoren su capacidad personal de liderazgo. Esto es, proporcionar a los dirigentes las
herramientas y mtodos para que mejoren su conocimiento poltico y fortalezcan sus habilidades
racionales y extra-racionales (habilidades no racionales como la intuicin, tema al cual nos
referiremos ampliamente en Captulos posteriores). El fortalecimiento de estas capacidades exigir
reformar el sistema de seleccin, entrenamiento y promocin de los decisores polticos, los
funcionarios pblicos y de los mismos expertos o especialistas. Solo de esta forma es posible
mejorar la calidad de la formulacin de las polticas pblicas. Matus (2000) sostiene que en la
capacidad de gobierno, sea personal, del equipo de gobierno o de la organizacin, convergen
tres elementos: experiencia, conocimientos y liderazgo. La experiencia se describe como la historia
de habilidades acumuladas que el conocimiento cientfico no puede proporcionarle al dirigente.
Pero la experiencia no puede ser separada del conocimiento. Y de poco sirve el capital cognitivo
sin experiencia, se afectara sustancialmente el buen desempeo en el gobierno. Los conocimientos
y la experiencia sin liderazgo valen poco: Sin capacidad de liderazgo, los conocimientos y la
experiencia slo pueden producir un buen asesor. A su vez, la capacidad de liderazgo, sin
conocimientos y experiencia, produce cabecillas; es incapaz de producir un lder estadista. El
poltico comn es un actor con liderazgo y experiencia, aunque con gran debilidad en su capital
cognitivo (p. 386)

e. Movilizar el aparato pblico y la sociedad. Ya hemos mencionado que el diseo de las polticas
pblicas no debe ser una tarea centralizadora del gobierno. Debe convocar la participacin
activa de la sociedad tanto en el proceso de formulacin como en el de ejecucin y evaluacin. Es
necesaria la construccin democrtica de acuerdos y consensos bsicos sobre el futuro del colectivo
social para que el proyecto disponga de la suficiente legitimidad y fuerza poltica en el
enfrentamiento de las resistencias por parte de grupos y actores poderosos de la sociedad. En
este sentido, el ejercicio del gobierno, la planificacin y la evaluacin no pueden constituirse en un
monopolio en cabeza de las instituciones del Estado. La conduccin del proyecto de futuro debe
ser una tarea conjunta de todas las fuerzas sociales comprometidas con los objetivos
colectivamente definidos. Ms que un Gobierno centralizando y monopolizando en lo alto, en la
gestin del proyecto se debe promover la consolidacin de un sistema de gobiernos donde el
conjunto de organizaciones del Estado y de la sociedad civil cooperen y se articulen para el
enfrentamiento de los problemas seleccionados y priorizados en el plan de gobierno.


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Adems de movilizar a la sociedad en la bsqueda de construccin de consensos que viabilicen la
implantacin de las polticas pblicas, es necesario tambin movilizar a las instituciones
gubernamentales, y esto requiere de una gran coordinacin entre las diferentes esferas del
Gobierno. Por lo tanto, una poltica pblica no se decide e implementa de forma individual.
Muchos problemas requieren la intervencin de mltiples niveles de gobierno. Veamos el siguiente
ejemplo: la ciudad sufre un grave caos en el sistema de transporte pblico, debido a que diversas
empresas de transporte tienen una gran cantidad de buses funcionando diariamente de forma
desordenada en las calles, y sumado a ello existe un sistema de transporte ilegal que tambin
atiende a la poblacin. El Gobierno municipal decide crear una poltica pblica de modernizacin
del sistema de transporte pblico de forma tal que la ciudad supere el caos vehicular y se
convierta en un lugar ms seguro y organizado. Para hacer esto debe superar grandes
dificultades de viabilidad: los altos costos econmicos y polticos que implican enfrentar la
existencia de ambos problemas. Con el fin de hacer realidad este sueo de tener una ciudad con
una movilidad ms segura para sus habitantes, el alcalde decide llevar este problema al nivel
nacional. De este modo, el Gobierno Nacional disea una poltica pblica nacin-municipio para
aunar esfuerzos y trabajar mancomunadamente hacia este propsito que generar bienestar
general en la ciudadana. Por tanto, un problema de ndole municipal se traslad a la esfera
nacional. Se convirti en una poltica pblica de corresponsabilidad entre dos niveles del Estado. El
diseo y la implementacin de este tipo de polticas pblicas se hacen mucho ms complicadas
porque exigen de una gran coordinacin y cooperacin entre el municipio y la nacin, la cual,
generalmente, no es tan fcil de conseguir. El Gobierno nacional debe hacer aportes econmicos
al igual que el Gobierno Municipal, y esto significa bsqueda de recursos en el presupuesto de
ambos; desembolsos que muchas veces no se hacen a tiempo y de forma sincronizada, atrasando
el desarrollo de las obras, o cuando se requiere de la capacidad organizativa de un nivel para
poner en marcha la organizacin del otro. As, un nivel de gobierno condiciona la eficiencia del
otro. Este ejemplo representa claramente que la dimensin de muchas polticas pblicas exige el
trabajo conjunto de varias organizaciones.

f. Hacia el logro de un objetivo colectivo. En la polis, los problemas son comunes a todos y para
lograr los beneficios sociales para todos es necesario hacer sacrificios privados (Deborah Stone,
2002). Este esfuerzo colectivo se direcciona a la preservacin del inters pblico sobre el inters
privado. Las polticas pblicas deben responder al logro de estos objetivos colectivos, es decir, a
alcanzar el bienestar general de la poblacin por encima del bienestar individual. Si existe una
alta proporcin de nios deambulando por las calles pidiendo limosna en vez de estar en la
escuela, el Estado tiene el deber de protegerlos y darles educacin. Para ello crea una poltica
destinada especficamente a identificarlos, recogerlos y llevarlos a instituciones dedicadas
especialmente a proporcionarles proteccin o a reenviarlos a sus padres garantizndoles una
educacin pblica. Vemos cmo una poltica pblica fue diseada para responder a un problema
social que afecta a una parte de la poblacin infantil. No obstante, esta es una poltica pblica
entre un conjunto de polticas que disea el Gobierno para enfrentar los mltiples problemas a los
que tiene que dar respuesta, como parte de los objetivos del colectivo social. As como existe una
poltica pblica para los nios en la calle, existen otras polticas pblicas para atender problemas
econmicos, de transporte, vivienda, educacin, salud, vas, entre otros, direccionadas al logro de
un objetivo de bienestar colectivo de la sociedad.



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g. El enfrentamiento de un problema conflictivo. Los problemas son el centro de partida del anlisis
de las polticas pblicas. El dirigente se enfrenta a numerosos problemas conflictivos en el
quehacer diario de su gestin, y la tarea esencial que debe cumplir es buscar la manera de hacer
frente a ellos de forma eficaz, en pro del bienestar de la sociedad. Como hemos venido
afirmando, debe focalizar su gestin en los problemas que considera prioritarios para la
poblacin y para el futuro de la sociedad como un todo. Son estos los problemas que entrarn en
su agenda de Gobierno. Sin embargo, aunque los problemas estn ah y la poblacin reclama
constantemente por ellos, el ejercicio de identificarlos y seleccionarlos no es una tarea fcil. Los
problemas son transversales, por tanto, atraviesan todas las esferas de la vida cotidiana de la
poblacin. Ian Mitroff (1983) sostiene que los problemas no son de exclusiva competencia de una
nica disciplina. El da el siguiente ejemplo: el uso de drogas no es un problema exclusivo del
mbito de la salud pblica, de la medicina, o de la siquiatra o del bienestar social, este problema
admite la injerencia de todos estos mbitos, inclusive de otros como la calidad de la educacin.
Mitroff afirma que esta visin corta de los problemas resulta ser casi fatal. Los problemas no
existen de forma atomizada, como dira Matus. El enfrentamiento de un problema exige
profundizar en su anlisis de forma que sea capaz de integrar todos los aspectos relevantes que
lo causan. De este modo, cuando se disea una poltica pblica de educacin, por ejemplo, no se
tratan solamente las acciones dirigidas a atender slo aspectos educacionales, puesto que esta
tambin se ve afectada por otros problemas que requieren de otras polticas pblicas. Una madre
no enva a su hijo a la escuela porque no tiene como alimentarlo bien y no tiene tampoco
suficientes ingresos econmicos para sustentarlo en el sistema educativo. La madre debe priorizar
entre atender un aspecto esencial de su vida y la de sus hijos a otros que tambin son esenciales
para la sociedad en general. En nuestra experiencia como consultores en el rea pblica, nos
hemos topado muy comnmente con esta clase de dilemas en la gestin pblica. El dirigente debe
enfrentar diariamente este tipo de circunstancias y tomar decisiones, porque para ello fue elegido.
Los problemas son horizontales, atraviesan distintos mbitos de accin social, por tanto las polticas
pblicas no pueden ser unidireccionales y verticales, enfocadas en un slo mbito social
desconsiderando los dems problemas. Una poltica pblica debe ser integral para dar respuesta
de forma eficaz al conjunto de problemas interrelacionados. El Gobierno desea que haya una
total cobertura escolar, pero se enfrenta ante una realidad: los nios no van a la escuela porque
no se alimentan bien, no se alimentan bien porque la madre no tiene suficientes ingresos, la madre
no tiene suficientes ingresos porque no tiene un empleo justamente bien remunerado, no tiene un
empleo bien remunerado porque no posee cualificacin para un trabajo en el cual se le pueda
pagar mejor, y no posee un buen empleo porque, entre otras causas, la economa nacional no
anda bien. Esta no es la exageracin de ejemplo de un problema, es la realidad social diaria de
la existencia de problemas conflictivos para los cuales el Gobierno debe dar respuesta a travs
de polticas pblicas integrales.

De esta forma, muchas de las polticas pblicas deben estar articuladas. Entre ellas existe una
constante interaccin. Una poltica pblica afecta o puede condicionar la existencia de otra u otras
polticas pblicas. Veamos otro caso: el ro principal que atraviesa una ciudad y que surte de agua
potable a toda la poblacin se encuentra altamente contaminado. Sumado a esto, en sus riberas
se asienta un importante nmero de familias. En poca de invierno estas familias son afectadas
porque el rio generalmente se desborda. El Gobierno municipal, presionado por el problema de
salud pblica que genera la contaminacin del agua, decide emprender una poltica pblica de
descontaminacin y restablecimiento del equilibrio ecolgico del cuerpo de agua y sus
alrededores, el cual significar direccionar una parte considerable del presupuesto municipal. Pero


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para lograr cumplir los objetivos de recuperar el ro y, por ende, mejorar la salud pblica de la
poblacin, deber primero solucionar el problema de las familias que se encuentran asentadas en
las riberas. El Alcalde tiene dos opciones: desalojarlas del sitio sin importar el destino de nios,
ancianos y adultos en general, lo cual tendra un impacto social y poltico enorme que podra
afectar negativamente su gestin o, reubicarlas proporcionndoles alternativas de vivienda
dignas. Para el enfrentamiento de este problema actuaran varias medidas pblicas de corto y
mediano plazo: (i) darle a cada familia, durante unos cuantos meses, un dinero especfico para
que paguen un alquiler en otro lugar ms seguro de la ciudad mientras consiguen alternativas
para mejorar sus ingresos (lo cual no solucionara en el corto ni en el mediano plazo su problema
estructural de vivienda propia) y, (ii) disear un programa de vivienda de inters social destinado
a solucionar definitivamente el problema de techo que tienen estas familias. Como podemos
observar, el propsito gubernamental de disear una poltica pblica para enfrentar un problema
de contaminacin oblig al diseo de otra poltica pblica para responder al problema de
vivienda que se gener o agrav con el enfrentamiento del primero.

h. En un contexto de incertidumbre, complejidad y gobernabilidad compartida. La incertidumbre y la
complejidad han llevado a que la sociedad moderna produzca mayor informacin que le permita
conocer y controlar mejor el mundo y, mediante el diseo de tcnicas para hacer predicciones y
proyecciones de corto y largo plazo, imaginar posibles futuros. La incertidumbre es nuestra
ignorancia o desconocimiento del comportamiento de la realidad. No podemos saber con certeza
el da a da de nuestra propia vida, y muchos menos los problemas de carcter social, poltico,
ambiental, biolgico, entre otros. Nuestra capacidad de prediccin se va volviendo nula a medida
que los problemas y la realidad se vuelven ms complejos. Vivimos en un mundo que no podemos
predecir, acaso prever. La incertidumbre se encuentra en el corazn de las decisiones y de las
organizaciones pblicas. La realidad nos muestra que la mayor parte de las decisiones crticas que
deben tomar los dirigentes se encuentran plagadas de incertidumbre mal definida y sus estructuras
se asemejan a lo que Dror llama "juegos nebulosos" (fuzzy gambles). Pese a esto, el sistema
educativo forma profesionales departamentalizados e incapaces de comprender la complejidad
del mundo real en reas crticas como la planificacin, la organizacin y la administracin. Sus
ciencias y tcnicas son propias de modelos determinsticos. Por el lado de las organizaciones, sus
sistemas de direccin y planificacin son altamente normativos, no reconocen los problemas mal
estructurados y los sistemas de soporte a la toma de decisiones subestiman la incertidumbre y en el
mejor de los casos slo incorporan el tratamiento del riesgo bien definido. Estos dos campos deben
ser trabajados. El papel del sistema educativo es esencial, en la medida en que all se forman los
dirigentes y profesionales que comandarn las organizaciones. Sin embargo, nuestra experiencia
en tareas de asesora y capacitacin en las reas de planificacin y organizacin pblica nos ha
llevado a la conclusin que la formacin profesional formal y el funcionamiento de nuestras
organizaciones se encuentran muy distante de la comprensin y el tratamiento adecuado de la
incertidumbre. Las organizaciones pblicas y los profesionales de las decisiones deben tener
capacidad para desarrollar enfoques y utilizar metodologas que den cuenta de la incertidumbre
y complejidad de la realidad, atenindose a la naturaleza de `apuesta difusa de buena parte
de las decisiones crticas y a la imposibilidad de atrapar completamente la realidad. Optar por el
camino tradicional de ajustar la realidad a los mtodos, eliminando a lo Procusto la incertidumbre
dura, ayuda muy poco al gobierno eficaz de las organizaciones. Igualmente, debe abandonarse
las visiones simplistas de la racionalidad (racionalidad calculada o paramtrica utilizada en los
modelos matemticos) e incluirse en los anlisis de decisiones enfoques ms amplios y realistas
como la racionalidad imperfecta de Elster (1989), la racionalidad limitada de Simon (1997), la


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cuasiracionalidd de Hammond (1996), la reflexin tecnopoltica de Matus (2000), e incluso, como
afirma Dror tener en cuenta estados de irracionalidad como locura, esquizofrenia y narcisismo.

El juego social genera incertidumbres de diferente naturaleza y con distintas implicaciones en la
gestin organizacional. Cada tipo de incertidumbre debe enfrentarse con enfoques apropiados,
para lo cual se deben disponer de un conjunto de herramientas de decisin para utilizarlas
inteligentemente en cada situacin. El desarrollo de los conocimientos y habilidades para adaptar,
criticar y crear mtodos debe ser una tarea prioritaria de los equipos de decisin. Las decisiones
bajo incertidumbre pueden tener consecuencias impredecibles. No siempre es seguro que logremos
los resultados que nos proponemos. Los efectos colaterales no buscados y deseados por el decisor
son inevitables. Las decisiones no solamente generarn beneficios, sino adems, costos e injusticias.
La solucin de un problema puede generar otros de mayor valor e importancia. Las ciencias y
tcnicas nos pueden ayudar a tomar decisiones ms informadas, pero tienen el lmite de la
creatividad del juego social, que no sigue leyes precisas y que ms bien es creador de leyes. Lo
anterior se traduce en dos tensiones y rivalidades que se encuentran presentes en buena parte de
las decisiones bajo incertidumbre: La primera, se refiere a la tensin entre la Intuicin y el anlisis.
La intuicin significa la utilizacin de las capacidades cognitivas profundas de los decisores,
desarrollada a lo largo de su vida, acumulada en su experiencia y puesta en escena a travs de
ese fenmeno que an no entendemos cmo funciona y que llamamos creatividad. La intuicin no
usa reglas fijas y demostrables. Est siempre disponible y llega de golpe cuando la decisin es
requerida. En cambio, el anlisis se refiere al uso de reglas lgicas de decisin bien definidas y
reconstruibles. Las decisiones analticas se pueden sustentar, las intuitivas no. Los mtodos
matemticos de decisin suponen la existencia de un decisor completamente analtico, racional. Se
puede ser completamente analtico bajo incertidumbre? Lastimosamente, los profesionales de las
decisiones, sobreconfiados en sus modelos matemticos, no son capaces de comprender los
procesos cognitivos de los decisores o dirigentes polticos. Cuando no estamos seguros de las
consecuencias de las decisiones y sus costos e injusticias, no queda otro camino que el que ha
acompaado al ser humano en su evolucin, recurrir a la experiencia, al olfato, a la creatividad.
Los profesionales de las decisiones deben ir ms all de sus reglas y modelos analticos y entender
que estn al frente de personas de carne y hueso con procesos cognitivos diversos.

La segunda se refiere a la tensin entre la tcnica y los valores. En el mejor de los casos la ciencia
puede ayudar a representar mejor la realidad (realismo). Pero son los dirigentes quienes deben
decidir, en conjunto con todos los actores sociales, qu sociedad o modo de vida se desea tener.
Para ello, es necesario conocer cmo somos y en eso la ciencia es crucial. Pero el definir cmo
queremos ser es un problema de valores y de ideologas. Las decisiones tienen una carga
valorativa y normativa que tenemos que resolver en los planos de la filosofa moral, la tica y los
valores. Esas discusiones no se resuelven slo con la tcnica. Los gobernantes, los decisores pblicos
deben decidir a quin afectar y a quines beneficiar con sus polticas pblicas: Quines sufrirn
las injusticias de las decisiones tomadas? Los profesionales de las decisiones entienden esto? La
preocupacin por los valores es slo una responsabilidad de los polticos y los decisores? Qu tipo
de profesional estn formando nuestras universidades? Un profesional que cree ciegamente en sus
teoras y en la neutralidad de ellas?
Sumado a esto, en la realidad social el Gobierno no acta slo en la decisin e implementacin de
las polticas pblicas. Hay gobernabilidad compartida. Existen competidores, oponentes, aliados y
enemigos de diferente naturaleza. Existen otros actores con intereses propios que dominan parte


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del juego y tienen objetivos que pueden ser comunes, complementarios o conflictivos. Pueden
intentar mantener sus ventajas y acumulaciones logradas y lucharn por sus intereses y para ello
formulan planes, desarrollan estrategias, establecen alianzas, negocian, confrontan. En la
interaccin social, el comportamiento de los actores no sigue leyes precisas; la creatividad humana
genera incertidumbre dura, por lo que se hace difcil predecir las acciones y reacciones de todos
los actores involucrados en las acciones pblicas. El dirigente decide implementar una accin
pblica X, Cul ser la reaccin de los actores que se vern perjudicados por dicha decisin?
Cul ser la respuesta del dirigente a dicha reaccin? La teora econmica y los mtodos
racionales de decisin suponen que en el mundo social dominan la accin social no interactiva, es
decir, la relacin y separacin sujeto-objeto. El objeto no interacta con el sujeto, no pone
resistencia creativa y produce efectos predecibles. El esfuerzo del sujeto radica en descubrir las
leyes de funcionamiento del sistema. Una vez hecho esto, las consecuencias de la intervencin sobre
el sistema son completamente predecibles. Por el contrario, la accin social interactiva supone
que el sujeto no es independiente del objeto. El sujeto est contenido dentro del sistema y, a su
vez, el sistema contiene otros sujetos. Como consecuencia, es imposible distinguir claramente entre
el sujeto y el objeto. La accin social no interactiva produce una relacin unidireccional entre YO
y el SISTEMA, en donde es posible el clculo paramtrico. En cambio la accin social interactiva
produce un clculo interactivo, entre YO y el OTRO. Aqu aparece el verdadero problema
estratgico, la inviabilidad poltica y la interaccin de actores con diferentes intereses y
capacidades.

Las respuestas de los seres humanos son distintas conforme sean las situaciones a las cuales se
enfrentan. Esto significa que no podemos saber a ciencia cierta cul ser la reaccin de un actor
por efecto de una accin pblica emprendida, nunca la conoceremos con precisin. En este caso no
podemos, como en los problemas bien estructurados, realizar modelos o tcnicas que den una
solucin concreta y objetiva; las soluciones de los problemas no estructurados, es decir, aquellos
altamente complejos y conflictivos que son caractersticos de todos los problemas sociales, slo
pueden ser satisfactorias, incompletas o subjetivas. El comportamiento y la creatividad son amplios
y la capacidad de prediccin de los decisores pblicos se reduce bastante. Los actores tienen
diferentes perspectivas y utilizan diversos lenguajes para situaciones similares. Cada accin de un
actor produce una interpretacin y reaccin diferente en los otros actores y no sabemos, muchas
veces, cules son las intenciones reales que se esconden detrs de esta accin. El intercambio de
significados que se generan producto de las conversaciones entre los actores sociales se encuentra
sometido a diferentes tipos de ambigedades. El actor 1 puede hablar A y el actor 2 puede
entender B. En el mundo social se habla con las propias acciones y estas pueden interpretarse de
mltiples formas.

La incertidumbre dura aparece en situaciones en donde se desconoce la misma composicin de las
posibilidades. Esto aumenta la probabilidad de que los dirigentes cometan muchos errores en el
diseo de las polticas pblicas. Siguiendo a Sojo (2006), no existen laboratorios que permitan
experimentar con las polticas pblicas. Esta es la dificultad que deben enfrentar los decisores
pblicos. Existe la posibilidad de crear programas piloto pero stos significan altos costos
econmicos y polticos que el dirigente y la sociedad misma no pueden asumir. De esta forma, es
alta la exigencia de metodologas de anlisis de polticas pblicas que no ignoren la complejidad
e incertidumbre de los problemas sociales. Por esto es que es tan importante entender muy bien la
diferencia entre problemas bien estructurados y problemas mal estructurados. Mitroff (1983) hace
una clara diferenciacin de stos. Los problemas bien estructurados (well-structured problems) se


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refieren a problemas o situaciones bien definidas tanto en su formulacin analtica como en su
solucin. Son problemas para los cuales hay suficiente conocimiento y son susceptibles a la
utilizacin de mtodos precisos de solucin, como por ejemplo la Investigacin de Operaciones. Los
problemas mal estructurados (ill-structured problems) se refieren a problemas que no pueden ser
bien formulados, es difcil definir su naturaleza y desafan los mtodos precisos de formulacin;
por esencia envuelven el conflicto y la incertidumbre.

Carlos Matus (2000) tambin diferencia entre ambos tipos de problemas. El les denomina de
problemas bien estructurados y problemas cuasiestructurados. Los primeros se refieren a una parte
de la realidad que puede ser bien definida, es decir, donde podemos enumerar todas las
posibilidades y asignarles probabilidades objetivas. Los ltimos se refieren a los problemas que
diariamente deben enfrentar las organizaciones pblicas, caracterizados por la dificultad de
enumerar todas las posibilidades y la existencia de incertidumbre cuantitativa. Aun cuando ms
adelante en el Captulo 5 nos referiremos a este tipo de problemas con mayor profundidad,
podemos mencionar aqu las principales caractersticas de los problemas no estructurados o
cuasiestructurados:

i) El problema est determinado por reglas que no son precisas ni iguales para todos. Cada
actor crea sus propias reglas y las cambia o las adapta segn su conveniencia.
ii) El actor est dentro y hace parte del problema y desde esta perspectiva lo explica y busca
soluciones o alternativas de soluciones.
iii) Enfrentar un problema social significa generar otros problemas o posibilitar el enfrentamiento
de otros problemas, es decir, siempre se presenta un intercambio de problemas que puede ser
positivo o negativo. El objetivo es tratar de que la solucin dada no genere problemas
mayores que el que se est tratando de enfrentar. En la realidad social los problemas se
cruzan, se traslapan, no son totalmente independientes unos de otros.
iv) La efectividad de una solucin es relativa al actor que est enfrentando el problema, para los
otros pueden existir otras posibilidades de solucin.
v) Algunas veces el enfrentamiento de un problema requiere crear nuevos conceptos, que an no
existen. El nivel de complejidad es alto y la incertidumbre es mayor.
vi) Las fronteras del problema y del sistema son difusas.
vii) El tiempo y el espacio son relativos al actor o a la organizacin.
viii) No existe el conocimiento para enumerar todas las variables y sus interrelaciones.
ix) El sistema es creativo, no son simples variables numricas. Son actores sociales que estn
jugando y sus intereses y posiciones varan, por tanto, sus soluciones tambin varan.
x) El desafo se plantea en trminos sociopolticos, an as contengan algn aspecto tcnico.

En los problemas o en las situaciones donde su esencia es la gran incertidumbre, se presenta tanto
incerteza cuantitativa como cualitativa. Reconocemos que nos enfrentamos a un futuro nebuloso y
slo podemos distinguir algunos aspectos limitados del rbol de posibilidades. Qu suceder con
la economa Colombiana por la aprobacin del TLC? Cmo sern las relaciones con Estados
Unidos durante el nuevo Gobierno Barack Obama? En este tipo de problemas la capacidad de
prediccin es nula y la capacidad de previsin es limitada. Este es el mundo en donde deben
trabajar las organizaciones pblicas y los actores sociales. No estn aislados, juegan dentro de un
contexto mucho ms amplio, por lo que no es fcil predecir aquello bajo lo que tenemos poco o
ningn control. De alguna manera podemos prever, y para ello nuestra alternativa es planificar la


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accin pblica, teniendo en cuenta posibles escenarios futuros, no llevados por el simple azar o el
curso de los acontecimientos.

A modo de conclusin, el juego nebuloso crea incertidumbres de distinta naturaleza y con distintas
implicaciones sobre la realidad social. Cada tipo de incertidumbre debe enfocarse con mtodos
apropiados, para lo cual se deben disponer de un conjunto de herramientas de decisin para
cada situacin. Como vimos en los tipos de problemas estructurados y problemas
cuasiestructurados, cada uno de ellos debe ser enfrentado con tcnicas propias a su esencia. Los
problemas estructurados requieren de herramientas precisas como son la investigacin de
operaciones, la programacin lineal, protocolos, formulas, algoritmos, modelos algebraicos o
matemticos, entre otros. Los problemas cuasiestructurados requieren de tcnicas bastante
complejas y sofisticadas, que aunque no predicen con exactitud los acontecimientos posteriores,
permiten que nos preparemos a posibles futuros.

TIPOLOGA DE LAS POLITICAS PBLICAS

Como ya mencionamos, el Gobierno posee varias alternativas a la hora de adoptar una poltica
pblica, como son regular, subsidiar, educar, investigar, privatizar, tercerizar, concesionar o
incentivar. T. Lowi (1964) desarrolla una tipologa de polticas (que ms adelante complementa R.
Salisbury, 1968, citado por Meny & Thoenig), dividindolas en cuatro categoras:

a. Distributivas. Son programas o servicios que el Gobierno proporciona para beneficiar a
individuos, grupos o sectores particulares de la poblacin, sin considerar la limitacin de recursos.
En este caso, se trata de situaciones suma mayor que cero porque la ganancia de unos no significa
la prdida de otros. Regularmente, este tipo de polticas no generan mucho conflicto puesto que no
son tan propensas al cuestionamiento pblico y los resultados son visibles solamente para quienes
son beneficiados directamente. Por ejemplo: asignar subsidios a los agricultores, construir obras
civiles como carreteras, escuelas, puestos de salud, dar permisos para construccin, ofrecer becas
para educacin universitaria, entre otros;

b. Redistributivas. Son acciones pblicas que el Gobierno adopta para beneficiar a un grupo o
sector de la poblacin a expensas de otra parte de la sociedad. Es una situacin suma-cero
porque la ganancia de uno significa la prdida de otros. El Estado fija unos criterios generales que
condicionan el acceso de los individuos a determinada poltica. La seleccin de tales criterios
dependen fundamentalmente de las cuestiones ideolgicas, los valores y los principios que son
prevalecientes para el Gobierno. Es por esto que este tipo de polticas generan conflicto y son
difciles de implementar. Ejemplos claros son los programas de seguridad social y las polticas
impositivas;

c. Regulatorias. Son acciones pblicas direccionadas a normatizar (restringir, obligar o prohibir)
la conducta o las acciones de los individuos y de la sociedad como un todo. Las polticas
regulatorias impactan directamente sobre los individuos, generando beneficios y costos para unos
y otros. Las polticas regulatorias pueden ser clasificadas en dos subcategoras:

i) Polticas regulatorias competitivas. Se refieren a las regulaciones direccionadas a la actividad
econmica de los sectores industriales y de servicios. Por ejemplo, reformas en el Cdigo de
Comercio, en el rgimen aduanero y en el sistema de telecomunicaciones del pas, y


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ii) Polticas regulatorias protectoras o sociales. Este tipo de polticas buscan proteger a la
poblacin en general de las actividades realizadas por el sector privado. Generalmente generan
conflicto o controversias debido a que es una forma de intervencin directa del Estado en asuntos
privados. Ejemplos: proteccin a la propiedad intelectual, estatuto de proteccin al consumidor,
polticas de seguridad y salud laboral.

d. Constitutivas. Este rango de polticas se refieren a las acciones pblicas que regulan el poder
del Estado y organizacin de las instituciones pblicas. Por ejemplo, una reforma en la Constitucin
o una reestructuracin de las instituciones del Gobierno (creacin de nuevas organizaciones, fusin
de algunas y eliminacin de otras).

Desde la perspectiva de la Teora del Juego Social (Matus, 2000) y, de acuerdo con las
discusiones del Estado y la relacin Estado Sociedad que hemos venido realizando, podemos
clasificar tambin las polticas pblicas en tres grandes grupos:

a. Polticas Pblicas Reguladoras. Tendientes a corregir o mejorar las reglas bsicas constitutivas y
de funcionamiento del sistema poltico y social;

b. Polticas Pblicas Gestionadoras. Tendientes a realizar acciones destinadas a enfrentar las
necesidades y problemas especficos que demanda la sociedad, y

c. Polticas Pblicas Organizadoras. Destinadas a crear, reformar o modernizar las
organizaciones o instituciones con la capacidad para materializar las anteriores dos polticas
pblicas.


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CAPITULO 2

ANLISIS DE LAS POLTICAS PBLICAS



2.1 EL CONCEPTO DE ANALISIS DE POLITICAS

El estudio sistemtico del anlisis de polticas slo apareci en la dcada de los 60en Estados
Unidos. Ham y Hill (1993) explican que el inters surgi principalmente por las dificultades que
enfrentaban los decisores gubernamentales para dar respuesta a problemas pblicas de gran
complejidad, vindose advocados a buscar mecanismos ms estructurados que les permitiera tomar
decisiones de manera mejor fundamentada. Esto gener un gran inters de tericos de la ciencia
poltica, la administracin y la organizacin por disear modelos y herramientas metodolgicas
que pudieran ser aplicadas por los dirigentes y los decisores pblicos.

A partir de estas investigaciones empiezan a surgir diferentes perspectivas tericas para el
anlisis de las polticas pblicas enfocado en la teora de sistemas, los modelos de comportamiento
racional, el anlisis organizacional, las teoras de toma de decisiones, entre otras. Tales enfoques
eran direccionados a modelar la realidad desde una visin deterministica, tratando los problemas
pblicos de forma estructurada.

Al igual que sucede con el concepto de Poltica Pblica, existen mltiples interpretaciones respecto
al anlisis de polticas (policy analysis). Estas perspectivas van desde aquellas que intentan
describir el proceso de formulacin, ejecucin y evaluacin de las poltica pblicas para entender
la manera y motivaciones que llevan a los actores gubernamentales a decidir y actuar de una
determinada manera, sin interesarse de forma directa en el mejoramiento de dicho proceso, hasta
aquellos enfoques que buscan comprenderlo con el propsito deliberado de construir herramientas
y mtodos para el fortalecimiento de la eficacia y eficiencia de las polticas pblicas. Sin
embargo, existen algunas caractersticas notables entre estos dos enfoques que es necesario
diferenciar pues traen implicaciones en la enseanza y entrenamiento de analistas de polticas
pblicas. Aun cuando ambos enfoques, descriptivo y normativo-prescriptivo, son complementarios,
es importante diferenciarlos claramente en el momento de utilizarlos como herramientas de
formacin.

En el primer caso, hablaremos de enfoques descriptivos en la medida en que se interesan en las
polticas pblicas como un objeto de estudio e interpretacin. Puede afirmarse que los que


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trabajan desde estos enfoques actan guiados por el mtodo y las motivaciones de la ciencia
tradicional. Su propsito es el conocer por conocer.
En el segundo caso, el anlisis de polticas intenta identificar y analizar las causas de los
problemas pblicos que debe enfrentar el Gobierno, con el propsito de actuar sobre ellos,
examinando y eligiendo las mejores alternativas posibles de acuerdo con las circunstancias. De esa
forma, el anlisis de polticas busca utilizar los mejores procesos disponibles para fundamentar las
decisiones y la exploracin de opciones y alternativas, el anlisis de viabilidad econmica,
poltica, cognitiva y organizativa y el problema de su implementacin y evaluacin de los logros
efectivamente alcanzados. En este caso, hablaremos de enfoques prescriptivos normativos puesto
que su foco se encuentra en las ciencias y tcnicas para apoyar los procesos de formulacin e
implantacin de las polticas pblicas. Los que trabajan desde estos enfoques actan motivados
por la accin. Su propsito es ofrecer las herramientas para que los dirigentes pblicos puedan
conocer mejor la realidad y actuar con mayor eficiencia y eficacia. Cuando se realiza el
entrenamiento desde estas perspectivas, se busca crear capacidades para profundizar en el
pensamiento complejo y disponer de mtodos apropiados para disear las polticas pblicas.
Aunque la realidad es muy compleja y cambiante, el anlisis le proporciona un orden sistemtico y
brinda un mejor conocimiento a travs de las tcnicas y mtodos adecuados, que le ayude al
decisor y a su equipo de Gobierno identificar y definir los problemas, desarrollar y sopesar
alternativas de accin, seleccionar las ms factibles y determinar la efectividad de una poltica
pblica.

El inters por profundizar en el anlisis de polticas se da fundamentalmente por cuatro razones.
La primera, porque la realidad es demasiado compleja e incierta, lo que dificulta una comprensin
amplia de los fenmenos que circundan la accin gubernamental, hacindose necesario construir
modelos de explicacin que incorporen esta complejidad de algn modo; segunda, porque el
estudio de la formulacin o diseo de las polticas pblicas tiene implcito una gran carga
valorativa (valores, principios ideolgicos), es decir, tiene una orientacin poltica (policy
orientation); la tercera, porque est orientada a enfrentar problemas que afectan a toda la
sociedad (problema-oriented), requiriendo un conocimiento tcnico-poltico y multidisciplinario que
permita dar mejores respuestas para el enfrentamiento de los problemas de la sociedad, y la
cuarta razn porque, como afirma Dror, es necesario darle a los dirigentes o decisores polticos los
conocimientos y herramientas que les permitan fundamentar mejor sus decisiones.

A continuacin se presentan algunas definiciones de anlisis de polticas, las cuales consideramos
de gran relevancia para nuestro posterior razonamiento sobre los modelos de anlisis descriptivos
y prescriptivos-normativos, sin preocuparnos por el momento en clasificarlas como descriptivas o
normativas, cuestin que realizaremos ms adelante.

Para John S. Dryzek (1987), el anlisis de polticas pblicas cubre una variedad de actividades
concernientes a la recopilacin y aplicacin de evidencia, argumentos e interpretacin con el
propsito de examinar, evaluar y mejorar el contenido y proceso de la poltica pblica. Por lo
tanto, el objetivo del anlisis debe centrarse en el contenido, la produccin, difusin e
interpretacin del proceso.

De acuerdo con Kraft & Furlong (2007), el anlisis de polticas involucra la recoleccin e
interpretacin de informacin que permite dilucidar las causas y efectos de los problemas pblicos
y las probables consecuencias de una opcin poltica u otra, y su implementacin. Jacob Ukeles


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(citado por Kraft & Furlong) agrega que el anlisis de polticas implica la evaluacin de
alternativas de polticas y la acumulacin e integracin de evidencia que permita confrontar unas
polticas con otras. Por tanto, el objetivo del anlisis es proporcionar informacin y hacer
comparaciones que faciliten la deliberacin y el debate sobre diferentes opciones de poltica.

A. Wildavsky (1979) define el anlisis de polticas como un subcampo aplicado cuyo contenido no
puede ser definido a partir de lmites entre disciplinas, sino con base en aquello que parece
adecuado a las circunstancias del momento y a la naturaleza del problema. Para Wildavsky, el
analista de polticas debe recurrir a un enfoque multidisciplinar con el fin que pueda interpretar la
variedad de relaciones causales que se dan y tener una mayor comprensin de la formulacin de
polticas pblicas.

H. Lasswell (1956) define al anlisis de poltica como la disciplina aplicada de las Ciencias
Sociales que usa mtodos mltiples de investigacin y argumentacin, para producir y transformar
informacin de poltica relevante que pueda ser utilizada en establecimientos polticos para
resolver problemas de poltica". Lasswell diferenciaba dos tipos de conocimiento en el anlisis de
polticas: (i) el conocimiento del proceso de las polticas, y (ii) el conocimiento en el proceso de las
polticas, resaltando la importancia de este ltimo, puesto que determina el modo en que las
organizaciones pblicas intervienen en los problemas de la sociedad. Lasswell construy un mapa
conceptual que debera constituirse en la gua para el proceso de anlisis. Este proceso est
compuesto por siete etapas que mucho despus denomin proceso de decisin, compuesto por los
siguientes elementos:

Inteligencia
Promocin
Prescripcin
Innovacin
Aplicacin
Terminacin, y
Evaluacin.

Sugiere que en el anlisis de poltica es necesario separar las diversas fases del proceso con el fin
de facilitar el estudio independiente de cada una de ellas, lo que permitira el anlisis objetivo
para hacer elecciones basadas en valores sin perder su rigurosidad cientfica. Sin embargo,
Lasswell tambin enfatizaba sobre el enfoque multidisciplinario de las ciencias de las polticas. Es
por ello que a partir de la propuesta de Lasswell, G. Brewer (1973), delinea un nuevo ciclo o lista
de etapas:

Iniciacin
Estimacin
Seleccin
Implementacin
Evaluacin y,
Terminacin.

Esta visin del proceso de anlisis de polticas ha tenido una gran influencia en autores como
James Anderson (1975) y Charles Jones (1984), quienes consideran qpermite dar un orden


71

racional al proceso. No obstante, tambin ha recibido numerosas crticas por parte de tericos
contemporneos de la ciencia poltica. Crticas que analizaremos con mayor profundidad ms
adelante.

En contraste con Lasswell y Brewer, C. Lindblom (1981) plantea que la formacin del proceso de
polticas debe hacerse a partir de una concepcin global que no establezca lmites, abandonando
el modelo por etapas y, sugiere que en el estudio del proceso de las polticas pblicas se deben
considerar la burocracia, los partidos polticos, los actores polticos y los grupos de inters,
teniendo en cuenta tambin las `fuerzas ms profundas que estructuran y distorsionan el proceso
de las polticas pblicas.

A su vez, Quade (1989) expresa que el principal objetivo del anlisis de polticas pblicas es dar
soporte al decisor en la eleccin de la mejor alternativa. Para conseguir tal propsito, el analista
de polticas debe seguir tres etapas:

i) El descubrimiento. Hallar una alternativa que sea satisfactoria y, adems, sea la mejor entre
varias opciones factibles;
ii) La aceptacin. Lograr que sus conclusiones sean aceptadas y sean incorporadas a la poltica
elegida, y
iii) La implementacin. Verificar que la poltica pblica seleccionada sea ejecutada y sus resultados
sean los esperados.


Por su parte, Dye, (1975) considera que el anlisis de polticas se refiere a la descripcin y
explicacin de las causas y consecuencias de la accin de gobierno. No obstante, su inters va ms
all del qu de las polticas gubernamentales o de lo que el Gobierno hace, centrndose
fundamentalmente en las causas por las cuales los gobiernos siguen determinadas polticas y las
consecuencias de tales decisiones.

Meny y Thoenig (1992), no establecen exactamente una definicin de lo que es el anlisis de las
polticas pblicas. En vez de ello proponen lo que ellos llaman un cajn de herramientas a partir
de los modos de razonamiento ms frecuentemente utilizados para estudiar la accin
gubernamental, la forma de desglosar las realidades empricas y de interpretarlas. La idea de la
caja de herramientas la fundamentan en la ambivalencia que caracteriza a la disciplina de las
polticas pblicas presente en toda su historia (desde Lasswell a wildavsky). Tal ambivalencia en la
disciplina de las polticas pblicas se manifiesta en los siguientes hechos:

La poltica pblica es una ciencia elaborada por eruditos pero que puede ser adoptada, como
un arte de gestin, por aquellos que deciden.
Por lo tanto, las polticas pblicas son una disciplina dirigida tanto al conocimiento terico como
a la accin, a la resolucin de problemas prcticos. Se entiende, entonces, que el anlisis de
polticas pblicas en cuanto dirigido al conocimiento terico es una ciencia y en cuanto dirigida
a la accin es un arte. Arte que puede ser apoyado o alimentado por las ciencias.

Meny y Thoenig concluyen de la siguiente manera el problema de la ambivalencia en la definicin
del anlisis de las polticas pblicas:



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Este postulado, dirigido simultneamente al conocimiento terico y a la resolucin de problemas
ha generado mucha efervescencia y numerosos interrogantes. As, cada autor se ha empeado en
dar su definicin de la naturaleza y funcin del anlisis, en particular en la literatura de origen
anglosajn. ! De manera que existen unas cincuenta diferentes definiciones de los que es y de lo
que no es el estudio de las polticas pblicas! (p. 85).

A partir de los anteriores postulados, los autores dedican la segunda parte de su libro, Las
Polticas Pblicas, a la presentacin y discusin del cajn de herramientas disponible para el
anlisis de las polticas pblicas. Dicho cajn lo dividen en cinco grandes partes o temas:

i. El marco conceptual, que se concentra en los problemas de la relacin entre poltica y
autoridad pblica, el cambio social y el sistema de accin en las polticas pblicas.
ii. La aparicin de los problemas pblicos, que se centra en la discusin sobre el nacimiento de una
poltica pblica, la formulacin de los problemas y su inclusin en la agenda.
iii. La decisin pblica, que presenta bsicamente el debate corriente sobre la problemtica de las
teoras de la decisin, destacando las crticas a los enfoques de la racionalidad surgidos a
partir de la propuesta de la racionalidad limitada de Herbert Simon.
iv. La implementacin, en donde se presenta la discusin tradicional sobre los enfoques top-down y
bottom-up, presentando enfoques y marcos analsticos alternativos para el estudio de la
implementacin de polticas pblicas, y
v. La evaluacin, donde finalmente los autores abordan el problema de la evaluacin de las
polticas pblicas discutiendo diferentes enfoques, las caractersticas de la evaluacin en la
prctica y la terminacin de las polticas pblicas.

Pero Yehezkel Dror (1989) va ms all y propone una ciencia de las polticas pblicas que tenga
como fin mejorar la formulacin de dichas polticas, mediante la articulacin entre el modo en que
se forman las polticas y el conocimiento accesible para su formulacin, es decir, mejorando el uso
de los insumos cientficos y la creacin de instrumentos. Adems, propone la formacin de
profesionales como analistas de polticas, especializados en diferentes reas, es decir, con visin
multidisciplinaria, necesarios para contribuir a un mejoramiento del entorno de las decisiones
pblicas y brindando un gran soporte al dirigente en las organizaciones pblicas para la
formulacin de las polticas.

No obstante, el anlisis de polticas no es de utilidad o preocupacin solamente de cientistas
sociales, asesores polticos y dirigentes y decisores pblicos. Otros actores sociales y la poblacin
en general se pueden beneficiar tambin del anlisis, brindando informacin necesaria para
fundamentar su interaccin con el Gobierno. Incluso, algunos actores bastante interesados en
algunos temas pblicos pueden hacer sus propios anlisis e investigaciones que refuercen sus
opiniones o argumentaciones en contra o a favor de una determinada poltica.


2.2 TIPOLOGIA DE MODELOS DE ANALISIS: LA TENSIN ENTRE EL ANALISIS
DESCRIPTIVO Y EL ANALISIS NORMATIVO DE LAS POLTICAS

El estudio contemporneo de las polticas pblicas se enfrenta a variados cuestionamientos
respecto al abordaje conceptual, tcnico y valorativo. Las mayores crticas se dan respecto a la
tendencia de muchos analistas y tericos de las ciencias polticas en recurrir casi que


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exclusivamente al anlisis racional, ignorando elementos centrales como la incertidumbre, la
complejidad, las condiciones del contexto y la existencia de problemas conflictivos. Para algunos
tericos de las ciencias polticas, el anlisis racional de polticas disminuye la propensin de los
dirigentes y decisores pblicos de fundamentar expresamente sus decisiones en los valores, las
creencias, las ideologas o de caer en medidas populistas o, tal vez, en seleccionar polticas que
puedan contradecir otras polticas pblicas. Cuestiones que son inevitables en el mundo pblico de
la poltica. Incluso, podemos considerar la posicin de D. Stone (2002) respecto a la poltica, como
plagada de paradojas polticas, es decir, Paradojas que violan los ms elementales principios
de la lgica: Algo no puede ser dos cosas diferentes al mismo tiempo. Dos interpretaciones
contradictorias no pueden ser ciertas. Analicemos el siguiente caso: por qu el Gobierno fumiga
cultivos ilcitos con productos altamente nocivos y al mismo tiempo establece polticas de fumigacin
no nocivas a los agricultores para promover el cuidado del medio ambiente? Como podemos
observar, es inevitable en la accin pblica tomar decisiones de polticas que sean inconsistentes
con otras polticas. Los decisores pblicos no se enfrentan con problemas totalmente determinsticos
que requieren soluciones aisladas y meramente tcnicas. Ellos deben tomar decisiones sobre
problemas sociales, polticos, econmicos, ambientales, que se interrelacionan y que exigen no solo
un anlisis racional, sino tambin el predominio de un anlisis poltico. K. Hammond (1996),
psiclogo del juicio humano, rechaza la visin tradicional de la dicotoma entre la intuicin y el
anlisis. El juicio humano est detrs de toda formulacin de poltica y controla toda la sociedad.
Tradicionalmente, los analistas se enfocan en el contenido de las polticas y dejan a un lado el
proceso cognitivo mediante el cual se disean tales polticas pblicas. Kenneth afirma que el
anlisis se basa realmente en un continuum cognitivo, donde en un extremo se encuentra el polo
analtico y en el otro se ubica el polo intuitivo. Los decisores pblicos toman sus decisiones
movindose a lo largo de este continuum o lo que podramos llamar tambin como pensamiento
cuasiracional. Sus decisiones no se basan solo en el juicio analtico o nicamente en el juicio intuitivo.
O como expresa Matus, hay el peligro de caer en dos tipos de barbarismos: (i) el barbarismo
tecnocrtico, es decir, ignorar el problema poltico e incurrir en altos costos polticos y, (ii) el
barbarismo poltico, el cual ignora el conocimiento tcnico, incurriendo en costos econmicos,
errores tcnicos y al final, en un alto costo poltico. I. Berlin (1998) describe el anlisis y la intuicin
como formas rivales de conocimiento, y realiza los siguientes cuestionamientos:

Qu significa tener buen juicio en poltica? Qu es ser polticamente sabio, o
estar polticamente dotado, ser un genio poltico, o incluso no ser ms que
polticamente competente, saber cmo lograr que se hagan las cosas?....Hay que
saber algo..Pero cul es ese conocimiento? Son conocimientos sobre una
ciencia?...Puede ensearse a los gobernantes algo llamado ciencia poltica? (I.
Berlin, 1998. Pgs. 79-80)

Berlin sostiene que el juicio poltico no se basa solo en el instinto o en el talento del gobernante,
sino tambin sobre un conocimiento cientfico y tcnico. Siguiendo a Hammond, el dirigente pblico
toma sus decisiones y hace sus anlisis movindose en un continuum: por un lado, entre el sentido
comn, la experiencia, el talento y por el otro, el conocimiento tcnico, cientfico. Los profesionales
dedicados a la elaboracin de anlisis de polticas deben poseer tambin esta capacidad
tecnopoltica, porque su conocimiento tcnico no es suficiente para interpretar el sentido poltico
del dirigente. Por lo tanto, debe entender el lenguaje del poltico y tener la habilidad de tener
conocimientos especializados. El anlisis de polticas no es un mero seguimiento de etapas o fases
de un proceso, en cambio lleva implcito un proceso cognitivo que se realiza entre la intuicin y el


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anlisis. La esencia de las decisiones polticas es el juicio humano. Es inevitable que el gobernante
tome decisiones que pueden parecer ilgicas para el analista terico de las ciencias polticas o
para el analista tcnico de las polticas, y hasta para el observador comn. El dirigente o decisor
pblico se enfrenta cada da a problemas altamente complejos y conflictivos que exigen de una
respuesta, y dichas respuestas muchas veces contradicen otras decisiones ya tomadas. Ese es el
mundo complejo e incierto en que gobierna. Sin embargo, los tericos de las ciencias polticas y de
la administracin pblica tienen una gran preocupacin por evitar que los dirigentes caigan en lo
que ellos denominan irracionalidades de las polticas. Sus mtodos racionales y analticos buscan
precisamente que los dirigentes tomen decisiones y formulen polticas basados en un anlisis
metdico y tcnicamente bien fundamentado que disminuya y, esperan, eliminen la posibilidad de
caer en estos errores en las polticas. Stone (2002) afirma que esto es un sueo imposible porque
las mismas categoras que sirven de cimiento para delinear el anlisis racional son tambin una
paradoja. Al final de cuentas son categoras de pensamiento abstracto que, cuando son
llevadas al campo de la lucha poltica, adquieren mltiples significados, son vistas desde distintas
perspectivas y los actores involucrados poseen motivaciones diversas. Ningn anlisis relacionado
con la bsqueda de una respuesta a un problema pblico, por ms objetivo y riguroso que
pretenda ser, est libre de algn tipo de conflicto o de crear ambigedades. El Gobierno debe
fumigar los cultivos ilcitos de forma efectiva porque tiene que enfrentar el problema del
narcotrfico que afecta a toda la sociedad, pero a su vez tiene la responsabilidad de velar y
defender los recursos naturales del pas sancionando a las industrias agrcolas y a los mismos
agricultores que contaminen el medio ambiente, porque a su vez, debe promover prcticas
saludables y, en ltima instancia, cuidar del bienestar general de la sociedad. Son dos polticas
que se contradicen. Kraft & Furlong dan un ejemplo tambin muy claro de tal paradoja: El
Gobierno debe entregar subsidios a los cultivadores de tabaco pero al mismo tiempo debe
promover polticas que restrinjan el uso del cigarrillo. Tiene dos responsabilidades: proteger a los
agricultores pero tambin velar por la salud de la poblacin. De este modo, el anlisis de
polticas est compuesto por dos elementos: juicio tcnico (ciencia) y juicio poltico. Lo que quiere
decir que el conocimiento cientfico complementa el proceso poltico, pero no sustituye el juicio no
racional.

El objetivo es disear un tipo de anlisis de polticas que considere el razonamiento intuitivo y
analtico, la incertidumbre en la toma de decisiones, la complejidad de los problemas y, que al
mismo tiempo aborde tambin las ambigedades polticas que se presentan diariamente en la
gestin pblica. Diferenciar el anlisis desde la perspectiva descriptiva con el anlisis a partir de
la perspectiva normativa, se vuelve esencial en el proceso de estudio de las polticas pblicas. El
analista de polticas debe tener clara esta diferenciacin, precisando desde qu perspectiva est,
porque dependiendo del anlisis, las condiciones de rigor y criterios de validacin sern
diferentes. El anlisis descriptivo es realizado desde la visin de las ciencias (tcnico-cientficas)
con el objetivo de elaborar un anlisis del contenido de la poltica y, de este modo, conocer cmo
se da el proceso de formulacin, decisin, implantacin y evaluacin de las polticas pblicas. El
anlisis normativo es realizado desde la perspectiva de un actor concreto comprometido con las
polticas pblicas, sea para apoyarlas o para rechazarlas. El inters se basa en ofrecer tcnicas o
mtodos para que el actor formule, decida, implemente y evale de manera eficiente y eficaz la
poltica pblica.

Podemos dividir el anlisis de polticas pblicas en tres categoras:



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I. Modelos Analticos:
Modelos de anlisis descriptivo de polticas pblicas.
Modelos y teoras del comportamiento administrativo, del juicio humano y de la accin
social que fundamentan el anlisis de polticas pblicas.
II. Modelos y mtodos normativos-prescriptivos de polticas pblicas

III. Modelo tecnopoltico de anlisis de polticas pblicas


2.2.1 Modelos Analticos de Polticas Pblicas

A. Modelo de anlisis descriptivo de polticas pblicas.

Conocido tambin como Estudio de Polticas (analysis of policy). Se refiere al anlisis o tipo de
estudios que buscan en lo fundamental el entendimiento del proceso poltico en general. Es un
anlisis que tiene como objetivo desarrollar conocimiento sobre el proceso de formulacin y gestin
de polticas pblicas en s mismo sin preocuparse por su utilidad inmediata para la toma de
decisiones (conocer por conocer). Implica una postura neutra, objetiva y no comprometida con el
cambio de una realidad inmediata. Por lo tanto se rige por los postulados tradicionales de las
ciencias sociales.

Autores como Lasswell y Brewer en su poca configuraron el anlisis de poltica como una
disciplina aplicada que hace uso de varios mtodos de investigacin y argumentacin, a travs
de fases bien estructuradas que los analistas deben seguir en el anlisis de toda poltica (policy
stages approach). Estas etapas se convirtieron en el punto de inicio de lo que posteriormente se
llamara el enfoque del proceso poltico. Autores representativos de la teora de las polticas
pblicas desarrollaron tambin un anlisis descriptivo por etapas a partir de la propuesta de
Lasswell, como son Brewer (1973) y deLeon (1983). Sin embargo, los modelos propuestos por
Jones (1984) y J. Anderson (2006), fueron ms all en el intento de representar mejor la realidad
de los procesos que se generan en la poltica y la complejidad inherente en ella. Dichas etapas
son:

i) Identificar los problemas
ii) Fijar la agenda
iii) Formular la propuesta
iv) Legitimar los programas
v) Elaborar y conseguir el presupuesto
vi) Implementar los programas, y
vii) Evaluar los programas.

No importa la terminologa que se adopte para explicar el proceso descriptivo del anlisis, estas
siguen perpetuando en esencia el enfoque del proceso poltico propuesto por Lasswell. Se parte de
la idea que el anlisis de la poltica pblica es un instrumento que puede ser descompuesto en sus
varios elementos para ser estudiada de forma independiente, lo cual asegura un anlisis profundo
de cada unas de las fases y actores que intervienen en ellas, proporcionando un mayor
entendimiento del proceso de produccin generado. As mismo, la construccin por secuencia de
etapas confiere una gran ayuda al analista en el orden de la investigacin y el conocimiento. De


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esta forma, el razonamiento es lineal, desestimando la complejidad y la gran incertidumbre que se
genera en la realidad social. El tradicional anlisis descriptivo, aunque plantea que el contexto es
determinante en el xito de la poltica, asume, no obstante, que el analista tiene un completo
conocimiento del problema, del conjunto de alternativas posibles, de los actores que deben
intervenir y sus reacciones y de las circunstancias que pueden inviabilizar la propuesta. Sabatier
(1999) indica que no es posible denominar como una teora de la causalidad al modelo del
proceso poltico, puesto que en realidad es demasiado simplista y descriptivamente inexacto.
Ignoran el conflicto como parte inherente del diseo de la poltica pblica. El anlisis se convierte,
como expresa D. Stone (2002), en un modo expresamente racional de pensar las polticas,
ignorando que el proceso poltico y sus actores son creativos y poseen ideologas y valores,
caractersticas todas ellas de la existencia social: El modelo de razonamiento es la toma de
decisiones racional, donde las decisiones son tomadas en la forma de una serie de pasos bien
definidos: identificar objetivos, identificar cursos alternativos de accin para alcanzar los objetivos,
predecir las posibles consecuencias de cada alternativa y seleccionar aquella que maximice el
logro de los objetivos Este es el modelo tpico de los libros de texto de anlisis de polticas
pblicas. La autora afirma que este tipo de modelos se fundamenta en tres pilares:

a. Un modelo de razonamiento. El uso de la racionalidad en la toma de decisiones. El
razonamiento poltico no considera los objetivos cambiantes de los actores ni la contradiccin
entre estos objetivos. Adems, hace caso omiso del conflicto, desconsiderando que cada actor
tiene una perspectiva distinta y una manera diferente de responder a la accin pblica
recurriendo a diversas reglas para resolver el conflicto;

b. Un modelo de sociedad. Este modelo se basa en la racionalidad del mercado. Los decisores
pblicos son vistos como entes autnomos y racionales que no conviven en comunidad y quienes
buscan la maximizacin de su bienestar individual mediante el clculo racional. De esta forma,
el modelo del mercado tiene una completa relacin con el modelo racional de toma de
decisiones. Sita al decisor y los dems agentes sociales como individuos que tienen sus
propias preferencias por bienes, servicios y polticas. Considerados como agentes que
compran y venden servicios y bienes: votos, decisiones, lderes y propuestas;

c. Un modelo de formular polticas. El proceso de formular polticas sigue la misma pauta de
etapas del modelo racional de toma de decisiones. Se trata de un modelo de produccin
organizado y sistematizado en forma de etapas que se encuentran plenamente acopladas,
donde el Gobierno es un decisor racional que detecta un problema, lo fija en la agenda,
busca soluciones, las implementa, puede ser que algunos individuos reaccionen y hagan
demandas, el Gobierno reacciona entonces, logra implementar la poltica y para finalizar,
evala los resultados. Este tipo de modelo desconoce que el Gobierno y otros actores sociales
viven en lo que Stone llama en comunidad poltica: la lucha sobre las ideas. El conflicto es
una permanente lucha de ideas, para ser ms concretos: una lucha por preservar nuestros
valores, ideologas, principios, creencias. Este es el medio en el que tiene que lidiar el
gobernante. Cada decisin que toma tiene consecuencias que chocan con los intereses de cada
individuo y grupo de inters de la sociedad.

El modelo racional posee entonces grandes limitaciones:

a. Es incapaz de lidiar con la complejidad de los problemas sociales.


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b. Obvia la incertidumbre que se genera en los procesos sociales.

c. No trata con fuerza el conflicto de intereses y preferencias tanto por parte del decisor como
de los otros actores sociales involucrados. Como expresa C. Matus (22) el juego social es
competencia, lucha, conflicto y cooperacincada actor toma posicin en el juego, y esa
posicin define las relaciones con los otros actoresrevela un inters por cada jugada del
juego. En el proceso de las polticas pblicas, los decisores pblicos y los dems actores
sociales entran en un juego de nunca acabar. Cada uno asume una posicin, protegiendo sus
intereses y socavando los de los dems, y de este modo intervienen buscando influir en las
decisiones, ideologas y comportamiento del otro. Es un juego de beneficios y costos. Este
conflicto de intereses afecta las decisiones del gobernante o del decisor pblico. Los actores
sociales pueden influir fuertemente produciendo una lucha continua con los actores
gubernamentales. Cmo el anlisis lidia con estos conflictos de intereses entre los diversos
actores que intervienen en la poltica, si este es el juego que permite la democracia?

d. Desconoce el conflicto cognitivo. El modelo racional de polticas no distingue el conflicto
cognitivo, es decir, el conflicto que se genera cuando hay un desconocimiento y
desentendimiento de lo que significa la poltica propuesta. Por tanto, en este caso no se trata
de la afectacin de intereses sino del conocimiento y apreciacin que un actor tenga sobre la
realidad, es decir, sobre la explicacin que haga sobre el problema y sobre la comprensin
de las posibles opciones para enfrentarlo. Muchas veces este conflicto puede generarse por la
escasez de disponibilidad de informacin que tenga el actor;

e. Ignora el conflicto y ambigedad de los valores que subyacen en las polticas pblicas. Los
valores son el fin ltimo de toda poltica pblica, y estos valores estn relacionados con lo que
se intenta obtener y promover como deseable para el bienestar general de toda la sociedad,
o como dira de forma ms clara Amartya Sen (2000) un desarrollo humano pleno que
remueva las principales fuentes de privacin de la libertad: pobreza y tirana, carencia de
oportunidades econmicas y destitucin social sistemtica, negligencia de los servicios pblicos
e intolerancia o interferencia excesiva de Estados represivosque nieguen las libertades
polticas y civilespara participar de la vida social, poltica y econmica de la comunidad
(p.18). Cada uno de estos fines es lo que justifica la existencia de polticas pblicas que
promueve el Gobierno, que en ltimas se entrelazan con los tres grandes anhelos de la
democracia: la bsqueda de la libertad, la igualdad y la fraternidad. Estos ideales son los
valores que deberan guiar la accin pblica. La pregunta entonces, es: Cmo definir polticas
pblicas con medios instrumentales que consideren fines conflictivos y, algunas veces confusos y
contradictorios?;

f. Presupone que existe un fuerte razonamiento causal que facilita la bsqueda de las mejores
alternativas, y, por tanto, conlleva a resultados particulares normativamente deseables. De
esta forma, los resultados efectivamente alcanzados son los que haban sido planificados. Por
tanto, las circunstancias fuera de control del dirigente y el decisor pblico se convierten en un
dato que puede ser objetivamente tratado y la deficiente calidad de la poltica en un
problema que puede ser resuelto de manera lgica y sistemtica, y



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g. Trata deficientemente las restricciones de informacin, conocimiento, tiempo y recursos que se
le plantean al decisor pblico.

Dror (1989) plantea otros tipos de falencias que presentan los estudios del anlisis descriptivo de
las polticas pblicas. De acuerdo con nuestro propsito podramos enumerar las siguientes: (i) no
tienen una estructura terica rigurosa; (ii) muchos de estos estudios son realizados para pases
desarrollados y poco se ha trabajado para pases no desarrollados (este es un problema que no
puede ser obviado porque las caractersticas sociales, polticas y culturales son distintas), y (iii) los
mtodos de investigacin utilizados en el anlisis de polticas son insuficientemente desarrollados
para llegar a alcanzar la rigurosidad que exige el tratamiento de la complejidad de los
fenmenos sociales. Algunos mtodos intentan hacerlo ajustando la teora a las situaciones
complejas, pero la realidad presente no evidencia toda la informacin posible necesaria para
proyectar el futuro.

B. Modelos y Teoras del Comportamiento administrativo, el Juicio Humano y de la Accin Social
para el Anlisis de Polticas Pblicas

Se refieren a los modelos, teoras y aportes cientficos y filosficos sobre el comportamiento
administrativo, el juicio humano y de la accin y el juego social que contribuyen al desarrollo de
mtodos y tcnicas para el anlisis de polticas pblicas. Implica una postura cientfica y, por lo
tanto, no significa un compromiso con el cambio de una realidad inmediata. Por lo tanto se rige
por los postulados de la construccin cientfica y del pensamiento filosfico. La construccin
cientfica en lo general no sigue el modelo de la ciencia tradicional departamental y
determinstica, sino por el contrario se orienta por los principios de las ciencias horizontales y de la
complejidad. Es un tipo de construccin cientfica que facilita el dilogo y la interaccin entre: a) el
conocimiento y la accin; b) las ciencias y los valores, y c) la tcnica y la poltica.

Entre los principales aportes cientficos y filosficos podemos destacar:

Los modelos de comportamiento administrativo de racionalidad pura y limitada
La filosofa de la accin y el juicio
La filosofa del lenguaje
La filosofa poltica
Las ciencias polticas
La psicologa del juicio humano
Las ciencias de la complejidad
Las teoras de la accin social
La teora de la accin y del juego social

2.2.2 Modelo de Anlisis Normativo-Prescriptivo de Polticas Pblicas

Las polticas pblicas son complejas porque los problemas que tiene que afrontar son en s mismos
complejos. El desafo de las polticas pblicas es, cmo alcanzar los fines propuestos considerando
la complejidad e incertidumbre de los procesos sociales y resolviendo los conflictos y la
ambigedad? Como ya vimos, esta tarea se hace complicada con los modelos racionales de
anlisis de polticas.


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El modelo normativo-prescriptivo se refiere al anlisis que permite, a partir de modelos positivos
del comportamiento y la accin, derivar mtodos y tcnicas para el anlisis de polticas pblicas.
De acuerdo con Y. Dror, el anlisis normativo debe ser lo suficientemente idealista para que
pueda estimular propuestas consistentes y exhaustivas de mejoramiento innovador basados en el
mejor conocimiento disponible del comportamiento y la accin humana y social.

Generalmente, el anlisis normativo de polticas pblicas no constituye el centro de inters de la
academia, puesto que se preocupa en el debe ser de los procesos de formulacin y gestin de
polticas pblicas y porque su objetivo se encuentra direccionado exclusivamente en el desarrollo
de instrumentos de ayuda a la decisin.

Este tipo de anlisis es normativo en el sentido en que pretende construir o determinar un conjunto
de criterios y estndares de lo que debe ser el proceso de diseo y gestin de polticas pblicas,
permitiendo analizar la calidad de dichos procesos. Por otro lado, es prescriptivo en tanto que
busca la formulacin de propuestas efectivas de mtodos, enfoques y herramientas que permitan
hacer mejoramientos que se consideren deseables en los procesos de formulacin y gestin de las
polticas pblicas. Por lo tanto, no es un anlisis normativo en el sentido de ajustarse o responder
a ciertos valores, objetivos y metas deseables de la realidad, sino en el sentido instrumental de
establecer procesos y estructuras de tal modo que puedan aplicarse a los procesos de formulacin
y gestin de polticas pblicas.

Dror destaca que la ciencia poltica moderna ha sido especialmente desilusionante en relacin con
el anlisis normativo de las polticas pblicas. Seala que las pocas excepciones han sido
sugerencias dispersas de reforma que carecen de cualquier base sistemtica. Muchos de los
modelos normativos que son regularmente utilizados de forma sistemtica en la formulacin de
polticas pblicas provienen de la economa y de disciplinas como la ciencia administrativa, la
planificacin tradicional, teora de las decisiones, anlisis de sistemas, ciencias de la informacin,
investigacin de operaciones, ingeniera econmica, defensa y seguridad, desarrollo gerencial,
estudios de desarrollo y teora del conflicto, por mencionar slo algunos. En general, estos mtodos
se interesan por tipos especficos de toma de decisiones o formulacin de polticas, aunque algunos
de ellos pueden ser aplicados al diseo de polticas como tales. Lastimosamente han sido poco
difundidos los mtodos y herramientas derivados de las ciencias y tcnicas de gobierno
desarrollados por el Profesor Carlos Matus.

En la prxima sesin se presentarn de forma crtica los principales modelos normativos de
formulacin de polticas pblicas ampliamente difundidos prestando especial atencin a sus
supuestos subyacentes, dominios de validez y grandes limitaciones. Se destacan los siguientes:

a) la racionalidad pura,
b) la racionalidad econmica,
c) la decisin secuencial,
d) el cambio incremental,
e) el modelo de la satisfaccin y,
f) el modelo del proceso extraracional.



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A pesar que los modelos de racionalidad limitada y del juicio humano no son exactamente
normativos, se presentarn por su gran relevancia en el debate sobre las limitaciones de los
modelos normativos tradicionales. Tambin se presentar el modelo ptimo del profesor Dror como
un enfoque alternativo y novedoso poco conocido en nuestro medio acadmico. Se dejar para las
sesiones finales la presentacin y discusin del modelo de la planificacin estratgica situacional
fundamentado en los desarrollos de la teora de la accin y el juego social del Carlos Matus.

2.2.3 Modelo Tecnopoltico de Anlisis de Polticas Pblicas

Es un tipo de anlisis que asume la perspectiva del gestor o dirigente pblico o gubernamental
comprometido con el cambio de la realidad. Por lo tanto, tiene una visin desde dentro, propia de
un actor que lucha por su proyecto de cambio de la realidad. El anlisis tecnopoltico de las
polticas pblicas utiliza los mtodos y herramientas de planificacin y gobierno derivadas de las
ciencias horizontales de la accin o, en general, de las ciencias y tcnicas de gobierno.

En sntesis, el anlisis tecnopoltico es un procesamiento sistemtico situacional. Es decir, un tipo de
anlisis realizado desde la perspectiva de un actor concreto comprometido con el enfrentamiento
de un problema actual o potencial, considerando todos los puntos de vista y dominios pertinentes.
El elemento central en este tipo de anlisis es la combinacin e interaccin del anlisis poltico,
jurdico y tcnico en un nivel de calidad aceptable y fundamentada en mtodos y tcnicas de
gobierno pertinentes a la complejidad del problema de decisin particular. El anlisis tecnopoltico
no es un anlisis departamentalizado, es, por el contrario, un anlisis situacional, global e integral
(horizontal).

El Tecnopoltico

De acuerdo a C. Matus, el tecnopoltico es un profesional del anlisis de las polticas pblicas que
posee las siguientes caractersticas:

a) Un profesional capaz de visualizar y analizar el intercambio de problemas.
b) Capaz de razonar combinando el juicio tcnico con el juicio poltico: anlisis tecnopoltico o
cuasiracional.
c) Un cientista social volcado hacia la accin, sin complejos para explorar directamente el futuro
y con capacidad de comprender que la accin no espera el desarrollo de las teoras.

El tecnopoltico es, simplemente, un cientista social con sentido prctico:

a. Desanimado de teorizar sobre otras teoras.
b. Estimulado para teorizar sobre la realidad en que vive.
c. Obsesionado por crear mtodos y tcnicas al servicio del hombre de accin.
d. Irrespetuoso de la ciencia oficial.
e. Humilde ante la complejidad de los hechos.
f. Atento al desarrollo de frontera en cada ciencia y de las zonas fronterizas entre ellas.
g. Con habilidades para construir puentes entre la teora (ciencias) y la realidad, especialmente
con las exigencias de la accin.

En sntesis, el tecnopoltico est obligado a distinguir entre:


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a. Procesos abiertos y cerrados.
b. Sistemas repetitivos y creativos
c. Prctica vertical y prctica horizontal.
d. Accin social y accin instrumental.
e. Solucin e intercambio de problemas.
f. Voluntarismo y realismo.
g. Posibilidades bien definidas y posibilidades mal definidas.
h. Problemas bien estructurados y cuasiestructurados.
i. Determinismo e indeterminismo.
j. Diagnstico y explicacin situacional.
k. Problemas, antiproblemas y paisaje social.
l. Clculo paramtrico y clculo interactivo.
m. Asercin determinstica y apuesta.
n. Juicio intuitivo, juicio analtico, racionalidad y cuasiracionalidad.

Esta nueva capa poltico-tcnica es requerida dramticamente en las estructuras gubernamentales,
en los partidos polticos y en las fuerzas sociales en general. El estrato tecnopoltico de la sociedad
es un corte heterogneo que cruza todas las profesiones y todos los mbitos de la gestin pblica
en un cierto nivel de las prcticas de trabajo. No se caracteriza por su formacin intelectual, que
puede ser y generalmente es muy heterognea, sino por su funcin prctica: El ejercicio de la
funcin ejecutiva, directiva, asesora, planificadora y de alta gerencia pblica.

En este nivel se combinan conocimientos tcnicos con destreza poltica y capacidades organizativas.
La calidad de la gestin pblica y del diseo y gestin de las polticas pblicas es muy
dependiente de la calidad del nivel tecnopoltico. Sin embargo, la formacin de estos cuadros est
entregada al azar de la prctica. Nadie planifica la estructura del vector cognitivo del nivel
tecnopoltico y sistematiza el modo de unir los conocimientos a la experiencia:

a. Recibe en la universidad una formacin vertical departamentalizada.
b. En la prctica su acceso y ascenso estn limitados por la inestabilidad, alternabilidad y reglas
del sistema poltico.

No existen en Amrica Latina escuelas de posgrado especializadas en ciencias y tcnicas de
gobierno que contribuyan a formar el estrato tecnopoltico en nuestra regin.


2.3 PERSPECTIVAS DE ANALISIS EN LAS POLITICAS PBLICAS

Una forma de entender las diferentes perspectivas o posturas asumidas en los anlisis de polticas
es diferenciar los modos de razonamiento. Cada analista hace una interpretacin distinta de la
realidad social y poltica dependiendo de la posicin en que se encuentre y el compromiso
efectivo que tenga, la cual puede tener fines intelectuales o pragmticos. Para Meny y Thoenig
(1992) el enfoque de anlisis depende de hacer tres diferenciaciones conceptuales: el anlisis de
polticas, el diseo de polticas (policy design) y la investigacin de polticas (policy research), las
cuales, a su vez, corresponden a tres tipos de analistas: el experto, el decisor o consultor de un
decisor y el investigador.


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a. En el diseo de polticas, el analista es un actor comprometido que tiene la competencia para
enfrentar el problema que se le plantea y decidir la mejor opcin.

b. En el anlisis de polticas, el analista debe asumir una posicin neutra, es decir, no
comprometido con la poltica y de esta manera lograr inferir las causas y consecuencias y
alternativas posibles para que el decisor pblico pueda tomar una decisin, y

c. En la investigacin de polticas, el investigador realiza hiptesis y construye teoras de acuerdo
con su disciplina cientfica.

Por su parte, Matus (22) sostiene que el modo de entender y analizar la realidad social depende
de la posicin en que se encuentre el analista y del propsito que persigue, condicionando por
tanto la manera en que participar en el proceso social. El autor identifica dos perspectivas de
anlisis de la realidad los cuales deben hacer el puente entre la teora social y la prctica
social. La teora social es la que lleva a cabo el cientfico y la prctica social es realizada por
quien hace la poltica. Sin embargo, advierte que entre ambos este puente no se hace. El cientfico
ignora la realidad y el poltico desconoce los mtodos cientficos. Por tanto, existen dos modos de
explicar la realidad: explicar para conocer y explicar para actuar.

i) La teora social tradicional que sigue el patrn explicativo de las ciencias naturales, es decir,
la observacin desde fuera, objetiva e independiente, en bsqueda de una verdad
verificable ignorando el juego social y asumiendo una relacin fra entre el sujeto
observador y el objeto observado, y
ii) La accin prctica que se realiza en el juego social, desde adentro, por actores
comprometidos con metas que exigen resultados del juego, en una relacin interactiva con
otros jugadores y otras jugadas. Es una accin empujada por la razn, la pasin, la suerte el
compromiso y el conflicto.

Estas dos perspectivas de explicacin de la realidad se desarrollan en dos mbitos de la accin
social: el mbito de la praxis vertical y el mbito de la praxis horizontal. Surgen as cuatro
perspectivas de anlisis:

a. El cientfico puro que trabaja en el laboratorio haciendo investigaciones en las ciencias,
construyendo teoras como el socilogo y el economista en sus investigaciones y el bilogo y el
mdico en su laboratorio;

b. El actor social, interesado en el cambio de la realidad; es un decisor poltico, un alcalde, un
gobernador, el gremio empresarial, el sindicato, el lder comunitario, el narcotraficante, el
guerrillero;

c. La praxis vertical con sus disciplinas. Se fundamenta en los avances tericos del cientfico,
apoyada por la formacin de las ciencias especializadas en las universidades. Es el especialista
que realiza su prctica en un rea actuando en su disciplina vertical, por ejemplo: el
odontlogo y el mdico en su consultorio, el economista trabajando en el ministerio de hacienda
o de planificacin o el ingeniero construyendo obras civiles, y



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d. La praxis horizontal con sus disciplinas. Se fundamenta en la teora de la accin social. Se refiere
especficamente a las ciencias de gobierno con sus disciplinas. Su anlisis no se hace a partir de
una disciplina vertical, sino que se apoya en el anlisis interdisciplinario. Como propone
Hammond (13) se basa en el juicio humano, en el anlisis tcnico y profesional del cientfico y el
especialista y en la intuicin y el arte del poltico. Exige que los actores sociales posean la
capacidad de entender de manera comprehensiva los procesos sociales, y esto slo se logra
mediante el anlisis tecnopoltico de los problemas sociales y las acciones pblicas, y el manejo
de mtodos y tcnicas de gobierno. Es realizada por un dirigente que debe tomar decisiones y
fundamentar stas a travs del uso de disciplinas de las ciencias y tcnicas de gobierno o por
un asesor tecnopoltico asesorando a un poltico o cualquier actor social para que tome
decisiones.

Dror (11) afirma que la calidad del personal tcnico y poltico que realiza el anlisis es la nica
variable que determina la calidad del diseo y las decisiones en la poltica pblica. Y esto
solamente se consigue mediante la cualificacin y el mejoramiento del desempeo. Es decir,
proporcionndoles conocimientos en teoras y herramientas para el anlisis tcnico poltico de las
polticas pblicas, fortaleciendo as sus capacidades racionales y extra racionales. Dror reconoce
la existencia de tres tipos de analistas de las polticas: los polticos, los altos funcionarios pblicos y
los expertos. Veamos en mayor detalle las diferencias entre estos tres tipos de analistas:

a. El Poltico (Politician). Se refiere especficamente al gobernante que decide la formulacin e
implementacin de polticas pblicas. Y esto es de gran relevancia, puesto que son ellos quienes
orientan y deciden el curso de las acciones pblicas en la bsqueda de enfrentar los problemas
de la poblacin. Sin embargo, los dirigentes se encuentran poco preparados cognoscitivamente
para gobernar y, por ende, dirigir las polticas pblicas. Dror es enftico al proponer que slo
es posible idealmente mejorar la calidad del anlisis de las polticas pblicas si los dirigentes
pudieran pasar antes por un filtro de reclutamiento y promocin, pero esto sera una violacin
a los valores bsicos de la democracia, y por lo tanto no es una alternativa posible. Aquellos
dirigentes que consiguen ser apreciados como lderes dirigentes o polticos de alto vuelo, es
porque han desarrollado habilidades como la intuicin o la capacidad para identificar y
visionar las necesidades del futuro para la sociedad. Es decir, poseen altas capacidades extra
racionales, alcanzadas mediante las habilidades innatas (el arte) y la experiencia en el mundo
de la poltica y del trabajo en las instituciones pblicas. De esta manera, su conocimiento en el
anlisis de formulacin de polticas es limitado; predomina el conocimiento que han recibido en
la disciplina vertical en la que ha sido formado. Ante esta falencia, el poltico recurre al
experto en ciencias polticas, pero esto le exige tambin tener la capacidad de entender y usar
de la mejor forma el conocimiento que le da el experto mediante el consejo y la asesora para
tomar las decisiones que sean pertinentes en el diseo de la poltica. Las posibilidades que
tienen los dirigentes de aumentar su cualificacin y mejorar sus capacidades para tomar
decisiones y analizar polticas es dotarse de nuevo conocimiento mediante el entrenamiento en
instituciones universitarias o de investigacin especializadas en teoras y tcnicas modernas de
gobierno. Estos conocimientos deben servir para mejorar sus aptitudes en las teoras y
herramientas para el diseo y anlisis de polticas, entre otros elementos esenciales.

b. Altos Funcionarios (Senior civil servants). Las exigencias en conocimiento sobre anlisis de
polticas para los gobernantes no es tan alta como para los funcionarios que ocupan altos
cargos en las instituciones pblicas, puesto que son estos ltimos quienes deben subsanar el


84

desconocimiento del primero quien fue elegido por la sociedad en un proceso de votacin
democrtica. Sin embargo, el problema es que los altos funcionarios tambin padecen las
mismas deficiencias de conocimiento en ciencias y tcnicas de gobierno como los dirigentes. El
dirigente confa las responsabilidades de diseo y ejecucin de la poltica en sus subalternos,
quienes poseen en la mayora de los casos, un conocimiento generalizado o en el extremo,
especializado, adems de no poseer la experiencia del contacto directo con la poblacin,
ventaja que poseen los dirigentes. Estas deficiencias plantean graves limitaciones para el
anlisis de polticas. Es de gran importancia contar con funcionarios de alto nivel preparados
para cumplir con los propsitos de disear y analizar polticas de calidad dentro de las
organizaciones pblicas.

c. Expertos (Experts). Son las personas que sirven de consejeros y asesores del dirigente y de los
altos funcionarios en todos los aspectos relacionados con la accin gubernamental. La mayora
de estos expertos tienen conocimientos en una nica disciplina, ignorando en el anlisis de
poltica la perspectiva de otras disciplinas, no obstante, aun cuando interacten con otros
expertos de otros campos. El dirigente recibe, en el lenguaje de varios expertos, consejos o
asesora en la forma de conocimientos interdisciplinarios aunque no integrados ni
comprehensivos. Aun cuando el experto tenga gran experiencia en procesos de gobierno, lo
cual ayuda a superar la desventaja del conocimiento super especializado, esto no es suficiente
para hacer frente a la complejidad de los problemas sociales y, por consiguiente, a una mejor
fundamentacin del anlisis de polticas. Es urgente preparar a nuevos tipos de expertos en
conocimientos que integren varias disciplinas (conocimiento multidisciplinario) y entiendan el
proceso poltico, de tal modo que sirvan de soporte efectivo en las funciones prcticas del
anlisis de las polticas en el Gobierno, comprendan el lenguaje del poltico y mejoren la
calidad de interrelacin con ste. Los especialistas en ciencias polticas que efectan anlisis de
polticas con modelos racionales no cumplen estos criterios de exigencia de entendimiento de la
realidad social y poltica.

De acuerdo con todas las argumentaciones anteriores, proponemos clasificar a los analistas de
polticas en tres categoras, segn sea la orientacin del anlisis:

i) el analista de las polticas pblicas,
ii) el cientfico de las ciencias y tcnicas de gobierno y,
iii) el analista tecnopoltico de polticas pblicas.

Cada uno tiene un modo de razonamiento distinto desde su propia perspectiva de inters. Para
comprender mejor esta distincin analicemos el siguiente grfico:



85





2.4 MODELOS DESCRIPTIVOS Y NORMATIVOS PARA EL ANLISIS DE POLTICAS
PBLICAS

2.4.1 El Modelo de la Racionalidad Pura

Tambin llamado Modelo de la Racionalidad Absoluta. Es consistente con las perspectivas del
racionalismo y el positivismo. La toma de decisiones es completamente racional. En el Modelo de la
Racionalidad Pura se asume que el decisor o el analista de polticas conocen todas las alternativas,
y que slo puede seleccionar una de estas, lo cual implica tambin conocer todas las consecuencias
o resultados que facilitarn su eleccin. Mitroff (1983) elabora una epistemologa de los Sistemas
de Investigacin a partir de los trabajos de C. West Churchman, para explicar las diferentes
perspectivas de la objetividad cientfica. Uno de los modelos considerados es el sistema de
investigacin Leibniziano (Leibnizian IS), el cual enfatiza los aspectos puramente formales, lgicos y
racionales del pensamiento humano. Es el prototipo de sistemas formales-deductivos. Esta
perspectiva de investigacin cientfica se preocupa por construir y explorar modelos puramente
tericos y sus fortalezas se encuentran en la consistencia, rigor, coherencia lgica y precisin en las
variables, mediante la utilizacin de modelos matemticos sofisticados. Mitroff advierte que este
tipo de modelos slo funcionan en problemas bien estructurados (well-strutured).

Para comenzar, el decisor o analista de polticas debe solucionar un problema y para ello disea
un conjunto de objetivos o metas racionales, que posteriormente tiene que ponderar. Significa esto
que debe asignar un peso especfico a las metas u objetivos, asignndoles un valor cuantitativo; de
otro modo no cumpliran el propsito de lograr ser medidos en evaluaciones posteriores ni servir
de referencia para saber si se est dando solucin al problema que se le ha planteado al decisor.
Despus de haber establecido con claridad cules son las metas y objetivos que quiere alcanzar,
el analista de polticas identifica el conjunto completo de alternativas posibles para alcanzar
dichos objetivos. La decisin por la mejor opcin depender de la prediccin de las consecuencias
respecto a los beneficios y costos que podr generar cada alternativa. Estos beneficios y costos
son medidos tanto en trminos econmicos como de los objetivos operacionales previamente
establecidos y de los recursos humanos y organizacionales que requieran. Pero estos resultados
pueden llegar a ser inciertos, por tanto, el decisor o analista de polticas para conseguir medir


86

dichas consecuencias, construye una tabla de decisiones. La tabla le permite analizar todos los
resultados que se obtienen si selecciona una alternativa y as, eliminar la incertidumbre.

Comprendamos este razonamiento mediante los siguientes dos ejemplos:

1. Este caso es utilizado de forma clsica en la teora de las decisiones: una persona se
encuentra indecisa entre llevar o no una sombrilla en un da especfico. Mira el cielo y cree que
existe una alta probabilidad de que llueva, aunque no tiene la total certeza de que ocurra. Por lo
tanto, debe tomar una decisin porque inevitablemente debe salir ese da. Tiene dos alternativas:
La alternativa a1: llevar la sombrilla, y la alternativa a2: no llevar la sombrilla. Y puede enumerar
la existencia de dos posibles eventos: 1: llueve y 2: no llueve. De esta forma, el individuo obtiene
cuatro resultados:

- f(a1, 1): no mojarse, es decir, llevar la sombrilla cuando efectivamente s llueve;
- f(a1, 2): cargar con un objeto innecesariamente, es decir, llevar la sombrilla cuando en
realidad no llovi;
- f(a2, 1): mojarse, es decir, no llevar la sombrilla cuando efectivamente llovi, y
- f(a2, 2): no mojarse y no cargar con un objeto innecesariamente. O sea, no llevar la
sombrilla y presentarse un da no lluvioso.

En este caso podemos observar que el individuo conoce todas las alternativas disponibles y las
consecuencias para cada una de ellas. En este tipo de casos, en el que es posible conocer todas las
variables que intervienen en el problema y listar el total de posibles consecuencias, cada
combinacin alternativa-evento tendr asociada una funcin de pagos, que le permitir al decisor
medir en trminos monetarios los beneficios y costos de cada combinacin.

2. Veamos un ejemplo ms complejo que el anterior caso, diseado por L. Moreno (1995):

Una compaa petrolera posee un terreno en que se cree hay petrleo, clasifica este terreno en
trminos del nmero de barriles que se espera obtener de un pozo perforado en l: 500 mil
barriles, 200 mil barriles, 50 mil barriles o ningn barril. La compaa se enfrenta al problema
de decidir si, (i) realiza la perforacin; (ii) alquila incondicionalmente el terreno a un perforador
independiente o, (iii) alquila condicionalmente el terreno por un valor que dependa de la
cantidad de petrleo que se obtenga. El costo de perforacin de un pozo productor es de 150
mil y el costo de perforacin de un pozo seco es de 100 mil. Para los pozos productores, el
precio de venta por barril de petrleo es de 2. Bajo el acuerdo de un alquiler incondicional, la
compaa recibe 50 mil por el terreno, mientras que, bajo el acuerdo de un alquiler condicional,
la compaa recibe 0,80 por cada barril de petrleo extrado, siempre que el terreno rinda al
menos 200 mil barriles, en caso contrario no hay retribucin alguna (p.3).

La empresa petrolera tiene tres alternativas, a1: realizar la perforacin; a2: alquilar
incondicionalmente el terreno y a3: alquilar condicionalmente el terreno. Pueden suceder cuatro
eventos, 1: 500 mil barriles; 2: 200 mil barriles; 3: 50 mil barriles, y 4: 0 barriles. As, el
individuo obtiene los siguientes resultados que se muestran en la siguiente tabla de decisin:




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Tabla de Ganancias para la compaa petrolera
No. de barriles
obtenidos
Acciones
Perforacin
Alquiler
incondicional
Alquiler
condicional
500.000 850.000 50.000 400.000
200.000 250.000 50.000 160.000
50.000 -50.000 50.000 0
0 -100.000 50.000 0
Fuente: Luis G. Moreno (1995)

La anterior tabla de ganancias (funcin de pagos) permitir a la empresa petrolera tomar una
decisin totalmente racional, puesto que conoce con absoluta certeza cules sern los costos y
beneficios que obtendr para cada una de las tres alternativas, o sea que hay un conocimiento
completo de las variables del problema y de los valores cuantitativos para cada una de ellas. Este
es el tipo de problemas donde la prediccin es posible y que se ajusta al modelo de la
racionalidad pura. La tarea del decisor es descubrir el conjunto de alternativas o posibilidades
para conocer las consecuencias de cada una y evaluarlas. Este anlisis le permitir tomar una
decisin ptima. Cuando se presentan problemas de mayor complejidad con eventos inciertos que
no son posibles de presentar en una funcin de pago o en una tabla de decisiones como en los
ejemplos anteriores, el analista de polticas puede recurrir al uso de un diagrama de rbol de
decisiones, el cual permite disponer los elementos de una decisin compleja, visualiza el curso de
accin y todos los resultados posibles. Otras tcnicas utilizadas para el proceso de decisin
racional son la investigacin de operaciones (programacin lineal, polticas optimas y dinmicas,
modelo markoviano de decisin), programas de simulacin, funciones de decisin y de riesgo, entre
otras.

No obstante, analicemos cules son las limitaciones que tiene este Modelo en el razonamiento de
polticas pblicas para el enfrentamiento de problemas, aquellos que regularmente debe afrontar
el dirigente y que escapan del razonamiento determinstico:

i) El primer inconveniente con que se encuentra es definir el problema que desea enfrentar; los
decisores no se comportan como individuos que poseen una completa claridad de las preferencias.
La seleccin para el enfrentamiento de un problema social depende de los valores e ideologas
que posea el decisor, y muchas veces estos son ambiguos y contradictorios. Adems, el actor es
coaccionado por otros actores sociales que presionan porque no sea enfrentado ese problema o
porque se enfrenten otros problemas que se consideran de mayor valor.

ii) La definicin de objetivos contiene la carga de valores del decisor, estn relacionados con un
juico de valor y no necesariamente los actores tienen claridad sobre estos valores y el peso que les
debe asignar a cada uno: Qu es ms importante, la libertad o la igualdad? Los polticos no se
ponen de acuerdo con los valores y stos pueden entrar en contradiccin con los valores de la
sociedad. Esto hace casi que imposible la eleccin racional.

iii) Todas las acciones e inacciones en el mbito poltico generan efectos colaterales, pueden
contribuir al logro de ciertas metas pero tambin pueden entrar en contradiccin con otras, y este
no es un problema que se pueda resolver de forma determinstica o paramtrica. As, los objetivos
pueden incluso ser ms complejos, porque, muchas veces, polticamente no es adecuado definir
objetivos tan precisos. La definicin de metas u objetivos de forma abstracta o generalista ahorra


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al dirigente muchos costos polticos y sociales innecesarios. Los actores tienen una intencionalidad
valorativa de acuerdo a lo que ms convenga a sus intereses. Si un decisor poltico desea
emprender una poltica pblica que es bastante conflictiva socialmente, l preferir una definicin
de objetivos que le permita negociar y obtener la adhesin de ms apoyos o no perder los
existentes. Dror (1989) expresa que debido a que los objetivos operacionales generan
frecuentemente resistencias, los decisores polticos tienen a ser negligentes en formularlos de forma
demasiado concreta o precisa. Slo es posible definir objetivos operacionales cuando se trata de
problemas concretos de corto plazo, y este es el caso de solamente una parte de los problemas
que enfrenta el decisor. La complejidad e incertidumbre social, poltica y econmica de la realidad
y los intereses y motivaciones de los distintos actores involucrados que estn implcitos en los
problemas pblicos no facilitan la construccin precisa de objetivos. La naturaleza de los
problemas cuasiestructurados imposibilita sumar o promediar los valores e intereses de los actores,
y no existe ninguna tcnica que permita poner estos valores en trminos cuantitativos.

iv) El modelo de la racionalidad pura supone un criterio de eficiencia y eficacia concreto y lo que
existe, en las decisiones pblicas de la accin social son mltiples criterios de eficiencia y eficacia.
Un criterio de eficacia poltica puede entrar en contradiccin con un criterio econmico o un criterio
gerencial. Adems, y de gran relevancia, los dirigentes polticos tienen siempre en mente dos tipos
generales de objetivos: (a) el propsito de la poltica pblica, y (b) el objetivo propiamente de la
ganancia poltica, el de aumentar o preservar el poder para llevar a cabo sus polticas pblicas.
Pero muchas veces el primero entra en contradiccin o no concilia con el segundo, minando su
gobernabilidad. El modelo de la racionalidad pura supone que no hay objetivos extra racionales,
es decir, fuera de aquellos inmediatos que propone la misin gubernamental, ignorando que en el
juego poltico siempre estn presentes estos objetivos extra racionales. Por ejemplo, un gobernante
propone construir X viviendas, el objetivo inmediato est relacionado con el mejoramiento del
dficit, pero tambin hay objetivos relacionados con el prestigio y el aumento del capital poltico,
o crear condiciones para una prxima eleccin electoral. A veces una decisin de poltica puede
llevar a un costo poltico.

v) Otra limitacin del Modelo de la racionalidad pura es que supone una total disponibilidad de
informacin, y sabemos que en la realidad social esta es la excepcin ms que la regla; no se
cuenta con toda la informacin necesaria, y parte de la que se tiene disponible puede ser difusa y
confusa; adicionalmente, existen diferentes fuentes de informacin y la aceptabilidad y
credibilidad de esta puede variar. Los decisores pblicos y los actores sociales en general pueden
hacer diferentes interpretaciones de una misma informacin segn sus intereses, utilizar distintas
fuentes generando conflictos cognitivos o construir informacin de acuerdo a sus intereses. Y, lo
peor, es que muchas veces no sabemos cul es la informacin que se requiere.

vi) El modelo supone una relacin causa-efecto determinstica en la que se posee una completa
informacin de todas las variables y las relaciones entre estas. En el mundo social esto no ocurre,
existe incertidumbre en las relaciones causa-efecto, no se tiene una seguridad que una decisin
tendr una consecuencia precisa porque hay conocimiento limitado de la realidad y pesan otras
circunstancias. Adems, el modelo supone que existe un absoluto control por parte del decisor
sobre todas las variables relevantes, ignorando la gobernabilidad compartida, o sea, que otros
actores tambin controlan recursos que pueden ser indispensables para llevar a cabo la accin
pblica. Los otros actores sociales tambin tienen sus propios objetivos, que pueden ser
contradictorios al del decisor.


89


vii) En cuanto a las alternativas, las limitaciones no pueden ser peores. Como vimos en los dos
ejemplos anteriores, en el modelo de la racionalidad pura el decisor o el analista de polticas
tiene conocimiento completo de todas las alternativas posibles y de la totalidad de las
consecuencias que se pueden generar. Sin embargo, el problema de la disponibilidad de
informacin confiable, segura y completa y el bajo nivel de conocimiento sobre el futuro prximo
de la realidad social, dificultan la capacidad de prediccin respecto al total de opciones
disponibles. Entre ms alternativas se logren identificar mayor ser la dificultad de evaluar los
resultados o consecuencias de cada una; existen mltiples efectos que muchas veces no logramos
siquiera prever. Generalmente, las predicciones utilizadas en el modelo de la racionalidad pura se
basan en la experiencia del pasado, y a partir de all se extrapola el futuro. Aun cuando las
polticas pblicas ya hayan sido implementadas en el pasado y se haya aprendido de los errores,
no hay seguridad completa que los resultados sern aquellos predichos. Como se ha venido
mencionando en este texto, en el diseo de cualquier poltica pblica intervienen mltiples
variables relacionadas con el contexto, los intereses de otros actores y la capacidad de gobierno
y organizacional que condicionan la existencia y viabilidad de las polticas pblicas.

Recordemos de nuevo a D. Stone (2002), cuando manifiesta que la racionalidad pura es un sueo
imposible, que desecha las acciones e ideas polticas como una actividad desordenada, tonta,
errtica e inexplicable que salen de la lgica de la racionalidad pura.

Dror (1989) afirma que con seguridad las ciencias modernas de la decisin continuarn mejorando
el dominio de tcnicas que posibiliten solucionar problemas pblicos, pero la misma esencia
compleja, incierta y conflictiva de dichos problemas, har imposible que logren entrar al dominio
del modelo de la racionalidad pura.

2.4.2 El Modelo de la Racionalidad Econmica

Ante la imposibilidad de que el modelo de la racionalidad pura sea completamente aplicable a la
formulacin de polticas pblicas, sus supuestos fueron trasladados al modelo de la racionalidad
econmica, donde se presume hay mayores posibilidades de aplicacin. Al igual que en el de la
racionalidad pura, el modelo racional econmico asume que la racionalidad del hombre
econmico es perfecta, y por tanto tiene la capacidad de reconocer todas las alternativas y sus
correspondientes consecuencias. De acuerdo con Neumann y Morgenstern (1944), su eleccin se
basa en la maximizacin de las utilidades esperadas. Los individuos definen sus preferencias por
bienes y servicios de forma fija e independiente. El hombre econmico tiene un sistema completo y
consistente de preferencias que le permite hacer un anlisis perfecto para escoger la mejor opcin,
puesto que la informacin que se requiere para tomar decisiones es completa, est disponible
para todos y, adems, no hay problemas de interpretacin puesto que los datos son objetivos e
iguales para todos. Los agentes econmicos compiten por recursos escasos, y su lucha se da por
conseguirlos al menor costo econmico posible, para as venderlos al mejor precio posible. Por lo
tanto, las motivaciones de cada uno giran alrededor de la maximizacin de sus propios intereses,
no existiendo la posibilidad de cooperacin, slo de competencia. La teora de la decisin de
Bayes (juicios de decisin cuantificables a partir de probabilidades subjetivas o condicionadas) y
las teoras de la utilidad (la cual tiene en cuenta la experiencia del decisor y sus preferencias para
la medicin de resultados) son tcnicas que le ayudan al decisor a tomar decisiones.



90

Matus (2000) indica que en la teora econmica el decisor poltico es considerado como un sujeto
calculador que espera un beneficio individual de maximizacin, guiado por la lgica del mercado.
El decisor hace parte de un sistema que sigue leyes determinsticas, donde la prediccin es
totalmente posible, negando la complejidad, creatividad e imprevisibilidad del mundo social. Al
igual que en el modelo de la racionalidad pura, la racionalidad econmica desconoce la pasin,
la motivacin poltica, los valores y los procesos cognitivos. El sistema est regido por agentes
econmicos con comportamiento predecibles. Por tanto, la explicacin del mundo se ajusta y
simplifica en relaciones causales simples que los agentes econmicos conocen y dominan, de
acuerdo a unos criterios de eficacia econmica. El clculo paramtrico del agente sustituye al
clculo interactivo que realizan los actores sociales.

2.4.3 El Modelo de la Decisin Secuencial

El modelo de la decisin secuencial (sequential decision-theoretic model) fue diseado por Burton H.
Klein de la RAND Corporation, con el propsito de analizar el proceso de toma de decisiones en
la investigacin y el desarrollo militar. Sin embargo, debido a que estudia el problema de la
naturaleza de la incertidumbre en el proceso de decisiones puede tambin ser aplicado en el
diseo de polticas pblicas en la esfera civil. El modelo plantea que el costo de adquirir
informacin es significativo y, por lo tanto, hay un intercambio entre el costo y el valor de la
informacin. Si algunas de las informaciones indispensables para tener xito en una poltica
pblica slo pueden ser conocidas durante las primeras fases de su implementacin, entonces se
hace necesario llevar a cabo de forma simultnea las alternativas ms viables, y tomar la decisin
de seleccionar la mejor slo hasta cuando se tenga la informacin que se requiere. Dror (1989)
clarifica este Modelo utilizando el siguiente ejemplo:

Asumamos que debemos construir una represa en un ro. La construccin tomar cinco
aos y el costo ser de un milln de dlares por ao. Por cada ao adicional de los 5
aos que toma finalizar el proyecto, incurriremos en una penalidad de dos millones y
medio de dlares. Por ahora sabemos que existen dos sitios posibles donde se pueden
construir la represa, la zona A y la zona B, y nicamente uno de estos lugares puede
soportar una represa. Sin embargo, no sabemos cul es el sitio indicado y la nica
forma en que podremos descubrirlo es comenzando a construir la represa en el lugar y
ver si los cimientos permanecen estables despus de dos aos de trabajo.
Existen dos maneras de enfocar este problema:
a. Podemos comenzar construyendo la represa en un sitio, el cual seleccionamos al
azar. Podemos computar el costo probable de la represa as: 50% de probabilidad
que hemos elegido el sitio correcto, en cuyo caso la represa costar 5 millones de
dlares; ms otro 50% de probabilidad que hemos hecho una eleccin incorrecta, en
cuyo caso la represa podra costar 12 millones de dlares es decir, 5 millones para
construir ms 5 millones de multa (puesto que slo estar lista despus de 7 aos), ms
2 millones de gastos en construccin en el lugar equivocado. El costo esperado es por lo
tanto: (5000.000)+(5000.000+5000.000+2000.000)=$8500.000.
b. Podemos comenzar a construir la represa simultneamente en ambos lados,
deteniendo la obra en el sitio errado despus de 2 aos. En este caso nuestro costo total
ser solamente de $7000.000 ($5000.000 en el sitio correcto ms $2000.000 en
el sitio incorrecto).



91

Obviamente, de acuerdo con los costos totales de ambas alternativas, la segunda (b) es la ms
adecuada; sin embargo, de acuerdo con el sentido comn, esta opcin es absurda aunque resulte
ser la ms econmica. Esta es la ventaja del Modelo de la decisin secuencial. Dror observa que la
teora de la toma de decisiones de los libros de texto recomendara construir la represa en el sitio
que tiene una probabilidad ms alta de ser la correcta, pero el valor esperado sera muy alto.
Por tanto, la opcin de retrasar la decisin de ser construida en A o B, comenzando
simultneamente en ambos lugares hasta obtener la informacin completa resultara ser la menos
costosa.

Este Modelo resulta ser una buena opcin para la toma de decisiones en polticas pblicas cuando
existe una alta incertidumbre que slo puede ser resuelta cuando se ejecuta la accin. As, se
asume un costo por el valor de la informacin a cambio de reducir la incertidumbre. Entre los 9
casos-tipos de incerteza que disea Matus (2000), el Modelo de la decisin secuencial de Klein se
ajustara al de la incerteza reducible, es decir, la opcin de intervenir y pagar un costo a fin de
reducir la incertidumbre. En este caso, se aplicara una tasa de descuento por incerteza la cual
permitira evaluar el costo por pagar una informacin valiosa confirmada en relacin con el costo
de obtener esta misma informacin slo mucho despus. Ms adelante, en el Captulo 5
profundizaremos respecto a los tipos de incerteza que enfrentan los dirigentes en la toma de
decisiones para el diseo e implementacin de polticas pblicas.

El Modelo de la decisin secuencial no tiene aplicabilidad cuando no existen cursos alternativos de
accin que puedan ser implementadas paralelamente o cuando la informacin que se requiere
slo puede ser obtenida en etapas avanzadas de la poltica o despus de finalizada su
implementacin.


2.4.4 El Modelo del Cambio Incremental

El Modelo del Cambio Incremental (The incremental-change model), denominado tambin de las
siguientes maneras: Toma de Decisiones Incremental (incremental policymaking), la Ciencia de Salir
del Paso (The science of muddling through) o Mtodo de las Comparaciones Sucesivas, fue
propuesto originalmente en 1959 por Charles Lindblom (1963). El Modelo del cambio incremental
parte de las limitaciones que posee el Modelo de la Racionalidad Pura para la toma de
decisiones y la formulacin de polticas pblicas. Lindblom objeta los supuestos de la racionalidad,
los cuales considera imposibles de cumplir en tanto el comportamiento real de los actores y las
organizaciones no cumplen los requisitos de predecibilidad total, preferencias claras y conocidas,
disponibilidad de informacin completa para todos y consenso en todos los casos. A cambio,
Lindblom propone el Modelo del Cambio Incremental, el cual resulta ser mucho ms realista para
tratar con las limitaciones que se dan en el entorno poltico y social. Sugiere que el modelo de
decisin que predomina en las organizaciones es el del incrementalismo inconexo. Es decir, que los
cambios realizados en las polticas pblicas surgen de incrementos pequeos y lentos por medio de
un conjunto de procesos que parecen ser inconexos o no estar relacionados entre s. Sin embargo,
los medios y los fines se ajustan unos con otros evaluando algunas alternativas y unos cuantos
resultados de cada alternativa. El Modelo propone la realizacin de ajustes graduales o cambios
incrementales prudentes en polticas pblicas que han sido ejecutadas y desean ser puestas de
nuevo en marcha o en casos de polticas que exigen manutencin en un periodo prologando de
tiempo, puesto que han mostrado ser eficaces en el mejoramiento y estabilizacin de la situacin


92

problemtica y/o porque se cree que no se presenta una tendencia de profundizacin o
agravamiento de los problemas.

El Modelo reconoce la complejidad de la realidad social, la parcialidad e insuficiencia en la
informacin, el poder de gobernabilidad limitada que posee el decisor poltico y el conflicto en la
toma de decisiones, aunque tambin reconoce que el decisor tiene alguna informacin para el
anlisis, posee algn grado de poder para tomar decisiones e implementar la poltica y tiene
algn control o influye de alguna manera sobre las circunstancias externas. De este modo,
establece que entre ms innovadora sea una poltica frente a aquellas que ya han sido
implementadas en el pasado, sus resultados sern ms difciles de predecir y podr generar
mayores conflictos de viabilidad poltica. Por lo tanto, el Modelo defiende la implementacin de
polticas ms conservadoras que generen menos controversia, a travs de la promocin de polticas
pblicas reformadoras, y no revolucionarias. Regularmente, los gobiernos modernos toman este
tipo de decisiones incrementales en las polticas pblicas puesto que proporcionan mayor
aceptabilidad y estabilidad poltica. El Modelo posee las siguientes caractersticas:

a. Realiza una descripcin ms realista del comportamiento de los decisores que los Modelos de
la racionalidad pura y la racionalidad econmica;
b. Es escptico respecto a la habilidad del ser humano para cambiar el futuro de forma que no
sea gradual y lenta;
c. Promueve la existencia de organizaciones estables con evoluciones lentas, trabajando por
objetivos marginalmente deseados. Considera que es imposible llegar a los fines idealizados
que plantea el Modelo de la racionalidad;
d. Minimiza el conflicto puesto que propone que la toma de decisiones debe hacerse a partir de
valores marginales y no de grandes valores u objetivos mayores. Segn Lindblom han de
elegir nicamente entre las diferentes polticas alternativas que ofrecen diferentes
combinaciones marginales de valores. Es decir, que el decisor poltico concentrar su foco de
atencin solamente en aquellos problemas para los cuales tiene un mayor control, sin entrar en
el intenso debate de valores y objetivos profundos o de analizar problemas por su raz.
e. Selecciona la alternativa poltica con un valor marginal ms alto; quiere decir que se
comparan las ventajas de una alternativa poltica frente a otra mediante el criterio de
validacin, contrario al Modelo de la racionalidad que supone la eleccin de la mejor opcin
mediante el criterio de la comprobacin.
f. Disminuye la complejidad mediante la simplificacin del problema, es decir, tratando las
causas de forma menos profunda y seleccionando alternativas ms viables; lo que muchos
autores llaman ir por las ramas. Aunque hayan mejores alternativas que puedan atacar de
raz el problema, en este modelo se considera que stas pueden ser inviables polticamente.
g. Asume que las sociedades democrticas prefieren cambios graduales que incrementen los
niveles de bienestar, a realizar grandes saltos o revoluciones.
h. Mediante cambios incrementales, las polticas pblicas pueden ser ms fcilmente evaluadas
en sus costos y beneficios, disminuyendo la posibilidad de asumir grandes riesgos o cometer
serios errores.

El Modelo del cambio incremental puede llegar a ser apropiado especialmente para polticas
pblicas de largo plazo en grandes reas de accin social puesto que generan estabilidad. Pero
no es funcional en situaciones de polticas anteriores que han producido resultados insatisfactorios
o, cuando se requiere realizar fuertes cambios a nivel ideolgico o de los objetivos mayores de la


93

sociedad. Tambin, cuando existe una alta inconformidad en la poblacin frente a problemas
sociales que han venido agravndose como la inseguridad o el conflicto interno en una nacin,
medidas polticas y sociales de tipo incremental pueden no ser efectivas. Es necesario adoptar
decisiones que tengan mayor impacto, lo cual exige la implementacin de polticas radicales o
innovadoras. Dror (1989) sostiene que cuando es posible emprender medios de accin
radicalmente nuevos es porque se ha producido un nuevo conocimiento, y las opciones para el
decisor son, ignorar este nuevo conocimiento y continuar haciendo cambios incrementales en las
polticas tradicionales o utilizar el nuevo conocimiento, lo que significa hacer cambios radicales en
las polticas pblicas, e ineludiblemente enfrentar los probables riesgos. Las sociedades
contemporneas se enfrentan cada da a este tipo de situaciones. Los acelerados avances en la
ciencia y la tecnologa, el agravamiento de conflictos polticos internos a nivel de las naciones, los
problemas que trascienden las fronteras como el terrorismo, la crisis financiera mundial, la
proliferacin de enfermedades biolgicas o el calentamiento global, exigen tomar decisiones no
incrementales. En el caso de Colombia, por ejemplo, las polticas que tradicionalmente se han
adoptado orientadas a la prohibicin y criminalizacin de la produccin y consumo de
estupefacientes no han mostrado resultados efectivos estables en el largo plazo; requieren la
implementacin de polticas totalmente innovadoras, medidas que aun ni siquiera podemos estar
seguros de cules puedan ser y de las que ni siquiera sabemos sus probables consecuencias. De
este modo, este Modelo del Cambio Incremental no puede ser considerado de uso universal, es
decir, vlido para todo tipo de polticas pblicas.

Sin embargo, es posible que la aplicacin del Modelo incrementalista regularmente pueda
considerarse un buen complemento de polticas radicales que han mostrado eficacia y que es
preciso mantenerlas en el tiempo. Por ejemplo, la poltica de seguridad democrtica signific un
cambio en el modelo estratgico de la guerra por parte del Estado Colombiano, obviamente
resultado de un proceso altamente costoso de aprendizaje de muchos aos. Los resultados exitosos
de esta poltica innovadora han contribuido que se mantenga con los ajustes y adecuaciones a
medida que el conflicto armado en Colombia ha evolucionado de un amplio dominio territorial por
parte de las guerrillas colombianas, especialmente de las Farc a un aislamiento territorial, poltico
y militar. Esto demuestra que ciertos Modelos normativos no se dan en forma pura, sino que en
ciertas circunstancias pueden ser combinados.


2.4.5 El Modelo de la Decisin Satisfactoria

Como ya mencionamos, en el Modelo de la racionalidad pura el individuo debe seleccionar un
curso de accin desde una perspectiva completamente racional. Para hacer esto, identifica todas
las alternativas disponibles, predice las consecuencias de cada una de ellas y evala estos
resultados de acuerdo con los objetivos y preferencias que previamente ha establecido de forma
operacional y concreta. Para ello requiere de un conocimiento vasto del presente y del futuro:
cules son hoy las opciones disponibles y cules sern las consecuencias futuras de cada opcin.
Sin embargo, tambin deber tener conocimiento amplio sobre los criterios que utilizar para
seleccionar la mejor alternativa deseable, de acuerdo con unos valores y preferencias claramente
definidas. En la realidad social esta informacin no est totalmente disponible, cada actor maneja
la informacin de acuerdo a sus intereses y valores, muchas veces no es posible pagar por
obtenerla, no hay el tiempo suficiente para conseguirla, y, en otras ocasiones aun no existe ese
conocimiento y es necesario investigar o promover investigaciones cientficas. Las razones son tan


94

mltiples como compleja es la realidad. Sumado a esto, cualquiera sea la alternativa que se
seleccione, sta crear resultados deseados e indeseados, y las consecuencias no deseadas
podran tener impacto mayor que las deseadas. H. Simon (1997) hace algunas crticas a los
supuestos de este modelo cuando afirma que la racionalidad objetiva es muy limitada frente al
comportamiento real de los decisores polticos. El decisor solo posee un conocimiento
fragmentado de las circunstancias actuales, lo cual plantea una fuerte limitacin en la
identificacin de las alternativas posibles y en la prediccin de la exactitud y consistencia de las
posibles consecuencias. El ser humano racional vive en un mundo esttico (imaginario) que
presenta un repertorio fijo de bienes, procesos y acciones de todo tipo, donde las alternativas
estn dadas para todos los decisores, aun cuando no explique de dnde surgen stas. Los modelos
de la racionalidad pura y la racionalidad econmica ignoran que la identificacin de opciones
parte de una investigacin exhaustiva que el actor o la organizacin hace previamente. Incluso,
muchas veces, las alternativas ms importantes no existen y deben ser creadas y diseadas.
Simon propone entonces, como alternativa a los modelos de decisin de la racionalidad pura y
econmica, utilizar el proceso de decisiones del Modelo de la Racionalidad Limitada.

El modelo de la racionalidad limitada sostiene que, aunque el decisor quiera ser muy racional, le
restringen sus capacidades cognoscitivas y las de la organizacin. Segn Simon (1997:93), la
racionalidad es limitada por tres razones: (i) exige un completo conocimiento y anticipacin de las
consecuencias. En realidad, el decisor desconoce todas las alternativas posibles, el conocimiento de
las consecuencias es fragmentado y, por tanto, es imposible que maximice su eleccin; (ii) puesto
que las consecuencias estn en el futuro, la imaginacin debe suplir este desconocimiento
definiendo valores que le permita anticipar las emociones que podrn ser experimentadas en
cada una de ellas, y (iii) la racionalidad requiere una eleccin entre todas las alternativas
posibles. No obstante, en el comportamiento real, slo unas cuantas de estas opciones podrn ser
imaginadas. En resumen, en el modelo de la racionalidad limitada los individuos poseen diversos
conocimientos, la informacin no les es completamente disponible, elaboran distintas percepciones
de la realidad, tienen motivaciones que se diferencian con las de otros individuos, no gozan de las
mismas oportunidades y son influenciados por el entorno que les rodea.

Para hacer frente a esta racionalidad limitada, los decisores adoptan varias estrategias
reduccionistas con el fin de simplificar la realidad problemtica, mediante la seleccin y
aplicacin de criterios o caractersticas ms sobresalientes. As, el decisor busca la satisfaccin
ms que la maximizacin. Es decir, busca soluciones satisfactorias y no soluciones ptimas.
Explicndolo mejor, una alternativa es ptima cuando comparada con otras alternativas es
superior a todas; una alternativa es satisfactoria cuando evaluada frente a otras alternativas
cumple o excede un conjunto de criterios.

Al igual que Mitroff y Matus, H. Simon (1997) divide los problemas que enfrentan los decisores y
las organizaciones en dos tipos: bien estructurados (well-structured problems) y mal estructurados
(ill-structured). Los problemas bien estructurados se refieren a aquellos para los cuales hay un
criterio bien definido y un correspondiente proceso programable que permite probar cualquier
solucin propuesta (diseo de un algoritmo); el problema puede ser representado en su estado
inicial, al igual que es posible definir de forma precisa y cuantitativa el resultado u objetivo que se
quiere alcanzar. Las condiciones en que operan este tipo de problemas se refieren a casos donde
la informacin requerida es completamente disponible. En este caso se habla de soluciones
ptimas. Por su parte, los problemas mal estructurados (ill-structured problems) son aquellos


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catalogados como no repetitivos y altamente complejos. La bsqueda de una solucin no puede ser
realizada mediante ningn proceso computacional (uso de algoritmos), por lo que es necesario
utilizar la heurstica y la capacidad del individuo para enfrentar problemas. En este caso, se habla
de soluciones satisfactorias. Adems, en este tipo de problemas, el enunciado puede ser ambiguo
y la informacin no estar fcilmente disponible. La mayor parte de los problemas que enfrenta el
decisor en su da a da se refieren a problema mal estructurados. En la generalidad de los casos,
se comete el error de recurrir a los mismos procedimientos o mtodos de solucin de problemas de
bien estructurados para enfrentar problemas mal estructurados.

Dror (1989) expresa que la fortaleza del modelo de la decisin satisfactoria est en la forma
realstica de ver el mundo y en que sus supuestos se basan en reconocidas teoras organizacionales
y de la psicologa. No obstante, surgen algunas crticas respecto a la bsqueda de la decisin ms
satisfactoria:

i) Realiza una sobresimplificacin del mundo, dividindolo en dos partes: suficientemente bueno
y no suficientemente bueno (March, 1994);
ii) Los criterios que permiten evaluar la alternativa o solucin ms satisfactoria no pueden ser
estticos, ellos se ajustan en el tiempo porque las circunstancias, los intereses y las valoraciones
pueden cambiar. Como afirma Perrow (1986): Estos criterios suben y bajan con experiencias
positivas y negativas. Como las soluciones son muy fciles de encontrar, entonces aumentan los
criterios, pero a su vez esto hace que las soluciones se vuelvan ms difciles de encontrar por lo
que es necesario volver a disminuir los criterios, y
iii) Despus de encontrar la alternativa ms satisfactoria, se elimina la preocupacin por buscar
nuevas alternativas.

2.4.6 El Modelo del Juicio Humano: La Cuasiracionalidad

Los anteriores cinco Modelos normativos se sustentan en una perspectiva racional del decisor de
polticas pblicas. Aun cuando los ltimos cuatro enfoques hacen crticas abiertas al Modelo de la
racionalidad pura, su fundamentacin gira alrededor del anlisis racional, sea que se quiera
llegar a la solucin ptima o a la decisin satisfactoria a travs de la aplicacin de ciertas reglas
de decisin. Los dos primeros Modelos, los de la racionalidad pura y la racionalidad econmica se
fundamentan en tres supuestos bsicos: (i) siempre existe una regla de decisin disponible; (ii)
existe la informacin suficiente y objetiva para aplicar dicha regla de decisin, y (iii) el decisor
aplica esta regla de forma automtica, como una computadora, sin la interferencia de todas las
caractersticas inherentes al ser humano como la pasin, los valores, la tica, el compromiso, el
inters, los miedos, la cooperacin, la solidaridad, el egosmo, los conflictos internos y los conflictos
interpersonales. Los otros tres modelos, aunque se apartan de los dos primeros en cuanto a los
mtodos y estrategias para llegar a la decisin de determinada poltica pblica, no son ms que
una derivacin de la racionalidad pura en el sentido que suponen una decisin fundamentada en
una evaluacin racional de beneficios y costos.

Los estudiosos de las teoras y modelos de la decisin, a excepcin de unos pocos, tratan de
ignorar los elementos que no son considerados racionales (como la intuicin), y si acaso llegan a
reconocerlos, tratan de minimizarlos. El mayor problema se encuentra en que son muy pocos los
estudios del juicio humano que incluyen la intuicin como parte del proceso de razonamiento en la
toma de decisiones de los dirigentes. Slo unos cuantos cientficos sociales como Brunswik,


96

Hammond y Cooksey se han interesado por realizar investigaciones a fondo respecto al juicio
humano y la toma de decisiones. Especficamente, Brunswik y Hammond proponen mtodos que
ayudan a estudiar los procesos del juicio cuasiracional.

De aqu en adelante abordaremos el estudio de enfoques o modelos de decisin que reconocen en
forma explcita la intervencin de elementos extra-racionales o no racionales en los juicios que
realizan los dirigentes pblicos en la formulacin y gestin de polticas pblicas. Nuestra
experiencia como consultores en el rea pblica nos ha enseado que, en la mayora de los casos,
los dirigentes pblicos hacen uso consciente o inconsciente de la intuicin y la experiencia en el
momento de abordar decisiones importantes en el diseo de las polticas. Incluso, una de las
caractersticas que ampliamente se reconoce debe poseer un dirigente pblico es el carisma, el
liderazgo y ciertas habilidades innatas para gobernar y enfrentar problemas complejos.

En cada actividad diaria que realiza el decisor pblico siempre est empleando procesos de
juicio. Para hacer tales juicios precisa de informacin relevante que le ayude a tomar una decisin,
y este conocimiento se lo proporciona la utilizacin de sus cinco sentidos, la experiencia poltica y
laboral adquirida, la memoria y la formacin intelectual. Sin embargo, las informaciones pueden
no ser exactas o completas o hasta ser equivocadas y los recursos no estar disponibles porque,
inevitablemente, hay restricciones en sus propias evaluaciones perceptuales, en su capacidad
cognitiva y en los obstculos que el entorno le pone en frente. De este modo, el decisor poltico
est propenso a correr riesgos y cometer errores. R. Cooksey (1996) enfatiza que tales
dificultades pueden ser superadas a travs del uso de un mtodo que, (i) le proporcione un
entendimiento simultneo tanto del mismo juicio humano como de las actividades y contexto del
juicio; (ii) hacer que tal entendimiento sea abierto a la inspeccin pblica, y (iii) proporcionar
procedimientos tiles para mejorar el juicio y reducir el conflicto. (pg. xi)

En este sentido, uno de los principales aportes a la comprensin del anlisis del juicio ha sido el
realizado por el reconocido siclogo del juicio humano, K. Hammond (1996) que, aunque no
formula un mtodo normativo para formular polticas pblicas, hace una contribucin valiosa al
entendimiento de las complejidades del proceso de decisiones en polticas pblicas. Hammond
presenta una teora comprehensiva del juicio humano y su aplicabilidad en la construccin de
decisiones para la formacin de las polticas bajo incertidumbre irreducible, es decir, bajo las
circunstancias reales de la vida cotidiana social y poltica. El modelo se fundamenta en las
disciplinas de la toma de decisiones, las ciencias organizacionales, la psicologa cognitiva y los
factores humanos. El supuesto en que se basa esta teora es que el juicio humano es el proceso
cognitivo por el cual los dirigentes deciden y disean polticas. El Modelo sugiere que los decisores
hacen juicios cognitivos sobre las polticas mediante un proceso de mejoramiento del conocimiento,
el fortalecimiento de su razonamiento analtico, la realizacin de pruebas empricas y la
comparacin de teoras e ideas para determinar la falsedad y veracidad de stas. Sin embargo,
Hammond (1996) cuestiona hasta qu punto los decisores conocen y controlan sus procesos
cognitivos:
Si nosotros no conocemos lo que estamos pensando y no podemos controlar nuestra
actividad mental, entonces cmo podemos demandar competencia? Cuando
escuchamos frases como es mi juicio que... o a mi juicio debemos...,
retrocederamos al miedo o a la falta de juicio? es este juicio el producto de un
proceso que permanece misterioso al.....mismo decisor? o deberamos estar
preparados para reconocer la sabidura cuando sta se expresa? Cuando los


97

dirigentes pblicos ofrecen su juicio acerca de la guerra o cuando las comisiones
compuestas por nuestros asesores ms expertos nos aconsejan sobre cmo cambiar las
polticas econmicas y sociales, podramos descansar seguros de que estamos en el
curso correcto, de que ellos saben lo mejor que debe hacerse? Deberamos estar
contentos cuando los jueces expresan en las cortes sus juicios sobre cunto tiempo
podra tolerar en prisin un acusado o cunto la sociedad puede sufrir producto de su
liberacin, o cuando expresan sus juicios sobre la competencia de una mujer joven para
aplicar la sabidura necesaria el buen juicio- sobre si suspender un embarazo sin
consultar a sus padres (quienes supuestamente tienen el buen juicio) sobre si la accin
podra ser tomada? O deberamos estar atentos sobre los numerosos estudios que
aparentan demostrar los procesos de juicios incorrectos de los seres humanos y tratar de
encontrar una mejor forma? Qu mejor forma puede existir? Si no es ninguno de estos
juicios, fallidos o no, entonces qu? La historia no es la gua; la nica evidencia que
nos ofrece es anecdtica sobre ambos lados de la cuestin y la falta de juicio aparece
al menos tan frecuente como la sabidura. (p. 7)

Para explicar estos juicios cognitivos que realizan los decisores, Hammond hace la tradicional
distincin entre dos formas de conocimiento que han sido fuertes rivales a lo largo de la historia de
las decisiones: la cognicin intuitiva y la cognicin analtica. Muchos de los decisores polticos
recurren a la intuicin para guiar sus juicios, desechando el valor de la lgica. A su vez, los
profesionales y los asesores especialistas recurren al conocimiento cientfico para hacer sus
evaluaciones polticas, desconociendo el valor de la experiencia y la intuicin. El primero habla un
lenguaje poltico y el segundo hace uso del lenguaje de la razn. Son los extremos de un proceso
cognitivo, el polo del juicio intuitivo versus el polo del juicio racional, que permanecen en continua
rivalidad. El anlisis o pensamiento analtico se refiere al proceso racional, abierto y
lgicamente defendible que se realiza paso a paso, mediante argumentos lgicos, rigurosos o
matemticos. Mientras la intuicin es el proceso cognitivo que produce ideas o respuestas, sin hacer
uso de la lgica racional; sino que hace uso de la creatividad, la imaginacin y la representacin
grfica de ideas. I. Berlin (1998) explica claramente el manejo de la intuicin por parte del
gobernante. Afirma que en la accin poltica, el dirigente posee habilidades nicas que no le son
enseadas en ninguna parte. Es decir, habilidades excepcionales para captar determinadas
situaciones polticas o sociales, como si tuvieran antenas; capacidades para combinar, integrar y
comprender un sinnmero de informaciones con sus implicaciones pasadas y futuras:

Es un sentido acerca de lo cualitativo ms que de lo cuantitativo, de lo especfico ms
que de lo general; es una especie de conocimiento directo, distinto a una capacidad
para la descripcin, el clculo o la inferencia; es lo que se llama variadamente
sabidura natural, comprensin imaginativa, penetracin, capacidad de percepcin y,
ms engaosamente, intuicin, como opuestas a las virtudes marcadamente diferentes
del conocimiento o saber terico, la erudicin, las capacidades de razonamiento y
generalizacin, el genio intelectualLa cualidad que intento describir es esa
comprensin especial de la vida pblica que demuestran los gobernantes exitosos. (p.
87)

Abernathy y Hamm (1994), mencionados por Hammond en Human Judgment and Social Policy,
(1996) realizan tambin algunas definiciones interesantes respecto a la intuicin, que vale la pena
mencionar:
La intuicin es diferente de otro pensamiento. La intuicin es pensamiento sin
anlisis.produce resultados diferentes a los del pensamiento analtico. La intuicin es


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diferente del pensamiento cotidianoes infaliblees un sentido de una solucin an no
completamente desarrollada tiene un sentimiento de certidumbreutiliza informacin
especiales penetracin visualrequiere atencin de nuestros propios sentimientoses
caracterstica de las tareas familiares de funcionamiento de la gentees rpida y
fciles patrn de reconocimientoes pensamiento habitual o
automatizadoproviene de sistemas complejos de reglas simblicases pensamiento
no simblico, como en una red neural involucra razonamiento funcionalLa intuicin
es una opcin: S uno puede elegir hacerlo tambin puede elegir no hacerloes
pensamiento perezosoes una necesidad inevitableEl conocimiento intuitivo puede
realizar un buen anlisisLa intuicin es la opcin prudente en algunas situacioneses
el uso de estrategias heursticas faliblesinvolucra juicio de importancia. (Abernathy y
Hamm. Surgical intuition: What it is and how to get it. Philadelphia: Hanley & Belfus,
1994).

El reconocido psiclogo J. Bruner (1986) resalta la rivalidad entre la intuicin y el anlisis cuando
manifiesta:

Hay dos modos de funcionamiento cognitivo, dos modos de pensamiento, cada uno
proporciona distintas formas de ordenar la experiencia, de construir la realidad. Los
dos (aunque complementarios) son irreducibles uno al otro. Los esfuerzos para reducir
un modo a el otro o ignorar uno a expensas del otro inevitablemente fallan al captar la
rica diversidad de pensamiento. (p. 11)

La intuicin y el anlisis son dos modos de conocimiento que histricamente han entrado en
rivalidad justificada por el derecho de afirmarse cada una como competencia cognitiva superior a
la otra. Cuestin que hasta ahora no ha podido ser resuelta. Mientras esta rivalidad persista, la
competencia del juicio humano estar siempre comprometida a la cognicin intuitiva y a la
cognicin analtica. Aunque Hammond reconoce la existencia de esta dicotoma entre la intuicin y
el anlisis, objeta la perspectiva tradicional que se hace de tal divisin. No existe tal idea de que
el dirigente slo fundamenta sus decisiones en un anlisis simplemente racional o en un anlisis
bsicamente intuitivo. Lo que en realidad sucede en el proceso de razonamiento del decisor es una
interrelacin de ambos elementos, donde una puede en una situacin determinada prevalecer
sobre la otra, nunca eliminarla, pues no existen tales extremos. Quienes apoyan uno u otro modo
de cognicin, tienden a mostrar de forma exagerada las fortalezas de una y a amplificar las
debilidades de la otra, disminuyendo el valor cientfico de ambos conceptos. Es aqu,
enfatizamos, donde surge la rivalidad. Invitamos al lector para que evale estas argumentaciones
a partir de los siguientes dos ejemplos:

a. Recordemos el caso planteado en el punto 3.1 utilizado para explicar la aplicacin del Modelo
de la racionalidad pura: un individuo mira el cielo y se da cuenta que probablemente llover.
Tiene dos posibilidades: decidir llevar o no la sombrilla cuando est obligado ese da a salir de
su casa. Hace uso de clculos probabilsticos que le proporcionan cuatro respuestas objetivas
o resultados precisos y medibles, lo cual facilita su decisin. De esta forma, el razonamiento del
individuo fue en esencia analtico. Pero, podramos afirmar de manera contundente que su
raciocinio fue exclusivamente analtico? A travs del clculo estadstico logr obtener cuatro
consecuencias, y aun cuando en este caso puede enumerarlas en su totalidad, l debe tomar
una decisin acertada. Podra recurrir al pronstico hecho por el meteorlogo de que ese da
habr lluvias y tomar una decisin racional, pero como adiciona Hammond: justo cuando nos


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damos cuenta que nuestro vecino no tiene su sombrilla en la mano y recordar que l es un piloto
de avin y por lo tanto decidir seguir su ejemplo (1996:148).

b. Un gobernante se compromete durante su campaa electoral a construir un puerto martimo en
un punto estratgico del pas en el que, de acuerdo a estudios previos, es tcnicamente posible
y, que adems complementar con la construccin de corredores intermodales, es decir, la
construccin de la carretera y recuperacin del transporte ferroviario. Estas obras sern de
gran importancia econmica para una parte significativa de la poblacin ubicada en esta
regin, beneficiar a empresas exportadoras e importadoras, mejorar las tasas de
generacin de empleo, alentar la inversin privada y permitir conectar al pas con otros
corredores martimos a nivel internacional convirtindose en un paso obligatorio para buques
mercantes. Significa entonces que esta medida pblica, en trminos generales, promover un
mejoramiento en el desarrollo econmico nacional. El emprendimiento de esta infraestructura
debe ser muy bien planificada en trminos de diseo y construccin, lo cual requerir de
estudios rigurosos de ingeniera. Sin embargo, el punto propuesto para la ubicacin del puerto
y la construccin de la carretera de acceso tienen un costo ambiental demasiado alto, que
podra tener implicaciones polticas no slo a nivel nacional sino tambin de ndole internacional.
El dirigente se ve obligado, as, a balancear su decisin entre el bienestar social de una parte
de la poblacin, el crecimiento econmico, el desarrollo tecnolgico y la preservacin del
equilibrio ambiental. Esta labor le exige hacer un razonamiento no slo racional sino tambin
sopesar el compromiso, los intereses y valores propios con los de otros actores sociales. Por
tanto, el decisor har su juicio basado exclusivamente en los clculos matemticos de la
ingeniera, en el compromiso establecido con la poblacin, en los beneficios econmicos, en el
bienestar social que la obra conlleva o en el costo ambiental? Qu tipo de cognicin
predomina en su decisin? es exclusivamente racional o, en el extremo, es exclusivamente
intuitivo? Un modo de cognicin elimina la posibilidad del otro, o es una combinacin obligada
de ambos?

A travs de qu mtodo racional o analtico se pueden fundamentar estos juicios de intercambios
de problemas cuando debe combinar tanto variables cualitativas como cuantitativas, variables
precisas con variables imprecisas o difusas, certidumbre con incertidumbre? Adems, el hecho de
que el conocimiento est compartamentalizado en el sentido en que los ingenieros realizan los
estudios de ingeniera, los bilogos los estudios de impacto ambiental, los economistas los clculos
sobre el impacto en la economa y el empleo y los asesores polticos intentan en lo mejor posible
evaluar las consecuencias de las alternativas sobre el capital poltico del gobernante, refuerza la
necesidad de que el decisor recurra, en ltima instancia, a su intuicin para evaluar y balancear
todos los posibles intercambios de problemas entre estas dimensiones de la decisin. Como
propone Dror o como ms adelante analizaremos, es comn que no exista un tipo de profesional
capacitado que tenga una formacin que le permita entender la complejidad de los problemas de
forma transversal y situarse en la cabeza del decisor pblico o el gobernante, que est forzado a
tomar decisiones importantes sobre problemas complejos y cargados de incertidumbre, es decir,
problemas cuasiestructurados. Esta, creemos, es la principal limitacin en la formulacin y gestin
de las polticas pblicas.

Hammond (1996) propone el concepto del Continuum Cognitivo como forma de reducir dicha
rivalidad a travs del compromiso. El continuum cognitivo se caracteriza en un extremo por la
intuicin pura y en el otro por el anlisis puro. Ambos tipos de cognicin se organizan de varias


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maneras, una en relacin con la otra, a lo largo de un continuum. Como vimos en los dos ejemplos
anteriores, de acuerdo con determinadas circunstancias, los decisores se enfrentarn a juicios en los
que puede predominar la intuicin o en juicios en los que prevalecer el anlisis racional, es decir,
necesariamente har uso de ambos tipos de cognicin. Es inevitable que esto suceda en la vida
pblica puesto que la complejidad de los problemas que enfrenta un gobernante lo pone en esta
situacin. Hammond (1996) lo explica as:
Cuando estamos en un museo de arte y nuestro compaero nos pregunta s nos gusta
la pintura que estamos mirando, titubeamos un poco y elaboramos nuestro juicio en
trminos de bueno, un poco, o si, mucho, y as sucesivamente. S se le presiona a un
principiante con un por qu, puede responder slo en trminos generales por
ejemplo, Me atrae; me recuerda a alguien (o algn lugar) que me gusta. Claro est,
el crtico de arte o el historiador puede hacerlo mejor, puede estar preparado para
escribir un artculo sobre la pintura y al ejercer su actividad cognitiva estar ms cerca
del polo analtico del continuum; el juicio tendr tanto componentes analticos como
intuitivos (el dibujo me atrajo) sobre el supuesto que los juicios de las obras de arte
nunca pueden ser completamente analticos. (p. 149)

La gran ventaja del concepto del continuum cognitivo es que reconoce que en la elaboracin de sus
juicios, el decisor combina el anlisis con la intuicin. Estas dos formas de cognicin que se mueven
a lo largo del continuum, o sea, entre el anlisis y la intuicin, es lo que comnmente llamamos
como sentido comn.

Aqu el autor resalta la importancia del sentido comn como una forma de cognicin. El sentido
comn entendido como una cognicin que es tan analtica como puede ser y tan intuitiva como
debe ser, o lo contrario, dependiendo del aliciente de las condiciones de trabajo. Es decir, el
decisor puede ser tan analtico o tan intuitivo segn la exigencia de la situacin a la que se
enfrenta. El lmite de la racionalidad establece el punto de partida de la cognicin intuitiva, y
viceversa:
Considere la actividad cognitiva de los pilotos areos. Bajo condiciones normales de
vuelo, su desempeo est limitado-por-el-mando; se ocupan totalmente en la actividad
cognitiva analtica en la que toda accin es -debe ser- completamente justificable. Si se
pregunta por qu algo se est haciendo en cualquier momento en el vuelo, todos los
pilotos podran dar la misma explicacin definida -bajo condiciones normales de vuelo.
Cada uno est operando en el polo analtico del continuum cognitivo, es decir, usando
el mismo conjunto de mandos.
Pero si las circunstancias cambian a condiciones imprevisibles y se requiere una
rpida respuesta, los pilotos recurrirn a salidas que generalmente se basan en mi
mejor suposicin ahora es, un movimiento en la direccin del polo intuitivo; hasta
donde dependa de las circunstancias. (1996:150)

El uso del sentido comn ha recibido muchas crticas por parte de varios cientficos a lo largo de la
historia, hasta incluso llegar a ridiculizarlo como lo hace E. Wilson en su libro The diversity of life,
(autor mencionado por Hammond): Pero el sentido comn es meramente intuicin sin ayuda y la
intuicin sin ayuda es razonamiento hecho ante la ausencia de instrumentos y el conocimiento probado
de la cienciaEl sentido comn nos dice que satlites enormes no pueden estar suspendidos a 36.000
Kilmetros por encima de un punto sobre la superficie de la tierra, pero lo hacen, en orbitas
ecuatoriales sincrnicas.(p. 151). Sin embargo, Hammond prosigue haciendo una fuerte defensa al
uso del sentido comn, argumentado: Tambin es instructivo aprender que uno de los cargos ms
serios en contra del desarrollo de la inteligencia artificial (IA) (simblica) es que el software de la IA


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nunca ha sido desarrollado de tal forma que complemente el sentido comn exhibido por nios de
cuatro -y cinco aos. Todos los programas de IA fallan esta prueba, no importa cun exitoso pueda
ser en el dominio para el cual fue desarrollado. La razn, naturalmente, es que las reglas contenidas
en el software son bastante especficas al problema; Los programas de IA son profundos pero
estrechos, limitados; los nios son amplios pero menos profundos, como es el sentido comn. (pg.
151).

E. Brunswik (1956) elabor una teora y un modelo que incorporaba el uso del sentido comn, la
cual denomin como Cuasiracionalidad. Brunswik define la cuasiracionalidad como el compromiso
cognitivo entre la intuicin y el anlisis, argumentando que este es el modo de cognicin ms
empleado, y enfatizamos nosotros, especialmente utilizado por los decisores polticos. Brunswik
sostiene que cada modo de cognicin posee sus propias fortalezas, colocando as la cognicin
intuitiva en un lugar tan importante del juicio humano, como el afirmado tradicionalmente a la
cognicin analtica. El mayor aporte de Brunswik fue haber construido el Modelo de las Lentes como
una forma de diseo representativo para el estudio de este problema del juicio humano en todas
sus formas. Hammond fue el primer siclogo en aplicar el modelo de Brunswik en sus actividades
clnicas, y posteriormente utilizarlo para explicar la actividad cognitiva de los decisores en el
campo de las polticas. A partir del Modelo de las Lentes, mediante el uso de las ecuaciones del
funcionalismo probabilstico y las tcnicas de la regresin mltiple, explica R. Cooksey (1996), los
siclogos del juicio humano como C. J. Hursch, K. Hammond, J. L. Hursch, F. J. Todd, M. M. Wilkins y
M. Mitchell pudieron realizar anlisis simultneos de la ecologa y los sistemas humanos y hacer uso
del Modelo para explicar el problema del conflicto interpersonal. Posteriormente, en 1975
Hammond, T. R. Stewart, B. Brehmer y D. O. Steinmann (mencionados por Cooksey) denominaron al
Modelo de las Lentes como Teora del Juicio Social, tema central de nuestra argumentacin del
Modelo del Juicio Humano.

La Cuasiracionalidad del juicio humano tambin puede ser entendida como un compromiso
perceptual fundamentado en un conjunto de indicadores falibles e infalibles que el individuo
construye para comprender la realidad, actuar sobre ella, monitorearla y evaluarla. El diseo de
indicadores falibles e infalibles le permite al individuo subsanar el razonamiento imperfecto que se
genera por el uso exclusivo de elementos nicamente de la percepcin (la intuicin) o nicamente
del pensamiento racional (anlisis). El juicio humano hace uso constante del juicio cuasiracional.
Veamos en el siguiente esquema las diferencias entre los juicios intuitivo, analtico y cuasiracional, y
cmo el juicio cuasiracional se moviliza entre el polo del juicio intuitivo y el polo del juicio analtico:
















102


EL CONTINUUM COGNITIVO DEL JUICIO HUMANO

















Fuente: Adaptado de R. Cooksey (1996), a partir de los fundamentos conceptuales de K. Hammond.

La Cuasiracionalidad en la teora del continuum cognitivo de Hammond no tiene mayor o menor
importancia que los otros dos modos de cognicin, simplemente describe la forma como se realiza
el juicio humano, mediante la combinacin de la intuicin y el anlisis.

Matus (2000) afirma que el dirigente pblico debe lidiar constantemente con problemas sociales
en una realidad que cambia constantemente y que se comporta de forma confusa y conflictiva,
dentro de un entorno cargado de incertidumbre y sorpresas, en el que predomina el conflicto
cognitivo, interpersonal y de intereses. En esta constante lucha diaria, el dirigente pblico est
obligado a tomar decisiones y actuar sobre la realidad, y lo hace recurriendo tanto a su juicio
analtico como a su juicio intuitivo, lo que Hammond denomin como juicio cuasiracional y que
Matus llama juicio tecnopoltico o razn tecnopoltica.

El juicio tecnopoltico, que deriva del juicio cuasiracional, incorpora la capacidad de aprender en
el juego social, valindose de la experiencia poltica. El juicio intuitivo genera un aprendizaje
que no es reconstruible. Mientras que del juicio analtico obtiene una mayor ventaja de
aprendizaje, puesto que el decisor puede reconstruir paso a paso el proceso por el cual lleg a la
decisin. El decisor poltico puede conseguir este aprendizaje recurriendo a indicadores o seales
que le proporcionen informacin y conocimiento; no obstante, como afirma Brunswik, estas seales
pueden ser difusas y, como expresa Hammond, desorientar la accin del dirigente pblico. Por
tanto, la gran dificultad a la que se enfrenta el decisor pblico durante el aprendizaje del proceso
del juicio tecnopoltico se deriva principalmente de la vaguedad de las seales lo que,
consecuentemente, produce mayor incertidumbre de los resultados.

Por consiguiente, para lograr conocer mejor la realidad, hacer inferencias de ella y facilitar la
toma de decisiones, el decisor, en el proceso del juicio cuasiracional, debe recurrir al uso de
mltiples seales o indicadores. El juicio cuasiracional adopta dos tipos de indicadores: indicadores
JUICIO
ANALITICO
JUICIO CUASIRACIONAL
JUICIO
INTUITIVO
Involucra aspectos combinados de
los dos polos del continuum
cognitivo.
En nuestra vida cotidiana
tendemos a operar en esta zona
del continuum cognitivo.
Puede ser ms o menos intuitivo o
analtico dependiendo de la
mezcla relativa de caractersticas
intuitivas o analticas que
demande la actividad especfica.
Proceso cognitivo que
produce respuestas sin el uso
de una regla lgica
consciente defendible.
Procesamiento rpido de
informacin.
Uso simultneo de seales.
Confianza en los resultados.
Proceso de juicio no
reconstruible.
Errores normalmente
distribuibles.
Reglas lgicas no
disponibles.
Inconsistente.
Exige bajo esfuerzo
cognitivo.
Uso de datos o eventos
crudos
almacenados en la memoria.
Produce conflicto
interpersonal.
Confianza en seales
grficas no verbales.
Las seales son evaluadas
perceptualmente.
Proceso cognitivo lento que
usa una regla lgica
consciente defendible (paso
a paso).
Alta confianza en el proceso.
Uso de seales secuenciales.
Proceso de juicio
reconstruible.
Reglas lgicas disponibles.
Consistente.
Pocos errores, pero cuando
ocurren son grandes.
Exige alto esfuerzo cognitivo.
Conduce a conflictos
resolubles.
Confianza en seales
cuantitativas.
Complejos principios
organizativos almacenados
en la memoria
Las seales son evaluadas de
forma medible.


103

infalibles e indicadores falibles. Los primeros se refieren especficamente a aquellos signos que nos
proporcionan informacin exacta de la realidad. Las luces del semforo, el tablero de controles
del carro o de un avin, los informes de laboratorio para un mdico, las seales de trnsito, entre
otros, son ejemplos tpicos de indicadores infalibles, seales inventadas por el ser humano que le
permiten tener informacin exacta para tomar decisiones de forma racional. Con respecto a los
indicadores falibles, Brunswik sugiere que la percepcin se basa en seales probabilsticas. Un
indicador falible es, por tanto, un conjunto de atributos que las personas podemos percibir, es
decir, ver, sentir u oler, que estn disponibles a nuestras capacidades sensoriales. En conclusin,
son las inferencias que hacemos de las personas, los objetos y las situaciones cuando no tenemos a
nuestra disposicin datos que puedan ser medidos objetiva o concretamente. Por ejemplo, las
intenciones de las personas, los gestos que realizan, sus acciones y decisiones, la forma como
hablan y lo que dicen, adems de sus valores, la confianza que nos genera, entre otras
caractersticas. Todas estas inferencias son indicadores falibles mltiples. Son mltiples porque
existen muchos y son falibles porque no son defendibles o exactos para indicar las caractersticas
que tratan de inferir. En la gestin pblica, el decisor se vale corrientemente de los indicadores
falibles cuando no tiene a su disposicin informaciones completamente seguras y medibles o
indicadores infalibles. Por consiguiente, los dirigentes pblicos en sus juicios cuasiracionales, con el
propsito de adquirir un mejor conocimiento del mundo social, recurren a ambos tipos de
indicadores. Es un conocimiento que le permite de un modo u otro disminuir la incertidumbre en las
decisiones pblicas.


2.4.7 El Modelo ptimo-Cualitativo de Dror

El Modelo ptimo-Cualitativo fue propuesto por Y. Dror (1989) como un nuevo modelo normativo
que sirviera como gua y herramienta para el diseo de polticas pblicas. Dror afirma que en
muchas situaciones de la vida pblica, los procesos extra-racionales (como l denomina al juicio
intuitivo) son el mejor mecanismo para formular polticas, puesto que no existen evidencias firmes
que demuestren que la racionalidad pura se pueda alcanzar en muchas polticas pblicas.

Cuando Dror habla de un Modelo ptimo se refiere exclusivamente a un modelo cualitativamente
ptimo. Tradicionalmente, en la teora de anlisis de sistemas se denomina como modelos
ptimos aquellos que son expresamente cuantitativos y modelos preferidos a aquellos modelos
esencialmente cualitativos. No obstante, Dror se contrapone a esta terminologa porque presupone
que lo ptimo exige cuantificacin, y que el trmino preferido crea la impresin de que las
soluciones dependen de su aceptabilidad, lo cual no es cierto porque esta es tan slo una de las
condiciones de validez. A cambio de estas denominaciones, propone se diferencie entre modelos
cuantitativos-ptimos y modelos cualitativos-ptimos. Por lo tanto, en adelante, seguiremos usando
el trmino Modelo ptimo entendiendo que se trata del Modelo ptimo-Cualitativo.

A continuacin hacemos una descripcin del Modelo ptimo de Dror. Este Modelo tiene cinco
caractersticas fundamentales:

a. Es cualitativo, No cuantitativo. En el mundo real, los decisores se enfrentan al hecho que las
cuestiones cuantitativas de un ptimo diseo de polticas dependen, en cada caso, de los recursos
disponibles y de los resultados previstos para cada caso especfico. No es posible, por tanto,
disear un modelo que sea al mismo tiempo universal, cuantitativo, ptimo-cuantitativo y


104

operacional. Cuando habla de recursos se refiere a cuestiones econmicas, de poder y de
informacin. Los aspectos cuantitativos de un Modelo ptimo de diseo de polticas funcionan de
la siguiente manera:

(i) En el diseo de polticas ptimas los resultados deseados o requeridos deben ser
cuantificados y alcanzados con el mnimo de recursos posibles;
(ii) Como existe restriccin de recursos disponibles, el decisor debe lograr alcanzar el ms
alto resultado posible con esta limitacin, y
(iii) Como los recursos y los resultados varan de acuerdo con las restricciones y el contexto, su
relacin no puede ser lineal, quiere decir, que en la realidad social y poltica una decisin
que modifique sustancialmente la disponibilidad de recursos puede producir cambios
desproporcionados en los resultados y afectar la calidad del diseo de la poltica
pblica.

En conclusin, el Modelo de la formulacin de polticas ptima es fundamentalmente cualitativo, y
nicamente puede recurrir a representaciones como la utilidad marginal, que en esencia es ms
cualitativa que cuantitativa. Dror es pesimista que en el futuro se desarrollen modelos cuantitativos
ptimos que permita evaluar operacionalmente cada etapa del diseo de polticas. Para l la
solucin es construir un modelo cualitativo que evale el grado al cual cada una de las fases del
diseo de la poltica debe alcanzar el ptimo desarrollo, considerando los recursos disponibles y
los resultados propuestos;

b. Contiene elementos racionales y extra-racionales. El diseo de polticas pblicas requiere tanto
de procesos extra-racionales como de elementos racionales; ambos son complementarios, no
sustitutos. Instintivamente el decisor pblico hace uso de los juicios intuitivos cuando tiene restriccin
de recursos, se enfrenta a la incertidumbre y no posee el suficiente conocimiento; condiciones que
limitan la posibilidad del juicio analtico o racional. Los procesos extra-racionales son bastante
adecuados cuando durante el diseo de la poltica se requiere de mucha creatividad para crear
nuevas alternativas. Las fuertes limitaciones racionales que muchas veces enfrentan los dirigentes
para tomar decisiones, los sesgan a confiar ms en los juicios intuitivos;

c. Bsicamente la racionalidad es racionalidad econmica. El diseo e implementacin de una
poltica pblica exige la asignacin de recursos que en todos los casos son limitados. Estos recursos
pueden ser monetarios, de poder, conocimiento, profesional altamente cualificado, tiempo y
equipos. Los decisores deben, de este modo, distribuir estos recursos escasos entre todas las
diferentes polticas que adelanta su administracin. El dirigente, adems, est obligado a distribuir
estos recursos en las varias etapas del diseo de cada poltica pblica de forma racionalmente
econmica, de tal modo que cada una de estas fases sean ptimamente mejoradas
cualitativamente y generen los resultados propuestos. De este modo, cuando aqu se habla de
racionalidad econmica no se refiere solamente a los recursos monetarios; se trata concretamente
de racionalizar recursos que son escasos, sin afectar la calidad del diseo e implementacin de las
polticas;

d. Incorpora fases de retroalimentacin. Puesto que los resultados obtenidos muchas veces difieren
de los propuestos, es necesario adelantar procesos de retroalimentacin que faciliten el monitoreo
y evaluacin de las polticas durante y despus de su implementacin, con el fin de hacer ajustes,


105

mejoras y correcciones en los cursos de accin, buscando alcanzar los resultados esperados y
generar procesos de aprendizaje a partir de la experiencia, y

e. Se relaciona con el Metadiseo de polticas. El diseo de polticas pblicas incluye tres etapas:
la metapoltica, el diseo de polticas y el posdiseo de polticas, las cuales se encuentran
interconectadas por una cuarta etapa denominada de canales de comunicacin y
retroalimentacin. A su vez, estas etapas del Modelo ptimo se encuentran divididas en 18 fases.
Veamos ms claramente lo que significa cada una de estas etapas con sus respectivas fases:

ETAPA DE LA METAPOLTICA: Constituye la primera etapa en el metadiseo de polticas pblicas.
Se refiere al diseo de la gran poltica que orienta la formulacin del conjunto de polticas
pblicas especficas del Gobierno. Esta etapa es esencial porque es la que da direccionalidad al
dirigente y a la maquinaria pblica sobre los valores bsicos, la estrategia de diseo y evaluacin
de las polticas pblicas, la seleccin y priorizacin de los grandes problemas foco de atencin del
Gobierno y la poltica de distribucin de recursos entre las polticas pblicas. La metapoltica se
divide en siete fases:

Fase 1. Procesamiento de valores. El diseo ptimo de la metapoltica requiere de la formulacin de
un conjunto de valores, los cuales guiarn la identificacin, formulacin y evaluacin de los
problemas y el diseo de objetivos tanto a nivel general como particular. Estos valores no
pueden ser tan generales, precisan ser especificados, hasta donde sea posible. La
identificacin y priorizacin de valores que guiarn las polticas pblicas estn fuertemente
influenciados por procesos polticos.

Fase 2. Procesamiento de la realidad. El anlisis que los decisores polticos hacen de la realidad, se
basa fundamentalmente en imgenes subjetivas de la realidad, tanto del presente como
del pasado y el futuro. Dror afirma que estas imgenes subjetivas son abstracciones que los
individuos hacen de la realidad objetiva. Es decir, el decisor construye una imagen
subjetiva de la realidad, extrayendo un conjunto de hechos y datos finitos de la realidad
objetiva que le son directamente observables, dependiendo, por supuesto, de su carga de
valores (aunque a veces la misma realidad objetiva puede producir tambin cambios en el
sistema de valores). De este modo, se genera una interdependencia entre la realidad
objetiva, el sistema de valores y la imagen subjetiva de la realidad. Cada actor social
construye su propia imagen de la realidad social, y para el caso de los decisores polticos
esto es de gran relevancia puesto que para el ptimo diseo de polticas pblicas deben
construir su propia explicacin de esa realidad. Si esta explicacin, aun cuando es
subjetiva, se aleja mucho de la realidad objetiva, la calidad del diseo de la poltica
pblica y sus resultados se ver seriamente afectada. Para disminuir la probabilidad de
que esto ocurra, debe fortalecerse el sistema de formulacin de polticas de la
organizacin gubernamental mediante un mejoramiento tambin del sistema de informacin
(recoleccin, procesamiento, manejo y actualizacin permanente de la informacin) y el
monitoreo y evaluacin constante de los efectos de las polticas sobre la realidad, es decir,
generar procesos de retroalimentacin continua y crear condiciones para que los decisores
mejoren sus juicios, realizando anlisis extra-racionales que le ayuden a comprender mejor
y familiarizarse ms con esa situacin problemtica. Por ejemplo, cuando un actor social
con gran fuerza poltica entra en conflicto con la propuesta de poltica pblica que un
decisor desea emprender, ste ltimo debe analizar cules son las posibles estrategias que


106

disminuirn el conflicto con dicho actor y as dar viabilidad a la poltica. El diseo de tales
estrategias implica primero la construccin de una imagen de este actor, es decir, la
recoleccin perceptual y factual de algunos datos relevantes que le ayuden al decisor
conocerlo mejor; este ser un juicio en esencia intuitivo, puesto que difcilmente un juicio
racional le proporcionar todos los elementos que necesita para aprender de l.

No obstante, la alta confianza en las imgenes subjetivas, las cuales dependen de
mltiples informaciones ocultas puede llevar tambin a distorsionar la realidad y cometer
errores que afectarn el diseo e implementacin de la poltica. Por consiguiente, Dror
afirma que una forma crucial de mejorar el diseo de la poltica pblica es fortalecer la
manera como los decisores polticos "perciben la realidad, tanto a nivel racional como
extra-racional. En el caso del mejoramiento del conocimiento de actores sociales y polticos,
una tcnica que se viene utilizando son los estudios de informacin y personalidad de
actores, tal como los que ha emprendido la Rand Corporation a nivel internacional. En
conclusin, las imgenes subjetivas de la realidad que realizan los decisores determinan los
problemas que constituirn su foco de atencin y el curso de sus acciones.

Fase 3. Procesamiento del problema. Los problemas
1
subjetivos aparecen cuando existe una
discrepancia entre los valores prevalecientes y las imgenes subjetivas que los decisores
construyen de la realidad, es decir, mediante la comparacin entre valores e imgenes
subjetivas de la realidad. Entre ms fuertes y arraigados sean estos valores y mayor sea la
diferencia con las imgenes subjetivas, ms serios sern los problemas. Esta comparacin
slo puede hacerse a travs de la utilizacin de mtodos que permitan traducir sus
resultados en problemas. Dror habla de tcnicas como la lluvia de ideas (brainstorming) o
mesas redondas. Sin embargo, en nuestra gran trayectoria pblica, hemos observado que
mtodos tan comnmente utilizados como el brainstorming no resultan ser tan eficaces; es
necesario contar con tcnicas ms potentes que permitan identificar, formular y priorizar los
problemas de forma concreta y operacional, como el Protocolo de Seleccin de Problemas
o el procesamiento del Macroproblema
2
, los cuales han demostrado ser eficaces para la
identificacin y focalizacin de problemas sociales altamente complejos. El dirigente,
adems de hacer uso de estos mtodos sistemticos, recurre a su percepcin de la realidad
a travs de la intuicin, o como afirma Dror tambin depende significativamente de las
corazonadas (hunches).

Fase 4. Clculo, procesamiento y desarrollo de recursos. Bsicamente en esta fase, el concepto de
recurso utilizado es el conocimiento, puesto que es el elemento esencial para entender y
modificar los valores, procesar la realidad e identificar, formular y enfrentar los
problemas. En esta era de rpidas transformaciones e innovaciones cientficas y
tecnolgicas, se exige al decisor, mucho ms que antes, estar al tanto de dichos cambios en
el conocimiento como recurso fundamental para el diseo ptimo de polticas. Dichos
recursos deben ser especificados y evaluados de acuerdo con los problemas formulados y
el uso potencial de recursos necesarios para la formulacin y ejecucin de cada una de las

1
Cuando Dror se refiere a problemas, se refiere especficamente a problemas sociales, definindolos como aquellos
que son foco de atencin de las polticas pblicas.
2
Haremos una explicacin detallada de estos mtodos en el Captulo 5.


107

polticas pblicas del Gobierno. Dror plantea que una Metapoltica ptima debe
considerar los siguientes aspectos:

(i) Investigar exhaustivamente sobre los problemas y recursos actuales y del futuro;
(ii) estimar o prever el saldo de recursos utilizando tanto la intuicin como el
conocimiento; (iii) evaluar explcitamente la oferta y demanda de cada recurso, y
(iv) especificar las necesidades de recursos adicionales y de desarrollo de nuevos
recursos. (p.172)

Fase 5. Diseo, evaluacin y rediseo del sistema de diseo de polticas pblicas. Es necesario disear
un sistema de polticas pblicas, es decir, crear las estructuras y procesos que deben
componer el sistema. La idea central es que las polticas pblicas pueden ser
suboptimizadas, distribuyndolas en las varias organizaciones pblicas responsables por su
diseo, las cuales tendrn como tarea disear los procesos para su implementacin. Puede
suceder que para el desarrollo de una poltica pblica sea necesario crear una estructura
organizacional apropiada. El problema puede ser subdividido en varios problemas, con el
fin de repartir las responsabilidades en diferentes unidades organizativas. Sin embargo,
esta subdivisin tiene la desventaja que asigna responsabilidades de una poltica pblica
en varias unidades organizativas especializadas, perdindose la integralidad o valor
agregativo de la poltica y generando el peligro de que algunas de estas organizaciones
diseen y emprendan acciones que puedan llegar a ser contradictorias.

Fase 6. Asignacin de problemas, valores y recursos. Para que los problemas puedan ser
enfrentados, es necesario que sean asignados a las diferentes unidades organizativas con
las competencias y capacidades requeridas para hacerse responsables por la efectiva
implementacin y continua evaluacin de stos. Los valores que hacen parte del problema
formulado, tambin deben ser direccionados a la respectiva unidad organizativa
responsable, pues estos se constituyen en la gua valorativa para construir los objetivos
operacionales del problema y establecer valores ms concretos dentro de la organizacin.
Igual ocurre con los recursos, stos deben ser asignados a la institucin responsable por la
implementacin de la poltica pblica que fue diseada para el enfrentamiento del
problema.

Fase 7. Formulacin de la estrategia del diseo de polticas. Son las orientaciones y actitudes que los
decisores adoptarn en el diseo de las polticas pblicas. Esto significa disear las
premisas bsicas de la metapoltica, determinar las doctrinas y metodologas que los
decisores utilizarn para hacer frente a la incertidumbre, establecer los procedimientos
metodolgicos para el diseo y evaluacin de polticas pblicas, entre otros.

ETAPA DE DISEO DE POLTICAS PBLICAS: Se refiere especficamente a la formulacin de
polticas sobre asuntos concretos. El diseo de cada poltica pblica est en funcin de la
metapoltica establecida, como marco orientador y rector. Las fases que hacen parte de la
metapoltica son tambin traducidas al diseo de cada poltica, pero en su mbito particular. Esta
etapa comprende siete fases:



108

Fase 8. Subasignacin de recursos: Es necesario asignar recursos especficamente orientados a la
unidad responsable por el diseo de una poltica pblica y para la implementacin de
cada una de las fases de dicha poltica.

Fase 9. Establecer objetivos operacionales, con algn orden de prioridad: En el diseo de una poltica
pblica es necesario crear objetivos concretos y operacionales, hasta donde sea posible.
Estos objetivos deben ser consistentes con el problema formulado y con el conjunto de
valores predeterminados y, adems deben ser priorizados de acuerdo con su importancia
e impacto en el problema.

Fase 10. Establecer un conjunto de valores significativos adicionales, con algn orden de prioridad.
Cada problema y poltica pblica debe contener sus propios valores significativos o
relevantes al caso especfico. Estos valores deben ser coherentes con los valores generales
explicitados en la Fase 1. Comnmente, en este caso, el decisor y su equipo recurren a los
juicios extra-racionales.

Fase 11. Preparacin de un conjunto de polticas alternativas, incluyendo algunas Buenas. El
concepto de ptimo quiere decir buscar un conjunto ptimo de alternativas, conforme con
la experiencia pasada de polticas implementadas y de acuerdo con la bsqueda
imaginativa de nuevas polticas o polticas innovadoras. En este caso no se utiliza el
concepto de poltica satisfactoria definido por Simon, sino el de una buena poltica.
Una buena alternativa sera aquella que ms se acerque a los objetivos formulados, que
tenga las mayores posibilidades de rendir los resultados propuestos, y que sea exigente en
recursos o medios con los que se puedan contar para llevarla a cabo o por lo menos haya
posibilidad de conseguirlos.

Fase 12. Preparacin de previsiones confiables sobre los beneficios y costos del conjunto de
alternativas. La previsin de beneficios y costos de una alternativa poltica depende de qu
tan novedosa sea esta. Quiere decir, que es mucho ms difcil proyectar costos y beneficios
en polticas que nunca antes han sido implementadas que en aquellas en las que ya se ha
tenido experiencia, no importa si ha sido un fracaso, puesto que, supuestamente, se ha
generado un proceso de aprendizaje que evitara volver a cometer los mismos errores. No
obstante, no significa que en polticas ya experimentadas antes se pueda predecir con
exactitud sus resultados. Las circunstancias cambian, los intereses y actitudes de los actores
se modifican, los recursos varan, entre otros factores que impactan sobre los resultados de
las polticas, dificultando el conocimiento completo sobre los beneficios y costos. Podemos
hacer aproximaciones. Sin embargo, entre ms numerosas sean las posibilidades o
alternativas ms difcil ser proyectar todos los beneficios y costos. De acuerdo con Dror, la
previsin de costos y beneficios puede ser realizada de acuerdo a unos supuestos previos
en trminos de objetivos operacionales y otros valores, que posibiliten estimar qu tan
probable es la ocurrencia de tales factos. Existen avances significativos logrados por las
teoras de las decisiones en cuanto a la aplicacin de tcnicas de reduccin de la
incertidumbre en el diseo de polticas pblicas, aunque esto no significa que podrn de
algn modo eliminarla. Algunos de estos mtodos son la extrapolacin, la investigacin
enfocada, anlisis tericos cualitativos y cuasi-cuantitativos, modelos de simulacin,
realizacin de pruebas piloto, aplicacin del modelo de la decisin secuencial y el uso


109

importante de mtodos extra-racionales como el sondeo de opiniones intuitivas y el
conocimiento tcito de expertos.

Fase 13. Comparacin de los beneficios y costos previstos del conjunto de alternativas e identificacin
de las Mejores. La seleccin de la mejor alternativa o mejores alternativas puede ser
hecha a travs de varias formas. Es necesario iniciar realizando un balance que permita
comparar y evaluar los beneficios y costos de las alternativas identificadas, recurriendo a
algunas tcnicas racionales y haciendo uso del juicio intuitivo. La dificultad est en
comparar beneficios y costos de alternativas con contenidos distintos. En algunas ocasiones
puede suceder que una de las alternativas predomine o se destaque porque el balance de
beneficios y costos es mucho ms favorable que el del resto de opciones. En otros casos es
posible disear una alternativa que sintetice los mejores elementos o caractersticas de las
otras alternativas identificadas.

La evaluacin de beneficios y costos del conjunto de alternativas debe ser hecha de forma
concreta, es decir, que aunque no sea posible hacerlo cuantitativamente, lo cual ocurre
generalmente en la mayora de los casos, dicho balance puede hacerse de manera
cualitativa de acuerdo a unos criterios o parmetros previamente establecidos. Estos
paramentos deben considerar el tiempo en que sern alcanzados los resultados de cada
opcin y valorar la confiabilidad de las previsiones realizadas. La evaluacin incorpora la
comparacin de ventajas y desventajas.

Fase 14. Evaluacin de los beneficios y costos de las Mejores alternativas y decisin de si son
Buenas o no. Es necesario recordar que, a diferencia del Modelo de la racionalidad pura,
en el Modelo ptimo no es posible identificar el conjunto completo de alternativas, sino
slo aquellas que la imaginacin y la restriccin de recursos permitan determinar. Para
establecer si una alternativa es buena o no se debe prever los beneficios y costos de las
mejores alternativas de acuerdo con el problema que se quiere enfrentar y los valores que
pesan en la decisin. Mientras en la fase 13 se realiza una comparacin de beneficios y
costos de una opcin con respecto a todas las otras identificadas, en la fase 14 se
procesan y comparan solamente los beneficios y costos de las alternativas consideradas
como las mejores con respecto al criterio de bondad establecida que se quiere alcanzar.
La opcin seleccionada ser aquella que sea considerada como buena.

ETAPA DE POST DISEO DE LA POLTICA PBLICA: Se refiere al ajuste de las polticas de
acuerdo con los resultados de las evaluaciones hechas durante y despus de su implementacin.
Esta etapa tiene tres fases:

Fase 15. Motivacin para la implementacin de la poltica: Despus de que ha sido seleccionada la
poltica pblica, es necesario implementarla. Slo que este proceso no es lineal. La
implementacin significa que primero debe pasar por un proceso de aprobacin formal a
travs de las instancias institucionales requeridas, por ejemplo, pasar por el Congreso y las
Cortes, despus se deben asignar los recursos para su ejecucin y, por ltimo trabajar duro
para que sea implementada. Sin embargo, para que la poltica haga su recorrido por todo
este proceso, muchas veces exige una labor poltica de motivacin previa. El decisor
pblico debe ganar apoyos de actores importantes, incluso de los mismos beneficiarios de
las polticas y lidiar con los afectados por stas, o hasta hacer coaliciones polticas. La


110

dificultad de llevar a cabo una poltica depende mucho de las caractersticas inherentes de
esta. Hay algunas que producen ms conflictos que otras. Por ello, el dirigente siempre
hace dos tipos de actividades arduas en la gestin pblica: disear la poltica y negociar o
luchar porque esta se implemente. Ambas incorporan diferentes dificultades y obstculos.

Fase 16. Ejecucin de la poltica: Una poltica se implementa a travs de la puesta en marcha de
muchos procesos y subprocesos. Algunas veces es necesario realizar ajustes o cambios a la
poltica, incluyendo tanto el contenido como los procesos y subprocesos que conlleva,
porque puede suceder que se desve de lo planificado o en el proceso de evaluacin se
considere que se est alejando de los resultados proyectados o que est generando
consecuencias indeseables.

Fase 17. Evaluacin del diseo de la poltica despus que ha sido ejecutada. La evaluacin del diseo
de la poltica comienza desde el primer momento en que inicia su ejecucin y contina hasta
despus que sta finaliza. Quiere decir que la poltica puede ser reelaborada durante
todo el proceso de implementacin. De esta forma, la evaluacin se hace en dos sub fases:
(i) confrontando los resultados realmente obtenidos con los esperados o proyectados,
incluyendo tambin los resultados no obtenidos y (ii) evaluando las diferencias entre los
resultados obtenidos y los resultados proyectados. Esta evaluacin puede generar
conclusiones como las siguientes:
- Lograr obtener efectivamente los resultados que se proyectaron,
- Obtener los resultados esperados pero tambin traer consigo resultados indeseados,
- Conseguir los resultados esperados junto con otros resultados que fueron inesperados u,
- Obtener tanto resultados indeseados como inesperados. El hecho que se generen
resultados inesperados no quiere decir que el diseo de la poltica no haya sido ptimo.

ETAPA DE COMUNICACIN Y RETROALIMENTACION: Esta ltima etapa atraviesa e interconecta
a las tres etapas anteriores.

Fase 18. Canales de comunicacin y retroalimentacin que interconectan todas las fases. La
importancia de la evaluacin se encuentra fundamentalmente en los procesos de
aprendizaje generados y en la reelaboracin resultante producto de las conclusiones
extradas de dicha evaluacin. A su vez, estos procesos de aprendizaje y realimentacin
producen como consecuencia varias posibles reacciones: (i) una actuacin inmediata para
redisear la poltica que est siendo implementada; (ii) una actuacin inmediata
direccionada a realizar cambios en la forma en que est siendo ejecutada la poltica, y (iii)
el aprendizaje obtenido en el presente conlleva a un mejoramiento en todas las fases de
las etapas del diseo de la metapoltica, el diseo de la poltica y el post diseo de la
poltica, buscando que en el futuro su implementacin sea fortalecida y logre alcanzar los
resultados propuestos de manera ms efectiva.

Para que estas condiciones se den, es necesario que la organizacin pblica cuente con un
sistema eficaz de realimentacin y comunicacin que opere ptimamente. Este sistema debe
ser muy bien diseado, establecido y gerenciado, adems de ser supervisado
cuidadosamente y mejorado de forma permanente. De esto depende, en gran parte, la
calidad del sistema de polticas pblicas y disminuye el peligro que las fases se
desintegren y comiencen a operar sin direccin. Este sistema de informacin y comunicacin


111

es una red compleja de interacciones que ocurren entre todas las fases de las tres etapas,
que son dinmicas e interdependientes, sin olvidar que estn compuestas por procesos y
subprocesos, por lo que es difcil hacer que funcione adecuadamente todo el tiempo. El
mantenimiento eficaz de este sistema requiere tanto de elementos racionales como extra-
racionales. Los componentes racionales se refieren, por ejemplo, al uso de tcnicas de
anlisis y diseo de redes y sistemas de procesamiento de informaciones. Los componentes
extra-racionales estn relacionados con la disposicin a querer aprender, la capacidad de
analizar e interpretar informaciones y la habilidad para desarrollar relaciones humanas
positivas, esencial para el libre flujo de las informaciones.

Como observamos, este conjunto de fases y subfases que componen cada una de las etapas del
Modelo ptimo no pueden operar desarticuladamente, ellas hacen parte de un nico sistema que
inherentemente las integra. Una falla en el funcionamiento de una de las fases, perjudica los
procesos de implementacin de todas las otras, por lo que exige una reaccin inmediata que
redireccione la poltica mediante un sistema de evaluacin potente que opere continuamente para
que mejore las polticas pblicas, pues, como es obvio, el decisor debe mostrar resultados de
calidad a la ciudadana.

A su vez, para que se logre esta ptima integracin de fases y subfases es necesario que estn
contenidas dentro de un marco estructural ptimo de formulacin de polticas pblicas. No
obstante, no es posible realmente que exista un nico modelo ptimo de integracin. Lo que se
puede hacer es disear un modelo que combine diferentes estructuras de acuerdo a varios
principios diferentes. El diseo de la estructura va a depender de varios factores: los valores que
se tengan respecto a la estructura de formulacin de polticas, los medios y recursos disponibles,
los resultados que se esperan obtener, la naturaleza y caracterstica de los problemas que se van
a enfrentar, los valores y orientaciones dadas por los grandes lderes y formuladores de polticas
y, en ltimas, de las prcticas de trabajo establecidas en las organizaciones pblicas. Puesto que
es imposible entonces establecer una estructura ptima ideal, Dror considera que lo mximo que se
puede hacer es establecer algunas directrices o guas bsicas que posibiliten el diseo de las
caractersticas centrales de la estructura de formulacin de polticas pblicas. Esta propuesta la
hace fundamentado en la esperanza que se logren alcanzar mayores desarrollos en las ciencias
administrativas y en los mtodos de diseo de sistemas para que las ciencias polticas tengan el
suficiente conocimiento que permita redisear un sistema ptimo de formulacin de polticas
pblicas. Aunque no es tan optimista de que esto ocurra.

Sin entrar en un elaborado detalle y de acuerdo con los conocimientos actuales, Dror logra
enumerar algunas de las caractersticas estructurales necesarias para una ptima formulacin de
polticas.

a. Una de las caractersticas de las polticas pblicas es que debe ser agregativa:

La poltica pblica es producto de una compleja y dinmica interrelacin entre muchas
subpolticas, decisiones y subdecisiones. Cada una de stas es en s misma alcanzada a
travs de un proceso completo de toma de decisiones que a su vez est compuesto por
subdecisiones, y as sucesivamente, bajando hasta las decisiones ms simples tomadas
por un individuo que acta nominalmente por su propia cuenta. Estas mltiples


112

decisiones son tomadas por varias unidades sociales y por individuos distribuidos en
muchas diferentes estructuras sociales y en diversos momentos del tiempo.
El resultado nominal de las interacciones (en la medida en que son relevantes para las
polticas) entre estas unidades sociales y los individuos, es decir, la suma total de ellas,
es la poltica pblica, mientras el proceso agregativo es el proceso de formular la
poltica pblica. (Dror: Public Policymaking Reexamined, 1989:199).

La estructura debe ser agregativa especialmente por las siguientes razones: (i) los procesos y
subprocesos que componen la poltica obliga a dispersar las responsabilidades en muchas
unidades; (ii) la complejidad inherente de las polticas pblicas, en trminos de la informacin
requerida y las capacidades exigidas, hace que stas deban ser manejadas por instituciones
especializadas; (iii) en el diseo e implementacin de las polticas pblicas participan muchos
actores sociales con poder, y (iv) la gran importancia que poseen las polticas pblicas en la
distribucin de beneficios y costos sociales aumenta el inters de los actores sociales con algn
grado de poder por participar activamente en su formulacin e implementacin. Dror expresa que
entre ms injerencia tenga el Estado, ms propenso ser a la intervencin de los centros de
poder para entrar en la arena poltica y participar en el diseo de polticas pblicas.

b. La estructura del modelo de formulacin de polticas debe estar compuesta por los siguientes
elementos:

i) Las mltiples unidades que participan en el diseo de la poltica pblica.
ii) La red compleja de canales de comunicacin y realimentacin que interrelacionan a las
mltiples unidades.
iii) Algunas variables que determinan el grado de contribucin e importancia de la unidad
que trabaja en el diseo de la poltica, como por ejemplo, los recursos disponibles
dispuestos a las diferentes unidades, el marco legal y la estructura organizativa de
cada unidad, los valores sociales y culturales predominantes., la importancia o valor
que le dan a la poltica pblica bajo su responsabilidad y la visin que tengan de
dicha poltica.
iv) La poltica pblica resultante de las interacciones entre las mltiples unidades. La
poltica pblica puede ser analizada de acuerdo con las contribuciones que cada
unidad hizo a sta: el rango de tiempo de su implementacin, qu tan sensible fue o es
a la opinin pblica y actores sociales, cun bien fue fundamentada en el soporte de
especialistas y expertos, la cobertura de la poltica, la consistencia con decisiones
anteriores, y as sucesivamente.

c. Las fases del Modelo ptimo de diseo de polticas pblicas deben ser ajustadas al marco
estructural a un costo mnimo posible, es decir, optimizando realsticamente los costos sociales,
polticos, econmicos y organizativos. Para lograr este diseo ptimo deben cumplirse algunos
requerimientos, los cuales funcionan como guas para el diseo, anlisis y evaluacin de la calidad
de la estructura de la formulacin de polticas pblicas.

i) En el diseo de la poltica deben participar varias unidades especializadas;

ii) Debe existir al menos una unidad que contribuya a cada fase y subfase del Modelo. Dror
propone la construccin de una matriz que cruce las diferentes fases de la formulacin de


113

la poltica y las contribuciones o participacin de las diferentes unidades a cada una de
estas fases. Esta matriz permitir identificar mucho mejor los componentes esenciales que
hacen falta a la estructura, es decir, que si alguna fase o subfase carece de una unidad
responsable por ella, puede significar que una parte del proceso de diseo,
implementacin y evaluacin de la poltica no se est llevando a cabo.

iii) La estructura del diseo ptimo de polticas debe ser redundante. La redundancia es un
principio aplicado por la ciberntica, en el que se pueden tener varios caminos o
posibilidades para resolver un mismo problema u obtener un mismo fin. En el caso que nos
interesa, la redundancia organizativa se refiere a la asignacin de varias organizaciones
responsables por el cumplimiento de una misma misin. La ventaja de la aplicacin de este
principio es que permite minimizar los errores, el incumplimiento en la ejecucin o la
concentracin excesiva de funciones de algunas de las fases o subfases de la poltica.
Regularmente las reformas organizativas intentan atacar la duplicacin de funciones, la
cual por s misma no es mala. En realidad este principio solo es posible de aplicar en casos
en que una misma funcin pueda ser desarrollada por varias unidades. Por ejemplo, los
contratos pblicos pueden ser centralizados en una direccin o pueden ser distribuidos en
cada una de las unidades ejecutoras de la organizacin; esto evita que las contrataciones
se concentren en una sola unidad generando reprocesos y demoras.

iv) Las contribuciones de las unidades deben generar valor agregado para que se consiga
una operacin ptima en cada fase, a un bajo costo y con pocas distorsiones;

iii) las diferentes fases deben integrarse en un proceso dinmico de diseo de polticas a un
bajo costo y con bajas distorsiones;

iv) Algunas de las unidades organizativas deben funcionar de forma aislada o separada del
resto de unidades. Este requisito es necesario cuando algunas unidades realizan tareas de
pensamiento, investigacin o adquisicin de conocimiento con respecto a las otras unidades
ejecutoras, u ocurre tambin cuando se diferencian fases de largo plazo con fases de corto
plazo. Esto se hace con varios propsitos: prevenir presiones de las fases ejecutoras, evitar
prejuicios o interpretaciones que sesguen el anlisis y el pensamiento, motivar la libre
imaginacin de nuevas alternativas polticas, entre otras.

v) La estructura del diseo de polticas debe ser evaluada y rediseada de forma peridica,
de acuerdo con los cambios en el conocimiento, la disponibilidad de recursos, el contexto y
el entorno.

BIBLIOGRAFIA DEL CAPITULO 2

1. BERLIN, Isaiah. (1998), El Sentido de la Realidad: Sobre las Ideas y su Historia. Grupo Santillana de
Ediciones. Madrid
2. BRUNER, J.S. (1986), Actual Minds, possible worlds. Cambridge, MA: Harvard University Press.
3. BRUNSWIK, E. (1956), Perception and the Representative Design of Psychological Experiments. 2
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California, Academic Press.
5. DROR, Yehezkel. (1989), Public Policymaking Reexamined. Transaction Publishers. The State University,
New Brunswick-New Jersey.
6. HAMMOND, Kenneth R. (1996), Human Judgment and Social Policy: Irreducible Uncertainty, Inevitable
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7. LINDBLOM, Charles and BRAYBROOKE, David. (1963), A Strategy of Decision. Free Press of Glencoe
8. MARCH, J. G. A. (1994), A Primer on Decision Making: How decisions happen. New York, NY: Free
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12. PERROW, C. (1986), Complex Organizations: A Critical Essay. 3
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13. SIMON, Herbert A. (1997), Administrative Behavior. A Study of Decision-Making Process in
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14. STONE, Deborah. (2002), Policy Paradox: The Art of Political Decision Making. Revised Edition. W.W.
Norton & Company. New York.































115



CAPITULO 3

LA CONSTRUCCIN DE UNA TEORIA DE LA ACCIN
SOCIAL QUE FUNDAMENTE LA PLANIFICACIN Y
GESTIN DE LAS POLTICAS PBLICAS



EN CONSTRUCCIN


















116



CAPITULO 4

LA PLANIFICACION COMO UNA HERRAMIENTA
PARA EL DISEO DE POLTICAS PBLICAS



4.1 ELEMENTOS CENTRALES DE LA PLANIFICACION ESTRATGICA PBLICA

Recordemos que en el Captulo 1 construimos y explicamos en detalle la definicin de polticas
pblicas desde la perspectiva de la Teora de Gobierno, como un curso de accin, liderado por un
actor embestido de autoridad gubernamental articulado a un proyecto de sociedad, definido e
implementado a partir de una determinada capacidad institucional y social de gobierno, que tiene
como propsito movilizar el aparato pblico y la sociedad hacia el logro de un objetivo colectivo
relacionado con el enfrentamiento de un problema conflictivo en un contexto de incertidumbre,
complejidad y gobernabilidad compartida. Adicionalmente, en el Captulo 4 destacamos la
capacidad de gobierno como el elemento central que determina la calidad de las polticas
pblicas y, en ltima instancia, la calidad del funcionamiento de nuestros sistemas democrticos de
gobierno. Esta capacidad de gobierno se refiere tanto a la capacidad personal del dirigente y su
equipo de gobierno como a la capacidad institucional de la organizacin. La primera se encuentra
determinada por la experiencia, el liderazgo, los conocimientos y el dominio de ciencias y tcnicas
de gobierno. La segunda, es la pericia institucionalmente acumulada y depende de la calidad de
los sistemas de trabajo y del diseo del aparato pblico. En resumen, la calidad en el diseo y la
gestin de las polticas pblicas no puede ser mejor que la capacidad personal e institucional de
gobierno, es decir, de la calidad del dirigente y de la organizacin que comanda.

Es as que la calidad y pertinencia de las tcnicas de gobierno para enfrentar la complejidad de
los problemas pblicos se constituyen en un gran determinante en el mejoramiento de la capacidad
de gobierno. El componente central de esta capacidad es la planificacin como una herramienta
que se contrapone a la improvisacin en el ejercicio del gobierno, es decir al dominio de la pura
experiencia y el juicio intuitivo o al predominio del puro clculo tecnocrtico. Sojo (2006) lo
enfatiza as, Disear polticas pblicas requiere de un proceso de planeacin, pues de otra forma
stas quedaran deshilvanadas, sin armona y sin un marco integrador (p. 50). Los dirigentes no
deben improvisar las polticas pblicas, deben realizar un proceso de reflexin que fundamenten
su diseo, implementacin y evaluacin. Las polticas pblicas son, as, el resultado de un juicio
cuasiracional que se enmarca dentro de un enfoque estratgico e integral (Sojo, 2006, p. 50).



117

En las tareas diarias de gobierno el dirigente puede tomar decisiones con base en tres tipos de
reflexin:
i) Una reflexin asistemtica, parcial e inmediatista donde predomina esencialmente la intuicin
poltica (el juicio intuitivo), no hay un clculo sustentado de los costos y beneficios de las
decisiones y no hay proyeccin hacia el futuro;

(ii) Una reflexin sistemtica, donde predomina el clculo reflexivo puramente tcnico (el juicio
anlitico), apoyado en mtodos que promueven la visin departamentalizada de la realidad
y desde una perspectiva generalizada de los problemas, ignorando la existencia y
capacidad de reflexin y accin de otros actores en el juego social, o

(iii) Una reflexin sistemtica que no abandona el clculo intuitivo del dirigente, sino que se
sustenta en teoras y mtodos que le permiten tener una perspectiva amplia de la realidad y
realizar clculos sistemticos y rigurosos sobre los beneficios y costos de sus decisiones (el
juicio cuasiracional). Esta reflexin es una mirada de largo plazo que est acompaada de
una visin situacional que le ayuda a entender los problemas de gobernabilidad y la
existencia de otros actores en el juego social con capacidad para adherir o entrar en conflicto
con las decisiones y acciones del Gobierno.

Recordemos la definicin que hicimos en el Captulo 1 sobre el significado conceptual de la
planificacin a partir de la perspectiva de C. Matus (1994): Es el clculo sistemtico y articulado
que precede y preside la accin. Pero, la existencia de este clculo es suficiente para
fundamentar las decisiones de polticas pblicas? Siguiendo a Matus, la respuesta a esta pregunta
se encuentra en la consideracin de tres variables de anlisis, de acuerdo con los tres tipos de
reflexin mencionados antes:

a) El horizonte de tiempo del anlisis considerado para tomar la decisin: Interesa planificar el
presente o se tiene una perspectiva de planificacin del futuro?

b) La sistematicidad del anlisis con la que se procesa la decisin: El anlisis se realiza con
tcnicas rigurosas de planificacin, con fundamento terico, basado en la intuicin o apenas con la
experiencia adquirida?, y

c) Las dimensiones consideradas en el anlisis del clculo que precede y preside la accin:
Realidad departamentalizada o visin global y situacional?

Mediante la combinacin de las anteriores tres variables y los tres tipos de reflexin, puede
hacerse una comparacin entre lo que no se considera como planificacin respecto a lo que es la
planificacin pblica moderna. El cuadro adjunto nos permite entender los mbitos de esta
comparacin:









118


Variables de Anlisis No Es Planificacin Es Planificacin

a. Horizonte de tiempo

b. Sistematicidad del
anlisis

c. Dimensiones
consideradas

1. Clculo asistemtico, parcial e
inmediatista: predominio de la
intuicin , sin clculo sustentado de
costos y beneficios de las decisiones y
sin proyeccin sistemtica del futuro

4. Por ltimo, si se avanza hacia la
consideracin del futuro, se supera la
visin departamentalizada de cada
ciencia para llegar al anlisis
situacional, y ese clculo sobre el futuro
es sistemtico, es decir, apoyado en
teoras y mtodos potentes, se logra la
articulacin entre el clculo situacional
inmediatista y el clculo situacional a
futuro. Es este clculo situacional,
articulado y sistemtico lo que
precisamente se denomina como
planificacin estratgica pblica
moderna.

2. Si se mejora la condicin 1, el
clculo reflexivo puede proyectarse
hacia el futuro, inclusive a muy largo
plazo, pero nunca llegar a ser un
esfuerzo de planificacin por su falta
de sistematicidad y amplitud
situacional. Siempre ser un clculo
intuitivo.

3. Si se mejora el grado de
sistematicidad y amplitud de las
perspectivas de anlisis, pero se
mantiene la visin de corto plazo, se
supera la intuicin inmediatista y se
llega al clculo situacional
inmediatista, que es sistemtico,
comprehensivo, pero miope.
Fuente: Adaptado de Carlos Matus (1994).

Al hablar de la planificacin como herramienta eficaz para elevar la capacidad de gobierno, nos
referimos concretamente al punto 4 del cuadro anterior, es decir, a la capacidad para articular
distintas visiones de la realidad, varias perspectivas de anlisis y diferentes horizontes de tiempo.
Esta es la que definimos como planificacin estratgica pblica moderna, un sistema fundamentado
en las ciencias y tcnicas de gobierno y en las teoras de la accin y el juego social.

La planificacin estratgica, como clculo que precede y preside la accin, lucha
permanentemente contra la incertidumbre que genera la complejidad del sistema social. Por esto,
los dirigentes pblicos no pueden recurrir a la prediccin como nico recurso de clculo, ellos
deben hacer uso de otras vas. En la planificacin estratgica se identifican los siguientes recursos
de clculo:

a. Clculo de la mediacin entre el futuro y el presente. Es la construccin del futuro que se desea
alcanzar a partir de las decisiones hoy;

b. Clculo de previsin cuando la prediccin es imposible. El futuro depende de mltiples variables,
de las cuales el dirigente slo controla unas pocas. El futuro no es conocido con total certeza, y
el dirigente debe realizar un clculo de previsin de posibilidades futuras anticipando los
posibles conflictos y restricciones que afectarn sus decisiones hoy. Esta caracterstica es
esencial en el diseo de las polticas pblicas. La alta complejidad de los problemas que debe
enfrentar el dirigente y la incertidumbre del futuro le exigen fundamentar fuertemente su
reflexin ganando en capacidad de previsin. Es decir, estar preparado para las diferentes


119

posibilidades que se presenten con diferentes alternativas de accin. La preparacin en este
caso significa oportunidad y eficacia en la accin;

c. Clculo de identificacin de sorpresas. Existen eventos que escapan de la capacidad de
previsin de las posibilidades imaginadas y para las cuales no se est preparado, pero que
pueden afectar ostensiblemente el desarrollo de las polticas pblicas. La planificacin
estratgica plantea el diseo de planes de contingencia alternativos como una forma de lidiar
y reaccionar veloz y eficazmente a las posibles sorpresas que escapan hoy del clculo de
previsin;

d. Clculo de mediacin del pasado con el futuro. En el caso de haber obtenido resultados
errneos o desastrosos en las polticas pblicas implementadas, se debe tener la capacidad
de aprender de estos errores, corregirlos y mejorar el diseo actual y futuro de las polticas.
As, la mediacin del pasado con el futuro exige contar con un sistema que mejore el
conocimiento del desarrollo de las polticas pblicas, que detecte oportunamente los desvos y
errores y permita actuar oportunamente;

e. Clculo de mediacin entre el conocimiento y la accin. La planificacin es el instrumento que
permite fundamentar la accin de acuerdo con un previo conocimiento de la realidad. La
planificacin es el clculo tcnico y poltico que precede y preside la accin, ayuda a superar
la improvisacin y permite entender las distintas perspectivas que los diferentes actores
sociales tienen de una misma realidad, y

f. Clculo de la planificacin y accin de otros actores sociales. La planificacin no es exclusiva del
dirigente, puesto que cada actor tambin planifica desde su mbito de accin. En el Captulo
1 hicimos la diferenciacin entre Gobierno con G mayscula y gobierno con g minscula. El
gobierno con g minscula es la conduccin desde cualquier posicin en el juego social. Todos
los actores sociales interesados en algn asunto de decisin pblica luchan e interactan por
alcanzar sus propsitos, realizan sus propias reflexiones sobre esa realidad que les afecta o
favorece y disean sus propios planes, sea sistemtica o asistemticamente, puesto que
tambin controlan recursos crticos. De esta forma, la planificacin tambin es una capacidad
que poseen y utilizan todos los actores sociales, no es exclusiva de los dirigentes pblicos y las
instituciones gubernamentales. Este es el primer principio de la planificacin estratgica
pblica moderna.

La planificacin debe apoyarse en una teora de la accin y el juego social con las caractersticas
que fueron presentadas en el captulo 4. Los mtodos de planificacin se refieren a la accin
humana y sus efectos en un determinado juego o sistema social. Segn sea la riqueza o simplicidad
con que describamos dicho sistema social, podremos describir con rigurosidad sus complejidades o
por el contrario amputarlas, creando una visin aparente o ficticia de alta o absoluta
gobernabilidad. Un modelo explicativo simple del sistema social que amputa variables reales de
peso, puede engaarnos completamente sobre la gobernabilidad real del sistema, como en el
caso de los modelos de la racionalidad pura o de la racionalidad econmica. De esta forma,
Matus (1994) contrapone dos modelos de planificacin, (i) el modelo normativo de planificacin
donde hay un slo actor que planifica y dirige el sistema, establecindose la relacin YO planifico
el SISTEMA, el cual est compuesto por agentes completamente predecibles (relacin sujeto-
objeto), y (ii) el modelo estratgico de planificacin, donde el actor que planifica hace parte


120

tambin del mismo sistema, se establece la relacin YO planifico y decido tanto como los OTROS
tambin planifican y deciden. Se reconoce as que en el proceso decisorio entran en juego otros
actores sociales; condicin esencial que minimiza el entorpecimiento de la viabilidad de la
implementacin de las acciones pblicas y el cumplimiento de los objetivos propuestos.

Precisemos en mayor detalle las caractersticas de estos dos modelos de planificacin (Matus,
1997):

4.1.1 El Modelo Normativo de Planificacin

i) Hay un sujeto (el Estado que planifica) que controla un objeto (la realidad social y econmica
donde coexisten agentes econmicos. Tanto el sujeto como el objeto actan de forma
independiente.

ii) El Estado para conocer la realidad elabora un diagnostico de sta. El diagnostico se convierte
en la bsqueda objetiva, nica y absoluta de la realidad;

iii) Los agentes econmicos producen acciones estables, predecibles y enumerables, de acuerdo a
un sistema que sigue leyes determinsticas de funcionamiento del comportamiento social; Esto le
permite al Estado como sujeto que planifica comprender y predecir el comportamiento futuro de
los agentes;

iv) No existen oponentes, por tanto, no es necesario pensar estratgicamente. La planificacin
solamente se restringe a las restricciones econmicas, por lo que el criterio de eficacia es tambin
econmico;

v) Existen problemas estructurados, ignorando la existencia de problemas mal estructurados o
cuasiestructurados. De este modo, la incertidumbre que se genera en el sistema se refiere
exclusivamente a la probabilidad de ocurrencia y efectos de las acciones previsibles. Las
interferencias polticas son eventos externos a las acciones pblicas (externalidades);

vi) El plan y, por ende, el conjunto de polticas pblicas, es una capacidad exclusiva del Estado.
Todo se reduce a cumplir las decisiones tomadas y ejecutar las acciones diseadas para lograr los
objetivos propuestos, desconociendo la posicin e intereses de otros actores sociales, pues estos son
considerados como agentes econmicos que siguen rdenes.

4.1.2 El Modelo Estratgico de Planificacin

El modelo de la planificacin estratgica pblica moderna tiene las siguientes caractersticas:

i) El dirigente planifica y dirige, pero existen otros actores sociales que toman posicin sobre la
realidad que les interesa y, por ende, tambin planifican y deciden; no hay agentes
econmicos con propsitos nicos que no afecten los intereses de otros. Existen son actores que
planifican con objetivos conflictivos;

ii) El sujeto que planifica elabora una explicacin situacional de la realidad, es decir, construye
su propia perspectiva de los problemas. Pero tambin los otros actores sociales realizan sus


121

propias explicaciones. Para cada actor el tiempo es relativo a la situacin en que se encuentre
y el concepto de eficacia es mltiple, va ms all de la eficacia econmica;

iii) El dirigente que planifica y dirige no tiene completa gobernabilidad sobre todas las variables
crticas. Otros tambin tienen control sobre algunas variables y emprenden acciones de
acuerdo a esta capacidad de control de recursos. Por tanto, la gobernabilidad del decisor
pblico no depende solamente de las competencias y recursos crticos que controla
directamente sino que tambin est condicionada por los recursos crticos que controlan y
ponen en marcha otros actores sociales;

iv) Los actores sociales no producen acciones completamente predecibles. Slo tienen capacidad
de previsin de algunas alternativas, no pueden enumerar todas las posibilidades que le
permitan tomar la decisin sobre la mejor alternativa entre todas;

v) La incertidumbre es parte de la realidad social, y como tal se debe planificar y decidir
considerando esta variable, no eliminndola o dejndola bajo el supuesto del ceteris paribus
3
.
Los problemas son cuasiestructurados. Los actores sociales como seres humanos no tienen la
capacidad de predecir la completa ocurrencia de eventos y efectos producidos;

vi) Algunas acciones responden a comportamientos sociales y, la mayora de las otras acciones
son acciones estratgicas basadas en un juicio estratgico, y

vii) El dirigente como actor social gobierna, planifica y dirige la accin pblica desde dentro del
sistema social, hace parte de l. Es objeto planificado y sujeto planificador dentro del sistema
social. El planifica y disea polticas, pero otros actores sociales tambin interfieren
planificando y diseando acciones por l.

Es interesante observar cmo Jones (1984) al elaborar los supuestos que fundamentan el Modelo
Secuencial, explicado ya en el Captulo 3, coincide con los planteamientos caractersticos del
Modelo Estratgico de Planificacin:

- Los hechos en una sociedad son interpretados de forma diversa por los diferentes individuos
y en diferentes momentos;
- A partir de estas distintas interpretaciones se generan distintas concepciones de los
problemas;
- Los individuos acceden a las polticas del Gobierno de diversas maneras y en distinto grado;
- Los formuladores de polticas pblicas no se enfrentan con un problema determinstico;
- Los problemas y las demandas son constantemente definidos y redefinidos en el proceso de
las polticas pblicas;
- Puede suceder que muchas polticas pblicas sean diseadas sin tener claridad en el
planteamiento del problema que es necesario enfrentar;


3
Ceteris paribus es un trmino en latn que significa todo lo dems constante. En las ciencias econmicas es una forma
de simplificar el anlisis de una situacin mediante el estudio aislado de una variable individual dejando constantes las
dems variables que puedan intervenir, es decir, dejndolas por fuera del anlisis.



122

La planificacin es una actividad constante en la que continuamente el actor social reflexiona,
calcula, acta, evala y redisea planes y polticas pblicas. Es, de esta forma, un proceso
dinmico de retroalimentacin incesante. La realidad no es esttica, por tanto, las polticas
pblicas no pueden ser tampoco invariables, precisan de revisin y ajuste permanente, si es que se
desea alcanzar los objetivos propuestos y los resultados pretendidos. Metodolgicamente
hablando, el proceso de planificacin se refleja en cuatro momentos que se repiten
constantemente, en cualquier orden, con distinto contenido, en distintas fechas y en contextos
situacionales diversos (Matus, 1987, p. 367). Meny & Thoenig (1992) afirman que, de acuerdo
con Jones, el proceso del diseo de polticas pblicas es un ciclo flexible compuesto por cinco fases
principales que se superponen y retroceden en su secuencia cronolgica (p. 105), donde la fase
final puede convertirse en la fase inicial. El mismo Jones (1984) afirma que el ciclo del diseo de
la poltica no finaliza en la fase de evaluacin, pues esta sufre reajustes continuos y el problema
puede volver a ser formulado y de esta forma regresar a la fase 1, o reconsiderar la calidad de
la implementacin y regresar a la fase 4.

La articulacin dinmica de los Momentos referidos por Matus, supera el concepto tradicional de
etapa lineal y rgida considerado tradicionalmente en la Planificacin Normativa, que se rige por
los supuestos de los Modelos de la racionalidad pura o la racionalidad econmica. En este caso,
el proceso de la planificacin tradicional o normativa pasa por una serie de etapas que siguen
una secuencia lineal y direccionada, as:

Diagnostico formulacin aprobacin ejecucin control y evaluacin

De acuerdo con H. Lasswell (1953) el concepto de etapas se justifica por su utilidad para guiar al
analista en el proceso de diseo de polticas pblicas y en el anlisis diferenciado e independiente
de cada una de ellas. Segn este autor, estas etapas del proceso de decisin son:

Inteligencia recomendacin prescripcin invocacin evaluacin terminacin

En el concepto de etapa, el proceso finaliza en la fase de evaluacin o terminacin. De esta
forma, el ciclo tiene un inicio y un fin precisos y bien definidos, como si la realidad social
comenzara en un momento determinado y se agotara en otro momento estipulado. La planificacin
moderna de polticas pblica va en contra va de este postulado. Es necesario entender el proceso
de planificacin y diseo de polticas pblicas como una secuencia de momentos que no tienen
comienzo ni fin definido, realizados en circuitos repetitivos o cadenas continuas que se apoyan
mutuamente, en los que temporalmente un momento domina sobre los otros.

Siguiendo a Matus, las caractersticas principales del concepto de Momento son:

a. No siguen una secuencia lineal establecida;
b. Es un encadenamiento continuo que no tienen comienzo ni fin definido;
c. En un periodo de tiempo determinado algn momento es dominante respecto a los otros, pero
como apoyo a su clculo;
d. Es un circuito repetitivo, pero con datos distintos, objetivos que pueden cambiar y
circunstancias diferentes;
e. Cada momento puede exigir la aplicacin de mtodos diferentes de anlisis, pero ningn
mtodo es de uso exclusivo, y


123

f. Permite entender la complejidad y dinmica del sistema social.

La planificacin estratgica como base esencial para el diseo de polticas pblicas trabaja
explcitamente con los siguientes cuatro Momentos:

a. El Momento Explicativo M1
b. El Momento Normativo M2
c. El Momento Estratgico M3
d. El Momento Tctico-operacional M4

Cada momento del proceso de planificacin est siempre actuando. Los momentos son una
instancia repetitiva o cclica. Por ello todos los momentos estn siempre presentes en la situacin.
(Matus, 1987, p. 374). Los planes y las polticas pblicas estn siempre listos y estn siempre
elaborndose. Veamos en el siguiente grfico cmo interactan de forma compleja y dinmica
estos cuatro (4) Momentos, de forma diferenciada al concepto de etapa:












A continuacin hacemos una explicacin breve del significado conceptual de cada uno de los
Momentos. No obstante, a partir del punto 5.1 en adelante nuestro trabajo se centrar en exponer
detalladamente el proceso de diseo de polticas pblicas siguiendo los cuatro Momentos de la
Planificacin Estratgica Pblica Moderna. Los tres primeros Momentos se constituyen en las
instancias de clculo y el ltimo momento representa la instancia de la accin:

a. MOMENTO DE LA EXPLICACION M1. Se centra en la explicacin de la realidad. Durante este
momento el actor social construye una explicacin de la realidad, conociendo y formulando un
modelo que comprenda su propia visin o perspectiva. Esto significa identificar, analizar y
priorizar problemas y oportunidades desde su mbito de accin. Cada actor social puede
disear su propia explicacin, por lo que pueden existir mltiples explicaciones de una misma
realidad tantos actores sociales existan con inters o peso para intentar cambiarla. Este es el
instante en el que nace o tiene origen la poltica pblica.

b. MOMENTO NORMATIVO M2. Se centra en la formulacin prescriptiva y normativa de la
poltica pblica. Es el instante de la formulacin y diseo de la poltica, es decir, de la
construccin de su contenido propositivo. Pero esto se logra producto de una comprensin causal
de los problemas priorizados y analizados. El actor realiza una comparacin de la realidad
social en contraposicin sobre cmo sta debera ser: ES DEBE SER la realidad. Es a partir de
ah que el actor social puede fundamentar el diseo de la poltica pblica, creando los medios
M1
M4
M2 M3


124

que considera pertinentes para lograr alcanzar los objetivos propuestos que se acercan a ese
debe ser. Estos medios comprenden dos mbitos: (i) los compromisos de accin que el actor
central, en este caso, el dirigente pblico, asume porque estn dentro de su espacio de
gobernabilidad, y (ii) las demandas de compromisos de accin que el actor central realizar a
otros actores sociales porque tambin controlan recursos crticos, sea de decisin o
materializacin, que son importantes para el xito de la poltica pblica. Estos dos mbitos
conforman lo que se denomina PLAN DUAL de las polticas pblicas.

c. MOMENTO ESTRATGICO M3. Se centra en la articulacin entre el DEBE SER y el PUEDE SER. Es
decir, en la construccin de viabilidad de las polticas pblicas. La planificacin estratgica
pblica moderna reconoce la existencia de otros actores que poseen diversos intereses y
valorizan de forma diferente los problemas u oportunidades, y por tanto, disean y ejecutan sus
propias acciones. Algunos de estos actores pueden ser aliados (adherir a las decisiones y
objetivos del dirigente respecto a una poltica pblica determinada) y otros ser oponentes (ir en
contra de estas decisiones y objetivos porque se contraponen a sus intereses en el juego social).
Sumado a estos posibles problemas de viabilidad estn las limitaciones de recursos. El Momento
Estratgico se encarga de analizar, evaluar y crear medios para superar estas restricciones de
viabilidad y limitacin.

d. MOMENTO TACTICO-OPERACIONAL O MOMENTO DEL HACER M4. Es el momento central del
clculo de la mediacin entre el conocimiento y la accin, puesto que es la instancia en que se
concreta efectivamente lo planificado en los tres primeros Momentos. As, este Momento
comprende la direccin y gerenciamiento de las polticas pblicas que han sido planificadas, al
igual que se llevan a cabo las acciones de evaluacin y control del desarrollo de las polticas
pblicas. En un sistema de alta responsabilidad, el dirigente adoptar un sistema de peticin y
rendicin de cuentas como forma de cobrar responsabilidades sobre los buenos o malos
resultados y el nivel de desempeo de las instituciones, unidades o actores encargados de las
diferentes fases del diseo de la poltica pblica.

Estos cuatro (4) Momentos se dan en forma simultnea. Mientras prevalece el momento prescriptivo-
normativo (M2), la realidad contina cambiando (M1), y el plan de la poltica pblica debe estar
redisendose constantemente, lo que significa realizar ajustes en la gestin de ellas (M4), y as
sucesivamente.

En cada uno de estos Momentos se aplica un conjunto de metodologas pertinentes, las cuales sern
explicadas cuando se detallen los respectivos Momentos. En la siguiente Tabla se hace una
descripcin resumida de los grandes pasos que se llevan a cabo en cada Momento y el tipo de
preguntas que el dirigente y el equipo asesor deben plantearse en el desarrollo de stos.










125

PASOS PARA EL DISEO DE LA POLTICA PBLICA, DE ACUERDO CON LOS 4 MOMENTOS DE LA
PLANIFICACIN ESTRATGICA PBLICA MODERNA

MOMENTO PASOS TIPO DE PREGUNTAS

M1.
Momento
Explicativo

DISEO DE LA AGENDA ESPECIAL DE GOBIERNO:
- Seleccin y priorizacin de problemas

PROCESAMIENTO DEL PROBLEMA:
- Descripcin del problema (VDP)
- Construccin del Flujograma Situacional:
explicacin graficada de causas y consecuencias.
- Seleccin de Nudos Crticos NC
- Construccin del rbol del problema
- Descripcin de Nudos Crticos VDNC

Cmo es la realidad social versus
debera ser la realidad?

M2.
Momento
Normativo

FORMULACIN DE LA POLTICA PBLICA:
- Diseo de las operaciones
- Precisin de recursos, productos y resultados por
operacin.
- Matriz Nudos Crticos Operaciones
- Construccin de Escenarios
- Elaboracin del rbol de Apuestas
- Elaboracin del rbol de la situacin-objetivo por
escenarios: Metas alcanzables por escenarios o VDR
(Vector de Resultados).
- Seleccin de Sorpresas y diseo del plan de
contingencias.
VINCULACION PLAN-PRESUPUESTO:
- Diseo, evaluacin y presupuestacin de la
poltica pblica

Cmo debe ser la realidad?

Cules son las metas de corto plazo y
los resultados que se desean alcanzar
al final del Gobierno?

Estamos preparados para ajustar las
operaciones de la poltica pblica
segn se presenten cambios en el
contexto?

M3.
Momento
Estratgico

VIABILIDAD DE LA POLTICA PBLICA:
- Matriz de motivaciones: identificacin de actores
relevantes y sus respectivos intereses y valor sobre
las operaciones
- Construccin del Vector de Recursos Crticos del
dirigente VRC
- Matriz de recursos crticos necesarios para el
control de las operaciones
- Vector de peso de los actores: qu recursos crticos
controla cada actor relevante
- Anlisis de viabilidad de la poltica pblica
- Construccin de viabilidad: definicin de medios
estratgicos
- Trayectoria estratgica

Cules operaciones de la poltica
pblica son viables?

Cul es el problema estratgico
concreto?

Cmo construir viabilidad a las
operaciones que no son viables en la
situacin inicial?


126


M4.
Momento
del Hacer

GESTIN E IMPLEMENTACIN DE LA POLTICA
PBLICA:
- Gerenciamiento e implementacin de las
operaciones que conforman la poltica pblica
- Montaje del sistema de monitoreo por seales
- Montaje del sistema de rendicin de cuentas
- Creacin del sistema de gerencia por operaciones
- Examen de confiabilidad de la poltica
- Evaluacin de la calidad del sistema organizativo.

La organizacin est preparada para
gerenciar e implementar la poltica
pblica?

La organizacin cuenta con sistemas
de monitoreo y evaluacin permanente
del avance de las polticas pblicas?

Existen responsables concretos en la
organizacin de tal modo que se
pueda pedir cuentas por operaciones?

Para facilitar el entendimiento del diseo de polticas pblicas a travs de los pasos de los cuatro
(4) Momentos de la planificacin estratgica, utilizaremos un caso concreto que nos ayudar a
explicar con mayor claridad los conceptos y la metodologa. Nuestro caso se basar en un asunto
de gran relevancia e inters en el desarrollo de polticas pblicas de nuestros pases
latinoamericanos, como es el de la cobertura y calidad de la educacin bsica. Este ejemplo que
nos servir como base explicativa de la teora y el mtodo nace de nuestra larga experiencia en el
rea de la educacin en mltiples instituciones pblicas de pases como Colombia y Brasil.



4.2 LA EXPLICACIN DE LA REALIDAD COMO FUNDAMENTO DE LA ACCION
DE GOBIERNO

MOMENTO EXPLICATIVO M1


















G
R
A
N

E
S
T
R
A
T
E
G
I
A
ANALISIS
MACROPROBLEMA
DISEO DE LA
AGENDA
PROTOCOLO DE
SELECCIN DE
PROBLEMAS
DESCRIPCION
DEL PROBLEMA
MODELO
CAUSAL
NUDOS
CRTICOS
FLUJOGRAMA
SITUACIONAL
ARBOL DEL
PROBLEMA


127




Uno de los primeros problemas con los que se enfrenta el dirigente pblico es entender la realidad
social que le rodea. De ah que el primer paso que debe dar es construir una manera que le
ayude a comprender este contexto. Este conocimiento de la realidad implica construir una
explicacin de la situacin de tal modo que le proporcione una visin de sntesis del estado de los
problemas que afectan a la sociedad en general. Cuando nos referimos a construir una explicacin
de la realidad no estamos hablando simplemente de la recoleccin de datos e informaciones, si no
de la interpretacin que el actor social hace de stos. La representacin de la realidad no puede
ser una explicacin objetiva y nica si cada actor tiene la capacidad de hacer su propia lectura
de un mismo conjunto de hechos. Roth (2007) lo expresa as: La representacin no es un dato
objetivo. Es una construccin que resulta del conjunto de las luchas que los actores sociales y
polticos libran para imponer una lectura de un problema que sea la ms ventajosa posible para
sus intereses. (p. 58). De este modo, cada actor social elabora su propia explicacin de la
realidad de forma subjetiva guiado por sus intereses, sus motivaciones. Matus asevera que Toda
explicacin es dicha por alguien, y ese alguien es un ser humano con valores, ideologas e
intereses (Huertas, 2000, p. 29). As, el dirigente pblico no es el nico que se posiciona frente a
una realidad, puesto que en el entorno aparecen otros actores sociales que tambin participan del
juego social, elaborando sus propias lecturas de la realidad, motivados por sus intereses y sus
valores. Esto significa que todos tienen una visin diferenciada de los problemas de acuerdo a la
posicin en que estn situados en el juego social.

Cada actor toma decisiones basado en su propio anlisis situacional de la realidad o de los
problemas. El anlisis situacional obliga a adoptar las siguientes consideraciones:

a. Permite conocer quin elabora la explicacin, de acuerdo con la posicin desde la cual
observa o participa en el juego social;
b. Una misma realidad o problema puede ser apreciada de forma diferente por cada actor de
acuerdo con sus propios valores, intereses y propsitos;
c. Exige diferenciar las interpretaciones y explicaciones que realiza cada actor;
d. Hace imposible ignorar la explicacin del otro. Las jugadas de un actor dependen de las
jugadas del otro, y el otro depende de las jugadas del primero. Este es el clculo interactivo
que realizan los actores para construir estrategias en el juego social, y
e. Las distintas explicaciones producen distintas respuestas sobre una misma realidad. Cada
actor decide y acta de acuerdo con la explicacin situacional que realice.

Esta definicin de anlisis situacional contrasta claramente con el concepto tradicional de
diagnostico, una explicacin que ignora o mezcla las explicaciones de los dems actores
involucrados en el juego social, y nunca las diferencia.

La explicacin situacional que los actores sociales hacen de la realidad envuelve el reconocimiento
de problemas y oportunidades que afectan de manera diferenciada a cada uno. El dirigente
pblico en el ejercicio de su Gobierno se enfrenta a diversos problemas de todo orden: sociales,
polticos, econmicos, financieros, ambientales, entre tantos otros. Para nuestro propsito
conceptual le llamaremos genricamente problemas. El dirigente pblico como un actor social
central en el Gobierno y en la sociedad hace un procesamiento situacional de los problemas y


128

toma decisiones para enfrentarlos, postergarlos u omitirlos de su foco de atencin; pero estas
decisiones tambin dependen de las posiciones que asuman los dems actores involucrados en la
realidad problemtica, es decir, de su apoyo, oposicin o hasta de su indiferencia, que puede ser
consciente o inconsciente.

Un problema se define como una disconformidad o un obstculo entre lo que es la realidad hoy y
lo que se cree sta debera ser. De este modo, el dirigente pblico y los dems actores sociales
declaran inaceptable esta realidad, y por ende, deciden que debe ser modificada. Roth (2007) lo
define as: La definicin de lo que se puede problematizares el resultado de la tensin entre
el ser como construccin objetivada y el debe sergenera una tensin por la cual las personas
perciben una situacin, explcita o implcitamente, como anormal o problemtica. (p. 58). Por su
parte, Meny & Thoenig (1992) establecen que en un problema se combinan el conocimiento y el
juicio moral que definen el acontecimiento como insoportable e inmoral. (p. 120). Adems
agregan, un desafo es objeto de percepciones problemticas, que lo definen como
merecedor de la atencin pblica. Esta situacin, presente o futura, se percibe como insatisfactoria.
Aparecen diferencias entre lo que es y lo que debera ser. (p. 124). De esta forma, se percibe
que existe consenso en la definicin de lo que es un problema pblico.
Los problemas deben ser declarados por un actor con capacidad para enfrentarlos, es decir, con
la capacidad para decidir sobre ellos y emprender acciones que puedan modificar esa realidad
inaceptable. Mientras tanto solo sern necesidades sentidas expresadas por algunos o por la
poblacin en general. Meny & Thoenig (1992) afirman que slo se puede determinar un fenmeno
como problema cuando se hace meritorio de intervencin del Estado, en este caso de una
autoridad pblica que tiene la capacidad de asumir esta responsabilidad mediante acciones
pblicas. Para Roth (2007) un problema es privado o individual hasta cuando alguien con
capacidad e inters tome la vocera y lo declare como problema pblico (p. 59). En contraste, si
los problemas no son declarados por un actor que los hace parte de su proyecto de gobierno,
sern nicamente una simple necesidad sin demanda poltica.

La dificultad se encuentra en identificar cules son esos problemas que deben constituir el foco de
atencin de la gestin del Gobierno. Sabemos que cada actor en el juego social identifica
problemas y realiza una explicacin distinta de cada uno de ellos, lo que significa que la situacin
problemtica siempre ser relativa al actor que la interprete. Lo que para el dirigente pblico
puede ser un problema que perjudica a la sociedad, para otros actores sociales puede
representar una oportunidad que les beneficia, o constituirse en amenazas, es decir, en el peligro
de perder ventajas o conquistas ya acumuladas (Matus, 1997, p. 24). Esto sucede porque el tipo
de problemas que debe enfrentar el dirigente pblico son, en gran parte, problemas
cuasiestructurados altamente complejos, cargados de gran incertidumbre y circundados por fuertes
intereses de mltiples actores con propsitos distintos.


4.2.1 Teoras Para la Focalizacin de Problemas

La seleccin de problemas que la poblacin y los partidos polticos de oposicin realizan no
necesariamente corresponde con la seleccin de problemas realizada por el Gobierno.





129












La sociedad prioriza y selecciona sus propios problemas (B) que slo coinciden en parte
(interseccin C) con la priorizacin y seleccin realizada por el Gobierno (A). De esta forma, el
Gobierno focaliza sus polticas pblicas desde su propia visin de los problemas que deben ser
enfrentados (A) y la poblacin hace sus demandas al Gobierno desde la perspectiva particular de
los problemas que considera se les debe dar respuesta (B):

i) En la representacin A menos C (A-C), se encuentra una parte de los problemas que el
Gobierno prioriza y para los cuales disea sus respectivas polticas pblicas, pero que no
necesariamente son de alto valor para la poblacin. Por ejemplo, el gobierno desea enfrentar el
problema del atraso tecnolgico en el pas. Decide entonces construir centros de investigacin
tecnolgica, promueve la formacin de sus ciudadanos profesionales en estudios de doctorado en
el extranjero e incrementa la inversin en las universidades para que desarrollen tecnologas y
formen ms estudiantes en el rea. Este es un problema que en general la poblacin puede no
priorizar frente a otras demandas sociales como la vivienda o la salud. Observamos cmo A y B
no coinciden por completo, puesto que el gobierno tiene como deber tambin identificar y
enfrentar problemas que an no estn dentro del imaginario colectivo;

ii) En la interseccin C estn otros problemas que el Gobierno decide incluir en su agenda de
gestin y que tambin son priorizados por la sociedad. Quiere decir que estos problemas cuentan
con una aceptabilidad asegurada por parte de la poblacin y los actores sociales en general.
Aqu, el gobierno debe tener la capacidad para actuar con eficacia en el cambio de los
problemas en la direccin e intensidad esperada por la poblacin, mostrando los resultados
prometidos. Por ejemplo: un gobierno decide hacer frente a los altos ndices de inseguridad
ciudadana, lo cual tiene en profundo descontento a la poblacin en general, quien ha reclamado
insistentemente para que el gobernante intervenga, y

iii) En la representacin B menos C (B C) se encuentran los problemas no enfrentados o
excluidos de la agenda del Gobierno, aunque tienen alto valor para la sociedad. El gobernante
no asume el costo del enfrentamiento de estos problemas e ignora el impacto de su agravamiento
para la poblacin. Por ejemplo: un gobierno que no decide incluir en su foco de atencin el alto
congestionamiento del trnsito en la ciudad y que est generando gran accidentalidad, altos
costos en el transporte y constantes reclamos de la ciudadana; cada ao que pasa este problema
se hace ms inmanejable y complejo. El gobierno puede decidir no enfrentarlo por varias razones:
porque exige disponer de recursos con los que realmente no cuenta hoy, porque significara asumir
unos altos costos polticos, como por ejemplo emprender acciones que afecten a los poderosos
grupos que controlan el transporte pblico de la ciudad, o simplemente porque no est dentro de
B - C
Problemas
valorados por
la Sociedad
A - C
Problemas
priorizados por
el Gobierno
C
B A


130

su orden de prioridades frente a otros problemas que considera de mayor valor o de
enfrentamiento urgente durante su gestin.

Estas diferencias respecto a la priorizacin de los problemas valorados por la sociedad y por el
Gobierno se dan principalmente por las siguientes razones:

i) La poblacin valora fuertemente aquellos problemas que percibe de forma directa puesto
que afectan su calidad de vida, como por ejemplo tener una vivienda propia y digna, contar con
una buena cualificacin para el trabajo, tener empleo, disponer de cupos en las escuelas para que
sus hijos puedan ir a estudiar, satisfacer el alimento propio y de sus hijos, movilizarse por la ciudad
en un buen sistema de transporte pblico, andar por las calles sin el temor de ser atracados,
contar con un buen sistema de salud, entre otros;

ii) El Gobierno tiene la obligacin no slo de garantizar el bienestar general enfrentando
aquellos problemas valorizados por la sociedad sino tambin tener la capacidad de visionar e
identificar aquellos problemas que todava no estn en el imaginario colectivo pero que pueden
representar amenazas u oportunidades para la sociedad;

iii) El Gobierno se enfrenta con limitaciones que restringen su capacidad de afrontar todos los
problemas sociales: el periodo de gobierno es limitado y no cuenta con todos los recursos
econmicos, organizativos, polticos, cognitivos o financieros.

Veamos a continuacin algunas de las diferentes perspectivas aplicadas en la priorizacin o
focalizacin de los problemas que deben entrar en la agenda de Gobierno. Comencemos con la
Teora de Elite, la cual considera que quien debe cumplir el papel de liderazgo en la focalizacin
de los problemas y, por ende, de las polticas pblicas es el ncleo dirigente poltico que detenta
el poder. Gaetano Mosca (1939) en su teora de la Clase Poltica postula que en cualquier
organizacin social existe una minora organizada o lite que posee el poder de decisin efectiva
y son los ms aptos para gobernar, monopolizar el poder poltico e influir culturalmente sobre la
sociedad mal organizada. De este modo, el supuesto principal de esta teora es que quienes no
hacen parte de este grupo lite, es decir, la mayora de la sociedad, no pueden tener influencia
sobre la focalizacin y diseo de las polticas pblicas (Dye, 2001). No obstante, para nuestros
propsitos de gobierno en democracia, la aplicacin de esta teora no es completamente
defendible.

En contraste, surge la Teora de Grupos. Los promotores de esta perspectiva sostienen que la
seleccin de problemas y de polticas pblicas debe ser producto de la lucha continua entre
grupos de inters organizadosque buscan tener acceso al proceso de formulacin de polticas
(Kraft & Scott, 2007, p. 66). Esta es una visin pluralista de la conformacin de los problemas que
evita que unos pocos tengan dominio poltico sobre el diseo de las polticas pblicas, como en el
caso de la Teora de Elites. Aunque es cierto tambin que estos grupos organizados que tienen
intereses especiales por influir en el diseo de las polticas, generalmente estn conformados por
grupos econmicos e industriales poderosos o por aquellos que de alguna manera intervienen y
tienen acceso a la lite del poder poltico. Sin embargo, Sabatier & Hank (1999) proponen una
variante de la teora de grupos, la teora del Sistema de Promocin de Coaliciones (advocacy
coalition framework ACF), la cual enfatiza la importancia de la conformacin de coaliciones entre
actores sociales influyentes y grupos de inters, tanto del mbito pblico como privado, que


131

comparten algunos valores o creencias respecto a los problemas y, por supuesto, sobre el diseo
de las polticas pblicas. Estos actores y grupos pueden ser instituciones pblicas, asociaciones,
organizaciones de la sociedad civil, centros de pensamiento (Think tanks), medios de comunicacin,
organizaciones defensoras del medio ambiente, ONGs en general, acadmicos e individuos
destacados en la regin (a nivel cultural, social, poltico, entre otros). Cada uno de estos actores
sociales controla algn recurso crtico, que al conformar una coalicin ejercern un poder mayor
sobre las decisiones gubernamentales. La formacin de estas coaliciones no implica la renuncia de
los actores sobre sus valores y creencias, sino que para el logro de sus objetivos pueden ceder
algunas cuestiones que consideran de importancia secundaria. Sabatier & Hank argumentan que
es aqu donde el rol de los investigadores, acadmicos y think tanks es fundamental puesto que son
quienes producen el conocimiento que fortalecern los argumentos de la coalicin ante los
oponentes y las mismas instancias gubernamentales, y adems, proporcionarn ayuda en la
reconciliacin de algunos intereses fuertes de los actores sin que sean tocados sensiblemente sus
valores y creencias. Un ejemplo muy claro de la teora de promocin de coaliciones (ACF por sus
siglas en ingls) es el caso del enfrentamiento de problemas de tipo ambiental. Los grupos
ambientalistas se unen o forman sus coaliciones para defender sus intereses y, por su parte, se
conforma tambin el gremio de los industriales, una coalicin con poder de influir en las decisiones
gubernamentales.

No obstante, se podra argumentar que los promotores de la Teora de Grupos en general,
subestiman el poder y el liderazgo de los dirigentes pblicos. No se puede ignorar la gran
influencia que los grupos de inters ejercen sobre las decisiones pblicas, pero no se puede obviar
tampoco la capacidad institucional ni la habilidad de los dirigentes pblicos para detectar y
afrontar los problemas sociales de la poblacin.

En la Teora de los Sistemas Polticos, Easton (1965) sostiene que el sistema poltico, es decir, los
dirigentes pblicos y las instituciones gubernamentales, coexisten dentro de un entorno y, de este
modo, reaccionan o responden ante las demandas de la sociedad que surgen en el contexto social,
econmico y cultural. As, en el proceso de seleccin de problemas para el diseo de polticas
pblicas se produce una interrelacin entre el Gobierno y los dems actores de la sociedad que
realizan demandas. Este es un modelo mucho ms incluyente que las anteriores teoras, pero es
demasiado general y, tambin ignora la capacidad de los dirigentes pblicos de promover
cambios sociales, sin la necesidad explicita de responder solamente a demandas.

Hemos venido afirmando en el texto, que la construccin del proyecto de futuro de la sociedad no
debe ser una tarea centralizadora y monopolizadora de las instituciones gubernamentales, pero
tampoco puede ser producto exclusivamente de la presin de algunos grupos de inters, sino que
debe promover la participacin activa de la sociedad. La seleccin de los problemas y sus
correspondientes polticas pblicas son producto de un acuerdo colectivo democrtico basado en
algunos consensos fundamentales sobre cul es el tipo de sociedad que se desea tener. Se
propone la promocin de un sistema de gobiernos donde las instituciones pblicas, las
organizaciones de la sociedad civil, y la comunidad en general se organicen en pro de trabajar en
forma conjunta en el enfrentamiento de los problemas. Se trata de fortalecer un sistema de co-
gobiernos. En las ltimas dcadas la idea de los gobiernos participativos ha surgido con fuerza,
especialmente a nivel municipal. Surgi con la promocin de la participacin de la comunidad en
los programas de los Gobiernos municipales, especficamente en la priorizacin del presupuesto
municipal. No obstante, la propuesta del co-gobierno va mucho ms all, porque no se trata


132

solamente de suscitar la participacin de la poblacin, sino de que su tarea sea ms efectiva. Esto
significa promover la participacin, la deliberacin y otorgar poder de decisin a los ciudadanos,
como una forma democrticapara que el Estado incremente su capacidad de respuesta y
efectividad, y que a la vez se vuelva ms justo, participativo, deliberativo y responsable frente a
la ciudadana. (Fung & Olin, 2003, p. 24). El Gobierno puede capacitar a la comunidad, a los
grupos de inters y a la sociedad civil, proporcionando las herramientas metodolgicas para que
en conjunto identifiquen problemas, los analicen y propongan planes y polticas pblicas. Sumado
a esto, es necesario fomentar la co-responsabilidad en la implementacin de los planes. Para esto,
la comunidad debe controlar algunos recursos crticos que les permitan trabajar de forma
mancomunada con el Gobierno. Por ejemplo, si el Gobierno Municipal en conjunto con la
comunidad identifican un problema de mal estado de la vas de acceso, ambos actores pueden
comprometerse en su mejoramiento mediante la co-participacin de recursos, puede ser mano de
obra de la comunidad y disposicin de maquinaria e insumos por parte del Gobierno.


4.2.2 Diseo de la Agenda Especial de Gobierno

Un principio esencial de la planificacin estratgica afirma que ningn gobierno puede ser mejor
que su seleccin de problemas. Esta seleccin marca el techo mximo de la calidad de los
resultados y la legitimidad de un gobierno. De esta forma, el arte de gobernar es el arte de
seleccionar los problemas de forma sistemtica para construir desde el inicio del gobierno un
balance global de gestin positivo. La seleccin de problemas se constituye en el origen esencial
de determinacin de la agenda pblica.

La seleccin de problemas define el foco de atencin del actor durante su perodo de gobierno,
puesto que estipula en cules problemas centrar su gestin y dnde est interesado en mostrar
resultados. Es as que los problemas compiten para que sean incluidos en la agenda. Segn Meny
& Thoenig (1992), la agenda define el conjunto de problemas que exigen de la intervencin del
Estado. Sin embargo, tambin afirman que debe existir un proceso selectivo que instituya cules
deben hacer parte de la agenda y cules no. No todos los problemas identificados pueden estar
contenidos en la agenda pblica porque como ya dijimos, el dirigente tiene limitacin de recursos,
incluido el periodo de tiempo de su administracin, que le imposibilita enfocar su gestin en todos.
Para Kraft & Furlong (2007) la agenda est constituida por aquellos asuntos que ganan la
atencin del dirigente pblico y se convierten en objetos posibles de accin poltica.

Cobb & Elder (1983) consideran que existe dos tipos de agenda:

(i) la agenda institucional o gubernamental, que contiene los problemas que son funcin misional de
las instituciones pblicas, o como le denominan Meny & Thoenig (1992), son de competencia
habitual o natural de la autoridad pblica (p. 115), como por ejemplo, ampliar la cobertura en
salud y educacin, mantener la seguridad pblica, fortalecer el presupuesto, construir y mejorar
carreteras, entre otros; y,

(ii) la agenda coyuntural o sistmica, que contiene problemas circunstanciales que emergen producto
del debate pblico y que, por lo general, estn relacionados con los valores de la sociedad y con
los avances tecnolgicos. Por ejemplo, el matrimonio homosexual, el prstamo del tero de una


133

mujer para concebir hijos de otras mujeres, el aborto, la clonacin, la manipulacin gentica. Estos
son tipos de problemas que generalmente ponen en encrucijadas al dirigente pblico.

Por su parte, Matus (1997b), crea una teora de la agenda. El gobernante tiene una tendencia
fuerte a la dispersin, por lo que gran parte del uso de su tiempo puede ser gastado tpicamente
en la atencin de rutinas administrativas, problemas organizativos y polticos y en la atencin de
emergencias, dedicando muy poco de su limitado tiempo de gestin en la atencin de los
problemas importantes de gobierno. Por consiguiente, el dirigente debe crear mecanismos que le
ayuden a concentrar su foco de atencin en los asuntos y problemas que son realmente de valor
para la gestin. Estos mecanismos son: (i) establecer un filtro de valor de las propuestas de
decisin, y (ii) crear una agenda especial dedicada a la toma de decisiones crticas (Men de
Decisiones Crticas MDC) y a evaluar la marcha del gobierno (Matus, 1997b, p. 186).

De esta manera, la agenda debe ser dividida en dos partes, de tal modo que el dirigente o
decisor pblico pueda concentrar su foco de atencin y fijar racionalmente su tiempo:

i) La agenda especial. Donde se definen y tratan los asuntos y problemas que marcan la
direccionalidad del Gobierno y se toman las decisiones fundamentales.

ii) La agenda normal. Es la agenda de gestin institucional donde se manejan los asuntos internos
y rutinarios de gobierno.

El siguiente grfico muestra en detalle el tipo de asuntos tratados en los dos tipos de agenda:
























A
G
E
N
D
A
A. GESTION:
1. Coordinacin y control gerencial y ejecutivo: consejos de gobierno,
comits gerenciales y monitoreo de compromisos y decisiones.
2. Conversaciones internas: correspondencia, contacto personal,
atencin a funcionarios.
3. Contactos externos: contactos polticos e institucionales.
B. DIRECCION:
1. Men de decisiones crticas (MDC): decisiones sometidas a
programacin especial con soporte de planificacin
2. Deliberaciones sobre los problemas crticos del gobierno con soporte
de planificacin
3. Monitoreo, cobranza de cuentas por desempeo y evaluacin de la
marcha global del Gobierno.
C. RUTINAS:
1. Formalizacin de actos administrativos
2. Actos protocolarios
3. Atencin a pequeas crisis administrativas.
AGENDA ESPECIAL: B
AGENDA NORMAL: A + C


134


Los asuntos y problemas compiten por ganar el foco de atencin social y poltica del dirigente y
as entrar en la agenda especial. La mera identificacin de un problema no es garanta de que
entre en el foco de atencin del dirigente pblico y se acte sobre l. Los asuntos y problemas
pueden entrar a la agenda de varias formas:

(i) Entrar automticamente porque son declarados como obligatorios de accin pblica, como por
ejemplo el presupuesto anual;
(ii) Entrar sin pedir permiso porque son declarados como una crisis y, por tanto, requieren
atencin urgente del Gobierno, y
(iii) Incluir los problemas que le darn direccionalidad a la gestin de Gobierno, constituyndose
en la agenda especial del dirigente.

Cuando se identifican estos problemas, el dirigente pblico tiene varias opciones en el momento de
determinar su agenda pblica (Matus, 1987, p. 357):

i) Puede decidir enfrentarlos y disear sus respectivas polticas pblicas;
ii) Puede decidir disolverlos en otros problemas mayores;
iii) Puede decidir controlarlos transitoriamente mientras se generen las condiciones apropiadas
para su enfrentamiento pleno, o
iv) Puede decidir ignorarlos y no entrar as en la agenda de gobierno.

Kingdon (1995) afirma que la determinacin de los asuntos que requieren de atencin especial
del dirigente pblico depende de la convergencia entre tres flujos (streams) de actividades que se
comportan de forma independiente: el flujo de problemas, el flujo de soluciones y el flujo del
contexto poltico. Cuando estos tres flujos se intersecan con xito generan la posibilidad de entrar
en la agenda. Esto significa que cuando se identifica un problema y se disea su respectiva
poltica que posee alta viabilidad poltica, ser foco de atencin gubernamental y podr entrar a
la agenda. Esta es una visin muy simple especialmente cuando se trata de problemas
cuasiestructurados de alta complejidad y gran incertidumbre. Mientras tanto, autores como Walker
(1977) creen que un problema solamente puede entrar a la agenda dependiendo del valor que
la poblacin le d y el potencial para generar conflicto. Esto quiere decir que en la agenda slo
podrn ser considerados aquellos problemas que son de gran importancia para la poblacin pero
que, a su vez, producen poco conflicto o desacuerdo. Esta perspectiva es irrealista y puede llegar
a ser hasta peligrosa puesto que puede dejar por fuera problemas de gran relevancia con alto
nivel de conflicto pero que deben ser enfrentados. Por ejemplo, el problema de la seguridad
nacional que enfrenta al Gobierno y la sociedad civil con grupos armados fuera de la ley o el
problema del caos del servicio de transporte pblico en una ciudad que enfrenta a gremios
transportistas con mucho poder y el Gobierno municipal.

Para Giandomenico Majone (Moran, Rein & Goodin, 2008, p. 238) existe una gran diferencia
entre la determinacin de la agenda y el establecimiento de prioridades. Para Majone no es
suficiente que un problema entre a la agenda, es ms importante el grado de prioridad que el
dirigente pblico le d dentro de sta. La restriccin de recursos como el tiempo, el presupuesto, la
disponibilidad del factor humano y la experticia influyen fuertemente en la definicin de
prioridades. La prioridad que se le da a un problema est condicionada por la medicin de los
costos de oportunidad frente a otros problemas. El mismo autor confirma que la asignacin ptima


135

de recursos de la microeconoma plantea serias dificultades para tratar con el tipo de problemas
que enfrenta el decisor pblico. Se deben buscar otros mecanismos que permitan evaluar estos
costos de oportunidad, como por ejemplo, la doctrina de los riesgos significativos (The significative
risk doctrine), en la que se asevera que no todos los riesgos potenciales deben ser tratados
igualmente sino que dependen del riesgo significativo que planteen para la sociedad.

De acuerdo con el modelo del co-gobierno, la determinacin de la agenda debe ser producto de
un proceso democrtico liderado no slo por el dirigente pblico sino tambin por la sociedad.
Dahl (1999) es enftico al afirmar que es el demos el que tiene la exclusiva oportunidad de
decidir los problemas que deben entrar en la agenda pblica. En gobiernos municipales y
departamentales o estaduales de Colombia y Brasil hemos tenido la experiencia de trabajar con
dirigentes polticos que han dado gran participacin a la poblacin para que identifiquen los
problemas que ms les aquejan en la comunidad. Esta ha sido una oportunidad de que la
poblacin exprese sus necesidades ms sentidas y el dirigente y su equipo de gobierno los
analice, defina y priorice en la agenda. No obstante, esto no es suficiente. Es la construccin de la
direccionalidad estratgica la que permite definir los objetivos que se proponen alcanzar en los
diferentes horizontes de tiempo junto con los principales medios para lograr las metas propuestas,
formalizados en los diferentes planes, polticas pblicas o proyectos de accin. Es a travs de esta
direccionalidad que el gobierno podr orientar sus acciones y decisiones, sirviendo de referencia
para todo el equipo de Gobierno y dems miembros de la Administracin. Sin el faro orientador
de la direccionalidad estratgica, el Gobierno caminar a ciegas, confiado slo en la
improvisacin y en la experiencia. En este caso, tendr dificultades para evaluar si se encuentra
en el sendero errado o si se est aproximando o alejando de las grandes aspiraciones escogidas
democrticamente. Sin un norte definido es imposible prever con anticipacin las posibles
dificultades que deparar el camino a fin de prepararse de la mejor manera para sortearlas con
eficacia.

La direccionalidad estratgica se concreta a travs de la visin, la cual se constituye en el faro
direccional de largo plazo que fundamenta el proyecto tico poltico. Esta visin nos define la
imagen objetivo que debemos perseguir como un propsito comn de toda la sociedad. La ruta
trazada por la visin fundamentar la planificacin y gestin del gobierno alimentando la
identificacin y seleccin de problemas, oportunidades y amenazas que deben ser enfrentados
durante el periodo de gobierno y el diseo de las polticas pblicas, dando as un salto en la
direccin propuesta por la visin.

Metodolgicamente, la formulacin de la visin y la direccionalidad estratgica se refinan con
base en tcnicas modernas como la prospectiva y otras tcnicas que permitan disear la gran
estrategia. Es conveniente que este ejercicio contine y se institucionalice a travs de la creacin de
un centro de pensamiento de gran estrategia.

4.2.3 Mtodos de Seleccin de Problemas

Como hemos dicho constantemente, el centro del proceso de gobierno es el enfrentamiento de los
problemas que constituyen su proyecto de gestin. En este sentido, la planificacin estratgica
pblica moderna trabaja por problemas, como mdulos prcticos de gestin y resultados. Los
problemas facilitan la interaccin directa con la sociedad, puesto que ella reclama del gobierno el
enfrentamiento de sus necesidades y problemas. Necesidades que hicieron parte del debate


136

electoral y conformaron las promesas de campaa del candidato ganador posicionado ahora en
el gobierno. El gobierno no debe olvidarse de estos compromisos. Compromisos concretos asumidos
con su poblacin y relacionados con el enfrentamiento de los problemas. Aqu, entonces, la
formulacin del plan de gobierno debe establecer una continuidad de la campaa electoral y, la
forma de hacerlo es trabajar por problemas.

El primer paso del proceso de planificacin se refiere a la identificacin y seleccin de problemas,
amenazas y oportunidades. Los problemas se constituyen en realidades insatisfactorias declaradas
por el gobierno y que impiden el trnsito hacia los propsitos transcendentes definidos por la
visin y la direccionalidad estratgica.

La seleccin y priorizacin de problemas debe realizarse mediante la aplicacin de mtodos
adecuados que les permita hacer un buen trabajo, as el gobierno no ser sorprendido en el
momento de evaluar sus resultados. La planificacin estratgica propone dos mtodos. Uno es a
travs de la definicin y procesamiento del Macroproblema y el otro es por medio de la aplicacin
del Protocolo de Seleccin de Problemas. Veamos en detalle cmo se trabaja con estas dos
metodologas:

a. El Macroproblema.

Es un mtodo muy complejo pero potente. Consiste en examinar sistemticamente toda la realidad
como un gran problema y, a partir de ese anlisis, fundamentar la seleccin del conjunto de los
problemas especficos que constituirn el foco de atencin de la agenda gubernamental. Mediante
el anlisis del macroproblema se busca que el plan de accin y, por ende, el conjunto de polticas
pblicas no sea una simple agregacin de problemas sin relacin sistmica, sino que constituyan un
conjunto coherente de acciones tendientes a lograr una situacin objetivo (So) propuesta, es decir,
un conjunto de resultados esperados, y de acuerdo con la visin definida por la direccionalidad
estratgica.
La seleccin del macroproblema debe tener en cuenta la gran aspiracin compartida de
consenso por la poblacin y los principales actores relacionados con la realidad y la problemtica
de la sociedad. En este sentido, el gran problema seleccionado debe ir encaminado hacia la
bsqueda del mejoramiento de los niveles actuales de desarrollo humano, mejorando los
estndares actuales de vida y en procura del disfrute de una vida digna para su poblacin. De
este modo, el macroproblema articula los principales problemas, permite un anlisis riguroso y da
una visin integral y de conjunto de la problemtica global, facilitando la verificacin,
mejoramiento y complementacin de la seleccin inicial de los problemas especficos, los cuales
deben corresponder a causas identificadas en el procesamiento del macroproblema, y

b. El Protocolo de Seleccin de Problemas.

Consiste en aplicar un conjunto de criterios para evaluar la seleccin y priorizacin de problemas.
Es riguroso y cumple una tarea complementaria o equivalente al macroproblema. Este mtodo ha
demostrado ser una buena herramienta de seleccin de problemas en la prctica, pues es rpido
y relativamente simple de aplicar. Los problemas seleccionados con el protocolo sern casi con
toda seguridad ratificados por el anlisis del macroproblema. Su nico defecto es que puede
omitir problemas fundamentales que no son obvios y que solamente pueden ser descubiertos a
travs del anlisis global de la realidad. De todos modos, con el protocolo se gana en tiempo y


137

simplicidad, sin perder sistematicidad. Es esencial que en el momento de listar los problemas en el
protocolo, sean enunciados de tal forma que no generen ambigedad y expresen la situacin
insatisfactoria; no como el nombre de un rea problemtica ni como la ausencia de una solucin.

La lista de problemas depurada y aprobada por el dirigente y su equipo de gobierno debe ser
sometida a un examen riguroso y sistemtico, mediante unos criterios de evaluacin. Esta
depuracin es indispensable en la medida en que la lista inicial estar conformada por un nmero
elevado de problemas sobre los que seguramente el Gobierno no contar con los recursos
disponibles ni el tiempo suficiente para su enfrentamiento. Algunos problemas debern ser
descartados y otros posiblemente ser pospuestos para un segundo momento dentro del perodo de
gobierno cuando existan condiciones ms favorables para su enfrentamiento. La planificacin
estratgica pblica moderna propone que la agenda debe ser modular. De este modo, existen
mdulos activos del plan conformados por los problemas seleccionados, procesados y que estn
siendo enfrentados a travs de sus respectivas polticas pblicas (problemas en situacin) y mdulos
inactivos del plan, conformados por aquellos problemas postergados a la espera de entrar en
situacin. Adems, la agenda no slo es modular, tambin es flexible. Lo que quiere decir que en
cualquier momento, de acuerdo a las circunstancias, entrarn problemas de los mdulos inactivos y
problemas nuevos inicialmente no previstos.

Para la seleccin y priorizacin de problemas a partir de la aplicacin del protocolo de seleccin
de problemas, se deben seguir los siguientes pasos:

Paso 1. Es necesario situarse desde la perspectiva del actor que identificar y procesar los
problemas. Recordemos que la declaracin, seleccin y anlisis de problemas es situacional. Lo que
es un problema para un actor, puede ser una oportunidad o un negocio para otro. Los otros
actores sociales tambin hacen su propia seleccin de problemas porque asumen distintas
posiciones de inters y pertenencia sobre estos;

Paso 2. Determinar los mbitos temticos de acuerdo con la posicin de inters y de pertenencia
del actor y tambin de acuerdo con los desafos planteados en la direccionalidad estratgica o los
grandes objetivos del proyecto de gobierno;

Paso 3. Identificar los problemas que el actor y su equipo de gobierno consideren de gran
importancia o valor dentro de cada uno de los mbitos temticos definidos en el paso anterior. Los
problemas listados deben considerar las necesidades ms sentidas de la poblacin y los
problemas y amenazas que la poblacin no percibe o no valora como importantes pero que el
dirigente detecta como fundamentales para el futuro de la sociedad y que, por lo tanto, deben
ser enfrentados. G. Majone (en Moran, Rein y Goodin, 2008, p. 241) sugiere, adems, que los
dirigentes deben considerar en la conformacin de la agenda pblica tambin los problemas
provenientes de la profundizacin de la integracin econmica regional, la cooperacin
internacional y la interdependencia poltica entre los pases. Se debe dejar a un lado la idea
tradicional de pensar que las polticas pblicas son hechas solamente para sus propios ciudadanos,
puesto que las decisiones tambin pueden tener efectos a nivel global.

Paso 4. Verificar que los problemas listados sean en realidad problemas y no propuestas de
accin hasta ahora omitidas. El enunciado del problema debe ser expresado como una situacin
insatisfactoria y no como el nombre de un rea problemtica ni como la ausencia de una solucin.


138

Ningn problema es obvio; todo problema requiere una explicacin sistemtica que fundamente la
accin eficaz. Para mayor comprensin veamos el siguiente ejemplo:

AMBITOS PROBLEMTICOS AUSENCIA DE SOLUCION PROBLEMA
EDUCACION Falta de escuelas
Baja calidad y cobertura del
sistema de educacin bsica en el
municipio
FINANZAS MUNICIPALES
Falta de fiscalizacin en el
recaudo
Deficiente sistema de
administracin financiera en el
municipio
TURISMO
Inexistencia de una poltica
pblica para el desarrollo del
turismo en el municipio
Bajo aprovechamiento del
potencial turstico del municipio

El trmino educacin hace referencia a un mbito temtico donde existen varias situaciones
insatisfactorias. Por otro lado, la expresin falta de escuelas puede ser una entre varias causas
que producen insatisfaccin sobre la calidad y cobertura del sistema educativo. Por tanto, si el
problema se declara como falta de escuelas podra sugerir que la solucin est en construir ms
escuelas, ignorando otras causas que pueden estar contribuyendo en mayor grado en la
generacin y manutencin de la situacin insatisfactoria. Cuando el problema se declara como la
ausencia de una solucin se pueden generar las siguientes falencias: (i) cierra las posibilidades de
realizar un anlisis integral y profundo del problema; (ii) se pierde la posibilidad de explorar
otras alternativas de accin que podran enfrentar con mayor eficacia el problema real, y (iii)
aumenta el riesgo de realizar acciones aisladas y no sistmicas. Esto podra conducir a errores y
desperdicios de tiempo y recursos y, algunas veces, llegar a empeorar el verdadero problema. En
cambio, si el problema se declara en el mbito de la educacin como Baja calidad y cobertura
del sistema de educacin bsica en el municipio permitira expresar con mejor precisin la
situacin insatisfactoria. De esta forma, el problema debe facilitar la constatacin de la realidad
con las aspiraciones de una educacin que brinde a los nios y jvenes del municipio una formacin
digna e integral.

Paso 5. Depurar la identificacin inicial de problemas. Vale decir que habr algunos problemas
que son subproblemas y estn totalmente comprendidos dentro de otros identificados en la misma
lista, por lo que cabe preguntarse qu problemas pueden ser disueltos en problemas mayores ya
identificados;

Paso 6. Es importante constatar que los problemas listados y depurados cubran tanto problemas
intermedios (aquellos problemas propios o internos de la organizacin pblica) como problemas
terminales o finalsticos (problemas de impacto directo sobre la sociedad);

Paso 7. La lista inicial de problemas identificados puede resultar muy numerosa, lo que exige
realizar una mejor depuracin mediante la aplicacin de una serie de criterios rigurosos de
evaluacin a fin de fundamentar tecnopolticamente la decisin de cules problemas seleccionar,
cules postergar y cules excluir definitivamente. Tales criterios son:

1) Valor poltico del problema. Se evala la importancia que el problema tiene para el dirigente
pblico y para otros actores sociales pertinentes:



139

a) Para el actor central y otros actores sociales relevantes al problema
b) Para el partido poltico del actor
c) Para la poblacin en general
d) Para la poblacin directamente afectada

2) Tiempo de maduracin de los resultados. Se evala si los resultados esperados madurarn en
tiempo poltico, es decir, dentro o fuera del periodo de gobierno, o si su proceso de maduracin
ser en tiempo social, es decir, el tiempo propio que deben gastar los procesos, el cual puede ser
mayor que el tiempo poltico;

3) Recursos crticos RC. Se hace la comparacin entre los posibles recursos crticos que exigir la
implementacin de la poltica pblica que permitir enfrentar el problema frente a los recursos
que efectivamente controla el dirigente pblico. Algunas polticas pblicas pueden ser exigentes
en: poder poltico (PP), recursos econmicos (RE), recursos cognitivos (RC) o capacidades
organizativas (CO). En la jerga popular, frecuentemente se habla de recursos humanos o recursos
de personal, cuando estos en realidad estn incorporados en el poder poltico donde se
encuentran los actores polticos y sociales relevantes, en los recursos cognitivos que precisa de
profesionales, personal administrativo, cientficos, investigadores, entre otros o en las capacidades
organizativas donde se necesitan funcionarios pblicos y profesionales expertos en sistemas
organizativos. En conclusin, en todos los recursos crticos enumerados est implcita la presencia de
personal, especialmente, de funcionarios pblicos, de otro modo no sera posible el diseo e
implementacin de cualquier poltica pblica;

4) Gobernabilidad sobre el problema. Aqu se evala el grado de control que el dirigente pblico
tiene sobre las posibles principales causas que estn generando el problema, si slo tiene alguna
influencia sobre ellas porque dependen de otros actores o de circunstancias que l no controla o si
en realidad existen causas que estn fuera de ese juego especfico, es decir, causas como el alto
crecimiento poblacional o las condiciones topogrficas de la regin. Cuando las causas ms crticas
estn dentro de la gobernabilidad del dirigente, el desarrollo de la poltica pblica depender
bsicamente de su propia capacidad personal e institucional para llevar adelante el proceso,
pero si las causas ms crticas que estn produciendo el problema dependen en gran parte de
otros actores sociales, ser ms difcil llevar a cabo el diseo e implementacin de la poltica. No
significa esto que una menor gobernabilidad sobre las causas principales sea motivo
preponderante para no enfrentar el problema. Si el problema es de gran magnitud y est
afectando gravemente a la sociedad, el gobernante puede decidir postergar su enfrentamiento o
decidir no hacer nada. Pero si decide hacer frente, deber lidiar fuertemente contra las
resistencias y los conflictos que se presentarn;

5) Respuesta de actores con gobernabilidad. Este criterio est fuertemente ligado al anterior,
puesto que evala el posible apoyo, rechazo o indiferencia de los actores que tienen
gobernabilidad sobre las principales causas del problema; en caso de gran resistencia y conflicto,
el dirigente deber disear una estrategia de construccin de viabilidad a la poltica pblica;

6) Costo de postergacin. Es necesario evaluar los beneficios y los costos que probablemente se
generarn si se decide enfrentar o no el problema. Estos beneficios y costos son fundamentalmente
polticos. Pueden ser inmediatos y altos, o pueden ser evidenciados en un periodo de tiempo de
ms largo plazo y ser bajos Se podran contemplar en una matriz como la siguiente:


140


PROBLEMAS BENEFICIOS POLTICOS COSTOS POLTICOS SALDO
1 Deficiente Administracin
Financiera y Control Fiscal


2. Baja cobertura y calidad de la
educacin


3. Deficiente desempeo institucional
de la empresa de servicios pblicos


SALDO GLOBAL

7) Innovacin o continuidad. Se evala si la poltica pblica que se requiere para el
enfrentamiento del problema es exigente en innovacin y alta creatividad lo que significara
adquirir mayores conocimientos mediante el emprendimiento de investigaciones, o si es una poltica
que solamente exigir de continuidad o de la realizacin de algunos ajustes, es decir, hacer uso
del modelo del cambio incremental;

8) Impacto territorial ambiental. En este criterio se evala los impactos ambientales de la
implementacin de la poltica pblica, examinando los equilibrios o desequilibrios que podr
producir sobre la regin;

9) Balance global de gestin BGG. Realiza una evaluacin previa del impacto de la seleccin
del problema y la implementacin de la poltica pblica sobre el balance global de gestin del
Gobierno. Esta evaluacin se realiza sopesando el costo poltico de la accin o inaccin frente a
los beneficios generados, si los posibles resultados esperados compensarn positiva o
negativamente sobre toda la gestin del dirigente. Este balance general se mide en trminos de
tres sub-balances que estn interrelacionados, aunque cada uno posee su propia autonoma y
particularidad. Por consiguiente, es posible manejar bien uno y mal los otros dos. Tambin es
posible acumular deudas en los tres:

El balance poltico, que sintetiza los efectos positivos y negativos alcanzados en el mbito
poltico como resultado del grado de respuesta a las demanda polticas de los actores
sociales y de la poblacin en general. Se refiere al esfuerzo para profundizar la
democracia, respetar los derechos humanos, descentralizar el poder, asegurar la tica y
velocidad de la justicia, asegurar la legitimidad y legalidad del gobierno, de los partidos
polticos, del Congreso Nacional, las relaciones con los medios de comunicacin, el ejercicio
de las libertades individuales, el respeto de los derechos de las minoras, entre otros.
Responde a las necesidades y demandas polticas, se fundamenta en el juicio poltico y
apunta a los compromisos y deudas polticas pendientes entre la poblacin y el
gobernante;

El balance econmico, que registra en sus beneficios y costos las consecuencias polticas del
manejo macroeconmico alcanzadas en el contexto de las condiciones polticas vigentes,
conforme sean los resultados del primer balance. Entre los principales indicadores de este
balance se destacan el crecimiento econmico, el empleo, el manejo de las finanzas
pblicas, el equilibro externo, la inflacin, entre otros. El criterio central en este caso es la
eficacia econmica en el periodo de gobierno. Los medios econmicos son los recursos
escasos crticos que dominan en este balance. Los desvos ms comunes que pueden


141

marcarlo con una seal negativa son, en los extremos, el tecnocratismo de alto costo poltico
y el populismo de alto costo econmico. La ineficiencia poltica derrota la eficiencia
econmica y la ineficiencia econmica genera el deterioro poltico, y

El balance gerencial o de la vida cotidiana, se refiere al saldo de efectos polticos positivos o
negativos que genera el enfrentamiento de los problemas concretos que la poblacin
valora de un modo directo e inmediato, tales como: agua potable, vivienda, transporte
urbano, vas, nutricin infantil, electricidad, seguridad personal, seguridad ciudadana,
educacin, salud, saneamiento bsico, la calidad del medio ambiente, entre otros. El
criterio central en el manejo de este balance consiste en mantener los sntomas de los
problemas dentro de metas aceptables en relacin a la situacin inicial y a las aspiraciones
de la poblacin. Los recursos crticos escasos en este balance incluyen poder poltico,
recursos econmicos y, principalmente, capacidades gerenciales. El deterioro en el balance
gerencial constituye un saque pesado y directo contra el capital poltico del gobernante. En
este balance hay tambin compromisos y deudas especficas que la poblacin nota,
padece y comprende de un modo ms directo que en los otros dos balances. Es el balance
que el ciudadano comn hace de su gobierno

Los anteriores nueve (9) criterios deben ser evaluados de forma integral. Esta es una evaluacin
subjetiva pero rigurosa, que le ayudar al gobernante y a su equipo de gobierno evaluar
ampliamente las condiciones que rodean el enfrentamiento de cada problema y el diseo de las
correspondientes polticas pblicas.

En el cuadro se ejemplifica la aplicacin de estos criterios de seleccin de problemas. Estos criterios
fueron propuestos por Matus (1997a), y han sido utilizados ampliamente en las muchas
experiencias de consultora que hemos realizado en entidades pblicas:























142

PROTOCOLO DE SELECCION DE PROBLEMAS



PROBLEMAS

(
1
)

V
A
L
O
R

P
O
L

T
I
C
O

(
3
)

M
A
D
U
R
A
C
I

N

(
4
)

R
E
C
U
R
S
O
S

C
R

T
I
C
O
S

(
5
)

G
O
B
E
R
N
A
B
I
L
I
D
A
D

(
6
)

R
E
S
P
U
E
S
T
A

A
C
T
O
R
E
S

C
O
N

G
O
B
E
R
N
A
B
I
L
I
D
A
D

(
7
)

C
O
S
T
O

D
E

P
O
S
T
E
R
G
A
C
I

N

(
8
)

I
N
N
O
V
A
C
I

N

O

C
O
N
T
I
N
U
I
D
A
D

(
1
0
)

I
M
P
A
C
T
O


A
M
B
I
E
N
T
A
L

R
E
G
I
O
N
A
L

(11) BGG
S
E
L
E
C
C
I
O
N

B
A
L
A
N
C
E

P
O
L

T
I
C
O

B
A
L
A
N
C
E



E
C
O
N

M
I
C
O

B
A
L
A
N
C
E

G
E
R
E
N
C
I
A
L

SI/
NO
1. Deficiente
Sistema de Adminis-
tracin Financiera y
Control Fiscal
ALTO

DENTRO

RE
CO
ALTA

(+)
ALTO

IN

NEUTRO (+)


2. Dficit de La
Vivienda de Inters
Social

ALTO

DENTRO
PP
RC
RE
ALTA (+) ALTO IN EQ (+)
3. Deficiente sistema
de abastecimiento
de agua potable
MUY
ALTO
DENTRO
PP
RE

BAJA (+) ALTO IN EQ (+)
4. Deficiente sistema
de alcantarillado
de aguas servidas
MEDIO DENTRO RE ALTA (+) MEDIO CN EQ (+)
5. Deterioro y
contaminacin del
ecosistema hdrico
ALTO FUERA
PP
RE
BAJA (+) ALTO IN EQ (+)
6. Baja cobertura y
calidad de la
educacin prees-
colar, primaria y
secundaria
ALTO
COB:
DENTRO
CAL:
FUERA
PP
RE
RC
CO

MEDIA
???

MUY
ALTO

IN

NEUTRO (+)
7. Deficiente
calidad y cober-
tura de los servicios
de salud en el
primer nivel de
atencin
ALTO
DENTRO
Y
FUERA
PP
RE
RC
CO
MEDIA ??? ALTO

IN


NEUTRO

(+)

8. Deficiente
promocin de la
recreacin y el
deporte
MEDIO DENTRO
RE
CO
ALTA (+) BAJO CN NEUTRO (+)
9. Deficiente sistema
de trnsito y
transporte urbano
pblico
ALTO DENTRO
PP
RE
MEDIA ??? ALTO IN EQ (+)
10. Ocupacin de
espacio pblico
ALTO DENTRO
PP
RE
MEDIA (-) ALTO IN EQ
11. Baja produccin
y productividad de
los pequeos
productores
agrcolas
BAJO FUERA RE ALTA (+) BAJO IN EQ (+)
12. Altos ndices de
desempleo
ALTO FUERA
PP
RC
BAJA (+) ALTO IN NEUTRO (+)
13. Deterioro de la
seguridad
ciudadana
MUY
ALTO
FUERA
PP
RE
CO
BAJA (+) ALTO CN NEUTRO (+)
14. Deficiente
asistencia social a
grupos vulnerables
de la poblacin
ALTO DENTRO
PP
RE
ALTA (+) MEDIO CN NEUTRO (+)

Paso 8. Los criterios de seleccin de problemas que propone el protocolo no deben ser aplicados
problema por problema, sino evaluando el conjunto de problemas seleccionables. Para cumplir con


143

este requisito se deben armar bloques alternativos de problemas que cumplan los siguientes
condiciones de seleccionabilidad:

a. La lista de problemas no debe superar el lmite del recurso ms escaso del actor (tiempo de
gobierno, poder poltico, recursos econmicos, capacidades organizativas y recursos de
conocimiento). Es necesario levantar el vector de recursos disponible con el que cuenta el dirigente,
mediante la verificacin de cunto se dispone de cada uno de estos recursos. Luego, se compara la
disponibilidad efectiva con el total de recursos que exige el bloque de problemas que se ha
armado. Este bloque de problemas no puede superar el recurso ms escaso. Por ejemplo, en un
contexto donde el periodo de gobierno apenas inicia con una alta votacin de la poblacin, tiene
asegurado la mayora del legislativo y cuenta con el apoyo de los medios de comunicacin,
significa que tiene un vector de recursos polticos abundante y, por tanto, podra iniciar con el
enfrentamiento de problemas que en el diseo de sus respectivas polticas pblicas sean exigentes
esencialmente en recursos de poder poltico. Por otra parte, puede suceder que sea necesario
enfrentar problemas considerados de alta prioridad porque su enfrentamiento no puede ser
aplazado pero que requieren predominantemente de recursos econmicos escasos en un
preocupante contexto fiscal. En este caso, debe decidir entre enfrentar estos problemas venciendo
fuertemente las restricciones econmicas o enfrentar otros problemas que requieren del uso de
otros recursos de los que posee mayor disponibilidad, como las capacidades organizativas o el
poder poltico;

b. La lista de problemas debe incluir aquellos de valor poltico ms alto;

c. Una proporcin razonable de los problemas deben madurar antes del fin del periodo de
gobierno;

d. La lista de problemas debe aprovechar bien los recursos ms abundantes disponibles por el
dirigente pblico en su vector de fuerza;

e. El costo poltico y econmico de los problemas postergados debe ser manejable;

f. Una proporcin razonable de los problemas debe exigir innovacin en relacin a aquellos que
exigen continuidad;

g. La lista de problemas contribuye al equilibrio regional y territorial;

h. La lista de problemas permite un buen manejo compensatorio de los tres balances de gobierno:
poltico, econmico y gerencial.

Paso 9. Es necesario verificar la seleccin del conjunto de problemas respondiendo las siguientes
preguntas:

a. Cmo es el balance poltico de gestin que determina la seleccin inicial de problemas?
Recordemos el siguiente principio de la planificacin estratgica pblica moderna: Un gobierno
puede ser peor, pero no mejor que su seleccin de problemas. De esta manera, la seleccin inicial de
problemas debe considerar el impacto de dicha seleccin en el balance global de gestin del


144

Gobierno, para lo cual se debe construir la Matriz del Balance Global de la seleccin de
problemas del Plan de Accin de Gobierno:

MATRIZ DE SELECCIN DE PROBLEMAS EN EL PLAN DE ACCION DE GOBIERNO

PROYECTO DE GOBIERNO
(SELECCIN DE PROBLEMAS)
BALANCE
POLITICO (I)
BALANCE
ECONOMICO (II)
BALANCE
GERENCIAL (III)
BALANCE
GLOBAL
PROBLEMA 01 (+) (+)
PROBLEMA 02 (0) (+) (0)
PROBLEMA 03 (+) (-) (-)
PROBLEMA 04 (+) (+)
TOTAL BAL. POLITICO (I) (+)
PROBLEMA 05 (-) (-)
PROBLEMA 06 (-) (-)
PROBLEMA 07 (+) (-) (-)
TOTAL BAL. ECONOMICO (II) (-)
PROBLEMA 08 (+) (+)
PROBLEMA 09 (+) (-) (-) (+)
PROBLEMA 10 (-) (+) (-)
TOTAL BAL. GERENCIAL (III) (+)
SALDO TOTAL (+) (-) (+) (+)

Con el objetivo que el saldo del Balance Global al inicio del gobierno sea positivo, en la
construccin de la anterior matriz se deben considerar los siguientes criterios:

- Criterio de compensacin horizontal: Consiste en compensar los signos contrarios de los
efectos de un mismo problema en los distintos balances; como es el caso del problema 03 de
la matriz, que impacta con signo positivo en el balance I y con signo negativo en el balance II;
- Criterio de compensacin vertical: Consiste en compensar los efectos de signo contrario entre
distintos problemas de un mismo balance; como en el caso de los problemas 02 y 03 en el
balance II, y
- Criterio de la compensacin global: Consisten en compensar los efectos de signo contrario
entre los resultados de los tres balances; es la compensacin global para el conjunto de los
problemas, tal como ocurre entre los saldos del balance I, positivo, con el balance II, negativo
y el balance III, positivo. El saldo global es positivo.

b. Cul es el riesgo de no cumplir las metas fijadas en los tres balances? Ponderar la
confiabilidad o calidad de la poltica pblica versus el valor de las metas propuestas. El riesgo
debe ser proporcional al xito esperado de la poltica;

c. Cul es la coherencia de los problemas seleccionados en el Protocolo de acuerdo con la
identificacin de las causas crticas del Macroproblema procesado?

d. Cmo es el valor poltico de los problemas seleccionados versus el valor de los problemas
postergados?

e. Se presenta concentracin o dispersin de esfuerzos en el enfrentamiento de los problemas
relevantes en cada uno de los tres balances de gestin?


145


f. Cmo es la proporcin de problemas cuyos resultados maduran dentro del perodo de
gobierno en relacin a los que maduran fuera del perodo de gobierno?
g. Cmo es la proporcin anterior en los problemas excluidos de la seleccin?

h. Cmo es el balance entre el vector de recursos crticos que exige el enfrentamiento de los
problemas seleccionados en relacin al vector de recursos disponibles para el gobernante?

Conformacin Final de la Agenda Especial de Gobierno

Despus que el dirigente pblico y su equipo asesor de gobierno han evaluado de manera
integral el conjunto de problemas listados en el protocolo de acuerdo con la verificacin de
criterios propuesta, se toma ahora la decisin sobre cules problemas entrarn definitivamente en
la agenda de gobierno, cules sern postergados y en cules definitivamente no se ejercer
ninguna accin pblica. Los problemas inscritos en la agenda se constituyen as en el foco de
atencin del dirigente durante el periodo de gobierno y, por tanto, conformarn la agenda
especial del dirigente. Sin embargo, esto no descarta la posibilidad de que durante su gobierno,
el dirigente deba incluir otros problemas en su agenda, como en el caso de crisis que no dan
espera y deben ser tratados urgentemente. Adems, el dirigente y su equipo debern establecer
el orden de prioridad para el enfrentamiento de los problemas, lo cual tambin depende de los
resultados obtenidos a partir de la evaluacin de los criterios.


4.2.4 Anlisis de los Problemas Incluidos en la Agenda Especial

El grupo de problemas incluidos en la agenda especial de gobierno debern ser procesados o
analizados. Esto significar describir la magnitud y extensin del problema, explorar las causas
que lo han generado y agravado y la interrelacin entre ellas, identificar las causas ms crticas
en las que se puede ejercer una accin pblica e indagar las consecuencias que ha producido el
problema. Este procesamiento requiere de pensamiento crtico y creativo sobre el problema. El
anlisis de problemas complejos, cuasiestructurados, como los listados en el protocolo no es una
labor fcil porque las relaciones de causalidad que se establecen no son lineales ni simples y a
menudo, son difciles de entender; adems, la informacin que se requiere es incompleta o es
difcil tener acceso a ella, y como agregan Kraft & Furlong (2007) El desafo es aun ms
desalentador dado que somos bombardeados diariamente con mensajes conflictivos, limitados y
llenos de prejuicios tanto en formatos impresos como electrnicos. Si las fuentes son periodistas,
grupos de inters, analistas o decisores pblicos, uno de los asuntos ms molestos es cmo
interpretar la informacin que llega a nosotros sin un contexto significativo. (p. 123). Ningn actor
interpretar del mismo modo los mismos datos y hechos.

El problema deber ser explicado situacionalmente desde la perspectiva del actor central, es
decir, del dirigente pblico. La explicacin situacional es una reconstruccin simplificada de los
procesos que generan el problema, en los que intervienen mltiples variables que se
interrelacionan sistmicamente de numerosas maneras. Para sistematizar este anlisis de la
realidad es necesario emplear un mtodo de explicacin situacional del problema. Para ello
utilizaremos la tcnica del flujograma situacional.



146

El Flujograma Situacional

El mtodo del flujograma situacional facilita la sistematizacin y obliga a la reflexin profunda
sobre las causas que generaron y estn reproduciendo el problema, evitando as la tendencia
superficial de preconcebir soluciones sin un anlisis de fondo de la realidad social. Este mtodo es
bastante til tambin porque permite diferenciar claramente al actor que est haciendo la
explicacin y da conocimiento sobre el grado de gobernabilidad que el dirigente pblico tiene
sobre las distintas causas o sobre quines son los otros actores sociales que tambin tienen control
directo o indirecto sobre estas. En la prctica, la utilizacin del flujograma situacional requiere de
la asesora tcnica de profesionales que manejen bien el mtodo complementado con la
participacin de personas que tengan un amplio conocimiento y/o experiencia del problema que
se est analizando. Una gran dificultad que se presenta en el momento de realizar la explicacin
es la ceguera que generalmente poseen algunas personas que creen conocer el problema porque
llevan mucho tiempo relacionados directamente con esta realidad problemtica.

El flujograma situacional es un mapa que representa grficamente la realidad problemtica
ofreciendo una visin integral de las manifestaciones que evidencian la existencia del problema y
la red sistmica causal que lo produce. Cada causa influye sobre otras causas que a su vez son
influenciadas por otras causas del sistema. De esta forma, el mtodo hace explicitas estas
interrelaciones causales basado en el razonamiento que el actor construye del problema, el cual
depende de sus intereses, valores e ideologas. Segn Matus (1987, p. 411), tericamente en la
explicacin del problema pblico intervienen generalmente tres tipos de perspectivas:

a. La perspectiva cientfica. Es el dominio de la razn cientfica que el investigador o el
profesional tiene fundamentado en el conocimiento de sus propias teoras que pueden ser
econmicas, polticas, sociolgicas, de ingeniera, biolgicas o ambientales, o tambin del dominio
especfico de la realidad explicada, por ejemplo, teoras especficas sobre la educacin, sobre la
salud, sobre el transporte, sobre la seguridad, entre otras;

b. La perspectiva burocrtica. Es el dominio de la razn burocrtica del funcionario incorporado
en una estructura organizativa pblica, basado en los criterios de la cultura organizacional
arraigada y de la normatividad que orienta el debe ser de la organizacin. La razn burocrtica
est compuesta por las prcticas organizativas, la prctica poltica, la prctica econmica o la
prctica profesional, y

c. La perspectiva del dirigente poltico o del hombre de accin. Es el dominio de la razn vital o
central del decisor poltico, basado en la comprensin transversal de los problemas que afectan a
la sociedad y en la preocupacin por los compromisos adquiridos con esta. Consciente, adems,
de la limitacin de recursos que posee y de las relaciones de fuerza y acumulacin de poder en un
entorno de competencia y conflicto permanente con otros actores sociales. Estos conflictos pueden
ser organizacionales, polticos, econmicos.

En la explicacin situacional no domina la razn pura, sino que domina alguna de las tres,
combinndose y articulndose ineludiblemente, generando as una fuerte correspondencia entre
ellas. Por ejemplo, para entender el problema de la baja calidad de la educacin es necesario
basar la explicacin tanto en la teora cientfica o razn cientfica que proporciona los elementos
conceptuales sobre cmo debera ser la calidad de la educacin en un contexto determinado,


147

como en la razn burocrtica de la prctica profesional y la normatividad, combinado con la
razn vital que explica los conflictos de poder y de intereses en el enfrentamiento del problema.
En el siguiente cuadro se muestra la correspondencia que se produce entre las tres razones que
fundamentan la explicacin situacional:

PERSPECTIVAS DE LA EXPLICACION SITUACIONAL

RAZON CIENTIFICA RAZN BUROCRTICA RAZN VITAL

Teora poltica

Teora econmica

Teora organizativa

Teoras sociolgicas

Teora del dominio de la
realidad que se est
explicando

Prctica poltica

Prctica econmica

Prctica organizativa

Prctica profesional

Conflicto poltico

Conflicto econmico

Conflicto organizativo

Conflicto comunicacional

Conflicto personal






Fuente: Adaptado de C. Matus (1987, p. 414)

El flujograma situacional plasma la explicacin situacional resultado de la combinacin e
integracin de las tres razones explicativas, dominada, en este caso, por la razn vital que
proporciona el actor central, es decir, el dirigente pblico. Esta explicacin graficada permite
(Matus, 1997a, p. 51):

a. La interaccin rpida entre el dirigente y su equipo de gobierno;
b. En un slo formato muestra el modelo explicativo graficado del problema, lo que obliga a
que el anlisis sea sinttico, riguroso, selectivo y preciso;
c. Muestra los sntomas o manifestaciones que evidencian la existencia y agravamiento del
problema;
d. Precisa las relaciones de macrocausalidad y microcausalidad;
e. Exhibe la gobernabilidad que el dirigente tiene sobre el problema;
f. Evidencia la relacin del problema con otros problemas;
g. Muestra el grado de dificultad en el enfrentamiento del problema, puesto que permite
localizar las causas en nueve (9) cuadrantes del flujograma (los cuales explicaremos ms
adelante);
h. El mtodo es flexible, permitiendo realizar los ajustes que sean necesarios de acuerdo con el
cambio de la realidad, y
i. Utiliza una simbologa simple y uniforme permitiendo la comprensin rpida y sin
ambigedades por personas que hayan sido previamente entrenadas en la metodologa.

EXPLICACION SITUACIONAL


148

Para entender cmo se trabaja con la tcnica del flujograma, vamos a utilizar el caso del
problema 6 listado en el protocolo de seleccin de problemas referido a la baja cobertura y
calidad de la educacin en los niveles preescolar, primaria y secundaria. Este problema fue
procesado en la Alcalda Distrital de Cartagena en el ao 1993, como parte del diseo del Plan
de Accin del Municipio, en una asesora realizada por el Profesor Carlos Matus, donde
participamos directamente como asesores residentes de la Fundacin Altadir. El problema fue
procesado desde la perspectiva del alcalde de Cartagena.

Descripcin del Problema: el VDP

La explicacin del problema inicia con el VDP o vector descriptor del problema. El VDP facilita
llegar a un acuerdo sobre la definicin del problema, puesto que un mismo problema puede tener
diferentes interpretaciones dependiendo del actor desde el cual se sita la explicacin. De esta
forma, el dirigente pblico hace su propia descripcin de lo que considera un problema. No
obstante, otros actores sociales a partir de la misma situacin podrn elaborar su propia
descripcin dependiendo de s representa para ellos una amenaza, una oportunidad o un xito.
As, la descripcin es relativa al actor que lo explica.

Los descriptores se definen como los sntomas o manifestaciones que evidencian el estado de
salud en el cual se encuentra el problema. Como afirma Ackoff (2000) Un sntoma es uno, de
una serie de valores de una variable, que ocurre generalmente cuando algo es excepcionalmente
correcto o excepcionalmente incorrecto, pero rara vez cuando las cosas son normalesUna fiebre
es una temperatura anormalmente alta del cuerpo, nunca se asocia con buena salud, siempre se le
asocia con mala salud (p. 239). El VDP de un problema es verificable mediante los hechos que lo
evidencian. Por ejemplo, un ndice de cobertura muy bajo de la educacin primaria es una seal
de desatencin escolar de la poblacin infantil por parte del Estado, una tasa de inflacin muy
alta puede indicar un mal desempeo de la economa o una tasa alta de jvenes de los estratos
ms pobres estudiando en la universidad pblica puede evidenciar una mayor justicia y equidad
en el acceso a la educacin superior. Por tanto, los descriptores no son una explicacin causal del
problema, sino que se constituyen en lo que evidencia la existencia del problema y, por ende, en
lo que debe ser explicado. Los descriptores representan el punto de partida de la explicacin
causal. El vector descriptor del problema VDP es una numeracin de elementos que se
representan con la nomenclatura d minscula. El ltimo descriptor en todo problema se denomina
descriptor de tendencia, puesto que es el que permite evaluar la evolucin de cada uno de los
descriptores anteriores, y se suscribe con una flecha. Cuando est se encuentra hacia arriba indica
que el problema est agravndose, cuando indique hacia abajo significa que el problema est
mejorando y si es una flecha horizontal indica que el problema se ha mantenido igual durante los
ltimos tiempos.

Veamos en el siguiente cuadro los descriptores del caso del problema de educacin que estamos
desarrollando para la explicacin de la metodologa. En los descriptores listados se evidencia la
gravedad del problema de la baja cobertura y calidad de la educacin en los niveles preescolar,
primaria y secundaria del Distrito de Cartagena:






149




Nombre del Problema: Baja cobertura y calidad de la educacin en los niveles preescolar,
primaria y secundaria del Distrito de Cartagena.
Actor central: Alcalde de Cartagena
DESCRIPCIN PRECISION DE LA DESCRIPCION
d1= 45% de la poblacin entre 3 y 19 aos no
es atendida por el sistema.
- Preescolar: 60%
- Primaria: 30%
- Secundaria: 45%
d2= 16.5% de la poblacin escolarizada pierde
el ao

Educacin Oficial:
- Primaria 10.5%
- Secundaria 16.2%
Educacin Privada:
- Primaria 14%
- Secundaria 26%
d3= 15% de la poblacin escolarizada deserta
del sistema
Educacin Oficial:
- Primaria 15%
- Secundaria 20%
Educacin Privada:
- Primaria 7.6%
- Secundaria 17%
d4= 25% de la poblacin repite grado:

Educacin Oficial:
- Primaria 7.04%
- Secundaria 7.3%
Educacin Privada:
- Primaria 11%
- Secundaria 26%
d5= Alto porcentaje de jvenes bachilleres
obtuvieron puntajes bajos en las pruebas del
Estado (ICFES).
60% de los bachilleres cartageneros obtuvieron niveles
por debajo de 250 puntos en las pruebas del ICFES.
d6= Psimos resultados en pruebas aplicadas
por el Ministerio de Educacin a nivel nacional a
alumnos de 3 a 5 grado.

Ultimo lugar obtenido en pruebas aplicadas a alumnos
de 3 a 5 grado.

d7= Los problemas de cobertura, perdidas de
ao escolar y desercin han tendido a agravarse,
mientras que la repitencia de grados y los
resultados en las pruebas del ICFES se han
mantenido estables. Slo han mejorado los
resultados aplicados por el MEN a 3 y 5 grado.

d1 , d2 , d3 , d4 , d5 , d6

De acuerdo con el anterior cuadro, observamos que el VDP cumple las siguientes funciones
(Huertas, 2000, p. 38):

a. Cada uno de los descriptores listados son necesarios para evidenciar el estado en el que se
encuentra la educacin preescolar y bsica en el municipio;
b. Los descriptores identificados no se refieren a causas ni consecuencias de la baja cobertura y
calidad de la educacin;
c. Cierra las distintas definiciones que se pueden hacer del problema de la baja cobertura y
calidad de la educacin a una sola interpretacin, la del Alcalde de Cartagena;


150

d. Precisa lo que debe ser explicado, es decir, deben ser explicadas las causas que estn
produciendo el alto porcentaje de nios y jvenes no atendidos por el sistema educativo, las altas
tasas de nios y jvenes que pierden el ao escolar, desertan del sistema o repiten grado y los
bajos resultados en las diferentes pruebas realizadas por el Estado;
e. Los indicadores que precisan la descripcin permiten monitorear la evolucin del problema;
f. Verifica la eficacia de la poltica pblica para enfrentar el problema, puesto que si el
problema mejora o empeora a causa de las acciones diseadas, este mejoramiento o
empeoramiento se reflejar en los descriptores;

La precisin del problema en el VDP es esencial. Deben ser descritos todos los elementos que estn
incluidos en la definicin del problema. Si el problema es la baja cobertura y calidad de la
educacin en los niveles preescolar, primaria y secundaria del Distrito de Cartagena, significa que
es necesario describir a qu se refiere o qu significa cobertura y calidad y de qu modo pueden
ser medidas estas variables. Adems, estos elementos deben ser discriminados en los tres niveles
de educacin preescolar, primaria y secundaria especficamente para la ciudad de Cartagena. Si
la discusin es solamente la calidad de la educacin en el sector oficial, ser necesario conocer los
resultados de las evaluaciones que realiza el Estado y compararlo con resultados de otras
ciudades del pas con el fin de conocer en qu estado comparativo se encuentra la educacin
pblica en el distrito. Tomemos otro ejemplo, el problema del alto nivel de pobreza de la
poblacin nacional. En este caso se debe estudiar la condicin de pobreza en el pas definiendo
primero qu significa pobreza y qu parmetros permiten medir tal situacin. La pobreza es un
asunto de contar con ingresos suficientes para vivir dignamente o es una cuestin que incluye otras
variables como la falta de capacidades o habilidades en la poblacin o, es ms amplio, y se trata
de la situacin del nivel de desarrollo humano de la poblacin nacional? En este caso, se podra
recurrir a la forma como es entendida la pobreza a nivel mundial y utilizar los indicadores
internacionales. Por tanto, el nombre del problema puede ser demasiado general, abstracto y
abierto a muchas interpretaciones y definiciones, lo que hace necesario describirlo para que las
distintas elucidaciones que se tengan de ste queden a una sola interpretacin que interesa al
dirigente pblico. D. Stone (2002) afirma que: La definicin del problema es un asunto
de.representacin estratgica de las situaciones. La definicin del problema es una cuestin de
representacin porque cada descripcin de una situacin es una interpretacin de solamente uno
de muchos puntos de vista. La definicin del problema es estratgica porque los grupos, los
individuos y las instituciones gubernamentales deliberada y conscientemente modelan sus propias
interpretaciones con el fin de promover un curso favorable de accin. (p. 133). Quiere decir que
la descripcin de cualquier problema depender de la perspectiva y los propsitos del actor
social.

La descripcin se puede hacer tanto en trminos cuantitativos como cualitativos. Sin embargo, es
comn encontrar que en la definicin de problemas sociales algunos aspectos no puedan ser
medidos de forma cuantitativa porque no se cuenta con las estadsticas o la disponibilidad de
datos, lo que dificulta la verificacin concreta del estado y evolucin del problema. Esta
descripcin deber hacerse en trminos cualitativos, que expresen rigurosamente el estado del
problema, mientras que se puedan obtener los datos estadsticos necesarios. Por ejemplo, si el
dirigente pblico percibe y declara que existe un grave problema del dficit de vivienda en el
municipio y no se disponen de las informaciones que permitan medir cul es el nmero de familias
que no cuentan con vivienda propia y digna en el municipio, el dirigente deber promover la
implantacin de un sistema de informaciones que le suministre datos concretos de la situacin


151

problemtica de la vivienda. Pero este proceso toma un tiempo considerablemente largo, por lo
que, en este caso, la descripcin del problema deber ser, por ejemplo, alto nmero de familias
no cuentan con una vivienda para vivir en condiciones dignas. Esta descripcin la har el dirigente
y su equipo basado en la percepcin que tiene del problema a partir de las constantes quejas que
distintos actores sociales y la misma poblacin realizan.

Causas y Consecuencias del Problema

Cuando se ha precisado el estado en que se encuentra el problema mediante la identificacin del
conjunto de descriptores, es posible ahora explorar las causas que han producido estos sntomas y
especificar sus consecuencias. La relacin que se establece es as:




El flujograma situacional representa grficamente la conexin que se genera entre causas,
descriptores y consecuencias. Es necesario que en el anlisis del problema se precisen sin
ambigedad ni confusin cules son cada uno de estos mbitos. Si los descriptores (VDP) no son
claros y se confunden con causas o consecuencias, la explicacin del problema podr ser deficiente
puesto que dentro del VDP se ubicarn posiblemente causas crticas que en el momento del diseo
de las acciones no podrn ser identificadas y dejarn de ser enfrentadas y, sumado a esto, no
estaremos en realidad monitoreando el completo estado de salud del problema.

Las consecuencias se refieren al impacto de los descriptores sobre la generacin de otros
problemas. Por ejemplo, el descriptor d5 referente al alto porcentaje de jvenes con puntajes
bajos en las pruebas del Icfes impacta o tiene consecuencias negativas sobre las escasas
oportunidades de ingreso a la educacin superior, o los descriptores d1 y d3 concernientes con la
baja cobertura escolar y los altos ndices de desercin producen consecuencias negativas sobre el
desarrollo regional y aumentar las posibilidades de descomposicin social.

Las causas son los hechos que explican la existencia del conjunto de sntomas o descriptores. Las
causas pueden ser divididas en tres tipos: flujos, acumulaciones y reglas. La interrelacin que se
producen entre estos tres tipos de causas constituye el modelo causal dinmico del problema.

a. Flujos. Son los hechos, movimientos o acciones que producen o realizan los actores sociales y
que impactan directamente sobre los descriptores. Son nuestras acciones cotidianas;

b. Acumulaciones. Se refieren a las capacidades o incapacidades acumuladas de direccin y
produccin de los actores sociales y los sistemas organizativos necesarios para generar los flujos u
otras acumulaciones, y

c. Reglas. Establecen los lmites de produccin de acumulaciones y flujos que el actor y la
organizacin pueden generar. Es decir, definen el espacio de lo que es posible hacer o no hacer
dentro del juego especfico del problema que se est analizando, dndole as identidad al
problema. Las reglas prohben y permiten a la vez que inhiben y estimulan las acciones posibles
por parte de los actores (Matus, 1987, p. 143). Existen varias tipos de reglas:

CAUSAS DESCRIPTORES CONSECUENCIAS


152

(i) de derecho o legales;
(ii) de mando, impuestas por la jerarqua o por la fuerza;
(iii) de costumbre, como la cultura arraigada en la sociedad o en la organizacin, al igual que
los hbitos adquiridos;
(iv) de tica, aceptadas por un cdigo de rectitud y honor;
(v) de moral, las normas de convivencia o las determinadas por la religin y,
(vi) de mercado, las reglas establecidas para el funcionamiento eficaz de las relaciones
econmicas.

Para comprender este proceso de produccin causal entre flujos, acumulaciones y reglas que se
realiza en los problemas sociales, tomemos como smil un juego deportivo. No obstante, hay que
tener en cuenta que, a diferencia del juego deportivo, en el juego social los actores tienen
objetivos conflictivos y diferentes. Sin embargo, el smil nos es til para entender la dinmica de
los problemas sociales. El juego deportivo concreto posee reglas que lo diferencian de otros
juegos deportivos puesto que definen el nmero de jugadores permitidos, establece las
capacidades o habilidades que deben adquirir los jugadores y el tipo de movimientos o jugadas
posibles que se pueden realizar. Las jugadas o flujos permitidas estn as determinadas por las
reglas establecidas en el juego. La produccin constante de buenas o malas jugadas o flujos
fortalecen o debilitan las capacidades o habilidades del jugador y del equipo, pero el
mejoramiento de las jugadas depende a su vez de un fortalecimiento en las habilidades. De este
modo, la situacin del juego cambia despus de cada jugada o movimiento realizado y las
capacidades de produccin de los jugadores no permanecen fijas sino que cambian a medida que
se desarrolla el juego a travs de los movimientos o jugadas. En el juego social estas capacidades
se refieren a la pericia, la experiencia y la acumulacin de conocimientos, ideas, valores e
intuiciones de los actores sociales. Estas acumulaciones tambin se refieren al capital econmico
que poseen los actores sociales, las cuales igualmente condicionan las acciones y decisiones que
toman los actores. Por ende, entre ms habilidades y capital econmico posee un actor, mayor
ser su capacidad para decidir y producir con mayor eficacia algunas jugadas o flujos, y ms
grandes sern sus posibilidades para cambiar las relaciones de poder a su favor. Son estas
capacidades acumuladas o desacumuladas las que crean problemas y abren oportunidades.

Todas estas combinaciones posibles de jugadas o movimientos que producen los jugadores sociales
y que les permiten acumular o desacumular, estn determinadas por las reglas o fronteras que
delimitan el juego. Estas reglas pueden ser normas formales (escritas) o reglas de hecho que no
estn escritas pero que son esenciales para el desarrollo del juego, y normalmente estn
representadas en los valores, tradiciones, costumbres y en la cultura del actor social y de la
organizacin. Ambos tipos de reglas son esenciales en el juego social y deben ser consideradas en
el anlisis del problema. Las reglas, pero especialmente las reglas no formales, son ms estables y
difciles de modificar que las acumulaciones y los flujos, puesto que los actores sociales con ms
fuerza o poder luchan por mantenerlas y defenderlas. De otro modo, un cambio en las reglas
podra romper con la cultura y la forma cmo se desarrolla tradicionalmente el juego social y, lo
ms importante, alterar el orden sobre quin decide y hace en el juego social. Las reglas son un
producto social que los actores en su lucha constante de hechos acumulados han creado mediante
relaciones de fuerza.

A su vez, las acumulaciones son ms difciles de modificar que los flujos. Un cambio en las
acumulaciones exige un trabajo mayor porque requiere crear, fortalecer o mejorar las


153

capacidades, lo cual exige ms tiempo y recursos, mayor bsqueda de conocimiento y,
posiblemente la reforma de sistemas o estructuras organizativas. En contraste, un cambio en los
flujos significa producir una modificacin en un hecho o accin que se viene realizando, y
generalmente suelen ser cambios superficiales que no atacan en esencia las principales causas de
los problemas, las cuales generalmente estn ubicadas en las acumulaciones o en las reglas. Sin
embargo, los actores sociales pueden realizar cambios repetitivos en los flujos hasta alterar las
causas que se encuentran en las acumulaciones, y stas ltimas posibilitar la produccin de nuevas
jugadas o flujos que logren alterar las reglas del juego.

Es importante entender esta diferenciacin entre flujos, acumulaciones y reglas para lograr hacer
frente a los problemas. Como hemos visto, es distinto actuar sobre un flujo que sobre una
acumulacin o sobre una regla.

LA PRODUCCION DEL JUEGO SOCIAL (PLANO DE LAS CAUSAS)










En el caso del problema de la educacin que estamos utilizando para la explicacin de los
conceptos, algunas de las causas directas por la que es baja la cobertura en el municipio (d1), es
la baja asignacin presupuestal para educacin en el distrito sumada a que la oferta de cupos se
encuentra por debajo de la presin de la demanda, especialmente en los sectores marginales.
Estas dos causas corresponden a flujos o hechos de produccin en el juego de la educacin del
Distrito que afectan negativamente la cobertura. Sin embargo, las causas de estos flujos
mencionados son varias. Algunas de ellas son porque el distrito aun no haba asumido plenamente
las competencias descentralizadas, al dbil sistema de financiamiento de la educacin en el distrito
y por deficiencias locativas y de dotacin escolar e insuficiencia de cupos. Estas ltimas causas
representan acumulaciones o incapacidades acumuladas en el juego de la educacin en
Cartagena que estn produciendo deficientes jugadas o flujos. A su vez, las causas de estas
acumulaciones se encuentran en algunas reglas como la confusin de competencias en el proceso
de descentralizacin a nivel municipio, departamento y nacin, y a una cultura poltica que
desvaloriza la educacin como medio de transformacin social. De este modo, en el flujograma se
van estableciendo relaciones de causalidad haciendo la diferenciacin entre causas que son flujos
(jugadas, acciones), acumulaciones (capacidades e incapacidades acumuladas) y reglas (formales
y de hecho). Como podemos observar, el Alcalde podr actuar en varias de estas causas para
modificar la realidad de la baja cobertura. El puede actuar sobre un flujo, por ejemplo,
aumentando la asignacin presupuestal, pero esta ser una accin que no solucionar de fondo el
problema; ser ms eficaz que acte sobre el fortalecimiento del sistema de financiamiento
educativo, el cual le dar mayor margen de posibilidades de actuacin. Tambin podr trabajar
porque las reglas de descentralizacin de competencias sean ms claras para el distrito, lo cual
significar actuar con otros actores sociales del orden departamental y nacional. El alcalde tendr
REGLA
S
ACUMULACION
ES
FLUJO
S


154

mayor grado de dificultad para actuar en estas ltimas causas, especialmente en el cambio de la
regla porque la decisin no depende de l y significa una modificacin normativa y valorativa.

Grado de Control del Actor sobre las Causas

El grado de control es la gobernabilidad que el actor central tiene sobre cada causa. Algunas
causas pueden estar bajo total gobernabilidad del dirigente, otro grupo de causas pueden estar
fuera de ese control y otras ubicarse fuera del juego pero pueden impactar fuertemente sobre el
problema. Por tanto, en el flujograma situacional se localizan tres (3) campos de gobernabilidad:

a. Campo I de Control Total. El dirigente tiene un total dominio sobre las causas ubicadas en este
campo. Puede tomar decisiones o actuar directamente sobre ellas porque estn dentro de su
completa competencia o porque tiene bajo su control directo los recursos crticos necesarios para
modificar la existencia de estas causas. En este caso no comparte gobernabilidad con otros
actores. El alcalde de Cartagena puede decidir aumentar la asignacin presupuestal para la
educacin porque tiene gobernabilidad sobre el presupuesto de la alcalda;

b. Campo II de Influencia. El dirigente no tiene control directo sobre las causas ubicadas en este
campo, solo puede tener influencia o compartir gobernabilidad con otros actores o, tal vez, no
tener ninguna influencia siquiera. La decisin y materializacin de estas causas dependen
fundamentalmente de otros actores sociales involucrados en el juego. La influencia del dirigente
que explica el problema puede ser alta, media o baja. Por ejemplo, una de las causas del
problema de la baja cobertura y calidad de la educacin en Cartagena se debe a la confusin
que existe en las reglas de descentralizacin de competencias a nivel nacional, departamental y
municipal. Sin embargo, el alcalde no tiene gobernabilidad para decidir y actuar sobre esta
situacin. El puede solamente demandar una mayor claridad sobre dichas competencias. En este
caso su gobernabilidad es casi nula, y

c. Campo III o fuera del juego. En esta zona se ubican las causas que estn fuera del mbito
problemtico que se est analizando pero que impactan o interactan de alguna manera en el
juego en cuestin. Este tipo de causas pueden corresponder a otros problemas, otras reglas, otros
actores y otros propsitos. El crecimiento acelerado de la poblacin y los bajos niveles de ingreso
de las familias son causas que se ubican en el campo III del problema de la baja cobertura y
calidad de la educacin, porque son situaciones problemticas que afectan no solamente a la
educacin sino tambin otros problemas del distrito como la salud o el dficit de vivienda, pero
que estn presionando la oferta de cupos educativos. El campo III es una convencin en el
Flujograma que establece el dirigente y su equipo para dar un fin a la construccin de las cadenas
causales y, de esta manera, no volver interminable el procesamiento del problema.

Veamos el siguiente esquema de causalidades con los tres campos:









155

REGLAS ACUMULACIONES FLUJOS

CAUSAS CON
CONTROL TOTAL

CAUSAS CON
CONTROL TOTAL

CAUSAS CON
CONTROL TOTAL

CAUSAS
FUERA DE CONTROL

CAUSAS
FUERA DE CONTROL

CAUSAS
FUERA DE CONTROL

CAUSAS
FUERA DEL JUEGO

CAUSAS
FUERA DEL JUEGO

CAUSAS
FUERA DEL JUEGO

Graficacin del Flujograma Situacional

La representacin grfica del Flujograma situacional est compuesta por una serie de convenciones
que permiten la lectura comprensible y rpida de la explicacin del problema. Estas convenciones
son (Matus, 1997a, p. 52):
a. Toda causa o consecuencia identificada tiene una relacin directa o indirecta con el VDP;

b. Cada causa corresponde a un nudo explicativo del problema;

c. Cada causa y consecuencia debe ser elaborada con frases cortas, que precisen de forma
clara lo que se desea argumentar, sin ambigedad;

d. Cada causa debe ser rotulada con un nmero, de tal modo que facilite su ubicacin e
identificacin en el Flujograma;

e. Cada causa o nudo explicativo debe ubicarse correctamente como un flujo (F), una
acumulacin (A) o una regla (R);

f. Cada nudo explicativo debe ubicarse en el campo correcto de gobernabilidad: I, II o III. Si
alguna causa se ubica en parte bajo gobernabilidad total y en parte fuera de gobernabilidad
significa que la causa est muy agregada y debe ser dividida en dos, de tal modo que se distinga
bien de quin es la gobernabilidad;

g. Las relaciones entre los nudos explicativos y entre estos con los descriptores se indican con
flechas cuyo sentido muestra la direccin de la causalidad, y

h. Cada causa que se localice en el campo I y II debe tener una relacin de causalidad de
entrada y una causalidad de salida. Solamente las reglas pueden tener una sola direccin de
causalidad.

De esta manera, el Flujograma con sus convenciones sera representado grficamente de la
siguiente forma:





I
II
I
III


156

Nombre del Problema:
Actor:
REGLAS ACUMULACIONES FLUJOS V
DP
VDP



















d1=

d2=

d3=

d4=































CONSECUENCIAS

1.
2.



En resumen, el Flujograma Situacional permite graficar la explicacin del actor proporcionando
informacin relevante sobre el problema: precisa los descriptores o estado de los sntomas del
problema, identifica las causas que lo estn generando, interrelaciona las causas en los campos de
acuerdo con el grado de gobernabilidad y permite, adems, identificar las causas ms crticas
sobre las cuales el dirigente puede actuar o demandar alguna accin por parte de otro actor
social. A estas causas las llamaremos Nudos Crticos.

Seleccin de Nudos Crticos

Para que un nudo explicativo o causa pueda ser seleccionada como Nudo Crtico o NC es
necesario que cumplan simultneamente las siguientes tres condiciones (Huertas, 2000, p. 43):

a. Si se ejerce una accin sobre esta causa eliminando la carga negativa que contiene, este
impacto debe reflejarse significativamente sobre el grupo de descriptores o sobre algunos de
ellos;

b. En la causa debe ser posible disearse una accin concreta. Por ejemplo, si la causa es: la
oferta de cupos no corresponde a la demanda en los sectores marginales, la accin sera:
aumentar la oferta por encima de la demanda; sin embargo, no sera una accin concreta que se
pueda realizar, es vaga e imprctica. Esto significa que la accin debera ser diseada en una
causa anterior a sta que pueda ser ms prctica, como actuar sobre las deficiencias locativas y
de dotacin escolar, y

c. Debe ser polticamente oportuno actuar sobre la causa. Esto quiere decir que el dirigente y su
equipo deben explorar de forma preliminar la viabilidad poltica y la relacin beneficios-costos
polticos que se generarn en el posible enfrentamiento de dicha causa. Los problemas
I
III
II
1. 2. 3.
4. 5. 6.
7. 8. 9.


157

cuasiestructurados tienen la caracterstica de que cuando un actor social interviene sobre ellos,
necesariamente generan impactos sobre otros problemas. Es lo que se denomina como intercambio
de problemas. En este caso no se habla de soluciones absolutas u ptimas como en el caso de los
problemas estructurados, sino de enfrentamiento del problema. Las intervenciones que realiza el
dirigente producirn respuestas y contra iniciativas (Matus, 1987, p. 165) de otros actores
sociales, generando otros tipos de problemas. El dirigente y su equipo deben evaluar que los
beneficios de enfrentar la causa especfica sean mayores frente a los posibles costos polticos que
puedan producirse, es decir, exista un intercambio favorable de problemas. Segn Meny &
Thoenig (1992) una poltica pblica conlleva costos, obligaciones o inconvenientes, pero tambin
beneficios, es decir, ventajas o privilegios. (p. 101). De este modo, el enfrentamiento de todo
problema social generar efectos positivos o negativos sobre otros problemas sociales y producir
respuestas en otros espacios de accin.

En el caso del problema de la baja cobertura y calidad de la educacin, la Unidad de
Planificacin de la Alcalda evalu las 34 causas explicativas que componen el Flujograma y
seleccion diez (10) nudos crticos, puesto que cumplan con los tres requisitos expuestos. Estos
nudos crticos son identificados con una nomenclatura numrica acompaada de la sigla NC.

En la siguiente pgina se muestra el Flujograma de la baja cobertura y calidad de la educacin
que venimos explicando. Obsrvese que las causas ubicadas en la zona de color gris representan
el espacio de gobernabilidad total del alcalde de Cartagena; adems, se distinguen las
diferentes interrelaciones causales.

VER ANEXO 1: FLUJOGRAMA DEL PROBLEMA DE EDUCACION

Descripcin de los Nudos Crticos

Cada nudo crtico representa tambin un problema que debe ser enfrentado. Siendo as, cada uno
de estos nudos debe ser asimismo descrito. La descripcin permitir precisar el contenido de la
causa y monitorear su estado y evolucin. Tal descripcin se denominar como Vector Descriptor
del Nudo Crtico VDNC. El concepto de VDNC cumple con los mismos requisitos y posee las
mismas funciones del VDP del problema:

VDNCx= (nx1, nx2, nx3.nxk)

Observemos una de las causas identificadas como nudo crtico en el problema de la baja
cobertura y calidad de la educacin:

NC1: Baja asignacin presupuestal para educacin en el distrito.

La descripcin o VDNC de este nudo crtico es:

n1.1= 2% del presupuesto distrital asignado a educacin.



158

El descriptor n1.1 permite verificar a qu se refiere cuando la causa crtica afirma una baja
asignacin. As mismo, se describen cada uno de los nueve (10) nudos crticos restantes
identificados en el problema.

rbol del Problema

El rbol del problema es el Flujograma situacional, pero limpio de todos los nudos explicativos y
compuesto solamente por los nudos crticos seleccionados. En el rbol, los nudos crticos se
interrelacionan entre s y con el VDP del problema. A continuacin se muestra el rbol del
problema de nuestro ejemplo.

VER ANEXO 2: ARBOL DEL PROBLEMA DE EDUCACION


4.3 MODELO DE FORMULACION DE UNA POLTICA PBLICA BAJO
INCERTIDUMBRE Y PODER COMPARTIDO

MOMENTO NORMATIVO M2




























En el Momento Normativo M2 se disea el contenido propositivo de la poltica pblica. Este
contenido surge del anlisis del debe ser de la realidad frente al problema actual. Los Nudos
Crticos se convierten as en el fundamento sobre el cual el dirigente pblico tomar decisiones y
actuar, puesto que expresan el conjunto de situaciones insatisfactorias crticas que han dado
GRAN
ESTRATEGIA
RECURSOS-
PRODUCTOS-
RESULTADOS DE
LAS OPERACIONES PLAN
ESTRATEGICO
DE LA
POLITICA
PBLICA
DISEO DE LAS
OPERACIONES
PRESUPUESTO
POLITICA
PBLICA
M1
MOMENTO
EXPLICATIVO
MATRIZ NC - OP
ESCENARIOS Y
PLANES POR
ESCENARIOS
SORPRESAS Y
PLANES DE
CONTINGENCIA
ARBOL DE LA
SITUACION
OBJETIVO
ARBOL DE
APUESTAS


159

origen al problema. Los nudos crticos se consideran los centros de intervencin o implementacin
del conjunto de acciones pblicas sean estas econmicas, polticas, organizativas, sociales,
culturales, ambientales, cognitivas o normativas.

4.3.1 El Diseo de las Operaciones

En la planificacin estratgica pblica moderna o estratgica situacional-PES, al curso de accin
que se disea para cada nudo crtico se le denomina Operacin. De esta forma, el plan
estratgico de la poltica pblica est compuesto por un conjunto de operaciones. Una operacin
es un compromiso de realizacin de una o varias acciones que tiene el propsito de modificar una
situacin problemtica y as alcanzar un resultado satisfactorio. Este compromiso lo asume el
dirigente pblico, aunque l delegue responsabilidades sobre sus funcionarios. Sin embargo, para
que este compromiso se haga efectivo es necesario que se hagan las siguientes definiciones:

a. Definir un responsable que se har cargo directo de su implementacin;
b. Definir los beneficiarios o la poblacin objetivo de dicha accin;
c. Definir los recursos crticos que sern indispensables para implementar la accin y alcanzar los
resultados propuestos;
d. Precisar los medios que sern utilizados;
e. Prever en dimensin y alcance los resultados esperados, y
f. Determinar el horizonte de tiempo en que deber implementarse la accin y alcanzar los
resultados esperados.

Matus (1987) define una operacin como: Un compromiso de accin para producir acciones que
asume un actor definido, fundado intencionalmente en una previsin de que las consecuencias
imputables a los medios seleccionados coincidirn significativamente con los resultados en el
horizonte de tiempo del plan. (p. 473). Por tanto, una operacin como compromiso de hacer algo
por alguien concreto se distingue claramente de una recomendacin, de un objetivo, de un criterio
de optimizacin o de una propuesta general y ambigua con actor indeterminado. Las operaciones
se identifican con la sigla OP.

La aplicacin de una operacin posibilita que el actor produzca un cambio en el VDNC de un nudo
crtico y lo transforme en un nuevo VDNC*, es decir, genera un resultado que impacta
positivamente sobre el nudo crtico. El conjunto de operaciones construidas del plan estratgico de
la poltica pblica impactar en el conjunto de VDNC del total de nudos crticos del problema
hacia nuevos VDNC* que, de este modo, impactarn en los descriptores del problema (VDP),
generando unos nuevos descriptores o resultados (Vector Descriptor de Resultados VDR) en un
lapso de tiempo previsto de acuerdo con un contexto dado. Una operacin se justifica, as, por su
impacto en el VDP. Comprendamos mejor esta relacin de condicionamiento:










160


EL PLAN DE LA
POLTICA PBLICA
















Una operacin puede ser desagregada en varias acciones y las acciones en subacciones, hasta
llegar al nivel de tareas y actividades. Cada una de estos niveles de desagregacin debe tener
un responsable definido.



















La poltica pblica se constituye en el plan de accin agregado de las operaciones. El conjunto de
los diez (10) nudos crticos detectados en el problema de la baja cobertura y calidad de la
educacin y el correspondiente diseo de las operaciones para cada uno de ellos componen la
poltica pblica de educacin bsica en el distrito de Cartagena. Pero esta poltica pblica parte
de una visin ya establecida, es decir, de la gran estrategia planteada para el mbito de la
educacin o, lo que es lo mismo, de la direccionalidad estratgica hacia el tipo de sociedad que
V
D
R
OP1
NC1*
VDNC1*
NC1
VDNC1
NC2
VDNC2
NC2*
VDNC2*
OP2
NCn
VDNCn
NCn*
VDNCn*
OPn
V
D
P
OPERACION
ACCION
SUBACCION
ACTIVIDADES
Y TAREAS
NC1
VDNC1


161

se desea tener en los prximos aos. De este modo, las operaciones que se diseen deben tener
en cuenta esta situacin objetivo. La estrategia consiste en hacer frente a los obstculos que en el
camino se presenten.

Caractersticas de una Operacin

Una operacin tiene las siguientes caractersticas (Matus, 1987, p. 477):

a. Una poltica pblica est compuesta por un conjunto coherente de operaciones que responden
a un grupo correspondiente de nudos crticos. El procesamiento del problema de la baja cobertura
y calidad de la educacin tiene el propsito de disear la poltica pblica de educacin bsica
para el distrito de Cartagena. El proceso general es el siguiente (aunque, como veremos ms
adelante, el proceso en realidad es mucho ms complejo): del anlisis del problema surge la
identificacin de diez (10) NC. Luego, se disean las operaciones que contrarrestarn la carga
negativa de cada NC. As, el conjunto del total de operaciones diseadas tendr el propsito final
de atacar las causas ms crticas y por ende, generar resultados para la poltica pblica de
aumentar la cobertura y mejorar la calidad de la educacin;

b. La poltica pblica se desagrega en operaciones, las operaciones en acciones, las acciones en
subacciones y stas en actividades y tareas. Esta desagregacin tiene una lgica coherente y
potente para alcanzar los resultados propuestos;

c. Las operaciones son el mdulo bsico y prctico de la planificacin estratgica de la poltica
pblica;

d. Una operacin es un mbito de actividad organizada con actores responsables bien definidos
para su diseo, implementacin, monitoreo y evaluacin;

e. Es un acto de produccin que puede requerir el uso variable de recursos crticos escasos
(polticos, econmicos, organizacionales, cognitivos) que generarn una diversidad de productos
(polticos, econmicos, organizacionales, cognitivos) e impactar sobre una variedad de resultados.
Los resultados sern reflejados en el VDP y en los VDNC;

f. Es modular y flexible. Es decir, su diseo y dimensin puede ser ajustado segn sea el
contexto y el cambio situacional;

g. Puede ser articulada con las categoras del sistema de presupuesto, y

h. Es una relacin recursos producto resultados. La relacin recursos-productos determina la
eficiencia de la operacin y la relacin producto-resultados determinan su eficacia.

Tipos de Operacin

Una operacin puede referirse a cualquier tipo de accin. Esto depender del contenido del
producto que predomine en la operacin. As, algunas operaciones pueden ser de contenido
regulativo, econmicas, organizacionales, polticas, sociales, culturales, cognitivas, ambientales o
pueden ser la combinacin de algunos de estos elementos.


162


En general, se distinguen cinco tipos de operaciones (Matus, 1997a, p. 104):

i) De produccin de hechos polticos. Referente a la aplicacin de poder poltico;

ii) De produccin de bienes y servicios. Referente a la aplicacin de recursos econmicos;

iii) De produccin de conocimientos. Referente a la aplicacin de conocimientos ya adquiridos;

iv) De produccin de reglas. Referente a la aplicacin de normas, leyes, reglamentos. Este tipo de
produccin de operaciones requiere gobernabilidad poltica y poder de competencias, y

v) De sistemas y organizaciones. En este caso se combinan los recursos anteriores para que los
sistemas organizativos y las instituciones los apliquen.

La operacin podr contener varios de estos tipos de produccin que exigirn diversidad de
recursos, aunque siempre dominar alguno. Por ejemplo, si el Alcalde de Cartagena desea liderar
un cambio en el NC10 referente a un cambio en la ley del situado fiscal que asigna un porcentaje
de los ingresos corrientes para educacin en departamentos y distritos, deber producir
fundamentalmente reglas, los cuales exigirn algn control de recursos polticos. El contenido
propositivo bsicamente ser la aplicacin de un cambio en la normatividad del situado fiscal, por
lo que necesitar de la produccin de hechos polticos.

Dimensiones de una Operacin

Una operacin se estructura como una relacin recursos productos resultados, que puede ser
medida en trminos cualitativos y cuantitativos.





Como hemos venido reiterando, la exigencia de recursos de una operacin no se limita solamente
al mbito econmico. Existen operaciones que pueden ser exigentes en otros tipos de recursos. La
inversin econmica es slo uno de los componentes esenciales para el diseo y ejecucin del plan
estratgico de la poltica pblica. Las operaciones pueden tambin requerir recursos de poder
poltico (control de poder de movilizacin de grupos de inters, apoyo de la poblacin, control del
Congreso, control del poder ejecutivo, entre otros); recursos cognitivos (control de acceso a un
conocimiento privilegiado, conocimiento sobre ciencias y tcnicas de gobierno, conocimiento sobre
aspectos tericos del problema que se est tratando, conocimiento sobre la legislacin, entre
otros); o recursos organizativos (comando sobre las estructuras y unidades organizativos que son
esenciales para la decisin e implementacin de las operaciones). De esta forma, el vector de
recursos crticos VRC de una operacin est compuesto de los siguientes elementos: recursos
polticos (RPo), recursos econmicos (REc), recursos cognitivos (RCg) y recursos organizativos (ROg):



VRC= (RPo, REc, RCg, ROg)
RECURSOS PRODUCTOS RESULTADOS


163


Las operaciones de la poltica pblica utilizan un vector de recursos crticos escasos que se
combinan para generar un conjunto de productos que pueden ser variados. De esta forma, una
operacin combina productos polticos (PPo), productos econmicos (PEc), productos cognitivos
(PCg) y productos organizativos (POg):




Este conjunto de productos combinados generan unos resultados que pueden tener consecuencias
sobre aspectos de la situacin poltica (SPo), la situacin econmica (SEc), la situacin cognitiva
(SCg) y la situacin organizacional (SOg).




La dinmica que se genera en el proceso de produccin social de una operacin obliga a operar
con vectores de recursos, productos y resultados en los diversos campos de la prctica. (Matus,
1997a, p. 64). Es as, que la aplicacin de una operacin funciona de la siguiente manera:





RECURSOS PRODUCTOS RESULTADOS

Exige la aplicacin de
recursos econmicos (uso del
presupuesto)

Productos medibles en trminos
monetarios:

- Bienes y servicios
- Inversiones
- Transferencias.


Impactos
generados sobre
el VDNC y el VDP

POLTICOS

ECONMICOS

COGNITIVOS

ORGANIZATIVOS





No exigen recursos
econmicos.
Exige la aplicacin de
recursos de poder poltico,
cognitivo u organizativo.


Productos medibles en trminos
de actos polticos, actos
cognitivos y actos organizativos:
- Hechos polticos producidas
- Regulaciones
- Unidades o estructuras
organizativas reformadas
- Estudios e investigaciones
- Obras civiles
- Sistemas organizativos
implantados.
Fuente: C. Matus, 1997a.

En la relacin recursos productos resultados de una operacin median condiciones de eficiencia
y eficacia:

Vector de Productos= (PPo, PEc, PCg, POg)
Vector de Resultados= (SPo, SEc, SCg, SOg)
OPERACIONES


164






EFICIENCIA EFICACIA

Para comprender este proceso de eficiencia y eficacia, recurramos a uno de los nudos crticos y
operaciones del plan estratgico de educacin en Cartagena:


NUDO
CRITICO
VDNC OPERACION RECURSOS PRODUCTOS RESULTADOS

NC2.
Deficiencias
locativas y
de dotacin
escolar e
insuficiencia
de
planteles en
zonas de
alta
demanda.

n2.1= 1130
aulas de clase
existentes
n2.2= 80% de
colegios de
primaria y
51% de
secundaria sin
bibliotecas;
n2.3= 70% sin
laboratorios;
n2.4= 50% de
colegios sin
plantas fsicas
adecuadas.


OP2.
Mejoramiento de
la infraestructura y
dotacin de las
instituciones
educativas.

Tiempo: 2 aos



Recursos
Econmicos:
$1950 millones
para dotacin,
mejoramiento de
planteles y
construccin de
concentraciones
escolares

Recursos de
poder poltico

Recursos
organizativos

60 colegios de
primaria y 35 de
secundaria
dotadas con 42
bibliotecas y 80
laboratorios.

100 instituciones
mejoradas

3 concentraciones
escolares
construidas



Impacto sobre el VDNC:
n2.1*= 1800 aulas
n2.2*= 50% de colegios
de primaria y 40% de
secundaria sin biblioteca
n2.3*= 40% sin
laboratorio
n2.4*= 35% de colegios
sin plantas fsicas
adecuadas.

Impacto sobre el VDP:
Mejoramiento de la
calidad.
Disminucin de la
repitencia y desercin
Aumento de la cobertura
en 11%.

La eficiencia es la relacin que se da entre el vector de recursos utilizados (en trminos de
productividad en cantidad, calidad, espacio y tiempo) y los logros obtenidos en el vector de
productos, buscando satisfacer un criterio de maximizacin o minimizacin en un horizonte de
tiempo determinado. Se es ms eficiente cuando con menos recursos o insumos se obtiene el
producto-meta o cuando se logran mayores objetivos de los esperados con los mismos recursos.

En el ejemplo, la eficiencia econmica se define como la relacin entre el costo de la dotacin,
mejoramiento y construccin de planteles y la dimensin de los productos esperados en un perodo
de dos aos. La eficiencia en este caso podra ser evaluada a travs de varios indicadores como
el costo por alumno atendido, el costo por aula construida, el costo por escuela edificada, el
tiempo de ejecucin de las obras frente a lo programado inicialmente, el total de recursos
financieros utilizados frente a lo presupuestado. La eficiencia poltica puede ser evaluada
relacionando el peso poltico que el alcalde utiliz en la toma de decisiones frente al producto
efectivamente alcanzado en el tiempo estipulado. Y la eficiencia organizativa puede ser medida
evaluando la calidad, diligencia y friccin burocrtica de las unidades organizativas que
participaron en el proceso para obtener el producto-meta, como por ejemplo, los reprocesos y
RECURSOS PRODUCTOS RESULTADOS


165

retrabajos realizados en las unidades de la secretara de educacin y las dems secretaras
involucradas en el desarrollo de esta operacin.

La eficacia es la relacin que se da entre el vector de productos y el vector de resultados. Se trata
de evaluar si con el conjunto de productos obtenidos fue posible alcanzar los resultados finales
propuestos, tanto a nivel de impactos en los VDNC como de generacin de cambios estructurales
en los descriptores del VDP, es decir, en el VDR del problema. La eficacia mide, as, la capacidad
o potencia de los productos para lograr los impactos deseados. Por ejemplo, si los productos
alcanzados en la operacin de mejoramiento de la infraestructura y dotacin de las instituciones
educativas lograron impactar en el incremento del nmero de aulas existentes, en colegios con ms
laboratorios y bibliotecas y en colegios con mejor infraestructura fsica (VDNC*) y en ltimas,
consiguieron un mejoramiento de la calidad de la educacin en Cartagena, en una disminucin en
las tasas de desercin y repitencia y en un aumento significativo en la cobertura educativa (VDP),
es porque la operacin diseada e implementada fue suficientemente potente para impactar en
los cambios esperados en el VDP.

La efectividad en la operacin se logra cuando se es tanto eficiente como eficaz. Pueden suceder,
sin embargo, dos situaciones: ser eficientes ms no eficaces o ser eficaces ms no eficientes. En el
primer caso, puede ocurrir que con los recursos presupuestados o con menos de ellos se obtiene el
producto propuesto pero este no es suficiente para lograr los resultados esperados. La causa
puede estar en que la operacin diseada no era suficientemente potente o no era la apropiada
para enfrentar el nudo crtico. En el segundo caso, puede suceder que se obtengan los resultados
esperados logrando modificar favorablemente los descriptores del VDNC y del VDP, pero con una
alta ineficiencia, o sea, gastando ms tiempo y recursos que los programados o presupuestados.
La operacin es potente para alcanzar los resultados pero el diseo de recursos necesarios fue
deficiente, no fueron bien planificados o hubo un desperdicio de stos. Las causas de esta situacin
pueden ser variadas, pueden estar en el contexto que rode la consecucin y/o ejecucin de los
recursos o por la deficiente capacidad gerencial y administrativa de la organizacin.

4.3.2 Mtodos de Exploracin de Alternativas

Como mencionamos en el Captulo 1, cuando se disea una poltica pblica el dirigente puede
tener la posibilidad de establecer algunos cursos alternativos de accin. No obstante, esto
depende tambin del tipo de problema que se est tratando de enfrentar. El dirigente pblico y
su equipo pensarn en cursos alternativos de operacin sobre cada nudo crtico. En algunos casos,
como tambin ya aludimos, contar con solo una opcin disponible, y si el costo poltico es muy alto
tomar la decisin de asumirlo o de decidir no hacer nada.

Patton & Sawicki (1993) sugieren recurrir al pensamiento creativo (creative thinking) como
estrategia para explorar alternativas de operacin sobre cada nudo crtico. Algunos de los
mtodos que proponen en esta estrategia de aplicacin del pensamiento creativo son los
siguientes:

i) El anlisis de la no-accin (No-action analysis). Este mtodo no sugiere que no se haga nada
sobre el nudo crtico. Lo que en realidad hace es establecer como lnea de base o punto de
partida la accin u operacin que histricamente se ha venido implementando. Podramos decir
que es el tipo de decisin del modelo del cambio incremental propuesto por Lindblom, y que


166

regularmente es seguido siempre en las decisiones de accin pblica para el enfrentamiento de
problemas sociales, puesto que solamente se realizan algunos ajustes y mejoras en la operacin. El
inconveniente con este tipo de anlisis es que puede ignorar alternativas mejores que no se han
implementado hasta ahora. Es continuar haciendo las mismas acciones en forma ms eficiente.

ii) Estudios rpidos. En esta tcnica se acude a hablar directamente con actores sociales
importantes sobre cules son sus opiniones y experiencias respecto al problema y sobre las
posibilidades de accin. Tambin se puede recurrir a entrevistas con la poblacin en general
mediante el uso de cuestionarios o a la investigacin de la opinin general a travs de informes,
peridicos y a todo tipo de estudios pertinentes sobre el problema y las alternativas de accin;

iii) Revisin de literatura. Se buscarn alternativas que ya hayan sido propuestas en libros,
artculos de peridicos y revistas o sitios de internet;

iv) Comparaciones con situaciones del mundo real. El dirigente pblico y su equipo pueden
investigar en otros lugares del pas o a nivel internacional cmo han sido enfrentados estos
problemas y cules han sido las acciones que se han aplicado, adems del proceso de
aprendizaje que se ha generado de su implementacin. Generalmente, cuando se hace esto se
puede cometer el error de trasladar de forma pura este tipo de medidas que han tenido xito en
otros lugares sin tener en cuenta el contexto y la cultura de la sociedad, lo que puede generar en
fracasos. Por esto, es necesario tener cuidado con este tipo de tcnicas para elegir una alternativa
de operacin;

v) Recoleccin pasiva y clasificacin. Es un mtodo similar a la de estudios rpidos. El dirigente y
su equipo pueden buscar lo que otros actores u organizaciones han propuesto y las varias
posiciones que han asumido;

vi) Uso de analogas. En esta tcnica se recurre a buscar situaciones paralelas o analogas
posibles en otras reas problemticas. Puede ser que el problema o nudo crtico que se est
tratando de enfrentar ya haya surgido antes pero con otras caractersticas o atributos.

vii) Uso de metforas. El dirigente y su equipo pueden imaginarse en la posicin del actor que
ser beneficiado o afectado por la poltica pblica, tratando de responder cul ser la respuesta
y posicin que ste asumir. Es lo que denominamos juego de roles o simulacin humana. Esta
tcnica es muy til, especialmente cuando se evala la posibilidad de una determinada accin que
se cree puede generar conflictos y contrarespuestas. Mediante esta tcnica, el dirigente pblico y
su equipo podrn evaluar estas posibles reacciones y hacer los ajustes a las operaciones, y por
ende a la poltica;

viii) Brainstorming. Tambin llamada como lluvia de ideas. Es una tcnica muy popular utilizada
tanto en las organizaciones pblicas como privadas para promover el pensamiento creativo. Es una
herramienta de tipo grupal que facilita la interaccin de ideas con el propsito de generar
alternativas posibles de enfrentamiento del problema. Consideramos que este mtodo es bueno si
es realizado con la participacin de personas que tienen suficiente conocimiento del problema y un
alto grado de experiencia. Adems, aunque cada participante da su opinin libre, estas
reflexiones deben ser debatidas y reflexionadas en forma conjunta, ordenada y sistemtica, y



167

ix) Comparacin con una situacin ideal. En este mtodo, el dirigente y su equipo definen un ideal
de lo que ellos piensan debe ser el estado del problema en el futuro. El objetivo es visualizar un
futuro ideal y utilizar este parmetro para producir las acciones que conducirn a esta visin
deseada.

Criterios de Evaluacin de Alternativas

Despus de ser exploradas algunas alternativas de operacin, el dirigente y su equipo debern
aplicar algunos criterios de evaluacin con el fin de tomar la mejor decisin posible y disponible,
y as seleccionar una o varias operaciones que tendrn impacto favorable sobre el nudo crtico y
sobre el VDP.

Matus (1997a, p. 107) sostiene que los criterios para evaluar alternativas de accin son bastante
complejos. Es as que propone la aplicacin de un sistema de filtros de descarte y prioridad que
permita evaluar alternativas para, posteriormente, seleccionar aquella operacin que cumpla con
los requisitos estipulados. La aplicacin de estos criterios funciona de forma subjetiva pero
rigurosa. Primero, las alternativas pasan por un filtro de descarte: ideolgico-poltico o normativo,
de efectividad y de viabilidad. Aqu, algunas alternativas sern rechazadas y slo quedarn
aquellas que sern posteriormente evaluadas a travs del filtro de prioridad, el cual analiza la
confiabilidad y eficiencia de la operacin.


SI


NO NO





a. Filtro de Descarte. La alternativa pasa por tres tipos de filtros de descarte:

i) Filtro Normativo. La alternativa es sopesada de acuerdo a los valores e ideologas del
dirigente. Los criterios de evaluacin que se utilizan son:

- Motivacin. Precisa el inters y el valor de la alternativa para el dirigente y otros
actores sociales. De esta forma, en el inters se define la razn por la cual es necesario
tomar la decisin de emprender tal accin y en el valor se precisa la importancia de
esta operacin para el dirigente y para otros actores sociales, en trminos polticos,
econmicos, cognitivos, entre otros: la alternativa es de suma importancia e inters
para el dirigente pero afecta negativamente los intereses de los oponentes polticos?;
- Equidad. Aqu se evala si la distribucin de costos y beneficios entre la poblacin en
general o entre los grupos de inters es consistente con los valores e ideologas
preponderantes en la sociedad: los beneficios alcanzan a una porcin privilegiada de
la poblacin y los costos recaen sobre la mayora ms vulnerable, o viceversa?;
ALTERNATIVAS
DE OPERACIN
EXPLORADAS
NUDO
CRTICO
FILTROS DE
DESCARTE
ALTERNATIVAS
RECHAZADAS
FILTROS DE
PRIORIDAD
OPERACIN
SELECCIONADA
ALTERNATIVAS
RECHAZADAS


168

- Aceptabilidad. Estima el grado de reconocimiento que la operacin podr tener sobre la
poblacin;
- Representatividad. Se evalan dos aspectos, (i) si la alternativa responde a las
aspiraciones de la poblacin o a algunos grupos de inters y, (ii) el espacio ideolgico
al que responde la alternativa, y
- Espacio de realizacin. Delimita el espacio geogrfico en el que la operacin tendr
impacto.

ii) Filtro de Efectividad. Evala la capacidad de la alternativa para alcanzar los resultados
intermedios, es decir, lograr cambiar favorablemente los descriptores del VDNC. Los criterios
de evaluacin que se utilizan son:

- Eficacia. Se evala si la alternativa es suficientemente potente para impactar sobre el
VDNC del nudo crtico correspondiente y sobre otros nudos crticos;
- Madurabilidad. Se estima el tiempo que consumir en la gestacin y maduracin del
producto y los resultados de la operacin. Estos resultados sern alcanzados durante el
periodo de gobierno o despus de ste?;
- Oportunidad. Estima el costo de postergacin de la operacin. La operacin es
necesaria pero puede ser aplazada? cul es el costo de oportunidad poltica,
econmica y social de esta decisin?;
- Recursos exigidos. Precisa la exigencia y combinacin de recursos crticos necesarios
para implementar la operacin;
- Balance de intercambio de problemas. Evala los problemas potenciales que podr
generar la implementacin de la operacin que se est evaluando: la alternativa
provocar mayores problemas que aquel que se est tratando de enfrentar en el nudo
crtico?
- Sustituibilidad. Evala la posibilidad de ser sustituida por otras alternativas que tienen
un impacto causal similar en el caso de no tener xito.

iii) Filtro de Viabilidad. Estima la posibilidad de superar las restricciones polticas, econmicas,
cognitivas y organizativas que pueda presentar la alternativa.

b. Filtro de Prioridad. La alternativa pasa por dos tipos de filtros de prioridad:

iv) Filtro de Confiabilidad. Evala el riesgo o la incertidumbre de la operacin para alcanzar
los resultados. Los criterios de evaluacin que se utilizan son:

- Solidez o sensibilidad. Estima la sensibilidad de las metas de los productos y de los resultados
que se desean alcanzar frente a variaciones en el contexto. Puede suceder que la operacin
sea insensible a cualquier escenario que se presente o que, por el contrario, sea muy sensible y
produzca efectos inmediatos. Por ejemplo, una poltica de disminucin de las tasas de inters
es muy sensible a variaciones en el tipo de cambio, o una poltica de fomento a la inversin
extranjera es muy dependiente de variables como las condiciones de seguridad interna en el
pas;
- Fundamento. Evala la calidad de la explicacin o justificacin para emprender dicha
operacin en relacin con el nudo crtico;


169

- Complejidad. Se evala tanto la complejidad de las acciones y subacciones que comprenden la
operacin como la complejidad del contenido, es decir, si la operacin significa continuidad o
innovacin.

v) Filtro de Eficiencia. Evala la relacin recursos productos. Los criterios de evaluacin que
se utilizan son:

- Balance global de gestin. Se evala el impacto de la alternativa sobre los balances poltico,
econmico y gerencial de la gestin;
- Econmica. Se estima la productividad econmica de los recursos utilizados para generar los
productos de la operacin;
- Cognitiva. Se evala si la alternativa exige nueva produccin de conocimientos o si estos
conocimientos ya existen y es necesario adquirirlos. Adems, se evalan los requerimientos de
teoras especializadas propias del problema que se est procesando. Por ejemplo, si el
problema es la baja cobertura y calidad de la educacin, y uno de los nudos crticos al que se
estn evaluando alternativas de operacin es la obsolescencia de los programas curriculares
utilizados en las escuelas pblicas, ser entonces necesario disponer de teoras referentes a
modernos esquemas curriculares apropiados para las demandas de la regin, y
- Rentabilidad econmica. Se estima si la operacin produce alguna rentabilidad econmica. Es
obvio que en la gestin pblica, esta situacin pueda ser ms la excepcin que la regla.
El conjunto de criterios que se manejan en este sistema de filtros de descarte y prioridad permiten
evaluar las diferentes alternativas exploradas para cada nudo crtico. No necesariamente se
deben cumplir simultneamente todos los criterios, puesto que esto es una cuestin de juicio
fundamentalmente cualitativo. Esta evaluacin posibilita tambin una mejor planificacin de las
operaciones.

4.3.3 El Plan Dual de Accin

El plan estratgico de la poltica pblica est compuesto por:

i) Operaciones. El grupo de operaciones que fueron diseadas para los nudos crticos que se
encuentran dentro de la total gobernabilidad del dirigente (Campo I del Flujograma). Se
reconocen con la abreviatura OP y,
ii) Demandas de operacin. El grupo de operaciones que fueron diseadas para los nudos crticos
que se encuentran fuera del control del dirigente (Campos II y III del Flujograma). Se reconoce con
la abreviatura DOP.

De esta forma, el conjunto de OP y DOP es lo que se denomina plan dual de accin.

3.3.4 Matriz Nudos Crticos Operaciones

La matriz NC OP permite hacer una evaluacin cualitativa del impacto del conjunto de
operaciones seleccionadas sobre todos los nudos crticos identificados en el Flujograma. La utilidad
de esta matriz radica en comprobar si el balance de intercambio de problemas es favorable o
desfavorable y el tipo de decisiones que el plan estratgico impondr sobre el dirigente. Estas
decisiones se dividen en (Matus, 1997a, p. 57):



170

i) Decisiones rutinarias. Representan el tipo de decisiones que dan continuidad a un proceso que
ya viene siendo implementado, y no significa realizar ningn cambio importante;

ii) Decisiones crticas. Representan el tipo de decisiones que el dirigente debe tomar entre dos o
ms opciones que tienen resultados distintos sobre los tres balances de gobierno: poltico,
econmico y gerencial.

iii) Decisiones trgicas. Se refiere a una situacin donde el dirigente debe elegir entre dos
opciones que son igualmente complicadas, es decir, elegir la menos mala.

El siguiente esquema muestra una matriz NC OP. En ella se evidencia el balance de efectos de
las operaciones sobre cada nudo crtico y el intercambio de problemas que produce la operacin.
Por ejemplo, la OP1 impacta positivamente sobre el NC1, no afecta de ninguna manera el NC2
pero genera un intercambio desfavorable de problemas sobre el NC3.

Matriz NC OP

NUDOS CRITICOS
OPERACIONES
OP1 OP2 DOP3
NC1 +A +A +A
NC2 0 +B +A
NC3 -A 0 +A


4.3.5 Lidiar con La Incertidumbre en la Planificacin y Gestin de las Polticas Pblicas

La humanidad siempre ha estado preocupada por el conocimiento sobre el futuro como una forma
de reducir la complejidad de la realidad. Este inters se ha centrado fundamentalmente en la
curiosidad por conocer los hechos que sucedern en el maana y como una forma de plantear
alternativas de accin para tomar decisiones o prepararse para los eventos futuros. La
complejidad del mundo social ha llevado a que la sociedad moderna produzca mayor informacin
que le permita conocer y controlar el mundo, y para ello ha creado tcnicas con el propsito de
realizar predicciones, previsiones, proyecciones de corto plazo y prospecciones de largo plazo. y
as imaginar posibles futuros.

Podemos definir en trminos generales la complejidad como una realidad compuesta por un gran
nmero de variables de distinta clase, que se relacionan de mltiples maneras entre s. No es
esttica, tiene como caracterstica particular la capacidad para generar constantemente, en una
cierta realidad, elementos nuevos y nuevas relaciones entre estos. La incertidumbre es nuestra
ignorancia o desconocimiento del comportamiento de esta dinmica de la realidad. No podemos
saber con total certeza los cambios que se producirn, especialmente cuando se trata de
problemas de carcter social y poltico. Nuestra capacidad de prediccin se va volviendo nula a
medida que los problemas y la realidad se vuelven ms complejos. Vivimos en un mundo que no
podemos predecir, slo prever. Es ah donde se cuestionan todos aquellos modelos que se disean
para disminuir la complejidad de los problemas sociales y eliminar la incertidumbre. A medida
que el nivel de complejidad aumenta, nuestra capacidad para predecir se vuelve an ms falible
y nuestro espacio de posibilidades es cada vez ms reducido.


171


Existen algunas clases de eventos sobre los cuales podemos tener certeza, pues poseemos toda la
informacin relevante y el nivel de complejidad es mnimo. Sin embargo, en el terreno social los
problemas tienen una naturaleza distinta y no podemos construir formulas, modelos o teoras que
permitan generar un conocimiento total, nuestro razonamiento est limitado por el desconocimiento
de todas las variables en juego, es decir, hay incertidumbre en el entorno. Los individuos elaboran
representaciones de la realidad, tantas como pueda imaginarse, pero su accin se ve restringida
por la interaccin y el enfrentamiento de otros actores que comparten esas mismas realidades.

Esta es la diferencia que existe entre los problemas bien estructurados y los problemas
cuasiestructurados. Los primeros se refieren a una parte de la realidad que puede ser bien
definida, es decir, donde es posible enumerar todas las posibilidades y asignarles probabilidades
objetivas. Aqu juegan la certeza y el clculo de las predicciones exactas de resultados. Existe la
certeza determinstica que los hechos A causarn los hechos B o la certeza indeterminstica sobre el
total de posibilidades disponibles, es decir, que A producir los resultados B1, B2 o B3, ya que es
posible pronosticar con completa seguridad la totalidad de posibilidades que se podrn generar.

En contraste, en el mundo de las organizaciones pblicas el dirigente se enfrenta normalmente con
problemas cuasiestructurados, caracterizados por su alta complejidad y por una fuerte
incertidumbre, donde slo es posible enumerar algunas posibilidades o alternativas y desconocer
las probabilidades de ocurrencia o incluso desconocer las mismas posibilidades. Se basa en el
clculo de previsin. En el enfrentamiento de problemas pblicos complejos, el dirigente y su
equipo se enfrentan constantemente a dos tipos de incertidumbre, la incerteza cualitativa y la
incerteza cuantitativa.
Precisemos primero dos conceptos que nos ayuden a explicar mejor estos dos tipos de incerteza. Es
decir, las nociones de posibilidad y probabilidad. La posibilidad se define como un hecho o evento
cualitativo plausible de ocurrir. La probabilidad se refiere a la posibilidad cuantitativa de
ocurrencia del evento, y se denota con un valor que oscila entre 0 y 1. Cuanto ms se acerque a
cero es ms improbable que ocurra el evento, y cuanto ms se aproxime a 1 significa que existe
una gran probabilidad de que el evento ocurra. Por consiguiente, la posibilidad de que ocurra un
evento se determina mediante la razn de la probabilidad de que ocurra a la probabilidad de
que no ocurra.
La nocin de probabilidad se divide en dos clases: probabilidad objetiva y probabilidad subjetiva.
En la probabilidad objetiva se considera que las probabilidades de que una serie de eventos
suceda son calculables y verificables de forma precisa mediante la observacin de pruebas
repetitivas de un mismo experimento en un periodo de tiempo determinado. Por ejemplo, cuando
se lanza un dado no cargado, sabemos que la probabilidad de conseguir un dos es 1/6 y
podremos realizar varios experimentos para verificar el nmero de veces que al lanzar el dado
obtendremos un dos. Sin embargo, se habla de probabilidad subjetiva cuando la probabilidad
asignada no puede ser verificada mediante algn experimento repetitivo. Esto ocurre cuando un
individuo evala algunas posibilidades y estima la probabilidad de ocurrencia de ellas
fundamentndose en el sentido comn, la experiencia, en informaciones disponibles o en
conocimientos adquiridos que lo llevan a hacer un juicio subjetivo de probabilidades. Aunque es el
tipo de probabilidad ms utilizada en la vida diaria, no tiene validez cientfica. Por ejemplo, el
alcalde y su equipo de gobierno pueden estimar la probabilidad de disminucin de la tasa de


172

violencia en la ciudad en los meses siguientes entre 15% y 20%, si aumentan el pie de fuerza en
las calles. Estas probabilidades se basan en un juicio con fundamento evaluable pero no
verificable. (Matus, 2000, p. 64).

En un problema bien estructurado hay certeza cualitativa y cuantitativa porque es posible
enumerar y definir el rbol completo de posibilidades o eventos y asignarles una probabilidad
objetiva, mientras que en un problema cuasiestructurado estas posibilidades no estn bien
definidas y es imposible enumerarlas todas, por tanto, hay incerteza cualitativa. La incerteza
cuantitativa se produce cuando es imposible asignar con precisin las probabilidades de
ocurrencia de un evento. En general, en los problemas cuasiestructurados los dirigentes pblicos se
enfrentan a los dos tipos de incertidumbre: incerteza cualitativa e incerteza cuantitativa.

En la realidad de los problemas sociales estas situaciones se pueden presentar combinadas as: (i)
incertidumbre cuantitativa y de certeza cualitativa e (ii) incertidumbre cualitativa propia de los
problemas cuasiestructurados. Observemos las diferencias entre los distintos tipos de incertidumbre
que se generan en los problemas bien estructurados y en los problemas cuasiestructurados. Sin
embargo, comprendamos mejor las posibles fuentes de tales incertidumbres.

Fuentes de Incertidumbre en las Polticas Pblicas

El profesor Dror califica la vida moderna como un mundo caracterizado por una gran
incertidumbre, generada por la interaccin de grandes fuerzas transformadoras como la
demografa, la ciencia y la tecnologa, el cambio de los valores, la ecologa y la globalizacin.
Dror (1994) afirma:

En un perodo de revueltas globales, la porcin que los seres humanos
perciben de contingencia y azar parece especialmente amplia. La
realimentacin interactiva entre factores dinmicos, tales como la demografa,
la tecnologa, los valores, etc. aumentan las incertidumbres inherentes a cada
uno de ellos y por tanto las tendencias generales.

La certidumbre disminuye a medida que tratamos de ver ms lejos, pero es
incluso difcil predecir la primera parte del Siglo 21, ya que algunos factores
claves estn cambiando demasiado de prisa. Los observadores del repentino y
no previsto colapso del imperio sovitico no necesitan ser convencidos de que
vivimos en un perodo de extraordinarias convulsiones, con consecuencias de
largo alcance para el futuro de la humanidad. (p. 84)

En dnde reside la nebulosidad del juego social? Cules son las fuerzas determinantes de la
incertidumbre dura? Qu limita la posibilidad de conocer el futuro de la economa, la poltica, las
relaciones internacionales y, en general, de los problemas cuasiestructurados?

Consideremos las implicaciones de las transformaciones globales que pueden generar situaciones
difciles, oportunidades, saltos y cambios bruscos de la realidad. Estas transformaciones, aunque
pueden presentar tendencias insinuantes, regularmente generan saltos y mutaciones completamente
impredecibles. Un ejemplo que ilustra con claridad este fenmeno es el derrumbe de la Unin
Sovitica y del mundo comunista Europeo. Las transformaciones globales las podemos encontrar a


173

lo largo de la historia de la humanidad (La Revolucin Industrial, la consolidacin del Cristianismo,
entre otras) con caractersticas dramticas en el cambio del modo de vida, los valores, la
geopoltica o la economa. Sin embargo, es en el mundo actual donde se manifiestan con mayor
intensidad y rapidez, generando estados que se mueven desde el optimismo hasta la desilusin y
la frustracin.

La ciencia y la tecnologa como actividades altamente organizadas y a gran escala son un
fenmeno de nuestro tiempo. Los avances tecnolgicos y descubrimientos cientficos cada vez ms
acelerados dificultan la posibilidad de predecir la forma de vida en el futuro. No obstante, vale la
pena preguntarnos, por ejemplo, cules pueden ser las consecuencias sobre las transformaciones
futuras en los valores, los mercados, los estilos de vida, la geopoltica generadas por las actuales y
futuras tecnologas de informacin (Internet, satlites) las cuales estn rompiendo las barreras
polticas y culturales de las naciones e integrando el mundo en forma instantnea. Las
implicaciones slo son positivas? O tambin podemos pensar en consecuencias dramticas? Las
incertidumbres futuras que conllevan la ciencia y la tecnologa aumentan si se tiene en cuenta el
sealamiento de Popper (1986) cuando afirma que desde un punto de vista lgico es imposible
predecir la naturaleza y los contenidos del conocimiento cientfico futuro sobre la base de nuestros
conocimientos actuales:

El ncleo del argumento es la consideracin de que hay ciertas cosas sobre
nosotros que no podemos predecir por mtodos cientficos; ms
especficamente, no podemos predecir de forma cientfica los resultados que
vamos a obtener en el transcurso del aumento de nuestro conocimiento. Otros,
ms sabios que nosotros, quiz puedan predecir el aumento de nuestro
conocimiento, de la misma manera que nosotros podemos, en determinadas
circunstancias, predecir el aumento del conocimiento de un nio; pero tampoco
ellos sern capaces de predecir o anticipar hoy lo que ellos mismos no sabrn
hasta maana. (p. 85)

Las transformaciones globales son moldeadas por fuerzas que difcilmente pueden ser controladas
por un actor o grupos de actores en particular. Unos pueden tener mayor o menor capacidad de
influencia dependiendo de su ubicacin en el gran juego econmico o poltico nacional o mundial.
Unos ms que otros tendrn la capacidad de sacar provecho. Igualmente, unos ms que otros
tendrn la capacidad de minimizar sus consecuencias dainas. Es indiscutible que los pases
industrializados estn sacando mayores ventajas de los procesos de globalizacin y de las
tecnologas de informacin. El juego social es desigual.

El juego nebuloso crea incertidumbres de distinta naturaleza y con distintas implicaciones sobre la
realidad social. Cada tipo de incertidumbre debe enfocarse con mtodos apropiados, para lo cual
se deben disponer de un conjunto de herramientas de decisin utilizadas inteligentemente en cada
situacin. Como vimos en los tipos de problemas estructurados y cuasiestructurados, cada uno de
ellos debe ser enfrentado con tcnicas propias a su esencia. Los problemas estructurados requieren
de herramientas precisas como la investigacin de operaciones, la programacin lineal, protocolos,
formulas, algoritmos, modelos algebraicos o matemticos. Los problemas cuasiestructurados
requieren de tcnicas mucho ms complejas y sofisticadas, que aunque no predicen con exactitud
los acontecimientos posteriores, permiten que nos preparemos a posibles futuros.



174

Tipos de Incertidumbre

a. Certeza Total y Riesgo Bien Definido

Este tipo de incertidumbre se refiere a los problemas bien estructurados y se aplica en aquellos
casos donde los sistemas siguen leyes. Equivocadamente, se trata de ajustar la realidad social a
modelos determinsticos que cortan la realidad hasta ajustarla a sus parmetros. Los problemas
bien estructurados tienen las siguientes caractersticas:

i) Existen reglas precisas, claras e invariables. Estas reglas contienen explcita o implcitamente
las posibilidades y restricciones a la solucin del problema;
ii) El sujeto est fuera del problema y puede resolverlo desde all conociendo sus reglas;
iii) Se conocen claramente las fronteras del problema, dnde comienza y dnde termina;
iv) El problema es independiente de otros problemas, y su solucin no afecta la solucin de
otros;
v) Existe un espacio y tiempos bien definidos;
vi) Se conocen todas las variables y sus interrelaciones;
vii) Su solucin es objetiva y vlida para todos. Las soluciones son conocidas, pero no evidentes,
y
viii) Este tipo de problemas plantean un desafo cientfico-tcnico.
No existe incertidumbre. A genera B, y no existen circunstancias fuera de control, por tanto, es
igual a cero:




Un ejemplo de este tipo de problemas en el que la incertidumbre puede ser reducida a cero en el
momento en que se cuenta con toda la informacin necesaria y es posible una solucin precisa y
objetiva es el caso de los problemas que debe resolver la metodologa de investigacin de
operaciones (IO). Este mtodo busca proveer soluciones ptimas a los problemas que se presentan
en las organizaciones y de este modo, posibilita la toma de decisiones fundamentadas
objetivamente. En esta tcnica se formula el problema, luego se construye un modelo matemtico
que represente el sistema que se est estudiando, se deduce una solucin ptima al problema, se
simula su utilizacin para probar su eficacia y utilidad y por ltimo se decide si se pone en marcha
o no la solucin provista por el modelo. La IO utiliza herramientas matemticas y modelos de
simulacin adaptados para cada caso en particular. Por ejemplo, la construccin de carreteras
(donde es necesario conocer procedimientos muy precisos de ingeniera y geologa) y en la
aplicacin de formulas qumicas (combino hidrogeno y oxgeno y obtengo agua) es posible utilizar
tcnicas con certeza y riesgo bien definido. En ocasiones, las organizaciones pueden elaborar
protocolos para llevar a cabo procedimientos administrativos bien estructurados como en los
procesos de contratacin, licitacin, el pago a funcionarios y el trmite para pago a contratistas.
PLAN A RESULTADOS
CONDICIONATES = 0


175

Muchos problemas estructurados pueden ser resueltos por programacin lineal, teora de redes,
protocolos, modelos algebraicos, teoremas, leyes, formulas, etc., de tal modo que permitan llegar
a una solucin satisfactoria, consiguiendo reducir la incertidumbre a cero. Existe un completo control
de todas las variables y se pueden predecir con absoluta certeza el resultado de mis acciones y
las de los otros. Estos son sistemas repetitivos y no creativos, donde es posible hacer predicciones o
clculos probabilsticos.

b. Incertidumbre Cuantitativa y Certeza Cualitativa

Son situaciones problemticas bien estructuradas, en las cuales es posible enumerar las
posibilidades pero no asignar probabilidades objetivas. Existe incertidumbre cuantitativa y
certeza cualitativa. El error humano es alto debido a la incerteza cuantitativa y el tipo de clculo
que se realiza es de previsin cualitativa.
Un ejemplo claro de este tipo de problemas con alto nivel de complejidad y que generan
incertidumbre cuantitativa y certeza cualitativa fue el proceso de certificacin o descertificacin
dado por Estados Unidos a la lucha contra el narcotrfico en Colombia durante 1999. Aqu se
pueden enumerar las siguientes posibilidades: plena certificacin, certificacin condicionada y
descertificacin, con qu probabilidades? El rbol de posibilidades en este caso, bajo las reglas
impuestas en ese momento por los Estados Unidos, sera el siguiente:

















Sin embargo, surgen los siguientes cuestionamientos:

- Qu probabilidades se pueden asignar a cada posibilidad? Si nos ponemos en la cabeza
del Secretario de Departamento de Estado de los Estados Unidos? Si nos ponemos en la cabeza
del Presidente de Colombia?
- Se pueden asignar probabilidades objetivas? Se pueden utilizar los mtodos estadsticos de
la teora de la decisin? Qu instrumentos de planificacin y decisin se deben utilizar?
DECISION DE
ESTADOS UNIDOS
CERTIFICACION
PLENA
CON SANCIONES
ECONOMICAS
CERTIFICACION
CONDICIONADA
DESCERTIFICACION
SIN SANCIONES
ECONOMICAS


176

- Son claras las consecuencias para Colombia de una descertificacin condicionada? Se
pueden enumerar todas las posibilidades para este caso? Se pueden enumerar y cuantificar las
Consecuencias?

c. Incertidumbre Cualitativa o Dura:

En la realidad social las organizaciones, los actores, los gobiernos no estn solos. Existen
competidores, oponentes, aliados y enemigos de diferente naturaleza. Los otros dominan parte del
juego social y tienen objetivos que pueden ser comunes, complementarios o conflictivos. Los otros
intentan mantener sus ventajas y acumulaciones logradas y lucharn por sus intereses, y para ello
formulan planes, desarrollan estrategias, establecen alianzas, negocian, confrontan. En la
interaccin social el comportamiento de los actores no sigue leyes precisas y est abierto a la
creatividad humana la cual genera incertidumbre dura por la dificultad de predecir las acciones y
reacciones de los jugadores. Yo juego x, cul ser la siguiente jugada del otro? Cul ser mi
respuesta a esa jugada que desconozco? La teora econmica y los mtodos racionales de decisin
suponen que en el mundo social dominan la accin social no interactiva la cual significa la relacin
y separacin sujeto-objeto. El objeto no interacta con el sujeto, no pone resistencia creativa y
produce efectos predecibles. El esfuerzo del sujeto radica en descubrir las leyes de funcionamiento
del sistema. Una vez hecho esto, las consecuencias de la intervencin sobre el sistema son
completamente predecibles. Por el contrario, la accin social interactiva supone que el sujeto no
es independiente del objeto. El sujeto est contenido dentro del sistema y, a su vez, el sistema
contiene otros sujetos. Como consecuencia, es imposible distinguir claramente entre el sujeto y el
objeto. La accin social no interactiva produce una relacin unidireccional entre YO y el SISTEMA,
en donde es posible el clculo paramtrico. En cambio la accin social interactiva produce un
clculo interactivo, entre YO y el OTRO. Aqu aparece el problema estratgico, la inviabilidad
poltica y la interaccin de actores con diferentes intereses y capacidades.

Las respuestas de los actores difieren segn sean las situaciones a las cuales se enfrenta, lo que
quiere decir que no podemos conocer con precisin cul ser la reaccin de un actor por efecto de
la decisin de la implementacin de una accin pblica sea esta poltica, econmica, social,
ambiental, entre otras. En este caso no podemos, como en los problemas bien estructurados,
realizar modelos o tcnicas que den una solucin concreta y objetiva; las soluciones en estos tipos
de problemas no estructurados slo pueden ser incompletas o subjetivas. El comportamiento y la
creatividad son amplios y nuestra capacidad de prediccin se reduce considerablemente. Las
personas tienen diferentes perspectivas y utilizan diversos lenguajes para situaciones similares.
Cada accin tiene una interpretacin diferente y no sabemos, muchas veces, cules son las
intenciones reales o los propsitos verdaderos que se esconden detrs de estas decisiones. En las
conversaciones que realizan los actores sociales puede en cualquier caso existir ambigedad y
diferentes intercambios de significado. El actor 1 puede hablar A y el actor 2 puede entender B.
En el mundo social se habla con las propias acciones y estas pueden interpretarse de mltiples
formas. La incertidumbre dura aparece en situaciones en donde se desconoce la misma composicin
de las posibilidades. Existe la posibilidad de que los actores cometan muchos errores pues la
previsin es muy difusa.

Los problemas cuasiestructurados tienen las siguientes caractersticas:



177

i) El problema est determinado por reglas que no son precisas ni iguales para todos. Cada
actor crea sus propias reglas y las cambia o las adapta segn su conveniencia;
ii) El actor est dentro y hace parte del problema y desde esta perspectiva lo explica y busca
soluciones o alternativas de soluciones:
iii) Enfrentar un problema social significa generar otros problemas o posibilitar la solucin de
otros problemas, es decir, siempre se presenta un intercambio de problemas que puede ser
favorable o desfavorable. El objetivo es tratar que el enfrentamiento del problema no genere
problemas mucho mayores que el que se est tratando de enfrentar. En la realidad social los
problemas se cruzan, se traslapan, no son totalmente independientes unos de otros.
iv) La efectividad de una solucin es relativa al actor que est enfrentando el problema, para
los otros pueden existir otras posibilidad de solucin;
v) Algunas veces la solucin a un problema requiere crear nuevos conceptos, que an no
existen. El nivel de complejidad es alto y la incertidumbre es mayor;
vi) Las fronteras del problema y del sistema son difusas;
vii) El tiempo y el espacio son relativos al actor o a la organizacin;
viii) No existe el conocimiento completo para poder enumerar todas las variables y sus
interrelaciones;
ix) El sistema es creativo, no son simples variables numricas. Son actores sociales que estn
jugando y sus intereses y posiciones varan, por tanto, sus respuesta tambin varan, y
x) El desafo se plantea en trminos sociopolticos, an as contenga algn aspecto tcnico.

En los problemas o en las situaciones donde su esencia es la gran incertidumbre, se presenta tanto
incerteza cuantitativa como cualitativa. Reconocemos que nos enfrentamos a un futuro nebuloso y
slo podemos distinguir algunos aspectos limitados del rbol de posibilidades. Qu suceder con
la economa colombiana en el caso de una aprobacin del TLC? Cmo sern las relaciones con
Estados Unidos durante el nuevo gobierno? En este tipo de problemas la capacidad de prediccin
es nula y la capacidad de previsin es limitada. Los actores sociales y las organizaciones no estn
aislados, juegan dentro de un contexto mayor, por lo que no es fcil predecir aquello bajo lo que
se tiene poco o ningn control. De alguna manera es posible prever, y para ello la alternativa es
planificar la accin, teniendo en cuenta posibles escenarios futuros, no llevados por el simple azar
o simplemente siguiendo el curso de los acontecimientos.

Reflexionemos sobre el caso de una importante empresa estatal productora de petrleo, la cual
planea realizar una inversin de un milln de dlares para la expansin de su capacidad
productiva durante los prximos tres aos. Qu variables y circunstancias deber tener en cuenta
para planificar la inversin?












178

VARIABLES O CIRCUNSTANCIAS QUE SE PUEDEN PRESENTAR






















Es posible realizar una prediccin determinstica de resultados?



















En este caso existen condicionantes . Estas son variantes que el actor no controla y no tiene
capacidad de prediccin. Las variantes determinan las circunstancias en que debe realizarse el
plan. Son circunstancias que no controla pero que determinan la calidad de los resultados. El peso
y cantidad de las variantes anula la capacidad de prediccin. Igualmente la capacidad de
SITUACION POLTICA DEL PAS
SITUACION DEL PAIS EN EL CONFLICTO CON GRUPOS ARMADOS
PRECIOS DE INSUMOS
COMPETENCIA EXTERNA
CON DEVALUACIN O CON REVALUACION?
CLIMA
NORMAS TRIBUTARIAS
?????
DECISION DE
INVERSION DE
US$ 1 MILLON
PARAEXPANSION
PLAN DE INVERSION
RESULTADOS
(p?):
Ventas en US$
Exportaciones $US
TIR= 16%
CONDICIONATES :
- Situacin poltica del pas
- Situacin con los grupos armados
- Tasa de cambio real
- Clima
- Competencia internacional
- Precios de los insumos
- Reglas tributarias
- Tasas de inters
- Oportunidad de los crditos
- - ???


179

previsin es limitada en la medida que el nmero y composicin de las variantes no es preciso.
Cada variante tiene un rango o espacio de variacin futura indefinido, y su impacto sobre los
resultados es difuso.
Frente a las condicionantes el analista de la racionalidad pura o de la racionalidad econmica
realizara tres operaciones:

- = K: declara constante a las variantes;
- Realiza predicciones de variables impredecibles deterministicamente: el precio internacional
del petrleo durante los prximos cinco aos sern $US X, y
- Declara exgeno todo lo que no puede ser cuantificado y precisado en sus modelos
matemticos.

No es posible la prediccin determinstica de los resultados. Las decisiones dominadas por juegos
sociales nebulosos no son ms que apuestas igualmente nebulosas. La decisin o eleccin no es el
producto de un clculo seguro y cierto, sino que supone un juicio humano altamente complejo en
donde entran en juego aspectos como:

- Preferencias por diferentes grados de seguridad (prefiero la seguridad o me inclino a
asumir riesgos);
- Valores;
- Tensin entre los juicios analticos e intuitivos: la cuasiracionalidad. El decisor siempre
complementar los clculos de los tcnicos con su experiencia o la intuicin. La complejidad y
la alta incertidumbre de la realidad no le dar otra opcin.

La planificacin de las decisiones debe abandonar el clculo determinista. Se deben trabajar con
previsiones cuasiestructuradas y aproximadas al igual que con tcnicas de absorcin de incerteza.

Tcnicas para Lidiar con la Incertidumbre

Este tipo de incertidumbre cualitativa o dura genera a su vez tres tipos de incertidumbre: (i)
Incertidumbre de los procesos globales o macrocontextos; (ii) Incertidumbre que desaparece en el
momento de la accin e, (iii) incertidumbre irreducible. Estos tipos de incertidumbre no se presentan
en forma aislada, sino que, por el contrario, interactan en la situacin generando mayor dificultad
para identificarlas. Es posible disear mtodos apropiados de planificacin y decisin que
permitan tratar con cada uno de estos tipos de incertidumbre.

i) Incertidumbre de los Procesos Globales o Macrocontextos: La Exploracin de Futuros Alternativos.

Se e refiere a la incertidumbre generada por los procesos de transformacin social, econmica, y
poltica nacionales o globales. Estas transformaciones pueden incidir de diferente manera en la
vida de los diferentes gobiernos y organizaciones. Igualmente, conforman los macrocontextos en
los cuales se sitan los contextos particulares que condicionan la gestin de una organizacin
pblica especfica. A pesar de la dificultad para identificar y procesar estas transformaciones, se
deben disponer de instrumentos que faciliten el anlisis de los factores de cambio, sus
implicaciones y posibles estrategias.



180

A pesar de la incertidumbre, hay tendencias subyacentes que nos permiten, por
lo menos, intentar conjeturas fundamentadas sobre evidentes situaciones
difciles y oportunidades, en el supuesto que las hagamos con muchas reservas
y pensemos en el futuro en trminos de discontinuidades, alineamientos y
alternativas (Dror, 1994, p. 84).

Una propuesta para trabajar con este tipo de incertidumbres se refiere a la exploracin de
diferentes futuros alternativos. Esta exploracin incluye la identificacin de los factores de cambio
crticos para la organizacin. Debe partir de la identificacin y anlisis de las transformaciones en
proceso y las que pueden venir en el futuro, cubriendo los extremos de la estabilidad hasta los
cambios explosivos y turbulentos. En este caso, resulta muy til la construccin de utopas, sueos y
pesadillas como futuros posibles. Estas exploraciones se deben hacer independientemente de las
decisiones, planes, polticas pblicas u opciones que estn en proceso de formulacin o se
encuentren en ejecucin.

El siguiente esquema puede ilustrar este tipo de razonamiento:




















Es importante tener en cuenta las siguientes recomendaciones cuando se trabaja en el diseo de
futuros alternativos:

- Para evitar visiones restringidas del futuro, se puede recurrir a expertos e investigadores en
disciplinas diversas y que a primera vista no se encuentran relacionados con la organizacin. Es
preferible expertos con una comprensin amplia de la historia y del futuro;

- El nmero de futuros alternativos explorados no debe ser muy grande (Dror recomienda entre 3
4 opciones con el fin de facilitar su uso prctico y una mejor comprensin de los decisores). Se
pueden realizar ejercicios en diferentes plazos de tiempo: uno, dos o cinco aos, hasta una
1. FACTORES DE CAMBIO
CRITICOS PARA LA
ORGANIZACIN
2. TENDENCIAS SUBYACENTES
FUTUROS ALTERNATIVOS
(VISIONES REALISTAS)
FUTURO 1
FUTURO 2
FUTURO 3
IMPLICACIONES
ESTRATEGIAS:

- CAMBIO RADICAL
O REVOLUCION

- GRADUALISMO E
INCREMENTALISMO
OPORTUNIDADES

AMENAZAS

SITUACIONES CRTICAS



181

dcada. Los ejercicios de menor plazo se pueden acompaar con anlisis de coyuntura. Los
ejercicios de largo plazo deben considerar las posibles transformaciones estructurales;

- Cada alternativa debe ser consistente a nivel interno. De igual modo, deben quedar explcitos
los encadenamientos de acontecimientos que desembocan en esas circunstancias futuras. El
objetivo es desarrollar historias coherentes sobre cmo podra evolucionar el futuro,
considerando que existe una secuencia de eventos admisibles para llegar de aqu a all.
Este es un requisito que debe ser manejado con precaucin en la medida en que muchas de las
situaciones futuras se presentarn como discontinuidades del pasado. Hasta qu punto seremos
capaces de identificar esos saltos?;

- Se debe evitar la tendencia a asignar probabilidades subjetivas a cada una de las alternativas
exploradas. Estas son engaosas.

- En su construccin se deben evitar los juicios normativos (cmo debe ser la realidad). Se trata
de exploraciones de cmo ser la realidad que nos permitir identificar oportunidades,
situaciones difciles, amenazas e identificar los macrocontextos para ubicar las decisiones
criticas especficas;

- Su actualizacin y discusin debe ser peridica. En este sentido se recomienda crear en la
organizacin equipos especializados en exploracin de futuros. Estos equipos deben reforzarse
con personal o instituciones externas, y

- Siempre debe tenerse presente que se est frente a la incertidumbre dura; por tanto, los futuros
alternativos no son predicciones y tampoco cubrirn todas las posibilidades.

ii) Incertidumbre que Desaparece en el Momento de la Accin: La Tcnica de Escenarios.

Se refiere a la incertidumbre que envuelve el diseo de una poltica pblica o un plan de accin
especfico, pero que desaparece en el momento en que es puesto en marcha. El centro de este
tipo de incertidumbre se encuentra en la existencia de variables criticas para el desarrollo de la
poltica que estn fuera de control y capacidad de prediccin del dirigente (condicionantes ).
Por ejemplo, el Gobierno nacional se enfrenta a la resistencia de los sindicatos oficiales para la
fijacin de los salarios del sector pblico. El Gobierno propone un incremento del 13.8% para el
ao en curso, el cual es consistente con las metas macroeconmicas (inflacin, crecimiento, entre
otras variables). Los funcionarios y trabajadores oficiales aceptarn dicho incremento? Cunta
presin ejercern para lograr un ajuste superior? Realizarn un paro como ya ha sucedido en
aos anteriores? Qu capacidad de convocatoria tendrn los sindicatos en dicho paro, si ocurre?
Este tipo de incertidumbre desaparecer durante el proceso de negociacin con los funcionarios y
trabajadores oficiales y una vez el Gobierno decida poner en prctica el incremento. La reaccin
de funcionarios y trabajadores, la cual est fuera de control del Gobierno, condicionar la
calidad y alcance de los resultados propuestos.

En estas circunstancias no se puede razonar en trminos determinsticos: Con este ajuste salarial
(13.8%), crecimiento del gasto pblico (17%), crecimiento de la base monetaria (16%),
lograremos al final del ao una inflacin del 15%, un crecimiento del PIB del 5,2%..... Estas
proyecciones suponen que el Gobierno y el Banco de la Repblica controlan o tienen capacidad


182

de prediccin determinstica sobre variantes claves como la actitud de los sindicatos, el crecimiento
de la economa mundial, los precios internacionales de productos bsicos (petrleo, caf), la
entrada de dlares, el clima. En qu circunstancias ser posible alcanzar los resultados
propuestos? Este plan resulta ser un texto que no se ubica en un contexto.

La Tcnica de Escenarios

Bajo incertidumbre, el plan no es el resultado de un clculo preciso, objetivo y seguro. Es necesario
razonar teniendo en cuenta las circunstancias en que puede realizarse. Para evitar el
razonamiento determinstico se puede utilizar la tcnica de escenarios. Esta tcnica supone trabajar
con previsiones aproximadas como las siguientes:

- Si el contexto es 1 para alcanzar el resultado R, debe elegirse la opcin A1. Pero, si el
contexto es 2 para alcanzar el mismo resultado R, debe elegirse la opcin 2:



















- Si slo es posible producir el plan A1, entonces, los resultados del plan dependern de las
circunstancias:











PLAN A1
RESULTADOS
1
PLAN A2
2
PLAN A1
R2
1
2
R1


183

Un escenario es la representacin de un contexto que narra las posibles trayectorias futuras de
eventos sobre las cuales se desarrollar la poltica pblica, pero en las que el dirigente tiene poca
o ninguna gobernabilidad. En esta representacin se describen tambin los resultados de la accin
del dirigente si estas circunstancias llegasen a suceder. No se trata de predecir el futuro, sino de
prever varios futuros posibles. De esta forma, un escenario es la narracin de una historia plausible
o creble sobre lo que el actor cree ser el futuro, no sobre lo que desea ste sea. El dirigente no
puede elegir ese futuro. Lo que puede hacer es prepararse para las circunstancias que estn fuera
de su control y que pesan fuertemente sobre su plan. La tcnica de escenarios es muy til porque
ayuda a explorar creativamente estos posibles futuros de lo que podra llegar a suceder.

P. Schwartz (1991) es muy preciso al definir un escenario como una herramienta para ordenar las
percepciones de un individuo sobre entornos futuros alternativos en los cuales van a suceder las
consecuencias de su decisin. (p. 15). Esto significa que el decisor debe fundamentar sus decisiones
con la comprensin sobre lo que podr suceder maana: El resultado final no ser una fotografa
precisa del futuro, sino las mejores decisiones sobre el futuro. (p. 20).

El supuesto esencial sobre el cual se basa el uso de la tcnica de escenarios es que la realidad es
demasiado compleja y est cargada de gran incertidumbre y, por tanto es impredecible. Sin
embargo, esto hace tambin que el uso de la tcnica de escenarios tenga sus lmites. El ser humano
es demasiado complejo, impredecible y, muchas veces, ambiguo e irracional y la incertidumbre del
futuro es tan grande que es imposible conocer todos los futuros posibles, parte de esa narracin
queda por fuera de nuestra imaginacin.

El uso de la tcnica de escenarios en forma sistemtica fue introducido por la Corporacin RAND
con objetivos militares a principios de los aos 60. Por encargo del Gobierno de Estados Unidos los
investigadores de la RAND exploraron diferentes posibilidades dentro de las cuales los sistemas
de defensa (armas nucleares, sistemas convencionales, entre otros) tendran que funcionar. Con
base en estos escenarios se realizaban juegos de simulacin y ejercicios de crisis y se identificaban
vulnerabilidades de los sistemas de defensa. Desde entonces su uso se ha extendido rpidamente
fuera del mbito militar y actualmente numerosas organizaciones pblicas y privadas utilizan esta
tcnica con objetivos diversos: planeamiento, ejercicios de crisis, juegos de simulacin humana
(juegos de roles) o pronsticos.

El propsito de la tcnica de escenarios es explorar las diferentes circunstancias posibles
(contextos) en las cuales se puede desarrollar una accin, un plan o una poltica. Se utiliza para
efectos de previsin y formulacin de alternativas (opciones) futuras posibles, permitiendo
minimizar la incertidumbre.

Los principios bsicos sobre los cuales descansa el diseo de escenarios son:

- Los actores sociales eligen sus planes pero no tienen capacidad de elegir las circunstancias en
las cuales tienen que llevarlos a cabo. Esto obliga a recurrir al uso del clculo de la previsin y
a abandonar las predicciones deterministas sin fundamento slido,
- El diseo de una poltica pblica es una relacin entre texto y contexto: puede elegirse el texto
de la poltica, pero no el contexto sobre el cual esta tendr que ser implementada.



184

Los escenarios son narraciones de historias que se combinan en diferentes tramas, pero que deben
cumplir los siguientes requisitos:

Consistencia: La serie de eventos propuestos no puede ser auto-contradictoria.

Credibilidad: Los cambios de la realidad propuesta pueden ser explicados. Significa que los
escenarios deben ser representativos de la realidad y no producto slo de la imaginacin o el
voluntarismo.

Relevancia: La narracin debe tener relacin con el problema que se est tratando de decidir.

Plausibilidad: Los escenarios no son una prediccin. No se pueden asignar probabilidades, es una
cadena de eventos que pueden suceder (son posibles). Sin embargo, Kahn y Wiener (1967)
sugieren que quien construye un escenario no debera limitarse a las posibilidades ms plausibles
puesto que la historia est llena de situaciones implausibles. Por ejemplo, era plausible
Watergate, Pearl Harbor, el muro de Berlin, la crisis de los misiles de Cuba o los sucesos del
11/09?

En los escenarios se combinan coherentemente las siguientes variables:

Variantes: expresan las posibles circunstancias o cadena de eventos fuera del control del actor
Opciones: es la parte activa del escenario, expresan las acciones que el actor elige de acuerdo
con las circunstancias
Resultados: expresan los posibles impactos de las opciones en la realidad acorde con las
circunstancias.

Las variantes o circunstancias fuera de control, a las cuales llamaremos tambin como contexto
estn compuestas por las siguientes variables:

Variantes. Variables que estn fuera del control total del actor y sobre las que tampoco tiene
capacidad de predecir. Estas variables pueden ser las decisiones y acciones de otros actores y los
hechos que estn fuera de control de cualquier actor, como los precios del dlar, del petrleo o
del caf que dependen de mltiples fuerzas.

Invariantes. Son variables que estn tambin fuera de control del actor pero sobre las cuales tiene
alguna capacidad de prediccin. Las hay de tres clases (Matus, 1997a, p. 67):

- Fijas. Las directrices polticas, la topografa y las regulaciones ya establecidas.
- De proyeccin. Como el crecimiento demogrfico, el servicio programado de la deuda
externa.
- Por decisin poltica superior. Directivas presidenciales o ministeriales.

Sorpresas. Son variantes tambin, es decir, variables fuera de la gobernabilidad del actor y
difciles de predecir, pero con la diferencia que la probabilidad de ocurrencia es demasiado
baja.

Las variantes pueden ser combinadas para conformar diferentes clases de escenarios:


185


Escenario de Techo. Son las circunstancias posibles ms favorables que pueden ocurrir para el
desarrollo de la poltica pblica. No es la apologa de lo mejor sino el mejor escenario que se
podra esperar ocurra en un futuro determinado.

Escenario de Centro. Son las circunstancias o eventos que con mayor probabilidad ocurrirn si
continan las condiciones actuales en las que se est diseando el plan o la poltica pblica.

Escenario de Piso. Son las circunstancias posibles menos favorables que pueden suceder para el
desarrollo de la poltica pblica. No es la apologa de lo peor de lo peor sino el peor escenario
que se podra esperar ocurra en un futuro determinado.

No es posible elegir un escenario, porque ste est compuesto adems de opciones, de otras
variables como variantes, invariantes y sorpresas. El dirigente solamente tiene control sobre
algunas opciones, aquellas que estn bajo la total gobernabilidad (Campo I del Flujograma). Las
variantes, en general, dependen de otros actores y de hechos fuera del control de todos, lo que
quiere decir que es imposible que el dirigente pueda seleccionar el escenario que mejor le
parezca. Cuando se habla de escenarios de techo, centro y piso se refiere entonces a la
posibilidad de ocurrencia de tres historias futuras posibles que no estn bajo el control del
dirigente. El deber tomar decisiones respecto a la poltica pblica que desea implementar,
preparndose para la posibilidad de que ocurra cualquiera de estos tres escenarios.

Dos Casos de Aplicacin de la Tcnica de Escenarios

El siguiente ejemplo ilustra la manera de trabajar con la tcnica de escenarios para el diseo de
una poltica pblica.

Un gerente de Mantenimiento del Ministerio de Vas tiene que disear un plan anual de
mantenimiento y rehabilitacin de los 1.000 kilmetros de carretera que estn a su cargo. l
identifica tres condicionantes del plan sobre las cuales no tiene control (gobernabilidad) y no
puede predecir con exactitud: la asignacin presupuestal, el rgimen de lluvias y el trfico
vehicular. Para evitar hacer predicciones determinsticas con supuestos nicos y estar preparado
para diferentes posibilidades, razona utilizando la tcnica de escenarios. El gerente dice: de
acuerdo a mi experiencia y las tendencias actuales es posible que las circunstancias sean las
descritas en la variante A. En este caso, me comprometera a realizar el mantenimiento rutinario de
1.000 Kms, el mantenimiento peridico de 300 km y rehabilitar 250 kms y como resultado se
mejorara el estado de la red vial en un x%. En cambio, s se presentan las circunstancias descritas
en la variante B, mantendra la prioridad del mantenimiento rutinario, en desmedro del
mantenimiento peridico y la rehabilitacin.....y los resultados seran un mejoramiento de la red
vial en slo X%.









186

VARIANTES (CONTEXTOS) OPCIONES (TEXTO) RESULTADOS

A. VARIANTE COMBINADA DE TECHO:
El presupuesto nacional para mantenimiento se incrementa
en un 15% en trminos reales; el rgimen de lluvias estar
entre un 5 y 10% por debajo del promedio histrico; se
prev un 5% de crecimiento del trfico y menos del 20% de
camiones sobrecargados.

PLAN A
Mantenimiento rutinario de
1000 km, mantenimiento
peridico de 300 km y
rehabilitacin de 250 km.



90% de la red vial
en buen estado al
final del gobierno.

B. VARIANTE COMBINADA DE CENTRO:
El presupuesto nacional para mantenimiento es igual al
promedio de los ltimos 4 aos; el rgimen de lluvias se
mantendr igual al promedio histrico y se prev que el
crecimiento del trfico y el sobrepeso de camiones se
mantengan en promedio igual al de los dos ltimos aos.

PLAN B
Mantenimiento rutinario de
1000 km, mantenimiento
peridico de 100 km y
rehabilitacin de 200 km.



75% de la red vial
en buen estado al
final del gobierno.

C. VARIANTE COMBINADA DE PISO:
El presupuesto nacional para mantenimiento ser disminuido
en 10% por debajo del promedio de los 4 aos anteriores,
se prev un ao de muchas lluvias, entre el 6 y 7% de
crecimiento del trfico y entre 40 y 60% de camiones
sobrecargados.

PLAN C
Mantenimiento rutinario de
500 km y rehabilitacin de
100 km.



60% de la red vial
en buen estado al
final del gobierno.

Se puede observar que el gerente se enfrenta a un tipo de incertidumbre que desaparece en el
momento de la accin. Cuando se encuentre ejecutando el plan, tendr una asignacin efectiva de
presupuesto (asignacin inicial menos recortes del Ministerio de Hacienda y reasignaciones
internas), se enfrentar a un rgimen de lluvias determinado y el trfico crecer con cierta
intensidad.

Ahora veamos el caso de la cobertura y calidad de la educacin en el distrito de Cartagena. El
equipo de planificacin de la Alcalda en conjunto con funcionarios de la secretara de educacin
trabaj la tcnica de escenarios con el fin de prepararse a dos posibles contextos que se podran
presentar durante los cuatro aos de gobierno del alcalde. En este caso, el equipo no dise el
escenario de centro, puesto que prefiri pensar en dos extremos posibles: mejores y peores
circunstancias posibles. Los resultados se muestran en el siguiente cuadro:

VARIANTES (CONTEXTOS) OPCIONES (TEXTO) RESULTADOS
D. VARIANTE COMBINADA DE
TECHO:
Apoyo de la coalicin
mayoritaria del concejo municipal,
apoyo de la empresa privada,
apoyo del fondo de
financiamiento nacional para el
desarrollo territorial, apoyo
condicionado del sindicato de
educadores, apoyo de las juntas
de accin comunitarias, apoyo de
la asociacin de directivos
docentes del municipio y apoyo
del gobierno nacional.
PLAN A
Refuerzo de la partida presupuestal;
mejoramiento de la infraestructura y dotacin
escolar; fortalecimiento de los mecanismos de
control de costos educativos y regulacin de
textos, del sistema de administracin y
organizacin de la secretara de educacin, del
sistema de formacin, capacitacin y
actualizacin docente y de la investigacin
pedaggica y tecnolgica; creacin del sistema
de rendicin de cuentas; promocin de la
participacin de la comunidad en los procesos
educativos; reforma de las normales y
facultades de educacin y aumento de la
asignacin del presupuesto nacional para la
educacin distrital.
r1= 33% de nios y jvenes
no es atendida por el sistema;
r2= 12.5% pierde el ao;
r3= 10% deserta;
r4= 100% de quienes pierden
el ao repiten grado;
r5= 47% de los bachilleres
obtienen niveles diferentes en
pruebas del Icfes, y
r6= Buen resultado en pruebas
aplicadas por el Ministerio de
Educacin a alumnos de 3 y
5 grado de primaria.


187


E. VARIANTE COMBINADA DE
PISO:
Rechazo de coalicin mayoritaria
del concejo municipal, indiferencia
de la empresa privada, apoyo
del fondo de financiamiento
nacional para el desarrollo
territorial, rechazo del sindicato
de educadores, apoyo de las
juntas de accin comunitarias,
apoyo condicionado de la
asociacin de directivos docentes
del municipio y apoyo del
gobierno nacional pero con
algunas condiciones.

PLAN B
Mejoramiento parcial de la infraestructura y
dotacin escolar; fortalecimiento de los
mecanismos de control de costos educativos y
regulacin de textos y del sistema de
administracin y organizacin de la secretara
de educacin; mejoramiento parcial del sistema
de formacin, capacitacin y actualizacin
docente y de la investigacin pedaggica y
tecnolgica; creacin del sistema de rendicin
de cuentas y aumento de x% de la asignacin
del presupuesto nacional para la educacin
distrital.

r1= 38% de nios y jvenes
no es atendida por el sistema;
r2= 14% pierde el ao;
r3= 13% deserta;
r4= 50% de quienes pierden
el ao repiten grado;
r5= 55% de los bachilleres
obtienen niveles diferentes en
pruebas del Icfes, y
r6= Bajo nivel en resultados e
pruebas aplicadas por el Min.
de Educacin a alumnos de 3
y 5 grado de primaria.

La tcnica de escenarios tiene las siguientes ventajas:

- Facilita la exploracin de opciones y alternativas para enfrentar diferentes circunstancias. Pero
si se razona deterministicamente, slo se estar preparado para el caso que se presenten las
circunstancias implcitas en los supuestos, y

- Facilita la evaluacin de gestin, en la medida en que las metas ubicadas en un contexto
determinado tienen un significado preciso. En la evaluacin interesa valorar el esfuerzo de un
responsable en el cumplimiento de las metas del plan. El esfuerzo depender de las condiciones en
las cuales se obtuvieron los resultados.

iii) Incertidumbre Irreducible: El anlisis de Falso-Positivo y Falso-Negativo

La incertidumbre irreducible se refiere a la incertidumbre que no puede ser reducida por alguna
actividad en el momento en que es necesario implementar la accin (Hammon, 1996:13). La
incertidumbre se prolonga por tiempo indefinido despus de la decisin. No se despeja durante la
accin o vence a plazo definido. La incertidumbre irreducible se deriva de la imposibilidad de
disponer de mtodos predictivos exactos o totalmente confiables que nos permitan determinar con
precisin las consecuencias de nuestras decisiones. En la medida en que el mundo social es
altamente complejo y los mtodos predictivos no son totalmente confiables, una parte importante
de las decisiones se deben tomar bajo incertidumbre irreducible. Hammon (1996) afirma:

La incertidumbre de eventos es reducible solamente en parte; nunca ser posible la
total exactitud o las predicciones precisas sobre los eventos futuros, y nicamente un
terco Laplaceano argir lo contrario. La fuente de la incertidumbre se encuentra en el
entorno, como tambin en nosotros mismos. En efecto, muchos argumentarn que hay
ms incertidumbre inherente en el entorno que en nosotros. (p.16).

Y agrega,

la planificacin bajo incertidumbre demanda juicio humano; las polticas y los planes
fluyen de las mentes de las personas. La poltica pblica no puede ser producida de
otra forma. Naturalmente, existen alguna clase de eventos sobre los cuales podemos


188

tener certeza. Toda cosa viviente muere, habr enfermedad, existir crimen y
violencia, las leyes de la fsica y la qumica continuarn siendo aplicadas en el futuro
tal como en el pasado. Cmo sabemos esto? Por la misma razn que sabemos que el
sol aparecer maana; siempre ha sido as, razonamos que siempre ser as. De este
modo, los decisores pblicos deben planificar para enfrentar las muertes, la
enfermedad, el crimen y la violencia, todo tipo de eventos similares, y estar
preparados para implementar polticas dentro de los lmites de las restricciones fsicas.
Es el diseo de planes para enfrentar la incertidumbre dentro de esta clase de eventos
la que nos lleva a la cuestin del juicio humano. (p. 14)

Lo que quiere decir Hammond es que aun cuando tengamos el conocimiento cierto de la existencia
de algunos tipos de eventos porque histrica, fsica, qumica o biolgicamente siempre han estado
presentes o se han producido as, es el desafo propio de la situacin la que nos lleva a encontrar
inevitablemente la incertidumbre irreducible. La incertidumbre irreducible slo puede ser
afrontada mediante el juicio humano. Si el juicio humano es definido como el proceso por el cual
los individuos aplican su conocimiento (Hammond, 1996, p. 20), entonces los decisores harn uso
de ste para fundamentar la toma de decisiones en el enfrentamiento de la complejidad de los
problemas. Sin embargo, cuando prevalece la incertidumbre irreducible en la situacin que se est
analizando, todo el conocimiento que se posee no ser suficiente para eliminar todos los errores
que se puedan cometer producto de las decisiones tomadas y las acciones emprendidas. As, no
habr otra forma de planificar que acudir al juicio humano subjetivo.

La incertidumbre irreducible es tolerada bajo muchas circunstancias, pero presenta
severas dificultades cuando produce grandes consecuencias de error, pero una
admisin de incertidumbre irreducible es una admisin de que la posibilidad de error
y sus consecuencias- no pueden ser eliminadas en el momento en que se toma la
decisin. Como un resultado, la duda siempre seguir ah. Puede ser grande o
infinitamente pequea, pero siempre estar presente, y nos llevar al miedo, la
ambigedad, el conflicto, y aun a la culpa por haber realizado una accin que pudo
ser llamada como una jugada riesgosa. (Hammond, 1996, p. 22).

Cuando las polticas o decisiones son formuladas bajo incertidumbre irreducible se pueden cometer
dos tipos de errores: realizar una accin cuando no se debera y dejar de realizar una accin
cuando se debera. Por ejemplo, cuando una organizacin desea contratar nuevo personal, puede
cometer el error de seleccionar personas que en realidad no van a rendir o puede dejar de
contratar a aquellos que en realidad podran haber sido productivas si se les hubiera dado la
oportunidad. El problema radica en que el sistema de seleccin utilizado no nos permite conocer
con exactitud de antemano quines rendirn y quines no, por tanto, no conocemos qu tipo de
error se estar cometiendo. En este caso, las decisiones deben analizarse utilizando los conceptos
de falso positivo y falso negativo (Hammon, 1996, p. 21).

Falso Positivo: Aceptar un signo de advertencia o seal como verdadera cuando en verdad es (o
ser mostrada como) falsa. El juez declara culpable a un implicado que en realidad es inocente.
La universidad acepta el ingreso de un aspirante que en realidad tendr bajos rendimientos
acadmicos. Tanto el Juez como la Universidad podran haber cometido un error y generado un
costo. En el primer caso, el costo recae sobre el individuo (soportar una condena
injustificadamente). En el segundo caso, el costo recae sobre la sociedad (pagar con sus impuestos
la educacin de una persona que no rendir).


189


Falso Negativo: Rechazar un signo o seal de advertencia cuando en realidad es verdadero. El
juez declara inocente a un implicado que en realidad es culpable. La universidad rechaza el
ingreso de un aspirante que en realidad tendr altos rendimientos acadmicos. Tanto el Juez como
la Universidad podran haber cometido un error y generado un costo. En el primer caso, el costo
recae sobre la sociedad (un delincuente se encuentra libre en las calles). En el segundo caso, el
costo recae sobre el individuo (ser rechazado a pesar de tener los mritos).

La incertidumbre irreducible genera la posibilidad de cometer ambos tipos de errores. Por tanto,
el error es inevitable y genera injusticia inevitable. El decisor pblico, debe ser consciente de la
dualidad del error y hacer un juicio sobre quin o quines recaern la injusticia y los costos.
Regularmente no se es consciente de la dualidad de error y se toman decisiones de polticas
pblicas como si beneficiaran a todos.

A seguir, ilustramos con un ejemplo la manera como se trabaja con la tcnica del falso
positivo/falso negativo en el diseo de polticas pblicas:

Algunos ministerios de vas utilizan la valorizacin como un instrumento para financiar proyectos de
mejoramiento y construccin de carreteras. En este caso, de acuerdo con la Ley, la valorizacin es
una contribucin que se cobra por el incremento de la valorizacin de los predios como
consecuencia directa de una obra vial. Para el cobro del gravamen en un proyecto concreto se
debe determinar con exactitud los siguientes aspectos:

- Definir la zona de influencia. En qu radio geogrfico se valorizaron los predios por efectos
directos del proyecto;

- Establecer el monto total de valorizacin de todos los predios dentro de la zona de influencia;

- Estimar la capacidad de pago de los propietarios. Por cuestiones de equidad y justicia, un
propietario no debe pagar un valor que se encuentre por encima de su capacidad de generacin
de ahorro, y

- Definir quines no deben pagar y quines si tienen que pagar y por qu monto. El criterio de
equidad que se utiliza es que aquellos propietarios que devenguen slo ingresos de subsistencia
no pagan el gravamen (tcnicamente quedan fuera de la zona de influencia).

A pesar de que la calidad de los mtodos ha mejorado, las predicciones que se necesitan realizar
son bastante complicadas y dejan amplio espacio para la incertidumbre. En sntesis, no es posible
conocer con absoluta certeza cul es el monto en que un predio se valoriz o se valorizar por
efecto directo del proyecto. En el siguiente diagrama se presentan los diferentes tipos de errores
que se pueden producir slo en la eleccin de quines hacen parte o no de la zona de influencia.
La decisin se soportar en un mtodo de prediccin. La realidad nunca la sabremos a ciencia
cierta.

Correcto positivo. Incluir predios que realmente se valorizaron por efectos directos del proyecto;



190

Correcto Negativo. No incluir predios que realmente no se valorizaron por efecto directo del
proyecto;

Falso Positivo. Incluir predios que en realidad no se valorizaron por efecto directo del proyecto, y

Falso Negativo: Excluir predios que en realidad si se valorizaron por efectos directos del proyecto.

















Si predomina el FP, significa que se est cometiendo injusticia con aquellos propietarios que
tendran que pagar valorizacin cuando en realidad no se han beneficiado del proyecto. Por el
contrario, si predomina el FN, se estara cometiendo injusticia con la sociedad, en la medida en
que todos debemos financiar la porcin que supuestamente se dejara de recaudar. Qu tipo de
error estamos dispuestos a tolerar? Los propietarios protestarn, como efectivamente ha ocurrido,
cuando creen que pagarn injustamente. Pero, quin defiende los intereses de la sociedad ante
un FN? En la medida en que los mtodos predictivos pueden fallar, este es un problema que no se
soluciona con mero juicio tcnico, alguien debe hacer un juicio de valor y decidir qu tipo de error
estamos dispuestos a aceptar. Esto significa, que alguien debe decidir sobre quin recaer la
injusticia y los costos.

Aqu surgen ntidamente las diferencias entre el papel del cientfico o tcnico y el papel del
decisor poltico. En palabras de Hammond (1996):

El cientfico o el tecnlogo juegan un papel diferente del decisor de polticas en el
proceso de decisin. Ya he mencionado que es responsabilidad del cientfico o
tecnlogo incrementar la exactitud del sistema predictivo tanto como sea posible. Es
tarea del decisor poltico decidir cul error minimizar es decir, qu parte de la
poblacin va a sufrir ms (o menos) las consecuencias de la incertidumbre irreducible.
Desafortunadamente, muchos, sino todos los esfuerzos predictivos relacionados con
consecuencias sociales son muy imprecisos; el aumento de la exactitud cuestan mucho
tiempo y dinero y los esfuerzos que se hagan probablemente aumenten muy poco la
pobre exactitud predictiva ya existente. (p. 45)

SI SE BENEFICIA
REALIDAD
NO SE BENEFICIA
CORRECTO POSITIVO FALSO POSITIVO

CP FP

FALSO NEGATIVO CORRECTO NEGATIVO

FN CN
D
E
C
I
S
I
O
N
SI ENTRA
NO ENTRA


191

El ministerio de vas puede mejorar la calidad de sus estudios de valorizacin realizando censos y
evaluaciones de todos los predios. Adicionalmente, la creacin de un mecanismo de representacin
de los propietarios para que puedan canalizar de forma organizada las reclamaciones y solicitar
revisiones son instrumentos que resultaran bastante eficaces para disminuir la injusticia hacia los
individuos. El dirigente pblico debe hacer un gran esfuerzo para evitar la injusticia derivada del
FP, pero cuidando de no trasladar excesivamente la injusticia hacia la sociedad. La revisin de
predio por predio mejorar el nivel predictivo, pero hasta qu punto es posible evitar la
dualidad del error y la injusticia inevitable?

Sorpresas y Planes de Contingencia

Una sorpresa puede ser definida como un hecho eventual con muy baja probabilidad de
ocurrencia, pero que si sucede su impacto puede llegar a ser devastador. Para P. Schwartz (2003)
las sorpresas son la norma, vivimos en un mundo de sorpresas, ellas son inevitables. Es a partir de
ah que elabora el concepto de sorpresas inevitables. Afirma que es crtico que los decisores
pblicos entiendan la existencia de estos hechos inevitables para que fundamenten mejor las
decisiones que toman hoy. No se trata de evitar que las sorpresas ocurran, aunque algunas veces
podamos hacerlo, sino de mejorar la capacidad de prevencin y respuesta ante ellas.

Las sorpresas no necesariamente son hechos inimaginables, tambin podemos imaginar cules
podrn suceder. La cuestin se centra en que aunque podemos prever la posibilidad de que
ocurran, no sabremos nunca en qu momento y dnde se producirn o anticipar la intensidad del
hecho y mucho menos conocer con exactitud las consecuencias o la forma como nos afectarn.

Schwartz (2003) afirma que la capacidad que tenemos de prever sorpresas, aun las ms
catastrficas, se encuentra en la exploracin de las fuerzas motrices (driving forces) que operan
hoy. Sin embargo, para el contexto de las polticas pblicas, es posible imaginar tambin
sorpresas a partir de las condiciones del contexto econmico, poltico, social, ambiental, climtico y
topogrfico actual tanto a nivel nacional como regional. El problema se encuentra en que no
sabremos si sucedern durante el desarrollo de la poltica pblica o durante el periodo de
gobierno; pero es necesario prepararse para ellas mediante el diseo de planes de contingencia.

Un plan de contingencia es un conjunto de acciones planificadas que tienen como propsito prevenir
y/o tener capacidad de respuesta a la eventual ocurrencia de algunos hechos que podran afectar
negativamente el desarrollo de la poltica pblica que nos interesa. Matus (1997a, p. 78) sugiere
que existen tres (3) tipos de planes de contingencia:

i) PPPS. Plan preventivo para alterar la probabilidad de la sorpresa. Por ejemplo, el diseo
de un plan de seguridad nacional contra atentados terroristas;

ii) PPIS. Plan preventivo para alterar el impacto de la sorpresa. Por ejemplo, el diseo de un
plan preventivo de relocalizacin de viviendas ubicadas en zonas de alto riesgo, y

iii) PRIS. Plan reactivo para alterar el impacto de la sorpresa. En este caso, se planifica la
capacidad de reaccin de la organizacin cuando la sorpresa inevitablemente ocurra. Por
ejemplo, en un periodo de fuerte ola invernal la alcalda dispone y prepara de antemano los
refugios donde se ubicar a la poblacin damnificada.


192


Para la seleccin de sorpresas y planes de contingencia se propone el protocolo propuesto
inicialmente por Y. Dror y mejorado posteriormente por C. Matus. Dicho protocolo est compuesto
por cuatro (4) pasos:

Primer paso. Identifique y liste las sorpresas que podran tener impacto considerable sobre la
poltica pblica;

Segundo paso. Realice las siguientes preguntas de prueba a cada sorpresa:

i) cul es su probabilidad de ocurrencia: alta, media o baja? (aunque por definicin la
probabilidad de cualquier sorpresa es baja);
ii) cul es su impacto sobre el desarrollo y resultados de la poltica pblica: alto, medio o bajo?
iii) Qu tipos de planes de contingencia son los adecuados para hacer frente a cada sorpresa:
PPPS, PPIS o PRIS?, y
iv) Cunto cuesta formular el plan de contingencia o comprar un seguro contra la sorpresa?

A continuacin se muestra un formato para la evaluacin de sorpresas en el ejemplo del problema
de la baja cobertura y calidad de la educacin en Cartagena:

SORPRESA Probabilidad
Impacto
sobre la
Poltica
PLAN DE CONTINGENCIA
Costo del
Plan de
contingencia
Decisin
SI/NO
1. Parlisis a la
descentralizacin
Bajo Alto

ALTO NO
2. Revocatoria del
mandato del Alcalde
Bajo Alto
PPIS. Preparar un plan poltico
de defensa y comunicacin.
BAJO SI
3. Huracn
Bajo Alto


ALTO NO
4. Inundaciones en la
zona suroriental del
Distrito
Medio Medio
PPIS. Entrenamiento y
preparacin del cuerpo de
bomberos, acciones comunales,
Cruz Roja.
BAJO SI
5. Emergencia
sanitaria por escasez
de agua potable Alto Alto
PPIS. Alquiler de carro-tanque
que provisione agua potable
(base naval, cuerpo de
bomberos del Distrito y
Mamonal y de otros municipios)
ALTO SI
6. Epidemia por
enfermedades
endmicas
Alto Alto
PPPS. Prevencin mediante
vacunas masivas. La Secretara
de Salud distrital estar en
constante vigilancia y monitoreo
de las principales enfermedades
endmica de la zona.
BAJO SI
La seleccin de un plan de contingencia para hacer frente a una sorpresa depende de la
evaluacin simultnea entre la probabilidad de ocurrencia, el impacto que pueda tener sobre la
poltica pblica y el costo del plan de contingencia. Una sorpresa con muy baja probabilidad de
que ocurra aun cuando el impacto sea alto, no necesariamente debera ser seleccionada si se
considera que el costo de ejecutar el plan es demasiado costoso, como en el caso de la sorpresa 1
de la posible parlisis del proceso de descentralizacin. Sin embargo, sorpresas como la epidemia


193

por enfermedades endmicas con probabilidad e impacto muy alto sobre la poltica de educacin
y un costo bajo se consider una eventualidad para la cual era necesario prepararse.

Matus (1994, p. 331) afirma que no se debe confundir el costo del plan de contingencia con el
costo propio de la contingencia o evento. El costo de la contingencia se refiere especficamente al
impacto que la sorpresa tiene sobre el plan o la poltica. Por ejemplo, la probable ocurrencia de
una epidemia de enfermedades endmicas en el municipio tendra consecuencias nefastas sobre la
poblacin, es decir, generara unos costos sociales muy altos. Por su parte, el costo del plan de
contingencia es el precio que se debe pagar por disminuir la probabilidad de la sorpresa o su
impacto (diseo de un plan de contingencia preventivo) o si es inevitable el acontecimiento,
prepararse para la sorpresa con planes que permitan disminuir lo menos posible el impacto de
sta (diseo de un plan reactivo).

Como conclusin, la propuesta normativa del plan o la poltica pblica se sintetiza en el plan por
escenarios y en los planes de contingencia.

El rbol de Apuestas

Mientras el rbol del problema sintetiza el Momento Explicativo (M1), el rbol de apuestas
sintetiza el Momento Normativo (M2). El rbol del problema contiene las causas o nudos crticos
seleccionados previamente en el Flujograma; pero cuando se disean las operaciones para
modificar la realidad insatisfactoria expresada en los nudos crticos, el rbol del problema se
convierte en el rbol de apuestas.

Para cada escenario identificado, se construye un rbol de apuestas. Recordemos que el actor no
elige las circunstancias sobre las cuales operar la poltica pblica, por lo que los resultados
dependern del contexto en el cual esta se desarrolle. De esta forma, el nmero de rboles de
apuesta ser igual al nmero de escenarios diseados.

El rbol de apuestas contiene las apuestas parciales y la gran apuesta. Las apuestas parciales se
refieren a las alteraciones que se realizan en los nudos crticos por la aplicacin de una operacin,
as:

Apuesta parcial en escenario de Techo:













NC1. BAJA ASIGNACIN
PRESUPUESTAL PARA
EDUCACIN
n1.1. Slo 2% del
presupuesto asignado a
educacin.
NC1*. ASIGNACIN
PRESUPUESTAL ACORDE
CON LAS NECESIDADES
DE EDUCACIN
n1.1*. 5% del presupuesto
asignado a educacin.

OP1. Refuerzo de la partida
presupuestal para educacin en
el presupuesto distrital.


194



En este caso, la apuesta parcial en el escenario de techo se lee as: apuesto que si se refuerza la
partida presupuestal, el presupuesto asignado para educacin aumentar de 2% a 5%, acorde
con las necesidades para educacin en el distrito.

Apuesta parcial en escenario de Piso:














Entretanto, la apuesta parcial en el escenario de Piso se leera as: un contexto muy desfavorable
para la educacin en el distrito no posibilit ejecutar ninguna operacin que permitiera elevar la
asignacin presupuestal para este sector, lo cual ha mantenido el nudo crtico en las mismas
condiciones. En este caso, no hubo alteracin del contenido del nudo crtico porque no fue posible
realizar ninguna apuesta que permitiera cambiar la situacin.

La gran apuesta sera el cambio conseguido en todas las apuestas parciales en un escenario dado,
es decir, la alteracin del conjunto de nudos crticos mediante la implementacin de las
operaciones, que posibilite el cambio del VDP hacia una nueva situacin favorable para la
evolucin del problema: VDP VDR.


4.3.5 El Anlisis y Construccin de Viabilidad Poltica de las Polticas Pblicas


4.3.6 La Direccin y Gestin de las Polticas Pblicas

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NC1. BAJA ASIGNACIN
PRESUPUESTAL PARA
EDUCACIN
n1.1. Slo 2% del
presupuesto asignado a
educacin.
El contexto no posibilita
realizar ninguna operacin
viable.
NC1. BAJA ASIGNACIN
PRESUPUESTAL PARA
EDUCACIN
n1.1. Slo 2% del
presupuesto asignado a
educacin.


195

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196



CAPITULO 5

UNA HERRAMIENTA MODERNA PARA EL
MONITOREO Y EVALUACIN DE LAS POLTICAS
PBLICAS POR RESULTADOS



EN CONSTRUCCIN