Sntese: O texto aborda as terras pblicas e o regime jurdico da propriedade pblica,

bem como as formas de exerccio da propriedade e da posse de imveis pelo Estado.

Sumrio: 1-Introduo. 2- Consideraes acerca do Direito de Propriedade. 3- O
Domnio Pblico. 4- Os Bens pblicos. 5- Classificao dos Bens Pblicos. 6- do
Regime Jurdico dos Bens Pblicos.5.1- Bens de Uso comum. 6.2- Bens de uso
especial. 5.3- Bens Dominicias. 6.1- Imprescritibilidade. 6.2- Impenhrorabilidade. 6.3-
Inalienabilidade. 6.4- No Onerao. 7-Afetao e Desafetao. 8- Aplicao dos
Institutos Civis.9- Permisso, Autorizao, Cesso e Concesso. 10- Da formao do
Patrimnio Pblico. 11- Da Terras Pblicas in espcie. 11.1- Terrenos de Marinha.
11.2- Terrenos Reservados. 11. 3- Ilhas. 11.4- Terras Indgenas. 11.5- Terras Devolutas.
11.6- faixa de Fronteira. 12- Concluso. 13- Bibliografia.

1- Introduo
A moderna doutrina elenca como elementos componentes do Estado um povo,
um governo soberano e um territrio. A noo de um espao fsico onde se
desenvolvem as atividades do Estado logicamente necessria
[01]
. Por outro lado, o
Estado Moderno dirige-se a consecuo do bem comum. Para tanto, tem que alocar uma
srie de recursos humanos e materiais, sendo-lhe imanente, nesta conjuntura, o exerccio
da propriedade sobre bens destinados ao atingimento de seus objetivos.
A noo de propriedade, de construo, sobretudo, privada, no repele exera o
Estado o direito de propriedade, que toma, todavia, as feies peculiares concernentes
ao exerccio do poder pblico, adaptando-se aos princpios retores que gerem a ao da
Administrao.
Dentre as diversas espcies de bens, ganham importncia mpar no mundo atual
os imveis, que, ressalte-se, sempre alaram, haja vista suas caractersticas,
proeminncia dentre os bens passveis de apropriao. Da surge a noo de terras
pblicas como imveis sobre os quais o Estado exerce domnio. Este o nosso tema: as
terras pblicas e sua configurao jurdica.
Antes, contudo, lancemos algumas premissas.

2- Consideraes acerca do Direito de Propriedade
A concepo que hoje temos da propriedade percorreu um caminho to longo e
turbulento como o percorreu a prpria humanidade e suas instituies. No podia ser
diferente, j que a propriedade um fenmeno essencialmente humano e toma
contornos conforme as circunstncias sociais, econmicas, polticas e, sobretudo,
jurdicas. Por incrvel que possa parecer, essa noo de propriedade que nos to cara,
to natural, como uma potestade excludente sobre um determinado bem enquanto
fenmeno primordialmente individual, no originria. A propriedade , no seu incio,
um fenmeno coletivo, reflexo da estruturao familiar da sociedade. Em noo
rudimentar, repele o indivduo e prestigia a gens, o grupo como titular da propriedade,
restando a cada qual seno a disponibilidade de uns poucos objetos pessoais
[02]
.
O longo processo evolutivo do direito de propriedade reverteu o quadro e
espelha a afirmao do indivduo enquanto tal. Chegou a propriedade na Roma Antiga
ao reverso, ou seja, frmula maior e estampilha da potestade individual. Caindo em
decadncia o Imprio Romano no sculo V, vai florescer novamente seu direito por
volta do sculo XII, com a Glosa fusionando-o ao Direito comum do medievo. Mas com
o Iluminismo, retomam-se os valores do Direito Romano, penetrando naquele que ,
sem dvida, um dos grandes monumentos jurdicos da histria: o Code de Napolen.
Inaugurador do perodo das grandes codificaes do sculo XIX, a influncia do
Cdigo Napolenico se fez sentir em todo o mundo ocidental, inspirado no modelo
romanocannico. Ocorre que, dado o momento histrico em que surgiu, o Diploma
Civil Francs
[03]
refletiu uma concepo absoluta de propriedade que, com o transcorrer
deste sculo, comeou a ceder, ante a presso de valores sociais que se fizeram conhecer
nos ordenamentos jurdicos.
Com efeito, restou dos ruinosos movimentos socialistas que se iniciaram em
meados do sculo passado, desembocaram a Revoluo Russa e tiveram seu previsvel
fim recentemente, o mrito de terem apontado algumas questes cruciais do modelo
Liberal Iluminista de Estado, na medida em que fizeram ver que no basta a garantia
formal da igualdade, sendo necessria uma ao efetiva do Estado na reduo das
desigualdades e na produo de condies concretas capazes de garantir o
desenvolvimento e a dignidade de todo o conjunto da sociedade.
Surgiu, ento, a concepo do Estado Democrtico Social, agasalhando um
modelo polticojurdico permevel aos valores sociais
[04]
que se irradiam por todo o
ordenamento jurdico como princpios informativos e mesmo objetivos do Estado.
Durante este sculo vimos a expanso da influncia desses valores encampados
primeiramente na Constituio Mexicana (1917) e na Constituio da Weimar
(Alemanha, 1919). A Carta Poltica de 1988 seguiu esse modelo e deixou-se permear
por valores sociais de um tal modo que se lhe pode dizer uma Constituio Social.. No
que diz respeito propriedade, especial ateno demanda o art. 5, inc XXIII, que
acolheu a funo social da propriedade, que j fora princpio geral no Cdigo Civil
italiano de 1942.
No que antes no se houvesse de respeitar o limite da utilizao em cotejo com
o direito alheio
[05]
, mas como diz Caio Mario da Silva Pereira: "Mais do que antes, o
direito moderno, que concebe a noo jurdica da propriedade como essencialmente
relativa, assegura ao dominus o exerccio dos seus direitos em subordinao aos
interesses coletivos
[06]
".
Se outrora a propriedade direito absoluto j se limitava, tanto mais agora quando
se vislumbra um contedo social no seu uso. Assim sendo, a concepo moderna, longe
de ser um exemplo de potestade absoluta, um direito limitado no interesse da
coletividade, ou seja, relativa. Assim, o magistrio de Carvalho Santos j apontava
[07]
.

3- O Domnio Pblico
Conforme pudemos verificar, a concepo do direito de propriedade passa por
uma reformulao na qual se visa atribuir-lhe um contedo axiolgico e publicista, em
certa monta derrogatrio da disciplina individualista que lhe imprimiu o perodo das
grandes codificaes do sculo XIX. No entanto, se nos interessa uma espcie do gnero
direito de propriedade, qual seja, aquele exercida pelo Estado. Mas a referncia a atual
compleio do direito de propriedade no intil, porque ele se irradia igualmente ao
exerccio do direito de propriedade sobre os bens pelo Estado, embora seja certo que
neste exerccio j esteja presente ontologicamente um contedo publicstico in re ipsa,
porque a finalidade maior do Estado Contemporneo, de feio social democrtica, o
atingimento de bem comum como escopo magno.
Conforme nos lembra Hely Lopes Meirelles
[08]
o conceito de domnio pblico
no est indene a controvrsias, no carreando unanimidade na doutrina. Segundo o
administrativista, o conceito tem dois desdobramentos, um poltico, referente ao
domnio iminente, e um jurdico, referente ao domnio patrimonial. Passa a definir o
domnio iminente como "o poder poltico pelo qual o Estado submete sua vontade
todas as coisas de seu territrio"
[09]
, mas frisa que se trata de exerccio da soberania
interna e no de um direito de propriedade, de tal sorte que alcana no s os bens
pertencentes s entidades pblicas, mas tambm os bens privados
[10]
.
J o domnio patrimonial definido como "direito de propriedade, mas de
direito de propriedade pblica, sujeito a um regime administrativo especial"

[11]
.Tomada esta ltima definio, tem-se por oportuna a advertncia de Cretella Jnior
segundo o qual "a expresso domnio pblico apresenta extenso menor do que a
expresso bem pblico. H bens pblicos que ultrapassam a rea do domnio pblico,
enquadrando-se em campo regido por princpios do direito comum"
[12]
. Tambm Maria
Sylvia Zanella Di Petro refere-se distino vigente no direito italiano, sendo "demaio"
(domnio pblico) prprio dos bens de uso comum do povo, e bem patrimoniais, que se
subdividem em bens de patrimnio disponvel e indisponvel.
[13]

Como se pode observar, ao domnio pblico se contrape o domnio privado
[14]
.
O domnio pblico implica uma disciplina exorbitante e derrogatria do direito privado
dando ensanchas constituio de um regime jurdico de direito pblico que mais
adiante ser explicitado

4- Os Bens Pblicos.
A formao do patrimnio pblico extremamente heterognea. Isto decorre da
extrema variedade das demandas operacionais da Administrao, que a cada dia
aumentam, mormente quando temos um modelo de Estado Social. Tambm verificamos
uma dificuldade de conceituao de bens pblicos, haja vista uma praxe de utilizao
ancestral e sinonmica que por vezes baralha os conceitos.
[15]

Mas nem por isso a doutrina refogue a uma definio. Hely Lopes Meirelles
afirma que "bens pblicos, em sentido amplo, so todas as coisas, corpreas ou
incorpreas, imveis ou mveis e semoventes, crditos, direitos e aes, que pertenam
a qualquer ttulo, s entidades estatais, autrquicas, fundacionais e paraestatais"
[16]
.
Celso Antnio Bandeira de Mello leciona que "bens pblicos so todos os bens que
pertencem s pessoas jurdicas de direito pblico, isto , Unio, Estados, Distrito
Federal, Municpios, respectivas autarquias e fundaes de direito pblico (estas
ltimas, alis, no passam de autarquias designadas pela base estrutural que possuem),
bem como os que, embora no pertencentes a tais, estejam afetados prestao de um
servio pblico. O conjunto de tais bens forma o domnio pblico, que inclui tanto
bens imveis, como mveis"
[17]
. Jos Cretella Jior define os bens pblicos como
"coisas materiais ou imateriais, assim como prestaes pertencentes s pessoas
jurdicas pblicas, que objetivam fins pblicos e que se submetem a regime de direito
pblico, derrogatrio e exorbitante do direito comum"
[18]
.
Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, quatro noes atrelam-se ao conceito de
bens pblicos:"1- conjunto de bens mveis ou imveis; 2- a idia de pertinncia
Administrao (Diramos melhor Estado), que afasta a tese de que o poder pblico
no exerce sobre os bens pblicos o direito de propriedade. 3- A afetao ao uso
coletivo ou ao uso da Administrao, que representa um trao distintivo entre bens
dessa categoria e os dominicais; alis, esse trao revela a maior abrangncia do
vocbulo bem no direito pblico, em relao ao direito privado; neste, interessam
as coisas suscetveis de avaliao econmica e que possam ser objeto de posse ou
propriedade exclusiva pelo homem; no direito administrativo, os bens tm sentido mais
amplo, porque abrangem no apenas a coisas que podem ser objeto de posse e
propriedade exclusivas, mas tambm aquelas que so destinadas ao uso coletivo ou ao
uso do prprio poder pblico; 4- regime jurdico de direito pblico, derrogatrio e
exorbitante do direito comum, no se aplicando a essas modalidades de bens os
institutos regidos pelo direito privado"
Razo, contudo, assiste a Pontes de Miranda ao afirmar que, antes de tudo, o
sistema jurdico em anlise o fator determinante para a qualificao do que sejam bens
pblicos. Nesta ordem de idias, pertinente se mostra a invocao dos dispositivos
legais do jus positivum referentes matria em apreo. Em primeiro plano surge o texto
constitucional, mais especificamente os artigos 20, I a XI e 1 e 2, 26, I a IV e
ADCT, art. 16, 3):
"Art. 20. So bens da Unio:
I- os que atualmente lhe pertencem os que lhe vierem a ser
atribudos;
II- as terras devolutas indispensveis defesa das fronteiras, das
fortificaes e construes militares, das vias federais de comunicao e
preservao ambiental, definidas em lei;
III- os lagos, rios e quaisquer correntes de gua em terrenos de
seu domnio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com
outros pases, ou se estendam a territrio estrangeiro ou dele provenham,
bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;
IV- as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limtrofes com outros
pases, as praias martimas; as ilhas ocenicas e as costeiras, excludas,
destas, as reas referidas no art. 26, II;
V- os recursos naturais da plataforma continental e da zona
econmica exclusiva;
VI- o mar territorial;
VII- os terrenos de marinha e seus acrescidos;
VIII- os potenciais de energia hidrulica;
IX- os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
X- as cavidades naturais subterrneas e os stios arqueolgicos e
pr-histricos;
XI- as terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios;
1- assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito
Federal e Municpios, bem como a rgos da administrao direta da
Unio, participao no resultado da explorao de petrleo ou gs
natural, de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica e de
outros recursos minerais do respectivo territrio, plataforma continental,
mar territorial ou zona econmica exclusiva, ou compensao financeira
por essa explorao.
2- A faixa de at cento e cinqenta quilmetros de largura, ao
longo das fronteiras terrestres, designada como faixa de fronteira,
considerada fundamental para a defesa do territrio nacional, e sua
ocupao e utilizao sero reguladas em lei.".
"Art. 26-Incluem-se entre os bens dos Estados:
I- as guas superficiais ou subterrneas, fluentes, emergentes e
em depsitos ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de
obras da Unio;
II- as reas, nas ilhas ocenicas e costeiras, que estiverem no seu
domnio, excludas aquelas sob domnio da Unio, Municpios ou
terceiros;
III- as ilhas fluviais e lacustres no pertencentes Unio; IV- as
terra devolutas no compreendidas entre as da Unio.
ADCT
"Art. 16- At que se efetive o disposto no artigo 32, 2, da
Constituio, caber ao Presidente da Repblica, com a aprovao do
Senado Federal, indicar o Governador e o Vice Governador do Distrito
Federal:
3- Incluem-se entre os bens do Distrito Federal aqueles que lhe
vierem a ser atribudos pela Unio na forma da lei".
No Cdigo Civil revogado, a disciplina dos bens pblicos est nos artigos 65
usque 68 No novo Cdigo Civil, a matria consta dos artigos 98 a 103.
Podemos concluir que h em relao aos bens pblicos um verdadeiro exerccio
do direito de propriedade por parte do Estado, em qualquer de suas esferas
administrativas, ou seja, Unio, Estados, Municpios e suas autarquias e fundaes
submetidas ao regime jurdico de direito pblico. A noo de quais sejam os bens
alados a esta categoria carece de anlise em cada ordenamento jurdico, no se
podendo caracterizar, a priori, prescindindo-se da legislao, um bem como pblico ou
como privado. No entanto, uma vez procedida a sua qualificao como bem pblico
certa sua submisso a um regime prprio, que sem desnaturar o exerccio de um direito
de propriedade, imprime uma marca diferenciadora caracterizada pela publicizao
inerente "res pblicae", caracterizando o regime jurdico dos bens pblicos.

5- Classificao dos Bens Pblicos.
A classificao dos bens pblicos segue a linha traada pelo Cdigo Civil. Como
visto nos dispositivos retrocitados, no se pode vislumbrar grande dificuldade na sua
classificao, uma vez que as disposies de lei foram suficientemente claras, no
obstante a objetividade e singeleza com que referiram ao tema. Valhamo-nos das vozes
da doutrina na caracterizao das trs categorias de bens.
5.1- Bens de uso comum
Dentro da proposta de acrescermos s definies do Cdigo Civil as
consideraes da doutrina, faamos a invocao do mestres. Na definio de Di Pietro,
bens de uso comum so aqueles que "por determinao legal ou por sua prpria
natureza, podem ser utilizados por todos em igualdade de condies, sem necessidade
de consentimento individualizado por parte da Administrao"
[19]
. Cretella Jnior aduz
que "bem de uso todo imvel ou mvel sobre o qual o povo, o pblico, anonimamente,
coletivamente, exerce direitos de uso e gozo, como por exemplo, o exercido sobre as
estradas, os rios, as costas do mar"
[20]
. Hely Lopoes Meirelles os define afirmando que
bens de uso comum so aqueles que "como exemplifica a prpria lei, so os mares,
praias, rios, estradas, ruas e praas. Enfim, todos os locais abertos utilizao pblica
adquirem este carter de comunidade, de uso coletivo, de fruio prpria do povo".
[21]
.
Como se pode observar, a marcante caracterstica dos bens de uso comum reside na
possibilidade de sua utilizao por quisquis de populo, independentemente de
autorizao especial, estando sua fruio ao alcance de todos desde que respeitado o
direito dos demais.
5.2- Bens de uso especial
Segundo o mesmo Hely Lopes Meirelles, estes so "os que se destinam
especialmente execuo dos servios pblicos e, por isso mesmo, so considerados
instrumentos desses servios; no integram propriamente a Administrao, mas
constituem o aparelhemento administrativo, tais como os edifcios das reparties
pblicas, os terrenos aplicados aos servios pblicos, os veculos da Administrao, os
matadouros, os mercados e outras serventias que o Estado pe disposio do pblico,
mas com destinao especial. Tais bens, como tm uma finalidade pblica permanente,
so tambm chamados de bens patrimoniais"
[22]
.
No esclio de Cretella Jnior, bens de uso especial "so os imveis, edifcios e
terrenos aplicados a servio de reparties ou de estabelecimento pblico, bem como
os imveis e material, indispensveis para o funcionamento de tais servios, tais como
os veculos do Estado, matadouros, mercados". Segundo ele, "os bens de que se utiliza,
instrumentalmente, a Administrao, excluindo os administrados, so pores do
territrio, construes ou terrenos, assim como o aparelhamento necessrio para que o
servio pblico se concretize, o mobilirio, esttico ou dinmico, situado nas pores
de terreno ou nos edifcios; no integram, por excelncia, a Administrao, mas
servem, instrumentalmente, para a consecuo dos servios pblicos, funcionando
como causa material, meio para que o Estado atinja seus fins. Se h uso especial ou
privativo, o usurio no o particular, as a pessoa jurdica pblica (Unio, Estados e
Municpios) qual se acha afetado o bem"
[23]
. Para Celso Antnio Bandeira de Mello
so "os afetados a um servio os estabelecimento pblico, como as reparties
pblicas, isto , locais onde se realiza a atividade pblica ou onde est disposio dos
administrados um servio, como teatros, universidades, museus e outros abertos
visitao pblica"
[24]
. Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro "so todas as coisas, mveis
e imveis, corpreas ou incorpreas, utilizadas pela Administrao Pblica para a
realizao de sua s atividades e consecuo de seus fins"
[25]
.
Como se v, ditos bens no perdem o carter de pblicos, porque so de
propriedade do Estado, no entanto, sua utilizao no conferida a qualquer do povo,
pois esto afetos a uma destinao especfica relacionada a um servio ou atividade de
cunho pblico.
Por fim cabe ressaltar que a expresso bens de uso especial no grassa acolhida
unnime entre a doutrina, preferindo alguns a denominao bens do patrimnio
indisponvel
[26]
.
5.3- Bens Dominicais
Conforme a lio de Celso Antnio Bandeira de Mello, estes so "os prprios do
Estado como objeto de direito real, no aplicados nem ao uso comum, nem ao uso
especial, tais os terrenos ou terras em geral, sobre os quais tem senhoria, moda de
qualquer proprietrio, ou que, do mesmo modo, lhe assistam em conta de direito
pessoal"
[27]
.Hely Lopes Meirelles preconiza que "so aqueles que, embora integrando o
dominio pblico como os demais, deles diferem pela possibilidade sempre presente de
serem utilizados em qualquer fim ou, mesmo, alienados pela Administrao, se assim o
desejar. Da por que recebem tambm a denominao de bens patrimoniais disponveis
ou de bens do patrimnio fiscal. Tais bens integram o patrimnio do Estado como
objeto de direito pessoal ou real, isto , sobre eles a Administrao exerce poderes de
propriedade, segundo os preceitos de direitos constitucional e administrativo, na
autorizada expresso de Clvis Bevilqua"
[28]
. Maria Sylvia Zanella Di Pietro os
define afirmando que "os bens do domnio privado do Estado, chamados de bens
dominicais pelo Cdigo Civil, e bens do patrimnio disponvel pelo Cdigo de
Contabilidade Pblica, so definidos legalmente como os que constituem o
patrimnio da Unio, dos Estados ou Municpios, como objeto de direito pessoal ou
real de cada uma dessas entidades"
[29]
.
Para Cretella Jnior "o vocbulo dominical legtimo e bem formado atributo,
designando, em nossa lingua, o tipo de coisa ou bem que pertence ao dominus, senhor
ou proprietrio. O bem dominical igualmente conhecido pelos nomes de bem
disponvel, bem do patrimnio disponvel, bem patrimonial disponvel, bem do
patrimnio fiscal, bem patrimonial do estado e bem do domnio privado do Estado. As
expresses bem dominical, bem patrimonial do Estado ou bem do patrimnio
disponvel servem para designar a parcela de bens pertencente ao Estado, em sua
qualidade de proprietrio. Ao lado dos bens do patrimnio indispensvel, os bens do
patrimnio disponvel ou dominicais constituem os bens do domnio privado do Estado;
os primeiros, afetos aos servios pblicos, no se alienam, enquanto durar a afetao,
os outros, no afetados aos servios pblicos, so suscetveis de serem alienados,
mediante a forma que a lei especial autorizar"
[30]
.
Como se pode ver, no caso dos bens dominicais a relao jurdica existente
semelhante a de direito privado, pois o Estado dispe do bem por direito pessoal ou real
da mesma forma que o particular, o que, contudo, no implica a derrogao dos
princpios a que est adstrita a Administrao Pblica no trato da res pblicae como em
todas as suas atividades. Mas por certo, a rigidez a que se submete a sua utilizao no
to extremada quanto as demais categorias.
6- Do regime Jurdico dos Bens Pblicos
Os bens pblicos sujeitam-se a uma disciplina especial, haja vista a titularidade
da propriedade e sua destinao. Esta disciplina especial constitui o denominado
"regime jurdico dos bens pblicos" que passaremos a explicitar. Desde j podemos
adiantar que nas atividades relacionadas aos bens pblicos sobressai a mesma limitao
a que est submetida a Administrao Pblica no que concerne aos fins a que se
destina, ou mais especificamente ao escopo magno do bem comum.
Desta situao deflui a aplicao imediata dos princpios do Direito
Administrativo, mais de perto os princpios da legalidade, publicidade, finalidade e
indisponibilidade. Trataremos deles mais adiante. Por ora tratemos dos princpios
especficos da disciplina dos bens pblicos que so a imprescritibilidade, a
impenhorabilidade, inalienabilidade e a impossibilidade de onerao.
6.1- Imprescritibilidade:
Os bens pblicos constituem em substncia res extracomercium
[31]
. Contra eles
no pode correr prescrio aquisitiva. No obstante, grassou longa polmica acerca da
possibilidade de usucapio sobre terras pblicas. Aps a vigncia do Cdigo Civil
revogado, e seguindo o assento da corrente predominante na jurispudncia, vieram o
Decreto 22.785 de 31-5-1933, o Decreto- lei n 710, de 17-09-1938, e o Decreto-lei
9.760, de 5-09-1946, proibindo o usucapio sobre imveis pblicos, alm da smula n
340 do Supremo Tribunal Federal
[32]

As Constituies de 1937 e 1946 permitiam a usucapio atravs do chamado
usucapio pro labore
[33]
. A Constituio de 1967 permitiu se viabilizasse, via legislao
infraconstitucional, o estabelecimento de condies para legitimao de posse e de
preferncia para aquisio, o que sobreveio pela lei 6.383/76
[34]
. Aps, com o advento
da Lei 6.969, de 10/12/1981, voltou-se a contemplar a possibilidade de um usucapio
pro labore. A nova Constituio probe peremptoriamente o usucapio nos artigos 183,
3, e 191, pargrafo nico
[35]
. Igualmente o novo Cdigo Civil peremptrio em
vedar o usucapio de bens pblicos (artigo 102).
6.2- Impenhorabilidade
A penhora constitui procedimento prvio alienao. Sendo inalienveis, a
priori, os bens pblicos no se sujeitam penhora. Da mesma forma, o artigo 100 da
Constituio de 1988 prev a disciplina de precatrios para o pagamento das obrigaes
por parte da Administrao Pblica, afastando, por conseguinte, a possibilidade de hasta
pblica sobre bens do Estado
[36]
.
6.3- Inalienabilidade
Os bens de uso comum e especial so inalienveis a teor do artigo 67 do CC
[37]

revogado e 100 do novo CC. Mas como ressalva Celso Antnio Bandeira de Mello, a
prpria existncia do princpio da legalidade j seria um bice considervel a que se
pudesse alvitrar a alienabilidade os bens pblicos. A impenhorabilidade, luz da
inalienabilidade, j se torna superfetao porque o que inalienvel , por natureza,
impenhorvel.
6.4- No onerao
So indenes, tambm, os bens pblicos a oneraes, no se podendo sobre eles
constituir penhor, hipoteca ou anticrese. Esta a tese defendida por Meirelles, a nosso
ver com acerto, fundamentado na sua impenhorabilidade e inalienabilidade
[38]
.
Realmente, ditas oneraes perderiam sentido frente a impossibilidade de alienao do
bem, tornando-se vazias de contedo.

7- Afetao e Desafetao
A inalienabilidade os bens no , todavia, absoluta, posto que podem ser
afetados ou desafetados, mudando de categoria e tornando-se alienveis
[39]
. Uma vez
desafetados, os bens pblicos de uso comum ou especial passam a ser bens dominicais e
passveis de alienao. Mas os princpios da legalidade e da indisponibilidade da coisa
pblica, somados ao princpios da publicidade, da igualdade dos administrados frente
Administrao e da moralidade, impe limitaes concernentes forma pela qual se
processam as alienaes de bens pblicos.
O princpio da legalidade, expressamente contemplado na Constituio Federal,
artigo 37, limita atuao da Administrao rigorosa observncia da legalidade estrita
de modo que Administrao no dado fazer o que a lei permite, mas sim o que ela
determina e to somente isto. Na definio da doutrina, o princpio toma matizes
diferenciados mas convergentes. Hely Lopes Meirelles ao tratar da legalidade, aduz: " A
legalidade, como princpio da administrao(CF art 37, caput), significa que o
administrador pblico esta, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos
mandamentos da lei e exigncias do bem comum, e deles no se pode afastar ou
desviar sob pena de praticar ato invlido e expor-se s responsabilidade disciplinar,
civil e criminal, conforme o caso. A eficcia de toda a atividade administrativa est
condicionada ao atendimento da lei. Na Administrao pblica no h liberdade nem
vontade pessoal. Enquanto na administrao particular lcito fazer tudo o que a lei
no probe, na Administrao Pblica s permitido fazer o que a lei autoriza. A lei
para o particular significa pode fazer assim; para o administrador pblico significa
deve fazer assim(...).Tais poderes, conferidos Administrao Pblica para serem
utilizados em benefcio da coletividade, no podem ser renunciados ou descumpridos
pelo administrador sem ofensa ao bem comum, que o supremo e nico objetivo de
toda a ao administrativa"
[40]
.
Celso Antnio Bandeira de Mello leciona que: Este o princpio capital para a
configurao do regime jurdico-administrativo. Justifica-se, pois, que seja tratado -
como o ser- com alguma extenso e detena. Com efeito, enquanto o princpio da
supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado da essncia de qualquer
Estado, de qualquer sociedade juridicamente organizada com fins polticos, o da
legalidade especificamente do Estado de Direito, justamente aquele que o qualifica
e lhe d a identidade prpria. Por isso mesmo o princpio basilar do regime jurdico-
administrativo, j eu o Direito Administrativo( pelo menos aquilo que como tal se
concebe) nasce com o Estado de Direito: uma conseqncia dele. o fruto da
submisso do estado lei. , em suma: a consagrao da idia de que a Administrao
pblica s pode ser exercida na conformidade da lei e que, de conseguinte, a atividade
administrativa atividade sublegal, infralegal, consistente na expedio de comandos
complementares lei. Para avaliar corretamente o princpio da legalidade e captar-lhe
o sentido profundo cumpre atentar para o fato de que ele a traduo jurdica de um
propsito poltico: o de submeter os exercentes do poder em concreto -o
administrativo- a um quadro normativo que embargue favoritismos, perseguies ou
desmandos. Pretende-se atravs da norma geral, abstrata e por isso mesmo impessoal,
a lei, editada, pois, pelo Poder Legislativo- que o colgio representativo de todas as
tendncias(inclusive minoritria) do corpo social- garantir que a atuao do Executivo
nada mais seja seno a concretizao desta vontade geral. O princpio da legalidade
contrape-se portanto, e visceralmente, a quaisquer tendncias de exacerbao
personalista dos governantes. Ope-se a todas as formas de poder autoritrio, desde o
absolutista, contra o qual irrompeu, at as manifestaes caudilhescas ou messinicas
tpicas dos pases subdesenvolvido. O princpio da legalidade o antdoto natural do
poder monocrtico ou oligrquico, pois tem como raiz a idia de soberania popular, de
exaltao a cidadania. Nesta ltima consagra a radical subverso do anterior esquema
de poder assentado na relao soberano-sdito.(....). Assim, o princpio da legalidade
o da completa submisso da Administrao s leis. Esta deve to somente obedec-las,
cumpri-las e p-las em prtica. Da que a atividade de todos os seus agentes, desde o
que lhe ocupa a cspide, isto , o Presidente da Repblica, at o mais modesto dos
servidores, s pode ser a de dceis, reverentes. Obsequiosos cumpridores das
disposies gerais fixadas pelo Poder Legislativ, pois esta a posio que lhes compete
no Direito brasileiro"
[41]
. Jos Cretella Jnior opina que: " Aplicado Administrao
o princpio da legalidade expressa a regra segundo a qual A administrao neste
ponto, no est a regime diferente a que se subordinam os particulares.(...). o grande
princpio que domina a atividade do Estado- o da submisso legalidade lato sensu-
sentido em que tomado hoje, na linha tradicional da antiga formulao do Estado
legal ou Estado de Direito."
[42]
.
No esclio de Diogenes Gasparini: "Qualquer ao estatal, sem o
correspondente calo legal ou que exceda ao mbito demarcado pela lei, anti-jurdica
e expe anulao. Seu campo de ao, como se v, bem menor que o particular. De
fato, este pode fazer o que a lei autoriza e tudo o que alei no probe; aquele s pode
fazer o que a lei autoriza e, ainda assim, quando e como autoriza. Vale dizer, se a lei
nada dispuser, no pode a Administrao Pblica agir, salvo situaes excepcionais...A
esse princpio tambm se submete o agente pblico. Com efeito, o agente da
administrao pblica est preso lei e qualquer desvio de suas imposies pode
nulificar o ato e tornar seu autor responsvel, conforme o caso, disciplinar, cvel e
criminalmente"
[43]
.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro traz colao a seguinte definio: "Segundo o
princpio da legalidade, a administrao s pode fazer o que a lei permite....Em
decorrncia disso, a Administrao no pode, por simples ato administrativo, conceder
direitos de qualquer espcie, criar obrigaes ou impor vedaes aos administrados;
para tanto ela depende de lei"
[44]

Tambm a moralidade pblica constitui um pressuposto de qualquer ato jurdico,
e ela s estar presente mediante a observncia de um a srie de circunstncias
denotadoras de licitude e honestidade, entroncando-se com princpios da moral comum
e da tica
[45]
. O princpio da publicidade tem um entroncamento com outros princpios
pois a publicidade que permite aferir-se a observncia dos outros princpios, como a
igualdade e a moralidade administrativas. Meirelles nos lembra que a publicidade no
elemento formativo do ato, mas sim requisito de eficcia e moralidade.
Segundo o administrativista, "em princpio, todo ato administrativo deve ser
publicado, por que a Administrao que o realiza, s se admitindo sigilo nos caos de
segurana nacional, investigaes policiais ou interesses superiores da administrao
a ser preservado em processo previamente declarado sigiloso nos termos de decreto
federal 79.099 de 6.1.77"
[46]
.Na feliz observao de Bandeira de Mello "consagra-se
nisto o dever administrativo de manter plena transparncia em seus comportamentos.
No pode haver em um Estado Democrtico, no qual o poder reside no povo art. 1,
nico, da Constituio), ocultamento aos administrados dos assuntos que a todos
interessam e muito menos em relao aos sujeitos individualmente afetados por alguma
medida"
[47]

A igualdade dos administrados perante a administrao outro princpio
presente, corolrio, alis, do princpio da isonomia, consagrado no artigo 5 caput, e
inciso 1, da CF/88, e se traduz no princpio da impessoalidade. No pode a
Administrao, no seu atuar, estabelecer discriminaes ilegais e indevidas a favor de
quem quer que seja, e isto vale para todos os seus atos. Ressalta Di Pietro que o
principio pode tomar duas conotaes. Afirma a autora que "no primeiro sentido, o
princpio estaria relacionado com a finalidade pblica que deve nortear toda atividade
administrativa. Significa que a Administrao no pode atuar com vistas a prejudicar
ou beneficiar pessoas determinadas, uma vez que sempre o interesse pblico que tem
de nortear o seu comportamento"
[48]
.
A aplicao enfeixada destes princpios implica a submisso das alienaes de
bens pblicos a uma disciplina legal rgida, carecendo a alienao de bens imveis de
autorizao legislativa e obedincia de qualquer alienao aos ditames da oferta pblica.
A afetao, ao revs implica tornar inalienvel o bem na medida em que ingressa em
categoria de bens no sujeitos a alienao
[49]
. Entram em voga os artigos 17, 19, 22 e 23
da lei 8.666/93
[50]
no caso de alienao.

8- Aplicao dos Institutos Civis.
Alguns institutos do direito civil aplicam-se, mutatis mutandis, aos bens
pblicos. Tal aplicao fica limitada aos bens dominicais, haja vista o fato de que os
bens de uso comum ou especial s podem ser utilizados privadamente atravs de
autorizao, concesso e permisso, objeto do tpico seguinte. So aplicveis os
institutos da locao, do aforamento ou anfiteuse, do arrendamento, do comodato e o
direito real de uso. A locao est prevista no decreto n 9.760/46, apresentando normas
derrogatrias do direito civil que o especializam. Os contratos destinar-se-o a locao
de bens para a) residncia de autoridades federais ou de outros servidores da Unio, no
interesse do servio pblico; b) para residncia de servidor da Unio, em carter
voluntrio; c) por quaisquer interessados
[51]
.
Mesmo ante a expressa previso legal, o instituto sofre mordaz crtica de Hely
Lopes Meirelles para quem "a locao contrato tpico de direito Privado, onde as
partes devem manter equivalncia de situaes nos direitos e obrigaes que
reciprocamente assumirem. Por isso se conceitua a locao como contrato bilateral
perfeito, oneroso, comutativo e concensual. Ora, no Direito Administrativo jamais se
poder traspassar o uso e gozo do bem pblico com as caractersticas da locao civil,
porque implicaria renncia de poderes irrenunciveis da Administrao, para que ela
viesse a se colocar em igualdade com o particular, como da essncia desse contrato
no campo do Direito Privado. O s fato de uma lei administrativa, primando pela falta
de tcnica, referir-se erroneamente a um instituto civil no o bastante para implant-
lo em nosso direito pblico"
[52]
.
A concesso de direito real de uso est prevista no Decreto-lei n 271/67. Trata-
se de um contrato pelo qual a Administrao transfere, como direito real resolvel, o
uso remunerado ou gratuito de terreno pblico ou do espao areo que o recobre para
que seja utilizado com fins especficos por tempo certo ou por prazo indeterminado
[53]
.
Como lembra Hely Lopes Meirelles, "a concesso de uso, como direito real,
transfervel por ato inter vivos ou por cesso legtima ou testamentria, a ttulo gratuito
ou remunerado, como os demais direitos reais sobre coisas alheias, com a s diferena
de que o imvel reverter Administrao concedente se o concessionrio ou seus
sucessores no lhe derem o uso prometido ou desviarem de sua finalidade contratual".

[54]

O aforamento ou anfiteuse instituto previsto nos artigos 678 a 694 do CC
revogado, e para os bens da Unio, no Decreto-lei 9.760/46, caracterizando-se pela
cisso do domnio til da nua propriedade
[55]
. O instituto no foi consagrado no novo
CC.O arrendamento est previsto no Decreto 30.625/58. A cesso em comodato pela
Lei 8.647/65, regulamentada pelo Decreto 47.241/66
[56]
.

9- Permisso, Autorizao, Cesso e Concesso.
Estes institutos aplicam-se aos bens de uso comum e especial. A autorizao
definida como o ato unilateral, discricionrio e precrio, pelo qual a Administrao
consente na prtica de determinada atividade individual incidente sobre um bem
pblico, no tendo forma nem requisitos especiais para sua efetivao, pois que se
presta a atividades transitrias para a Administrao
[57]
.
Di Pietro elenca as caractersticas da autorizao: a) reveste-se de maior
precariedade
[58]
do que a permisso e a concesso; b) outorgada, no mais das vezes
em carter transitrio; c) confere menores poderes e garantias ao usurio; d) dispensa
licitao e autorizao legislativa; e) no cria para o usurio um dever de utilizao, mas
simples faculdade.
[59]
Segundo a mesma autora, as autorizaes podem ser simples ou
qualificadas, estas ltimas ocorrendo quando ocorre a fixao de prazo, o que faz com
que se gere uma certa estabilidade na medida em que a Administrao obriga-se a
respeitar o prazo da autorizao
[60]
. Mas de ser lembrado que a possibilidade de
dispensa de licitao, que surge pelo carter precrio da autorizao, no torna a
autorizao um ato administrativo indene ao controle de sua legalidade pelos meios
ordinrios.
A permisso de uso o ato negocial, unilateral, discricionrio e precrio,
atravs do qual a Administrao faculta ao particular a utilizao individual de
determinado bem pblico
[61]
, podendo ser com ou sem condies, gratuita ou
remunerada, por tempo certo ou indeterminado, atingindo qualquer espcie de bem
[62]
.
Podemos classific-las em permisso de primeiro e de segundo grau, consoante se
proceda a utilizao com empresa ou no, entendida empresa como a utilizao de
instalaes onerosas que se aprofundem no solo ou que aparelhem a parte do domnio
ocupado para melhor aproveitamento do local
[63]
.
A concesso o contrato administrativo pelo qual a Administrao Pblica
faculta ao particular a utilizao privativa de bem pblico para que a exera conforme
sua destinao.
[64]
Na definio de Hely Lopes Meirelles, a concesso " o contrato
administrativo pelo qual o Poder Pblico atribui a utilizao exclusiva de um bem de
seu domnio a particular, para que o explore segundo sua destinao especfica"
[65]
,
podendo ser ou no remunerada ou gratuita, mas sempre precedida de autorizao legal.
Da sua natureza contratual deflui uma estabilidade e uma proeminncia do
interesse pblico que a torna incedvel sem prvia autorizao. Da mesma forma, como
contrato administrativo, pode ter suas clusulas alteradas mediante composio dos
danos
[66]
. Haja vista esta sua caraterstica, presta-se preferencialmente atividades
pblicas de maior envergadura.
Temos ainda a cesso de uso, que a transferncia gratuita da posse de um bem
pblico de uma entidade ou rgo para outro, a fim de que o cessionrio o utilize nas
condies estabelecidas no respectivo termo, por tempo certo ou indeterminado
[67]
,
sendo um ato de colaborao entre reparties pblicas. Para Di Pietro, tratar-se-ia de
uma espcie do gnero concesso
[68]
. Invocando a legislao, mais precisamente os
artigos 125 e 126 da lei 9.760/46 e Decreto-lei 178/ 67, a autora ressalva que a cesso
ser sempre por tempo determinado, discrepando da posio antes referida.

10- Da Formao do Patrimnio Pblico
Os bens de propriedade do Estado so adquiridos por formas prprias do direito
pblico e por formas comuns do direito privado. Pode o Estado, por exemplo, aceitar
doaes e tambm sucessor dos bens vagos. O recebimento de doaes, contudo
carece de autorizao legislativa a teor do artigo 19 da Constituio, se feitas com
encargo. Os bens de heranas vagas passaro ao patrimnio do Estado, Municpio ou
Unio conforme se situem em seus territrios.
[69]
Quanto compra, como visto linhas
atrs, est a Administrao jungida observncia da Lei de Licitaes (8.666/94).
No caso dos imveis, mais comum a utilizao do mecanismo da
desapropriao, previsto na lei 3.365/41. Vale lembrar que os bens imveis de uso
especial e dominicais carecem de registro ao passo que os bens de uso pblico comum
no

11- Das Terras Pblicas in especie.
Trataremos mais de perto das terras pblicas. Em linha de princpio, todos as
terras pblicas pertenciam Coroa Portuguesa e sua transferncia aos particulares deu-
se de forma paulatina atravs das denominadas sesmarias e datas.
[70]
Somente com a
Lei Imperial 601, de 18/09/1850, surge algo mais consistente em termos legislativos,
tendo sido tal legislao regulamentada pelo Decreto Imperial de 30/11/1854.
[71]
A
Constituio de 1891 tratou das terras devolutas atribuindo-as ao Estados, reservando
Unio somente aquelas que fossem necessrias defesa nacional (art. 64)
[72]
. Na atual
Constituio, a matria vem disciplinada nos dispositivos retrocitados.
Encontramos disciplina acerca das terras pblicas ainda em diversas outras leis
como v.g. o Estatuto da Terra. Vejamos as espcies sob as quais surgem as terras
pblicas.
11.1-Terrenos de Marinha
Os terrenos de marinha compreendem aqueles localizados at 15 braas
craveiras (33 metros), para dentro da terra, contadas a partir do ponto em que chega a
preamar mdio
[73]
e pertencem Unio. Ditas reas necessitam de autorizao para sua
utilizao caso no estejam compreendidas em reas urbanizadas, quando, ento, tem
sua regulamentao afeita s municipalidades. Alm dos terrenos de marinha,
encontram-se sujeitos s mesmas disposies os terrenos acrescidos, ou seja, aqueles
formados a partir da aluvio ou da avulso.
11.2-Terrenos Reservados
Terrenos reservados so as faixas de terras particulares, marginais dos rios, lagos
e canais pblicos, na largura de quinze metros, onerados com a servido de trnsito,
instituda pelo artigo 39 da Lei Imperial 1.507 de 1867 e revigorada pelos art. 11, 12 e
14 do Decreto Federal 24. 643/34 (Cdigo de guas)
[74]
. No artigo 39 da lei 1.507
constava: "fica reservada para a servido pblica nas margens dos rios navegveis e de
que se fazem os navegveis, fora do alcance das mars, salvas as concesses legtimas
feitas at a data da publicao da presente lei, a zona de sete braas contadas do ponto
mdio das enchentes ordinrias para o interior e o Governo autorizado para conced-
las em lotes razoveis na forma das disposies sobre os terrenos da marinha". J o
Decreto n 4.105 dispunha no art. 1, 2, que os terrenos reservados para servido
pblica incluiriam todos os terrenos situados s margens dos rios navegveis e dos que
se fazem os navegveis, como todos os que, banhados pelas guas dos ditos rios, fora do
alcance das mares, vo at a distncia de sete braas craveiras (15,4 metros) para a parte
da terra, contadas desde o ponto mdio das enchentes ordinrias.
Semelhante disciplina consta do Cdigo de guas anterior recente Lei de
guas. Grassa controvrsia acerca da propriedade destes terrenos. O artigo 31 do
Cdigo de guas determina que so dos Estados os terrenos acaso por outro motivo no
pertenam Unio. Mas a opinio, arrimada na letra da lei, que determina serem bens
dominicais ditas reas sofre forte crtica de Hely Lopes Meirelles, que afirma que o fato
de se haver reservado a incidncia de servido sobre estas reas no as transfere ao
domnio pblico. Segundo suas palavras: "Tal servido, entretanto, no tem sido
entendida corretamente por muitos dos nossos juristas, que a consideram como
transferncia da propriedade particular para o domnio pblico. O equvoco destes
intrpretes manifesto, pois as terras particulares atingidas por essa servido
administrativa no passaram para o domnio pblico, nem ficaram impedidas de ser
utilizadas por seus proprietrios, desde que nelas no faam construes ou quaisquer
outras obras que prejudiquem o uso normal das guas pblicas ou impeam seu
policiamento pelos agentes da Administrao."
[75]
. Assim sendo, o domnio continua
particular, apenas havendo a constituio de uma servido.
11.3- Ilhas
As ilhas martimas, fluviais e lacustres tambm esto, via de regra, dentre as
terras pblicas. As ilhas fluviais e lacustres situadas em zonas limtrofes com outros
pases bem como as ocenicas e costeiras que no pertenam ao Estados so bens da
Unio. Obviamente as ilhas referidas aqui so aquelas que esto em guas pblicas,
posto que as localizadas em guas situadas em reas particulares aos seus proprietrios
pertencem..
[76]

11.4- Terras Indgenas
Nesta epgrafe esto compreendidas as terras tradicionalmente ocupadas pelo
ndios nos termos do artigo 20, inc. XI da CF/88. O artigo 231, 1, por seu turno, as
define como as terras habitadas pelos ndios em carter, permanente, as utilizadas para
suas atividades produtivas, as imprescindveis preservao dos recursos ambientais
necessrios a seu bem-estar e as necessrias sua reproduo fsica e cultural, segundo
seus usos costumes e tradies. preciso que se diga que a referncia a
tradicionalmente ocupadas nada tem com uma prescrio imemorial e o que se lhes foi
assegurada (aos indgenas) no foi a posse civil mas uma posse "ab origine", nos
moldes romanos.
[77]
Incluem-se entre os bens pblicos de uso especial, podendo-se,
mediante autorizao do Congresso Nacional e ouvidas as comunidades afetadas,
efetuar-se o aproveitamento dos recursos hdricos, includos os potenciais energticos, a
pesquisa e a lavra das riquezas minerais, assegurando-se aos ndios participao nos
resultados da lavra por forma a ser disposta em lei
[78]
.
11.5- Terras Devolutas
Esta, sem dvida, uma das questes mais ricas em se tratando de terras pblicas.
O marco fundamental da disciplina das terras devolutas a Lei Imperial 601, de
18.09.1850, que veio disciplinar a ausncia de escriturao referente s concesses das
sesmarias, diploma este que foi regulamentado pelo Decreto 1.318 de 1854. Segundo o
artigo 3 da lei, so terras devolutas as que no se acharem aplicadas a algum uso
pblico nacional, provincial ou municipal; as que no se acharem no domnio particular
por qualquer ttulo legtimo, nem forem havidas por sesmarias e outras concesses do
governo geral ou provincial, no incursas em comisso por falta de cumprimento das
condies de medio, confirmao e cultura; as que no se acharem dadas por
sesmarias ou outras concesses do governo e apesar de no se fundarem em ttulo
legtimo, forem legitimados por esta lei.
[79]
O artigo 5 do Decreto-lei 9.760/46 tem uma
definio mais ampla. Segundo o dispositivo, seriam devolutas, na faixa de fronteira,
nos Territrios Federais e no Distrito Federal, as terras que, no sendo prprias nem
aplicadas a algum uso pblico federal, estadual ou municipal, no se incorporarem
domnio privado: a) por fora da lei n 601, 18.09.1850, Decreto n 1.318, de 30.1.1854,
e outras leis de decretos gerais, federais e estaduais. b) em virtude de alienao,
concesso ou reconhecimento por parte da Unio ou dos Estados; c) em virtude de lei
ou concesso emanada de governo estrangeiro e ratificada ou reconhecida, expressa ou
implicitamente, pelo Brasil, em tratado ou conveno de limites; d) em virtude de
sentena judicial com fora de coisa julgada; e) por se acharem em posse contnua e
incontestada com justo ttulo e boa-f, por termo superior a 20 anos. f) por se acharem
em posse pacfica e ininterrupta, por 30 anos, independentemente de justo ttulo e boa-
f; g) por fora de sentena declaratria nos termos do artigo 148 da Constituio
Federal de 1937.
[80]
Classificam-se como bens dominicais
[81]
.
Para regular a questo das terras devolutas criou-se a Ao Discriminatria,
disciplinada, a princpio, pelo Decreto-lei n 9.760/46, que previa uma fase
administrativa e uma fase judicial. Aps, veio a Lei 3.081/56, prevendo apenas uma
instncia judicial. O Estatuto da Terra reavivou a instncia administrativa. Sobreveio a
lei 6.383/76 mantendo uma duplicidade de processo administrativo e judicial, ambos
pautando-se por um procedimento bifsico compreendendo uma fase de chamamento
dos interessados e uma fase demarcatria. O processo judicial tem cabimento quando
dispensado o processo administrativo ou interrompido por presumida ineficcia, quando
houver atentado e contra os que no atenderem ao chamamento administrativo. Segue o
processo judicial o rito sumrio determinando deslocamento da competncia para a
Justia Federal.
11.6- Faixa de Fronteira
Quanto a estas, somente as terras devolutas que se encontrem na faixa de
fronteira pertencem Unio. Mas h restries quanto ao uso do solo na faixa de 150
Km da fronteira, competindo ao Conselho de Defesa Nacional a propositura de critrios
para a utilizao desta faixa de terras. as restries encontram-se atualmente na lei
6.634/79.

12- Concluses
Vai de longe o tempo do Estado patrimonial de feio absolutista, que confundia
a propriedade do Estado com a do Monarca, porque, ento, o Estado era o monarca na
clebre frase do Luis XIV. O primeiro grande passo foi separar a res publicae do
denominado "domnio da coroa". O advento do Estado Liberal em muito contribuiu para
a despessoalizao do domnio pblico, na verdade constituindo este modelo de Estado
uma anttese ao sistema anterior.
O advento, no incio deste sculo, de um modelo de Estado Social, repelindo o
Estado-mnimo do liberalismo, carreou ao Estado uma srie de pesados encargos
sociais. Sobreleva em importncia a propriedade de bens pelo Estado, mormente em se
tratando de bens imveis, como elementos indispensveis consecuo do fim magno
do Estado: o bem comum.
Grassa, com efeito, grande distncia entre pura e simplesmente prever em textos
legais metas a serem atingidas pelo Estado, como se faz v.g nos artigos 1 a 8 da
Constituio e em tornar estas metas, estes objetivos, algo concreto, palpvel. O Estado
precisa alocar meios humanos e materiais aptos a buscar a efetividade da "promessa"
solenemente feita no texto constitucional. Quanto maiores os encargos, maior a massa
de recursos humanos e materiais necessrios ao cumprimento do mister de administrar.
Da mesma forma, o contedo da propriedade, mesmo a privada, ganha novos
contornos que chegam como elementos secundrios a influenciar a propriedade pblica,
que j tem em si nsito o contedo publicstico. A disciplina dos bens pblicos tem seu
sustentculo no arcabouo legislativo, sobressaindo, em primeira plana a Constituio.
Mas nem por isso desprezvel a contribuio da doutrina e da jurisprudncia no
deslinde de intrincadas questes que surgem pela impossibilidade lgica de uma lei
absoluta que abarque toda a realidade.
Pudemos ver na linhas passadas uma pequena amostra da feio jurdica dos
bens pblicos em nosso ordenamento. em especial das terras pblicas. A questo do
domnio do solo sempre foi capital em nossa histria e permanecem com proeminncia
dentro dos bens pblicos os imveis, firmando-se como imprescindvel mecanismo para
o Estado na busca do bem comum.