SALDO DE LA

REFORMA EDUCATIVA:
avances, deudas y desafos pendientes
Saldo de la reforma educativa: avances, deudas y desafos pendientes
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Tras dos semanas de movilizaciones magisteriales
y aproximadamente seis meses de trabajos en tres
mesas de negociacin integradas por legisladores,
miembros de la sociedad civil y autoridades, se
complet la reforma educativa con la aprobacin de
la Ley General del Servicio Profesional Docente y su
promulgacin por el Ejecutivo Federal. Aunque es un
primer paso en la direccin correcta, en el camino de
su aprobacin se hicieron concesiones que intentaron
ingenua e intilmente acabar con las acciones
disruptivas de la disidencia magisterial (CNTE).
Dichas concesiones se realizaron en dos momentos: dentro del proyecto
original para evitar una movilizacin magisterial generalizada que incluyera
al segmento institucional del SNTE, as como en las modifcaciones al
dictamen de la LGSPD que intentaron ingenua e intilmente acabar con
las acciones disruptivas de la disidencia magisterial (CNTE).
Saldo de la reforma educativa:
avances, deudas y desafos pendientes
Por Marco Antonio Fernndez
Director de Investigacin de Mxico Evala
marco.a.fernandez@mexicoevalua.org
Saldo de la reforma educativa: avances, deudas y desafos pendientes
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Qu contempla?
Al centro del debate de la reforma educativa est la evaluacin
docente, a la cual se someter todo maestro al menos una vez
cada cuatro aos. La reforma convierte en ley, lo que antes slo estaba
sustentado en un acuerdo entre la autoridad educativa federal y el sindicato
magisterial: un concurso para el ingreso y promocin de los docentes.
Con la legislacin aprobada se establece, adems de los concursos
mencionados, la obligatoriedad adicional de evaluar a todos los maestros
para la permanencia en el servicio docente. En dichas evaluaciones la
legislacin establece explcitamente que se tomarn en consideracin tanto
las diferentes circunstancias socioeconmicas a las que se enfrentan los
docentes del pas, as como sus particularidades culturales y regionales.
La reforma aprobada no es ni punitiva, ni inquisitoria, ni
privatizadora como argumentan sus detractores. No es inquisitoria ni
punitiva porque no se contempla el despido de ningn docente en funciones
a pesar de que no alcance un resultado satisfactorio en tres distintas
evaluaciones con sus respectivos cursos de actualizacin y formacin
(LGSPD, Art. 53). A estos docentes que reprueben estas tres evaluaciones
se les ofrecer ya sea un programa de jubilacin anticipada o transferirlos
a una responsabilidad administrativa, la cual no est ni defnida en la ley ni
justifcada presupuestalmente. Si bien es cierto que a los nuevos maestros
no se les brinda una alternativa adicional a su falla como docente, la
legislacin les otorga tres oportunidades para ser evaluados y establece la
obligatoriedad de la autoridad para proporcionarles cursos que sirvan para
su actualizacin. La reforma tampoco es privatizadora en tanto se prohbe
explcitamente el condicionamiento de servicios educativos a cambio de
cuotas escolares en congruencia con la gratuidad educativa establecida en
el tercero constitucional.
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Como concesin complementaria, la legislacin aprobada establece que tanto
para los directores como supervisores de educacin bsica habr slo una
evaluacin, despus de la cual si aprueban satisfactoriamente, se les asignar
el cargo de forma defnitiva. Dicha propuesta contrasta con el proceso para
educacin media superior en donde tanto directores como supervisores son
seleccionados tambin por concurso pero por un periodo fjo, tras el cual
tienen que nuevamente ser evaluados para ser ratifcados o no en el cargo.
Por otro lado, la legislacin recoge la demanda legtima del magisterio
para instruir a la autoridad a reformar las escuelas normales con el fn
de proveer una capacitacin adecuada a los futuros maestros del pas
(artculo 22 transitorio). Asimismo establece la obligacin del Estado
para proveer opciones de formacin continua, actualizacin, desarrollo
profesional y avance cultural para los docentes (artculo 59), aunque la
ley no contempla un mecanismo de evaluacin para analizar la efcacia
de estas rutas de capacitacin brindadas por la autoridad.
Pese a las presiones en las calles, los legisladores preservaron el
castigo de despido contra todo aquel evaluador que se corrompa
para favorecer algn familiar, amigo, conocido o que exija un
pago para brindar una evaluacin favorable (artculo 72). Asimismo
preservaron la disposicin para la separacin del cargo de todo aquel
individuo en el servicio docente que se niegue a ser evaluado y que no
se incorpore a los programas de regularizacin cuando tenga resultados
insufcientes en el primer o segundo proceso de evaluacin (artculo
8). La misma sancin se prev para aquel docente que no acuda a sus
labores durante tres das consecutivos sin causa justifcada dentro de un
periodo de 30 das naturales. Es preciso sealar que en las modifcaciones
incorporadas se estableci el derecho de apelacin ante las autoridades
jurisdiccionales correspondientes en caso de presentarse esta situacin.
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La reforma abre la posibilidad para que todo aquel interesado en
la docencia y que cumpla con el perfl relacionado con el nivel, tipo,
modalidad y materia educativa correspondiente, pueda participar en
los concursos de ingreso al servicio docente. Sin embargo, en el caso
de la educacin bsica, durante los primeros dos aos que entre en
vigor la reforma, y en consonancia con las exigencias de la CNTE, los
legisladores concedieron un monopolio parcial sobre las nuevas
plazas a aquellos individuos egresados de las escuelas normales,
aunque establecieron que en el caso de que no se cubran las vacantes
mediante dichos concursos, se emitirn convocatorias pblicas abiertas
(artculo 21 transitorio).
Existen elementos positivos como la creacin del Sistema de Informacin
y Gestin Educativa (SIGED), que contar con informacin integrada por
el INEGI y reportada por las autoridades estatales sobre los distintos
recursos humanos y materiales que actualmente integran el sistema
de educacin bsica del pas. Dicho sistema servir para terminar con
las prcticas de informacin imprecisa y hasta falsa que se proporciona
desde las escuelas y que lamentablemente es muchas veces tolerada por
algunas autoridades educativas estatales para lograr obtener mayores
recursos a travs de las transferencias federales. Sus benefcios se
observarn en los prximos meses de cara a la previsible discusin de la
frmula del reparto del Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica
(FAEB) y su posible desaparicin de acuerdo a la recin presentada
iniciativa de reforma hacendaria. Asimismo, la legislacin aprobada
establece el derecho explcito de los padres de familia para conocer los
presupuestos asignados a las escuelas primarias y secundarias pblicas
del pas.
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Los pendientes
Las legislaciones aprobadas no han corregido uno de los talones de
Aquiles del funcionamiento del sistema educativo: la incompleta
descentralizacin que ha permitido escapar a las autoridades
estatales de sus responsabilidades para garantizar el correcto
funcionamiento de los planteles de preescolar, primarias,
secundarias e instituciones de educacin media superior. Debido a
las protestas magisteriales, los legisladores tuvieron que hacer malabares
jurdicos para encauzar las exigencias de la disidencia magisterial. En
estos malabares eliminaron de la propuesta original algunos elementos
que buscaban erradicar la existencia de prcticas corruptas para el
acceso al servicio docente por fuera de los concursos de seleccin y
promocin docente por medio de mecanismos no previstos en la ley.
Dicho contenido estaba contemplado en los artculos 25, 32 y 44 de la
iniciativa de la LGSPD. Particularmente en el Art. 44 se prevea la nulidad
de cualquier promocin magisterial obtenida por medio de pagos o
cualquier tipo de contraprestacin que no estuvieran contemplados en la
ley. Sin embargo, de acuerdo con lo aprobado por el Congreso, quienes
incurran en este tipo de prcticas sern acreedores a las sanciones
correspondientes sin que se especifque cules son stas y si dentro de
ellas se contempla la nulidad del posible mal logrado cargo.
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Los legisladores le han quedado a deber a la ciudadana al no
garantizar mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas
efectivos en el sistema educativo. Los legisladores limitaron seriamente
el derecho de la sociedad por conocer las capacidades de los docentes
que estn al frente de las aulas pblicas de primarias, secundarias y
planteles de educacin media superior del pas, ya que la difusin
del desempeo docente a nivel individual, se considerar como
informacin personal, lo que limitar que sea del conocimiento
pblico, segn lo planteado en el artculo 79 de la LGSPD. Esta categora
datos personales es defnida en la Ley Federal de Transparencia, como
cualquier informacin concerniente a una persona fsica identifcada o
identifcable. La posible presin social para incentivar una continua
formacin de los maestros mediante el escrutinio pblico de las
evaluaciones docentes, se merma severamente con la clasifcacin
de esta informacin como personal.
Como se haba advertido previamente era necesario evitar cualquier
tentacin de opacidad para el anlisis de la informacin que provenga
de las evaluaciones docentes sin caer en la tentacin del vituperio al
magisterio como ha ocurrido en otras latitudes (por ejemplo en Nueva
York y Los ngeles donde los peridicos publicaron listas con los
resultados de las evaluaciones de los maestros sin que se contextualizara
las condiciones socioeconmicas que enfrentan y sin que quedara claro
que la condena pblica buscara realmente impulsar polticas para
la mejora de la prctica docente). Era necesario que los legisladores
establecieran puntualmente el principio de mxima publicidad que debe
regir la informacin proveniente de la evaluacin docente sin menoscabo
de la proteccin de la informacin individual de los docentes. Al no
hacerlo, se podr negar informacin relevante para efectos de analizar
los instrumentos de evaluacin y los resultados de los maestros.
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En toda sociedad democrtica la rendicin de cuentas de los
funcionarios pblicos debe ser una prctica cotidiana. Los maestros
tienen razn al afrmar que esta rendicin de cuentas no
slo debe concentrarse en ellos, sino que debe abarcar a
los resultados de la autoridad educativa. Sin embargo, esta
peticin es peculiar si se observa que en varios de los estados
representantes del sindicato magisterial son a su vez autoridad
educativa. Por ejemplo, algunos son secretarios de educacin,
subsecretarios de bsica, coordinadores de Carrera Magisterial, etc.
Ms all de que recurrentemente la representacin magisterial es
juez y parte, y que precisamente la reforma ha buscado recuperar
para el Estado el control de posiciones clave como lo son directores
y supervisores escolares, la propuesta original buscaba tmidamente
arrojar luz sobre los resultados de las evaluaciones docentes para
avanzar en la rendicin de cuentas magisterial.
Otro de los cambios crticos entre la propuesta original y la aprobada por
el Congreso fue la eliminacin del perodo de induccin de dos aos en el
servicio requerido a cualquier aspirante a plaza docente, una vez aprobado
el concurso de oposicin. Por un lado, la dirigencia sindical argument
reiteradamente que esto violaba derechos laborales legtimos de los nuevos
maestros contrarios a la ley del trabajo. Sin embargo, al igual que ocurre
en otros sistemas educativos que han estado implementando reformas
similares a la que se discute en Mxico (Chile y Ecuador por ejemplo),
el periodo de prueba responda a la evidencia internacional que seala,
que uno de los momentos ms importantes en la labor docente son los
primeros dos aos. En este perodo se pueden distinguir aquellos individuos
capacitados para ejercer satisfactoriamente la labor docente y aquellos
en los que pese acompaamiento de tutores para mejorar su formacin,
no tienen la capacidad para ejercer adecuadamente la profesin docente.
No obstante, la legislacin aprobada prcticamente elimin el periodo de
induccin para los nuevos maestros y lo circunscribi a seis meses.
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Un tema nodal en las prcticas del malgasto educativo ha sido el
pago con cargo al erario pblico de los denominados comisionados
del sindicato magisterial. Por ello se contemplaba originalmente que
en el caso de una persona decidiera aceptar un empleo, cargo o comisin
no educativa, tendra que separarse del servicio profesional docente,
sin goce de sueldo mientras dure el empleo, cargo o comisin (artculo
78). Sin embargo, la redaccin fnal fue modifcada y se atenu
al establecer que en caso de que este empleo, cargo o comisin impida
el ejercicio de su funcin docente, de direccin o supervisin, deber
separarse del servicio, sin goce de sueldo, mientras dure el empleo,
cargo o comisin. Si un individuo comisionado, por ejemplo para
ser legislador o presidente municipal, argumenta que de todos
modos puede seguir prestando sus funciones docentes, podr
continuar recibiendo independientemente su salario con cargo
al presupuesto pblico. Nuevamente se abre un espacio que
debilita previsiones institucionales que deben servir para atajar
prcticas recurrentemente nocivas para el buen funcionamiento
del sistema educativo.
Finalmente, la reforma no corrige un problema que ha erosionado el
correcto funcionamiento del sistema educativo. En 1992, cuando se
descentraliz la educacin bsica y normal, sus promotores terminaron
estableciendo un diseo institucional que se qued a la mitad del
camino, ya que pese a que transfri
a los estados la administracin de
las escuelas prescolares, primarias
y secundarias pblicas, as como la
relacin laboral con las secciones
sindicales del SNTE, mantuvo
funciones clave en manos de la
SEP como la elaboracin de los
libros de texto y la regulacin de un
sistema de formacin, actualizacin,
capacitacin y superacin profesional
para los maestros.
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En la educacin bsica, el nuevo marco jurdico ha refejado desde
entonces una esquizofrenia poltica-jurdica-administrativa que ha
dominado la relacin del gobierno federal y las entidades federativas
en la que por un lado se quiere que las autoridades estatales sean
responsables de lo que ocurre en sus sistemas educativos pero por el
otro se les limita su capacidad de accin con las facultades reservadas
para la SEP. Este marco jurdico ha permitido que las autoridades
escapen de su responsabilidad en los resultados que cada sistema
estatal produce en educacin bsica y que abra la puerta a problemas
de coordinacin entre niveles de gobierno que ha aprovechado el SNTE
para infuir efcazmente la poltica educativa y defender exitosamente
prebendas salariales mediante una doble negociacin: primero con el
gobierno federal y despus con las autoridades subnacionales.
Lamentablemente, con la reforma esta esquizofrenia institucional se
mantiene al centralizar entra otras, las funciones de defnicin de los
parmetros, lineamientos docentes y procesos de evaluacin en el INEE
(artculo 7). A su vez se contempla que en el caso de educacin bsica
las autoridades educativas locales sometern a consideracin de la SEP
sus propuestas de perfles, parmetros y perfles complementarios para
el ingreso, promocin y permanencia en el servicio docente (artculo
8). Y fnalmente dentro de las facultades que mantiene la SEP estn
la de determinar precisamente los perfles y requisitos mnimos para
el ingreso, promocin, reconocimiento y permanencia en el servicio
docente (artculo 10). La correcta coordinacin entre estos tres actores,
con prevalencia centralista en el INEE y en la SEP, podr signifcar en un
futuro cercano problemas en la implementacin de la reforma y as lograr
una adecuada formacin y evaluacin docente. Asimismo, signifcar un
desafo importante para transformar las escuelas normales, en las que los
actores que han logrado mantener el control han resistido histricamente
tambin mediante marchas y dems acciones disruptivas- intentos de
reforma de planes de estudio, seleccin de profesores y endurecimiento
de procesos de ingreso y egreso.
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Conclusiones
La implementacin de los cambios contemplados en esta reforma
ser lenta, tcnicamente compleja, polticamente costosa
y presupuestalmente desafante. Tan slo en la exposicin de
motivos de la iniciativa se establece que la Secretara de Hacienda,
sin que brindara los supuestos empricos que sustentaban sus
proyecciones fnancieras, calcul que poner en marcha la reforma
tendr un costo de alrededor de 28 mil millones de pesos. No
sabemos cul es el periodo contemplado en dicha proyeccin. No tenemos
idea cmo se hicieron los clculos si an el INEE no ha determinado cules
sern los instrumentos de evaluacin multidimensional. An no sabemos
si la evaluacin ser una combinacin de pruebas estandarizadas, con
evaluaciones de portafolio y observaciones en clase e incluso encuestas
a estudiantes como ocurre ya en pases como Chile y Ecuador, los cuales
han implementado reformas similares, aunque con sistemas educativos
mucho ms pequeos y sin la complejidad de un sistema federal como
Mxico. Tomar tiempo seleccionar y capacitar a los evaluadores. Como
se ha sealado, ser un desafo poltico lograr transformar las
escuelas normales del pas en verdaderos centros de excelencia
de formacin docente. Los bloqueos a carreteras federales y la violencia
observada ante el intento de los cambios de planes de estudio en las
escuelas normales de Michoacn (Normal Rural Vasco de Quiroga, de
Tiripeto, de Arteaga y de Chern) son un recordatorio del difcil camino
por recorrer para poder brindar una nueva formacin a los docentes del
pas, la cual debe ser una herramienta fundamental para que puedan
realizar efcazmente su labor frente al aula.
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Los maestros continan en las calles, aunque han fallado en su intento
por aplazar la promulgacin de la legislacin aprobada, buscan obtener
recursos adicionales para compensar las posibles afectaciones derivadas
de la reforma educativa. Han logrado extraer concesiones legislativas y
previsiblemente buscarn infuir los trminos en los que se sustituir en
los siguientes meses la Carrera Magisterial, del cual se benefcian 70 por
ciento del magisterio, a la vez que previsiblemente resistirn cambios en
las escuelas normales, cuya transformacin es imprescindible para lograr
una buena formacin docente y una buena calidad educativa.
Pese a que la implementacin de las evaluaciones se realizar durante los
prximos dos aos, Hacienda debe garantizar un proyecto de presupuesto
sufciente para dotar de los recursos al INEE para que comience a realizar
el fortalecimiento institucional necesario para ejercer correctamente las
nuevas facultades que le brinda el marco jurdico aprobado en materia
educativa. Los legisladores tendrn que acompaar presupuestalmente
con los recursos necesarios las tareas que han decidido encomendarles a
las ahora autnomas autoridades educativas del INEE. Las autoridades
federales y estatales, pese a la complejidad del marco jurdico,
tendrn que acompaar poltica y tcnicamente al INEE para
avanzar en la implementacin correcta de la reforma educativa.
Ser un largo recorrido, con mltiples incertidumbres y desafos, pero
en el que debemos acelerar el paso por el bien de la sociedad
en su conjunto, por la necesidad de realmente tener un pas
con mejor capital humano, para lograr por fn una educacin de
verdadera calidad a los nios y jvenes del pas, la cual ha sido
muy cacareada en los discursos polticos pero que sigue siendo
una deuda muy onerosa para el pas.
Mxico Evala, 2013
www.mexicoevalua.org