El referndumen la Constitucin peruana

Carlos Blancas Bustamante

Elecciones (2004) 3, 193
LA ACTUAL CONSTITUCIN PERUANA, sancionadaen1993, trajocomounade
sus principales novedades laincorporacin al ordenamiento constitucional
deunelenco, msomenosamplio, demecanismosdedemocraciadirecta
destinados a permitir la participacin de los ciudadanos en las decisiones
polticasy, por estava, superar o, cuandomenos, reducir lainsuficienciade
legitimidadquesueleatribuirsealaclsicademocraciarepresentativa.
ComosealaBobbio(1986, p. 32), existeenlapocaactual unademanda
constatablequebuscaquelademocraciarepresentativaseaacompaadao
inclusosustituidapor lademocraciadirecta; laque, antelaimposibilidad
deimplantar unademocraciadirectapuradebidoalaextensinterritorial
ycomplejidaddel Estado, sueledar lugar msbienalainsercindemecanis-
mos propios deestaltimaen laprimera. ParaBobbio ambos sistemas no
sonincompatibles y, por tanto, puedenintegrarsetodavez quenoson:
...dos sistemas alternativos, en el sentido dequeall dondeexisteuno no
puede existir el otro, sino que son dos sistemas que pueden integrarse
recprocamente. Sepuededecir conunafrmulasintticaqueenunsiste-
madedemocraciaintegral las dos formas dedemocraciason necesarias,
peronoson, consideradas ens mismas, suficientes. (Ib., pp. 40-41)
Acaso con este propsito, el constituyente introdujo en el texto consti-
tucional de1993diversos mecanismos: el referndum, lainiciativapopular
Peruano. AbogadograduadoenlaPUCP, dondeejercecomocatedrticodelaFacultaddeDerechoenlos
cursos deDerechoConstitucional, DerechoElectoral yDerechodel Trabajo; tambines profesor dela
MaestradeDerecho Constitucional deestauniversidad. Hasido ministro deTrabajo y Promocin So-
cial, ministro de J usticiay diputado nacional. Titular del estudio Carlos Blancas Bustamante, reciente-
mentehasidocondecoradopor el Gobiernodel PerconlaOrdendel Trabajo.
CARLOS BLANCAS BUSTAMANTE
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legislativa,
1
laremocinorevocacindeautoridadesylarendicindecuen-
tas, conformeal enunciadodel artculo31. Detodos ellos el nicoal quela
Constitucindedicaunanormaespecficaesel referndum, puesel artculo
32explicitasu contenido, precisando las materias sobrelas quepuedever-
sar, as comolas excluidas desumbito, temaquesetratams adelante.
Huelgasealar queel supuestoesprituparticipacionistadelos constitu-
yentesdel 93fuetotalmentecontradichopor laprcticapolticadel gobiernodel
quelamayoradeellosformparte,puesnosolamentenoalentel usodeestos
mecanismos sino que, en las pocas oportunidades en las quelos ciudadanos
pretendieronutilizarlos, loimpidimedianteburdasmaniobraslegales.
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No obstante, es evidente que lapresenciaen nuestro ordenamiento de
tales mecanismos regulados por lallamadaLeydelos Derechos dePartici-
pacinyControl Ciudadano(ley23600, 18-4-1994LDPC), cuyaplenavigen-
ciafuerestauradatraslacadadel rgimendictatorial (ley27520, 26-9-2001),
as como laagudizacin delacrisis derepresentatividad denuestrademo-
cracia, hacennecesarioimpulsar el desarrollodeestos cauces departicipa-
cin ciudadanay, deser el caso, regularlos demanerams adecuadapara
quecumplanlafuncindemocratizadoraqueles corresponde.
1. CONCEPTO Y DELIMITACIN J URDICA DEL REFERNDUM
Comocuestinpreviaseadviertelanecesidaddeubicar ydelimitar el concep-
toyalcancesdel referndumdentrodel conjuntodeprocesosdedemocra-
ciadirectaquereconocenuestraConstitucin. Con esepropsito estudiare-
mos sus diferencias conel plebiscitoylainiciativapopular, instituciones con
lasquemantieneevidentesconexionesquegenerannopocasconfusiones.
1. La anterior Constitucin, de 1979, introdujo la iniciativa popular para la reforma constitucional, exi-
giendoparaelloquefuerapresentadapor cincuentamil ciudadanos (art. 306).
2. El casoms notoriofueel del referndumsolicitadoparaderogar laley26657por lacual el Congreso
interpretel artculo112delaConstitucinparapermitir lacandidaturadel presidenteFujimori aun
tercer perodo presidencial consecutivo. Pese areunir las firmas requeridas paralaconvocatoriade la
consulta, sta no se realiz al modificarse, ex profeso, el artculo 16 de la ley 26300, que regula los
mecanismos departicipacin, exigiendoparaqueprocedael referndumlapreviapresentacindeuna
iniciativalegislativaysurechazopor el Congreso, siemprequeobtuvieraafavor el votodenomenos de
los dos quintos del nmero legal de congresistas. Lasolicitud de referndum, convertidaen iniciativa
legislativapor decisindelaOficinaNacional deProcesos Electorales (ONPE), fuerechazadaenel Con-
gresosinalcanzar los dos quintos devotos por loquefuearchivada.
EL REFERNDUM EN LA CONSTITUCIN PERUANA
195
Referndumyplebiscito
Enladelimitacinjurdicadel referndumesimportanteestablecer susimi-
litudy, asimismo, sus diferencias conel plebiscito, figuraconlaquenoslo
en el lenguaje comn sino, incluso, en ladoctrinay hastaen lalegislacin
sueleconfundirse. Resultaobvioquelaconfusinnacedel hechodequeen
ambos casos setratadevotaciones populares desprovistas decarcter elec-
tivo en las quelaciudadanaadopta, directamente, decisiones queconcier-
nen alavidadel Estado o deunacomunidad intraestatal en particular. Sin
embargo, esta semejanza puede desvanecerse con rapidez si, en lugar de
centrar laobservacinenel hechocomndelavotacinpopular, lafijamos
enel contenidodedichavotaciny, msan, ensusefectosconcretossobre
lavidadel Estadoocomunidaddondetienelugar.
Enesesentidoes posibledistinguir, al menos, dos grandes materias so-
brelasquepuedeversar unavotacinpopular noelectiva: lasnormasjurdi-
cas ylas decisiones polticas. Es verdadqueladistincinentreambas noes
necesariamenterotunda, porquemuchas veces laaprobacinorechazo de
unaleyimplicaunadecisinpolticay, al revs, porqueconciertafrecuencia
las decisiones polticas adoptadas en plebiscito requieren para su concre-
cinladacindeleyes ynormas.
Sinembargo, ladoctrinasehadecantadopor establecer unadistincinba-
sadaen ladiferenciadematerias entreel referndumy el plebiscito, atribu-
yendo al primero contenido normativo y al segundo contenido poltico. As,
Biscaretti di Ruffiaafirma: El referndumseconcretaenunamanifestacin
del cuerpoelectoral respectoaunactonormativo(1982, p. 422). Y aadeque,
encambio, el plebiscito:deberamsprecisamentereferirseaunamanifesta-
cindel cuerpoelectoral noactuadaenrelacinaunactonormativo[comoel
referndum], sino, msbien, respectoaunsimplehechoosuceso[...] concer-
nientealaestructuraesencial del Estadoodesugobierno...(p. 425).
ParaGarca-Pelayo, el referndumes el derecho del cuerpo electoral a
aprobar orechazar lasdecisionesdelasautoridadeslegislativasordinarias
(1984, p. 183); en tanto queel plebiscito es laconsultaal cuerpo electoral
sobreunactodenaturalezagubernamental oconstitucional, esdecir, polti-
ca, enel genuinosentidodelapalabra(p. 184).
Criterio coincidente manifiesta Loewenstein para quien la expresin
plebiscito debera quedar reservada a votaciones sobre cuestiones no
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constitucionales y no legislativas (1976, p. 331). Seala este autor que el
plebiscito sehautilizado preferentementepararesolver cuestiones territo-
riales, tales comolamodificacindefronteras, laadhesinaunEstadoola
autodeterminacinysoberanadeunacomunidadominoranacional.
3
Parael conocidotratadistamexicanoIgnacioBurgoa, tambinladiferen-
ciaexistepero, asu juicio, no radicaen unadistincin dematerias sino de
origenyefectos, segnlacual el referndumcuyo empleo consideraex-
cepcionaltienepor objetoconfirmar orechazar unanormaoactojurdico;
mientrasqueel plebiscito, conformeasuorigenhistricoenRoma, eslaley
queemanadel puebloy, por consiguiente, tieneuncarcter creativodelas
normas (1984, pp. 377-378).
Losordenamientosconstitucionalesdelospasesque, dealgunamanera,
hanintroducidoprocesosdeparticipacindelosciudadanosenlavidapol-
ticatambinsehandecantadoafavor del mecanismodel referndumcuan-
do se ha tratado de abrir cauces a la participacin popular en la toma de
decisiones del Estado; aunque, en algunos casos, tras dicha expresin se
ocultanverdaderos plebiscitos. Tras estaopcinsubyaceenlos estados de-
mocrticos el rechazo a la utilizacin del plebiscito como instrumento de
manipulacindelavoluntadpopular, confrecuenciaempleadopor dictadu-
ras yregmenes autoritarios.
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Veamosalgunoscasosrelevantes. EnSuiza, el pasemblemticoenmate-
riadereferndum, laConstitucinloprev, concarcter obligatorio, parala
reformaconstitucional y, concarcter facultativo, ainiciativapopular, enlos
casos dereformatotal yparcial delaConstitucin, as comorespectodelas
leyes federales y tratados internacionales. LaConstitucin francesaprev,
ensuartculo11, lafacultaddel presidentedeconvocar areferndumsobre
cualquier proyectodeleyrelativoalospoderesdel Estadooalaaprobacin
detratados internacionales quepudieran afectar el funcionamiento delas
instituciones. La Constitucin italiana (art. 75) contempla el referndum
3. Enel mismosentido, vaseCAPEL, 2000, pp. 1057-1059.
4. Ejemploclsicoes el plebiscitodelos das 21y22dediciembrede1851por el cual el pueblofrancs,
en formaabrumadora, respald el golpedeestado de2dediciembredel mismo ao perpetrado por el
presidenteLuisNapolenBonaparte, quefueel primer pasohaciasuproclamacincomoemperador en
1852. Procedimientos semejantes han empleado dictadores como Hitler, Mussolini y SadamHussein;
esteltimofuenombradopresidentedeIraqen1995conel 99,96%y, enel ao2002, conel 100%delos
votos emitidos.
EL REFERNDUM EN LA CONSTITUCIN PERUANA
197
paradecidir laaprobacintotal oparcial deunaleyodeunactoconvalor de
ley, as como, con carcter facultativo (art. 138), paralaaprobacin deuna
reformaconstitucional.
Un referndumconsultivo sobre decisiones polticas de especial tras-
cendenciaque, por sucontenidomaterial seaproximaalafiguradel plebis-
cito, estprevistoenel artculo92delaConstitucinespaola, quetambin
loprev, estavezconefectosvinculantes, paralaconformacindelascomu-
nidades autnomas y, asimismo, en materiaconstitucional con carcter fa-
cultativoparalareforma, yconcarcter obligatorioparalarevisintotal de
laConstitucin. Unafigurasimilar, esdecir ladeunreferndumsobredeci-
sionespolticasesrecogidaenlasconstitucionesdeRumana(art. 90), Gre-
cia(art. 44.1), Finlandia(art. 53), Guatemala(art. 173) y Portugal, aunque
estaltimaprecisaquelas materias sometidas aconsultadebenser, luego,
adoptadas medianteactos legislativos o tratados internacionales por el go-
biernooel Parlamento.
Ennuestrocontinente, el pasconmayor tradicinenconsultaspopulares
esUruguay, cuyaConstitucinlocontemplacomorecursoparalaabrogacin
deleyes(art. 79) yparalareformaconstitucional (art. 33, A, B yC); aunqueen
estesupuesto, en los casos A y B en los quelaconsultapopular versasobre
iniciativas de reformapresentadas por ciudadanos o por unaminoraparla-
mentaria, sinpreviaaprobacinpor el Congreso, laConstitucinuruguayase
refiereabiertamenteaplebiscito, quizpor notener carcter ratificatoriode
unanormapreviamenteaprobadapor unrganoestatal.
LaConstitucincolombianade1991esprdigaeninstitucionesdeparti-
cipaciny, entrestas, mencionacomoprocedimientosdistintosaunquesin
precisar enquconsisteladistincin, el plebiscito, el referendoylaconsulta
popular. El referendoloprevparalaabrogacindelaleyainiciativaciuda-
danayparavarios supuestos dereformaconstitucional, reservandoalaley
regular endetallecadaunodeestos mecanismos. TambinlaConstitucin
brasileaenumera(art. 14) comomecanismosdeexpresindelasoberana
popular, adems del sufragio, el plebiscito y el referendo, dejando a la ley
definir los trminos decadacual. No obstante, atenor del artculo 18dela
mismacarta, el plebiscitoestprevistoespecficamenteparael supuestode
incorporacin, subdivisin, desmembramiento, fusinyanexindeestados
omunicipios, loquepareceintroducir uncriteriodiferenciador respectodel
referndum, aun cuando sehaobservado queladisposicin general deja
CARLOS BLANCAS BUSTAMANTE
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abierta la posibilidad de definir nuevos casos especficos de consulta ple-
biscitaria(Molteni, 1997, pp. 83-84).
Puedeconcluirsedeesterepasodelalegislacinconstitucional dealgunos
estados queincorporan mecanismos dedemocraciadirectaunapreferencia
por lafiguradel referndum, sindescartar al plebiscito, ylasubsistencia, en
ciertoscasos, deungradoimportantedeconfusinentreunoyotro.
Referndumeiniciativapopular
Lainiciativapopular, quenuestraConstitucinadmitetantoenmateriaconsti-
tucional comoenmaterialegislativa, esel derechodeunafraccindel cuerpo
electoral aproponer unamateria(iniciativasimpleotemtica) ounproyecto
deley(iniciativaformulada) al rganolegislativoparaquedelibereyresuelva
sobrel. Estafiguraimplicalatransmisindelapotestaddeiniciar el proce-
dimiento delarevisin constitucional o deformacin delaley formal auna
determinadafraccindel cuerpoelectoral(Biscaretti di Ruffia,op.cit.,p.421).
El objetivodelainiciativapopular es, sealaPedrodeVega, dinamizar la
instancialegislativaparaimpedir queel sistemaconstitucional quedesecues-
tradopor ella(1995, p. 121). Deestaforma, sereconoceal pueblolafacul-
taddeiniciar el procesodeformacindelas leyes, instandoal cuerpolegis-
lativoadeliberar ydecidir sobreunacuestinounproyectoqueinteresaala
ciudadana, ampliando as el mbito de la iniciativa legislativa tradicional-
mentereservadoalosmiembrosdel Parlamentoyal gobierno. Noobstante,
estederechoagotasus efectos encuantoobligaal rganolegislativoadeli-
berar y resolver sobrelainiciativa, sin questeseencuentre, en absoluto,
obligadoaaceptarlani siquieraparcialmente.
NuestraLDPC (art. 13), paragarantizar queel Congresotomeencuentala
iniciativapopular, precisaquestedebedictaminar y votar el proyecto enel
plazo deciento veintedas calendario. Asimismo, indicaque, en caso deser
rechazadaoaprobadaconmodificaciones sustanciales, sus promotores pue-
densolicitar sesometaareferndumparaloquesedeberaumentar el nme-
rodefirmasrequerido, al noser suficienteslasexigidasparalainiciativa.
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5. Conformeal artculo206delaConstitucinserequiereel 0,3%defirmasdeelectoresparalainiciativa
dereformaconstitucional ylamismacantidadparalainiciativalegislativa, deacuerdoconel artculo11
LDPC; encambio, parasolicitar el referndumesnecesarioel respaldodel diezpor cientodel electorado.
EL REFERNDUM EN LA CONSTITUCIN PERUANA
199
Setrata, enconclusin, dedos instituciones diferentes cuyos objetivos y
efectosdifierentambinconsiderablemente. Por ellonohafaltadoquienha
afirmadoqueel referndumeslabridaquesujetaal corcel legislativo, mien-
tras la iniciativa se presenta como la espuela que lo azuza y golpea (De
Vega, op. cit., p. 121).
2. CLASES DE REFERNDUM: APROXIMACIN A UNA TIPOLOGA
En el derecho positivo delos diferentes estados tras lanocin genricade
referndumsedescubren, enrealidad, distintas consultas populares que
difierenentres enrazndesuorigen, efectos, oportunidad, mbito, mate-
ria, etctera. Por ello, paratratar deaprehender larealidadqueexistedetrs
de la palabra referndum, se han formulado diversas clasificaciones o
tipologascomolasdeBiscaretti di Ruffia(1982, p. 422), Garca-Pelayo(1984,
p. 183) y, entrenosotros, MirQuesadaRada(1999, p. 74). Conestos apor-
tesformularemoslasiguientetipologaqueconsideracomocriterios: funda-
mento jurdico, materia, eficacia jurdica, tiempo de realizacin, origen y
mbitoterritorial.
Por sufundamentojurdico(onecesidadjurdica)
1) Obligatorio
Es aquel cuyarealizacines requisitoocondicinparalavalidezdelas nor-
mas jurdicas. Enestecasoformapartedel procesodecreacindelas nor-
masjurdicas, constituyendoel eslabnfinal delacadenadepasosexigibles
paraquedichasnormasformenpartedel ordenamientojurdicodel Estado.
Noes frecuentesuutilizacinparalaaprobacindelas leyes ordinarias,
comolodeseabaRousseau, porquetornaramscomplejoylentoel proceso
legislativo, perosuusonoesdesconocidotratndosedelasleyesdereforma
constitucional. Son los casos, por ejemplo, de Suiza, Rumana, Dinamarca,
Paraguay, UruguayyVenezuelacuyasconstitucionesexigenquetodarefor-
maconstitucional seaaprobadapor el pueblomediantereferndum.
2) Facultativo
En este caso el referndumno constituye requisito de validez de la norma
peropuedeser convocadoainiciativadeunrganooautoridadestatal, deuna
fraccin de un cuerpo representativo o, incluso, de unafraccin del cuerpo
CARLOS BLANCAS BUSTAMANTE
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electoral, encuyocasolavalidezovigenciadelanormasi stayasepromul-
gdependedel resultadodel referndum.
EnFrancialaconvocatoriadel referndumesunafacultaddel presidente
de la Repblica siempre que se refiera a un proyecto de ley relativo a la
organizacindelos poderes pblicos, oalaaprobacindetratados interna-
cionalesquepuedanafectar el funcionamientodelasinstituciones. LaCons-
titucinargentinaprevqueel Congreso, ainiciativadelaCmaradeDipu-
tados, puedesometer aconsultapopular unproyectodeley.
En materiadereformaconstitucional, en Espaaladcimapartedelos
miembrosdecualquieradelascmaraspuedesolicitar el referndumsobre
unproyectodereformaaprobadopor stas; mientrasqueenAustriasecon-
vocaapedido del tercio del Consejo Nacional o del Consejo Federal; y en
Colombialopuedesolicitar el cincopor cientodel cuerpoelectoral.
Por sumateria
1) Constitucional
Es el que versasobre unanormaconstitucional. Se puede, incluso, distin-
guir entre el referndumconstituyente, que tiene por objeto aprobar una
Constitucin, y el propiamente constitucional cuya finalidad es aprobar, o
abrogar, una ley de reforma constitucional. En cualquier caso, el refern-
dumconstitucional puedeser integrativooautnomo.
a) Integrativo
Sedenominaas porqueseintegraenunprocesomsampliodel queforma
parte una Asamblea Constituyente o el Parlamento. A su vez puede ser
programticoodeliberativo.
Programtico
Es el quetienelugar antes quelas deliberaciones delaAsambleaConstitu-
yenteoParlamentoparaadoptar ciertas decisiones polticas fundamentales
delafuturaConstitucin. Unejemploclsicoes el realizadoel 2dejuniode
1946enItaliaparadecidir entrelacontinuacindelamonarquaolainstau-
racin de larepblicay que se sald con el triunfo de estaltima. El 8de
setiembre del mismo ao un referndumsimilar aboli la monarqua en
Bulgaria. Unreferndumdeigual alcancetuvolugar enRuandaen1961. En
nuestro pas, el referndumrealizado en1919paraaprobar un conjunto de
EL REFERNDUM EN LA CONSTITUCIN PERUANA
201
reformasalaConstitucinde1860tuvouncarcter programticoque, inclu-
so, condujoaladacindelaConstitucinde1920.
6
A este mismo tipo corresponde el llamado plebiscitoprevisto por las
disposiciones transitorias delaConstitucindeBrasil de1988, quetuvolu-
gar el 21deabril de1993pararesolver si semantenalarepblicaoseretor-
nabaalamonarquay, adems, si se reemplazabael rgimen presidencial
por el parlamentario, pues de haberse aprobado lo que no ocurri las
opcionesafavor delamonarquayel parlamentarismohubierasidonecesa-
rioredactar unanuevaConstitucinacorde.
Deliberativoosucesivo
Enl, laconsultapopular tienelugar despus dequeunaAsambleaConsti-
tuyenteo el Parlamento hayan aprobado un proyecto deConstitucin o de
leydereformaconstitucional. Es, sinduda, el casoms frecuenteynatural
dereferndumconstitucional. El casomsemblemticoesel delaConstitu-
cindeFranciade1793elaboradapor laConvencinyaprobadapor refern-
dumlaque, conlainspiracinideolgicadeRousseau, estableciel refern-
dumparalaaprobacindetodaslasleyes. TambinlaConstitucinfrancesa
de1946fueaprobadapor unreferndum, el 15deoctubredeeseao, luego
dequeun proyecto anterior de Constitucin formulado por unaAsamblea
Constituyentefuerarechazadopor el puebloenel referndumdel 5demayo.
Otrosejemplosamencionar sonlosdelasconstitucionesdeEspaa(1978),
Rumana(1991), Rusia(1993), Polonia(1997) yVenezuela(1999), todasellas
aprobadas en referndum. Nuestraactual Constitucin es laprimeraen la
historiaperuanasancionadamedianteunreferndum, de31deoctubrede
1993, cuyaautenticidadestfuertementecuestionada.
Adems, hay constituciones como las deEspaa, Austriay Uruguay que
contemplanlarealizacindeunreferndumencasoderevisintotal odacin
deunanuevaConstitucin, efectuadapor el Parlamentoopor unaConvencin
Constituyente, respectivamente. Cuandolamateriaeslareformaoenmienda
constitucional nosonpocaslasconstitucionesqueexigenel referndumpara
suaprobacin. AloscasosdeSuiza, Rumana, Paraguay, UruguayyVenezuela
quemencionamos, hayqueagregar losdeJ apn, IrlandayDinamarca. Y, tam-
bin, los de aquellos pases donde el referndumes, en principio, obligado
peropuedeevitarsemedianteunprocedimientoalternativobasadoenlaob-
tencin de mayoras calificadas y ladoble votacin en el Parlamento, como
sucedeenFranciayennuestraactual Constitucin.
6. Vaseal respectoBasadre, 1963, tomoVIII, captuloCLXVIII.
CARLOS BLANCAS BUSTAMANTE
202
b) Autnomo
Es el referndumconstitucional queserealizasinnecesidaddeque, enfor-
ma previa o posterior, el proyecto de Constitucin sea elaborado por una
AsambleaConstituyenteoParlamentoparadecidir sobreunapropuestafor-
muladapor el gobierno. Eslaprcticapreferidapor dictadurasyregmenes
autoritarios parainvestirse de unaaparienciade legitimidad atravs de la
aprobacindeunaConstitucin.
BajoesteprocedimientoseaproblaConstitucindeChile, el 11dese-
tiembrede1980, enunplebiscitosinfiscalizacinalgunapor laoposicin, en
sugranmayoraproscritayperseguida. Ladictaduramilitar uruguayasigui
el mismo modelo pero en el referndumdel 30 de noviembre de 1980 su
proyecto de Constitucin fue rechazado por el pueblo y se vio obligada a
abandonar el poder. Ladictaduraecuatoriana, en1978, ofrecial electorado
laalternativaderatificar laConstitucin an vigenteo aprobar el proyecto
deunanuevaelaboradopor el rgimen, triunfandoestaltimaquetodava,
conposteriores reformas, rigeenesepas. Francia, bajoel gobiernoperso-
nal de De Gaulle, aprob en referndum, en 1958, su actual Constitucin
elaboradapor miembrosdel ConsejodeEstado, conlaopinindeunComit
Consultivo emanado del Parlamento, y aprobada en Consejo de Ministros
(Burdeau, 1981, pp. 561-570).
Los mecanismos dedemocraciadirectapuedenfomentar lamayor participacindelos
ciudadanos yas fortalecer lalegitimidaddelas instituciones delademocraciarepresentativa.
EL REFERNDUM EN LA CONSTITUCIN PERUANA
203
2) Legislativo
Versaestereferndumsobrelaleyordinariaounanormadesimilar rango.
En funcin alaamplitud de las materias que pueden ser consultadas este
referndumpuedeser abiertoorestringido.
a) Abierto
Cuando no admitelmites ni exclusiones en razn asu materia, por lo que
cualquier proyectodeleypuedesometerseareferndum, al margendecual
seasucontenido, tal comosucede, por ejemplo, enSuiza.
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b) Restringido
Aquel en el cual existen limitaciones respecto a las materias que pueden
someterse aladecisin popular. Se reconocen en este caso dos variantes:
circunscritooexcluyente.
Circunscrito
Tambin llamado delimitado pues est limitado a materias especficas,
preestablecidas por laConstitucin. Es el casodel previstoenel artculo11
delaConstitucinfrancesaquenicamentepuedeconvocarsesobreproyec-
tos deleyrelativos alaorganizacindelos poderes pblicos otratados que
pudieranalterar el funcionamientodelas instituciones estatales, por loque
noprocedesobreproyectos deleyajenos aestas materias.
Excluyente
Enestecasoel referndumnoestlimitadoaunamateriapredeterminaday,
por tanto, puedeversar sobrecualquier proyectodeleypero, noobstante, se
prohbesometer areferndumaquellosqueserefieranadeterminadasma-
terias, las quequedanexcluidas del mbitodel referndum. Por ejemplo, el
artculo 170delaConstitucin deColombiasealaqueno procedeel refe-
rndumrespectodelasleyesaprobatoriasdetratadosinternacionales, ni de
laleydepresupuesto, ni delasreferentesamateriasfiscalesytributarias. La
Constitucin de Dinamarca (art. 42.6) lo prohbe respecto de leyes sobre
materiapresupuestaria, emprstitosdel Estado, lasquefijenretribucioneso
7. Frey, 1997, p. 24. Sealaesteautor queenSuiza: Nohayexcepcionesqueinvolucrentemasrelaciona-
dos conderechos individuales uotros. Por lotanto, enSuizaalguienpodrasugerir quetodos los turcos
deberan ser asesinados. Esto es completamente aceptable, pero, por supuesto, y aqu viene el tema
central, lapoblacinnoestaratanlocacomoparaaceptar tal propuestaydehechonuncasehasugerido
algosemejante.(l. cit.).
CARLOS BLANCAS BUSTAMANTE
204
pensiones dejubilacin, concedanlanacionalidad, oversensobrelaexpro-
piacin, materiatributariayobligaciones contradas envirtuddetratados.
Por sueficaciajurdica
1) Vinculante
Esel referndumcuyoresultadodeterminalacreacinolaextincindeuna
normajurdica. Podemos distinguir entreconstitutivooabrogatorio.
a) Constitutivo
Cuandolaaprobacindel proyectosometidoaconsultaleotorgaeficaciade
normajurdica. Puedeser ratificatoriooinnovativo.
Ratificatorio
Envirtuddeestereferncumel puebloratificaunanormapreviamenteapro-
badapor el rganolegislativorespectivo. Esel casodel referndumconstitu-
cional enSuiza, Dinamarca, Uruguay, Paraguay, RumanaoVenezuela; y, en
materialegislativa, el previstoenel artculo40delaConstitucinargentinay
enel artculo11delafrancesa.
Innovativo
Es aquel por el cual secreaunanuevanormaconbaseenlainiciativapopu-
lar, sinsupreviadeliberacinosancinpor uncuerpolegislativo. Estetipo
de referndumes contemplado por laConstitucin suiza, que reconoce el
derecho de cien mil ciudadanos de someter areferndumun proyecto de
revisintotal delaConstitucin(art. 138) odeenmiendaconstitucional (art.
139) que, encasodeser aprobadas por el pueblo, tienencomoefectolare-
formatotal oparcial delaConstitucin. Igualmente, laConstitucinurugua-
ya, ensuartculo331.A, admitequesesometaareferndumunproyectode
reformaconstitucional por iniciativadel diez por ciento delos ciudadanos,
sinnecesidaddesudeliberacinpreviapor el Congreso.
b) Abrogatorio
El propsito de este referndumes eliminar del ordenamiento jurdico una
normavigenteaprobadapor el rganolegislativo. Es el casodel referndum
previstoenlaConstitucinitalianaquepermiteaquinientosmil ciudadanoso
acincogobiernosregionalessolicitarloparaladerogacindeunaleyonorma
EL REFERNDUM EN LA CONSTITUCIN PERUANA
205
equivalente.
8
EnSuiza, cincuentamil ciudadanospuedensolicitar unrefern-
dumparaderogar unaleyfederal dentrodelosseismesesdeaprobada.
Lo contempla, asimismo, y lo ha utilizado reiteradamente con xito, la
Constitucinuruguaya(art. 79)
9
apeticindel veinticinco por ciento del
electorado la que lo define como un recurso del pueblo contra las le-
yes.
10
En Colombia el referndumabrogatorio se realiza a solicitud de la
dcimapartedel censoelectoral cuandolanormaes unaleyordinaria(art.
170) ydel cincopor cientocuandosetratedeunareformaconstitucional que
afecte los derechos fundamentales, sus garantas y los procedimientos de
participacinpopular. EnEstadosUnidos, veinticincoestadosadmitenel re-
ferndumcomoinstrumentopararevocar leyesrecientementesancionadas
(Kendall, 1997, p. 39).
2) Consultivo
Es aquel cuyo resultado no incidedirectamenteen lacreacin o supresin
delas normas jurdicas ni establece, ensentidojurdico, mandatos yobliga-
ciones concretas alos poderes pblicos. Su efecto es principalmentepolti-
co, puesenunademocraciaesimpensablequedichospoderespuedanobrar
ensentidoopuestoaloexpresadopor el puebloenel referndum.
Aestetipocorrespondeel referndumsobredecisiones polticas dees-
pecial trascendenciaprevistoenlaConstitucinespaola(art. 92), quefue
utilizado el 12de marzo de 1986paraconsultar al pueblo espaol sobre el
ingresodeEspaaenlaOTAN, conunresultadofavorablequeseplasmen
laposterior decisindel gobiernoespaol deadherirseaesetratado. Al mis-
motipocorrespondenaquellos previstos enlas constituciones deRumana
(art. 90), Grecia(art. 44.2), Finlandia(art. 53), Guatemala(art. 173) yArgen-
tina(art. 40, prrafo 2). Medianteun referndumdesimilar alcance, Gran
8. Unodeloscasosmsfamososesel realizadolosdas12y13demayode1974, apeticindeunsector
delos ciudadanos, paraderogar laley sobredivorcio civil. Sin embargo, lainiciativano tuvo xito pues
sloel 40,9%delos electores votpor laabrogacin, mientras queel 58,1lohizoencontra.
9. Mediante este procedimiento, el 13de diciembre de 1992, se derogaron diversos artculos de laley
referentealaprivatizacindelas empresas pblicas.
10. El referndum, deacuerdo al derecho positivo constitucional uruguayo, tienelanaturalezadere-
curso; [...] no puedeconfundirsecon el instituto degobierno directo deigual denominacin existente
en los pases de Europa y tambin en alguno de Amrica, que tiene como efecto la ratificacin de un
proyectonormativo, generalmente, deConstitucin. EnUruguayal ser indudablementeunrecurso
el referndumno sedacontraproyectos sino contraactos jurdicos vlidos, perfectos y eficaces: leyes,
decretos deJ untaDepartamental.(Cagnoni, 1997, p. 152).
CARLOS BLANCAS BUSTAMANTE
206
Bretaa, en1975, sepronunciafavor desupermanenciaenlaComunidad
EconmicaEuropea.
Por el tiempo(uoportunidad) desurealizacin
1) Sucesivo
Estereferndumtienelugar despusdelaformulacinoaprobacindeuna
normaestatal, paraconferirleeficaciajurdica. Esel casodelosquesereali-
zanpararatificar proyectosdeConstitucin, leyesdereformaconstitucional
oleyesordinariaspreviamentedeliberadaspor unaAsambleaConstituyente
oParlamento, segnel caso.
2) Programticooprevio
Tienelugar antes delacreacinjurdicadelanormaoactoestatal parade-
terminar su contenido material. Estetipo dereferndumes inusual parala
aprobacindeleyes ordinarias ydereformas constitucionales, limitndose
su empleo a la creacin de la Constitucin, como en los ya mencionados
ejemplos de Italia, Bulgariay Ruanda, en los que el electorado opt por la
abolicindelamonarquaylainstauracindelarepblica, antesdequeuna
AsambleaConstituyenteredactarlaConstitucin.
Por suorigen
Estecriterioatiendeaquines el titular delainiciativaparalaconvocatoria
del referndum, loquepermitedistinguir entreel refernduminstitucional
yel popular.
1) Institucional
Es aquel cuyaconvocatoriaes facultadexclusivadeunaautoridadoinstitu-
cinpblicaodeunafraccindeuncuerporepresentativoestatal, es decir
de entidades o personas investidas de una funcin pblica, excluyendo la
iniciativadirectadelos ciudadanos.
Decarcter institucional esel referndumprevistoenlasconstitucionesde
Francia, Rumana, Grecia, Finlandia, RusiayGuatemala, cuyaconvocatoriaes
unafacultaddiscrecional del presidentedelaRepblica. Tambines deeste
tipoel quepuedeconvocar el Congresoargentino, paralaratificacindeuna
EL REFERNDUM EN LA CONSTITUCIN PERUANA
207
ley, oel presidentedelaRepblicaconefectonovinculante, yel previstoen
Colombiaparaqueel pueblodecidalaconvocatoriaaunaAsambleaConsti-
tuyente.
EnEspaa, ainiciativadepor lomenos ladcimapartedelos miembros
delas cmaras del Parlamentodeberealizarseunreferndumpararatificar
unproyectodereformaconstitucional sancionadopor aquel. EnAustriapro-
cede a solicitud de un tercio de los miembros del Consejo Nacional o del
ConsejoFederal. Enestoscasos, el referndumseplanteacomounderecho
delaminoraparlamentaria, loqueatenasucarcter institucional, aunque
sinatribuirleorigenpopular.
2) Popular
Seconvocapor iniciativapopular apeticin deunafraccin del electorado.
En estesupuesto el referndumseconfiguracomo un genuino derecho
de los ciudadanos, a diferencia del refernduminstitucional que, como
hemos sealado, es una facultad del poder estatal y se puede convertir,
por ellomismo, enuninstrumentodegobiernoantesqueenunmecanismo
departicipacinciudadana.
El referndumpopular (referndum-derecho) estprevistoenlasconsti-
tuciones suizaeitaliana(art. 75) paralaabrogacindelas leyes y, deforma
similar, enlasconstitucionesuruguaya(art. 79), colombiana(art. 170, 377y
378) yvenezolana(art. 74). Enveintisis estados deEE. UU., el pueblotiene
derechoasolicitar unreferndum(Kendall, l. cit).
Laeficaciadel referndumcomoderechociudadanodepende, noobstan-
te, engranmedidadelosrequisitoscuantitativosquecondicionansuejerci-
cio. EnItalia, quinientosmil ciudadanosquerepresentanmenosdel dospor
cientodel electoradopuedensolicitarlo; mientras queenUruguaydebeha-
cerloel veinticincopor cientodel electoradoloquehallevadoaqueseafir-
mequeesunaexigenciamuyduray, adems, inslitaenel derechocompa-
rado(Cagnoni, op. cit., p. 156). EnSuiza, quetienesietemillones dehabi-
tantes, cincuentamil ciudadanos puedenexigir unreferndumabrogatorio
de la legislacin y cien mil pueden solicitar uno innovativo en materia de
reformaconstitucional. LosporcentajesqueexigelaConstitucincolombia-
na(diez ycincopor ciento) parecenms razonables, ysonmuyasequibles
los previstos por los estados deEE. UU., queoscilanentreel tres por ciento
delos electores enDakotadel Sur yel quincepor cientoenWyoming, con
unpromediodeochopor ciento(Kendall, op. cit., p. 41).
CARLOS BLANCAS BUSTAMANTE
208
Por sumbitoterritorial
El referndumen funcin al mbito territorial en que se realiza se puede
clasificar ennacional osubnacional.
1) Nacional
Serefiereanormasdembitonacional, generalmenteleyes. Esel casodela
casi totalidaddeejemplos alos quehastaahoranos hemos referido.
2) Subnacional
Se realiza en el mbito correspondiente a estados federados, regiones o
municipios sobrenormas questos puedenexpedir.
EnEE. UU., laintroduccindel referndumhatenidolugar, fundamental-
mente, enel mbitodelosestados, apartir de1898enqueloadoptDakota
del Sur, siendo actualmenteveintisis los estados quetienen estemecanis-
mo. Sin embargo, en materia de reforma de sus constituciones, todos los
estados, salvoDelaware, exigenunreferndumobligatorioparasuaproba-
cin (Kendall, op. cit., p. 39). En laconocidaexperienciasuiza, el refern-
dumest establecido en todos los niveles de gobierno, incluyendo sus 33
cantones ylas tres mil localidades conquecuentael pas.
3. CARACTERIZACIN DEL REFERNDUM EN EL PER
Ennuestroordenamientojurdico, conformealoquedisponenlaConstitu-
cinylaLeydeDerechosdeParticipacinyControl Ciudadano, yaplicando
latipologaantesexpuesta, caracterizaremosel referndumdeacuerdoalos
criteriosdefundamentojurdico, materia, eficaciajurdica, tiempodesurea-
lizacin, origenymbitoterritorial.
Fundamentojurdico
En cuanto asu fundamento jurdico, nuestro referndumes decarcter fa-
cultativoyaque, conformeal artculo31delaConstitucin(CP), esundere-
chociudadanoy, por tanto, seconvocaapeticindeunafraccindel electo-
rado, queel artculo 38delaLDPC fijaen no menos del diez por ciento del
electoradonacional. Enel casodel referndummunicipal, stedebeser so-
licitadopor el veintepor cientodelos electores delaprovinciaoel distrito.
EL REFERNDUM EN LA CONSTITUCIN PERUANA
209
Noexistedisposicinalgunaquecondicionelavigenciadeunaleyonorma
regional omunicipal asuratificacinpor referndum.
Incluso, enmateriadereformaconstitucional, si bienel referndumforma
partedel procedimientoprevistoparasuaprobacin, si seproducepor mayo-
raabsolutaenel Congresopuedeomitirsesi stesancionalareformamedian-
teunavotacinsuperior alosdosterciosdel nmerolegal decongresistas, en
doslegislaturasordinariassucesivas. Ellopermiteconcluir queel referndum
enlareformaconstitucional noesobligatoriosinofacultativo, puesel Congre-
sopuedeoptar entreel procedimientoqueloincluyeoaquel queloexcluye.
El nicocasoenquesecontemplaunreferndumquepodracatalogarse
como obligatorio es el relativo al proceso de descentralizacin, ya que la
Constitucin(art. 190) sealaquelaintegracindedos oms departamen-
tos contiguos paracrear unaregin, oel cambioderegindeunaprovincia
odistritoaotracontigua, debehacersemediantereferndum. Confirmando
estecarcter, laLey deBases delaDescentralizacin(ley 27783, 20-7-2002
LBD) dispone, ensuartculo29.2, unreferndumenel segundosemestre
de2004paralaconformacindelas regiones.
11
Materia
Desdeestaperspectiva, el referndumenel Perestprevistotantoparala
reformaconstitucional cuantoparalalegislacin.
1) Reformaconstitucional
Enmateriaconstitucional, el artculo206CP establecequelareformaconsti-
tucional debeser aprobadapor el Congresoconmayoraabsolutadel nme-
ro legal de sus miembros y ratificadamediante referndum. Sin embargo,
como yaanotamos, ello no otorgaal referndumcarcter obligatorio pues
puedeomitirsesi el Congresoacuerdalareformaendoslegislaturasordina-
riassucesivas, cadavezconunavotacinfavorablesuperior alosdostercios
del nmerolegal decongresistas.
11. Conformeal artculo 190delaConstitucin, el proceso dedescentralizacin seiniciaeligiendo go-
biernos regionales en cadauno delos departamentos, pero luego deben crearselas regiones sobrela
basedereas contiguas integradas histrica, cultural, administrativay econmicamente, conformando
unidades geoeconmicas sosteniblesparalo cual, mediantereferndum, podrnintegrarsedos o ms
departamentos.
CARLOS BLANCAS BUSTAMANTE
210
Demaneraconcordante, el inciso1del artculo32CP sealacomomate-
riadel referndumlareformatotal oparcialdelaConstitucin. Noobstan-
te, laprimeradeestas expresiones hadado lugar aplantear si, en caso de
reformatotal osustitucindelaConstitucin, el referndumseconvierteen
unprocedimientonecesarioquenopuedeomitirsey, adems, si dichacon-
sultaes ratificatoriadeunadecisinpreviadel Congresoopuederealizarse
prescindiendodesta, cuestiones queabordamos enseguida.
2) Materialegislativa
Enel campolegislativo, el citadoartculo32CP sealacomoobjetodel refern-
dumlaaprobacindenormasconrangodeley, lasordenanzasmunicipa-
lesylasmateriasrelativasal procesodedescentralizacin. Delimitandoel
mbitodelainstitucin, laLDPC (art. 39) precisaquemediantereferndumse
puedenaprobar lasleyes, normasregionalesdecarcter general yordenan-
zas municipalesy desaprobar, adems de stas, los decretos legislativos y
decretosdeurgenciaqueexpideel Poder Ejecutivo. Enloreferentealasma-
terias del procesodedescentralizacinindicaquestas sonlas mencionadas
enel artculo190, esdecir lacreacinomodificacinderegiones.
El prrafo final del artculo 32CP excluyedel mbito del referndumla
supresin o ladisminucin de los derechos fundamentales, las normas de
carcter tributario y presupuestal, y los tratados internacionales en vigor.
Respecto aestas restricciones al ejercicio del referndumsehaformulado
algunas crticas interesantes, como aquellaque apuntaal hecho de que la
actual Constitucin, conunaconcepcinequivocadayrestringida, slocon-
sideracomoderechos fundamentaleslos derechos delapersonaenume-
rados en el captulo I del Ttulo I, excluyendo de estacategorizacin alos
derechos sociales yeconmicos as comoalos polticos, enunciados enlos
captulosII yIII del mismottulo(HuertaGuerrero, 1996, pp. 78-79). Setrata
deunaobservacinvlida, puesel criteriorestrictivoadoptadopor laConsti-
tucinperuanacontradiceel establecidopor ladoctrinaylos tratados inter-
nacionales sobre derechos humanos ratificados por el Per, que asumen
unavisin global eintegradoradelos derechos fundamentales que, desde
luego, incluyelos decarcter poltico, social, econmicoycultural.
Tambinsehaobservadoel hechodeque, si bienel artculo32CP exclu-
yedel referndumalos tratados envigor, loquesignificaquestos nopue-
den ser denunciados por estava, en cambio guardasilencio respecto ala
aprobacindetratados annoratificados (Marav Sumar, 1997, p. 135). Los
tratadosqueantesdesuratificacindebenser aprobadospor el Congresoo
EL REFERNDUM EN LA CONSTITUCIN PERUANA
211
por el Poder Ejecutivo, conformealadistribucindemateriasestablecidaen
losartculos56y57, podranser objetodel referndum;salvoqueimplicaran
lasupresin o disminucin delos derechos fundamentales o tuvieran inci-
denciadirectaencuestionestributariasopresupuestales. Raznpor lacual,
interpretandosensucontrarioel prrafofinal del artculo32CP quesloex-
cluye de la materia referendaria los tratados en vigor, no podra objetarse
quelos tratados pendientes deaprobacino, incluso, los quehansidoapro-
bados peroannoratificados puedanser sometidos areferndum.
Eficaciajurdica
En el Per el referndumtiene carcter vinculante, no existiendo norma
algunaqueestablezcasuconvocatoriaconcarcter consultivoomeramente
indicativo.
1) Vinculante
En cuanto al referndumvinculante de tipo constitutivo encontramos en
nuestroordenamientosus dos variables: ratificatorioeinnovativo.
a) Ratificatorio
Decarcter ratificatorioes el referndumconstitucional, pues, conformeal
artculo206CP, laleydereformaconstitucional aprobadapor mayoraabso-
lutapor el Congresodebeser ratificadamediantereferndum.
b) Innovativo
En cambio, es innovativo el previsto para la aprobacin de leyes, normas
regionales yordenanzas municipales yaque, asolicituddel nmerodeciu-
dadanos quefijalaley, puedesometerseareferndumel proyectorespecti-
vo. Obsrvesequeni laConstitucinni laleyserefierencomos lohace
aquellaenmateriadereformaconstitucionalalaratificacindeunanor-
mapreviamenteaprobadapor el Congreso, el ConsejoRegional oel Concejo
Municipal, segnel caso. Estosignificaquelainiciativapopular derefern-
dumversasobreunproyectocontenidoenlaley, sinnecesidaddesudelibe-
racinpreviapor aquellos rganos.
A estaconclusin concurren dos hechos: en primer lugar, el artculo 41
LDPC sealaque, si unainiciativalegislativapopular esrechazadaomodifica-
dasustancialmentepor el Congreso, suspromotorespuedensolicitar quese
CARLOS BLANCAS BUSTAMANTE
212
sometaareferndum, aumentandoel nmerodefirmasnecesarioparacom-
pletar el porcentajeexigidopor laley.
12
Enestesupuesto, el proyectoquese
somete a referndumno slo no ha sido aprobado antes por el Congreso
sino, incluso, rechazadopor steodistorsionado, por locual laconsultano
tiene, ni puedetener, carcter ratificatorio.
Deotrolado, precisamenteconel objetodeimpedir estetipoderefern-
dum, en1996, el Congreso, medianteley26592, modificel artculo161LDPC
condicionandoel referndumalapreviapresentacindeunainiciativalegis-
lativaysurechazopor el Congreso, siemprequeaquellaobtuvieraasufavor
nomenos dedos quintos delos votos del nmerolegal decongresistas. De
estaforma, el referndumseinsert, ysubordin, enunafiguradistintacomo
lainiciativalegislativa, yquedcondicionadoasupreviadeliberacinparla-
mentaria y, adems, a obtener un respaldo fijado en no menos de los dos
quintos demiembros del Congreso, pues en caso contrario no procedasu
realizacin. Confundamentoseexpresentonces:
12. Como hemos indicado en lanota5, deacuerdo al artculo 11LDPC, lainiciativalegislativadebeser
respaldadapor el 0,3%delapoblacinelectoral, entantoquelasolicituddereferndumrequiereel diez
por cientodedichoelectorado.
HemiciclodelaantiguaCmaradeDiputados dondeactualmentesesiona
el plenodel Parlamentoperuano.
EL REFERNDUM EN LA CONSTITUCIN PERUANA
213
Estehechodesnaturalizalaesenciadel referndum, comomecanismode
consultapopular directa, porquelimitalaparticipacinpopular directaala
decisindeungrupodecongresistas. Enotrostrminos, tergiversalaesen-
ciadel referndum, al establecer unmecanismodeintermediacinentrela
ciudadanaylaautoridad. Setienequepasar primeropor el filtrodel Con-
greso, deestamanera, al haber intermediacindel Congreso, lanaturale-
zadirectadelaconsultapopular pierdesuesenciaysurazndeser. (Mir
QuesadaRada, op. cit., p. 159)
Laley26592fuederogadapor laley27520querestableciel textodesu
articulado original, retornando al modelo inicial en el cual la iniciativa de
referndumpuededesarrollarseenformaautnomadelainiciativalegislati-
va, haciendoinnecesarioel pasopreviodedeliberacindel proyectonorma-
tivopor el Congreso. Enestesentido, sehareafirmadoel conceptodel refe-
rndumcomo derecho ciudadano y fuente de legislacin alternativa, es
decir comounaalternativaal procesodeadopcindelatomadedecisiones
clsicas por mediodel Congreso(ib., p. 161).
2) Abrogatorio
Estamodalidadtambinestcontempladaenel artculo32LDPC, queinclu-
yenosloalasleyes, normasregionalesyordenanzasmunicipalessinoalos
decretos legislativos ylos decretos deurgencia, quesonnormas emanadas
del Poder Ejecutivo, lasprimeraspor delegacinexpresadel Congresoylas
segundasanteunestadodenecesidadyurgencia. El artculo42LDPC indica
que el resultado del referndumdetermina la derogacin de las normas
desaprobadas.
Enestetemadebemosrecordar queel rgimendictatorial tambindero-
g el inciso c) del artculo 39LDPC queserefiereal referndumparadesa-
probar normas, paraimpedir quesellevaraacaboel quesehabasolicitado
acercadelaleydeinterpretacinautnticaquepermitalareeleccinde
Fujimori para un tercer perodo. La ley 27520 ha restituido la vigencia de
estadisposicinquepermiteel referndumabrogatorio.
Tiempodesurealizacin
El referndumenel ordenamiento peruano es sucesivo pues, salvo el caso
del constitutivo-innovativo, tienelugar despus deladeliberacindelanor-
ma por el rgano legislativo, bien sea para ratificarla, caso de la reforma
CARLOS BLANCAS BUSTAMANTE
214
constitucional, bien seaparaderogarla, lo quecorrespondeal referndum
abrogatorio.
El referndumdetipoconstitutivo-innovativoconstituyeuncasosingular,
acaso un tipo distinto pues, por un lado, carece de carcter sucesivo, al no
existir unadeliberacinoaprobacinpreviadelanormasinoquestaescrea-
daenunactosimpleydirectopor ladecisinpopular, y, deotrolado, tampoco
puede calificarse como programtico pues ste supone larealizacin de un
actoestatal posterior desancindeunanormacuyocontenidoconceptual ha
sido definido en referndum, lo quetampoco sucedeen estecaso, yaquela
normaentraenvigenciatrassuaprobacinenlaconsultapopular.
Origen
En cuanto a su origen, institucional o popular, en el Per existen las dos
clasesdereferndum, auncuandoconclaropredominioensuconfiguracin
del segundo.
1) Institucional
Esel queseconvocaparalareformaconstitucional, pueslainiciativacorres-
pondeal Congresoal escoger esteprocedimientoparadichareforma. Tam-
binloes el queseconvocaparalacreacinderegiones, aunqueel relativo
asumodificacin, por secesindeprovinciasodistritosparaanexarseaotra
regincontigua, podraconsiderarsedeiniciativapopular. Estafiguranoest
suficientementereguladaal no establecerselos requisitos paraquelas po-
blaciones deesas circunscripciones solicitensucambioderegin.
2) Popular
Esel previstopor losartculos31y32CP comoderechodel puebloasolicitar
unaconsultapopular paraaprobar o desaprobar normas. Como yahemos
sealado, estafiguracorrespondeal referndum-derechoporqueel pueblo
no slo votaparadecidir respecto de lavigenciade unanormacuando es
convocadopor laautoridad, sinoquetienelapotestaddedecidir laconvoca-
toria a la votacin popular, sin consultar la voluntad de dicha autoridad o,
incluso, contraella.
El carcter de verdadero derecho de participacin del referndumpor
iniciativapopular depende, comosehadicho, del nivel delosrequisitoscuan-
titativos que exige la ley. El artculo 38LDPC establece que el referndum
EL REFERNDUM EN LA CONSTITUCIN PERUANA
215
debeser solicitado por el diez por ciento del electorado nacional, requisito
quehasidoconsideradoexcesivo,
13
opininquecompartimos.
Otra observacin que puede formularse es que el artculo 38 LDPC, al
exigir eseporcentajedel electorado nacional paraconvocar al referndum,
no ha tenido en cuenta a las regiones y municipios pues, como es obvio,
dicho requisito no puedeser cumplido en estos mbitos y, adems, carece
delgicaestablecer unanicamedida, decmputonacional, envez deapli-
car eseporcentajesobreel electoradoregional ymunicipal.
Sin embargo, en el mbito municipal, laLey OrgnicadeMunicipalida-
des (ley 27972, 27-5-2003 LOM), ha establecido, en su artculo 115, una
reglaespecficaparalaconvocatoriaal referndumque consiste en que la
solicituddebeser respaldadapor el veintepor ciento delos electores dela
provincia o distrito respectivo, requisito que, a nuestro criterio, resulta
limitativo.
mbitoterritorial
El referndumestcontempladoenlostresmbitosdegobiernoexistentes
en el Per: nacional, regional y municipal. En el mbito nacional, para la
reformaconstitucional, laaprobacindeleyes yladesaprobacindeleyes,
decretos legislativos y decretos de urgencia, conforme al artculo 32de la
ConstitucinyalaLDPC.
En las regiones procede el referndumconstitutivo-innovativo y abro-
gatorio, respecto de las normas regionales de alcance regional que laLey
OrgnicadeGobiernoRegionales (ley27867LOGR) hadenominadoOr-
denanzasRegionales(art. 38), conbaseenel artculo32CP yel artculo39,
incisosb) yc) LDPC. Asimismo, lacreacinocambioderegionesdebesome-
terseareferndumdelaspoblacionesinvolucradas, conformealosartculos
32, inciso4, y190CP, yal artculo39, incisod) LDPC.
Como hemos indicado, laLOM haregulado el referndumen el mbito
municipal, el cual puedeversar sobrelaaprobacinodesaprobacindelas
ordenanzasmunicipales, conexcepcindeaquellasdenaturalezatributaria,
segnel artculo115dedichanorma.
13. VaseMirQuesada, op. cit., p. 158; y, enel mismosentido, Marav, op. cit., p. 138.
CARLOS BLANCAS BUSTAMANTE
216
4. EL REFERNDUM CONSTITUCIONAL
Hemos reservadoparaesteapartadounestudioms profundodel refern-
dumrelativo a la reforma constitucional, en razn de la trascendencia del
temay, asimismo, por suactualidad, debidoal procesodereformatotal dela
Constitucinpuestoenmarchapor el Congresoconladacindelaley27600.
NuestraConstitucinregulalareformaconstitucional ensuartculo206
queestablecelos procedimientos quedebeobservar el Congreso. Deotro
lado, el artculo32CP, queserefiereal referndum, sealacomomateriade
stelareformatotal oparcialdelaConstitucin. Nosdetendremosprime-
roenlareformaparcial yenseguidaveremos lareformatotal.
Lareformaparcial
Paraestesupuesto, comosehadicho, el artculo206contempladosprocedi-
mientosalternativos. Enel primerodeellos, el Congresoapruebalareforma
por mayoraabsolutadel nmero legal desus miembros (61votos) en una
solalegislaturaystadebeser ratificadamediantereferndum. El otropro-
cedimientoadmitelaomisindel referndumsi el Congresoapruebalare-
formaendos legislaturas ordinarias sucesivas conel votofavorabledems
delos dos tercios del nmerolegal desus miembros, es decir 81votos.
Anuestrojuicioestepreceptoregulalareformaparcial delaConstitucin
pues, comoprecisael Tribunal Constitucional recogiendounadoctrinaclsica
ypacfica: el CongresodelaRepblica, encuantopoder constituido, per se,
nopuedeaprobar unaConstitucindistinta, puessloel Poder Constituyente
estautorizadoparallevar acaboel ejerciciodeunafuncinsemejante.
14
Lamismasentenciaagregaque:
El CongresodelaRepblica[...] esunodelosrganosquepuedeefectuar
lareformaparcial delaConstitucin, ytal competenciaestreguladaenel
artculo 206 de la Carta. Evidentemente, la competencia para reformar
parcialmente la Constitucin no puede entenderse como la cons-
titucionalizacindeunpoder constituyenteoriginario, sinocomolacondi-
cindeunpoder constituyentederivadoy, enesamedida, comounpoder
14. Sentenciadel Tribunal Constitucional de21deenerode2002, ExpedienteN014-2002-AI/ TC, num. 107.
EL REFERNDUM EN LA CONSTITUCIN PERUANA
217
constituido, sujeto por lo tanto a un rgimen especial de limitaciones
(procedimentales, formales ymateriales). (Ib., num. 108)
Laconcepcindel poder dereformacomolaexpresindeunpoder cons-
tituidoque, por tanto, debeactuar sometidoaloslmitesformalesymateria-
lesqueemanandelapropiaConstitucin, comorequisitoesencial devalidez
de la reforma constitucional, no se modifica ni siquiera cuando el pueblo,
mediantereferndum, laratifica, puesental casoel pueblointervienecomo
poder constituido(cuerpoelectoral) ynocomopoder constituyente. Por
ello, enlareformaparcial delaConstitucinel puebloactaencalidadde
poder constituido, pues si actuaracomopoder constituyente, nopodraser
objeto de limitaciones jurdicas, ms all de las que l mismo pudiera
autoimponerse (ib., num. 116). Por ello, en la reforma parcial el refern-
dumesunrequisitodesueficacia, pueslaratificacindel puebloeslacondi-
cinnecesaria, por tantoimprescindiblesiemprequesehayaoptadopor
estaalternativaprocedimentalparasuvalidez, sinquedichaintervencin
transformelanaturalezadelareforma, esto es, laexoneredelas limitacio-
nes formales y, sobretodo, materiales quelaConstitucincontiene.
Por consiguiente, conformeal pensamientodel Tribunal Constitucional,
queconsideramos correcto, lareformatotalo sustitucin delaConstitu-
cin por una nueva no est comprendida dentro del artculo 206CP, cuyo
mbitoestcircunscritoalareformaparcial.
Lareformatotal
No obstante, el Tribunal Constitucional considera que la posibilidad de la
reformatotalfluyedel artculo32CP pues stehaconstitucionalizadola
posibilidaddequelareformaconstitucional puedaser total(ib., num. 100).
Acriteriodel tribunal, laconstitucionalizacindelafuncinconstituyente
no suponequeel mencionado precepto hayaconstitucionalizado el poder
constituyente: estoes, al Poder queestautorizadoallevarlaacabo(ib.,
num. 104). Deall queen lacitadasentenciael tribunal sepreguntequin
debeefectuar lareformatotal oelaboracindeunaConstitucin:el Congre-
sodelaRepblicaounaAsambleaConstituyenteexpresamenteconvocada
paratal efecto?
Lamencionadasentencia, quenossirvecomohiloconductor deestean-
lisis, concluye que si bien el Congreso, como poder constituido, no puede
CARLOS BLANCAS BUSTAMANTE
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ejercer el poder constituyente y, por tanto, est impedido de aprobar una
nueva Constitucin que sustituya a la vigente: otra cosa muy distinta es
que, encuantorganoderepresentacindelavoluntadgeneral, puedapro-
poner un proyecto deConstitucin, paraqueseael Poder Constituyente
quien decida, en cuanto fuenteoriginariadel poder, si laaceptao rechaza
(ib., num. 109). Seala, por ello, queel hechodequelaelaboracindeuna
ConstitucinpuedahacersemedianteunaAsambleaConstituyentenoim-
pide que, en un ordenamiento como el nuestro, donde se ha cons-
titucionalizadolafuncinconstituyente,el proyectodeunaConstitucinpueda
ser elaborado por el Congreso delaRepblica, paraposteriormentesome-
terloaladecisindel soberano, atravs del referndum(ib., num. 113).
Desdeestas premisas, laconclusines obvia: Deall quelaelaboracin
del proyecto de la nueva Constitucin en sede parlamentaria, necesaria e
inexorablementedebaconcluir consusometimientoareferndum, sopena
dedeclararselainconstitucionalidaddedichoproceso(ib., num. 115).
De esta manera, el Tribunal Constitucional realiza una operacin her-
menuticapor laquedel hecho dequeel artculo 32CP contempleel refe-
rndumparalareformatotalde laConstitucin deduce que compete al
Congresolainiciativaenlaformulacindel proyecto, creandoas unpro-
cedimiento paralareformatotal segn el cual el referndumoperaen se-
gundainstanciapararatificar lo previamenteaprobado por el Congreso en
condicindeproyecto.
Cabe observar que, si se consideraque lapropiasentenciadel tribunal
sealaqueel artculo206CP serefierenicamentealareformaparcial, sien-
doestanormalanicaenel textoconstitucional queleasignacompetencia
al Congreso para la reforma constitucional, es evidente que la conclusin
queatribuye, tambin, lafacultaddeproponer el proyectodelareformato-
tal, noobstantequetal facultadnoaparecemencionadaenningnprecepto
constitucional, supone un esfuerzo interpretativo destinado a legitimar al
Congreso para decidir la oportunidad y el contenido de la reforma total y
trastocalanaturalezadel referndumprevistoenel numeral 1del artculo32
constitucional, al reducirlo a un papel constitutivo-ratificatorio, privndolo
deoperar conefectoconstitutivo-innovativo.
Enefecto, conformealainterpretacinsingular del Tribunal Constitucio-
nal, el referndumparalareformatotal esunreferndumdetipoinstitucional
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porquees convocadopor decisindel Congresoynopor iniciativapopu-
lar, integrativo-sucesivoporquetienelugar despusdequeel Congreso
apruebalareformatotal, y constitutivo-ratificatorio porque lafuncin
del referndumselimitaaratificar onodichareforma. Tal caracterizacin, a
la que conduce necesariamente la sentencia del tribunal supone, como es
obvio, laexclusindelainiciativapopular comoposibleorigenofuentepara
lareformatotal o, mejor dicho, lasustitucindelaConstitucin, consolidan-
do, encambio, laposicindeunpoder constituido, comoloesel Congresoal
quereservalainiciativadedichareforma.
A nuestro juicio, la posicin del Tribunal Constitucional es equivocada
porqueapartir delanormaqueconsagrael referndumcomo derecho de
participacinpopular noesposiblededucir unafacultaddel Congresoque
ni siquieramencionayqueel preceptoespecficosobrereformaconstitucio-
nal (art. 206CP) igualmenteignora cuyo ejercicio conllevael pernicioso
efectodeprivar al referndumdesunaturalezadederechociudadano. O, lo
queeslomismo, paradotar al Congresodeunafacultadqueel textoconsti-
tucional noleconfiere, el Tribunal Constitucional privaal referndumdesu
contenidocomoderechosubjetivo, apoyndose, paradjicamente, enel pre-
ceptoquelereconoceestanaturalezayqueignoraaquellafacultad.
Comoseindic, el artculo32delaConstitucinconsagraunmodelode
referndumde tipo facultativo, vinculante y de iniciativapopular, es decir,
quelo configuracomo un verdadero derecho ciudadano, como unafuente
directayalternativadelegislacinnosupeditadaalaintermediacindelos
rganos legislativos yrepresentativos. Ental sentido, salvolos casos dere-
formaconstitucional, cuandoseoptepor el primer procedimiento, ylacrea-
cinderegiones, enqueel referndumtieneorigeninstitucional porquelo
convocalaautoridad estatal, en todos los dems supuestos el referndum
slotendrlugar por iniciativadelosciudadanos, seaparaaprobar seapara
derogar normas; sinqueseaobligatoriasurealizacinparalaaprobacinde
ningunaclase de normay, asimismo, sin que los rganos estatales tengan
reconocidalacompetenciadeconvocar areferndumdiscrecionalmente.
Al nohaberseestablecidounrefernduminstitucional yconstitutivo-ratifi-
catorioparalareformatotal, comos lohaceel artculo206CP paralarefor-
maparcial, es claroqueel artculo32.1CP, al referirseal referndumparala
reformatotalseubicaenlaperspectivadel modeloque, engeneral, adopta
laConstitucin; esdecir, el deunreferndumfacultativo, deiniciativapopular
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y, en estecaso especfico, constitutivo-innovativo, en virtud al cual el pueblo
tieneel derechodeiniciativaparalaconvocatoriadeunreferndumsobrela
reformatotal delaConstitucinsobreunproyectodestacontenidoendicha
iniciativa, sinnecesidaddelapreviadeliberacinni aprobacindel Congreso.
Lafiguranotienenadadeexticoy, por lodems, encuadraperfectamen-
teconlanocindel referndumcomoderechociudadanoydel pueblocomo
titular del poder constituyente. Hemossealadoel casodeSuiza, enquecien
mil ciudadanospuedenproponer unreferndumparalareformatotal opara
introducir enmiendas constitucionales sin su previadeliberacin y aproba-
cinpor el Parlamento. Y, asimismo, el deUruguay(art. 331.A delaConsti-
tucin) en donde el diez por ciento de los ciudadanos pueden someter a
referndumunproyectoarticuladodereformatotal oparcial delaConstitu-
cin, omitiendosudeliberacinenel Congreso.
Setratadelaexpresinms autnticadel referndumcomomecanismo
departicipacinytambindel ejerciciodel poder constituyente. Unsupues-
to en el que el ejercicio combinado de referndume iniciativadetermina
quelas atribuciones delos rganos estatales representativos quedennubla-
dasantelanicaeindiscutiblepresenciadel poder soberanodel pueblocomo
poder constituyente.
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LaConstitucinperuanahaintroducidoel referndumcomoderechodel
ciudadanoynocomoinstrumentodegobiernodel poder estatal. Lasenten-
ciadel Tribunal Constitucional, al reducirlo en materiaconstitucional, con
unafundamentacinincongruente, aestaltimaopcinquenoes lams
coherenteconlafuncindemocratizadoraatribuidaal referndumcontra-
rael sentidodelosartculos31y32CP, cuyafuncionalidaddebepreservarse
para que las instituciones de democracia directa cumplan su cometido en
ordenalaconsolidacindel sistemademocrticoatravs delaefectivapar-
ticipacindelaciudadana, incluyendosuderechoacambiar laConstitucin
por iniciativapopular.
15. DeVega, op. cit., p. 123. Agregaesteautor: Es el supuesto quesedesprendedel artculo 121dela
ConstitucinSuiza, conformeal cual cabelaposibilidaddequeunainiciativapopular dereformaconsti-
tucional, noformuladaentrminos generales, sinocomoproyectoautnticodeley, puedaser sometida,
al margendel poder legislativoordinario, areferndum(l. cit.). El preceptoaqueserefiereesteautor
es el 138de laConstitucin suizaparalarevisin total de laConstitucin y el 139paralas enmiendas
parciales.
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