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CAP TOL 2 CLAUS DE LA REFORMA I NSTI TUCI ONAL

Captulo 2
Claves de la ingeniera institucional
Aclaraciones provisionales
Hasta tiempo, cuando la gente pensaba en la riqueza de las naciones
sola hablar de lo bien cultivadas que estaban sus tierras. Una nacin
rica era, antes que otra cosa, una nacin frtil con una poblacin mu
laboriosa que saba sacar el m!"imo provecho de sus tierras sus
bosques.
#!s recientemente, la percepcin de la riqueza de un pas se ha hecho
tomando en consideracin los recursos naturales de posea, la
abundancia de la pesca en sus aguas, los minerales de su subsuelo
tambin, la cantidad de f!bricas que posea.
$hora, cada vez es m!s evidente que la fuente principal de la riqueza
radica en su cultura
%
. &os pases m!s ricos son los que son capaces de
transformarse m!s, los que hacen sus transformaciones m!s deprisa.
'ero es preciso advertir que la capacidad para llevar a cabo esta
evolucin depende mucho de las caractersticas culturales de cada pas.
Ha pases que est!n pr!cticamente igual que hace () a*os. +tros a
han empezado a cambiar, pero van despacio. ,inalmente ha otros que
evolucionan mu deprisa.
&o importante aqu es darse cuenta de que la velocidad depende de la
cultura. - resulta igualmente importante recordar que los componentes
fundamentales de la cultura de un pueblo son sus instituciones sociales.
%
.er &andes, /0he 1ealth and povert of nations2
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3e una cultura a otra puede haber instituciones sociales similares4 la
empresa, la familia, la administracin p5blica, la poltica, la sanidad, la
ense*aza, etc. 'ero su contenido puede ser distinto.
6n cada uno de estos !mbitos e"isten una serie de fuerzas
atractores, en forma de pautas de comportamiento, normas valores que
dan forma orientacin a la actividad de las personas que se mueven en
su interior.
&as instituciones sociales act5an, por lo tanto, como dispositivos que
configuran el comportamiento de las personas.
Anatoma !e "na instit"ci#n social
'ero 7qu contiene e"actamente una institucin social8
$l pensar en una institucin social lo primero que le viene a uno a la
cabeza es que se trata de un con9unto integrado de componentes en
donde ha normas, burocracia, rituales smbolos.
Una manera de representarlo es describirlo como una cebolla que
tiene distintas capas que se superponen la una a la otra.
6n la descripcin que sigue me referir primordialmente a la
institucin municipal, aunque las otras instituciones sociales podran
describirse en trminos similares.
Ordenamiento jurdico general
&a capa m!s e"terna de la institucin municipal es la sociedad que la
envuelve. 6sta primera capa representa toda la realidad social dentro de
la que la institucin
municipal est! inmersa.
'or deba9o de esta primera
capa, encontramos la
segunda que est!
constituida por todo el
ordenamiento 9urdico
positivo que tiene una
vigencia general en el
!mbito de todo el estado.
0enemos ah la constitucin, las lees generales del estado, los decretos,
los reglamentos de aplicacin general cualquier otra norma escrita de
!mbito estatal.
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6n esta capa ha tambin todo el derecho positivo que est! por
encima del !mbito estatal4 el derecho internacional p5blico privado
que est! en vigor dentro del estado , en el caso de los pases integrados
en la Unin 6uropea, toda la normativa escrita de las instituciones
comunitarias.
:e trata del marco 9urdico general dentro del que debe desenvolverse
toda la actividad municipal al que debe plegarse. &os municipios no
pueden hacer nada que sea anticonstitucional o que vulnere las
prescripciones de las lees generales del estado las del derecho escrito
superestatal.
Marco jurdico especfico de la institucin
municipal
$l movernos hacia el interior de la institucin encontramos
seguidamente otra capa de derecho 9urdico positivo que es aquella que
contiene todas las normas escritas de derecho positivo que regulan de
una manera especfica la actividad de los municipios.
6n esta capa est!n todas las normas de derecho administrativo que
regulan la actividad de la administracin municipal las que prescriben
detalladamente como debe funcionar cuales son los controles a los que
se debe someter.
;nclue tambin todas las dem!s normas escritas otras disposiciones
que han sido disctadas por cada auntamiento en el e9ercicio de sus
competencias.
6stas dos capas de derecho positivo tienen una gran influencia sobre
lo que hacen lo que de9an de hacer los auntamientos, pero es preciso
poner de manifiesto que esta influencia no es siempre directa.
Ha veces que las normas escritas lo que hacen es suscitar pr!cticas
de /circunvalacin2 que esquivan la letra o el espritu de la le, sin
vulnerar frontalmente la legalidad. $ menudo se trata de normas que
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establecen requisitos legales complicados o e"cesivamente proli9os que
son de difcil o imposible cumplimiento.
'or lo tanto, en estas dos capas 9urdicas ha normas escritas que a<
inducen directamente la actividad, cuando se aplican estrictamente o b<
act5an indirectamente, cuando de una forma usual propician
procedimientos de circunvalacin que se encuentran plenamente
institucionalizados, en la pr!ctica.
&a parte m!s problem!tica de la capa 9urdica se relaciona con el
e9ercicio del control. Usualmente, los dispositivos de control legalmente
establecidos son de dise*o antiguo, con procedimientos mu
burocratizados que reducen dr!sticamente la agilidad la capacidad de
reaccin de la institucin.
Actitudes, pautas i hbitos de los
ciudadanos referidos a los ayuntamientos
&a capa que sigue, representa todas las normas no escritas, las pautas
de comportamiento las actitudes de los ciudadanos que se refieren a
los municipios.
:i la capa m!s e"terior =la sociedad< representaba el talante cultural
de todos los ciudadanos referido a todos los temas en general, esta capa
azul representa la cultura ciudadana en todo aquello que se refiere
especficamente al municipio. $ saber4 las ideas que tiene la gente sobre
lo que /se supone2 que debe hacer un auntamiento, cuales son las
acciones que son /encomiables2, /aceptables2 o /censurables2, la
imagen que los ciudadanos tienen de sus auntamientos, los
sentimientos sensaciones de la ciudadana en todas las cuestiones
relacionadas con los municipios, su sensacin de participacin en los
asuntos locales , m!s en general, cualquier otra actitud, inclinacin,
concepto o conviccin que tenga por ob9eto la actividad municipal.
6sta capa inclue tambin las actitudes, los 9uicios los valores que
tiene la poblacin sobre los marcos 9urdicos que regulan la actividad
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municipal i todas las dem!s normas disposiciones establecidas por los
propios auntamientos.
6n ocasiones, los valores que la gente tiene con respecto a la sociedad
en general son distintos de los que tiene respecto al !mbito especfico de
la vida municipal. 'or e9emplo, se puede considerar aceptable e incluso
socialmente admirable que un director de una empresa de %))
traba9adores tenga un sueldo apropiado, pero se considera que la
retribucin de un alcalde con responsabilidades similares debe ser mu
inferior. 6n casos como ste, los valores que tienen los ciudadanos
respecto a la retribucin de los puestos de responsabilidad en el !mbito
general de la sociedad son distintos de los que se aplican al marco de la
vida municipal.
&a capa que contiene todos estos elementos influe sobre la manera
de funcionar de los municipios porque es en realidad una e"presin de
las e"pectativas de la ciudadana. 6n todo caso, su grosor e influencia
dependen de4 %< el nivel medio de responsabilidad ciudadana que e"iste
en cada caso, 2< del gado de democracia efectiva que e"iste.
6n una cultura en la que la gente /pasa2 todo lo que puede de su
auntamiento en la que, adem!s, los electos tampoco toman
demasiado en cuenta lo que piensan quieren los ciudadanos, esta capa
tiene menos importancia.
'or el contrario, cuando ha un nivel alto de compromiso
participacin ciudadana cuando los electos son sensibles a los deseos
de la ciudadana, esta capa desempe*a un papel mu importante dentro
del con9unto de toda la institucin municipal.
Normas no escritas, hbitos y pautas de
comportamiento que estn institucionalizadas
entre los miembros de la institucin
Ha una gran cantidad de pr!cticas procedimientos de actuacin que
son usuales entre los miembros de la institucin que, sin estar escritas en
ning5n lugar, se encuentran fuertemente enraizadas a
institucionalizadas.
6n esta capa de la institucin encontramos los h!bitos, las maneras de
actuar, las recetas de /toda la vida2 que se usan para ventilar situaciones
determinadas, los estilos de la esgrima municipal, los /tics2 de las
luchas internas los patrones de las estrategias empleadas en las
peque*as las grandes batallas con los amigos, los correligionarios
los enemigos.
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6ncontramos tambin los trminos de los contratos tcitos que los
miembros de la institucin tienen establecidos con los correligionarios
los adversarios e igualmente el repertorio de sanciones que se aplican
cuando estar reglas de 9uego se ignoran o se infringen. :on esos
contratos t!citos los que hacen que ciertas formas de competicin
parezcan aceptables, o por el contrario, inaceptables, o que la falta de la
colaboracin debida se tolere o se considere inadmisible. 6s natural, por
e9emplo, que los funcionarios polticamente afines a la oposicin no se
esfuercen demasiado que hasta cierto punto demuestren falta de
entusiasmo para impulsar las iniciativas de los equipos de gobierno.
&a institucin prescribe lo que se debe hacer cuando las cosas van
m!s all! de ese punto que es lo que corresponde hacer seg5n el
/sentido com5n2. 'ero ha que subraar que ese sentido com5n no es
e"actamente el mismo dentro de la institucin que fuera de ella. Cada
institucin social tiene su propio sentido com5n, que los miembros
veteranos conocen mu bien que, por el contrario, no es tan evidente
para los ciudadanos normales que no conocen tan bien la institucin por
dentro.
6n esta capa ha tambin los patrones que moldean las agendas
ocultas de los miembros de la institucin los criterios que marcan la
frontera que separa las agendas ocultas aceptables de las agendas ocultas
inaceptables.
:i escarbamos m!s en esta capa, aparecen tambin los ob9etivos de la
actividad municipal que se persiguen pero que ni siquiera est!
verbalizados. Ha ah una parte de ob9etivos que podran ser ob9eto de
controversia. 'ero ha otros respecto de los cuales todo el mundo est!
de acuerdo. 6se segundo bloque de ob9etivos constitue la parte de
ob9etivos que est! plenamente institucionalizada.
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6l repertorio de ob9etivos t!citamente asumidos por parte de todos los
miembros de la institucin podra, sin embargo, no ser plenamente
compartido por parte de los ciudadanos /clientes2 de la institucin.
- algunos de esos ob9etivos podran no ser tampoco los m!s
apropiados en funcin de las circunstancias actuales. 6n tal caso,
tendramos de una parte a< ciertos ob9etivos slida mente implantados
que los miembros de la institucin no pondran en duda, de otra parte
b< la e"istencia de una necesidad ob9etiva de reconsiderarlos
repensarlos.
6stamos, por lo tanto, en estos casos, ante una inercia institucional,
que es un problema tpico de momentos histricos como el actual que se
caracterizan por una evolucin tecnolgica, econmica cultural mu
r!pida que pone de manifiesto la incapacidad de las instituciones
sociales para percatarse que deben reconsiderar algunos de sus ob9etivos
m!s slidamente establecidos.
&as instituciones enve9ecidas
2
presentan siempre este tipo de
/sndrome2. :us miembros se aferran a ciertos ob9etivos obsoletos que
han quedado desbordados por las verdaderas necesidades que presenta la
sociedad.
6l an!lisis de las distintas instituciones sociales =la ense*anza, la
sanidad, etc.< ponen de manifiesto que este es un problema mu
frecuente que puede terminar siendo mu grave a medio plazo.
El sistema de recompensas
Cabalgando entre la capa 9urdica la capa de las normas no escritas
las pr!cticas habituales, cada institucin social tiene su propio sistema
de recompensas.
:e trata de la combinacin entre %< los mecanismos formales de
retribucin econmica el reconocimiento de mritos 2< los
procedimientos de facto que proporcionan dinero, influencia poder
dentro de la institucin.
6l sistema de recompensas es el que determina 9ustifica los
progresos en la carrera profesional de los miembros de la institucin.
:in que est escrito en ninguna parte, ni recogido en ninguna le
positiva, se sabe que si un electo logra promover cierto tipo de
iniciativas, tendr! m!s posibilidades de lograr una promocin en su
carrera poltica o profesional. :e sabe tambin que la desidia o ciertos
errores bloquear!n esta carrera.
2
sobre las /instituciones enve9ecidas2, ver El disseny del futur immediat, >osep
?urcet, &es dimensions col@lectives del procs de la novetat.
http4AABBB.burcet.netA9blAllei"aAesborranC2)preDpublicacioC2))%.htm
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Conocer bien todas la sutilidades del intangible del sistema de
recompensas es indispensable para tener "ito prosperar dentro de la
institucin.
&a arquitectura del sistema de recompensas es una pieza mu
importante de la anatoma de la institucin porque tiene una gran
influencia sobre lo que hace la gente que se mueve dentro de la
institucin sobre sus estrategias personales. &as vias para obtener
ganancias e influencia condicionan enormemente la manera de actuar de
cada cual, tanto individual como colectivamente.
&a comparacin de los sistemas de recompensas propios de distintas
instituciones sociales permite constatar hasta qu punto cada institucin
modula da impulso de forma distinta al esfuerzo de sus miembros. &a
acumulacin de ganancias, mritos, prestigio e influencia que se obtiene
dentro de una institucin sanitaria se logra con estrategias que son
substancialmente distintas de las que rigen en el interior de una
institucin militar, religiosa o municipal.
&as diferencias son todava maores cuando se comparan
instituciones sociales procedentes de culturas distintas.
Formas de funcionamiento de los equipos
y los grupos de trabajo
+tro componente importante de la capa de normas no escritas las
pr!cticas habituales es aquella que se refiere a las formas usuales de
funcionamiento de los grupos de traba9o dentro de las instituciones.
6n este momento, lo que ocurre en esta parcela es especialmente
importante porque las organizaciones necesitan de9ar de ser una
amalgama de compartimentos estancos. &as organizaciones necesitan
ahora romper los tabiques internos que las distintas !reas especializadas
que funcionan dirigidas por una instancia 9er!rquicamente superior
convertirse en un con9unto integrado que trate los temas globalmente de
una manera m!s transversal e interdisciplinar.
6l paso de la estructura piramidal a la estructura transversal es una de
las transformaciones culturales m!s importantes que deben hacer las
organizaciones en este momento. 6n con9unto, este proceso se puede
describir como una intensificacin de la interdependencia, tanto en las
relaciones internas como en las relaciones con el e"terior de la
organizacin.
6sta transformacin requiere %< una decisin poltica, 2< la
adquisicin de una serie de habilidades que ha que desarrollar E< la
modificacin de una serie de h!bitos anteriores que se deben erradicar.
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&as funciones m!s crticas que debe e9ercer un equipo son4 a<la
definicin de sus ob9etivos, b<la delimitacin de las responsabilidades,
c<las maneras de producir decisiones, d<las maneras de reforzar la
cohesin el clima interno de confianza dentro del grupo. :eg5n sea el
grado de eficiencia en la realizacin de estas tareas, la potencia de la
institucin puede variar mucho de un caso a otro.
6n los grupos de traba9o menos eficientes, cada miembro empu9a en
una direccin distinta, las agenda ocultas de cada persona suelen estar
en conflicto con los ob9etivos generales, aparecen estrategias
individuales que minan la energa del grupo, la calidad de las decisiones
sueles ser deficiente, se duplican algunas tareas en tanto que otras
quedan desiertas no son asumidas por parte de nadie.
6n la transicin actual es frecuente encontrar grupos que intentan
aumentar la interdependencia sin antes haber logrado hacer los cambios
culturales correspondientes sin haber adquirido plenamente todas las
nuevas habilidades sociales que son necesarias.
6ntonces, las e"periencias suelen ser mu frustrantes. &a gente se
que9a de que se hacen muchas reuniones de que son mu poco
eficaces, de que se pierde mucho tiempo, de que las respuestas son
lentas , m!s en general, de que la agilidad en la accin la toma de
decisiones se resiente.
+tra crtica usual es que para cumplir con la moda de las reuniones se
hacen muchas pero que, en el fondo, son un simulacro porque al final
las decisiones se terminan tomando como antes.
Como sea que todas esas crticas a menudo est!n plenamente
9ustificadas, muchas personas llegan a la conclusin errnea de que los
procedimientos transversales la interdependencia son propsitos que
est!n mu bien en teora pero que son poco efectivos en la pr!ctica.
:in embargo, el verdadero problema es que la actitudes, las
habilidades sociales los h!bitos pertenecen todava a la cultura
precedente.
'or consiguiente, sin un cambio cultural sin la adquisicin de
nuevas destrezas habilidades sociales requeridos para actuar en un
clima de alta interdependencia, no se pueden esperar progresos
consistentes en el terreno del desarrollo institucional.
Cambios ligados a la adopcin de las
nuevas comunicaciones
+tra parcela de la capa de pautas, h!bitos actitudes de los miembros
de la institucin que requiere modificaciones es aquella que se refiere a
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la progresiva adopcin de frmulas de administracin abierta que
conllevan el uso eficiente de las redes locales las intranets.
Ha aqu dos frentes distintos. 3e un lado, el !mbito de las relaciones
internas entre los miembros de la organizacin las que se pueden
establecer con otras instancias de la administracin p5blica. - de otro
lado, las relaciones entre las administraciones locales los ciudadanos a
travs de ;nternet.
$ corto plazo, estos cambios no afectar!n demasiado las
convenciones e"istentes actualmente entre los auntamientos los
ciudadanos, pero a medio plazo pueden afectarlas de una manera mu
considerable.
$dem!s de los cambios organizativos correspondientes, para la
adopcin de las nuevas comunicaciones ser! necesario aumentar
substancialmente el nivel de competencia informacional
3
de la maor
parte de los miembros de la institucin.
6sto implica, no 5nicamente la adopcin de habilidades en el uso de
las herramientas inform!ticas e ;nternet, sino tambin aumentar la
competencia la capacidad para afrontar grandes cantidades de
informacin vol5menes mu altos de comunicacin.
as maneras de pensar y de sentir de los
miembros de la institucin
+tra capa importante de la anatoma de la institucin es aquella que
alo9a los patrones cognitivos emocionales que suelen ser usuales
dentro de su !mbito. 6stos patrones suelen ser el fundamento directo o
indirecto de los comportamientos los h!bitos que hemos hallado en la
capa anterior.
'uede llegar a haber una gran cantidad de maneras de pensar que
est!n fuertemente institucionalizadas. 3esde la manera de entender lo
que es la propia institucin, hasta la forma de percibir lo que es la
sociedad, cmo funciona la economa o cuales son los mecanismos
5ltimos del poder. Como es lgico, seg5n sea la forma de comprender la
realidad, el comportamiento cotidiano se organizar! de una manera u
otra.
0odas las personas usamos este tipo de mapas cognitivos que son los
que orientan nuestra accin. $lgunas parcelas de esos mapas han sido
elaboradas individualmente, de manera que son el resultado del esfuerzo
la curiosidad individual de cada cual. 'ero ha otras parcelas que se
E
ver Literacy skills for the knowledge society, +C36, %FFG
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han elaborado colectivamente es usual que una persona que vive
inmersa en una institucin social utilice estas cristalizaciones.
6sta seria e"actamente la pieza intangible de la anatoma institucional
a la que me quiero referir ahora.
&a manera de comprender el poder poltico, por e9emplo, no es la
misma entre los miembros de un instituto armado que entre los
miembros de una institucin acadmica o una administracin local.
6l grueso de la capa de elementos cognitivos institucionalizados varia
mucho de una institucin a otra. 6n general, en las instituciones m!s
cerradas, esta capa tiene m!s grosor e9erce mucha m!s influencia
sobre el comportamiento de sus miembros. 6n estas instituciones la
individualidad permanece m!s desdibu9ada por causa de la presin
institucional las convicciones se inculcan desde arriba en lugar de ser
construidas individualmente.
6n el caso de la institucin municipal, encontramos en esta capa todas
las ideas compartidas sobre lo que es lo que debera ser un
auntamiento, lo que se supone que debera hacer el municipio una
serie mu variada de convicciones a cerca de lo que tiene m!s valor lo
que no tiene tanto. 6sto 5ltimo son los valores que est!n
institucionalizados.
Como deca m!s arriba, en este 5ltimo estrato de la institucin se
encuentran tambin las formas de sentir los cuadros actitudinales, es
decir, los talantes institucionalizados. 6sos intangibles son
pr!cticamente imposibles de verbalizar porque impregnan fsicamente el
cuerpo. 'ero son f!cilmente observables a travs del comportamiento no
verbal.
&os talantes institucionalizados son m!s intensos en las instituciones
m!s cerradas. Comp!rese por e9emplo las diferencias en la entonacin
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de la voz, la e"presin facial, las pautas posturales de los miembros de
una institucin religiosa con las que son usuales entre los miembros de
un instituto armado.
!aractersticas personales de cada
miembro
6l propsito de haber analizado los distintos elementos que
constituen una institucin no es otro que el de poner de manifiesto
cuales son, a grandes rasgos, los distintos intangibles que dan forma a la
manera de actuar dentro de cada institucin.
Ho obstante, este con9unto de elementos no estara completo sin
mencionar el 5ltimo estrato de todos, es decir, aquel que se refiere a la
personalidad los rasgos individuales de cada uno de sus miembros.
6ste 5ltimo reducto esta constituido por el pensamiento, el deseo la
voluntad de cada persona.
6l entorno institucional puede resultar un reducto confortable para las
personas que se identifican mucho con la institucin. 0odos aquellos que
sintonizan especialmente bien o que han interiorizado fuertemente las
prescripciones cognitivas, actitudinales normativas de la institucin, se
encuentran como el pez en el agua. 6stas personas act5an como garantes
de la integridad de la institucin son los defensores m!s activos del
orden establecido. &as inercias institucionales se manifiestan
materializan a travs de ellos.
'or el contrario, las personas con un car!cter m!s independiente,
emprendedor o creativo puede e"perimentar con incomodidad la presin
de armazn institucional. 6ntre esas personas el aparato institucional
puede llegar a haber mucha tensin.
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6n el caso de la institucin municipal, un determinado cargo electo
hara muchas m!s cosas de las que permite el armazn institucional. +
la hara con mucho m!s impulso o de otra forma distinta de la habitual.
6stas personas, representan el potencial de renovacin de la institucin
pueden llegar a tener un papel mu importante en este momento de
renovacin generalizada.
6ntre un e"tremo el otro se encuentran la maora de los miembros
de la institucin. 'or lo tanot, podramos decir que en toda institucin
social ha tres grandes grupos de miembros, a saber4
%. &os garantes de la institucin
2. &os innovadores, finalmente
E. &os que ocupan alguna posicin intermedia entre los unos
los otros.
0odos ellos tienen un papel importante a desempe*ar en el proceso de
modernizacin institucional. &os primeros pueden prevenir el riesgo de
dar pasos en falso. &os segundos son los que puede aportar el empu9e
para proponer llevar a buen fin las transformaciones necesarias. &os
terceros, finalmente, pueden actuar como 9ueces, que en un momento
dado se decantar!n a favor de la preservacin de algunos rasgos
establecidos otras podr!n aportar el peso necesario para hacer
evolucionar la institucin.
6l potencial de evolucin de una institucin social para llevar a cabo
cambios en una direccin acertada depende, por lo tanto, de la
contribucin de todos. 'ero este potencial puede echarse a perder seg5n
cual sea el espritu que predomine en la confrontacin de pareceres. :i la
polarizacin de fuerzas se produce desde posiciones irreductibles, el
potencial se desaprovecha. :i, por el contrario, la confrontacin tiene
lugar con fle"ibilidad sentido pr!ctico, la evolucin ser! m!s fluida
productiva. &o m!s importante de todo ser!, sin duda, una relacin m!s
transparente con la realidad con las implicaciones de los cambios en
curso, tanto por parte de unos como de otros.
6l potencial de renovacin de una institucin, como es natural,
depende fundamentalmente del peso relativo de cada uno de esos tipos
de miembros. 6n las instituciones m!s enve9ecidas, el peso de los
garantes es mu grande, en tanto que la presencia de los innovadores es
dbil o incluso ine"istente.
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6l peso relativo que tiene cada uno de esos grupos dentro de cada
institucin depende mucho del sistema de recompensas. 6n las
instituciones enve9ecidas, el sistema de recompensas retribue
generosamente a los garantes, tanto en trminos de poder, dinero o
prestigio. &os innovadores, por el contrario, suelen estar mu
penalizados es difcil que encuentre respaldo a sus propuestas, al
menos dentro de la institucin. :i en ocasiones logran algunos avances
es porque encuentra !nimos medios en el e"terior de la institucin.
+tro aspecto del enve9ecimiento de una institucin se relaciona con la
distancia e"istente entre los miembros m!s orientados al pasado
aquellos otros que se sienten m!s orientados al futuro. 6l
enve9ecimiento produce una contraccin de esta distancia, de manera
que las posiciones actitudes de los garantes no difieren demasiado de
las que corresponden a los m!s innovadores.
6n una institucin m!s abierta, esta distancia aumenta.
&a contraccin, como no podra ser de otra manera, est! igualmente
afectada por los cambios que se producen en el entorno e"terior de la
institucin. 6n pocas en las que los cambios tecnolgicos sociales
son mu lentos, la presin ambiental no afecta demasiado la din!mica
interna de la institucin. 'or el contrario, en una poca de cambios
r!pidos, como la actual, el dinamismo social puede inducir un
estiramiento de la distancia entre los m!s avanzados los m!s
rezagados. 6n cualquier caso, este efecto ser! m!s patente cuando la
institucin se halle m!s e"puesta a las influencias e"ternas.
:i una institucin enve9ecida no recibe suficientes influencias
e"ternas, el proceso de enve9ecimiento se acelera reafirma. 6ntonces,
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la institucin tiende a cerrarse sobre s misma hasta convertirse en un
reducto bunIerizado que se mantiene numantinamente como una isla en
medio de una sociedad que le da la espalda sigue su camino.
Trans$ormaci#n !e las instit"ciones
0odos los elementos que constituen la institucin est!n
estrechamente integrados en un con9unto dentro del que ha un gran
n5mero de interdependencias.
'ara que vaan bien las cosas, cualquier rea9uste de una parte de este
con9unto requiere un rea9uste general de las otras partes.
Cuando la transformacin institucional se produce espont!neamente
como resultado de un proceso evolutivo, la actualizacin de todas las
partes de sus interdependencias se produce de una forma gradual
progresiva.
&a armona general se puede perder como resultado de una
intervencin voluntaria, si tiene por ob9eto un solo elemento aislado. :i
se trata de una intervencin limitada que afecta 5nicamente a una de las
piezas del con9unto =por e9emplo, un cambio en el rgimen 9urdico o
econmico<, la actualizacin de todas las interdependencias no
necesariamente se produce de una manera fluida. &o m!s usual es que se
produzca lentamente con tensiones, resistencias, inercias tambin con
el correspondiente malestar por parte de los miembros.
Una intervencin parcial vendra a ser como trucar el motor de un
coche, sin modificar nada m!s. ;maginemos que se reba9a la culata del
motor pero no se cambian los amortiguadores, ni las ruedas, ni los
frenos, ni la refrigeracin. 6l coche tendr! m!s potencia motriz, pero la
seguridad pasiva se habr! deteriorado considerablemente. 6l desgaste
ser! m!s r!pido el riesgo de la conduccin aumentar!
substancialmente.
3e todas las maneras, una institucin social es algo mucho m!s
comple9o que un automvil. - mucho m!s pl!stico tambin. &a cantidad
de piezas que la conforman es mucho m!s grande las
interdependencias que se establecen entre ellas son infinitamente m!s
comple9as.
'ero la idea general es que aquello no haramos con nuestro
automvil nuestra seguridad, tampoco deberamos hacerlo con
nuestras instituciones sociales. - todava menos, en el caso de la
institucin municipal, si realmente queremos hacer de ella el tractor que
empu9e la transicin del pas hacia la sociedad de la comunicacin.
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&a necesidad de pensar en una reforma institucional que englobe las
partes constitutivas m!s importantes se refuerza a5n m!s si tenemos en
cuenta que los diferentes elementos de las instituciones no evolucionan
ho en da a la misma velocidad.
Falta !e sincrona en la evol"ci#n !e los !istintos
componentes !e la instit"ci#n
&a e"periencia registrada durante los 5ltimos a*os ha puesto de
manifiesto que la realidad social evoluciona mucho m!s deprisa que los
sistemas 9urdicos. 6sta falta de sincrona ser! a partir de ahora mucho
m!s acentuada.
6n realidad, a partir de este momento ba9o la influencia de los
cambios tecnolgicos cientficos, cada componente de la institucin
no 5nicamente los componentes 9urdicos, va a evolucionar a un ritmo
diferente.
6ste efecto no se ha producido tan intensamente en el pasado. $hora,
por el contrario, las instituciones podran acabar rompindose, desde
dentro.
6l agravamiento de la falta de sincronizacin en la evolucin de cada
una de las capas puede4
%. aumentar el malestar general
2. disminuir la eficacia de las instituciones al degradarse su
funcin social
E. aumentar el riesgo de que algunas instituciones enve9ezcan, se
cierren sobre si mismas se agoten en la obsolescencia.
6n las parcelas de realidad social en las que se registran los cambios
m!s r!pidos, a se han empezado a producir efectos sorprendentes, en
los que se pone de manifiesto la rotura del enca9e entre la institucin
su funcin social.
6n la ense*anza de ciertas materias en las que el conocimiento
evoluciona mu deprisa empiezan a menudear roturas de este tipo. Un
e9emplo e"tremo sera el caso de algunos alumnos universitarios de
inform!tica que, antes de acabar la carrera, se ponen a traba9an
obtienen sueldos m!s altos que sus catedr!ticos.
:i analizamos de cerca estos casos, lo que encontramos es unos
alumnos que han adquirido conocimiento e"periencia de forma
autodidacta al margen de las asignaturas del programa acadmico. 6so
les permite responder a las demandas de un mercado que es mu !vido
en este momento. :u situacin contrasta con el resto de los alumnos que
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se limitan a seguir los programas de estudios. 6ntre stos 5ltimos, los
sueldos que consiguen, al terminar la licenciatura, son mu inferiores
porque la formacin recibida no responde plenamente a aquello que
demanda el mercado.
6n este caso, los planes de estudios son inducidos por a<la capa
9urdica, b<la capa de las pautas de los miembros de la institucin, as
como c<el sistema de recompensas =convenciones para el aprobado de
los alumnos, sistema de retribucin del profesorado los trminos
contractuales que establecen las dedicaciones, cuo efecto con9unto
dificulta su puesta al da a velocidad galopante<. 0odo ello es disonante
respecto de las necesidades que aparecen vertiginosamente en la capa
general de la sociedad =las demandas de traba9o< .
'or lo dem!s, las capas m!s profundas, en donde acen los esquemas
cognitivos del profesorado sus convicciones m!s firmes sobre lo que
deben ser los estudios universitarios, en ocasiones tampoco acaban de
enca9ar con los requerimientos de una sociedad que se est! moviendo a
gran velocidad.
+tro e9emplo de falta de sincrona puede estar representado por el
colectivo de los profesionales del derecho que, en consonancia con las
instituciones 9urdicas los principios m!s tradicionales que las
inspiran, se sienten compelidos a construir instrumentos 9urdicos poco
fle"ibles que no funcionan con la fle"ibilidad agilidad necesarias en
una sociedad sometida a cambios mu r!pidos.
3e esta forma, al redactar proectos de le, borradores de estatutos o
proectos de contratos, proponen formas mu ritualizadas que no
permitir!n m!s tarde un comportamiento !gil de los actores sociales.
6sto es especialmente cierto en el terreno del establecimiento de
controles que suelen ser mu comple9os que a menudo requieren un
esfuerzo desproporcionado, o unos plazos mu largos que ralentizan la
interaccin, en el momento de hacerlo efectivos. 6n la maor parte de la
ocasiones, esos controles no utilizan todava plenamente todas las
potencialidades de la nueva tecnologa, lo que permitira formas de
control m!s estrictas, m!s seguras, m!s vers!tiles m!s r!pidas.
6l an!lisis de estas disfunciones muestra que su origen 5ltimo es el
mismo que en el caso anterior. 6s decir, que el contenido de las capas se
transforma a distintas velocidades que eso rompe los vnculos de
interdependencia que antes e"istan.
&a falta de sincrona en la evolucin de las distintas capas aparece en
maor o menor medida en todas las instituciones sociales4 en las
instituciones sanitarias, en las instituciones armadas, en las instituciones
acadmicas , por supuesto, tambin en la institucin municipal.
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6n el gr!fico que sigue, se e"presa una apreciacin general de la
velocidad de los cambios en cada una de las capas de la anatoma de las
instituciones.
&o que se puede esperar para el futuro inmediato es que esta falta de
armona en la transformacin del contenido de las distintas capas se
acent5e todava m!s.
Cabe advertir, sin embargo, que efectos de este tipo no son nada
nuevo. 0odas las instituciones sociales del mundo preindustrial tuvieron
que ir adapt!ndose a la sociedad urbana industrial. 0odas las tensiones
que aparecieron entonces ha que achacarlas 9ustamente a los roces
producidos entre las distintas capas constitutivas de las instituciones.
$ pesar de que las crisis sociales que resultaron de todo ello fueron
intensas, cabe recordar tambin que se dispuso de mucho tiempo para
achicar las tensiones, reducir los recalentamientos e ir asimilando los
desenca9es, porque, con todo, la revolucin industrial se produce
relativamente despacio.
3urante el proceso de industrializacin, %< se dispuso de tiempo para
irse adaptando, pero sobre todo, 2< los cambios institucionales no fueron
mu profundos.
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+, al menos eso nos parece ahora, a la vista de los fulgurantes
cambios actuales. $hora, la nueva tecnologa el nuevo conocimiento
cientfico brotan mucho m!s deprisa. 6s por esto, que insisto en el
peligro de que las instituciones sociales se nos rompan por dentro.
%acia "na n"eva c"lt"ra !e la re$orma instit"cional
&as necesidades que est!n emergiendo en este momento a tanta
velocidad requieren que emprendamos amplias reformas institucionales
en todas las instituciones sociales. 'ero, adem!s, se necesita adoptar una
nueva forma de entender la manera de llevarlas a cabo.
&imitarse a dise*ar 5nicamente cambios econmicos 9urdicos a no
es suficiente.
Como hemos visto, el desigual dinamismo de cada una de las capas
no presenta problemas mu graves cuando la sociedad evoluciona por
deba9o de un cierto umbral de velocidad. 'or el contrario, m!s all! de
ese umbral, a velocidades m!s altas, es necesario cambiar
radicalmente los planteamientos.
:alvando las distancias, se trata de una situacin an!loga al cambio de
requerimientos que se observa en avinica cuando se pasa del vuelo
subsnico al vuelo supersnico. &as caractersticas estructurales de los
aviones deben ser modificadas substancialmente, el consumo de
carburante es mucho m!s alto, las condiciones de despegue aterriza9e
tienen par!metros mu distintos, la duracin de los vuelos se hace
mucho m!s breve se reduce radicalmente.
'ero a diferencia de lo que ocurre con los aviones, en donde podemos
elegir entre la forma de vuelo m!s convencional o el vuelo supersnico,
en el caso de las instituciones sociales la aceleracin general de la
sociedad, no nos es dado elegir entre una velocidad u otra. 'orque la
velocidad a la que nos enfrentarnos, nos viene dada por la confluencia
ingobernable de un n5mero astronmico de factores que, al reunirse, nos
de9a inermes sin otra salida que el intentar afrontar los nuevos
problemas con todas nuestras fuerzas.
&o que deseo subraar aqu con firmeza, es que necesitamos una
nueva manera de concebir el cambio institucional porque en conte"to de
transformaciones mu r!pidas los requerimientos son ahora mu
distintos.
$hora a no es suficiente partir de intuiciones polticas para redactar
dise*os 9urdicos o estrategias econmicas. $ partir de ahora, cuando
pensemos en un proecto de reforma institucional, deberemos
platearnos una tarea interdisciplinar mucho m!s comple9a de cuanto
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hemos estado haciendo hasta ahora. 'orque tenemos que incidir no
solamente en la capa 9urdica, sino tener una visin m!s global que
inclua todas las capas , por encima de todo, todas las
interdependencias que e"isten entre los distintos elementos de todas esas
capas.
Objetos principales de una reforma
institucional
3e acuerdo con el marco conceptual que acabo de presentar, una
reforma institucional que estuviera a la altura de las necesidades
actuales, debiera plantear el dise*o la realizacin de un paquete
integrado de intervenciones dirigidas a cada una de las capas, desde el
ordenamiento 9urdico general hasta las estructuras cognitivas de los
miembros de la institucin.
Con un planteamiento menos global, en el caso particular de la
reforma de la institucin municipal, podran e"cluirse las capas que
corresponden a %< el ordenamiento 9urdico general del estado, 2< las
pautas no escritas de los ciudadanos referidas al mundo municipal E<
las caractersticas individuales de los miembros de la institucin.
&os !mbitos restantes serian los que serian el ob9eto primordial de la
reforma de la institucin municipal, tal como se e"presa en el gr!fico
que sigue.