E EL L R RE EG GI IM ME EN N D DE E C CO OP PA AR RT TI IC CI IP PA AC CI IO ON N A AR RG GE EN NT TI IN NO O
Notas de ctedra para la materia Finanzas Pblicas
Mario A. Pilatti Rubn Vaudagnotto
Octubre de 1997
Departamento de Economa. Facultad de Economa y Administracin. Universidad Nacional del Comahue.
El Rgimen de Coparticipacin Argentino -
Notas de ctedra para la materia Finanzas Pblicas 2 El Rgimen de Coparticipacin Argentino
INDICE
1. Antecedentes
2. La Ley 23,548 2.1 Conformacin de la masa coparticipable 2.2 Distribucin primaria 2.3 Distribucin secundaria 2.4 Otras disposiciones 2.4.1 Obligaciones emergentes del rgimen de esta ley 2.4.2 La Comisin Federal de Impuestos
3. Diez aos de vigencia de la ley 23,548 3.1 Primer perodo: 1988 a agosto de 1992 3.1.1 Modificacin en el reparto de tributos especficos 3.1.2 Transferencias de servicios a las Provincias 3.2 Segundo perodo: de agosto de 1992 a mediados de 1994 3.2.1 El Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales (Ley 24,130) 3.2.2 El Pacto federal para el empleo, la produccin y el crecimiento 3.3 La Reforma de la Constitucin Nacional 3.4 Las ltimas modificaciones 3.4.1 Hacen su aparicin las Asignaciones Especficas. 3.4.2 La renovacin del siempre transitorio impuesto a las ganancias 3.4.3 Nuevas Asignaciones Especficas
4. Sntesis y perspectivas
Un esquema del rgimen de coparticipacin de la ley 23,548 Un esquema del rgimen de coparticipacin argentino (ley 23,548 y modificaciones)
El Rgimen de Coparticipacin Argentino -
Notas de ctedra para la materia Finanzas Pblicas 3 El Rgimen de Coparticipacin Argentino
1. Antecedentes
Sobre el andamiaje de la Constitucin de 1853 en materia de postestades tributarias de la Nacin y las Provincias comienza la historia de la coordinacin financiera entre niveles de gobierno en nuestro pas.
La Constitucin asignaba al nivel federal fundamentalmente la imposicin sobre el Comercio Exterior, dejando abierta la posibilidad de que ste nivel cobrara impuestos internos, bien que sujeto a la concurrencia con las provincias y -al menos en lo referente a impuestos directos- a que mediaran circunstancias extraordinarias.
Despes de una primer etapa donde se mantuvo una separacin de hecho de las fuentes tributarias (1853-1890) en la que el Estado Nacional recaudaba casi exclusivamente las rentas de aduana, se verific un avance de ese nivel de gobierno sobre la tributacin indirecta como efecto derivado de la crisis de 1890.
As se abre un perodo de concurrencia de hecho de las fuentes tributarias (1891- 1934): el Estado Nacional adems de los impuestos al Comercio Exterior, cobraba impuestos internos, de manera que las Provincias y la Nacin gravaban concurrentemente el comercio interior a travs de impuestos indirectos.
La crisis de 1930 termina de hacer estallar la distribucin de potestades tributarias previstas en la Constitucin Nacional: hacia 1929 todava el 60% de los recursos ordinarios del Gobierno Nacional provenan de los gravmenes aduaneros y portuarios. Ni que decir que la brusca cada del comercio exterior de esos aos impact directamente sobre los recursos federales, forzando a un nuevo avance sobre las fuentes de imposicin.
Entonces hacen su aparicin nuevos impuestos: el impuesto a las transacciones es creado en octubre de 1931, posteriormente transformado en un impuesto a las ventas en 1934 (es decir un impuesto general que puede considerarse antecedente del actual IVA); y se crea en 1932 el impuesto a los rditos (antecedente del impuesto a las ganancias).
En este contexto hacen su aparicin en el escenario nacional los antecedentes directos del actual rgimen de coparticipacin: las leyes 12,143 y 12,147 prevn la coparticipacin de los nuevos impuestos nacionales a partir de 1935, como compensacin de la Nacin a las Provincias por la utilizacin de fuentes tributarias concurrentes.
Adicionalmente en 1934 se sanciona la ley 12,139, conocida como ley de unificacin de impuestos internos que busca poner orden a un panorama en el cual tanto la Nacin como las distintas Provincias gravaban al comercio interior con impuestos indirectos, generando problemas de coordinacin y de doble imposicin. Esta ley implicaba la unificacin de los denominados impuestos internos en el sentido de que pasaban a ser recaudados por el Estado Nacional mientras que las Provincias se comprometan a derogar los impuestos existentes de carcter similar -y a no crear nuevos-. El Rgimen de Coparticipacin Argentino -
Notas de ctedra para la materia Finanzas Pblicas 4 Como compensacin participaban del producido a travs de un rgimen de coparticipacin.
Esta ley tiene una importancia adicional por el hecho de ser el primer antecedente en nuestro pas de ley convenio -es decir que requiere adhesin expresa de las Provincias-, figura que fue receptada en regmenes posteriores de distribucin y que finalmente se incorpor a la Constitucin Nacional en la reforma de 1994.
Sobre esta base inicial continuaron evolucionando distintos regmenes de reparto de recursos tributarios a medida que se creaban nuevos impuestos o se redefinan las distribuciones de los existentes. No se trataba de un rgimen nico sino de diversos regmenes de coparticipacin, dispersos en las diversas leyes que creaban, prorrogaban o modificaban impuestos.
Un verdadero cambio cualitativo se produce en 1973. Ese ao se estableci, a travs de la Ley 20,221, el primer rgimen global de coparticipacin entre la Nacin y las Provincias. Por primera vez se unificaba la casi totalidad de la recaudacin en un sistema de distribucin nico y excluyente, en lugar de tener que recurrir a varias leyes parciales de distribucin.
El mecanismo de la coparticipacin de impuestos recaudados por el Estado Nacional se va asentando as como el marco institucional dentro del que se encauzar la coordinacin financiera entre niveles de gobierno, al menos por el lado de los recursos.
El rgimen de la ley 20,221 -que contena muchos de los elementos que luego reaparecen en la ley 23,548- tena estipulada una vigencia de 10 aos, es decir que "caa" el 31/12/83. El gobierno militar lo prorrog hasta el 31/12/84 a fin de que se lograra un acuerdo que lo reemplaze en el nuevo contexto democrtico.
Vencido el plazo de prrroga el pas se qued, por primera vez desde 1935, sin un rgimen de coparticipacin que regule la distribucin de los recursos tributarios entre la Nacin y las Provincias.
El gobierno radical intent, mediante sucesivos decretos, mantener los niveles girados en 1984 sin afectar las participaciones relativas de las provincias. Esto ocasion mltiples discusiones y desacuerdos.
En particular las provincias productoras de hidrocarburos manifestaron permanentementemente su desacuerdo con la pretensin del Gobierno Nacional de considerar los ingresos por regalas como parte de los recursos tributarios que ceda la Nacin a estas provincias. Esta concepcin que tenda a reducir los montos efectivamente transferidos de impuestos coparticipados fue rechazada por la provincias de Neuqun, Chubut y Santa Cruz (que firman con reservas el "Convenio Transitorio de Distribucin de Recursos Federales a las Provincias" del 13/3/86).
Finalmente a fines de diciembre de 1987 el Congreso aprueba la ley 23,548, que con diversas modificaciones es la que actualmente contina vigente.
El sistema de coparticipacin result una solucin para canalizar la presin que la realidad comenz a ejercer sobre el marco constitucional. As se pudo mantener el El Rgimen de Coparticipacin Argentino -
Notas de ctedra para la materia Finanzas Pblicas 5 funcionamiento del sistema federal argentino dentro de lmites de relativa legalidad, bien que forzando las determinaciones constitucionales.
Este desfasaje entre la letra de la ley y la prctica de la accin de gobierno va a ser corregido en la reforma constitucional de 1994, que blanquea la existencia de estos regmenes de coparticipacin y consagra constitucionalmente gran parte de las soluciones encontradas desde 1935 hasta entonces.
2. La Ley 23,548
La ley 23,548 vino a llenar el vaco que se vena arrastrando desde fines de 1984. Su vigencia estaba prevista por dos aos, desde el 01/01/88 hasta el 31/12/89, pero -a diferencia de su antecesora- prevea su prrroga automtica ante la inexistencia de un rgimen sustitutivo (Art. 15).
Es as como su vigencia -aunque con mltiples modificaciones- llega hasta el presente. En efecto, si bien las prescripciones originales de esta ley fueron alteradas de diversa manera en estos diez aos de vigencia, la ley 23,548 sigue siendo la ley madre del rgimen de coparticipacin argentino.
Al igual que su antecesora la ley 20,221, esta ley establece un rgimen nico de coparticipacin que incluye al grueso de la recaudacin nacional. Es una ley convenio en el sentido de que la participacin en el rgimen de coparticipacin requiere adhesin expresa de cada una de las Provincias (artculo 16). Todas las provincias argentinas adhirieron -es decir participan en el rgimen- a travs de las correspondientes leyes provinciales.
En el Captulo I de esta ley se establecen los puntos medulares, a saber:
a) Conformacin de la masa coparticipable, es decir la definicin de la torta que se repartir. b) La distribucin primaria, que determina el reparto entre la Nacin y el conjunto de las Provincias. c) La distribucin secundaria, que es la distribucin de la parte correspondiente al conjunto de las provincias entre ellas.
2.1 Conformacin de la masa coparticipable
El artculo 2 de la ley da una definicin universal, incluyndose la recaudacin de todos los impuestos nacionales, existentes o a crearse.
No obstante lo cual excepta expresamente: i. a los impuestos al Comercio Exterior, tal como lo prev la Constitucin Nacional; ii. a aquellos impuestos "cuya distribucin, entre la Nacin y las Provincias, est prevista o se prevea en otros sistemas o regmenes especiales de coparticipacin"; El Rgimen de Coparticipacin Argentino -
Notas de ctedra para la materia Finanzas Pblicas 6 iii. a aquellos impuestos que, vigentes al momento de la promulgacin de la ley, tengan afectacin especfica; iv. impuestos nacionales destinados a fines que se declaren de inters nacional por acuerdo entre la Nacin y las Provincias, en este caso se requiere adhesin expresa de las Legislaturas provinciales.
La excepcin ii. fue incluida para mantener el esquema de reparto del impuesto a los combustibles que alimentaba y -aunque sufri varias modificaciones- alimenta a una serie de fondos con asignacin especfica (infraestructura elctrica, obras pblicas, obras viales, Fondo Nacional de la Vivienda) que se reparten entre la Nacin y las Provincias segn otros criterios que los de la ley 23,548.
La excepcin iv. requiere del acuerdo expreso de las legislaturas provinciales para quitar recaudacin de la masa coparticipable. Este procedimiento es coherente con el carcter de ley convenio de la ley de coparticipacin, de otro modo se estara habilitando a un nivel de gobierno -el nacional- a modificar unilateralmente el rgimen acordado que en un extremo podra resultar completamente vaciado: bastara con crear sucesivos sistemas especiales de distribucin que quitaran recaudacin del rgimen general.
Vale la pena retener esta fuente de potencial conflictividad -entre las excepciones ii. y iv. de la definicin de masa- porque sobre la interpretacin del concepto de masa coparticipable y las posibilidades de su modificacin girar gran parte de la conflictividad que entre el nivel Nacional de gobierno y las Provincias se diera durante los primeros aos de la dcada del 90.
2.2 Distribucin primaria
Una vez definida la masa coparticipable se procede a una primera gran distribucin (Distribucin Primaria) que segn la ley 23,548 es:
i. 42.34% a la Nacin. ii. 56.66% a las provincias. iii. 1% al Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias.
Se concede de esta manera una mayor participacin global a las provincias -en relacin a la distribucin primaria de la ley 20,221- en reconocimiento de las transferencias de servicios (salud, educacin, aguas corrientes, energa) operadas entre 1978 y 1980 por el gobierno militar sin que mediara una contraprestacin directa.
De la parte correspondiente a las provincias un 2% se destina al "recupero del nivel relativo" de las provincias de Neuqun, Buenos Aires, Chubut y Santa Cruz, provincias que venan manifestando su disconformidad con la distribucin del perodo 1985 - 87, en que no hubo ley de coparticipacin. Esta desagregacin de la parte correspondiente a las Provincias no es ms que una evidencia de las dificultades que implic consensuar esta ley en el Congreso, y las mltiples presiones y arreglos que precedieron a su sancin.
El Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias (Fondo ATN) es creado por esta ley , previndose que ser manejado por el Ministerio del Interior para atender situaciones de emergencia y desequilibrios financieros de los gobiernos provinciales. El El Rgimen de Coparticipacin Argentino -
Notas de ctedra para la materia Finanzas Pblicas 7 Ministerio del Interior debera informar sobre su aplicacin trimestralmente. En los hechos el Fondo ATN es el dinero que se maneja polticamente desde el Ministerio del Interior y resulta sumamente difcil acceder a informacin sobre su destino.
2.3 Distribucin secundaria
Definida la parte de la masa correspondiente al conjunto de las Provincias debe establecerse el reparto entre ellas, llamado Distribucin Secundaria.
La Ley 20,221 estableca repartidores entre las provincias -es decir los coeficientes de la Distribucin Secundaria- que se basaban en indicadores objetivos (poblacin, grado de desarrollo, densidad poblacional) y que eran actualizados despus de cada censo nacional. Estos repartidores incorporaban un importante grado de redistribucin entre provincias.
En el proceso previo a la sancin de la Ley 23,548 fue imposible acordar criterios de distribucin por lo cual esta ley incluy coeficientes fijos que reflejaban el reparto en el perodo de transicin 1985 - 1987. Esta es otra evidencia de lo dura que result la negociacin que precedi a la sancin de la ley 23,548: lo ms que se logr fue acordar - sin dejar de recurrir a presiones- un juego de repartidores fijos. A pesar de que todo el mundo acuerda que es conveniente hacer depender estos distribuidores de indicadores objetivos, las partes no estuvieron dispuestas ni siquiera a correr el riesgo de perder posiciones relativas
Por este motivo se hizo necesario incluir en la distribucin primaria un monto para compensar a las cuatro provincias disconformes, incluida Neuqun, cuando lo racional hubiera sido incluir este recupero directamente en la distribucin secundaria.
No obstante esto, y si bien las provincias patagnicas mejoraron su situacin relativa respecto al Convenio Transitorio de 1986, su repartidor se redujo en relacin al calculado en base a la informacin censal de 1980, en el marco de la ley 20,221.
En lo que resta del captulo I se establece la automaticidad y gratuidad de las transferencias y una garanta global de que el volumen transferido a las provincias nunca podr ser menor al 34% de la recaudacin de recursos tributarios nacionales, sean estos coparticipables o no.
2.4 Otras disposiciones
2.4.1 Obligaciones emergentes del rgimen de esta ley
El captulo II de la ley 23,548 trata de las obligaciones emergentes de sta, prohibiendo a provincias y municipalidades la aplicacin de impuestos "anlogos" a los coparticipados. De hecho los principales impuestos provinciales y/o municipales (Inmobiliario, sobre los Ingresos Brutos, sobre la propiedad Automotor y de Sellos) son exceptuados de los requerimientos generales de la ley y as se explica su existencia actual. En el caso de los impuestos de Sellos y sobre los Ingresos Brutos se establece directamente una serie de requisitos a los que debern ajustarse. El Rgimen de Coparticipacin Argentino -
Notas de ctedra para la materia Finanzas Pblicas 8
De manera que tal como en la antigua ley de unificacin de impuestos internos la participacin del rgimen de coparticipacin implica el compromiso de no aplicar gravmenes anlogos a los recaudados por la Nacin y distribuidos por este rgimen. El concepto de analoga resulta inicialmente vago pero la jurisprudencia generada muestra que es lo suficientemente amplio de modo tal que las Provincias en los hechos se ven imposibilitadas de crear nuevos impuestos sin incurrir en tal analoga.
2.4.2 La Comisin Federal de Impuestos
El Captulo III legisla acerca de la Comisin Federal de Impuestos, manteniendo esta institucin creada por la ley 20,221 con facultades de control e interpretacin del rgimen de coparticipacin.
Este organismo est conformado por un representante de la Nacin y uno por cada Provincia adherida, se dicta su propio reglamento y establece sus normas procesales. La Comisin tiene amplias facultades de contralor de las liquidaciones efectuadas a los distintos fiscos.
Decide de oficio o a pedido de la Nacin, las Provincias, las Municipalidades y an de los contribuyentes si los gravmenes se oponen o no al rgimen de la ley 23,548. Tambin dicta Normas Generales Interpretativas de la ley.
Durante la primera mitad de los aos 90 -en la que se produjo un importante avance nacional sobre los recursos coparticipables-, la Comisin Federal de Impuestos tendi a asumir posturas coincidentes con el inters de las provincias, que se plasmaron en diversas Resoluciones Generales Interpretativas. Esto se debi a su composicin con amplia mayora provincial y a una conformacin donde predominan los perfiles tcnicos, en un momento en que el Estado Nacional forz el marco legal vigente hasta lmites antes insospechados. De all que se registraran enfrentamientos de diversas magnitudes con el Ministerio de Economa de la Nacin durante ese perodo.
Cabe destacar que las decisiones de la Comisin Federal de Impuestos son obligatorias para la Nacin y para las Provincias -y a travs de estas para los Municipios-, pudiendose solicitar revisin ante la misma Comisin. En caso de que no se acate una de sus decisiones, la Comisin Federal de Impuestos se encuentra facultada para disponer que se le retenga parte de los fondos a transferir a la jurisdiccin afectada hasta tanto de cumplimiento a la decisin del organismo.
3. Diez aos de vigencia de la ley 23,548
El actual rgimen de coparticipacin todava se basa en la ley 23,548 que est prxima a cumplir 10 aos. No obstante para entender tanto el funcionamiento efectivo del sistema de transferencias actual, como las discusiones que se suscitan en torno a l, resulta imprescindible efectuar una panormica de los aos transcurridos desde su sancin, El Rgimen de Coparticipacin Argentino -
Notas de ctedra para la materia Finanzas Pblicas 9 a fin de obtener cierta orientacin en lo que se ha denominado el laberinto de la coparticipacin.
En efecto, el sistema ha adquirido tal complejidad que se ha tornado en una materia propia de especialistas. Tal complejidad se potencia por el hecho de que las aclaraciones, agregados y complementos de la ley 23,548 no se han efectuados como modificaciones al texto de la ley madre, sino a travs de normativa paralela de diversa ndole, lo cual imposibilita la confeccin de algo parecido a un texto ordenado.
En este contexto una posible va para afrontar la cuestin consiste en un grueso orden cronolgico que busque conceptualizar las distintas rachas de modificaciones al rgimen bsico de la ley 23,548.
Desde esta perspectiva podemos distinguir a fines expositivos cuatro perodos:
1. Desde la entrada en vigencia de la ley 23,548 (01/01/88) hasta agosto de 1992: Perodo de modificacin del rgimen a travs leyes ad hoc, que afectaban el reparto de impuestos especficos o transfirieron servicios a las Provincias. 2. Desde agosto de 1992 a mediados de 1994: Perodo de modificaciones a travs de los denominados Pactos Federales. 3. La Reforma de la Constitucin Nacional (2 semestre de 1994): que si bien no modifica directamente el rgimen de coparticipacin, condiciona el curso futuro de los acontecimientos en la materia. 4. Ultimas modificaciones: recoge las modificaciones al rgimen de coparticipacin de los ltimos aos, que ya no tienen la magnitud ni la orientacin de los primeros dos perodos.
A continuacin se har una suscinta exposicin de los principales hechos de cada perodo, que -adems de no pretender ser exhaustiva- intenta poner nfasis en aquellos aspectos que tienen derivaciones que se proyectan hasta la actualidad.
3.1 Primer perodo: 1988 a agosto de 1992
Inmediatamente despus de sancionada la Ley 23,548 se pueden detectar alteraciones al rgimen de coparticipacin. No obstante las modificaciones de mayor importancia -tanto por su magnitud como por su permanencia en el tiempo- se dieron durante los aos 1991 y 1992, en el marco de la gestin del Ministerio de Economa de la Nacin del Dr. Cavallo y los inicios de aplicacin del esquema de convertibilidad.
Los primeros aos de vigencia de la ley 23,548 pasaron sin grandes modificaciones del rgimen. Superados los picos hiperinflacionarios de 1989 - 90, el inicio de la estabilidad del nivel de precios vino acompaado de una gran ola de avances del Gobierno Nacional sobre los recursos coparticipables cuyo objetivo fue lograr que el crecimiento en la recaudacin que sigui al descenso de las tasas de inflacin -la Ley 23,928 de convertibilidad es de marzo de 1991- no llegase a los Gobiernos Provinciales automticamente a travs del rgimen de coparticipacin.
El Rgimen de Coparticipacin Argentino -
Notas de ctedra para la materia Finanzas Pblicas 10 Se trat, y en buena medida se consigui, que los recursos adicionales que deban fluir hacia las Provincias se utilizaran con otros fines: notoriamente el financiamiento del Sistema de Seguridad Social (SSS) -fundamentalmente el nacional- y en menor medida otros como educacin y el financiamiento de la transferencia de ciertos servicios que prestaba la Nacin a las Provincias.
Evidentemente la concepcin implcita en esta conducta del Gobierno Nacional era que los Gobiernos Provinciales no haran un buen uso de un flujo creciente de fondos, prefirindose aplicarlos al ya crnico problema del dficit previsional.
Lo cierto es que se trat de un perodo particularmente conflictivo en el que diversas medidas adoptadas por el Gobierno Nacional fueron declaradas en pugna con el rgimen de la ley 23,548 a travs de las correspondientes Resoluciones Generales Interpretativas de la Comisin Federal de Impuestos.
La forma que asumi el avance nacional sobre los recursos fue la modificacin del rgimen a travs de distintas leyes que o bien sustrajeron recaudacin de determinados impuestos de la masa coparticipable, o bien afectaron parte de los recursos que correspondan a las Provincias a financiar la transferencia a stas de ciertos servicios que venan siendo prestados por el Estado Nacional.
3.1.1 Modificacin en el reparto de tributos especficos
En algunos casos a travs de leyes y en otros a travs de decretos de necesidad y urgencia se sustrajo de la masa coparticipable parte o la totalidad de la recaudacin de algunos impuestos. Es decir que se instauraron especies de precoparticipaciones: antes de que los recursos entraran a formar parte de la masa coparticipable definida por la Ley 23,548 se detraa un cierto porcentaje para destinarlo a otros fines.
Estas afectaciones de recursos para tener sustento legal hubieran requerido de la adhesin expresa de las Provincias, cosa que no se di en la generalidad de los casos. No obstante las sustracciones operaron y se gener una gran tensin entre el Ministerio de Economa de la Nacin y las Provincias que precipit diversas Resoluciones Generales Interpretativas de la Comisin Federal de Impuestos.
Las principales modificaciones del perodo fueron:
a) IVA A travs de la Ley 23,966 (del 15/08/91) se sustrajo el 11% de la recaudacin de este impuesto que se destin directamente a financiar el SSS. De este monto detraido el 90% se destin al SSS nacional y el 10% restante se reparta entre las provincias en proporcin al nmero de jubilados provinciales. El 89% restante de la recaudacin de este impuesto se distribua segn el rgimen de la Ley 23,548.
b) Ganancias La Ley 24,073 (del 08/04/92) modifica su distribucin apartndola de lo establecido en la Ley 23,548. Esta distribucin vuelve a ser modificada a travs del Decreto 879/92 (del 04/06/92) quedando de la siguiente manera: El Rgimen de Coparticipacin Argentino -
Notas de ctedra para la materia Finanzas Pblicas 11
*20 % de la recaudacin, destinada directamente al SSS. *10% al "Fondo de Financiamiento de Programas Sociales del Conurbano Bonaerense". *2% al Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias (el mismo Fondo ATN creado por la propia Ley 23,548). *4% entre todas las jurisdicciones segn el Indice de Necesidades Bsicas Insatisfechas. *El 64% remanente de la recaudacin se distribuira segn el rgimen de la Ley 23,548.
La creacin del Fondo para el Conurbano Bonaerense implic un cambio de importancia en la Distribucin Secundaria a favor de la Provincia de Buenos Aires, que estuvo en relacin con la llegada a la gobernacin del ex Vice Presidente de la Nacin, Dr. Eduardo Duhalde. Este fondo fue en lo sucesivo una fuente de resquemores entre jurisdicciones provinciales, fue levemente alterado y limitado, pero en lo esencial contina hasta la actualidad.
La Ley 23,966 crea adems el impuesto a los Bienes personales no incorporados al proceso econmico cuya recaudacin se sustrae ntegramente del rgimen de coparticipacin destinndose al SSS. La misma Ley modifica el reparto del impuesto a los combustibles que anteriormente haba sido modificada por el Decreto 2,733 (del 28/12/90): si bien este impuesto siempre se distribuy entre la Nacin y las Provincias por fuera del rgimen de coparticipacin, durante este perodo origin nuevas divergencias. La ley 23,096 (del 18/04/91) sustrajo el 50% de la recaudacin del impuesto a los Activos del rgimen de la ley 23,548, destinando esta fraccin a la finalidad Cultura y Educacin.
De manera que en este perodo se modifica el reparto de los principales impuestos modificaciones que en lo sustancial perduran hasta la actualidad.
3.1.2 Transferencias de servicios a las provincias
Se implementaron a travs de las Leyes 24,049 (del 02/01/92) y 24,061, y del Decreto 964/92 (del 17/06/92). En virtud de estas normas la Nacin transfiri a las provincias servicios educativos, Programas Nacionales (PROSOCO y PROSONU), hospitales y funciones en el rea de Minoridad y Familia que anteriormente eran prestados por el nivel de Gobierno Nacional. La legislacin incluy un detalle del costo de los servicios transferidos por juridiccin, a los valores que vena desembolsando el Estado Nacional.
Esta iniciativa alter en forma importante el rgimen de coparticipacin por la forma en que se financiaron las transferencias:
i. A partir del 01/01/92 la Nacin retiene de la participacin que les corresponde a las provincias segun el rgimen de la Ley 23,548 un monto equivalente al costo total de los servicios transferidos.
El Rgimen de Coparticipacin Argentino -
Notas de ctedra para la materia Finanzas Pblicas 12 ii. A partir de la efectivizacin de la transferencia de servicios a cada provincia, la Nacin transfiere los montos correspondientes a cada jurisdiccin segn la distribucin dada en el Anexo de la Ley 24,049.
De manera que los montos transferidos a las provincias como compensacin de las transferencias de funciones son previamente quitados del monto global a distribuir segn el sistema de Coparticipacin Federal de impuestos. En otros trminos, la Nacin aprovech el aumento en la recaudacin de la DGI y el consiguiente aumento de los fondos a coparticipar para sacarse de encima ciertas funciones. Esto altera en forma importante la distribucin de fondos coparticipados por dos motivos:
i. Las provincias cargan en forma conjunta con el costo total de las transferencias de funciones, independientemente del costo de las funciones transferidas a cada una de ellas.
ii. Estos fondos son redistribuidos segn el costo efectivo a asumir por cada jurisdiccin.
Como resultado la ley 24,049 no solo modific la distribucin primaria (a favor de la Nacin que deja de hacerse cargo de solventar los servicios transferidos), sino que modific la distribucin secundaria, ya que cada provincia carga con una parte del costo total de la transferencia proporcional a su repartidor segn la ley de coparticipacin 23,548, recibiendo una parte proporcional al costo de los servicios efectivamente recibidos en virtud de la transferencia.
De manera que desde 1992 se viene reteniendo parte de lo que a las Provincias les corresponde segn la Distribucin Primaria para distribuirlo de acuerdo a la asignacin de costos de los servicios transferidos en aquella oportunidad.
3.2 Segundo perodo: de agosto de 1992 a mediados de 1994
Este segundo perodo se caracteriza por la suscripcin de Acuerdos o Pactos entre los gobiernos Nacional y Provinciales. Si bien esta modalidad se inici con el objeto de continuar alterando el rgimen de la ley 23,548 en un sentido similar al del perodo anterior, su desarrollo llev a incorporar una temtica mucho ms ambiciosa, que incluy aspectos tales como el diseo de los tributos provinciales, y las polticas de desregulacin y reforma del Estado a nivel provincial.
Durante el ao 1992 se inicia este nuevo tipo de experiencia en la historia de las relaciones financieras entre niveles de gobierno en nuestro pas, con la firma del denominado Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales. De esta forma se continu canalizando el avance de la Nacin sobre recursos coparticipables, que vena significando niveles de presin crecientes desde el ao 1991.
El esquema de acuerdos entre los poderes ejecutivos nacional y provinciales se repetir en 1993 con la firma de un nuevo instrumento denominado Pacto Federal para el Empleo, la Produccin y el Crecimiento. A estos acuerdos se los denomina genricamente Pactos Federales.
El Rgimen de Coparticipacin Argentino -
Notas de ctedra para la materia Finanzas Pblicas 13 Los acuerdos tienen la caracterstica de ser gestados con la participacin de los poderes ejecutivos -nacional y provinciales- en largas jornadas en las que la negociacin parte de una propuesta generada desde el Estado Nacional y a la que los participantes llegan condicionados de mltiples maneras.
En esencia se trata de aplicar metodologas que son habituales en el Poder Legislativo a una Comisin conformada por los Poderes Ejecutivos Provinciales y en particular las reas de Economa y/o Hacienda.
No obstante los acuerdos, para su plena vigencia y solidez legal, requieren la aprobacin de los poderes legislativos, tanto nacional como provinciales, a quienes -en definitiva- se enfrent con hechos consumados: se les propona un proyecto de ley ratificatorio de un texto que haba sido suscripto por el Presidente de la Nacin y prcticamente la totalidad de los Gobernadores de las Provincias Argentinas.
Justamente la estrategia de los Acuerdos parece ser el curso que asumi el avance del Gobierno Nacional sobre el reparto de recursos coparticipados una vez que se hizo complicado continuar presionando al Congreso Nacional para obtener normas en tal sentido -como las comentadas en la seccin precedente- y se pretenda un andamiaje legal ms slido que los Decretos de necesidad y urgencia.
El diverso trmite que tuvieron ante los Poderes Legislativos el Acuerdo de 1992 y el de 1993, es un sntoma de que los integrantes del Congreso Nacional no terminaron de aceptar el papel al que se los reduca: simplemente darle la bendicin a una pieza legal elaborada en su totalidad fuera del mbito legislativo. De hecho el segundo acuerdo no obtuvo nunca una ratificacin legislativa franca y plena de parte del Congreso Nacional.
Como efecto colateral de esta forma de encausar la discusin acerca del federalismo fiscal y de la premura y las presiones ejercidas para llegar a la suscripcin de tales acuerdos, se obtuvieron normas deficientes desde el punto de vista de su arquitectura jurdica que, adems de continuar enredando el complicado sistema de relaciones fiscales Nacin - Provincias, se prestaron a mltiples interpretaciones que decantaron en posteriores conflictos entre los niveles de gobierno involucrados.
3.2.1 El Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales (Ley 24,130)
El 12 de agosto de 1992 la Nacin y el conjunto de las Provincias firman un acuerdo, que recibe ratificacin parlamentaria nacional el 02/09/92 a travs de la ley 24,130. El acuerdo modifica sustancialmente el rgimen de coparticipacin vigente a esa fecha.
El objetivo central de este Acuerdo fue asegurar que buena parte del incremento de la recaudacin de la DGI que sigui a la implementacin del Plan de Convertibilidad se destinara a financiar al sistema previsional (cosa que se vena haciendo a travs de afectaciones de impuestos va leyes especficas), esta vez previendo las consecuencias de la reforma del sistema previsional.
En efecto, el proyecto del Poder Ejecutivo que termin cuajando en la ley 24,241 (Ley Nacional del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, sancionada el El Rgimen de Coparticipacin Argentino -
Notas de ctedra para la materia Finanzas Pblicas 14 14/10/93) fue enviado al Congreso en junio de 1992. Este Proyecto implicaba un cierto desfinanciamiento del SSS ya que significaba que los aportes personales dejaran de ser percibidos por la Nacin para destinarse a las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP), en el marco del nuevo rgimen de capitalizacin.
En lo sustancial este Acuerdo le permite al Gobierno Nacional detraer una gran precoparticipacin, conformada por el 15% de la masa coparticipable una vez efectuadas todas las deducciones establecidas en el perodo previo y destinarla a cancelar obligaciones previsionales. A cambio de esto las Provincias obtienen una cierta modificacin de la distribucin secundaria, la garanta de un mnimo mensual en concepto de coparticipacin y la transferencia automtica de ciertos fondos con destino especfico.
En efecto, los puntos ms importantes del Acuerdo establecieron:
i. Que se autorizaba al Estado Nacional a retener, a partir del 1/9/92, un 15% ms una suma fija de $43,800,000 mensuales de la masa coparticipable (previo a la distribucin primaria, es decir que aportan la Nacin y las Provincias) tal como la determina la Ley 23,548 y todas sus modificatorias a la fecha de firma, los destinos de estos recursos seran: a) el 15% para atender obligaciones previsionales nacionales y otros gastos operativos que resulten necesarios b) los $43,800,000 para ser distribuidos entre las provincias segn se determina en el mismo acuerdo y con el objeto de cubrir desequilibrios fiscales.
ii. La Nacin garantizaba a las provincias un Ingreso Mensual Mnimo a distribuir segn la Ley 23,548 de $725,000,000. El Tesoro Nacional adelantara los fondos necesarios para cumplimentar la garanta compensando con los excedentes que se produzcan durante los meses siguientes.
iii. En lo sucesivo se transferira a las provincias en forma automtica los recursos financieros que componan los fondos: * FONAVI * Consejo Federal de Agua Potable y Saneamiento (COFAPyS) * Fondo de Desarrollo Elctrico del Interior (FEDEI) * Fondo Vial Federal Se consideraban saldadas las acreencias mutuas entre Nacin y Provincias por estos fondos. Los recuperos FONAVI y COFAPyS sern administrados desde aqu por las respectivas jurisdicciones provinciales.
iv. El Estado Nacional se comprometa a no detraer de la masa coparticipable porcentajes o montos adicionales a los convenidos en este acuerdo, ni a transferir nuevos servicios sin la conformidad expresa de las provincias.
Observes que el Gobierno Nacional no solo lograba autorizacin para retener el 15% de la masa coparticipable sino que de alguna manera obtena una aceptacin explcita de todas las detracciones implementadas en el perodo previo.
En cuanto a la suma fija de $43,800,000 conform lo que se denomin el Fondo de Desequilibrios Fiscales Provinciales. Este Fondo se distribua segn un patrn sumamente redistributivo, que favoreca a las Provincias ms pequeas. La nica explicacin de este Fondo es que quitandol relativamente poco a las Provincias grandes se obtiene una El Rgimen de Coparticipacin Argentino -
Notas de ctedra para la materia Finanzas Pblicas 15 suma suficiente como para allanar las voluntades de muchas Provincias pequeas. Como en principio cada Provincia tiene un voto, este tipo de maniobra contribuye a viabilizar los arreglos. Este tipo de jugadas es un clsico de estas negociaciones y las Provincias pequeas son plenamente concientes de esta posicin e intentan explotarla.
En cuanto a la garanta mensual todo indica que el Ministerio de Economa de la Nacin pens que no operara, dado los pronsticos de evolucin de la recaudacin sumamente optimistas que por entonces se manejaban. Finalmente las cosas no fueron tan favorables, la recaudacin se ameset y la garanta mensual oper durante perodos prolongados, obligando al Tesoro Nacional a aportar los fondos para sostenerla. Esto no quiere decir que el Acuerdo no fuera negocio para el nivel nacional: lo que retena a las Provincias en virtud de la autorizacin a detraer el 15% superaba ampliamente lo que deba aportar en concepto de garanta.
El enunciado incluido bajo el punto iv. de la enumeracin anterior -totalmente declarativo- es un indicador de lo enrarecida que se encontraban las relaciones con las Provincias despus de la experiencia de los aos anteriores.
Lo cierto es que este Acuerdo consigui rpida ratificacin del Congreso Nacional que a principios de setiembre de 1992 sanciona la Ley 24,130, que bendice lo actuado por los poderes ejecutivos nacional y provinciales. Por otra parte, fue suscripto por la totalidad de los Poderes Ejecutivos provinciales -aunque en el caso de la Provincia de Crdoba lo hace con reservas-. La nica instancia que falt completar es la adhesin legislativa de las distintas Provincias que nunca lleg a concretarse para ms de la mitad de las jurisdicciones provinciales.
De todas maneras el Acuerdo comenz a tener vigencia a partir del 1 de setiembre de 1992.
El Acuerdo, sacado a las apuradas, gener mltiples discusiones y confrontaciones fruto de las mltiples ambigedades que contena. En efecto, el destino del 15% retenido por la Nacin resultaba muy general y fue cuestionado por las Provincias. No quedaba claro hasta que punto los adelantos que el Tesoro efectuara a fin de solventar la garanta mensual a las Provincias constituira una deuda de las mismas para con el Estado Nacional. Finalmente el plazo de vigencia del Acuerdo no resultaba claro toda vez que se estableca que durara hasta el 31/12/93, salvo la retencin del 15% que se mantendra hasta que se logre un nuevo acuerdo de partes.
La "cada" de al menos parte del Acuerdo a fines de 1993 generaba grandes incertidumbres. La evolucin que mostraron las transferencias nacionales a las provincias - que implicaba que la garanta mensual establecida en el Acuerdo estuviera operando casi permanentemente-, junto a la diversidad de interpretaciones de diversos aspectos del Acuerdo, todo en el marco de un gran deterioro de las relaciones entre la Nacin y las Provincias, llevaron a una situacin muy conflictiva, generndose mltiples discusiones canalizadas mayormente a travs de la Comisin Federal de Impuestos.
En este marco, en agosto de 1993 la Nacin impulsa y logra la firma por parte de 16 jurisdicciones provinciales del llamado "Pacto Federal para el Empleo, la Produccin y el Crecimiento" que viene a despejar la incertidumbre y a agregar nuevos elementos a la discusin Nacin - Provincias. El Rgimen de Coparticipacin Argentino -
Notas de ctedra para la materia Finanzas Pblicas 16
3.2.2 El Pacto Federal para el empleo, la produccin y el crecimiento
Este instrumento fue firmado por 16 provincias argentinas el 12 de agosto de 1993, abstenindose de suscribirlo las provincias de Crdoba y Catamarca y las cinco provincias patagnicas.
Puede pensarse que este Pacto constituy un intento de continuar avanzando en las reformas que auspiciaba el Gobierno Nacional, que tuvo como referencia el relativo xito con el que se coron la experiencia del Acuerdo de 1992.
No obstante la materia del Pacto es sustancialmente diferente de la del Acuerdo: el rgimen de coparticipacin ocupa un lugar relativamente modesto dentro del conjunto de materias que ahora se incluyen en este nuevo instrumento, como son la reforma impositiva provincial, la desregulacin y la reforma de los estados provinciales.
Por otra parte en el caso del Pacto hay un diseo de intereses distinto que busc involucrar -con relativo xito- a los sectores privados provinciales para que ejerzan presin sobre los respectivos gobiernos, de manera de tener un reaseguro de la implementacin de las reformas. En el Acuerdo de 1992 los involucrados directamente eran solo los dos niveles de gobierno.
Los objetivos de esta iniciativa nacional fueron los de acelerar la reforma impositiva y los procesos de desregulacin y reforma del estado a nivel provincial, en un contexto donde el objetivo de la poltica econmica nacional era la reduccin del costo argentino. Adicionalmente con la firma de este Pacto se despej la cuestin del rgimen que regulara la distribucin de fondos coparticipables hasta junio de 1995, prorrogando en lo sustancial el estado de cosas previo.
En contrapartida a los compromisos provinciales la Nacin se comprometi a tomar una serie de medidas que iban en la misma direccin que las solicitadas a las Provincias.
Es evidente que en esta ocasin los objetivos establecidos fueron mucho ms amplios que en la experiencia de 1992, trascendiendo por mucho la mera distribucin de recursos entre la Nacin y las Provincias.
El trmite de legitimacin del Pacto tambin fue diferente: ya no se consigui una ratificacin franca y directa de lo actuado por parte del Congreso Nacional; si bien el instrumento fu suscripto por la totalidad de los Poderes Ejecutivos provinciales hubo un perodo de cierta rebelin que en el caso de las Provincias Patagnicas y Catamarca dur hasta fines de 1993 y principios de 1994, y en el caso de Crdoba mucho ms prolongado obtenindose solo una adhesin parcial hasta mucho ms recientemente cuando el gobernador Mestre adhiri al Pacto.
Una rpida sntesis de los contenidos del Pacto Federal para el empleo, la produccin y el crecimiento se ensaya a continuacin, con el objetivo de tener un panorama de la complejidad de este instrumento, siendo de importancia para los fines de estas notas lo referido al rgimen de coparticipacin:
El Rgimen de Coparticipacin Argentino -
Notas de ctedra para la materia Finanzas Pblicas 17 a. La reforma impositiva provincial
As como la Nacin procedi a simplificar la estructura impositiva eliminando una serie de impuestos considerados distorsivos se trataba de que las Provincias acten en el mismo sentido, auspiciando la derogacin del impuesto a los Sellos, impuestos especficos a la transferencia de combustibles, gas, electricidad, servicios sanitarios, etc., intereses sobre depsitos a plazo fijo y caja de ahorro, dbitos bancarios y nmina salarial.
Tambin se comprometieron a modificar el impuesto inmobiliario y a las patentes de automotores, limitando las cargas efectivas resultantes y logrando cierta uniformidad en el conjunto de las jurisdicciones provinciales.
En cuanto al impuesto a los Ingresos Brutos se promova un programa de exenciones graduales para culminar en su reemplazo "por un impuesto general al consumo que tienda a garantizar la neutralidad tributaria y la competitividad de la economa".
Si bien se establecieron exigencias de carcter inmediato prevaleci la tesitura de una reforma gradual que debera completarse en un plazo de tres aos.
b. Desregulacin y reforma de los Estado Provinciales
Dentro de las obligaciones de las provincias se incluy la adhesin y/o adopcin de la vasta normativa nacional en materia de desregulacin, desde el Decreto 2284/91 a los decretos especficos que desregulan el transporte en diversos medios, los honorarios y el ejercicio profesional. Asimismo se deba adoptar parte del articulado de las leyes 23,696 (de Reforma del Estado Nacional) y 23,697 (de Emergencia Econmica Nacional).
c. El rgimen de coparticipacin
Se prorrog hasta junio de 1995, con algunas modificaciones, el Acuerdo del 12 de agosto de 1992. Las modificaciones introducidas de mayor relevancia fueron las siguientes:
i. La Nacin suspenda la retencin de los montos adelantados para cumplir con la garanta mensual de $ 725 millones otorgada a las provincias en el Acuerdo de 1992.
ii. La garanta se elevaba a $ 740 millones a partir del 1 de enero de 1994.
La prrroga del Acuerdo de 1992 despejaba el horizonte inmediato: las Provincias se aseguraban el mantenimiento del Fondo de Desequilibrios Fiscales Provinciales y la garanta mensual que ahora se elevaba a $740 millones. La Nacin suspenda el cobro de la supuesta deuda por los adelantos que haba efectuado para cubrir la garanta mensual y al poco tiempo se acord que estos adelantos no constituan deuda de ningn tipo.
De esta manera se prorrog el rgimen de la ley 23,548 con todas sus modificaciones y todos los problemas sin resolver que esto implicaba.
d. Las obligaciones nacionales
El Rgimen de Coparticipacin Argentino -
Notas de ctedra para la materia Finanzas Pblicas 18 El esquema de acuerdos o pactos inaugurado en 1992 implica que las partes (Nacin - Provincias) se hacen concesiones recprocas. El Pacto Federal adems de los aspectos vinculados al rgimen de coparticipacin, incluy otras obligaciones nacionales que iban en la direccin de la reduccin del costo argentino que era la justificacin de las reformas solicitadas a las Provincias.
Las principales obligaciones nacionales eran las siguientes:
i. Reformular los tributos que percibe la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires en el mismo sentido y plazos que los comprometidos por las provincias.
ii. Eliminar el impuesto a los activos afectados a procesos productivos en aquellos sectores alcanzados por las derogaciones provinciales al impuesto a los sellos.
iii. Disminuir la incidencia impositiva sobre el costo laboral, acompaando las decisiones provinciales en materia de exenciones sectoriales del impuesto a los Ingresos Brutos.
iv. Poner en marcha un sistema de Cdulas Hipotecarias Rurales y de Bonos Negociables respaldados por hipotecas urbanas para brindar una alternativa de financiamiento accesible de mediano y largo plazo para los sectores agropecuarios y la construccin.
v. Aceptar la transferencia al Sistema Nacional de Previsin Social de las Cajas de Jubilaciones Provinciales. Previamente ser necesario que las provincias adhieran al nuevo rgimen previsional, la Nacin, por otra parte, respetar los derechos adquiridos por los actuales jubilados y pensionados provinciales.
No vamos a efectuar aqu un seguimiento en detalle el diverso grado de cumplimiento hacia el futuro de las obligaciones nacionales y provinciales del Pacto, limitndonos a una panormica general.
Durante la segunda mitad de 1993 y la totalidad del ao 1994 se asisti a una relativamente intensa presin tendiente al cimplimiento cabal del Pacto. Se consigui la adhesin a travs de ley de la mayora de las jurisdicciones provinciales. De hecho se comenz a implementar la reforma impositiva, avanzndose menos en materia de desregulacin y reforma del estado. La Nacin comenz asimismo con un esquema de reducciones de los aportes patronales, diferencial para distintas zonas del pas en funcin de su distancia con la Capital Federal y ciertos indicadores de pobreza; elimin el impuesto a los Activos y acept la transferencia de algunas Cajas Previsionales provinciales. Estos avances graduaron su ritmo al estado general de la economa, sufriendo un relativo parate durante 1995 - 96 mientras se prolongaron las consecuencias del llamado efecto Tequila.
A los fines de estas notas baste por retener que a travs de este complicado instrumento legal se prorrog hasta mediados de 1995 el rgimen de coparticipacin argentino, manteniendo en lo sustancial la configuracin que haba adquirido con la firma del Acuerdo de agosto de 1992.
El Rgimen de Coparticipacin Argentino -
Notas de ctedra para la materia Finanzas Pblicas 19 3.3 La Reforma de la Constitucin Nacional
En el contexto descripto se desarrolla el proceso que culmina en la Reforma Constitucional de 1994.
Si bien la Reforma de la Constitucin Nacional efectuada durante el segundo semestre de 1994, no puede considerarse un perodo en la evolucin del rgimen de la Ley 23,548, su referencia es insoslayable si se pretende lograr una ubicacin en el debate presente y futuro del rgimen de coparticipacin argentino.
No obstante que para el gran pblico el eje de la Reforma fue la posibilidad de reeleccin del Presidente Menem, desde un comienzo se previ abordar la temtica del reparto federal de recursos, al incluir explcitamente en la agenda sealada por la Ley 24,309 (de Declaracin de la Necesidad de la Reforma Constitucional) la Distribucin de competencias entre la Nacin y las Provincias respecto de la prestacin de servicios y en materia de gastos y recursos. Rgimen de Coparticipacin. Esta temtica se incluy dentro de los temas habilitados para el debate (art. 3), es decir, fuera del Ncleo de coincidencias bsicas (art. 2) cuyo tratamiento estaba muy limitado.
De manera que la Reforma Constitucional apareci desde el inicio como una oportunidad para fijar ciertos parmetros que encaucen hacia el futuro la discusin de la coordinacin financiera federal. Si bien en este mbito no se resolveran los problemas que vena acumulando el rgimen de coparticipacin, si se podran definir directrices que ayudaran a encontrar una solucin superadora del estado actual de la cuestin, caracterizada por una sucesin de parches, que lo haca pleno de ambigedades y siempre rayano en la ilegalidad.
Las prescripciones constitucionales referidas a las potestades tributarias, previas a la Reforma Constitucional de 1994, eran el artculo 4 que estableca la exclusividad del Tesoro Nacional en la recaudacin de impuestos al Comercio Exterior y la posibilidad de que el Congreso Nacional establezca impuestos; y el artculo 67, inciso 2), que estableca que era facultad del Congreso Imponer contribuciones directas por tiempo determinado ... siempre que la defensa, seguridad comn y bien general del Estado lo exijan.
En relacin al tema que nos ocupa, la Convencin Reformadora de 1994 introdujo las modificaciones alterando el artculo de la Constitucin Nacional que enumera las atribuciones del Congreso de la Nacin, es decir el actual artculo 75 (ex 67), que en sus incisos 2 y 3, reza:
(Corresponde al Congreso: ...) 2.- Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nacin, siempre que la defensa, seguridad comn y bien general del Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con excepcin de la parte o el total de las que tengan asignacin especfica, son coparticipables. Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nacin y las provincias, instituir regmenes de coparticipacin de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisin de los fondos. El Rgimen de Coparticipacin Argentino -
Notas de ctedra para la materia Finanzas Pblicas 20 La distribucin entre la Nacin, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre stas, se efectuar en relacin directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; ser equitativa, solidaria y dar prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidadesen todo el territorio nacional. La ley convenio tendr como Cmara de origen el Senado y deber ser sancionada por la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cmara, no podr ser modificada unilateralmente ni reglamentada y ser aprobada por la provincias. No habr transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignacin de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso. Un organismo fiscal federal tendr a su cargo el control y fiscalizacin de la ejecucin de lo establecido en este inciso, segn lo determine la ley, la que deber asegurar la representacin de todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires en su composicin.
3.- Establecer y modificar asignaciones especficas de recursos coparticipables, por tiempo determinado, por ley especial aprobada por la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cmara. ...
En el primer prrafo del inciso 2) se sanja definitivamente la discusin sobre el carcter concurrente de las potestades tributarias nacionales y provinciales sobre los impuestos indirectos. Se mantiene la redaccin del antiguo artculo 67 respecto de las contribuciones directas. Se deja perfectamente aclarado de que todos estos impuestos son coparticipables.
As el rgimen de coparticipacin, despus de casi 60 aos de existencia en el lmite de la constitucionalidad, adquiere explcitamente el rango de institucin constitucional, eje de la convivencia y coordinacin financiera entre niveles de gobierno en nuestro pas.
En buena medida la Reforma recogi la experiencia de los aos de funcionamiento del rgimen. De all la aparicin explcita de figuras como la ley convenio, la automaticidad en la remisin de fondos, los criterios objetivos de reparto (que remite a la experiencia bajo la Ley 20,221), el organismo fiscal federal (continuacin de la Comisin Federal de Impuestos).
Se deja claramente establecido el principio de correspondencia entre prestacin de funciones y participacin en los recursos, de manera que se integran ambos costados en la discusin sobre niveles de descentralizacin.
Ms all de la legitimacin del rgimen y la inclusin de aspectos que los aos de prctica decantaron, no se introdujeron elementos novedosos.
Lo que s merece una mencin especial es el inciso 3) que constitucionaliza las asignaciones especficas de fondos inicialmente coparticipables. Esto implica dejar una va de legitimidad a prcticas como las de principios de los aos 90, que implicaron la instauracin de diversas precoparticipaciones. Si bien se establece que dichas asignaciones El Rgimen de Coparticipacin Argentino -
Notas de ctedra para la materia Finanzas Pblicas 21 debern ser por tiempo determinado y se les exige un requisito de votacin relativamente restrictivo, no se puede dejar de sealar que a travs de este inciso puede llegarse a vaciar el rgimen, sacando de la masa coparticipable una parte sustancial de la recaudacin.
En un sistema de recaudacin y reparto como el argentino, las Provincias necesitan de garantas dada la asimetra inicial de su posicin respecto de la Nacin: es el nivel nacional el que recauda y debe girarle a las Provincias. De manera que el blanqueo constitucional del rgimen de coparticipacin y de ciertas figuras utilizadas desde hace tiempo pero sin una definicin legal precisa -como ley convenio-, as como la definicin del Senado como Cmara de origen de sta, constribuyen a reforzar el sistema y garantizar a las Provincias una parte vital de sus recursos. En contra de esta consolidacin debe computarse la posibilidad de vaciamiento del rgimen que se introdujo a partir de la legalizacin de la figura de las asignaciones especficas, que entraa un riesgo difcil de dimensionar para el federalismo argentino.
Claramente la nueva redaccin constitucional haca necesaria la sancin de otro marco legal que contuviera el rgimen de coparticipacin ajustndolo a las nuevas disposiciones. Es decir que, si el rgimen de la Ley 23,548 ya era una acumulacin inorgnica de disposiciones dispersas que haca evidente la necesidad de una nueva legislacin, la Reforma Constitucional no hizo ms que acentuar esta necesidad.
De all que los Convencionales Constituyentes incluyeran dentro de las Disposiciones Transitorias de la Constitucin Nacional la obligacin del Congreso Nacional de sancionar un nuevo marco legal, incluyendo un plazo preciso para dicha tarea:
... Sexta. Un rgimen de coparticipacin conforme lo dispuesto en el inciso 2 del artculo 75 y la reglamentacin del organismo fiscal federal, sern establecidos antes de la finalizacin del ao 1996; ...
Este plazo se encuentra vencido sin que se detecten ms movimientos concretos que la formacin de una Comisin ad - hoc en el Senado de la Nacin.
3.4 Las ltimas modificaciones
Bajo este ttulo agrupamos las modificaciones al rgimen de coparticipacin que se sucedieron a partir de 1995.
Durante este ltimo perodo los cambios no tuvieron la magnitud del perodo 1991- 93, la estructura bsica del rgimen se mantuvo tal como se defini durante el perodo de los Acuerdos entre los Poderes Ejecutivos nacional y provinciales. No obstante se asisti a varias escaramuzas que se basan en la gran desconfianza generada durante los primeros aos de la dcada.
Se puede afirmar que el mpetu del gobierno nacional orientado a precipitar reformas ya no tuvo el vigor de aos anteriores, en parte debido a la profunda modificacin del sistema ya efectuada, en parte debido al contexto recesivo de 1995 - 1996. El Rgimen de Coparticipacin Argentino -
Notas de ctedra para la materia Finanzas Pblicas 22
Incluso se puede verificar que durante estos aos las Provincias lograron recuperar algo -aunque un porcentaje muy modesto- de los recursos que le fueron detrados en los aos anteriores.
La ecuacin de financiamiento global de las Provincias en su conjunto mejor - fruto de los diversos procesos de ajuste encarados-, aproximndose al equilibrio. Se registra una tendencia a consolidar este estado de cosas y ya no se ejerce el grado de presin de perodos anteriores. Los plazos tienden a prorrogarse.
El Congreso est en falta respecto de la Disposicin Transitoria sexta de la Constitucin Reformada -que requera la sancin de un nuevo rgimen de coparticipacin antes de fines de 1996- pero nadie parece demasiado preocupado al respecto.
Ms bien esta Disposicin Transitoria viene operando como un paraguas que congel la discusin. De hecho la parte que cobr importancia es la que establece que ...(tampoco) podr modificarse en desmedro de las provincias la distribucin de recursos vigente a la sancin de esta reforma y en ambos casos hasta el dictado del mencionado rgimen de coparticipacin. ...
Si bien todo el mundo acuerda que el rgimen se ha tornado extremadamente complicado y que resulta necesario reemplazarlo, en los hechos nadie est demasiado apurado: las partes parecen haber captado que en trminos de fondos contantes y sonantes -no as de diseo institucional- el juegode la coparticipacin es un juego de suma cero, que dado el actual estado de cosas la rediscusin no entraar grandes ganancias para ninguna parte, y que siempre se corre el riesgo de sufrir alguna prdida. De all que asignen sus esfuerzos en otras direcciones que aparecen como ms promisorias.
Tambin se han prorrogado -hasta fines de 1998- los plazos contenidos en el Pacto Federal de 1993, relacionados con reforma impositiva, desregulacin y reforma del Estado.
A continuacin se pasa revista de las principales alteraciones al rgimen de la ley 23,548 de los ltimos aos.
3.4.1 Hacen su aparicin las Asignaciones Especficas
Todava estaba fresca la tinta de la Constitucin Reformada -fue publicada en el Boletn Oficial del 10 de enero de 1995- cuando ya tenamos una ley que haca uso de la facultad conferida por el nuevo artculo 75, inciso 3, al Congreso de la Nacin de establecer ... asignaciones especficas de recursos coparticipables.
El 16 de marzo de 1995 se sancion la ley 24,468 que cre un fondo especial para el equilibrio fiscal constituido por un adicional de tres puntos sobre la tasa de IVA -por entonces de 18%- con asignacin especfica, que regira por el trmino de un ao. Este fondo sera administrado por el Tesoro Nacional y se destinaba al muy poco especfico objetivo de sostener el equilibrio fiscal y fortalecer el crdito pblico.
Es decir que durante un ao a partir de abril de 1995 el Gobierno Nacional se qued con el resultado del incremento de la alcuota de IVA del 18% al 21%. Para hacerlo El Rgimen de Coparticipacin Argentino -
Notas de ctedra para la materia Finanzas Pblicas 23 requiri de la mayora especial solicitada por el artculo 75, inciso 3, de la Constitucin Nacional.
Esta misma ley modific de manera importante el impuesto a los Bienes Personales no incorporados al Proceso Econmico, que pas a ser simplemente impuesto a los Bienes Personales -ampliando su base imponible- con una alcuota menor.
Por primera vez se prorrogan los compromisos de reforma asumidos con la firma del Pacto Federal para el Empleo, la Produccin y el Crecimiento, adems de que la Nacin asuma el compromiso de efectuar ciertos aportes a las Provincias destinados a la reforma de dichos Estados Provinciales, en un artculo de redaccin absolutamente oscura, del tipo de los que se generan en negociaciones urgidas por una gran presin.
Finalmente en marzo de 1996 se dicta la ley 24,631 que establece que la alcuota de IVA se mantendr en 21% pero que el total de la recaudacin se distribuir segn el rgimen de coparticipacin -es decir ley 23,548 y todas las modificaciones previas-.
3.4.2 La renovacin del siempre transitorio impuesto a las ganancias.
Dado que la Constitucin Nacional establece que el Congreso puede imponer contribuciones directas, por tiempo determinado ... el impuesto a los rditos primero, y luego su sucesor, el impuesto a las ganancias, siempre han tenido un perodo de vigencia establecido en las leyes que los originan. Claro que en el caso de este impuesto su vigencia ha sido contnua desde su creacin en 1935, lo que implica que ante el vencimiento de uno de estos perodos hay que tramitar otra ley que establezca el impuesto por otro lapso de tiempo, normalmente 10 aos.
El impuesto a las ganancias fue creado por la ley 20,628 de fines de 1973, con vigencia entre principios de 1974 y fines de 1983. La ley 22,902 prorrog su vigencia hasta el 31/12/85 y la ley 23,260 lo prorrog hasta el 31/12/95.
Esto pona al Gobierno Nacional ante la necesidad de lograr la sancin de una ley de prrroga del impuesto antes de fines de 1995, de otra manera desaparecera el impuesto a las ganancias para el ejercicio 1996.
Ni que decir que las Provincias se venan preparando para esta discusin en la que - dada la influencia de los gobiernos provinciales sobre los legisladores nacionales- reapareceran viejas cuentas pendientes como el Fondo de Financiamiento del Conurbano Bonaerense, que desde abril de 1992 derivaba el 10% de la recaudacin de este impuesto hacia la Provincia de Buenos Aires.
Efectivamente, despus de un trmite engorroso, el 27 de diciembre de 1995, se sanciona la ley 24,621 que prorroga por solo dos aos -es decir hasta el 31/12/97- la vigencia del impuesto a las ganancias, no sin antes modificar ligeramente su rgimen de distribucin. Es decir que la prrroga incluy la de su rgimen de distribucin tal como vena de 1991-92, con la modificacin que se pasa a comentar.
En primer trmino se establece un lmite de hasta $650 millones anuales para el Fondo de Financiamiento del Conurbano Bonaerense. El excedente sobre esta suma deber El Rgimen de Coparticipacin Argentino -
Notas de ctedra para la materia Finanzas Pblicas 24 ser repartido entre el resto de las Provincias -es decir que no entran ni la Nacin, ni la Provincia de Buenos Aires- segn los repartidores de la ley 23,548.
En segundo lugar se estableci que la Nacin deber solventar un aporte al conjunto de las Provincias -excluida la de Buenos Aires- que ascendera a $6 millones mensuales durante 1996 y a $18 millones mensuales durante 1997. Dichos aportes se distribuirn entre las Provincias de acuerdo a los coeficientes de la ley 23,548.
Finalmente se estableci que las Provincias no podran recibir a partir de 1996 un importe menor que el transferido durante 1995 en virtud de la ley 23,548 y todas sus modificatorias.
En sntesis, las Provincias hicieron pesar sus malas experiencias del pasado e impusieron condiciones. De hecho avanzaron tanto sobre la Provincia de Buenos Aires como sobre la parte correspondiente a la Nacin en la distribucin primaria de la ley 23,548 y a cambio solo se logr sacar una prrroga del impuesto por dos aos, cuando el ejecutivo nacional pretenda 10 aos.
Este emergente de los aos anteriores implic un cierto avance de las Provincias que se logr va un nuevo parche que continu complicando el ya intrincado rgimen de coparticipacin argentino.
3.4.3 Nuevas Asignaciones Especficas
Durante 1996 el Gobierno Nacional propici una serie de medidas relacionadas al impuesto a los combustibles. La iniciativa se plasm en la ley 24,699 de setiembre de 1996 que constituye una nueva alteracin al rgimen de coparticipacin y una nueva pulseada en la cual las provincias logran un cierto avance.
Se trat de incrementos de alcuotas y de gravar a combustibles antes no gravados, junto con un nuevo impuesto a los vehculos que utilicen como combustible gas-oil.
Todos estos fondos constituiran una asignacin especfica -en los trminos del artculo 75, inciso 3, de la Constitucin Nacional- destinada al financiamiento del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, hasta el 31/12/98.
La contrapartida a las Provincias tuvo los siguientes componentes, todos con vigencia hasta el 31/12/98:
i. La prrroga de todos los compromisos asumidos en el Pacto Federal para el Empleo, la Produccin y el Crecimiento. ii. El 90% de la recaudacin del impuesto sobre los Bienes Personales que por la ley 23,966 se destinaba a financiar el SSS, se repartir ahora segn la ley 23,548. iii. Nuevo cambio en el reparto del impuesto a las ganancias. Previo a todas las deducciones que se venan efectuando sobre este impuesto se detraer una suma de $580 millones anuales (una especie de pre-precoparticipacin) que se repartir de la siguiente manera: * $120 millones para el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones El Rgimen de Coparticipacin Argentino -
Notas de ctedra para la materia Finanzas Pblicas 25 * $20 millones para el Fondo ATN * $440 millones para el conjunto de las Provincias a repartir segn los coeficientes de la ley 23,548.
Como vemos, despus de la experiencia de principios de los 90 las Provincias argentinas han perdido toda la ingenuidad -que previamente fuera perdida por el nivel nacional- lo cual introduce una mayor complicacin en las negociaciones legislativas, los acuerdos se plasman en leyes que modifican modificaciones, y el rgimen de coparticipacin contina adquiriendo complejidad.
4. Sntesis y perspectivas
El rgimen de coparticipacin argentino actual es un enriedo que se ha ido tejiendo durante los ltimos diez aos sobre la base de la ley 23,548.
Esta ley fue la salida que se encontr a un perodo de tres aos de virtual anomia, se sancion no sin dificultades, titulando su captulo primero -que establece el reparto de recursos tributarios- rgimen transitorio de distribucin.
Durante esta ltima dcada el pas cambi de manera importante y estos cambios tuvieron impacto sobre la distribucin federal de ingresos. Estos impactos no implicaron la derogacin de la ley 23,548 sino su alteracin de manera ms o menos velada a travs de una proliferacin de normas que afectaron aspectos particulares del rgimen original.
Cuando la realidad est cambiando no hay legalidad que pueda contener el cambio. Las previsiones legales pueden pretender encauzar, canalizar, mantener dentro de un marco institucional la conflictividad que necesariamente acarrea una realidad siempre cambiante. Esto no equivale a detener los procesos de cambio, a ignorar los conflictos.
La aparente permanencia de la ley 23,548 no nos debe hacer pensar que las diferentes relaciones de fuerza de los actores involucrados no se plasmaron en el reparto efectivo de los fondos federales durante este perodo.
Por el contrario, si bien no se alteraron los porcentajes que establece la ley para la distribucin primaria y secundaria, el flujo real de fondos se alter significativamente, cambiando tanto la distribucin primaria como la secundaria efectivas en distintas direcciones a lo largo de los aos.
Es por este motivo que resulta imprescindible efectuar una recapitulacin del perodo de vigencia de la ley 23,548 para comprender tanto el estado actual de la distribucin de recursos, como para prever las posibles direcciones de cambio.
As distinguimos un primer perodo donde el rgimen no sufri alteraciones de magnitud. Eran los primeros aos de vigencia de la ley, las tasas de inflacin eran elevadas y los recursos tributarios no tenan el carcter central que tomaron despus de que se alcanzara cierta estabilidad. Hubo un par de entredichos en torno a la distribucin del El Rgimen de Coparticipacin Argentino -
Notas de ctedra para la materia Finanzas Pblicas 26 impuesto a los combustibles, pero la presin nacional sobre los recursos no alcanz ni remotamente la magnitud de los aos posteriores.
Es aproximadamente con los inicios del plan de convertibilidad -marzo de 1991- que podemos detectar un cambio, en el sentido de que comienza a desarrollarse una fuerte presin por sacar recaudacin del rgimen de coparticipacin para destinarla fundamentalmente -pero no exclusivamente- al financiamiento del Sistema de Seguridad Social Nacional. En la medida que ste era un gasto del nivel de gobierno nacional esto implic una reduccin de la participacin provincial en la distribucin primaria.
Este avance nacional sobre la masa coparticipable ocurri inicialmente a travs de leyes y/o decretos que modificaban ciertos impuestos y lleg a su mxima expresin con el Acuerdo de agosto de 1992, ya en el marco del proceso que culminara con la reforma del sistema previsional argentino -el proyecto de ley fue enviado al Congreso en junio de 1992 y la ley 24,241 sancionada en setiembre de 1993-.
El proceso de asignacin de recursos coparticipables a fondear el sistema previsional nacional se da entonces entre los aos 1991 y 1992.
Si bien este fu el destino ms importante del desvo de fondos coparticipables no fue el nico.
Resulta bastante claro que una premisa sobre la cual actu el Ministerio de Economa de la Nacin por esa poca era que asignar el crecimiento de los recursos tributarios que se di despus de la estabilizacin de 1991 a las provincias -como lo haca automticamente el rgimen de la ley 23,548- era una mala asignacin de recursos. Por tanto se intent desviar recursos a otros fines o al menos -si tenan que ir a las Provincias- condicionar su utilizacin.
En este contexto hubo incluso margen para mejorar la participacin de la Provincia de Buenos Aires en la distribucin secundaria a travs del Fondo de Financiamiento del Conurbano Bonaerense, en un proceso asociado a la eleccin del entonces Vicepresidente de la Nacin como gobernador de esa provincia.
En este sentido el Acuerdo de 1992 cierra un ciclo que culmina con la asociacin del Sistema Previsional Nacional al sistema de coparticipacin, asignndole una proporcin variable pero sin dudas muy importante en la distribucin primaria. De hecho las modificaciones posteriores al reparto de fondos no tuvieron ya la magnitud de las de esta poca, que es donde el rgimen de coparticipacin argentino adquiere sus razgos ms caractersticos hasta el momento actual.
Indudablemente estos fueron aos traumticos, el proceso estuvo teido de razgos de prepotencia por parte del Gobierno Nacional y los lmites de la legalidad fueron forzados hasta extremos difciles de predecir. Un testimonio claro de esto son las Resoluciones Generales Interpretativas dictadas por la Comisin Federal de Impuestos durante el perodo.
El Pacto Federal de agosto de 1993 si bien puede inscribirse en esta lnea -y puede concebirse como una derivacin del relativo xito para los intereses nacionales de la experiencia de 1992- present caractersticas distintivas y ya no estuvo destinado a El Rgimen de Coparticipacin Argentino -
Notas de ctedra para la materia Finanzas Pblicas 27 modificar el rgimen de coparticipacin. Se trat desde el nivel nacional de forzar una reforma impositiva en las provincias y brindar impulso a los procesos de desregulacin y privatizaciones a ese nivel. Para ello se busc un diseo de intereses en el cual una parte de los sectores privados locales presionara a los gobiernos provinciales en el sentido del cambio deseado.
Este Pacto implic la injerencia del Estado Nacional en aspectos no delegados constitucionalmente y por tanto pertenecientes esencialmente a la rbita provincial. No obstante debe reconocerse que hay ciertos campos donde las reformas resultarn imposibles sin una instancia de coordinacin, que establezca compromisos entre el conjunto de las Provincias y tenga la facultad de aplicar castigos ante incumplimientos. Esta leccin que deriva de la teora de los equilibrios no cooperativos no nos parece suficiente, sin embargo, para justificar los niveles de presin desarrollados desde el Gobierno Nacional por entonces. Antes bien nos remite a reconocer la necesidad de generar instancias de negociacin y cordinacin a nivel federal, en un sentido mucho ms amplio que el mero reparto de recursos. Herramientas institucionales que estn por desarrollar. Pero esta lnea de anlisis nos aleja de la cuestin del rgimen de coparticipacin.
La Reforma de la Constitucin indudablemente fue de importancia, recogi buena parte de la experiencia previa y adems de blanquear el sistema de coparticipacin, estableci determinaciones que condicionarn toda la discusin hacia el futuro.
A partir de 1995 la presin nacional comenz a decaer. Tambin es cierto que las Provincias en su conjunto se acercaron mucho al equilibrio fiscal global. El cambio ministerial en el rea econmica nacional, implic tambin un cierto cambio de estilo. Paulatinamente el problema fiscal de las Provincias perdi el centro de la escena y fue reemplazado por otros, entre los que destacan el problema del empleo y de la necesidad de cierta contensin social.
No obstante cuando se present la necesidad de rediscutir aspectos parciales relacionados al rgimen de coparticipacin -la prrroga del impuesto a las ganancias, el rediseo del impuesto a los combustibles-, afloraron las heridas del perodo previo y las Provincias se las ingeniaron para obtener cierta recuperacin de su participacin - devolviendo el impuesto a los bienes personales a la masa coparticipable, limitando el Fondo de Financiamiento del Conurbano Bonaerense, generndose aportes desde el nivel nacional-.
Es indudable que es necesario producir un cambio que sincere el reparto de fondos y simplifique el sistema vigente. El Congreso carga con el peso del incumplimiento de la Disposicin Transitoria sexta de la Constitucin Reformada. Este proceso no decantar con rapidez en la medida en que, al menos un grupo relevante de participantes del rgimen, no se interese por producir avances. El actual estado de las cosas ha hecho claro que en trminos de fondos este es un juego de suma cero, nadie cree que su situacin vaya a cambiar de modo significativo con la rediscusin y esto conspira contra su concresin.
La lnea de avance ms promisoria parece ser el trabajo que lenta pero constantemente se viene desarrollando en el mbito de la Comisin Federal de Impuestos desde hace varios aos. Este organismo -de carcter fuertemente tcnico- ha decidido trabajar en los aspectos institucionales, que hacen a las obligaciones de las partes y a los El Rgimen de Coparticipacin Argentino -
Notas de ctedra para la materia Finanzas Pblicas 28 mbitos para canalizar la natural conflictividad que rodea a las cuestiones distributivas, con prescindencia de los porcentajes que definan las distribuciones primaria y secundaria. Esto permitira mejorar el armazn institucional del rgimen e independizarlo de la discusin de la repartija concreta. Incluso se podra pensar en una ley de fondo, permanente, que contenga el diseo institucional; y una ley contingente, que podra estar sujeta a plazos de vigencia, que fije exclusivamente los repartidores tanto de la distribucin primaria como secundaria.
Nuestro pas ha transitado una interesante experiencia en materia de coordinacin financiera federal. La Constitucin reformada, si bien en muchos sentidos se ha quedado a mitad de camino, tambin ofrece una base interesante para la construccin de mbitos de concertacin. El ejercicio de un federalismo con contenido real requiere de la creacin de mbitos de coordinacin y concertacin de una amplitud mucho mayor que la mera discusin del reparto de un paquete de fondos ms o menos definido. Necesariamente debern introducirse aspectos vinculados a las polticas de gasto y de regulacin.
Es justamente en el rediseo institucional y en el asentamiento de conductas cooperativas -que limiten el comportamiento oportunista- donde el problema de la coordinacin federal puede convertirse en un juego de suma positiva.