2 Artigo 351

Introduo
Apartir de meados da dcada passada, o Brasil iniciou umprocesso

de profunda mudana que o levou de umagente conservador na rea
de governana global de clima para uma posio de conservadoris-
mo moderado. Essa transio se sustentou em trs pilares bsicos,
distintos, porm profundamente interdependentes: a trajetria de-
crescente das emisses de gases de efeito estufa (GEE), a adoo de
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Contexto Internacional (PUC)
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1 Reviso: 08/07/2013
* Artigo recebido em 12 de maro de 2013 e aprovado para publicao em 6 de maio de 2013.
** Doutor emCincia Poltica pela Universidade de So Paulo, professor titular do Institutode Rela-
es Internacionais da Universidade de Braslia (UnB), coordenador da Rede de Pesquisa em Mu-
dana Climtica e Relaes Internacionais da mesma instituio e pesquisador snior do Conselho
Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq). E-mail: eduviola@gmail.com.
*** Doutorando no Instituto de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia (UnB) e mem-
bro da Rede de Pesquisa em Mudana Climtica e Relaes Internacionais da mesma instituio.
E-mail: matifranchi@yahoo.com.ar.
CONTEXTO INTERNACIONAL Rio de Janeiro, vol. 35, n
o
1, janeiro/junho 2013, p. 43-76.
Brasil na Governana
Global do Clima,
2005-2012: A Luta
entre Conservadores
e Reformistas*
Eduardo Viola** e Matas Franchini***
polticas climticas domsticas e a mudana do perfil internacional
de negociao. No entanto, a partir de 2011, o impulsoreformista foi
desacelerando e finalmente estagnou nos trs pilares, embora em
graus diversos de intensidade para cada um deles: a trajetria de
emisses no foi to negativa porque a queda das taxas anuais de
desmatamento continuou em2011 e 2012; na poltica externa, a de-
sacelerao no foi to grande porque em primeira medida as mu-
danas de posicionamentonotinhamsidotodrsticas; onde houve
uma trajetria realmente negativa foi na agenda climtica no mbito
domstico.
Nosso objetivo neste artigo abordar as alternativas dessa transfor-
mao e avaliar suas perspectivas, esforo que implica responder
pergunta sobre opapel doBrasil na estrutura de governana global de
clima.
Essa estrutura em extremo complexa, envolvendo diversas dimen-
ses econmica, ambiental, de segurana e diversos atores p-
blicos e privados, locais e globais. Noobstante, afirmamos que, nes-
sa arquitetura de governana, existe umtipo de agente comcapacida-
des concentradas que lhe permitemter certo nvel de influncia sobre
o social outcome climtico: as potncias climticas. Em tempos em
que o regime formal de clima Conveno Quadro das Naes Uni-
das sobre Mudana do Clima (CQNUMC) se torna cada vez mais
estril para avaliar o rumo da poltica global na rea, preferimos uma
abordagembaseada na dinmica desse tipoespecficode ator estatal.
Existem trs categorias de potncias climticas, dependendo do seu
nvel de agncia na governana do clima: superpotncias (China,
Estados Unidos e UnioEuropeia), grandes potncias (Brasil, Coreia
doSul, ndia, Japoe Rssia) e potncias mdias. Noprimeirogrupo,
esto os agentes indispensveis para que qualquer acordo global so-
bre clima tenha alguma perspectiva de eficincia. OBrasil pertence
segunda categoria, de atores estatais que no possuemcapacidade de
Eduardo Viola e Matas Franchini
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veto sobre umeventual acordo, mas podemoperar como catalisado-
res ou obstculos ao processo.
Almdas consideraes sobre poder, existe umsegundo conjunto de
elementos que necessrio contemplar para avaliar o rumo da gover-
nana global do clima: o nvel de compromisso climtico dos agen-
tes. Definimos compromisso climtico como o grau de assimilao
que uma determinada sociedade temda mudana climtica como ve-
tor civilizatrio principal. Esse compromisso se expressa no apenas
na posiointernacional de negociaode umEstado, mas na trajet-
ria das emisses de GEE e na densidade das polticas climticas do-
msticas. Seguindo esse critrio, definimos trs tipos de potncia:
conservadoras, conservadoras moderadas e reformistas. Como a
construo de umregime de clima emtermos amplos depende em
ltima instncia da dinmica das foras conservadoras e reformistas
no mbito do sistema e considerando que os dois primeiros grupos
so maioritrios, o sistema encontra-se emumimpasse emrelao
questo climtica. Em outra obra (VIOLA et al., 2013),
1
sintetiza-
mos esse estado de situao como nome de sistema internacional de
hegemonia conservadora.
Para analisar o trnsito do Brasil de potncia conservadora a conser-
vadora moderada em 2009-2010 e a estagnao da transio para o
campo reformista a partir de 2011, dividimos o trabalho em quatro
partes e uma concluso. Na primeira parte, tratamos doperfil e da tra-
jetria de emisses dopas; na segunda, dorumoda poltica climtica
domstica; na terceira, da evoluo da poltica externa na rea; e, na
quarta, das perspectivas sobre a descarbonizao da economia do
pas. Iniciamos, no entanto, comalguns dados que sustentama quali-
ficao do Brasil como grande potncia, classificao emque predo-
minamos recursos de poder econmico e climtico por sobre o poder
poltico e muito mais sobre o poder militar.
Os parmetros bsicos do Brasil em2012 so: populao de 195 mi-
lhes de habitantes comtaxa de fecundidade de 1,9 filho por mulher,
Brasil na Governana Global do Clima,
2005-2012: A Luta entre Conservadores...
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PIB (PPP)
2
de US$ 2,3 trilhes e PIB per capita (PPP) de US$ 11,8
mil (Banco Munidal (BM);
3
THEECONOMIST, 2011). Opas emi-
te aproximadamente 2 bilhes de toneladas de carbono equivalente,
que corresponde a 4% do total global, 11 toneladas per capita e 0,9
tonelada de carbono para cada US$ 1 mil de PIB, e possui alta vulne-
rabilidade aos efeitos da mudana climtica (BM, WRI-CAIT;
4
Ma-
plecroft Vulnerability Index, 2011).
5
Consideramos a democracia
brasileira como de qualidade mdia emque o fato de ter certo nvel
de compromisso climtico temumpeso importante apesar de a efi-
cincia de governo ser qualificada como mdia baixa (Worldwide
Governance Indicators)
6
e a desigualdade no pas ser muito alta, com
um ndice Gini de 0,55 (PNUD, 2011).
1. Queda do
desmatamento, reduo
drstica das emisses e
mudana de perfil
O primeiro pilar que sustenta a transio brasileira para posies
mais reformistas no mbito do clima a dinmica de suas emisses
de GEE, que na ltima dcada passou por umprocesso de mudanas
profundas em termos de trajetria e distribuio setorial, e esteve
composta por trs movimentos. Ao contrrio do que aconteceu com
os outros dois pilares, a trajetria das emisses foi a menos afetada
pelos retrocessos a partir de 2011, basicamente porque a trajetria do
desmatamento na Amaznia continuou em queda.
At 2005, predominou umparadigma de crescimento econmico hi-
perintensivo emcarbono, junto comumpadro de produo de GEE
muito particular para um pas de renda mdia, na medida em que
mais da metade das emisses provinham do desmatamento e que o
setor energtico de matriz relativamente limpa pesava pouco na
equao final. Os dados da Segunda Comunicao Nacional do Bra-
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sil CQNUMC apresentada em 2010 e contendo dados de 2005
refletem ainda essa situao. Segundo este documento, as emisses
de CO
2
equivalente da economia brasileira em 2005 foram de quase
2,2 bilhes de toneladas, distribudas da seguinte forma: desmata-
mento e mudana de uso da terra (60,6%), agropecuria (18,9%),
energia (15%), indstria (3,6%) e tratamento de resduos (1,9%)
(BRASIL, 2010). Naquele ano, as emisses doBrasil correspondiam
a aproximadamente 6% do total mundial.
No entanto, entre os anos 2005 e 2009, o pas gerou uma mudana ra-
dical no perfil e trajetria de emisses. Esse quinqunio foi caracteri-
zadopor umsingular processode contraode emisses, derivadode
uma drstica queda do desmatamento na Amaznia, cuja taxa mdia
anual passoude quase 22mil km
2
noperodo2000-2005para aproxi-
madamente 7.500 km
2
em 2009;
7
e no Cerrado, onde a queda foi de
14.200 km
2
entre 2002 e 2008 para 7.600 km
2
entre 2008 e 2009. O
pice do processo de contrao foi o ano de 2009, quando convergi-
ram o controle do desmatamento com os efeitos da crise financeira
internacional sobre a economia brasileira. Como resultado, a produ-
o de GEE em 2009 foi aproximadamente 20% menor do que a de
2005.
Oano de 2010 inaugura a terceira etapa. Emprimeiro lugar, as emis-
ses do pas voltaram a crescer, estimuladas dessa vez no pelo des-
matamento, mas pela forte expanso dos outros setores econmicos
o PIB cresceu 7,5% nesse ano com um alto consumo de gasolina.
Emsegundo lugar, e como resultado do anterior, o perfil brasileiro de
emisses se tornou mais similar ao de outros pases de renda mdia,
com um aumento da participao relativa dos setores modernos da
economia energia, indstria, agropecuria e resduos na pauta de
produo de GEE vis--vis o setor LULUFC (land use, land use
change and forestry; uso da terra, mudana do uso da terra e flores-
tas). Assim, em 2012, aproximadamente 25% das emisses vieram
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do desmatamento na Amaznia, 10% do Cerrado, 32% da energia,
25% da agricultura, 5% da indstria e 3% de resduos.
Podemos, ento, afirmar que 2010 inaugura uma nova etapa no perfil
climtico do pas, sendo esse o primeiro ano do Brasil moderno em
termos de emisses. Nesse novo perfil, no entanto, velhas caracters-
ticas subsistem: significativa poroda matriz energtica derivada de
hidreltricas (85%), grande desenvolvimento da produo de etanol
para transporte (15%) e forte crescimento das emisses da pecuria
(VIOLA; FRANCHINI, 2012).
Esse abandono progressivo do desmatamento como fonte emissora
principal traz novos desafios para a transio do Brasil para uma eco-
nomia de baixo carbono, na medida emque j foramesgotadas as op-
es de mitigao mais baratas e fceis. Isso se deve ao fato de que a
trajetria declinante das emisses brasileiras no teve como causa
uma revoluo do baixo carbono, apenas o controle de uma atividade
ilcita que tem pouco impacto no crescimento econmico. Como
consequncia, a nova situaoobriga opas a adotar polticas de miti-
gao mais compatveis comuma economia avanada. Aelaborao
e a implementao dessa agenda no apenas mais recursos, mas tam-
bm maior capacidade de articulao e gesto em todos os nveis de
governo. Nesse sentido, com a mudana de perfil, desaparece uma
das particularidades que o Brasil tinha em relao s demais potn-
cias climticas: o baixo custo da descarbonizao.
2. A transio domstica:
crescimento da conscincia
social e lei do clima
Osegundo pilar da transio brasileira para uma posio mais refor-
mista est representado por uma srie de medidas orientadas a abor-
dar especificamente a questo climtica na rea da poltica interna, e
o elemento de maior destaque foi a aprovao da lei do clima (Lei n
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12.187, de 29 de dezembro de 2009). Esse avano foi to relevante
quanto imprevisto, e colocou o pas emumclube seleto, entre Unio
Europeia, Japo, Coreia do Sul, Sua e Noruega potncias refor-
mistas que internalizarama questo climtica na sua arquitetura jur-
dica.
8
Essa trajetria positiva, no obstante, comeou a desacelerar a partir
de 2011, e no incio de 2013 encontra-se totalmente estagnada, afeta-
da por alguns movimentos negativos de relevncia, como a expanso
significativa do setor petroleiro, a adoo do novo cdigo florestal, a
nova poltica industrial de promooincondicional da indstria auto-
mobilstica, a reduodas tarifas de energia eltrica, a reduode im-
postos para evitar altas no preo da gasolina, o agravamento dos pro-
blemas no setor de transportes e fundamentalmente, a falta de avano
dos planos setoriais da Poltica Nacional sobre Mudana do Clima
(PNMC). O governo brasileiro, que tinha se comportado como uma
fora relativamente reformista em 2009-2010, recou para posies
profundamente conservadoras a partir de 2011.
2.1 Polticas climticas pr-2009:
a mitigao como subproduto
Existe umhistrico de polticas consistentes coma reduo de emis-
ses no Brasil antes de 2009, que tiveramresultados expressivos nes-
se campo, mas cuja criao e implementao no estiveram motiva-
das pela poltica da mudana climtica. Duas reas se destacam: des-
matamento e etanol.
a) Desmatamento
Ohistrico do desmatamento na Amaznia antes de 2005 desastro-
so, commedias anuais que oscilaramentre os 10 mil km
2
(1991) e os
quase 30mil (em1995e 2004). Amdia doperodo1988-2004foi de
pouco mais de 18.400 km
2
. E, apesar de a partir de 1993 se desenvol-
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ver e consolidar a ideia do valor da floresta, os instrumentos de polti-
ca pblica necessrios para defender na prtica esse valor estiveram
ausentes.
No entanto, a partir de 2005 se produz uma mudana radical na ten-
dncia que inicia um perodo em que o vetor-chave o controle do
desmatamento sendo ele, almdisso, mais produtivo e a converso
da floresta, mais seletiva e eficiente. Como resultado, as taxas anuais
vo sistematicamente caindo de quase 28 mil km
2
em 2004 para
aproximadamente 4.650 km
2
em 2012.
Cimentada na reforma docdigoflorestal de 1996, na lei de gestode
florestas pblicas de 2006 e na criao do servio florestal, a reduo
do desmatamento a partir de 2005 explicada por cinco fatores prin-
cipais (VIOLA; FRANCHINI, 2012): 1) o aumento da capacidade
institucional e da implementao da lei pelo Estado nacional; 2) a
criao de extensas reas protegidas; 3) a atuao de grandes organi-
zaes no governamentais (ONGs) internacionais e nacionais junto
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Figura 1
Evoluo Anual do Desmatamento na Amaznia: 1988-2012 (km
2
)
Fonte: El aborao prpri a com base em dados do PRODES-IMPE. Disponvel em:
<http://www.obt.inpe.br/prodes/prodes_1988_2011.htm>. Acesso em: 18 jun. 2012.
a empresas importadoras e comerciantes dos pases desenvolvidos;
4) a gradual cooperao de vrios governos estaduais da Amaznia
comogovernofederal; e 5) alguns perodos de declnionos preos da
soja e da carne; no entanto, houve uma ruptura da correlao histri-
ca entre desmatamento e preos.
Areduo do desmatamento quebrou dois mitos no Brasil: da impo-
tncia, comrelao capacidade da sociedade brasileira de controlar
o desmatamento na Amaznia, e da inevitabilidade do uso imediatis-
ta dos recursos naturais, originado na quase total destruio das Ma-
tas Atlntica e da Araucria no sculo XX. Esse movimento teve pro-
fundas consequncias para a poltica de clima, como veremos.
b) Etanol
A outra poltica pblica pr-2009 de grande impacto sobre a trajet-
ria das emisses brasileiras foi o estmulo produo de etanol, lan-
ada comelevados subsdios na dcada de 1970 e que se transformou
ao longo dos anos emumdesenvolvimento economicamente compe-
titivo no combate mudana climtica em nvel global. Sem o pro-
grama, as emisses de carbono locais seriam em 2012 aproximada-
mente 15% maiores. Em 2010, o etanol respondia por cerca de 19%
da matriz energtica do pas, atrs apenas do setor de petrleo e
frente do de hidreletricidade (BRASIL, 2010).
Por outrolado, desde 2006, opresidente Lula captouquoestratgica
para o Brasil a constituio de uma economia global de biocombus-
tveis. Adiplomacia do etanol teve presena destacada at meados de
2007, e foi avanada do ponto de vista do interesse nacional, mas dis-
sonante com a posio do Brasil de aliado da China, da ndia e da
Indonsia nas negociaes de mudana climtica. No entanto, entrou
em decadncia aps a descoberta do pr-sal.
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2.2 Poltica climtica ps-2009: a
transformao
At meados de 2009, as polticas pblicas de mitigao e adaptao
mudana climtica tinham sido muito limitadas, com histrico de
poucos recursos alocados. Foi apenas no final de 2008 que um pro-
gresso slido na rea comeou a tomar forma, quando movimentos
de diversos setores sociais e polticos comearam a afetar mais pro-
fundamente o comportamento do governo federal. De particular im-
portncia foramos movimentos da sociedade civil, de setores empre-
sariais ligados economia de baixo carbono e do Ministrio do Meio
Ambiente (MMA), que passou a questionar de forma mais direta a
posio do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) sobre a ques-
to do clima.
O primeiro passo em termos de policy foi dado em dezembro de
2008, quando o Brasil anunciou um novo Plano Nacional para as
Mudanas Climticas, que estabelecia metas nacionais obrigatri-
as, incluindo umcronograma para reduo drstica no desmatamen-
to na Amaznia at 2017. Apesar da relevncia no momento de seu
lanamento, o plano foi superado pela lei climtica em 2009, como
veremos a seguir.
Em2009, ano de forte aumento da ateno pblica sobre a agenda do
clima em parte alimentada pelas expectativas exageradas da Cpula
de Copenhague (COP15), renovaram-se as presses sobre o governo
brasileiro. Os governos dos estados amaznicos formaram o Frum
da Amaznia e pediram, em julho, mudana da posio brasileira
com relao s florestas, mais especificamente aceitao por parte
do Brasil de que o desmatamento evitado fizesse parte do Mecanis-
mo de Desenvolvimento Limpo ou de qualquer outro novo mecanis-
mo de mercado tipo REDD
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envolvendo crditos de carbono que
pudessem emergir das negociaes no mbito da CQNUMC. Esse
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questionamento apontava para os fundamentos da posio brasileira
desde as negociaes do Protocolo de Quioto, como veremos.
Paralelamente, nos meses de junho a setembro, formaram-se trs co-
alizes empresariais demandando mudanas na poltica climtica
brasileira. A primeira coalizo, a Aliana de Empresas Brasileiras
pelo Clima, demandava basicamente reduo do desmatamento na
Amaznia e aceitao de mecanismos de mercado para o desmata-
mento evitado. A segunda coalizo, a Carta Aberta ao Brasil sobre
Mudanas Climticas, propunha um compromisso formal do pas
nas negociaes climticas e polticas consistentes de reduo da
curva de crescimentode emisses. Finalmente, a Coalizode Empre-
sas pelo Clima pedia que o Brasil assumisse compromisso definido
de reduo de emisses em2020 como ano-base de 2007 e no ape-
nas reduo da curva de crescimento de emisses.
Outra dinmica que impactou profundamente o rumo das definies
climticas do governo brasileiro foi o processo de eleies presiden-
ciais. Nesse sentido, at julho de 2009, parecia que a questo climti-
ca noteria relevncia na campanha, se consideradooperfil e campa-
nha conservadora dos principais candidatos, Dilma Rousseff e Jos
Serra.
No entanto, a consolidao da candidatura presidencial de Marina
Silva mudou o contedo do debate eleitoral, elevando a importncia
dos temas da sustentabilidade e da transio para uma economia de
baixo carbono e obrigando o presidente Lula e sua candidata a au-
mentarema importncia da questoclimtica nodebate pbliconaci-
onal. O efeito foi tal que impactou na mudana da posio oficial do
Brasil no caminho COP 15 de dezembro de 2009. Aps a significa-
tiva votao em favor de Marina Silva no primeiro turno da eleio,
os candidatos mais votados se viramna necessidade de fazer uma s-
rie de promessas relativas a uma agenda mais sustentvel, que no fa-
zia parte de sua plataforma original.
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Os resultados desses movimentos no mbito da sociedade e da polti-
ca brasileiras foramrpidos e significativos, tomando corpo definiti-
vo em novembro de 2009, quando o governo federal anunciou um
plano de mitigao de emisses relativamente ambicioso. Um ms
antes, o ministro do Meio Ambiente Carlos Minc tinha aumentado
sua ofensiva para mudar a posio oficial e, depois de intensas nego-
ciaes, nas quais o MRE e o Ministrio da Cincia e Tecnologia
(MCT) resistiram, em13 de novembro foi anunciada a nova posio
do governo.
Ainiciativa foi posteriormente assumida como compromisso volun-
trio no mbito da COP 15 e incorporada PNMC, estabelecida por
Lei Federal (12.187) em dezembro de 2009. O compromisso tem as
seguintes caractersticas fundamentais: 1) de tipo voluntrio, mas
envolve a disposio de assumir compromisso em um tratado in-
ternacional; 2) refere-se ao desvio da curva de crescimento das
emisses em relao expectativa de emisses futuras num cenrio
business as usual (BAU) e no a uma meta obrigatria com relao
ao ano base de 1990; e 3) o Brasil compromete-se a reduzir emisses
entre 36% e 39% com relao expectativa de emisses projetadas
para 2020 no cenrio BAU, que seriamde 2,7 bilhes de toneladas de
CO
2
e. No compromisso voluntrio, essas emisses so reduzidas
para 1,6 bilho.
Emrelao lei do clima, depois de significativos esforos do bloco
parlamentar ambientalista, o Congresso Federal aprovou o projeto
entre outubro e dezembro de 2009, que foi sancionado emjaneiro de
2010 com alguns vetos significativos do presidente Lula, particular-
mente emrelao a fontes renovveis de energia e ao abandono pro-
gressivo dos combustveis fsseis.
Anormativa, nica entre os pases que no pertencem Organizao
para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) at fins de
2011 (quando a China aprovou uma lei de mudana climtica), esta-
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beleceu a PNMC, cujo objetivo geral a compatibilizao do desen-
volvimento com a estabilidade do sistema climtico, e envolve a re-
duo das emisses antrpicas de GEE.
Seguindo as diretrizes da lei, o governo iniciou a regulamentao em
2010 com base nos cinco planos setoriais correspondentes aos com-
promissos apresentados na COP 15 (conforme Tabela 1).
Tabela 1
Proposta de Reduo de Trajetria de Emisses Brasileira
Aes de Mitigao 2020
Tendencial
Amplitude da
reduo 2020
(mil ton CO
2
e)
Proporo de
Reduo
Uso da terra 1.084 669 669 24,7% 24,7%
Desmatamento na Amaznia
(reduo de 80%)
- 564 564 20,9% 20,9%
Desmatamento no Cerrado
(reduo de 40%)
- 104 104 3,9% 3,9%
Agropecuria 627 133 166 4,9% 6,1%
Recuperao de pastos - 83 104 3,1% 3,8%
Integrao Lavoura Pecuria (ILP) - 18 22 0,7% 0,8%
Plantio direto - 16 20 0,6% 0,7%
Fixao biolgica de nitrognio - 16 20 0,6% 0,7%
Energia 901 166 207 6,1% 7,7%
Eficincia energtica - 12 15 0,4% 0,6%
Incremento do uso de
biocombustveis
- 48 60 1,8% 2,2%
Expanso da oferta de energia por
hidreltricas
- 79 99 2,9% 3,7%
Fontes alternativas (PCH,
bioeletricidade, elica)
- 26 33 1,0% 1,2%
Outros 92 8 10 0,3% 0,4%
Siderurgia substituir carvo de
desmate por plantado
- 8 10 0,3% 0,4%
TOTAL 2.703 975 1.052 36,1% 38,9%
Fonte: Brasil (2009).
Para uma segunda etapa, ficou o processo de regulamentao dos ou-
tros planos setoriais: 1) transportes (cargas e passageiros); 2) inds-
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tria de transformao e de bens de consumo durveis; 3) indstria
qumica fina e de base; 4) indstria de papel e celulose; 5) minerao;
6) indstria da construo civil; e 7) servios de sade.
Outra ao importante adotada pelo governo brasileiro emrelao ao
clima foi a criaodoFundoNacional sobre Mudana doClima, com
a finalidade de assegurar recursos para projetos de mitigao e adap-
tao. O fundo administrado por um comit gestor vinculado ao
Ministrio do Meio Ambiente, representantes do Poder Executivo
federal e representantes do setor no governamental, sendo o
BNDES a instituio financeira responsvel.
Simultaneamente elaborao da legislao sobre clima emnvel fe-
deral, o estado de So Paulo tambmsancionou uma lei prpria. Nes-
se caso, o contedo ainda mais avanado do que a lei federal, uma
vez que estabelece metas de reduo de emisses de 20% em 2020,
comrelao ao ano de referncia, 2005. Essa lei tambmexplicita-
mente obrigatria, e sua aplicao diz respeito principalmente aos
setores de energia, indstria e transportes. Por essa razo, muito se-
melhante legislao equivalente na Unio Europeia, Japo e Coreia
do Sul. Devido ao seu nvel de sofisticao, os objetivos estabeleci-
dos pela legislao de So Paulo so mais difceis de realizar do que
os da lei federal.
2.3 Os retrocessos na agenda:
2011-2012
A partir de 2011, o rumo da poltica domstica brasileira comeou a
ser cada vez menos convergente coma agenda climtica proposta em
2009 e 2010. No apenas o tpico abandonou o discurso governa-
mental, mas essa indiferena se concretizou numa srie de aes e
omisses que listamos a seguir. A estagnao da implementao da
lei do clima o principal indicador da posio marginal da questo
climtica no Brasil aps o pice de 2009-2010. Dos cinco planos ini-
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ciais, aqueles que j esto emfase relativamente avanada de imple-
mentao e comresultados concretos Amaznia e Cerrado j vi-
nham sendo desenvolvidos antes da aprovao da norma. Parte do
plano de agricultura tambmest emandamento Plano Agricultura
de Baixo Carbono (ABC) , embora os produtores ainda no se incli-
nem a utilizar os crditos disponveis. O plano de energia apresenta
grandes incertezas, especialmente emrelao ao rumo das hidreltri-
cas na Amaznia, e o plano de siderurgia ainda est em desenvolvi-
mento.
Os outros sete planos esto emuma espcie de limbo, j que so mui-
to difceis de seremnegociados comos setores, tmgrandes obstcu-
los para sua implementao e no tmo suporte de atores polticos e
societais relevantes. Existe, no entanto, alguma possibilidade para o
plano da indstria de papel e celulose, dependendo do papel da Vale,
e da indstria de transformao e bens durveis, dependendo do pa-
pel da Fiesp. Qualquer movimento nesse sentido depende igualmen-
te do grau de cumprimento da lei do clima do estado de So Paulo.
Comosugerimos empginas posteriores, a elaboraoe a implemen-
tao de um plano efetivo de transportes so quase impossveis na
atual conjuntura.
Outro elemento negativo na evoluo da poltica climtica brasileira
a reforma do Cdigo Florestal, j que ela flexibilizou o marco regu-
latrio das florestas e anistiou parcialmente os que desmataram ile-
galmente at 2008, ao mesmo tempo emque deixou manifesto o po-
der de presso do setor mais retrgrado do ruralismo, profundamente
conservador em termos de compromisso climtico. Durante o pro-
cesso, ogovernotentouconsiderar as posies dos grupos ruralistas e
ambientalistas enfrentados; no entanto, acabou operando como fora
conservadora, ao ser responsvel central da ltima verso da norma-
tiva.
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Outros indicadores do rumo negativo da agenda do clima no Brasil
so as medidas de estmulo industrial via reduo de imposto sobre
produtos industrializados (IPI) introduzidas em2012 semnenhum
condicionamento de carter climtico ou ambiental, o zeramento
da Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (CIDE) so-
bre importao e produo de petrleo e derivados para evitar novo
aumento no preo dos combustveis, e a reduo das tarifas eltricas
em fins de 2012. A prioridade do governo Dilma tem sido o cresci-
mento econmico, sem referncia alguma ao pilar ambiental. Essa
trajetria conservadora agravada pela evidncia dos limites docres-
cimentobrasileiroem2011e 2012e pela constataode que as medi-
das de estmulo ao consumo tem pouca eficcia. Como resultado,
aparece uma espcie de obsesso pelo crescimento, inclinao que
no privilgio exclusivo do governo, mas tambm dos formadores
de opinio e da maioria da sociedade.
Nesse sentido, interessante destacar que oquase abandonoda agen-
da climtica/ambiental no teve maiores custos polticos para o go-
verno, que manteve altas taxas de imagempositiva. Atribumos esse
resultado a dois fatores principais que estiveram presentes no mo-
mento de auge do compromisso climtico brasileiro (2009-2010),
sendoque oprimeiroficoudiludoate fins de 2012, sretomandoim-
portncia com o lanamento do novo partido Rede Sustentabilida-
de em fevereiro de 2013, e o segundo foi efmero. O primeiro ele-
mento foi a presena de uma fora poltica capaz de articular as de-
mandas do eleitorado identificado coma sustentabilidade e a agenda
do clima. Esse ncleo aglutinador foi a candidatura presidencial da
ex-ministra Marina Silva pelo Partido Verde. Ooutro elemento foi de
carter externo: o ambiente favorvel para medidas pr-clima que a
Cpula de Copenhague criou em nvel global. Essa atmosfera esti-
mulou as autoridades polticas brasileiras a tomar posies mais re-
formistas na Cpula como instrumento de afirmao do pas como
relevante player global.
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3. A transio externa: da
paranoia florestal ao
compromisso voluntrio
Entre 1994 e 2005, o pas se comportou como potncia conservadora
na rea da governana de clima, alternando perodos de liderana
global intermediadora e liderana setorial.
10
Apartir de 2006, e com
a progressiva consolidao do controle do desmatamento, o Brasil
foi adotando posturas mais reformistas em relao governana in-
ternacional sobre florestas em um primeiro momento e ampliada
para outros temas da agenda climtica em etapa posterior. O evento
simblico dessa transformao a adoo do compromisso volunt-
rio de reduo de trajetria de emisses assumido em Copenhague
em 2009.
3.1 Desmatamento, paranoia
florestal e liderana errtica
(1994-2005)
Na rea especfica de clima, as delegaes brasileiras mantiveram
tradicionalmente a postura de que toda a responsabilidade pela redu-
o das emisses era dos pases desenvolvidos e, portanto, ops-se
deliberadamente aos compromissos de reduo da taxa de cresci-
mento futuro das emisses por parte dos pases emergentes. Nesse
sentido, o Brasil operou historicamente como um dos lderes do
G77+China. Oprincpio que norteava as propostas do pas era de que
as emisses de carbono deveriamser calculadas a partir da acumula-
o de emisso ocorrida desde o final do sculo XVIII e no apenas a
partir do ano-base de 1990.
A atuao do Brasil durante a negociao do Protocolo de Quioto
(1996-2001) foi orientada pela definio do interesse nacional se-
gundo cinco dimenses principais (LEIS; VIOLA, 2008): 1) afirmar
o direito ao desenvolvimento como umcomponente fundamental da
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ordemmundial; 2) promover uma viso do desenvolvimento associ-
ada com a sustentabilidade ambiental; 3) promover posio de lide-
rana do Brasil no mundo, em correspondncia com o crescimento
do prestgio internacional do pas durante o governo Cardoso; 4) evi-
tar que o uso das florestas seja objeto de regulao internacional para
no correr riscos de que outros pases possam questionar o uso eco-
nmico da Amaznia; e 5) interpretar radicalmente as responsabili-
dades comuns, porm diferenciadas.
A posio conservadora do pas nesses anos era consistente em ter-
mos de interesse nacional estreito, considerando as altssimas emis-
ses do setor LULUCF na poca. Adelegao brasileira esteve sem-
pre sob o comando do MCTnos aspectos substantivos e do Itamaraty
nos aspectos relacionados ao processo negociador.
Com relao aos sumidouros de carbono, foi assumida uma posio
defensiva: a floresta amaznica tornou-se mais umnus por causa do
desmatamento do que umtrunfo emvirtude do servio global de se-
questrode carbono. Oque estava implcitonas declaraes dos nego-
ciadores brasileiros era que o pas no conseguiria conter de maneira
significativa odesmatamento. IssolevouoBrasil a se posicionar con-
tra a incluso do conjunto de propostas emtorno do ciclo do carbono,
e a assumir uma aliana geral com pases emergentes com matriz
energtica dependente de combustveis fsseis (China, ndia e Indo-
nsia). Dessa forma, a vantagemda limpa matriz energtica brasilei-
ra ficousempre subordinada desvantagemdodesmatamentona for-
mao da posio internacional.
Coma retirada da administrao Bush (2001-08) das negociaes, o
Brasil foi liderana na articulaoda aliana entre a UnioEuropeia e
os pases emergentes, o que possibilitou o sucesso da negociao fi-
nal do Protocolo. Esse perodo representa o auge da diplomacia bra-
sileira na rea, o nico ciclo de liderana global do pas no regime
(maro de 2001 a agosto de 2002), tentando guiar o processo de rati-
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ficaomundial doProtocoloat a Rio+10, que aconteceria emagos-
to de 2002. Naquele momento, o Brasil tinha a melhor posio entre
os pases emergentes para avanar noprocessode negociao, porm
a paranoia amaznica evitou que essa transio para uma liderana
global se consolidasse. Uma visoalternativa e positiva sobre a Ama-
znia teria levado o Brasil a assumir um set de alianas diferente, o
que talvez influenciasse sobremaneira o perfil final do Protocolo.
Apartir de 2003, o jogo de foras domsticas para formao da posi-
o brasileira foi se alterando, criando-se as condies para uma mo-
dificao da postura internacional: o MMApassou a ter maior inter-
ferncia no tema, comdestaque para o grande poder da ministra Ma-
rina Silva, que tinha o objetivo de criar umcomportamento respons-
vel, principalmente em relao ao desmatamento da Amaznia.
Paralelamente, o prestgio internacional brasileiro se consolidou
comas polticas macroeconmicas e como aprofundamento das po-
lticas sociais. Os anos de 2003 e 2004, no entanto, so anos relativa-
mente vazios para o tema de clima tanto para o Brasil quanto para a
dinmica global, apesar de o surgimento do REDDcomo tpico rele-
vante ter acontecido nesse momento.
3.2 A transio para o
reformismo limitado (2006-2012)
Apartir de 2005, pode ser feita uma atualizao das premissas do po-
sicionamentobrasileiro, que vai redundar emuma modificaoda in-
terpretaoradical doprincpiode responsabilidades comuns, porm
diferenciadas. Essa transformao reformista tem uma influncia
destacadssima da trajetria do desmatamento.
A afirmao do direito ao desenvolvimento como um componente
fundamental da ordemmundial se manteve, assimcomo a promoo
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da visododesenvolvimentoassociada coma sustentabilidade ambi-
ental, com destaque para a PNMC em 2009.
Apromoo de posio de liderana do Brasil no mundo, emcorres-
pondncia como crescimento do prestgio internacional do pas, teve
alteraes significativas em razo das transformaes domsticas e
sistmicas, com a transio do G7 para o G20, e a criao do Frum
das Grandes Economias sobre Energia e Clima (na sigla em ingls,
MEF), ambos os foros onde o pas tem participao. Mantendo sua
tradio, o Brasil faz forte defesa da CQNUMCcomo foro adequado
para a discusso da problemtica do clima e muito relutante quanto
transio dessa arena para o G20, o MEF ou outros mbitos dentro
da ONU, como o Conselho de Segurana e mesmo na Rio+20 (Con-
ferncia das Naes Unidas sobre Desenvolvimento Sustentvel).
Oabandono da obsesso por evitar que o uso das florestas seja objeto
de regulao internacional o princpio de alterao mais significati-
vo no posicionamento brasileiro nesse perodo. Com o controle do
desmatamento, a paranoia florestal diminuiu, e teve como expresso
concreta inicial a proposio do pas na COP 12 em Nairbi (2006),
orientada para a criao de umfundo como objetivo de evitar o des-
matamento. Dessa forma, oBrasil se mostrava dispostoa aceitar uma
regulao internacional na matria, desde que o financiamento para a
mitigao florestal no estivesse baseado em um mercado de carbo-
no, operando um realinhamento com a quase totalidade dos pases
florestais.
Em2009, ogovernoconfirmouas mudanas esboadas nos anos pr-
vios aoanunciar umcompromissovoluntriode reduode trajetria
de emisses j detalhado em pginas prvias. De fato, em novem-
bro de 2009, parecia que o Brasil ia retomar a posio de lder global
intermediador em escala maior posio entre 2001 e 2002, j que,
alm do compromisso, o pas anunciou uma parceria com a Frana
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para atingir um acordo substancial na Cpula de Copenhague, criti-
cando as posturas conservadoras dos EUA e da China.
No entanto, semanas antes da Cpula, o governo brasileiro recou
para o campo conservador ao definir junto ao G77, China, ndia e
frica do Sul uma postura comum intransigente para as negocia-
es. Esse movimento prejudicou a posio brasileira enquanto lder
global, que significaria uma posio mais independente, e no total-
mente alinhada ao G77, que defendesse a reduo da curva de cresci-
mento das emisses dos pases emergentes e o ano de pico das emis-
ses, de maneira correspondente ao que diz a cincia. Essa postura
conservadora foi repetida na COP 16 de Cancun, no ano seguinte.
EmDurban (COP 17, em2011) e Doha (COP 18, em2012), o Brasil
apresentou posio mais descolada da China e da ndia emrelao s
metas de reduo de emisses, conseguindo trazer a China para uma
posio mais prxima da responsabilidade global e manobrando en-
tre os distintos blocos. No entanto, a diplomacia brasileira ainda pri-
vilegiou e privilegia o formato da CQNUMC e opera conforme
uma viso brickiana sulista do mundo. O fato de o Brasil ter assu-
mido umcompromisso de reduo de curva de emisses no implica
que tenha abandonadoa divisorgida domundoentre Anexo1e no
Anexo 1, j que no aceita que esses tipos de compromissos volunt-
rios para pases emergentes se tornem objeto de regulamentao in-
ternacional, mas uma expresso de vontade de cada parte.
Isso demonstra que, apesar dos avanos destacados e a atuao do
Brasil como lder intermediador nos bastidores, a continuidade de
elementos conservadores nacionalistas conspira contra uma assun-
o plena do papel de liderana global. Papel que envolve, principal-
mente, o abandono da tradicional tendncia da diplomacia brasileira
de alinhar-se automaticamente com os pases emergentes e pobres.
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4. Perspectivas do baixo
carbono: desafios do perfil
moderno
Nos trs segmentos prvios, consideramos a evoluo dos pilares b-
sicos que sustentaram a histrica transio brasileira para posturas
mais reformistas na arena da governana do clima at 2010 e a estag-
nao posterior do processo. Abordamos agora as perspectivas dessa
transio, insistindo na necessidade de considerar os novos desafios
que o controle do desmatamento coloca agenda de mitigao, que
se aproxima de uma estratgia mais clssica de transio para uma
economia de baixo carbono, isto , comnfase nos setores modernos
da economia. Ao mesmo tempo emque mais complexa emtermos
tcnicos, essa agenda aparece mais complicada tambm em ter-
mos de resistncia poltica.
Para se ter uma viso clara das perspectivas da poltica de mudana
doclima noBrasil, fazemos a seguir uma anlise dos obstculos e das
oportunidades relacionadas coma aplicaodas opes de mitigao
nos setores emissores mais relevantes.
Na rea de controle de desmatamento, as perspectivas de mitigao
so particularmente boas. As aes no setor poderiamir almdos li-
mites atuais, uma vez que existe algum potencial para a converso
eficiente de floresta: reservatrios para a energia hdrica, manejo flo-
restal sustentvel seletivo e culturas seletivas anuais emreas previa-
mente mapeadas comabundncia de solo. Almdisso, existe poten-
cial significativo para a agrossilvicultura na maioria das reas degra-
dadas que foram desmatadas nas duas ltimas dcadas.
No entanto, necessrio destacar que, a partir de 2010, a taxa de que-
da do desmatamento na Amaznia e no Cerrado j foi bem menor
dos anos anteriores, e que o efeito final da reforma do Cdigo Flores-
tal ainda incerto, mas provavelmente negativo.
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As perspectivas da agricultura tambmso bastante positivas. OBra-
sil est tentando disseminar a ideia de agronegcio combaixa inten-
sidade de carbono, em que os ganhos de produtividade no signifi-
cam emisses mais elevadas. Esse discurso baseado no potencial
agrcola das terras degradadas, uma utilizao mais tecnolgica da
terra j explorada e expanso progressiva do sistema de plantio dire-
to (CERRI, 2010).
Na rea de energia, merece destaque o petrleo, o setor energtico
com maior expanso nos ltimos anos e que aparece cada vez mais
como uma ameaa para a perspectiva de o Brasil se tornar uma eco-
nomia de baixo carbono. As empresas da rea, mesmo que tenham
um discurso reformista, so, na sua maior parte, conservadoras, in-
cluindo a Petrobras. Esse movimento pr-petrleo tem a descoberta
do pr-sal como principal estmulo, a megacapitalizao da Pe-
trobras e a expanso da OXG como maior expresso, e conta com o
apoio do governo brasileiro.
Esse movimentoj colocoucertos limites poltica externa brasileira
em relao transio para uma economia de baixo carbono, com a
moderao da diplomacia do etanol desde o final de 2007. Em rela-
o a possveis consequncias do pr-sal sobre as emisses do pas,
as perspectivas tambmno so boas: j est emcurso a expanso do
refino e da indstria petroqumica, e a probabilidade de adoo de
tecnologias de ponta para captura e sequestro de carbono no setor
mnima.
Emrelao ao etanol, a futura expanso da produo do combustvel
est atrelada emparte mercantilizao do bemno mercado interna-
cional, de forma semelhante ao petrleo. Entre 2006 e 2007, a admi-
nistrao Lula da Silva foi muito ativa na promoo da construo
desse mercado. Noentanto, novas prioridades econmicas e polticas
derivadas da descoberta dopr-sal interromperamessa ao. Se ogo-
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verno decidir retomar a iniciativa, dever garantir que a expanso da
produo ser feita de forma sustentvel e sem desmatamento.
Entrando no subsetor de energia eltrica, as usinas termoeltricas ti-
veram um perodo de expanso na primeira administrao do presi-
dente Lula, fato que derivou numa leve carbonizao da matriz ener-
gtica. Apartir de 2008, esse tipo de projeto saiu dos leiles de ener-
gia do governo federal, que passou a privilegiar os grandes empreen-
dimentos hidreltricos e, emmenor medida, projetos elicos. No en-
tanto, emface dos problemas que enfrenta o desenvolvimento hidre-
ltrico na Amaznia, a tendncia uma volta das termoeltricas aos
leiles de energia.
Os projetos hidreltricos de grande escala voltaram na segunda Pre-
sidncia de Lula, depois de alguns anos de estancamento. A expan-
sodessa atividade ser concentrada na regioAmaznica que hoje
representa menos de 10% do total produzido e deve ser feita com
alta eficincia na converso de floresta. Aconstruo j emcurso de
duas grandes usinas hidreltricas noRioMadeira , pela primeira vez
na histria da Amaznia, ecologicamente correta.
No entanto, algumas perspectivas desafiadoras aparecem no hori-
zonte, principalmente pela capacidade de resistncia dos setores am-
bientalistas mais radicais, e pelo fato de os novos projetos serem
construdos com pequenos reservatrios. Este ltimo elemento os
torna altamente vulnerveis s condies de seca tendncia de pro-
vvel intensificao nos prximos anos , reduzindo seu poten-
cial. Existe tambmuma ligao estreita coma questo do desmata-
mento: umdos questionamentos mais importantes se a aplicao da
lei ser estrita suficiente para evitar que trabalhadores da construo
permaneam na rea adjacente das usinas, desmatando terras aps a
construo.
Na rea de energia solar fotovoltaica no h perspectivas para uma
implantao futura significativa, mesmo quando existe enorme po-
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tencial. Entre as autoridades polticas e o setor de infraestrutura, h
umforte lobbyinercial emfavor da energia hidreltrica, que bloqueia
qualquer avano. Ademais, fortes subsdios seriam necessrios para
generalizar esse tipo de energia. No caso da energia elica, pelo con-
trrio, uma tendncia favorvel comeou a tomar forma desde 2009,
e, embora desde uma posio marginal, o setor teve umcrescimento
significativo nos ltimos trs anos, compresena destacvel nos lei-
les de energia de 2009 e 2010 com preos competitivos.
Nos ltimos anos, o setor nuclear no Brasil temutilizado sistemtica
e intensivamente a questo da mudana climtica para influenciar a
opinio pblica e os tomadores de deciso emseu favor. Nesse senti-
do, as derivaes do acidente na usina japonesa de Fukushima em
maro de 2011 colocaramalguns obstculos a essa estratgia. No en-
tanto, possvel afirmar que a continuidade das duas centrais emfun-
cionamento no est emperigo, assimcomo tampouco est emrisco
o progresso das obras para finalizar Angra III que deve ficar pronta
at 2015. As incertezas envolvem a construo de quatro novas cen-
trais at 2030previstas noNovoPlanoNacional de Energia de 2007.
Em relao ao setor industrial, a nica referncia includa no com-
promisso voluntrio brasileiro a substituio de carvo de desmata-
mentopor carvode florestas plantadas na produode ferroe ao. A
siderurgia realmente a rea potencial mais importante para a redu-
o de emisses no setor: eletricidade de origem hidreltrica, trans-
porte e logstica muito favorveis do minrio de ferro e propores
mai s favorvei s ent re carvo veget al e carvo mi ne-
ral (SCHAEFFERet al., 2011). Nos ltimos tempos, houve uma mu-
dana no mindset empresarial sobre a questo, que passou a reconhe-
cer as vantagens potenciais.
Na rea de infraestrutura, grande parte do capital fixo que estar vi-
gente no Brasil em 2050 no est ainda construda, e isso significa
uma grande oportunidade emtermos de mitigao e adaptao mu-
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dana climtica: planejamento urbano que promova o transporte co-
letivo e evite o desenvolvimento em reas vulnerveis encostas ou
locais muito prximos das praias; infraestrutura rodoviria e ferro-
viria resiliente aos extremos climticos; rede de dutos de etanol;
centrais hidreltricas que levem em conta as mudanas de precipita-
o geradas pelo aquecimento global; e variedades de produtos agr-
colas mais resistentes s pragas. No entanto, esses processos ainda
so muito pouco debatidos.
No novo perfil de emisses brasileiro, a rea de transportes crtica
por duas razes: sua proporo crescente nas emisses e por ser de
longe a mais complicada emtermos de controle de produode GEE.
Osetor intensivoemcarbonopor tonelada de carga e por passageiro
transportado (FGV-EPC, 2011). Todas as modalidades apresentam
srios problemas de dficit de capacidade em vrias dimenses
(CNT, 2011).
O setor est excessivamente concentrado em rodovias, que respon-
dempor aproximadamente 60%da matriz e cujos principais proble-
mas so o baixo nvel de pavimentao (13,4%), a deteriorao das
poucas vias pavimentadas, que reduz a velocidade e a eficincia ener-
gtica, e a idade avanada da frota emcirculao(FGV-EPC, 2011).
Emrelao ao transporte particular, que representa 43%do transpor-
te urbano de passageiros (FGV-EPC, 2011), o governo incentivou
sua utilizaocomoparte dopacote de resposta crise econmica em
2009 e novamente em2012, sempreocupao comseus efeitos sobre
o consumo de combustvel, condies de infraestrutura e emisses
de CO
2
. Afrota de carros e caminhonetes passoude poucomais de 33
milhes em abril de 2008 para cerca de 45 milhes em janeiro de
2012(Denatran),
11
comtaxas de expansoanual mdia de aproxima-
damente 10% at 2011. Como consequncia, a economia brasileira
enfrenta um quadro de escassez de gasolina e de etanol.
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Sobre o transporte coletivo (at 15 vezes menos intensivo emcarbo-
noque oparticular), a questoda mudana climtica agrega-se aod-
ficit histrico em termos de bem-estar da populao e congestiona-
mento de trnsito. Osetor possui fortes lobbies emdiversas cidades,
e nas regies metropolitanas brasileiras o trnsito e o transporte tm
se tornado crescentemente de baixssima eficincia.
Por enquanto, no existemsinais de abandono das tendncias negati-
vas atuais. A poltica de transporte brasileira est muito atrelada aos
interesses setoriais e corporativos estabelecidos (empresas automo-
bilsticas e lideranas polticas clientelistas relacionadas), de manei-
ra que lgicas universais e de longo prazo no penetramesse bunker
corporativo. O lobby do setor automotivo tambm tem sido particu-
larmente obstculo transio para um paradigma menos intensivo
em carbono e baseado em estradas.
Apesar de no ter um grande impacto na reduo das emisses de
carbono, o saneamento bsico e a destinao ambientalmente ade-
quada de resduos, incluindo centrais eltricas alimentadas por meta-
no, so reas comcobenefcios elevados e probabilidade de ocorrn-
cia de grandes melhorias, porque apresentam baixa resistncia.
Concluses: O Brasil em
transio estagnada e
incerta para o campo
reformista
O movimento que tornou o Brasil um agente mais comprometido
com a governana global do clima entre 2005 e 2012 foi drstico e
inesperado, mas tambm incompleto e incerto, mostrando-se estag-
nado nos ltimos dois anos do perodo.
Foi drstico porque, at 2005, o pas era umvilo climtico por causa
do desmatamento e porque, at 2009, no houve uma poltica clim-
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tica domstica significativa, nem compromissos internacionais com
a mitigao. No entanto, o pas reverteu rapidamente esse panorama
apoiado no processo de controle do desmatamento, que levou a uma
reduo de emisses comcrescimento econmico nico na histria
20% em 2009 com respeito aos nveis de 2005.
Nessa dinmica, o ano de 2009 marcou uma crucial mudana emdi-
reo a uma posio mais reformista. Os governadores amaznicos e
parte do empresariado demandarammudanas relevantes na posio
brasileira. A entrada de Marina Silva como candidata presidencial
colocou rapidamente a problemtica da transio para uma econo-
mia de baixo carbono na agenda da campanha eleitoral de 2010. Re-
lacionado a essa mudana, o MMAelevou consistentemente seu per-
fil desde agosto de 2009, forando uma sensibilizao maior por par-
te do ento presidente Lula e sua candidata Dilma.
Essa tendncia se viu definitivamente consolidada emdezembro da-
quele ano, com a sano de uma normativa especfica sobre clima,
que internalizou as metas assumidas voluntariamente no mbito in-
ternacional. De fato, o Brasil poderia ter passado ao campo reformis-
ta se tivesse mantido a aliana coma Frana no mbito internacional
e se tivesse avanado na implementao da PNMC.
Omovimento para o campo reformista , no entanto, inconcluso e in-
certo pela desacelerao e estagnao do processo nos anos 2011 e
2012 e pela consolidao de foras conservadoras no cenrio doms-
tico. Existemmuitas dvidas emreferncia implementaointegral
da lei do clima que hoje favorece os grupos reformistas; porm, e
como ficou destacado no processo de reforma do Cdigo Florestal,
as foras conservadoras so poderosas e podemcolocar srios obst-
culos descarbonizao da economia do pas. Emlinha similar, tam-
bm existem fortes dvidas sobre o cumprimento da lei do clima do
estado de So Paulo, e a trajetria desastrosa do setor de transportes
inclina para uma previso pessimista.
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Passados dois anos da administrao Dilma e trs anos da sano da
lei do clima, os avanos no desenho e implementao dos planos se-
toriais de energia, transportes, indstria e agricultura so nulos para
todo efeito prtico. Apenas os planos da Amaznia e do Cerrado es-
to emfuncionamento pleno, mas eles j estavamnessa situao an-
tes de seremincorporados PNMC. Paralelamente, faz tempo que o
argumento ambiental/climtico abandonou o discurso de desenvol-
vimento das autoridades nacionais, acompanhado por umsignificati-
vo ocaso do MMA como vetor de polticas convergentes com a sus-
tentabilidade.
No mbito do Congresso, importante destacar o carter errtico do
comportamento dos legisladores especialmente na Cmara dos De-
putados em relao ao tpico. O movimento levou a uma drstica
mudana entre fins de 2009 (aprovao da lei do clima) e meados de
2012 (aprovao da reforma do Cdigo Florestal).
Outro eixo central de incertezas so o rumo do pr-sal e a equao
energtica no pas. Conforme o Brasil apresenta um perfil de emis-
ses mais moderno, o setor de energia aumenta sua participao rela-
tiva na produo de GEEe se torna o centro de qualquer poltica sria
de mitigao. Nesse sentido, destaca-se o avano do complexo petro-
leiro. No discurso do governo e da prpria Petrobras, essa expanso
no aparece como contraditria comas perspectivas de o Brasil apro-
fundar a transio para uma economia de baixo carbono. No entanto,
existem fortes motivos para duvidar dessa afirmao.
A evidncia emprica mostra que a produo e a exportao de petr-
leo emgrande escala tendema influenciar o comportamento dos Esta-
dos, no sentido de atrasar a descarbonizao e estimular posies in-
ternacionais conservadoras. O Brasil j sofreu com uma prvia desse
tipode processocoma diplomacia doetanol, que foi central na estrat-
gia internacional do presidente Lula em2006 e 2007, mas que depois
do anncio da descoberta do pr-sal foi quase abandonada.
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Nesse sentido, a posioda diplomacia brasileira outrodos elemen-
tos que seguramo pas no campo conservador. Apesar de ter o poten-
cial, o pas no foi capaz de se tornar umlder global na arena de go-
vernana do clima, sacrificando esse papel no altar de antigas alian-
as com o mundo em desenvolvimento, uma categoria hoje carente
de qualquer significado. A posio de negociao do Brasil
na CQNUMC praticamente no mudou entre Copenhague e Doha.
As duas ltimas administraes, especialmente o MRE e o
MCT, continuaram a priorizar a aliana com os pases do BASIC
(Brasil, frica do Sul, ndia e China).
Amaior das incertezas, no entanto, radica na definio do dilema ci-
vilizatrio central de nossa poca emsua formatao local: o cresci-
mento da coalizo reformista na arena sociopoltica brasileira. Nesse
sentido, a lei do clima votada em2009 foi e ainda mais avanada
e reformista que a sociedade em termos de compromisso climtico.
Sua existncia obedece emparte ao aproveitamento que as autorida-
des ambientais na figura do ento ministro Carlos Minc fizeram
da janela de oportunidade climtica que se abriu no segundo se-
mestre de 2009.
luz dessas evidncias, possvel afirmar que parte do progresso
feito no perodo foi mais fictcio do que real. Emprimeiro lugar, a re-
duo das emisses e a queda da intensidade de carbono do produto
brasileiro no perodo no foramresultado de uma revoluo do baixo
carbono, mas de uma queda drstica das taxas anuais de desmata-
mento a partir de 2005. Oque o Brasil fez foi controlar uma atividade
ilegal, pouco convergente com a dinmica de uma sociedade demo-
crtica de renda mdia e com pouca participao no PIB.
Em segundo lugar, o pico de sucesso da agenda climtica no Brasil
esteve alimentado por dois fatores que no final resultaramefmeros.
Oprimeiro foi umambiente internacional favorvel para medidas de
baixo carbono derivado das expectativas geradas pela Cpula de Co-
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penhague, osegundofoi osurgimentode umpolopolticoque agluti-
nou as foras reformistas/ambientalistas, expressado basicamente na
candidatura presidencial de Marina Silva pelo Partido Verde. Ambos
os fatores elevaramos custos polticos de negar uma agenda ambien-
tal e estimularamogovernoa tomar as medidas reformistas referidas.
Desaparecidos esses elementos reformistas, a nova administraofe-
deral foi capaz de desenvolver a partir de 2011uma gestopoucosen-
svel ao pilar ambiental sem pagar elevados custos polticos. Final-
mente, nesse processo de sete anos o governo se comportou como
uma fora oportunista adaptando seu comportamento dialtica
das foras reformistas/conservadoras , mas essencialmente operou
como uma fora conservadora, j que careceu de uma agenda de bai-
xo carbono estvel, que abandonou quando a correlao de foras se
inclinou para o setor conservador.
Notas
1. Ofato de que o sistema internacional seja incapaz de dar resposta aos maio-
res desafios da governana global especialmente a crise climtica o torna
conservador.
2. Purchasing Power Parity (PPP), paridade do poder de compra.
3. Disponvel em: <http://datos.bancomundial.org/>. Acesso em: 12 fev.
2013.
4. Disponvel em: <http://cait.wri.org/>. Acesso em: 9 jan. 2013.
5. Disponvel em: <http://www.maplecroft.com>. Acesso em: 25 fev. 2013.
6. Disponvel em: <http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp>.
Acesso em: 27 nov. 2012.
7. Disponvel em: <http://www.obt.inpe.br/prodes/prodes_1988_2011.htm>.
Acesso em: 25 jan. 2013.
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8. Internalizar a mudana climtica na estrutura jurdica significa definir cla-
ramente os gases estufa como poluentes, mesmo que diferenciados dos outros
poluentes de impacto local que afetam a sade humana.
9. Reduo de Emisses por Desmatamento e Degradao Florestal (Redu-
cing Emissions from Deforestation and Forest Degradation).
10. Entendemos por liderana global uma liderana cimentada no apenas na
defesa dointeresse nacional restritoliderana setorial , mas na procura de ga-
rantir uma administrao cooperativa do bem comum atmosfera.
11. Disponvel em: <http://www.denatran.gov.br/frota.htm>. Acesso em: 16
mar. 2012.
Referncias
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servadora: governana global e democracia na era da crise climtica. So Pau-
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Resumo
Brasil na Governana Global do
Clima, 2005-2012: A Luta entre
Conservadores e Reformistas
A rea de governana global do clima definida por dois vetores bsicos:
poder e compromisso climtico. O primeiro faz referncia ao impacto de
certos atores comcapacidades suficientes para influenciar o social outcome
climtico. Osegundo considera como a lgica da governana na rea defi-
nida pela dialtica entre foras que assimilam o problema climtico como
crise civilizatria reformistas e foras que resistem s transformaes
necessrias para estabilizar o sistema climtico conservadoras.
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Neste artigo, usamos essas duas categorias para responder a pergunta sobre
o papel do Brasil na estrutura de governana global de clima, e afirmamos
que, a partir de meados da dcada passada, o pas atravessou umprocesso de
mudanas que o levou da condio de uma grande potncia conservadora
para uma posio de conservadorismo moderado. Essa transio se susten-
tou emtrs pilares bsicos, diferentes: a trajetria decrescente das emisses
de gases de efeito estufa (GEE), a adoo de polticas climticas domsticas
e a mudana do perfil internacional de negociao. No entanto, a partir de
2011, o impulso reformista foi desacelerando e finalmente estagnou. O ob-
jetivo deste artigo abordar essa transformao drstica e inesperada e
avaliar suas perspectivas na medida em que inconclusa incerta.
Palavras-chave: Mudanas Climticas Governana Global Poltica
Externa Brasileira
Abstract
Brazil in the Global Governance of
Climate Change 2005-2012: The
Struggle between Reformists and
Conservatives
Two main drivers shape the global governance of climate change: climate
power and climate commitment. Climate power refers to the level of
influence of certain agents over the climate social outcome at the systemic
level. Climate commitment recalls the fact that the logic of global climate
governance is also defined by the interaction of reformist and conservative
forces, with the former willing to take post-sovereigntist measures to tackle
the crisis, and the latter resisting any major changes in the way business is
conducted.
This article analyses the role of Brazil in global climate governance,
considering both climate power and climate commitment. It argues that the
country transitioned froma conservative great climate power to a moderate
conservative position over the last decade, based on three pillars: reduction
of greenhouse gas emissions, the adoption of domestic climate policies, and
a shift in its international standing on the issue. However, since 2011 the
process has stalled and partially reversed. The aim of this article is to
address that transformation and explore its perspectives.
Keywords: Climate Change Global Governance Brazilian Foreign
Policy
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Apartir de meados da dcada passada, o Brasil iniciou umprocesso

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