Orcamento Dos Brasileiros

2014
N 20
O ORAMENTO DOS
BRASILEIROS: POR QUE
ELE NO DESPERTA
MAIOR INTERESSE?
AUTORES
FERNANDO REZENDE
ARMANDO CUNHA
ORGANIZADOR
CESAR CUNHA CAMPOS
ISBN 978-85-64878-19-8
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Diretor
Cesar Cunha Campos
Diretor Tcnico
Ricardo Simonsen
Diretor de Controle
Antnio Carlos Kfouri Aidar
Diretor de Qualidade
Francisco Eduardo Torres de S
Diretor de Mercado
Sidnei Gonzalez
Diretores-Adjuntos de Mercado
Carlos Augusto Lopes da Costa
Jos Bento Carlos Amaral
EDITORIAL
Editor-Chefe
Sidnei Gonzalez
Coordenao, Pesquisa e Redao
Fernando Rezende
Armando Cunha
Coordenao Editorial
Melina Bandeira
Coordenao do Projeto Grfico
Patricia Werner
Projeto Grfico e Diagramao
Patricia Werner
Camila Senna
Colaborao
Manuela Fantinato
Reviso
Cristina Romanelli
Gabriela Costa
Luciana Ache
Fotos
www.shutterstock.com
www.corbis.com
Esta edio est disponvel para
download no site da FGV Projetos:
fgvprojetos.fgv.br
Primeiro Presidente Fundador
Luiz Simes Lopes
Presidente
Carlos Ivan Simonsen Leal
Vice-Presidentes
Sergio Franklin Quintella, Francisco Oswaldo Neves Dornelles e
Marcos Cintra Cavalcante de Albuquerque
CONSELHO DIRETOR
Presidente
Carlos Ivan Simonsen Leal
Vice-Presidentes
Sergio Franklin Quintella, Francisco Oswaldo Neves Dornelles e
Marcos Cintra Cavalcante de Albuquerque
Vogais
Armando Klabin, Carlos Alberto Pires de Carvalho e Albuquerque, Ernane Galvas,
Jos Luiz Miranda, Lindolpho de Carvalho Dias, Marclio Marques Moreira e
Roberto Paulo Cezar de Andrade
Suplentes
Antonio Monteiro de Castro Filho, Cristiano Buarque Franco Neto,
Eduardo Baptista Vianna, Gilberto Duarte Prado, Jacob Palis Jnior,
Jos Ermrio de Moraes Neto, Marcelo Jos Baslio de Souza Marinho e
Maurcio Matos Peixoto
CONSELHO CURADOR
Presidente
Carlos Alberto Lenz Csar Protsio
Vice-Presidente
Joo Alfredo Dias Lins (Klabin Irmos e Cia)
Vogais
Alexandre Koch Torres de Assis, Anglica Moreira da Silva (Federao Brasileira de
Bancos), Ary Oswaldo Mattos Filho (EDESP/FGV), Carlos Alberto Lenz Cesar Protsio,
Carlos Moacyr Gomes de Almeida, Eduardo M. Krieger, Fernando Pinheiro (Souza Cruz
S/A), Fernando Bomfiglio (Souza Cruz S/A) , Heitor Chagas de Oliveira, Jaques Wagner
(Estado da Bahia), Joo Alfredo Dias Lins (Klabin Irmos & Cia), Leonardo Andr Paixo
(IRB Brasil Resseguros S.A.), Luiz Chor (Chozil Engenharia Ltda.), Marcelo Serfaty, Marcio
Joo de Andrade Fortes, Orlando dos Santos Marques (Publicis Brasil Comunicao
Ltda.), Pedro Henrique Mariani Bittencourt (Banco BBM S.A.), Raul Calfat (Votorantim
Participaes S.A.), Ronaldo Mendona Vilela (Sindicato das Empresas de Seguros
Privados, de Capitalizao e de Resseguros no Estado do Rio de Janeiro e do Esprito
Santo), Sandoval Carneiro Junior (DITV Depto. Instituto de Tecnologia Vale) e Tarso
Genro (Estado do Rio Grande do Sul).
Suplentes
Aldo Floris, Jos Carlos Schmidt Murta Ribeiro, Luiz Ildefonso Simes Lopes (Brookfield
Brasil Ltda.), Luiz Roberto Nascimento Silva, Manoel Fernando Thompson Motta Filho,
Roberto Castello Branco (Vale S.A.), Nilson Teixeira (Banco de Investimentos Crdit
Suisse S.A.), Olavo Monteiro de Carvalho (Monteiro Aranha Participaes S.A.), Patrick de
Larragoiti Lucas (Sul Amrica Companhia Nacional de Seguros), Rui Barreto (Caf Solvel
Braslia S.A.), Srgio Lins Andrade (Andrade Gutierrez S.A.) e Victrio Carlos de Marchi
(AMBEV)
Sede
Praia de Botafogo, 190, Rio de Janeiro RJ, CEP 22250-900 ou Caixa Postal 62.591
CEP 22257-970, Tel: (21) 3799-5498, www.fgv.br
Instituio de carter tcnico-cientfico, educativo e filantrpico, criada em 20 de dezembro
de 1944 como pessoa jurdica de direito privado, tem por finalidade atuar, de forma ampla,
em todas as matrias de carter cientfico, com nfase no campo das cincias sociais:
administrao, direito e economia, contribuindo para o desenvolvimento econmico-social
do pas.
3 FGV PROJETOS | O ORAMENTO DOS BRASILEIROS: POR QUE ELE NO DESPERTA MAIOR INTERESSE?
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SUMRIO
APRESENTAO.............................................................................................................................................
INTRODUO..................................................................................................................................................
1. QUAL O TAMANHO E O PERFIL DE NOSSO ORAMENTO?......................................................
2. O QUE ACONTECEU COM ELE?.............................................................................................................
3. QUAIS AS EXPLICAES PARA ESSA SITUAO?.........................................................................
4. QUAIS AS IMPLICAES DESSA ARMADILHA?...............................................................................
5. COMO TUDO ISSO REPERCUTE NOS ESTADOS E MUNICPIOS E EM SUAS POPULAES?
6. O QUE PODE SER FEITO PARA RECUPER-LO?.............................................................................

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APRESENTAO
Nos ltimos anos, o pas vem progredindo em diversos campos e tornando-se referncia em
questes de equilbrio econmico, transparncia, desenvolvimento e inovao. Paralelamente, a
sociedade se mostra cada vez mais participativa e interessada nos rumos da tomada de decises
dos governos municipais, estaduais e federal. Nesse contexto, O oramento dos brasileiros: Por
que ele no desperta maior interesse?, dos professores da Escola Brasileira de Administrao
Pblica e de Empresas da Fundao Getulio Vargas (EBAPE/FGV) Fernando Rezende e
Armando Cunha, coloca em pauta essa questo fundamental, fornecendo anlises sobre o perfil
do oramento, seu processo de elaborao e consequncias para a economia e a populao.
O diagnstico constitui til subsdio discusso da reforma oramentria e sustentao do
modelo de crescimento brasileiro.
Muito se discute sobre o valor dos impostos que recaem sobre todos os brasileiros ou o alto preo
da administrao estatal, mas pouco se fala em como todas essas e outras vrias questes
afetam o oramento pblico. Para que essa discusso v alm, necessrio atentar sobre a
importncia do oramento pblico para todo o funcionamento saudvel da sociedade, tendo
em vista a reflexo sobre as prioridades, os resultados e os desperdcios envolvidos no uso dos
recursos. Contextualizar a questo abrir espao para mudanas reais tanto nos comportamentos
macroeconmicos, quanto no cotidiano dos cidados.
Esta publicao pretende despertar o interesse pelo tema do oramento, a partir da slida
experincia que a FGV acumula em seus 70 anos dedicados pesquisa e produo de
conhecimento. A linguagem simples e acessvel tem o objetivo de facilitar a compreenso de
todos, desde os tcnicos e gestores at a populao comum, pois acreditamos que informao e
conhecimento devem ser compartilhados para inspirar transformaes benficas que faam com
que o pas siga em frente em seu caminho de desenvolvimento.
Boa leitura!
Cesar Cunha Campos
Diretor
FGV Projetos
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INTRODUCO
Nos ltimos anos, os meios de comunicao tm dado grande espao a notcias que destacam o peso
dos impostos que recaem nas costas de todos os brasileiros, mas o mesmo no ocorre com respeito
forma como os recursos oriundos desses impostos so utilizados. O que explica esse fato? Por que o
oramento formado com o dinheiro que o governo extrai compulsoriamente dos cidados, por meio
de uma grande variedade de tributos, no motivo de igual interesse?
Uma possvel explicao reside na dificuldade de entender o seu contedo. A linguagem utilizada
nos documentos que divulgam o contedo do oramento e a execuo da despesa no de fcil
compreenso. Mas isso no suficiente para explicar a pouca ateno que ele desperta. O noticirio
destaca a indignao de todos os que dependem dos servios pblicos para tratar da sade, adquirir
conhecimentos, chegar ao trabalho e circular em segurana, com respeito qualidade desses servios,
mas ningum se lembra de mencionar que por detrs dessa situao est o oramento.
Leis obrigam os governos a promover a transparncia fiscal, mas o discurso da transparncia se limita
a disponibilizar informaes sobre o oramento e sobre a execuo da despesa na internet. Isso
necessrio, mas insuficiente. Na maior parte dos casos, serve para denunciar escndalos, abusos de
autoridades com respeito a gastos com viagens, sobrefaturamento de obras pblicas, salrios de
funcionrios e tudo aquilo que de alguma maneira sirva para alimentar conversas em reunies familiares
ou em mesas de um bar. preciso mais para provocar um debate sobre prioridades, beneficirios,
desequilbrios, resultados e desperdcios envolvidos nas decises sobre o uso dos recursos pblicos.
No entanto, no h demanda para que as informaes sejam apresentadas de forma a propiciar
esse debate. Se a informao no demandada, ela no produzida. As regras que comandam a
elaborao e a execuo do oramento pressupem que a sociedade deveria participar das decises
sobre o uso dos recursos que compem o oramento durante a tramitao da proposta que o governo
elabora e envia ao Congresso para ser discutida e votada. Mas afora a mobilizao de alguns setores
que buscam preservar seu espao no oramento, a sociedade brasileira no se envolve nesse debate.
Ningum se lembra de perguntar ao deputado que ajudou a eleger nas ltimas eleies como ele
votou, quando chamado a exercer esse direito nas diversas etapas em que a proposta oramentria
apreciada at ser finalmente aprovada.
preciso mudar essa situao. O oramento pblico muito importante para ser ignorado. Ele
repercute no cotidiano dos cidados, afeta o comportamento da inflao, fundamental para
proporcionar iguais oportunidades de ascenso social para uma parcela expressiva da populao e
para melhorar as condies necessrias ao desenvolvimento do pas. Em suma, precisa ser conhecido
e respeitado.
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O propsito deste texto despertar a ateno e o interesse pelo oramento. No uma tarefa fcil,
porque as deformaes que ele foi acumulando ao longo do tempo multiplicaram as dificuldades para
que ele seja reconhecido, e contriburam para que ele tenha perdido as qualidades que deveria exibir.
Mas exatamente isso que torna importante conhec-lo. mediante a percepo dessas deformaes
que ficar evidenciada a necessidade de promover as reformas necessrias para devolver ao oramento
as qualidades que ele deve exibir.
1. QUAL O TAMANHO E O PERFIL DE NOSSO ORAMENTO?
O SALTO DO ORAMENTO
Numa esquina movimentada, ao lado do marco que identifica o local de fundao da cidade de So
Paulo, um grande painel eletrnico procura chamar a ateno dos apressados transeuntes. O painel,
que leva o ttulo de impostmetro, registra o montante de impostos arrecadados pelo governo at
a data indicada, e mostra a velocidade com que novas somas so acrescidas a cada minuto. Em 21
de maio de 2013, a cifra exibida nesse painel indicava que nos primeiros 142 dias do ano passado o
montante arrecadado j estava na casa dos 655 bilhes de reais, e crescia a um ritmo alucinante: 195
milhes por hora ou 3,2 milhes por minuto.
Apesar da magnitude das cifras, afora os que se apressam a tirar uma foto sem atentar para o seu
significado, ningum parece prestar ateno. Algum curioso que se postasse diante desse painel
provavelmente perguntaria: de onde vem esse dinheiro, e para onde ele vai? Se o governo extrai dos
contribuintes essa montanha de dinheiro, porque os servios pblicos no funcionam como deveriam?
Quem responsvel por essa situao?
Dificilmente encontraria algum que fornecesse a resposta correta. A de que tal situao resulta
do desinteresse da sociedade pelo oramento. O dinheiro que os governos arrecadam integra o
oramento da nao. A maior parte, cerca de dois teros do total, controlada pelo governo federal
e o restante por estados e municpios. Todos so obrigados a elaborar um oramento detalhando
como os recursos que ficam sob sua responsabilidade so utilizados, que presidentes, governadores e
prefeitos devem encaminhar aos poderes legislativos para serem apreciados, discutidos e aprovados
pelos representantes do povo em cada unidade da federao. Assim determina a Constituio, mas o
que de fato acontece?
Por que um oramento to grande no merece maior ateno? A resposta simples. Por que nada de
relevante nele decidido. E mesmo a pequena parcela que resulta de decises adotadas durante o
processo de elaborao e aprovao do oramento no necessariamente executada.
Mais de noventa por cento do dinheiro que pinga a cada minuto nos cofres do Tesouro Federal
drenado automaticamente, quase ao mesmo tempo, para atender a compromissos assumidos, os
quais, em grande parte, resultam de acordos firmados durante o processo de elaborao da nova
Constituio, promulgada em 1988, e das leis que regulamentaram a aplicao dos direitos por ela
assegurados.
O processo de elaborao da Constituio foi marcado pela reao da sociedade ao modelo de
crescimento econmico e centralizao do poder prevalecentes durante o regime militar.
A reao a um crescimento econmico que ampliava as desigualdades sociais, e deixava a grande
maioria da populao margem dos frutos desse crescimento, exibia a bandeira da universalizao dos
direitos de cidadania. Todos os cidados, independentemente de estarem formalmente empregados,
deveriam ter direito aposentadoria, a auxlios financeiros em caso de doena ou desemprego, a
programas assistenciais e a servios de sade e de educao oferecidos gratuitamente pelos poderes
pblicos.
No tocante ao centralismo poltico, trs aspectos mereceram especial ateno: a recuperao pelo
Congresso de prerrogativas que ele havia perdido durante o regime militar, a exemplo do poder
para apresentar emendas ao oramento; o fortalecimento e a expanso do judicirio para ampliar o
acesso justia; e a eliminao da camisa de fora que limitava a organizao e funcionamento dos
partidos polticos, para que a representao popular refletisse a diversidade da sociedade brasileira.
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Todos cuidavam de fortalecer a democracia e de restaurar o princpio constitucional de separao e
autonomia dos poderes na repblica.
O fortalecimento da democracia tambm demandava o reforo do federalismo, para reduzir a
concentrao de poderes nas mos do governo central e devolver a estados e municpios condies
para lidarem com as demandas de suas respectivas populaes. Para tanto, ficava estabelecida a
obrigao de o governo federal repassar pouco menos da metade dos dois mais importantes
impostos de sua competncia (o Imposto de Renda e o IPI) para estados, municpios e fundos de
desenvolvimento regional.
O perfil do oramento federal, que se formou em decorrncia dos novos dispositivos constitucionais,
mudou rpida e radicalmente. Aps a regulamentao dos direitos sociais, que, entre outros
dispositivos, estabeleceu novas regras a serem aplicadas s aposentadorias de trabalhadores rurais
e instituiu a adoo do piso de um salrio-mnimo para todos os benefcios concedidos pelo INSS, as
despesas cresceram de uma hora para outra exercendo forte presso sobre os cofres do governo, j
na primeira metade da dcada de noventa do sculo passado.
Outro fator que contribuiu para a expanso das despesas foi o enquadramento dos funcionrios
pblicos federais em um novo regime jurdico que provocou uma exploso da demanda por
aposentadorias, uma vez que 80% dos funcionrios civis da Unio, que eram contratados pelo regime
de trabalho CLT, passaram a usufruir o direito aposentadoria integral e paridade de vencimentos
com os servidores em atividade. Em razo disso, 45 mil funcionrios se aposentaram no ano seguinte
vigncia desse novo regime.
O impacto inicial dessas medidas foi forte. Para suportar o crescimento das despesas, o governo
promoveu uma rpida escalada dos impostos, cujo impacto est refletido nos nmeros do
impostmetro. Entre 1970 e 1992, a carga de impostos suportada pelos cidados brasileiros era da
ordem de 25% do PIB, isto , o Estado ficava 1/4 com cerca de toda a riqueza gerada no pas. No
curto espao de duas dcadas (entre 1991 e 2011), a montanha de impostos recolhidos pelo governo
aumentou em 50%, elevando-se para 35% do PIB, sem que isso tivesse causado maiores rudos ou
motivado a reao popular.
Para onde foi esse dinheiro? Uma parte, que encolheu ao longo do perodo, foi repassada a estados e
municpios. Da parcela restante, a quase totalidade foi absorvida pelo atendimento aos novos direitos
institudos pela Constituio e pelas exigncias do combate inflao. Mesmo a parte obrigatoriamente
destinada sade e educao no produziu os resultados esperados, como indicam as evidncias
a respeito da qualidade desses servios. As despesas cresceram e os cidados foram convocados a
pagar a conta, mas os benefcios para a sociedade so claramente insatisfatrios. O que explica esse
resultado?
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O TAMANHO DO ORAMENTO
O tamanho do oramento das naes difere em razo do papel que cada sociedade atribui ao Estado
em matria de promoo do crescimento econmico, sustentao da estabilidade monetria e de
reduo das disparidades sociais. Essas so as principais razes para as diferenas no tamanho dos
oramentos nacionais. Em decorrncia das opes adotadas em 1988, o do Brasil bem maior do
que o de pases com uma renda por habitante similar nossa, e equipara-se queles encontrados
em pases desenvolvidos. Apenas para citar alguns exemplos, nosso oramento bem maior do que
o oramento dos mexicanos, maior, mas nem tanto, do que o dos argentinos, da mesma ordem de
grandeza do oramento dos australianos, e um pouco menor do que o oramento dos canadenses.
Esse fato no parece ser objeto de preocupao. Afinal, nosso oramento cresceu em razo das
importantes mudanas ocorridas durante o gradual processo de transio que marcou os ltimos
momentos do regime militar e a redemocratizao do pas, no qual ganhou destaque a necessidade
de adotar um novo modelo de crescimento em que a preocupao com a justia social tivesse posio
de relevo.
Ademais, at recentemente, tudo aparentava estar sob controle a despeito da turbulncia econmica
e da instabilidade poltica que marcou o final da dcada de oitenta e a primeira metade da dcada
de noventa do sculo passado, pois a inflao se encarregava de corroer o valor real dos principais
componentes da despesa, e o governo conseguia manter o equilbrio das contas aumentando o
endividamento.
Mas essa aparente tranquilidade escondia um crescente desequilbrio decorrente do crescimento
praticamente automtico das despesas com o atendimento das novas responsabilidades que o
governo teve que assumir para cumprir o mandato constitucional. Em decorrncia, o crescimento do
gasto foi escapando ao controle do oramento, que perdeu a funo para a qual foi originalmente
concebido de ser o instrumento de controle da sociedade sobre o perfil e o tamanho do gasto pblico.
O fato acima assinalado est refletido nos dados sobre a composio do crescimento da despesa do
governo federal na primeira dcada deste sculo, exibidos na tabela seguinte. Eles mostram que a
totalidade desse crescimento deve-se a apenas trs itens: os benefcios previdencirios administrados
pelo INSS, que foram impulsionados pela no reviso das regras de concesso de aposentadorias e
penses num contexto de rpido envelhecimento da populao; as despesas assistenciais, inclusive o
seguro-desemprego; e as despesas de custeio nos setores de sade e educao. Em valores absolutos,
excetuando-se as despesas financeiras, os gastos do governo federal, em 2010, subiram para um nvel
um pouco maior do que o dobro do alcanado em 1999.
PESSOAL INSS
CUSTEIO
ADMINIS-
TRATIVO
CUSTEIO
SAUDE E
EDUC.
GASTOS
SOCIAIS
INVEST. OUTROS TOTAL
1999 104.35 128.19 37.08 40.88 13.78 11.72 1.93 337.92
2000 110.73 135.26 36.42 42.75 14.31 15.90 1.93 357.30
2001 119.69 144.27 25.01 45.50 22.53 29.08 2.09 388.18
2002 126.47 156.60 29.73 48.08 25.27 25.04 2.14 413.32
2003 115.74 163.50 30.11 44.48 25.92 10.39 2.61 392.74
2004 120.37 180.94 32.15 47.77 33.93 17.26 3.16 435.58
2005 123.72 195.86 42.44 51.16 37.27 18.37 3.03 471.86
2006 136.03 213.51 43.71 51.88 47.52 22.54 3.14 518.33
2007 144.72 230.42 48.03 58.95 53.88 27.49 3.09 566.59
2008 153.40 233.99 38.67 62.35 58.16 33.15 4.07 583.79
2009 169.67 251.59 39.26 68.53 68.39 38.19 4.53 640.15
2010 177.66 271.97 44.12 78.82 73.83 50.27 4.56 701.23
2011 179.28 281.44 46.32 84.26 79.70 47.50 5.90 724.40
1999-
2011
74.93 153.25 9.25 43.38 65.92 35.79 3.98 386.48
Fonte: Tesouro Nacional e SIAFI, conforme Almeida, 2011. OBS.: exclui capitalizao da Petrobras em 2010. 1/ Os
valores foram atualizados pela inflao medida pelo ndice de preos ao consumidor- IPCA.
. Gastos No Financeiros do Governo Federal 1999-2010 - (R$ bilhes de julho de 2011 /1)
Os desequilbrios se agravaram quando o governo teve que enfrentar o impacto da crise econmica
que atingiu o pas em 1998 e foi forado a promover um forte ajuste fiscal para sustentar a estabilidade
monetria e salvar a nova moeda, o real. Dadas as conhecidas dificuldades para cortar gastos, o ajuste
em questo dependia de aumentar as receitas em um volume suficientemente grande para no deixar
dvidas a respeito da disposio do governo em superar a crise.
Mas medida que a expanso das receitas dava cobertura adicional para o crescimento das despesas
com o atendimento dos novos direitos sociais, que precisavam dar conta de uma demanda reprimida
de grande parte da populao por acesso a escolas, servios de sade e programas assistenciais,
e tambm do rpido aumento do nmero de beneficirios da previdncia social, o tamanho e os
desequilbrios do oramento cresciam.
A renovada disposio do governo em sustentar o equilbrio das contas pblicas e atender s
exigncias de responsabilidade fiscal, somada expanso dos benefcios sociais, angariou o apoio da
populao de baixa renda, que teve seu poder aquisitivo ampliado pelo fim da corroso inflacionria
dos salrios, pela elevao do piso dos benefcios previdencirios e pela expanso dos programas de
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transferncia de renda a famlias pobres. Em decorrncia, as providncias necessrias para controlar
a inflao se uniram, numa relao estvel, s prioridades da sociedade.
Os frutos dessa unio se multiplicaram medida que a economia foi se recuperando da crise
e passou a registrar ndices mais satisfatrios de crescimento. Com a economia em expanso, as
receitas continuaram se expandindo e turbinaram os gastos com os benefcios por elas financiados,
contribuindo para aumentar o capital poltico do governo junto massa da populao.
O capital poltico acumulado pelo governo, inicialmente por meio da preservao da estabilidade da
moeda e, em seguida, mediante a expanso de benefcios sociais, tambm favoreceu o relacionamento
deste com o Legislativo. Amparado em altos ndices de popularidade, o governo pode ampliar sua
base de apoio no Congresso mediante negociaes que envolvem a liberao de recursos que
atendem a interesses dos parlamentares, tanto aqueles oriundos de emendas ao oramento, como os
repasses feitos por alguns ministrios que beneficiam suas bases eleitorais. A unio dos interesses da
agenda macroeconmica e da agenda social ganhou o apoio de um forte padrinho que reforou sua
estabilidade.
Nesse contexto, ao invs de ser percebido como um problema, o crescimento do desequilbrio do
oramento adquiriu uma insuspeitada funcionalidade que explica a indiferena com que esse fato
observado. A insatisfao com a qualidade dos servios pblicos cresce, mas ningum se lembra de
que uma das razes para isso a perda de qualidade do oramento.
O PERFIL DO ORAMENTO E SUAS IMPLICAES
Com o passar dos anos, o oramento foi exibindo uma crescente rigidez e um acentuado desequilbrio,
que no permitem que ele d conta das inmeras demandas da sociedade por mais e melhores
servios pblicos. Particularmente afetadas por essas caractersticas so as demandas por melhores
servios urbanos, como o transporte, a segurana e a moradia, que embora faam parte do rol de
direitos sociais estabelecidos no artigo sexto da Constituio, no contam com garantias de recursos
financeiros para serem atendidas. A consequncia desse fato se revela na forma da precariedade do
transporte coletivo, nas ms condies de moradia, na insegurana nas cidades e nas tragdias que
se repetem cada vez com maior intensidade em todos os veres, para citar apenas algumas questes
relacionadas ao oramento.
A escassez de recursos oramentrios para investimentos na infraestrutura urbana repercute em
especial nos municpios. O fato de essa questo no ter sido objeto de questionamentos e debates
pblicos chama ateno, pois o descaso a que foi relegada a questo urbana particularmente severo
em face do ritmo de urbanizao experimentado pelo Brasil, que acompanhou o rpido declnio da
populao rural, ocorrido entre 1970 e 2010, registrado nos censos realizados pelo IBGE. Neste ltimo
ano, os habitantes de reas rurais haviam se reduzido a 16% da populao total do pas, num perodo
em que o tamanho da populao brasileira duplicou.
Ademais, o rpido processo de urbanizao foi acompanhado por importantes mudanas na
ocupao do territrio, movidas pela concentrao da produo industrial e, mais recentemente, pela
modernizao e expanso da fronteira agrcola e mineral, que contriburam para esvaziar os pequenos
municpios, concentrando uma parcela crescente da populao em cidades de mdio e grande portes.
Em 2010, 21% de toda a populao brasileira acotovelava-se em apenas 15 municpios com mais de
um milho de habitantes, cujas reas, somadas, correspondiam a apenas 0,3% do territrio nacional.
Em nmeros absolutos, essa populao j era maior do que todos os habitantes das zonas rurais. Nas
quatro dcadas concludas em 2010, o deslocamento populacional levou a que cerca de dois teros
da populao urbana passasse a morar em cidades com mais de 100 mil habitantes.
Configurao da rede de cidades com mais de 50 mil habitantes
Fonte: Diniz, 2011.
maior que 5.000.000 (2)
1.000 a 2.500.000 (11)
500.000 a 1.000.000 (17)
100.000 a 500.000 (172)
50.000 a 100.000 (207)
POPULAO URBANA
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Das carncias urbanas que se acumularam nas ltimas dcadas, o saneamento , sem sombra de
dvida, uma das mais graves, pois responde pelo crescimento de doenas associadas a precrias
condies sanitrias. Apesar de alguns avanos registrados em reas como o abastecimento de gua
e a coleta de lixo, dados do IBGE indicam que 20% dos domiclios brasileiros no esto conectados
a uma rede de abastecimento de gua e no so atendidos pela coleta de lixo, e apenas 55% desses
domiclios despejam a gua usada em uma rede geral de coleta de esgotos, mas nem todo o lquido
escoado pela rede submetido a um tratamento adequado antes de ser despejado na natureza.
Os efeitos da precariedade do transporte e da situao do trnsito tambm acarretam srias
repercusses, especialmente se atentarmos para o fato de que 40% da populao brasileira vivem
em apenas noventa e nove municpios cujas populaes superam 250 mil habitantes. A expanso do
transporte individual, que vicejou na ausncia de medidas para expandir e modernizar o transporte
coletivo, provocou a reduo dos ndices de mobilidade e acessibilidade, a degradao das condies
ambientais, o desperdcio de tempo em congestionamentos crnicos, e a elevada mortalidade por
acidentes de trnsito. O stress gerado pelo tempo de deslocamento para o trabalho e a multiplicao
de acidentes nas vias urbanas repercutiram no aumento das dificuldades que o Sistema nico de
Sade (SUS) enfrenta para prestar os servios que a populao dele espera.
Aos fatos apontados, acresce a urbanizao da pobreza e as grandes desigualdades sociais nas
cidades. Os quase 11 milhes de domiclios brasileiros que se localizam em cidades com mais de 250
mil habitantes e exibem uma renda familiar per capita inferior a 1 salrio-mnimo enfrentam condies
extremamente adversas. E mesmo a populao idosa, que vive nas cidades grandes recebendo um
salrio-mnimo dos programas assistenciais, no pode ser considerada em situao favorvel.
A magnitude das transformaes demogrficas tambm contribuiu para a expanso de gastos
com benefcios sociais, tanto os previdencirios quanto os assistenciais. De um lado, o numeroso
contingente de idosos que viviam em cidades com mais de cem mil habitantes, associado ao avano
na dissoluo do matrimnio e legalizao de novos laos conjugais, gerou um fenmeno que tem
chamado a ateno dos analistas: o nmero de mulheres jovens que recebem penso em decorrncia
da morte de seus maridos.
A despesa do INSS com o pagamento de penses por morte no encontra paralelo no mundo
moderno. Em 2008, 3,5% do PIB foram despendidos com este tipo de beneficio, muitas vezes mais
do que em pases europeus da OCDE conhecidos pela generosidade de seus sistemas de bem-estar
social. claro que o volume de penses pagas a vivas jovens no explica o tamanho do gasto com
esse beneficio, mas o fato de ter despertado a ateno dos analistas indica que ele tem contribudo
significativamente para sua expanso.
A liberalidade das regras brasileiras explica essa distoro. Para obter esse benefcio, no h exigncia
de cumprimento de um perodo mnimo de contribuio; no h necessidade de ser casado, basta
comprovar unio estvel; no h restries de idade para o recebimento da penso; o beneficio no
cessa com um novo casamento; a penso pode ser acumulada integralmente com a aposentadoria e
outras fontes de renda; e o valor do beneficio sempre integral, no depende do nmero ou da idade
dos dependentes.
De outra parte, o crescimento da fora de trabalho urbana tambm deve ter contribudo para um
fenmeno recente de difcil explicao: o crescimento dos pagamentos de auxlios a trabalhadores
em razo de doena, recluso e acidentes, bem como do seguro-desemprego, em um contexto de
acelerao da economia e de aquecimento do mercado de trabalho.
O crescimento das despesas com auxlio-doena tem sido atribudo a brechas na legislao, e a um
menor rigor nas percias mdicas decorrente da terceirizao da prestao desse servio, mas pode
ser tambm uma consequncia do crescimento da fora de trabalho urbana com baixa qualificao
profissional, que amplia as chances de o trabalhador adquirir doenas no ambiente de trabalho e ser
vtima de acidentes, no local em que exerce suas atividades ou no catico trnsito urbano. No caso
do seguro-desemprego, a demisso forada pode ter contribudo para o aumento dos gastos, pois
quando o mercado est aquecido o trabalhador recebe seguro-desemprego, FGTS, aviso prvio e
proporcional de frias, voltando ao mercado de trabalho ao trmino do perodo de afastamento.
medida que as mudanas no processo de urbanizao reforavam a destinao de recursos
pblicos para programas de transferncia de renda, o governo federal se via incapaz de intervir para
evitar a deteriorao da infraestrutura urbana e da qualidade de vida nas cidades. Com a limitao
que os estados tambm enfrentam para ampliar seus investimentos, o problema ficou nas mos dos
municpios, que alm de no terem condies de lidar sozinhos com o tamanho dos problemas, no
conseguem lidar com a dimenso supramunicipal da questo urbana nas grandes cidades.
O contraste dos nmeros marcante O crescimento das despesas com o custeio dos programas
de transferncia de renda (LOAS, Bolsa-Famlia e Seguro-Desemprego) levou esses gastos a 1,90%
do PIB em 2010, um ndice 4 vezes maior do que o total dos investimentos federais em habitao,
saneamento e urbanismo.
Os fatos assinalados repercutem na economia e na sociedade. Alm do prejuzo para a qualidade
da vida urbana, a insuficincia e precariedade das vias de trnsito, a m qualidade do transporte
pblico, a carncia de servios adequados de saneamento, o aumento da violncia, e o abandono
do planejamento urbano compem um quadro que no favorece a deciso de localizao de novos
investimentos em atividades modernas no Brasil, comprometendo a competitividade e o crescimento
do pas.
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2. O QUE ACONTECEU COM ELE?
Os desequilbrios e as distores acumuladas contriburam para que o oramento fosse acometido de
graves deficincias, que o impedem de exercer o papel a ele reservado em uma democracia.
Em tese, o oramento da nao o instrumento por meio do qual os cidados do pas devem
controlar as decises sobre as prioridades na repartio dos recursos que o Estado deles extrai
compulsoriamente por meio do pagamento de impostos. Portanto, as decises sobre a repartio dos
recursos deveriam ser tomadas durante o processo anual de elaborao da proposta oramentria
e de discusso e aprovao do oramento pelos representantes do povo no Congresso. Mas, como
vimos, no isso que ocorre.
A relao das deficincias que ele acumulou inclui uma forte miopia, a dificuldade de adaptar-se a
mudanas, problemas para manter-se em p e a impossibilidade de ser reconhecido. Em razo disso,
perdeu importncia e deixou de ser objeto de interesse dos cidados.
UMA FORTE MIOPIA
De acordo com as regras aprovadas pelos representantes do povo que redigiram o texto da nova
Constituio, o processo oramentrio deveria atender a dois requisitos essenciais: viso estratgica e
transparncia. Para isso, deveria cumprir trs etapas complementares. Primeiro, o oramento deveria
estar ancorado em um plano plurianual que contemplasse estratgias e diretrizes nacionais para
um horizonte de quatro anos e indicasse as prioridades com respeito repartio de recursos dos
oramentos anuais relativos ao perodo abrangido pelo plano. Segundo, a elaborao do oramento de
cada ano seria balizada por parmetros a serem estabelecidos em uma lei de diretrizes oramentrias.
Terceiro, a elaborao do oramento anual deveria obedecer s diretrizes definidas na referida lei e
no poderia conter programas e projetos que no fizessem parte do respectivo plano plurianual.
A viso estratgica seria objeto de um processo continuado de elaborao de planos quadrienais, que
deveriam ser constantemente renovados para refletir mudanas na dinmica socioeconmica e tambm
nas prioridades de gasto em funo da alternncia do poder poltico inerente ao regime democrtico.
As regras constitucionais buscaram tambm criar as condies necessrias para dar transparncia
s decises sobre o uso dos recursos pblicos, mediante a exigncia de envio prvio ao Congresso
Nacional, para ser amplamente discutida, de proposta contendo os parmetros a serem utilizados nas
estimativas de receitas e despesas, bem como as prioridades que deveriam orientar as decises de
gasto, que, aps aprovadas, seriam objeto de uma Lei de Diretrizes Oramentrias que iria balizar a
elaborao do oramento anual. Por meio desse debate, a sociedade poderia tomar conhecimento
20
do tamanho do oramento de cada ano e participar das escolhas relativas s prioridades a serem
aplicadas ao uso dos impostos recolhidos pelo governo.
Todavia, as boas intenes que presidiram a elaborao das regras oramentrias contempladas
na Constituio no encontraram terreno frtil para prosperar. A viso estratgica foi inicialmente
afetada por um ambiente econmico marcado por ndices elevados de inflao, que dificultavam a
elaborao de previses realistas para o futuro, e, em seguida, pelas medidas adotadas para promover
o ajuste fiscal e sustentar a estabilidade da moeda, que, conforme mencionado anteriormente, esteve
ameaada por ocasio da crise internacional que atingiu as economias latino-americanas em 1998 e
dirigiram o foco das atenes para o curto prazo.
Os planos plurianuais continuaram a ser elaborados para cumprir as formalidades legais, mas foram
perdendo a caracterstica de um plano estratgico. Uma vez que a regra constitucional probe a incluso
nos oramentos anuais de programas que no estejam previstos no plano do perodo, as incertezas
reinantes e os conflitos polticos contriburam para que esses planos fossem desfigurados, de modo
a transform-lo em uma detalhada lista de programas e aes, e assim garantir o espao para que,
por ocasio da elaborao dos respectivos oramentos, tudo j esteja explicitamente autorizado por
ele. Para reforar essa garantia, os planos so revistos a cada ano, para acomodar novas demandas,
invertendo a relao entre plano e oramento. Ao invs do oramento ajustar-se ao plano, o plano
que se ajusta ao oramento.
Um exemplo da distoro apontada exibido pelo plano aprovado para o perodo 2004-2007, que
contemplava cinco macro-objetivos, ou estratgias, 30 desafios, 374 programas e cerca de 4.300
aes! Todo esse conjunto deveria contribuir para a gerao de um crculo virtuoso de crescimento,
que, no mdio e longo prazos, seria alimentado por uma sequncia de eventos e reforado pela
implementao de reformas institucionais e programas sociais, de modo a reconciliar a expanso
econmica com a distribuio da renda e a incluso social.
O modelo foi mantido na elaborao do plano para o quadrinio 2008-2011, que, alm de reiterar o
compromisso com um crescimento comprometido com a incluso social e a reduo das desigualdades,
enfatizava duas outras preocupaes importantes da agenda governamental: a preservao ambiental
e a integrao territorial. O total de programas contemplados nesse plano se reduziu a 306, uma
queda de cerca de 20% em relao ao plano anterior, mas ainda assim um nmero que evidencia a
dificuldade que o modelo dos planos plurianuais enfrenta para eleger prioridades.
O calendrio estabelecido para a elaborao, discusso e aprovao desse plano plurianual tambm
no contribuiu para que a viso estratgica se firmasse. De acordo com esse calendrio, o projeto
contendo a proposta do governo para os prximos quatro anos deve ser enviado ao Congresso no
segundo semestre do primeiro ano do mandato de um novo governante, contendo as previses
de recursos e as aplicaes programadas para o respectivo perodo. Dessa forma, a discusso da
proposta atropelada pela apreciao do projeto para o oramento do primeiro ano de um novo
mandato presidencial. No h tempo, portanto, para que o plano seja apreciado como deveria, uma
vez que a prioridade obviamente atribuda apreciao do projeto do oramento.
Ainda que a proposta de elaborao de planos quadrienais fosse aplicada tal como o previsto no
texto constitucional, convm assinalar que o prazo de quatro anos , obviamente, muito curto para um
horizonte adequado de planejamento. Uma viso estratgica requer olhar mais adiante mais de uma
dcada -, e revises peridicas para incorporar mudanas provocadas por transformaes no cenrio
sob o qual ela foi construda.
A rigor, em razo da forte rigidez oramentria, as decises estratgicas foram cristalizadas de tal
forma que as negociaes sobre a alocao dos recursos pblicos acabam se reduzindo a aspectos
de menor importncia para o futuro da nao. No h espao para um planejamento que oriente as
decises com respeito destinao dos recursos que compem o oramento.
TEM DIFICULDADES PARA SE ADAPTAR A MUDANAS
Alm da impossibilidade de dar conta dos problemas que se acumularam em face do acelerado ritmo
de urbanizao, as mudanas no perfil etrio da populao tambm afetaram a capacidade de o
oramento atender s demandas por melhoria dos servios de sade e de educao.
Em apenas quatro dcadas, multiplicaram-se as cabeas brancas e a venda de tintura para cabelos.
Os 11 milhes de brasileiros, que hoje se beneficiam do atendimento preferencial nos bancos, viajam
de graa nos nibus e entram primeiro nos avies, j representam 8% do total de habitantes do pas,
um ndice 3,7 vezes maior do que o registrado em 1970. No mesmo perodo, a participao de crianas
com menos de 9 anos de idade reduziu-se metade, recuando para 15% no ltimo censo.
A populao com idade entre 10 e 19 anos tambm caiu, em porcentagem do total, embora a um
ritmo reduzido, ao mesmo tempo em que crescia significativamente o grupo daqueles que tm mais
de 14 e menos de 65 anos, que compe a chamada populao economicamente ativa, isto , aquela
que integra a chamada fora de trabalho. O grfico abaixo ilustra a magnitude dessas transformaes.
O forte crescimento do nmero de idosos explica grande parte da expanso dos gastos com benefcios
previdencirios observada anteriormente, e repercute no crescimento da demanda por servios de
sade, que no contam com recursos suficientes para cumprir o mandato constitucional de prover
assistncia mdica a todos os brasileiros, independentemente de qualquer contribuio especfica
para isso.
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Apesar da reduo do nmero de crianas, a demanda de recursos para financiar os servios
educacionais tambm cresceu, em parte porque so maiores os custos para atender a expanso do
ensino mdio, que cresce em linha com o aumento do nmero de jovens. De outra parte, porque
com o aumento da participao das mulheres no mercado de trabalho tambm aumentou a procura
por creches. Ademais, o forte crescimento da populao compreendida na faixa de 20 a 64 anos
demandou maior ateno ao ensino profissionalizante.
Mudanas na composio da populao por faixas etrias
Mas, na contramo do aumento da demanda por sade e educao, as garantias de recursos
financeiros para o seu atendimento encolheram, apesar do forte aumento da arrecadao tributria.
A inteno de destinar sade pelo menos trinta por cento das receitas das contribuies sociais
no resistiu expanso dos benefcios previdencirios e dos programas assistenciais, entre os quais
destacam-se os benefcios amparados pela Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), as despesas do
Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e o Programa Bolsa-Famlia. Os recursos direcionados para
esses programas mais do que dobraram entre 2002 e 2010. No inicio da dcada passada, o custeio da
educao e da sade superava em trs vezes os gastos sociais acima mencionados, relao essa que
se reduziu a duas vezes em 2010.
Fonte: IBGE (Censos demogrficos)
Por isso, as garantias financeiras dos direitos abrangidos pela seguridade social no foram suficientes
para dar conta do recado. medida que os gastos com a previdncia e a assistncia social bancados
pelo INSS foram exigindo uma parcela crescente da receita das contribuies sociais, a rea da sade
foi em busca de recursos e de garantias adicionais. A criao da contribuio sobre a movimentao
financeira, no auge da crise de financiamento da sade, foi o primeiro passo nessa direo, seguido
pela nova regra que determina que os gastos com esse setor devem crescer mesma taxa de
crescimento da economia. A educao, que conta com 25% da receita dos impostos federais, se sai
melhor em momentos de crescimento econmico, em que a arrecadao desses impostos se expande
mais rapidamente, e, por isso, apresentou um ganho expressivo nos anos recentes.
Como os interesses que sustentam a expanso dos programas de transferncia de renda esto fortemente
organizados, a presso sobre o restante do oramento aumenta, e o conflito que vem crescendo no
interior da agenda social do governo s pode ser resolvido se o oramento aumentar de tamanho. Caso
contrrio, cresce a incapacidade do oramento para ajustar-se a mudanas nas demandas decorrentes
da dinmica socioeconmica, e o Brasil no consegue aproveitar o bnus demogrfico representado
pelo impacto do aumento da fora de trabalho no potencial de crescimento da economia.
A rigidez e os desequilbrios que o oramento foi acumulando ao longo das ltimas duas dcadas,
justamente no perodo em que as mudanas demogrficas se acentuaram, impediram que esse bnus
fosse aproveitado. O nus demogrfico sufocou o bnus, ao impedir que o oramento pblico tivesse
condies de abrigar os investimentos e outras despesas igualmente relevantes para o crescimento,
como a qualidade da infraestrutura e dos servios urbanos.
NO FICA EM P SOZINHO
Os desequilbrios que o oramento acumulou ao longo dos anos no permitem que ele se sustente
sem estar devidamente amparado em um forte trip, formado pela unio dos interesses das agendas
macroeconmica, social e poltica do governo federal. As duas primeiras pernas desse trip se
consolidaram em decorrncia do j assinalado casamento dos interesses associados sustentao
das agendas macroeconmica e social do governo. A terceira se formou medida que os expedientes
adotados para administrar o oramento tambm se revelaram de utilidade para o relacionamento do
poder Executivo com sua base de apoio no Congresso.
Entre os expedientes acima mencionados, est o controle sobre a liberao das emendas introduzidas
por parlamentares na proposta oramentria que o governo envia ao Congresso para ser aprovada.
Mas o relacionamento do oramento com a poltica no se limita a essa prtica, envolvendo tambm
a liberao de recursos que compem programas de iniciativa do governo federal cuja execuo
remetida responsabilidade de estados e municpios, que so, muitas vezes, previamente negociados
com a base aliada ao governo no Congresso.
24
Dados sobre a execuo de investimentos mostram que a relao entre o volume de investimentos
retidos e o efetivamente liberado maior nos casos dos ministrios que administram programas cuja
execuo , majoritria ou totalmente, da responsabilidade de estados e municpios, e cujo controle
est nas mos de representantes de partidos da base aliada. Nessa situao, encontravam-se os
Ministrios das Cidades, da Integrao Nacional, da Sade, do Turismo e dos Esportes. Um menor
volume de recursos do oramento vigente liberado no mesmo ano indica que essa prtica amplia o
arsenal disposio do Executivo para negociar o apoio aprovao de medidas de seu interesse.
Quatro dos cinco ministrios acima destacados foram objeto de um detalhado exame dos fluxos
de autorizao do gasto para analisar o comportamento desses fluxos e as diferenas entre eles.
Como era de se esperar, os valores cresceram ao longo do perodo, a irregularidade na concesso de
autorizao para gastar grande, e os valores foram se concentrando nos finais de cada ano, com
exceo dos anos eleitorais de 2008 e 2010. Nesses anos, verifica-se um aumento das autorizaes
em meados do ano, devido a exigncias da legislao eleitoral, nos Ministrios das Cidades, Turismo e
Esportes, que abrigam parte relevante das transferncias oramentrias a estados e municpios.
Os fatos assinalados nos pargrafos anteriores fornecem uma evidncia suficientemente forte para
justificar a proposio de que o relacionamento entre o Executivo e o Legislativo no se apoia apenas
no controle sobre a liberao de emendas, estendendo-se a todos os expedientes utilizados para
controlar a execuo oramentria. Outro aspecto que refora esse argumento a instituio de
um novo tipo de emendas ao oramento em 2012, as chamadas Emendas de Iniciativa Popular. Na
elaborao da proposta oramentria de 2012, cerca de 80% dos municpios fizeram audincias
pblicas e selecionaram quais aes em sade, dentre as escolhidas pelos parlamentares, deveriam
receber emendas de valor que variou entre 300 e 600 mil reais, de acordo com o tamanho da
populao dos municpios beneficiados.
Cabe assinalar, ademais, que as regras que regulam a apresentao de emendas individuais ao
oramento vm sendo alteradas desde 1995, revelando uma nova faceta do relacionamento entre os
poderes Executivo e o Legislativo. At esta data, cada parlamentar podia apresentar 25 emendas.
Este nmero foi reduzido para 20 nos anos seguintes, mas retornaram a este patamar em 1998. A
partir de 1999, foi estabelecido um valor mximo para as emendas individuais de 1,5 milho de reais
por parlamentar. Este valor foi elevado para 10 milhes em 2007, e para 15 milhes em 2012, dos quais
2 milhes deveriam ser direcionados para a rea da sade. Essa nova regra mais um elemento que
indica as dificuldades que o governo enfrenta para sustentar os gastos em sade, ao mesmo tempo
em que cria um incentivo para que parlamentares optem por apresentar emendas que tero 100% de
chances de serem liberadas.
Ao fixar valores e definir os critrios a serem observados, privilegiando as emendas que visam transferir
recursos a municpios, a legislao oramentria promove a aderncia das emendas s prioridades
do governo, ao mesmo tempo em que fornece aos parlamentares uma opo de atender suas bases
eleitorais propondo emendas que tenham mais chance de ser liberadas.
A liberao dos recursos acumulados passou a ser o alvo principal da negociao poltica, e o acmulo
de despesas represadas passa a operar como uma espcie de limite de crdito cuja concesso se apoia
numa forma particular de um carto de fidelidade, com a diferena que no pode ser automaticamente
utilizado. Quanto maior o crdito acumulado, maior o poder de negociao.
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PERDEU IMPORTNCIA, NINGUM SE INTERESSA POR ELE
A centralizao do controle da execuo da despesa na Secretaria do Tesouro Nacional foi reforada
no incio da primeira dcada deste sculo, com a aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal e a
regulamentao de um de seus dispositivos que estabeleceu a possibilidade de o Executivo, mediante
decreto, bloquear gastos sempre que ao programar a execuo oramentria, o que deve ser feito
trinta dias aps aprovado o oramento pelo Congresso, constatar que ele inconsistente com as
metas fiscais estabelecidas na Lei de Diretrizes Oramentrias.
Neste caso, decreto do Executivo bloqueia gastos previstos no oramento para que a execuo da
despesa se ajuste s metas fiscais estabelecidas. Mas medida que cresce o volume de despesas
engavetadas aumenta a dificuldade para executar as despesas previstas no oramento do exerccio
corrente, tendo como consequncia a exploso do volume de gastos represados.
Mantidas as regras vigentes, a ocupao do oramento pelos gastos que gozam de alguma forma
de proteo tende sempre a crescer, pois as principais garantias institudas apoiam-se em tributos
prprios, percentuais da receita, ou vinculaes ao PIB. A situao se agrava quando a conjuntura
econmica desfavorvel, mas no melhora na reverso do ciclo econmico, pois os recursos que
se tornam disponveis em momentos de crescimento econmico so imediatamente capturados para
atender a demandas do Executivo, presses de setores organizados, ou demandas de outros poderes.
Em decorrncia, decises estratgicas sobre a alocao de recursos so tomadas margem do
oramento, visto que, no processo de sua elaborao, a quase totalidade dos recursos j est previamente
comprometida. Dado o estreitamento do espao para uma negociao poltica de alto nvel, que dirija a
ateno para os grandes agregados oramentrios e avalie se a repartio dos recursos est em sintonia
com as prioridades estratgicas nacionais, as negociaes acabam se reduzindo a aspectos de menor
importncia para o futuro da nao. Nesse contexto, a ateno do Legislativo se volta para os detalhes
e para a busca de maior influncia por meio de imposio de exigncias legais que criam embaraos
execuo do oramento e cerceiam a atuao dos gestores pblicos.
O avano sobre o oramento conduziu a uma forma particular de acomodao, em virtude da qual ele
se tornou irrelevante sob qualquer perspectiva. A principal manifestao de sua irrelevncia o pouco
caso dispensado s leis oramentrias, que se manifesta de vrias maneiras:
No padro de votao das leis oramentrias;
Na pouca ateno dispensada pela mdia;
No esvaziamento do papel do Legislativo; e
No desinteresse da populao e dos agentes privados.
Contrariamente ateno dispensada ao controle sobre a execuo da despesa, a rotina do ciclo
oramentrio, que abrange o processo de elaborao, discusso e aprovao dos planos plurianuais,
das leis de diretrizes oramentrias e do oramento anual, segue o ritual estabelecido sem maiores
conflitos. As principais questes que se destacam ao longo desse processo so as que repercutem
nos direitos assegurados sobre o oramento, a exemplo do valor do salrio-mnimo e do reajuste
do funcionalismo, alm de outras de menor impacto fiscal, como o estabelecimento de pisos para a
remunerao de algumas categorias de servidores pblicos.
Uma vez que os acordos em torno das questes assinaladas so estabelecidos, a tramitao dos
projetos de lei no Congresso segue sem maiores rudos, a no ser que surjam conflitos que motivam
ameaas de aprovar leis que ampliem direitos sobre o oramento, como a incluso, na pauta de
votao da Cmara dos Deputados, de proposta para instituio de um piso para a remunerao de
policiais militares, que ocorreu durante a discusso que precedeu a aprovao da lei de diretrizes
oramentrias para 2012.
So trs as modalidades de votao de projetos de lei no Congresso Nacional, de acordo com o
regimento comum (Cmara e Senado), promulgado em 1970. A votao pode ser simblica, isto , na
forma do voto das lideranas, nominal ou secreta. O voto de liderana s no pode ocorrer quando h
exigncia de quorum especial para aprovao, ou seja, no caso de leis complementares e propostas
de emenda Constituio. Para que o voto de liderana seja utilizado basta o requerimento do lder
da bancada ou de 1/6 dos votos dos senadores ou deputados. Como as leis oramentrias so leis
ordinrias, no h exigncia de votao nominal, mas sua aprovao por voto de lideranas mais uma
evidncia da perda de importncia e do desinteresse dos representantes do povo pelo oramento.
Outra manifestao da pouca importncia dispensada ao exame da pea oramentria fornecida
pelo esvaziamento da Comisso Mista de Oramento, formada por representantes da Cmara de
Deputados e do Senado Federal, que, aps ter assumido papel relevante na reestruturao por que
passou na esteira do chamado escndalo dos anes do oramento, foi sendo esvaziada. O nmero
de seus membros foi reduzido metade, na comparao com o existente em 1993, contrariando
aqueles que acreditavam na importncia dessa Comisso como lugar privilegiado para a negociao
dos poderes Executivo e Legislativo em matria oramentria.
Os fatos apontados repercutem no desinteresse da mdia em tratar seriamente do oramento. Afora
os temas acima apontados, que mobilizam os setores com direitos assegurados sobre o oramento
e referncias quase sempre negativas ao nmero e qualidade das emendas apresentadas por
parlamentares proposta oramentria, no se v anlises competentes sobre prioridades no uso dos
recursos pblicos e sobre as consequncias das escolhas oramentrias para a sociedade e o futuro
do pas. Tal situao contrasta com a que se verifica em outros pases em que a discusso da proposta
oramentria enviada pelo Executivo ao Legislativo objeto de detalhadas anlises publicadas nas
primeiras pginas dos principais jornais do pas.
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Uma questo que sempre foi objeto de controvrsia as estimativas de receita e alvo de acirradas
discusses em torno da realidade dos parmetros utilizados pelo Executivo para estimar os recursos
que iriam compor o oramento, tambm deixou de merecer a devida ateno. A regra constitucional,
que estabelece a impossibilidade de ser includas emendas proposta oramentria sem a
correspondente previso de recursos para atender despesa, no mais motivo de preocupao,
pois a reestimativa das receitas efetuada pelo Congresso no contestada pelo governo, que passou
a lidar com esse problema mediante a imposio posterior dos contingenciamentos.
Ironicamente, aquilo que deveria ser a essncia de um processo oramentrio eficiente, uma rigorosa
previso das receitas que iro assegurar a execuo dos programas previstos no oramento, passou a
ser um fato de menor importncia para esse fim. A rigor, uma previso acurada das receitas deixou de
ser interessante para ambos os poderes, Executivo e Legislativo, uma vez que tambm deixa em aberto
a possibilidade de modificar o oramento ao longo do ano para lidar com necessidades imprevistas.
Uma evidncia do fato apontado no pargrafo anterior fornecida pela quantidade e pelo montante
de novas despesas que so acrescidas ao oramento os chamados crditos adicionais e pela
facilidade com que esses crditos so aprovados. No perodo 1995-2010, as leis que aprovaram
esses crditos representaram 42,6% de todas as leis ordinrias promulgadas, sendo que todas foram
simbolicamente aprovadas por votos das lideranas.
Os aditamentos ao oramento no se explicam apenas por impactos de crises externas ou previses
mal feitas de receitas. Eles podem ser uma decorrncia da prpria necessidade de tomar medidas
no previstas no oramento aprovado para sustentar a acomodao das relaes do Executivo com
o Legislativo. Como o oramento deixou de ser representativo do que de fato vai ser executado, sua
aprovao no merece a devida ateno, uma vez que o que conta mesmo a execuo oramentria.
Desse modo, torna-se necessrio promover constantes alteraes, o que explicaria no s o volume
dos aditamentos, mas tambm a facilidade com que so aprovados.
A singular acomodao no relacionamento entre os poderes Executivo e Legislativo, que permite
administrar a poltica macroeconmica, sustentar a agenda social do governo e manter um relativo
equilbrio na situao poltica, refora o desinteresse pelo oramento.
No por acaso, portanto, os elementos colhidos na pesquisa conduzida pelo Programa de Estudos
Fiscais da EBAPE, em parceria com o FGV-Opinio, que visava aferir a importncia dispensada pela
sociedade ao oramento revelaram alto grau de desinteresse e de conhecimento a respeito. Dentre os
resultados colhidos pela pesquisa, destacam-se os seguintes:
Quem declara conhecer o oramento tem maior interesse e vice-versa. No entanto, mais de
25% dos que declararam ter interesse no tm conhecimento, e 15% dos que declararam ter
conhecimento no tm interesse; e
A maioria acredita que na definio do oramento impostos e gastos prevalece o interesse
dos polticos, concorda com a afirmao de que o governo decide sobre os gastos pensando nas
prximas eleies, e percebe que h uma grande distncia entre o previsto no oramento e o
efetivamente executado.
medida que os fatos apontados se acumulam, a ateno de todos se dirige para a execuo da
despesa e no para o oramento. E como a execuo da despesa trata cada vez mais do passado,
aumenta o desinteresse e a perda de importncia do oramento.
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3. QUAIS AS EXPLICAES PARA ESSA SITUAO?
O ADMINISTRADOR ASSUMIU DUAS CONTAS DISTINTAS
Conforme a inteno dos que escreveram a nova Constituio, o administrador do oramento
ficaria com a responsabilidade de operar duas contas distintas. Uma para bancar os benefcios
previdencirios, os programas assistenciais e as despesas com a ateno sade, isto , tudo aquilo
que passava a compor o que veio a ser chamado de seguridade social. Essa conta passava a ser
abastecida com o recolhimento das contribuies sociais incidentes sobre o lucro lquido, a receita
das empresas e os salrios dos trabalhadores. A outra, abastecida pelos impostos sobre a renda, a
produo industrial, as importaes e outros tributos menores cobrados pelo governo federal, deveria
repassar automaticamente pouco menos da metade dos depsitos mensais a estados, municpios e
fundos regionais de desenvolvimento, e usar o restante para cobrir todas as demais despesas dos
poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, a educao, a defesa, os investimentos na infraestrutura
de transportes, energia e comunicaes, a proteo do meio-ambiente, alm de todas as demais
atividades a cargo dos vrios ministrios que integram a administrao federal.
Cada uma dessas contas tinha, portanto, fontes exclusivas de recursos, deveriam compor oramentos
prprios e ser operadas de forma independente. A inteno era evitar que os recursos das contribuies
sociais fossem utilizados para cobrir outras despesas que no as destinadas a sustentar os benefcios
previdencirios, a sade e a assistncia social.
A inteno tinha mritos, mas a forma utilizada para garantir o atendimento de alguns direitos sociais
da populao foi inadequada. Ela refletiu as condies particulares sob as quais a nova Constituio
foi elaborada, que ecoavam as crticas e as reaes ao carter excludente e concentrador do
crescimento econmico ocorrido durante o regime militar, e as expectativas de que o novo ciclo de
desenvolvimento deveria ser comandado pelo Estado e marcado por uma preocupao dominante
com a reduo das desigualdades sociais. Para isso, era necessrio proteger os gastos sociais e criar
um oramento prprio para esse fim.
A inadequao da opo adotada se manifestou de forma clara quando o furaco econmico, que
atingiu o Mxico e o leste asitico, na segunda metade da dcada de noventa, alcanou o Brasil com
toda a fora, ameaando a sobrevivncia do Plano Real e quase provocando o fracasso de mais
uma tentativa de por fim inflao. Aps uma longa convivncia com taxas elevadas de inflao,
que penalizava fortemente as populaes de baixa renda, a grande parcela do povo brasileiro que
no tinha como se proteger da deteriorao de seu poder aquisitivo, j estava experimentando as
vantagens de viver um pas onde a moeda no mais se desvalorizava da noite para o dia. Isso deu o
32
respaldo que o governo precisava para impor duras medidas de ajuste fiscal, e assim evitar que a nova
moeda tivesse o mesmo destino de suas antecessoras.
Para tanto, o governo precisava economizar um volume significativo de recursos para reduzir
substancialmente a dvida que havia acumulado, o que em tese poderia ser feito via corte de despesas
ou aumento de receitas. Como o espao para cortar despesas era estreito, e para aument-lo seria
necessrio promover reformas politicamente sensveis, a sada estava em gerar, de uma hora para
outra, um forte aumento na arrecadao. Como?
Para preservar a lgica que presidiu a criao de dois regimes tributrios distintos e com finalidades
prprias, teria que aumentar os impostos que abastecem a conta de uso geral, mas isso exigiria um
aumento duas vezes maior do que o necessrio para a economia que o governo federal precisava
fazer, pois como vimos quase a metade do que entrasse nessa conta nem passaria pelos cofres do
Tesouro, seria automaticamente entregue aos estados e municpios. Esse caminho estava, portanto,
bloqueado. Seria necessrio usar o outro.
Mas o outro caminho, aumentar as contribuies que abastecem a conta especial vinculada
seguridade social tambm enfrentava um grande obstculo, pois o que entrasse nessa conta no
podia ser usado para pagar a dvida. Para sair dessa armadilha, era necessrio romper com a lgica
que orientou a norma constitucional, o que ocorreu por meio de uma emenda constituio que
transferia, automaticamente, vinte por cento do que fosse arrecadado pelas contribuies para a
outra conta, permitindo, assim, que parte do dinheiro fosse utilizada para promover o ajuste das
contas pblicas.
Essa opo acabou se revelando de grande utilidade futura. que o aumento necessrio para gerar
a economia requerida para tranquilizar os mercados financeiros e preservar o real era grande, pois
apenas 20% do arrecadado pelas contribuies sociais podiam ser utilizados para pagar a dvida.
O resto ingressava na conta especial e criava um espao enorme para expandir as despesas que
demandavam recursos dessa conta. Para ficar claro: a cada 100 reais arrecadados, 80 engordavam o
saldo dessa conta.
O efeito no esperado dessa opo foi o de permitir que a poltica de ajuste fiscal propiciasse a
expanso dos benefcios previdencirios e assistenciais, bem como dos gastos em sade, de tal modo
que o ajuste acabou ganhando o apoio de grande parte da populao, que se beneficiou da expanso
desses gastos e sancionou o casamento das agendas macroeconmica e social. Por isso, no se viram
manifestaes populares nas ruas do Brasil de repdio poltica de ajuste fiscal, em contraste com o
que vimos assistindo recentemente em vrios pases da Europa.
Mas como todo casamento, este conduziu expanso da famlia, e, portanto, das despesas. O aumento
da carga tributria puxou o crescimento das despesas com programas sociais que ganharam dinmica
prpria impulsionada tambm pelas mencionadas mudanas no perfil da populao e por motivaes
polticas, que se alimentavam dos crescentes ndices de aprovao popular ao governo.
Num efeito curioso, contrariando a regra usual que associa programas de ajuste fiscal a cortes em
gastos sociais, a medida adotada para manter as contas pblicas sob controle engendrou o posterior
crescimento desses gastos, gerando um efeito de retroalimentao, mediante o qual o crescimento
das receitas propiciava a expanso dos gastos, e estes exigiam um novo aumento das contribuies.
O grfico abaixo ilustra o fato apontado.
Evoluo da Arrecadao de Contribuies Sociais e dos Gastos com Seguridade Social e Seguro-
Desemprego: 1995-2010 ndice calculado com base em valores corrigidos pelo DI do PIB (1995=100)
medida que os gastos cresciam, o casamento comeava a entrar em crise. A transferncia de
20% das receitas geradas pelas contribuies sociais j no era suficiente para gerar a economia
requerida para manter a dvida sob controle, porque o saldo que permanecia na conta especial no
mais comportava as despesas que ela precisava cobrir. A inteno de manter duas contas distintas se
perdeu. Para manter o ajuste fiscal, o governo teve que impor um rgido controle sobre a execuo da
despesa, que j no cabia no oramento.
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O GASTO ESCAPOU DO ORAMENTO
O controle das despesas seguiu a regra ditada pelo bom senso. No possvel gastar mais do que
o dinheiro disponvel. Como tem alguns gastos que so inadiveis, a sada evitar assumir novos
compromissos, ou, quando isso no possvel, postergar o pagamento daquilo que puder ser
adiado. No jargo do oramento pblico, a figura utilizada para postergar o pagamento o chamado
contingenciamento de despesas, popularmente conhecido como a prtica de engavetar as contas
apresentadas por fornecedores.
Uma famlia prudente trata de corrigir as razes estruturais do desequilbrio oramentrio, promovendo
uma reviso em profundidade das despesas e eliminando todas as que no forem efetivamente
essenciais. Um governo no tem inteira liberdade para isso, pois sofre limitaes decorrentes de
necessidades da populao e de compromissos polticos assumidos. Se no pode, ou no deseja,
remover as causas estruturais do crescimento descontrolado dos gastos, busca postergar seu
pagamento.
Mas medida que os recursos represados vo crescendo, aumenta a dificuldade em administrar a
situao, principalmente quando, como o caso do governo, mais de noventa por cento das receitas
anuais esto comprometidos com gastos inadiveis. No adianta atrasar o pagamento um, dois, seis
ou nove meses, os recursos disponveis no so suficientes para fechar a conta no final do ano. Se no
for possvel cancelar a conta, uma parcela tem que ser transferida para o ano seguinte.
E isso o que foi acontecendo. Com o passar do tempo, o contingenciamento passou a ocupar uma
parcela crescente do oramento do ano e forou o governo a utilizar novos expedientes para contornar
a regra da legislao oramentria brasileira, que no permite rolar o oramento para o ano seguinte,
a no ser no caso de pequenas despesas que foram reconhecidas e para as quais no houve tempo
hbil para efetuar o pagamento os chamados Restos a Pagar. Para contornar essa limitao,
medida que o volume contingenciado foi assumindo valores expressivos, a soluo encontrada foi
autorizar a despesa e transferir o seu pagamento, o que propiciou o acmulo de cifras expressivas nas
despesas represadas.
As dificuldades para lidar com o problema apontado cresceram em face das limitaes para continuar
aumentando a carga tributria. Os valores de pagamentos em atraso cresceram aceleradamente a
partir de 2007 em funo das dificuldades para reduzir o crescimento dos gastos que absorvem a
maior parte do dinheiro, chegando a acumular mais de 180 milhes ao final de 2012. Valor este que j
corresponde a duas vezes a parcela da receita do governo que no est previamente comprometida.
Os recursos represados se dividem em duas categorias. Uma refere-se a uma despesa que j foi
reconhecida (liquidada, no jargo da contabilidade pblica), mas seu pagamento foi postergado, com
frequncia para exibir um saldo maior das contas pblicas no final do ano. A outra compe despesas
que foram autorizadas, mas no liquidadas, isto as obras no foram concludas, as aquisies no
foram ainda feitas ou os servios no foram prestados.
O represamento de despesas reconhecidas acusou um expressivo crescimento em 2009, quando
o governo passou a incluir nesta rubrica o pagamento da folha de dezembro dos benefcios
previdencirios, claramente para exibir um resultado melhor no final daquele ano. Mas o que chama
ateno o represamento de gastos autorizados, cujo volume expandiu-se velozmente a partir de
2006, tendo atingido a expressiva cifra de 116 bilhes em 2012.
Com o crescimento das despesas represadas, a execuo oramentria passou a tratar da liberao
de recursos do oramento do ano corrente e dos recursos de oramentos de anos anteriores. Em
decorrncia, os controles precisaram ser reforados, estendendo-se a todas as despesas, tanto as
referentes a programas de iniciativa do poder Executivo, quanto as decorrentes de emendas do
Legislativo, alcanando inclusive despesas obrigatrias.
medida que os controles so reforados, a liberao de recursos federais que so repassados para
serem aplicados por estados e municpios, que incluem programas de iniciativa do prprio governo
e tambm as emendas parlamentares, agrega mais um elemento que fornece suporte poltico
sustentao do regime de execuo oramentria vigente.
A ttica de segurar a liberao do dinheiro para sustentar o apoio a um grupo dominante no
novidade. No caso em tela, ela se manifesta no padro de liberao dos recursos contingenciados.
Todos os anos, o bloqueio de crditos ocorre nos primeiros meses do ano, mas o cronograma de
liberao varia conforme o ministrio responsvel. A liberao de recursos para o Ministrio dos
Transportes, que concentra boa parte dos projetos do Programa de Acelerao do Crescimento,
ocorre com maior regularidade, e a maior parte no primeiro semestre, o oposto do que se verifica
no caso do Ministrio das Cidades, que foco importante de emendas parlamentares ao oramento.
Portanto, medida que aumenta o volume de recursos do PAC, cresce o conflito entre as agendas
macroeconmica e poltica do governo.
medida que cresce o pagamento de compromissos acumulados de anos anteriores, a despesa
executada no ano vai perdendo relao com as que foram escolhidas para serem pagas nesse mesmo
ano durante o processo de elaborao e aprovao do oramento. Em decorrncia, no s cresce a
irrelevncia do oramento, como tambm de pouca utilidade disponibilizar a execuo da despesa
na internet, para fins de dar transparncia ao oramento. De outra parte, cresce a parcela da despesa
realizada que trata de regularizar o que foi decidido no passado, com prejuzo para a execuo da
despesa que deveria cuidar do presente e do futuro.
Em sntese, mais de 90% dos oramentos anuais tratam de despesas que foram contratadas h um
quarto de sculo, e a parcela que resta cada vez mais refere-se a despesas previstas para serem
executadas em oramentos de at cinco anos anteriores. Ou seja, o gasto escapou do oramento.
36
medida que o gasto escapa do oramento, o governo torna-se incapaz de enxergar adiante, de
organizar a gesto das polticas pblicas, e de conciliar a sustentao do equilbrio fiscal com as
exigncias do crescimento econmico e da reduo das disparidades sociais.
Aumenta a insatisfao da sociedade brasileira com a baixa qualidade dos servios que o governo
oferece, como contrapartida dos pesados impostos que cobra, mesmo nos casos daqueles que esto
protegidos por garantias constitucionais, como a educao e a sade, para no falar da segurana
pblica, do transporte coletivo, do saneamento bsico e do acesso justia, por exemplo. No entanto,
a m qualidade dos servios associada ora falta de recursos (sade), ora inoperncia da mquina
pblica. Ningum se preocupa com o oramento. A sociedade brasileira se esqueceu de que o
oramento deve ser o instrumento por meio do qual as escolhas pblicas devem ser feitas, cabendo
execuo oramentria assegurar as condies necessrias eficincia da gesto pblica.
O GOVERNO FICOU DE COSTAS PARA O FUTURO
O represamento de despesas atinge especialmente os investimentos, cuja liberao assume crescente
importncia na realizao desses gastos. Mesmo nos anos em que a economia apresentou um
desempenho mais favorvel, a taxa de execuo dos investimentos previstos na lei oramentria no
alcanou a metade das verbas autorizadas. O fato de que os anos em que se registrou um aumento
significativo da taxa de execuo dos investimentos 2006 e 2010 foram aqueles em que ocorreram
eleies gerais, tanto para o executivo quanto para o legislativo, da Unio e dos estados federados,
um indcio da influncia da poltica nessas decises.
claro que quanto mais aumenta o volume de investimentos represados, maior o tempo requerido
para liberar os recursos. Em 2006, o valor contingenciado foi de 9% do valor aprovado no oramento
do ano e esse percentual subiu para 43%, em 2012. O valor represado soma-se ao que j estava
acumulado e exige que o tamanho da represa tenha que ser constantemente ampliado. Em 2012, mais
de um tero do espao do reservatrio, que abrigava a soma de 60 bilhes de reais, compunha-se de
projetos de investimento contemplados em oramentos de anos anteriores.
A consequncia desse fato que a execuo de investimentos previstos em anos anteriores ganha
importncia cada vez maior no valor realizado em cada ano, tendo superado os investimentos previstos
nos oramentos anuais a partir de 2008, conforme mostra o Grfico 12.
O acmulo de projetos de investimento represados vem sendo utilizado pelo governo como um
expediente til para evitar que o fluxo de investimentos seja afetado pelos inmeros fatores que
concorrem para dificultar a execuo de obras pblicas, a exemplo de cumprimento das exigncias
estabelecidas na lei de licitaes e de paralisaes provocadas pela interveno de agncias
reguladoras, por rgos de controle, por movimentos sociais e por determinao do judicirio. Esse
fato explica o espao ocupado pelos projetos do PAC na represa que acumula os investimentos, e
contribuiu para que os investimentos desse programa crescessem a um ritmo anual de 5 bilhes de
reais, entre 2007 e 2010. No entanto, o esgotamento desse efeito, em virtude do aumento de recursos
represados, explica a no repetio dessa performance em 2011.
Execuo do Oramento do Investimento Restos a Pagar versus Oramento do Ano 2003-2011
R$ bilhes de 2011
Em 2011, dos R$ 40,4 bilhes de reais autorizados para os investimentos do PAC, 33,2 bilhes ou 82%
do oramento autorizado, foram adicionados represa. O montante represado superou em muito
os investimentos desse programa realizados nesse ano, que ficou na casa dos 28 bilhes de reais.
Ou seja, mesmo no caso dos investimentos prioritrios para o governo o valor executado fica muito
aqum das previses.
Essa prtica tem contribudo para que a diferena entre as previses oramentrias e o que de fato
acontece venha crescendo sistematicamente. Do total dos investimentos realizados em 2012, mais da
metade refere-se a projetos em execuo relativos a investimentos contemplados em oramentos de
anos anteriores, e a tendncia de aumento dessa parcela.
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Ela pode evitar a descontinuidade na execuo de projetos prioritrios, mas no pode contribuir
para o crescimento dos investimentos, porque o dinheiro disponvel um s. O que a prtica vigente
permite, alm de contornar as limitaes execuo de obras de grande porte, aumentar o poder do
Executivo de atribuir preferncia liberao de recursos para os projetos de seu interesse, ainda que
isso no seja suficiente para fazer com que os projetos do PAC andem no ritmo desejado.
O prazo para concluso das obras se arrasta, e a soluo prorrogar o prazo de validade dos projetos,
que podem permanecer por mais tempo na represa. Mas a renovao de um volume cada vez maior de
projetos acumulados gera um crescimento em bola de neve, que, ao invs de solucionar o problema, cria
maiores dificuldades ao aumentar o engarrafamento que se verifica nas proximidades do caixa. Ademais,
quanto mais aumenta o nmero de projetos acumulados, maior a incerteza quanto ao ritmo de liberao
dos recursos para serem executados, visto que aumentam a competio por recursos finitos e os conflitos
polticos com respeito a quais projetos passam a ocupar um lugar privilegiado na fila.
Os nmeros so elucidativos do problema apontado. Em 2006, o volume de investimentos represados
foi pequeno, apenas 9% de uma dotao oramentria de R$ 52 bilhes. Esse percentual subiu para
25%, em 2011, e novamente para 45%, em 2012, mas os investimentos no ultrapassaram a barreira de
1% do PIB que haviam alcanado no ano 2000. O que esses nmeros indicam a perda de importncia
das previses anuais de investimento para o que efetivamente realizado, que depende cada vez mais
do ritmo em que os recursos represados so liberados.
O crescimento dos investimentos represados foi uma sada para contornar as limitaes execuo
dos investimentos, mas a magnitude que assumiu desorganiza o processo oramentrio, compromete
a qualidade da gesto pblica e dificulta a transparncia do oramento.
Outro expediente utilizado para contornar as barreiras ampliao do investimento pblico foi o
recurso aos bancos oficiais para que estes concedam financiamento sob condies favorecidas a
investidores privados para que estes invistam na melhoria da infraestrutura. A frmula adotada
simples: o Tesouro Nacional emite ttulos da dvida pblica, repassa os recursos ao BNDES a juros
inferiores aos de mercado, e este utiliza os recursos para que empresas privadas participem das
concesses que o governo promove para ampliar investimentos em projetos de gerao de energia e
na infraestrutura de transportes. O contribuinte no onerado com aumento dos impostos hoje, mas
pode vir a ser convocado para pagar a conta do subsdio, se for necessrio, mais frente, conter a
expanso da dvida pblica.
Cria-se uma situao no mnimo curiosa. Ao invs de enfrentar os problemas que contriburam para
esvaziar a capacidade de direcionar uma parcela maior dos recursos oramentrios para financiar os
investimentos pblicos, o governo aumenta sua dvida para subsidiar o investimento privado.
E ENREDOU-SE EM UMA ARMADILHA
medida que o gasto foi escapando do oramento, o governo foi se enredando em uma armadilha.
Pressionado pelos fatos, o administrador da despesa perdeu a capacidade de controlar sua expanso,
passando a acumular um volume cada vez maior de compromissos atrasados. E o acmulo desses
compromissos foi tornando cada vez mais difcil administrar os conflitos que o governo enfrenta para
atender s prioridades de suas agendas.
A armadilha em questo refere-se, portanto, ao conflito que se estabeleceu entre as trs principais
agendas do governo federal. A agenda macroeconmica, que trata de preservar a estabilidade da
moeda e impulsionar o crescimento; a agenda social, que busca conciliar a expanso dos programas
de transferncia de renda com o crescimento dos gastos em sade e educao; e a agenda poltica,
que lida com a necessidade de assegurar o apoio da base aliada ao governo no Congresso, para
sustentar a governabilidade democrtica.
No tocante agenda macroeconmica, a deciso de forar a ampliao dos investimentos, por
meio da acumulao de despesas previstas em anos anteriores, aumentou a tenso poltica, pois os
investimentos do PAC passaram a competir com os programas de interesse dos parlamentares, como
os que tratam da liberao de recursos para suas bases eleitorais. Em 2011, os investimentos do PAC j
respondiam por mais de 80% do total de investimentos executados nesse ano, espremendo o espao
para a liberao de outros investimentos, particularmente os que resultam de emendas ao oramento
e os relativos a programas administrados por ministrios comandados pelos partidos da base aliada.
O tamanho do problema ganha destaque quando se constata que a represa que abriga os pagamentos
postergados no contm apenas projetos de investimento, mas tambm despesas correntes de
custeio. Do volume de recursos acumulados em 2012, essas despesas representavam pouco menos
da metade dos 112 bilhes que estavam represados. Neste grupo, esto despesas com programas
de sade, educao, urbanismo e transporte. Como despesas de custeio em geral no podem ser
canceladas, este fato revela o tamanho das dificuldades enfrentadas para administrar os conflitos em
que o governo se v envolvido.
As dificuldades crescem em anos nos quais a conjuntura econmica no favorvel, pois nesses
momentos a liberao de despesas de custeio represadas supera as despesas de investimento.
Ademais, como despesas de custeio requerem um fluxo de recursos mais ou menos contnuo, a
liberao de investimentos geralmente empurrada para o segundo semestre de cada ano, nem
sempre a tempo de serem cumpridas todas as exigncias legais para que as obras se iniciem no
mesmo ano. Quanto mais cresce o tamanho da represa e os conflitos para acesso aos recursos nela
represados, maior a dificuldade para reduzir o volume acumulado por meio do cancelamento de
projetos que poderiam ser descartados, pois isso enfrenta sria resistncia. Nos ltimos anos, a taxa
de cancelamento de projetos caiu para 15%, menos da metade da que foi registrada em 2006.
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No tocante aos investimentos pblicos, o crescimento da receita propiciado por uma conjuntura
econmica externa favorvel no concorreu para sua expanso, pois as despesas de difcil conteno,
que compem a agenda social do governo, tambm cresceram, aumentando a rigidez do oramento.
A economia registra um surto de expanso, como o ocorrido na segunda metade da dcada passada
que, em grande parte, impulsionado pela expanso do consumo interno, mas a insuficincia dos
investimentos inibe a expanso da capacidade produtiva e alimenta presses inflacionrias, que
exigem medidas de conteno e abortam o crescimento. Apesar do aumento da carga tributria, a
mdia dos investimentos pblicos, no perodo 1999-2011, foi de apenas 0,6% do PIB.
Estrutura de despesa primria 1999-2011 (% do PIB)
Despesa primria do governo federal (% do PIB)
PESSOAL INSS
CUSTEIO
ADMINIS-
TRATIVO
CUSTEIO
SAUDE E
EDUC.
GASTOS
SOCIAIS
INVEST. OUTROS TOTAL
1999 4,5 5,5 1,6 1,8 0,6 0,5 0,1 14,5
2000 4,6 5,6 1,5 1,8 0,6 0,7 0,1 14,7
2001 4,8 5,8 1,0 1,8 0,9 1,2 0,1 15,6
2002 4,8 6,0 1,1 1,8 1,0 1,0 0,1 15,7
2003 4,5 6,3 1,2 1,7 1,0 0,4 0,1 15,1
2004 4,3 6,5 1,2 1,7 1,2 0,6 0,1 15,6
2005 4,3 6,8 1,5 1,8 1,3 0,6 0,1 16,4
2006 4,5 7,0 1,4 1,7 1,6 0,7 0,1 17,0
2007 4,4 7,0 1,5 1,8 1,6 0,8 0,1 17,1
2008 4,3 6,6 1,1 1,8 1,6 0,9 0,1 16,4
2009 4,7 6,9 1,1 1,9 1,9 1,1 0,1 17,7
2010 4,4 6,8 1,1 2,0 1,8 1,2 0,1 17,4
2011 4,3 6,8 1,1 2,0 1,9 1,1 0,1 14,5
1999-
2011
-0,1 1,3 -0,5 0,3 1,3 0,6 0,1 3,0
Fonte: Tesouro Nacional e SIAFI. OBS: Despesa de 2010 no inclui capitalizao da Petrobras. Elaborao: Mansueto
Almeida
O Brasil ficou aprisionado em uma armadilha fiscal de baixo crescimento, que opera da seguinte
maneira. O equilbrio macroeconmico apoiou-se no aumento da carga tributria (que inibiu
investimentos privados) e na reduo do espao fiscal para a ampliao do investimento pblico.
De outra parte, a destruio do processo oramentrio tornou quase impossvel obter resultados
satisfatrios com respeito a intenes de melhorar a eficincia e a eficcia da gesto pblica.
A estratgia inicialmente utilizada para contornar os efeitos dessa armadilha, que, como vimos, apoiou-
se na transferncia de dinheiro da conta cujos recursos so carimbados para a outra que permite maior
flexibilidade na sua utilizao, funcionou enquanto as despesas com os benefcios previdencirios
e assistenciais mais os gastos com a sade eram menores do que as receitas destinadas ao seu
financiamento, mas medida que o saldo foi encolhendo ela foi perdendo eficcia, at se tornar intil,
quando transferir dinheiro de uma conta para outra deixou de resolver o problema, pois as receitas
das contribuies sociais j no cobriam a totalidade das despesas que elas devem financiar.
O esgotamento do efeito dessa estratgia criou um dilema para o gerente financeiro. Novos aumentos
nas receitas das contribuies garantem o pagamento dos benefcios previdencirios e dos programas
de transferncia de renda a famlias pobres, mas no resolvem o problema do financiamento da sade,
que passa a brigar por recursos da conta de uso geral. De outra parte, a opo de aumentar a receita
dos principais impostos federais (IPI e IR) que alimenta essa conta, para ampliar a sobrevida do
casamento das agendas, esbarra no fato de o governo federal ficar apenas com 52% do arrecadado,
em face do repasse da outra parcela para estados, municpios e fundos regionais.
Ao contrrio do esperado, portanto, uma melhora no cenrio econmico no capaz de solucionar
esses conflitos, porque o comportamento dos principais componentes da despesa do governo federal
a previdncia, os benefcios assistenciais, a sade e a educao reflete o efeito da economia na
composio da arrecadao.
Ao longo do tempo, a composio da receita se altera conforme a composio do crescimento da
economia (alm de mudanas na poltica tributria). Em princpio, um crescimento liderado pelo setor
industrial e por servios de alto valor agregado contribui para um crescimento maior dos impostos,
enquanto o oposto contribuiria para um crescimento maior das contribuies sociais.
Quando so os impostos que impulsionam a arrecadao, aumenta a necessidade de usar parte dessas
receitas para sustentar os gastos com a sade. No caso oposto, aumenta a dificuldade de manter os gastos
em educao apenas com a vinculao da receita de impostos. Em ambos os casos, o resultado que o
crescimento da economia no contribui para aumentar o espao fiscal, isto , a proporo das receitas
oramentrias que pode ser utilizada para financiar outras despesas ou para aumentar os investimentos.
A armadilha ganha novo reforo que embaralha a situao. O conflito entre as agendas macroeconmica,
social e poltica alcana as transferncias a estados e municpios. Com o reforo dessa armadilha,
a estabilidade da unio quebrada e o casamento entra em crise. O aumento das dificuldades
para administrar os conflitos que se manifestam no interior da agenda social cria problemas para
a sustentao do equilbrio macroeconmico, gera insatisfao no funcionalismo, que encontrar
maiores limitaes para continuar usufruindo de reajustes salariais generosos, e repercute na poltica.
42
A parcela do judicirio e do legislativo no oramento est preservada (LRF), o que limita ainda
mais a margem de manobra para administrar o estreito espao fiscal. A tentativa de aumentar os
investimentos reduz o espao para atender a demandas de parlamentares por liberao de emendas
e de transferncias voluntrias de seu interesse. A temperatura do conflito poltico cresce nos
momentos em que a economia desacelera, e a sustentao do apoio ao Executivo fica mais cara
quando diminuem os recursos para administr-los.
QUAL O LIMITE DA CRIATIVIDADE?
Nos ltimos anos, como vimos, a administrao desses conflitos apoiou-se em duas medidas: na
expanso das despesas represadas e na utilizao de outros expedientes para cumprir as exigncias
de manter a inflao sob controle.
Os nmeros exibidos anteriormente indicam que a possibilidade de continuar ampliando o reservatrio
que abriga as despesas represadas estaria se esgotando, visto que, assim como ocorre com o
oramento do ano, as despesas represadas de exerccios anteriores vo se tornando rgidas.
A rigidez dos recursos represados, isto a dificuldade para reduzir o seu volume decorre da natureza
dos principais componentes da represa, que concentra programas do PAC (investimentos e subsdios
habitacionais do programa Minha Casa, Minha Vida), emendas parlamentares ao oramento e gastos
obrigatrios em educao e sade. Tudo isto considerado, a rigidez na administrao dos recursos
represados da ordem de 70%.
E esse fato repercute no fluxo de liberao dos recursos represados. Do total acumulado em 2011,
pouco mais da metade das despesas que foram liberadas refere-se a programas das reas de
educao, sade, transporte e moradia, ou seja, tratam das prioridades das agendas social e de
crescimento. No entanto, a liberao de despesas em urbanismo, comrcio e servios (turismo) e
esportes, que em grande parte abrigam emendas parlamentares ao oramento, no superou 25% do
montante represado.
O conflito entre as trs agendas prioritrias do governo estendeu-se, assim, administrao de
despesas de exerccios anteriores, tendo sido impulsionado pela opo do governo de acumular
projetos de investimento sob o argumento de que isso importante para garantir a continuidade
das obras, cuja execuo padece de dificuldades para cumprir tempestivamente com a legislao
vigente. Assim, enquanto a agenda social ocupa a maior parte do espao oramentrio, a agenda do
crescimento se refugia na represa dos gastos.
Para contornar o problema que a liberao de gastos represados cria para o objetivo de manter a inflao
sob controle, o governo lana mo de dois expedientes: excluir os investimentos do PAC do clculo do
supervit primrio e engordar receitas mediante a antecipao de dividendos de empresas estatais. Em
ambos os casos, a contabilidade registra um resultado mais favorvel, mas isso no esconde a dificuldade
de equacionar os conflitos entre a agenda social e a agenda macroeconmica, que crescem medida que
a expanso das despesas com benefcios previdencirios e assistenciais, a sade e a educao encurtam
o espao para manter o controle sobre a dvida pblica e expandir os investimentos.
Ainda assim, o mximo conseguido foi evitar que o investimento pblico casse abaixo do patamar em
que se encontrava no incio da primeira dcada deste sculo. Estmulos ao investimento privado, na
forma de desoneraes tributrias, alm de no terem sido suficientes para alcanar o objetivo, tambm
ampliam as restries para administrar os conflitos ao reduzir as receitas oriundas da tributao dos
salrios e restringir a capacidade de financiamento da sade com as receitas da seguridade social.
O conflito entre as duas agendas prioritrias do governo repercute no cenrio poltico sob a forma de
crescentes tenses no relacionamento dos poderes Executivo e Legislativo, conforme j foi observado.
Como os recursos que atendem agenda poltica esto tambm abrigados na mesma represa, as
limitaes para atender agenda macroeconmica se estendem agenda poltica e contribuem para
a gerao de um clima pouco propcio realizao de reformas institucionais.
Outro ator importante, o funcionalismo, contribui para ampliar o problema. Como boa parte dele
ligada aos sindicatos que suportam o partido que controla o governo federal, o atendimento recente
das demandas do funcionalismo por aumentos salariais contribuiu para aumentar o conflito entre
as agendas. Como vimos, as despesas com a folha de salrios do governo federal tem um peso
importante na determinao da rigidez do oramento. Portanto, a perspectiva de que a continuidade
dos reajustes salariais concedidos no passado seja remota, tambm aumenta as tenses que resultam
do encurtamento do espao fiscal para lidar com elas.
De acordo com os dados de 2011, as despesas com os trs principais itens da agenda social:
previdncia, sade e educao absorveram 53% da carga tributria do ano. Adicionando a este
montante as despesas com o funcionalismo, chega-se concluso que 75% da receita tributria esto
comprometidos com esses quatro grandes itens da despesa. A parcela restante teria que dar conta dos
dois principais componentes da agenda macroeconmica (o supervit primrio e os investimentos) e
do atendimento s necessidades de garantir o apoio do Legislativo.
Na impossibilidade de aumentar a carga tributria e de continuar expandindo os Restos a Pagar,
fcil ver que o nvel de tenso j muito grande. Em 2011, a carga tributria lquida do governo
federal foi de 19,7%, e as despesas citadas de 14,9% do PIB. Se 3% do PIB for direcionado para manter
o nvel atual de investimentos (1,1% do PIB) e atender meta do supervit primrio, sobraria apenas
1,8% do PIB para dar conta do atendimento a despesas de interesse dos parlamentares (emendas
e transferncias voluntrias) e de todos os programas dos demais Ministrios que compem a
organizao administrativa do governo federal.
44
Nessa situao, fcil ver que a presso j estaria acima da zona de conforto. Nesse nvel, o conflito
entre as agendas repercute no interior delas. Mantido o ritmo de expanso dos programas de
transferncia de renda, sade e educao brigam por recursos. Tentativas de aumentar os investimentos
comprometem o atendimento das metas fiscais, e a fila para liberar emendas ao oramento e sustentar
as transferncias oramentrias a estados e municpios no para de crescer.
O espao para administrar os conflitos poderia ser ampliado, caso os demais artifcios usados
recentemente para sustentar o supervit primrio pudessem ser ampliados, mas as medidas adotadas
no final de dezembro de 2012, para cumprir formalmente com a meta para o supervit primrio para
esse ano, tambm sugerem que o espao para essas manobras est apertado.
Os nmeros acima exibidos apontam para um quadro preocupante, que no se resolve apenas com
melhores taxas de crescimento da economia. A questo saber at que ponto ser possvel evitar o
debate sobre as reformas.
4. QUAIS AS IMPLICAES DESSA ARMADILHA?
INCAPACIDADE DE SUSTENTAR O MODELO DE CRESCIMENTO
A convergncia dos fatos anteriormente abordados gerou efeitos perversos. O primeiro, e talvez
o mais importante deles, refere-se ao reforo da armadilha fiscal de baixo crescimento. Com a
ocupao do oramento por gastos que crescem quase automaticamente, o espao fiscal para a
realizao de investimentos foi encolhendo, impedindo que o investimento pblico subisse para os
patamares necessrios e repercutindo negativamente nos investimentos privados, que demandam
uma infraestrutura de qualidade, uma fora de trabalho qualificada e um regime tributrio eficiente.
A principal consequncia da situao que foi sendo criada o risco de retrocesso no modelo de
crescimento com incluso social que tem merecido amplo apoio popular. A sustentao desse modelo
depende da ampliao de investimentos para elevar a taxa de crescimento da economia a patamares
compatveis com a necessidade de gerao de empregos para milhes de jovens que ingressaro
no mercado de trabalho, nesta e na prxima dcada. Depende tambm da eficcia dos gastos em
setores fundamentais para o crescimento, como a educao. Sem a urgente adoo de medidas para
corrigir os problemas que se acumularam em funo desses fatos, a possibilidade de evitar esse risco
remota.
As limitaes ao crescimento cobraro seu preo em termos de continuidade do processo de melhoria
das desigualdades sociais e de reduo da pobreza. preciso ficar claro que o foco na gerao
de empregos fundamental para que o modelo de crescimento com incluso social construdo nos
ltimos anos no Brasil possa ser preservado e, inclusive, reforado. As demandas dos milhes de
jovens que ingressaro no mercado de trabalho no podero ser satisfeitas apenas com programas de
transferncia de renda. essencial garantir o crescimento econmico necessrio para isso.
Com o passar do tempo, a degradao do oramento e da poltica da despesa pblica foi aumentando.
As manobras contbeis do Executivo adotadas para esconder os desequilbrios nas contas pblicas,
o vulto dos gastos represados e as medidas para contornar as limitaes oramentrias (subsdios
a bancos oficiais) acumularam novos problemas e reforam a tese da perda de funcionalidade do
modelo de execuo oramentria adotado h mais de uma dcada.
A funcionalidade da acomodao a esse modelo, do ponto de vista do relacionamento poltico, teve
consequncias severas tanto no tocante qualidade da poltica quanto no que diz respeito eficincia
do gasto e qualidade da gesto pblica, comprometendo investimentos e contribuindo para manter a
economia brasileira aprisionada na armadilha fiscal de baixo crescimento. Do lado poltico, os estragos
no foram menos importantes. A profissionalizao da administrao pblica cedeu espao ao critrio
poltico-partidrio para a ocupao de cargos pblicos em todos os nveis da organizao estatal,
46
com as consequncias conhecidas. Ademais, as crescentes tenses que rondam as relaes entre o
Executivo e o Legislativo indicam que a funcionalidade do modelo enfrenta crescentes dificuldades.
Cabe assinalar que os conflitos que foram se acumulando ao longo do tempo foram sendo administrados
por meio do crescimento da carga tributria. Com a impossibilidade de aumentar ainda mais o nus
que o governo impe sociedade, ficar mais difcil manter o precrio equilbrio reinante, ampliando
as chances de ocorrncia de crises polticas que demandaro novas solues para serem superadas.
A NO REPRESENTATIVIDADE DAS DECISES ORAMENTRIAS
medida que todos se voltam para o controle sobre a liberao dos recursos, tanto os previstos no
oramento do ano quanto sobre os valores represados de anos anteriores, aumenta a discricionariedade
das decises que tratam da execuo da despesa.
O distanciamento das prticas oramentrias das normas vigentes foi se acentuando medida
que foram crescendo as dificuldades para sustentar o equilbrio das contas pblicas em face da
acentuao dos conflitos entre as agendas macroeconmica, poltica e social.
A reforma oramentria de meados dos anos oitenta teve por objetivo eliminar a multiplicidade de
oramentos e permitir um controle unificado sobre as contas pblicas, para corrigir os problemas
que decorriam da existncia anterior de vrios oramentos administrados de forma independente.
Com a aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, o controle da situao fiscal foi reforado.
Para evitar riscos de no cumprimento das metas fiscais, a LRF instituiu a programao financeira
bimestral, com o objetivo de avaliar a existncia de possveis riscos ao cumprimento das metas fiscais,
e encaminhar, se for o caso, sugestes para evitar que isso acontea. Para dar a devida transparncia
a essa atividade, a LRF determinou ainda que demonstrativos quadrimestrais com a avaliao
do cumprimento das metas fiscais fossem objeto de audincias pblicas organizadas pelo Poder
Legislativo.
A pouca ateno dispensada por polticos e pela sociedade a esse relatrio reflete o descaso com
que a divulgao de fatos passados recebida, a no ser, claro, por analistas das contas pblicas.
Contrastando com a ateno dispensada pela mdia s atas do Copom, que formam expectativas com
respeito ao comportamento da poltica monetria, os relatrios em tela no so objeto de interesse.
A ampliao das dificuldades para administrar os conflitos envolvidos nas decises relativas
execuo das despesas provocou mudanas na forma como o controle sobre a execuo da despesa
pblica exercido, mudanas essas que reforaram a centralizao das decises sobre a liberao dos
recursos nas esferas mais altas da Administrao Pblica Federal, acarretando menor transparncia.
A pouca ateno dispensada a essa mudana parece indicar que ela teria se tornado conveniente
para a administrao dos principais conflitos de interesses que se manifestam no interior da execuo
da despesa pblica. Em um contexto de crescentes restries para equacionar esses conflitos, a falta
de transparncia pode facilitar a acomodao das demandas dos setores com maior capacidade de
defender seus interesses.
AGRAVAMENTO DAS TENSES POLTICAS
O agravamento das tenses polticas resulta da necessidade de lidar com duas espcies de conflitos.
Os que se manifestam internamente, sob a forma de uma disputa entre diferentes rgos da estrutura
administrativa do governo por receber maiores fatias dos recursos, tanto os previstos no oramento
do ano quanto os de anos anteriores que se encontram represados. Nessa disputa, os ministrios que
no contam com recursos garantidos esto em desvantagem.
No outro grupo, esto os conflitos que se manifestam na forma de presses de setores da sociedade
fortemente organizados, diretamente exercidas sobre as autoridades que controlam o gasto, e,
indiretamente, na forma de atuao sobre seus representantes no Congresso Nacional. Nesse grupo
tambm se incluem aqueles que tratam do relacionamento do governo com sua base de apoio no
Legislativo, bem como os que se manifestam no interior desse poder.
Devido sua natureza, conflitos internos ao governo so mais difceis de serem percebidos, a menos
nos casos em que adquirem outra roupagem ao buscar apoio em setores da sociedade para reforar
suas demandas. Manifestaes recentes dessa associao podem ser vistas na luta da sade por
maiores recursos, na movimentao de lideranas rurais por aplicao de maiores recursos em
programas de reforma agrria, e na mobilizao do setor educacional pelo estabelecimento de um
piso para os gastos no setor, por exemplo.
Manifestaes de aumento das dificuldades na seara poltica podem ser identificadas em medidas que
esto na pauta do Congresso, cuja aprovao pode gerar forte impacto nas contas fiscais, algumas,
inclusive, em condies de serem votadas. A incluso de algumas dessas propostas na pauta de
votao em momentos importantes uma evidncia da insatisfao de grande parte do Legislativo
com as restries ao atendimento de suas demandas, como exemplifica o recente episdio de votao
da LDO para 2013. Nesse momento, o presidente da Cmara dos Deputados, que integra a base de
apoio ao governo, permitiu que fossem includos na pauta de votao os seguintes projetos reduo
para 30 horas da jornada de trabalho dos enfermeiros; fim do teto constitucional para a remunerao
de servidores; e vinculao de 10% do PIB para a educao fundamental. Na lista de espera, estavam
outros projetos com forte impacto fiscal, como a extino do fator previdencirio e a concesso
de autonomia, para o Legislativo e o Judicirio concederem aumentos a seus servidores. Segundo
48
noticiou a imprensa, a liberao de 4,5 milhes reais para atender a emendas ao oramento teria
contribudo para que os projetos fossem retirados da pauta de votao.
O recente episdio de regulamentao da Emenda 29, que tratou dos gastos em sade, aponta para as
implicaes federativas desse conflito. Nesse caso, o governo federal ajudou a jogar a conta para os estados
para satisfazer a presso da rea da sade, evitando a aprovao de uma regra que imporia pesadas perdas
para a Unio. Esse caso um exemplo de uma medida que expe o conflito entre a macroeconomia, a
agenda social do governo e os interesses da federao, que nesse caso foram os prejudicados.
QUALIDADE DA GESTO PBLICA
Merece especial destaque uma consequncia que no usualmente reconhecida: a deteriorao
da qualidade da gesto pblica decorrente da multiplicao de ministrios, da politizao da
administrao pblica e das distores geradas pela forma como a execuo oramentria foi se
amoldando s exigncias de administrao do precrio equilbrio nas relaes polticas.
Entre os impactos que a situao vigente causa na gesto pblica, sobressaem a ausncia de
previsibilidade e a instabilidade com respeito ao fluxo dos recursos financeiros necessrios para assegurar
o cumprimento dos objetivos e das metas a cargo dos distintos organismos que compem a estrutura
administrativa do governo. Em sntese, os gestores governamentais no sabem se podero contar com os
recursos financeiros necessrios para sustentar o exerccio de suas responsabilidades, e nem conhecem o
fluxo de caixa que deve garantir uma eficiente gesto das atividades previstas para o ano.
Acresce o fato anteriormente apontado da crescente participao de recursos de oramentos de
anos anteriores na composio dos recursos liberados para quase todos os rgos da administrao
pblica que no contam com garantias financeiras. Tal situao revela que cada vez mais, o gestor
recebe recursos para executar o que estava previsto para ser feito alguns anos antes, remetendo para
execuo em anos posteriores o que estava previsto para ser executado no exerccio corrente.
A composio dos investimentos fica amarrada ao passado e algo que havia sido previsto para ser
feito dois ou trs anos atrs, ser feito independentemente de ter perdido oportunidade, inviabilizando
a execuo de investimentos mais adequados a necessidades do presente. Ademais, a execuo de
investimentos a cargo dos rgos setoriais perde qualquer perspectiva de obedecer a uma viso de
conjunto, ficando sem condies de gerar a sinergia necessria para aumentar sua eficcia.
Para remediar essa situao, o governo passa a selecionar suas prioridades de investimento e dar
a elas um tratamento preferencial, a exemplo do que ocorre com os projetos includos em regimes
especiais (casos do Brasil em Ao e do Avana Brasil no governo FHC e dos PACs do perodo Lula).
Isso positivo como remdio para aliviar a crise, mas a prorrogao de seu uso gera efeitos colaterais
que comprometem a eficincia da gesto e a qualidade do gasto.
O represamento de despesas correntes, que vem crescendo acentuadamente nos ltimos anos, tem
um potencial destrutivo da qualidade do gasto ainda maior, especialmente se, e em que medida,
afeta, ou venha a afetar, a realizao de despesas essenciais prestao dos servios pblicos, como
a aquisio de medicamentos, o fornecimento da merenda escolar e a operao da frota de veculos
encarregada da manuteno da segurana pblica.
As dificuldades enfrentadas pelos gestores so ainda agravadas pelas regras oramentrias vigentes, que
estipulam em detalhe onde os recursos autorizados na lei oramentria tm que ser aplicados, e pelo
descompasso entre a descentralizao da gesto de servios pblicos essenciais e a centralizao de recursos
requeridos para o seu financiamento. Esse descompasso implica no repasse de uma parcela expressiva dos
recursos que compem o oramento federal a estados e municpios, que assumem a responsabilidade pelo
seu gerenciamento. Portanto, quando as medidas adotadas no plano da execuo da despesa do governo
federal afetam tambm a regularidade dessas transferncias, elas repercutem na qualidade da prestao de
servios essenciais ao crescimento econmico e melhoria de condies sociais.
O impacto das distores apontadas na qualidade da gesto pblica repercute na economia de duas
maneiras. Nos aspectos amplamente discutidos de perda de espao para a ampliao do investimento
pblico; da falta de regularidade na execuo de investimentos prioritrios, como os relacionados
melhoria da infraestrutura; e da pulverizao de outros investimentos de igual importncia para a
competitividade econmica, como a segurana pblica e a educao.
E tambm no fato de que a ineficincia na gesto dos recursos pblicos inviabiliza a reduo da carga
tributria e a melhoria da qualidade dos impostos que sufocam a atividade privada, alm de retardar
o alcance de ndices de desempenho escolar e de nveis de qualidade do atendimento em sade
similares ao observado em pases com os quais o Brasil compete para alcanar posies de maior
destaque no cenrio mundial.
A baixa qualidade dos servios prestados sociedade contribui para que a populao busque se livrar
da dependncia por servios prestados pelo Estado, a exemplo do que se verifica com a expanso
da demanda por planos de sade e a busca de oportunidades para matricular seus filhos em escolas
privadas.
Dessa forma, medida que aumenta a parcela da populao com maior acesso a informaes, o que
deveria contribuir para reforar o interesse da sociedade em participar do oramento e a pressionar
por mudanas que contribuam para melhorar a qualidade dos servios pblicos, o que ocorre o
contrrio. A busca por alternativas no setor privado refora o desinteresse pelo oramento e, ao fim e
ao cabo, aumenta a dificuldade para por a reforma oramentria na agenda das prioridades nacionais.
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5. COMO TUDO ISSO REPERCUTE NOS ESTADOS E
MUNICPIOS E EM SUAS POPULAES?
NO CRESCIMENTO DA INFLUNCIA DO GOVERNO FEDERAL SOBRE
OS ORAMENTOS ESTADUAIS E MUNICIPAIS
Afora as despesas administrativas e financeiras, o grosso das despesas executadas por estados e
municpios refere-se prestao de servios de educao de sade e de assistncia s suas populaes,
que so, em grande medida, apoiados por transferncias de recursos do oramento federal. Portanto,
a qualidade dos servios por eles prestados depende do volume e do momento em que os recursos
originrios dessas transferncias ingressam nos cofres estaduais e municipais.
No entanto, a contribuio das transferncias para o avano da descentralizao das responsabilidades
pelo atendimento das demandas da populao por educao e sade, cuja importncia para o
crescimento econmico no precisa ser enfatizada, no foi acompanhada de preocupaes em
assegurar as condies para uma gesto eficiente, por motivos que so adiante apresentados.
A Constituio determina que estados e municpios devem aplicar 25% de suas receitas oramentrias
em educao e que, dessas mesmas receitas, ambos devem destinar 13% e 18%, respectivamente, a
gastos em sade. Mas a uniformidade desses percentuais no leva em conta a enorme disparidade
na relao entre os oramentos estaduais e municipais e o tamanho de suas populaes, que se
acumularam em decorrncia do no ajustamento das regras constitucionais a mudanas na dinmica
de ocupao econmica e demogrfica do territrio brasileiro.
Assim, um percentual uniforme aplicado a um quadro de acentuadas disparidades faz com que estados
e municpios cujos oramentos per capita so grandes disponham de um volume significativo de
recursos para aplicar nos setores em tela, o oposto ocorrendo no caso daqueles em que o oramento
per capita pequeno. Em decorrncia, a capacidade de atendimento das demandas por esses servios
absolutamente desigual, observando-se situaes em que h mais recursos onde existem menos
problemas, e menos recursos onde os problemas so maiores e mais graves, com srios prejuzos para
a eficincia da gesto pblica.
As transferncias que o governo federal faz para complementar os oramentos estaduais e municipais
deveriam dispor da flexibilidade necessria para corrigir esse descompasso, mas como elas no levam
em conta esse fato acabam operando em sentido contrrio, isto , aumentam, ao invs de reduzir, as
disparidades na capacidade de atendimento, contribuindo, portanto, para a ineficincia e a ineficcia
dos recursos aplicados. Em razo disso, as acentuadas diferenas no padro de oferta de servios
sociais bsicos compromete a capacidade de o Estado brasileiro garantir a igualdade de oportunidades
sociais a todos os seus cidados, independentemente de seu local de nascimento e de moradia.
Para lidar com essa questo, o governo federal tomou providncias que implicaram na progressiva
centralizao das decises sobre o uso dos recursos gerenciados pelos governos estaduais e
municipais. Patrocinou uma emenda constitucional para ajustar a repartio dos recursos destinados
educao localizao das demandas por matrculas no ensino bsico em cada estado. E promoveu
a regulao das polticas nacionais de educao e sade, com o intuito de reduzir as diferenas no
padro de acesso aos servios. Mas alm de insuficientes para corrigir o problema, tais medidas
caminharam na contramo dos objetivos originais de aumentar a eficincia da gesto pblica mediante
a descentralizao dos recursos e a autonomia para governadores e prefeitos ajustarem os gastos s
prioridades e demandas de seus cidados.
O efeito da crescente regulao das polticas cuja execuo foi descentralizada foi diminuir o grau de liberdade
de estados e municpios para dispor dos recursos que compem seus oramentos. Alm do aumento
de transferncias com destinao especifica, os oramentos estaduais e municipais esto amarrados a
dispositivos constitucionais e a outras normas inscritas em leis complementares, que concorrem para que
seja muito baixa a capacidade de governadores e prefeitos para decidir sobre a composio dos gastos.
Trs quintos dos oramentos estaduais esto comprometidos com os gastos em educao e cultura,
previdncia e assistncia, sade e saneamento, e funcionamento dos poderes legislativo e judicirio. Esse
percentual um pouco menor no caso dos municpios, mas ainda assim bem elevado cerca de dois teros.
Da parcela restante, destacam-se segurana pblica, no caso dos estados e habitao, e urbanismo, no caso
dos municpios. Em ambos os casos, houve uma queda acentuada nas despesas em transporte, em decorrncia
da crescente destinao dos recursos para financiar as despesas protegidas por normas constitucionais.
Composio da despesa no financeira dos Estados
52
Composio da despesa no financeira dos Municpios.
Nos nmeros acima que indicam a rigidez dos oramentos estaduais e municipais, falta incluir outras
despesas que tambm podem ser consideradas obrigatrias, como os gastos com pessoal e encargos
sociais. Computadas essas despesas, o percentual que est previamente comprometido ascende a
pouco mais de 80%, no caso dos estados, e a pouco mais de 70%, no caso dos municpios.
Os fatos assinalados colidem com a crescente preocupao da sociedade com respeito m qualidade
dos servios oferecidos pelo Estado. Uma das principais justificativas para a descentralizao da
gesto de servios pblicos melhorar a eficincia e a eficcia desses servios mediante o ajustamento
do padro de gasto diversidade de situaes vigentes em cada estado e municpio. Outra, a
possibilidade de maior controle social da atuao dos governantes, o que no compatvel com uma
maior regulao federal dos gastos que esto sob a responsabilidade dos governos subnacionais.
As consequncias poderiam ter sido menos severas, caso as disparidades financeiras tivessem
sido atenuadas pela cooperao dos entes federados, mas os conflitos e antagonismos reinantes,
conjugados com a ausncia de instituies e mecanismos capazes de promover essa cooperao,
impediram que isso ocorresse. Como as transferncias de recursos federais no geram incentivos
cooperao intergovernamental e nem embutem compromissos efetivos com a apresentao de
resultados, fica muito difcil atuar de modo eficaz para reduzir desperdcios e ineficincias na aplicao
dos recursos pblicos.
Embora em alguns setores as experincias de articulao das aes a cargo dos governos federal,
estadual e municipal sejam antigas, como o caso da sade, a questo da cooperao sofre de
uma srie de problemas decorrentes de desequilbrios fiscais, instabilidade financeira, disfunes
organizacionais, multiplicao de instncias de controle, e deficincias de um sistema nacional
de informaes que permita acompanhar a execuo do gasto, e avaliar, comparativamente, o
desempenho de cada unidade da federao.
A apreciao desses problemas envolve aspectos institucionais e operacionais que se relacionam
regulao, ao financiamento, ao controle e organizao administrativa, que interferem na gesto das
principais polticas a cargo dos estados e municpios, bem como mecanismos formais ou informais
que buscam construir o entendimento ou solucionar conflitos operacionais, tendo em vista identificar
as mudanas que podem contribuir para dar melhores resultados.
NA IRREGULARIDADE DOS REPASSES DE RECURSOS FEDERAIS A
ESTADOS E MUNICPIOS
Ademais da perda de influncia sobre o uso dos recursos transferidos, o repasse desses recursos vem
sendo afetado pelos expedientes usados pelo governo federal para controlar a execuo da despesa,
que acarretam instabilidade e imprevisibilidade dos fluxos financeiros e tambm comprometem a
qualidade da gesto dessas polticas.
A irregularidade mencionada decorre dos procedimentos adotados pelo governo federal para controlar
a execuo da despesa, que determinam o comportamento dos fluxos mensais dos desbloqueios de
crditos oramentrios. Todos os anos, como vimos, o bloqueio dos crditos ocorre nos primeiros meses
do ano, mas a velocidade de liberao dos volumes bloqueados no a mesma para os programas,
ministrios e nem para a espcie de despesa. Tomando, por exemplo, os casos dos Ministrios das
Cidades e dos Transportes, os dados mostram que, em 2011, ambos tiveram cerca de 15 bilhes de
crditos bloqueados no ms de fevereiro. No entanto, enquanto para o ministrio do transporte a
liberao dos valores que haviam sido bloqueados ocorreu de forma gradual, no caso do ministrio das
cidades, 65% dos crditos bloqueados foram liberados apenas nos dois ltimos meses do ano.
Essas diferenas refletem situaes distintas. Grande parte dos investimentos federais prioritrios,
que fazem parte do Programa de Acelerao do Crescimento, executada diretamente pelo governo
federal, que se empenha, portanto, em assegurar um ritmo de liberao dos recursos que concorra
para que uma parte dos investimentos seja executada no mesmo ano. J no caso do Ministrio das
Cidades, praticamente a totalidade das aplicaes se d por meio da transferncia de recursos para
apoiar programas executados por estados e municpios. Nesse caso, a liberao dos recursos no
final do ano praticamente inviabiliza que eles sejam executados, pois no h tempo para cumprir as
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formalidades legais, o que compromete a gesto dos programas que dependem dessas transferncias.
Ademais, ao engrossar os recursos represados, estes transformam-se tambm em instrumentos de
negociao poltica.
O que se verifica com respeito ao Ministrio das Cidades se repete em outros ministrios cujos
investimentos ocorrem, principalmente, por meio de transferncias voluntrias para estados e
municpios e, portanto, so ministrios que normalmente recebem um elevado nmero de emendas
parlamentares. Nesse grupo, encontram-se alm de cidades, os ministrios dos esportes, do turismo,
da sade e da integrao nacional. Em todos eles, a consequncia da concentrao do desbloqueio de
recursos no final do ano uma alta relao entre o volume de investimentos represados e o executado
no ano.
Ao encerrar-se o exerccio de 2011, os investimentos realizados pelo Ministrio das Cidades foi de
3,5 bilhes de reais e o volume acumulado na represa beirou os 11 bilhes de reais, isto , o montante
represado era trs vezes maior do que o executado. Nos Ministrios do Turismo e dos Esportes, essa
mesma relao era superior a 5, embora os volumes fossem bem menores. Na sade, o ndice tambm
superava 3, e na Integrao era maior do que 2.
Dos quatro ministrios analisados, o nico que apresenta um padro divergente o da sade, e isso
se explica pelo fato de que o grosso das despesas desse ministrio refere-se a despesas de custeio,
que requerem um fluxo contnuo de gastos. Tambm no caso da liberao de recursos represados,
a sade se diferencia dos demais por apresentar uma forte liberao de recursos no incio do ano,
provavelmente em face da necessidade de liquidar compromissos que no puderam ser satisfeitos no
final do ano anterior.
Vale a pena chamar ateno para o fato de que os ministrios em que a relao entre o volume de
investimentos represados e o efetivamente executado no ano maior so exatamente aqueles em que
a execuo dos investimentos predominantemente exercida por estados e municpios com recursos
transferidos pelo governo federal. No ministrio do turismo, estados e municpios respondem pela
totalidade da execuo; nos dos esportes e das cidades, por mais de 80%; no ministrio da sade, por
70%; e no da integrao, por mais de 50%.
Ministrio
Restos a Pagar
2012 (a)
Investimento em
2011- (b)
(a) / (b)
Cidades 10,93 3,49 3,13
Transportes 10,60 12,97 0,82
Sade 8,08 2,54 3,18
Educao 6,47 6,14 1,05
Integrao Nacional 5,64 2,71 2,08
Defesa 3,57 7,15 0,50
Turismo 3,35 0,56 5,96
Esporte 1,45 0,28 5,19
Agricultura, Pec e Abastecimento 1,37 1,96 0,70
Cincia e Tecnologia 1,24 0,80 1,55
TOTAL 52,69 38,61 1,36
Relao entre investimentos represados e investimentos executados em 2011 R$ bilhes:
Relao entre investimentos represados e o percentual de execuo da despesa por estados e
municpios:
Ministrio
RAP inscrito
(2012) /Investi-
mento (2011)
% - Execuo via
Estados e Mu-
nicpios (2011)
(a) / (b)
Cidades 3,1 81,8% 3,13
Transportes 0,8 14,4% 0,82
Sade 3,2 70,6% 3,18
Educao 1,1 55,0% 1,05
Integrao Nacional 2,1 55,3% 2,08
Defesa 0,5 0,2% 0,50
Turismo 6,0 100,0% 5,96
Esporte 5,2 82,8% 5,19
Agricultura, Pec e Abastecimento 0,7 38,3% 0,70
Cincia e Tecnologia 1,6 9,2% 1,55
56
imprevisibilidade com respeito aos fluxos de desbloqueio dos crditos oramentrios se contrape
uma maior regularidade na liberao de investimentos represados, que no reproduz o padro de
concentrao nos ltimos meses de cada ano. Em decorrncia, alm de cada vez mais os investimentos
que esto sendo executados referirem-se ao que foi decidido no passado, nula a capacidade dos
governos locais para coordenar os investimentos que esto sendo realizados no seu territrio.
Os fatos assinalados adicionam evidncias das dificuldades que estados e municpios enfrentam para
gerenciar, com eficincia e eficcia, programas que dependem, total ou parcialmente, de recursos
federais para produzirem resultados satisfatrios para a sociedade.
6. O QUE PODE SER FEITO PARA RECUPER-LO?
CONFLITOS E MUDANAS
Diante do quadro acima exposto, h duas opes a adotar. Uma consiste em tomar iniciativas para evitar
que os problemas continuem se agravando, o que implica no reconhecimento da necessidade de promover
reformas estruturais e de desenhar uma estratgia para conduzi-las. Outra, em persistir no caminho
que vem sendo seguido de adiar o enfrentamento dos problemas, mediante o uso de expedientes para
administrar a situao, at que ocorra uma crise poltica que force a realizao de mudanas, o que acaba
ocorrendo de improviso e na ausncia de uma estratgia bem concebida para isso.
A segunda opo no recomendvel, alm de apresentar um alto risco de conduzir a uma situao
de crise em face das dificuldades apontadas para seguir adiante com o uso de expedientes para
administrar os conflitos na execuo oramentria. Importa, pois, enfrentar as reformas necessrias.
Uma referncia importante para a realizao dessa tarefa o caminho seguido por vrios pases
que promoveram reformas importantes para lidar com seus problemas oramentrios. As principais
vertentes percorridas convergiram para um modelo oramentrio caracterizado pela incorporao de
uma viso estratgica nas decises sobre a alocao de recursos pblicos e pela nfase em mudanas
que contribussem para melhorar a qualidade do gasto pblico, introduzir compromissos com o
resultado da ao governamental, e promover a responsabilizao dos governantes.
Na contramo desse processo, o Brasil seguiu caminho oposto. A relao do oramento com o
planejamento foi perdida, o horizonte das decises foi encurtado ao mximo, o controle formal afogou
a preocupao com resultados, e a falta de interesse e de transparncia do oramento impedem a
sociedade de cobrar o exerccio de uma ao responsvel de seus governantes.
Em boa parte, a dominncia das preocupaes macroeconmicas na conduo da poltica fiscal
contribuiu para a deteriorao da qualidade do oramento pblico brasileiro ao longo dos anos, mas
isso no tudo. A perda de importncia do oramento, a ausncia de um ambiente propcio a uma
maior participao da sociedade, na elaborao e execuo do oramento, e a fragilizao dos rgos
encarregados dessa tarefa, tambm contriburam para reforar esse processo de deteriorao.
O retorno ao rumo certo precisa ser empreendido, mas h inmeras dificuldades pela frente. O clima
vigente de antagonismos e desconfianas um enorme empecilho. Ele dificulta o debate a respeito
da reforma, amplia as restries a propostas modernizadoras, obstrui o entendimento sobre como
avanar na direo da reforma e suscita enormes apreenses com respeito oportunidade e ao
contedo do que precisa ser reformado.
A magnitude das dificuldades repercute sob a forma de aumento das tenses derivadas da exacerbao
dos conflitos, exigindo o recurso a expedientes pouco ortodoxos para preservar um precrio equilbrio
na administrao das contas pblicas, que, ao contrrio do que se imagina, no ser aliviado mediante
a repercusso de uma conjuntura externa mais favorvel no ndice de crescimento de nossa economia.
Frente a esse quadro, a recomendao de inserir a reforma oramentria nas prioridades da agenda
nacional deixa de ser uma opo para se transformar em uma imperiosa necessidade.
FORMAR A CONSCINCIA DO PROBLEMA
Em decorrncia das medidas que foram adotadas em 1998 para promover o ajuste fiscal, das
consequncias da opo adotada para promover esse ajuste, da armadilha fiscal que se formou em
funo disso, e das mudanas pontuais que vm sendo processadas para contornar as dificuldades
interpostas por essa armadilha, o oramento foi perdendo importncia. E medida que isso foi
ocorrendo acarretou srios estragos para os objetivos de melhorar a eficincia da gesto pblica e a
qualidade do gasto governamental. Com o passar do tempo, perdeu-se a conscincia da importncia
do oramento.
A perda de importncia do oramento se manifesta, como vimos, na pouca ateno dispensada anlise
e ao debate das leis oramentrias; na sua irrelevncia para a tomada de decises de investimento do
setor privado; e na impossibilidade de despertar o interesse dos cidados em participar dos debates
oramentrios, e, assim, exercer algum controle sobre as decises de alocao dos recursos pblicos.
Forma-se um crculo vicioso. medida que o oramento torna-se irrelevante, aumenta o desinteresse
por ele, e medida que vai perdendo o interesse, torna-se cada vez mais irrelevante.
As consequncias desse fato so severas. A perda de importncia do oramento significa que a
administrao pblica deixa de contar com o principal instrumento que deve orientar a atividade dos
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rgos encarregados da execuo das polticas governamentais. Na prtica, significa que os gestores
pblicos no conhecem seu fluxo de caixa. Na melhor das hipteses, eles sabem que so titulares
de um crdito inscrito na lei oramentria, mas no sabem se o crdito vai ser liberado, quanto vai
ser de fato recebido, em que momento os recursos estaro disponveis, e se o ritmo de liberao
compatvel com o cronograma fsico de suas atividades e com o prazo requerido para cumprir com
as formalidades legais. Ademais, aumentam os custos das mercadorias e servios comprados pelo
governo, pois os fornecedores tendem a aumentar os preos em face das incertezas quanto ao prazo
para o recebimento dos valores contratados.
verdade que os arranjos estabelecidos h quinze anos foram necessrios para atender s exigncias
daquele momento, e para ultrapassar sucessivas turbulncias provocadas pelo calendrio eleitoral
e por crises externas que ameaavam a estabilidade monetria. Alm disso, como salientado neste
texto, mostrou-se tambm altamente funcional para a agenda social do governo federal e para a
sustentao da coalizo poltica que apoia o governo no Congresso nacional.
Mas os sinais de que a prorrogao desse arranjo acumula problemas que revelam crescentes dificuldades
para sustent-lo so preocupantes. Apenas para recordar alguns dos mais importantes, a inviabilidade
de sustentar o crescimento dos investimentos pblicos, o acmulo de tenses polticas, e a crescente
insatisfao das autoridades pblicas e da sociedade com a m qualidade do gasto e dos servios
pblicos, so motivos suficientes para que a proposta de promover mudanas no processo oramentrio,
para recuperar a conscincia da importncia do oramento, ganhe espao na agenda nacional.
Mais do que isso, os sinais indicam tambm que as acomodaes que foram sendo feitas no processo
oramentrio parecem estar esgotando sua funcionalidade, para a macroeconomia e para as relaes entre
os poderes Executivo e Legislativo. As manifestaes desse fato podem ser percebidas no entrecruzamento
dos conflitos, os quais tornam-se mais acirrados num contexto de baixo crescimento econmico.
As evidncias apresentadas so suficientemente fortes para fundamentar a proposta de que preciso
dar incio a um processo de reforma oramentria. Para provocar o debate a esse respeito, importa
ter em conta as diretrizes que deveriam orientar essa reforma, os caminhos a serem percorridos para
alcan-la e algumas medidas que poderiam ser adotadas para iniciar a caminhada. Todavia, antes de
dar os primeiros passos, convm apreciar os obstculos e os desafios a serem superados para avanar
no rumo desejado.
LIMITAES E OBSTCULOS A SEREM ENFRENTADOS
A elaborao de uma estratgia de reforma requer um acurado exame das dificuldades e limitaes
para contornar ou superar os obstculos ao alcance de seus objetivos, que envolvem questes de
natureza poltica e econmica. Nesse exame, o propsito avaliar possveis caminhos a serem trilhados
no processo de reforma, tendo em vista evitar que o enfrentamento prematuro de problemas, que
envolve um grau elevado de dificuldade para super-los, gere resistncias que paralisem a discusso
e o andamento da reforma.
As limitaes de natureza poltica dizem respeito a conflitos entre os Poderes Executivo e Legislativo
no processo de discusso, aprovao e execuo do oramento. Incluem tambm a mobilizao de
setores da sociedade com direitos pr-assegurados sobre parcelas do oramento, para defend-los
ou propor sua ampliao.
Tambm relevante a esse respeito o receio das autoridades econmicas com respeito possibilidade
de que a abertura de um debate nacional sobre mudanas nas normas e nos procedimentos aplicados
elaborao e gesto do oramento possa reabrir questes polmicas que comprometam a
sustentao da disciplina fiscal.
Esses conflitos poderiam ser atenuados se fosse possvel reduzir a rigidez do oramento, mas isso
envolve questes que imobilizam o Executivo, por trazer risco de afetarem o cumprimento das
metas fiscais, ou atemoriza o Legislativo, por tratarem de temas que afetam interesses com grande
capacidade de impor resistncia a mudanas.
s dificuldades apontadas somam-se os obstculos criados pelas condies vigentes, no que
diz respeito ao ambiente que permeia as relaes polticas e institucionais. O clima generalizado
de desconfianas e antagonismos, sob o qual se processam as relaes polticas e institucionais,
contamina as negociaes em torno da matria oramentria e cria srios embaraos a um debate
franco e aberto em torno da importncia e da necessidade de promover uma reforma em profundidade
no oramento pblico brasileiro.
Outra decorrncia desse ambiente de conflitos e desconfianas a ausncia de condies efetivas
para o surgimento de uma liderana capaz de conduzir o processo de reforma. Dado o tamanho do
desafio, a construo dessa liderana requer um amplo entendimento de que preciso avanar na
direo da reforma e de que a conduo desse processo deve estar ancorada em uma bandeira que
mobilize diferentes setores da sociedade em seu entorno. Em vista da insatisfao generalizada da
sociedade brasileira com a qualidade do gasto e da gesto dos servios pblicos, essa insatisfao
pode vir a ser uma importante bandeira para a reforma oramentria.
Em boa medida, as condies para promover mudanas no processo oramentrio dependem da
conjuntura econmica. A elaborao e a execuo do oramento precisam atentar para a preservao
do equilbrio macroeconmico, que tende a encurtar o horizonte das decises oramentrias, resistir a
mudanas que possam por em risco o cumprimento das metas fiscais, e contribuir para a fragilizao
dos rgos responsveis por essa tarefa. Numa conjuntura adversa, mudanas geram resistncias e
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a superao dessas resistncias depende do cuidadoso desenho de um processo de transio, e da
formao de um forte compromisso poltico com a adoo das medidas necessrias para melhorar a
qualidade do oramento e da despesa pblica.
Apesar de as dificuldades apontadas serem suficientemente fortes para gerar cautela no
encaminhamento do debate sobre a reforma oramentria, a urgncia em enfrentar este problema
justifica a adoo de uma postura diferente. A nfase que vem sendo dada necessidade de o
governo exercer um controle efetivo sobre os gastos pblicos, e as demandas de distintos setores
da sociedade por servios pbicos compatveis com o tamanho da carga tributria brasileira, podem
fornecer o antdoto necessrio para que os justos receios de que a reforma oramentria possa por
em risco a responsabilidade fiscal se tornem infundados.
DEFINIR A ESTRATGIA E TRAAR OS CAMINHOS A SEREM
PERCORRIDOS
A elaborao de sugestes para a reforma do processo oramentrio deve levar em conta o propsito
de dar ao oramento o carter de um instrumento importante para:
Incorporar uma viso estratgica na alocao de recursos e alargar o horizonte das decises
oramentrias;
Introduzir o compromisso com resultados;
Dar transparncia despesa pblica;
Criar condies para a responsabilizao de autoridades pblicas e de gestores setoriais por meio
de fungibilidade das verbas e de liberdade na execuo do gasto; e
Assegurar o compromisso dos polticos com o oramento e a execuo oramentria.
No tocante incorporao de uma viso estratgica, importa destacar que ela deve refletir preocupaes
de longo prazo com o futuro do pas e o bem-estar de seus cidados, no devendo, portanto, limitar-
se ao horizonte temporal de um mandato poltico - idealmente, no menos de uma dcada. Ademais,
importante que a sua elaborao resulte de um processo que envolva conhecimento especializado
disponvel em distintos organismos da Administrao Pblica e do setor privado, e resulte de um
amplo debate com a sociedade.
A viso estratgica deve orientar a elaborao de um plano de longo prazo que sirva de orientao
para a elaborao de oramentos plurianuais, nos quais as prioridades de cada governante, traduzidas
em objetivos e metas a serem alcanados, estariam refletidas em previses de aplicao de recursos
para o prazo dos respectivos mandatos.
Uma condio importante a ser observada na elaborao de um oramento plurianual que ele no
deve ater-se a previses de investimentos. De fundamental importncia para a eficcia e a qualidade do
gasto prever, neste oramento, os recursos necessrios manuteno e operao da ampliao de
programas existentes, bem como os decorrentes de novas iniciativas do governo. Isto , o oramento
plurianual tem que contemplar o impacto dos investimentos nas despesas correntes. Isto importante
no apenas para a eficincia da gesto e a qualidade do gasto, mas tambm para a sustentao do
equilbrio das contas pblicas, pois evita problemas originados pela ausncia dessas previses.
Quanto importncia de direcionar o foco do oramento para os resultados, sem descurar dos
meios necessrios para que eles sejam alcanados, h que atentar para a necessidade de promover
mudanas radicais em hbitos e comportamentos profundamente arraigados. Trs sugestes devem
ser observadas para atender a esse desiderato.
A primeira enfatiza a concesso de maior liberdade aos gestores responsveis pela execuo dos
programas contemplados no oramento para utilizar os recursos que esto sob sua responsabilidade. A
contrapartida dessa liberdade a responsabilidade que passam a ter com os resultados de sua atuao
e a certeza de que sero cobrados por seu desempenho, no caso de ele ser insatisfatrio. O alcance
dessa liberdade pode variar, mas uma condio adotada em algumas experincias internacionais a
limitao de usar recursos destinados a investimentos para financiar gastos correntes.
A segunda a credibilidade das avaliaes, que depende da seleo de indicadores apropriados para
monitorar o desempenho de cada programa e avaliar seus resultados, assim como da transparncia
das metodologias aplicadas. Tambm importante para essa credibilidade a sugesto de adicionar
aos mtodos aplicados realizao dessa tarefa, o levantamento de informaes que permitam aferir
a percepo dos beneficirios, ou usurios, das atividades contempladas em cada programa, com
respeito qualidade do que lhes oferecido.
E a terceira reitera a necessidade de recuperar o carter do oramento como um instrumento
importante, no apenas para a gesto governamental, mas tambm para o exerccio do controle social
sobre o Estado. Isso significa que o oramento precisa ser transparente, isto , que as informaes
nele contidas possam ser traduzidas em linguagem acessvel a distintos segmentos da sociedade,
que seus resultados sejam percebidos e que a populao se interesse em participar do processo de
elaborao e em acompanhar sua execuo.
Mas o que vem sendo feito exatamente o oposto do que aqui defendido. A estratgia de comunicao
adotada pelo governo vem privilegiando a adoo de uma linguagem que no tem relao com a
classificao oramentria, para divulgar suas iniciativas prioritrias nos campos da promoo do
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crescimento econmico e das polticas sociais. Nada contra o uso de mensagens de maior alcance popular.
O problema no esse, e sim o fato de que no so divulgados os programas do oramento que se
relacionam a cada uma dessas iniciativas, o que dificulta o controle e a verificao dos recursos aplicados.
A natureza das mudanas requeridas, para avanar nas duas vertentes de uma reforma que busque
atender aos aspectos acima abordados, requer mudanas graduais, que possam ser continuamente
aperfeioadas e alargadas medida que seus benefcios forem sendo percebidos. Por seu turno, a
escolha das mudanas a serem inicialmente contempladas depende de uma cuidadosa apreciao
das limitaes e obstculos que o Brasil enfrenta para reformar o processo oramentrio.
APROVEITAR O MOMENTO CERTO E ANTECIPAR-SE ECLOSO DE
UMA CRISE
Conforme indica a experincia internacional, a ocorrncia de reformas oramentrias costuma estar
associada a fatores que geram um ambiente favorvel para isso, a exemplo de crises fiscais que
ameaam a estabilidade macroeconmica e de presses da sociedade e do Legislativo por mudanas
nessa rea. O reconhecimento das dificuldades apontadas neste texto, para conciliar a estabilidade
macroeconmica com as demandas da sociedade pela continuidade das melhorias sociais e com
a preservao do apoio do Legislativo ao governo, sugere que esses mesmos fatores podero
desencadear a reforma entre ns.
A dificuldade da reforma oramentria no est em definir o que deveria ser feito, e sim em fazer
com que as lideranas polticas, tanto no mbito do Executivo quanto no Legislativo, empunhem essa
bandeira. Por isso, mais importante do que o desenho da reforma a construo do seu processo.
Isso requer o estabelecimento de etapas que deveriam ser cumpridas at que um novo modelo
oramentrio seja plenamente implantado. O prazo requerido para a concluso desse processo no
pode ser definido de antemo, pois ele depende do ritmo que for possvel imprimir com respeito
realizao das mudanas necessrias, para alcanar os objetivos da reforma.
Tampouco conveniente estabelecer em detalhes o contedo de cada etapa. O processo da
reforma deve ir sendo construdo medida que alguns avanos forem registrados e for aumentando
a percepo da importncia dessa reforma para o pas. Alguma indicao sobre o que se espera
obter em cada etapa deve servir de elemento norteador do processo, a fim de estabelecer marcos
importantes a serem alcanados.
A proposio de uma sequncia de etapas tambm no deve ser vista como algo a ser rigidamente
observado. Embora algumas mudanas s possam ser de fato adotadas se alguns requisitos
anteriores forem observados, a sobreposio de iniciativas previstas para ocorrerem mais frente
desse processo pode e deve ser estimulada. No obstante, necessrio traar um roteiro inicial para
iniciar a caminhada.
Esse roteiro prev o traado de dois caminhos paralelos. Um trata da adoo de mudanas em
regras e procedimentos que tratam especificamente do processo oramentrio. Outro, da reviso de
dispositivos constitucionais que comandam o comportamento da despesa e ameaam a sustentao
do equilbrio de longo prazo das contas pblicas. Embora os caminhos sejam paralelos, as medidas a
serem adotadas em cada caso concorrem para o reforo mtuo das respectivas mudanas.
Em ambos os casos, o incio da caminhada requer um minucioso aquecimento, isto , a realizao
de uma ampla campanha de esclarecimento da sociedade com os objetivos de expor com clareza
a natureza e a magnitude dos conflitos envolvidos; contrapor interesses enraizados para angariar o
apoio s mudanas; fornecer elementos que ajudem a formar um acordo sobre o que precisa ser feito
e a que ritmo; e garantir a credibilidade dos nmeros e a iseno das anlises para sustentar um clima
favorvel ao dilogo e negociao.
A resistncia em empunhar a bandeira da reforma apoia-se em recomendaes que sugerem evitar
mudanas de vulto em um contexto de insegurana quanto ao comportamento da conjuntura
econmica e fiscal nos anos frente.
Entretanto, cabe reforar a advertncia de que acomodar-se a um regime inadequado a forma
de acumular problemas futuros. Como numa conjuntura favorvel a predisposio para mudar
enfraquece, a cada dificuldade a situao torna-se mais grave, e o impacto das medidas necessrias
para corrigir os problemas poder ser maior e mais doloroso. Agir no momento certo a forma de
evitar que isso venha a ocorrer.

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