Las fracturas del Estado en Amrica Latina

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Daro I Restrepo Botero
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direstre58@cable.net.co
Junio de 2006
De la colonia a la independencia: archipilagos de hegemonas territoriales
Las colonias de Espaa y Portugal en Amrica Latina no tuvieron intencin ni
capacidad alguna de unifcar un mercado nacional, ni una integracin territorial en
los pases dominados. La administracin colonial se organiz como artefacto de pillaje
de las materias primas y del trabajo esclavo de indios y negros, para lo cual
distribuy entre los sbditos de sus majestades feudos de dominacin relativamente
inconexos entre s, e intensamente subordinados a la metrpoli.
A pesar de la masiva participacin de los pobres y desarrapados de Amrica en las
gestas de independencia, la direccin poltica estuvo en manos de las altas clases
sociales nacidas en el nuevo continente. El resultado poltico de la derrota del
colonizador no revolucion las relaciones sociales de produccin. La independencia
uni pueblos contra el invasor, pero no super la fragmentacin territorial, de
mercados, poblados, clases y castas dominantes, ni tampoco super rpidamente las
frgiles instituciones centrales de los pases. En las primeras dcadas de los Estados
independientes continu el rgimen de la hacienda, los esclavos, las oligarquas y la
negacin de derechos polticos a indios, campesinos, trabajadores y mujeres.
No debe extraar entonces que en toda Amrica el debate entre centralistas y
federalistas fuera importante, partiera aguas entre las primeras agrupaciones
ideolgicas, partidistas y de intereses territoriales; e incluso fuera motivo para ms de
una guerra interna y varias dislocaciones de Estados. La defensa de Estados centrales
y presidenciales fuertes se justifc para evitar la desmembracin del territorio, poner
orden sobre lderes locales demasiado autnomos, controlar y administrar poblados
carentes de instituciones, ordenar una tributacin nacional, regular prcticas
econmicas, mercados y relaciones de trabajo y apaciguar las demostraciones de
dominio e independencia de aparatos militares con demasiada autodeterminacin
territorial. La opcin federalista repuls el centralismo asociado a proyectos
impositivos de poder autoritario que desconocan fuerzas, culturas, idearios e
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. Las notas sobre la cuestin territorial que aqu se escriben han sido inspiradas por el conjunto de los trabajos
publicados en este libro y las ricas discusiones que ellos desataron. Sin embargo, no son una sntesis de la
discusin, sino una particular lectura transversal posible al conjunto de materiales, que por su riqueza y
complejidad, son pozo fecundo para otras interpretaciones holsticas sobre los procesos de descentralizacin en
m!rica Latina.
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. #rofesor de la $scuela de $conoma en la %niversidad &acional de 'olombia y presidente de la fundacin para la
participacin comunitaria, #arcom(n.
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intereses econmicos de los archipilagos de hegemonas regionales constitutivos de
las naciones liberadas. La legitimidad, la gobernabilidad y la estabilidad de las
naciones deban resultar del reconocimiento de fuertes autonomas territoriales
garantizadas por Estados federales.
No siempre los pases optaron por una forma espacial contra otra, por el contrario en
muchos de ellos el siglo XIX fue poca fecunda para movimientos oscilantes entre
centralismo y federalismo, aunque hacia fnales de 1800 todos hubieran adquirido la
forma de organizacin estatal que perdura aun hoy da: Estados unitarios o Estados
federales.
Los productos de exportacin en el siglo XIX ayudaron a generar poderosas clases
dominantes, rentas para fnanciar el Estado nacional, unifcar cadenas econmicas y
territoriales, construir instituciones y poltica econmica a favor de los circuitos
internacionalizados, as como de los incipientes centros urbanos. Sin embargo, los
mercados y el Estado siguieron siendo de enclave, es decir, concentrados y
altamente diferenciados. Las grandes fracturas entre campo y ciudad, regiones y
actividades econmicas conectadas al mercado mundial o meramente locales, se
nutran de instituciones en vas de modernizacin, como moneda y banca central,
impuestos, aduanas, rentas y empresas estatales, ejrcitos nacionales y monopolio
estatal de la violencia. Estas convivieron con prcticas patrimonialistas de
subyugacin poltica, social y cultural de poblados pobres y alejados. Las fracturas
territoriales, de los mercados, las clases y las instituciones es una de las
caractersticas principales de los Estados de Amrica Latina en el siglo XIX, fueran
estos unitarios o federales.
Los pasos decisivos hacia la construccin de los Estados Nacin latinoamericanos se
dieron a la vuelta del siglo. El mayor desarrollo del mercado mundial y la
intensifcacin de la insercin de los pueblos de Amrica Latina en l requirieron la
estatizacin centralizada de funciones del Estado moderno, es decir, propiamente
capitalista. En primer lugar, la intervencin centralizada en apoyo al desarrollo de
actividades econmicas (mineras y agropecuarias principalmente) vinculadas al
mercado internacional. La inversin estatal en infraestructura para el desarrollo
empresarial y un fortalecimiento de legislaciones, instituciones, burocracias y rentas
nacionales para administrar y fnanciar un Estado al servicio de la ampliacin de la
urbanizacin, las manufacturas, la circulacin comercial de mercancas y la mayor
movilidad de la mano de obra. La representacin de intereses polticos y econmicos
se volvi principalmente nacional, as en muchos casos no fueran ms que la
expresin de intereses sectoriales y territoriales en la escena de la nacin.
El modelo de sustitucin de importaciones y el Estado nacin: centralizacin
funcional y enclaves territoriales
Independientemente de la forma federal o unitaria, los Estados latinoamericanos
tendieron a nacionalizar, desde la dcada del treinta del siglo XX, los asuntos de la
salud, la educacin, la seguridad social y la poltica econmica, esto es, a convertirlas
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en asunto del Estado. Se apoy as la extensin de los mercados, los procesos de
urbanizacin y la legitimidad de los sistemas polticos. La estatizacin de funciones
econmicas y de poltica social desde el centro de los sistemas estatales se realiz
mediante un detrimento relativo de las antiguas y masivas competencias de las
entidades territoriales y del sector privado. Sin duda, el proceso de expropiacin y
centralizacin del poder en estos casos fue mayor en los Estados unitarios, mientras
que los federales conservaron importantes desarrollos de su administracin pblica
local, funciones de poltica social y rentas para administrar aparatos y funciones
estatales con mayor presencia des-centrada, es decir, federal.
Lo que la extensin del mercado mundial capitalista facilit a la vuelta de los siglos,
las compulsivas contracciones del comercio durante las primeras dcadas del siglo XX
terminaron de acelerar. Las dos guerras mundiales cerraron parcialmente el mercado
para las exportaciones latinoamericanas y los prstamos para su desarrollo, por lo
que los americanos de abajo del ro Bravo se encontraron forzados a mirarse a s
mismos y buscar los medios para su propio desarrollo. A tal conjunto de
emprendimientos se le llam Modelo de Sustitucin de Importaciones MSI-, el cual
demand una fuerte centralizacin de la poltica econmica externa, comercial,
tributaria, fnanciera y de direccionamiento del gasto y la inversin. Pero sobre todo,
la hegemona centralizada de un propsito: el desarrollo capitalista a partir del
mercado nacional. De tal manera, se terminaron de generar las condiciones
estructurales para el fortalecimiento de las grandes negociaciones de los poderes
econmicas y polticos territoriales alrededor de las estructuras, los presupuestos, las
polticas y los parlamentos centrales. El resultado de tales negociaciones dista mucho
de haber generado mercados nacionales integrados, o condiciones homogneas para
el desarrollo econmico territorial, ni siquiera unos mnimos de interconexin de
todos los territorios y mercados, de la infraestructura de comunicaciones, la inversin
pblica y privada, la difusin de las tcnicas administrativas y productivas de punta y
las relaciones laborales alrededor de la asalarizacin del trabajo. La fragmentacin
continu. La centralizacin del poder econmico y poltico, con todos el andamiaje de
concentracin de instituciones y capacidades de representacin poltica, gremial y
sindical, se anud alrededor de centros y ejes econmicos, de recursos naturales y de
la poblacin urbanizada.
El desarrollo del capitalismo latinoamericano en condiciones de dependencia
econmica, comercial, fnanciera y tecnolgica de los grandes centros gravitacionales
de la actividad del sistema mundial, parece atrapado en una dinmica de
reproduccin de fracturas dentro de los Estados, los mercados internos y las clases
sociales. No hay duda que la advertencia de estas realidades llam poderosamente la
atencin en las dcadas del sesenta y setenta del siglo XX. En la accin estatal de la
poca, el temor a las revoluciones campesinas fue tan signifcativo como la necesidad
de integrar y ampliar los mercados nacionales. poca dorada del Estado
latinoamericano que acometi estrategias de planeacin econmica, la extensin de
infraestructuras, la fecundidad de polos de desarrollo alternos, en algunos pases
sistemas regionales de planeacin, e intentos de crear sistemas nacionales de poltica
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social como mecanismos para integrar poblaciones y territorios a la nacin. Unos ms
que otros, unos con alcances mayores que otros. Hasta que llegaron los aos ochenta.
Extrao consenso arropa investigadores de las escuelas ms pugnases entre ellas
sobre muchos asuntos, menos sobre el agotamiento del modelo de sustitucin de
importaciones. Los mercados nacionales se habran revelado estrechos para el
crecimiento de una mayor industrializacin debido a restricciones en la demanda, es
decir, en la capacidad de consumo monetario de una fuerza laboral, sino mayoritaria
en todos los pases, inmensamente ignorante de las relaciones laborales formales y
estables. Contra las insufciencias internas se levantaban adems mercados
protegidos por el Estado patrimonial latinoamericano a favor de actividades
econmicas en situacin de casi monopolio. Las ganancias no se generaron a travs
de un continuo cambio tcnico, la innovacin, sumas crecientes de inversin y niveles
superiores de productividad, sino mediante el control de precios, restricciones
tributarias y mercados cautivos, entre ellos, el de las compras y la contratacin con
empresas estatales. Mercados nacionales con poca capacidad de compra, baja
productividad, mala calidad de los productos y altos precios fueron los sntomas
crnicos de un modelo enfermo que deba ser revocado. La solucin -y sus
consecuencias ya conocidas-, la necesidad de atraer mayor fnanciacin externa para
compensar las insufciencias del ahorro interno, el imperativo de la apertura
comercial para gozar de bienes de mejor calidad y bajos precios respecto de los
locales, inyectar inversin extranjera aparejada con la implantacin de alta tecnologa,
mayor competitividad y desarrollo de sectores econmicos prometedores. La apertura
y el capital extranjero solucionaran las crnicas insufciencias de aquellos que
pretendieron valerse por s mismos, o al menos, crecer desde modelos de desarrollo
basados en la ampliacin de mercados internos. Hasta aqu la lectura dominante
sobre una incapacidad de autodeterminacin de los latinos del continente americano
y las consabidas lecturas y polticas dominantes para suplir las falencias mediante la
insercin de las naciones en las corrientes dominantes del mercado mundial y sus
empresas.

Si bien el inventario de incapacidades estructurales de los mercados latinoamericanos
bajo el modelo de sustitucin de importaciones es cierto, tambin lo es que las
soluciones podran haber sido otras: reformas agrarias que socializaran la propiedad
de la tierra, redujeran los precios de los insumos para el sector productivo y el
consumo masivo, generando as al tiempo, mayores ganancias, creciente capacidad de
compra de la poblacin y, por lo tanto, ampliacin del mercado nacional. Tambin, se
pudiera haber optado por impuestos crecientes a las rentas y propiedades que
forzaran la bsqueda de mayor productividad de los activos y las propiedades, en vez
de las considerables rentas por valorizacin parasitaria o precios de monopolio. Una
mayor formalizacin de las relaciones laborales y mejores ingresos al trabajo hubieran
ampliado las posibilidades de demanda de productos y forzado alzas de productividad,
cambio tcnico e inversiones en nuevos mercados para garantizar utilidades
sostenibles. Algunas polticas contra los precios de monopolio y menos persecucin
contra los derechos de los indios, los negros, los campesinos, los sindicatos, los
movimientos sociales, tanto mestizo pobre, estrechas clases medias y empresarios
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sometidos a las vacunas de los sostenedores del Estado, habran contribuido a
ampliar la representatividad de amplias capas con derechos restringidos a la calidad
de vida, el bienestar y las decisiones polticas, tanto las estratgicas como las
cotidianas. En fn, posibilidades todas que no esconden su contenido poltico y que
tienen por ventaja sospechar de aquellos anlisis sobre el agotamiento de un modelo y
la necesidad de sustituirlo por otro, -la apertura neoliberal-, como resultado natural
de un inevitable imperativo tcnico desprovisto de relaciones polticas a nivel
internacional y en cada pas.
Necio es especular sobre lo que hubiera podido ser si algunos acontecimientos
pasados fueran trastocados. La intencin es otra, relacionar las transformaciones del
sistema capitalista con los procesos de descentralizacin. En esta materia, el
fenmeno ms sobresaliente desde la dcada del ochenta es la globalizacin, nombre
singular para una multiplicidad de fenmenos de gran complejidad. La tendencia a la
interconexin del mundo y en particular de Amrica Latina en l data del siglo XV.
Desde entonces no ha cesado la evolucin del sistema mundial, como tampoco el
lugar dependiente que la regin ocupa. Lo que ahora se llama globalizacin es un
momento de tal tendencia a las interconexiones entre pases, realidades, mercados y
fenmenos polticos a travs del planeta. Lo propio de esta poca es que se han
internacionalizado cadenas empresariales que enlazan procesos de produccin,
comerciales, fnancieros y administrativos. En la globalizacin tambin se alientan las
interconexiones e identidades culturales, de instituciones, clases y actores sociales.
Adems de los Estados nacionales han surgido poderosos conglomerados
transnacionales e instituciones multinacionales con mayor poder econmico,
tecnolgico y poltico que la mayora de Estados del mundo, as como redes de
activistas sociales y culturales que enlazan los pases compartiendo acciones,
posturas, plataformas y la promocin de valores polticos.
Globalizacin, reestructuracin y descentralizacin: Ms all y ms ac del
Estado nacin
Los procesos de descentralizacin en Amrica Latina, como en Europa, son
concomitantes a la globalizacin y sin duda tienen con ella muchas intersecciones,
para empezar la capacidad de afectar la espacialidad del Estado Nacin, hacia
afuera y hacia adentro de sus fronteras. En virtud del enlazamiento de los procesos
productivos y de la mano de las doctrinas neoliberales, se desmoronan fronteras
estatales para facilitar la circulacin y rentabilidad de las inversiones privadas que
giran con mayor rapidez por el globo. La estrategia de crecimiento econmico por la
va de mercados nacionales ampliados e integrados en cada pas es abandonada; le
sucede una puja por internacionalizar los espacios y los circuitos econmicos. La
alternativa de los mltiples bloques econmicos y acuerdos de integracin expresa la
variedad de posibilidades de crear espacios supra nacionales y supra estatales para la
insercin a la economa mundial y a la reparticin de mercados y poder poltico
dentro de ella.
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La descentralizacin de los Estados expresa el abandono de la organizacin
centralista en el desenvolvimiento de los confictos e intereses, es como si se cambiara
el cuadriltero para continuar la contienda en otro escenario. La forma del Estado se
pulveriza hacia adentro porque el Estado nacin mismo no es ya la referencia
principal de los procesos de acumulacin. A la construccin del mercado nacional le
sustituye la insercin de actividades econmicas y territorios especfcos en circuitos
transnacionales; a las instituciones de regulacin de la planeacin econmica de
mediano plazo le sucede la programacin macroeconmica de corto plazo para atraer
inversiones y capital; a los modelos de desarrollo centralizados se les exasperan las
demandas sociales territoriales; a los sistemas polticos nacionales les crecen las
pretensiones de los representantes locales que aspiran a un mayor protagonismo en
un mundo en el que se disuelven los pactos acaecidos dentro de la geografa del
Estado nacin centralizado.
De alguna manera, la forma de organizacin descentralizada de los sistemas polticos,
las fnanzas pblicas, la administracin y prestacin de servicios bsicos a la
poblacin es el componente administrativo de la nueva geografa descentralizada de
las relaciones capitalistas. La tensin contra el Estado nacin surge cuando el
capitalismo rebasa sus fronteras, abandona el cors del mercado nacional, se
globaliza re-localizndose, choca contra los pactos nacionales que protegen las
fronteras y pretende transformar toda institucin, norma, traba administrativa, actor
sindical o poltico engrapado a las estructuras del viejo Estado Nacin.
Lo que conocemos como proceso de descentralizacin es entonces el resultado de la
pugna entre estrategias propias a una multiplicidad de actores econmicos, polticos y
sociales en unas condiciones histricas especfcas: la reestructuracin del Estado y
la sociedad capitalista. La forma del Estado Nacin est sometida a una triple tensin:
hacia afuera, por la globalizacin de los intereses de las empresas transnacionales y el
incremento de la interdependencia productiva, comercial y fnanciera en el sistema
econmico mundial; hacia adentro, mediante procesos de descentralizacin de
recursos, competencias y un acrecentado liderazgo poltico local; hacia el mercado, a
travs de la privatizacin de activos y empresas antes de propiedad estatal.
No es el fn del Estado, ni siquiera de su forma nacional, entre otras razones porque
es desde la cspide de los gobiernos centrales que se programan los desmontes de las
funciones estatales de la era capitalista anterior, se transferen activos al sector
privado y transnacional y se conectan los circuitos econmicos locales con la
globalizacin. Tampoco es el fn de la poltica, sino la corrupcin de las prerrogativas
que los partidos, instancias y regulaciones nacionales tenan, para ser cedidas y
compartidas con escenarios extra estatales y supra estatales, as como locales. La
poltica se empequeece en la arena nacional, se abre y pluraliza en lo local, se
agranda en escenarios institucionales mundiales y se difumina a travs de las redes
virtuales de geografa mltiple, porosa y abierta.
En este escenario los equilibrios sociales y polticos al interior de los Estados, tanto
en los federados como en los unitarios, se sacuden. Unos sectores econmicos ganan
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y otros pierden; unos territorios se consolidan, otros se hunden en la depresin; las
grandes ciudades tienden a devenir reas metropolitanas que articulan regiones
alrededor de su dinamismo, aumentan su peso en los agregados econmicos y
reclaman protagonismo estratgico sobre sus asuntos. Es difcil escapar a la revisin
de la centralidad de las instituciones, las regulaciones, la reparticin de competencias
y recursos entre niveles del Estado propia del modelo de sustitucin de
importaciones. La organizacin espacial de los Estados se modifca en la
globalizacin. Por la esperanza de ganar o el miedo a perder, se tejen estrategias de
actores empresariales, sociales y polticos para acumular mayor margen de accin
desde los territorios subnacionales. Las localidades se convierten, para unos en una
oportunidad de acumular poder econmico y poltico, para otros, -o en algunos casos
para los mismos-, en bastin defensivo, refugio y reclamo de una autonoma
ilusionada con la preservacin de potestades locales contra las corrientes arrasadoras
de la internacionalizacin.
Neoliberalismo y descentralizacin: el ordenamiento territorial para el mercado
Si la globalizacin es un mirada de fenmenos, el neoliberalismo es un conjunto de
estrategias polticas dominantes que inspiraron la mayora de las agendas de reforma
al interior de los Estados latinoamericanos en las ltimas dos dcadas del siglo XX. A
travs de muchas iniciativas se busca que los espacios interiores se vuelvan ms
permeables a la penetracin y enlazamiento por las redes de poder multinacional. La
apertura comercial y fnanciera, el desvanecimiento de fronteras, la baja de aranceles,
la mayor libertad a las inversiones externas, la desregulacin de las actividades
econmicas, la fexibilidad laboral, las privatizaciones, la disminucin de los
impuestos a la riqueza y las actividades empresariales, a cambio de una tributacin
indirecta al consumo, son parte del paquete de polticas invariablemente forzadas por
el ajuste neoliberal. Bajar la infacin y controlar el dfcit fscal para honrar los pagos
de la deuda externa, lograr la autonoma de los bancos centrales para imponer la
racionalidad monetaria que garantice las rentas de la intermediacin y la
especulacin fnanciera, son objetivos estratgicos. Todos estos fnes suponen
adecuar lo interno hacia lo externo, o mejor, hacia la internacionalizacin de los
espacios nacionales a favor de los acreedores fnancieros y la competencia entre las
empresas multinacionales.
De presente las inversiones no son nacionales sino territoriales, es decir, buscan las
ciudades, reas metropolitanas, recursos naturales, puertos y toda suerte de recursos
y circuitos de poblacin, consumo, fnancieros, comerciales y productivos especfcos.
El territorio adquiere un inusitado inters, sus activos sociales, humanos y naturales
son inventariados y los encadenamientos virtuosos y falencias son medidos con
precisin. Ahora es deber del Estado nacin en la era de la globalizacin fortalecer las
infraestructuras territoriales ms competitivas. La descentralizacin es un
componente de esta estrategia de adecuacin. Su funcin, construir la arquitectura
institucin que logre ser lo ms permeable posible a las reglas del mercado. Dicho de
otra manera, el tamao y costo de las instituciones estatales lo debiera determinar el
vigor de cada mercado local y la capacidad-voluntad de los consumidores de cubrir
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sus costos. La malla estatal a construir es aquella que mejor haga rendir la
fnanciacin de las funciones pblicas y las inversiones privadas, para lo cual, las
instituciones locales deben ser fexibles y adaptables a los mercados, as como tender
a la auto fnanciacin de sus gastos administrativos, para no cargar intilmente los
presupuestos nacionales y presionar con tributos al sector privado.
La funcin estratgica de los territorios se extiende hacia la generacin de las
condiciones para la expansin de los mercados conectados a los circuitos
transnacionales. Por una parte, deben ser protagnicos en la formacin de lo que hoy
se llama capital social y capital humano, construir la infraestructura y garantizar los
servicios para el logro de la competitividad. El territorio vendible, el territorio
mercanca. Por otra parte, los gobiernos locales deben estar desprovistos, literalmente
castrados de autonoma, para impedirles cualquier veleidad de retener el excedente
econmico y protagonizar estrategias de desarrollo endgeno. Al menos en la versin
neoliberal pura y dura, -todava envalentonada -, las administraciones locales deben
abandonar toda pretensin de limitar, auto regular o entrabar la libre circulacin del
capital. Por el contrario, la funcin es conectar los mercados, las administraciones y
los recursos territoriales a las redes trasnacionales, cuyos centros estratgicos se
encuentran a miles de kilmetros de los sitios sobre los que extienden el enlazamiento
de sus tentculos extractivos de riqueza.
Descentralizacin y reformas polticas: el pluralismo integrador y disgregador
Los mltiples signifcados contemporneos de los procesos de descentralizacin se
complementan con las crisis y transformaciones de los sistemas polticos
latinoamericanos. Hacia la dcada del ochenta las dictaduras y las democracias
restringidas (Mxico y Colombia) se agotan. Es comn a todas las formas de gobierno,
adems de su autoritarismo, el centralismo desde el cual se ejercen. El
presidencialismo latinoamericano se apoya en poderes locales que garantizan los
bastiones territoriales de la estabilidad central del sistema. La lucha por el retorno a
la democracia, la restauracin de mrgenes de autonoma relativa entre las ramas
centrales del poder pblico y la ampliacin de los derechos polticos, sociales y de
ciudadana, se riegan como aceite por el continente. A pesar de diferencias
importantes de intensidad y signifcados entre pases, la puja de sectores sociales y
polticos por el reconocimiento se articula, en parte, desde territorios marginales
perdedores del centralismo pasado, aunque tambin, desde aquellos que creen poder
conquistar mayores prerrogativas remozando demandas de autonoma territorial
contra el centralismo. Los procesos de descentralizacin entran en la agenda de las
reformas polticas en casi toda Amrica Latina.
A fnales del siglo XX coinciden varios propsitos alrededor de la cuestin territorial
en Amrica latina. La posibilidad de articulacin territorial a circuitos
transnacionales de manera ms libre respecto de regulaciones, intermediaciones y
talanqueras que el Estado nacin se atribuy. Tambin, pesa el miedo contra la
penetracin de inversiones y productos extranjeros que expropien las riquezas locales.
La construccin de mayor autonoma local se defende tanto por los que trazan
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estrategias defensivas como ofensivas ante la liberacin econmica interna y la
apertura externa del espacio nacional. La descentralizacin como componente central
del ajuste neoliberal busca facilitar los procesos de privatizacin, la desregulacin
laboral, ensanchar oportunidades de negocios en poltica social para el sector privado
y legitimar alzas impositivas para los consumidores de servicios pblicos. Al tiempo,
el fortalecimiento de los gobiernos locales es una respuesta a la crisis poltica. En
algunos casos aparece como una reivindicacin directa o resultado indirecto de
aquellos que demandan y logran abrir los sistemas polticos, quebrar los diques de los
sistemas autoritarios centralizados y expandir la representacin poltica de poblados
y demandas sociales. En otros, aparece ms orientado por el afn de implementar
nuevas estrategias de legitimacin que recompongan desde arriba las fuerzas
alternativas para acantonarlas en espacios locales subalternos. En todo caso, la vida
local se vuelve escuela de formacin de liderazgos de polticas alternativas. La lucha
por la democratizacin casa, en todo lugar, fuertes expectativas sobre los poderes
locales asociados con el poder popular, un desarrollo econmico menos concentrado,
ms esparcido por todo el territorio nacional y con la ilusin de alcanzar riqueza y
desarrollo ms all de parches territoriales en ciertas ciudades.
Cmo se entrecruzan en cada pas la globalizacin, el neoliberalismo y las
transformaciones de los sistemas polticos con la descentralizacin? De diferente
manera y con pesos relativos tan diversos que determinan las ponderaciones
nacionales sobre determinantes histricos, alcances y resultados de las reformas.
A esta altura de estas notas estamos en condiciones de abordar tres interrogantes
recurrentes sobre los procesos de descentralizacin en Amrica Latina. Provienen
estos de causas y fuerzas externas o internas? Quienes toman las iniciativas e
imprimen el carcter de la descentralizacin dentro de los pases, las autoridades
centrales o las perifricas? Finalmente, los procesos de descentralizacin han
democratizado los regmenes polticos latinoamericanos o se han quedado cortos
respecto de las expectativas de transformar las relaciones polticas y sociales dentro
de los pases?
Descentralizacin desde afuera o desde adentro
Lo que ahora se llama descentralizacin consiste bsicamente en una vigorizacin de
la vida local mediante la combinacin especfca en cada pas de tres componentes.
Uno fscal, mediante la cesin de sumas importantes de los presupuestos nacionales a
las entidades territoriales. Otro administrativo, por la transferencia de competencias
de poltica social. Finalmente, se supera la mera delegacin de funciones o la
desconcentracin de recursos cuando se compromete la capacidad de tomar
decisiones polticas. La eleccin de mandatarios o grados crecientes de
responsabilidad poltica local confortan el proceso de descentralizacin como
categora poltica de distribucin de poder.
Si los procesos de descentralizacin se animan simultneos en casi todos los pases
de Amrica Latina, algunas razones de orden general, ms all del Estado nacin
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particular, deben explicarlos. Solo que este ms all no es una categora fsica, un
lugar externo a los pases que luego llega a estos desde afuera. El sistema mundial
est en toda parte, en cierta medida la exterioridad no existe. Circunstancias y
necesidades histricas, en particular, niveles e intensidades de las interconexiones
globales pareceran estar en el origen del agotamiento de los Estados nacionales bajo
las formas de organizacin precedentes. Claro est, no todos los pases estn en la
misma posicin en las relaciones internacionales, en particular en el sub continente
latino de Amrica se reproducen relaciones de dependencia tecnolgica, fnanciera y
poltica respecto de las potencias del sistema. Las agencias multilaterales, dirigidas
por los pases poderosos, administran para su benefcio la implementacin de
experimentos de descentralizacin fscal, administrativa y poltica tratando de
construir un modelo de relaciones intergubernamentales que se ajuste a su ideario
programtico. Los crditos externos condicionados y la subordinacin intelectual de
las elites son instrumentos muy efcaces para inducir cierto protagonismo
empresarial de los gobiernos locales, la privatizacin de empresas y negocios y la
participacin ciudadana como responsable fnanciador y emprendedores de su propio
desarrollo.
Pero, incluso en los pases ms obsecuentes que siguen felmente las instrucciones de
los tecncratas de las agencias multilaterales, los procesos e impactos de la
descentralizacin se nacionalizan. Es decir, actores especfcos los asumen, usan,
transforman e implementan en condiciones particulares, de tal forma que las
reformas son permeables y afectadas por las estructuras y prcticas nacionales y
locales. A pesar entonces de fuertes condicionantes externos muchas son las
experiencias de descentralizacin en cada pas segn sus momentos histricos y ms
plurales aun son los intereses contradictorios de los principales grupos de poder que
se disputan usos, estrategias y sentidos de poltica a travs de modelos de
descentralizacin relativamente parecidos. As las cosas, ni los ms furibundos
funcionarios de las agencias imperiales en los pases de mayor debilidad de sus
burocracias controlan los escenarios cambiantes que se desatan con el desenredo de
los amarres de los mecanismos centralizados de las estructuras anteriores. No podra
ser de otro modo, porque unas son las condiciones que llevan a modifcar la
organizacin espacial de los Estados; otra, ciertas agencias de las potencias del
sistema que intentan racionalizar y administrar los cambios, sin logarlo del todo, debe
reconocerse.
Descentralizacin desde arriba o desde abajo
De donde proviene la fuerza original de las reformas de descentralizacin dentro de
cada pas, del centro o de las periferias? La iniciativa emerge parida por dos
fuerzas de origen, no solo diferentes, sino en muchos aspectos contradictorias: la
necesidad de legitimidad de los sistemas polticos y los imperativos de control y
crecimiento econmico. En algunos casos, los procesos de descentralizacin suceden
al asenso de movimientos sociales y polticos anti sistmicos, o al menos en los
mrgenes de los sistemas polticos. Rasgo que se valora en Colombia, Brasil, Ecuador
y Bolivia. En otros, son impulsados por gobiernos que reinstalan la democracia,
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pretenden resolver la crisis del autoritarismo o de las democracias restringidas.
Aspecto que se resalta en Mxico, Venezuela, Per, Argentina y Chile. Sin embargo, la
puja desde abajo y la oferta desde arriba se combinan de manera dinmica y
cambiante en cada pas. En todo caso, desde esta primera fuerza la descentralizacin
es una respuesta del centro a las demandas perifricas, tanto sociales, polticas y
territoriales, por lo que la alta popularidad de las reformas reposa en grado
importante en la validacin de las exigencias del reconocimiento de legitimidad a los
actores polticos y territoriales portadores de las demandas que se convierten en
polticas descentralizadas. Desde la segunda vertiente coincidente en la
descentralizacin, la reforma aparece inmersa dentro de las estrategias del ajuste
estructural inducido desde afuera sobre la poltica estatal y el mercado nacional. No
escapa as a su utilizacin como mecanismo para mejor privatizar, ensanchar
negocios en poltica social al sector privado y vigorizar el sector fnanciero atado a las
funciones administrativas delegadas.
La descentralizacin actual no es un grito de autonoma federal en el sentido de
fuerzas territoriales que defendieran a nivel central sus soberanas y pactaran, un
poco por residuo otro tanto por incapacidad y conveniencia, las competencias y
recursos a mano del nivel central del Estado. No, en la poca contempornea la
descentralizacin es una estrategia del centro, en el sentido en que es en el centro y
desde el centro que se norma, se reforma y se negocia entre actores nacionales
relevantes el andamiaje formal de las regulaciones descentralizadas. En cada pas se
pueden rastrear las soluciones nacionales especfcas que resultan de las presiones
que provienen del ajuste estructural y del acomodo de las fuerzas regionales hacia las
nuevas estructuras descentralizadas. La denominacin de origen de la
descentralizacin es doble, neoliberal y de restauracin de la democracia desde
arriba, e insurgente de intereses sociales y polticos, desde abajo, cualquier signo
social y poltico tengan tales insurgencias, no siempre asociadas con proyectos
democrticos o populares.
Muchos analistas coinciden en caracterizar los procesos de sus pases como una
descentralizacin centralista. La amalgama de trminos contradictorios advierte una
doble realidad. Por una parte, el poco margen de autonoma local sobre las funciones
cedidas y el destino de los recursos transferidos, unos y otros sometidos a frreos
mecanismos de tutora, control y determinacin desde el centro sobre las periferias.
Por otra, la conduccin predominantemente central de los procesos. No son estos el
fruto pujado y administrado por las fuerzas territoriales que hubieren pasado de su
emergencia por los resquicios de la nueva arquitectura descentralizada, a la
determinacin de los rasgos principales del proceso. El carcter centralizado de la
descentralizacin latinoamericana recuerda el hecho tozudo de la nacionalizacin de
las principales regulaciones econmicas, polticas y administrativas en los Estados
unitarios y federados. Es decir que todava es en la arena nacional donde se realizan
las transacciones, en particular sta vez, entre el ajuste estructural, la
internacionalizacin de los espacios internos y el reacomodo de las fuerzas sociales y
polticas territoriales en este escenario.
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Estas mismas razones podran ayudar a explicar, en parte, la frustracin de las
expectativas sobre los superlativos alcances que se le haban endilgado a las prcticas
participativas de ciudadanos y comunidades en asuntos de inters colectivo, en
particular, en aquellos sujetos a las competencias de las administraciones locales. La
oferta estatal en participacin social suele estar controlada, canalizada,
institucionalizada y dosifcada con el fn de conducir las aspiraciones sociales dentro
de los mrgenes de la nueva formalidad descentralizada. No extraa entonces que los
nuevos mecanismos e instancias de participacin se encuentren muchas veces
vaciados de dinamismo social. Una y otras vez se insiste en prcticas tradicionales de
accin social que se explayen desde el clientelismo a las vas de hecho. Los nuevos
espacios de participacin social en el Estado no logran contener y canalizar los
mpetus sociales que desbordan los acuerdos institucionales de manera recurrente.
En ningn momento se desprecia el gobierno local, la cercana de la administracin
pblica a los ciudadanos o los contenidos de las polticas sociales, culturales y
econmicas adaptados a territoriales especfcos. Tan solo parece que el poder popular
no se asocia al poder local descentralizado pactado desde el centro. La sospecha no
hace voltear la mirada hacia otro lado, por el contrario, los movimientos sociales en
Amrica latina siguen en la senda de la apropiacin y socializacin del poder poltico,
administrativo y econmico de los territorios cercanos a su accionar. Y, cuando tienen
la fuerza sufciente de inscribir el poder popular en el poder local, el alcance y
sentido de la descentralizacin controlada trata de ser rebasado, en particular hacia
acciones sobre la propiedad rural y urbana, las riquezas del subsuelo y los regmenes
tributarios.
La democracia: entre estructuras, prcticas y resultados
Ms all de las expectativas originales y todava preservadas con relativo vigor,
amerita evaluar la capacidad real de ensanchar la democracia a travs de los procesos
de descentralizacin. Una gran difcultad impide arriesgar una respuesta en un solo
sentido. Qu es la democracia? Si se considera que es el derecho de muchos de
incidir en la conformacin de mayoras electorales, la respuesta se acerca a la
afrmacin. La descentralizacin suele acompaarse de una mayor cantidad de
eventos electorales, en ms sitios, con participacin de ms partidos y movimientos
polticos en contienda. De esta manera, es un mecanismo directo y poderoso de
ensanchar la pluralidad y propagar la representatividad poltica. En contra de la
tradicin autoritaria en Amrica Latina, ahora se amplan los derechos de
participacin electoral en ms instancias y ms agrupaciones acceden a parcelas de
poder. Esta aseveracin cobra mayor visibilidad all en donde ha sido en extremo lento
e inacabado el reconocimiento de la representacin poltica a millones de personas, en
particular por la persistencia de la discriminacin tnica como es el caso de los pases
andinos: Bolivia, Per, Ecuador y Colombia.
Los pases de Amrica Latina se han caracterizado por tener ms extensin territorial
que estatal, gobiernos ms fuertes que reales soberanas sobre todo el territorio y,
sistemas polticos ms autoritarios que capacidad de garantizar derechos, igualdad
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poltica y acceso general a los servios bsicos. Por lo tanto, no son despreciables los
efectos de una mayor difusin de los sistemas polticos, su penetracin territorial y la
ampliacin de la pluralidad representativa en Amrica Latina. Sin duda, acortan las
distancias tanta veces sealadas hacia la modernidad, en el sentido en que los
derechos universales al reconocimiento de la diversidad contribuyen a la integracin
de todos los territorios, etnias y grupos sociales a la nacin. Esta afrmacin debe
confrontarse a una posible diferencia en su intensidad segn se trate de pases
centralizados o federales y entre aquellos que no tuvieron regimenes populistas de los
que si los tuvieron.
La otra cara del pluralismo ampliado ha sido la dispersin de las agremiaciones
poltico partidistas. La fsura de los sistemas polticos centrales, en pases federales o
unitarios, estimula una carrera por la micro representacin de cada unidad territorial
y sensibilidad poltica. Una ola de creacin de municipios se levanta con las reformas
locales. El derecho a recibir recursos sin depender del centro histrico de la provincia,
administrar directamente competencias y burocracias y consolidar el poder electoral,
son razones sufcientes para estimular la generacin de instituciones locales. El mapa
electoral latinoamericano no solo se pluraliza sino que se pulveriza en sus bases
territoriales. Roto los diques de los sistemas polticos uni-partidistas, bipartidistas y
de dominacin tradicional pluripartidista, se generan fsuras en las condiciones
estructurales de las agremiaciones polticas. En general, los partidos tradicionales en
cuyas cabezas estuvo el inicio de las reformas de fortalecimiento local, padecen los
embates de indisciplinas internas e insurgencias externas que disputan la estabilidad
de las hegemonas partidistas tradicionales y los sistemas polticos que los
sostuvieron. Sin duda, el marcado sesgo municipalista de la descentralizacin en su
etapa temprana atiz la insubordinacin de las maquinarias electorales desde los
territorios, los apetitos internos contra las grandes familias polticas y las numerosas
listas en los congresos nacionales.
La dispersin por abajo debilita el peso poltico agregado de las entidades territoriales,
contribuye a mantener la vigencia de los arreglos centrales y parece llamar a la
urgencia de imprimir orden y cohesin a la actividad poltica. El mpetu centrfugo
desatado por la descentralizacin trata de ser contrarrestado por arreglos centrpetos
mediante la creacin o animacin de gremios territoriales de mandatarios locales y de
niveles intermedios. Tambin, se alientan incipientes amagos hacia estructuras
regionales de representacin. El peligro de un pluralismo disgregador, como lo
ilustran varias historias nacionales latinas, es el reclamo a las personalidades
autoritarias que se elevan por encima de las pequeeces a nombre de los grandes
intereses nacionales. Si bien entonces la descentralizacin contribuye defnitivamente
a las aperturas polticas, a una pedagoga del reconocimiento de los derechos y
asienta la tolerancia con las diferencias polticas, al tiempo esta, no solo convive con
prcticas autoritarias, sino que puede fomentar condiciones que la reclaman.
Las formas y estructuras de los sistemas polticos no son sufcientes para evaluar el
vigor democrtico. Desde el punto de vista de los ciudadanos la calidad de las
prcticas polticas es defnitiva. Cmo reconocer democracia ah en donde los
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sistemas polticos estn gobernados por relaciones entre clientes y polticos que
transan con los derechos y los recursos como si fueran bienes personales? O, cmo
conformarse con rituales electorales si el poder del dinero condiciona en mucho los
resultados? Ms grave todava, qu tanta capacidad democrtica le queda a
elecciones territoriales si los partidos estn tomados organizaciones que perfeccionan
la corrupcin, el chantaje y las mentiras a la poblacin? Los tres casos son comunes
en Amrica Latina. Unos y otro alertan lmites que las estructuras polticas tienen
para evaluar la democracia y llaman a considerar las prcticas y la cultura poltica
que gobiernan sobre las formas de organizacin institucional.
Acaso la descentralizacin ayuda a vencer el atavismo de las prcticas autoritarias,
el caciquismo y las subordinacin de los clientes a sus protectores? No por s misma
como predic desde el deseo tanto intelectual crtico latinoamericano en las etapas
tempranas de las reformas. En todo caso, los arreglos institucionales poseen la
facultad de no dejar inclumes las prcticas sociales y la pugna de valores que los
confrontan. La vitalidad de la vida poltica local ha estimulado ejercicios de
planeacin y presupuestos participativos, tanto como ejercicios de control social
contra la arbitrariedad y una creciente opinin pblica que reclama transparencia a
la administracin y participacin en las decisiones pblicas. Sera ingenuo atribuir en
todo caso signos positivos a la democracia por contacto, puesto que tambin ha sido
instrumento infaltable de gobernantes populistas de derecha e izquierda. Estos
acostumbran a pasarse por encima las autoridades territoriales y las organizaciones
sociales para llegar de manera directa al pueblo y atender sin intermediacin sus
reclamos. Organismos multilaterales como el Banco Interamericano y el Banco
Mundial han cado tambin seducidos por los mpetus de una democracia directa que
fortalece relaciones de dependencia de la poblacin respecto de los oferentes de los
recursos, mientras debilita las instituciones estatales, en particular, las
descentralizadas.
Para el debate sobre la democracia, las caractersticas de los sistemas polticos y la
calidad de las prcticas pblicas han sido tradicionalmente relevantes. Hace unas
dcadas, la consideracin de las formas de organizacin espacial del Estado se
promueve como imprescindible para medir los grados de democracia alcanzados. Los
ciudadanos que se dotan de sus propios mandatarios e inciden lo ms directamente
posible sobre aspectos claves de su calidad de vida gozaran de mayor acceso a la
democracia que otros. Por esta razn, la adscripcin territorial de funciones y
empresas en los gobiernos locales ha sido interpretada por muchos como grado
defnitivo de la democracia. Desde otra tradicin, todo lo anterior adquiere valor, no
por s mismo, si no por la capacidad real de mejorar la calidad de vida, los estndares
de bienestar y la equidad entre grupos sociales.
Ha servido la descentralizacin para mejorar los resultados sociales? Invitamos a
considerar varias veces el condicionante depende para aproximar una respuesta.
Depende de la cantidad de recursos que en virtud de la descentralizacin se
comprometen. En los pases en donde se transferen mayores recursos para la poltica
social y al tiempo aumenta el total del gasto pblico social, las coberturas en salud y
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educacin han mejorado. La coincidencia entre una mayor transferencia y un
incremento total del gasto social no es una caracterstica intrnseca de los procesos de
descentralizacin, depende de la disponibilidad total de recursos, de las relaciones
polticas en cada pas y de las presiones de movimientos sociales en los momentos
que se reforman las relaciones intergubernamentales.
Los recursos transferidos a nombre de la descentralizacin logran la equidad
territorial y social de las polticas pblicas? La equidad no es un estado de cosas sino
una relacin social. La equidad territorial implica que los territorios ms precarios
reciben relativamente ms que los desarrollados y la equidad social, que la poblacin
ms vulnerable goza relativamente de mayores apoyos estatales que las clases
pudientes. La equidad no depende entonces del valor total transferido, sino de los
criterios para distribuirlos entre grupos diferentes. Es decir que el mayor esfuerzo
fscal se puede concentrar all en donde ya existen ms medios, instituciones y
programas sociales, o puede difundirse por la nacin atendiendo criterios de
distribucin directamente proporcional a la pobreza y la precariedad relativa de la
entidad territorial. El resultado, una vez ms, depende de relaciones polticas entre
los actores que pactan las leyes de distribucin.
En Amrica Latina la descentralizacin se acompaa de la focalizacin del gasto,
instrumento de asignacin que efecta una redistribucin de recursos de las clases
medias y trabajadores formales hacia los ms pobres de los pobres. La localizacin de
los ms pobres padece fallas de inclusin (benefcia a los que no son tan pobres) y de
exclusin (descarta grupos importantes de la poblacin objetivo). Siempre se aducen
problemas tcnicos que dicen superarse con una seguidilla de arreglos que ocasionan
otras fallas operacionales. Las difcultades con los instrumentos no logran esconder
un malestar de fondo, la focalizacin es un mecanismo discrecional que consolida las
redes polticas y burocrticas de los que deciden la asignacin de los subsidios. As
las cosas, si la pobreza se defne por la precariedad econmica y poltica, la
focalizacin atiende de manera transitoria sntomas derivados de la precariedad en
los medios econmicos, y recrea la debilidad de los medios polticos de los pobres, su
incapacidad de autonoma, organizacin y poder de representacin. Difcilmente
podra ser de otra manera porque en la era neoliberal la tcnica de focalizacin se
adopta deliberadamente para sustituir las polticas sociales de cobertura universal,
negar los derechos generales de toda la poblacin a acceder a ingresos, servicios y
capacidades de representacin autnoma ante el Estado y el mercado. So pretexto de
adherir a una vocacin de justicia, la tecnocracia que implementa la tcnica de
focalizacin trata los derechos generales como odiosos privilegios. En cambio,
defende asistir las carencias de la poblacin ms vulnerable por vas que perpetan
dependencia econmica y poltica hacia los benefactores. Claro est, en otras
estrategias, hasta el momento de menor extensin, la focalizacin es un instrumento
para enganchar la poblacin marginada dentro de la seguridad social y las coberturas
de los servicios esenciales de manera permanente.
La frontera temtica de la descentralizacin latina es la poltica social. Los servicios
de salud de poca complejidad y la educacin en sus niveles primarios concentran la
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mxima atencin y recursos transferidos. El saneamiento bsico, el transporte y la
infraestructura fsica, el manejo del agua y la asistencia tcnica agropecuaria son
otros componentes presentes. Las reas del Estado ms comprometidas por las
reformas de descentralizacin son entonces la prestacin de servicios de poltica
social y el sistema poltico electoral. Otras reas de poltica pblica estn sometidas a
radicales innovaciones por una va expresamente no descentralizada hacia los
gobiernos locales, sino directamente hacia el mercado. La poltica econmica, esto es,
comercial, productiva, tributaria y fnanciera. La regulacin sobre la propiedad y la
reforma agraria. Tampoco se descentralizan los sistemas ecolgicos estratgicos, la
poltica externa y las negociaciones de internacionalizacin. A la vuelta de veinte aos
va quedando claro a millones de personas y a las elites polticas de todos los bandos,
que la descentralizacin acometida arrastra limitaciones estructurales. Las variables
que defnen el modelo de desarrollo, la manera de vincularse a la globalizacin, los
acuerdos de integracin, los mecanismos de produccin de la riqueza y la pobreza no
estn al alcance de la gestin de las polticas bsicas de salud y educacin
descentralizadas. Ms aun, la concentracin social de la riqueza y las disparidades en
los niveles de desarrollo entre regiones han aumentado desde el abandono del modelo
de sustitucin de importaciones. Una sociedad ms justa y equitativa y unos
territorios ms integrados no se encuentran a la vuelta de veinte aos de
descentralizacin.
La evaluacin de los impactos de la descentralizacin sobre la democracia se esparce
por una paleta que se desplaza del claro al oscuro, pasando por los grises. Si se
consideran las formas y estructuras se valora el pluralismo y la apertura poltica,
pero tambin se reconoce la atomizacin de las representaciones ante las cuales
anidan las tentaciones autoritarias. Si se confrontan las prcticas y la cultura poltica
se reconocen difcultades y perversiones del sistema que empiezan a distinguir casos
exitosos, fracasados y una gigante gama de intermedios. Si se indaga por los efectos
distributivos del gasto descentralizado se admiten mejoras en coberturas de salud y
educacin, pero si se valora la capacidad del poder local de modifcar los grandes
determinantes de la desigualdad y la capacidad de afectar el modelo de desarrollo,
entonces la descentralizacin se queda corta, muy corta, respecto del nimo
reformista que se anim desde fnales de la dcada del ochenta del siglo pasado en el
continente. Por complejo que parezca, es ms fcil cambiar estructuras e instituciones
y ms dispendioso fomentar o inhibir ciertos comportamientos y hbitos polticos, y
ms difcil aun, afectar las relaciones productivas y las correlaciones de poder en la
sociedad, lo que requiere desatar fuerzas muy poderosas que no son aquellas que
resultan de la suma de poderes locales enlazados a partir de la mera gestin de
polticas sociales bsicas y administraciones pblicas descentralizadas.
Proceso irreversible y generalizado?
La historia reciente nos ensea que en las construcciones humanas no hay
situaciones irreversibles. El comunismo realmente existente colaps ante el asombro
de todos y a comienzos de la primera dcada del siglo se reaniman regimenes polticos
nacionalistas en Amrica Latina que se alzan contra la hegemona de la fase
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neoliberal y se paran contra la supuesta tendencia irrevocable a la integracin
subordinada a los Estados Unidos de Norte Amrica.
Difcil entonces creer que los procesos de descentralizacin tienen algo que los
inmunice contra la revocatoria de la sesiones de poder a los territorios internos. Solo
que la restauracin se muestra tambin imposible, si regreso hay no es al punto de
partida, sino a otros enlazamientos sistmicos. La prueba se encuentra en la historia
misma de las reformas de las ltimas dos dcadas. En un comienzo, la
descentralizacin tuvo un fuerte nfasis municipalista, despus se trat de fortalecer
los niveles intermedios entre la nacin y las localidades, para emprender con
posterioridad un movimiento que reclama dosis de centralismo e insinuaciones
regionalistas. La arquitectura espacial de los Estados en Amrica Latina parece lejos
de alcanzar una relativa estabilidad.
Las clases polticas locales han fortalecido su liderazgo sobre los asuntos
descentralizados; tambin, su visibilidad nacional y sus desempeos comprometen los
resultados de las agendas nacionales, en asuntos tales como el control del dfcit
pblico, la modernizacin de la administracin, las privatizaciones de empresas, el
cobro de impuestos y la lucha contra la corrupcin. La difusin de los liderazgos y la
interdependencia entre niveles territoriales no bastan para arrebatar la centralidad de
las relaciones de poder a las instancias nacionales, incluso, en cuanto a las
negociaciones sobre el tire y afoje en competencias y autonomas territoriales
relativas.
Ms aun, en varios pases el pndulo se ha inclinado con determinacin hacia una
fuerte centralizacin del poder que somete y niega la pluralidad de los liderazgos
polticos descentrados y plurales. El Per de Alberto Fujimori, Colombia bajo el
presidente lvaro Uribe y la Venezuela de Hugo Chvez. Qu tienen de comn estos
gobiernos? Mucho en los medios y en las justifcaciones para alcanzar unos fnes
respecto de los cuales las soluciones son diametralmente opuestas. Veamos.
En cuanto a los medios, se trata de gobiernos fuertes en el sentido de resaltar el
presidencialismo. El liderazgo colectivo es opacado por la fgura del presidente que
imprime carcter y direccin nica a todo el ejecutivo. Disminuyen las autonomas
relativas de las ramas de poder pblico mediante la utilizacin de medios legales,
presiones polticas y la movilizacin de la opinin pblica contra los contrapoderes
que limitan la hegemona del ejecutivo. Tienden a confundir el gobierno con el Estado
en el sentido de utilizar a las burocracias como agentes directos del gobierno por lo
que despliegan una activa militancia interna que cierra los espacios a las disidencias
dentro del Estado. Socavan las autonomas de los gobiernos locales recortando
transferencias, interviniendo funciones, suplantando el liderazgo poltico de los
mandatarios territoriales por el presidente, su equipo central y mltiples programas
nacionales de discrecin gubernamental. Fortalecen al ejrcito, no solo con mayores
recursos y capacidad operativa, sino por la presencia pblica del estamento militar en
las calles, en asuntos pblicos y la sociedad, como parte de una tendencia hacia la
militarizacin de las relaciones sociales. Estos gobiernos tensan tanto las
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instituciones que introducen cambios en los regmenes polticos, en particular al
izarse por encima de los partidos que son usados como entidades de apoyo al
presidente. La continuidad histrica de los proyectos no reposa en acuerdos
programticos de partidos polticos, sino en el carcter y clarividencia del presidente,
por lo que se reforman las constituciones con el fn de garantizar la reeleccin del
primer mandatario.
Las justifcaciones no distan de ser parecidas. La nacin como bien supremo es
invocada, se agitan los signos patrios, banderas, escudos y hroes de la
independencia y la construccin nacional. Un fuerte discurso contra la corrupcin de
los sistemas polticos legitima el maltrato a los partidos. Orden contra caos justifca
poner en cintura la dispersin de intereses en el congreso. La distribucin de
competencias entre ramas del poder pblico es presentada como escudo protector de
pequeos y mezquinos intereses que impiden gobernar con sentido de grandeza
patritica. La mquina estatal debe ganar en efciencia por lo que la separacin
funcional de prerrogativas es despreciada y saludados mecanismos de intervencin
directa que agilizan y garantizan coherencia a la accin pblica. La nacin parece
estar amenazada en su supervivencia por lo que se justifca una gran cruzada para
recuperar dignidad y viabilidad histrica. Una guerra al terrorismo es declarada en
Per y Colombia, una revolucin bolivariana en Venezuela. Los mrgenes de
tolerancia contra las disidencias y matices respecto de la cruzada comn son poco
tolerados, una y otra vez se presentan como cmplices voluntarios o involuntarios de
las fuerzas antinacionales y, de tal manera, el discurso y la prctica poltica los
empujan hacia las fronteras de la legalidad. La independencia de la prensa es puesta
bajo sospecha, las organizaciones sociales y polticas no afectas al rgimen mal vistas
y se exige de la cooperacin internacional someterse a las prioridades programticas
conducidas por la presidencia de la Repblica. Detalle no marginal, en todo caso los
gobiernos fuertes de Amrica Latina intentan no salirse del orden constitucional y
legal, por lo que la orientacin hegemnica que imponen al gobierno, a todos los
niveles del Estado y a la sociedad, trata de enmarcarse estirando todas las
posibilidades del orden legal. Al fn, sta es modifcada en asuntos imprescindibles
como la reeleccin del primer mandatario y el desplazamiento de funciones y recursos
de la estructura administrativa formal a los mecanismos discrecionales a cargo del
ejecutivo.
La similitudes anteriores se sitan todas en al mbito de las formas y prcticas
polticas, pero dicen poco sobre el carcter sustantivo de la orientacin social y
poltica de tales regmenes fuertes. En este dominio se abren dos bandos en el que los
gobiernos de Alberto Fujimori y lvaro Uribe estn en un lado y Hugo Chvez en otro.
Se trata de una opcin dicotmica de insercin a la era actual de globalizacin. Los
primeros optan por ofrecer sin empacho los territorios y activos nacionales a la
propiedad de las redes de acumulacin trasnacional. El segundo, defende los
espacios internos de acumulacin, acrecienta la propiedad estatal y empuja los
intereses nacionales hacia su expansin externa. Mientras que los primeros defenden
las privatizaciones, el segundo las nacionalizaciones; los primeros incrementan las
rentas de las compaas multinacionales en sus territorios, el segundo trata de
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disminuirlas. Las agencias multilaterales son bien recibidas, sus puntos de vista
aprovechados y cultivadas las buenas relaciones, en cambio el nacionalismo
combativo sospecha de ellas y prescinde de su infuencia y condicionamientos. En la
poltica interna el deslinde poltico es tambin claro. Fujimori y Uribe siguen con
criterio propio el ideario neoliberal, en cambio Chvez se presenta como alternativa
contraria; los primeros protegen los ingresos del capital y presionan los tributos del
trabajo, de las clases bajas y medias, mientras el segundo intenta elevar las rentas, el
acceso a servicios y a la propiedad de las clases populares. Crecer para distribuir o
distribuir mientras se crece, la primaca de la racionalidad econmica en contra de la
prioridad por la justicia social, son viejas dicotomas que se recrean en las
alternativas de los gobiernos fuertes. En una frontera, la opcin de los que defenden
la construccin de la nacin bajo el liderazgo de los empresarios y, en otra, el
reconocimiento de que la nacin son fundamentalmente sus clases populares.
Otros gobiernos latinoamericanos estn tentados, una vez ms, por usar
comportamientos y dispositivos presidenciales y centralistas, los que ejercen en la
medida de sus capacidades y posibilidades. El halo reformista que canaliz el
liberalismo econmico y poltico desde los ochenta parece haber llegado a su fn. Se
insinan en el horizonte grandes movimientos hacia gobiernos que reinstalan
capacidad de intervencin sobre el mercado y sistemas polticos fuertes que valoran la
imposicin o los pactos alrededor de las prioridades nacionales. La descentralizacin
deja de ser una prioridad en las agendas de principios del siglo XXI. Sin embargo, los
procesos no se desvanecen. En medio de una menor visibilidad se apilan experiencias
y se mueven con paso seguro las fronteras de los alcances experimentados. Ahora se
tiende a rebasar la descentralizacin de la poltica social para deslizarse hacia la
descentralizacin del desarrollo econmico, en particular se experimentan
interesantes intersecciones entre democracia, instituciones y desarrollo en los
mbitos locales.
Un largo paso hacia atrs y otro menor hacia adelante
Hacia atrs se observa una contribucin de la descentralizacin a la construccin de
los Estados latinoamericanos a travs de una importante expansin de la presencia
de instituciones en territorios poco regulados e intervenidos. Hoy se eligen centenares
de mandatarios locales ms que antes. La creacin de municipios y el traspaso de
funciones y recursos obligan crear instituciones, normas y regulaciones locales,
especializar burocracias y aumentar el conocimiento sobre el territorio. La
arquitectura descentralizada estimula de aparicin de agremiaciones que disputan la
representacin poltica, el fortalecimiento de organizaciones sociales articuladas por
las demandas locales y se generan actividades empresariales alrededor de las
funciones y recursos transferidos. En sentido estricto, la descentralizacin expande el
Estado, los sistemas polticos y la representacin en el territorio, as como refuerza la
extensin del mercado, las empresas estatales, privadas, sociales y comunitarias.
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Pero una cosa es difundir y expandir el Estado y el mercado, otra muy diferente
desconcentrar el uno y el otro. A pesar de los importantes recursos pblicos
comprometidos en los procesos y de la nada despreciable creacin institucional, sigue
siendo caracterstica principal la centralizacin y concentracin del poder tanto
privado como estatal en Estados altamente diferenciados y fragmentados. La
poblacin, las principales actividades econmicas y las inversiones estatales no son
estticas, se mueven con ciertas tendencias a la re localizacin, pero de manera lenta,
y en todo caso, siguiendo un patrn de altas diferenciaciones territoriales. Es
bastante dispar la distribucin del poder econmico y de la representacin poltica de
los territorios en la nacin. Los sistemas polticos y los mecanismos de asignacin de
recursos han abierto una puerta al debate de la equidad territorial en la distribucin
de recursos ligados a la poltica social, en particular para la salud, la educacin y la
lucha contra la pobreza. Pero el resto de decisiones de inversin y desarrollo de
proyectos sigue presa de un desprecio por equiparar capacidades productivas entre
los territorios. La re localizacin espacial de las inversiones est inspirada por una
mejor insercin y adaptabilidad a la internacionalizacin de la economa. Pareciera
que, al aumento de la representacin poltica por abajo, le faltara el complemento de
un mejor equilibrio de la representacin de los territorios en los congresos y la
distribucin de los presupuestos nacionales.
Las capacidades de generalizacin de las oportunidades de desarrollo conexas o
imputables a la descentralizacin estn presas del lmite social. La cuestin territorial
en la dcada del sesenta y setenta trat bsicamente de ampliar los mercados
nacionales para lo cual deba equiparar dotaciones mnimas que condujeran, adems,
a la convergencia inter regional de desarrollo. La planifcacin nacional se acompas
de instrumentos de regionalizacin de la planeacin del desarrollo y de la prestacin
de servicios. Esa poltica combati, con resultado insufciente pero tendencial, las
disparidades regionales. Una mayor integracin nacional resultaba de polos de
desarrollo alternos enlazados por una jerarqua funcional de ciudades, centros
extractivos, manufactureros y de consumo, con lo cual, se ampliaba e integraba ms
territorios al mercado nacional. Esta tendencia fortaleci nuevas fuerzas regionales, la
perseverancia y radicalidad de las polticas supona avanzar en descentralizar el
modelo de desarrollo y el Estado centralizado. Estos sentidos dominantes de la
cuestin territorial fueron anteriores al Consenso de Washington, que gir la atencin
hacia un municipalismo para la prestacin de servicios bsicos, la focalizacin de la
poltica de asistencia para pobres, el incentivo a la competencia entre entidades
territoriales por las bolsas de proyectos y subsidios y adems, a la utilizacin de las
polticas territoriales para derruir regulaciones y constricciones a la movilidad de la
inversin privada. Con la descentralizacin de la dcada del ochenta y noventa se
abandonaron buena parte de las experiencias de desarrollo econmico territorial de
los sesenta y setenta.
La tendencia a la convergencia entre entidades territorial cedi desde entonces y los
desequilibrios regionales se acrecentaron. Quizs por eso cunde hoy en todo el
subcontinente latinoamericano una afanosa bsqueda por experimentar nuevas
alianzas para el desarrollo econmico local, con escaso apoyo defnitivo de las
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polticas centrales en comparacin a la masiva movilizacin local alrededor de las
urgencias del desarrollo territorial. La descentralizacin en la primera dcada del
siglo est siendo rebasada desde los territorios, por lo que han de suceder
consecuentes ajustes centrales para encauzar las dinmicas locales. Las asociaciones
territoriales tambin expresan el temor a la micro fragmentacin que aminora
capacidad tcnica y de gestin, en cambio la agremiacin fortalece la representacin
poltica mediante la mancomunidad de esfuerzos hacia la consecucin de recursos
para el desarrollo.
No obstante, las carencias acumuladas de la descentralizacin para el desarrollo no
dan espera. La opinin pblica y las elites polticas parecen coincidir en un inters
por respaldar una u otra opcin hacia la centralizacin de las estrategias por la
equidad y el crecimiento. De ninguna manera se afrma el desinters pblico por lo
local, sino que revela un estado de conciencia, o de nimo, que reconoce el
protagonismo determinante del gobierno nacional en las variables fundamentales de
la produccin de riqueza y pobreza. La agenda del desarrollo y la democracia en estos
primeros aos del siglo est dominada por las opciones de internacionalizacin, el
apego o la ruptura con el Consenso de Washington y el neoliberalismo. La opinin
pblica sabe que estas defniciones determinan la distribucin general de las
oportunidades de realizacin poltica y econmica entre grupos sociales y territorios.
Es posible que cualquiera sea el balance de poderes nacionales en estos asuntos, a los
territorios internos les espere un mayor protagonismo que se extendera desde la
prestacin de servicios, hasta la intervencin directa sobre la ampliacin de mercados
locales. El detalle que hara la diferencia entre las opciones podra residir en el
vnculo con la globalizacin, el cual podra generar combinaciones dicotmicas o
mezcladas entre: una mayor o menor competencia entre multinacionales en los
territorios y de estos ltimos entre ellos por atraer inversiones, o una mayor
intervencin estatal, incluso supra estatal sobre opciones, integraciones y jerarquas
territoriales, o aun tambin, una construccin de capacidad local de desarrollo
territorial endgeno.
La forma de organizacin espacial del Estado por s misma no conduce a ms
desarrollo, ni a una mayor difusin e integracin de los mercados. Tampoco la
espacialidad estatal garantiza ms y mejor democracia. Para todos estos asuntos se
requiere volver evidente los contenidos sociales y polticos en disputa alrededor de
formas espaciales concretas. En todo caso, los procesos de descentralizacin no
resuelven las fracturas de los Estados en Amrica Latina. Es imputable al ajuste
neoliberal estructural y a la globalizacin subordinada el desprecio por la integracin
de mercados internos y la construccin nacional. La coincidencia histrica entre la
actual fase de la mundializacin con la descentralizacin potencia en esta ltima su
contribucin a la dispersin poltica interna ante las fuerzas disgregadoras externas.
Por eso quizs, los nacionalismos de comienzos del siglo desconfan del pluralismo
local y reivindican intereses sociales nacionales a partir de un remozado centralismo.
La descentralizacin en pases desarrollados y dependientes
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En la somera revisin de poco menos de 200 aos sobre la cuestin territorial en
Amrica latina hemos deliberadamente achatado las diferencias, escamoteado las
especifcidades e ignorado las historias nacionales en aquello que las hace
absolutamente especfcas. Una visin ms completa, aunque todava panormica,
debiera considerar rasgos especfcos de la organizacin espacial derivados de
caractersticas arquetpicas. Distinguir, por ejemplo, las diferencias atribuibles a la
forma unitaria o federal de los Estados, o considerar los problemas y soluciones
espaciales propias de pases segn niveles de desarrollo. Igualmente, se podra
adoptar el anlisis de matices a partir de ciertas caractersticas de los sistemas
polticos, como la existencia y profundidad de perodos populistas. Finalizamos esta
ilustracin de arquetipos relevantes llamando la atencin sobre las enormes
diferencias que pueden existir entre pases con un peso enorme de la cuestin tnica
a diferencia de otros cuya poblacin originaria fue casi totalmente exterminada. Para
ser justos con la historia y sobre todo para aprehender los mltiples sentidos de la
organizacin espacial en Amrica Latina es menester visibilizar rasgos nacionales, tan
propios como profundos en cuanto a la capacidad de permeabilizar el entramado de
relaciones y permanecer mutando a travs de la historia como sino trgico o
venturoso de las naciones. Por ejemplo, en Mxico la importancia de su sistema
poltico corporativo, en Venezuela el caudillismo militar, en Colombia las
confrontaciones armadas de nunca acabar, en Ecuador la estabilidad de sus
fragmentaciones internas, en Per y Bolivia el peso tnico, en Brasil la profundidad
de las desiguales, en Chile su legendario y asentado centralismo y en Argentina sus
pronunciados movimientos pendulares.
Sin duda el lector encontrar, en los trabajos de este libro, evidencias de estos y otros
arquetipos, as como relatos nacionales especfcos que sugieren variedad de sentidos
y explican dinmicas diferentes en los procesos de descentralizacin. Sin embargo, en
esta introduccin no fuimos ms all de narrar algunos trazos comunes en la historia
del sub continente, para lo cual contrastar algunas caractersticas de bulto de los
procesos de descentralizacin en Europa Occidental ahonda en la direccin de
acercarse a los ambientes institucionales especfcos de Amrica Latina.
En Europa la existencia de las entidades territoriales parece ms slida porque la
poblacin se encuentra menos concentrada que en Amrica, su territorio ms
densamente ocupado y sus instituciones ms profundamente enraizadas en el tiempo.
Bien sea como patrimonio vivo de viejas ciudades Estado, herencia de feudos,
idiomas, dialectos y pases internos, o identidades culturales regionales fuertes, las
instituciones locales, con sus reglas, organizaciones, capacidad de representacin
poltica y organizacin administrativa cargan ms tradicin y vida institucional que
las latinoamericanas.
El desarrollo del capitalismo y su difusin territorial y social es en mucho ms basto y
profundo, en lo que el Estado en general y las instituciones locales en particular han
jugado un papel sin duda importante. Sorprende en Amrica latina la cantidad de
localidades que existen en Europa, ms aun, la coexistencia de mltiples niveles
territoriales, la heterogeneidad de los ordenamientos territoriales y la fexibilidad en la
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asignacin de funciones y responsabilidades, aqu de una manera, all de otra y ms
all de forma diferente. Por el contrario, en Amrica Latina es generalizado el miedo a
la pluralidad de un ordenamiento territorial en el que ms de tres niveles parece un
lujo que el subdesarrollo no puede pagar. Se teme adems a la fexibilidad
institucional. Es decir, a mltiples arreglos especfcos y complejos sistemas de
organizacin espacial desplegndose al tiempo. Por el contrario, se presume la
claridad en una sola jerarqua funcional que garantiza la efciencia de la
administracin y del gasto pblico. Mientras de un lado del ocano las instituciones
parecen ajustarse a muchos arreglos que se empilan con el pasar del tiempo, en
Amrica latina, la direccin central sobre formas nicas de desarrollo concentrado y
centralizado del poder ha pretendido abortar la vitalidad de instituciones ms
permeables a sus entornos territoriales.
Lejos estamos de considerar que en Europa la cuestin territorial est resuelta, lo que
sera contra fctico. Desde la dcada del setenta se emprendieron reformas espaciales
internas muy importantes que han rediseado el paisaje de los sistemas polticos, la
distribucin de recursos y competencias, e incluso reformulado el Estado, como en el
reino de Espaa y an de manera ms profunda en el reino de Blgica. El freno a
tanta movilidad de las arquitecturas espaciales no tiene todava la fuerza sufciente
para parar la ola espacial reformista interna a los pases europeos.
Pero si algo diferencia aun ms de bulto Europa de Amrica Latina en la cuestin
espacial es que en la primera las reformas han sido concomitantes con la integracin
supra estatal en la comunidad europea. Los nuevos espacios internos y externos
tienen importantes relaciones, como fondos de fnanciacin compensatoria del
desarrollo regional, consejos de representacin de las regiones en instancias de la
comunidad y asociaciones territoriales supra estatales, entre otras construcciones.
En cambio, en Amrica Latina las descentralizaciones se hacen en fro, como
separadas de la necesaria integracin de las naciones y los pueblos. Los acuerdos
internacionales hasta ahora versan sobre materias comerciales y econmicas, pero
poco casi nada, sobre la representacin de las regiones internas en escenarios supra
estatales o fondos mutuos para el desarrollo de las regiones ms atrasadas.
Estas notas distan mucho de querer idealizar las reformas espaciales en Europa,
tanto como que estas tienen poco de ideales. El detalle sobre el que se quiere llamar
poderosamente la atencin, y que deseamos inspire la accin poltica, es plantear
directamente la relacin entre procesos de descentralizacin internos con una
vigorosa integracin econmica externa, mediante la creacin de recursos,
instituciones de regulacin y representacin poltica de las regiones internas en los
espacios supraestatales. Para decirlo en una frase si de integracin suramericana se
trata debemos asumir el debate sobre el parlamento y el gobierno de Amrica Latina,
la constitucin y la moneda comn, pero tambin sobre los mecanismos de
representacin de intereses, matices y estrategias de desarrollo territoriales.
Bibliografa
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