UNIVERSIDADE DE SO PAULO FACULDADE DE DIREITO SO PAULO 2010 Rodrigo Garcia Vilardi
Reduo da Insegurana Pblica: Poltica Pblica de Segurana ou Poltica de Segurana Pblica. Estudo de caso
Dissertao apresentada Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo como exigncia parcial para obteno do ttulo de Mestre em Direito Penal, sob orientao da Professora Doutora Janaina Conceio Paschoal
UNIVERSIDADE DE SO PAULO FACULDADE DE DIREITO SO PAULO 2010 13
INTRODUO
incontestvel o fato de que a segurana pblica, em mbito local e nacional, apresenta inmeros e considerveis problemas, de tal forma que as expresses caos e nveis insuportveis so freqentemente utilizadas para defini-la. Jos Eduardo Faria indaga: se a segurana dos cidados o sentido da existncia do Estado, conforme dizia Hobbes, de que modo encar-lo luz da atual realidade scio- econmica brasileira, marcada por ndices crescentes de violncia? 1
Diante dessa circunstncia, muito comum a busca pela identificao das causas e conseqente responsabilidade pelos problemas relacionados ao crime. Esta busca mostra-se to sensvel aos integrantes do corpo social que no seria exagero compar-la ao sentimento encontrado nos povos primitivos os quais, ante a ocorrncia de um delito ou a qualquer infringncia aos totens e tabus - suas regras de convivncia - buscavam imputar o fato a algo ou a algum, independentemente de qualquer culpa, apenas para que a fria dos deuses fosse aplacada e suas conseqncias no recassem sobre toda a tribo. Este sentimento, normalmente intitulado sob o signo de responsabilidade flutuante 2 , reservadas as devidas peculiaridades, pode ser facilmente detectado hoje nos freqentes debates atinentes ao fenmeno criminal, em especial nos meios miditicos que, em geral, refletem os anseios e receios do cidado comum. Refletindo sobre o assunto, Janaina Conceio Paschoal 3 aponta que basta a ocorrncia de um delito com uma freqncia maior ou que atinja classes sociais mais privilegiadas, para que se iniciem as lutas para o aumento das medidas repressivo-penais, seja no sentido de durao das penas, seja no sentido de restrio de garantias, especialmente no que se refere s questes processuais-penais. No tocante s instituies policiais, suscita-se aumento do contingente ou ampliao do poder de polcia para outras
1 Jos Eduardo Faria em prefcio de Theodomiro Dias Neto. Segurana urbana: o modelo da nova preveno. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 7. 2 Ante a uma ofensa s condies existenciais da sociedade, para os povos primitivos, seria necessria a punio de algum, o criminoso ou outro em seu lugar, por meio de humilhao, desprezo ou expulso do grupo, o que significaria a destruio simblica do crime e conseqente libertao do cl da impureza que o contaminou. A nomenclatura responsabilidade flutuante decorre da idia de que a culpa pairava, flutuava sobre a tribo at encontrar algo ou algum em quem recair sob a forma de punio. 3 Janaina Conceio Paschoal. Segurana pblica: poder e dever de todos. In: ILANUD (Org.). Das polticas de segurana pblica s polticas pblicas de segurana. So Paulo: ILANUD, 2002, p. 63. 14
instituies, sem que haja a preocupao em se definir em que, realmente, esse poder consiste. Direcionam-se, assim, os esforos nica e exclusivamente aos efeitos e no s causas do problema, acarretando inflao legislativo-penal que derruba a sistemtica do ordenamento jurdico e afasta, cada vez mais, os tipos penais dos princpios e garantias estabelecidos na Parte Geral do Cdigo Penal. Assim, ante a ocorrncia de um fato grave e relevante relacionado questo da segurana pblica, inicia-se uma avalanche de discusses, na maioria das vezes, de modo superficial 4 e fragmentado, o que, geralmente, resulta na adoo de medidas tpicas e paliativas que, com o passar do tempo, se demonstram ineficazes ou insuficientes para a soluo ou reduo dos problemas. No tarda para que os problemas voltem a despontar. Nesse contexto, o calor dos acontecimentos aliado necessidade de pronta resposta, funciona como obstculo a reflexes profundas sobre a questo, implicando, mais uma vez, em medidas incuas. Em que pese a complexidade do assunto, a obteno de resultados ou solues satisfatrias, isto , a identificao de meios eficientes de reduo dos problemas na rea da segurana pblica, ser possvel somente se, antes que se discutam os meios de combate mais eficazes, seja realizada uma anlise que estabelea pressupostos e/ou critrios mnimos para se tentar responder a algumas questes preliminares tais como: qual o conceito ou o que segurana pblica? Como mensurar ou identificar seus nveis? Quem so os responsveis pela garantia deste direito e quais as respectivas parcelas de responsabilidade? Quais as causas ou condicionantes dos problemas ou, por assim dizer, da insegurana pblica?
4 Apenas a ttulo exemplificativo, cite-se a concluso apontada por Joo Gonalves de Lemos que em artigo sobre segurana pblica afirma que das leituras dos jornais, revistas, enfim, nos diversos meios de comunicao social, conclui-se que a segurana pblica no pode continuar como se acha presentemente (...) pelo menos trs aspectos devem ser examinados: a Constituio Federal no deve se imiscuir com segurana pblica; a polcia uma atividade essencialmente civil e no deve existir uma Justia especial militar (Joo Gonalves de Lemos. Segurana pblica: direito do cidado x obrigao do estado. In: Csar Barros Leal; Heitor Piedade Jnior (Orgs.). Violncia e vitimizao: a face sombria do cotidiano. Belo Horizonte: Del Rey, 2001, p. 154.). Esta concluso no acompanhada, no artigo, de nenhuma anlise ou argumento que d algum tipo de lastro ao raciocnio do autor, derivando apenas de suas concepes ideolgicas. Infelizmente, esta superficialidade nas reflexes sobre o tema freqente e, com certeza, corroborada pela fragilidade - que ser demonstrada - dos estudos sobre a eficincia das aes desenvolvidas nesta rea. A idia simples: se no existem estudos que comprovem o que funciona, escolhe-se a opo a ser defendida e difundida com base apenas em concepes subjetivas. 15
As respostas a tais questionamentos fornecero uma percepo global e interdisciplinar do assunto, de modo a facilitar a busca pelos meios mais aptos a proporcionar melhorias nesta rea. No que se refere necessidade de conceituao e determinao dos modos de mensurao da segurana pblica, de se ver que se tratam dos pressupostos ou critrios bsicos para a anlise da eficcia dos meios de reduo da insegurana, pois, somente se poder compreender se houve alguma alterao neste aspecto, a partir do momento em que seja possvel definir o que , na realidade, a segurana pblica e como avaliar seu nvel 5 . Sendo assim, tais respostas antecedem o foco principal de qualquer estudo sobre o tema. J no que diz respeito aos outros questionamentos, relativos responsabilidade e s causas da insegurana pblica, as reflexes no se apresentam, de modo to ntido, como pressuposto para a identificao dos meios mais apropriados melhora do quadro atual. A anlise da responsabilidade confunde-se, muitas vezes, com a prpria identificao das causas e ambas, normalmente, s sero passveis de compreenso aps a implementao de experincias prticas na tentativa de reduo dos fatores condicionantes da criminalidade. Entretanto, tais dificuldades e o entrelaamento dos tpicos no afastam a necessidade de uma anlise prvia sobre as responsabilidades e complexidade dos fatores geradores das prticas de infraes penais. Somente com esta reflexo, ainda que ampla e sem delimitaes precisas, ser possvel selecionar algumas hipteses para definio dos meios de enfrentamento do problema, em tese, mais adequados. No exame sobre a responsabilidade pelas deficincias existentes na segurana pblica, comum a concluso de que todos os problemas devem ser imputados s autoridades pblicas. Como afirma Janaina Conceio Paschoal 6 , freqente a cobrana por solues em face do Poder Pblico. Cobra-se do Poder Executivo, sem que haja reflexo acerca dos limites oramentrios e avaliaes sobre eficincias das medidas pleiteadas, como aumento de efetivo policial, compra de equipamentos e assim por diante. No mbito do Poder Legislativo, os reclamos recaem sobre edio de leis mais severas e que afastem regras
5 No que tais questes estejam sedimentadas nos inmeros trabalhos sobre o tema, entretanto, ser necessrio analisar os conceitos e critrios at ento adotados e selecionar alguns destes para utilizao como instrumento de trabalho. 6 Janaina Conceio Paschoal. Segurana pblica: poder e dever de todos. In: ILANUD (Org.). Das polticas de segurana pblica s polticas pblicas de segurana. So Paulo: ILANUD, 2002, p. 63. 16
garantistas que foram conquistadas em decorrncia de abusos estatais. Finalmente, do Poder Judicirio, espera-se sempre a concesso incondicional de medidas cautelares que restrinjam a liberdade dos acusados e a aplicao de penas nos mximos legais, independentemente da anlise dos parmetros normativos referentes dosimetria da sano. Por bvio que o Estado, por meio de seus poderes constitudos, possui considervel parcela de responsabilidade, at porque a prpria Constituio Federal prev que a questo seu dever e, provavelmente, a sua razo de existncia mais remota. No obstante, as autoridades pblicas, pressionadas pelos anseios populares, apesar de assumirem parcelas inafastveis desta misso, recorrem, repetidamente, ao mesmo caput do artigo 144 da Constituio Federal para ressaltar que a segurana pblica tambm responsabilidade de todos. Referido artigo acaba, por vezes, sendo utilizado como uma tbua de salvao pelos agentes pblicos, pois divide o fardo da responsabilidade com todos os integrantes do corpo social. Decerto que a responsabilidade deve ser compartilhada, at mesmo por previso normativa, mas as questes que ainda no esto bem definidas so: de que modo compartilh-la? Na questo da segurana pblica, quais os deveres e limites de atuao dos rgos prprios do sistema 7 , dos demais rgos governamentais 8 e da sociedade? E como a sociedade deve assumir a responsabilidade? Por meio de atos particulares, simplesmente, participando de atividades comunitrias (tais como associaes de bairros 9 ) ou, assumindo um papel mais amplo, participando de entidades privadas, sem fins lucrativos, que, atualmente, desenvolvem projetos em regies especialmente atingidas pela criminalidade 10 ? As respostas a tais questionamentos, ou seja, um mnimo de clareza sobre o papel que cada um desenvolve nesta questo essencial para o alcance de dois objetivos: (i) a atenuao de cobranas indevidas ou ilegtimas em face do Estado com a conseqente
7 Recentemente, o problema da segurana pblica tem sido abordado no apenas como responsabilidade do governo estadual e do sistema de justia criminal, mas como responsabilidade de todas as esferas e setores do Estado (vide: Tlio Kahn; Andr Zanetic. O papel dos municpios na segurana pblica. Estudos Criminolgicos, So Paulo: Secretaria de Estado dos Negcios da Segurana Pblica, n. 4, 2005, p. 3). 8 Ou seja, de que modo rgos governamentais que no compem o sistema de segurana pblica possuem responsabilidade pela questo? 9 A exemplo do que ocorre, desde 1984, no estado de So Paulo com os Conselhos de Segurana de Bairros - CONSEGs - cujas funes sero abordadas neste trabalho. 10 Como exemplo: Unidade Comunitria de lcool e Drogas e Sociedade Santos Mrtires que so entidades comunitrias que atuam no distrito do Jardim ngela (So Paulo/SP), auxiliando comunidades carentes, pessoas que apresentam dependncia do lcool, ou, ainda, Sociedade Beneficente Caminhando para o Futuro que atua no distrito de Brasilndia (So Paulo/SP). 17
conscientizao do cidado acerca de suas prprias responsabilidades 11 e (ii) a identificao das medidas que esto ao alcance do Poder Pblico, de modo que as cobranas possam ser mais objetivas e redundar em aes eficientes. Esta distino no tem por objetivo defender a idia de que o Estado no deve ser cobrado pela sua parcela de atuao. Ora, como j dito, propiciar condies de segurana um de seus principais fundamentos de legitimao. Na verdade, na reflexo sobre suas limitaes, o verdadeiro intuito a busca de respostas efetivas ao problema da insegurana pblica para que no se recaia em um simples denuncismo que pode at gerar mudanas positivas na atuao estatal, mas no enfrentar o problema em sua totalidade e complexidade. Ao lado desta discusso sobre a demarcao das responsabilidades e entremeando- a, colocam-se as reflexes acerca das causas da insegurana pblica, ou seja, quais as principais matrizes dos problemas existentes. Neste aspecto, de extrema pertinncia a observao de Luiz Eduardo Soares no sentido de que no h facilidade nas explicaes para a violncia e para o crime, pois este no existe no singular. H uma diversidade nas prticas criminosas que decorrem de dinmicas sociais dspares, no sendo possvel, por tal motivo, a identificao de apenas uma causa para o universo heterogneo da criminalidade 12 . Dentre estas dinmicas sociais como condicionantes da criminalidade, pode-se citar, de modo apenas ilustrativo, conflitos interpessoais, crime organizado, corrupo do Poder Pblico como meio facilitador do livre fluxo da prtica delitual, lavagem de dinheiro, estruturas para receptao dos produtos derivados da prtica do crime, disponibilidade de armas legais e ilegais, baixos ndices de esclarecimentos de crimes, morosidade na aplicao da lei penal, deficincias estruturais no sistema prisional, na fiscalizao de medidas no privativas de liberdade, no abandono do egresso e, em especial, as deficincias no sistema educacional, desigualdade social e o trfico ilcito de entorpecentes por possuir alto poder de infiltrao cultural e econmica, trazendo, por
11 Theodomiro Dias Neto, em dissertao de Mestrado defendida em 1992, na Faculdade de Direito de Wisconsin (Madison, EUA), citando um trabalho cientfico realizado por um instituto de justia dos EUA, afirma que o contato entre polcia e comunidade contribui para a compreenso das limitaes do poder pblico e a necessidade de se compartilhar aes para resoluo dos complexos problemas (Theodomiro Dias Neto. Policiamento comunitrio e controle sobre a polcia: a experincia norte-americana. So Paulo: IBCCrim, 2000, p. 60-2.). 12 Luiz Eduardo Soares. Segurana pblica: presente e futuro. Estudos Avanados, So Paulo: ScieloBrazil, v. 20, n. 56, jan.-abr. 2006, p. 93. 18
conseguinte, promessas de status e carreira promissora aos jovens dos mais baixos nveis scio-econmicos. Logicamente, tanto a anlise das origens e causas, quanto diviso das responsabilidades, conduz diretamente aos meios de reduo dos problemas relacionados rea de segurana pblica, vez que todos os debates acerca do assunto so travados com esta finalidade, ou seja, todos os estudos sobre o motivo pelo qual a segurana pblica se encontra em crise e quais os responsveis pelas solues, tm como objetivo ltimo identificar modos para que se afaste a atual situao 13 . Sendo assim, na presente proposta de estudo, todas as reflexes anteriormente citadas 14 , sero realizadas de modo subjacente e subsidiria ao foco central do tema, que pode ser sintetizado em duas questes: (i) quais os meios de reduo da insegurana pblica? (ii) quais os modos mais eficientes de implement-los? As alternativas de respostas a estas questes foram e so alvo de inmeros estudos e implementaes por aes governamentais 15 , no governamentais 16 e at acadmicas 17 , sob a forma de programas, seminrios, artigos, teses ou planos de segurana, etc. Dentre elas, inmeros sucessos e avanos podem e merecem ser estudados, contudo, h ainda um dilema ou, por melhor dizer, ponto nevrlgico, que, ao menos aparentemente, no foi enfrentado de modo conclusivo em tais experincias. No que o tema suporte concluses ou abordagens exaustivas, mas, nesta questo, parece existir, ainda, preconceitos e acepes carregadas de contedo ideolgico.
13 Neste sentido: O verdadeiro objetivo da cincia beneficiar o homem. Uma cincia que no consegue isso, por mais agradvel que seja seu estudo, carece de vida, de utilidade (Joo Gaspar Rodrigues. Segurana Pblica e Comunidade. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2009, p. 21). 14 Conceito, modos de mensurao, causas e responsabilidade. 15 Como exemplos: no mbito da Unio, criao da Secretaria Nacional de Segurana Pblica, em 1997, e decorrente criao do Plano Nacional de Segurana Pblica e Fundo Nacional de Segurana Pblica; no estado de So Paulo, a implementao da filosofia do policiamento comunitrio no mbito da Polcia Militar e da delegacia participativa e, no mbito da Polcia Civil, o incentivo aos Conselhos de Seguranas (CONSEGs); no municpio de So Paulo, a criao da Coordenadoria de Segurana Urbana, em 2005, e investimento na estrutura da Guarda Civil Metropolitana. 16 Como exemplos: Criao da Instituio Viva Rio no Rio de Janeiro (1993); criao dos Institutos So Paulo contra a Violncia (1997) e Sou da Paz (1999) em So Paulo. 17 V.g. o Ncleo de Estudos da Violncia (NEV-1987) - centro de pesquisa vinculado pr-reitoria da Universidade de So Paulo -, Centro de Estudos Sociais e Contemporneos (CESEC) da Universidade Cndido Mendes, no Rio de Janeiro e o Centro de Estudos de Criminalidade e Segurana Pblica (CRISP) da UFMG, em Minas Gerais. 19
O dilema reside no ponto em que se discute se o problema da segurana pblica deve ser enfrentado nas suas causas ou nos seus efeitos, ou, ainda, priorizando-se as medidas ditas preventivas ou repressivas. Este dilema foi muito bem destacado, ainda que sob distintos enfoques, por Luiz Eduardo Soares e Ana Sofia Schmidt de Oliveira. De acordo com o primeiro, muito comum a dvida em se combater as causas da criminalidade ou a prpria criminalidade o que normalmente induz ao imobilismo, tendo em vista que as grandes iniqidades estruturais da sociedade brasileira impediriam qualquer medida que visasse diminuir o atual estado de insegurana. Deste modo, sob esta perspectiva, ou se faz tudo, ou nada resta a fazer; ou se alteram as causas profundas e permanentes, ou estaramos condenados a enxugar gelo 18 . No mesmo sentido, mas sob outro enfoque, Ana Sofia Schmidt de Oliveira destaca que nas discusses acerca do problema da segurana pblica, apesar da noo j sedimentada de que o problema de todos, ainda se observa, freqentemente, a armadilha do efeito gangorra entre o discurso social e o discurso repressivo, vendo-se, em regra, ambos os discursos como excludentes. Esta dicotomia - no sentido frisado pela autora de dois conceitos opostos que esgotam o contedo de um tema - entre preveno e represso, decorrente das crenas que dominam a percepo do problema, funciona como pano de fundo para o paradigma de que as polticas de segurana ou so repressivas (e independentes das macro polticas) ou so preventivas (subordinadas, portanto, alterao do quadro social). Diante disso, conclui pela dificuldade de fugir da dicotomia, do antagonismo. 19
Ambos os autores no se limitam a apontar o dilema e indicam possveis solues. Luiz Eduardo Soares 20 enfatiza que experincias nacionais e internacionais j demonstraram a possibilidade de se combinar aes pblicas de natureza preventiva que, mesmo sem ter atuado sobre as causas estruturais, apresentaram resultados concretos em espaos relativamente curtos de tempo e, mesmo que tenham incidido, em um primeiro momento de modo superficial sobre o problema, salvaram vidas e reduziram danos. Em
18 Luiz Eduardo Soares. Segurana pblica: presente e futuro. Estudos Avanados, So Paulo: ScieloBrazil, v. 20, n. 56, jan.-abr. 2006, p. 94. 19 Ana Sofia Schmidt de Oliveira. Polticas pblicas de segurana e polticas de segurana pblica: da teoria a prtica. In: ILANUD (Org.). Das polticas de segurana pblica s polticas pblicas de segurana. So Paulo, 2002, p. 46-7. 20 Luiz Eduardo Soares. Op. cit., loc. cit. 20
muitos casos, tiveram o condo de suscitar sentimentos e percepes coletivas que alteraram um quadro local de insegurana pblica e criaram situaes menos permeveis s presses dos fatores crimingenos 21 . Estes casos comprovariam a noo de que os sintomas podem matar o paciente e devem ser tratados, enquanto o paciente no est pronto para a cirurgia. At porque, sem trat-los, a cirurgia no ser possvel 22 . J Ana Sofia Schmidt de Oliveira entende que para um bom equacionamento da questo, a fim de torn-la produtiva, fugindo-se da tentao e do comodismo dos discursos excludentes e superficiais, necessrio estabelecer a distino entre polticas de segurana pblica e polticas pblicas de segurana. Na viso desta autora, polticas de segurana pblica expresso referente s atividades tipicamente policiais, ou seja, a atuao policial strictu sensu 23 . Por outro lado, polticas pblicas de segurana expresso que engloba as diversas aes, governamentais e no governamentais, que sofrem impacto ou causam impacto no problema da criminalidade e da violncia 24 . Assim, ambas podem e devem ser implementadas de maneira concomitante para uma efetiva melhoria na questo da segurana pblica. Nesta diferenciao apresentada pela autora, as polticas pblicas de segurana que se concretizam por meio de aes de cunho social dificilmente so contestadas por qualquer segmento da sociedade, vez que, ao menos na viso ideal, no geram efeitos negativos sobre nenhum dos integrantes do corpo social. O mesmo no se pode dizer das polticas de segurana pblica que, muitas vezes, so imaginadas apenas sobre o aspecto repressivo, o que no condiz com a realidade. Neste trabalho, aps a anlise crtica da distino conceitual apresentada por Ana Sofia Schmidt de Oliveira e a apresentao de uma proposta, no antagnica, mas sob outra perspectiva, sero debatidas polticas de segurana pblica que mesclam atividades preventivas e repressivas na busca pela preveno criminal e reduo do medo do crime.
21 Luiz Eduardo Soares. Segurana pblica: presente e futuro. Estudos Avanados, So Paulo: ScieloBrazil, v. 20, n. 56, jan.-abr. 2006, p. 95. 22 Idem, ibidem, loc. cit. 23 Ana Sofia Schmidt de Oliveira. Polticas pblicas de segurana e polticas de segurana pblica: da teoria a prtica. In: ILANUD (Org.). Das polticas de segurana pblica s polticas pblicas de segurana. So Paulo, 2002, p. 47. 24 Idem, ibidem, loc.cit. 21
Especialmente no que diz respeito s medidas repressivas, diretamente relacionadas persecuo penal como meio de reduo da insegurana pblica, as experincias apresentadas buscaro demonstrar que, respeitadas as limitaes fticas 25 e jurdicas, podero ser obtidos resultados positivos. Apesar de no haver dvidas de que o Direito Penal, per si, no capaz de solucionar os problemas atinentes segurana pblica e evitar o cometimento de delitos 26 , nos meios acadmicos em especial, a repulsa, ainda que justificada, pela freqente eleio do endurecimento das leis como panacia da segurana pblica, por vezes, pode afastar uma anlise de experincias interessantes em que a persecuo penal, como resposta aos problemas relacionados a esta rea, no foi apresentado por meio de recrudescimento das penas, mas sim de sua simples aplicao. Neste sentido, pode-se citar que o aumento da taxa de encarceramento de homicidas 27 e o aumento na mdia de esclarecimento de casos pelo Departamento de Homicdios e de Proteo Pessoa da Polcia Civil no Estado de So Paulo 28 j foram indicados como algumas das provveis hipteses para a reduo desse tipo de crime no estado de So Paulo.
25 No mbito internacional, Marcos Rolim, analisando a relao entre crimes notificados e pessoas sentenciadas, advertidas ou multadas na Inglaterra e no Pas de Gales em 2000, verifica que, apesar dos 5 milhes de crimes registrados pelas polcias, apenas 350 mil pessoas foram sentenciadas e 151 mil advertidas ou multadas, demonstrando que apenas um em cada 10 crimes registrados resulta em alguma sano (Marcos Rolim. A Sndrome da Rainha Vermelha: policiamento e segurana pblica no sculo XXI. 2 ed. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2009, p. 58). No mesmo sentido, Julita Lemgruber examina algumas crenas relativas ao sistema de justia criminal e indica levantamento realizado na Inglaterra e Pas de Gales em 1997 em que se constatou que em cada 100 crimes cometidos naquele ano, 45,2 foram comunicados polcia, 24 foram registrados, 5,5 foram esclarecidos, 2,2 resultaram em condenao e, apenas, 0,3 resultou em pena de priso (Julita Lemgruber. Verdades e mentiras sobre o sistema de justia criminal. Revista Centro de Estudos Judicirios, Braslia: Conselho da Justia Federal, n. 15, set.-dez. 2001, p. 13. Disponvel em: <http://www2.cjf.jus.br/ojs2/index.php/cej/article/viewFile/427/608>. Acesso em: 29.11.2009.). No mbito nacional, Tlio Kahn, com base em dados extrados da Secretaria de Estado dos Negcios da Segurana Pblica de So Paulo, relativos ao segundo trimestre de 2006, fornece uma noo da taxa de atrito no estado ao identificar que, naquele perodo, foram notificados pela polcia 489.202 crimes, podendo-se estimar, de acordo com pesquisas de vitimizao realizadas pela mesma Secretaria, a ocorrncia de 931.813 crimes no estado. Apesar deste montante, somente 74.880 inquritos policiais foram instaurados (8% do total de crimes estimados), sendo que 23.535 pessoas foram presas em flagrante delito (2,5% do total de crimes estimados) e dessas, apenas, 3.000 permaneceram presas (0,3% do total de crimes estimados) (Tlio Kahn. Defesa nacional e segurana pblica. In: Segurana e Defesa Nacional: da competio cooperao regional. So Paulo: Fundao Memorial da Amrica latina, out. 2006. Disponvel em: <http://www.memorial.sp.gov.br/memorial/RssNoticiaDetalhe.do?noticiaId=788>. Acesso em: 29.11.2009). 26 At mesmo em programas televisivos que angariam sua audincia com a veiculao reiterada e alarmante de crimes, j possvel detectar, ainda que de modo subjacente e intercalado s cobranas por punies e leis mais severas, menes a outros problemas, em especial aos relativos desigualdade scio-econmica. 27 Tlio Kahn. Homicdios dolosos em So Paulo. Estudos Criminolgicos. So Paulo: Secretaria de Estado dos Negcios da Segurana Pblica, n. 1, 2004, p. 23-24. 28 Idem, ibidem, p. 26. 22
Sendo assim, este um aspecto que merece detido estudo: se, por um lado, os reais reflexos de uma alterao legislativa no mbito penal so de difcil mensurao, por outro, o impacto de medidas relacionadas ao aumento de eficcia na persecuo penal, em reas restritas, pode e merece ser analisado para uma melhor compreenso dos efeitos deste na reduo da insegurana pblica. Esta abordagem sobre as polticas pblicas de segurana (PPS) e polticas de segurana pblica (PSP), sob o ponto de vista conceitual e experimental, resulta na identificao de experincias que demonstram que, independentemente do combate s causas estruturais ou macroestruturais, que se opera de maneira lenta e gradual, iniciativas implementadas em mbito local, com a implementao de polticas pblicas preventivas e repressivas, especialmente no que diz respeito s polticas de segurana pblica em virtude da distino conceitual que ser proposta, apresentaram resultados interessantes e frutferos. Entretanto, a simples identificao destas experincias e demonstrao de resultados positivos, no seria suficiente para a resoluo dos problemas na rea de segurana pblica. Como ser abordado no captulo 2 deste trabalho, as condicionantes criminais apresentam uma dinmica que varia significativamente entre regies, cidades, distritos e bairros (ou at mesmo em um mesmo bairro se considerado o transcurso do lapso temporal). Desta forma, alm da identificao de polticas pblicas eficientes na questo da segurana pblica, imprescindvel a anlise e reflexo acerca do caminho percorrido para o alcance destes resultados. Por mais que uma experincia tenha sido bem sucedida em um determinado lugar, por um tempo especfico, isso no garante que ela continuar sendo bem conduzida neste mesmo lugar ou implementada de modo eficiente em outro. Assim, posteriormente distino conceitual das polticas pblicas e anlise da eficincia por meio do estudo de caso realizado no segundo captulo, o terceiro captulo destinado discusso acerca de um modelo que garanta que os atributos de uma eficiente poltica de segurana pblica, sero observados em qualquer regio ou localidade. A idia ser identificar um modelo que garanta esta flexibilidade na seleo e adequao das polticas destinadas reduo da insegurana pblica em relao aos princpios democrticos de direitos e caractersticas locais peculiares. A opo pela anlise dos modelos de polcia est fundamentada na abordagem a ser realizada no captulo 1 acerca da 23
escolha constitucional no que diz respeito aos rgos responsveis pela prestao do servio de segurana pblica. Assim, em suma, o objetivo do presente trabalho buscar conceituar e delimitar o que segurana pblica, os responsveis por garanti-la e como mensur-la. A partir destes parmetros conceituais, definir se o problema criminal deve ser enfocado pelas polticas pblicas de segurana e/ou polticas de segurana pblica e, em caso afirmativo, como deve ser esse enfoque, identificando-se, por fim, modelos estruturais que possuam os princpios e mecanismos necessrios para a melhor aplicao destas polticas e, por conseqncia, a reduo da atual situao de insegurana pblica. 24
CONCLUSO
O presente trabalho teve como objetivo analisar os meios de resoluo ou melhora da situao da segurana pblica no que diz respeito sociedade brasileira. Neste sentido, a primeira tarefa realizada foi a identificao de um conceito de segurana pblica que possibilitasse a correta delimitao do objeto de estudo, no somente em nvel terico, mas com reflexos na relao entre este objeto, os instrumentos de interveno postos disposio do Estado para nele atuar e as instituies responsveis por esta atividade estatal. Segurana pblica, em termos conceituais, aps uma breve abordagem da evoluo do seu significado no processo histrico e a comparao com as atuais vises acerca da questo, foi conceituada como um estado de ausncia ou risco iminente de ocorrncia de infraes penais ou atos infracionais, e de percepo desta circunstncia por parte dos integrantes da sociedade, sendo ressaltado, ainda, que ela, em conjunto com a tranqilidade e salubridade pblica, formam a trade dos aspectos da ordem pblica que a situao de convivncia social pacfica entre os cidados. A limitao da segurana pblica questo penal no casual. Considerando que o servio de segurana pblica tem sua disposio instrumentos de interveno de extrema gravidade no que diz respeito aos direitos fundamentais dos cidados, importante que ela seja vinculada a fatos que demonstram relevncia compatvel com tais instrumentos. Neste sentido, mesmo que uma instituio tenha como atribuio a manuteno da ordem pblica, como o caso da Polcia Militar, h de se distinguir quando se est atuando com questes diretamente relacionadas aos delitos (segurana pblica) e quando atua com questes de menor gravidade (tranqilidade e salubridade pblica) oportunidade em que sero limitados tambm seus meios de interveno. No mesmo sentido, foi identificada a dupla natureza jurdica da segurana pblica. A primeira como direito fundamental que integra em seu contedo, em regra, o total respeito aos demais direitos em razo de seu carter instrumental, e a segunda como servio pblico, que permite um melhor relacionamento com os princpios democrticos de direito e controle pelo Poder Judicirio, alm de ressaltar seu carter de prestao positiva, no sentido de concretizao de atos com o objetivo de garantir o direito segurana 25
pblica dos integrantes da sociedade e no apenas atuar para posterior responsabilizao penal. Esta dupla natureza jurdica, de direito fundamental e servio pblico, auxilia na compreenso de que se os cidados possuem direito a um estado de ausncia ou risco iminente de ocorrncia de infraes penais ou atos infracionais e de percepo desta circunstncia, ainda que este esteja longe de se concretizar, e assim esteja caracterizada a situao de insegurana pblica, cabe aos responsveis pelo servio de segurana pblica a busca no sentido de concretizao deste direito. Definido o conceito e a natureza jurdica, passou-se anlise da responsabilidade constitucional pela garantia deste direito e respectivos meios de mensurao. Na questo da responsabilidade foi verificado que, apesar da Constituio Federal, em seu artigo 144, disciplinar que ela responsabilidade de todos, desta previso no decorre, em regra, obrigaes jurdicas aos particulares. Estes, afora a responsabilizao penal pela prtica de delitos, s sero obrigados a determinadas aes ou omisses, ou seja, tero responsabilidade pela questo da segurana pblica, se incrementarem o risco de ocorrncia de infraes penais ou se estiverem em alguma condio especfica frente aos delitos praticados. De todo modo, as obrigaes devero advir sempre de lei. Nos demais casos, caber aos particulares o pleno exerccio da cidadania e conseqente aperfeioamento dos controles sociais informais e fomento do capital social, no como obrigao, mas como direito. O mesmo no ocorre ao se analisar o dever e a responsabilidade do Estado em relao a tal questo. O dever imposto ao Estado recai precipuamente sobre as instituies policiais elencadas no artigo 144 da Constituio Federal que estruturam o sistema de segurana pblica brasileiro. Por tal motivo, mesmo em problemas relacionados segurana pblica que no estejam na esfera de atuao dos rgos policiais, caber a estes a busca pela coordenao com outros setores para que o servio pblico seja concretizado da melhor maneira possvel. Quanto aos demais rgos pblicos, no integrantes do sistema de segurana pblica, competem-lhes o exerccio de suas funes constitucionais originrias, visto que a tima prestao dos demais servios pblicos atenuar os fatores de risco e contribuiro com as condies propcias garantia deste direito. Nos casos em que sejam convidados a colaborar com aes destinadas preveno criminal, devero contribuir em virtude desta ser responsabilidade de todos. Contudo, 26
esta contribuio no dever prejudicar suas funes originrias nem desrespeitar suas atribuies legais e constitucionais. Ainda no que diz respeito ao dever do Estado em prestar o servio de segurana pblica, atravs da anlise das atribuies constitucionais e, inclusive, da estrutura fsica das instituies, restou claro que, apesar do inegvel progresso e imprescindvel auxlio dos governos federal e municipal no trato da questo, qualquer iniciativa deve obrigatoriamente focar as instituies policiais estaduais que abarcam o maior espectro de atividades destinadas, quer preveno, quer represso qualificada das infraes penais, o que motivou a posterior opo pela anlise dos modelos de policiamento que propiciassem melhores condies implementao de polticas de segurana pblica destinadas reduo da insegurana pblica. Outro ponto tambm tratado refere-se aos modos de aferio do nvel de garantia do direito segurana pblica, pois, a inexistncia de critrios de mensurao impossibilita anlise quanto eficincia dos meios de interveno. Reconhecendo-se as limitaes de cada mtodo, pode-se atingir patamares razoveis de conhecimento acerca do problema por meio dos registros criminais e pesquisas de vitimizao, atentando-se para a necessidade, cada vez maior, de padronizao dos dados com a finalidade de que no se perpetue a fragmentao de esforos e iniciativas neste setor. A definio conceitual, a responsabilidade e os modos de mensurao foram abordados em carter subsidirio ao principal objetivo do trabalho, qual seja o de identificar meios de interveno que atenuassem os problemas atualmente enfrentados nesta rea. O breve estudo sobre as condicionantes individuais e estruturais revelou que existem fatores relacionados s caractersticas pessoais, aos controles sociais informais e estrutura da sociedade que fomentam matrizes criminais, seja pelas redes de organizaes criminosas, seja em virtude da desigualdade social. Entretanto, a verificao feita neste estudo consiste na eficincia de polticas adotadas em mbito local que, mesmo sem modificar substancialmente questes estruturais, impactam positivamente fatores relacionados ao crime, proporcionando, assim, melhora na qualidade de vida da populao atingida. Esta abordagem demonstrou-se no apenas como tendncia verificvel na rea da segurana pblica, mas, de modo geral, em todos os setores da Administrao Pblica em 27
virtude da assuno cada vez maior da esfera municipal, e at mesmo distrital, na prestao dos servios pblicos, especialmente pela proximidade com os problemas a serem enfrentados. A partir deste ponto e estabelecido o que se entende por polticas pblicas, iniciaram-se os estudos das polticas em especfico. No que diz respeito s polticas pblicas de segurana ou, como estas vm sendo implementadas, foi observado que apesar da ampla divulgao acerca dos resultados relacionados preveno criminal, pouco se demonstrou a este respeito. Assim, embora estas polticas garantam o exerccio de outros direitos fundamentais e, por conseqncia, devam provocar algum impacto positivo na rea da segurana pblica, constatou-se que as informaes publicadas acerca dos projetos no se fundamentam em dados objetivos com relao ao fenmeno criminal nas reas enfocadas. O estudo de caso referente ao projeto Praas da Paz tambm no apresentou resultados diferentes acerca da reduo de delitos. Por tal motivo, a fim de que os resultados proveitosos no sentido de garantia dos demais direitos no fossem menosprezados, nem tampouco, abandonadas medidas diretamente direcionadas questo criminal, concluiu-se que as polticas pblicas de segurana podem reduzir a prtica de crimes e auxiliar na percepo sobre o sentimento de segurana, entretanto, esta no sua finalidade, no podendo vincular-se a tais objetivos. Deste modo, impedir-se-ia uma colonizao indesejada das polticas sociais pela lgica da preveno criminal, impedindo-se que os demais direitos fundamentais de classes menos favorecidas fosse garantido nica e to somente com o objetivo de se evitar a prtica de delitos. Em relao s polticas de segurana pblica, optou-se pela ampliao conceitual, visto que no se resumem s atividades policiais strictu sensu, mas a todas as medidas, preventivas ou repressivas, particulares ou pblicas, que tenham por foco a melhora na segurana pblica (reduo de delitos e sentimento de segurana). Aps cotejar a definio adotada com outras nomenclaturas utilizadas (v.g. nova preveno, preveno primria, secundria, terciria), apresentou-se o estudo de caso referente videomonitorizao, demonstrando-se a obteno de resultados significativos em termos de reduo de alguns delitos na maioria das reas pesquisadas. 28
Contudo, face constatao de que em uma das reas os resultados foram inversos s demais, aliada necessidade de que medidas que apresentaram resultados positivos, permaneam sendo bem executadas para continuidade dos resultados observados, entendeu-se necessria a anlise de estruturas que fornecessem melhores condies otimizao das polticas de segurana pblica, apontadas como meios eficientes na reduo da insegurana pblica. Nesta tarefa, definiu-se que o sistema de segurana pblica estrutura-se com base nas instituies policiais e, dentre estas, as polcias estaduais, principalmente a polcia ostensiva, so aquelas que possuem o maior campo de atuao no que diz respeito preveno criminal. Neste sentido, foram analisados os modelos de policiamento que possibilitassem a melhor anlise local da questo e, conseqentemente, implementao das estratgias de preveno mais adequadas. Assim, foi abordado o modelo de policiamento orientado soluo de problemas que utiliza a metodologia de identificao, anlise, resposta ao problema e constante avaliao das medidas adotadas. Nesta seara, foram identificadas experincias que realmente reduziram os ndices criminais e sentimento de segurana nas reas em que foram implementadas. Ato contnuo, o estudo focou o policiamento comunitrio e as experincias realizadas no Brasil. Nestas, foi observado que, a despeito da grande propagao da filosofia comunitria em diversas regies do pas, com a realizao, inclusive, de concursos e premiaes, a prtica parece ter se distanciado da proposio terica, pois se priorizou a aproximao com a comunidade em detrimento da avaliao dos resultados em termos de preveno criminal. Em vista das distores apresentadas pelas experincias realizadas acerca do policiamento comunitrio, mantendo-se por base a imprescindvel participao da sociedade no processo decisrio sobre medidas destinadas segurana pblica, premissa inexistente no conceito de policiamento orientado soluo de problemas, concluiu-se pela necessidade de alterao na nomenclatura de policiamento comunitrio para policiamento comunitrio orientado soluo de problemas (PCOP). A alterao da nomenclatura no visa uma mudana conceitual visto que no conceito atualmente adotado, a metodologia de orientao soluo do problema j est nele integrado. O objetivo foi o de readequar a prtica ao modelo conceitual. 29
A opo do modelo de policiamento comunitrio, com a readequao da nomenclatura sugerida para policiamento comunitrio orientado soluo de problemas representa o passo subseqente consolidao da tendncia de abordagem local do problema da segurana pblica por meio da participao decisria da comunidade e anlise das informaes do fenmeno criminal cada vez mais qualificadas em decorrncia do implemento dos recursos tecnolgicos. Esta estrutura otimiza as polticas de segurana pblica capazes de reduzir a insegurana pblica, sem que sejam desrespeitados os princpios democrticos de direitos inerentes ao nosso ordenamento constitucional. A idia final a adoo de polticas pblicas de segurana com foco na garantia de direitos fundamentais a todos os integrantes do corpo social. De modo paralelo, no campo da preveno criminal, o meio que se demonstra mais eficaz concretiza-se na implementao de polticas de segurana pblica com a finalidade de melhor solucionar os problemas na rea criminal e referentes ao medo do crime. Se apenas com o direito segurana pblica os demais direitos podero ser exercidos, no h antagonismos entre as polticas pblicas de segurana e as polticas de segurana pblica. Apesar das distines acerca das finalidades de cada uma delas, h convergncia para o objetivo nico de concretizao de uma sociedade em que seja garantido o direito segurana pblica e, por conseqncia, se permita o pleno exerccio dos demais direitos fundamentais.
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RESUMO
O trabalho tem por objetivo verificar se h argumentos e estudos que comprovem que a implementao de polticas pblicas de segurana e/ou polticas de segurana pblica foram responsveis por uma melhora significativa na segurana pblica. Esta a hiptese testada. Inicialmente so estabelecidos os limites conceituais sobre as diferentes acepes do termo segurana pblica e os meios de mensurao desta, alm de suas principais matrizes e agentes responsveis pela sua preservao, tudo com o objetivo de tornar possvel identificar e a qualificar como positivos ou negativos os impactos mensurados. Em um segundo momento, por meio do mtodo dialtico, so apresentados e discutidos argumentos sobre as condicionantes ou fatores de risco individuais e estruturais que se relacionam com as prticas criminosas e com o sentimento de segurana pblica por parte da comunidade, alm da tendncia de abordagem local da questo como meio de resoluo dos problemas enfrentados. Posteriormente, analisada a distino entre polticas pblicas de segurana e polticas de segurana pblica, diferenciando-se as iniciativas que devem ser abrigadas por cada expresso em conjunto com a avaliao de experincias e projetos que foram implementados com o objetivo de alcanar resultados positivos na preveno criminal e percepo deste resultado pela sociedade. Durante a anlise dos projetos relatado o estudo de caso realizado, consistente na anlise de uma poltica pblica de segurana (Praas da Paz) e de uma poltica de segurana pblica (videomonitorizao) com a finalidade de testar, juntamente com os demais projetos sobre os quais j haviam estudos elaborados, a hiptese do presente trabalho. A hiptese testada parcialmente demonstrada visto que, apesar da imprescindibildade da adoo de polticas pblicas de segurana, que visam garantir direitos fundamentais em um espectro mais abrangente do que o direito segurana pblica, os resultados positivos destas polticas resumiram-se, em regra, ao aspecto subjetivo da segurana pblica, sendo que alteraes significativas no que diz respeito ao aspecto objetivo (preveno criminal) s foram constatadas em trs das quatro reas no estudo de caso referente ao programa de videomonitorizao (poltica de segurana pblica). Em virtude desta demonstrao parcial da hiptese, que indica que as polticas de segurana pblica podem reduzir tanto os ndices criminais quanto o medo do crime, aliada constatao de que o ordenamento constitucional estabelece as instituies policiais como as principais responsveis pela prestao do servio de segurana pblica, so discutidos modelos de policiamento que possibilitem a garantia de uma eficiente implementao das polticas de segurana pblica, sendo apresentado o 56
policiamento comunitrio orientado soluo de problemas (PCOP), inclusive com a sugesto de alterao da nomenclatura para melhor transmisso de seus objetivos, como modelo capaz de, em respeito necessidade de participao decisria da sociedade, diagnosticar, implementar, monitorar e avaliar as polticas de segurana pblica como meio de reduo da insegurana pblica.
Palavras-chave: delito, poltica pblica de segurana, poltica de segurana pblica, segurana pblica, preveno, policiamento comunitrio, policiamento orientado soluo de problemas. 57
RIASSUNTO
Lobiettivo di questo studio quello di verificare se vi sono argomenti e studi che comprovino che limplementazione di politiche pubbliche di sicurezza e/o politiche di sicurezza pubblica furono le responsabili per un miglioramento significativo nella sicurezza pubblica. Questa lipotesi sperimentata. Inizialmente vengono stabiliti i limiti concettuali sulle differenti accezioni del termine sicurezza pubblica e i mezzi per misurarla, oltre alle sue principali matrici e gli agenti responsabili per la sua preservazione, tutto con lobiettivo di rendere possibile identificare e qualificare come positivi o negativi gli impatti misurati. In un secondo momento, attraverso il metodo dialettico, sono presentati e discussi argomenti sulle condizionanti o i fattori di rischio individuali e strutturali che si collegano con le pratiche criminali e con il sentimento di sicurezza pubblica percepita dalla comunit, oltre alla tendenza di approccio locale della questione come mezzo di risoluzione dei problemi affrontati. Successivamente, viene analizzata la distinzione tra le politiche pubbliche di sicurezza e le politiche di sicurezza pubblica, differenziando le iniziative che devono essere incluse da ognuna delle espressioni insieme con la valutazione di esperienze e progetti che sono stati implementati con lobiettivo di raggiungere risultati positivi nella prevenzione criminale e la percezione di questo risultato dalla societ. Durante lanalisi dei progetti viene riportato lo studio di un case realizzato, consistente nellanalisi di una politica pubblica di sicurezza (Piazze della Pace) e di una politica di sicurezza pubblica (videomonitoraggio) allo scopo di testare, insieme agli altri progetti rispetto ai quali vi erano gi studi elaborati, lipotesi del presente studio. Lipotesi sperimentata parzialmente dimostrata, visto che, malgrado limprescindibilit delladozione di politiche pubbliche di sicurezza, che hanno come socpo assicurare i diritti fondamentali in uno spettro pi ampio del diritto alla sicurezza pubblica, i risultati positivi di queste politiche si sono riassunte fondamentalmente allaspetto soggettivo della sicurezza pubblica, e alterazioni significative per quanto riguarda laspetto obiettivo (prevenzione criminale) sono state constatate soltanto su tre delle quattro aree nello studio del caso riferente al programma di videomonitoraggio (politica di sicurezza pubblica). In virt di questa dimostrazione parziale dellipotesi, che indica che le politiche di sicurezza pubblica possono ridurre sia gli indici criminali che la paura del crimine, alleata alla constatazione che lordinamento costituzionale stabilisce le istituzioni poliziesche come le principali responsabili per la prestazione di servizio di sicurezza pubblica, vengono 58
discussi modelli di poliziamento comunitario orientato alla soluzione di problemi (PCOP), compreso il suggerimento di alterazione della nomenclatura per una migliore trasmissione dei suoi obiettivi, come modello capace di, rispettando la necessit della partecipazione decisoria della societ, diagnosticare, implementare, monitorare e valutare le politiche di sicurezza pubblica come un mezzo di riduzione dellinsicurezza pubblica.
Parole chiave: reato, politica pubblica di sicurezza, politica di sicurezza pubblica, sicurezza publica, prevenzione, poliziamento comunitario, poliziamento orientatto alla soluzione di problemi.