- 1 - Lectura 1: El campo de estudios de las Finanzas Pblicas
En el desarrollo de las actividades econmicas intervienen distintos agentes. Entre los principales grupos de agentes econmicos pueden distinguirse: economas domsticas, empresas y sector pblico. Las economas domsticas desarrollan sus actividades de consumo y oferta de factores productivos (a este grupo tambin se lo suele denominar sector familia). Las empresas son las encargadas de realizar las tareas productivas. Por su parte, el sector pblico es el conjunto de organismos y unidades econmicas que dependen del Estado. El sector pblico ha desempeado un papel creciente en la prctica totalidad de las economas en los ltimos aos. Sus funciones fundamentales pueden agruparse en distintas categoras: fiscales, reguladoras, redistributivas, estabilizadoras y proveedoras de bienes y servicios pblicos. Lo anterior significa que las actividades que se desarrollan en el seno del sistema econmico se pueden dividir en dos esferas de intereses o en dos rdenes institucionales: el pblico y el privado. Esta distincin se justifica porque en cualquier sociedad moderna, el sector publico realiza funciones econmicas de importancia fundamental por lo que se estudia por separado. Precisamente, la disciplina que estudia la esfera del sector pblico se conoce como Finanzas Pblicas. Tradicionalmente, el rol del sector pblico se ha asociado a la actividad presupuestaria, por medio de la cual se financia el gasto a travs de la recoleccin de recursos. No obstante, el creciente protagonismo del Estado al que se hizo referencia en el inciso anterior, se ha concretado en una serie de actividades que van desde el desarrollo de un marco legal para proteger la economa de mercado, hasta la preocupacin por estabilizar la economa e influir de manera importante en el nivel y asignacin de los recursos, la distribucin de la renta y el nivel de actividad econmica, mediante el uso de la poltica pblica (poltica econmica, poltica regulatoria, poltica social entre otras.). Si bien la actividad presupuestaria constituye tan solo una parte de la poltica econmica, a lo largo de toda la materia se har referencia particularmente a las medidas de ingresos y gastos del presupuesto pblico, que constituyen la base de estudio de la disciplina Finanzas Pblicas. Ello, sin perder de vista la importante asociacin que existe entre las actividades del sector pblico y las del sector privado, en una economa de mercado. Segn lo mencionado entonces, las Finanzas Pblicas estudian el proceso de ingreso- gasto llevado a cabo por el Estado para cumplir con determinados fines y objetivos que le han sido asignados. Trata de las intervenciones pblicas que se llevan a cabo con ingresos y gastos, de los presupuestos donde se recogen tales gastos e ingresos, de los posibles dficit/ supervit presupuestarios y de la forma de financiarlos/ asignarlos. Tambin considera cul es el papel del Sector Pblico en la economa, analizando los efectos econmicos y distributivos de la actuacin pblica en el sector privado (Ver Iturrioz, pg 17).
Materia: FINANZAS PBLICAS Profesor: Sofa Devalle - 2 - 1.1 El rol del Sector Pblico en una economa de mercado. Hasta principios del siglo XX, se sealaba frecuentemente que el Sector Pblico deba cuidar fundamentalmente de la seguridad y defensa de los ciudadanos y de sus derechos de propiedad. Asimismo, deba garantizar las condiciones para que las actividades puramente econmicas se desarrollaran sin obstculos. En resumen, se crea que la funcin del Estado consista en el establecimiento de un marco jurdico institucional, en tanto que los individuos y los grupos privados seran los verdaderos responsables de la actividad econmica del sistema. Sin embargo, a lo largo del siglo XX las funciones pblicas se han ampliado y diversificado, y el Estado ha dejado de ser un mero guardin del buen desarrollo de la actividad econmica, para convertirse en un verdadero agente econmico. En ocasiones, el sector pblico acta como empresario ofreciendo ciertos bienes, que las empresas privadas no pueden ofrecer. Asimismo coordina y regula el mercado a la vez que establece una poltica econmica orientada a alcanzar ciertos objetivos generales (a los cuales se har referencia en esta unidad). Debe sealarse adems que por sector pblico se entiende bastante ms que el Estado- Nacin de las modernas organizaciones polticas. Se trata de un conjunto de organismos y unidades econmico-administrativas que dependen del Estado, y que se subdividen en al menos tres distintos niveles de gobierno: las administraciones locales, las regionales y las nacionales. A partir de ahora, y para abreviar, a los sujetos pblicos se los denominar Estado o Sector Pblico.
En el caso de Argentina, el Sector Pblico est constituido por tres niveles de gobierno: el nacional, el provincial (existen 23 provincias ms una ciudad autnoma) y el municipal municipios (existen ms de 2.100 municipios y comunas a lo largo de todo el territorio nacional).
Esquema 1: El Sector Pblico en Argentina
En la actualidad, en la mayora de los pases del mundo, el sistema econmico tiene caractersticas mixtas, es decir, en l interactan tanto el sector privado como el sector pblico. Sin embargo, la participacin del sector pblico puede variar en grado y Sector Pblico Nacional (SPN) Sector Pblico Municipal (SPM) Sector Pblico Provincial (SPP) Sector Pblico Argentino (SPA) Sector Pblico es el conjunto de organismos y unidades econmicas que dependen del Estado. El resto de unidades econmicas componen el sector privado.
Materia: FINANZAS PBLICAS Profesor: Sofa Devalle - 3 - forma de acuerdo al sistema de que se trate. A continuacin se muestra un ejemplo de cmo fue evolucionando la participacin del sector pblico en Argentina, hasta finales de los noventa (segn la opinin de distintas instituciones y autores).
La participacin del sector pblico en la economa
Los datos disponibles revelan, como en casi todos los pases de Occidente, una participacin creciente del gobierno general a lo largo del siglo XX. En la Argentina, pas de alrededor del 10% del PBI a fines del siglo XIX a alrededor del 35% hacia fines del siglo XX (Figura 21). La participacin fue ms o menos constante desde comienzos del siglo hasta los aos 30 (alrededor del 10-15% del PBI), creciendo luego significativamente hasta fines de los 40 (entre 25% y 35% del PBI). Los veinte aos siguientes son de reacomodamiento del tamao del sector con participacin decreciente pasa de alrededor del 30% del PBI en 1950 al 22% en 1972. En 1973- 1974 comienza otro perodo de crecimiento que se prolonga hasta 1980 (30% del PBI). En los ltimos veinte aos el tamao se ubica entre el 30% y el 34% del PBI.
Fuente: Disparidades regionales y federalismo fiscal Universidad de la Plata. Alberto Porto (Director). 2004
1.2 Justificaciones a la intervencin del Estado en la Economa. Las consideraciones acerca de la necesidad de la intervencin del sector pblico en la economa implican una serie de premisas que provienen tanto del anlisis normativo como positivo (Ver pginas 4 y 5 del libro de Musgrave). Mas all de
Materia: FINANZAS PBLICAS Profesor: Sofa Devalle - 4 - estas consideraciones tericas, los hechos demuestran que el sistema de mercado requiere para su adecuado funcionamiento de la intervencin del sector pblico, el cual complementa al mercado a travs de acciones tendientes a guiar y corregir la accin privada. Sin considerar la participacin del sector pblico y bajo los supuestos del modelo de competencia perfecta, la teora econmica seala que mediante la libre interaccin de las decisiones individuales se produce una asignacin eficiente de los bienes. Vale decir que los individuos obtienen lo deseado maximizando su utilidad y las empresas maximizan sus beneficios produciendo de la forma ms barata. Sin embargo, la realidad econmica rara vez se corresponde con los supuestos del modelo de competencia perfecta. La violacin a estos supuestos es lo que constituye el principal argumento que la teora econmica utiliza para justificar la intervencin del Estado, es decir, la existencia de fallas de mercado, situacin que implica que bajo determinadas circunstancias, el mercado no conduce a la eficiencia econmica (Ver pginas 5 y 6 del libro de Musgrave).
Esquema 2: La intervencin del Estado en la economa.
Por qu debe intervenir el Estado en la economa?
Las fallas de mercado tradicionales son situaciones en la que los recursos se asignan errneamente o en forma ineficiente. El resultado es una prdida social, si se deja que el mercado acte por su cuenta. O dicho de otro modo, el equilibrio del mercado no es el que maximiza el bienestar social, por lo que se requiere la intervencin del sector pblico para tratar de corregirlas. Algunas de las fallas de mercado comnmente reconocidas son (ver pgina 6 de Musgrave):
- La existencia de bienes pblicos (cuyas caractersticas se explicarn ms adelante), que puede requerir, adems de la provisin gubernamental, de La libre interaccin de las decisiones individuales
SIN EMBARGO
Conduce a equilibrio en la economa y a situaciones ptimas La mano invisible de las fuerzas del mercado
- Existen situaciones en las que el mercado, por si solo, no conduce a situaciones ptimas
Fallas del mercado
Aparece el ESTADO como encargado de corregir estos problemas - Existen juicios de valor acerca de que es equitativo y justo
Materia: FINANZAS PBLICAS Profesor: Sofa Devalle - 5 - un marco legal adecuado para delimitar la propiedad privada y facilitar los intercambios de bienes. - La produccin o el consumo de algunos bienes producen externalidades. El ejemplo mas usual es la contaminacin. Una fbrica que utiliza como tecnologa un proceso de coccin usualmente genera gases, estos gases son lanzados al aire y generan contaminacin. Esta contaminacin es una externalidad, los habitantes del lugar no participan de esa produccin y sin embargo se ven afectados con un aire sucio. La fabrica no paga por la produccin de este residuo de su produccin, por lo que el precio del bien que produce no tiene incluido los costos de contaminacin, ni los costos de instalacin de filtros. El precio de mercado del bien que produce solo representa los costos privados, pero no incluye los costos sociales. - La existencia de costos decrecientes en la produccin, que conduce a Monopolios Naturales, puede requerir de la regulacin gubernamental para asegurar la competencia en el mercado. - La informacin con la que cuentan los individuos puede conducir a asimetras de informacin y con ello a decisiones ineficientes de produccin y consumo.
Asimismo, el Estado tiene dos funciones importantes que no pueden ser llevadas a cabo por el mercado:
- Distribucin de la renta y la riqueza - Funcin de estabilidad econmica
Los puntos anteriores constituyen algunos de los principales ejemplos, en los que coincide la literatura, que justifican la intervencin del sector pblico en la economa. Sin embargo, esto no implica necesariamente que esas medidas correctoras sean siempre las adecuadas o alcancen los resultados deseados. El sector pblico tambin puede tener fallas, las que si bien no son tratadas en esta unidad, es importante tener en cuenta a la hora de efectuar un anlisis integral de la actuacin pblica.
Cuadro 1: Resumen de las justificaciones a la intervencin del Estado. A continuacin, se resumen algunas de las principales razones que justifican la intervencin del Estado: 1. Obstculos a la libre entrada a los mercados y a la informacin que poseen consumidores y productores. 2. Cuando la competencia no es eficiente. 3. Necesidad de una estructura legal que rija el intercambio. 4. Existencia de fallas de mercado. 5. Distribucin de la renta y la riqueza. 6. La solucin descentralizada puede no coincidir con las preferencias sociales. 7. El sistema de mercado implica, en general, una mayor volatilidad de las variables
1.3 Principales funciones del Estado: asignacin, distribucin y estabilizacin. Como se sealara previamente, esta materia se centra principalmente en la actividad presupuestaria del Estado. La poltica presupuestaria, en su concepcin moderna, ha dejado de ser un mero instrumento financiero, para ser un vehculo que conduce a la materializacin de determinados objetivos polticos, el cumplimiento de los cuales implica la realizacin de las principales funciones que tiene el Estado: 1. Funcin de asignacin: implica la provisin eficiente de determinados bienes, conocidos como bienes sociales o pblicos (distintos de los bienes privados), los que no pueden ser provistos por el sistema de mercado, ya sea por la existencia de fallas o porque al hacerlo lo hace de manera ineficaz. Adems de proveer directamente estos bienes, el sector pblico puede tambin afectar el proceso mediante el cual los recursos se asignan a la provisin de bienes privados. 2. Funcin de distribucin: implica influir sobre la distribucin de la riqueza y del ingreso para adecuarla a lo que la sociedad considera justo o equitativo. 3. Funcin de estabilizacin: implica que, a travs de las medidas de ingresos y gastos, el sector pblico puede mantener niveles elevados de empleo, mantener la estabilidad en el nivel de precios y asegurar una tasa de crecimiento adecuada de la economa. Respecto a la funcin de asignacin, se har referencia a la misma en la siguiente seccin. Sin embargo, es importante hacer hincapi tambin en las otras dos funciones principales del Sector pblico:
Funcin de distribucin Al igual que en el caso del mercado, en el proceso de provisin eficiente de bienes sociales, el sector pblico se enfrenta al problema de utilizar eficientemente esos recursos dada una determinada distribucin de la renta y de las preferencias de los consumidores. La discusin se plantea a partir de la pregunta es la distribucin de la renta y la riqueza actuales la adecuada para maximizar el bienestar de la sociedad? Y a partir de esta pregunta pueden surgir muchas otras: la distribucin actual promueve la desigualdad o no de los individuos? Es adecuada una medida que promueve la mejora del bienestar de un grupo, en detrimento de otro? En una situacin Pareto ptima, una medida econmica es eficiente si mejora la situacin de al menos un individuo, sin empeorar la de otros. Algo que es difcil de conseguir si se aplica una medida redistributiva, que por definicin mejora la situacin de unos en detrimento de otros. En ausencia de polticas pblicas, la distribucin de la renta y la riqueza en un momento determinado, dependen de las dotaciones de factores, esto es la capacidad de los individuos para generar riqueza, a lo que se suma la riqueza heredada o acumulada. A su vez, la retribucin por las dotaciones de factores depende del precio que el mercado fija para cada una de las categoras de factores. Sin embargo, la
Materia: FINANZAS PBLICAS Profesor: Sofa Devalle - 7 - distribucin de la renta resultante de esta dotacin originaria de factores puede no ser aceptable, o ser considerada injusta. Es posible que se requiera algn ajuste particular por parte del sector pblico, que tendr que incorporar en su funcin de distribucin, los costes de eficiencia que una poltica de este tipo suele traer aparejada.
Como puede verse, las cuestiones distributivas entraan una suerte de juicios de valor y consideraciones filosficas, que es preciso evaluar a la hora de disear e implementar polticas pblicas. El problema principal est en determinar cul es la distribucin correcta, o en trminos de la teora de la justicia distributiva, cul es la distribucin justa para la sociedad.
Cuadro 2: Determinantes de la distribucin DETERMINANTES DE LA DISTRIBUCION En ausencia del estado, la distribucin de la renta entre las personas depende de sus dotaciones de factores y de los precios que se consiguen en el mercado. El uso eficiente de los factores puede implicar una distribucin de la renta no deseada: necesidad de redistribuir. Prdida de eficiencia: la aplicacin de polticas redistributivas puede acarrear costos de eficiencia. CMO DISTRIBUIR? Criterio Econmico: una reasignacin es eficiente si mejora la situacin de por lo menos un individuo sin empeorar la del resto. REGLA: alguien gana y ninguno pierde. Optimo Paretiano. Criterios no econmicos: implican juicios de valor o reglas de justicia.
Para enfrentar este problema se plantean dos cuestiones bsicas: - La dificultad o imposibilidad de comparar los niveles de utilidad que los distintos individuos derivan de su renta. - El tamao del pastel a distribuir se vincula directamente con la forma en que se distribuye ste. Pese a estas dificultades mencionadas, cuando la sociedad no est de acuerdo, por razones ticas y polticas, con la distribucin de la renta que resulta del funcionamiento del mercado, puede tomar medidas para tratar de alterarla. El sector pblico continuamente efecta medidas concretas con importante contenido redistributivo, valindose de distintos instrumentos fiscales (los que se estudiarn ms adelante): 1. Impuesto progresivo a la renta a los sectores de mayores ingresos combinado con una subvencin a las familias de menores ingresos.
Materia: FINANZAS PBLICAS Profesor: Sofa Devalle - 8 - 2. Impuestos progresivos para financiar servicios pblicos (por ejemplo, viviendas sociales). 3. Combinacin de impuestos sobre bienes suntuarios (o bienes adquiridos por los niveles de mayor renta), con subvenciones a bienes que son mayoritariamente consumidos por los niveles de bajos ingresos. Los gastos pblicos y en particular las transferencias son los otros instrumentos que utiliza el sector pblico para hacer frente a esta funcin. El gasto pblico puede utilizarse para redistribuir la renta, por ejemplo, haciendo inversiones pblicas en regiones de menor nivel de renta. Alternativamente, pueden usarse los pagos de transferencias canalizando recursos hacia sectores especialmente necesitados, como los jvenes desempleados o la tercera edad. Cabe sealar que estas medidas no estn exentas de los problemas de exceso de gravamen (en el caso de los impuestos) o costes de eficiencia (a los que se har referencia ms adelante). No obstante, la magnitud de estos problemas depende del tipo de instrumento utilizado y de los criterios distributivos que se tuvieron en cuenta a la hora de disear cada poltica. Es posible disminuir estos efectos y equilibrar los objetivos de eficiencia y equidad, una tarea permanente de quienes disean las polticas pblicas. Se recomienda ampliar este tema con el inciso C del Captulo 1 del libro de Musgrave.
Funcin de estabilizacin La realidad ha demostrado que los objetivos de estabilidad de precios, altos niveles de empleo, crecimiento econmico adecuado y solidez de las cuentas corriente y fiscales, no dependen solamente de las fuerzas econmicas y de los mercados, sino que es preciso la intervencin del sector pblico tambin en esta rea, para orientar el comportamiento de las variables valindose de distintos instrumentos de poltica econmica. Las polticas estabilizadoras tienen como principal objetivo suavizar los ciclos econmicos, que consisten en fluctuaciones de la produccin total, acompaados de fluctuaciones en el nivel de la tasa de inflacin. Para combatir las fluctuaciones cclicas, las autoridades econmicas suelen controlar los impuestos, el gasto pblico y la cantidad de dinero.
As, los principales instrumentos de la poltica de estabilizacin combinan medidas monetarias y fiscales cuya interaccin es de vital importancia:
Instrumentos monetarios: implica el uso de instrumentos como requisitos de reserva, tipos de descuentos, tasa de inters, entre otros, para controlar la oferta monetaria y que la misma se ajuste a las necesidades de la economa. Puede tratarse tanto de poltica monetaria expansiva, como restrictiva. Instrumentos fiscales: puede tratarse de medidas sobre el gasto pblico, medidas de deuda pblica o instrumentos de la poltica tributaria. La poltica fiscal en este caso puede ser tanto expansiva, como restrictiva dependiendo de los objetivos deseados. Por ejemplo, un aumento del gasto pblico que aumente la demanda agregada puede combinarse con medidas monetarias para fomentar la inversin a travs de la tasa de inters. 1.4 Funciones del estado: provisin de bienes pblicos, bienes mixtos, bienes preferentes, externalidades. Como se mencionara en la seccin anterior, bajo la funcin de asignacin el Estado suple al mercado en la asignacin de los bienes sociales o pblicos, o lo complementa interviniendo de determinadas maneras para que el sector privado pueda proveerlos. En este caso la falla del mercado radica en las caractersticas propias de los bienes sociales o pblicos, por las que no es posible producirlos y proveerlos por el sistema de mercado o ste lo hace de manera ineficiente. Si bien en la teora de bienes sociales o pblicos se menciona a los bienes pblicos como una categora, lo cierto es que dentro de la misma se pueden encontrar una variedad de bienes pblicos que se diferencian por la naturaleza de la falla de
Materia: FINANZAS PBLICAS Profesor: Sofa Devalle - 10 - mercado y consecuentemente por la respuesta apropiada de poltica pblica que les corresponde. Entonces una pregunta bsica que surge cuando se considera cualquier falla de mercado es Porqu el sistema de mercado no puede proveer de manera eficiente este tipo de bienes en particular? La manera ms simple para responder esta pregunta es mediante el contraste de las caractersticas de los bienes pblicos con los privados. Los bienes privados se definen por dos caractersticas principales: la rivalidad en el consumo y la posibilidad de excluir a otros consumidores. La rivalidad en el consumo implica que el bien que es consumido por un individuo no puede ser consumido por otro lo que implica a su vez, derechos de propiedad bien definidos-. Un bien privado puro se caracteriza por una completa rivalidad en el consumo. La segunda de las caractersticas, la exclusin, significa que el individuo tiene el control sobre del uso del bien y puede decidir excluir a otros de su uso. Por ejemplo, un zapato es un bien privado puro, puesto que por el hecho que cuando uno los usa, nadie ms puede hacerlo (rivalidad en el consumo) y por otro lado el propietario de los zapatos puede determinar a quin se los presta o no (posibilidad de exclusin). Por otro lado, los bienes pblicos se caracterizan porque -en distintos grados- los beneficios derivados de su consumo no se limitan a quin lo adquiere (no rivalidad), sino que pueden disfrutarlos otros consumidores. Adems, una vez que el bien es producido no es posible la exclusin (no exclusin), o por lo menos no es aplicable a un costo razonable de algunos de los consumidores. Por ejemplo, un nivel dado de defensa nacional es no rival en el consumo debido a que todos los ciudadanos se benefician de ella, sin que se vean reducidos los beneficios para otros ciudadanos, un nuevo ciudadano disfruta de sus beneficios sin que se reduzcan los beneficios para aquellos que ya estn siendo defendidos, en este caso la exclusin es imposible y adems ineficiente. La no rivalidad y ausencia de exclusin caracterizan el bien pblico puro, para los cuales la solucin del mercado no es eficiente. El bien no se produce o se lo hace en cantidades insuficientes. Este resultado se debe a que los consumidores no tienen incentivos para revelar sus preferencias. En este punto es preciso hacer una aclaracin, adems de las categoras de bienes puros, existe un conjunto de bienes cuyas caractersticas combinan los distintos aspectos de las categoras puras. La manera ms clara de explicar esto es mediante un ejemplo. Se puede mencionar el caso de una calle no congestionada: el hecho de que la utilice un automovilista no imposibilita que la usen otros automovilistas, sin embargo, en situaciones podra ser deseable la exclusin, y la misma sera factible tcnicamente, por ejemplo a travs de cobrar un peaje. Este es el caso en que el consumo del bien es no rival, pero es posible la exclusin. Otra situacin se presenta en aquellos bienes cuyo consumo es rival pero la exclusin, aun siendo deseable no es factible, y este es el caso por ejemplo de la calle mencionada anteriormente, pero en una situacin de congestionamiento, donde el uso de la misma por un nuevo automovilista reduce el beneficio de los otros usuarios que ya estn circulando por la misma, con lo cual significa que el consumo es rival, pero an siendo deseable la exclusin, la misma sera muy costosa. Los casos mencionados resumen los distintos fallos de mercado que pueden afectar la provisin de bienes pblicos, fallas que justifican la intervencin del Estado. En el cuadro siguiente se muestra la clasificacin ms usual de bienes:
Exclusin Posible No es posible Consumo Rival 1. Bien privado 2. Bien Privado provisto por el Estado (ej.recol.de residuos). No rival 3. Bien pblico provisto por privados (ej.peaje en rutas) 4. Bien pblico puro (ej: defensa nacional).
El caso 1 del representa el caso de bien privado puro, donde es tanto factible como eficiente la provisin por parte del mercado. En los casos 2, 3 y 4 se presentan los distintos fallos de mercado mencionados. Sin embargo, se considera usualmente como bienes pblicos a los casos representados en los casos 3 y 4, caracterizados porque el consumo es no rival. Este tema puede ser ampliado en el inciso A del captulo 4 de Musgrave. Dos conceptos que son necesarios distinguir aqu son los de provisin y produccin de un bien. La provisin se refiere a quin es el agente que financia el bien o servicio prestado y la produccin tiene que ver con quin efectiviza la produccin de dicho bien. Por ejemplo, en el caso de un bien pblico, es el Estado el encargado de proveerlo, financindolo mediante el presupuesto, mientras que la produccin puede ser realizada por una empresa privada o por el mismo Estado.
La provisin de los bienes pblicos Las caractersticas que diferencian a los distintos bienes presentados, determinan el comportamiento de los consumidores y ello, a su vez, la manera en que ambos tipos de bienes (pblicos o privados) se proveen. En el caso de los bienes privados, el mercado funciona a travs de un sistema de seales, donde los consumidores mediante la demanda muestran sus preferencias y las empresas al maximizar sus beneficios producen lo que los consumidores quieren a un coste mnimo que se refleja en los precios, los que a su vez determinan los niveles de produccin eficientes (en una situacin de competencia perfecta). En este caso se suponen derechos de propiedad bien definidos, por lo cual puede darse el intercambio de los bienes o servicios (Ver Musgrave, pginas 7 y 8). Por su parte, cuando el gobierno establece una medida para reducir la contaminacin del agua (un bien pblico), no es posible o resulta ineficaz excluir a un consumidor de los beneficios que resultan de esta poltica, dado que se trata de un bien no rival, es decir una medida como esa beneficiara a toda la poblacin afectada por la contaminacin del agua y el hecho que un ciudadano disfrute de esta medida no reduce el beneficio para los otros. En este caso, an si fuera posible, la exclusin no sera deseable. Es aqu cuando se produce lo que se denomin falla de mercado. Una distincin crucial que se deriva de las caractersticas de ambos bienes, es que en el caso de los bienes no rivales, la valuacin de los consumidores individuales no puede establecer directamente cunto del bien debe ser producido. Una vez que el
Materia: FINANZAS PBLICAS Profesor: Sofa Devalle - 12 - nivel de produccin ha sido elegido, cualquier persona puede consumirlo, por lo tanto no son reveladas las preferencias o la valoracin que cada uno de los consumidores hace de ese bien, a travs de sus compras como en el caso del mercado para los bienes rivales. Los consumidores no estn dispuestos a pagar un precio voluntariamente puesto que de todas maneras se van a ver beneficiados por el bien pblico, por lo que resulta difcil establecer una seal para el mercado que vincule a los consumidores con los productores, como lo son los precios en el mecanismo de mercado. Al no existir esta vinculacin, es que se requiere la intervencin pblica para su provisin. Si bien el problema aparente para que las empresas del mercado puedan proveer los bienes pblicos es la falta de voluntad de los consumidores para revelar sus preferencias y cunto estaran dispuestos a pagar por esos bienes, el problema podra resolverse mediante un cobro compulsivo de impuestos a todos los beneficiados. Sin embargo, este no es el problema principal que enfrenta el sector pblico para proveerlos, sino ms bien la dificultad reside en determinar la cantidad y la clase de bienes pblicos a proveer y cunto debe cobrarse por ellos, ya que no todos los consumidores valoran de la misma manera los bienes (en el mecanismo de mercado la valoracin se muestra a travs de los precios que estn dispuestos a pagar), o lo que es lo mismo, los beneficios que recibe por ellos. El consumo de los bienes pblicos lleva a comportamientos oportunistas o de usuarios gratuitos (free-rider) por parte de los consumidores, dado que el bien est disponible para todos los consumidores, el aporte monetario que puede hacer un individuo es mnimo en comparacin con el total de consumidores y por lo tanto, que uno no pague no afectar la provisin del bien. Por ello, los consumidores no tienen motivacin para pagar y revelar la valoracin por el bien pblico. Por lo que puede deducirse, la naturaleza no rival de los bienes pblicos, lleva a dos consideraciones respecto a la provisin de estos bienes: 1. Cmo hacerlo de manera eficiente. 2. Cmo determinar la cantidad adecuada del bien pblico, o dicho de otra forma, cul ser el procedimiento adecuado para determinar su provisin. La primera de estas consideraciones fue respondida por el profesor Samuelson, quien simul una situacin hipottica de mercado para los bienes pblicos o sociales, para tratar de determinar, en forma anloga al caso de los bienes privados, cmo se resolvera la situacin de la provisin del bien en condiciones de mercado. En el caso del bien privado, las reglas de mercado obligan a que el beneficio marginal del consumo (BMg, dado por la curva de Demanda) se iguale al costo marginal (CMg) de producir el bien. Cuando se trata de ms de un consumidor que demanda el bien, el nivel de produccin eficiente se obtiene cuando la suma horizontal de las demandas individuales (DA) intersecta a la curva de oferta de mercado (S), llegando a una produccin de equilibrio. En ese punto, cada consumidor est dispuesto a demandar una cantidad dada al precio de equilibrio.
(Ampliar con Musgrave, pag.56) Por su parte, en el caso de un bien pblico se adopta la suposicin que los consumidores revelan su valoracin marginal por el bien pblico, a efectos de efectuar una anlisis anlogo al anterior. Sin embargo, la distincin en este caso se presenta porque la suma de las demandas individuales es vertical, puesto que todos los consumidores se enfrentan a una misma cantidad del bien que est disponible para todos, por lo que el equilibrio en este mercado se halla en la interseccin de la demanda agregada (DA) con la oferta de mercado (S). La suma vertical de las demandas refleja los distintos precios que los consumidores estn dispuestos a pagar por una cantidad dada del bien. El punto de equilibrio refleja la igualdad entre la suma de los beneficios marginales (BMg) y el costo marginal (CMg) del bien social.
(Ampliar con Musgrave, pag.56) Como puede observarse, la diferencia entre ambos tipos de bienes estriba en que, el en caso de los bienes privados, la eficiencia implica igualar los beneficios marginales obtenidos por cada individuo, con el costo marginal, mientras que en el caso del bien pblico, es la suma de los beneficios marginales lo que debe igualarse al costo marginal. (Para profundizar sobre este tema se recomienda revisar el inciso B del Captulo 4 de Musgrave). La situacin descrita ms arriba, sin embargo, se trata de una situacin hipottica en la que se supone que los consumidores revelan sus preferencias o sus demandas, algo que en la realidad, al ser los bienes no rivales en el consumo, no es posible, como ya se explicara anteriormente, los consumidores prefieren en estos casos actuar como usuarios gratuitos. Ante esta situacin, el sector pblico recurre: - Al proceso poltico para determinar los bienes sociales que prefiere la ciudadana. - Al presupuesto pblico para financiar los bienes (mediante las decisiones relativas a impuestos y gastos). Mediante el juego poltico y en particular, mediante el proceso de la eleccin pblica, las preferencias individuales se convierten en decisiones colectivas. En una sociedad democrtica, los valores individuales y los gustos son determinantes en este proceso de agregacin. El proceso de votacin sirve como mecanismo eficiente para
Materia: FINANZAS PBLICAS Profesor: Sofa Devalle - 15 - la revelacin de preferencias, en el que se deben vincular las preferencias de gastos con las decisiones de impuestos. Los votantes eligen entre propuestas presupuestarias, cada una de las cuales se asocia a un precio impositivo. Esquema 6: el problema de la provisin de bienes pblicos Cunto proveer?: los consumidores no tienen incentivos para revelar sus preferencias por los bienes pblicos y en consecuencia no es factible establecer las curvas de demanda. Cmo financiarlos?: no hay incentivos a revelar cunto se valora el bien. Problema del usuario gratuito (o free rider)
Solucin: mediante un proceso poltico para obtener la revelacin de preferencias y para proporcionar los recursos fiscales para financiar los bienes pblicos. Esto se hace mediante la votacin sobre las decisiones relativas a impuestos y gastos. Financiamiento: va sistema presupuestario. Presencia de Externalidades Como se sealara previamente respecto a las categoras puras de los bienes privados y pblicos, en la realidad lo ms usual es que se trate de bienes con caractersticas mixtas, para los cuales la solucin respecto de la modalidad de provisin adecuada puede variar. Este es el caso en el que las actividades privadas de consumo o produccin tienen efectos directamente sobre otros consumidores o productores que no participan del consumo o la produccin del bien, y esos efectos no se ven reflejados completamente en el precio del bien. Se trata de situaciones en las que se producen externalidades: son bienes RIVALES en donde es posible la EXCLUSION, sin embargo, los beneficios o costos del consumo o de la produccin del bien son compartidos por el resto de la poblacin y no slo por quien consume o produce el bien. Las externalidades pueden ser negativas o positivas, de acuerdo a si se generan costos o beneficios, respectivamente, sobre el resto de la sociedad. - Externalidades negativas: el hecho que la actividad productiva genere costos que no se internalizan hace que dicha actividad tienda a sobreexpansionarse. Este concepto se puede clarificar mejor con el ejemplo de una empresa situada a la orilla de un ro y que vierte sus residuos en el mismo. Dicha empresa est generando contaminacin y perjudicando, por ejemplo, de manera directa a los productores agrcolas que estn aguas abajo y que deben regar con las aguas contaminadas. Estos efectos secundarios que genera esta empresa representan costos para la sociedad, que deberan reflejarse en los precios de mercado, pero que no lo hacen. A no ser que se cobre a la empresa por la contaminacin, el precio de mercado de la produccin de ese bien subestimar el verdadero costo de produccin que implica para la sociedad.
Materia: FINANZAS PBLICAS Profesor: Sofa Devalle - 16 - La presencia de externalidades negativas puede justificar una serie de actividades del sector pblico tendientes a que las empresas internalicen los costos de los efectos externos que generan, en este caso, podra ser mediante un impuesto. Esquema 7: Externalidad negativa
Precio Cantidad Impuesto Oferta (Cmg Privado) Oferta (Cmg Social) Q p Q s P p P s Demanda E 0 E 1 Precio Cantidad Impuesto Oferta (Cmg Privado) Oferta (Cmg Social) Q p Q s P p P s Demanda Precio Cantidad Impuesto Oferta (Cmg Privado) Oferta (Cmg Social) Q p Q s P p P s Demanda E 0 E 1
- Externalidades positivas: sucede cuando las actividades productivas generan beneficios. Un ejemplo es la educacin, porque no solo beneficia directamente a los estudiantes, sino tambin a toda la comunidad, ya que con personas educadas mejora la convivencia, disminuye la delincuencia y la sociedad tiene mayor capacidad productiva. A diferencia del caso anterior, cuando existen efectos externos positivos, la cantidad que produce el mercado es inferior a la socialmente ptima, con lo cual es necesario algn mecanismo del Estado que permita aumentar las cantidades producidas de este bien o servicio. En este caso, la intervencin estatal no implicar una provisin directa, sino que puede tomar la forma de una (ej.subsidios a la educacin). Esquema 8: Externalidad positiva
Precio Cantidad Subsidio Oferta Q p Q s P p P s Demanda (BMg Privado) Demanda (BMg Social) E 0 E 1 Precio Cantidad Subsidio Oferta Q p Q s P p P s Demanda (BMg Privado) Demanda (BMg Social) E 0 E 1
Materia: FINANZAS PBLICAS Profesor: Sofa Devalle - 17 - (Para ampliar este tema, remitirse al inciso C del capitulo 4 de Musgrave) Otro caso de bienes mixtos puede darse cuando el consumo del bien se convierte en rival debido a la congestin, aunque sean consumidos en cantidades iguales por todos. Este es el caso, por ejemplo, cuando hay muchos usuarios en un servicio con lo cual se reduce la calidad del servicio recibido y, en este caso, el agregar un usuario ms tiene un costo. En estos casos la solucin puede darse aplicando una tasa.
Bienes preferentes Finalmente, es importante mencionar otro grupo de bienes que tienen caractersticas mixtas, se trata de los bienes preferentes. Si bien puede decirse que los beneficios del consumo de los bienes son disfrutados en forma individual y valorados de esta manera, ms all del hecho que todos consuman el mismo bien, en el caso de los bienes preferentes, tambin es cierto que existen necesidades que se generan dentro de un grupo, que ya sea por cuestiones culturales, geogrficas o histricas o simplemente por simpata mutua, reflejan intereses comunes. Es decir, estos intereses originan necesidades comunes que todos los miembros del grupo se sienten obligados a compartir.
Los bienes preferentes son por lo tanto, bienes RIVALES y en donde es posible la EXCLUSION, sin embargo por cuestiones ticas, polticas o de justicia la sociedad tiene incentivos para que todos los consuman y por ende son provistos por el Estado (Ej:, hospitales pblicos). Para ampliar este tema puede verse el inciso E del captulo 4 de Musgrave.
1.5 La actividad empresaria y gubernamental del Estado. La actividad empresaria del Estado Hasta ahora, se ha efectuado una revisin de la funcin que le cabe al Estado en la asignacin de los llamados bienes pblicos o sociales. Sin embargo, existe otro tipo de actividad del Estado que se asemeja a la actividad privada en el mercado, es decir a la produccin de bienes y servicios que en este caso tienen caractersticas mixtas, y donde el Estado interviene ya sea como proveedor nico del bien o servicio o compitiendo en el mercado con empresas del sector privado. Esta funcin se lleva a cabo cuando se cumplen distintas condiciones: - Se trata de bienes con caractersticas privadas pero que deben ser provistos a todos los ciudadanos. En el caso de estos bienes puede aplicarse la exclusin y aunque el consumo sea no rival, es posible individualizar la demanda por el bien.
Materia: FINANZAS PBLICAS Profesor: Sofa Devalle - 18 - Este es el caso por ejemplo, de los servicios prestados por el Estado como la provisin de agua o electricidad. - Como la venta implica una restriccin al consumo, existe el componente de inters pblico por el consumo de estos bienes, que lleva a la necesidad que los mismos sean provistos por el Estado. Un ejemplo de ello puede ser la educacin, un servicio al que ya se hiciera referencia. Tambin puede tratarse de actividades para las cuales no existe un inters del sector privado por proveerlas. - El Estado en este caso, en general, es el que cuenta con una estructura ms adecuada para proveer estos bienes a gran escala, aprovechando los recursos disponibles y permitiendo que el precio ajuste la produccin a la demanda. El hecho que se requiera grandes inversiones en capital o la baja rentabilidad, son tambin motivo para la produccin pblica. Si bien es cierto que la produccin estatal no siempre es la ms eficiente, tambin es cierto que existen numerosos casos en que s lo es, y que depende en gran parte de los precios fijados para la venta de los bienes y la relacin de estos con los costos de produccin. Muchas veces estos precios estn subsidiados y no reflejan el verdadero costo por que se dificulta la produccin eficiente.
En Argentina, durante la dcada de los noventa, la fijacin de precios o tarifas por debajo de los costos y la deficiente calidad de los servicios pblicos fueron algunos de los argumentos esgrimidos para transferir al sector privado buena parte de las empresas que estaban en manos del Estado argentino, reservando para ste las reas tradicionales como defensa, educacin y salud pblica. Sin embargo, en la actualidad ha resurgido el inters por recuperar algunas de esas empresas y retomar el control del Estado sobre las mismas, como ha sido el caso de Aerolneas Argentinas.
- Las caractersticas institucionales del Estado que se trate, determinan el tipo de actividad empresaria. Esto hace referencia, por ejemplo, al tipo de gobierno y organizacin estatal, al reconocimiento y proteccin de los derechos de propiedad, y a las reglas de juego en general establecidas con las que el Estado interacta con la sociedad. Los temas tratados en esta seccin pueden ser ampliados en el captulo 1, punto B de Iturrioz. La actividad gubernamental del Estado Como ya se anticipara, existe una porcin de la actividad del Estado que se encuentra al margen de las reglas del mercado y es financiada mediante recursos pblicos a travs del gasto pblico. Se trata de la provisin de los llamados bienes pblicos o sociales (que ya fueran explicados), as como tambin de las actividades que implican el cumplimiento de las otras funciones del sector pblico, es decir la de distribucin y la de estabilizacin. En este tipo de actividades el Estado ya no se rige por las reglas del mercado y el sistema de precios, sino que las decisiones de produccin y la asignacin de los recursos, provienen de decisiones del sector pblico tomadas mediante procesos de eleccin pblica y que son de naturaleza poltica.
Materia: FINANZAS PBLICAS Profesor: Sofa Devalle - 19 - Respecto a este papel del Estado es preciso hacer referencia a distintas cuestiones que tienen que ver con la interaccin de ste con los dems actores sociales. En primer lugar se habla del tamao del sector pblico para medir la participacin del gobierno en el producto nacional, una medida para la cual existen distintos indicadores, ms sin embargo, ninguno alcanza la precisin que se deseara. Precisamente, el hecho que la actividad gubernamental se encuentre al margen de las reglas de mercado dificulta determinar las cantidades producidas y los respectivos precios. Algunos de los indicadores utilizados ms comunes son: - Relacin gasto pblico-ingreso nacional: medida que si bien es relativamente sencilla no es del todo precisa, por considerarse por ejemplo, como parte del gasto a los subsidios, que son transferencias de ingresos y no aumentan el ingreso nacional. - Relacin gasto corriente-ingreso nacional: medida que no carece de dificultades, por ejemplo, no permite medir el consumo de bienes de capital y de recursos naturales que hace el sector pblico. Tambin existen indicadores por el lado de los recursos pblicos, que tampoco son tan precisos porque si bien se trata de los recursos que financian la actividad pblica, los indicadores basados en los recursos no tienen en cuenta los efectos por ejemplo que puede tener la actividad recaudadora: - Relacin recaudacin tributaria- ingreso nacional: esa medida se acerca al monto de recursos monetarios que el sector pblico extrae del sector privado. Finalmente, otra medida que suele emplearse es la de: - Nmero de personas empleadas en el gobierno en relacin al total de la fuerza laboral del pas, o de su poblacin. Cabe aclarar que estas medidas no tienen en cuenta la participacin del Estado como empresario, algo que sin embargo no debe olvidarse si lo que desea es medir la participacin total de sector pblico en la economa. En segundo lugar, es preciso considerar el indudable aumento que ha tenido el tamao del sector pblico en muchos pases, ya sea en trminos reales o medido en trminos per cpita. Este incremento de la actividad gubernamental se ha debido a dos razones principales: - Las mayores funciones asumidas: pasando por las funciones primarias de defensa, seguridad pblica entre otras, a actividades como la de asegurar los servicios de salud, educacin o hasta producir combustibles. - El incremento del costo de las actividades o funciones lo que conduce a un aumento del gasto pblico. Esto puede deberse a su vez a: - Factores demogrficos (crecimiento poblacional, aumento de la esperanza de vida, aglomeracin urbana, entre otros). - Factores tcnicos: se refiere a la modernizacin de la tecnologa como recursos informticos y otros instrumentos necesarios para cumplir con las distintas funciones.
Materia: FINANZAS PBLICAS Profesor: Sofa Devalle - 20 - - Factor cultural: implica que una sociedad ms culta no solo demanda ms servicios sino tambin de mayor calidad. - Factores polticos: que llevan por ejemplo, al nombramiento de nuevos empleados pblicos cada vez que hay un cambio de gobierno, que aumentan el tamao del gobierno e incrementan la inflexibilidad para reducir los costos (por cuestiones tales como la estabilidad del empleo pblico).
Una tercera cuestin a analizar cuando se trata de evaluar la actividad gubernamental del Estado, es la que responde a la pregunta Cul es el tamao ptimo del sector pblico? Sin embargo, sta no es una cuestin fcil de resolver. En trminos generales, podra decirse que una asignacin eficiente de los recursos escasos (tanto humanos como materiales) entre el sector privado y el sector pblico, es aquella que maximiza el bienestar de la poblacin. Sin embargo para esto es preciso conocer las preferencias de los ciudadanos por los servicios gubernamentales, y segn se explicara en el punto 1.4 de esta unidad, ello no es posible cuando se trata de los servicios y bienes provistos pblicamente. Es decir, lo que en el caso del mercado se logra a travs de las seales de precios, en el caso del sector pblico los precios no constituyen un indicador vlido para asignar los recursos a la produccin pblica (distinto es cuando se habla de la actividad empresaria del Estado, proceso que se rige primordialmente por las reglas de mercado). Entonces, la respuesta a esta pregunta, ms que de naturaleza econmica, es de naturaleza poltica. Como se seal previamente, el volumen y la produccin de los bienes y servicios gubernamentales se determina por la eleccin colectiva y depende de valoraciones tanto personales como generales. Es decir, factores culturales, ticos, polticos, institucionales, histricos entre otros, influyen para determinar los bienes deseables por cada sociedad. Estas preferencias son transmitidas principalmente a travs del proceso de votacin que efecta la ciudadana. En base a esto, los principales recursos con los que el sector pblico financia estos bienes, provienen de su poder tributario, de la emisin de moneda o el uso del crdito pblico instrumentos de la poltica pblica que a su vez se consideran de naturaleza poltica. En resumidas cuentas, se definen de esta manera dos sistemas de produccin de bienes y servicios: la economa de mercado y la economa gubernamental. Mientras que en el primero de los casos los precios sirven de seales para determinar la asignacin de los recursos, en el segundo el sistema poltico cumple esa funcin. Ambos sistemas de produccin se complementan para equilibrar el funcionamiento del sistema econmico. Si bien el mercado resuelve cuestiones de eficiencia no puede resolver cuestiones como las de equidad distributiva por ejemplo; es aqu donde se requiere la intervencin de la produccin gubernamental para complementar la actuacin privada, resolviendo ste y otros problemas derivados de las fallas de mercado por las cuales este ltimo sistema deja de ser eficiente. Estos temas pueden ser ampliados en los incisos B, C y D del captulo 1 del libro de Iturrioz.
Materia: FINANZAS PBLICAS Profesor: Sofa Devalle - 21 - 1.6 El presupuesto pblico: concepto, naturaleza y principios Segn se enunciara en las secciones anteriores, las decisiones del sector pblico implican la realizacin de gastos e ingresos. Estas decisiones tienen su reflejo institucional en el Presupuesto (etimolgicamente, pre: antes y supuesto: estimacin, en virtud de su naturaleza ex-ante). El Presupuesto es el instrumento fiscal para hacer frente a las funciones del Sector Pblico, quien requiere de instrumentos de ordenacin y planificacin de sus actividades para lograr dos objetivos bsicos: 1) Control de las actividades, con el fin de someter las polticas de gastos e ingresos al Poder Legislativo que debe aprobar las leyes presupuestarias. 2) Efectividad y eficiencia, con la finalidad de racionalizar la gestin pblica, permitiendo la consecucin de los objetivos de poltica pblica al mnimo costo. Estos instrumentos tienen su ubicacin natural en el presupuesto, marco jurdico y econmico al que deben ajustarse los gastos e ingresos del Sector Pblico. Segn Albi (1994), el presupuesto ha sido definido de mltiples y diferentes maneras, destacndose la definicin formulada por Neumark en los aos cincuenta: El presupuesto es un resumen sistemtico y cifrado, confeccionado en perodos regulares, de las previsiones de gastos- en principio obligatorias- y de las estimaciones de ingresos previstos para cubrir dichos gastos. De acuerdo a esta definicin, las notas caractersticas del presupuesto son: - Anticipacin. El presupuesto es siempre una previsin, que trata de recoger las operaciones del Sector Pblico en un perodo futuro. - Cuantificacin. Las previsiones presupuestarias estn cifradas y utilizan el lenguaje contable, clasificndose con arreglo a diferentes criterios de ordenacin. - Obligatoriedad. El Sector Pblico est obligado a cumplir el presupuesto, al menos en lo que a los gastos pblicos se refiere. Las autorizaciones presupuestarias para los gastos tienen un carcter limitativo y no pueden superarse salvo por circunstancias especficas legalmente previstas. - Regularidad. El presupuesto se elabora y se ejecuta en intervalos regulares de tiempo. Normalmente, el ejercicio presupuestario tiene una duracin anual. Sobre este instrumento de gestin tan importante, cabe agregar que si bien el mismo representa una tcnica utilizable tanto en la esfera privada como pblica, en la primera el presupuesto tiene una naturaleza meramente orientativa, mientras que en la segunda es plenamente vinculante y limitativa para el gestor pblico. En la unidad 5 se volvern a tratar con mayor profundidad estos temas. Principios presupuestarios Los principios presupuestarios constituyen un conjunto de requisitos y premisas que deben tenerse en cuenta en las diferentes etapas del proceso presupuestario. Los principales principios que debera verificar el proceso presupuestario se enuncian a continuacin: Acuciosidad, Claridad, Continuidad, Equilibrio, Especificacin, Exactitud, Exclusividad, Flexibilidad, Periodicidad, Publicidad, Unidad y Universalidad.
Materia: FINANZAS PBLICAS Profesor: Sofa Devalle - 22 - En este apartado se hace slo una descripcin breve de lo que se conoce como principios presupuestarios debido a que los mismos sern tratados con ms detalle en la Unidad 5.
1.7 El presupuesto en Argentina. El tipo de organizacin poltica argentina est precisado en el artculo primero de su Constitucin, donde claramente se establece la forma representativa republicana federal, como la elegida por la Nacin Argentina. La forma de gobierno adoptada es el sistema presidencial, y como tal la Constitucin Nacional (CN) establece una divisin de poderes entre el poder ejecutivo, legislativo y el judicial. La Constitucin 1 dispone las facultades que corresponden a cada uno de los poderes mencionados. Tal es as que establece que corresponde al Congreso Fijar anualmente el presupuesto general de gastos y clculo de recursos de la administracin nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones pblicas y aprobar o desechar la cuenta de inversin (C.N. art 75). Asimismo, el Congreso detenta otras facultades que le confieren poder en el manejo de los recursos pblicos (art. 75 de la CN): - Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias e imponer contribuciones directas, por tiempo determinado; - Establecer y modificar asignaciones especficas de recursos coparticipables, por tiempo determinado; - Contraer emprstitos sobre el crdito de la Nacin. - Acordar subsidios del Tesoro nacional a las provincias, cuyas rentas no alcancen, segn sus presupuestos, a cubrir sus gastos ordinarios. Es decir, que la corriente ingreso-gasto gubernamental, que proyectada para determinado periodo constituye en esencia lo que se entiende por presupuesto gubernamental es producto de una decisin del Congreso que se exterioriza a travs de una ley. Por otra parte, la Constitucin seala la responsabilidad del Poder Ejecutivo de enviar anualmente al Congreso el proyecto de ley de Presupuesto de recursos y gastos a travs del Jefe de Gabinete Nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete. Asimismo, le corresponde hacer recaudar las rentas de la Nacin y ejecutar la ley de presupuesto nacional. (art. 100 de la CN), asimismo, supervisar el ejercicio de la facultad del jefe de gabinete de ministros respecto de la recaudacin de las rentas de la Nacin y de su inversin, con arreglo a la ley o presupuesto de gastos nacionales (art.99 de la CN). En la sancin de la ley de presupuesto se sigue el trmite previsto en la Constitucin para la sancin de todas las dems leyes, es decir, que aprobada por el Congreso segn los mecanismos ya previstos, pasa al Poder Ejecutivo para su promulgacin.
1 Actualizada segn reforma del ao 1994.
Materia: FINANZAS PBLICAS Profesor: Sofa Devalle - 23 - Estos son los contenidos constitucionales relativos al presupuesto gubernamental, los que dan origen y quedan completadas, con una legislacin especfica entre las que destaca:
Cuadro 4: Marco normativo bsico del presupuesto - Constitucin Nacional. Reforma ao 1994. - Ley N 24.156: Ley de Administracin Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional. Ao 1992. - Decreto 1344/2007. Reglamento de la Ley de Administracin Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional. Ao 2007. - Ley N 11.672: Ley complementaria permanente del presupuesto. (Texto ordenado al 2005). - Ley N 24.629: Ley de reforma del estado. Ao 1996. - Ley N 25.152: Ley de Administracin de los Recursos Pblicos (o de solvencia fiscal). Ao 1999. - Ley N 25.917: Ley de responsabilidad fiscal. Ao 2004. - Decreto 1731: Reglamento del Rgimen Federal de Responsabilidad Fiscal. Ao 2004. - Ley del presupuesto anual para el 2008.
La experiencia argentina en materia de presupuesto muestra las vicisitudes de un pas en desarrollo al cual le ha costado superar la inestabilidad fiscal, a su vez acompaada de un deterioro de la calidad institucional. Hasta 1990, seala Petrei (2005), puede decirse que el pas no tuvo un presupuesto en el sentido estricto de la palabra. El proceso de reformas y modernizacin de distintas reas del Estado que se dio en esta dcada, llev a un ordenamiento de las finanzas pblicas y con ello a una nocin ms acabada de lo que implicaba un presupuesto. De ah que la materia presupuestaria est tratada principalmente en la legislacin sealada y no tanto en el texto constitucional. De la normativa mencionada puede decirse que la que marc un hito en la evolucin de la materia presupuestaria ha sido la Ley de Administracin Financiera y Control Gubernamental (N 24156), que entr en vigencia en enero de 1993, impulsando la formulacin de instrumentos modernos de administracin pblica
Materia: FINANZAS PBLICAS Profesor: Sofa Devalle - 24 - proporcionando un marco para utilizar de modo eficiente y efectivo los recursos; facilitar el logro de equilibrios macroeconmicos y hacer posible el desarrollo de un sistema informtico que facilite las decisiones y otorgue transparencia al uso de recursos. Bajo una concepcin de sistemas interrelacionados, la ley contiene asimismo, normas sobre el funcionamiento de los procesos presupuestarios, de crdito pblico, tesorera y contable, a la vez que moderniza los mecanismos de control.
Cuadro 5: Sobre la evolucin del presupuesto en Argentina A partir de 1993, el presupuesto comienza a recobrar su papel central de ordenador de las finanzas pblicas, previndose un avance gradual de reformas. As el presupuesto ha ganado en cobertura y significado. Los ingresos y gastos del sistema de seguridad social estn ahora incluidos en dicho documento. Los ingresos y gastos de todas las reparticiones se incluyen por su integridad, no admitindose compensaciones. La parte de los impuestos coparticipados que corresponde a las provincias, son transferidos a stas no bien se reciben y no se contabilizan en las cuentas del gobierno central. Si bien los avances en cuanto al ordenamiento y modernizacin del proceso presupuestario han sido muy importantes, disponindose de una serie de evaluaciones de programas e indicadores de desempeo de la gestin, an no existe en Argentina una tcnica de presupuesto por programas propiamente dicha. La informacin sobre estrategias sectoriales, objetivos de cada programa y metas a cumplir es dbil. A partir del ao 2007, se ha comenzado con una experiencia piloto de presupuestacin de programas orientados a resultados.
Fuente: Presupuesto y Control. Pautas de Reforma para Amrica Latina. Humberto Petrei. BID.
El proceso presupuestario en Argentina Tradicionalmente, el presupuesto en Argentina ha sido preparado por la Secretara de Hacienda (Poder Ejecutivo), luego discutido en el Gabinete Nacional y ms tarde elevado al Poder Legislativo. La reforma constitucional de 1994 modific diversas normas sobre las finanzas pblicas, entre ellas, se asigna al Jefe de Gabinete la responsabilidad de elevar el presupuesto al Congreso. La aplicacin de estos cambios ha sido gradual. Primero la Jefatura de Gabinete tuvo un papel en la fijacin de grandes nmeros, quedando a cargo de Hacienda el tratamiento ms detallado, pero en la preparacin de sucesivos presupuestos, aqulla ha tenido una mayor intervencin. El Ministerio de Economa, y la Secretara de Hacienda en particular, mantienen la responsabilidad central del manejo macroeconmico y por lo tanto, lo relativo al dficit es de su incumbencia principal. A partir de 2001, la Secretara de Hacienda pas a ser en la prctica, el rgano rector del presupuesto, pero nuevamente en el 2004 ha aumentado la importancia de la jefatura de gabinete en cuanto a la distribucin de fondos entre Ministerios. Si bien el proceso estndar para constituir un presupuesto se explica en la Unidad 5, cada pas presenta particularidades como las mencionadas arriba, es por ello que a continuacin se presenta un cuadro que resume el esquema del proceso presupuestario en nuestro pas:
Materia: FINANZAS PBLICAS Profesor: Sofa Devalle - 25 - Cuadro 6: Esquema del Proceso presupuestario en Argentina Etapas del proceso presupuestario Principales actividades Responsables Plazos 1) Formulacin Preparacin: - Cronograma para la formulacin del presupuesto ONP Marzo - Elaboracin de esquema de gastos, ingresos y resultados Mayo- Junio - Determinacin de techos presupuestarios MEyP y ONP Fines de Junio - Orientaciones de poltica fiscal - Informe de avance al Congreso Nacional JGM y ONP 30 de Junio Elaboracin - Elaboracin de anteproyectos Jurisdicciones Julio- Agosto - Elaboracin de proyecto ONP Ago- Septiembre - Remisin de proyecto al Congreso Nacional JGM 15 de Septiembre - Comunicacin a la prensa y difusin por internet ONP 15 de Septiembre 2) Aprobacin Diputados - Recepcin como cmara de origen Cmara de Diputados Octubre- Noviembre - Anlisis en la comisin de presupuesto - Dictamen de comisin - Tratamiento en el recinto Senadores - Anlisis en la comisin de presupuesto Cmara de Noviembre-
Materia: FINANZAS PBLICAS Profesor: Sofa Devalle - 26 - - Dictamen de comisin Senadores Diciembre - Tratamiento en el recinto - Si no se introducen modificaciones, pasa al Ejecutivo Ejecutivo - El proyecto sancionado se comunica al Ejecutivo PE y ONP Diciembre - El PE lo promulga por decreto (o de hecho) 3) Ejecucin Distribucin - Distribucin de los gastos y de recursos JGM ONP A principios del ao - Difusin por internet Programacin - Distribucin en el tiempo de los gastos compatibilizados con los recursos a percibir SH ONP A principios de cada trimestre - Incluye la distribucin de la gestin fsica Ejecucin JGM, SH y ONP Durante el ao - Difusin trimestral por internet 4) Evaluacin y Control Ejecucin: evaluacin SIGEN, AGN Durante el ao y hasta el 30 de junio del ao siguiente Nota: ONP: Oficina Nacional de Presupuesto, MEyP: Ministerio de Economa y Produccin, JGM: Jefatura de Gabinete de Ministros, PE: Poder Ejecutivo, SH: Secretara de Hacienda, CGN: Contadura General de la Nacin, SIGEN: Sindicatura General de la Nacin, AGN: Auditora General de la Nacin.
En esta seccin se ha efectuado una presentacin del presupuesto gubernamental argentino, sin embargo, los aspectos que lo caracterizan sern tratados con mayor detalle en la Unidad 5, la cual est dedicada exclusivamente a introducirnos en los principales aspectos de este instrumento de gestin gubernamental.