LA POLTICA DEL GATOPARDO.

.MULTICULTURALISMO Y DEMOCRACIA EN OAXACA

Tras el levantamiento zapatista en el vecino estado de Chiapas el gobier-
no de Oaxaca impuls reformas legales e institucionales en materia de
derechos indgenas, una de las cuales fue el reconocimiento de los "usos
y costumbres" en materia electoral. Las normas y prcticas comunitarias
de nombramiento de las autoridades municipales fueron incorporadas a
la legislacin electoral en 1995, reforma que cre una nueva frontera
normativa y simblica entre una mayora de municipios en los cuales los
partidos polticos no intervienen directamente en el proceso electoral y
aquellos donde las elecciones pasan por la competencia abierta entre
candidatos registrados por los partidos. Este libro analiza las razones que
han conducido al gobierno a reconocer lo que hasta esa fecha haba
quedado en la informalidad; tambin analiza los efectos polticos de
dicho reconocimiento en los municipios de Oaxaca, durante una dcada
de aplicacin de esa atpica legislacin electoral. El autor muestra cmo,
lejos de garantizar la reproduccin de un sistema de dominacin regional
articulado en torno al PRI, el reconocimiento de los usos y costumbres ha
acelerado la crisis de los mecanismos tradicionales de mediacin y de
representacin poltica. La transicin oaxaquea es interpretada en toda
su complejidad y ambigedad: la permanencia -e incluso la profundiza-
cin- de lgicas clientelares y caciquiles coexiste con la eclosin de
espacios locales de deliberacin democrtica.
David Recondo es investigador del Centro de Estudios e Investigaciones
Internacionales de la Fundacin Nacional de Ciencias Polticas (cERI-
Sciences Po/cNRs, Pars, Francia) e investigador asociado del Centro de
Estudios Mexicanos y Centroamericanos icrmcA, Mxico, DF.).
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L11.

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David Recondo
LA POLTICA DEL GATOPARDO.
LTURALISMO Y DEMOCRACIA EN OAXACA
PUBLICACIONESDELACASACHATA
N-002519
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ANTROPOLOGAS HISTORIAS LENGUAJES SOCIOLOGA
N-002519
324.27274
R548P
RECONDO, DAVID.
CIE.SaS
LAPOLITICADELGATOPARDO.
MULTICULTURALISMO. .
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NOMBREDELSOLICITANTE
VTO
La poltica del gatopardo.
Multiculturalismo y democracia en Oaxaca
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1E3TE
PU131.1CACIONES DE LA CASA CHATA
La po ltica del gato pardo .
Multiculturalismo y demo cracia en Oaxaca
David Recondo

aEsas
Centro de Investigaciones y Estudios
Superiores en Antropologa Social (clases)
Virginia Garca Acosta
Directora General
Mara Bertely Busquets
Directora A cadmica
dgar Garca Valencia
Subdirector de Difusin) Publicaciones
Centro de Estudios Mexicanos
y Centroamericanos (cEMcA)
Odile Hoffman
Directora General
JoElle Gaillac
Directora de Publicaciones
Imagen de portada a partir de fotografa de David Recondo:
nombramiento de autoridades municipales, San Agustn
Loxicha, 1988.
Diseo de portada: Gabriel Salazar
Primera edicin: 2007
Centro de Investigaciones y Estudios
Superiores en Antropologa Social (ciEsAs)
Hidalgo y Matamoros s/n
Col. Tlalpan, C.P. 14000, Mxico, D. E
difusin@ciesas.edu.mx
Centro de Estudios Mexicanos
y Centroamericanos (cEmcA)
Sierra Leona 330, Lomas de Chapultepec 11000
Mxico, D.E
http: //www.cemca.org.mx
ISBN968-496-633-4
ISBN978-968-496-633-8
Impreso y hecho en Mxico
ndice
Siglas y acrnimos 13
Introduccin 21
Mxico: el debate nacional en torno a las autonomas indgenas
y la legalizacin de los usos y costumbres 23
Algunas preguntas iniciales 26
La estrategia del gatopardo: "cambiarlo todo para que todo
siga igual" 28
El parto doloroso de un nuevo orden poltico 30
Un enfoque comparativo 31
El periodo estudiado 33
Plan del libro 34
PRIMERA PARTE
LA CRISIS DE LA COMUNIDAD REVOLUCIONARIA
INSTITUCIONAL
Captulo 1. Estado y comunidades indgenas de Oaxaca:
el pacto clientelista 39
La comunidad revolucionaria institucional: una subversin
del gobierno indgena 39
La infiltracin cardenista de las comunidades indgenas . 40
324.27274
R548mRecondo, David
La poltica del gatopardo. Multiculturalismo y democracia en Oaxaca /
David Recondo ; traduccin de Josefina Anaya. -- Mxico : Centro de
de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social :
Centro de Estudios Mexicanos y Centroamericanos, 2007.
488 p. ; 23cm. -- (Publicaciones de la Casa Chata)
Incluye bibliografa
ISBN978-968-496-633-8
1. Indios de Mxico - Oaxaca - Condicin jurdica, leyes, etc.
2. Democracia - Mxico - Oaxaca. 3. Multiculturalismo. 4. Indios de
Mxico - Oaxaca - Politica y gobierno. 5. Indios de Mxico - Oaxaca -
Procesos polticos. I. t. II. Anaya, Josefina, trad. III. Serie.
(#.1
1 3q 62
)
329. 2 9-2,9-9
/2- SYS'e
ndice 9
8
David Recondo
El PRI y las comunidades en Oaxaca 43
La costumbre: reproduccin e hibridacin de las instituciones
comunitarias de la poca colonial a la Revolucin 47
La jerarqua de los cargos civiles y religiosos 47
El origen de las instituciones comunitarias 51
Caciquismo y simulacin jurdica: la integracin clientelista
de las comunidades
57
Los caciques indgenas
58
Los caciques mestizos
66
Los maestros rurales
67
La ley y la simulacin: el reconocimiento tcito de los usos
y costumbres
72
Pequeas componendas con la ley 72
El pacto clientelista
78
Captulo 2. El surgimiento de un actor poltico indgena 83
La crisis del modelo de integracin nacional populista 84
Del indigenismo de integracin a la gestin de la etnicidad 87
lite indgena y poltica indianista 99
La conciencia de identidad 99
Organizaciones indianistas y reivindicacin de autonoma:
el caso del Codremi-Asam 107
Captulo 3. El fin de la paz revolucionaria: multipartidismo
y conflictos comunitarios
121
Las reformas electorales federales: en busca de una legitimidad
perdida
121
La reforma de 1977: la apertura de nuevos espacios
de representacin 122
La reforma municipal de 1983 127
Las reformas de 1990 y 1996: la consolidacin
de instituciones electorales autnomas 129
Movimiento universitario, crisis poltica y reforma electoral
en Oaxaca 133
El conflicto universitario (1974-1978) 133
Las reformas electorales de 1978 y 1984 en Oaxaca 137
Elecciones municipales en el estado de Oaxaca: el avance
de la oposicin y la multiplicacin de los conflictos electorales 140
Disidentes y opositores: las fisuras de la hegemona prista 140
El ocaso de las "planillas nicas" 147
Los riesgos de ingobernabilidad 153
Captulo 4. La poltica del gatopardo: el reconocimiento de los usos
y costumbres 171
Los antecedentes jurdicos: el reconocimiento constitucional
de la plurietnicidad

172
Las reformas de Heladio Ramrez Lpez (1986-1992) 173
La reforma del Artculo 4 constitucional: entre legitimacin
y compensacin 180
El contexto poltico de la reforma: la rebelin zapatista
en Chiapas 186
La costumbre convertida en ley: la invencin de un sistema
electoral dual

199
El nuevo indigenismo de Didoro Carrasco Altamirano
(1992-1998) 200
La reforma electoral de 1995: la negociacin de las reglas
del juego poltico 206
La nueva reglamentacin de los usos y costumbres 236
ndice 11 10 David Recondo
SEGUNDA PARTE
LA INVENCINPARADJICA DE LA DEMOCRACIA
Captulo 5. Las nuevas fronteras de la poltica local 253
Partidos polticos o usos y costumbres? La definicin
del rgimen electoral municipal 253
El reparto negociado de las municipios 254
Municipios hbridos, fronteras porosas 262
La restauracin de los usos y costumbres 274
Cul costumbre? La definicin de los procedimientos
consuetudinarios 284
Captulo 6. Los usos polticos de la costumbre 287
La competencia exacerbada por el control de los recursos
municipales 287
La pirmide invertida del poder municipal 288
La disputa por el poder municipal 292
La consolidacin de los poderes perifricos 300
El poder electoral de las autoridades municipales 301
Los usos estratgicos de la costumbre 311
La crisis de las mediaciones polticas 314
El fin del monopolio prista del arbitraje electoral 314
La fragilidad de los nuevos mecanismos de arbitraje 320
La intervencin encubierta de los partidos polticos 324
La mediacin de las organizaciones independientes 330
Captulo 7. La costumbre contra la democracia 337
La costumbre al servicio de los caciques 338
La asamblea manipulada: el caso de Santiago Ixtayutla.
1998-2000 339
La costumbre contra los opositores: el caso de San Agustn
Chayuco 341
La reproduccin del pacto clientelista 344
El consenso contra el voto: las ambigedades de la democracia
comunitaria 350
La persecucin de los partidos: nostalgia de la unanimidad
e intolerancia poltica 354
Voto comunitario y sufragio universal: algunas diferencias
prcticas 358
El peso de los cargos: los lmites del gobierno comunitario 372
Captulo 8. Costumbres para la democracia 383
La reinvencin de los usos y costumbres 383
Actores identitarios, actores del cambio 384
La asamblea contra los caciques 391
La revisin crtica de las costumbres 396
La formacin de un sistema electoral hbrido 399
El conflicto, revelador de una recomposicin poltica 400
La produccin negociada de nuevas reglas del juego 403
Usos y costumbres y democracia electoral: algunas
"afinidades electivas" 407
En el origen: el voto 408
Individuo y comunidad: un equilibrio constantemente
renegociado 413
Civismo comunitario y ciudadana democrtica: una misma
tica de responsabilidad 423
La aclimatacin de la democracia electoral 429
Boicot de las elecciones y compra del voto: los senderos
inusitados de la democracia electoral 429
La pluralizacin del voto indgena 436
ACO:
AGN:
ANIPA:
ANPIBAC:
APPO:
ARIC:
Asam:
Asaprom:
Azachis:
CAMPO:
CAR-Asam:
Cedipio:
CEN:
CEMCA:
CEPCO:
CERI:
CIESAS:
CIMECH:
CIOAC:
CIPO-RFM:
Asamblea Ciudadana Oaxaquea
Archivo General de la Nacin
Asamblea Nacional Indgena Plural por la Autonoma
Alianza Nacional de Profesionistas Indgenas Bilinges, A.C.
Asamblea Popular de los Pueblos de Oaxaca
Asociacin Rural Indgena de Inters Colectivo
Asamblea de Autoridades Mixes
Asamblea de Productores Mixes
Asamblea de Autoridades Zapotecas y Chinantecas
Centro de Apoyo a los Movimientos Populares de Oaxaca
Comisin de Apoyo y Relaciones de la Asamblea de
Autoridades Mixes
Centro de Desarrollo de la Pastoral Indgena de Oaxaca
Comit Ejecutivo Nacional
Centro de Estudios Mexicanos y Centroamericanos
Consejo Estatal de Productores de Caf de Oaxaca
Centre d'tudes et de Recherches Internationales
Centro de Investigaciones y Estudios Superiores
en Antropologa Social
Centro de Investigaciones Humansticas de Mesoamrica y el
Estado de Chiapas
Central Independiente de Obreros Agrcolas y Campesinos
Consejo Indgena Popular de Oaxaca Ricardo Flores Magn
12 David Recondo
La eleccin de gobernador: la evolucin de 1992 a 2004 . . 437
Las elecciones presidenciales de 1994 a 2006 440
Las elecciones legislativas federales de 1994 a 2006: retroceso
constante del PRI 443
Conclusin 449
Eplogo. 2006: el ocaso de un rgimen 457
El magisterio, la APPOy las elecciones federales 458
La APPO: un espacio poltico heterogneo 462
Ulises Ruiz y el "nuevo federalismo" mexicano 465
El ltimo suspiro del gatopardo 467
Bibliografa 471
Siglas y acrnimos
[13]
14 David Recondo
CNC: Confederacin Nacional Campesina
CNCA: Consejo Nacional para la Cultura y las Artes
CNDH: Comisin Nacional de los Derechos Humanos
CNOP: Confederacin Nacional de Organizaciones Populares
cNbA: Coordinadora Nacional Plan de Ayala
CNPI: Consejo Nacional de Pueblos Indios
COCEI: Coalicin Obrera Campesina Estudiantil del Istmo
COCEO: Coalicin Obrera Campesina Estudiantil de Oaxaca
Coconal, S.A.: Compaa Constructora Nacional, Sociedad Annima
Cocopa:

Comisin de Concordia y Pacificacin

Codeco:

Comit Organizador y de Consulta para la Unin de los

Pueblos de la Sierra Norte de Oaxaca
CODEP:

Comit de Defensa Popular de Putla

Codremi:

Comit Coordinador para la Defensa de los Recursos

Naturales, Humanos y Culturales de la Regin Mixe
COFIPE:

Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales

Colmex:

Colegio de Mxico
Conasupo: Compaa Nacional de Subsistencias Populares
Coplade:

Comit de Planeacin para el Desarrollo del Estado [diferente

en nota 64, cap. 5]
Coplamar: Coordinadora General del Plan Nacional para las Zonas
Deprimidas y Grupos Marginados
CTM:

Confederacin de los Trabajadores de Mxico

DAI:

Departamento Autnomo de Asuntos Indgenas

ENAH:

Escuela Nacional de Antropologa e Historia

EPR:

Ejercito Popular Revolucionario

EZLN:

Ejercito Zapatista de Liberacin Nacional

FDN:

Frente Democrtico Nacional

FNSP:

Fondation Nationale des Sciences Politiques

FEO:

Federacin Estudiantil Oaxaquea

FCE:

Fondo de Cultura Econmica

Siglas y acrnimos

15
FIOB: Frente Indgena Oaxaqueo Binacional
FLN: Fuerzas de Liberacin Nacional
FMI: Fondo Monetario Internacional
Foesca: Fondo Estatal para la Cultura y las Artes (Oaxaca)
FUDT: Frente Unido para la Defensa de Tlacolula
IEE: Instituto Estatal Electoral (Oaxaca)
IHEAL: Institut des Hautes tudes de l'Amrique Latine
IFE: Instituto Federal Electoral
Instituto de Investigaciones Sociales (UNAN)
Infonavit: Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los
Trabajadores
III: Instituto Indigenista Interamericano
IOC: Instituto Oaxaqueo de las Culturas
INAHInstituto Nacional de Antropologa e Historia
INI: Instituto Nacional Indigenista
LFOPPE: Ley Federal de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales
LGDJ: Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence
LOPPEO: Ley de Organizaciones Polticas y Procedimientos Electorales
de Oaxaca
MNI: Movimiento Nacional Indigenista
MRM: Movimiento Revolucionario del Magisterio
MSF: Movimiento Sindical Ferrocarrilero
MTD: Movimiento por la Transicin Democrtica
MULT: Movimiento de Unificacin y Lucha Triqui
Nioax: Nueva Izquierda de Oaxaca
OCEZ: Organizacin Campesina Emiliano Zapata
Odrenasij: Organizacin de Defensa de los Recursos Naturales y
Desarrollo Social de la Sierra Jurez
OIDHO: Organizaciones Indgenas para la Defensa de los Derechos
Humanos de Oaxaca
OIT: Organizacin Internacional del Trabajo
16
ONU:
OOCEZ:
PAN:
Panal:
PARM:
PC:
PCM:
PDM:
PFCRN:
PMT:
PNR:
PPM:
PPS:
PRD:
PREM:
PRI:
PRM:
PROCUP:
Pronasol:
PRT:
PST:
PSUM:
PT:
PUF:
PUP:
SAM:
SEP:
Ser, A.C.:
SNTE:
David Recondo

Siglas y acrnimos 17

Organizacin de las Naciones Unidas
Organizacin Obrero-Campesina Emiliano Zapata
Partido Accin Nacional
Partido Nueva Alianza
Partido Autntico de la Revolucin Mexicana
Partido Cardenista
Partido Comunista Mexicano
Partido Democrtico de Mxico
Partido del Frente Cardenista para la Reconstruccin Nacional
Partido Mexicano de los Trabajadores
Partido Nacional Revolucionario
Partido del Pueblo Mexicano
Partido Popular Socialista
Partido de la Revolucin Democrtica
Plan de Reordenamiento Econmico Mixe
Partido Revolucionario Institucional
Partido de la Revolucin Mexicana
Partido Revolucionario Obrero-Campesino "Unin
del Pueblo"
Programa Nacional de Solidaridad
Partido Revolucionario de los Trabajadores
Partido Socialista de los Trabajadores
Partido Socialista Unificado de Mxico
Partido del Trabajo
Presses Universitaires de France
Partido Unidad Popular
Sistema Alimentario Mexicano
Secretara de Educacin Pblica
Servicios del Pueblo Mixe, Asociacin Civil
Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin

Suterm:
TEPJF:
Tri fe:
UABJO:
UAP:
UCD:
UCIRI:
UCIZONI:
UNESCO:
UG:
UNICACH:
Unosjo:
Sindicato nico de Trabajadores Electricistas de la Repblica
Mexicana
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin
Tribunal Federal Electoral
Universidad Autnoma Benito Jurez de Oaxaca
Universidad Autnoma de Puebla
Unin Campesina Democrtica
Unin de Comunidades Indgenas de la Regin del Istmo
Unin de Comunidades Indgenas de la Zona Norte del Itsmo
United Nations Educational, Scientific and Cultural
Organization
Universidad de Guadalajara
Universidad de Ciencias y Artes de Chiapas
Unin de Organizaciones de la Sierra Jurez de Oaxaca

A Gloria, Emilio y Matteo.
A todos los que hicieron posible este libro.
002519
Introduccin
Se vogliamo che tutto rmanga
come bisogna che tuno cambi.
GUIUSEPPETOMASI DI LAMPEDUSA
EL GA TOPA RDO
En el contexto muy mediatizado de la rebelin zapatista de enero de 1994 en
Chiapas, y una vez dados los primeros pasos en las negociaciones de paz entre
los representantes de la guerrilla y los del gobierno, el debate en torno a los
derechos de los pueblos indgenas cobr en Mxico un impulso sin preceden-
tes, mucho mayor incluso que los debates que surgieron en ocasin de la
conmemoracin de los quinientos aos del "encuentro de dos mundos", en
1992. La reforma constitucional con la que se reconoci la "composicin
pluricultural de la nacin mexicana", impulsada por el presidente Carlos Sa-
linas de Gortari desde 1991 (a dos aos de que el Senado aprobara el Conve-
nio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo sobre los derechos de
las minoras), dio lugar, desde entonces, a muchas discusiones en torno a lo
que debi representar la reparacin legal de una injusticia histrica: la nega-
cin de la especificidad cultural de los pueblos originarios y del papel que han
tenido en la construccin de la nacin. En 1994 los dirigentes del Ejrcito
Zapatista de Liberacin Nacional (EzLN) retoman las reivindicaciones de mu-
chas organizaciones indgenas que se formaron desde finales de los aos se-
tenta y que centraron sus movilizaciones en la exigencia de un derecho a la
diferencia y en el rechazo de las polticas asimilacionistas practicadas hasta
entonces por el Estado. La cuestin de las autonomas indgenas se retorna en
mltiples foros en los que participan dirigentes indgenas, antroplogos y
representantes de organizaciones sociales y polticas.

En concomitancia con la tendencia mundial al multiculturalismo, el de-
bate en torno al reconocimiento del derecho a la diferencia tiene particular
eco en Oaxaca, estado vecino a Chiapas en el sureste mexicano. Oaxaca es,
en efecto, una de las regiones donde se concentra el mayor nmero de ind-
genas. Fue tambin semillero de dirigentes indgenas y organizaciones socia-
les que han elevado la voz desde los aos ochenta, en el plano nacional y a
veces tambin en el internacional. Es sobre todo ah donde se promueven las
primeras reformas constitucionales que hacen referencia a los derechos de
las comunidades indgenas, incluso antes de que medidas semejantes se toma-
ran en el plano federal.
En tanto que la cuestin indgena es objeto de centenares de discursos, art-
culos, programas televisivos, libros, etc., el 31 de agosto de 1995 el Congreso
de Oaxaca vota una reforma a la ley electoral local, destinada a reglamentar los
usos y costumbres aplicados por las comunidades en la eleccin de sus autoridades
municipales. Se trata de una reforma innovadora en el pas, pues no obstante
que el reconocimiento de las costumbres indgenas est inscrito en la Constitu-
cin local desde 1990, y en la federal desde 1992, nunca haba dado lugar a una
verdadera legislacin. La incorporacin en el cdigo electoral local de los pro-
cedimientos electorales consuetudinarios en las comunidades marca un primer
paso en la reglamentacin de los derechos, que hasta entonces, slo haban te-
nido carcter declaratorio. El derecho a la diferencia se encarna aqu en una ley
que se aplic en las elecciones municipales a partir de 1995.
Aun cuando en todo el continente existen otras experiencias de legislaciones
particulares en materia de gobierno local y de representacin poltica relativas a
los pueblos indgenas (Colombia, Bolivia y Ecuador), sta es una reforma sin
precedentes en un pas donde la tradicin jurdica heredada del siglo xix se ha
opuesto ferozmente al reconocimiento de derechos especficos segn los criterios
tnicos o culturales. Siguiendo un modelo republicano inspirado, en parte, en
Francia, la ley debe ser general y universal, y no puede establecer distinciones
entre diferentes tipos de ciudadanos. La legislacin de procedimientos electo-
rales particulares, que contradicen en gran medida los preceptos aplicados en el
resto de las elecciones (en particular el carcter secreto, universal e individual
del voto), se presenta as como una excepcin histrica.
MXICO: EL DEBATE NACIONAL ENTORNO
A LAS AUTONOMAS INDGENAS Y LA LEGALIZACIN
DE LOS USOS Y COSTUMBRES
En la repblica mexicana, la reforma puesta en prctica en Oaxaca suscita desde
el comienzo una viva polmica. Suele citarse como ejemplo en un debate que
confronta a partidarios y detractores de la autonoma. Para los primeros, la le-
gislacin de las costumbres no puede ms que favorecer la expansin de una
democracia comunitaria considerada superior a la de los partidos polticos. Ade-
ms de los dirigentes de las principales organizaciones indgenas del pas, inte-
lectuales como el filsofo Luis Villoro,' el historiador Miguel Len Portilla' y el
antroplogo Hctor Daz-Polanco3 defienden esta posicin. Con argumentos
sensiblemente diferentes, conciben la autonoma como una legtima demanda
de los pueblos indgenas, que, lejos de desembocar en el separatismo, debera
garantizar la unidad nacional en el respeto a la diversidad. Todos consideran
el reconocimiento legal de las formas comunitarias de organizacin poltica
como un primer paso hacia esta autonoma reconciliadora, aunque no siempre
estn de acuerdo en los niveles o la extensin territorial que deba tener. 4
Para los otros, por el contrario, la autonoma corre el riesgo de conducir
a una mayor segregacin de los indgenas. Legalizar las costumbres es tanto
Luis Villoro, "En torno al derecho de autonoma de los pueblos indgenas", en Patricia Galeana,
(coord.), Cultura y derechos de los pueblos indgenas de Mxico, pp. 161-184.
2
Miguel Len-Portilla, "La antigua y la nueva palabra dlos pueblos indgenas", en Patricia Galea-
na (coord.), Cultura y derechos de los pueblos indgenas de Mxico, pp. 21-47.
3
Hctor Daz-Polanco, La rebelin zapatista y la autonoma.
4
Algunos autores piensan que la autonoma debe ser reconocida y promovida ante todo en el plano
comunitario o municipal, y otros que debe concebirse en un plano regional.
22
David Recondo
I
Introduccin 23
24 David Recondo
1
Introduccin 25
como institucionalizar la discriminacin y no puede ms que conducir a con-
flictos y a la violencia tnica. Personalidades de sensibilidad poltica bien dife-
rente se codean en esta crtica de la autonoma y la legalizacin de las costumbres.
Entre ellos figuran intelectuales cercanos al gobierno, como el constitucionalis-
ta Ignacio Burgoa Orihuela, el jurista Jos Luis Soberanes o el escritor y ex se-
nador del PRI Andrs Henestrosa, u otros, que provienen de la izquierda, como
Roger Bartra. 5 Sin embargo, sus argumentos no son los mismos.
Los primeros consideran que la autonoma sera anticonstitucional y que
crear privilegios particulares (fueros) a favor de los indgenas contradice el
carcter gen, al y universal de la ley. Su discurso es similar al del ex presiden-
te de la repblica Ernesto Zedillo Ponce de Len (1994-2000), cuando ha-
blaba de los peligros de una "balcanizacin".
Los segundos recurren a argumentos ms directamente polticos: las cos-
tumbres son de ndole autoritaria, legalizarlas equivale a reforzar el rgimen
instalado. Sobre todo Roger Bartra advierte contra la legitimacin de estas
formas de gobierno fundamentalistas, discriminatorias y corporativas que,
lejos de expresar una democracia directa cualquiera, forman parte de un "vie-
jo modelo autoritario".6 En un escrito ilustrado con ejemplos tomados de la
etnografa, se dedica a demostrar el origen colonial de instituciones y prcti-
cas que a menudo se erigen en smbolos de una identidad indgena precolom-
bina. Su conclusin es categrica:
Los sistemas normativos indgenas o lo que queda de ellos son formas colo-
niales poltico-religiosas de ejercicio de la autoridad [...] profundamente infil-
tradas y hbilmente manipuladas por los intereses de mestizos o ladinos y por la
burocracia poltica de los gobiernos posrevolucionarios con el fin de estabilizar
la hegemona del Estado nacional en las comunidades indgenas. 7
5
Roger Bartra, "Violencias salvajes: usos, costumbres y sociedad civil", en R. Bartra, La sangre y la
tinta. Ensayos sobre la condicin postmexicana, pp. 27-40.
6
Ibid., pp. 33-39.
7
Ibid, p. 34,
Para el autor, otorgarles reconocimiento legal a los usos y costumbres
equivale a crear un rgimen de "patronazgo cultural segregador". 8 Lejos de
contribuir a la democratizacin del rgimen, con semejantes medidas se corre
el riesgo de engendrar ms conflictos y violencia. El autor apela, pues, a "re-
formar las costumbres", ms que a conservarlas, con el fin de asegurar "la
expansin de una sociedad civil basada en la libertad individual y la demo-
cracia poltica"? El tono es polmico. Su impacto en los medios "pro-zapa-
tistas" es fulgurante; stos se han agrupado en la defensa sin concesiones de
las autonomas indgenas.
Este debate suscita argumentos fcilmente reduccionistas. Y adems remi-
te a un problema ms profundo. El anlisis de las polticas de reconocimiento
tiende, con demasiada frecuencia, a cerrarse en razonamientos normativos. En
el mejor de los casos, es de la incumbencia de la filosofa poltica. Slo que la
mayor parte de las veces se basa en juicios ideolgicos ms que en un verdade-
ro examen de la realidad. En cuanto al tratamiento institucional de la diversi-
dad cultural, solamente el estudio de casos concretos permite escapar de los
dilemas binarios en los que rematan sistemticamente las discusiones en torno
a los valores intrnsecos de las polticas del multiculturalismo.
La reforma sobre losuos y costumbres en Oaxaca ilustra perfectamente los
retos que plantean las polticas de reconocimiento en un contexto de cambio
poltico. Este caso regional es rico en enseanzas sobre las ambigedades de las
medidas tendentes a reflejar la diversidad cultural en las instituciones pblicas.
Examinarlas es tanto ms decisivo cuanto que el Congreso federal aprob, el
14 de agosto de 2001, una reforma constitucional en materia de derechos de
los pueblos indgenas. sta atribuye a los estados de la federacin la responsa-
bilidad de legislar a favor de los indgenas. El EZLNy las organizaciones ind-
genas representadas en el Congreso Nacional Indgena (foro independiente del
gobierno), desaprobaron violentamente la reforma federal. Reprochan a los
Ibid., p. 38.
9 Ibid., p. 40.
26
David Recondo Introduccin 27
legisladores haber "traicionado" los acuerdos de San Andrs Larrinzar en va-
rios puntos, entre ellos el reconocimiento de las formas de eleccin de las au-
toridades municipales. En este terreno la experiencia de Oaxaca suele citarse
como ejemplo de una de las reformas ms "avanzadas" en las que sera conve-
niente inspirarse para legislar en el resto de la federacin.
Nos ocuparemos aqu del anlisis de la gnesis y los efectos polticos de la
reforma emprendida en el estado de Oaxaca. El inters es doble: por una parte,
se trata de una reforma nica en muchos sentidos, pero representativa de una
serie de polticas de reconocimiento' que los gobiernos han puesto en prctica
en todo el continente americano. El que tenga una aplicacin muy concreta y
el que no se reduzca a mera retrica permite a la vez evaluar el entramado de
estas polticas multiculturalistas y medir sus lmites y sus contradicciones. Por
otra parte, una reforma como sta rebasa de lejos el mero dominio del derecho
de las minoras o de los pueblos autctonos y remite a las transformaciones que
sufre el sistema poltico mexicano en su conjunto. En este sentido, nos permite
abordar indirectamente la problemtica ms general de la democratizacin en
un contexto marcado por una gran diversidad social y cultural.
ALGUNAS PREGUNTAS INICIALES
Al mismo tiempo que trataremos de marcar una distancia crtica respecto del
debate ideolgico, intentaremos responder a estas preguntas elementales: por
una parte, por qu las reformas en torno a los derechos de los indios tienen
lugar en Oaxaca a inicios de los aos noventa, y no en otros lugares del pas?
Por qu se reglamenta aqu aquello que en cualquier otro lugar se queda en un
nivel puramente simblico y declarativo? Y, sobre todo, por qu se decidi
oficializar, en este momento preciso, prcticas consuetudinarias que el Estado
se content con tolerar (y con utilizar en su provecho) durante decenios? Por
' Retomamos la expresin empleada por Charles Taylor en C. Taylor, Multiculturalism: Examining
the Politics of Recognition.
otra parte, cules son los efectos que semejante legislacin produce sobre el
proceso de cambio poltico por el que pas en general est pasando, y en parti-
cular Oaxaca? Semejante reforma afecta profundamente el sistema de relacio-
nes que se ha tejido hasta ahora entre las comunidades indgenas y el Estado?
Contribuye a mantener un statu quo poltico, o bien, por el contrario, implica
una revisin del modo de dominacin establecido a partir de la Revolucin, en
los aos veinte y treinta? En otras palabras, la legislacin de las costumbres
electorales indgenas favorece la preservacin de un sistema poltico corporati-
vista dominado por un partido hegemnico (el PRO, o bien forma parte del
proceso de democratizacin que se est dando en el plano nacional?
Para contestar a estas preguntas analizaremos, en primer lugar, el contex-
to histrico y poltico, las estrategias de los actores que participan en la ela-
boracin de la agenda de la reforma electoral, y las vicisitudes de la negociacin
de nuevas reglas del juego poltico. En segundo lugar, analizaremos la aplica-
cin de la reforma en el plano municipal y las nuevas dinmicas polticas que
induce. Buscaremos comprender en qu consiste la particularidad de las prc-
ticas consuetudinarias que la ley reconoce, y cmo los actores locales (faccio-
nes polticas, dirigentes comunitarios, autoridades municipales, partidos y
organizaciones sociales) perciben la reforma y se la apropian.
Para ello partiremos de una definicin sencilla aunque provisional de la
nocin de "usos y costumbres". sta abarca el conjunto de normas y prc-
ticas que regulan la designacin de las autoridades municipales y el ejercicio
del gobierno local en una tercera parte de los municipios del estado de
Oaxaca (418 de 570). Se trata de prcticas de tipo comunitario que se basan
en un imperativo de servicio a la colectividad al que, tericamente, estn
sujetos todos los habitantes adultos o casados de un pueblo. El servicio
comunitario est articulado en torno a una jerarqua de funciones o "car-
gos"," que cada individuo debe cubrir alternadamente y de manera ascen-
La nocin de cargo remite a la idea de "carga", en sentido estricto. Se trata de una funcin pblica
atribuida a un miembro de la comunidad durante un periodo variable. Esta funcin es obligatoria
y, con la mayor frecuencia, no remunerada.
28
David Recondo Introduccin
29
dente durante toda su vida. En general, la designacin de las autoridades
locales se realiza sin la intervencin directa de los partidos polticos. La
eleccin se hace en asambleas que renen a un nmero variable de "ciuda-
danos" que adquirieron el derecho a participar por haber cumplido con su
servicio comunitario.
En la mayora de los 418 municipios mencionados (de un total de 570),
el voto es pblico y sigue variadas modalidades (alzando la mano, formndo-
se detrs del candidato favorito, por aclamacin, por anotacin en un piza-
rrn, con boletas y urnas, etc.). Estas modalidades tradicionales de eleccin
y de gobierno se basan en un principio de consenso, pero evidentemente
abarcan un conjunto complejo de relaciones de fuerza, de intereses y de riva-
lidades entre familias o facciones que rompe con la imagen idealizada que
suelen dar de l los antroplogos o los propios dirigentes indgenas.
En un segundo nivel de anlisis dedicaremos nuestra atencin al juego
poltico en el interior de este marco "tradicional", directamente afectado por
la consolidacin del multipartidismo a nivel federal. Intentaremos evaluar la
incidencia de la nueva reglamentacin electoral en la poltica local y en sus
formas de articulacin con la poltica regional y nacional.
LA ESTRATEGIA DEL GATOPARDO:
"CAMBIARLOTODOPARA QUE TODOSIGA IGUAL"12
La legalizacin de las costumbres electorales refleja la convergencia de inten-
ciones y de estrategias contradictorias. En tanto que decisin poltica, corres-
ponde a una estrategia de legitimacin puesta en marcha por el gobierno de
Oaxaca para evitar el contagio del conflicto chiapaneco y frenar el progreso
de la oposicin (es lo que llamaremos la "estrategia del gatopardo"). Pero la
12 Tomamos la expresin de la novela del Italiano Giuseppe Tomasi di Lampedusa, El gatopardo,
publicada en 1958. La cita original es: "Se vogliamo che turro rimanga come , bisogna che tutto
cambi".
reforma no es producto de la accin de un solo sector. Partidos de oposicin,
organizaciones indgenas y autoridades municipales se movilizan buscando
cada uno orientar en su provecho el cambio poltico. La aplicacin de la
nueva legislacin conlleva efectos tan contradictorios como las razones que
motivaron su creacin. Lejos de garantizar un statu quo poltico, la oficializa-
cin de las costumbres implica nuevos conflictos y acenta la descomposicin
del modo de dominacin instalado despus de la Revolucin, en los aos
treinta. Parece surgir a nivel local un nuevo orden poltico, incierto, ambiva-
lente, un orden que pasa principalmente por la recomposicin interna de las
comunidades y la produccin negociada de una nueva costumbre.
Las polticas de reconocimiento son mucho ms que un simple "acomo-
do" de la diversidad cultural. Detrs de los objetivos anunciados de fortale-
cimiento de la unidad en la diversidad, se esconden juegos de poder. La
legislacin de las costumbres dice mucho sobre la crisis por la que atraviesa
el rgimen prista desde finales de los aos 80, y sobre los intentos de poner-
le remedio. Los usos y costumbres son inseparables del modo de dominacin
que se instal despus de la Revolucin. Las comunidades indgenas fueron
integradas poco a poco al sistema poltico nacional articulado en torno al
partido hegemnico, el PRI. Lo que llamaremos la "comunidad revoluciona-
ria institucional"13 asegura la reproduccin de un cierto espacio de autono-
ma local, al mismo tiempo que afianza la reproduccin del sistema de
Estado-partido. El principio tradicional de concenso es indisociable de la
unidad del partido oficial y de su relacin simbitica con el Estado. ste
estableci con las comunidades una especie de pacto clientelar: el Estado
respeta las costumbres locales y garantiza la integridad territorial de las co-
munidades indgenas y a cambio las comunidades prestan apoyo masivo e
incondicional al partido oficial en todas las elecciones. A partir de los aos
13 Retomamos la expresin acufiada por Jan Rus en "La comunidad revolucionaria institucional: la
subversin del gobierno indgena en los Altos de Chiapas, 1936-1968", en Juan Pedro Viqueira y
Mario Humberto Ruz (eds.), Chiapas. Los rumbos de otra historia Mxico, pp. 251-277.
ochenta, este arreglo implcito es trastocado por una crisis generalizada del
rgimen prista. Los partidos de oposicin progresan y un movimiento in-
dgena fragmentado pero revivificado por la rebelin zapatista de 1994, ame-
naza el equilibrio de las fuerzas que garantizan al PRI el monopolio del poder.
Ante este peligro, el rgimen v en la legalizacin de las costumbres una
manera de reproducir, bajo una nueva forma ("cambiarlo todo"), el antiguo
pacto clientelar ("para que todo siga como est").
Esta primera lectura debe matizarse de inmediato para restituir la com-
plejidad de una reforma institucional que no responde solamente a las mo-
tivaciones del gobierno. El reconocimiento de las costumbres resulta de una
convergencia de intereses antagnicos. Cada uno de los actores de la poltica
local y regional le apuesta a los usos y costumbres: las organizaciones ind-
genas quieren consolidar las autonomas locales, liberadas de toda forma de
control corporativista; los partidos de oposicin creen poder cortar el cordn
umbilical que une a las comunidades con el Estado; las autoridades munici-
pales y las diferentes facciones de las lites locales, segn su posicin, com-
piten para imponer una interpretacin de la costumbre que sirve a sus
propios intereses.
EL PARTODOLOROSODE UNNUEVOORDENPOLTICO
Las reformas institucionales con frecuencia tienen resultados inesperados. Es
el caso de la legislacin sobre las costumbres electorales: lejos de preservar un
orden "tradicional" provoca una tensin adicional en los antiguos mecanismos
de control y de mediacin poltica.
La costumbre se convierte en un verdadero campo de conflictos y de
negociaciones. Las deficiencias de una legislacin ambigua, la consolidacin
del multipartidismo y un proceso acelerado de descentralizacin confluyen
para hacer aparecer un nuevo tipo de conflicto electoral. ste gira principal-
mente alrededor de la definicin de las reglas del juego electoral local en los
municipios de usos y costumbres, donde el consenso anteriormente soste-
nido por el vnculo del corporativismo clientelar salta en pedazos. Los anti-
guos mecanismos de mediacin poltica entran en descomposicin.
La descomposicin parece dejar paso a un proceso de cambio poltico
incierto y ambivalente. En un nmero significativo pero minoritario de mu-
nicipios, antiguos o nuevos lderes utilizan la costumbre legalizada para asentar
su autoridad y excluir a los oponentes. Con mayor frecuencia, la defensa de
las costumbres oculta alianzas entre estas fuerzas locales y el PRI, que parece
haber ganado, todava durante algn tiempo, su apuesta inicial. Pero en otras
partes los conflictos locales reflejan una recomposicin de las relaciones de
fuerza y la produccin negociada de un nuevo orden poltico. Una nueva
comunidad ms abierta, menos jerarquizada, parece estarse formando;
una comunidad ms acorde con las nuevas condiciones del juego democr-
tico nacional. Pero estas dinmicas de recomposicin local se topan con la
resistencia de un gobierno estatal cada da ms autoritario, por lo que no
logran articularse con el proceso de cambio democrtico que se da a nivel
federal.
UNENFOQUE COMPARATIVO
Dada la inmensidad del territorio (95,364 km2 , 4.8% de la superficie del pas)
y la cantidad desproporcionada de municipios (570, una cuarta parte de los
municipios del pas) nos vimos obligados a elegir. Si bien podemos hacer un
anlisis general (que abarque el conjunto del estado) sobre la reforma electo-
ral y las elecciones municipales, fue necesario seleccionar un nmero limitado
de casos representativos para abordar el segundo nivel de anlisis que defini-
mos antes. Elegimos, as, siete municipios que seleccionamos de acuerdo con
dos criterios principales: primero, el grado relativo de "tradicionalismo" (arrai-
go de las prcticas consuetudinarias, densidad de la poblacin indgena); segundo,
las tramas de los conflictos de que eran objeto.
Introduccin
31 30
David Recondo
32
David Recondo Introduccin
33
La regin mixe
Santa Mara Tlahuitoltepec, en la regin mixe, al norte del estado, figura, en
nuestro estudio, como municipio "tradicional", incluso "tradicionalista"."
Indgena en su totalidad, su poblacin est clasificada tambin entre las ms
pobres del estado. Las instituciones comunitarias rigen el conjunto de la vida
colectiva y su legitimidad no se cuestiona (sobre todo en lo que toca a la de-
signacin de las autoridades municipales). Este municipio se caracteriza por
una gran estabilidad poltica, lo que no lo convierte en un remanso de paz y
de democracia comunitaria. Como en cualquier otro sitio, existen fuertes
tensiones pero stas se regulan en el interior, sin tener que recurrir a un rbi-
tro externo.
San Pedro y San Pablo Ayutla se localiza en la misma regin, a unos
cuantos kilmetros de Tlahuitoltepec. Lo escogimos porque desde 1994 est
pasando por una serie de conflictos que se cristalizan en torno a la cuestin
de las elecciones y de la defensa de los usos y costumbres. Conflicto de fac-
ciones en ocasiones violento, que nos pareci representativo de un cierto
nmero de dinmicas ligadas al cambio social y poltico que vive esta regin:
prdida de legitimidad de las costumbres, fuerte rivalidad entre facciones por
el control del poder municipal, conflictos entre las comunidades perifricas
(agencias y rancheras) y la cabecera municipal.
que plantea la coexistencia, en un mismo territorio municipal, de una poblacin
indgena y de una poblacin "halgena", en el caso de San Sebastin Tutla.
Tambin nos parecieron representativos por la forma en que las autoridades
locales utilizan la nueva legislacin electoral para neutralizar a sus opositores.
En el caso de Tutla, la proximidad de la ciudad (el municipio se encuentra en
los suburbios de la capital) plantea el problema de la conservacin de las cos-
tumbres en un contexto de cambio social y cultural acelerado.
La Costa del Pacfico
Los municipios de San Agustn Chayuco y de Santiago Ixtayutla son tambin
representativos de las nuevas estrategias polticas y de los nuevos litigios que
surgen tras la reforma electoral de 1995. San Agustn Chayuco presenta un
inters adicional: forma parte de los cinco municipios que en 1998 decidieron
cambiar de rgimen electoral local (pasando del sistema de partidos al de usos
y costumbres). Intentaremos comprender las razones de este "retorno" a las
costumbres.
Fuera de estos casos especficos que seguiremos a lo largo de nuestro es-
tudio, citaremos, a ttulo de comparacin, algunos otros casos significativos
para sustentar nuestra argumentacin.
EL PERIODOESTUDIADO
Los Valles Centrales
En la regin de los Valles Centrales, donde se encuentra la capital del estado,
seleccionamos dos municipios representativos de dos tipos de conflictos azuza-
dos por el reconocimiento de los usos y costumbres: las confrontaciones centro-
periferia, en el plano municipal, en el caso de Santiago Matadn; los problemas
" Veremos hasta qupunto este calificativo es relativo y sumamente subjetivo, y refleja la imagen que
los dirigentes locales pretenden dar de sucomunidad.
Nuestro estudio abarca sobre todo los aos 1995 a 2006. Empero, en la pri-
mera parte hacemos un recorrido histrico ms largo para comprender la
gnesis del reconocimiento de los usos y costumbres. Nos remontamos ini-
cialmente a los primeros aos posteriores a la Revolucin mexicana (1910-
1930), para comprender la instauracin del pacto clientelista que vincula al
Estado-PRI con las comunidades indgenas. Para comprender mejor los or-
genes de las costumbres locales, nos remontamos, brevemente, al perodo
colonial y a los primeros tiempos de la Independencia.
PLANDEL LIBRO
En la primera parte trazaremos la gnesis de la reforma electoral de 1995 en
el estado de Oaxaca, centrando nuestra atencin en lo que toca a los usos y
costumbres. Mostraremos de qu manera el pacto clientelista que ligaba a las
comunidades con el Estado-PRI entra en crisis desde los aos setenta, cuando
se cuestiona el modelo de desarrollo nacional-populista y surge una nueva
lite indgena escolarizada y bicultural (captulos 1 y 2). En seguida mostra-
remos de qu manera la descomposicin del vnculo clientelista tradicional
se refleja en un progreso constante de la oposicin en el plano municipal
(principalmente en las ciudades medianas y grandes), a partir de los aos
ochenta (captulo 3). El incremento de la competencia electoral, atizada por
las fracturas en el seno del PRI y la formacin de organizaciones polticas in-
dependientes, provoca conflictos constantes durante las elecciones municipa-
les a lo largo de los aos ochenta y principios de los noventa. Esta
inestabilidad poltica, conjugada con el peligro de contagio que representa la
rebelin zapatista en Chiapas, impulsa al gobierno de Oaxaca a legalizar los
usos y costumbres en 1995, y luego a prohibir, en 1997, la intervencin de
los partidos polticos en las elecciones locales de ms de 400 municipios que
aplican dichos normas (captulo 4). Insistiremos pues, con una perspectiva
diacrnica, en el contexto social y poltico (nacional e internacional), que
permite comprender la decisin tomada por el gobierno de oficializar las
costumbres que hasta ese momento el Estado se haba limitado a tolerar y
utilizar para su propio provecho. Insistiremos en el papel de los diferentes
actores (nuevas lites y organizaciones indgenas independientes, movimien-
to universitario, asesores del gobierno en materia de poltica indigenista, di-
rigentes de partidos polticos, intelectuales y miembros de la jerarqua
eclesistica) en la "fabricacin" de una reglamentacin electoral original.
En la segunda parte abordaremos la forma en que se instala el rgimen de
"doble va" electoral y las recomposiciones polticas que conlleva. Haremos
primero una descripcin general de las elecciones municipales de 1995 a
2004, poniendo el acento en la forma en que los actores polticos han ido
construyendo una nueva frontera entre municipios que practican la costum-
bre y los que no lo hacen (captulo 5). Luego veremos cmo los actores pol-
ticos locales y estatales hacen uso estratgico de la duplicidad del sistema
electoral municipal (captulo 6). Por ltimo, trataremos de calificar la orien-
tacin del cambio poltico que parece dibujarse en Oaxaca. Mostraremos que
el panorama poltico es de lo ms heterogneo y ambivalente, ya que estamos
presenciando la radicalizacin de formas perifricas de autoritarismo en cier-
tos municipios (captulo 7), mientras que en otros parece estarse delineando,
por el contrario, un proceso lento e incierto de renegociacin de las reglas del
juego poltico en un sentido ms democrtico (captulo 8). A pesar de dicha
ambivalencia, concluimos argumentando que el reconocimiento de los usos
y costumbres ha sido un vector indirecto de democratizacin desde abajo, en
una sociedad que siempre ha percibido las reformas poltico-electorales como
imposiciones.
34
David Recondo 1 Introduccin
35
PRIMERA PARTE
LA CRISIS DE LA COMUNIDAD
REVOLUCIONARIA INSTITUCIONAL
La organizacin tradicional y comunitaria que caracteriza a ms de dos tercios
de los municipios del estado de Oaxaca, es la prueba viviente de un legado
histrico que se remonta a los primeros aos de la poca colonial. La institu-
cin municipal es, en este sentido, testigo ideal de la historia poltica mexi-
cana: es la nica institucin que se ha mantenido de forma continua a lo
largo del proceso de formacin del Estado nacional, en el que ha desempea-
do el papel de bisagra entre las sociedades locales y el poder central.* A todo
lo largo de la historia mexicana ha garantizado la consolidacin del Estado al
mismo tiempo que ha permitido la reproduccin de las comunidades indge-
nas. Para comprender las actuales transformaciones de esta institucin y qu
reflejan de los cambios por los que est pasando el sistema poltico mexicano,
es indispensable conocer la forma particular en que el rgimen nacido de la
Revolucin de 1910 incorpor a la comunidad indgena y sus instituciones
municipales. Esto nos permitir avanzar en el argumento central de nuestra
demostracin: la reforma de los usos y costumbres electorales de Oaxaca es
en gran parte una respuesta a la descomposicin de las relaciones tradiciona-
les y clientelistas que enlazaban al Estado-PRI con las comunidades indgenas.
Refleja de forma ms general la crisis del modo particular de dominacin
poltica construido al terminar la Revolucin mexicana.
* Mauricio Merino, Gobierno local, poder nacional La contienda por la formacin del Estada mexicano.
Captulo 1
Estado y comunidades indgenas de Oaxaca:
el pacto clientelista
Al acabar la Revolucin, desde fines de los aos veinte, se instala el Estado-par-
tido integrando a las comunidades rurales e indgenas en su propia estructura
corporativa. La comunidad indgena, con sus instituciones heredadas en gran
parte de la poca colonial, se convierte poco a poco en la clula de base de un
sistema poltico que se infiltra hasta en los mnimos intersticios de la sociedad
a fin de consolidar su hegemona. Pero no se trata de un rgimen totalitario. Al
contrario, el modo de dominacin que establece el Estado-partido se parece
ms bien, en las regiones ms apartadas, a una especie de gobierno indirecto
(indirect rule) similar toda proporcin guardada al de los imperios coloniales.
Mostraremos, primero que nada, cmo las comunidades indgenas se convir-
tieron poco a poco en el mecanismo central del rgimen de Estado-partido.
Luego intentaremos caracterizar el pacto clientelista que es el cimiento de las
relaciones entre el Estado y las comunidades indgenas. Pacto que, corno vere-
mos, entra en crisis a partir de los aos setenta.
LA COMUNIDAD REVOLUCIONARIA INSTITUCIONAL:
UNA SUBVERSIN DEL GOBIERNO INDGENA
El Estado-partido construye poco a poco, a partir de 1929, una vasta trama,
sumamente centralizada, de control poltico, integrando la mirada de unida-
des y de poderes locales y regionales que subsisten desde la Revolucin. En
[39]
40
David Recondo

Estado y comunidades indgenas de Oaxaca: el pacto clientelista

41
estados como el de Oaxaca, donde la poblacin indgena es mayoritaria,' este
modo de integracin poltica se efecta gradualmente, infiltrando las institu-
ciones comunitarias heredadas de la poca colonial. En unos cuantos decenios
el PRI y la costumbre sern una y la misma cosa. Durante el mandato del
general Lzaro Crdenas (1934-1940) es cuando el PM adquiere la forma que
hoy le conocemos. Tambin es en ese momento cuando establece los lazos
privilegiados con las comunidades rurales por medio de la reforma agraria.
Las comunidades indgenas, aun guardando un margen considerable de au-
tonoma, se convierten en comunidades revolucionarias institucionales en la
medida en que el Estado-partido hace de ellas clulas elementales de su propia
reproduccin.
LA INFILTRACIN CARDENISTA
DE LAS COMUNIDADES INDGENAS
En un texto memorable sobre la historia poltica de los Altos de Chiapas, Jan
Rus describe detalladamente cmo, a fines de los aos treinta, el general
Crdenas y sus interlocutores locales, en particular Erasto Urbina, reempla-
zaron en los municipios de esta regin a los antiguos secretarios municipales
ladinos por indgenas jvenes alfabetizados que se convierten as en interme-
Hoy en da, Oaxaca sigue concentrando una problacin indgena importante. Segn el ltimo cen-
so del INEGI (2005), un milln 91 mil 502 personas de 5 aos y ms hablan una lengua indgena,
lo que representa 31% de la poblacin total del estado, siendo sta de 3 millones 506 mil 821 per-
sonas. La cifra es discutible ya que slo toma en cuenta las personas de ms de cinco aos que decla-
ran hablar alguna lengua indgena. Adems, desde el punto de vista socio-antropolgico, la lengua
no es el nico "marcador" de identidad. Segn estimaciones que toman en cuenta otros elementos
de la cultura (formas de organizacin social, creencias, costumbres, auto-identificacin, etc.) ms de
la mitad de la poblacin de Oaxaca puede ser considerada indgena. De todas formas, an con la
estimacin "conservadora" del INEGI, la proporcin de poblacin indgena en Oaxaca es la ms
importante en comparacin con los dems estados de la repblica, y es cinco veces superior al pro-
medio nacional (vase INEGI, II Conteo de Poblacin y Vivienda, Mxico, 2005).
diarios del gobierno cardenista y del PNR2 en el seno de las comunidades. 3
Muestra, sobre todo, cmo la estructura tradicional del gobierno local, que
funcionaba como muro de contencin contra la sobrexplotacin de las comu-
nidades por la sociedad mestiza regional, fue sujeto de cooptacin por el nue-
vo rgimen poltico y transformada en un instrumento de dominacin:
los cardenistas y sus sucesores se inmiscuyeron en las comunidades indgenas
[...] Al paso del tiempo, lograron subordinar no solamente a los dirigentes in-
dgenas que eran sus colaboradores ms directos, sino tambin y de manera
irnica, cooptar las mismas estructuras comunitarias previamente identificadas
con una postura de resistencia a la intervencin externa y la explotacin, es
decir, con la de autogestin independiente, la estricta aplicacin de medidas de
solidaridad comunitaria y la legitimacin religiosa del poder poltico. A conse-
cuencia de ello, hacia mediados de la dcada de 1950, aquello que los antrop-
logos apenas empezaban a describir como "comunidades corporativas cerradas"
se haban convertido, de hecho, en "comunidades revolucionarias instituciona-
les", subordinadas al poder central. 4
Los secretarios cardenistas se convirtieron entonces en los operadores del parti-
do en el poder. Aseguraron su victoria en las elecciones y garantizaron la apli-
cacin de los diferentes programas impulsados por el gobierno. La organizacin
municipal sufri profundos cambios. Por una parte, se crearon nuevos cargos
que se integraron a la jerarqua tradicional, en particular los que tenan que ver
con la reforma agraria. Por otra parte, el gobierno quiso obligar a las comuni-
2
En 1929 el general Plutarco Elas Calles funda el Partido Nacional Revolucionario (PNR), que
luego se convertir en el Partido de la Revolucin Mexicana (PRm) en 1938 y en el Partido Revo-
lucionario Instioucional (PRI) en 1946.
3
Jan Rus, "La comunidad revolucionaria institucional: la subversin del gobierno indgena en los Altos de
Chiapas, 1936-1968", en Juan Pedro Viqueira y Mario Humberto Ruz (eds.), Chiapas. Los rumbos de otra
historia.
4
'bid., p. 252.
42
David Recondo Estado y comunidades indgenas de Oaxaca: el pacto clientelista 43
dades a designar presidentes municipales bilinges. stos entonces deban ser
jvenes; por lo dems, con frecuencia se trataba de secretarios promovidos por
Erasto Urbina durante la campaa electoral de Crdenas en 1934. Hubo en-
tonces reacciones en el seno de las comunidades cuya tradicin era poner a la
cabeza de los ayuntamientos a personas mayores que hubieran ocupado antes
otros cargos como el de mayordomo-5 y que solan ser monolinges. Estos
ancianos eran los garantes de la proteccin de la comunidad y de sus tradiciones
contra la injerencia directa de los ladinos que residan en San Cristbal de las
Casas, la capital regional. Sustituirlos por hombres jvenes que a menudo te-
nan alrededor de veinte aos y no haban ocupado ms cargo que el de secre-
tario provoc la oposicin de los ancianos. Finalmente, para evitar conflictos
recurrentes se cre una doble estructura: a partir de entonces los municipios
tendran dos presidentes, por un lado una persona monolinge que hubiera
ocupado varios cargos y por otro un hombre joven bilinge, considerado ad-
junto o secretario del alcalde en el seno de la comunidad, pero acreditado como
presidente municipal para el exterior. Esta estructura paralela sigue existiendo
en municipios tales como San Juan Chamula. Se habla as de ayuntamiento
tradicional y de ayuntamiento constitucional para diferenciarlos.
Lo interesante es la forma en que el Estado en formacin despus de la
Revolucin logr infiltrarse en las instituciones comunitarias y convertirlas
en una pieza clave de la reproduccin del nuevo rgimen. As, a partir de los
aos cuarenta, los jvenes secretarios buscarn consolidar su poder y su le-
gitimidad en el interior de las comunidades, presentndose como voluntarios
para ocupar los cargos tradicionales que anteriormente haban evitado. Cuan-
do la clase dominante de terratenientes ladinos, contraria desde el inicio al
cardenismo y a la reforma agraria, retoma el poder en el plano regional al
final del mandato presidencial del general Crdenas, los antiguos secreta-
rios, impulsados por Erasto Urbina, se convierten en verdaderos lderes co-
munitarios. Se mantienen como interlocutores obligados de los gobiernos en
sus relaciones con las comunidades. La clase dirigente de la regin, preocupa-
da por preservar los intereses de los terratenientes, llegar incluso a establecer
una alianza implcita con ellos ayudndoles a comprar camiones y a conver-
tirse en distribuidores de refrescos y cerveza en sus comunidades, a cambio
de mantener el statu quo en la reparticin de la tierra.
Cuando en los aos setenta comienza a surgir una nueva generacin, edu-
cada en las escuelas pblicas y deseosa de tener acceso a un mejor nivel de vida,
los antiguos secretarios cardenistas se erigieron en defensores de las tradiciones
y coartaron el ascenso de los jvenes ambiciosos obligndolos a ocupar los car-
gos tradicionales. La renovacin de los rituales y de las celebraciones de las
fiestas que los antroplogos observan en estos aos est ligada a este fenmeno:
los secretarios convertidos en ancianos imponen gastos cada vez ms elevados
a los jvenes, que se muestran un poco ms hbiles o dinmicos de lo necesario
en el mbito del comercio, y amenazan su poder econmico y poltico. Toda
reclamacin de los jvenes es denunciada entonces como una afrenta a las cos-
tumbres, un peligro para la unidad de la comunidad. 6 Los antiguos secretarios,
fortalecidos por el apoyo del PM y por el prestigio adquirido en el seno de la
comunidad, juegan un papel decisivo en el control e incluso en la represin de
sectores favorables al cambio en la poltica local. Contienen lo que se converti-
r poco a poco en una oposicin franca al orden establecido. Por su parte, el
PRI se transforma a su vez en el gran defensor de la costumbre y de la unidad
comunitaria frente al peligro que representan estos nuevos sectores confronta-
dos cada vez ms con los caciques locales. Jan Rus califica esta evolucin como
"subversin del gobierno indgena".
EL PRI Y LAS COMUNIDADES EN OAXACA
El caso de las ~unidades de los Altos de Chiapas es especial. El anlisis hist-
rico realizado por Jan Rus no corresponde del todo al de la mayora de los mu-
Jan Rus, "La comunidad revolucionaria institucional", pp. 293-300.
5 El mayordomo es la persona que financia la fiesta patronal del pueblo con sus propios recursos.
44
David Recondo Estado y comunidades indgenas de Oaxaca: el pacto clientelista 45
nicipios de Oaxaca. No obstante, algunos elementos de su anlisis nos parecen
tiles para la comprensin de la relacin entre el Estado y las comunidades en
esta regin. En particular, en Oaxaca, al igual que en los Altos de Chiapas, el
Estado posrevolucionario tuvo la capacidad de incorporar a las instituciones
comunitarias y convertirlas en un instrumento de reproduccin del modo de
dominacin estatal. Sin duda esta incorporacin no adquiere la misma forma.
La injerencia del PRI en el seno de cada municipio parece ser menos direc-
ta en Oaxaca. El tamao reducido de los municipios, su elevado nmero (ms
de 500 en comparacin con los 150 de Chiapas) y la falta de vas de comuni-
cacin en la mayora de las regiones, contribuyeron sin duda a que el PRI no
extendiera su control directamente en cada uno de los municipios. El PRI esta-
ba generalmente representado a nivel distrital por personas comparables a los
secretarios de Urbina: con frecuencia se trataba de hombres que hablaban espa-
ol adems de la lengua local y que, por su capacidad de liderazgo regional,
servan de intermediarios entre las autoridades municipales y el gobierno estatal.
Poco despus de la fundacin del PNR, en los aos treinta, se constituyeron
comits del partido en cada uno de los municipios. Sin embargo, no tenan ms
funcin que la de comunicar a los dirigentes del partido el nombre de las nue-
vas autoridades municipales elegidas en las asambleas de pueblos, as como
informar a las autoridades municipales el nombre de los candidatos oficiales para
las elecciones de diputados locales y federales, de gobernadores y del presidente
de la repblica. El da de las elecciones, los presidentes de los comits estaban
encargados de velar, con ayuda de las autoridades municipales, que las boletas
fueran marcadas en el lugar "correcto", el correspondiente a los candidatos del
PNR (despus del PRM y del PRI). Frecuentemente llenaban ellos mismos las
boletas sin que realmente se hubiera instalado una casilla de voto. La funcin
de presidente del comit municipal del partido la asuma el secretario muni-
cipal o alguna otra persona de la comunidad, designada para tal efecto entre
los asamblestas del pueblo. En una considerable cantidad de municipios, has-
ta los aos noventa, el comit del PRI form parte de la jerarqua tradicional
de los cargos comunitarios. A partir de los aos cincuenta y sesenta fueron a
menudo los maestros los que cumplieron esa funcin. Adems de su papel de
informadores, parece que no tuvieron mayor incidencia en el plano municipal.
De esta forma, el PRI, en su calidad de organizacin poltica, no intervena di-
rectamente en la designacin de las autoridades municipales. Se contentaba con
registrar las planillas que los comits municipales les enviaban.
Contrariamente al caso de los Altos de Chiapas, esta incorporacin de las
instituciones tradicionales al PRI, no trajo aparejada la formacin de una doble
estructura de gobierno. La mediacin con el poder central estaba asegurada
por agentes regionales o bien por los maestros cuando eran secretarios muni-
cipales. Las relaciones con los funcionarios no eran tan frecuentes como para
que ello obligara, desde el principio, a designar presidentes bilinges. La in-
tensificacin de estas relaciones a partir de los aos cincuenta y sesenta (natu-
ralmente dependiendo de las regiones) implica, sin embargo, transformaciones
en el sistema de gobierno local. Cargos como el de presidente municipal tien-
den a rebasar el de alcalde, sobre todo, en la escala del prestigio y del poder, y
son ocupados cada vez ms por maestros jvenes y bilinges. Los secretarios
municipales, en caso de que el presidente y el resto del cabildo sean monolin-
ges, tienden a desempear un papel clave que les da un poder nunca antes
visto. Otros cargos vinculados a programas del Estado, como la reforma agra-
ria, irn apareciendo y ganando autoridad en comparacin con otras funciones.
Al mismo tiempo que los comits del partido oficial, se crean los comisariados
de bienes comunales o ejidales encargados de la gestin de la tierra, tanto en
el proceso de reparticin o titularizacin de las tierras como en la resolucin
de los conflictos limtrofes con las comunidades vecinas o entre familias de una
misma comunidad. Estas autoridades agrarias, designadas con frecuencia por
los comuneros reunidos en asamblea, estn directamente vinculadas al partido
oficial a travs de su sector campesino (la CNC) y van a jugar, con el ayunta-
miento, un papel central de mediacin con el Estado.'
7 Jaime Bailn Corres, Pueblos indios, lites y territorio. Sistemas de dominio regional en el sur de Mxi-
co: Una historia politica de Oaxaca, p. 189.
46 David Recondo
Detrs de una presencia aparentemente directa del partido de Estado
en las comunidades, lo que hay en realidad es una relacin clientelista y
corporativista que descansa en un pacto implcito: las comunidades testi-
monian una lealtad a toda prueba al partido oficial, al votar colectivamente
a favor de sus candidatos; a cambio el partido y el gobierno respetan los
procedimientos internos que aplican en la designacin de las autoridades
municipales. Este pacto de no injerencia funcionaba en la mayora de los
municipios. Es en general en las cabeceras de distrito y en las capitales re-
gionales donde exista una competencia poltica que se expresaba a travs
de los partidos locales. Con frecuencia se trataba de facciones pertenecien-
tes a la Confederacin de Partidos Socialistas' y al PNR, el partido de Esta-
do. Los conflictos en torno a la seleccin de candidatos eran frecuentes, pero
en un nmero reducido de municipios. En 1965, por ejemplo, unos aos
antes de la aparicin de nuevas fuerzas polticas, el PRI estableci reglas para
el registro de precandidatos en 69 municipios, donde pensaba que podra
haber conflictos. En el resto de los municipios (501), la eleccin de autori-
dades se realizaba segn los procedimientos de las comunidades sin que el
partido interviniera directamente. Se contentaba con registrar a las autori-
dades una vez elegidas. Es muy probable que el nmero de municipios en
conflicto que requeran la intervencin del partido o del gobierno para re-
solver las diferencias entre facciones rivales, haya sido mucho menor an en
los aos treinta y cuarenta. 9
En realidad, el rgimen posrevolucionario reprodujo una suerte de indirect
rule, segn el trmino utilizado en el estudio de los regmenes coloniales
contemporneos.' Una forma de dominacin en la que el poder central es-
tablece control indirecto sobre las sociedades locales a travs de autoridades
salidas de esas mismas sociedades. Esto garantiza la reproduccin del modo
Partido regional del estado de Oaxaca que perteneci al PNR desde la formacin de ste.
9 Ibid., p. 207.
1 Frederick J.D. Lugard, The Dual Mandase in British Tropical Africa.
Estado y comunidades indgenas de Oaxaca: el pacto clientelista

47
de dominacin, pero preserva al mismo tiempo un cierto margen de autono-
ma poltica en el nivel local. As, el Estado-PRI, lejos de destruir la forma
tradicional de organizacin comunitaria la incorpora modificndola sensible-
mente y hace de ella una de las unidades fundamentales de reproduccin de
su sistema de dominacin.
LA COSTUMBRE: REPRODUCCIN E HIBRIDACIN
DE LAS INSTITUCIONES COMUNITARIAS DE LA POCA
COLONIAL A LA REVOLUCIN
Aquello que comnmente se llama "usos y costumbres" constituye una
especie de sedimentacin hbrida de instituciones y prcticas heredadas de
la poca colonial, y transformadas a lo largo de toda la historia de Mxico.
En lo que toca al gobierno local y a la designacin de autoridades munici-
pales, las costumbres se encarnan en lo que los antroplogos llaman la "je-
rarqua civil y religiosa ". Haremos una descripcin genrica de ellas antes de
presentar las principales interpretaciones antropolgicas e histricas sobre
sus orgenes.
LA JERARQUA
DE LOS CARGOS CIVILES Y RELIGIOSOS
Internamente los municipios siguen funcionando segn modalidades parti-
culares. La eleccin de las autoridades municipales se realiza con frecuencia
de forma colectiva, por medio de asambleas ms o menos abiertas, que renen
solamente a las autoridades municipales en funciones y a los ancianos del
pueblo, o bien# 111 conjunto de jefes de familia de la comunidad. Las personas
ocupan el cargo de uno a tres aos (algunos, ao y medio o dos aos), segn
la localidad. Su mandato se considera un servicio a la comunidad; es obliga-
torio y no remunerado. Los criterios de elegibilidad se basan en una escala
48
David Recondo

Estado y comunidades indgenas de Oaxaca: el pacto clientelista

49
jerrquica de cargos vinculados directamente al ayuntamiento (topa," ma-
yor secretario, tesorero, regidor sndico, presidente municipal, alcalde), a la
celebracin de las fiestas religiosas (mayordoma, capitana, banda municipal)
o bien a la gestin de la tierra (comisariado de bienes comunales o ejidales).
En principio, una persona puede tener acceso a los cargos de presidente mu-
nicipal o alcalde, en lo alto del organigrama, slo despus de haber ocupado
el de topil, mayor, suplente o regidor.
El siguiente es un ejemplo de los cargos comunitarios que existen actual-
mente en el municipio de Santa Mara Tlahuitoltepec, en la regin mixe, en
las montaas del noreste de Oaxaca (ver cuadro 1)
En el cuadro 1 reconstruimos aproximadamente la jerarqua civil y reli-
giosa de Santa Mara Tlahuitoltepec, clasificando los cargos por orden de
importancia desde el topil, en la parte inferior de la escala, hasta el fiscal que,
en principio, representa el ltimo cargo que debe desempear una persona;
13
cada una de las casillas rene cargos de un mismo nivel jerrquico. Una per-
sona puede ser nombrada para ocupar varios cargos de un mismo nivel, pero
no repetir el mismo. Todos duran un ao, salvo los del Comisariado de bienes
comunales y del Consejo de vigilancia, que duran tres aos, o el de capitn
de festejo, cuyas funciones se ejercen durante el tiempo que dura la fiesta del
pueblo (cinco das generalmente)." Algunos de estos cargos se ocupan du-
Trmino de origen nhuatl que designa a las personas que ocupan las funciones de polica y tambin
de mensajero al servicio del municipio. Esta funcin generalmente la llenan hombres jvenes clibes.
12
Jefe de topiles.
13
Elaboramos este organigrama a partir de las entrevistas y las observaciones que realizamos en Santa
Mara Tlahuitoltepec, tomando como modelo el organigrama escrito que nos proporcionaron las
autoridades municipales. Un grupo de maestros y de autoridades se dedic en 1995 a formalizar la
jerarqua de cargos, reordenndolos por niveles o equivalencias. Es slo un modelo, que nunca ha
sido plenamente aplicado.
14 Los capitanes de festejos tienen por funcin ocuparse de las bandas musicales durante las fiestas.
Deben alimentarlos y hospedarlos. Este cargo slo se ocupa una vez en la vida durante una de las
fiestas del ao (cada pueblo celebra cuando menos dos o tres fiestas por ao en honor de sus santos
patronos). En cada fiesta hay una decena de capitanes de festejo. Se trata de un cargo particular-
mente crucial: condiciona el acceso a cargos de mayor importancia en el ayuntamiento. Tambin
es extremadamente pesado, pues representa una erogacin de varios miles de pesos (entre 15 mil y
veinte mil pesos en 1999).
Cuadro I. Jerarqua de cargos civiles y religiosos del municipio de Santa Mara
Tlahuitoltepec (regin mixe, Oaxaca)
Nivel de prestigio
y de antigedad
14Fiscal de la iglesia
13 Alcalde nico constitucional
12 Presidente municipal
11 Sndico municipal + presidente del Comisariado de bienes comunales
+ presidente del Consejo de vigilancia
10 Regidor de educacin + presidente de obras + suplentes municipales
(de regidor, sndico, presidente, alcalde)
9 Presidente del Comit de educacin + colaboradores del comisariado
+ colaboradores del Consejo de vigilancia + regidor de Hacienda +
tesorero municipal
8

Vocal de obras + regidor de alcalde + presidente del Comit del

patrimonio + presidente de la banda filarmnica
7

Vocal del Comit de educacin + presidente de la mayordoma +

vocal de la banda filarmnica + agentes del presidente + suplente
de tesorero
6

Presidente del Comit de la clnica + presidente del comedor +

mayor de vara
5

Capitn de festejo + pago de castillo + caporal de jaripeo

4

Secretario municipal + secretarios auxiliares + auxiliares de regidura

3

Msicos + capillos 15 + tesoreros auxiliares + secretarios semaneros +

presidente del club deportivo + comisin de obras
2

Vocal de mayordoma + Comit de salud + Comit de clnica + club

deportivo + vocales de bienes comunales + topiles
1

Topil de la banda
15 Los "capillos" son las personas encargadas del cuidado de las capillas de los barrios y rancheras del
municipio.
Nombre del cargo
50

David Recondo
rante los 365 das del ao (principalmente los del ayuntamiento: presiden-
te municipal, sndico, alcalde, sus suplentes y secretarios), mientras que
otros se ocupan nicamente una semana al mes (mayor, Comisariado de
bienes comunales, Consejo de vigilancia, vocales, auxiliares, topiles, comi-
ts de educacin, etc.). En total, ms de doscientas personas se ocupan en
servir a su comunidad cada ao. Entre cada servicio los "cargueros" tienen
derecho a un tiempo de descanso que puede ir de uno a varios aos, du-
rante los cuales no se les puede atribuir ningn cargo. La jerarqua es rela-
tivamente imprecisa en lo tocante a los cargos que se encuentran por
debajo del sndico o de los regidores. Esto tal vez se deba al hecho de que
la mayora de estos cargos (excepto los relacionados con la iglesia o las
fiestas) son relativamente recientes (sobre todo los que tienen que ver con
la educacin y la salud). Aqu se refleja tambin la adaptabilidad de los
criterios de seleccin a las circunstancias y a las relaciones de fuerzas: existe
siempre un conjunto de cargos que pueden evitarse. En cambio, los de ca-
pitn de festejo, regidor y sndico condicionan imperativamente el acceso a
la presidencia o a la alcalda. La jerarqua vara de un municipio al otro. Si
en Tlahuitoltepec una persona no puede ser alcalde sin haber sido presiden-
te municipal, no ocurre lo mismo en otros municipios, donde el acceso al
primer cargo es anterior o independiente del acceso al segundo. En suma,
existen tantas jerarquas como municipios, lo que imposibilita la generaliza-
cin. Lo comn a todos los casos es el principio, a veces muy vago, de jerar-
qua, segn la cual el acceso a ciertos cargos exige haber ocupado otros de
menor prestigio.' 6
16 Para un anlisis y discusin del principio de jerarqua en la organizacin de los cargos civiles y re-
ligiosos comunitarios, vase Danile Dehouve , "Les chelles de catas et de prestige, ralit ou erreur
de mthode? La hirarchie des charges dans les communauts indiennes msoamricaines",
Etudes
Rurales,
vol. 69, enero-marzo de 1978, pp. 101-108; D. Dehouve, "Systme des charges civiles et
religieuses des communauts indiennes mso-amricaines et andines",
Actes du XLII CongrPs Inter-
national des Amricanistes,
vol. 6, septiembre de 1976, pp. 139-141 ; D. Dehouve, "L'influence de
l'tat dans la transformation du systme des charges d'une communaut indienne mexicaine",
L'Homme, vol. 14, abril-junio de 1974, pp. 87-108.
Estado y comunidades indgenas de Oaxaca: el pacto clientelista

51
EL ORIGEN DE LAS INSTITUCIONES COMUNITARIAS
Las interpretaciones sobre los orgenes de lo que los antroplogos han llama-
do la "jerarqua cvico-religiosa", o "sistema de cargos civiles y religiosos", son
numerosas y contradictorias. Algunos autores han buscado los antecedentes
precolombinos de esta institucin en las rdenes especializadas y jerarquizadas
en cuyo seno los individuos podan hacer carrera y subir de grado durante toda
su vida (guerreros, sacerdotes, mercaderes). 17 Otros han formulado la hipte-
sis de que un sistema similar de cargos que cumplen sucesivamente y de forma
ascendente los miembros de ciertos linajes exista ya antes de la llegada de los
espaoles, sobre todo en las sociedades mayas. 18 Estas posturas han provocado
la crtica de una gran cantidad de investigadores que se inclinan ms bien por
el origen colonial e incluso poscolonial del sistema de cargos." En el plano
muy general de la organizacin comunitaria o de las concepciones y prcticas
de la autoridad, nos parece evidente que ciertos elementos de la cultura pre-
colombina se hayan conservado al paso del tiempo y que se transformaran a
la vez, contribuyendo as a la originalidad del gobierno local en las regiones
indgenas de Oaxaca. Detrs de las apariencias de la aculturacin se oculta un
proceso sutil de apropiacin y reinterpretacin de las instituciones espaolas
por parte de las comunidades. Es, por lo dems, una constante en la historia
de Mxico: los indios utilizaron las instituciones impuestas por los espaoles
y, ms tarde, las del Estado independiente, a manera de controlar un territo-
rio que les permita reproducirse en su calidad de grupos culturalmente
Vanse sobre todo Pedro Carrasco, "The Civil-Religious Hierarchy in Mesoamerican Communities:
Pre-Spanish Background and Colonial Development", American Anthropologist, nm. 63, 1961,
pp. 483-497; Andrs Medina Hernndez, "Los sistemas de cargos en la Cuenca de Mxico: una
primera aproximacin a su trasfondo histrico", Alteridades, ao v, nm. 9, 1995, pp. 7-23.
18
Vase sobre todo Evon Z. Vogt, "Some Implications of Zinacantn Social Structure for the
Study of the Ancient Maya", en John A. Graham (ed.), Ancient Mesoamerica: Elected Readings,
pp. 176-188.
19
John K. Chance y William B. Taylor, "Cofradas and Cargos: an Historical Perspective on the
Mesoamerican Civil-Religious Hierarchy", American Ethnologist, nm. 12, 1985, pp. 1-26.
52

David Recondo

Estado y comunidades indgenas de Oaxaca: el pacto clientelista

53
diferenciados. Es una lgica que va mucho ms all de un simple sincretis-
mo y que se aplica tanto a la conquista poltica como a la espiritual. Los
historiadores han dado nueva luz a la manera en que las poblaciones indgenas
continuaron, por ejemplo, celebrando sus propios cultos bajo la tapadera de
la nueva liturgia catlica. Lo mismo ocurri con los cargos del cabildo, como
el de gobernador o alcalde, que durante los primeros aos de la Colonia ocu-
paron a menudo los descendientes de los antiguos jefes de linaje. 20 Las nuevas
instituciones rompen con las normas hereditarias anteriores, pero al mismo
tiempo permiten la reproduccin de las antiguas concepciones y prcticas del
poder con una nueva apariencia.
Nos parece indispensable superar los discursos demasiado tajantes que pre-
sentan a las comunidades indgenas actuales como reminiscencias de sociedades
precolombinas, o bien, por el contrario, como un legado puramente colonia1.
2 '
Es un falso dilema que no da cuenta de la complejidad dialctica de los proce-
sos histricos de apropiacin y de reinvencin de las instituciones por las socie-
dades y de las transformaciones que ello implica en su funcionamiento.
22
De cualquier modo, si se hace referencia nicamente al sistema de jerarqua
civil y su carcter rotativo, la introduccin del cabildo espaol en el siglo xvi
constituye su origen ms directo Los espaoles eliminaron el antiguo go-
20
Mara de los ngeles Romero Frizzi, El sol y la cruz. Los pueblos indios de Oaxaca colonial.
21
Roger Bartra reinici la polmica al publicar un artculo en el que demuestra hasta qu punto los
elementos constitutivos de los sistemas de jerarqua de los cargos municipales son de origen colo-
nial y no precolombino, corno pretenden algunos intelectuales indgenas o indianistas. Arguye
como prueba el que las mismas instituciones existen prcticamente en todas las regiones indgenas,
mientras que las formas de organizacin autctonas eran muy diversas antes de la llegada de los
espaoles. Para mayores detalles vase Roger Bartra, "Violencias salvajes: usos, costumbres y so-
ciedad civil", en La sangre y la tinta. Ensayos sobre la condicin postmexicana.
22 Juan Pedro Viqueira, "La comunidad india en Mxico en los estudios antropolgicos e histricos",
Anuario 1994, Centro de Estudios Superiores de Mxico y Centroamrica, Universidad de Ciencias
y Artes del estado de Chiapas, pp. 22-58.
23
Las Ordenanzas de Corts de 1524y 1525 fueron las primeras que instauraron el cabildo como
clula de base de la administracin colonial. A partir de 1530 los espaoles lo introducen en Oaxa-
ca, estableciendo, al igual que en cualquier otro sitio, una distincin entre las "repblicas de espa-
bierno de linajes para constituir, frecuentemente por la fuerza, comunidades
organizadas en torno a parroquias y gobernadas por autoridades locales elegi-
das anualmente. En su estudio sobre la sierra Jurez de Oaxaca, John K. Chan-
ce muestra que la institucin del cabildo, aunada al modo particular de
explotacin practicado por los "alcaldes mayores" espaoles (el "repartimiento
de efectos"), 24 contribuy a reforzar la importancia del sistema de cargos como
mecanismo de regulacin del orden social. 25 La jerarqua de los cargos civiles
sustituye la de los linajes y determina la estratificacin en el seno de las comu-
nidades, al abrir la posibilidad de un ascenso social a los individuos. Los pri-
vilegios heredados de los caciques o de los antiguos seores fueron
paulatinamente reemplazados por los que adquieren los macehuales (campesi-
nos) y los principales (especie de nobles de segundo nivel), al tener acceso a los
cargos ms prestigiosos del cabildo, que les permiten participar de los benefi-
cios de la explotacin colonial, en colaboracin con las autoridades espaolas.
Los espaoles establecieron una distincin entre "repblicas de indios" y "re-
pblicas de espaoles", que continuar en Oaxaca hasta el siglo xix. General-
mente los espaoles tenan derecho a un cabildo completo, constituido por
varios alcaldes y regidores, segn el nmero de habitantes, mientras que los
cabildos de indios estaban compuestos por un solo alcalde y dos o tres regido-
fioles" y las "repblicas de indios", distincin que se mantendr hasta 1857, cuando aparecern por
vez primera, en la Constitucin federal y en las leyes, los trminos "municipio" y "presidente mu-
nicipal". Vase J. K. Chance y W. Taylor, "Confradas and Cargos".
24 Los repartimientos designaban las cantidades de dinero o bien de materias primas que los alcaldes
mayores adelantaban a los indios a cambio de su futura produccin. Los alcaldes mayores vendan
o prestaban algodn a los artesanos, por ejemplo, y varias semanas ms tarde les compraban, a
precios irrisorios, las telas que hubieran confeccionado. Luego las revendan a precios de mercado.
En el caso de la cochinilla o del gusano de seda, adelantaban el pago de la produccin a precios muy
por debajo de los del mercado. Este sistema aseguraba al comerciante que se asociaba con el alcalde
mayor un verdadero monopolio sobre el mercado regional. Las considerables ganancias que obtena
el alcalde mayor le permitan no solamente pagar el tributo real y reembolsar los prstamos en que
hubiera incurrido para comprar la materia prima, sino adems enriquecerse personalmente.
25 J.K.
p232-239.
La conquista de la sierra. Espaoles e indgenas de Oaxaca, en la poca de la Colonia,
pp.

54
David Recondo
res colocados bajo la autoridad de los alcaldes mayores y de los corregidores
espaoles. Las repblicas de indios tenan a la cabeza un gobernador, que re-
presentaba al municipio en sus relaciones con las autoridades coloniales. A esta
jerarqua de cargos civiles, ligados al gobierno, es necesario agregar la de los
cargos religiosos ligados al financiamiento del culto catlico (mantenimiento
de la iglesia, pago de las misas, financiamiento de las fiestas patronales), que
en la actualidad estn imbricadas con las del ayuntamiento. Hoy, en efecto, la
mayordoma es un paso obligado para el acceso a los cargos municipales. Los
elevados costos de estas celebraciones, que no dejan de recordarnos los gastos
suntuarios propios de las economas de prestigio, convierten este cargo en una
especie de filtro o de gollete en el acceso a los cargos municipales: nicamente
un reducido nmero de individuos puede asumirlo. Aqu tambin las opinio-
nes se dividen en cuanto al origen exacto del patronazgo individual de las
fiestas, por una parte, y a su participacin en el conjunto del sistema de cargos
por la otra. Chance y Taylor asumen la opinin contraria de la mayora de las
interpretaciones anteriores, que consideraban estos elementos de origen colo-
nia1. 26 Ambos autores formulan la hiptesis de que hubo cambios que se pro-
dujeron desde fines del siglo xviii y la primera mitad del mx debido al efecto
conjunto de los cambios econmicos y las polticas liberales de privatizacin
de las tierras comunales y de secularizacin de los bienes de la Iglesia. El ago-
tamiento de los fondos comunes de las cofradas hizo necesario recurrir al fi-
nanciamiento individual del culto. Esta transformacin tendr repercusin
directa en el conjunto de la jerarqua comunitaria, convirtiendo a la mayordo-
ma en uno de los cargos ms prestigiosos.
A todo lo largo del siglo mx los gobernantes liberales del Mxico inde-
pendiente tratarn de destruir todas las corporaciones, entre ellas las comu-
nidades indgenas, acometindola especialmente contra la posesin
colectiva de la tierra. Intentarn romper con la distincin entre municipios
indgenas y no indgenas, instituyendo universalmente el ayuntamiento.
26 J.K. Chance y W. Taylor, "Cofradas and Cargos".
Estado y comunidades indgenas de Oaxaca: el pacto clientelista

55
Adems, de modo general, y dentro de la ms pura tradicin del liberalismo
heredado de la Ilustracin, su objetivo principal ser hacer desaparecer cual-
quier cosa que se parezca a una discriminacin sobre bases sociales o cultu-
rales. Todos los mexicanos sern ciudadanos, sin distincin de clase ni raza.
Sin embargo, Oaxaca se considera una excepcin, ya que de 1825 a 1857
la legislacin local mantiene la institucin de las repblicas de indios para
los poblados de menos de 500 habitantes. Es sta una originalidad que nos
recuerda la distincin actual entre los municipios de usos y costumbres y
los municipios de partidos polticos en materia electoral. La fuerza y el
nmero de comunidades indgenas, su apropiacin de la institucin muni-
cipal colonial para asegurar el control de su territorio son, sin duda, los
factores principales que contribuyeron a esta particularidad. El modo de
dominacin regional que se apoya en el control del comercio ms que en
la explotacin directa de la tierra, por los espaoles primero y luego por la
lite mestiza, explica tambin la realidad municipal de Oaxaca. Volveremos
sobre este punto ms adelante, ya que nos parece que constituye una de las
razones profundas de la persistencia de una especificidad comunitaria en la
organizacin de dos tercios de los municipios de la regin, especificidad que
sin lugar a dudas influy en la decisin de los legisladores, en 1995, de re-
conocer en la ley los procedimientos que practican estos municipios en la
designacin de sus autoridades.
As pues, son estas instituciones coloniales transformadas en el curso de la
historia del Mxico independiente, las que el rgimen posrevolucionario incor-
porar, integrndolas al municipio libre, que sustituye al ayuntamiento del siglo
XIX, pero guarda sus caractersticas esenciales ya que en l encontramos ms o
menos los mismos cargos, como el de presidente municipal, que aparece en las
legislaciones lo# ales a partir de 1857, y tambin los de alcalde y regidores. Se
crean nuevos cargos, como el de tesorero. En las regiones indgenas de Oaxaca
los nuevos cargos incluidos los que se relacionan con la reforma agraria se
integran a la jerarqua con diferentes modalidades, segn el municipio. Lo
56

David Recondo
mismo ocurre con los comits del partido oficial, cuyos titulares designan las
asambleas al mismo tiempo que las dems funciones del ayuntamiento. La
duracin de los mandatos tambin sufrir modificaciones: pasar a dos aos y
despus a tres para la mayora de las funciones del ayuntamiento a partir de los
aos cuarenta. En la mayor parte de los municipios indgenas, y en clara con-
tradiccin con la ley, las autoridades seguirn siendo elegidas cada ao.
Sin duda la costumbre, este conjunto de normas que regula la vida social
y poltica de la comunidad, abarca un complejo juego de relaciones de poder
en el interior de la colectividad. Es conveniente tomar distancia de las des-
cripciones un tanto idealizantes de los procedimientos electorales de las co-
munidades, donde las decisiones de las asambleas se toman solamente en
funcin de criterios sujetos a la jerarqua del servicio comunitario. La comu-
nidad es un espacio de conflictos y de relaciones de poder. A menudo la
unanimidad es una fachada para el exterior por razones elementales de pro-
teccin frente a un entorno hostil y percibido como una amenaza para la
reproduccin del grupo. En el interior, los antagonismos entre facciones,
entre familias e incluso entre individuos son constantes. Con frecuencia se
deben a conflictos acerca del control de la tierra o sencillamente a las desigual-
dades sociales y a la competencia por el prestigio y el poder que caracterizan
a toda colectividad. La designacin de autoridades municipales forma parte
de esos conflictos y refleja el estado de las relaciones de fuerza en un momen-
to dado. Las decisiones no las toman los individuos yuxtapuestos en una
asamblea, sino personas que forman parte de un conjunto de lazos sociales y
familiares de tipo ritual (compadrazgo, matrimonio, etctera) o consangu-
neos. Si bien el acceso a los cargos municipales no es objeto de competencia
abierta para los candidatos ya que son propuestos por los dems miembros
de la asamblea, 27
tampoco es el resultado mecnico del desempeo de un
27
El hecho de que los cargos municipales no sean remunerados e impliquen, por el contrario, gastos
considerables para las personas que los ocupan, contribuye a que sean rechazados. La palabra "cargo"
parece revestir aqu su sentido ms literal. Factores ligados a las concepciones culturales del poder
explican sin duda la actitud de los individuos a no expresar pblicamente sus ambiciones y no pre-
Estado y comunidades indgenas de Oaxaca: el pacto clientelista

57
nmero determinado de cargos, como dejara entender una lectura apoltica
de las decisiones comunitarias. No todas las personas tienen acceso a los mis-
mos cargos, y el orden jerrquico de la escala raramente es idntico. La apli-
cacin de las normas es variable, flexible. Cambia segn las circunstancias y
en funcin de las relaciones de fuerza dentro y fuera de la comunidad. Porque
las comunidades no son como islotes de democracia directa en los que los
ciudadanos reunidos en asamblea designaran libremente a sus autoridades
sin ningn vnculo aparente con la poltica regional y nacional. El anlisis de
Jan Rus es importante en este sentido: las relaciones de poder dentro de las
comunidades han estado articuladas desde siempre a las que operan desde el
exterior, en el Estado y en el conjunto del sistema poltico.
CACIQUISMO Y SIMULACIN JURDICA: LA INTEGRACIN
CLIENTELISTA DE LAS COMUNIDADES
El Estado posrevolucionario establece un modo original de integracin pol-
tica que pasa ante todo por el vnculo clientelista. La articulacin con las
comunidades rurales se hace a travs de una serie de intermediarios, los caci-
ques. stos constituyen la piedra angular del pacto clientelista que une al
Estado modernizante con las comunidades, al mismo tiempo que garantizan
a stas un margen suficiente de autonoma para reproducir su diferencia ins-
titucional y cultural a la sombra de la ley.
Como Jano, el cacique tiene dos caras: la de la sociedad local, de la que
surge y que representa ante el Estado, y la del Estado cuyo emisario es frente
a la sociedad local. En las zonas donde la poblacin indgena es mayoritaria
ocurre generalmente que el cacique sea indgena. Pero tambin puede ocurrir
que el caciqueiadquiera un poder considerable a partir del control de los in-
sentarse como candidatos. Se dice que ello levantara sospechas entre los dems, que concluiran de
inmediato que la persona tiene malas intenciones (de corrupcin, de abuso de poder, etctera).
il
58
David Recondo
tercambios econmicos regionales. Examinaremos en detalle las figuras de
este engranaje central del rgimen prista.
LOS CACIQUES INDGENAS
La heterogeneidad cultural y el aislamiento geogrfico de la mayora de las
regiones del pas han empujado al Estado a instalar mecanismos particulares
de mediacin poltica. La originalidad del rgimen posrevolucionario en
Mxico fue crear un partido capaz de integrar, con la forma de una represen-
tacin corporativista, unidades de poder extremadamente diversas. Sin em-
bargo, en la mayora de las zonas indgenas esta nueva formacin poltica no
ha tenido presencia ms que a travs de la figura de los caciques. Son stos
lderes provenientes de las regiones de las que se vuelven representantes gracias
a su capacidad de movilizacin de las comunidades y de mediacin con el
Estado. En muchos sentidos, son sintomticos de la disparidad cultural y
social de un pas cuyo centro poltico es incapaz de actuar sin operadores
biculturales que sirven de traductores y pueden as hacer efectiva la domina-
cin del Estado. La mediacin cultural y la intermediacin poltica estn es-
trechamente ligadas en las regiones donde solamente una minora habla la
lengua nacional. Esto explica en gran medida el papel poltico que han juga-
do y siguen jugando los maestros en el Mxico rura1. 28
Los primeros caciques revolucionarios, sin embargo, no fueron maestros.
Con frecuencia eran autodidactas que al inicio tenan un capital cultural y
econmico apenas superior al de sus compatriotas, pero que supieron tejer
relaciones personales con los funcionarios y los lderes de la Revolucin. Su-
pieron hacerse tiles retomando el discurso oficial de la Revolucin y movien-
do relaciones clientelistas y de corrupcin. Adems de su habilidad personal,
es el reconocimiento y el apoyo (simblico, material) que reciben del Estado
28
Guillermo de la Pea, "Poder local, poder regional: perspectivas socioantropolgicas", en Jorge
Padua y Alain Vanneph, Poder local, poder regional, pp. 27-56.
Estado y comunidades indgenas de Oaxaca: el pacto clientelista

59
lo que los convierte en algo ms que simples lderes de opinin en el seno de
las comunidades. Su funcin es decisiva para el rgimen posrevolucionario:
ellos garantizan la legitimacin popular que necesita al aportarle votos y
movilizaciones, pero al mismo tiempo su funcin es contener las demandas
de la base cuando rebasan la capacidad de respuesta del Estado. Si drenan la
riqueza de su regin al sobrexplotar a los campesinos, es menos para mejorar
sus condiciones de vida material que para consolidar su poder comprando a
los funcionarios y estableciendo de tal manera una red de apoyos en los dife-
rentes niveles de la administracin pblica y judicial.
Un ejemplo paradigmtico de caciquismo rural e indgena es el de Daniel
Martnez y Luis Rodrguez en la regin mixe. 29 Hijo de un comerciante mixe
de Ayutla, Daniel Martnez regresa a su pueblo natal en el momento en que
estalla la Revolucin, despus de haber pasado algunos aos en Oaxaca y en
la ciudad de Mxico. Se distingue por su conocimiento del "mundo exterior"
y su dominio del espaol. En 1914, cuando el gobierno federal enva la orden
a las autoridades de la regin de constituir una guardia de defensa rural, Da-
niel Martnez es designado para dirigirla con el grado de capitn y ms tarde
de coronel. Extiende su control a toda la regin designando lderes en cada
comunidad, a los cuales en ocasiones otorga el grado de capitanes. En 1915
se incorpora al movimiento soberanista3 y dirige una brigada mixe con la que
29 (fugo Laviada, Los caciques de la sierra.
30 El movimiento soberanista nace en 1915, cuando el Congreso local decreta que el estado de Oaxa-
ca se mantendr al margen de los enfrentamientos entre los diferentes bandos de la Revolucin. El
gobierno de Oaxaca decide esperar a que se restablezca el orden constitucional federal. Durante este
tiempo, contina rigindose por la Constitucin federal de 1857, abolida por los revolucionarios.
Esta decisin no es unnime entre las fuerzas polticas del estado, algunas directamente implicadas
en la guerra revolucionaria al lado del general Venustiano Carranza. La decisin, sin embargo, se
mantendr hasta 1920, fecha en que el gobernador Manuel Garca Vigil designado por el presi-
dente interino Moli de la Huerta obliga a los soberanistas a adherirse a la Constitucin de 1917
(que hoy por hoy sigue rigiendo a la Repblica mexicana). Los principales dirigentes soberanistas
y sus operadores regionales (como Daniel Martnez en la regin mixe) son separados del poder a
guisa de sancin por no haber participado en la Revolucin. Para ms detalles sobre este periodo
de la historia de Oaxaca vase Francisco Jos Ruiz Cervantes, "El movimiento de la soberana en
60
David Recondo

Estado y comunidades indgenas de Oaxaca: el pacto clientelista 61

participar en los combates contra las fuerzas de Carranza. Adems de estos
pocos hechos de guerra, las personas que lo conocieron lo describen como un
"innovador, organizador y promotor de la educacin". 31 Efectivamente, logra
que se instale la primera lnea telefnica (que por cierto nunca funcion de-
bido a los conflictos que lo opondrn a Luis Rodrguez, su brazo derecho y
ms tarde enemigo jurado); manda construir los primeros kilmetros de la
carretera de Mitla (en los Valles Centrales) a Ayuda; contribuir en la insta-
lacin de las primeras escuelas primarias de la regin, entre ellas un internado
para varones en Tamazulapan, con el apoyo de Lzaro Crdenas, cuando ste
era presidente de la repblica. Su casa de Ayutla estaba siempre llena de per-
sonas de toda la regin, autoridades municipales o simples campesinos que
venan a plantearle los problemas ms diversos, desde el robo de ganado has-
ta conflictos sobre tierras pasando por asesinatos. Aun cuando lo tildaran de
"cacique bueno", en comparacin con Luis Rodrguez, daba muestras de au-
toritarismo en la conduccin de su obra de modernizacin. Los habitantes de
Santa Mara Tlahuitoltepec an recuerdan los das de trabajo gratuito que
Daniel Martnez les haba exigido para la construccin de la carretera. No
vacilaba en enviar a sus soldados a buscar a las personas que se negaban a
participar en los trabajos. 32 Cuando las obras ni siquiera estaban terminadas,
exigi a los municipios que aportaran 135 pesos cada uno para comprar una
camioneta Chevrolet que hizo transportar de Mitla a Ayuda esto es, 30 ki-
lmetros de camino montaoso a lomo de hombres y mulas.
Realiz las primeras gestiones para crear el distrito mixe. Hasta aquel
momento la regin estaba dividida en cuatro distritos: Villa Alta, Choapan,
Tehuantepec y San Carlos Yautepec. Daniel Martnez obtuvo la venia del
general Lzaro Crdenas cuando ste pas por Ayutla durante su campaa
Oaxaca (1915-1920)", en Vctor Ral Martnez Vsquez (coord.), La revolucin en Oaxaca (1900-
1930), pp 277-381,
31 Walter Miller, citado por f. Laviada, p. 142.
32 Entrevista con Maximiliano Daz, alcalde de Tlahuitoltepec en 1956, Santa Mara Tlahuitoltepec,
15 de agosto de 1997.
electoral de 1934. Quedaba por determinar cul de los municipios sera la
cabecera del distrito. Martnez propuso Ayuda, evidentemente. Sin embargo,
su posicin se haba debilitado por su incorporacin al movimiento de la
soberana en 1915, cosa que le vali que lo acusaran de contrarrevoluciona-
rio. Fue entonces cuando se produjo un cambio en el equilibrio de fuerzas
de la regin.
Luis Rodrguez, brazo derecho de Daniel Martnez, movi sus relaciones
con el gobernador de Oaxaca para desplazar a su antiguo patrn. En 1938
obtuvo que la cabecera del distrito mixe estuviera ubicada en Zacatepec, su
pueblo de origen, y mand asesinar a Martnez en 1943. El distrito que diri-
gi por entero, hasta finales de los aos cincuenta, reuna ya los 19 municipios
mixes actuales. Los nicos que nunca han formado parte de ese distrito son
Juquila, que pertenece al distrito de San Carlos Yautepec, por oponerse al
nuevo cacique, y San Juan Guichicovi, que pertenece al distrito de Juchitn,
en el Istmo de Tehuantepec. Zacatepec era un pueblecito de unos cuantos
cientos de habitantes, arrinconado en la parte media de la sierra mixe. La
decisin de convertirlo en la cabecera del nuevo distrito reflej claramente el
deslizamiento del poder en favor de Luis Rodrguez, que rpidamente ocup
los puestos claves del control y la intermediacin polticos. Aun cuando no
curs ms que cuatro aos de estudios primarios en la escuela municipal de
Zacatepec, fue nombrado inspector honorario de la direccin de educacin
del gobierno de Oaxaca. Sobre todo, fue secretario general del Comit Regio-
nal Campesino Mixe, de la CNC. Al mismo tiempo se convirti en represen-
tante regional de la CNC y del PRI. Dirigi tambin una Unin de
Ayuntamientos que se reuna peridicamente bajo su mando, para determinar
las orientaciones del desarrollo regional y las demandas que haba que hacer
para llegar al gobernador. Llevaba un control preciso de lo que se haca en
cada una de lela municipios de la regin. Cuando se celebraba la eleccin de
las nuevas autoridades, enviaba hombres de confianza para que asistieran a las
asambleas. En general, se las arreglaba para que el secretario de cada munici-
pio estuviera a sus rdenes y llevara un estricto control de los hechos y los
62
David Recondo
gestos de las autoridades. Los recuerdos de Maximiliano Daz, alcalde de
Santa Mara Tlahuitoltepec en 1956, son bastante elocuentes:
Luis Rodrguez enviaba a sus emisarios de Zacatepec para que asistieran a las
reuniones [...] cuando se designaban autoridades. Porque era secretario regional.
As es como lo llamaban: secretario regional, porque cada ao las autoridades
municipales deban decirle todo lo que haban decidido hacer. Era el primero
que deba saberlo. Cada autoridad deba exponerle su plan de trabajo."
Adems, cada ao se haca el cambio de autoridades 34 en Zacatepec en pre-
sencia de las bandas municipales de todas las comunidades. Las autoridades
deban aportar la comida, el pulque y los animales vivos (guajolotes, gallinas,
cabritos, etctera), que daban al cacique: "El cambio [de autoridades] se haca
all, en la cabecera de distrito [...] Cuando yo era alcalde, ah era donde se
haca el cambio de poderes. Todas las autoridades y todas las bandas de la
regin iban para all". 35
Su injerencia en los asuntos de cada municipio iba ms all de la simple
informacin. Se daban casos en que intervena directamente, si las autorida-
des no se comportaban como l quera. Tena influencia directa en la desig-
nacin de autoridades, aunque con variaciones de un lugar a otro. En efecto,
no todas las comunidades reciban el mismo tratamiento. Algunas estaban
ms sometidas que otras al yugo de Zacatepec: Cotzocn, Atitln, Tamazula-
pan, Totontepec y algunas agencias de Cacalotepec, Alotepec y Quetzaltepec.
En el otro extremo, un grupo de municipios se opona a Luis Rodrguez al
grado de llegar a la confrontacin armada: Cacalotepec, la cabecera de Alo-
tepec, Juquila, Camotln, Ayuda, la cabecera de Quetzaltepec y Mazatln.
Entre estos dos grupos se encontraban los otros municipios que mantenan
33 Entrevista con Maximiliano Daz.
34 Ceremonia de investidura durante la que las autoridades salientes dan su vara de mando, una espe-
cie de cetro, a las nuevas autoridades.
35 Entrevista con Maximiliano Daz.
Estado y comunidades indgenas de Oaxaca: el pacto clientelista

63
una relacin de respeto mutuo con el cacique: Tlahuitoltepec, Mixistln,
Ixcuintepec, Tepuxtepec y Tepantlali. 36 La posicin de Tlahuitoltepec era
bastante significativa en este sentido. En los aos cuarenta, Luis Rodrguez
les prest ayuda en la resolucin de un conflicto de lmites entre sus tierras y
las de Atitln:
Los de Tlahuitoltepec eran amigos de Luis Rodrguez, porque nos ayud en el
conflicto territorial con Atitln [...] En Tlahuitoltepec ramos muchos, por eso,
sin duda, decidi ayudarnos, para que k ayudramos a defender la regin. Tam-
bin por eso nos ayud cuando Atitln invadi nuestras tierras. Porque Atitln
estaba con el otro cacique [...] A nosotros aqu no nos trat ma1. 37
Lo que no impidi que los hiciera trabajar en la realizacin de las grandes
obras de modernizacin que impuls y que reprimiera severamente a los
descarriados. Maximiliano Daz lo experiment en carne propia, ya que fue
encerrado en prisin durante dos das por haber dejado de enviar a los de
Tlahuitoltepec a trabajar en la construccin de una pista de aterrizaje entre
Zacatepec y Yacochi. Haba decidido trabajar mejor en la construccin de una
escuela. Lo mismo le ocurri a Erasmo Vargas, su secretario municipal, que
Luis Rodrguez sospechaba era el instigador de este acto de insubordinacin.
Muchas autoridades sufran la misma suerte cuando no garantizaban la mano
de obra o las sumas que les exiga para la realizacin de sus proyectos. Man-
daba a la crcel a todas las personas que le hacan sombra o que osaban en-
frentrsele. Sola ocurrir que los dejara pudrirse en la prisin de Zacatepec
durante meses, sin nada que se pareciera a un juicio. Manipulaba a su antojo
al juez de distrito, al que sobornaba generosamente y del que poda obtener
todas las rdenes de aprehensin o las sentencias que quisiera. Muy a merm-
o
Salomn Nahmad Sittn, Los mixes: estudio social y cultural de la regin del Zempoaltpetl y del Istmo
de Tehuantepec, p. 100.
37 Entrevista con Maximiliano Daz.
64
David Recondo
do recurra a la violencia ms despiadada, y mand a sus secuaces a matar a
cientos de personas. Los habitantes de Alotepec recuerdan todava que man-
d torturar y despus asesinar a uno de los dirigentes de ese pueblo que se
haba levantado en armas contra l.
Luis Rodrguez encarna todas las contradicciones del caciquismo. Ejerce
un poder feudal (al extremo de imponer un derecho de pernada, segn dicen
los testimonios recogidos por figo Laviada) y al mismo tiempo conduce una
campaa de modernizacin en el seno de su regin, impulsando la educacin,
la construccin de vas de comunicacin o la produccin de caf. Funda el
nico distrito del pas que lleva un nombre tnico," haciendo alarde de una
clara voluntad de reunir a los mixes y, al mismo tiempo, se convierte en pro-
motor de la castellanizacin y de la integracin de su regin a la nacin. Estas
contradicciones son caractersticas del papel de broker39 que desempea el
cacique. Verdadera cabeza de Jano, representa al Estado y su proyecto de
modernizacin, pero representa tambin a su regin y comparte su margina-
cin. Pues su poder se deriva, como dijimos, de su capacidad para mantener
el monopolio de una mediacin que el Estado necesita para asegurar la inte-
gracin de regiones aisladas desde un punto de vista fsico, social y cultural."
En realidad, mientras ms se avanza en el sentido de esta integracin, ms
tiende la exclusividad a escapar de las manos del cacique. Ello explica la acti-
tud ambivalente de Luis Rodrguez, que al mismo tiempo que impulsaba la
creacin de escuelas y haca que se organizaran clases de confeccin para las
mujeres, o talleres de artesanas, frenaba las iniciativas de las autoridades mu-
38 Se llama Distrito Mixe y no Distrito de Zacatepec, como en todos los otros casos. Efectivamente,
todos los distritos judiciales y electorales del pas llevan el nombre de su cabecera.
" Sobre la funcin de broker o intermediario en las relaciones clientelares ver Eric Wolf, "Kinship,
Friendship, and Patron-Client Relations in Complex Societies", en Michael Banton, (ed.), The
Social Anrhropology of Complex Societies, pp. 1-22; Shmuel Noah Eisenstadt y Ren Lemarchand
(eds.), Political Clientelism, Patronage and Development; Jean-Louis Briquet y Frdric Sawicki (eds.),
Le clientlisme politique dans les socits contemporaines.
4 Guillermo de la Pea, "Poder local, poder regional", p. 32.
Estado y comunidades indgenas de Oaxaca: el pacto clientelista

65
nicipales de la regin en materia de educacin. En otras palabras, no acepta-
ba cambios salvo aqullos que l mismo promova. Mandaba traer a Zacatepec
a quienes se distinguan por su inteligencia o su capacidad de mando y, con
una mezcolanza de amenazas y favores, se ganaba su total lealtad. En el mo-
mento en que mostraban alguna resistencia o actuaban por su propia inicia-
tiva, se encargaba de neutralizarlos por la fuerza.
Por lo dems, el cacicazgo de Luis Rodrguez se apoyaba en la presencia
de lderes o caciques menores en cada uno de los municipios, cuyo poder
estaba estrechamente articulado al del cacique regional. Es el caso de Lucio
Jimnez en Tlahuitoltepec, de Luis Domnguez en Puxmetacn o de Samuel
Alcntara en Totontepec. Estos hombres eran una especie de rplica de su jefe.
Sola ocurrir que entraran en pugna con l, ya que, a la vez que indispensables
intermediarios, representaban una amenaza constante al poder absoluto del
cacique. Luis Domnguez y Lucio Jimnez pagaron los platos rotos porque
en varias ocasiones intent eliminarlos. Las relaciones que tenan con Luis
Rodrguez oscilaban constantemente entre la colaboracin y la rivalidad. La
actitud de Lucio Jimnez es bastante representativa en este sentido: durante
mucho tiempo fue aliado del cacique de Zacatepec, pero las personas cerca-
nas a l tambin lo describen como un defensor de su comunidad ante los
abusos de Luis Rodrguez, cosa que seguramente lo empuj a confrontarlo
en momentos en que se exceda en la explotacin que les impona.'" Encon-
tramos aqu de nuevo la doble funcin del cacique: la defensa de los intere-
ses de la comunidad frente a un poder central del cual es el operador local.
El cacique es, pues, una pieza clave en la cadena de mediaciones que va del
lder comunitario al presidente de la repblica; en el plano local y regional,
encarna la presencia del Estado-PRI en las periferias geogrficas y culturales
del pas.
41 Entrevista con Evaristo Delgado, alcalde de Santa Mara Tlahuitoltepec en 1953, 11 de febrero de
1998.
66

David Recondo
LOS CACIQUES MESTIZOS
El ejemplo tomado de los mixes es representativo de un cierto tipo de caci-
quismo ejercido por los indgenas. En muchos casos, los intermediarios eran
mestizos. En la regin de Jamiltepec, por ejemplo, en la costa del Pacfico, el
caciquismo estaba encarnado y sigue estndolo por los ganaderos que resi-
dan en la cabecera de distrito. La base de su poder era sobre todo econmica,
contrariamente a los caciques mixes, cuya acumulacin de riqueza era ms
bien la consecuencia de su posicin poltica. El cacicazgo de las familias Igle-
sias, Lorenzo y Baos, por ejemplo, en Jamiltepec y Pinotepa Nacional, se ha
basado siempre en su capacidad de controlar el comercio y la ganadera en
toda la regin. Los caciques aportaban a los pequeos productores mixtecos
los crditos que necesitaban para trabajar, pero con unas tasas de inters es-
pecialmente elevadas. Como los campesinos no podan cubrir sus deudas, se
vean obligados a vender su produccin a los acreedores a un precio inferior
al del mercado. Los miembros de estas grandes familias se convirtieron en los
principales representantes del
PRI
en la regin, desplegando hbilmente un
discurso revolucionario y arreglndoselas para parcialmente dar marcha atrs
a la reforma agraria, acaparando las tierras de mejor calidad. La capacidad de
movilizacin y de control de su clientela entre los campesinos los ha conver-
tido, desde el inicio, en intermediarios polticos ineludibles. La dependencia
econmica de los campesinos se tradujo en una lealtad poltica a toda prueba,
que el PRI
ha aprovechado en cada eleccin. Las autoridades de los municipios
indgenas de la regin, como Santa Catarina Mechoacn o San Agustn Cha-
yuco, tenan que recurrir al cacique de Jamiltepec para que sus gestiones ante
el Estado pudieran avanzar.
Hasta los aos ochenta, al igual que en la regin mixe, los procesos elec-
torales municipales se operaban sin interferencia directa de ningn partido
que no fuera el PRI,
cuya representacin estaba asegurada por un comit mu-
nicipal. Toda la comunidad era prista, sin que ello supusiera militantismo
alguno. El PRI
formaba parte de la costumbre, sin que ello significara que todo
Estado y comunidades indgenas de Oaxaca: el pacto clientelista
67
era armona y unanimidad. El desarrollo de una economa ms directamente
vinculada al mercado nacional e internacional (el caf y sobre todo la gana-
dera), tuvo efectos determinantes en las comunidades mixes: presin sobre
la tierra, una creciente estratificacin social, erosin de los mecanismos de
solidaridad (ayuda mutua, tequio, 42 fiestas) y del conjunto de las instituciones
comunitarias.
En el seno de la comunidad las facciones se multiplicaron y las rivalidades
por el control de la tierra y de la produccin se saldaron frecuentemente con
la violencia. Ah tambin el cacicazgo regional se reprodujo en el plano local
poniendo en tensin los lazos comunitarios ya debilitados por las mutaciones
de la economa.
LOS MAESTROS RURALES
A partir de los aos sesenta apareci un nuevo tipo de mediador en la mayor
parte de las regiones indgenas: los maestros. Los maestros rurales, los "hsares"
de la Repblica mexicana, se formaron bajo el impulso de Lzaro Crdenas
(1934-1940). En un primer perodo, provenan de las ciudades, de los pueblos
y los caseros ms importantes. A partir de estos aos se form una lite local
de maestros hasta en las zonas ms marginadas. Una vez ms, debido a su
grado particularmente elevado de aislamiento y marginacin, la regin mixe
es representativa en este sentido. Antes de estos aos los maestros de la regin
venan del exterior. En las tierras altas, por ejemplo, eran de Villa Alta, la
cabecera de distrito hasta 1938. La mayora eran, pues, zapotecas o mestizos.
Su status era de maestro municipal y su remuneracin estaba a cargo de las
comunidades. La escolaridad era incompleta. Frecuentemente no pasaba del
cuarto ao de la escuela primaria.
0
42 Palabra de origen nhuatl que designa una especie de faena o trabajo colectivo, obligatorio y no
remunerado efectuado por los adultos en beneficio de comunidad.
68

David Recondo
Despus de los aos sesenta los jvenes alumnos ms brillantes tuvieron
la posibilidad de seguir sus estudios primarios y luego secundarios en los in-
ternados pblicos o privados ubicados en los pueblos ms importantes o en
las ciudades pequeas de las regiones vecinas. Los de Tlahuitoltepec, por
ejemplo, eran enviados a Yalalag, Zoogocho o Guelatao, en la zona zapoteca
de la Sierra Norte, o bien a Tehuantepec, en la zona del Istmo. Fue el carde-
nismo el que permiti la formacin sistemtica de jvenes promotores que,
despus de hacer estudios secundarios, eran reenviados a sus regiones para
alfabetizar a los habitantes. Esos maestros no tenan ms que una formacin
rudimentaria, dado que cuanto ms hacan era un cursillo de unas pocas se-
manas antes de lanzarse a su misin civilizadora. El Estado esperaba de ellos
que contribuyeran a la integracin de sus congneres a la sociedad nacional
y al progreso impulsado por la Revolucin. Deban ayudar a los habitantes
de las regiones ms apartadas a salir del "oscurantismo
en el que haban sido
mantenidos desde la poca colonial. Adems de la enseanza del espaol,
poco a poco se fueron convirtiendo en el vehculo de las polticas de salud,
salubridad e instruccin cvica que estaban impulsando los gobiernos revolu-
cionarios. Paulatinamente reemplazaron a los antiguos caciques en este papel
crucial de mediacin entre el Estado y las comunidades. Su calidad de
brokers
culturales los convirti de manera natural en intermediarios polticos. Como
los secretarios de los Altos de Chiapas descritos por Jan Rus, los maestros
rurales constituiran la lite local y ocuparan progresivamente los puestos ms
importantes de los ayuntamientos. Su importancia creciente corresponde a la
fase de institucionalizacin del Estado posrevolucionario. La antigua figura
del cacique con pistola al cincho fue reemplazada paulatinamente por la del
maestro rural, cuya misin era llevar los beneficios de la Revolucin a lo ms
recndito del pas, con la Constitucin de la Repblica en la mano. El mo-
nopolio del cacique regional fue mermando a medida que el Estado y sus
instituciones (el INI,
las escuelas, la Secretara de Agricultura, etc.) penetran
en las regiones ms aisladas y establecen una relacin directa con las autori-
dades de cada uno de los municipios. Sin lugar a dudas es durante estos aos
Estado y comunidades indgenas de Oaxaca: el pacto clientelista

69
de consolidacin del Estado cuando la organizacin comunitaria del poder
local pasa por las ms grandes transformaciones. La intensificacin de las
relaciones con el Estado va a contribuir a desplazar la escala de valores tradi-
cionales que giraba en torno al prestigio adquirido por el servicio a la comu-
nidad, en pro de la valorizacin de las capacidades relacionales: saber hablar,
leer y escribir espaol y, sobre todo, ser capaz de obtener del gobierno central
las ayudas necesarias para el desarrollo de la comunidad. Los maestros, for-
mados por el Estado y que se destacaron por su obra civilizadora, parecen ser
las personas ms indicadas para ocupar los principales cargos del ayuntamien-
to, en especial el de presidente municipal. La consolidacin del rgimen pre-
sidencial convierte a ste en el interlocutor privilegiado del poder central. En
las regiones ms pobres los jvenes maestros ocupan este cargo sin siquiera
haber asumido con antelacin un cargo menor. Es el caso del profesor File-
mn Daz Ortiz, en Tlahuitoltepec, que en 1970 ocupa el cargo de presiden-
te municipal sin haber ocupado otro previamente. Es el caso, tambin, de
Froyln Castellanos en San Pedro y San Pablo Ayuda, que recuerda que slo
tena 23 aos cuando los principales fueron a buscarlo para invitarlo a ser
presidente al ao siguiente: se necesitaba que alguien instruido asumiera el
cargo para poder hablar con los akaats.43
Esta primera generacin de maestros indgenas se convierte, as, en la
lite poltica de las regiones ms indianizadas y ms pobres. Durante los aos
setenta y ochenta estn a la cabeza de los ayuntamientos, uno tras otro. En
Tlahuitoltepec, de las 31 personas que ocuparon el cargo de presidente de
1970 a 2000, 15 fueron maestros y el resto comerciantes y artesanos; cinco
solamente fueron campesinos. En cuanto a los dems cargos (regidor, sndico,
etctera), la mayora era ocupada por maestros. Por lo dems, en los aos
ochenta el fenmeno se intensifica, ya que ocho de once alcaldes eran maes-
tros. Encontramos ms o menos una proporcin similar en Tamazulapan del
Espritu Santo y en Ayuda, en la misma regin.
43 Aquellos que no hablan mixe, la lengua de esta regin.
70

David Recondo
Por supuesto, las diferencias son considerables de una regin a otra. La
tendencia que acabamos de describir corresponde a las zonas montaosas ms
pobres, donde la tierra y el clima no permiten pasar de la agricultura de sub-
sistencia. La enseanza y el comercio o las artesanas son las nicas actividades
que producen ingresos por arriba de la media. Si tomamos en cuenta el hecho
de que los cargos municipales no son remunerados, es fcil entender que las
asambleas tiendan a designar a personas que posean un ingreso regular, como
los maestros o los comerciantes, y no los que dependen de la tierra para so-
brevivir, mayormente a partir de los aos ochenta, cuando los maestros que
son elegidos presidentes tienen derecho a una licencia con goce de sueldo
mientras dure su mandato. Para los otros cargos, el Estado acepta que desig-
nen un sustituto, con el que se dividen el salario.
En las regiones donde la tierra es ms generosa, los maestros tienden a
desempear un papel menos central en los asuntos pblicos. Si la economa
de la regin est dominada por la ganadera o la produccin de caf, los que
ocupan la cabeza del ayuntamiento son ms bien los principales ganaderos y
productores. Aun en estos casos, sin embargo, suele ocurrir que el papel de
los maestros en las decisiones sea clave, dado que siguen ocupando el puesto
de secretarios municipales, a menudo durante muchos aos, viendo desfilar
a un presidente municipal tras otro y constituyendo as el poder detrs del
trono. Su dominio de los asuntos administrativos, de la informacin y de las
relaciones con los funcionarios los convierte en operadores clave de la polti-
ca local, aun cuando parezcan relegados al segundo plano en el organigrama
del ayuntamiento. Adems, en la mayora de los casos representan al PM en
el plano local. Mantienen as una posicin estratgica que los dota de gran
influencia en los asuntos municipales. Como ya dijimos, en algunas regiones
el comit del partido oficial tiende a desplazar al consejo de ancianos en la
toma de decisiones. El maestro adquiere poder de su funcin de broker, aun-
que no forme parte de la clase dominante desde un punto de vista econmi-
co. En las regiones ms pobres, goza de una doble ventaja: econmica,
Estado y comunidades indgenas de Oaxaca: el pacto clientelista

71
puesto que forma parte de los ms pudientes, y poltica, puesto que asegura
el monopolio de las relaciones de la comunidad con el exterior.
Es en las zonas ms pobres, como la mixe, donde los caciques regionales
entran en crisis a fines de los aos cincuenta. El poder se atomiza. Son los
lderes locales los que mantienen una posicin dominante y heredan el poder
del antiguo cacique. En la regin mixe, Luis Rodrguez muri de un paro
cardiaco en 1959, en la avioneta que lo transportaba de la capital al estado.
La regin estaba hecha un polvorn, los municipios del sur (Alotepec, Maza-
tln, Cacalotepec, Juquila) se haban aliado para atacar Zacatepec y poner fin
al dominio de Luis Rodrguez, debilitado por una enfermedad que padeci
varios aos. La decadencia de su cuerpo reflejaba la de su poder. Al morir se
llev una forma de dominacin que marc los primeros decenios del nuevo
rgimen. En Zacatepec sus hermanos se apoderaron de su sucesin y ejercie-
ron un caciquismo local hasta los aos noventa. Sus hijos hicieron carrera en
el PRI y adquirieron considerable influencia en los asuntos regionales, sin
llegar a ejercer el mismo poder que su padre sobre los otros municipios, que
se han convertido en espacios de poder relativamente autnomos de las cabe-
ceras de distrito.
En otras regiones, como Jamiltepec, que ya mencionamos, donde la fuen-
te del poder no dependa exclusivamente del control de las relaciones con el
gobierno central, sino del control del comercio y de la ganadera, el caciquis-
mo sobrevivi a esta fase de institucionalizacin del Estado. Todava hoy, los
manejos del poder parecen ser ms importantes y conflictivos, en parte porque
tienen que ver con el control de considerables flujos econmicos. La autono-
ma comunitaria puede ser tolerada en las regiones ms pobres, donde parece
reducirse a una gestin de la miseria. En cambio, es ms difcil de concebir
en las zonas donde la tierra es propicia a la agricultura de exportacin o a la
ganadera. En ,stas la violencia es crnica y los caciques hacen fracasar los
intentos del Estado central de limitar su poder. Logran incluso controlar la
administracin en el plano local y regional, o bien ocupan puestos clave den-
72

David Recondo
tro del PRI. En tales casos las instituciones comunitarias tienden a declinar,
como si la acumulacin excesiva de riqueza y de poder fuera fatal para ellas.
LA LEY Y LA SIMULACIN: EL RECONOCIMIENTO TCITO
DE LOS USOS Y COSTUMBRES
En la mayora de las regiones marginadas de Oaxaca el modo de dominacin
indirecta que se instal despus de la Revolucin permite a las comunidades
reproducir sus propias prcticas consuetudinarias bajo la apariencia engaosa
de la uniformidad legal. Esto no es un anacronismo sino un ingrediente esen-
cial del vnculo clientelista.
PEQUEAS COMPONENDAS CON LA LEY
Las prcticas clientelistas articuladas en torno al caciquismo tienen la funcin
de acoplar e incluso de hacer compatibles realidades divergentes. Reflejan
una forma de abordar la diferencia cultural y de integrarla al funcionamien-
to general del sistema poltico. En realidad, se trata de una suerte de paliati-
vo para garantizar la consolidacin del Estado en un contexto de extrema
heterogeneidad social y cultura1. 44 Esto explica la coexistencia de una doble
legalidad cuando los ideales proclamados por los gobiernos posrevoluciona-
rios son los de integrar a los indgenas a la cultura nacional y a las leyes de
la repblica.
Es sorprendente, en efecto, ver cmo el Estado ha tolerado detrs de la
fachada legal del municipio libre las prcticas comunitarias que sin embargo
contradicen los principios fundamentales del rgimen: separacin de la Igle-
sia y el Estado; igualdad de todos ante la ley; prohibicin del trabajo obliga-
44 Bertrand Badie, "Communaut, individualisme et culture", en Pierre Birnbaum y Jean Leca
(coords.), Sur l'individualisrne.
Estado y comunidades indgenas de Oaxaca: el pacto clientelista

73
torio no remunerado; sufragio universal, individual y secreto, etctera. La
estrecha relacin entre los cargos religiosos y los del ayuntamiento y la parti-
cipacin de las autoridades municipales en rituales religiosos propiciatorios;
los derechos de ciudadana adquiridos en funcin del mrito y de la contri-
bucin en las tareas colectivas; la participacin en el tequio as como el voto
pblico, colectivo y reservado para los hombres (en la mayora de los casos),
son algunas de las prcticas consuetudinarias que se reprodujeron a la sombra
de la legalidad republicana.
Las pequeas componendas con la ley eran numerosas. El ejemplo de
mandatos municipales cuya duracin no corresponda a la que indicaba la
ley es particularmente significativo. Cuando el mandato de tres aos fue
instituido por el Estado, en 1946, muchos municipios siguieron aplicando
sus modalidades particulares: en la mayora de los casos las autoridades cam-
biaban cada ao; en otros se quedaban dos aos consecutivos y cedan su
sitio a los suplentes durante el ltimo; en otros, en fin, las personas que es-
taban a la cabeza del cabildo el primer ao regresaban al tercero despus de
haber sido reemplazadas por suplentes durante un ao. Para ajustarse al
mandato legal, las comunidades utilizaban toda suerte de subterfugios, el
ms comn de los cuales era pedir a las autoridades instaladas que presenta-
ran su dimisin o solicitaran por escrito una licencia temporal para poder
justificar ante el Estado su sustitucin por suplentes o las nuevas personas
designadas para tal efecto.
La adaptacin de la costumbre comunitaria a la legalidad estatal se haca
segn modalidades y grados variables. Podramos colocar en un extremo los
municipios que elegan y cambiaban sus autoridades cada ao y en el otro
los que lo hacan cada tres aos. Entre los dos se situaban los que elegan a sus
autoridades cada tres aos pero las cambiaban cada ao; es el caso de Santa
Mara Tlahuit9ltepec, ya citado. En ocasin de la eleccin trienal los ciudada-
nos reunidos en asamblea elegan (y siguen hacindolo) a las autoridades que
habran de sucederse en el ayuntamiento. Los miembros de la asamblea desig-
naban tres personas para cada cargo electivo (presidente municipal, sndico y
74
David Recondo
regidores) y las sometan a voto: la que obtena ms votos ocupaba el cargo
durante el primer ao, la segunda durante el segundo, y as sucesivamente. 45
As, el organigrama del municipio libre consagrado en la Ley Orgnica
Municipal de Oaxaca, durante mucho tiempo cubri un conjunto de prcti-
cas institucionales particulares que van ms all de los procedimientos de
eleccin. Las divergencias con el texto de la ley tienen que ver tambin con
las funciones de las autoridades municipales y su forma de ejercerlas. La di-
visin de las tareas que atribuye los asuntos de justicia al alcalde y al sndico,
y los administrativos al presidente municipal, raramente se aplica. En general
las decisiones se toman colectivamente, y las mismas funciones las asume el
conjunto de los miembros del ayuntamiento. Otras funciones, dictadas por
la costumbre, se codean con las que marca la ley. As, para seguir con el mis-
mo ejemplo de Santa Mara Tlahuitoltepec, es el sndico el que cumple la
funcin de juez en la mayor parte de los litigios. El alcalde interviene ocasio-
nalmente en los litigios sobre tierras entre miembros de la comunidad o bien
en los que surgen dentro de las familias. Pero su funcin esencial no tiene que
ver con la justicia sino con la organizacin de las fiestas religiosas del pueblo.
Debe, pues, ocuparse del cambio de mayordomos, de capitanes de festejo, de
encontrar a las personas que van a pagar los fuegos artificiales e invitar a las
bandas de otros municipios. Debe coordinar el conjunto de actividades de la
fiesta, desde las mesas hasta las corridas de toros o jaripeos, pasando por las
diferentes procesiones. Sobre todo, debe supervisar la atribucin, a cada ca-
pitn de festejos, de las bandas locales o invitadas que ste deber atender
durante la fiesta. Funciones todas que no tienen mucho que ver con las del
juez consagradas en la ley. En Tlahuitoltepec, al igual que en muchas otras
comunidades, el alcalde es una persona que ha acumulado experiencia y pres-
45 Esta modalidad fue introducida en los afios setenta por los maestros, que estaban deseosos de una
mayor eficacia administrativa, pues pensaban que ello permitira a las autoridades municipales
elegidas concertar mejor sus proyectos de trabajo y asegurar una mayor continuidad en la adminis-
tracin. Se esperaba tambin que dara a las personas elegidas el tiempo de anticipar su ao de
servicio y de prepararse financieramente para los gastos considerables que implicaba.
Estado y comunidades indgenas de Oaxaca: el pacto clientelista

75
tigio por haber ocupado, a lo largo de su vida, los principales cargos civiles y
religiosos. Esto lo coloca por encima de los dems miembros del ayuntamien-
to. Es el garante de las tradiciones y sus consejos se escuchan con respeto. El
hecho de que sea uno de los pocos cargos del ayuntamiento que tiene nombre
mixe mujdok, "gran vara" demuestra sin duda que se trata de un cargo
tradicional y, tal vez, de la reminiscencia de un antiguo jefe o cacique prehis-
pnico. Otros cargos, como los de mayor o de topil (encargado de mantener
el orden), tambin forman parte de los cargos tradicionales del ayuntamiento
mixe que la ley no reconoce.
Dos de las instituciones ms representativas del gobierno comunitario, la
asamblea y el consejo de ancianos, tampoco han tenido nunca reconocimien-
to legal. Sin embargo, sobre ellas descansa la mayora de las decisiones impor-
tantes de la autoridad municipal. Ciertamente existen dudas acerca de la
importancia y el funcionamiento de las asambleas en el pasado. Es muy po-
sible que hasta los aos sesenta, no hayan tenido el mismo rol ni la misma
composicin que han ido adquiriendo hasta hoy. Las asambleas actuales que
congregan al conjunto de los adultos de una comunidad e incluso a los j-
venes casados que an no han alcanzado la mayora de edad, donde se dis-
cuten los asuntos pblicos y las decisiones que se someten a votacin, no
fueron siempre la norma. Segn nuestras propias investigaciones, parece ser
que en Tlahuitoltepec, en los aos cuarenta y cincuenta, las asambleas eran
similares a las de hoy en su composicin: ya las mujeres participaban, algo
excepcional en la regin, aun cuando la mayora de los procedimientos lega-
les fueron introducidos en los aos sesenta por los maestros, a saber: el nom-
bramiento, al inicio de cada asamblea, de una mesa de debates; la inscripcin,
en un pizarrn, del orden del da y de las diferentes resoluciones sometidas a
votacin; la contabilizacin exacta, realizada por personas nombradas para tal
fin, del escrutipio emitido a mano alzada y la elaboracin de un acta despus
de cada reunin. As, pues, aparentemente las asambleas constituyen desde
hace mucho tiempo el mecanismo privilegiado de la toma de decisiones en
los municipios indgenas. Suele ser presentada como la mxima autoridad de
76
David Recondo
la comunidad, incluso por encima del ayuntamiento. En todo caso, ste re-
curre constantemente a dichas reuniones para tomar las decisiones ms diver-
sas, desde los asuntos corrientes (determinacin de los trabajos por emprender
en la comunidad, organizacin del tequio anual, etctera) hasta los asuntos
excepcionales (conflictos sobre lmites territoriales con las comunidades veci-
nas, juicio de alguna persona que hubiera cometido un delito grave, etctera).
Las asambleas son frecuentes, aunque es algo que vara de comunidad en
comunidad. La importancia de esta institucin dice mucho sobre la forma
que asume la autoridad en estas unidades sociales. Corresponde en general a
las descripciones hechas por los antroplogos, de ciertas sociedades tribales
en las que los gobernantes, si los hay, no poseen poder independiente.` ste
es relativamente difuso y la autoridad de los gobernantes depende del con-
sentimiento de los gobernados, en realidad los verdaderos depositarios del
poder. La frgil delegacin del poder se refleja en la necesidad permanente de
las autoridades municipales para buscar la aprobacin de los miembros de la
comunidad reunidos en asamblea. Las autoridades son susceptibles de ser
criticadas y hasta destituidas si no siguen la voluntad de la mayora.
La pobreza que caracteriza a la mayora de los municipios indgenas y la
escasez de recursos asignados por el Estado contribuyen a reducir el poder de
los ayuntamientos. El trmino que emplean los mixes para designar a la au-
toridad kutunk es significativo de la concepcin que tienen del poder:
kutunk significa literalmente cabeza (ku) del trabajo (tunk), que podra tra-
ducirse por aquellos que asumen la cabeza del trabajo, que lo dirigen. La
autoridad municipal, cuyos miembros son designados por la asamblea, no
manda tanto como coordina el trabajo o las iniciativas comunitarias. De todos
modos es conveniente no albergar una visin idlica de la poltica comunitaria.
Los municipios de Oaxaca son en s mismos la expresin de un sincretismo.
Las dinmicas institucionales ms tradicionales estn amalgamadas con las del
Estado. En ciertas circunstancias, unas prevalecen sobre las otras. El equilibrio
46 Vase especialmente Pierre Clastres, La socit contre ltat.
Estado y comunidades indgenas de Oaxaca: el pacto clientelista

77
es siempre frgil, fluctuante. Si por regla general la ausencia de profesionaliza-
cin de lo poltico y su carcter de servicio obligatorio y no remunerado tien-
den a disminuir la acumulacin de poder, la poltica comunitaria de cualquier
forma existe, como vimos con los caciques. stos, empero, disponen adems
de un poder delegado por el Estado que les permite colocarse por encima de
las decisiones de las asambleas y de las autoridades municipales, e incluso
manipularlas. Suele ocurrir que ocupen los cargos municipales ms importan-
tes, sobre todo el de presidente municipal, pero su principal fuente de poder
est fuera del municipio y sus instituciones comunitarias.
Junto al de las asambleas, el papel de los ancianos 47 ha sido central en las
comunidades indgenas durante mucho tiempo. Las personas que han ocupa-
do todos los cargos comunitarios adquieren experiencia y prestigio, y ste
constituye la nica remuneracin efectiva que reciben del ejercicio de la fun-
cin pblica. Se convierten, as, en una especie de consejeros de las autoridades
municipales. Su papel vara de una regin a otra y ha ido cambiando con los
arios. En algunas regiones, como la triqui, al occidente del estado de Oaxaca,
o entre los mixtecos de la costa del Pacfico, parece ser que alcanzaron consi-
derable poder, ya que estaban encargados de designar a las nuevas autoridades
municipales. Esto corresponde sin duda a una antigua prctica que fue despla-
zada por la de las grandes asambleas de eleccin. La asamblea ha existido
siempre, pero ciertamente funga para ratificar (como ocurre todava en algu-
nos municipios) una decisin tomada por la autoridad instalada y el consejo
de ancianos, ms que para seleccionar y designar directamente a las autorida-
des. Despus de la Revolucin, y en particular con la institucin de los comi-
ts del partido oficial, el papel de los consejos de ancianos tiende a declinar.
Ello no obsta para que sigan teniendo hasta nuestros das un papel importan-
47 Generalmente se trata de personas que han adquirido prestigio y autoridad al asumir los cargos de
ms alta responsabilidad en el seno de su comunidad. Se les designa con los nombres de principales,
caracterizados o tatamandones, segn las regiones.
78
David Recondo
Estado y comunidades indgenas de Oaxaca: el pacto clientelista
79

te en numerosos municipios, sobre todo en la resolucin de conflictos territo-
riales, o bien en ocasin de conflictos graves en el seno de la comunidad.
EL PACTO CLIENTELISTA
Todas estas peculiaridades institucionales tuvieron durante mucho tiempo
existencia paralela a las instituciones del Estado. Al respecto, la Revolucin
no trajo cambios: la concepcin republicana de una legalidad nica que se
aplica a todos los ciudadanos mexicanos, cualquiera que sea la diferencia
cultural o social, sigue vigente. El indigenismo erigido en poltica de Estado
por Lzaro Crdenas a fines de los aos treinta, con la creacin del Instituto
Nacional Indigenista (INI), se inspira por cierto en el pensamiento nacido en
el siglo xix en materia de integracin de los indios a la nacin. Es sta una
poltica de asimilacin cuyo objetivo es que los indios se vuelvan ciudadanos
mexicanos por derecho propio. Esto debe pasar por un proceso de acultura-
cin a travs de la educacin (los maestros tienen a su cargo la alfabetizacin
y la castellanizacin de los indgenas jvenes), pero tambin a travs de nue-
vas instituciones polticas. La intencin es reemplazar gradualmente las ins-
tituciones comunitarias consideradas retrgradas por las del municipio libre"
y, al mismo tiempo, las adhesiones comunitarias heredadas del rgimen colo-
nial, por una identidad de clase que haga de los indgenas verdaderos campe-
sinos organizados bajo la gida del Estado corporativista. Se crea as la
Confederacin Nacional Campesina (cNc), encargada de federar las organi-
zaciones campesinas que los dirigentes pristas deban impulsar en cada regin
de la repblica. Paralelamente, el
INI
deba impulsar el desarrollo econmico
y social de las regiones indgenas con la finalidad de desenclavarlos e integrar-
los al mercado nacional. Cmo explicar entonces que tanto en Oaxaca como
en Chiapas y en casi todas las regiones de mayora indgena el Estado tolera-
48 Gonzalo Aguirre Beltrn, Formas de gobierno indgena.
ra la reproduccin de normas y formas de gobierno locales que contradecan
las leyes de la repblica?
La explicacin ms usual es la que hace referencia a la capacidad de resis-
tencia de las propias comunidades. Ellas han sabido mantener sus institucio-
nes y su cultura pese a las constantes medidas de destruccin aplicadas por el
Estado. De la misma forma en que resistieron la dominacin colonial, y lue-
go las de las lites liberales del Mxico independiente, supieron valerse de las
nuevas instituciones revolucionarias para reproducir su especificidad cultural.
Verdad es que a lo largo del siglo xix, en plenas reformas liberales, las comu-
nidades de Oaxaca no solamente lograron frenar la privatizacin de sus tierras,
sino que incluso utilizaron la ley para asegurar su propiedad colectiva. Frente
a la poltica de reparticin de los bienes de la comunidad, recurrieron a la
personalidad jurdica del municipio para convertirlo en el propietario legal
de las tierras y evitar as que fueran privatizadas. Durante la reforma agraria,
en los aos treinta y cuarenta, ms del 80% de las peticiones hechas por las
comunidades son demandas de titularizacin de las tierras comunales; las que
tienen que ver con la afectacin de tierras expropiadas en forma de ejidos son
muchsimas menos. Esto prueba que las comunidades pudieron mantener el
control de su territorio en formas ms o menos disfrazadas de propiedad
colectiva, utilizando, sobre todo, la figura del ayuntamiento.
Pero la capacidad de resistencia de las comunidades no basta para explicar
la reproduccin de su especificidad organizativa. sta ha sido posible por el
modo de dominacin que se estableci desde la Colonia: los espaoles no
pretendieron explotar directamente la tierra, como en otras regiones de la
Nueva Espaa. La inmensidad del territorio, su naturaleza montaosa y
la relativa penuria de las tierras arables en la mayora de las regiones, contribu-
yeron a que los conquistadores optaran por una explotacin del comercio y
de la mano de Abra indgena. Esta caracterstica se reproducir hasta nuestros
das, dado que el ncleo de la clase dirigente no est conformado por terra-
tenientes, como en Chiapas, sino por una lite urbana vinculada al comercio
y a la funcin pblica. Sin caer en un determinismo histrico reductor, nos
80
David Recondo
parece que el pacto clientelista que mencionamos es en realidad una reformu-
lacin de este modo de dominacin.
No obstante, nos parece conveniente privilegiar una interpretacin pro-
piamente poltica y estratgica de la coexistencia de dos legalidades (la de las
comunidades y la del Estado). Esta coexistencia es el fruto de una transaccin
poltica: las comunidades necesitan, para guardar su margen de autonoma,
que sus autoridades sean legalmente reconocidas; por otra parte, el Estado-PRI
requiere de una legitimacin popular y le conviene, sobre todo, evitar la ines-
tabilidad poltica que provocara si no respetara la costumbre de ms de 400
municipios. Por ello los dota de la legalidad necesaria acreditando a sus auto-
ridades, sin mayor formalismo legal. Sin embargo, al tolerar lo que es ilegal
(las comunidades deberan elegir a sus autoridades a travs de planillas pre-
sentadas por partidos debidamente registrados ante la autoridad electoral), el
Estado les hace un favor, que ellas retribuyen dando muestras de una lealtad
a toda prueba al partido oficial. He aqu la quintaesencia del clientelismo
concebido como una "estrategia del intercambio, en que lo donado, la ayuda,
el favor, el servicio prestado, son el medio para convertirse en deudores, en
acreedores"," no solamente porque el Estado da recursos materiales a las
comunidades a cambio de su voto, sino porque manipula la aplicacin de la
ley en su favor. El que el Estado tolere una realidad que contradice el discur-
so oficial acerca de la integracin de los indios a la civilizacin y a la moder-
nidad, es perfectamente comprensible desde este ngulo. Es el resultado de
un clculo estratgico de parte de Estado y comunidades.
Slo as se entiende la existencia de la comunidad revolucionaria insti-
tucional. sta es funcional para el Estado-PRI en dos niveles. Por una parte,
porque su corporativismo interno es una garanta contra toda disidencia
poltica y, por la otra, porque su supervivencia depende de una transaccin
ilegal. Tenemos aqu una perfecta interdependencia: el unanimismo corpo-
49
Jean-Francois Mdard, "Le rapport de clientle: du phnomne social l'analyse politique", Revue
Franfaise de Science Politique.
Estado y comunidades indgenas de Oaxaca: el pacto clientelista

81
rativista de las comunidades es una garanta para la hegemona del PRI, que
a cambio preserva su integridad. Este intercambio tcito de favores funcion
de maravilla hasta los aos noventa. Comunidad y PRI eran uno. Se nutran
mutuamente, cosa que facilitaba el hecho de que la distincin entre partido
y gobierno y entre gobierno y Estado no exista. El PRI era el gobierno y el
Estado al mismo tiempo. Tambin era la patria, ya que su smbolo tena
como fondo la bandera nacional. En las comunidades el comit del partido
estaba integrado a la jerarqua tradicional de los cargos, mientras que en los
estatutos del PRI, las asambleas de las comunidades estaban consideradas
como uno de los procedimientos de seleccin de sus candidatos. En suma,
una simbiosis perfecta que una Estado, PRI y comunidades. La respuesta de
un tatamandn de San Agustn Chayuco, cuando se le pregunta por qu
contina apoyando al PRI, es elocuente: "Porque seguimos siendo fieles a la
bandera nacional, que estuvo siempre con nosotros. Porque hace muchos
aos que es as. Nuestros abuelos as lo hacan... no debemos cambiarlo. Es
parte de la costumbre". 5
Es esta simbiosis la que entra en crisis desde fines de los aos setenta.
Crisis que se preparaba desde mucho tiempo atrs, pero que no se manifest
claramente hasta los aos noventa, en el momento mismo en que el gobierno
de Oaxaca decidi legalizar la costumbre electoral de las comunidades. Esta
oficializacin de una costumbre que hasta entonces haba estado estrechamen-
te ligada al partido de Estado no es fortuita: es elocuente, a la vez, de la des-
composicin de una costumbre poltica y de los intentos de controlar un
cambio inevitable.
Hemos mostrado, en este primer captulo, que el rgimen de Estado-
partido se construy integrando a las instituciones comunitarias indgenas.
stas se convirtieron en las clulas elementales que garantizaban la reproduc-
p
su
Entrevista con Pedro Nicols Alavez, tatamandn y presidente del comit municipal del PRI, San
Agustn Chayuco, en Jamilrepec, Oaxaca, 20 de noviembre de 1999. Recordemos que el logotipo
del PRI tiene los mismos colores que la bandera de Mxico (verde, blanco y rojo).
82
David Recondo
cin de un modo de dominacin centralizado y homogneo, pero que extien-
de su control al conjunto del territorio nacional infiltrando y utilizando, en
su provecho, las formas de gobierno local heredadas del pasado. Es este com-
promiso clientelista, encarnado en la comunidad revolucionaria institucional,
el que entra en crisis a partir de los aos setenta.
Captulo 2
El surgimiento de un actor poltico indgena
El 30 de agosto de 1995 la mayora prista de la cmara de diputados de
Oaxaca, luego de una sesin tumultuosa, logr que se votara una iniciativa
de reforma sobre los "usos y costumbres" electorales de los municipios.
Segn la presentacin realizada por la comisin plural encargada de su
elaboracin, el objetivo de esta reforma era reglamentar los principios "de
proteccin y de promocin de las lenguas, las culturas, los usos, las costum-
bres, los recursos y las formas especficas de organizacin social"' de las
comunidades indgenas inscritos, desde inicios de los aos noventa, en
las constituciones local y federal. De esta forma, los legisladores de Oaxaca
le dieron valor legal a prcticas que, durante decenios, el Estado haba to-
lerado de manera informal. En los debates de la cmara de diputados, y
despus en las declaraciones hechas a la prensa, los diputados y consejeros
del gobierno insistieron en que lo nico que se haca era "reconocer" prc-
ticas "ancestrales". Una parte de la oposicin se abstuvo de aprobar el pro-
yecto de reforma porque consideraba que sta era incompleta y que segua
dejando en manos de los partidos polticos, en especial el PRI, la posibilidad
de registrar a las autoridades en los municipios que hubieran optado por el
rgimen de usos y costumbres. Para entender las razones que llevaron al
Dictamen del proyecto de reforma al libro cuarto del Cdigo de Instituciones Polticas y Procedimientos
Electorales de Oaxaca, Oaxaca, IEE, 2 de agosto de 1995.
84

David Recondo
gobierno a oficializar un conjunto de prcticas electorales de las que el par-
tido en el poder haba sacado provecho durante ms de setenta aos, es
necesario ver cmo, a lo largo de los aos setenta y ochenta, profundas
transformaciones afectaron los modos tradicionales de regulacin poltica.
En realidad, semejante reforma, aparentemente circunscrita a un campo
muy preciso, el de la eleccin de las autoridades locales en los municipios
que conservaron sus prcticas comunitarias, es reveladora de la crisis que
afecta al sistema poltico mexicano en conjunto. Lejos de ser un hecho
aislado, no puede entenderse ms que reubicndola en la larga trayectoria
de las mutaciones que han afectado las formas de intervencin del Estado
desde fines de los aos sesenta.
LA CRISIS DEL MODELO
DE INTEGRACIN NACIONAL POPULISTA
El cardenismo representaba una visin particular del desarrollo del cual el
Estado deba ser el principal protagonista. Los indios, al igual que el conjun-
to de las clases populares, tomaran parte activa en el progreso, con un gran
esfuerzo de modernizacin de la agricultura y de industrializacin. Una pol-
tica de educacin adaptada les permitira romper las barreras culturales "mexi-
canizndolos". Este populismo nacionalista dar sus primeros estertores
desde los aos sesenta. No por ello dejar de "cavar su propia tumba" al con-
tribuir al surgimiento de una lite indgena que regresar a sus comunidades
de origen en busca de un modelo alternativo de desarrollo y de organizacin
poltica que les de cabida.
A partir de los aos sesenta el rgimen posrevolucionario entra en crisis.
El 2 de octubre de 1968, el gobierno reprime una manifestacin de estudian-
tes en la ciudad de Mxico, dejando cientos de muertos. El suceso refleja la
decadencia del Estado corporativista y clientelista; marca el "principio del fin"
El surgimiento de un actor poltico indgena

85
del modelo de gobierno y de desarrollo nacional-populista iniciado con L-
zaro Crdenas entre 1934y 1940. 2 El Estado deba ser el motor de una in-
dustrializacin por sustitucin de importaciones, al mismo tiempo que deba
modernizar la sociedad al propiciar la formacin y organizacin de las clases
trabajadoras en el campo y las ciudades, aplicando polticas distributivas (sa-
lario mnimo, seguro social, etctera). Pero el nacional-populismo no es ni-
camente un modelo econmico, es antes que nada un modelo poltico en el
que el Estado debe darle forma a la nacin. El Estado es
la columna vertebral de la sociedad [...] el mejor agente de movilizacin y en-
cuadramiento de los actores sociales; de los sectores de las clases medias cuya
expansin garantiza la movilidad ascendente; de la clase obrera, que se forma
gracias a la industrializacin; de los campesinos, despojados por el desarrollo de
la cultura de exportacin y a los que entrega la tierra o les deja ver esta posibili-
dad (reformas agrarias mexicana, boliviana, chilena, peruana); de las poblaciones
urbanas marginadas, cuyo crecimiento es uno de los cambios sociales ms no-
torios de la poca. 3
Es este modelo de industrializacin y de integracin social y nacional el que
entra en crisis desde fines de los aos setenta. La economa mexicana seguir
siendo dependiente de las exportaciones de materias primas, pero la demanda
de los pases industrializados no tarda en estancarse despus del perodo de
construccin de la posguerra. La industrializacin se queda, pues, trunca. La
cada del precio del petrleo a principios de los ochenta hace fracasar la pol-
tica proteccionista que deba asegurar la independencia econmica del pas.
El Estado pierde su capacidad de intervencin y no puede responder a las
aspiraciones que l mismo propici.' La industria es incapaz de absorber la
2 Yvon Le Bot, Violence de la modernit en Amrique latine. Indiant, socit et pouvoir, pp. 15-23.
3 Ibid., p. 18.
4 Ibid., p. 26.
86 David Recondu El surgimiento de un actor poltico indgena
87
afluencia de mano de obra provocada por la explosin demogrfica y la mi-
gracin del campo hacia la ciudad. La elevacin del nivel de escolaridad no
tiene contrapeso en el mercado de trabajo y los lmites de las polticas distri-
butivas del Estado se dejan sentir con tanta mayor fuerza cuanto que nuevas
desigualdades aparecen durante los decenios de la "revolucin populista". En
el curso de los aos ochenta la crisis se agrava an ms, los ndices de extrema
pobreza aumentan exponencialmente.
Las secuelas de la represin del movimiento estudiantil de 1968 se dejan
sentir en todo el pas con la aparicin de la guerrilla en el estado de Guerrero
y de forma ms espordica en Oaxaca, en la costa del Pacfico. Otros sectores
del movimiento estudiantil se radicalizan pero optan por la lucha poltica
legal y forman organizaciones independientes, algunas de las cuales se lanza-
rn a la lucha electoral. Unos aos ms tarde surgen otros movimientos estu-
diantiles en las universidades de provincia, como el que sacudir a la
Universidad Autnoma Benito Jurez de Oaxaca en 1977, cuyos elementos
ms radicales formarn el PROCUP, grupo clandestino al que el gobierno acu-
sar ms tarde de ser uno de los precursores del EPR. En Oaxaca, los que no
ceden a la tentacin de las armas fundan la COCEO, la COCEI, el MULT, pri-
meras organizaciones que se constituyen fuera de los canales tradicionales del
clientelismo. Entran en franca oposicin al PRI y su "brazo" campesino, la
CNC, en regiones donde la experiencia de la oposicin electoral tiene ya varios
aos, con partidos como el PPS o el PARM, que se nutren de las fracturas de
los grupos locales del partido oficial. Las nuevas organizaciones, ms radicales,
forman alianzas con el PC en su lucha por el poder municipal. El gobierno de
Luis Echeverra lvarez (1970-1976) trata de darle una nueva legitimidad al
rgimen reimpulsando la reforma agraria y favoreciendo, aun dentro de la
misma CNC, la formacin de organizaciones campesinas ms o menos radica-
les que invaden las tierras de las grandes propiedades y hacen aparecer al Es-
tado como un rbitro preocupado por satisfacer las exigencias de los
campesinos. Incluso se llegar a decir, de una organizacin como la COCEI,
que en los aos ochenta obtuvo su primera victoria electoral contra el PRI, en
alianza con el PCM, que fue creada con la complicidad del gobierno federal.
Aun si son rumores sin fundamento, estas afirmaciones son representativas
de un perodo en que el rgimen tolera o alimenta movilizaciones con la fi-
nalidad de recuperar la legitimidad perdida. El echeverrismo pareca un se-
gundo aire del populismo; en realidad no fue ms que su ltimo estertor.
La crisis del modelo de desarrollo es particularmente visible en lo tocan-
te a uno de los pilares de la construccin nacional: la poltica indigenista. El
objetivo de la integracin de los indios por asimilacin parece destinado al
fracaso, pese a una poltica aplicada siguiendo criterios "cientficos". El indi-
genismo de integracin se vuelve, as, un indigenismo de participacin.
DEL INDIGENISMO DE INTEGRACIN
A LA GESTIN DE LA ETNICIDAD
Despus de haber preconizado la asimilacin por aculturacin, el Estado
mexicano reorienta su poltica indigenista poniendo el acento en una integra-
cin ms respetuosa de las identidades culturales. El indigenismo tradicional
se convierte en etnopopulismo, luego en indigenismo de participacin que
poco a poco cede el sitio a una postura de reconocimiento.
El indigenismo integracionista
El indigenismo naci mucho antes de la constitucin del Estado mexicano.
Existe desde la llegada de los europeos al continente americano. En sentido
lato, designa el conjunto de nociones acerca del indgena o de la indianidad
formuladas por las lites de las sociedades americanas. Algunos autores se han
dedicado a estudiar las diferentes visiones que las lites gobernantes e intelec-
tuales del continente han tenido de los indgenas desde la conquista espao-
la.' Pero en sentido estricto la nocin de indigenismo tambin hace referencia
5 Luis Villoro, Los grandes momentos del indigenismo en Mxico.
88

David Recondo
al tratamiento poltico de la "cuestin indgena", esto es, al conjunto de me-
didas tomadas por los gobiernos de los Estados-nacin en relacin con las
poblaciones indgenas. Es en este sentido en el que nosotros lo empleamos
aqu cuando hablamos de "poltica indigenista". Retomaremos, adems, la
definicin que da Henri Favre: se trata de la "accin sistemtica conducida
por el Estado por medio de un aparato especializado con el objeto de inducir
un cambio controlado y planificado en el seno de la poblacin indgena, a
modo de suprimir las disparidades culturales, sociales y econmicas entre
indios y no inclios''.6
Efectivamente, los gobiernos que surgieron de la Revolucin mexicana
erigieron en poltica de Estado la atencin a las poblaciones indgenas del pas.
Estas polticas se basaron en las teoras enunciadas, en su mayora, desde los
primeros aos de la independencia del pas en el siglo xix y que presentan la
integracin del indio por asimilacin cultural como una condicin sine gua
non de la construccin de la nacin mexicana. Por lo dems, desde su origen
"nacional", el indigenismo ha descansado en una ambigedad: parte de la
bsqueda de una identidad que pueda distinguir al pas de otras naciones (en
especial de la antigua metrpoli), al mismo tiempo que afirma la necesidad
de asimilar al indio (por lo tanto, de hacer desaparecer la diferencia, la alteri-
dad) por la va de un mestizaje biolgico y cultural. Ello explica que los dis-
cursos indigenistas de los siglos xix y xx que exaltan el pasado precolombino
vayan siempre de la mano de una visin negativa de los indgenas "contem-
porneos", percibidos como residuos de un pasado colonial. Analizada desde
una perspectiva "culturalista", la existencia de los indgenas se concibe como
un "problema" que debe ser resuelto mediante polticas especiales, sobre todo
de educacin.
En los primeros aos posteriores a la Revolucin, el Estado toma las pri-
meras medidas institucionales al crear en 1921 el Departamento de Educacin
y Cultura para la Raza Indgena y despus el Departamento de Escuelas Ru-
6 Henri Favre, L'indignisme, p. 92.
El surgimiento de un actor poltico indgena

89
rales de Incorporacin de la Cultura Indgena, en 1925. 7 Los trminos son
elocuentes: el punto es incorporar a los indgenas a la nacin ensendoles el
espaol y los rudimentos de la historia mexicana. Durante este perodo,
el Estado prohbe sistemticamente cualquier movilizacin de los indgenas
en organizaciones distintas del resto de las clases sociales (campesinos, obre-
ros). Los indgenas son percibidos como un obstculo para el progreso de la
nacin y las formas comunales y ejidales de posesin de la tierra como regme-
nes transitorios destinados al reemplazo por la pequea propiedad.'
Durante el gobierno de Lzaro Crdenas (1934-1940) es cuando se ins-
titucionaliza una verdadera poltica indigenista, con la creacin del Departa-
mento Autnomo de Asuntos Indgenas (DAI) y las primeras medidas de
movilizacin de indgenas tomadas por el Estado a travs de sus estructuras
corporativas. El sexenio de Crdenas es importante porque reconoce una es-
pecificidad de los grupos indgenas, para los cuales crea organizaciones distin-
tas de las de los dems sectores incluido el de los campesinos agrupados en
la CNC. A partir de entonces los indgenas se conciben como factores de pro-
greso que es necesario integrar a la nacin para hacer valer su potencial revo-
lucionario. 9 La organizacin corporativa en el seno de los consejos regionales
o supremos servir de modelo 35 aos ms tarde, cuando Luis Echeverra
(1970-1976) intente nuevamente movilizar a los indgenas bajo la tutela del
Estado. En 1940 tiene lugar en Ptzcuaro, estado de Michoacn, el primer
Congreso Indigenista Interamericano, organizado por el DAI, durante el cual
se formula la necesidad de constituir una institucin pblica que se encargue
de los indgenas. Se crear as el Instituto Indigenista Interamericano (m), con
un presupuesto muy limitado. Ser en 1948 cuando nazca el INI, encargado
de coordinar la accin de todas las instituciones del Estado en un entorno
indgena. El cambio de orientacin del indigenismo cardenista es sustancial:
7 Vase M.C. Meja Pifieros y S. Sarmiento Silva, La lucha indgena: un reto a la ortodoxia, p. 38.
Henri Favre, L'indignisme.
9 M.C. Meja Pifieros y S. Sarmiento Silva, op. cit., p. 40.
90

David Recondo
su objetivo sigue siendo suprimir las diferencias tnicas, pero se basa en la idea
de que los problemas de la poblacin indgena exigen un trato especial. En el
plano lingstico, sobre todo, ya no se castellanizar sino se alfabetizar a los
indgenas en su propia lengua:1 Se crea as, en 1945, el Instituto de Alfabe-
tizacin en Lenguas Indgenas, dirigido por un antroplogo. Se pasa, pues,
de un enfoque coercitivo de la integracin a una tarea cientfica a cargo de
antroplogos. Los grandes nombres de la antropologa mexicana, como Ma-
nuel Gamio, Moiss Senz o Alfonso Caso, son tambin los de los altos fun-
cionarios que pusieron en pie la poltica indigenista. Su esfuerzo se centrar en
particular en la formacin de promotores culturales bilinges y de maestros
rurales bilinges, encargados de la aplicacin directa de los programas del
INI
en cada una de las regiones indgenas. Esto tendr consecuencias de enverga-
dura para el porvenir de la poltica indigenista: el Estado contribuy as a formar
una lite de profesionistas indgenas que cuestionar, en los aos setenta, los
fundamentos de su orientacin integracionista.
Etnopopulismo e indigenismo de participacin
Para hacer frente a las crecientes movilizaciones campesinas provocadas por
la crisis de la agricultura y para recuperar una legitimidad empaada por la
represin del movimiento estudiantil de 1968, el gobierno de Luis Echeverra
da una nueva orientacin a la poltica indigenista. En 1975 organiza el primer
Congreso Nacional de los Pueblos Indgenas, en Ptzcuaro, donde se haba
verificado el de 1940. Estuvo precedido por reuniones en cada una de las
regiones indgenas del pas. Sus resultados son interesantes, ya que reflejan a
la vez las nuevas orientaciones que el gobierno desea dar al indigenismo y las
de los representantes de las comunidades, que desde el primer da logran
hacer a un lado a los funcionarios y discutir libremente el contenido de sus
El surgimiento de un actor poltico indgena

91
reivindicaciones. Las posiciones ms avanzadas del gobierno estn contenidas
en la Carta de Ptzcuaro, redactada por los organizadores del congreso, en la
que los indgenas "proclaman" su derecho a la "autodeterminacin de su go-
bierno y de sus formas tradicionales" de organizacin"," y exigen el acceso a
una educacin integral y bilinge que "afirme los valores positivos de la so-
ciedad nacional y los de los pueblos indgenas".'
Empero, es en las conclusiones del congreso donde aparecen las reivindi-
caciones de los dirigentes indgenas que los funcionarios no pudieron conte-
ner, especialmente las relativas a la tierra. Los representantes indgenas exigen
ante todo que se modifiquen las leyes que protegen a las grandes propiedades
y las relativas al reconocimiento y la legalizacin de las tierras comunales.
Reivindican igualmente la autogestin de los recursos naturales que se en-
cuentran dentro de sus territorios. De este congreso surgir el Consejo Na-
cional de Pueblos Indgenas (CNPI), donde se agrupan los representantes de
los consejos supremos de cada una de las "etnias" del pas. Si bien la mayora
de stos est dirigida por un promotor o un maestro bilinge leal al gobierno,
algunos han conquistado una relativa autonoma. El CNPI es representativo
de la voluntad del gobierno de organizar un movimiento indgena de mane-
ra corporativa. En este sentido, recuerda las experiencias de Crdenas con la
constitucin de un consejo supremo tarahumara. La formacin de otras or-
ganizaciones, como el Movimiento Nacional Indigenista (mN0 13 o la Alianza
Nacional de Profesionistas Indgenas Bilinges, A.C. (ANNBAc), 14 cuya orien-
tacin es a todas luces "culturalista" y gira alrededor de las reivindicaciones
relativas a la educacin, refleja tambin la intencin del gobierno de canalizar
las movilizaciones de los campesinos indgenas hacia un terreno menos deli-
cado que el de las reivindicaciones agrarias. Son polticas de "sustitucin y de
M.C, Meja Pieros y S. Sarmiento Silva, p. 162.
12
Ibid., p. 163.
13 Creado en 1973.
14
Creada en 1976.
l
Andrs Medina Hernndez, "La cuestin tnica en Mxico: una reconsideracin histrica",
Boletn
de Antropologa Americana, nm. 16, diciembre de 1987, pp. 5-16.
92

David Recondo
diversin", 15 que no responden a las exigencias ms urgentes de un mundo
rural duramente afectado por la crisis de la agricultura y la que afecta, a par-
tir de los aos ochenta, al conjunto de la economa mexicana.
Dentro de esta lgica implcita de compensacin, el gobierno de Jos
Lpez Portillo (1976-1982) desarrolla un nuevo indigenismo de "participa-
cin" en el que se espera que los indgenas jueguen un papel preponderante,
en el mismo momento en que da una estocada a la reforma agraria. El Estado
mexicano demuestra una vez ms su capacidad de dominar el cambio reto-
mando los discursos ms progresistas de la antropologa y anticipando las
crticas levantadas por los nuevos dirigentes contra las polticas indigenistas.
El giro en favor del indigenismo de participacin est directamente ligado a
los cambios que se producen en otras esferas y que constituyen otros tantos
contragolpes de la ruptura de 1968 y de la crisis generalizada del modelo
poltico "desarrollista". Pasa lo mismo con los antroplogos, que durante la
Conferencia de Barbados (1971) efectan una (auto) crtica radical de los
enfoques integracionistas de la "cuestin indgena". Se hacen eco del proceso
mundial de descolonizacin reivindicando el derecho de los pueblos indgenas
de disponer de s mismos. Del mismo modo, los indgenas utilizarn el primer
Congreso de Chiapas, organizado en 1974bajo los auspicios del gobernador
Manuel Velasco Surez, con la participacin del obispo Samuel Ruiz, como
un verdadero foro para expresar con voz alta y fuerte sus preocupaciones. Las
demandas educativas y culturales aparecen en segundo trmino, detrs de las
relativas a la tierra o la comercializacin de los productos agrcolas.
La "antropologa crtica" que surge de la reunin de Barbados tendr re-
percusiones en las orientaciones polticas gubernamentales por medio de per-
sonas como Salomn Nahmad Sittn, encargado de la Direccin de Educacin
Indgena en la Secretara de Educacin en los aos setenta, despus director
del INI
en 1983; o bien Guillermo Bonfil Batalla, una de las figuras sobresa-
lientes de esta corriente de pensamiento. Pues no son solamente ideas en boga
15 Y. Le Bot, Violente de la modernic, p. 5 8.
El surgimiento de un actor poltico indgena

93
que tienen una influencia sobre las polticas, sino las propias personas que
intentaron ponerlas en prctica. El ejemplo ms significativo de esta "peque-
a historia" de los cambios institucionales es el del papel de Guillermo Bon-
fil Batalla y de Salomn Nahmad en la organizacin del Congreso de
Ptzcuaro y del cNPI. Fernando Bonfil Batalla, hermano de Guillermo, era
secretario general de la CNC en 1974cuando tuvieron la idea de organizar el
Congreso Nacional.' 6 Lograrn convencer al dirigente del sector campesino
del PRI de que implique a la CNC en su organizacin. Son, pues, estos antro-
plogos, funcionarios pero "crticos", los que imprimen al indigenismo su
nueva orientacin.
La antropologa influye en el Estado, pero tambin los indgenas, ya sea
esta "clase media india" del indigenismo o las organizaciones independientes
que se apoderan del discurso cientfico para apuntalar sus propias reivindica-
ciones de autonoma. No obstante, no se trata de ver en los nuevos movimien-
tos indgenas de los aos setenta y ochenta simples creaciones de antroplogos
"indianistas". Aun si la corriente de la antropologa crtica tuvo un papel
determinante y ms o menos directo (algunos lderes comunitarios realizan
estudios de antropologa durante esos aos), se trata de un proceso mucho
ms complejo de interacciones entre los nuevos actores indgenas o campesi-
nos expuestos a la crisis econmica y social, los antroplogos "decepcionados"
del indigenismo revolucionario, un contexto internacional en que estallan
movimientos de "liberacin nacional" y gobiernos que miden los lmites de
su capacidad de intervencin en favor de las capas ms marginadas de la po-
blacin. Es la constatacin de un fracaso generalizado que empuja a una re-
visin de las polticas agrarias e indigenistas. sta conlleva a su vez una
redefinicin de los actores y de sus estrategias. El nuevo discurso sobre la
autodeterminacin de los pueblos indgenas, el respeto de su cultura, de sus
formas de organizacin, se "socializa" y sirve para legitimar a la vez las inter-
venciones (o la falta de ellas) del Estado y las reivindicaciones de los nuevos
16 Entrevista con Salomn Nahmad Sittn, Oaxaca, Oax., 16 de octubre de 1999.
a
1
94
David Recondo
actores independientes. El Estado no pierde nunca su capacidad de iniciativa,
pero en los intersticios de las nuevas frmulas corporativistas nacen actores
ms o menos autnomos capaces de desviarlas en su favor. Aun si el etnopo-
pulismo de Echeverra y el indigenismo "de participacin" de Lpez Portillo
intentan desactivar los movimientos agrarios, contribuyen indirectamente a
dar armas suplementarias a las organizaciones campesinas e indgenas que
emergen fuera de los canales corporativistas como las que, locales o regionales,
se agrupan en el seno de la Coordinadora Nacional Plan de Ayala (CNPA), en
1979, o bien en el seno mismo del CNPI, cuya creciente autonoma induce al
gobierno de Miguel de la Madrid a disolverlo en 1987.
As, en Oaxaca, las organizaciones como la COCEI y el Codremi se cons-
tituyen en este contexto de renovacin de las polticas agrarias e indigenistas.
Ellas retornan el discurso "tnico", "identitario" o "ecologista" de moda en el
mundo y adoptado por el gobierno para traducir y dejar pasar antiguas de-
mandas de la comunidad, en cuyos nuevos intermediarios se convierten. De-
vuelven al Estado el discurso sobre la autodeterminacin para reclamar ms
atencin de su parte. A estos actores que emergen de la crisis del nacional-
populismo "antroplogos crticos", promotores bilinges, nuevos lderes
"indianistas" los volveremos a encontrar, unos aos ms tarde, detrs de las
reformas a los derechos de las comunidades indgenas de Oaxaca.
Del indigenismo de autogestin a la gestin de la etnicidad
Las evoluciones del indigenismo son graduales y en ocasiones nos da la im-
presin de estar frente a un mismo producto al que simplemente se le hubie-
ra cambiado la etiqueta. Entre el nuevo indigenismo de Echeverra y el
indigenismo de participacin de Lpez Portillo, la diferencia es mnima. Fi-
nalmente, de lo que se trata es de asociar a los indgenas a la aplicacin de
polticas destinadas a ellos sin que participen en su concepcin. Los ms
crticos no vern en esto ms que una forma de hacer participar a los indge-
nas en su propia aculturacin. Sin embargo, en los aos ochenta se percibe
El surgimiento de un actor poltico indgena

95
un giro. Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988) inaugura su mandato en
medio de una crisis agraria cada vez ms grave. Lanzar una poltica de aus-
teridad sin precedentes. Recorta el gasto pblico y suprime los programas de
asistencia, como el SAM o la Coplamar, destinados a los sectores ms margi-
nados de la poblacin. Los dos presidentes anteriores haban criticado el mo-
delo desarrollista pero no lo abandonaron realmente. Lpez Portillo pareca
haberse apartado del neopopulismo de Echeverra poniendo fin al reparto de
tierras e impulsando la agricultura de exportacin, pero el gasto pblico no
dej de aumentar y concluy su mandato nacionalizando el sistema bancario
entero. La poltica econmica de Miguel de la Madrid marca una ruptura con
las de sus predecesores. El objetivo del desarrollo es sustituido por el del sa-
neamiento de las finanzas pblicas y la lucha contra la inflacin. Miguel de
la Madrid es el primero de una serie de presidentes que pondrn el acento en
la estabilidad financiera ms que en el crecimiento econmico.
El giro neoliberal no deja de tener consecuencias para las polticas indi-
genistas. Al principio Miguel de la Madrid pareca dispuesto a abandonar el
indigenismo de participacin. El encarcelamiento en 1983 de Salomn Na-
hmad Sittn, director del INI y gran promotor del "etnodesarrollo", refleja sin
duda la intencin de poner freno a una poltica que habra podido rematar
dando demasiada iniciativa a los indgenas. Sin embargo, frente a las crticas
que levant esta detencin del proceso, Miguel de la Madrid anuncia el lan-
zamiento de una poltica "con los indgenas y no ya para los indgenas". 17 Se
crean subcomits de etnodesarrollo en el seno de los comits de planificacin,
mientras que bajo la rectora del INI se establecen los consejos comunitarios
de planificacin. En una reunin con los representantes del CNPI el presiden-
te insiste en que una de sus preocupaciones principales es instaurar los meca-
nismos adecuados para que los "grupos tnicos" participen en la planificacin
de su desarrollo, asegurando a la vez el respeto de su derecho a la autogestin
17 Citado en Agns Collorafi, sas, indignisme et mouvement indigene dans le Mexique du XX siecle,
tesis de licenciatura, p. 72.
96
David Recondo
econmica y poltica dentro de las comunidades. Es un primer paso hacia la
orientacin "autogestionaria" que parece confirmarse durante el perodo de
Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) con el Programa Nacional de Solida-
ridad (Pronasol) y los fondos regionales de Solidaridad.
Estos programas de combate a la pobreza y de fomento a la produccin
agrcola y artesanal en las zonas indgenas, no insisten tanto en la participa-
cin de los indgenas en la elaboracin de los programas como en la organi-
zacin y la gestin de su propio desarrollo. Las comunidades o los grupos que
desean aprovechar estos fondos deben constituir organizaciones locales o re-
gionales, elaborar sus propios proyectos y administrar la suma entregada al
inicio con el fin de hacerla fructificar y luego autofinanciarse. El objetivo a
mediano plazo es romper la dependencia de las organizaciones con la institu-
cin y permitir una autogestin de sus proyectos. Esta poltica social va acom-
paada de un discurso sobre el derecho de las comunidades a tomar en sus
manos su propio desarrollo y preservar su especificidad cultural.
La hiptesis de Henri Favre sobre lo que l llama la "gestin de la etnici-
dad" nos proporciona una explicacin bastante convincente de este cambio
en la poltica indigenista." Segn el autor, el Estado neoliberal encuentra en
el indianismo la ideologa que el Estado populista encontraba en el indige-
nismo. Durante los aos ochenta, "el Estado desconcentrado, descentrali-
zado, regionalista, devolviendo por doquier a las bases las tareas que ya no
es capaz de desempear (educacin, salud, justicia)". 19 El discurso sobre el
derecho de los pueblos a desarrollarse de manera autnoma sera entonces
una forma de justificar su incapacidad para resolver la marginacin de secto-
res enteros de la sociedad. El Estado suscribe una concepcin multicultural
de la sociedad en vez de tratar de homogeneizar a un cuerpo social sobre el que
ya no tiene influencia. La finalidad no es ya integrar al indgena sino, al contra-
rio, garantizar su diferencia. El Estado debe, pues, conformarse con gestionar
El surgimiento de un actor poltico indgena

97
esta etnicidad por medios muy diversos, que podan variar del reconocimiento
del multiculturalismo en las constituciones a la atribucin de una cierta auto-
noma administrativa o territorial a las autoridades locales de las zonas indge-
nas. Esta gestin de la etnicidad corresponde a una revisin del antiguo
modelo de desarrollo. Justifica la aplicacin de un modelo de "desarrollo se-
parado". Henri Favre v en ella, efectivamente, una manera de descargarse de
toda responsabilidad con los indgenas y de dejarlos encerrados en su india-
nidad para que no vayan a engrosar los rangos de los sectores marginados de
las periferias urbanas. El Estado neoliberal recupera tambin las reivindica-
ciones de autonoma para fundar en ellas una poltica que le garantice al
menor costo un control indirecto sobre las poblaciones y los territorios que
no est en capacidad de administrar directamente. ste sera el sentido de los
vastos territorios confiados a los indios en Colombia o Bolivia. Las polticas
de reconocimiento de la diferencia representan en mayor medida una estra-
tegia del Estado que encuentra en el multiculturalismo la legitimacin de sus
nuevas formas de intervencin, que el resultado de la presin de las organi-
zaciones indgenas. 2
Como veremos ms adelante, esta interpretacin nos permite compren-
der ciertos aspectos de las reformas instauradas en Mxico, en especial en
Oaxaca, durante los aos noventa. Sin embargo, parece demasiado reduc-
tora. Pensar que el Estado presta odos atentos a las demandas de autonoma
y las toma por su cuenta solamente porque "le conviene" es tanto como
concebir al Estado como un actor homogneo y racional capaz de todas las
manipulaciones. Es dejar de lado las complejas articulaciones entre actores
sociales y polticos y las diferencias que existen en el seno mismo de los
gobiernos y las instituciones del Estado. Es olvidar, sobre todo, que en
muchas ocasiones los que estn en el gobierno (los antroplogos "crticos",
por ejemplo) tmbin estn afuera o pueden en todo caso participar en un
18 H. Favre, L'indignisme, pp. 119-124.
19 Ibid., pp. 120-121.
za
Ibid., p. 123.
98
David Recondo
movimiento ms amplio que rebase una ruptura demasiado tajante entre el
Estado y la sociedad civil. Las interacciones entre actores estatales y sociales
son mucho ms complejas y ambiguas que lo que este tipo de interpreta-
ciones deja transparentar. Por otra parte, si bien el Estado mexicano posee
una extraordinaria capacidad de recuperacin y de manipulacin, nos pare-
ce errneo hacer de ella la conclusin definitiva de todo anlisis sobre el
cambio institucional. Una vez ms, que el Estado busque manipular y sea
capaz de hacerlo, no siempre garantiza que lo logre ni que esta manipulacin
sea unvoca y no permita una verdadera transformacin de las relaciones
polticas.
Por lo dems, la interpretacin de Henri Favre peca por su generalizacin.
Aun cuando el fenmeno pudiera tener apariencias similares, existen diferen-
cias sustanciales entre las polticas multiculturalistas de Mxico y las de los
pases andinos, de donde el autor toma el meollo de sus ejemplos. Es difcil
comparar el caso de Colombia, donde vastos territorios fueron confiados a la
gestin de los indgenas, con el de Mxico, donde las negociaciones entre el
gobierno y los neozapatistas se congelaron debido a la cuestin de la autono-
ma indgena, que el primero vea como una amenaza para la integridad de la
nacin. El Estado no es igual en los dos pases ni el alcance de la descentrali-
zacin, por cierto. Es conveniente, pues, matizar y examinar caso por caso las
reformas dirigidas a las poblaciones indgenas de los diferentes pases de Am-
rica Latina. La interpretacin de Henri Favre nos permite, sin embargo, elu-
dir un enfoque sistmico que vea en las reformas multiculturales la respuesta
a las presiones de las movilizaciones indgenas. Los Estados toman decisiones
que no son solamente respuestas mecnicas o directas a las presiones de los
actores sociales. Estas decisiones tienen que ver con las transformaciones que
ocurren dentro del mismo Estado tanto como con las que afectan a la socie-
dad civil. La interpretacin de Favre nos permite subrayar hasta qu punto
las intervenciones del Estado contribuyen a labrar las identidades de los ac-
tores sociales y sus reivindicaciones. En Mxico el Estado y sus polticas in-
digenistas han jugado un papel determinante en el surgimiento de un actor
El surgimiento de un actor poltico indgena

99
indgena, cuyas reivindicaciones han influido a su vez en las nuevas orienta-
ciones de la poltica indigenista.
ELITE INDGENA Y POLTICA INDIANISTA
La ruptura de 1968, la crisis de la agricultura en los aos setenta y la recesin
econmica que afecta al pas entero a partir de los ochenta, tienen repercu-
siones directas en la mayora de las regiones de Oaxaca. Una nueva lite se
instala, escolarizada, bicultural, pero que toma su experiencia del "mundo
exterior" en un contexto de reflujo del modelo nacional-populista, justo al
final de un perodo de bonanza econmica cuyo principal motor fue la ex-
portacin del petrleo. De esta lite saldrn los dirigentes del movimiento
comunitario que se consolida en los aos ochenta y tiene un eco sin prece-
dentes en los noventa, en un contexto de "neoliberalismo" triunfal. Reivindi-
can una alternativa comunitaria no slo en materia de desarrollo sino tambin
de participacin poltica. A la versin "occidental" de la democracia contra-
ponen una forma comunitaria de democracia, encarnada en las instituciones
tradicionales y consuetudinarias de las municipalidades indgenas. En plena
aceleracin de la "transicin democrtica" su posicin es escuchada con gran
inters por un rgimen de partido hegemnico en peligro.
LA CONCIENCIA DE IDENTIDAD
En los aos noventa la crisis del modelo nacional-populista trae aparejados
bloqueos en el ascenso social y la integracin de los jvenes indgenas escola-
rizados. La experiencia de una vida urbana muy alejada de su cultura de
origen, las repercusiones del movimiento universitario de 1968 y la crisis
econmica provocarn el surgimiento de una lite en busca de una vocacin.
Ante la amenaza de anomia urbana, esta lite efectuar un retorno a la vez
apreciativo y crtico a sus comunidades de origen.
100
David Recondo
En las zonas ms marginadas de Oaxaca la crisis del modelo de integracin
va a favorecer el surgimiento de una generacin formada en las escuelas pri-
marias pblicas pero que pudo proseguir sus estudios hasta el nivel superior,
frecuentemente gracias al apoyo de la Iglesia. Hermanos menores o sobrinos
de los primeros maestros, tuvieron acceso a un nivel de escolaridad superior
al de sus hermanos mayores. Algunos irn incluso a la universidad, sern in-
genieros o antroplogos y tendrn su primera experiencia profesional al servi-
cio del Estado en las instancias encargadas de aplicar las polticas indigenistas
y sociales. En las regiones ms pobres, sin embargo, la mayora sern a su vez
maestros, por necesidad ms que por vocacin. Se formaron en el crisol de la
ola del populismo, en el momento en que en el resto del continente las gue-
rrillas y los regmenes militares florecan en las fisuras de un modelo poltico
y econmico en descomposicin. Como en toda experiencia de adaptacin
popular, pasan sin duda por una crisis de identidad agravada por la crisis que
atraviesa el resto de la sociedad. Viven la experiencia incmoda de encontrar-
se entre dos mundos. Sus aspiraciones de promocin social no se cumplen o
bien sencillamente no encuentran su sitio en una sociedad urbana que resien-
ten como "inhspita". En su identidad cultural encuentran un sentido de
pertenencia que el entorno citadino no les da. La mayora regresa a su comu-
nidad, que erigen en modelo frente a la anomia del mundo "occidental". Esta
accin puede parecer, a primera vista, una conducta de repliegue como reac-
cin a una integracin frustrada o de rechazo de una modernidad percibida
como amenaza para el orden tradicional. En realidad, refleja ms un intento
de controlar el desarrollo y de negociar la integracin de las comunidades a la
sociedad global en trminos ms favorables que los propuestos por el modelo
en vigor.
Su accin se inscribe en la lgica de los movimientos comunitarios que
nacern en todo el continente y en el resto del mundo a partir de los aos
sesenta y setenta, movimientos que aspiran a reconstruir y congregar "las
fuerzas internas de la comunidad con el objetivo de abrir sta a la sociedad
global, de dominar las modalidades de esta apertura, las energas, los flujos y
El surgimiento de un actor poltico indgena

101
los recursos a los que da acceso". 21 Pretenden negociar el acceso de las comuni-
dades a la modernidad y "luchan contra la discriminacin, la exclusin y la
marginacin, por la igualdad, la integracin y la justicia". 22 Desde el inicio se
inscriben en el cambio ms que en la conservacin y en una bsqueda de inte-
gracin ms que en una lgica de repliegue o de secesin, aun cuando las orga-
nizaciones indgenas detesten el trmino integracin, que asocian a las polticas
indigenistas de aculturacin. No obstante, todo parece transcurrir en una per-
manente tensin entre los actores conservadores (aunque rara vez fundamenta-
listas), que se rehsan a que el orden tradicional se modifique que no ven en las
instituciones comunitarias ms que obstculos para el progreso, y los que in-
tentan guardar el equilibrio imaginando un orden comunitario "abierto" que
les permita ocupar un lugar en la modernidad sin ahogarse en ella.
Trayectorias de retorno a la comunidad
En Oaxaca, como en otros sitios, estos nuevos actores sociales van a constituir
organizaciones orientadas a la promocin de los marcadores de la identidad
indgena (lengua, instituciones comunitarias) y el desarrollo social y econ-
mico de su regin. Comunidad e indianidad no se conciben ya como obst-
culos a la modernizacin, sino, por el contrario, como motores del desarrollo.
La afirmacin de identidad se traduce en demanda de reconocimiento por
parte del Estado. Las nuevas organizaciones exigirn, por ello, reformas lega-
les e institucionales que consagren la legitimidad de formas de organizacin
sociales consideradas ilegales hasta ese momento.
Sus estrategias de movilizacin son diversas. Si bien tratan generalmente
de superar el nivel local creando coordinaciones de comunidades o de orga-
nizaciones, se diferencian a menudo en cuanto al tipo de relaciones que de-
sean establece, con el Estado o los partidos polticos. Aqu tambin es
21 Y. Le Bot, Violen de la modernit, p. 3 7.
22 Ibid.
104David Recondo
terreno de las fiestas religiosas, y stas estn relativamente separadas del resto
de la organizacin poltica.
En Juchitn no existe el sistema de cargos como pivote de la organizacin
municipal. Todava en los aos sesenta la seleccin de candidatos en las elec-
ciones locales se realizaba a travs de asambleas, pero stas congregaban a la
mayora prista de la ciudad y las decisiones se tomaban en referencia a su
trayectoria poltica ms que a una escala de servicio comunitario. Existe una
tradicin electoral, legado de la Revolucin, cuyos enfrentamientos impreg-
naron el conjunto de la sociedad regional. El Istmo es una de las pocas regio-
nes de Oaxaca, con Huajuapan de Len y Tuxtepec, donde los lderes locales
y sectores enteros de la poblacin participaron en la lucha armada revolucio-
naria, en comparacin con otras regiones, como la Sierra Norte o aun los
Valles Centrales, donde predomina el movimiento de la soberana. En el
Istmo, la participacin en la Revolucin crea, pues, escisiones ideolgicas y
facciones que se canalizarn a travs de los diferentes sectores del PNR, PRM
y PRI durante los aos de institucionalizacin de la Revolucin, y luego se
expresarn por fuera del partido oficial, cuando ste empiece a perder su he-
gemona. Nos parece importante subrayar estas diferencias regionales en la
regulacin de los conflictos locales y en la participacin en las elecciones
nicamente de esencia. Habla, as, de comunalizacin (Vergemeinschaftung) y de sociacin (Verge-
sellschaftung). En la primera las relaciones sociales se fundan en el sentimiento subjetivo de perte-
necer a una misma comunidad, ya sea que sus motivaciones sean de orden emocional o estn
fundadas en el respeto de las tradiciones. En la sociacin las relaciones se basan en compromisos de
intereses, donde cada individuo busca racionalmente algn provecho. Pero, al revs de Tnnies,
Weber especifica que son lgicas, tipos de relaciones que cabe encontrar en grados variables dentro
de una sociedad. En sus propios trminos, "la gran mayora de las relaciones sociales tienen en
parte el carcter de una comunalizacin y en parte de una sociacin" (cf. M. Weber, conomie et
socit, p. 79).
Este enfoque nos parece particularmente apropiado para nuestro objeto de estudio. Nos servir
a lo largo de nuestra demostracin para apuntalar la idea de que no se puede establecer una distin-
cin "objetiva" o "sustancial" entre municipios consuetudinarios (o comunitarios) y municipios no
consuetudinarios (o "societarios"). Ambos tipos de relaciones operan, en diferente grado, en todos
los municipios de Oaxaca.
El surgimiento de un actor poltico indgena

105
porque, en parte, constituyen el origen de la distincin de los aos noventa
entre municipio "de partidos polticos" y municipio de "usos y costumbres".
Pero estas diferencias nos interesan tambin porque implican un "regreso a la
comunidad" diferente segn las regiones.
El neocomunitarismo en las zonas apartadas:
el ejemplo de la regin mixe
En la regin mixe a la que nos referimos previamente, surgir una nueva ge-
neracin de maestros y de universitarios que se convertir en la nueva lite
dirigente local en los aos ochenta y noventa. Su orientacin es notoriamente
diferente de la de sus mayores, ya que no se contentarn con intentar "moder-
nizar" a las comunidades, hacerlas entrar en el progreso por la va de la educa-
cin y la aculturacin. Por el contrario, van a distinguirse por una crtica a
menudo virulenta de la orientacin asimilacionista de la poltica de Estado con
los indios. Ellos cuestionarn nuevamente los fundamentos de la poltica in-
digenista enderezada a integrar a los indgenas a la nacin, sustituyendo su
lengua y su modo de vida por la lengua y la cultura nacionales. La generacin
posterior al 68 se vuelve contra este proyecto de integracin que no tuvo los
resultados esperados. La movilidad social no es como el gobierno la presenta-
ba: la ruptura con la comunidad y con la tradicin no se v (re)compensada
por un xito profesional a la altura de sus aspiraciones, suscitadas por el acce-
so a una mejor educacin. Esta generacin se encuentra entre dos mundos,
con todo lo que ello supone en cuanto a crisis de identidad. Los jvenes estu-
diantes mixes o zapotecas han experimentado la vida en la ciudad, la univer-
sidad, las "chambas" para pagarse los estudios. Han tenido que "actualizarse",
ya que su formacin inicial en las escuelas rurales suele ser deficiente.
28 La
mayora pudo continuar sus estudios gracias a los salesianos, que han abierto
28 Entrevista con Federico Villanueva Damin, alcalde de Ayutla en 1944, San Pedro y San Pablo
Ayuda, Mixe, Oaxaca, 2 de octubre de 1999.
1
106

David Recondo
internados en las afueras de la ciudad de Mxico, Puebla y Tlaxcala, hacia
donde envan, desde la Sierra Mixe, a los alumnos ms brillantes o ms moti-
vados. Algunos entran al seminario despus de haber obtenido el bachillerato.
La mayora abandona los estudios despus del bachillerato para entrar en la
escuela normal de maestros de Oaxaca: sigue siendo lo ms accesible y eficaz
para mejorar su nivel de vida. Otros intentarn una carrera universitaria, que
pocos terminarn. Su experiencia de vida fuera de la comunidad ha sido ms
larga y ms intensa que la de sus antecesores, que con frecuencia slo conocie-
ron los internados pblicos, no lejos de su regin. Fueron los primeros que
pudieron realizar estudios de primaria casi por completo, por lo cual sus aspi-
raciones no eran las mismas: ser maestro representaba un cambio sustancial de
status. La generacin que les sigue tiene otras aspiraciones ya que posee una
experiencia diferente de la sociedad global. Son sin duda las personas ms bi-
culturales que las comunidades hayan conocido: tienen un dominio perfecto
de los cdigos culturales del "mundo exterior" y de los de su comunidad de
origen, que no abandonaron sin antes terminar la primaria. En este sentido,
no estn "aculturados" por haber perdido su lengua materna y los valores cul-
turales asociados a ella. Son perfectamente bilinges, y si sus estudios los man-
tuvieron parcialmente apartados de la vida comunitaria, nunca rompieron sus
lazos con ella. Llegado el caso podramos utilizar la nocin de "indgenas des-
comunitarizados" para designar a esta generacin, pero ello implicara una
ruptura mucho ms radical con la comunidad, cosa que nunca ocurri. Nos
parece ms bien que esta joven lite formada en la ciudad estuvo en contacto
permanente con su comunidad. Por lo tanto, no renunci a una identidad sino
ms bien adquiri una doble pertenencia cultural y social. Por supuesto, algu-
nos de los primeros maestros alcanzaron una situacin similar y unos pocos
llegaron incluso a hacer carrera en la enseanza fuera de su regin de origen,
en la ciudad de Oaxaca o de Mxico, por ejemplo. Su integracin es, pues,
completa, y rompieron los lazos con la comunidad. La generacin que les si-
gui, en cambio, experimenta la "biculturalidad" en plena crisis del modelo
populista de integracin. En realidad estn entre dos mundos en lo social ms
El surgimiento de un actor poltico indgena

107
que en lo estrictamente cultural. Experimentaron su integracin a la sociedad
en el momento mismo en que sta ya no tena gran cosa que ofrecerles. No
ms integrados completamente al ciclo tradicional de la vida comunitaria-ru-
ral, se ven expuestos a una sociedad que no les propone una opcin verdade-
ramente satisfactoria. Son los miembros de esta lite los que van a liderar la
reivindicacin de reconocimiento legal de las formas comunitarias de organi-
zacin social y poltica.
ORGANIZACIONES INDIANISTAS Y REIVINDICACIN
DE AUTONOMA: EL CASO DEL CODREMI-ASAM
En 1994y 1995, una organizacin de la regin mixe, Servicios del Pueblo
Mixe, Asociacin Civil (Ser, A.C.), 29 desempea un papel central en la pro-
posicin de una reforma sobre las costumbres electorales de los municipios
indgenas. El antroplogo Floriberto Daz, que la dirige, junto con Adelfo
Regino Montes, abogado de formacin, participan en reuniones organizadas
de manera conjunta con otras organizaciones de la Sierra Norte. Se dedicaron
a analizar, en aquel momento, las reformas que acababa de hacer el gobierno
de Carlos Salinas de Gortari al Artculo 27 constitucional sobre la propiedad
colectiva de la tierra y un proyecto de ley sobre los derechos de las comuni-
dades indgenas. En estas reuniones surge una demanda particular: que los
partidos polticos en particular el
PRI
respeten las formas tradicionales d
eleccin de las autoridades municipales. Esta organizacin y los dirigentes que
participan en las discusiones tienen una larga trayectoria de movilizacin. Ser,
en especial, es la heredera del Comit para la Defensa de los Recursos Natu-
rales, Humanos y Culturales Mixes (Codremi) y de la Asamblea de Autorida-
des Mixes (Asam). La gnesis de estas organizaciones nos parece bastante
representativakle la formacin del nuevo actor poltico indgena de que ha-
29 Creada en 1988.
108

David Recondo
blamos. Sobre todo, nos parece indispensable comprender su trayectoria para
entender la reforma de 1995 acerca de los usos y costumbres.
Floriberto Daz y el Codremi
En 1980 aparece un manifiesto del pueblo mixe en los Anales de Antropologa:
Para resolver nuestros problemas y nuestras necesidades ms urgentes, se impo-
ne cuanto antes que logremos la unidad de todas y cada una de nuestras co-
munidades, en la parte alta, media y baja en donde habitamos. Sin unidad no
ser imposible defendernos de la injusticia, la miseria, la insalubridad y otros
males que padecemos. Hemos visto que por falta de ella se han atacado nues-
tras costumbres y tradiciones comunales han sido atacadas tanto por los caci-
ques como por autoridades irresponsables. Nuestros enemigos se han
propuesto mantenernos divididos, a pesar de que tenemos los mismos anhelos
y el mismo espiritu de hacer del pueblo mixe un pueblo libre, prspero y con
trabajo seguro. 3
La declaracin, fechada el 12 de octubre de 1979, est firmada por el Codremi
y el Consejo Supremo Mixe. El Codremi se constituy en 1979 bajo la ini-
ciativa del antroplogo Floriberto Das Gmez, originario de Santa Mara
Tlahuitoltepec y que acababa de salir de la Escuela Nacional de Antropologa
e Historia (ENAH). Nacido en 1951, realiza sus estudios primarios hasta el
cuarto grado en Tlahuitoltepec. Los salesianos que acaban de instalarse en la
regin, en 1963, lo apoyan para que pueda concluirlos. Junto con varios de
sus compaeros, va a uno de sus internados, en Puebla, donde termina la
primaria y luego la secundaria. 31 Obtiene el grado de maestro y luego comien-
3 "Documentacin mixe", Anales de Antropologa, vol. XVII, tomo II, 1980, pp. 368-369.
31 "Floriberto Daz Gmez. Hermano comn", discurso en homenaje a Floriberto Daz pronunciado
por Sofa Robles Hernndez, en Tlahuitoltepec, el 5 de julio de 1999. Floriberto Daz muri a
consecuencia de un paro cardiaco el 15 de septiembre de 1995.
El surgimiento de un actor poltico indgena

109
za a estudiar teologa con la idea de ser sacerdote. Acaba abandonando el se-
minario e inscribindose en la escuela de antropologa. 32 En 1979 :egresa a
su pueblo natal. Sin duda tiene la vaga intencin de hacer una tesis, pero
tambin ha madurado en l el sentimiento que lo llevara a interrumpir la
carrera eclesistica: la toma de conciencia de su identidad, dicen las personas
que lo conocieron, una especie de crisis frente a un dogma que le pareci
demasiado apartado de su legado cultural y de la realidad sobre la que que-
ra incidir. En Puebla, y despus en la ciudad de Mxico, se enfrent a las
ideologas ms diversas. Abandona los estudios confesionales para ir a parar
a una universidad donde el marxismo hace las veces de dogma. Ya en el semi-
nario recuerdan sus amigos Floriberto lea el librito rojo de Mao disfraza-
do de Biblia! 33 Las repercusiones del movimiento del 68 se dejan sentir por
doquier. Sin duda, Floriberto anhela encontrar su sitio en medio de esa agi-
tacin militante, esa efervescencia donde todos andan en busca de una filia-
cin ideolgica, de las claves para interpretar una coyuntura poltica difcil de
descifrar. El rgimen est en crisis y el boom del petrleo no basta para apor-
tar alternativas viables para miles de personas que vienen a aglomerarse en la
periferia de la capital. Es el momento de la plena transicin entre dos modelos
econmicos. El gobierno de Lpez Portillo (1976- 1982) pone en tela de juicio
la poltica agraria de Echeverra e inicia una poltica de restricciones presu-
puestarias que prefigura la poltica de austeridad de Miguel de la Madrid
(1982-1988). Un porvenir por dems incierto, en suma, que las lecturas abs-
trusas sobre las "contradicciones de las relaciones de produccin" no contribu-
yen a desembrollar. En este contexto de crisis, Floriberto Daz, que buscaba
un compromiso al igual que muchos otros, mide la distancia que separa a este
mundo urbano de aquel donde l creci. Sin duda la antropologa lo ayuda a
conceptuar este sentimiento de alteridad y a concebir una va alterna al mo-
3 2 Ibid.
n
Entrevista con Joel Vsquez, maestro originario de Tlahuitoltepec y miembro fundador del Codre-
mi, Tlahuitoltepec, 5 de abril de 1999.
110
David Recondo
delo de desarrollo "modernizado? que parece estar arrastrando al pas a una
espiral de depresin, de exclusin y de miseria.
De vuelta a Santa Mara Tlahuitoltepec encabeza una movilizacin contra
un ingeniero que trabajaba en la construccin de la ruta que deba unir a la
capital del estado con Zacatepec, la cabecera del Distrito Mixe. Luis Enrique
Ramrez, que trabajaba para la Compaa Constructora Nacional (Coconal,
S.A.), haba hecho registrar a su nombre yacimientos de oro, plata, cobre, plo-
mo, zinc y fierro en las tierras comunales de San Francisco Jayacaxtepec, una de
las comunidades del municipio de Totontepec. Las autoridades municipales y
agrarias de ms de veinte comunidades se unen para frenar la expropiacin de
tierras y bloquear la explotacin de las minas. Ganaron el pleito en el juicio. 34
El Codremi se constituye as a partir de esta primera experiencia de mo-
vilizacin. Floriberto Daz ser su coordinador general. La organizacin con-
voca a las autoridades municipales y agrarias a reuniones peridicas en las que
hacen un diagnstico de las necesidades ms urgentes de las comunidades:
posesin de la tierra, educacin, infraestructura (caminos y carreteras), crdi-
tos, provisiones, comercializacin. Establecen una especie de agenda de las
necesidades bsicas y constituyen comisiones encargadas de negociar progra-
mas especiales o apoyos financieros ante las instancias gubernamentales. En
la zona baja de la regin mixe, el Codremi proporciona apoyo jurdico en las
luchas de las comunidades contra los acaparadores de tierras. Opera como
grupo de presin ante el gobierno denunciando los abusos de los caciques en
algunos municipios. En materia de educacin, la organizacin invita a los
maestros bilinges a establecer las bases de un programa de educacin mixe
que refleje los principios comunitarios, la especificidad cultural de la regin
y emplee la lengua mixe. Por cierto que tambin trabajarn en la elaboracin
de una escritura del mixe. 35
34 Entrevista con Sofa Robles Hernndez, viuda de Floriberto Daz y coordinadora de Ser, A.C.
(1999-2001), Oaxaca, Oax., 19 de enero de 2000.
35 Entrevista con Joel Vzquez (citado anteriormente) y con Cirilo Cardoso, maestro originario de
Tlahuitoltepec y miembro fundador del Codremi, Tlahuitoltepec, 19 de julio de 1998.
El surgimiento de un actor poltico indgena

111
El Codremi intenta establecer un dilogo directo con el Estado, saltndose
a los intermediarios regionales. El tema es evitar la confrontacin conservando a
la vez la capacidad autnoma de accin y de presin. Adems, el Codremi
participa al principio en la formacin de una delegacin del Consejo Supremo
Mixe del CNPI. Ser un mixe el que tome la direccin del consejo y luego del
CNPI: Santiago Gutirrez Toribio. Es sin duda la fase de mayor autonoma
del CNPI, antes de que el gobierno federal se las arregle para poner a la cabeza a
un incondicional del PRI. El Codremi entonces parece ms una organizacin de
mediacin que trata de negociar con el gobierno sin utilizar tcticas violentas
(bloqueo de carreteras, manifestaciones), como hacen otras organizaciones en
la misma poca. El discurso de sus dirigentes puede parecer radical, al denunciar
la opresin de los caciques y la explotacin de las autoridades corruptas, pero
su estrategia est ms orientada a la negociacin por la va institucional que
hacia la accin directa. As, principalmente buscan obtener audiencias con el
gobernador de Oaxaca. Su objetivo es saltarse a los intermediarios del PRI: los
caciques locales, los diputados del PRI y, por supuesto, las organizaciones re-
gionales vinculadas a la CNC. Ponen el acento en la organizacin comunitaria,
que presentan como el ideal de solidaridad y de democracia: "Exigimos el
respeto y el apoyo a nuestra forma de gobierno comunitario, ya que es la ni-
ca forma de evitar la centralizacin del poder poltico y econmico." 36
Esta posicin "comunitarista" no les impide establecer alianzas con otras
organizaciones regionales ni participar en las coordinaciones nacionales de or-
ganizaciones campesinas como la CNPA. Es en la Sierra Norte donde se con-
solida su accin. A principios de los aos ochenta, el Codremi hace frente
comn con las dems organizaciones de la regin: la Odrenasij, A.C., y la
Azachis, con las que celebrar reuniones conjuntas de autoridades municipa-
les y agrarias de 1982 a 1984. La idea de los "coordinadores" sigue siendo
contribuir a we las autoridades municipales puedan romper el aislamiento
en que se encuentran y reunirse con el fin de decidir en asamblea las medidas
36 M.C. Meja Pifieros y S. Sarmiento Silva, La lucha indgena, p. 274.
112
David Recondo
que haya que tomar para asegurar el desarrollo de su regin. Los que consti-
tuyen el consejo directivo del Codremi cambian peridicamente y no se su-
pone que ejerzan el poder unos sobre otros, sino solamente ayudar a la
celebracin de las asambleas. stas son las nicas que pueden tomar decisio-
nes sobre las acciones por realizar. Es, en cierta manera, una especie de pro-
yeccin en el plano regional, de lo que los organizadores consideran el
modelo democrtico comunitario en el que la asamblea toma las decisiones
que las autoridades municipales ejecutan.
La idea de autonoma est ya en germen en estos mtodos de organiza-
cin. El caso es romper con los intermediarios y establecer relaciones hori-
zontales entre autoridades municipales en un nivel regional. Las asambleas
regionales estn destinadas a restituir a las comunidades y a sus representantes
la capacidad real de pensar y de llevar a cabo su propio desarrollo.
La Asam y servicios del pueblo mixe
Aunque el Codremi no emplea medios de movilizacin "agresivos", a los ojos
del gobierno es una organizacin de oposicin. Su discurso no deja de ser
polmico y sus prcticas amenazan con socavar los fundamentos mismos de
las relaciones clientelistas que el poder central sostiene con las autoridades
municipales. El mero hecho de agrupar a las autoridades, hacer talleres sobre
los derechos agrarios o los derechos humanos rompe con la lgica clientelista
del intercambio vertical e individualizado de favores. 37 El gobierno emplea
entonces las tcticas ms clsicas de la poltica mexicana. Por un lado, intenta
la cooptacin de los dirigentes del Codremi, en especial de Mauro Delgado,
que sucede en el puesto de coordinador general a Floriberto Daz, a quien se le
propone ser candidato del PM a la diputacin loca1; 38 por el otro, se esfuerza
por crear organismos de coordinacin de las autoridades municipales, semejan-
37 Jean-Frainois Mdard, "Le rapport de dientle: du phnomne social l'analyse politique", Reune
Franfaire de Science Politique.
3 8 Entrevista con Joel Vzquez.
El surgimiento de un actor poltico indgena

113
tes al Codremi pero estrechamente ligados al PRI, como la Unin Liberal de
Ayuntamientos. Las delegaciones gubernamentales, esas antenas locales del
gobierno de Oaxaca instaladas en los aos ochenta, se esfuerzan tambin por
socavar el trabajo del Codremi ejerciendo presin sobre las autoridades muni-
cipales. Los jvenes dirigentes del Codremi son acusados de agitadores. Las
autoridades municipales, temiendo perder los favores del gobierno, amenazan
con no participar ms en las reuniones regionales. Por lo dems, es significativo
ver hasta qu punto son ms las autoridades de las comunidades perifricas de
los municipios (las agencias municipales y de polica) que las autoridades de las
cabeceras las que participan en las reuniones convocadas por el Codremi. Las
agencias estuvieron siempre ms marginadas, no reciben ms que una nfima
parte de los recursos asignados por el Estado a los municipios y, sobre todo, su
interlocucin con el Estado es particularmente difcil: ste las enva siempre
con las autoridades de su cabecera. El Codremi representa, pues, una media-
cin especialmente til para negociar con el poder central.
Son estas amenazas de cooptacin y de confrontacin con el gobierno las
que empujan a los organizadores del Codremi a replegarse, haciendo desapa-
recer todo comit coordinador y dejando a la asamblea de las autoridades
como nico rgano de decisin. La organizacin no existir verdaderamente
ms que en el momento en que se rena la asamblea. Es as como el Codremi
se convierte en Asam en 1984. El ideal de organizacin sin direccin autno-
ma, sin otro liderazgo que el de la asamblea, plantea evidentemente un pro-
blema de continuidad: la mayora de las autoridades municipales cambian
cada ao. Si bien las reuniones siguientes pueden ser convocadas por la asam-
blea congregada, en un momento dado, no deja de ser necesario un trabajo
de coordinacin y de logstica: los "animadores", antiguos "coordinadores"
del Codremi, se reencuentran en la Comisin de Apoyo de Relaciones (CAR-
Asam), que eur 1988 se convierte en Servicios del Pueblo Mixe, organismo
dotado de personalidad jurdica. 39
" Plan de reordenamiento econmico mixe, Oaxaca, Ser, A.C., mimeo., 1992.
114
David Recondo
La Asam marca un paso adelante en la definicin de una forma espec-
fica de accin colectiva. Representa una nueva etapa en la gnesis de un
actor social y poltico indgena. El discurso del Codremi sigue estando te-
ido de marxismo y de "clasismo" en su primera etapa. Los textos que di-
funde en su boletn contienen la jerga de la mayora de las organizaciones
"populares" y de oposicin de la poca, si bien desde 1982 busca distinguirse
de los otros actores sociales. El editorial del primer nmero del boletn que
edita el Codremi en 1980 es particularmente elocuente: "Este pequeo bo-
letn informativo no solamente tiene por objetivo toma la misin no slo de
informar sino a la vez de formar en nuestros compaeros de la regin mixe
una conciencia proletaria, una conciencia de defensa de los intereses de no-
sotros los trab aj ado res . " 4
Este discurso de sesgo marxista no tiene nada que envidiar al de otras or-
ganizaciones que estaban representadas en la CNPA, como la COCEI o bien la
CIOAC. Al lado de este texto encontramos un retrato de Emiliano Zapata, con
la divisa "Tierra y libertad", que se apropiaron la mayor parte de las organi-
zaciones campesinas de la poca. As, pues, poco a poco, en el curso de los
aos ochenta, los dirigentes mixes Floriberto Daz y los maestros bilinges
que se incorporan al Codremi madurarn un discurso y una estrategia pol-
tica original. La comunicacin que presentan en ocasin de un congreso
nacional sobre los problemas agrarios es significativa en este sentido:
Nosotros no luchamos por un aumento salarial porque como autctonos (o
por llamrsenos indgenas, o indios) no percibimos salarios; tampoco lucha-
mos por el poder poltico, porque como autctonos no compartimos la idea
del poder autoritario, ya que en nuestras comunidades estamos llamando por
igual a ocupar cargos de representatividad como un servicio a la comunidad en
su totalidad y no en favor de tal o cual grupo.'"
40 Boletn de Informacin, Codremi, mimeo., p. 2.
41 M.C. Meja Pieros y S. Sarmiento Silva, La lucha indgena, pp. 272-273.
El surgimiento de un actor poltico indgena

115
Algunos de los analistas de los movimientos campesinos-indgenas ven aqu la
seal de una tendencia "indianista" que pretende separar la lucha de los indios
de la de otras clases u otros sectores oprimidos de la sociedad mexicana. 42 En
la visin marxista de la poca, que pona el acento en la necesidad de crear
alianzas "intersectoriales" (entre campesinos, obreros, empleados, estudiantes,
etctera), la visin indianista se vea como un peligro de aislamiento de las
organizaciones indgenas en una lgica "culturalista" que el Estado podra f-
cilmente manipular. La prueba eran organizaciones como el MNI o la ANPIBAC
creados por el Estado, cuya prioridad eran las cuestiones de educacin y de
promocin cultural y no las reivindicaciones agrarias y polticas.
Es verdad que la Asam abandona definitivamente la jerga marxista y
elabora un discurso centrado en la identidad mixe, pero el acento no est
puesto nicamente en las reivindicaciones culturales y educativas, aunque
ocupan un lugar central en su agenda. Su finalidad es mucho ms amplia,
tiene que ver con el desarrollo de las comunidades:
El objetivo bsico que nos mueve es el deseo de forjar nuestro futuro y ser ges-
tores de nuestro propio desarrollo, desarrollo que lo concebimos de manera in-
tegral, y que debe afectar por tanto a todos los aspectos de nuestra vida. Nuestra
nocin de desarrollo contempla tambin utilizar la ciencia y tecnologa modernas,
y todo ello debe hacerse sin menoscabo de nuestro pasado histrico-cultural y de
nuestra identidad mixe. [...1 Los objetivos que nos trazamos ahora como ms
inmediatos y urgentes son los de promover la produccin organizada, emprender
acciones legales en defensa de nuestros derechos sobre la tierra y, sobre todo,
propiciar nuestra autonoma y desarrollo econmicos. 43
Estas lneas estn tomadas de un texto de 1992. Sin duda reflejan una etapa ms
avanzada de lapAsam en la concepcin de sus objetivos. Pero todo nos lleva a
42 Ibid., pp. 95-96.
43 Plan de reordenamento econmico mixe, pp. 1- 3,
116
David Reco nd o
creer que lo esencial de estos principios estaba vigente ya en 1984. La nocin
de autonoma no es ciertamente tan clara. En aquel momento hablaban todava
de autodeterminacin. Pero la definicin de una identidad particular, tnica,
como punto de partida para la definicin de una accin colectiva especfica, ya
estaba ah. La Asam representa el nacimiento de un actor social tnico y comu-
nitario propiamente dicho, mucho ms que las otras organizaciones, como la
COCEI, que hacen referencia a la identidad indgena de sus miembros pero no
hacen de ella el elemento central de su autodefinicin como actor colectivo o
de la orientacin de sus estrategias polticas. La Asam forma parte de estas or-
ganizaciones que van a proyectarse en el plano internacional y a participar en
discusiones sobre los derechos de las minoras y de los pueblos autctonos en
la ONU y en la OIT. Floriberto Daz participar en conferencias y grupos de
trabajo de estas instituciones consagradas a la redaccin de declaraciones, con-
venios y otras cartas de "derechos de los pueblos indgenas". l mismo organi-
zar un Simposio Indolatinoamericano sobre los Derechos Fundamentales de
los Pueblos Indgenas, en 1993, en Santa Mara Tlahuitoltepec.
La transformacin de la cAR-Asam en asociacin civil (Ser, A.C.) en
1988, marca un viraje importante en la evolucin de la organizacin. La
asamblea de autoridades sigue siendo frgil, irregular: las autoridades muni-
cipales se mantienen replegadas, pasan ms bien por las delegaciones regio-
nales del gobierno para obtener los apoyos del Estado." Las reuniones
regionales de autoridades municipales son, pues, muy aleatorias. Los meca-
nismos de mediacin del gobierno siguen siendo eficaces. Surge entonces la
idea de crear, de nuevo, una especie de organizacin de coordinacin que
garantice continuidad en las medidas emprendidas por las autoridades, y que
pueda permitir tambin el acceso a financiamientos independientes. As es
como nace Ser. Su personalidad jurdica le permite captar fondos provenien-
El surgimiento de un actor poltico indgena

117
tes tanto de organizaciones internacionales como nacionales y gubernamen-
tales (el INI, principalmente). El equipo de Ser se encarga tambin del
aspecto logstico de las reuniones. Instalan sus oficinas en la capital del estado,
en la casa que sirve para albergar a las autoridades de la regin cuando deben
realizar gestiones ante la administracin estatal. En realidad, con Ser, el equi-
po coordinador de la Asam formaliza su papel de intermediario entre las
autoridades municipales y el Estado. Su personalidad jurdica les permite
obtener crditos a tasas preferenciales, que utilizan para constituir un fondo
de ayuda para los productores de la regin. Contribuyen por lo dems a
constituir una organizacin de productores: la Asamblea de Productores Mixes
(Asaprom), que agrupa principalmente a productores de caf y de maz. Ser,
A.C. se subdivide en comisiones, cada una encargada de un rea de actividad
particular: produccin, mujeres, asuntos jurdicos, informacin y difusin,
relaciones pblicas, etctera. El equipo, sin embargo, ha cambiado conside-
rablemente: los antiguos maestros contemporneos de Floriberto Daz han
cedido el lugar a una veintena de jvenes entre dieciocho y treinta aos de
edad, la mayora estudiantes de derecho, agronoma, etctera.
A partir de 1989, la Asam funciona cada vez con mayor dificultad. Las
autoridades municipales estn completamente acaparadas por el nuevo pro-
grama social descentralizado que impulsara Carlos Salinas de Gortari: el Pro-
nasol. Es el primer paso hacia la descentralizacin de los recursos destinados
a la infraestructura (agua potable, carreteras, electricidad, etctera) y el "com-
bate a la pobreza". Las autoridades reciben un financiamiento para cada pro-
yecto elaborado en el seno de un comit municipal ad hoc. Ocupadas en la
elaboracin de sus proyectos y en gastar el dinero que les corresponde, las
autoridades municipales ya no tienen tiempo para participar en las asambleas
regionales.45
0
45 Ibid.
44 Entrevista con Sofa Robles Hernndez.
118

David Recondo
La subversin de la comunidad revolucionaria institucional
Frente a las trabas del gobierno y de sus operadores locales y regionales, Ser
va a mantener la misma estrategia de antes. Sin duda se ha vuelto ms cons-
ciente con el curso de los aos:
La Asam es una organizacin conservadora en los trminos mixes. Es decir, no
utiliza mtodos ensayados e implantados por los movimientos de oposicin en
Mxico y Oaxaca; busc ser una instancia gestora mediante la negociacin y el
dilogo con el Estado, sin buscar la confrontacin, pero sin ser gubernamenta-
lista ni panfletista. [...] Las formas de accin de la Asam se hacen a travs de
canales legales permitidos por la Constitucin poltica del pas. Al principio se
trata esencialmente de obtener audiencias con el gobernador de Oaxaca y/o con
los funcionarios del gobierno, as como usar los peridicos locales o nacionales
para demandar el cumplimiento de compromisos. Ahora se trata de trabajar ms
dentro de las propias comunidades, fomentando grupos productivos, sin des-
cuidar la gestora. 46
El discurso radical de los primeros aos parece haber desaparecido. Sin embar-
go, la Asam y Ser intentan realmente promover un cambio, slo que movien-
do desde adentro las estructuras tradicionales y actuando dentro de los lmites
de la tolerancia del sistema prista. La intencin no deja de ser subversiva. Es
como si quisieran reproducir, hasta en el menor detalle, la tradicin "diplom-
tica" de las comunidades de la sierra. Como vimos, stas trataron siempre de
evitar confrontaciones con la autoridad. Su actitud extremadamente respetuo-
sa, que algunos antroplogos interpretaron como una reminiscencia del carc-
ter sagrado de las autoridades prehispnicas, permiti la consolidacin del
sistema de relaciones corporativistas y clientelistas de las que ya hablamos.
Aunque den muestras de una extraordinaria capacidad de autosuficiencia,
46
Plan de reordenamiento econmico mixe, pp. 21-22.
El surgimiento de un actor poltico indgena

119
dadas las condiciones de extrema pobreza en que se encuentran, las comu-
nidades son enteramente dependientes del Estado en cuanto a su desarrollo.
Sobre todo, como hemos demostrado, el respeto y el apoyo que rinde la
autoridad central es garanta de que sta reconocer, a cambio, la legitimidad
de las autoridades comunitarias. Conscientes de esta realidad y de la parti-
cularidad del "compromiso prista", los dirigentes de la Asam parecen haber
apostado a vencer al adversario en su propio terreno y con sus mismas armas:
si bien el Estado-PRI hizo suya la estructura comunitaria, de lo que se trata
es de devolverle a sta su existencia por fuera del yugo clientelista. Es aqu
donde la nocin de autonoma comunitaria cobra su pleno sentido.
Es interesante ver cmo en el discurso de la Asam y de Ser las crticas ms
o menos explcitas del modo de dominacin prista, van de la mano de la de-
fensa de las tradiciones comunitarias. Para nosotros, la organizacin es repre-
sentativa de los movimientos que legitiman una accin de transformacin
profunda apoyndose en ciertos elementos de la tradicin. De esta forma logra
conquistar el apoyo de las autoridades municipales y de amplios sectores de las
comunidades que suelen ser reticentes al cambio, al mismo tiempo que logra
apaciguar las sospechas del Estado, que v en ellas un comunalismo de lo ms
tradicional. Queda abierto el camino a la transformacin profunda sin ruptu-
ras del lado de las comunidades y sin represin por parte del poder central. En
cierto modo, es posible ver en su reivindicacin del reconocimiento legal de
las formas de organizacin comunitarias, la intencin de recrear una comuni-
dad liberada de la infiltracin prista. Estn seguros de que existe una opcin
c
`comunalista" alternativa a la de la comunidad revolucionaria institucional.
El caso mixe ilustra la transformacin que se produjo a partir de los arios
setenta en la mayora de las regiones oaxaqueas: de un reducido conjunto de
intermediarios (caciques, maestros, representantes locales y regionales del PRO
se pas a
una diversidad de actores que compiten por el ejercicio de la media-
cin entre comunidades y
Estado. Actores ms o menos independientes del
partido oficial vienen a representar su
papel en un escenario que anteriormen-
te fuera coto de actores
estrechamente vinculados al Estado. El pacto prista
120
David Recondo
permanece, pero cada vez ms debe ser renegociado con las autoridades o las
organizaciones que logran movilizar a sectores enteros de las comunidades por
fuera de las instituciones corporativas del partido de Estado. Aunque esta
pluralidad de actores no se traduzca necesariamente en oposicin electoral,
representa ya un cambio sustancial en el orden "natural" de las cosas.
Lejos de promover la asimilacin de las poblaciones indgenas, las inter-
venciones del Estado posrevolucionario propician el surgimiento de una lite
indgena escolarizada, bicultural y capaz de vivir en los dos mundos donde se
mueve: el de las comunidades, donde nace y pasa los primeros aos de vida,
y el de la sociedad urbana y mestiza, donde realiza una parte de sus estudios.
Slo que su experiencia con la sociedad urbana coincide con la extincin de
un modelo de desarrollo nacional-populista y la crisis de la economa nacio-
nal. Los jvenes indgenas, parcialmente desubicados, vuelven a sus comuni-
dades de origen a buscar los elementos de un modelo alternativo de
desarrollo econmico y de organizacin poltica.
Captulo 3
El fin de la paz revolucionaria:
multipartidismo y conflictos comunitarios
El nacimiento de una lite indgena fuera de los canales del corporativismo
oficial, no puede aislarse de un proceso de cambio poltico generalizado que
se refleja en la escena electoral a partir de los aos ochenta. Algunas organi-
zaciones van a utilizar, en el plano local, los espacios abiertos por la reforma
electoral de 1977 y la de los municipios de 1983. Las estrategias electorales de
estas organizaciones y las dificultades por las que atraviesa el PRI para manejar
la nueva complejidad social contribuirn a romper la antigua hegemona del
partido de Estado. El mapa electoral de Oaxaca se diversificar cada vez ms y
las elecciones dejarn de ser simples rituales de legitimacin. La consolidacin
de una oposicin electoral en un nmero cada vez mayor de municipios es, sin
lugar a dudas, junto con la aparicin de un nuevo actor indgena, uno de los
factores que nos permitir comprender mejor las razones de una legalizacin
de las costumbres electorales de los municipios indgenas.
LAS REFORMAS ELECTORALES FEDERALES:
EN BUSCA DE UNA LEGITIMIDAD PERDIDA
Frente a la multiplicacin de los movimientos de oposicin fuera de la es-
cena electoral, y a la extincin de las polticas "populistas", el gobierno de
Jos Lpez Portillo (1976-1982) intentar devolver al rgimen su legitimi-
dad perdida. La reforma electoral que echa a andar despejar el camino para
nuevas dinmicas polticas locales. En el estado de Oaxaca, el decenio de
11211
122

David Recondo
los setenta est marcado por la creciente agitacin de los estudiantes y el
surgimiento di. nuevas organizaciones locales y regionales fuera e incluso en
contra del corporativismo oficial. La reforma electoral tendr como objeti-
vo que estos movimientos "radicales" regresen al camino recto de las insti-
tuciones.
Tres grandes oleadas de reformas electorales tienen un impacto directo en
la vida poltica local. Para empezar, la de 1977, que legaliza al partido comu-
nista y permite la entrada de un gran nmero de organizaciones independien-
tes al juego electoral. A continuacin, la reforma municipal de 1983, que
introduce el principio de representacin proporcional en el nivel municipal.
Por ltimo, las reformas de inicios de los aos noventa, que instituyen las
autoridades electorales autnomas que hoy conocemos.
LA REFORMA DE 1977:
LA APERTURA DE NUEVOS ESPACIOS DE REPRESENTACIN
En Oaxaca como en otros sitios, los aos setenta estn marcados por los mo-
vimientos universitarios y la formacin de organizaciones "populares" dirigi-
das por estudiantes, maestros, abogados y profesionistas. A todas luces
contestatarias, la mayora no considera la va electoral como medio de lucha
contra el rgimen prista. Indgenas o no, los dirigentes comparten un escep-
ticismo ligado a las particularidades del sistema poltico mexicano: ste recu-
rri a las elecciones para legitimarse, pero las elecciones siguieron estando
controladas por el partido dominante. El papel de los partidos de oposicin
pareca perfectamente "decorativo": en realidad no tenan la menor oportu-
nidad de acceder al poder. Al da siguiente de la represin del movimiento del
68, el PRI pareca como nunca invencible. Las ideologas de izquierda con las
que se nutran los estudiantes tendan a reforzar esta concepcin antielectoral:
a semejanza de sus homlogos franceses, consideraban las elecciones como
instrumentos de legitimacin del poder de la "burguesa", y no como medios
El fin de la paz revolucionaria:
multipartidismo y conflictos comunitarios

123
reales de cambio poltico.' El camino predilecto era la
accin directa. Las
respuestas a la represin de octubre de 1968 son diversas: algunos optan por
la lucha armada y forman guerrillas en la ciudad y el campo. Otros, ms nu-
merosos, constituyen organizaciones locales y regionales
(con la forma de
"frentes" o de coaliciones), concentrando estudiantes, campesinos y obreros
en torno a reivindicaciones de tipo social y econmico (salarios, derechos
sindicales, reparto de tierras). La finalidad es provocar un cambio poltico,
pero ste pasa por una "concientizacin" de las "masas" populares por la va
de la movilizacin, ms que por la toma del poder a travs de las elecciones.
2
Otros, en fin, organizan partidos sin reconocimiento oficial, como el PCM,
el
PMT o el PRT.
Esta posicin antielectoral de los movimientos de izquierda se modificar
a partir de la reforma de varios artculos de la Constitucin impulsada por el
presidente Jos Lpez Portillo, en 1977; el 6 de diciembre de 1977 se emitir
la Ley Federal de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales (LFOPPE),
que incluye la legalizacin de tres nuevos partidos: el PCM,
el PST y el PDM;
permite la formacin de asociaciones polticas nacionales; introduce una dosis
de representacin proporcional en la eleccin de diputados (locales y federales),
senadores y regidores de las ciudades de ms de 300 mil habitantes; eleva de
400 a 500 el nmero de diputados en el Congreso y garantiza a la oposicin
el acceso a los medios de comunicacin y la participacin en la calificacin
de los resultados de los comicios. 3
Esta reforma electoral es la expresin de lo que el gobierno de Lpez
Portillo llamara la Reforma Poltica y que representa un paso adelante nun-
2
3
Jaime Bailn Gitorres, "Elecciones locales en Oaxaca en 1980",
Nueva Antropologa, vol. 7, nm. 25,
octubre de 1984, pp. 67-68. Para un estudio ms general sobre la gnesis y los efectos de la reforma
electoral de 1977, vase Kevin J. Middlebrook, "Political Liberalization in an Authoritarian Regime:
the Case of Mexico", en Guillermo O'Donnell
et al., Transitions From Authoritarian Rule,
pp. 123-
Vctor Ral Martnez Vsquez,
Movimiento popular y poltica en Oaxaca: 1968-1986.
147.
Barry Carr, La izquierda mexicana a travs del siglo XX.
124
David Recondo
ca visto en la apertura del sistema poltico mexicano. Rebasa con mucho la
reforma realizada por el gobierno de Gustavo Daz Ordaz, en 1965, que cre
la figura de los "diputados de partido", permitiendo a los partidos minorita-
rios tener algunos diputados ms en el Congreso. sta fue una reforma sim-
blica que no modific el equilibrio de fuerzas en un rgimen en que el
poder se encontraba exclusivamente en las manos de un presidente de la
repblica omnipotente. La reforma de Lpez Portillo, en cambio, aspiraba
a dar una respuesta a la crisis de legitimidad del rgimen. La poltica de
"apertura democrtica" de Luis Echeverra no haba sido suficiente para com-
pensar los efectos negativos de la represin de Tlatelolco el 2 de octubre de
1968. Las guerrillas pululaban y la abstencin aumentaba en cada eleccin.
Preocupado porque se olvidara la represin del movimiento estudiantil en el
que haba tenido responsabilidad directa en su papel de secretario de Gober-
nacin de Daz Ordaz, Luis Echeverra lanz una poltica de apertura demo-
crtica que no asumi la forma de una reforma poltica propiamente dicha.
En el ms puro estilo populista, Luis Echeverra se propuso cooptar a todos
los sectores de la sociedad susceptibles de tomar un camino que no fuera el
del Estado revolucionario. Dio tierras a los campesinos y ofreci puestos
tentadores a universitarios e intelectuales que haban apoyado las moviliza-
ciones de 1968. Aument varias veces el presupuesto de la universidad na-
cional cada ao. 4
El estilo de Echeverra refleja en muchos aspectos la quintaesencia de la
poltica a la mexicana: la cooptacin sistemtica de los opositores y la capaci-
dad del gobierno de conservar la direccin del cambio. En contraste con la
poltica conservadora de Daz Ordaz, Luis Echeverra adopta un lenguaje y
una imagen de izquierda, progresista. Se rodea de intelectuales marxistas, se
proyecta en el escenario internacional como lder tercermundista y da a su
discurso y a su poltica el tinte de un izquierdismo en boga en el entorno
4 Enrique Krauze, La presidencia imperial. Ascenso y cada del sistema poltico mexicano (1940-1996),
pp. 369-370.
El fin de la paz revolucionaria: multipartidismo y conflictos comunitarios

125
universitario mundial. 5 Incrementa considerablemente el gasto del Estado
para contentar a obreros, campesinos y empresarios, con una generosidad
providencial. Izquierdista frente a los estudiantes, agrarista frente a los cam-
pesinos, Luis Echeverra busca borrar la imagen de esclerosis del rgimen
devolviendo al Estado su papel de conductor del cambio. 6
Esta poltica de compensacin no incluye, sin embargo, una apertura real
de la representacin poltica. En lo electoral, la legitimidad del PRI no parece
estar en peligro. Es durante las elecciones presidenciales de 1976 cuando se
evidencia la asfixia del sistema poltico, a pesar de los esfuerzos de Echeverra:
por vez primera desde la creacin del PRI, ste es el nico partido que presen-
ta candidato a la presidencia de la repblica.? Un candidato nico y un ndi-
ce rcord de abstencin son sin duda las principales razones que empujaron
a Lpez Portillo a querer revitalizar el sistema mexicano de partidos. La refor-
ma electoral de 1977 aparece, as, como una respuesta tarda a la prdida de
legitimidad del rgimen provocada por la crisis de 1968. La inquietud es
devolver al rgimen el sostn popular, pero tambin volver a llevar a la escena
electoral a los movimientos disidentes, que estaban cada vez ms tentados por
la lucha armada y eran menos controlables. 8
sta no es respuesta a las presiones de las organizaciones que exigan una
apertura de la arena poltica. 9 Como dijimos, haban escogido otros caminos
de accin poltica. Ms bien fue una medida gubernamental que buscaba
insuflar nueva vida a un sistema de partidos cada vez ms atrofiado. Si lo re-
vitalizaba, el PRI encontrara nuevamente su papel central de mediacin, de
representacin, de articulacin entre las diferentes fuerzas polticas del pas:
se presentara como el centro del tablero poltico con el PPS, el PST y el PCM
a la izquierda, y el PARM, el PAN y el PDM a la derecha. Se pretenda evitar una
5 Ibid., pp. 371.
6
Ibid., p. 376.
7
J. Bailn Corres, "Elecciones locales en Oaxaca en 1980", p. 71.
8 Ibid., p. 70.
9
Ibid., p. 68.
126 David Recondo

El fin de la paz revolucionaria: multipartidismo y conflictos comunitarios

127
propagacin del descontento y de las movilizaciones frente a la crisis econ-
mica e integrar las fuerzas polticas ms recalcitrantes a la vida institucional,
con el fin de aislarlas de los movimientos sociales. El meollo de la ingeniera
electoral quedara en manos del partido dominante, que as podra reforzar el
control de la oposicin y mantener su hegemona. 1
Los resultados de las elecciones federales de 1979, las primeras donde se
aplicaran las nuevas reglas del juego, no tienen los efectos esperados: la abs-
tencin aumenta a 50% contra 38 en 1976." Aun cuando perde varios miles
de votos en comparacin con las elecciones de 1973 y 1976, el PRI obtiene el
mejor puntaje y gana 296 de las 300 diputados por mayora relativa, mientras
que el PAN gana 4y 39 por la va de la representacin proporcional. Por su
parte, el PCM obtiene 18 escaos de representacin proporcional; el PARM 12,
el PPS 11. El PST y el PDM, por ltimo, obtienen 10 curules cada uno. Hasta
las elecciones siguientes, en 1982, es cuando baja la tasa de abstenciones, y el
PRI obtiene los mejores resultados de su historia. 12 El PAN se consolida como
principal fuerza de oposicin, mientras que los resultados del PSUM disminu-
yen. Al fin la reforma parece haber tenido el efecto buscado. El PRI sigue
ganando ms que nunca, mientras que la oposicin (de derecha, sobre todo)
se consolida, sin que ello represente un verdadero peligro para el partido
dominante.
Como toda reforma, sin embargo, la de 1977 tendr efectos contradicto-
rios. Aunque desde el inicio aparece como una medida de legitimacin y
control por parte de la clase dirigente, no por ello deja de abrir espacios reales
de poder a la oposicin, en especial en el plano municipal, como veremos ms
adelante. El gobierno toma medidas destinadas a "cambiarlo todo para que
todo siga igual", dando muestras de una extraordinaria capacidad de adapta-
cin. Pero al mismo tiempo no puede controlar todos los efectos de largo
J. Bailn Corres, "Elecciones locales en Oaxaca en 1980", p. 71 - 73.
II Ibid., p. 72.
12 Ibid., p. 73.
plazo de las reformas institucionales. En el caso de las reformas electorales,
stas acaban por crear las condiciones de una consolidacin real de la oposi-
cin, que podr ganar, poco a poco, nuevas posiciones que le permitirn re-
negociar las reglas del juego poltico. Otras reformas electorales se instaurarn
a lo largo de los aos ochenta y noventa.
LA REFORMA MUNICIPAL DE 1983
Uno de los aspectos de la reforma de 1977 es que afecta la representacin
poltica en el nivel de los municipios. El artculo 115 de la Constitucin se
modifica a fin de garantizar a los partidos de oposicin una representacin
en el seno de los consejos municipales de los municipios de ms de 300 mil
habitantes. Es una reforma limitada para estados como el de Oaxaca, don-
de solamente dos ciudades, la capital y Juchitn, sobrepasan los 50 mil
habitantes. De todos modos, es un primer paso en la apertura de espacios
de poder municipales a las fuerzas de la oposicin. Poco despus, en diciem-
bre de 1982, el presidente Miguel de la Madrid enva al Congreso una
iniciativa de reforma integral del Artculo 115, que ampla el principio de
representacin proporcional a todos los municipios del pas. 13 Por supuesto,
esta iniciativa, conocida con el nombre de "reforma municipal", y aprobada
por el Congreso en febrero de 1983, rebasa el aspecto estrictamente electo-
ral. A los municipios se les asignan tareas en materia de reglamentacin y
administracin de los servicios pblicos y de gestin del territorio. Adquie-
ren el derecho de recaudar los impuestos sobre los servicios pblicos muni-
cipales y de establecer libremente sus programas de gastos (con anterioridad,
tanto la elaboracin del presupuesto municipal como el programa de gastos
los establecan los congresos de los estados). Es sta una reforma de enver-
gadura en un pas donde los municipios solan estar totalmente sometidos
" Mara Cristina Velsquez Cepeda, El nombramiento. Las elecciones por usos y costumbres en Oaxaca,
p. 74.
128

David Recondo
a la administracin central en todo lo concerniente a gastos y administra-
cin. Sin embargo, no se trataba, ni de lejos, de una descentralizacin. El
margen de autonoma que adquieren los municipios es muy relativo. La
reforma beneficia tambin a los municipios urbanos, cuyos servicios pbli-
cos corresponden a los que la ley prev. La inmensa mayora de los muni-
cipios depende de la ayuda financiera que le aporta la administracin central
(sta recauda los principales impuestos que redistribuye luego entre los es-
tados; stos, a su vez, asignan una parte nfima a los municipios). Adems,
la reforma da a los legisladores locales el poder de destituir los ayuntamien-
tos municipales o algunos de sus miembros en casos de faltas administrati-
vas, lo que hace an ms relativa la "autonoma" de los municipios."
Algunos analistas ven en esto una estrategia del gobierno para recuperar el
control de los municipios tras haber constatado la amenaza que representa-
ba la reforma electoral de 1977 para la hegemona del partido de Estado.
Los pristas utilizarn la representacin proporcional para mantener el con-
trol de los ayuntamientos de oposicin.' 5
Las modificaciones del Artculo 115 constitucional, aunadas a la reforma
electoral de 1977, contribuyen a que el acceso al poder municipal se convier-
ta en un juego estratgico. Las organizaciones de oposicin ven en l la posi-
bilidad para acceder a posiciones institucionales y consolidar su poder
regional. Pese al carcter extremadamente centralizado del sistema poltico
mexicano, los gobiernos locales son instrumentos indispensables en la repro-
duccin del modo de dominacin prista. Acceder a estas posiciones de poder
puede permitir la creacin de contrapoderes locales y de esta manera atacar
la hegemona prista por su punto ms dbil: la periferia.'
14 Mara Cristina Velsquez Cepeda, El nombramiento. Las elecciones por usos y costumbres en Oaxaca,
El fin de la paz revolucionaria: multipartidismo y conflictos comunitarios

129
Veremos cmo, en el caso de Oaxaca, el acceso al poder local se convier-
te en un objetivo central en las estrategias de muchas organizaciones regiona-
les a partir de este momento.
LAS REFORMAS DE 1990 Y 1996: LA CONSOLIDACIN
DE INSTITUCIONES ELECTORALES AUTNOMAS
La apertura de espacios polticos continuar durante los aos ochenta con la
elaboracin del Cdigo Federal Electoral en 1987, que eleva de 100 a 200 el
nmero de diputados de representacin proporcional. No obstante, es en 1990
cuando toma forma una de las innovaciones decisivas para el porvenir poltico
de Mxico: la creacin de instituciones electorales autnomas. El Cdigo Fe-
deral de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) da nacimiento al
Instituto Federal Electoral (IFE), cuyo consejo general est constituido por
representantes de los partidos polticos y por consejeros elegidos por el Con-
greso a propuesta del presidente de la repblica. La reforma es de proporciones
mayores, ya que hasta entonces haba sido la Secretara de Gobernacin la que
organizara y supervisara las elecciones sin contrapeso poltico. El control del
partido "oficial" era absoluto. Sin embargo, la autonoma de la nueva institu-
cin electoral es relativa: el secretario de Gobernacin sigue estando a la cabe-
za del consejo general del IFE. Otra institucin viene a completar este nuevo
cuadro institucional: el Tribunal Federal Electoral (Trife), que garantiza a los
individuos y a los partidos polticos el acceso a la justicia en caso de litigio
electoral. Los prximas reformas, en 1994y en 1996, darn al
IFE una real
autonoma: los nueve miembros del consejo general incluido su presiden-
te sern a partir de entonces designados por el Congreso, sin la intervencin
del presidente de la repblica, mientras que los representantes de los partidos
polticos pierde el derecho a voto en el seno del consejo. 17 El Trife se vuelve
P.
170.
15 Fausto Daz Montes, Los municipios. La disputa por d poder local en Oaxaca, Oaxaca, pp. 28-29.
16 id. > p. 145.
17
Adems de representantes de los partidos polticos, el consejo general del
1FE est formado por
consejeros
que suelen provenir del mundo acadmico, sin vnculo formal con los partidos polticos.
El fin de la paz revolucionaria: multipartidismo y conflictos comunitarios
131
130
David Recondo
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (TEPJF), cuyos magistra-
dos son designados por el Senado, ya no a propuesta del presidente de la Re-
pblica, sino de la Suprema Corte de Justicia. Su jurisdiccin se extiende a las
elecciones municipales y estatales (en segunda instancia) y no ya nicamente
a las elecciones federales. Por fin se crean nuevas vas de acceso a la justicia
electoral para los individuos y para los partidos polticos. Otras modificacio-
nes importantes relativas al financiamiento de los partidos polticos, a su ac-
ceso a los medios de comunicacin y al modo de escrutinio van a contribuir a
crear las condiciones institucionales de una verdadera competencia electoral en
un pas en que las elecciones no haban sido ms que meros rituales de legitima-
cin plebiscitaria. 18
Esta segunda oleada de reformas responde a la misma lgica que la de
1977, pero el gobierno no es el nico que determina su contenido ni su al-
cance. Los partidos de oposicin, entre ellos el recin fundado PRD, ganaron
vigor en las elecciones presidenciales de 1988. Poseen una capacidad de ne-
gociacin sin procedente. Otros factores, como la consolidacin de medios
de comunicacin independientes (la prensa escrita en particular), contribui-
rn a cambiar las relaciones de fuerza y las condiciones en que el gobierno
debe negociar las reformas. stas aparecen cada vez menos como concesiones
benvolas del poder a una oposicin sin capacidad real de iniciativa. Son el
fruto de negociaciones que el gobierno no puede ya controlar ni dirigir tan
fcilmente. 19
La historia poltica del Mxico contemporneo est determinada por
grandes fechas que simbolizan crisis profundas del rgimen prista: 1968 es
Se les llama consejeros magistrados en la ley de 1996, consejeros ciudadanos en 1994y consejeros
electorales en 1996. Son los nicos que poseen el derecho de votar en el seno del consejo federal
del IFE. Para ms detalles, vase Jos Woldenberg, "La transicin a la democracia, Nexos, nm.
261, septiembre de 1999, pp. 65-70.
18 Guy Hermet, Juan J. Linz y Alain Rouqi, et al., Des lections par comme les autres.
19 Jean-Francois Prud'homme, "La negociacin de las reglas del juego: tres reformas electorales (1988-
1994)", Poltica y Gobierno, vol. 3, nm. 1, 1996, pp. 93-126.
una; 1988 otra: para muchos marca el primer fracaso electoral del PRI. Los
resultados de estas elecciones fueron sin duda los ms controvertidos de la
historia entera del rgimen. Supuestamente, los primeros resultados fueron
favorables al candidato del FDN, Cuauhtmoc Crdenas, el hijo del general
Lzaro Crdenas. sta sera la explicacin misteriosa, pero muy oportuna, de la
cada del sistema de cmputo de los votos que permiti a la Secretara de
Gobernacin modificar las tendencias a favor de Carlos Salinas de Gortari, el
candidato "oficiar Invertir ste toda su energa, al igual que Luis Echeve-
rra y Jos Lpez Portillo, en compensar la falta de legitimidad de su gobierno
y del rgimen en su totalidad. As, la reforma electoral formar parte de la
"batera" de reformas que emprender desde el primer mes de su mandato,
aun cuando en apariencia no sea fundamental. En 1991, al igual que en 1977,
hay que redorar el escudo de un rgimen cuya legitimidad haba pasado siem-
pre por las elecciones.
La crisis de 1988 hace eco de otra fecha clave, la del terremoto ocurrido
en la ciudad de Mxico en 1985, que puso al descubierto la amplitud de la
corrupcin y la ruina del rgimen tanto como la de los edificios que se des-
plomaron aquel da. Frente a los bloqueos en el interior del PRI, Cuauhtmoc
Crdenas y Porfirio Muoz Ledo, fundadores de la Corriente Democrtica,
2
'
deciden dejar el partido y constituyen una coalicin con los partidos de iz-
quierda. Crdenas obtendr un triunfo sin precedentes aun en las regiones
tradicionalmente ms pristas del pas, como Oaxaca, donde la memoria del
general Lzaro Crdenas actu en su favor. 22
La crisis de legitimidad nunca fue tan palpable como en 1988. Salinas de
Gortari tiene la difcil tarea de recuperar la credibilidad del gobierno. Algunos
autores consideran, sin embargo, que Salinas insisti en la reforma econmi-
20 E. Krauze, La presidencia imperial, pp. 415-416.
21
Grupo de polticos que se forma dentro del PRI en los aos ochenta, que reivindica una democra-
tizacin del partido.
22 En especial en la Mixteca, donde la reforma agraria haba sido particularmente efectiva.
132 David Recondo El fin de la paz revolucionaria: multipartidismo y conflictos comunitarios
133
ca ms que en la apertura poltica. 23 Su sexenio estuvo efectivamente marca-
do por el saneamiento de las finanzas pblicas, la privatizacin de una
cantidad considerable de empresas pblicas y la firma del Acuerdo de Libre
Comercio con los Estados Unidos. Con la expresin de "salinastroika" solan
describir los analistas esta liberalizacin econmica a marchas forzadas. Sali-
nas, que se comparaba con Gorbachov, insista en el hecho de que era nece-
sario reformar la economa antes de intentar una apertura poltica,
contrariamente a lo que haba hecho el presidente ruso. Segn l, esta ltima
corra el riesgo de trabar la primera. Sin embargo, deba hacer que se olvida-
ra la "cada del sistema" de 1988. Ansioso de que el PRI se repusiera en las
elecciones de 1991, lanza la primera reforma que coron con la creacin del
IFE. Cambio de fachada para muchos, de todos modos marca el primer paso
hacia la creacin de instituciones electorales autnomas. Este "retoque" ins-
titucional, encaminado a dar una imagen democrtica de Mxico en el esce-
nario internacional, va acompaado de otras medidas, como la creacin de la
Comisin Nacional de Derechos Humanos, o la reforma constitucional que
reconoca la composicin "pluricultural" de la nacin mexicana.
El sexenio de Salinas refleja una vez ms la estrategia fundamental del
rgimen prista: "cambiarlo todo para que todo siga igual", transformar las
instituciones para que la "familia revolucionaria", congregada en el PRI, se
mantenga en el centro del poder. Pero estas medidas no dejarn de tener re-
percusiones, e ilustran perfectamente, tambin, otra lgica que corre pareja
con la primera: las reformas siempre tienen efectos que se salen de las expec-
tativas y del control de aquellos que tuvieron la iniciativa de lanzarlas. Acaban
siempre por traer cambios reales en la configuracin del poder, redistribuyen-
do los recursos y las oportunidades y creando otras nuevas. Lo que al princi-
pio puede parecer simples reformas de legitimacin, en realidad acaba por
provocar cambios profundos en la trama poltica.
23 E. Krauze, La presidencia imperial, p. 428.
MOVIMIENTO UNIVERSITARIO,
CRISIS POLTICA Y REFORMA ELECTORAL EN OAXACA
Cada reforma federal conlleva ajustes en los estados de la repblica. En ma-
teria electoral, stos gozan de cierta "soberana" que les permite tener sus
propias leyes y su propio calendario electoral. Este margen de maniobra es el
que permiti al gobierno de Oaxaca, en 1995, impulsar una legislacin con
dos vertientes, nica en el conjunto del pas: una reservada a los municipios
llamados de "usos y costumbres" y otra destinada a los municipios donde las
elecciones locales se realizan por la va de los partidos polticos. Por eso es
interesante ver la manera en que las reformas que se realizan en el centro son
transferida en la periferia con caractersticas que dependen de la realidad
poltica de cada uno de los estados.
EL CONFLICTO UNIVERSITARIO (1974-1978)
En el estado de Oaxaca, los aos setenta estn marcados por una gran turbu-
lencia poltica que remata en la renuncia del gobernador Manuel Zrate Aqui-
no, el 3 de marzo de 1977. Son los aos del movimiento universitario, cuyos
orgenes se remontan a las movilizaciones de agosto de 1968 que los estudian-
tes organizan para manifestar solidaridad con sus homlogos de la capital que
sufren la represin militar.' El movimiento del 68 en el pas no se dio sola-
mente en la capital, aunque sea all donde mejor se conoci y donde fue ms
generalizado. En muchas universidades de provincia hubo movimientos simi-
lares. En la ciudad de Oaxaca, el movimiento universitario se extiende en los
aos setenta. Despus de la primera experiencia de 1968 aparecern nuevas
organizaciones, como el Bufete Popular Universitario, 25 el Grupo Cultural
Netzahualcyoil, el Grupo Nicols Guilln, el PCM y el PRT. Al inicio los es-
24 V.R. Martnez Vsquez, El movimiento universitario en Oaxaca (1968-1988), p. 10.
25
Especie de bufete de abogados benvolo que da apoyo jurdico a los grupos de campesinos, trabaja-
dores, pequeos comerciantes o artesanos que se movilizan para mejorar sus condiciones de vida.
P .
134

David Recondo
tudiantes exigan poder participar, a la par de los profesores, en las elecciones
de las autoridades universitarias (rector, directores de facultades, etctera).
Reclaman una "democratizacin" de la universidad y una transformacin de
fondo en los reglamentos internos y el contenido de la enseanza. Quieren
romper con lo que consideran un modelo de institucin elitista y crear una
"universidad cientfica, crtica y popular". 26 Pero el movimiento no se limita a
las reivindicaciones universitarias. Para la mayor parte de los dirigentes estu-
diantiles el objetivo es, in fine, la "transformacin revolucionaria de la socie-
dad", 27
cosa que los impulsa a liarse en las "luchas populares" fuera de la
universidad.
Por lo dems, existe una discrepancia entre dos "facciones" o tendencias
en el movimiento: por un lado los que estn en pro de una articulacin con
la lucha armada y por otro aquellos a los que los primeros acusan de "refor-
mistas", que proponen articular el movimiento estudiantil con otros "movi-
mientos populares" apoyndolos en sus reclamos concretos y ayudndolos a
constituir sindicatos independientes. Los primeros forman parte del Grupo
Cultural Netzahualcyotl y desde 1976 apoyan la candidatura a la rectora
de Felipe Martnez Soriano. En los momentos ms crticos del conflicto
universitario no vacilarn en recurrir a la violencia contra sus rivales, los
"mencheviques" del Bufete Popular y del PRT. Estos ltimos apoyan las reivin-
dicaciones de los vendedores ambulantes, de los campesinos o bien de los
empleados de ciertas lneas de transporte colectivo dndoles asistencia jur-
dica y movilizndose a su favor. En 1972 se crea la COCEO, que se espera que
rena en un mismo frente a las organizaciones estudiantiles y a los diferentes
movimientos populares de Oaxaca. Aglutina a la Federacin Estudiantil
Oaxaquefia (FEO), la Central Campesina Independiente, el Movimiento Re-
volucionario del Magisterio (MRM), el Movimiento Sindical Ferrocarrilero
(msF) y el Sindicato nico de Trabajadores Electricistas (SUTERM). Segn los
26 V.R. Martnez Vzquez, El movimiento universitario en Oaxaca, p. 55.
27 Ibid., p. 20.
El fin de la paz revolucionaria: multipartidismo y conflictos comunitarios
135
estatutos de la organizacin, su objetivo era congregar los movimientos que
luchan por la "transformacin socialista del pas". 28 Se espera que se convier-
ta en "un instrumento de la unidad combativa de las fuerzas populares, de los
sectores democrticos y progresistas" 29. Al principio, la COCEO est dirigida
por el PCM, el MRM y los estudiantes de la FEO. Despus de entrar en conflic-
tos con las otras organizaciones el PCM se sale y es reemplazado por el Bufete
Popular y el PRT. En ese mismo momento, estudiantes del Instituto Politc-
nico Nacional, en la ciudad de Mxico, y de la Universidad de Oaxaca, ori-
ginarios de Juchitn, crean la COCEI, que mencionamos en el captulo 2. Son
organizaciones cuyos reclamos exceden con mucho el mbito universitario.
Apoyan a los campesinos de los pueblos de los Valles Centrales (Santa Ger-
trudis), de Tuxtepec (El Desengao) y de Juchitn en su lucha por la tierra; a
los empleados de las lneas de autobuses (Estrella del Valle, Oaxaca-Pacfico)
en la constitucin de sindicatos independientes y retoman reivindicaciones
"populares", como la reduccin del precio del transporte colectivo. Por eso el
gobernador Manuel Zrate Aquino, elegido en 1974, intenta a cualquier
precio controlar estas organizaciones consideradas subversivas. Da todo su
apoyo a los diferentes rectores que se suceden de 1974a 1977 y que se oponen
a los estudiantes "izquierdistas".
Empero, la relacin de fuerza termina por girar en favor de la corriente
ms radical del movimiento: Felipe Martnez Soriano, allegado al Grupo Cul-
tural Netzahualcyotl, gana el referndum organizado en la universidad y se
convierte en rector en mayo de 1977, despus de una escalada de violencia que
lleva a la ocupacin del edificio central de la universidad por las fuerzas del
orden, la muerte de varios estudiantes y la renuncia del gobernador. El sector
universitario prximo al gobernador, que apoy la candidatura de Horacio
Tenorio Sandoval en el referndum, deja la universidad y funda una privada.
28 Ibid., p. 17.
29 Ibid.
136 David Recondo
El Congreso local designa gobernador interino al general Eliseo Jimnez
Ruiz. 3 La crisis no se acaba aqu: las confrontaciones entre las diferentes co-
rrientes de la izquierda universitaria se acentan. Los grupos allegados al nuevo
rector emprenden una verdadera "purga" contra los otros grupos de izquierda,
ahora acusados de "reaccionarios". Despiden a varios profesores y funcionarios
universitarios y emplean la violencia contra los estudiantes partidarios del PCM,
del Bufete, del PRT y del Grupo Nicols Guilln. Los "reformadores", sin em-
bargo, logran destituir al rector en noviembre de 1977. Entonces la violencia
contina fuera de la universidad: la organizacin Unin del Pueblo, partidaria
de Felipe Martnez Soriano, organiza dos atentados con bomba en la ciudad de
Oaxaca y asesina a cuatro universitarios pertenecientes al PCM en diciembre
de 1977 y febrero de 1978. 31 Felipe Martnez Soriano y sus secuaces son re-
primidos y encarcelados. Hasta febrero de 1978 numerosos grupos externos
a la universidad siguen apoyndolo, entre ellos el Frente Campesino Indepen-
diente, la COCEI, los estudiantes de las Escuelas Normales de Oaxaca, Tama-
zulapan y Tuxtepec, los mineros de Chaneque Verde, la Unin de Obreros y
Estudiantes de la Mixteca y los campesinos de San Andrs Zautla y Tlacoch-
ahuaya. El estado entero est en efervescencia. El gobernador Manuel Zrate
Aquino describe la universidad como un "nido de agentes subversivos" finan-
ciados por el PC. Los partidarios de Horacio Tenorio Sandoval en el interior
de la universidad acusan al presidente Luis Echeverra lvarez de proteger a
los comunistas. 32 La crisis universitaria se convierte en una de las crisis polti-
cas ms graves de la historia contempornea de Oaxaca.
3 0 El general Eliseo Jimnez Ruiz acababa de dirigir la represin contra la guerrilla de Lucio Cabaas
y Genaro Vsquez en el estado de Guerrero. El que haya sido colocado a la cabeza del gobierno de
Oaxaca es prueba de que el gobierno federal est empeado en restablecer la "paz social" en la re-
gin.
3 1 V.R. Martnez Vzquez, El movimiento universitario en Oaxaca, p. 59.
3 2 Horacio Tenorio Sandoval llegar al extremo de denunciar "la lnea zurda del echeverrismo". Va-
se la entrevista con Tenorio Sandoval citada en V.R. Martnez Vsquez, El movimiento universitario
en Oaxaca, pp. 83-85.
El fin de la paz revolucionaria: multipartidismo y conflictos comunitarios
137
LAS REFORMAS ELECTORALES DE 1978 Y 1984
EN OAXACA
Dentro de este contexto poltico surge la reforma electoral de 1977. En el es-
tado de Oaxaca da lugar a una reforma constitucional en octubre de 1978, y
luego a la emisin de la Ley de Organizaciones Polticas y Procedimientos
Electorales de Oaxaca (LoPPE0), en diciembre de 1979, que sustituye a la Ley
Electoral del Estado de Oaxaca, que databa de 1962 y que haba a su vez su-
cedido a las de 1921 y 1922 sobre las elecciones de ayuntamientos 33 y de los
poderes ejecutivo y legislativo locales. 34 En 1978 se modifican trece artculos
constitucionales, entre ellos el 3, sobre el derecho a la informacin, el 23, sobre
la definicin de la ciudadana, y el 27, que atribuye a los partidos polticos un
valor constitucional que viene a legitimar su existencia y sus actividades. 35 El
Artculo 98 se modifica tambin, introduciendo cambios en la composicin
del ayuntamiento: se precisa en l que el cargo de presidente debe asignarse a
la persona que encabece la planilla y que el nmero de sndicos debe ser pro-
porcional al de habitantes de cada municipio (un sndico por menos de 20 mil
habitantes y dos por arriba de esta cifra). El nmero de regidores se establece
en once. Adems, la representacin proporcional se reserva a los municipios
de ms de 100 mil habitantes (contra 300 mil en la reforma federal). Dado
que solamente dos ciudades Oaxaca y Juchitn tienen ms de 50 mil habi-
tantes en el momento en que se emite la ley, esta clusula no tiene prctica-
mente ningn efecto. En cambio, de los 24diputados locales, seis se eligen por
medio de la representacin proporcional. La posibilidad de constituir partidos
locales se elimina. Solamente los partidos nacionales pueden presentar planillas
electorales en las elecciones locales. La ley prev, sin embargo, la posibilidad
de formar coaliciones locales en algunas elecciones. 36
3 3
Ley Electoral de Ayuntamientos, octubre de 1921.
3 4
Ley para las Elecciones de los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado, julio de 1922.
3 5
M.C. Velsquez Cepeda, El nombramiento, p. 165.
3 6
Ibid., pp. 166-167.
1 1, 0 1-I
1.70 Davi d Recondo
El fin de la paz revolucionaria: multipartidismo y conflictos comunitarios
139
37
Una comisin estatal electoral est encargada de organizar las elecciones.
Est presidida por el secretario general del gobierno local (el equivalente
estatal del secretario de Gobernacin) y comprende un secretario, dos re-
presentantes designados por el gobierno local, dos diputados locales, un
representante de cada uno de los partidos polticos y un representante del
Registro Nacional de Electores. En cada distrito hay comits distritales
electorales. En cada municipio hay tambin un comit municipal electoral.
Por ltimo, se prev una mesa directiva de casilla con escrutadores y repre-
sentantes de los partidos. 37
La ley prev igualmente procedimientos de denuncia de las irregularidades
observadas en el registro de electores." y en el desarrollo de las elecciones.
Prev la posibilidad de anular la eleccin en caso de que la recepcin o el
examen de los votos se efectuaran en un sitio diferente del que indique la ley,
de que los votos se recibieran en una fecha diferente o por personas que no
estuvieran autorizadas, y si la presencia de representantes de partido fuera
impedida en cuando menos el 10% de las casillas. Se prevn elecciones ex-
traordinarias en caso de anulacin de la eleccin. 39
La reforma municipal de 1983 trae aparejada una reforma local en enero
de 1984, que establece las razones por las que el Congreso local pudiera des-
tituir un ayuntamiento y el procedimiento que debe seguir con tal fin (voto
de dos tercios de los diputados). Reglamenta tambin la designacin de con-
sejos municipales" en el caso de que la realizacin de elecciones extraordina-
M.C. Velasquez Cepeda, El nombramiento, p. 167.
38
Al igual que en la legislacin de 1962, los electores, esto es, las personas que hayan cumplido 18
aos, deben figurar en un registro nacional y poseer una credencial de elector.
39 M.C. Velzquez Cepeda, op. cit.
Las "elecciones extraordinarias", son las que tienen lugar despus
de la fecha oficial de las elecciones. En el estado de Oaxaca generalmente ocurren a finales del ao
siguiente, despus de que el Congreso haya realizado las elecciones ordinarias, a ms tardar el 31 de
diciembre del ao electoral, a la media noche, p. 169.
40
Los consejos municipales o juntas de administracin civil han de distinguirse de los ayuntamientos.
stos se eligen por medio del sufragio universal, mientras que los primeros se constituyen por la va
de la negociacin entre los grupos en conflicto, con la mediacin del gobierno.
rias fuera imposible. En fin, la fecha de entrada en funciones de los nuevos
ayuntamientos se determina para el 15 de septiembre, cuando antes siempre
tuvo lugar el 1 de enero del ao siguiente a las elecciones. Frente al rechazo
de la mayora de los municipios de modificar su calendario tradicional, esta
medida se aplica una sola vez, en las elecciones de 1986. La aportacin ms
importante de esta reforma es, empero, la generalizacin del principio de
representacin proporcional a todos los municipios, independientemente del
nmero de habitantes.
La reforma de 1979 se aplica en las elecciones locales de 1980. Por s sola
no representa un trastorno del orden poltico, sino que aparece ms bien como
una
forma de contener los movimientos sociales que tienden a formarse por
fuera de los canales institucionales. La amenaza de la guerrilla urbana que re-
presentan los grupos ms radicales de la universidad de Oaxaca, o bien la que
apareci por Jamiltepec (ligada a la de Lucio Cabaas, en el vecino estado de
Guerrero), hacen necesaria una reforma que permita canalizar hacia la escena
electoral las nuevas fuerzas polticas. Lo que se quiere es abrir una vlvula de
escape que despoje de toda legitimidad a los grupos "subversivos", sin permitir
por ello que la oposicin tenga acceso al poder. En Oaxaca, es muy probable
que la clase dirigente, escarmentada por la destitucin de Zrate Aquino y las
convulsiones de la universidad, no haya visto con buenos ojos la legalizacin
del PCM,
al que consideraba responsable del "desorden" poltico. A esto se debe
sin duda que la representacin proporcional se reserve a los municipios con un
mnimo de 100 mil habitantes: esto limita su aplicacin a la capital, donde se
concentran el aparato de Estado y del PRI y permite as anular sus efectos. La
apertura de espacios y de poder est lo suficientemente limitada como para
que la hegemona del PM no se vea amenazada. Adems, el gobierno estatal
guarda el control de las elecciones en el seno de una comisin electoral que no
posee autonoma alguna. 4I Empero, es slo la primera "brecha" que permitir
41
Habr que esperar las reformas de 1995 y 1997 para que se cree el Instituto Estatal Electoral, con
mayor autonoma respecto del ejecutivo y de los partidos polticos, al igual que el IFE.

140
David Recondo

El fin de la paz revolucionaria: multipartidismo y conflictos comunitarios
141

a la oposicin ganar algunas posiciones en las instituciones electorales y en un
reducido nmero de municipios.
Las otras posiciones institucionales parecen ser intiles (diputaciones locales
o federales) o fuera del alcance (ejecutivos de los estados o de la federacin).
Aun cuando se encuentren al margen del poder efectivo (el del centro), los
municipios no dejan de constituir la clula de base del sistema poltico, como
subrayamos al principio de este volumen. Fausto Daz Montes, al analizar la
importancia del municipio en la poltica mexicana, destaca el papel que tiene
esta institucin en el modo de dominacin prista: el gobierno central la
utiliza para controlar todos los sectores de la poblacin que no pertenecen a
las organizaciones corporativas del PRI (CTM, CNOP, CNC) y para reforzar el
trabajo de stas cuando no existen en el nivel local. 43
Aun cuando el juego de poder parezca insignificante, dado el reducido
margen de decisin de los municipios, stos son un eslabn definitivo de la
reproduccin del sistema de dominacin prista. El presidente municipal es
responsable del comportamiento poltico de la poblacin de su municipio.
Est encargado de canalizar, incluso de contener, las demandas de sus conciu-
dadanos. Segn el autor, esto explica los esfuerzos desmesurados de los pode-
res centrales por impedir que la oposicin gane las elecciones municipales.
Para garantizar la estabilidad poltica y la promocin de las polticas del go-
bierno central es indispensable que los gobiernos locales estn en manos de
alcaldes "leales", es decir, pristas.
En Oaxaca, durante los aos ochenta, en que la oposicin aumenta en el
plano local, los comicios municipales son cada vez ms conflictivos: el gobier-
no trata a toda costa de garantizar la victoria de los candidatos "oficiales",
incluso recurriendo al fraude. Mientras que los grupos de oposicin tienen
una verdadera capacidad de movilizacin, el gobierno intenta negociar la
formacin de consejos municipales con mayora prista. En el peor de los
casos, si bien no se desmoviliza a la oposicin, puede conceder elecciones ex-
traordinarias. en fin, logra franquear todos estos obstculos y gana las elec-
ciones, el gobierno puede recurrir a otros medios para "neutralizarla": la





ELECCIONES MUNICIPALES EN EL ESTADO DE OAXACA:
EL AVANCE DE LA OPOSICIN Y LA MULTIPLICACIN
DE LOS CONFLICTOS ELECTORALES


Las reformas de 1977 y 1983 van a tener efectos directos en las dinmicas
polticas del estado de Oaxaca. Permitirn a las organizaciones independien-
tes que emergen en los aos setenta y a los disidentes del PRI establecer alian-
zas electorales y tener acceso al poder municipal. Aunada a una transformacin
profunda de la sociedad gracias a los efectos del "desarrollo modernizado? de
los aos anteriores, estas reformas institucionales contribuirn a la erosin de la
hegemona electoral del PRI. Los progresos de la oposicin en el plano muni-
cipal y los consecuentes conflictos electorales a lo largo de los aos ochenta
son, sin duda, los factores que llevaron al gobierno a legalizar, en 1995, los
procedimientos consuetudinarios que haban contribuido a mantener una
estabilidad poltica providencial para el partido en el poder.



DISIDENTES Y OPOSITORES:
LAS FISURAS DE LA HEGEMONA PRISTA



A principio de los aos ochenta, muchas organizaciones locales y regionales
independientes del PRI inscriben la toma del poder municipal en el centro de
sus estrategias de movilizacin. Segn la expresin de Adrana Lpez Mon-
jardin, en esos aos el acceso a los municipios se vuelve una "utopa viable" 42
Hecho que se debe sin duda a que se trata del nivel ms cercano de poder
institucional y el nico que actores "perifricos" puedan aspirar a controlar.




42 Adriana Lpez Monjardin, La lucha por el ayuntamiento: una utopa viable.

43 F. Daz Montes, Los municipios, la disputa por el poder local en Oaxaca, pp. 30- 35.


142
David Recondo El fin de la paz revolucionaria: multipartidismo y conflictos comunitarios
143
retencin de recursos presupuestarios, la supresin de programas sociales, el
refuerzo de la intervencin de las instituciones estatales o federales, etc. En los
casos ms extremos, el gobierno puede buscar destituir a las autoridades mu-
nicipales so pretexto de faltas graves en la gestin financiera o de inestabilidad
poltica y social, como ocurre en Juchitn en agosto de 1983. 44
La reforma de 1977 tiene un papel determinante en lo que algunos han
llamado la "revolucin municipal", esta oleada de movilizaciones locales por
el control de los municipios que estimula la participacin en las elecciones de
organizaciones independientes que antes se haban opuesto a ellas. Efectiva-
mente, antes de las reformas estas organizaciones no tienen muchas opciones
para participar en las elecciones locales. Ellas deben impulsar a candidatos en
el interior del PRI o bien buscar el apoyo de partidos de oposicin susceptibles
de canjear sus victorias locales por beneficios en el plano federal. Frecuente-
mente, el PPS o el PARM negocian diputaciones o senaduras por municipios
que sus planillas han obtenido pero cuya eleccin est en litigio. 45 En cuanto
al PAN, no tiene presencia significativa en las zonas rurales del sur del pas.
Los opositores pueden optar entre los riesgos de la represin y los de la trai-
cin. Al legalizar a nuevos partidos no comprometidos con el PRI, como el
PCM, la reforma hace posible nuevas alianzas para las organizaciones locales
"radicales". Tambin tiene el efecto de frenar la utilizacin de la fuerza armada
para resolver los litigios electorales e imponer a las autoridades municipales. 46
No obstante que sigue siendo un medio al cual el gobierno recurre a menudo
a principios de los ochenta, las nuevas reglas del juego empujan a ste a buscar
44
F. Daz Montes, Los municipios, la disputa por el poder en Oaxaca, p. 31. Como consecuencia de un
enfrentamiento entre pristas y cocestas, que produce un muerto en el momento de las campaas
electorales de agosto de 1983, el gobierno de Oaxaca pide al ejrcito que intervenga para restablecer
la "paz social" en Juchitn, mientras el Congreso local decreta la destitucin de Leopoldo de Gres,
presidente municipal en turno.
45
Ibid., p. 148.
46
Ibid., p. 149.
nuevos medios para conservar el control, como la negociacin y la integracin
de consejos municipales "mixtos".
Las nuevas oportunidades que brinda la reforma electoral no solamente
benefician a las organizaciones que desde sus inicios nacen fuera del PRI. En
realidad, tanto en Juchitn como en todos los dems municipios la oposicin
electoral se alimenta de las fracturas que tienen lugar dentro del partido he-
semnico. Son los disidentes del PRI los primeros que buscan una alternativa
electoral y se alan con el PPS. La organizacin de las nuevas generaciones de
radicales en realidad viene a reforzar esta primera ruptura. Se trata, en general,
de los hijos de los primeros disidentes.
Por motivos que no tienen que ver exclusivamente con la reforma, sino
con una transformacin de la sociedad por efecto de la modernizacin (urba-
nizacin, surgimiento de nuevos sectores de actividad, elevacin del nivel de
educacin, etctera), surgen nuevos actores que rivalizan por el control del
poder en el interior mismo del PRI. 47 ste nunca fue una organizacin mo-
noltica y estuvo siempre marcado por las contradicciones y la competencia
poltica interna. Como dijimos, en la mayora de los municipios rurales de
Oaxaca el partido no tena ms que una presencia indirecta, la seleccin de sus
"candidatos" se haca segn los procedimientos tradicionales de la asamblea
del pueblo. Pero en los municipios ms grandes y urbanizados, donde tena
una presencia directa a travs de sus organizaciones corporativas, la seleccin
de candidatos s se haca segn sus reglas.
En septiembre de 1980 el PRI publica los mecanismos de seleccin de
candidatos para las elecciones municipales: en 102 municipios la seleccin se
realizar a travs de "convenciones municipales" con dos modalidades: en 69
la convencin estar compuesta por representantes de cada una de las organi-
zaciones pertenecientes a los diferentes sectores del PRI (CTM, CNOP, CNC); cada
uno de estos gepresentantes propondr a los candidatos elegidos por su orga-
nizacin. En 33 municipios la convencin estar compuesta por un represen-
47 Ibid., pp. 15, 77-78.
144
David Recondo
El fin de la paz revolucionaria: multipartidismo y conflictos comunitarios
145
51
52
53
54
tante por sector; cada sector habr elegido a sus candidatos con anterioridad.
En el resto de los municipios (468 en total) el delegado general del Comit
Ejecutivo Nacional (CEN) del partido establecer las "modalidades especficas
que, en concordancia con las condiciones polticas y sociales particulares de
estos municipios, garanticen una seleccin democrtica con el fin de que se
mantenga la unidad de accin orgnica y estratgica del partido". 48
En otras palabras, el partido incorpor a sus procedimientos de seleccin
interna las formas tradicionales de eleccin de autoridades locales que aplica-
ban los municipios de Oaxaca. Las "condiciones polticas y sociales particu-
lares" no eran otras que lo que ms tarde se designara con el nombre de "usos
y costumbres". En estos 468 municipios el PRI, en realidad, lo nico que hizo
fue acreditar a las personas designadas por las asambleas comunitarias. As
pues, en la gran mayora de los casos no haba ms que una sola planilla, que
se ratificaba en las urnas el da de la eleccin "oficial". 49
En ocasin de las elecciones de 1986, 1989 y 1992 los mecanismos de se-
leccin del PRI reflejan con mayor evidencia esta "cooptacin" de los procedi-
mientos consuetudinarios con mayor evidencia. El partido prev, en efecto, una
de tres formas de seleccin: los "usos y costumbres" (la expresin figura por
primera vez en la convocatoria publicada por el PRI en los diarios en mayo de
1986, y luego en septiembre de 1992); la consulta directa a la base militante
y la convencin sectoria1. 50 El PRI se basa en las elecciones precedentes para
determinar en qu municipios aplicar diferentes procedimientos. Las conven-
ciones de partido y otras consultas se aplican ah donde ya hubo varias planillas
en competencia. Es en esos municipios "de riesgo", estimados en una centena
48 Citado en J. Bailn Corres, "Elecciones locales en Oaxaca en 1980", p. 81.
49 En muchos casos las urnas no se instalaban y las autoridades elegidas en las asambleas de pueblo en
diferentes fechas, segn las costumbres locales, iban a recibir su acreditacin directamente con el
gobernador de Oaxaca, entregando, en prueba legal de su eleccin, el acta de la asamblea.
5 F. Daz Montes, Los municipios, La disputa por el poder local en Oaxaca, p. 47, y V.R. Martnez
Vsquez, "Elecciones municipales en Oaxaca (1992)", Cuadernos del Sur, p. 147.
en 1980, donde el partido debe intervenir directamente en la seleccin del
candidato oficial."
Varios actores intervienen en la seleccin de candidatos: el presidente
municipal en turno, los dirigentes estatales y locales del partido, el represen-
tante del comit nacional del partido, los diputados locales y el gobernador.
Este ltimo es, en realidad, el que decide principalmente, es l quien zanja las
cuestiones ah donde los diferentes sectores del partido no se ponen de acuer-
do. 52
En los casos en que la eleccin municipal coincida con la de gobernador
(cada seis aos), puede darse el caso de que el gobernador en turno y el recin
elegido, cuando no pertenecen al mismo grupo poltico, apoyen a candidatos
diferentes, provocando as escisiones. La regla general, no escrita, consiste en
escoger a los candidatos que son apoyados por grupos u organizaciones loca-
les susceptibles de garantizar la estabilidad poltica en el seno del municipio.
53
La actividad poltica descansa esencialmente en las relaciones clientelistas. Si
las principales "fuerzas polticas" locales (dirigentes de organizaciones, caci-
ques, ex autoridades municipales y autoridades en turno) sostienen a un can-
didato, su popularidad entre el electorado queda asegurada. Sin embargo,
puede ocurrir que los dirigentes estatales del partido busquen impulsar a
candidatos que defienden sus intereses y los apoyan en su carrera poltica, en
contra de la opinin misma de los grupos de poder locales. En estos casos es
cuando surgen los conflictos."
A partir de los aos setenta ocurre cada vez con mayor frecuencia que una
nueva generacin de dirigentes busque desplazar a los antiguos pristas. Para
que las relaciones de fuerza se vuelvan en su favor, es comn que movilicen a
sectores de la poblacin que hasta ese momento no han tenido participacin
poltica directa. Estas rivalidades dentro del partido se pudieron resolver a lo
largo de los aos sesenta y setenta gracias a una hbil poltica de compensa-
J. Bailn Corres, "Elecciones locales en Oaxaca en 1980", p. 84.
F. Daz Montes, Los municipios, La dispara por el poder local en Oaxaca, p. 49.
Ibid., p. 32.
Ibid.
146 David Recondo
El fin de la paz revolucionaria: multipartidismo y conflictos comunitarios
147
cin, que consista en obtener de uno de los pretendientes que renunciara a
la candidatura a cambio de otro beneficio (un puesto en la administracin
central, recursos para mantener a su propia clientela poltica o simplemente
la promesa de ser el prximo candidato).
Durante los aos faustos del crecimiento econmico y del boom petrole-
ro de los aos sesenta y setenta la maquinaria estaba bien aceitada: haba ca-
bida para todo el mundo y medios suficientes para recompensar la disciplina
de los dirigentes. Adems, la falta de alternativas institucionales no dejaba
otra opcin que la resignacin. A partir de los aos ochenta la crisis econ-
mica har ms difcil esta poltica de compensacin y de cooptacin. 55 Las
rivalidades en el PRI se transformarn en disidencias, que buscarn otros ca-
nales de expresin. La reforma electoral permitir a estos candidatos frustra-
dos y a los sectores marginados del PRI recurrir a los partidos de oposicin
para registrar sus planillas. Si anteriormente esto trajo beneficios a los partidos
existentes, el fenmeno tiende a alcanzar una amplitud diferente en los aos
ochenta: la oposicin se nutre desde entonces de la alianza entre los disiden-
tes del PRI y los sectores que se movilizan por fuera del partido "oficial", como
el de los estudiantes o de las jvenes generaciones de profesionistas. Los disi-
dentes estn ms preparados para atreverse a la indisciplina, ya que pueden
contar con estos grupos organizados y con las nuevas garantas institucionales
en materia electoral.
Se trata de una transformacin de gran envergadura: la reforma electoral
permiti que los movimientos de oposicin locales (que surgieron dentro y
fuera del PRO desplazaran el centro de agregacin y conciliacin de intereses
fuera del marco institucional del partido hegemnico. 56 Ya no ser exclusiva-
mente en el interior del PRI donde se ejerza la competencia y la negociacin
poltica, sino en la arena, ms abierta, del sistema de partidos. En otras pala-
bras, a partir de los aos ochenta los diferentes actores polticos se dan cuen-
Ibid., pp. 46-47.
)6 F. Daz Montes, Los municipios, p. 149.
ta de que hay "una vida despus del PRI". Este cambio va acompaado
evidentemente de un nmero creciente de conflictos pre y poselectorales. Lo
que antes se resolva "en familia" y evitando las grandes fracturas rebasa los
lmites de la conciliacin "amigable" y se transforma en "litigio" electoral. En
un nmero cada vez mayor de municipios de Oaxaca, a partir de 1980 las
elecciones locales dejan de ser simples rituales que sirven para ratificar deci-
siones tomadas en otra instancia. Un vistazo a las elecciones municipales de
Oaxaca en 1980, 1986, 1989 y 1992 nos permitir ver con claridad este au-
mento del nivel de competencia y de conflicto en una franja cada vez mayor
de municipios.
EL OCASO DE LAS "PLANILLAS NICAS"
A medida que la competencia por el control del poder municipal se exacerba,
los conflictos pre y poselectorales se multiplican. La antigua paz prista queda
relegada por la multiplicacin de candidaturas disidentes y la consolidacin
tmida pero constante de la oposicin. Las elecciones municipales de 1986
a 1992 reflejan el crescendo de los conflictos electorales y la dificultad cada
vez mayor que el gobierno tiene para resolverlas.
Uno de los indicadores ms significativos de la evolucin del nivel de
competencia en las elecciones municipales es la cantidad de planillas registra-
das en cada uno de los 570 municipios. Antes de las reformas de los "usos y
costumbres" de 1995, en la mayora de stos el PRI apareca como el nico
partido que presentaba una planilla electoral. Estas candidaturas "nicas"
correspondan en realidad al hecho de que el PRI registraba a las autoridades
nombradas en las asambleas comunitarias. Poda darse un cierto grado de
competencia en las comunidades, pero en general no rebasaba los lmites
de lo "negociable" y no se traduca en una disidencia poltica. Las facciones,
si las haba, no implicaban una filiacin partidista distinta: todo el mundo
era prista, aun cuando eso no se tradujera en un militantismo activo. Ya lo
dijimos: el PRI no era percibido como una organizacin poltica distinta de

148
David Recondo

El fin de la paz revolucionaria: muitipartidismo y conflictos comunitarios
149


las instituciones gubernamentales. Y adems no lo era realmente. Funcionaba
ms bien como el aparato electoral del gobierno, al grado de que su dirigente
"supremo" no era el secretario general del partido, como lo marca el organi-
grama, sino el presidente de la repblica.
Las estadsticas electorales de los aos anteriores a la creacin de institu-
ciones electorales autnomas son muy irregulares y difciles de obtener. La
informacin en general est diseminada en los archivos de los diferentes par-
tidos y del gobierno, por lo que es difcil hacer un trabajo comparativo mi-
nucioso. Algunos investigadores, sin embargo, han logrado reconstruir una
secuencia que va de 1977 a 1992. 57 Esto nos permite contar con algunos
ndices relativos a la evolucin de la competitividad de las elecciones muni-
cipales en los aos siguientes a la reforma de 1977 y anteriores a la de 1995
sobre los usos y costumbres.
Para empezar, lo que aparece es que el nmero de municipios donde
participa ms de una planilla electoral en los comicios aumenta constante-
mente a partir de 1980. En ese ao, en efecto, los partidos de oposicin
acreditan planillas en 73 municipios, mientras que en 497 no hay ms que
una planilla inscrita: la del PM. En las elecciones precedentes, en 1977, ao
de gran efervescencia universitaria y poltica, la oposicin haba presentado
planillas en 77 municipios. El ao 1980 arroja una ligera disminucin, debi-
da sin duda a una relativa tregua poltica. En 1983, en cambio, el nmero de
candidaturas "nicas" disminuye a 483, dado que en 87 municipios hay ms
de una planilla inscrita. Esta disminucin se acenta en 1986, en que no
aparecen candidaturas nicas ms que en 449 municipios. La cifra se estabi-
liza entre 1986 y 1989, al pasar de 449 a 445 municipios de planilla nica.
Finalmente, en 1992 hay 436 municipios con una sola planilla electoral acre-


ditada. El nmero de municipios en que las elecciones son verdaderamente
competitivas casi se duplic entre 1980 y 1992, al pasar de 73 a 134. 58 Segn
Fausto Daz Montes, autor de un trabajo comparativo sobre las elecciones
municipales en Oaxaca, este aumento de la competitividad es un efecto di-
recto de la reforma electoral de 1977. Al permitir el registro de nuevos parti-
dos, abri nuevas opciones para canalizar las preferencias de los electores y de
los grupos polticos locales. Aunque la mayora de los municipios sigue te-
niendo solamente una planilla acreditada en las elecciones locales, nos parece
importante subrayar el aumento exponencial del multipartidismo en los aos
que preceden a la reforma de los usos y costumbres. A nuestro modo de ver,
este fenmeno contribuye a la comprensin de lo que llev al gobierno a le-
galizar los procedimientos consuetudinarios de eleccin, de los que el PRI sac
provecho durante muchos aos.
Otro dato interesante es el del nmero de planillas que la oposicin acre-
dita sobre el conjunto de los municipios. Pasa de 87 planillas en 1977 a 155
en 1986 y a 172 en 1992. La cantidad de planillas de oposicin se duplic. El
PRI, por su parte, registra 570 planillas en cada eleccin. A estas planillas le-
galmente inscritas por los partidos polticos cabe agregar las planillas "inde-
pendientes" que aparecen en 1977. Se trata de planillas que no son registradas
por ningn partido pero que hacen campaa y obtienen votos el da de la
eleccin en el espacio reservado en las boletas a los candidatos no inscritos;
fenmeno interesante que se podra considerar el antecedente directo de las
"planillas comunitarias" del rgimen de usos y costumbres aplicado a partir de
1995. Las planillas independientes estn conformadas por personas que per-
tenecen al PRI y que buscaban el registro de su partido pero la seleccin inter-
na no las favoreci. Impugnan esta decisin pero no su pertenencia al partido,
y conservan su planilla para el da de las elecciones esperando triunfar sobre la
candidatura "oficial" y ser reconocidas por el gobierno. Las personas que op-
taron por este gnero de "disidencia" son conscientes de que es ms arriesgado



57 El ao 1992 corresponde al ltimo en que las elecciones se realizan siguiendo ese rgimen electoral
"uniforme". En las elecciones de 1995 aparece una nueva categora de municipios: la de los muni-
cipios de usos y costumbres sin "filiacin" partidista. Para una comparacin de las elecciones mu-
nicipales de Oaxaca de 1980 a 1992, vase F. Daz Montes, "Elecciones municipales en Oaxaca:
1980-1992", Cuadernos del Sur, nm. 6-7, enero-agosto, 1994, pp. 93-110.


58 F. Daz Montes, "Elecciones municipales en Oaxaca, 1998-1992", p. 110.


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David Recondo

El fin de la paz revolucionaria: multipartidismo y conflictos comunitarios
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que los acredite un partido de oposicin. Saben que todo municipio ganado
por la oposicin ser bloqueado econmicamente. La "neutralidad" de la can-
didatura "independiente" es vista como una forma de evitar la confrontacin
directa con el partido y por ende con el gobierno. Los disidentes continan
presentndose como pristas, por lo tanto son "recuperables" para el partido
en caso de que ganen.
En 1977 y 1980 se cuenta una decena de planillas independientes. En
1986 el fenmeno se produce de nuevo, pero esta vez en relacin con la
confrontacin entre el gobernador de turno Jess Martnez lvarez, 6 y su
sucesor, Heladio Ramrez Lpez, que promueven un candidato diferente
cada uno. En diversos municipios el gobernador saliente apoya planillas
"independientes" constituidas por las personas que haban sido desplazadas
por los candidatos de Heladio Ramrez. 61 Pero parece ser tambin que el
nmero de candidatos sin acreditacin partidista se extiende a otros muni-
cipios, en los que las organizaciones corporativas del PRI no estn presentes.
Son las primeras reivindicaciones del respeto de los procedimientos comu-
nitarios. As, varias comunidades de la sierra Jurez, en la regin mixe y en
la Mixteca, exigen que las autoridades sean acreditadas directamente por el
gobierno sin que tengan que afiliarse a un partido poltico. Esto se repite en
1989, y ms tarde con mayor amplitud en 1992. Durante estas ltimas elec-
ciones hay una veintena de planillas que corresponden a disidentes del PRI, a
grupos independientes como la COCEI en ciertos municipios del Istmo, o


bien a comunidades que se rehsan a tener que elegir entre el PRI o un par-
tido de oposicin para registrar a sus autoridades. 62
El gobierno acepta esta opcin de manera tcita, quiz para evitar gran-
des confrontaciones. Indudablemente, es tambin una forma de frenar el
progreso de la oposicin. A fin de cuentas, estas candidaturas "independien-
tes" pueden siempre volver "al redil" en caso de alejarse. Ms vale un inde-
pendiente al que se puede seguir considerando "uno de los nuestros", con
quien la negociacin es ms fcil, que un opositor declarado que hace retro-
ceder el lugar del partido en las estadsticas electorales y puede apoyarse en
relevos opcionales (organizaciones regionales independientes, partidos pol-
ticos de oposicin) para ejercer presin en el gobierno y construir un verda-
dero contrapoder.
No por ello deja de avanzar la oposicin en Oaxaca. Las cifras hablan por
s solas: en 1977 la oposicin gana en 9 municipios; en 1980 gana 17, casi el
doble; en 1983 se debilita ligeramente ya que slo gana en 11. Ese ao el PRI
y el gobierno se resarcen, tras caer en la cuenta de los efectos desfavorables de
la reforma de 1977 para la oposicin; el PRI, recurriendo a la reforma muni-
cipal, retorna el control de los municipios por todos los medios, la fuerza
incluida, como ocurre en Juchitn. En 1986 la oposicin casi recupera su
presencia anterior, ganando en 15 municipios. Pero es en 1989 cuando su em-
puje es ms espectacular: gana en 34municipios. El efecto del "neocardenis-
mo" golpea con toda su fuerza al PRI en Oaxaca. Es un momento decisivo de
cambio en la regin. Aun si los resultados parecen irrisorios en trminos ab-
solutos (de hecho, no se trata ms que del seis por ciento de los municipios!),
la presencia de la oposicin se ha duplicado en menos de diez aos. Es una
seal de alarma para el gobierno de Oaxaca, que emprender una serie de
reformas destinadas a contener la avanzada de la oposicin o, en todo caso, a

" J. Bailn Corres, "Elecciones locales en Oaxaca en 1980", p. 88. En las elecciones municipales de
1992, una decena de planillas independientes se llevan la palma en las elecciones sobre las acredi-
tadas por el P RI. El gobierno reconoce su victoria al da siguiente de los comicios. La mayora ma-
nifest su afiliacin prista. Vase V.R. Martnez Vzquez, "Elecciones municipales en Oaxaca
(1992)", p. 156.
60 Jess Martnez lvarez era el secretario de gobierno de Pedro Vzquez Colmenares, que se convier-
te en gobernador interino cuando ste se va a Mxico a ocupar un cargo en la Secretara de Gober-
nacin en 1985.
61
F. Daz Montes, Los municipios, p. 50.




62 Entrevista con Clemente de Jess Lpez, antiguo miembro del P CM y miembro activo del P RD,
Oaxaca, noviembre de 1999.


152

David Recondo
devolver al PRI la legitimidad. En 1992 la oposicin conserva 27 municipios,
baja menor tras el repunte de 1989. 63
El avance de la oposicin no se refleja nicamente en el plano de los
municipios ganados, donde finalmente las cifras siguen siendo modestas. El
porcentaje de votos que se lleva cada uno de los partidos en las elecciones
municipales es igualmente revelador de la tendencia de fondo hacia el ocaso
de la hegemona prista. El PRD pasa de 94% de los votos en 1980 al 74en
1992, una prdida de 20% de los votos en doce aos. Aqu tambin la irrup-
cin del PRD en 1989 es bastante espectacular, dado que el PRI pasa de 92%
de los votos a 84entre 1986 y 1989, mientras que el
PRD y sus antecedentes
(PCM, PSUM,
despus Coalicin Democrtica en 1986) pasan de 2% en 1986
a 7 en 1989 y luego a 13 en 1992. El PAN, por su parte, pasa de 1 a 3% de
los votos entre 1980 y 1983, y se mantiene en este nivel hasta 1992. El cam-
bio ms visible es el derivado del empuje de la oposicin "a la izquierda" del
PRI
en 1986 y 1992, en las elecciones que preceden justamente a las reformas
sobre las costumbres electorales."
As, pues, el panorama electoral se modifica sensiblemente en unos pocos
aos. De un estado donde el partido oficial reinaba prcticamente solo y
donde las elecciones no eran competitivas salvo en una decena de cabeceras
de distrito, pasamos a una realidad ms heterognea. La avanzada de la opo-
sicin o el ocaso de la hegemona prista son por cierto hechos muy relativos,
cuando sabemos que en 1992 ms del 95% de los municipios estn gober-
nados por el mismo partido. Pero lo significativo es lo repentino del cambio:
entre dos elecciones municipales 1986 y 1989 la presencia de la oposicin
en los ayuntamientos se duplic. Es este salto cualitativo el que repercutir
en el comportamiento del gobierno, de los partidos pero tambin de las
comunidades, que bruscamente se ven confrontadas con el multipartidismo.
Pues es necesario recordar que la introduccin de la representacin propor-
63
F. Daz Montes, "Elecciones municipales en Oaxaca: 1980-1992", p. 105.
64 Ibid., pp. 98-103.
El fin de la paz revolucionaria: multipartidismo y conflictos comunitarios
153
cional permite a la oposicin tener una precencia en el seno de los ayunta-
mientos la representacin proporcional tambin le permiti tener una mayor
presencia en el Congreso local, sobre todo despus de las elecciones de 1989.
Su capacidad de presin y de negociacin en las diferentes instituciones,
entre ellas la Comisin Electoral, modifica las relaciones de fuerza habituales:
el gobierno est obligado a un "arreglo" con la oposicin; su margen de ma-
niobra se v sensiblemente reducido, al punto que tendr que ceder en cier-
tos litigios electorales. Aun cuando el PRI conserva la mayora aplastante, el
gobierno ya no es omnipotente, como antes; en todo caso, lo es cada vez
menos. Finalmente, no hay que aislar a Oaxaca del resto del pas: a partir de
1988 la oposicin aumenta en todo el territorio nacional. En el norte, en
Baja California, el PAN llega por primera vez al gobierno estatal en 1989, y
gana tambin las principales ciudades de la regin. La oposicin, en fin, gana
terreno en el Congreso federal, amenazando en el mediano plazo la eficacia
de la "aplanadora" prista, que pasaba todas las iniciativas del presidente de la
repblica.
Hay otro factor, ms significativo an, de la nueva realidad poltica de
Oaxaca: el aumento de los conflictos vinculados a las elecciones municipales.
Si bien la renovacin de los 570 ayuntamientos de Oaxaca constituyeron
siempre un asunto delicado, a todas luces nunca fue tan problemtica como
durante estos aos de cambios polticos.
LOS RIESGOS DE INGOBERNABILIDAD
A partir de los aos setenta, las elecciones municipales son cada vez ms di-
fciles. Hay conflictos en las diferentes fases del proceso electoral: en el mo-
mento de la seleccin de las candidaturas; durante las campaas electorales;
el da de las elecciones; en el momento en que se emiten los resultados oficia-
les
y durante la transmisin de poder. Estos conflictos existieron siempre, pero
en un nmero menor de municipios. Un hecho que cambia a partir de los
aos setenta es que el nmero de municipios "con problemas" aumenta. El
154
David Recondo
nivel de conflicto evidentemente tiene que ver con el grado de competencia
entre los diferentes candidatos y los grupos que representan. En la mayora
de los casos los conflictos implican un cierto nivel de violencia, que puede
variar de la simple escaramuza al homicidio.
Las elecciones de 1980: candidaturas frustradas y disidencia
En 1980, la mayora de los conflictos surgieron a partir de la seleccin de
candidatos en el seno del PRI. Los candidatos "excluidos" se movilizaron
contra las planillas registradas por su partido. Ya lo dijimos: slo raramente
tenan los partidos de oposicin militantes permanentes. En realidad, pres-
taban su registro a los disidentes del partido "oficial". En unos pocos casos
nada ms alcanzaban a hacer de esta alianza coyuntural una relacin ms
permanente. El da de la eleccin, los partidarios de las planillas indepen-
dientes y los de la oposicin se movilizaron para exigir la anulacin de los
resultados. Denunciaron, entre otras cosas, el robo de urnas y el voto de
personas que no tenan credencial de elector. Pero fue tres das despus de los
comicios cuando los partidos hicieron las primeras presiones pblicas. Los co-
mits municipales se declararon incompetentes y transfirieron los paquetes
electorales a la Comisin Electoral. Los grupos trataron de ejercer presin
ante esta institucin mediante los representantes de los partidos polticos,
para obtener la anulacin de la eleccin. As, el PAN exigi al PRI el recono-
cimiento de su victoria en los municipios de Coyotepeji, Huixtepec y Santo
Domingo Ingenio. El PPS pidi la anulacin en varios municipios del Istmo,
entre ellos Tehuantepec. El 24de noviembre, la oposicin reclam la anula-
cin de las elecciones de Tehuantepec, Ixhuatn, Unin Hidalgo, Ixtaltepec
y Juchitn. El PARM, por su parte, haba ocupado el palacio municipal de
Pinotepa Nacional para que se reconociera su victoria. El PRI declar aceptar
las victorias de la oposicin, salvo en los casos de Pinotepa Nacional y Juchi-
tn, que consideraba haber ganado. Finalmente, el 25 de diciembre la Co-
misin Electoral emiti su veredicto para 560 municipios, de los cuales doce
El fin de la paz revolucionaria: multipartidismo y conflictos comunitarios 155
correspondan a la oposicin, entre ellos Pinotepa Nacional, Huajuapan,
Asuncin Tlacolulita, Huixtepec y Unin Hidalgo. Las elecciones se anula-
ron en Juchitn, cuyo palacio municipal ocup gente de la COCEI, y donde
se realizaran elecciones extraordinarias.
Quedaban diez municipios en litigio. Las planillas independientes exigie-
ron que se reconociera el triunfo en Pochutla, Zaachila, Telixtlahuaca, Valle
Nacional, Nochixtln y Ayoquezco de Aldama, entre otros. Varios palacios
municipales fueron ocupados por grupos de pristas disidentes. La solucin
de estos litigios se anunci el 31 de diciembre: la Comisin Electoral recono-
ci el triunfo de la oposicin en 17 municipios, mientras que en otros diez
los resultados fueron anulados. Se instalaran consejos municipales mientras
se organizaban las elecciones extraordinarias en Juchitn, Tehuantepec, Chil-
tepec, Magdalena Ocotln, Zanatepec, Huautla, Huhuetln, Nochixtln,
Pochutla y otros.' Los partidos aceptaron evacuar los palacios municipales y
el gobierno negoci con las planillas independientes. En Zaachila, por ejem-
plo, miembros de las dos planillas rivales participaron en el ayuntamiento.
Esto no impidi que hubiera dificultades el 1 de enero de 1981, fecha
de la entrada en funciones de las nuevas autoridades. Hubo enfrentamientos
violentos en varios municipios, entre ellos Ixtepec, Matatln, San Juan La-
lana, Pochutla, Nochixtln, Telixtlahuaca, Lachil, Mariscala de Jurez y
Unin Hidalgo.67 En este ltimo caso, con mucho el ms violento, hubo dos
muertos y varios heridos. En los dems, la constitucin de los consejos mu-
nicipales parece haber permitido desactivar los conflictos. Se supona que
seran provisionales, pero pocos das despus el gobierno cambi de decisin:
en aquellos sitios donde no fuera necesario no habra elecciones extraordi-
narias. Se previ, entonces, organizar elecciones en siete municipios, pero
slo tuvieron lugar en Juchitn, Magdalena Ocotln (donde gan el PCM) y
65 J. Ralln Corres, "Las elecciones locales en Oaxaca en 1980", p. 91.
66 Ibid. , p. 93.
67 Ibid., p. 94.

156 David Recondo

El fin de la paz revolucionaria: multipartidismo y conflictos comunitarios 157


Zanatepec. En los dems casos, las diferentes fuerzas polticas haban hallado
un equilibrio: la participacin en los consejos municipales permita a los
grupos de oposicin participar en la gestin municipal sin necesidad de
bloqueo econmico por parte del gobierno. Otros conflictos aparecieron
ulteriormente en Miahuatln, donde fue necesario constituir un consejo
municipal, despus en Pochutla, Telixtlahuaca, Nochixtln, Juchitn y Te-
huantepec."
Las elecciones de 1980 confirman la tendencia que empez a principios
de los aos setenta. Aun cuando la reforma electoral favoreciera la reduccin
del nivel de violencia al canalizar los litigios hacia los partidos y las instancias
de negociacin previstas para tal efecto, los conflictos aumentaron. Segn las
investigaciones de Fausto Daz Montes, el nmero de municipios que se
vieron envueltos en conflictos durante las elecciones municipales pas de 10
en 1971 a 50 en 1980, 56 en 1983 y 73 en 1986. 69
nador en turno. En el sistema prista, la seleccin de candidato la haca el pre-
sidente de la repblica, 70 tomando en cuenta las relaciones de fuerza entre los
diferentes grupos polticos en el plano local tanto como el federal. Ocurre a
menudo que el gobierno en turno y el que debe reemplazarlo no estn en muy
buenos trminos. Esta diferencia se refleja en la seleccin de los futuros presi-
dentes municipales, ya que cada grupo busca colocar a sus propios hombres a
la cabeza de los municipios. En 1986 haba dos precandidatos al cargo de go-
bernador: Heladio Ramrez Lpez y Jess Martnez lvarez. El primero estaba
apoyado por el sector campesino del partido y el segundo por el sector "popu-
lar" y los comerciantes de la regin. Apenas en 1985 el gobernador Vzquez
Colmenares fue nombrado para ocupar un puesto en el gobierno federal. Jess
Martnez lvarez, secretario general de gobierno a la sazn, pas a ser gober-
nador interino y se retir, muy a su pesar, de la carrera por la candidatura.
Heladio Ramrez se convirti en candidato oficial, aun cuando su rival hiciera
lo posible para impedirlo. Sus diferencias se dejaron sentir ms tarde en la
seleccin de candidatos para las elecciones municipales!'
Otro factor que contribuy a aumentar las dificultades es el cambio de
fecha para las elecciones y la entrada en funciones de los ayuntamientos. La
reforma electoral de 1984determin que las elecciones municipales, las de
gobernador y diputados locales tuvieran lugar el mismo da, siendo que en
los aos anteriores se hacan separadamente. Las segundas se efectuaban en el
mes de agosto y las primeras en el de noviembre, lo que daba la posibilidad
al gobernador de identificar a los mejores candidatos en funcin de su parti-
cipacin en su propia campaa electoral. Una vez elegido, el gobernador tena
el apoyo para sostener a sus candidatos. Dispona de un nuevo congreso local
conformado por diputados, cuya candidatura haba impulsado, y el secretario
general de gobierno, designado por l mismo, estaba a la cabeza de la Comi-

Las elecciones de 1986: la ruptura de la paz prista


Las elecciones de 1986 estuvieron particularmente plagadas de tropiezos. Mar-
can un rcord en ocupacin de alcaldas, manifestaciones, enfrentamientos,
intervencin de las fuerzas del orden, anulacin de elecciones, realizacin de
elecciones extraordinarias, plebiscitos y formacin de consejos muncipales. Dos
factores principales contribuyeron a este recrudecimiento de los conflictos.
Para empezar, corno dijimos, el gobernador en turno y el que deba reempla-
zarlo pertenecan a grupos polticos opuestos. Normalmente las elecciones
municipales que coinciden con las de gobernador (esto es, cada seis aos) sue-
len ser ms conflictivas que las otras, pues el cambio de gobernador implica un
cambio de grupo poltico. En suma, se trata de una especie de alternancia en el
interior mismo del PRI. Es raro que el candidato surja del gabinete del gober-

70
El presidente de la repblica deja de fungir como "fiel de la balanza" cuando el PRI pierde la presi-
dencia en el ao 2000, y se produce la alternancia a favor del PAN, con la eleccin de Vicente Fox.
71
F. Daz Montes, Los municipios, pp. 44-45.

68 J. Ralln Corres, "Las elecciones locales en Oaxaca en 1980", p. 91.
69 F. Daz Montes, Los municipios, p. 74.



sin Electoral. En 1986, el gobernador elegido ya no tuvo el tiempo para
intervenir personalmente en la seleccin de candidatos para las elecciones
municipales y tuvo que confiar la tarea a su equipo de campaa!' Por otro
lado, el gobernador en turno an controlaba el Congreso local y la Comisin
Electoral, cosa que le permita obstaculizar las decisiones del candidato oficial.
Esta fractura en el seno de la elite poltica regional explica en gran parte las
divisiones entre pristas en el plano municipal y los desacuerdos en torno a la
integracin de las planillas electorales.
La generalizacin de la representacin proporcional provoc tambin
nuevos conflictos poselectorales. Como el nmero total de consejeros haba
quedado fijado en quince, la nueva frmula de representacin implicaba que
la lista mayoritaria cediera varios lugares a la oposicin, sin que por ello au-
mentara el nmero de escaos. En la mayora de los casos el partido que
haba triunfado en las elecciones no aceptaba que le "quitaran" posiciones en
el seno del ayuntamiento.
A fin de cuentas, frente a un PRI fragmentado la oposicin constituy la
Coalicin Democrtica (que aglutinaba al PSUM, al PRT y al PMT) y postul
candidatos en un nmero mayor de municipios que en los aos precedentes.
Adems, la seccin regional del sindicato de maestros, en pugna con su direc-
cin nacional, decidi apoyar a los candidatos de la oposicin el da de los
comicios; la Iglesia, por su parte, hizo un llamado al voto "consciente" y a la
movilizacin para impedir el fraude electoral. Signos todos precursores de una
eleccin difci1. 73
Por lo tanto, los conflictos surgieron desde el proceso de seleccin de
candidatos del PRI. En esta ocasin el PRI realiz elecciones primarias en 27
municipios y despus convenciones de sectores en 14. En 521 municipios el
PRI recurri a los usos y costumbres de las comunidades. En los tres tipos de
municipios hubo problemas. En el caso de los de usos y costumbres, varias
comunidades protestaron contra la imposicin, por los caciques regionales,
de candidatos diferentes a los que haban sido designados en asamblea. Es el
caso, por ejemplo, de San Juan Mazatln, en la baja Mixe, donde el cacique
regional intent imponer a su propio candidato con el apoyo del PRI. 74 En
los dems municipios fueron los precandidatos que perdieron los que acu-
saron a sus adversarios y al partido de fraude en la eleccin interna, o de
manipulacin en la realizacin de las convenciones. En la mayora de los
casos decidieron no someterse a la seleccin del partido y trataron de man-
tener su propia candidatura de forma independiente, o unindose a un par-
tido de oposicin. Los grupos ms radicales decidieron ocupar las alcaldas
de sus municipios para obtener la anulacin de las primarias, tal como ocu-
rri en San Pedro Tututepec y en Teotitln de Flores Magn. 75 Casi todas
estas divisiones continuaron hasta el da de las elecciones, a pesar de los in-
tentos del PRI de resolverlas invitando a los disidentes a participar en las
planillas oficiales, o bien proponindoles cargos en el partido o en la admi-
nistracin.
Los conflictos aumentaron a medida que se aproximaban los comicios.
La lista nominal de electores y la reparticin de credenciales para votar estaban
entre las principales causas del descontento. Efectivamente, la ley precisaba
que solamente las personas mayores de 18 aos que figuraran en la lista no-
minal y tuvieran la credencial de elector podran votar. En 1986, la lista ela-
borada por el Registro Nacional de Electores se distribuy entre los partidos
de oposicin solamente un da o dos antes de las elecciones. En muchos mu-
nicipios las listas nominales estaban incompletas. La oposicin se moviliz
para denunciar estos "faltantes" y la mala distribucin de las credenciales. En
algunos municipios, la tensin era tal que los comicios no pudieron celebrar-
se (Chahuites y San Pedro Comitancillo, sobre todo) o fueron interrumpidos
violentamente (,dan Francisco Telixtlahuaca y Santiago Laollaga, entre otros).
72 F. Daz Montes, Los municipios, p. 43.
73 Ibid., p. 46.
74 Ibid., p. 47.
73 Iba., p. 48.
El fin de la paz revolucionaria: multipartidismo y conflictos comunitarios 159 158
David Recondo
Ya el da de la eleccin la oposicin denunci las irregularidades: voto de
pristas menores de edad; distribucin de credenciales de elector adicionales
entre las mismas personas; urnas embarazadas a favor del PRI; listas nomina-
les rasuradas en detrimento de opositores; intento de robo de las urnas en las
casillas donde el PRI pareca perder, etctera. 76
Los diferentes partidos de oposicin establecieron la lista de municipios
donde exigan la anulacin de las elecciones. Al da siguiente las manifesta-
ciones, la ocupacin de edificios pblicos y el bloqueo de carreteras se mul-
tiplicaron como nunca antes. Unos das despus los partidos de oposicin
crearon un Frente Cvico para la Defensa del Voto Ciudadano, que organiz
manifestaciones y huelgas de hambre en la capital. Como prcticamente era
imposible aportar pruebas del fraude electoral, la oposicin se esforz por
hacer presin por la va de la movilizacin ms que por la legal. As, el n-
mero de alcaldas ocupadas aument considerablemente. 77 Por su parte, los
pristas adoptaron una actitud relativamente pasiva, esperando que su parti-
do defendiera sus victorias ante la Comisin Electoral. La violencia se pro-
dujo sobre todo en los municipios donde se enfrentaron a pristas
disidentes. 78
El 15 de septiembre, el da de la transferencia del poder, haba 36 alcaldas
ocupadas por grupos inconformes con el resultado de las elecciones. En cier-
tos municipios, como Pochutla y San Pedro Comitancillo, hubo enfrenta-
mientos violentos entre pristas y miembros de la oposicin. En ms de 50
municipios los conflictos prosiguieron hasta despus del 15 de septiembre.
Despus de esta fecha, sin embargo, el equilibrio de fuerzas se inclin en favor
del gobernador electo, ya que el nuevo Congreso local, que acababa de entrar
en funciones, estaba conformado por partidarios suyos. Por otra parte, el
trabajo de la Comisin Electoral lleg a su fin el 15 de septiembre, cediendo
76 F. Daz Montes, Los municipios, p. 53.
77 Ibid., p. 55.
78 Ibid., p. 56.
el lugar al Congreso y al gobierno la tarea de resolver los conflictos. Se crearon
comisiones especiales para resolver los casos ms graves con la participacin
de un representante del gobierno, de la legislatura local y del PRI. Pese a todo,
la mayora de los conflictos no se pudieron resolver. Los grupos de oposicin
continuaron con sus movilizaciones e incluso comenzaron a echar a andar las
alcaldas que estaban ocupando. En San Francisco Telixtlahuaca, Asuncin
Ixtaltepec, San Juan Mazatln, San Juan Guichicovi y Tlacolula de Matamo-
ros, especialmente, el candidato de la oposicin abri las oficinas de la alcalda
y puso en marcha la administracin municipal despus de haber recibido el
aval de la mayora de los habitantes, entre ellos los pristas. 79 Con la salida
de Jess Martnez lvarez, el 1 de diciembre de 1986, la oposicin gan dos
municipios ms, uno por la va de un plebiscito (Asuncin Tlacolula) y el
otro formando un consejo municipal. Otros conflictos se resolvieron con la
creacin de consejos municipales "mixtos" y realizando plebiscitos. Se orga-
niz una sola eleccin extraordinaria que fue ganada por el PRI (Santiago
Llano Grande)."
El nuevo gobernador 81 prosigui esta poltica de negociacin, ya que no
hubo ms que una sola eleccin extraordinaria en San Francisco Telixtlahua-
ca, el 15 de febrero de 1989, tambin ganada por el PRI. En el resto de los
municipios se aplicaron tres soluciones: la organizacin de plebiscitos (en un
total de diez casos, tres de ellos ganados por la oposicin); la constitucin de
consejos municipales (29 en total, tres de ellos dominados por la oposicin,
nueve por el PRI y 17 con una representacin equivalente del PRI y de la
oposicin) y, finalmente, la integracin de uno o dos miembros de la oposi-
cin en los ayuntamientos electos (en 32 municipios)." Juchitn fue uno de
los municipios donde el gobierno estableci un consejo dominado por el PRI,
pero con la participacin de la COCEI. El gobierno sigui esta poltica de
79 F. Daz Montes, Los municipios, p. 59.
8 Ibid., p. 62.
Heladio Ramrez Lpez inici su funcin de gobernador el 1 de diciembre de 1986.
82 F. Daz Montes, op. cit., p. 61.
160
David Recondo El fin de la paz revolucionaria: rnultipartidismo y conflictos comunitarios
161
El fin de la paz revolucionaria: multipartidismo y conflictos comunitarios 163 162
David Recondo
"concertacin" con la participacin del Congreso local, de la Comisin Elec-
toral y del PRI. En muchos casos, la negociacin se hizo fuera de la ley, ya
que se instalaron consejos ah donde el Congreso haba recomendado la
realizacin de elecciones extraordinarias (se anul un total de 13 elecciones,
por lo que se esperaba que se organizaran nuevas elecciones). En varios ca-
sos, tambin, el Congreso hubo de ratificar a los consejos designados por el
gobierno despus de instalados, cuando que la ley exiga que fueran aproba-
dos primero por el Congreso. 83 La estrategia del gobierno consisti en evitar
la prolongacin de los conflictos integrando a los grupos en pugna en el seno
de los consejos mixtos, ms que buscar aplicar la ley con rigor y organizar
elecciones extraordinarias. Rara vez recurri a la violencia para desalojar las
alcaldas ocupadas.
Las elecciones de 1986 reflejan un cambio en la intensidad y el nmero
de conflictos pre y poselectorales. Aun si tradicionalmente las elecciones mu-
nicipales que coinciden con las de gobernador son ms conflictivas, stas
fueron especialmente agitadas. La presencia de la oposicin creci y la com-
petencia entre grupos dentro del PRI se acentu. El gobierno tuvo que gastar
ms energa y recursos que nunca para resolver los litigios y garantizar la es-
tabilidad poltica.
Las elecciones de 1989: la embestida del neocardenismo
Las elecciones municipales del 6 de agosto de 1989 exhibieron un nivel simi-
lar de conflicto. Al igual que para las elecciones precedentes, las rupturas
comenzaron en el momento de la seleccin de candidatos dentro del PRI. Una
vez ms, la imposicin de candidatos por el comit ejecutivo del partido
provoc la inconformidad de muchos "pretendientes" locales. stos organi-
zaron movilizaciones para ejercer presin sobre los dirigentes del partido. Al
83 F. Daz Montes, Los municipios, p. 62.
ver que no resultaba, elaboraron planillas independientes (sin registro oficial)
o bien se aliaron con el PARM y el PRD. 84
Pues la gran novedad en 1989 fue la creacin de un nuevo partido de
oposicin, el PRD, formado por la mayora de los partidos reunidos en 1988
en torno a la candidatura de Cuauhtmoc Crdenas. En efecto, durante las
elecciones federales de 1988 varios partidos de izquierda se haban aliado con
un grupo de disidentes pristas en el seno del Frente Democrtico Nacional.
Como ya dijimos, Cuauhtmoc Crdenas obtuvo un alto puntaje en las elec-
ciones del 6 de julio de 1988 y se sospecha que el gobierno y el PRI manipu-
laron los resultados a favor de su candidato, Carlos Salinas de Gortari. En
Oaxaca, Crdenas gan las elecciones en cerca de 200 municipios, hecho sin
precedentes para la oposicin. Semejante resultado tuvo consecuencias direc-
tas en las elecciones municipales del ao siguiente."
Efectivamente, en 1989 el PRD cre un Frente Democrtico Estatal (FDE),
junto con otros tres partidos (el PPS, el PARM y el PFCRN). Trataron de promo-
ver candidaturas comunes, pero slo lo lograron parcialmente. As, el FDE re-
gistr un solo candidato en 70 municipios, mientras que en otros cada partido
postul su propio candidato: el PRD y el PARM lo hicieron en 64municipios, el
PFCRN en 71 y el PPS en 47. El PRI, como de costumbre, pud reivindicar una
presencia efectiva o indirecta (iconsuetudinaria!) en los 570 municipios del
estado. En cuanto al PAN, acredit candidatos en 31 municipios. 86
Frente al impulso de la oposicin y el peligro que representaba la nueva
coalicin, el gobierno y el PRI hicieron todo lo posible para controlar las
elecciones. Despus de haber logrado invalidar las planillas conjuntas del
FDE (con la connivencia del PAN), recurrieron a todos los artilugios imagi-
nables de fraude electoral, desde el rasuramiento del padrn electoral (supre-
84
Isidoro Yescas Mytnez, "Oaxaca 1989: variaciones sobre un mismo tema (notas sobre la eleccin
municipal)", en V.R. Martnez Vzquez y F. Daz Montes (coords.), Elecciones municipales en
Oaxaca.
85
Ibid., pp. 71 - 74.
86
Ibid., p. 73.
164
David Recaudo El fin de la paz revolucionaria: multipartidismo y conflictos comunitarios 165
Sin del nombre de las personas sospechosas de haber votado por Crdenas
en 1988) hasta el embarazo de urnas o la reparticin de credenciales de elec-
tor falsas el da de los comicios, pasando por la intimidacin, el robo de
urnas, etc. Hubo enfrentamientos violentos en una docena de municipios,
como Juchitn, donde el candidato de la cocEI-PRD, Hctor Snchez, gan
la eleccin, pero tambin en Telixtlahuaca, Suchilquitongo, Chahuites, Ya-
llag, etctera. 87
Despus de las elecciones la oposicin organiz manifestaciones por todo
el estado. El 17 de agosto el PRD lleg incluso a sitiar la capital bloqueando
todas las vas de acceso durante tres horas. La oposicin, aunque tambin los
disidentes del PRI, ocuparon ms de 30 alcaldas. Pero los candidatos oficiales
del PRI no se quedaron atrs, ya que a su vez organizaron manifestaciones
frente al palacio del gobernador, cuando la Comisin Electoral rehus atri-
buirles la victoria electoral. En total, sta tuvo que anular las elecciones en
diez municipios."
Las elecciones de 1989 marcaron un verdadero hito poltico, ya que el PRD
desplaz al PAN como segunda fuerza poltica del estado, con 7% de los sufra-
gios (contra dos en 1986). El PRD gan, as, 15 municipios y el PAN solamen-
te seis, como en 1986. En total, la oposicin ms que duplic sus puntos
ganando 34municipios (contra 15 en 1986). 89 Sin duda hay que buscar en
87 Isidoro Yescas Martnez, "Oaxaca 1989: variaciones sobre un mismo tema (notas sobre la eleccin
municipal)", en V.R. Martnez Vzquez y F. Daz Montes (coords.), Elecciones municipales en Oaxaca,
Pp. 80-81.
88 Ibid., pp. 85-88.
89 Las elecciones municipales de 1989 tambin estn marcadas por un nivel de abstencin nunca
antes visto: 62% contra 43 en 1986, cifra que conviene interpretar con prudencia: si bien es ms
que elocuente sobre la ilegitimidad del sistema electoral que prevalece a la sazn, puede ser que
tambin constituya la sefial paradjica de una disminucin relativa del fraude electoral. Efectiva-
mente, antes el ndice de participacin estaba sobrevaluado, ya que el propio partido oficial llenaba
las urnas sin siquiera preocuparse de hacerlo dentro de los lmites del nmero efectivo de electores!
En este sentido, el ndice de participacin de 1989, que se confirma en 1992, sin lugar a dudas est
ms prximo a la realidad que los resultados en gran medida "ficticios" de las elecciones anteriores.
esta verdadera erupcin de la oposicin una de las razones que llevan al gobier-
no de Heladio Ramrez a darles fuerza de ley a los usos y costumbres. 9
Las elecciones de 1992: la consolidacin de la oposicin
En 1992 la tendencia se confirm, aunque el nmero de municipios en
conflicto se redujo sensiblemente. El PRI aplic los mismos procedimientos
de seleccin interna apropindose, como siempre, de los usos y costumbres de
ms de 430 municipios en los que los partidos de oposicin eran inexisten-
tes. 91 En el resto de los municipios la seleccin se realiz a travs de consultas
directas a las bases y de convenciones. Hubo una novedad, sin embargo: el
`respeto" de los usos y costumbres se inscribi en la Constitucin local (Ar-
tculo 25, reformado en 1990)92 y en el nuevo cdigo electoral (creado en
1992). 93 Esta reforma, sobre la que volveremos un poco ms adelante, marca
el primer paso hacia una insercin de las formas tradicionales de eleccin de
las autoridades municipales en la reglamentacin electoral. Los procedimien-
tos consuetudinarios que el PRI haba incluido ya en sus estatutos, adquieren
fuerza de ley a partir de ese momento. Sin embargo, se trata de una reforma
meramente declarativa, que no especifica qu significa concretamente el "res-
peto" de las "tradiciones y prcticas democrticas de las comunidades indge-
nas"?' La ley electoral, que supuestamente debe reglamentar el Artculo 25 de
la Constitucin, en realidad se contenta con citarlo.
Otras dos modificaciones a la ley electoral tuvieron sin duda ms reper-
cusiones: primero, las fechas de eleccin de gobernador y diputados y la de
En este caso tambin, es la consolidacin de la oposicin y los esfuerzos de sta para supervisar las
casillas de votacin lo que explica el cambio.
90
I. Yescas Martnez, "Oaxaca 1989: variaciones sobre un mismo tema", pp. 89-91.
91
V.R. Martnez Vgjuez, "Elecciones municipales en Oaxaca (1992)", p. 151.
92
Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, p. 24.
93
"Cdigo de Instituciones Polticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca", Peridico oficial, 12
de febrero, 1992, p. 2.
94
Ibid.
El fin de la paz revolucionaria: multipartidismo y conflictos comunitarios
167
los municipios fueron nuevamente separadas; las primeras tendran lugar en
agosto y las segundas en noviembre. La entrada en funciones de los nuevos
ayuntamientos sera el 1 de enero de 1993. Adems, el Congreso local, erigi-
do en "colegio electoral", y no ya la Comisin Electoral, tendra la responsa-
bilidad de calificar las elecciones.
Una vez ms los primeros conflictos se presentaron en la seleccin de
los candidatos del PRI. En ms de una decena de municipios la seleccin del
candidato fue impugnada por los dems precandidatos. Es el caso de Tequi-
sistln, San Francisco del Mar, Ixtepec, Ejutla de Crespo, Tlaxiaco, Tlacolula,
Huautla, Ojitln, Acatln, entre otros. 95 Las manifestaciones se multiplicaron.
Algunos casos se resolvieron por medio de plebiscitos, pero casi en todos lados
el gobierno acept que se formasen planillas independientes (alrededor de una
veintena). El PRI no fue el nico en tener dificultades para designar a sus
candidatos. Entre los simpatizantes del PRD surgieron conflictos en varios
municipios, como Jalapa del Marqus y Juchitn. En Jalapa se present una
planilla de disidentes adems de la "oficial" del PRD. En Juchitn, disidentes
de la COCEI registraron su planilla con el PFCRN. 96
La violencia oblig a interrumpir las elecciones en varios municipios,
entre ellos Huautla, Zanatepec, Jalapa de Daz, Jalapa del Marqus, Chichi-
capan, Santiago Apstol, Santiago Huajolotitln. En algunos de estos lugares
quemaron las urnas o hubo tiroteos entre grupos adversos. Despus de las
elecciones, hubo enfrentamientos violentos en varios municipios, donde
los resultados fueron impugnados por uno de los partidos. En Jicayn, 97 por
ejemplo, una dirigente fue asesinada. En total, 30 alcaldas fueron ocupadas,
y el Congreso anul las elecciones en 15 municipios. Del conjunto del pro-
ceso electoral, 35 municipios exhibieron algn conflicto. 98
95 V.R. Martnez Vzquez, "Elecciones municipales en Oaxaca (1992)", p. 148.
96 bid., p. 149.
97 Municipio de la costa del Pacfico, cerca de Pinotepa Nacional, en el suroeste del estado.
98 Ibid., pp. 157-159.
Como en 1986, el gobierno se esforz por negociar la integracin de
consejos municipales bi o tripartitas. De las 15 elecciones extraordinarias
previstas solamente cinco tuvieron lugar. En los dems casos se constituyeron
consejos municipales. De cinco elecciones extraordinarias una sola fue ga-
nada por la oposicin (San Jacinto Amilpas), el resto las gan el PRI. 99 Al
igual que en 1986, el PRI pareca estar dispuesto a someterse a elecciones
solamente cuando estuviera seguro de ganar. En caso contrario, prefera los
arreglos "en corto".
En cuanto a las planillas independientes, una decena gan las elecciones
contra el PRI. En Juchitn, en cambio, la COCEI se impone desde entonces
como la fuerza poltica hegemnica. Quedaron atrs los aos de represin y
de exilio de las primeras aventuras electorales de la alianza COCEI-PCM.
En 1992, de todos modos, el nivel de conflicto fue menor que en 1986.
Esto se explica en parte porque el candidato del PRI al gobierno de Oaxaca,
Didoro Carrasco Altamirano, formaba parte del equipo de Heladio Ram-
rez, que lo convirti en su sucesor.' Esto permiti evitar la fractura de 1986
y controlar mejor el "relevo" municipal. Pero estas elecciones fueron marca-
das, sobre todo, por la consolidacin de la oposicin, en particular del PRD,
como acabamos de ver. La oposicin perdi algunos municipios, pero se
impuso en los ayuntamientos como primera minora. La alternancia se im-
puso en un nmero creciente de municipios, incluyendo los que estaban en
manos de la oposicin, como Huajuapan, Zaachila o Pochutla, que el PRI
recuper, o bien San Antonio Castillo Velasco, donde el PAN perdi a manos
del PRD. 1 1 De esta manera, la competencia entre partidos pareca haber
echado races.
" Ibid., p. 162.
100 Didoro Carrasco Altamirano forma parte del gabinete de Heladio Ramrez Lpez. De 1986 a 1992
est a la cabeza del Comit de Planeacin para el Desarrollo del Estado, encargado de la poltica
social del gobierno de Oaxaca.
101 V.R. Martnez Vsquez, "Elecciones municipales en Oaxaca (1992)", p. 156.
166
David Recondo
El fin de la paz revolucionaria: multipartidismo y conflictos comunitarios 169
168
David Recaudo
Paradjicamente, en la medida en que la competitividad de las elecciones
iba aumentando, el ndice de participacin electoral disminua. En 1980 vot
el 50% del electorado. La abstencin aument levemente en 1983, en que
solamente 48% de los electores particip. 1986, al contrario, fue con mucho
el ao de mayor participacin, ya que vot el 57% de los electores. Como
dijimos, en 1989 y 1992 la participacin no rebas el 38%.102
Es verdad que las cifras varan mucho de un lugar a otro: la abstencin
en general es menor en los municipios donde compiten varias planillas. Lo
cual no quiere decir que la poblacin sea totalmente "apoltica": algunas per-
sonas no votan por muy diversas razones (porque no estn en la lista nomi-
nal, porque no tienen credencial de elector o sencillamente porque no
aprueban la "oferta poltica"), pero eso no les impide participar en las movi-
lizaciones a favor de ciertos candidatos o contra el fraude. Suele ocurrir, por
lo dems, que los movimientos de oposicin reciban ms apoyo en las ma-
nifestaciones pblicas que en las urnas. Esto se debe, en gran parte, al des-
crdito de las elecciones entre una poblacin acostumbrada a los fraudes del
partido de Estado. En la mayora de los conflictos electorales las organiza-
ciones de oposicin prefieren la solucin del plebiscito (con un voto pblico)
a las elecciones extraordinarias. El plebiscito les permite aplicar una estrate-
gia de accin directa que les parece ms favorable que el terreno minado de
las elecciones.
No obstante, si bien el alto nivel de abstencin no es necesariamente si-
nnimo de apata poltica, no por ello deja de reflejar un aspecto interesante
de la realidad poltica de Oaxaca: en la mayora de los municipios los partidos
polticos y las elecciones de sufragio universal, individual y secreto son toda-
va una realidad lejana. Es de esta franja municipal alejada de la lucha electo-
ral convencional donde el PRI se mantiene con mayor fuerza. Es comprensible
que, frente a una escalada progresiva de la disidencia, de la oposicin y del
conflicto, trate de preservar el "colchn" que representan los ms de 400
municipios en que el pacto clientelista sigue siendo efectivo para la protec-
cin, a la vez, de la autonoma comunitaria y la hegemona del Estado-PRI.
ste es el sentido de la reglamentacin del reconocimiento a los usos y cos-
tumbres que el gobernador Didoro Carrasco impulsa en 1995, en plena
coyuntura electoral y en medio de una efervescencia sin precedente de las
organizaciones indgenas, estimulada por el levantamiento de los zapatistas
en el vecino estado de Chiapas.
Bajo el efecto conjunto de las transformaciones sociales y de las reformas
institucionales, el panorama poltico de Oaxaca se modific radicalmente de
fines de los aos setenta a principios de los noventa. El control casi absoluto
del PRI sobre el poder y la competencia electoral cede el paso a una multipli-
cidad de candidaturas disidentes que refuerzan, poco a poco, el peso de la
oposicin. Lo que el gobierno ms teme no es la amenaza de un triunfo de
sta, que a fin de cuentas sigue siendo marginal, sino la inestabilidad poltica
que provocan los conflictos electorales. El aumento constante de stos es una
de las razones que llevaron al gobierno a tratar de preservar el "colchn pro-
tector" de las costumbres.
1
102 F. Daz Montes, "Elecciones municipales en Oaxaca: 1980-1992", p. 107.
Captulo 4
La poltica del gatopardo:
el reconocimiento de los usos y costumbres
La Constitucin de Oaxaca es la primera que reconoce el carcter multicul-
tural de la sociedad local, antes an de la reforma federal. Por qu en Oaxa-
ca y por qu en aquel momento? En los discursos polticos la realidad
histrica y cultural de la regin es la principal explicacin de estos cambios
institucionales.' Supuestamente, los legisladores no hicieron ms que trans-
cribir una realidad en la ley: la de miles de comunidades que durante siglos
se han resistido a la asimilacin; una realidad de autonoma local a la que la
ley debe rendir justicia. Los ms entusiastas, los que se colocan del lado de los
indios, destacan las movilizaciones y las reivindicaciones de las comunidades
que exigieron al Estado el respeto de su identidad y de su derecho a la libre
determinacin. La realidad y las reivindicaciones histricas se impusieron ante
un orden jurdico "homogeneizante" y excluyente. Nuestra interpretacin es
otra: ninguna realidad social, por "objetiva" que sea, determina mecnicamen-
te los cambios institucionales. Las reformas jurdicas son decisiones, actos
deliberados, pensados, escogidos entre varias opciones por personas de carne
y hueso en un momento preciso. Otras personas, en otras circunstancias,
pueden tomar decisiones diferentes aun cuando en apariencia la realidad
histrica y poltica sea la misma. Queremos romper tambin con una con-
cepcin "sistmica", subyacente en muchos anlisis sobre el cambio institu-
Entrevista con Didoro Carrasco Altamirano, ex gobernador de Oaxaca (1992-1998), Oaxaca, 17
de noviembre de 1998 y Heladio Ramrez Lpez, ex gobernador de Oaxaca (1986-1992), Mxico,
20 de junio de 2003.
101,
[171]
172

David Recondo
cional, que presenta las reformas como respuestas necesarias (output) a las
presiones o demandas (input) de actores sociales. Las decisiones polticas son
procesos mucho ms complejos. Son la obra de una multiplicidad de actores
cuyas motivaciones pueden variar segn la coyuntura y las interacciones.
Ahora queremos extendernos sobre este proceso de decisin, con el afn de
comprender las razones y no las causas del reconocimiento de los usos y cos-
tumbres. Para ello nos aproximaremos a los que toman las decisiones y a las
circunstancias en que actan.
LOS ANTECEDENTES JURDICOS: EL RECONOCIMIENTO
CONSTITUCIONAL DE LA PLURIETNICIDAD
La poltica del gatopardo: el reconocimiento de los usos y costumbres

173
idea de legalizar los procedimientos comunitarios en materia de eleccin de
las autoridades municipales no nace en 1995, aunque sea en ese momento
cuando se aplique realmente. Cabe, entonces, remontarnos al origen de esta
reforma.
El reconocimiento de los usos y costumbres electorales constituye la con-
tinuacin de un proceso de reformas legales que principia durante el manda-
to del gobernador Heladio Ramrez Lpez (1986-1992). Desde el inicio de
los aos noventa Oaxaca se convierte en un espacio de innovacin en materia
poltica multiculturalista, antes incluso que, en el plano federal, los legislado-
res elaboren la reforma del Artculo 4constitucional donde se reconoce el
carcter pluricultural de la nacin mexicana.
LAS REFORMAS DE HELADIO RAMREZ LPEZ (1986-1992)
El reconocimiento de las costumbres en el cdigo electoral, en 1995, corres-
ponde en realidad a una segunda oleada de reformas legales relativas a los in-
dios. En 1990 el gobernador Heladio Ramrez lanza toda una serie de reformas
constitucionales de carcter multiculturalista. Un nuevo prrafo sobre el res-
peto de las "tradiciones y prcticas democrticas de las comunidades indge-
nas" se aade al artculo 25 de la Constitucin del estado, 2 as como varios
prrafos que hacen referencia a la composicin pluritnica del estado de Oaxa-
ca, en el Artculo 16. El legislador introduce tambin la obligacin para las
autoridades municipales de "preservar" el tequio. 3 En el plano federal el pre-
sidente Carlos Salinas de Gortari emprende reformas similares. As pues, la
2
"En la ley se establecer el respeto a las tradiciones y prcticas democrticas de las comunidades
indgenas", Artculo 25, prrafo 5. Vase Constitucin poltica del estado libre y soberano de Oaxaca,
p. 24.
3
Palabra de origen nhuatl que designa el trabajo obligatorio y gratuito que los habitantes de los
municipios realizan en beneficio de su comunidad. El tercer prrafo del Artculo 12 prescribe que
"las autoridades municipales preservarn el tequio como expresin de solidaridad comunitaria,
segn los usos de cada regin tnica". Vase Constitucin poltica del estado libre y soberano de Oaxa-
ca, p. 14.
El gobernador de Oaxaca elegido en 1986, Heladio Ramrez Lpez, emprende
una serie de reformas legales. En particular, introduce modificaciones a la
Constitucin local, al cdigo penal, a la reglamentacin agraria y a la electoral.
Al Artculo 16 de la Constitucin le dar una orientacin "multicultural":
El estado de Oaxaca tiene una composicin tnica plural sustentada en la pre-
sencia de los pueblos indgenas que lo integran.
La ley establecer las normas, medidas y procedimientos que protejan y
preserven el acervo cultural de las etnias y a promover el desarrollo de las formas
especficas de organizacin social de las comunidades indgenas.
La ley castigar el saqueo cultural en el estado. 4
Ms de treinta de artculos de la Constitucin son modificados. Este vasto
reordenamiento legal cobra pleno sentido si lo ubicamos en la coyuntura
poltica: Oaxaca acaba de pasar por una etapa de gran inestabilidad poltica.
El movimiento universitario que obliga al gobernador a dimitir y despus el
Ibid., p. 17.
174

David Recondo
de los maestros al inicio de los aos ochenta son los detonadores de un pro-
ceso de cambio poltico que repercute en la escena electoral. 5 En la escala
nacional, el rgimen entra en una de sus ms profundas crisis de legitimidad:
la recomposicin de la oposicin en torno a la candidatura de Cuauhtmoc
Crdenas rompe literalmente la hegemona del partido "oficial" y se acusa
a Carlos Salinas de Gortari de haber ganado gracias al fraude electoral de
mayores proporciones de la historia del pas. En el estado de Oaxaca la opo-
sicin avanza espectacularmente en las elecciones locales de 1989. El PRD se
impone como segunda fuerza poltica regional y gana muchas posiciones en
el Congreso local y en los municipios. Al igual que el presidente de la rep-
blica, Heladio Ramrez intentar darle una nueva legitimidad al rgimen y
devolverle al estado de Oaxaca la estabilidad poltica de antao.
La reforma relativa a los derechos indgenas no est, pues, separada de esta
enorme empresa de renovacin del edificio poltico. No obstante, refleja par-
ticularmente las motivaciones del gobernador. ste, de origen campesino e
indgena, 6 conoce mejor que sus predecesores la realidad comunitaria de las
zonas ms pobres del estado. Su experiencia de dirigente de la ms grande
organizacin campesina del pas, la CNC, lo lleva a dar especial importancia a
las necesidades y a las demandas del campo. Sabe, mejor que nadie en el pas
y a fortiori en Oaxaca, que los campesinos son el pilar del rgimen. Est cons-
ciente de que si el gobernador descuida las zonas rurales cavar su propia
tumba y la del partido. Sobre todo, comprende la amenaza que representa la
avanzada de la oposicin para la relacin simbitica entre las comunidades y
el Estado, fundamento de la estabilidad poltica regional.
Su origen indgena y su experiencia con la pobreza rural no bastan para
comprender por qu emprende una poltica de reconocimiento de la diversidad
cultural. No es el primer dirigente prista de extraccin indgena. Su filiacin
Mara Lorena Cook, "Organizing Opposition in the Teachers Movement in Oaxaca, en Foweraker
Joe y Ann L. Craig (eds.), Popular Movements and Political Change in Mexico, pp. 199-212.
6
Naci el 11 de mayo de 1939 en Santa Mara Ay, pequea comunidad perteneciente al municipio
de Huajuapan de Len, en la Mixteca.
La poltica del gatopardo: el reconocimiento de los usos y costumbres

175
poltica es determinante: Heladio Ramrez es el "protegido" de Luis Echeve-
rra. Hace carrera en la CNC y toma parte, desde los aos setenta, en la pol-
tica agraria e indigenista de su "padrino". Es diputado federal (1976-1979),
despus senador (1981-1986). Durante esos aos conoce a una persona que
tendr gran influencia en su visin de la "cuestin indgena": el antroplogo
Salomn Nahmad Sittn. Ferviente defensor del etnodesarrollo, organiza
junto
con Guillermo Bonfil Batalla el Congreso de Ptzcuaro en 1975, en
el
que participa el futuro gobernador de Oaxaca.?
Salomn Nahmad es representativo de la generacin de "antroplogos
crticos" que contribuye a dar una nueva orientacin al indigenismo de Es-
tado. Realiza sus estudios bajo la direccin de Aguirre Beltrn, uno de los
principales idelogos y activistas del indigenismo integracionista. Hace des-
pus carrera de funcionario en la Secretara de Educacin Pblica (sEP) y en
el INI. Ocupa el cargo de director de Educacin Extraescolar en 1970 y
despus de director adjunto del INI a partir de 1972. 8 A partir de ese ao
trabaja en la constitucin de los consejos supremos de los pueblos indgenas
en el seno de la comisin encargada de organizar el congreso de Ptzcuaro.
Ocupa luego el cargo de director de Educacin Indgena en la SEP, lo que le
permite impulsar la educacin bilinge y bicultural, y formar maestros ind-
genas que despus ocuparn puestos polticos en Oaxaca y en el plano federal,
como Cirila Snchez y Cndido Coheto. Contina ocupando, simultnea-
mente, el cargo de director adjunto del INI. En 1983 se convierte en director
del INI, solamente por unos cuantos meses, ya que ese mismo ao ser en-
carcelado: oficialmente se le acusa de haber favorecido a su hermano, dueo
de una fbrica de textiles, en la compra de telas de algodn destinadas a la
elaboracin de trajes para nios mixtecos de Oaxaca. Nahmad Sittn se
defiende: se trata de un pretexto para detener sus proyectos de "participacin
indgena". El gobierno quiso con esto lanzar una advertencia a todos los
7
Entrevista con Salomn Nahmad Sittn, Oaxaca, 16 de octubre de 1999.
En ese momento el INI depende directamente de la SEP .
176

David Recondo
"antroplogos crticos" dispuestos a rebasar los lmites de lo tolerable para el
rgimen. Nahmad haba propuesto, entre otras cosas, que los directores de
los centros regionales del INI fueran designados directamente por las comu-
nidades. Haba sostenido tambin un proyecto de reordenamiento del terri-
torio de los indios yaquis en el estado de Sonora, cosa que les garantizara el
derecho de disponer del 50% de las aguas del ro Yaqui. Los grandes terra-
tenientes, cuyos intereses se veran afectados por este proyecto, habran pre-
sionado al presidente de la repblica. 9
En la SEP ya se haba enfrentado a la oposicin del secretario de Educacin,
Federico Reyes Heroles, sobre la cuestin de la educacin bilinge. Segn
Nahmad el gobierno federal estaba en manos de una "aristocracia criolla"
totalmente insensible a las aspiraciones de las poblaciones indgenas. 10 Acaban
liberndolo y se va a los Estados Unidos a vivir unos aos; ah trabaja en el
medio acadmico. En 1987 regresa a Oaxaca, invitado por Heladio Ramrez,
que lo hace su consejero en asuntos indgenas. Funda la delegacin local del
CIESAS" y desempea un papel fundamental en el conjunto de reformas re-
lativas a los derechos indgenas, tanto con Heladio Ramrez como con Di-
doro Carrasco Altamirano, su sucesor.
Pero el equipo echeverrista no se detiene ah: Heladio Ramrez llama tambin
a Gustavo Esteva, que participa en los aos setenta en la puesta en marcha de una
poltica social y agrcola de Luis Echeverra. Economista de formacin, forma
parte de los intelectuales "radicales" que vieron en el echeverrismo la oportunidad
9 Entrevista con Salomn Nahmad.
l Ibid.
I El Centro de Investigaciones Superiores del INAH, antecedente del CIESAS, fue creado por decreto
presidencial el 19 de septiembre de 1973, en un momento en que convergen, dentro de la admi-
nistracin pblica, los esfuerzos de dos importantes antroplogos: Gonzalo Aguirre Beltrn como
subsecretario de Cultura de la Secretara de Educacin Pblica, y Guillermo Bonfil Batalla como
director del Instituto Nacional de Antropologa e Historia. Un tercer antroplogo de renombre,
ngel Palerm, asume el cargo de dicho Centro. En septiembre de 1980, mediante decreto presi-
dencial cambia el nombre a Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social,
otorgndosele ms amplias facultades.
La poltica del gatopardo: el reconocimiento de los usos y costumbres

177
de realizar sus proyectos de cambio social y poltico. Lleva una carrera poltica
propiamente dicha: es funcionario y despus asesor. Siempre a la sombra del
poder pero jugando con la autonoma que le confiere su papel de experto, co-
labora con muchas organizaciones sociales que se ocupan del desarrollo rural.
De esta manera establece, entre otras cosas, relaciones privilegiadas con Floriber-
to Daz, el fundador del Codremi. Ser mediador entre el gobierno y estos ac-
tores "no gubernamentales" con el objeto de asegurar la participacin de stos
en la elaboracin de la legislacin a favor de las comunidades indgenas.
Si se rodea de este personal altamente calificado es porque Heladio Ra-
mrez quiere colocar a su estado en la vanguardia de la innovacin jurdica.
Su mpetu reformador le valdr, por cierto, el mote de "Juaritos Ramrez", en
alusin a Benito Jurez, autor de las Leyes de Reforma. Indio y abogado como
el hroe nacional, Heladio Ramrez quiso sin duda "pasar a la historia" dan-
do nuevas instituciones a Oaxaca. En todo caso, su mandato fue uno de los
ms productivos en materia de legislacin. Su ambicin era sin duda ser
presidente de la repblica. Las reformas jurdicas e institucionales de "van-
guardia" eran un triunfo considerable para distinguirse en la carrera hacia la
"silla presidencial". 12
En lo tocante a los derechos de los indios cabe aqu vincular de nuevo la
experiencia de Oaxaca con lo que ocurre en los planos federal e internacional.
En ocasin de su 76 conferencia internacional, celebrada en Ginebra en junio
de 1989, la Organizacin Internacional del Trabajo (off) emite el Convenio
169 sobre los pueblos indgenas y tribales en los pases independientes, que
reemplaza el Convenio 107 emitido en 1957 y que contiene los conceptos
ms avanzados a la sazn en materia de derechos de los pueblos originarios.
Dicho convenio determina las obligaciones de los gobiernos con ellos: espe-
cialmente, debern respetar y proteger "la integridad de sus valores, prcticas
12
Entrevista con Clemente de Jess Lpez, diputado local del PRO (1989-1992), Oaxaca, 26 de oc-
tubre de 1999.
178

David Recondo
e instituciones" . 13 Los pueblos indgenas tienen el derecho de conservar sus
"costumbres e instituciones propias, mientras no sean incompatibles con los de-
rechos fundamentales definidos por el sistema jurdico nacional ni con los
derechos humanos reconocidos en el plano internacional". 14
El convenio contiene varios apartados relativos a los derechos sobre las
tierras (definidas como territorios); los contratos y las condiciones de empleo;
la formacin profesional, las artesanas y las industrias rurales; la seguridad
social y la salud; la educacin, los medios de comunicacin y las relaciones
transfronterizas. Los gobiernos que ratifican el convenio se comprometen a
promover la participacin de las poblaciones indgenas en la elaboracin y
aplicacin de los programas de desarrollo destinados a ellas. Se comprometen
a consultarlas antes de tomar medidas (explotacin minera, construccin de
presas, etctera) que puedan afectar su integridad
El Convenio 169 fue elaborado con la participacin de representantes
indgenas de diferentes continentes y de antroplogos. El impulso procede
de pases como Canad y los Estados Unidos, donde los dirigentes indgenas
ganaron proyeccin nacional e internacional desde los aos sesenta y setenta.
En Mxico, la emisin de esta nueva legislacin coincide con la preparacin
de la conmemoracin del quinto centenario del descubrimiento del conti-
nente americano. El gobierno federal decide, as, ratificar el convenio en
1990, por las razones que examinaremos ms adelante. Esta decisin tuvo
sin lugar a dudas una influencia determinante en la reforma de Heladio
Ramrez en materia indgena. Didoro Carrasco Altamirano, el responsable
de su poltica social, llega a senador en 1988. Forma parte de la comisin de
aprobacin del Convenio 169. Pide consejo a Salomn Nahmad, que pon-
13 Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indgenas y tribales en pases independientes (1989), Oaxaca,
Red Oaxaquea de Derechos Humanos, 1999, p. 7.
14 iba., p. 9.
15 Ibid., p. 12.
La poltica
del gatopardo: el reconocimiento de los usos y costumbres

179
dera sus mritos y le recomienda aprobarlo. 16 El voto favorable del Senado
tiene lugar en julio de 1990.
La cuestin de los derechos de los pueblos indgenas est, pues, en las
candilejas y la perspectiva de una ratificacin del Convenio 169 contribuye
indudablemente a convencer a Heladio Ramrez, con el acuerdo del presi-
dente de la repblica, de incluir en su propia reforma constitucional, una
referencia a los pueblos indgenas de Oaxaca. Deposita su iniciativa de re-
forma de los Artculos 16 y 25 el 9 de agosto de 1990. En realidad, todos
estos elementos coinciden en el tiempo: la discusin sobre el Convenio 169
en el Congreso federal, la preparacin de la conmemoracin del quinto
centenario y, naturalmente, la intencin del presidente de la repblica de
honrar la nueva legislacin internacional. Aunque en el tiempo la iniciativa
de Heladio Ramrez precede a la de Salinas de Gortari, ambas tienen una
comn inspiracin y surgen casi simultneamente. Salomn Nahmad parti-
cipar en 1991 en reuniones convocadas por el presidente de la repblica
para hacer propuestas de redaccin del futuro Artculo 4sobre el carcter
pluricultural de la nacin mexicana.
Sin duda, la iniciativa de Oaxaca contribuye a convencer a Salinas de
Gortari de las ventajas de semejante reforma y de su carcter "inofensivo"
desde un punto de vista poltico. Por otra parte, Heladio Ramrez y Carlos
Salinas son muy cercanos: Heladio haba sido su "jefe" en el seno del partido
unos aos antes.' 7 Cuando le anuncia que har algunas reformas en su estado,
el presidente le da carta blanca. Es muy probable que Heladio lo haya con-
vencido incluso de hacer lo mismo en la escala federal. Desde esta perspecti-
va, Oaxaca aparece ya entonces como una especie de laboratorio para la
nueva poltica indigenista.
El contexto internacional es determinante, no solamente a causa de la
nueva legislacip sino por lo que est ocurriendo en los pases vecinos. La
16 Entrevista con Salomn Nahmad.
17 ibid.
La poltica del gatopardo: el reconocimiento de los usos y costumbres 181
180
David Recondo
experiencia de Nicaragua tiene un eco importante en Mxico. En 1987 se
establece el status de autonoma regional en la costa atlntica. Es un hecho
indito en el continente. La experiencia inspira a muchas personas, incluidos
por supuesto a los que toman las decisiones y a sus consejeros en materia de
poltica indigenista. Es en ese momento cuando Heladio Ramrez llama a
Salomn Nahmad, una de las personas a las que la experiencia de Nicaragua
entusiasma particularmente."
As pues, lo que ocurre en Oaxaca no es un hecho aislado. El contexto
internacional y nacional es determinante, y las ideas circulan de modo menos
lineal de lo que podra pensarse. Las relaciones entre las reformas de la peri-
feria y las del centro no son unvocas: en este caso, no es una decisin unila-
teral del presidente de la repblica que repercute en los estados. El gobierno
de Oaxaca toma la iniciativa anticipando sensiblemente el proyecto de refor-
ma del Artculo 4de la Constitucin federal.
LA REFORMA DEL ARTCULO 4 CONSTITUCIONAL:
ENTRE LEGITIMACIN Y COMPENSACIN
En 1991, Carlos Salinas de Gortari enva al Congreso la iniciativa de reforma
del Artculo 4constitucional. Tras prolongadas discusiones en la Cmara de
Diputados la modificacin es aprobada. Curiosamente se parece al Artculo
16 de la Constitucin de Oaxaca: "La nacin mexicana tiene una composi-
cin pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indgenas. La ley
proteger y promover el desarrollo de sus lenguas, usos, costumbres, recursos
y formas especficas de organizacin social, y garantizar a sus integrantes el
efectivo acceso a la jurisdiccin del Estado"."
Esta modificacin constitucional se deriva directamente de la ratificacin del
Convenio 169. Se trata de un reconocimiento simblico de la diversidad t-
18 Entrevista con Saln Nahmad.
19 Constitucin poltica de los Estados Unidos Mexicanos, p. 22.
nica del pas. La mayor parte de las organizaciones independientes que se
movilizan en torno al quinto centenario vern en ella un homenaje retrico
sin aplicacin concreta alguna. sta se deja en manos de la ley, pero en el
momento en que el artculo de la Constitucin se modifica no existe ningn
reglamento vigente. Evidentemente, su aplicacin no es fundamental para el
presidente. Otra reforma se realiza prcticamente al mismo tiempo: la del
Artculo 27 de la Constitucin, relativa a la tierra y que sirvi de base para la
reforma agraria. La modificacin de este artculo aprueba el cese definitivo de
la reparticin de tierras y abre la posibilidad a los campesinos que poseen
tierras ejidales o comunales de obtener un ttulo de propiedad individual.
La reforma constitucional se acompaa inmediatamente de una modifi-
cacin a la ley agraria, que provoca descontento entre la mayora de las orga-
nizaciones campesinas e indgenas independientes, que ven en la nueva
reglamentacin un primer paso hacia la privatizacin de la tierra. Est inscri-
ta en el proyecto modernizador de Carlos Salinas de Gortari, que aspira a
recapitalizar la agricultura posibilitando la asociacin de los pequeos propie-
tarios con empresas nacionales e internacionales. Toca uno de los pilares de
la Revolucin mexicana, el de la reparticin de tierras reivindicado por los
campesinos zapatistas. La demanda de tierra, sin embargo, no haba termina-
do a fines de los aos noventa. Miles de campesinos viven an con la espe-
ranza de que se les asigne una parcela, mientras que otros, ms numerosos,
siguen esperando la aplicacin de una resolucin presidencial que confirme
la propiedad de sus tierras. Sus esperanzas se ven rotas con la reforma. Pero la
inquietud se apodera de los dirigentes indgenas, que temen que los nuevos
procedimientos de "titularizacin" de tierras comunales afecten su status de
propiedad colectiva y amenacen por ende la reproduccin social y cultural
de las comunidades.
Salinas sabl que estaba tocando uno de los tabes ms grandes del rgi-
men: el de la reforma agraria. Por ello no es insustancial que dos reformas, la
del Artculo 27 y la del Artculo 4, se hicieran al mismo tiempo. El reconoci-
miento retrico de los pueblos indgenas es una forma de que "se traguen la
182 David Recondo
pldora" de lo que muchos consideran una "contrarreforma agraria". El Esta-
do se compromete a proteger a los indios en el mismo momento en que
afecta uno de los fundamentos de su identidad: el control territorial. Es una
mera medida compensatoria, que adquiere su plena dimensin cuando se
considera la importancia que el presidente de la repblica atribuye a la repu-
tacin de su gobierno en el plano internacional. Su proyecto econmico de-
pende en gran medida del apoyo financiero de instituciones como el Banco
Mundial, el FMI o el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que condi-
cionan cada vez ms sus servicios al respeto de los derechos humanos. A Sa-
linas de Gortari le conviene en todos sentidos dar la imagen de un gobierno
que trata bien a "sus indios". Esto es lo que indudablemente lo empuj a
hacer que el Congreso federal ratificara el Convenio 169.
Tampoco hay que olvidar que Mxico estuvo durante mucho tiempo en
la vanguardia del indigenismo en el resto de Latinoamrica. A partir de los
aos treinta y cuarenta pases como Per y Bolivia se inspiraron en el mode-
lo mexicano. Ahora bien, durante los aos ochenta el pas presenta un leve
retraso en este sentido. El indigenismo de participacin palidece junto a las
autonomas indgenas en Nicaragua, mientras que otros pases del continen-
te, como Colombia, Bolivia o Ecuador, elaboran nuevas constituciones en las
que se hace referencia al carcter "multicultural" de su sociedad? ) Salinas
quiere sin duda compensar este retraso, justo en el momento en que la cele-
bracin del quinto centenario del "encuentro entre dos mundos" atrae la
atencin del mundo entero. Hay que dar "buena cara" en el escenario inter-
nacional en un momento tan crucial.
La celebracin del quinto centenario es un elemento clave en el proceso
de reforma que nos interesa, incluido, por supuesto, el de los usos y costum-
bres electorales en Oaxaca. Aun cuando las organizaciones campesinas e ind-
genas tenan en su mayora un campo de accin muy localizado, lograrn crear
coordinaciones federales como el Consejo Mexicano Quinientos Aos de Re-
20 Donna Lee van Cott, The Friendly Liquidaran of the Past. The Misia of Diversity in Latin America.
La poltica del gatopardo: el reconocimiento de los usos y costumbres

183
sistencia Indgena, Negra y Popular, que organizar manifestaciones y foros de
discusin sobre las reformas legales. Esto les permitir conducir una reflexin
colectiva sobre sus principales reclamos y adquirir la visibilidad poltica que les
faltaba. La conmemoracin de 1992, orquestada por los gobiernos de Espaa,
Portugal y algunos pases de Amrica Latina, servir de catalizador a un mo-
vimiento que estaba en leve reflujo desde los aos ochenta.
De nuevo, esto ilustra el fenmeno que sealamos respecto de las reformas
electorales: las intervenciones del Estado, las iniciativas de los gobiernos tie-
nen un papel clave en la orientacin de las movilizaciones y reivindicaciones
de los actores sociales. No podemos comprender las reivindicaciones de las
organizaciones indgenas ms que remitindolas al tipo de poltica ejercida
por el gobierno en ese aspecto. Esto nos parece flagrante en el caso de las
movilizaciones indgenas de principios de los aos noventa en Mxico. Una
interpretacin muy difundida presenta las reformas en materia de derechos
indgenas como una respuesta de los gobiernos al avance de un movimiento
indgena a escala nacional e incluso continental. Slo que el argumento no se
sostiene cuando se comprueba que, paradjicamente, en el momento en que
Heladio Ramrez y Carlos Salinas emprenden sus reformas, la presencia po-
ltica de las organizaciones no tiene tanta envergadura como para imponer
decisin alguna. Es innegable que existen y que sus reivindicaciones vienen
de lejos, pero no tienen una proyeccin poltica que les permita por s sola
inscribir sus demandas en el centro de la agenda pblica.
Por el contrario, las reformas darn vida a nuevas movilizaciones y con-
tribuirn a redefinir las reivindicaciones de las organizaciones. Las medidas
tomadas por Heladio Ramrez y Carlos Salinas les imprimirn un contenido
"legalista", contribuirn a canalizar sus reclamos en un campo jurdico que
antes no era dominante. No necesariamente hay que ver aqu una estrategia
deliberada. La iptencin de dos hombres polticos era ms bien dar una apa-
riencia diferente a las instituciones que generar verdaderas transformaciones
polticas. Se trata ms bien de un efecto no anticipado de reformas que eran
sobre todo simblicas, pero que estimulan dinmicas de movilizacin-re-
r L
184
David Recondo
flexin-reivindicacin y acaban por generar cambios profundos. En este caso,
abren una brecha, en el estado de Oaxaca, para que nuevas reformas, ms
ambiciosas, finalmente se pongan en prctica. Contribuyen tambin a la for-
macin de un actor poltico indio con demandas de tipo institucional mucho
ms articuladas que antes.
La reforma del Artculo 4, con todo y sus limitaciones, ilustra perfecta-
mente este fenmeno. La discusin sobre el reglamento del nuevo apartado
constitucional generar una serie de reuniones regionales en las que se esta-
blecer una agenda comn al conjunto de las organizaciones en varios estados
de la repblica (estado de Mxico, San Luis Potos, Nayarit, etctera).
En enero de 1993, en Oaxaca, varias organizaciones, entre ellas Ser, orga-
nizan un Foro sobre la Realidad Indgena y Campesina. Los participantes
manifiestan su oposicin a la reforma del Artculo 27 y denuncian la contra-
diccin que significa reconocer, por una parte, los derechos culturales de los
indios y por la otra permitir la privatizacin de sus tierras. Denuncian igual-
mente la manipulacin de las elecciones locales por parte del gobierno y
exigen el respeto de sus costumbres en materia de nombramiento de las au-
toridades municipales. 21
En octubre de 1993, Servicios del Pueblo Mixe organiza en Tlahuitolte-
pec, en la zona mixe de Oaxaca, un Simposio Indolatinoamericano sobre los
Derechos Fundamentales de los Pueblos Indgenas, con la participacin de
representantes de veinte "naciones, nacionalidades y pueblos indgenas" per-
tenecientes a once pases de Amrica Latina. 22 Los temas de discusin giran
en torno a los conceptos de cultura, pueblo, territorio, derecho indgena y
libre determinacin, concebida sta como la capacidad de los pueblos de
definir su propio sistema poltico y su desarrollo econmico, social y cultural.
Dentro de los Estados-nacin asumira la forma de la autonoma. El texto de
La poltica del gatopardo: el reconocimiento de los usos y costumbres

185
preparacin para el simposio, redactado por Floriberto Daz, precisa los dife-
rentes niveles de expresin de la autonoma (comunitaria, regional y nacional)
e insiste en el hecho de que las comunidades indias tienen sus propias insti-
tuciones de gobierno local (asambleas, consejos de ancianos, etc.), pero que
no estn reconocidas en la Constitucin. En el plano nacional, denuncia la
"invisibilidad poltica" en que se encuentran los pueblos indgenas y propone
una reforma electoral que permita a los indios designar representantes parla-
mentarios que surjan de las comunidades sin tener que pasar por el registro
de los partidos polticos. 23 Estas reivindicaciones sern incluidas en la Decla-
racin de Tlahuitoltepec sobre los derechos fundamentales de las naciones,
nacionalidades y pueblos indgenas de Indolatinoamrica y en el Proyecto de
declaracin sobre los derechos de los pueblos indgenas elaborados durante el
simposio.24
Los reclamos de las organizaciones indgenas tienden a articularse alrededor
de la demanda de autonoma. Volveremos sobre este punto con ms detalle, ya
que nos parece que yace tras todos los debates y reformas que sobre los derechos
de los indgenas tuvieron lugar durante los aos noventa y hasta el 2000. La no-
cin de autonoma aparece ya en el discurso de algunas organizaciones desde los
aos ochenta, pero a partir de ah se inscribe en una exigencia de reforma jurdi-
ca: ya no se trata solamente de reivindicar el derecho a la libre determinacin sino
de exigir su inscripcin en la ley. La reivindicacin de los derechos que deben
encarnar en los nuevos preceptos legales se generaliza a partir de las primeras
reformas constitucionales que impulsan los gobiernos a principios de los aos
noventa. stas sientan un precedente que imprime una nueva tendencia a las
reivindicaciones de las organizaciones indgenas y abre nuevas posibilidades a
las estrategias de los actores polticos, incluidas las de los partidos polticos,
como veremos en ocasin de la reforma electoral de 1995 en Oaxaca.
21 Donna Lee van Con, The Friendly Liquidation of the Past. The Politics of Diversiey in Latin Ameri-
ca, pp. 43-47.
22 Contribuciones a la discusin sobre derechos fundamentales de los pueblos indgenas, p. 11.
23 Ibid., p. 48.
za
Ibid., pp. 55-67.
186
David Recondo
Las nuevas reivindicaciones "legales" de las organizaciones indgenas se
proyectarn con mucho mayor vigor en la escena poltica a partir de la rebe-
lin zapatista de 1994en Chiapas.
EL CONTEXTO POLTICO DE LA REFORMA:
LA REBELIN ZAPATISTA EN CHIAPAS
El reconocimiento de las costumbres electorales ocurre dentro de una coyun-
tura poltica marcada por la aparicin, el 1 de enero de 1994, de una guerri-
lla de base indgena, en el vecino estado de Chiapas. Este hecho poltico tiene
importantes repercusiones en el conjunto del juego poltico nacional, pero
adquiere una resonancia especial en Oaxaca, estado donde la poblacin ind-
gena es casi mayoritaria y donde existe ya una larga tradicin de movilizacin
poltica de organizaciones independientes ms o menos radicales.
La guerrilla indgena en el sureste mexicano
El 1 de enero de 1994un grupo armado ocupa una decena de municipios de
la regin de los Altos y de la selva de Chiapas, estado colindante con Oaxaca. 25
Se trata del Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN). Varios miles
de combatientes toman "por asalto" las alcaldas de Altamirano, Ocosingo,
Las Margaritas, Oxchuc, Huixtn, Chalam, Simojovel, Larrainzar y San Cris-
tbal de las Casas, la ciudad principal de la regin. 26 El ejrcito federal, que
aparentemente subestim los rumores de un ataque inminente, tarda varias
25 Para el anlisis de la rebelin zapatista nos basamos en las siguientes fluentes: Carlos Tello Daz, La
rebelin de las caadas, Juan Pedro Viqueira y Mario Humberto Ruz (eds.), Chiapas. Los rumbos de
otra historia; Bertrand de la Grange y Maite Rico, Marcos, la genial impostura; Yvon Le Bot y sub-
comandante Marcos, El sueo zapatista; Henri Favre, "Mexique le revelateur chiapanieque, Probl-
mes d'Arnrique latine, nm. 25, abril-junio, 1997, pp. 3-17 y Mara del Carmen Legorreta Daz,
Religin, poltica y guerrilla en las caadas de la selva lacandona.
26 C. Tello Daz, La rebelin de las caadas.
La poltica del gatopardo: el reconocimiento de los usos y costumbres

187
horas en contraatacar. Antes de batirse en retirada, el 2 de enero, los zapatis-
tas pegan en las paredes su Primera declaracin de la selva lacandona, que
anuncia el objetivo militar del EZLN: "Avanzar hacia la capital del pas com-
batiendo al ejrcito federal, protegiendo, en su avance libertador, a la pobla-
cin civil y permitiendo a las poblaciones liberadas elegir de manera libre y
democrtica a sus propias autoridades administrativas!. 27
Los zapatistas declaran la guerra al ejrcito federal y exigen la destitucin
del presidente de la repblica, Carlos Salinas de Gortari. Demandan al Con-
greso federal que designe un gobernador interino que se encargue de organi-
zar nuevas elecciones. Exponen sus principales reivindicaciones: "Trabajo,
tierra, techo, alimentos, salud, educacin, independencia, libertad, democra-
cia, justicia y paz." 28
En la plaza principal de San Cristbal de las Casas el subcomandante
Marcos, con la cabeza cubierta por un pasamontaas, responde con humor a
las preguntas de los periodistas y de los turistas estupefactos:
Lamento las molestias, pero esto es una revolucin. ste es un movimiento de
subversin. Nuestro objetivo es la solucin de los principales problemas de nues-
tro pas, que atraviesa necesariamente por los problemas de libertad y de demo-
cracia. Por eso pensamos que el gobierno de Salinas de Gortari es un gobierno
ilegtimo que no puede convocar ms que a elecciones ilegtimas."
A los que preguntan sobre el financiamiento y la ideologa del EZLN les res-
ponde un poco evasivamente:
Esta es una organizacin que lleva diez aos preparndose sin hacer un asalto, ni
un robo, ni un secuestro [...j No hay en el movimiento del EZLN una ideologa
27 Ibid., p. 21.
28 Ibid.
29 B. de la Grange y M. Rico, Marcos, la genial impostura, p. 296.
188
David Recondo
perfectamente definida, en el sentido de comunista o marxista-leninista. Hay ms
bien un punto comn de enlace de los grandes problemas nacionales, que coin-
ciden siempre, para un sector u otro, en la falta de libertad y de democracia."
El grupo afirma haber decidido lanzar su ataque el 1 de enero porque es la
fecha en que entra en vigor el Tratado de Libre Comercio entre Mxico, Es-
tados Unidos y Canad.
El ejrcito lanza una contraofensiva el 2 de enero. La guerrilla intenta reti-
rarse en orden, pero su precario armamento (el grueso de las tropas slo posee
rifles de caza o bien palos con machetes a guisa de bayonetas) y su falta de ex-
periencia complican las operaciones. Hay sangrientos enfrentamientos, sobre
todo en las cercanas del cuartel de la 31 zona militar y, despus, en Ocosingo.
El nmero de vctimas es incierto. Los informes oficiales hablan de un total de
193 muertos, pero es muy probable que tanto el ejrcito como la guerrilla hayan
querido minimizar la cifra. 31 Los ataques y los bombardeos continuarn hasta
que el presidente declare un cese al fuego unilateral, el 12 de enero de 1994.
El grueso de las tropas zapatistas se repliega en la selva lacandona.
Los servicios de inteligencia que conocen el origen del grupo no atinan a
identificar al subcomandante Marcos hasta despus de meses de investigar: se
trata de Rafael Guilln, antiguo profesor de comunicacin de la Universidad
Metropolitana de la ciudad de Mxico, que supuestamente desapareci en
1984. El EZLN es en realidad un brazo armado de las Fuerzas de Liberacin
Nacional (FLN), un grupo poltico clandestino de inspiracin marxista-leni-
nista, fundado por universitarios en Monterrey, al norte del pas, tras la re-
presin del movimiento estudiantil de 1968.
Reclutado en los aos ochenta, Marcos decide ir a la clandestinidad en
1984y se instala, junto con una decena de "compaeros", en la selva lacan-
dona. Su objetivo es prepararse para una "guerra popular prolongada". Su
3 B. de la Grange y M. Rico, Marcos, la genial impostura, pp. 297-298.
31 Ibid., pp. 300-301.
La politica del gatopardo: el reconocimiento de los usos y costumbres

189
discurso es parecido al de la mayora de los movimientos clandestinos de los
aos setenta y ochenta. Los estatutos de las FLN son particularmente repre-
sentativos de una ortodoxia marxista-leninista de moda a la sazn: "Las FLN
son una organizacin poltico -militar cuyo fin es la toma del poder por los
trabajadores del campo y la ciudad de la Repblica Mexicana para instaurar
una repblica popular con un sistema socialista". 32
Poco antes del levantamiento, las FLN se transforman en Partido de las
Fuerzas de Liberacin Nacional. Su declaracin de principios, redactada en
1992, sigue siendo ortodoxa: "Los objetivos del partido son organizar y diri-
gir la lucha revolucionaria del pueblo trabajador para arrancar el poder a la
burguesa, liberar a nuestra patria de la dominacin extranjera e instaurar la
dictadura del proletariado". 33
Nada que ver con el discurso de Marcos y los comunicados que aparecen
despus del 1 de enero de 1994. l habla de "democracia, libertad y justicia"
e insiste en el hecho de que los zapatistas no aspiran a tomar el poder, sino a
obligar al sistema poltico a democratizarse. Los blancos principales son al
sistema de partido de Estado, al que hay que ponerle fin, garantizando elec-
ciones sin fraude, y el "neoliberalismo", que conlleva la privatizacin de las
tierras y la marginacin de los indios.
Los "citadinos" de las FLN no llegaron a terreno "virgen" en materia
poltica. Las comunidades de la selva pasaron por un largo proceso de orga-
nizacin y de movilizacin. No son stas comunidades tradicionales, articu-
ladas en torno al sistema de cargos civiles y religiosos, como los de los Altos,
que corresponden ms bien a la "comunidad revolucionaria institucional"
descrita por Jan Rus. Son el producto de un vasto movimiento de migracin
que se inicia en los aos cincuenta. Nacen de la ruptura con la costumbre
religiosa y la organizacin poltica tradicional. La falta de tierras y los con-
flictos religioso> empujan a familias enteras a abandonar sus comunidades
' Ibid., p. 226.
33 C. Tello Daz, La rebelin de las caadas, p. 206.
190

David Recondo
de origen. En la tierra de nadie que representa la selva, la Iglesia reemplaza
a un Estado prcticamente ausente. sta contribuye a formar una nueva
generacin de lderes y a constituir un tipo distinto de organizacin comu-
nitaria, ms abierta y menos jerarquizada. 34 El obispo Samuel Ruiz, que se
adhiri a la "opcin preferencial para los pobres" desde el Concilio Vaticano
II, en 1962, va a invitar a jvenes universitarios y militantes maostas del
norte del pas y de la ciudad de Mxico, para que "asesoren" a las comuni-
dades en sus procesos de organizacin y de desarrollo econmico. El primer
contacto con las comunidades es con ocasin del congreso indgena de 1974.
Jvenes agrnomos de la Universidad de Chapingo, miembros de la organi-
zacin clandestina Unin del Pueblo, contribuirn a la formacin, en 1975,
de la Unin de Ejidos Quiptic Ta Lecubtesel ("unidos por nuestra fuerza",
en tzeltal). Esta organizacin, que aglutina 18 ejidos de la selva, centra sus
actividades en la lucha por el reconocimiento de los derechos de la tierra y
la gestin de crditos para el mejoramiento de la produccin y la comercia-
lizacin de la agricultura local (caf y ganadera, principalmente). En 1976
el obispo invita a miembros de la organizacin maosta Poltica Popular (PP)
para que se encargue de la formacin poltica de los jvenes dirigentes ind-
genas. En 1980 contribuyen a la constitucin de la Unin de Uniones que
federa las organizaciones de colonos de la selva. Al mismo tiempo aparecen
otras organizaciones, como la CIOAC, allegada al PCM, o bien la OCEZ, que
forman parte de la CNPA.
35

As, pues, cuando los miembros de las FLN se instalan en la regin se topan
con una "lite indgena muy politizada" 36 segn la expresin de Marcos que
les ayudar a entrar en contacto con las comunidades. Pero la guerrilla se habra
quedado totalmente aislada si un cmulo de comunidades no hubiera decidido
aunarse a ella a fines de los aos ochenta. Sin duda la coyuntura econmica y
La poltica del gatopardo: el reconocimiento de los usos y costumbres

191
poltica tuvo mucho que ver. La cada de los precios del caf y de la carne fus-
tiga a las comunidades, ya duramente afectadas por la explosin demogrfica.
La Unin de Uniones que se haba convertido en la Asociacin Rural de In-
ters Colectivo (ARIO se v sacudida por divisiones internas en el momento
mismo en que la represin del gobierno local y de los grandes propietarios (los
"finqueros") alcanza un nivel nunca visto. El fraude en las elecciones de 1988,
finalmente, parece dar al traste con toda posibilidad de cambio por la va insti-
tucional. La reforma del Artculo 27, en 1992, es sin duda la gota que derrama
el vaso. Aquellos cuya situacin econmica haba mejorado sensiblemente ven
que la puerta se cierra de nuevo y que estn destinados a perder lo poco que
haban ganado. Pues no son los ms pobres los que toman la iniciativa de re-
currir a la lucha armada, sino los que haban salido del atolladero gracias a la
movilizacin en el seno de la Unin de Uniones. El EZLN hereda, pues, un
largo proceso de formacin de un actor poltico indgena.
El impacto poltico del movimiento zapatista
El impacto del zapatismo es inconmensurable con la talla o el peso militar del
EZLN. El "xito" de la nueva guerrilla entre la opinin pblica se debe sobre
todo al talento de Marcos en el arte de la comunicacin. Adems del aspecto
espectacular de la ofensiva militar y el atavo de los rebeldes (visten pasamon-
taas y cartuchos terciados como los zapatistas "histricos"), la elocuencia de
Marcos cuenta mucho en su alcance poltico. La guerra de palabras y smbo-
los sustituye a la de las balas. En unos pocos das Marcos gana terreno en los
medios. Se vale de internet para difundir los comunicados del EZLN, que son
instantneamente publicados por los diarios de la capital. Tctica sorpren-
dente que hace decir a los observadores que se trata de la primera guerrilla
"posmoderna" sie la historia contempornea. 37
37 H. Favre, "Mexique: le rvlateur chiapanque", p. 5.
34 Y. Le BO( y subcomandante Marcos, El sueo zapatista, p. 40.
35 C. Tello Daz, La rebelin de las caadas, pp. 83-84.
36 Y. Le Bor y subcomandante Marcos, El sueo zapatista, p. 143.
192 David Recondo
El humor custico de Marcos y su habilidad para manejar los estilos lite-
rarios ms variados, del melodrama a la stira, despiertan el entusiasmo de
miles de espectadores e internautas en busca de emociones y de una causa
poltica. Marcos sabe jugar, con destreza, con la imagen del indio como lti-
mo reducto de integridad en un mundo vctima del envilecimiento "neolibe-
ral" y "globalizante". Toda una franja de la izquierda hurfana del ideal
comunista se siente revivir con este discurso contra el neoliberalismo con
acentos de indianidad. "Todos somos indios del mundo" dirn los grupos
"internacionalistas" italianos que vienen a apoyar a los indios de Chiapas
contra la "dictadura neoliberal", nacional y transnacional. En todo el pas los
sectores ms dispares se entusiasman: las clases medias urbanas a las que Sa-
linas no pudo convencer de la entrada de Mxico al "primer mundo", una
seccin de la izquierda cardenista, la mayora de las organizaciones indgenas
y, sobre todo, los intelectuales y los universitarios.
El movimiento zapatista provoca pasin en unos y rechazo en otros. Inte-
lectuales de renombre, como Octavio Paz, critican la explotacin poltica de la
miseria y la desesperanza de los indgenas. El mismo Carlos Monsivis, portavoz
de la izquierda mexicana, que el primer ayuntamiento popular de la COCEI, en
Juchitn, haba entusiasmado, hace un llamado a no idealizar a los "rebeldes",
cuyo discurso poltico le parece un tanto rudimentario. Meses despus cambia-
r de opinin. 38 Ms all de esta polmica entre los prozapatistas y los antiza-
patistas, lo interesante es ver en qu punto la irrupcin del EZLN provoca un
verdadero estado de choque. Prcticamente todo el mundo, tanto los detracto-
res como los "fans", concuerdan en afirmar que el 1 de enero marca una ruptu-
ra en el orden poltico. Hay quienes lo interpretan negativamente, como un
sabotaje a los esfuerzos realizados por el gobierno para consolidar la economa
mexicana; y quienes lo ven, por el contrario, como revelador de un proceso de
modernizacin profundamente desigual. Es cierto que la rebelin del 1 de
enero viene a estropear el optimismo salinista, ya que la crisis poltica va de la
La poltica del gatopardo: el reconocimiento de los usos y costumbres

193
mano de una degradacin de los equilibrios financieros que obliga al presiden-
te Ernesto Zedillo a devaluar el peso a su entrada al gobierno en diciembre de
1994. Como una ficha de domin que se lleva a las dems en su cada, la rebe-
lin armada juega un papel de detonador: la ilusin salinista de una modernidad
acabada se desinfla como un globo y el descrdito del gobierno lo fuerza a em-
prender una nueva reforma electoral. La crisis poltica da un giro dramtico
cuando el candidato presidencial del PRI, Luis Donaldo Colosio, es asesinado
el 23 de marzo de 1994. Su reemplazo, Ernesto Zedillo, gana las elecciones del
21
de agosto con un cmodo margen, pero ello no frena la inestabilidad pol-
tica. El asesinato del secretario general del PRI, Jos Francisco Ruiz Massieu, el
28
de septiembre de 1994, parece confirmar las hiptesis de ajustes de cuentas
entre fracciones rivales en el interior del partido oficial. El levantamiento za-
patista parece haber precipitado la descomposicin del rgimen.
En el mbito de los derechos indgenas, el "efecto Chiapas" es definitiva-
mente crucial. Las referencias a la indianidad ocupan un lugar central en el
discurso del EZLN en el momento en que entra en negociaciones con el go-
bierno. En febrero de 1994, en ocasin del primer encuentro "cara a cara" con
los representantes del gobierno, el grupo armado formula ya algunas de las
demandas relativas a los derechos de los pueblos indgenas. Pero es en 1995,
durante un segundo intento de negociacin, cuando las 'reivindicaciones pro-
piamente indgenas se vuelven fundamentales.
Una evolucin se produjo entre las primeras declaraciones del
EZLN y la
elaboracin de la agenda de negociaciones con el gobierno. Al principio, el
grupo armado no hace referencia a los indios ms que para denunciar la dis-
criminacin y la exclusin de las que son objeto. El discurso se acerca ms a
un indigenismo clsico de tipo integracionista que a las demandas de recono-
cimiento y de autonoma desarrolladas en esos aos por las organizaciones
"indianistas". 39 4Los trminos utilizados en los comunicados son significativos:
hablan de "grupos tnicos" y de "dialectos", expresiones ambas desechadas
39 H. Favre, "Mexique: le rvlateur chiapan&itte", pp. 19-20.
38 B. de la Grange y M. Rico, Marcos, la genial impostura, p. 32.
41
194

David Recondo
desde mucho tiempo atrs por las organizaciones indgenas y los antroplogos
"crticos", que prefieren hablar de "pueblo? y de "lengua? indgenas. De la
autonoma, ni una palabra, tampoco. Cuanto ms hablan de "co-gobierno".
Marcos da una explicacin retrospectiva de estas "lagunas" en el discurso inicial
de la organizacin. Los miembros del Comit Clandestino Revolucionario
Indgena hubieran querido dar una amplitud "nacional" al levantamiento des-
de el principio, y evitar que fuera percibido como una "guerra de indios", un
conflicto tnico, local. Eso explicara su utilizacin constante de los smbolos
nacionales (la bandera mexicana, el himno nacional, etctera). La lucha por la
democracia, la libertad y la justicia concierne a todos los mexicanos y no sola-
mente a los indgenas. El punto es no encerrarse en reivindicaciones "catego-
riales" o particularistas con las que se correra el riesgo de aislar el movimiento
o impedir la adhesin del resto de la sociedad mexicana."
No obstante, aun si no es el objetivo principal del EZLN, su aparicin y
el conflicto que desencadena en Chiapas reiniciar las movilizaciones y los
debates relacionados con la "cuestin indgena". Las organizaciones indgenas
que se movilizaron en 1992 en torno al reglamento del Artculo 4constitu-
cional retomarn sus reuniones regionales y nacionales. En el estado de Oaxa-
ca, los dirigentes indgenas incluso afirman que la rebelin zapatista abri una
nueva etapa en su lucha. La declaracin de Aldo Gonzlez, uno de los miem-
bros de la organizacin UNOSJO, es significativa:
La rebelin tuvo un gran impacto en las comunidades de la Sierra Norte de
Oaxaca. Antes del zapatismo era muy difcil para las comunidades poder reunir-
se. En 1994, en cambio, pudimos realizar cuatro foros regionales en los que
participaron autoridades municipales e intelectuales salidas de las comunidades
que tienen una visin ms clara de lo que ocurre a nivel nacional. Pudimos
comenzar a dialogar. Antes era muy difcil, las instancias del gobierno no lo
permitan. Durante todo el ao de 1994hubo un proceso de reflexin ms o
40 Y. Le Bot y subcomandante Marcos, El sueo zapatista, pp. 202-204.
La poltica del gatopardo: el reconocimiento de los usos y costumbres

195
menos profundo en la sierra Jurez yen 1995 tuvimos la
oportunidad de refor-
mar el cdigo electoral [...] La rebelin zapatista fue la gran luz que ilumin a
los pueblos indgenas y los hizo tomar conciencia de todo lo que pueden aportar
a la sociedad.'"
Los dirigentes indgenas son unnimes en este punto: la rebelin zapatista
viene a reforzar el movimiento indio que comenz a articularse en el plano
federal en 1992. Permite que las mltiples organizaciones se aglutinen en el
seno de coaliciones ms o menos flexibles como el Consejo Estatal de Orga-
nizaciones Indgenas y Campesinas (cEoic), en Chiapas, o el Foro Estatal de
Pueblos Indgenas de Oaxaca y la Asamblea Nacional Indgena Plural por la
Autonoma (ANIPA) a nivel federal, espacios de reflexin y de discusin acer-
ca de las reivindicaciones de las comunidades y las organizaciones en materia
de reformas legales e institucionales. La articulacin es precaria, pero alcanza
mayor amplitud en 1995 y 1996 cuando el EZLN entabla negociaciones con
el gobierno.
Del 3 al 6 de enero de 1996 tiene lugar en San Cristbal de las Casas un
foro especial justo antes de la firma de los primeros Acuerdos de San Andrs
sobre los "derechos y la cultura indgenas". 42 Participan ms de 170 organi-
Ojarasca, nm. 46, diciembre-junio de 1995-1996, p. 10.
42
Los Acuerdos de San Andrs Larrinzar, firmados el 16 de febrero de 1996, corresponden a la
primera fase de las negociaciones entre el gobierno federal y el EZLN. El gobierno se compromete
a establecer una nueva relacin con los pueblos indgenas, que parte de un reconocimiento de su
autonoma en los lmites del "pacto federal". Para ello el gobierno se compromete a impulsar refor-
mas legales e institucionales a favor de los indios en materia de justicia, de poltica social y de
educacin en el respeto de su especificidad cultural. Estas reformas deben garantizar el reconoci-
miento de las formas comunitarias de organizacin y la representacin de los indios en las instancias
regionales y nacionales. A fines de 1996 el gobierno enva al Congreso federal un proyecto de ley
que se espera queoplicar los acuerdos, pero los zapatistas consideran que viola el espritu de stos
y deciden romper las negociaciones. El EZLN y la mayora de las organizaciones indgenas indepen-
dientes del pas se declararon en pro del proyecto de ley elaborado por la comisin de diputados y
senadores que fungi como mediadora en las negociaciones: la Comisin de Concordia y Pacifica-
cin (Cocopa). La aplicacin de los Acuerdos de San Andrs nombre del pueblo de los Altos de
196
David Recondo
zaciones, con 500 representantes pertenecientes a 32 pueblos indgenas. Esta
primera reunin da nacimiento a un Foro Nacional Indgena Permanente que
se rene en varias ocasiones en los campamentos del EZLN en Chiapas, en el
curso de 1996. El 12 de octubre de 1996 se inaugura un Congreso Nacional
Indgena en la ciudad de Mxico. Concebido como un espacio de convergen-
cia de organizaciones y representantes indgenas de todo el pas, opera como
una especie de federacin muy flexible, con una direccin colegial renovada
en cada encuentro nacional. A partir de 1997 esta articulacin de las organi-
zaciones indgenas tiende a retroceder. La falta de resultados en el nivel fede-
ral," las rivalidades entre dirigentes indgenas y los desacuerdos en torno a
cuestiones de fondo, como la participacin en las elecciones federales, con-
tribuyen a fragmentar el movimiento.
Sin embargo, en 1994la sinergia entre las organizaciones indgenas ad-
quiere una amplitud sin precedentes, organizaciones que se acercarn al EZLN
y "alimentarn" la agenda de sus negociaciones con el gobierno. En este senti-
Chiapas donde se firmaron y la aprobacin de la "ley Cocopa" se convierten en las principales
reivindicaciones de las organizaciones indgenas a partir de 1996. Para el texto de los acuerdos,
vase "Los primeros acuerdos de Sacara Ch'en", Ce-Acatl, nm. 78-79, marzo-abril de 1996.
43 Habr que esperar el mandato del primer presidente salido de la oposicin, el panista Vicente Fox
Quesada (2000-2006), para que el Congreso vote una reforma a la Constitucin federal que se
espera que "ratifique" los Acuerdos de San Andrs. Sin embargo, los diputados del PAN, se niegan
a aprobar en bloque el proyecto de reforma propuesto por la Cocopa. Finalmente, el 14 de agosto
de 2001, aprueban junto con la mayora de diputados y senadores del PRI y del PRD, una reforma
constitucional que no satisface a los dirigentes ni a los simpatizantes del EZLN. stos acaban de
organizar una marcha de Chiapas a la ciudad de Mxico para influir en el debate legislativo, y
convencer a los parlamentarios de aprobar la llamada "ley Cocopa" en su integridad. En esta ocasin
la red de organizaciones indgenas tejida en 1994parece renacer. Miles de personas se movilizan
para recibir a los "rebeldes" y manifestar su solidaridad con la causa indgena. La comparecencia de
delegados indgenas incluyendo a Adelfo Regino de Ser ante el Congreso federal, reunido en
sesin plenaria, le da a las reivindicaciones del movimiento indio un eco sin precedentes. No obs-
tante, al no ser aprobada la iniciativa de la Cocopa, el EZLN decide replegarse de nuevo en sus
bastiones chiapanecos e impulsar la autonoma "desde abajo" cortando toda relacin con el Estado.
De ah en adelante, el movimiento zapatista y sus aliados del Congreso Nacional Indgena han ido
perdiendo visibilidad e influencia poltica a nivel nacional.
La poltica del gatopardo: el reconocimiento de los usos y costumbres

197
do, la rebelin tiene un doble efecto benfico para el movimiento indgena:
por una parte, favorece su articulacin en el plano regional y federal y, por
otra, contribuye a inscribir sus reivindicaciones en el centro de la agenda
pblica.
La definicin de una nueva relacin del Estado con los pueblos indgenas
se convierte en prioridad, cuando menos en el discurso del presidente de la
repblica. A fines del mes de enero de 1994se crea una Comisin Nacional
de Desarrollo Integral y Justicia Social para los Pueblos Indgenas, una de
cuyas funciones es organizar una consulta en todos los estados de la federacin
para reglamentar el Artculo 4de la Constitucin. Al mismo tiempo, el presi-
dente pide a sus expertos que preparen un proyecto de Ley General de las
Comunidades Indgenas y otro sobre la pluralidad cultural y el patrimonio de
los pueblos indgenas. Al igual que en 1992, la iniciativa del gobierno provoca
reacciones entre las organizaciones regionales. En Oaxaca, sobre todo, las or-
ganizaciones ms activas deciden boicotear la consulta, que perciben como una
simulacin destinada a legitimar una ley ya hecha y organizan encuentros in-
dependientes." En estas reuniones reiterarn la demanda de reconocimiento
oficial de las formas tradicionales de designacin de las autoridades municipa-
les. Una de ellas tiene lugar en Lachirioag, en la Sierra Norte, el 21 y 22 de
mayo de 1994. Los participantes insisten en que las comunidades indgenas
no elijan a sus autoridades a travs de los partidos polticos y en que stos
deberan dejar de "apropirselas" como haban venido hacindolo hasta ese da.
Exigen tambin que las comunidades puedan elegir diputados sin la mediacin
de los partidos polticos, aplicando el mismo procedimiento que para la elec-
cin de los ayuntamientos. En una Declaracin de los pueblos zapoteca, mixe
y chinanteco, emitida en una segunda reunin, en julio de 1994, estas mismas
organizaciones confirman su exigencia: "Rechazamos enrgicamente la impo-
sicin del particjp de Estado, que arbitrariamente registra nuestras autoridades
44 Entrevista con Filoteo Revilla, abogado indgena miembro de CAMPO y originario de la Sierra
Jurez, Oaxaca, 20 de julio de 2000.
198

David Recondo
municipales nombradas en asambleas comunitarias, violando as los derechos
histricos y polticos de los pueblos indgenas".
45
Es una vieja demanda pero el tono ha cambiado. Es uno de los frutos del
zapatismo: a partir de este momento la afirmacin del derecho a la autodeter-
minacin ir acompaada de una crtica al gobierno y al Estado-partido. Acti-
tud nueva para unas organizaciones que hasta entonces haban evitado
inscribirse en la oposicin. La defensa de la autodeterminacin no iba necesa-
riamente de la mano de una crtica abierta al gobierno y al partido oficial.
Organizaciones como la Asam, de la que ya hemos hablado, evitaban la con-
frontacin con el Estado; buscaban, por el contrario, una relacin de "respeto
mutuo". La estrategia es negociar y construir nuevos canales de mediacin, ms
que inscribirse en una oposicin poltica. Es muy grande la diferencia con otras
organizaciones campesino-indgenas como la
COCEI, que entran muy pronto
en el juego electoral y adoptan una posicin antiprista desde los aos setenta.
En el caso de las organizaciones comunalistas como las de la Sierra Norte, la
estrategia consiste ms en adoptar una actitud de neutralidad poltica: no se
trata de cambiar al Estado ni de cambiar el partido en el poder, sino de estable-
cer relaciones diferentes con el poder central, cualquiera que sea su naturaleza
o su tinte poltico. A partir de 1994se produce una ligera radicalizacin en sus
discursos: el reclamo de autonoma estar ligado a un cuestionamiento de las
manipulaciones del partido oficial, aun cuando la mayor parte del tiempo se
critica en general a los partidos. Las organizaciones se deslizan sensiblemente
de la independencia
respecto de las organizaciones corporativas del partido
dominante a la oposicin.
Ello no implica, empero, una confrontacin con el
Estado, dado que se apoya en la afirmacin de una diferencia cultural y recha-
za a los partidos y la accin poltica
convencional
por pertenecer a la cultura
occidental. Sin embargo, parece que la aparicin del
EZLN influy en esta radi-
calizacin de las reivindicaciones indgenas asociando la defensa de la
dignidad
45
Segundo foro de anlisis y propuestas de reglamentacin al Art. 4. y 27; frac.
VII, prrafo II, constitu-
cionales,
mimeo., 10 de julio de 1994, p. 2.
La poltica del gatopardo: el reconocimiento de los usos y costumbres

199
de los indios al cuestionamiento del sistema de Estado-partido. El reclamo de
autonoma tiende a convertirse, ms claramente que antes, en una reivindica-
cin de cambio poltico y no en un simple "reacomodo" de las instituciones con
o sin partido hegemnico. Adems, en sus declaraciones las organizaciones
rinden homenaje al EZI.N y manifiestan su solidaridad con un movimiento que
supo retomar sus demandas y proyectarlas en la escena poltica. En el estado de
Oaxaca el gobierno prestar odo atento a estas manifestaciones y relanzar la
obra reformadora de Heladio Ramrez.
LA COSTUMBRE CONVERTIDA EN LEY:
LA INVENCIN DE UN SISTEMA ELECTORAL DUAL
El 30 de agosto de 1995, luego de un animado debate, los diputados del Con-
greso de Oaxaca aprueban un decreto que crea un libro suplementario en el
cdigo electoral. Slo contiene cinco artculos que hacen referencia a los pro-
cedimientos consuetudinarios que emplean las comunidades en el nombra-
miento de sus ayuntamientos. Autorizan a las comunidades a hacer lo que
siempre haban hecho a la sombra de la ley: designar a sus autoridades muni-
cipales en asambleas pblicas, sin la intervencin directa de los partidos pol-
ticos y fuera de la fecha oficial de las elecciones. Se crea, as, una distincin
entre dos tipos de municipios: aquellos donde la eleccin de los ayuntamientos
se realiza segn la costumbre y aquellos donde se lleva a cabo siguiendo las
reglas convencionales y con la intervencin de los partidos polticos. El nuevo
libro solamente concierne a los municipios que "desde tiempos inmemoriales
o cuando menos tres aos" han aplicado este tipo de procedimiento. 46 La
definicin es vaga, pero no ms que el conocimiento que de los procedimien-
tos consuetudinarios tienen los legisladores. El texto no es aprobado por los
diputados del PRD, que consideran que la reforma fue desviada de la intencin
46
Cdigo de Instituciones Polticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca, p. 28
200

David Recondo
inicial para servir exclusivamente a los intereses del
PRI: en el nuevo texto las
autoridades nombradas por las asambleas de pueblo son consideradas como
"
candidatos", cuya planilla, aun si es nica, deber ser ratificada en las urnas
el mismo da que los municipios "no consuetudinarios". Estos "candidatos"
podrn presentarse sin registro partidista, o bien, si las asambleas de pueblo
lo "desean", ser registradas por uno de los partidos existentes. Para el
PRD y
las organizaciones indgenas esta segunda opcin equivale a negar lo que su-
puestamente el nuevo reglamento debera garantizar: la no injerencia de los
partidos polticos en los municipios que han preservado sus costumbres. Esta
reforma refleja perfectamente las convulsiones de un sistema poltico regional
cuyo cambio intentan controlar los principales actores. La legislacin de las
costumbres en 1995 no es el acto de un solo actor poltico (el gobierno, el
PRI,
los partidos de oposicin o las organizaciones independientes), y repre-
senta el punto de convergencia de una multitud de actores en busca de un
equilibrio poltico que mejor convenga a sus intereses.
El reconocimiento de las costumbres electorales no puede separarse de una
serie de reformas impulsadas por el gobernador Didoro Carrasco. Temiendo
un contagio del conflicto chiapaneco, el gobernador de Oaxaca reorienta la
poltica indigenista que se ejerca hasta entonces. El reconocimiento y la auto-
noma estn a la orden del da; Didoro Carrasco, por consejo de los "especia-
listas" de los que se haba rodeado, retorna las principales reivindicaciones
indgenas para integrarlas en la ley y darles prioridad en su agenda de trabajo.
EL NUEVO INDIGENISMO
DE DIDORO CARRASCO ALTAMIRANO (1992-1998)
El 21 de marzo de 1994, durante la ceremonia de conmemoracin del naci-
miento de Benito Jurez, Didoro Carrasco Altamirano anuncia la puesta en
prctica de un "nuevo acuerdo" con los pueblos indgenas de Oaxaca. Propo-
ne un "cambio radical de perspectiva" destinado a transformar las relaciones
entre el Estado y las comunidades. En un largo discurso pronunciado delan-
La poltica del gatopardo: el reconocimiento de los usos y costumbres

201
te de un pblico compuesto por autoridades municipales y funcionarios lo-
cales y federales, el gobernador se compromete a establecer un nuevo acuerdo
con los pueblos indgenas, basado ante todo en el "reconocimiento y el respe-
to" de su dignidad. Este compromiso, implcito en la poltica aplicada hasta
ese momento, se convierte en la "tesis central del gobierno", en prioridad ab-
soluta. 47 El gobernador afirma que el reconocimiento de la diversidad no es
una amenaza para la unidad de la nacin, sino, por el contrario, una condicin
de su fortalecimiento. El nuevo acuerdo con los pueblos indgenas parte, as,
del reconocimiento del valor de sus "tradiciones" y de la vitalidad de su "auto-
noma cultural". Se desglosa en cuatro compromisos del gobierno:
Desconcentrar las decisiones polticas para encontrar, junto con las co-
munidades, la solucin a tres grandes problemas: la administracin de
la justicia y la seguridad; los conflictos agrarios y el fortalecimiento
de los usos y costumbres locales, "en el marco de la autogestin comu-
nitaria, municipal y regional".
"Compartir" la decisin con las comunidades en materia de asignacin
de los recursos financieros y de elaboracin y ejecucin de las polticas
pblicas.
Transformar las estructuras gubernamentales especializadas en asuntos
indgenas, de tal manera que los representantes de las comunidades
puedan participar en las decisiones que les afectan.
Realizar las acciones inmediatas para satisfacer las necesidades ms ur-
gentes de las comunidades en funcin de las prioridades que ellas mis-
mas definan y sin perder de vista los objetivos de largo plazo.48
47 Didoro Carrasco Altamirano, Propuesta de un nuevo acuerdo para los pueblos indgenas, p. 5.
48 Ibid. p. 6.
202 David Recondo
La idea central del nuevo acuerdo para los pueblos indgenas es compartir las
decisiones con las comunidades, hacer lo que sea necesario para que los ind-
genas participen en la elaboracin de los programas y las polticas que les
conciernen. Insiste en la desconcentracin, la "desburocratizacin" de las de-
cisiones y de las intervenciones del Estado. "Decidir juntos", segn las moda-
lidades y las prioridades definidas por los "pueblos indgenas'', tal es la nueva
"consigna" del gobernador. No se trata solamente de dejar que las comunidades
escojan ofrecindoles ms opciones, sino de abrir los espacios para que parti-
cipen directamente en la definicin de estas alternativas. Para ello el Estado
se compromete a dar apoyo poltico en las decisiones "autnomas" de las
autoridades comunitarias y municipales.`'
Para establecer esta relacin exitosamente, el gobernador propone cons-
tituir una nueva estructura de representacin de las comunidades indgenas.
Aqu tambin insiste en la necesidad de no armar nuevas instituciones par-
tiendo de cero sino utilizar las que existen: las comunidades y sus autoridades
municipales y tradicionales debern decidir la forma que asumir su repre-
sentacin local y regional. El gobernador hace hincapi en este punto: no se
trata de imponer una forma de representacin sino de reconocer las que las
comunidades escojan. Sin embargo, recomienda que las instituciones locales
se reagrupen en el seno de un mismo organismo: los "consejos indgenas".
stos se constituyen en el plano municipal y regional y se espera que renan,
en un nuevo organigrama, a las autoridades municipales, agrarias y tradicio-
nales (consejos de ancianos). Los asesores del gobernador capacitan a "anima-
dores culturales" salidos de las comunidades para que "expliquen" a las
autoridades indgenas el sentido y los objetivos del "nuevo acuerdo" y para
que contribuyan a instalar la nueva estructura de representacin. Se crean as
consejos indgenas en cada municipio y en cada regin." Las modalidades
49 Didoro Carrasco Altamirano, Propuesta de un nuevo acuerdo para los pueblos indgenas, p. 7.
99 Ibid., pp. 14-24.
La poltica del gatopardo: el reconocimiento de los usos y costumbres

203
varan de regin en regin, pero en la mayora de los casos son las autoridades
municipales las que ocupan las funciones de estos nuevos consejos.
La iniciativa del gobernador es una respuesta directa a la rebelin zapatista de
Chiapas: los trminos justicia y dignidad figuran en primer plano como un
eco de los comunicados del grupo armado. La promesa de satisfacer lo ms
pronto posible las necesidades de las comunidades es tambin una alusin
directa a las demandas formuladas por los indios en Chiapas. La afirmacin
de la voluntad de incluir a los indgenas en las decisiones que les competen
y de elaborar con ellos los programas de desarrollo, refleja la inquietud de un
gobierno que quiere evitar un conflicto similar al del estado vecino. La po-
blacin indgena es mayoritaria en Oaxaca, al contrario de Chiapas. Es tam-
bin uno de los estados ms pobres. Cuando la guerrilla surge en Chiapas, la
reaccin del gobierno es movilizar a sus asesores para evitar un "contagio" del
conflicto. "Qu debo hacer para que no ocurra lo mismo entre nosotros?"
habra preguntado a sus especialistas en poltica indigenista. 51 El "nuevo
acuerdo", anunciado en marzo de 1994, es una medida destinada a anticipar
y desactivar un eventual conflicto social. La rebelin en Chiapas tuvo los
efectos de un timbre de alarma. Al retomar las principales demandas del EZLN
y al formular una poltica de atencin especial a las comunidades, Didoro
Carrasco pretende quitar el piso a las organizaciones que tuvieran la tentacin
de imitar a los zapatistas.
La poltica indigenista del gobernador de Oaxaca recuerda curiosamente
a la de los aos setenta. Una vez ms, la inspiracin de Salomn Nahmad es
determinante. La figura de los "consejos indgenas" remite a la de los "conse-
jos supremos" de Echeverra, aunque esta vez con una forma menos corpora-
tivista y ms autogestionaria. La "participacin" de Nahmad es secundada por
la perspectiva de la "autogestin" de Gustavo Esteva, que destaca la necesidad
de revertir la pprspectiva convencional del desarrollo: el Estado debe respon-
5 1 Entrevista con Gustavo Esteva, asesor de Didoro Carrasco Altamirano, Oaxaca, 25 de mayo de
1996.
204David Recondo
der a las prioridades establecidas por las comunidades, en vez de obligarlas a
ajustarse a una oferta predeterminada (servicios, infraestructura, programas
de asistencia). Las comunidades deciden el sendero y los medios de su propio
desarrollo, el Estado debe contentarse en "coadyuvar", en apoyarlos en la
realizacin de sus objetivos. 52
Esta poltica del "nuevo acuerdo" marca el punto de partida de una serie
de reformas legales en materia educativa, agraria, penal. Didoro Carrasco se
propone completar las reformas constitucionales iniciadas por su predecesor.
Una lista de quince lenguas indgenas de Oaxaca se aade al Artculo 16 de
la Constitucin local. Su primer prrafo quedar como sigue:
El estado de Oaxaca tiene una composicin tnica plural, sustentada en la pre-
sencia de los pueblos indgenas que se reconocen y el Estado proteger las quin-
ce lenguas indgenas que lo integran: amuzgo, cuicateco, chatino, chinanteco,
chocholteco, chonta', huave, ixcateco, mazateco, mixe, mixteco nahua, trique,
zapoteca y zoque. 53
Se emite una nueva ley de educacin, en la que el Estado se compromete a
que la educacin sea bilinge y bicultural. Los programas debern incluir
contenidos "tnicos y regionales". La educacin pblica no solamente debe
preservar las lenguas indgenas, sino promoverlas. En materia penal, se intro-
ducen clusulas especiales en las que se obliga a los jueces a tener en cuenta
los usos y costumbres de las personas juzgadas y en las que se garantiza su
derecho a un traductor. En materia agraria, se crea una Junta de Conciliacin
Agraria, que debe promover la concertacin entre comunidades en la resolu-
cin de sus conflictos. Otras referencias a derechos especficos de los indios se
incluyen en las leyes de salud, de telecomunicaciones, de cultura, de adminis-
La poltica del gatopardo:
el reconocimiento de los usos y costumbres

205
tracin municipal
y de poltica social." Aun cuando se inscriben en la conti-
nuidad de las reformas anteriores, es evidente que las iniciativas del gobernador
tomaron un particular giro en 1994, por el impacto de la rebelin zapatista.
El programa presentado por Didoro Carrasco en 1992 ya contena un eje de
"
modernizacin educativa y consolidacin de las identidades culturales". Los
encuentros que coordina con las organizaciones regionales tras haber sido
elegido, son un indicador de que ya tena la intencin de proseguir la obra de
Heladio Ramrez. Sin embargo, no se hablaba de reformas legales propiamen-
te dichas. La cuestin indgena se
aborda desde el ngulo de la educacin
y de
la cultura. A partir de 1994, se
aborda de manera ms integral, incluyendo una
dimensin poltica y administrativa. El efecto Chiapas explica sin duda esta
evolucin. El gobernador decide profundizar una poltica de "reconocimiento"
iniciada a principios de los aos noventa, que sin duda se habra quedado en
el mbito cultural de no estallar el conflicto en el vecino estado.
El reconocimiento de las costumbres electorales debe colocarse en esta
nueva tendencia de la poltica indigenista local. Toda reforma legal, en el te-
rreno que sea, deber pasar en adelante por el "filtro" del indigenismo. Cuan-
do el gobierno invita a los partidos polticos a modificar el cdigo electoral
local, en respuesta a la reforma electoral federal de 1994, la cuestin de una
"mejor" reglamentacin de las costumbres comunitarias ocupa un lugar cen-
tral, aun cuando no haya constituido la motivacin principal de dicha refor-
ma. El terreno haba sido "preparado" tanto por las discusiones federales sobre
los derechos
indgenas como por la declaracin de principios del nuevo acuer-
do del gobernador de Oaxaca. En octubre de 1994el gobernador anuncia su
intencin de organizar foros regionales para que los representantes de los 16
grupos tnicos del estado participen directamente en la reforma electoral. Se
pronuncia claramente a favor de un "reconocimiento oficial" de los mecanis-
1
52 D. Carrasco Altamirano, Propuesta de un nuevo acuerdo para los pueblos indgenas, pp. 24-29.
53 Constitucin poltica del estado libre y soberano de Oaxaca, p. 12.
54 Derechos indgenas en la legislacin oaxaquea.
206 David Recondo
mos de eleccin empleados por las comunidades y de un "respeto irrestricto"
de las decisiones tomadas por asambleas de pueblo. 55
LA REFORMA ELECTORAL DE 1995: LA NEGOCIACIN
DE LAS REGLAS DEL JUEGO POLTICO
Para comprender la reforma de 1995 sobre los usos y costumbres nos parece
necesario introducir otros factores que se suman a la coyuntura de la rebelin
zapatista. La legalizacin de las costumbres responde igualmente a determina-
ciones de orden electoral. Como ya dijimos, desde fines de los aos setenta la
hegemona del PRI en las zonas rurales tiende a declinar y, en todo caso, el nivel
de competencia electoral aumenta de forma continua. El PRI es cada vez menos
"el nico amo de la casa", y la simbiosis entre el partido de Estado y las comu-
nidades se v cada vez ms amenazada por la oposicin. Esta tendencia se
acenta a fines de los aos ochenta y durante los noventa. Ya lo examinamos
desde la perspectiva de las elecciones municipales, pero este hecho se refleja
tambin en las elecciones federales: sobre todo en 1994, aun si el PM guarda la
mayora en el Congreso federal y Ernesto Zedillo gana con un cmodo margen,
la oposicin sigue consolidndose. Indirectamente, el levantamiento zapatista
tiene mucho que ver, puesto que en Chiapas el PRI, que obtiene de todos modos
cerca del 90% de los sufragios, se sita ahora en alrededor del 70 por ciento.
En Oaxaca la tendencia es similar: el PRD consolida su presencia y el ca-
pital electoral del PRI se reduce sensiblemente. Es entonces indispensable
ubicar la reforma de 1995 en este contexto. La decisin del gobierno de avan-
zar en la reglamentacin de las costumbres no es ajena a esta modificacin del
equilibrio de las fuerzas polticas sobre el terreno. Didoro Carrasco, al igual
que Heladio Ramrez, est consciente de la amenaza que representa el avance
de la oposicin en las regiones donde el orden poltico y la "paz social" haban
estado garantizados hasta ese da por el pacto clientelista encarnado en la
55
Noticias, 25 de octubre de 1994.
La poltica del gatopardo: el reconocimiento de los usos y costumbres

207
costumbre. Aqu tampoco se puede separar la coyuntura de las tendencias de
fondo: en 1995, es muy probable que el gobernador y su partido hayan anti-
cipado un avance de la oposicin y hayan visto en la reglamentacin de las
costumbres electorales una manera de amortiguar una eventual derrota elec-
toral. 56 Para el partido hegemnico la reforma es un medio de preservar una
costumbre que garantiza su hegemona en ms de 400 municipios.
Sin embargo, no es conveniente caer en una perspectiva demasiado "ma-
quiavlica" que quiera ver en la reforma el resultado de una estrategia cuida-
dosamente premeditada por el gobierno. Como toda reforma, la de 1995 es
el fruto de una negociacin y no se debe a la voluntad de un actor nico.
Que el PRI haya sacado provecho de ella, no quiere decir que sea el nico
responsable. Ni el partido oficial ni el gobierno son actores perfectamente
racionales y homogneos. En su interior existen individuos y grupos cuyos
intereses y estrategias son a menudo divergentes. Lo mismo puede decirse de
los partidos de oposicin y las organizaciones independientes.
Aun cuando el gobierno y su partido dominen el juego poltico, la regla-
mentacin de los usos y costumbres es el resultado de una convergencia de
intereses y no de una decisin unilateral. La reforma electoral es objeto de pro-
longadas negociaciones a partir del 7 de febrero de 1995, fecha de la instalacin
oficial de la mesa de Santo Domingo en Oaxaca. 57 Los representantes de los
principales partidos se renen quince veces entre el 21 de febrero y el 10 de
abril. Paralelamente, el Congreso local organiza una veintena de foros regio-
nales para permitir a la "ciudadana en general" que haga sus propuestas. En
estas reuniones regionales aparece el tema de los usos y costumbres con reno-
vado vigor. En la Sierra Norte, por ejemplo, las organizaciones independientes
que haban convocado varias reuniones regionales en 1994, aprovechan para
56 Entrevista con Gustavo Esteva.
57
Para negociar la reforma electoral general, los partidos y el representante del gobierno de Oaxaca
(Jos Antonio Estefan Garfias, secretario general de Gobierno y presidente del mE) se renen en el
recinto del antiguo convento de Santo Domingo, en la capital del estado.
208

David Recondo

La poltica del gatopardo: el reconocimiento de los usos y costumbres

209


impuesto una reforma que no incluye los acuerdos a los que haban llegado
en la mesa de negociaciones. No obstante, las modificaciones son importan-
tes, en especial en lo relativo al funcionamiento del Instituto Electoral local,
que gana en autonoma puesto que ya no ser el secretario general del gobier-
no el que presida el consejo general, sino un consejero presidente designado
por dos terceras partes de los diputados locales."
En 1995 Cipriano Flores Cruz es elegido de esta manera. Consejeros
ciudadanos designados por el voto de dos terceras partes del Congreso local
vienen a reemplazar a los antiguos consejeros "magistrados", que elegan los
diputados a propuesta del gobernador. 61 Se espera que los consejeros ciuda-
danos sean personas que no tengan compromisos directos con los partidos
polticos. En general son personas que pertenecen al mundo acadmico o que
ejercen una profesin liberal (abogados, mdicos, etctera). Los ciudadanos
participan igualmente en la validacin de los resultados electorales relativos a
los diputados locales, ya que en adelante sta la harn los consejos de distrito,
en los que solamente los consejeros ciudadanos tienen poder de resolucin y
los representantes de los partidos no pueden ms que emitir sus opiniones.
La calificacin de las elecciones haba sido hasta entonces el coto del Congre-
so local, y exista el riesgo de que los diputados no fueran del todo imparcia-
les, ya que tenan a su cargo calificar su propia eleccin. La composicin del
Congreso se modific tambin: se crean cuatro nuevos distritos electorales,
aumentando as el nmero de diputados designados segn los dos modos de
escrutinio: mayora relativa y representacin proporcional. Adems, se supri-
me la "clusula de gobernabilidad", que permita al partido de mayora obte-
ner las dos terceras partes de los escaos en el Congreso. 62 La reforma
establece tambin condiciones ms equitativas de financiamiento de los par-
tidos y de acceso a los medios de comunicacin, 63 adems de imponer lmites
replantear a los diputados el proyecto de la inclusin en el cdigo electoral de
un captulo especial sobre los procedimientos comunitarios."
Las negociaciones de los partidos polticos entre febrero y abril de 1995
no giran exclusivamente en torno a la cuestin de los usos y costumbres. sta
sale a colacin en la primera sesin de la "mesa de Santo Domingo", pero se
pospone. En este punto las negociaciones prometen ser bastante difciles.
Parece existir un consenso general de que las costumbres de las comunidades
deben ser reconocidas y reglamentadas, pero, en realidad, tras esta coin-
cidencia se esconden interpretaciones muy diversas sobre las modalidades de
dicha reglamentacin. La verdad es que los representantes de los partidos
retoman el discurso de las organizaciones independientes y del gobernador
sobre los usos y costumbres para defender sus propios intereses en la mesa
de negociaciones. En pocas palabras, cada uno se arroga el "manto" de las
costumbres. En este sentido, es importante no desvincular las discusiones
acerca de esta cuestin del resto de la reforma electoral: los partidos polticos
se comprometieron en la negociacin del conjunto de reglas y condiciones
de acceso al poder.
La agenda de la reforma incluye cuestiones cruciales, como la designacin
y las prerrogativas de los miembros del consejo general del Instituto Estatal
Electoral; los procesos de escrutinio de los votos y la sancin de los resultados
electorales; el establecimiento de las circunscripciones electorales y la repar-
ticin de los escaos en el Congreso local; el financiamiento de los partidos
polticos y de las campaas; la fecha de las elecciones; el acceso a los medios
de comunicacin y el funcionamiento de la justicia electoral."
El 13 de mayo de 1995 se publican en el diario oficial las primeras mo-
dificaciones del cdigo electoral. La iniciativa aprobada por el Congreso local
no satisface a los representantes del
PRD, que le reprochan al PRI el haber








s o
Ibid., p. 33.
81 Ibid., p. 10.
82 Ibid., p. 34.
83 Ibid., p. 36.

58
Iniciativa de reformas y adiciones al Cdigo de Instituciones Polticas y Procedimientos Electorales
de
Oaxaca y de la Constitucin del estado libre y soberano de Oaxaca.
59
Memoria de los procesos electorales de diputados y concejales de 1995,
pp. 32-39.



210

David Recondo
al financiamiento de las campaas. En materia de justicia electoral, se integran al
Tribunal Electoral nuevos magistrados propuestos por el Tribunal Superior
de Justicia y nombrados por el Congreso local. Los delitos electorales se ins-
criben ahora en el cdigo penal de Oaxaca, y se crea un departamento especial
de la polica judicial para vigilarlos y sancionarlos." La reforma crea igual-
mente el estatus de observador electoral que permite a los ciudadanos mexi-
canos que lo deseen supervisar las diferentes etapas de los procesos
electorales. Adems, los partidos de oposicin logran la aceptacin de una
de sus exigencias ms caras: la unificacin de las fechas de eleccin de dipu-
tados locales, ayuntamientos y gobernador. Empero, la aplicacin de esta
decisin se pospone a las siguientes elecciones. Las de 1995 se realizan, si-
guiendo la reglamentacin en vigor desde 1992: la eleccin de los diputados
locales se celebra el primer domingo de agosto y la de los ayuntamientos el
segundo domingo de noviembre.
La reglamentacin de los usos y costumbres se aborda parcialmente en la
mesa de negociaciones, que transcurre a puerta cerrada. En febrero de 1995,
en la mesa de Santo Domingo, el PRD lanza el debate exigiendo que las auto-
ridades elegidas siguiendo los procedimientos consuetudinarios sean recono-
cidas directamente por la institucin electoral, sin la mediacin de los partidos
polticos. 66 El PRI, que desde el mes de noviembre de 1994haba hecho
declaraciones en pro del respeto a la autodeterminacin de las comunida-
des,67 se muestra reticente frente a la propuesta de los representantes del
PRD.
Todo parece indicar que dentro del PRI existen posiciones divergentes en
64 Memoria de los procesos electorales de diputados y concejales de 1995, pp. 37-38.
65 Ibid., p. 38.
Entrevistas con Jaime Bailn Corres, presidente de la Comisin de Asuntos Indgenas de Oaxaca
del Congreso de Oaxaca (Oaxaca, 9 de octubre de 1998); Juan Jos Jimnez Pacheco, jefe de la
direccin de usos y costumbres del tEE, Oaxaca, 13 de octubre de 1999; Clemente de Jess Lpez,
representante del P RD ante el Consejo General del lEE durante las elecciones municipales de 1995,
Oaxaca, 26 de octubre de 1999, y Miguel ngel Carballido, representante del P RI ante el Consejo
General del IEE de 1995 a 1998, Oaxaca, 4de octubre de 1999.
67 Noticias, 22 de noviembre de 1994.
La poltica del gatopardo: el reconocimiento
de los usos y costumbres

211
torno a esta cuestin: si bien todos afirman, de manera retrica, que las cos-
tumbres deben respetarse, algunos se muestran reticentes ante la idea de "sol-
tar" de golpe a los municipios, cuyas autoridades siempre han sido registradas
por el "partido del gobierno". As pues, el debate no solamente tiene lugar
entre partidos sino tambin en su interior.
Los nicos que abiertamente se posicionan en contra de la legalizacin de
las costumbres son los representantes del PAN. Segn ellos, los usos y costum-
bres no hacen ms que alimentar el caciquismo.
68 Los dems partidos, entre
ellos las formaciones pequeas, como el
PFCRN o el PT, se pronuncian en
favor de una reglamentacin de las costumbres, aun cuando sus representan-
tes en la mesa de negociaciones no hagan propuestas precisas al respecto. Las
discusiones ms intensas se dan entre el
PRD y el PRI, los partidos que ms
presencia tienen en las zonas rurales, discusiones que pronto giran alrededor
de la cuestin del registro de las "planillas comunitarias": si bien los pristas
siguieron al gobernador en su defensa de la autonoma comunitaria en mate-
ria de eleccin municipal, algunos insisten en que la opcin del registro a
travs de los partidos polticos se preserve
a la par de la va "independiente".
Es, pues, en el seno del PRI
donde las negociaciones resultan ser las ms rs-
pidas. Aunque no todos los miembros del
PRD vieron con buenos ojos las
costumbres que favorecen al partido oficial, optaron por una legalizacin que
permita cortar el "cordn umbilical" que vincula a este partido con las comu-
nidades indgenas. Al defender la autonoma comunitaria el
PRD busca, en
realidad, romper el "monopolio" del
PRI en las regiones indgenas.
Para comprender mejor la dinmica y los vericuetos de las negociaciones
sobre la reglamentacin de las costumbres, cabe examinar con detalle las
posiciones de cada uno de los actores que participan en ellas, ms o menos
directamente: el gobierno (local y federal), los partidos polticos (PRI y
PRD
sobre todo), la> organizaciones independientes (indgenas y no indgenas), la
Iglesia, el medio acadmico y las autoridades municipales.
Ibid.
22 de abril de 1995.
212

David Recondo
El gobierno del estado de Oaxaca y el gobierno federal
Como hemos dicho, el gobernador Didoro Carrasco se posiciona en favor
del reconocimiento de los usos y costumbres desde 1994, cuando presenta la
Propuesta de un nuevo acuerdo para los pueblos indgenas. Reitera su posi-
cin en octubre de 1994al anunciar de forma precisa que la reforma electoral
debe incluir una reglamentacin de los procedimientos consuetudinarios que
garantice la libre determinacin de las comunidades en la designacin de sus
autoridades municipales. Retorna las propuestas de las organizaciones de la
Sierra Norte. En sus palabras no hay ambigedad. La decisin de reglamentar
las costumbres viene de aqu, y no de los partidos polticos. Didoro Carras-
co aspira a legitimar su gobierno y a preservar la estabilidad poltica ante el
riesgo de contagio de la rebelin zapatista. Aspira tambin a detener el avan-
ce de la oposicin en las elecciones locales. El reconocimiento legal de una
va "apartidista" de designacin de las autoridades municipales apunta a amor-
tiguar un eventual fracaso del PRI y, sobre todo, a evitar la explosin de con-
flictos pre y poselectorales.
No obstante, la decisin del gobernador no es un simple clculo electoral.
Didoro Carrasco pretende sobre todo preservar la "gobernabilidad" segn
la expresin en boga entre los pristas a la sazn, incluso si tiene que ceder
en el plano de las "estadsticas" electorales: ms vale mantener la estabilidad
poltica y garantizar la legitimidad del gobierno que buscar a cualquier precio
los "trofeos" electorales. El gobernador parece estar listo para renunciar al
registro, en el nombre del PRI, de ms de 400 municipios. En otras palabras,
Didoro Carrasco no acta solamente como dirigente del PRI sino como
gobernante, cuidadoso de preservar una relacin "armoniosa" con las comu-
nidades. Comprendi que las comunidades indgenas no son pristas en el
sentido de ser militantes: antes que nada son leales al gobierno.69 Esta lealtad
descansa en una relacin clientelista con el gobierno y por ende con su "ex-
69 Entrevista con Jaime Bailn Corres.
La poltica del gatopardo: el reconocimiento de los usos y costumbres

213
presin electoral", el PRI. No ha habido adhesin partidista en el sentido
ideolgico del trmino, ni siquiera una relacin clientelar con los miembros
de una organizacin poltica distinta del gobierno. Ya lo hemos dicho varias
veces: el PRI
no es percibido como un partido poltico sino como una "ins-
tancia gubernamental". Su presencia en la mayora de los municipios es indi-
recta: en vez de formar cuadros militantes, se content con
incorporar las
instituciones comunitarias haciendo de las asambleas de pueblo el mecanismo
de "seleccin" de sus candidatos. El partido se fundi de esta manera con la
costumbre, en vez de imponerse como una organizacin poltica con una
estructura
independiente de la de los municipios. Aun si existen comits de
partido en todos los municipios, con frecuencia se consideran como un cargo
ms en la jerarqua del servicio comunitario. En la mayora de los casos son
los principales o ancianos los que asumen esta responsabilidad.
Indudablemente que Didoro Carrasco entendi esta particularidad po-
ltica y antropolgica de Oaxaca. Una vez ms sus consejeros (Salomn Na-
hmad, Gustavo Esteva, Armando Labra Manjarrez," Gerardo Garfias Ruiz)
71
influyen determinantemente en su decisin: saben convencerlo de que tiene
todo para ganar si legaliza lo que su partido ya incluy en sus propios estatu-
tos. Lo que pierde en trminos estadsticos (el PRI ya no podr pretender que
gan las elecciones en ms de 400 municipios) lo gana en trminos de legiti-
midad. Si legaliza las costumbres, aparecer como el gobernador que respeta
las instituciones comunitarias y las protege de las divisiones que la oposicin
provoca. El PRI, en tanto que "partido del gobierno", no puede ms que salir
ganando legitimidad y seguir capitalizando el apoyo de las comunidades en
el resto de las elecciones (legislativas, presidenciales, etc.). En la ms pura
tradicin prista, el punto es estar a la cabeza de los cambios que se estn
Antes de ser coordinador de asesores de los gobernadores Heladio Ramrez y Didoro Carrasco, Ar-
mando Labra Manjarrez fue profesor de economa de la UNAM, y diputado federal por el PRI en el
Estado de Mxico.
Gerardo Garfias es antroplogo, fue director de la Procuradura para la Defensa del Indgena
durante los sexenios de Heladio Ramrez y Didoro Carrasco Altamirano.
70
71
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David Recondo

La poltica del gatopardo: el reconocimiento de los usos y costumbres

215

dando en el entorno nacional e internacional el indigenismo de reconoci-
miento est de moda despus del levantamiento zapatista y de volver en su
favor una situacin potencialmente peligrosa. Al presentarse como el defensor
de la autonoma indgena, el gobernador anticipa y desactiva las reivindica-
ciones de la oposicin, que cuestiona cada vez ms el monopolio que ejerce
el PRI en el registro de las autoridades nombradas por las comunidades. Recu-
pera en su favor una demanda que de entrada podra resultarle perjudicial. El
gobernador da muestras de clarividencia: sabe que, ante los progresos de la
oposicin, es imposible mantener indefinidamente el monopolio de su partido
en los municipios indgenas. Ms que tener que soportar una tendencia impa-
rable y desfavorable, toma la iniciativa de una reforma que ratifica el fin de la
hegemona del PRI, pero al mismo tiempo hace de dicho partido el instigador
del cambio y no su vctima.
El 31 de marzo de 1995, mientras los partidos estn en plenas negocia-
ciones, el gobernador reitera su posicin a favor del reconocimiento y el res-
peto de los usos y costumbres en el marco de un foro nacional sobre el
federalismo, en Guadalajara, en el estado de Jalisco?'
Es conveniente no ver las decisiones del gobierno de Oaxaca como un
hecho aislado de lo que ocurre en el plano federal. Aunque en materia de le-
gislacin electoral, y en especial en lo tocante a las elecciones municipales, el
gobierno del estado dispone de cierta soberana, es difcil imaginar que el go-
bierno federal no haya tenido voz ni voto en una reforma como sta. La expe-
riencia del estado de Oaxaca es paradjica: mientras que en Chiapas el
gobierno federal se muestra reticente a la cuestin de las autonomas indgenas,
en Oaxaca tolera reformas que reconocen a las comunidades indgenas derechos
particulares en materia electoral. Varias interpretaciones son posibles.
La primera consiste en ver en las reformas de Oaxaca una estrategia en-
comendada desde el centro de la federacin y destinada a restar peso a las
reivindicaciones del EZLN aportando una respuesta parcial en los estados de
la repblica. El gobierno tratara as de evitar una reforma federal integral, que
sera tanto como reconocer una victoria poltica a los zapatistas y pondra en
peligro la hegemona de la clase poltica prista. Esta interpretacin se hace
ms tarde, en 1998, con ocasin de la Ley sobre los Derechos de los Pueblos
y las Comunidades Indgenas promovida por Didoro Carrasco en el mo-
mento mismo en que el gobierno federal parece oponerse a la aplicacin de
los acuerdos firmados con el EZLN. 73 Hagamos una extrapolacin y apli-
qumosla a la reforma relativa a los usos y costumbres de 1995. En realidad,
es difcil pensar que en aquel momento el gobierno federal tuviera ya una idea
perfectamente clara de los pormenores de sus negociaciones con el grupo
armado, sobre todo en lo tocante a la cuestin de la autonoma.
Una segunda interpretacin nos parece ms cercana a la realidad, aun
cuando exagere la autonoma que posee el gobierno de Oaxaca. sta consiste
en presentar las reformas emprendidas por Didoro Carrasco como una de-
cisin tomada en la periferia sin influencia alguna del gobierno federal.
" En marzo de 1998 el gobernador Didoro Carrasco Altamirano presenta ante el Congreso local un
proyecto de Ley de Derechos de los Pueblos y las Comunidades Indgenas, que ser aprobada el 17
de junio del mismo afio por la mayora del Congreso. Esta ley representa una de las legislaciones
ms avanzadas del pas, as como de todo el continente latinoamericano, en lo tocante a derechos
de los pueblos indgenas. Contiene ocho captulos, uno de ellos sobre la autonoma y otro sobre
los "sistemas normativos internos". La ley fue elaborada con el concurso de abogados indgenas,
como Adelfo Regino Montes, de la organizacin Ser. Tambin participaron los asesores del go-
bernador, Gustavo Esteva y Salomn Nahmad Sittn. Pese a toda la publicidad que le hicieron el
gobernador y su equipo en el plano nacional e internacional, la ley ha sido fuertemente criticada
por algunos abogados indgenas. stos consideran que su aplicacin es prcticamente imposible,
dado que el aparato judicial se rehsa a tomarla en cuenta, pero tambin porque es demasiado
general en su formulacin. Adems contradice la legislacin federal, lo que anula de facto toda
posibilidad de aplicarla. Sus efectos son ms bien simblicos, ya que a partir de 1998 algunas
autoridades municipales la invocan para reclamar el respeto a su autonoma. Segn nuestro modo
de ver, esta legislyin viene a reforzar los efectos que atribuimos a la reforma electoral de los usos
y costumbres. Cf. Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indgenas, Oaxaca, Gobierno
del estado, 17 de junio de 1998. Para una lectura crtica de la ley vase Francisco Lpez Barcenas,
"Ley de Derechos Indgenas en Oaxaca. Una casa para todos", La Jornada, suplemento Masiosare,
31 de mayo de 1998.




72 Noticias, 1 de abril de 1995.


75
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216
David Recondo
Es necesario matizar ambas interpretaciones. La realidad es mucho ms
compleja. Las reformas sobre los derechos de los indgenas no resultan de un
"complot maquiavlico" orquestado por el gobierno federal. Tampoco son la
obra exclusiva de un gobernador que hubiese despreciado la voluntad del
centro. La decisin viene efectivamente de la periferia, pero es seguro que el
gobernador se beneficia de la firma en blanco del gobierno federal. Para ello
logra convencer al presidente de la repblica y a la Secretara de Gobernacin
de que los riesgos polticos son mnimos. El gobierno federal acepta sin duda
las reformas porque tambin v en ellas una manera de poner a prueba los
efectos polticos del reconocimiento de derechos particulares para las comuni-
dades indgenas. Oaxaca es como un laboratorio donde el gobierno aplica lo
que negocia en otro lado. Ciertamente que no es tan simple. No se trata de
una accin concertada por anticipado. Las reformas de Oaxaca son un encade-
namiento de decisiones negociadas y que se desprenden ms de circunstancias
polticas que de una estrategia cuidadosamente premeditada. No obstante, la
aprobacin del gobierno federal es comprensible slo si tomamos en cuenta el
inters "experimental" que puede tener a sus ojos.
Didoro Carrasco debe convencer tanto al gobierno federal como al PRI
de las ventajas de una reforma que, de entrada, parece lesionar sus intereses.
El PRI
Hasta los aos noventa la hegemona de este partido haca de l una arena
ms que un actor poltico. Es un espacio de conflicto, de rivalidad y de me-
diacin entre diferentes grupos de poder. Aun cuando la disciplina de sus
miembros activos y su sentido de la jerarqua garantiza su unidad, contiene
corrientes y facciones divergentes. No sorprende, en esta perspectiva, que lo
esencial de los debates en torno a la legalizacin de los usos y costumbres
tenga lugar en el interior del PRI y no solamente con los partidos de oposicin.
Como dijimos, los miembros del partido estn todos de acuerdo sobre el
principio de reconocimiento de las costumbres. El PRI es incluso el primero
La poltica del gatopardo: el reconocimiento de los usos y costumbres

217
que le pisa los talones al gobernador, al anunciar, 74 ya en noviembre de 1994,
su intencin de proponer la creacin de la figura legal de las "planillas comu-
nitarias libres", que permitirn a las comunidades designar a sus autoridades
sin la mediacin de los partidos polticos. La intencin del PRI es evidente:
hay que evitar que la oposicin "invada" los municipios rurales. 75 Melitn
Garca Lpez, diputado local del PRI y presidente de la Comisin de Admi-
nistracin y Justicia, encargada de analizar la iniciativa de reforma, es uno de
los principales promotores del reconocimiento irrestricto de la autonoma de
las comunidades en la eleccin de sus autoridades municipales. 76
De inmediato surgen diferencias en el seno del partido en torno a las
modalidades
de la reglamentacin, y en particular a la cuestin de la acredita-
cin o registro de las autoridades. En realidad existen dos corrientes: los que
consideran que las autoridades designadas siguiendo los procedimientos con-
suetudinarios deben ser directamente registradas por el Instituto Estatal Elec-
toral (LEE), sin la mediacin de los partidos, y los que estiman que hay que
dejar a las comunidades la posibilidad de que registren a sus autoridades a
travs de uno de los partidos existentes. La primera posicin se adhiere a la
de las organizaciones independientes y al PRD, que demandan que las perso-
nas designadas por las comunidades sean consideradas autoridades electas y
no "candidatos". El bando opuesto en el seno del PRI presenta objeciones de
orden jurdico y poltico. Los juristas del partido, como Juan Manuel Cruz
Acevedo, consideran que la reforma sera anticonstitucional si prohibiera la
participacin de los partidos polticos y no garantizara el voto "universal, libre
y secreto" de los ciudadanos. 77 Para validar las elecciones consuetudinarias y
Segn las reglas no escritas del sistema poltico mexicano, hasta diciembre de 2000, el jefe del
Ejecutivo (gobernadores y presidente de la repblica) es el ms alto dirigente del partido. Su auto-
ridad y sus decisigones se imponen, por lo tanto, sobre el conjunto del aparato de partidos.
Noticias, 22 de noviembre de 1994.
Ibid., 29 de octubre de 1994.
Entrevista con Miguel ngel Carballido y con Juan Manuel Cruz Acevedo, jurista y representante
del PRI en el Consejo General del lEE en 1995, Oaxaca, 17 de enero de 2000
218

David Recondo
preservar as el estado de derecho, es necesario que las decisiones de las asam-
bleas sean ratificadas por las urnas. Hay que reconocer la costumbre respetan-
do a la vez las formas jurdicas. As que lo que conviene es abrir la posibilidad
de una participacin independiente, permitiendo que los partidos intervengan
en el registro de las planillas electorales si las comunidades lo
piden.
Pero la preocupacin de la mayora de los pristas es ante todo poltica:
quieren evitar perder el control de los municipios, que hasta ese momento
haban sido "bastiones" del
PRI
gracias a la costumbre." Un sector importan-
te dentro del PRI,
que incluye a los altos dirigentes, teme que al prohibir la
participacin de los partidos en las elecciones municipales el
PRI sea el primer
afectado. Y con razn: es el nico partido capaz de "cubrir" todos los muni-
cipios de Oaxaca. Finalmente, semejante reforma amenaza con romper la
relacin privilegiada que guarda el
PRI
con los municipios rurales y favorecer
a la oposicin.
Los partidarios del reconocimiento sin restricciones de las costumbres
son, en general, personas que tienen contacto directo con las comunidades
ms apegadas a las costumbres, como Melitn Garca Lpez, originario de la
Sierra Norte, o bien, Cirila Snchez Mendoza, senadora de origen chatino
y
allegada a Salomn Nahmand Sittn. Los "operadores" del
PRI (como David
Palacios Garca, o Vicente de la Cruz Santiago, ambos dirigentes del
PRI en
Oaxaca en 1995)79
y los que lo representan en la mesa de negociaciones de la
reforma electoral (como Manuel Daz Cisneros)," ms bien se muestran re-
ticentes a la idea de cortar de tajo el cordn umbilical con los municipios
indgenas. Juristas y "estrategas" pugnarn porque la opcin partidista se man-
tenga. Y ello provocar fuertes reacciones entre el sector ms favorable a
las
costumbres, al punto que el 11 de mayo de 1995, cuando se vota la primera
reforma electoral, Melitn Garca Lpez y Celestino Chvez Gutirrez
mil-
78
Entrevista con Jacobo Snchez Lpez, diputado local del
PRI
de 1992 a 1995 y secretario de asun-
tos electorales del PRI
de Oaxaca, Oaxaca, 18 de enero de 2000.
79 Noticias,
4de marzo y 18 de septiembre de 1995.
80
Entrevista con Clemente de Jess Lpez.
La poltica del gatopardo: el reconocimiento de los usos y costumbres

219
bos diputados del PRI se rehsan a aprobarla. Se adhieren a los diputados
del PRD (Aristarco Aquino Sols, sobre todo) para exigir que el proyecto de
ley regrese a la comisin para que se modifique lo referente al registro de las
autoridades consuetudinarias.''
Durante todas las negociaciones en la comisin entre mayo y agosto de
1995 la lnea dura del PRI parece imponerse. Al principio la comisin plural
encargada de la reforma electoral elabora y discute un texto de consenso, que
retorna la esencia de las propuestas de las organizaciones independientes. Pero
los representantes del PRI acaban imponiendo, a fines del mes de agosto, un
texto que prev la realizacin de elecciones "formales" (con urnas y boletas de
voto) en todos los municipios y la posibilidad de que las "planillas comuni-
tarias" opten por un registro "independiente" o partidista.
Los partidos de oposicin
Solamente tres partidos de oposicin participan en la mesa central de negocia-
ciones de febrero a abril de 1995: el PRD, el PAN y el PT. 82 Otros dos partidos,
representados en la legislatura saliente e1 PFCRN y el PPS-83 forman parte de
la Comisin Plural para la Reforma Electoral con el PRI, el PRD y el PAN. El
PRD es con mucho el partido de oposicin ms importante por su representa-
cin en el Congreso local y su presencia en los municipios rurales del estado.
El PAN es la tercera fuerza poltica, pero est presente sobre todo en las ciuda-
8 ' Noticias, 12 de mayo de 1995.
82
En 1995, la mesa de negociaciones de la reforma electoral se divide en dos: la de los principales
partidos acreditados en el plano federal (PRI, PAN, PRD y PT) y la de los "partidos pequeos" (PFCRN,
PPS, PARM y PvEm). Fue en la primera donde se tomaron los primeros acuerdos.
03 No habiendo obtenido el mnimo de votos que la ley exige, en las elecciones del 6 de agosto de
1995 el PPS pierle su registro. Aun as, dado que est representado en la legislatura saliente, parti-
cipa en la reforma sobre los usos y costumbres hasta la ltima sesin del Congreso local, el 30 de
agosto de 1995. En los estados de la federacin, al igual que en el plano federal, los legisladores se
renuevan cada tres aos. En Oaxaca el cambio se hace el 1 de septiembre del ao de las elecciones.
La LV legislatura se extiende, as, del 1 de septiembre de 1992 al 1 de septiembre de 1995.

220
David Recondo

La poltica del gatopardo: el reconocimiento de los usos y costumbres

221


des principales de Oaxaca, entre ellas la capital. En lo esencial de las negocia-
ciones estarn implicados el PRI y el PRD.
El PRD es el partido de oposicin que insiste ms en la reglamentacin
de las costumbres. Ya recordamos que en enero de 1995, antes de que se
instalara la mesa de negociaciones, el diputado local Aristarco Aquino hace
declaraciones en pro de una reglamentacin de los "usos y costumbres comu-
nitarios" que impida que el PRI contine "apropindose" de las autoridades
de las asambleas de pueblo." El 6 de febrero los dirigentes de la COCEI anun-
cian las propuestas que presentarn en las negociaciones, en alianza con el
PRD. Su iniciativa comprende medidas para limitar la injerencia del gobierno
en las instituciones electorales; crear nuevas circunscripciones (una reservada
a los indgenas); aumentar el nmero de diputados de representacin propor-
cional y, por ltimo, incluir en el cdigo electoral las normas que permitan
la "libre aplicacin" de los usos y costumbres. A mediados de febrero los re-
presentantes del PRD en la mesa de Santo Domingo proponen la creacin de
un catlogo de los municipios consuetudinarios y de las diferentes "formas y
modalidades" de la costumbre. Exigen, adems, que a los partidos polticos
no se les permita intervenir en la eleccin ni en el registro de las autoridades
designadas para seguir este procedimiento. Proponen, por ltimo, que el
nuevo captulo del cdigo electoral sobre las costumbres prevea un mecanis-
mo de consulta que permita a los municipios determinar el rgimen electoral
usos y costumbres o partidos polticos que deseen aplicar. 85
La posicin del PRD es clara en este punto. Las divergencias en el interior
del partido parecen menores que las del PRI. Pero existen. Hay varias corrien-
tes internas. El grupo dominante es el de la COCEI, pero existen al menos otras
dos formaciones: los ex comunistas del Movimiento por la Transicin De-
mocrtica (MTD) y los miembros de la Unin Campesina Democrtica
(ucD). En su representacin parlamentaria el PRD es el nico que incluye

a personas que no pertenecen directamente al partido. Se trata en general de
personas que tienen cierta presencia poltica en las organizaciones o en las
regiones donde el PRD no est directamente implantado.
Es el caso de Aristarco Aquino, 86 ex dirigente del sindicato de maestros y
originario de Yallag, municipio consuetudinario de la Sierra Norte. No es
militante del PRD pero forma parte de la tendencia "democrtica" de los
maestros que impugna el control corporativista del PRI sobre el sindicato de
maestros. Se acerca al partido despus de dejar su cargo de secretario general
de la seccin estatal del sindicato de maestros. Tambin est en contacto con
las organizaciones independientes de la Sierra Norte que organizan los foros
sobre los derechos indgenas entre 1992 y 1994, por lo que retomar sus
demandas en el momento de las negociaciones de la reforma electoral. Desde
el principio se inclina por el reconocimiento irrestricto de las costumbres y
de la autonoma de las comunidades indgenas. No defiende estrictamente
una postura partidista; considera que la forma comunitaria de participacin
poltica es una expresin de la democracia que no tiene nada que envidiar a
la de los partidos polticos. Su origen zapoteca influye sin duda en su visin.
Sin embargo, para l la democracia comunitaria y la democracia representa-
tiva son conciliables. Reconocer los usos y costumbres en el plano municipal
no impide que se consolide el sistema de partidos. Por el contrario, piensa
que a la larga el reconocimiento de las costumbres permitir romper la hege-
mona del PRI y formar un verdadero multipartidismo. 87
No todo el mundo comparte su punto de vista en el PRD. Las divergencias
son menos visibles que las del PRI, paradjicamente por cierto, ya que habi-






86
Aristarco Aquino fue secretario general de la seccin XXII del Sindicato Nacional de Trabajadores
de la Educacin (sNTE) a principios de los afios ochenta. Este sindicato de maestros est subdividi-
do en secciones que corresponden a cada uno de los estados de la federacin. La seccin XXII
agrupa a todos 19 maestros de Oaxaca. El secretario es el dirigente local ms alto. En un estado
donde hay ms de 50 mil maestros, este cargo es especialmente importante desde el punto de vista
poltico. Lo que explica en parte que el P RD haya incluido a Aristarco Aquino en su planilla de
candidatos al escrutinio proporcional.
87
Entrevista con Aristarco Aquino, Oaxaca, 12 de julio de 2000.

" Noticias, 1 de enero de 1995.
as
Ibid., 22 de febrero de 1995.




222

David Recondo

La
poltica del gatopardo: el reconocimiento de los usos y costumbres

223



tualmente el PRD deja que sus divisiones se perciban, en contraste con la
imagen de unidad que el partido oficial logra imponer. El aparente consenso
en torno a la defensa de las costumbres en realidad oculta posturas sensible-
mente diferentes. Los dirigentes de la COCEI, el grupo dominante en el seno
del PRD, no ven las costumbres con muy buenos ojos: piensan que favorecen
al PRI y que obstaculizan el progreso de la oposicin." No obstante estn de
acuerdo en reglamentarlas, pues piensan que al permitir a las comunidades
elegir libremente a sus autoridades se podr romper el monopolio del PRI sobre
ms de 400 municipios. Los dirigentes del PRD estn de acuerdo con Aristarco
Aquino, pero parten de un punto de vista notoriamente diferente: ellos pien-
san ms en los intereses de su partido. Saben que el PRD no tiene presencia en
la mayora de los municipios de usos y costumbres, y tambin que si intentan
((
enrolar" a la gente en estos municipios se arriesgan a provocar el rechazo de
los habitantes y de las autoridades locales, tradicionalmente leales al gobierno.
Pero estn conscientes de que su electorado crece constantemente y que la
hegemona del PRI est en plena erosin. Impedir la intervencin de los parti-
dos en las elecciones de los municipios costumbristas afectara primero al PRI,
nico partido en posibilidad de "cubrir" los 570 municipios de Oaxaca. Esto
permitir automticamente hacer retroceder al PRI en las estadsticas y cortar
el cordn umbilical que lo vincula con los municipios de usos y costumbres.
Ello explica sin duda la insistencia de los negociadores del PRD en un
punto clave: prohibir a los partidos polticos que registren las planillas comu-
nitarias. En realidad los dirigentes del PRD quieren impedir que el PRI "gane"
automticamente los municipios en los que su partido no tiene ninguna pre-
sencia. Lo que se juega es delimitar un nmero preciso de municipios en los
que pueda haber una competencia real entre los dos partidos, a reserva de
ensanchar este campo en las elecciones futuras. Por eso en la propuesta del PRD
est previsto un "plebiscito" para que los municipios puedan seleccionar entre
uno u otro de los regmenes electorales (el "comunitario" o el "partidista"). La
idea es abrir la puerta al cambio rompiendo primero el monopolio del
PRI, lo
cual no quiere decir que todos los dirigentes del PRD sean unos calculadores
que defienden las costumbres nicamente para utilizarlas mejor.
Despus de la rebelin zapatista la mayora se convirti a la causa de los
indios y sostienen los reclamos de autonoma. Algunos, como los dirigentes
de la COCEI, fueron los iniciadores de las reivindicaciones identitarias a fines de
los aos setenta. Su adhesin a la causa indgena es, pues, sincera. Pero su
decisin no deja de ser el reflejo de una estrategia poltica. Operan como
dirigentes de un partido poltico, por lo tanto su inters es ganar terreno en
el plano electoral. Pero esta estrategia se inscribe en el largo plazo. Al defender el
respeto de las costumbres tienen la intencin de abrir una brecha en la hege-
mona del PRI y ganar legitimidad entre las comunidades. En realidad, hacen
un clculo similar al de los priistas, pero partiendo de coordenadas diametral-
mente opuestas: cuentan con obtener el apoyo de los indios en las elecciones
extramunicipales, presentndose como el partido que ha sabido respetar y
defender sus formas de organizacin locales. Ello les permitir aparecer, a la
larga, como una verdadera "opcin democrtica". 89 Estn dispuestos a renun-
ciar a la ocupacin directa de los espacios municipales con objeto de conso-
lidar su posicin en el nivel regional y federal. Despus de todo, lo que
cuenta es tener acceso a las posiciones centrales del poder (Congreso federal,
ejecutivo local y federal, etctera).
La posicin que adopta el PRD en el seno del Consejo General del IEE en
el curso de las elecciones municipales de 1995 refleja perfectamente esta es-
trategia. Clemente de Jess Lpez, el representante del partido ante esta ins-
tancia, es tambin un ferviente defensor de los usos y costumbres. Va a exigir
que se establezca una lista de los municipios de usos y costumbres y que los
partidos polticos se comprometan a no intervenir en sus comicios. En reali-
dad, de lo que s trata es de circunscribir la competencia electoral a los mu-
nicipios en los que los partidos estn en posicin de constituir una planilla






" Entrevista con Aristarco Aquino, Oaxaca, 12 de julio de 2000.

89 Entrevista con Clemente de Jess Lpez.

224
David Recondo
electoral y tienen militantes o al menos simpatizantes. En todos los dems
municipios (esto es, alrededor de 430, segn las primeras cifras dadas por el
PRD), los partidos deben abstenerse de intervenir incluso para registrar las
planillas nombradas por las asambleas de pueblo.
Los dirigentes del PRD, y principalmente los que pertenecen a la COCEI,
no defienden la legalizacin de las costumbres por simple sensibilidad antro-
polgica. Son conscientes de que es el nico medio a su alcance para luchar
contra la hegemona del PRI en las zonas rurales. En pocas palabras, hacen
de la necesidad una virtud. Como buenos negociadores, se dan cuenta de que
en 1995 no pueden avanzar ms: en vista de la correlacin de fuerzas que se
despliegan en la mesa de negociaciones y en el campo, sustraer a los muni-
cipios indgenas del registro "automtico" por el PRI, es lo nico que pueden
obtener. Sin duda habran deseado ganar ms terreno, pero la realidad pol-
tica se los impide. Ni siquiera logran obtener lo que quieren en este punto
ya que el PRI logra imponer la opcin partidista para las autoridades consue-
tudinarias que desean ser registradas por un partido poltico. El PRD sabe a
ciencia cierta que semejante "opcin" favorecer sistemticamente al PRI. Por
eso se opone hasta el ltimo minuto y finalmente se niega a aprobar el pro-
yecto de reforma propuesto por el PRI. En mayo obtuvieron que la comisin
plural aceptara lo esencial del proyecto de reforma elaborado por las organi-
zaciones independientes. Durante varias semanas este proyecto sirvi de
borrador a los diputados. El acuerdo pareca inminente, cuando el PRI agre-
g el apartado donde se dejaba a las comunidades escoger o rechazar el re-
gistro partidista.
Los dems partidos de oposicin arriesgan" menos en esta negociacin.
Para ellos la apuesta es menor, dado que su presencia en los municipios en
cuestin es muy dbil. Solamente el PAN adopta una posicin unvoca. Sus
dirigentes se oponen a una reglamentacin de las costumbres que permita a
las comunidades actuar fuera de la legalidad y de los cnones de la democra-
cia. Perciben las costumbres como un conjunto de prcticas antidemocrticas
que el PRI mantiene para su propio provecho. No hacen ms que perpetuar
La politica del gatopardo: el reconocimiento de los usos y costumbres

225
el caciquismo y la exclusin. 90 Legalizarlos es tanto como legitimar el autori-
tarismo y obstaculizar la democratizacin. A medida que transcurren las ne-
gociaciones los representantes del PAN aceptan apoyar la legislacin, pero sta
es concebida como una solucin de "transicin" y no como una medida des-
tinada a preservar las costumbres. Hay que escampar lo ms posible el cami-
no para que los indgenas salgan de la marginacin y accedan al fin a la
democracia. Por ltimo, los dirigentes del PAN parecen resignarse ante la
realidad sociolgica de Oaxaca. Preferiran que las costumbres desaparecieran,
pero es imposible en el corto plazo. Se adhieren entonces a la postura de los
pristas que desean que prevalezca la legalidad y que la reglamentacin de
las costumbres no afecte al sistema de partidos. El 30 de agosto de 1995
aprueban la reforma codo con codo con el PM.
El PPS y el PFCRN hacen lo mismo. El primero da muestras de compartir
la perspectiva del PAN, ya que en abril el diputado y dirigente de este partido,
Erasto Melgar Garca, declara que se rehsa a reglamentar el respeto de las
costumbres porque esto impedira el progreso de los partidos polticos. Exige
que todos los municipios "se ajusten al sistema de partidos". 91 La posicin del
PFCRN, al igual que la del PT, que participa en las elecciones de 1995, es mu-
cho ms ambigua. Apoyan el principio de un reconocimiento legal de las
costumbres a condicin de preservar el orden jurdico y el sistema de partidos.
Coinciden entonces con el PRI en la necesidad de autorizar a los partidos a
registrar a las autoridades consuetudinarias. Ambos partidos tienen una pre-
sencia dbil en todo el estado. Indudablemente que su intencin es crecer,
por lo que se rehsan a que les salga el tiro por la culata al condenar el acceso
a los municipios rurales. Sobre todo el PFCRN quiere preservar sus vnculos
con algunos municipios que le son leales. 92
9
Entrevista con Jos Isaac Jimnez Velasco, abogado y diputado local del PAN (1995-1998), Oaxaca,
16 de octubre de 1998.
91 Noticias, 27 de abril de 1995.
92 Ibid., 5 de septiembre de 1995.

226
David Recondo

La poltica del gatopardo: el reconocimiento de los usos y costumbres

227


Las organizaciones indgenas e independientes

En 1995 esas organizaciones deciden aprovechar la reforma electoral para
impulsar sus reivindicaciones polticas. Ya vimos que el reclamo de respeto de
las formas comunitarias de organizacin existe desde hace mucho. No naci
en 1994ni en 1995. Pero la idea de incluir un captulo especial en el cdigo
electoral surge precisamente en el momento en que los actores polticos em-
prenden la reforma electoral?' Desde noviembre de 1994, poco despus de
las declaraciones del gobernador en pro de una legalizacin de las costumbres,
representantes mixes, zapotecas y chinantecos exigen que en las elecciones
municipales de 1995 las comunidades puedan designar a sus autoridades sin
la intervencin de los partidos polticos. 96
El 27 de enero de 1995 es el turno del Frente nico de Presidentes Mu-
nicipales de la Regin Mazateca, que anuncia una marcha a la capital del pas
el 21 de febrero para hacer que se escuchen sus reivindicaciones de autono-
ma. 97 Despus de estas primeras manifestaciones las organizaciones afinan
sus propuestas. El 17 de febrero varias de ellas Ser, Campo y Cedipio se
renen para elaborar un proyecto de reforma en materia de usos y costumbres.
Proponen poner fin a la "ficcin constitucional" autorizando la acreditacin
directa, ante el IEE, de las autoridades designadas por las asambleas de pueblo.
Prevn un captulo especial sobre las costumbres y una reforma al Artculo 25
de la Constitucin local."
Durante una reunin de consulta para la reforma electoral celebrada el 8
de marzo, las organizaciones de la Sierra Norte (Ser y UNOSJO) remiten a los
diputados un proyecto de captulo con alrededor de veinte artculos que pre-
cisan los criterios elementales de los ciudadanos y de elegibilidad en los muni-
cipios "indgenas"; las instituciones comunitarias y sus funciones (asamblea
comunitaria, consejo de ancianos, etc.); el papel del IEE y el proceso de regis-

Las organizaciones indgenas tienen un papel crucial en la reforma electoral
aun cuando no estn presentes en las negociaciones. Donna Lee van Cott ha
destacado este punto en el caso de Colombia y Bolivia: es la movilizacin de
un actor indgena organizado lo que contribuye a dotar a las reformas legales
de una dimensin multiculturalista. 93 Aun si no son las organizaciones las que
provocan las reformas, influyen en ellas al inscribir en la agenda pblica rei-
vindicaciones y propuestas en las que los actores institucionales no habran
pensado necesariamente de no haberlas formulado ellas mismas.
Para medir el peso que tienen en la decisin es indispensable tener pre-
sente una de las caractersticas del sistema poltico mexicano hasta fines de los
aos noventa: el poder legislativo est sometido al ejecutivo. Tanto en el es-
tado de Oaxaca como en el plano federal, no son los partidos sino el gober-
nador el que toma verdaderamente las decisiones. Ahora bien, como ya
dijimos, Didoro Carrasco estableci buenas relaciones con una multitud de
organizaciones independientes antes de ser gobernador. Ocupa un puesto
clave en el gobierno de Heladio Ramrez: es coordinador del Coplade, la
instancia responsable de la poltica de desarrollo social y de infraestructura
bsica. Dirige la gestin de los recursos financieros que la federacin asigna a
los gobiernos de los estados y a los municipios. Posicin estratgica que lo
lleva a establecer relaciones privilegiadas con organizaciones regionales que
no se suscriben abiertamente a la oposicin pero que operan fuera de los ca-
nales corporativos del PRI, como Ser, UCIZONI, UCIRI, FIOB, UNOSJO y CEPCO.
Hasta recibe crticas de ciertos sectores del partido oficial que le reprochan
favorecer a los grupos de oposicin." Durante su campaa electoral de 1992
invita a estas organizaciones a participar en la elaboracin de planes regiona-
les de desarrollo.





95
Entrevista con Aislo Gonzlez, dirigente de la UNOSJO, Guelatao de Jurez, Oaxaca, 16 de febrero
de 2000.
% Noticias, 28 de noviembre de 1994.
97 Ibid., 27 de enero de 1995.
98 Ibid., 17 de febrero de 1995.

93 D.L. van Con, The Friendly Liquidation of the Post, p. 24.
94 Entrevista con Jaime Bailn Corres.

228

David Recondo
tro de las autoridades. 99 ste debe hacerse directamente en el IEE. Se prevn
sanciones contra los partidos polticos, los funcionarios, las autoridades elec-
torales o toda otra persona que viole esta reglamentacin. Por ltimo, el pro-
yecto incluye una reforma a tres artculos de la Constitucin local, entre ellos
el 25, que prescribe en su nueva formulacin que la ley electoral deber esta-
blecer mecanismos de representacin de los pueblos indgenas en el Congreso
local, sin la mediacin de partidos polticos. Es esta propuesta la que retoma
el PRD en la mesa de negociaciones y que ser discutida, con algunas modifi-
caciones, entre mayo y agosto de 1995, antes de ser finalmente rechazada.'

La iniciativa de las organizaciones de la Sierra Norte no es la nica. En
todo el estado otras organizaciones se manifiestan en el mismo sentido. La
UCIZONI y la COCEI en el Istmo, el flamante Consejo Indgena Mazateco, el
FUDT en los Valles Centrales, el CODEP en la Mixteca, OIDI10 en la Mazateca
y la Chatina: todas exigen que las comunidades puedan elegir y registrar a sus
autoridades sin la mediacin de los partidos polticos. Demandan tambin
que se pueda elegir a diputados de forma independiente.
Es sorprendente que estas organizaciones, algunas allegadas a la oposicin,
comparten el punto de vista de las autoridades municipales y de los dirigentes
regionales pristas. As, el 8 de marzo, en el foro donde Aldo Gonzlez, dirigen-
te de la UNOSJO, presenta el proyecto de reforma de las organizaciones indepen-
dientes, Carlos Romero Rodrguez, prista de Santiago Zacatepec, se pronuncia
contra la injerencia de los partidos polticos en los municipios indgenas. 1 ' No
99 Noticias, 9 de marzo de 1995.
1
En el borrador que sirve de base en los trabajos de la Comisin Plural para la Reforma Electoral,
entre mayo y junio de 1995, el pasaje sobre las sanciones reservadas a los partidos y a los funciona-
ros se suprime. Tampoco se menciona la representacin de los indgenas en el seno del Congreso
local. Y, como vimos, no es ante el IEE ante quien las autoridades deben ser registradas, sino ante
la direccin general de Gobierno. Diferencias sutiles con el proyecto de las organizaciones indepen-
dientes pero que reflejan las resistencias de los partidos polticos, sobre todo del PRI. Este texto ser
reemplazado a fines de agosto, en la tercera sesin de la t.v legislatura, por una versin mucho ms
corta, de cinco artculos nada ms.
101 Noticias, 9 de marzo de 1995.
La poltica del gatopardo: el reconocimiento de los usos y costumbres

229
obstante, afirma que una vez elegidas las autoridades deberan ser registradas
por un partido poltico. En julio los ancianos y las autoridades municipales de
la regin de Jamiltepec, en la costa del Pacfico, organizan una manifestacin
en Oaxaca para exigir, entre otras cosas, el derecho de elegir a sus autoridades
segn su costumbre. De todos modos afirman que son pristas.
En las comunidades, como en el seno de los partidos, parece haber un
consenso en torno al principio del reconocimiento y el respeto de las costum-
bres. Hay divergencias en cuanto al registro de las autoridades despus de
haber sido designadas siguiendo los procedimientos tradicionales.
Ms adelante volveremos sobre este consenso entre actores de muy dife-
rente orientacin poltica. Es imposible pensar que el gobierno, el PRI, el PRD
y las organizaciones independientes persigan los mismos objetivos. En reali-
dad, cada uno hace una apuesta diferente sobre los efectos de la legalizacin
de las costumbres. Unos piensan que sta les permitir mantener su hegemo-
na (el gobierno, el PRO y los otros que traer un cambio en las relaciones
polticas (el PRD, las organizaciones independientes). Las organizaciones de
tendencia comunitarista no conciben este cambio de la misma manera que
las que dominan el PRD. La apuesta sobre la costumbre tampoco es la misma.
sta refleja diferentes concepciones de la democratizacin y de las relaciones
entre el Estado y las comunidades. Tambin refleja los intereses divergentes
de los actores polticos que pretenden convertirse en los nuevos mediadores
entre las periferias y el poder central. Cada uno dibuja el proyecto de un
nuevo orden poltico que le favorezca; los dirigentes comunitarios que echan
en el mismo saco al PRI y a los otros partidos son los candidatos a la mediacin
entre las comunidades y el Estado. Al exigir que los partidos no tengan el
monopolio de la representacin, tratan de abrir los canales de participacin
y de representacin poltica para hallar su sitio.
Para las organizaciones independientes la legislacin de las costumbres es
una demanda de cambio y no de conservacin, como podra pensarse de
entrada. Aun cuando llamen a la proteccin de las comunidades contra las
divisiones provocadas por los partidos polticos, no desean mantener el statu

fE
23 0

David Recondo
quo. No defienden la costumbre corporativa del PRI. Los usos y costumbres
se conciben, por el contrario, como el funda mento de la autonoma, y sta
pasa necesariamente por una transformacin de las relaciones entre las comu-
nidades y el Estado. La demanda de una representacin "independiente" en
el seno del Congreso local no es comprensible ms que dentro de esta lgica.
Ahora bien, sta fue literalmente escamoteada por el
PRI y el PAN en 1995. El
PRD
fue el nico en adherirse a las organizaciones independientes, proponien-
do la creacin de una "circunscripcin indgena". Para las organizaciones de
la Sierra Norte o del Istmo es una demanda tan importante como la de lega-
lizar las costumbres municipales. 1 2 Sin embargo, tendrn que contentarse
con un nuevo libro del cdigo electoral, mucho ms reducido de lo que ellas
proponan y dejando el camino abierto a los partidos.
Los intelectuales
Adems de los intelectuales indios (abogados, antroplogos) que pertenecen
a las organizaciones independientes, el medio acadmico de la capital tambin
particip en los debates sobre la legalizacin de las costumbres. Muchos in-
telectuales adoptaron una posicin muy favorable a las costumbres electorales.
Sin duda contribuyen a confirmar al gobernador en su decisin inicial. En
febrero de 1995 la Asamblea Ciudadana Oaxaquea (Aco) organiza un taller
sobre la reforma electoral. Creada en enero, la ACO agrupa a personalidades
del mundo acadmico, artstico y poltico, que declara querer abrir nueva-
mente espacios de participacin poltica a la sociedad civil y poner fin al sis-
tema de partido de Estado.
Durante el taller se aborda extensamente la cuestin de la reglamentacin
de las costumbres electorales. La asamblea se pronuncia a favor de una regla-
mentacin que permita a las comunidades elegir a sus autoridades sin la in-
tervencin de los partidos. Propone levantar un censo de los municipios de
102 Entrevista con Filoteo Revilla, abogado miembro de CAMPO, 20 de julio de 2000.
La poltica del gatopardo: el reconocimiento de los usos y costumbres

23 1
usos y costumbres. Por ltimo, la asamblea se declara en favor de una circuns-
cripcin reservada a los indgenas. Estas propuestas se adjuntan a las de las
organizaciones independientes y del PRD.
Pocos das despus, en un foro organizado en el marco de la reforma
electoral se renen varias personalidades, entre ellas Vctor Ral Martnez
Vsquez, socilogo de la Universidad de Oaxaca, Salomn Nahmad y Gus-
tavo Esteva. Su posicin coincide con la de la Aco. 1 3 Evalan en 70% los
municipios de Oaxaca que conservan sus costumbres. Algunos consideran
que los usos y costumbres son una "prctica democrtica superior a la demo-
cracia representa tiva". 1 " Al intervenir en contra de la voluntad de las comu-
nidades los partidos contribuyen a crear conflictos. Estas opiniones no estn
exentas de una franca idealizacin, tanto ms asombrosa cuanto que las per-
sonas que las formulan conocen bien las comunidades de Oaxaca. No pode-
mos evitar ver en esto una posicin poltica: proyectan sobre las costumbres
sus propios deseos de cambio poltico. La democracia directa o comunitaria
sin duda es percibida como la anttesis de un rgimen corporativista y centra-
lizado. Apoyndose en la legislacin federal (Artculo 4de la Constitucin) e
internacional (Convenio 169 de la orr), proponen que las decisiones de las
comunidades tengan valor legal y sean simplemente "homologadas" por las
instancias electorales. Apoyan la posicin de las organizaciones indgenas en
su demanda de que el registro de las autoridades designadas por las asambleas
se haga directamente ante el IEE, sin intervencin de los partidos y sin tener
que "simular" una eleccin "constitucional". Tambin se pronuncian por una
representacin "independiente" de los indgenas en el seno del Congreso local
y del IEE. 1 5
Estos intelectuales, algunos asesores del gobernador (Salomn Nahmad,
Gustavo Esteva), tambin son asesores del EZLN en las negociaciones entre el
103 Noticias, 25 de marzo de 1995.
104
Ibid.,5 de junio de 1995.
105 !bid., 25 de marzo de 1995.
232

David Recondo
grupo armado y el gobierno federal en 1995 y 1996, por lo tanto su posicin
no es nicamente progubernamental. Son fervientes defensores, de la auto-
noma de las comunidades. El que sean asesores del gobernador no quiere
decir que persigan los mismos objetivos polticos o que velen por los intereses
del partido oficial. Sin duda saben tocar la cuerda sensible del gobierno, ha-
blndole de los peligros de una contaminacin zapatista, pero ellos mismos
se aprovechan de esta situacin para realizar sus propios proyectos de cambio
institucional. Para alguien como Salomn Nahmad, es la ocasin soada para
poner en prctica sus ideas sobre el etnodesarrollo y la democracia "multicul-
tural". Este antroplogo "crtico" haba consagrado gran parte de su vida a lo
que l mismo llama la "antropologa aplicada"." El hecho de ser asesor del
gobierno es una forma de incidir directamente en la poltica indigenista.
Otras personas, como Armando Labra, coordinador de asesores de Heladio
Ramrez y despus de Didoro Carrasco, reflejan una posicin similar. Tal vez
en el caso de Armando Labra, lo que quiere es aportar al gobernador la legiti-
midad y la gobernabilidad necesarias, pero desde el punto de vista poltico
marca tambin una cierta distancia respecto del PRI. Adems, deja el partido
cuando todava est al servicio de Didoro Carrasco. Desde febrero de 1994
publica artculos en favor de los usos y costumbres y de las autonomas ind-
genas. 1 7
Es bastante representativo de los asesores y de los funcionarios encar-
gados de la poltica social e indigenista de Didoro Carrasco:" la mayora no
pertenece a las altas esferas pristas. Ms bien provienen de la izquierda, son a
menudo antiguos militantes comunistas, como Jaime Bailn su asesor cuan-
do dirige el Coplade y diputado local del PRI de 1995 a 1998, o Carlos Na-
varrete, que lo sustituye a la cabeza de esta institucin cuando ocupa el cargo
de gobernador. Apoyan los proyectos de Didoro Carrasco ms que los inte-
reses del PRI.
Lo que explica sin lugar a dudas que logren convencer al gober-
La poltica
del gatopardo: el reconocimiento de los usos y costumbres

233
nador de que la legalizacin de los usos y costumbres podra afectar al partido
en el largo plazo, pero que sera benfica para la gobernabilidad y para su pro-
pia legitimidad en tanto que jefe de gobierno.'"
La Iglesia
Otro actor tiene considerable influencia en la reforma: la Iglesia catlica. Sus
representantes hacen declaraciones en pro de la reglamentacin de las cos-
tumbres durante todo el proceso de negociacin. La comisin plural del Con-
greso local incluso apela a los consejos de los arzobispos Hctor Gonzlez
Martnez y Bartolom Carrasco Briserio.u Aunque no adopten una posicin
tan radical como la de Samuel Ruiz en Chiapas, estos dos representantes de
la alta jerarqua de la Iglesia son conocidos por su postura a favor de los indios
y de los ms pobres. El arzobispo emrito Bartolom Carrasco Briseo, espe-
cialmente, es un adherente de las tesis de la "inculturacin" del evangelio y
ha alentado el desarrollo de una pastoral indgena. Organizaciones como el
Cedipio, creado bajo sus auspicios, participan directamente en la coordina-
cin de foros sobre los derechos de los pueblos indgenas, que se celebran
regularmente desde 1992. La mayora de sus reuniones tienen lugar en el
local de una de las iglesias de Oaxaca que lleva el nombre, muy significativo,
de "Iglesia de los pobres". La influencia de la Iglesia se deja sentir, pues, en
tres niveles: en la socializacin de la nueva lite indgena, como vimos con los
fundadores de la organizacin Ser, en el "acompaamiento" del movimiento
indgena y por ltimo en la decisin poltica cuando la opinin de sus diri-
gentes es solicitada por los legisladores. En 1995, las declaraciones de Barto-
lom Carrasco Briseo son inequvocas: para evitar la provocacin de
conflictos los partidos no deben intervenir en las elecciones de los municipios
106 Entrevista con Salomn Nahmad.
107 Noticias, 25 de febrero de 1994.
'u Principalmente de los que estn a la cabeza de su poltica social e indigenista (Coplade, Procuradu-
ra para la Defensa del Indgena).
109 Conversacin con Cipriano Flores Cruz, presidente del
IEE, Oaxaca, 15 de mayo de 1999.
110 Noticias, 5 de junio de 1995.
234

David Record()
indgenas.'" Se suma a la postura de los intelectuales y de los dirigentes in-
dgenas. En julio hace un llamado a los diputados para que hagan a un lado
sus intereses partidistas y legislen "por el bien de las comunidades".
112 Critica
vivamente la opcin por los partidos que stos reintrodujeron en el proyecto
de ley, pues piensa que no puede ms que provocar violentos conflictos en el
seno de las comunidades y que refleja los temores del
PRI de perder el control
de las comunidades. Lona Reyes, obispo de Tehuantepec y adepto de la teo-
loga de la liberacin, se pronuncia igualmente en favor del respeto "absoluto"
de las costumbres comunitarias." 3
Las comunidades y las autoridades municipales
Todos estos actores participan en forma directa o indirecta en la reforma
de
las costumbres, pero nos falta, por cierto, un actor fundamental: las propias
comunidades, los "sujetos" de la legislacin. Se trata de un actor plural, frag-
mentado, que no acta directamente, de manera "orgnica". Por eso preferi-
mos evitar hablar de las acciones o de las exigencias
de las comunidades en
general. No son actores homogneos, sino espacios de conflicto marcados por
la diferenciacin social e individual y por las relaciones de poder. Decir "las
comunidades exigen..., como si se tratara de personas, nos parece incorrec-
to, a menos que se haga referencia a una tendencia mayoritaria de los grupos
y de los individuos en el seno de las comunidades. Ms adelante hablaremos
de qu es lo que distingue a la comunidad de otros espacios de relaciones
sociales. Por el momento nos limitaremos a precisar que es difcil hablar de
"voluntad general" de las comunidades de Oaxaca a propsito de la legislacin
de las costumbres electorales. Por eso decidimos citar a los actores organiza-
dos, a los que operan en el espacio pblico. Evidentemente son una lite, que
"' Noticias, 29 de junio de 1995.
112 Ibid., 17 de julio de 1995.
13 Ibid., 6 de marzo y 10 de septiembre de 1995.
La poltica del gatopardo: el reconocimiento de los usos y costumbres

235
no siempre vive en las comunidades. Algunos son verdaderos "empresarios
polticos" y su campo de accin desborda con mucho el marco de accin de
su regin de origen. Sin embargo, llega a ocurrir que operen en el interior y
el exterior de sus comunidades al mismo tiempo: participan en los cargos de
la vida comunitaria y ocupan puestos en los ayuntamientos y las instancias
agrarias (Comisariado de Bienes Comunales o Ejidales). Cuando participan
en los foros regionales sobre la autonoma y los derechos de los pueblos re-
presentan una tendencia en el seno de las lites comunitarias y de las autori-
dades municipales.
La competencia creciente entre los partidos polticos provoc reacciones
en el interior de las comunidades que son el blanco de toda suerte de con-
frontaciones (conflictos religiosos, individuos que se rehsan a "servir a la
comunidad", conflictos generacionales, etc.). Cada ao electoral se vuelve ms
problemtico para las autoridades y los lderes locales que hasta entonces no
haban tenido que escoger entre un partido u otro para obtener el reconoci-
miento oficial. La oposicin hace proselitismo, los medios difunden las cam-
paas y las instituciones electorales realizan elecciones verdaderas con una
participacin "universal e individual". Sectores minoritarios del interior de las
comunidades impugnan las decisiones de la mayora y de los principales. Como
vimos, las elecciones se vuelven cada vez ms problemticas. Es probable que
las demandas de las lites "regionales" reunidas en los foros reflejen una inquie-
tud generalizada. En otros trminos, los dirigentes indianistas no inventan de
la nada el reclamo de respeto de las costumbres. Experimentan un sentimien-
to difuso, lo cual no quiere decir que las autoridades municipales como una
sola estn en la misma "frecuencia" en 1995. Aun cuando algunas participan
en las reuniones convocadas por los diputados hay muchas que no estn al
corriente de la reforma electoral.
Sin duda vilne al caso hacer una distincin entre las diferentes regiones
de Oaxaca: las de la Sierra Norte y la Mazateca, al norte del estado, estn
particularmente implicadas en las movilizaciones en torno a la reforma. Las
dems lo son mucho menos. Se entiende, en parte, porque las dos regiones
236

David Recondo
citadas son las que concentran el mayor nmero de municipios de usos y
costumbres. Son tambin el campo de accin de una lite que se moviliza
por la defensa de lo que llama la "comunalidad". El hecho es que muchos
municipios, en estas y el resto de las regiones del estado, no estn al corrien-
te de las negociaciones sobre las costumbres. Es conveniente, pues, reubicar
las reivindicaciones de las organilaciones indgenas en su justa dimensin,
cosa que nos ayudar a comprender las estrategias polticas muy contradic-
torias que se ocultan detrs de una misma demanda de respeto de las cos-
tumbres.
En realidad, no todos los lderes locales ven la defensa de las costumbres
como una forma de deshacerse del PRI. Muchos piensan, por el contrario, que
el PRI forma parte de ellas y que esto no debe cambiar. Cuando las organiza-
ciones independientes identifican costumbre y autonoma hacen lo mismo
que el resto de los actores polticos (gobierno, partidos): se arropan con el
((
manto" de los usos y costumbres. Interpretan la inquietud de las lites co-
munitarias como un reflejo de su propio proyecto poltico, el de la autonoma.
Sin embargo, no es seguro que todo el mundo en el seno de las comunidades
asocie la costumbre a la autonoma y al cambio poltico. La realidad de las
comunidades es mucho ms heterognea de lo que cabra pensar.
LA NUEVA REGLAMENTACIN DE LOS USOS
Y COSTUMBRES
El reconocimiento de los usos y costumbres asume la forma de un nuevo libro
incorporado en el cdigo electoral de Oaxaca: el libro IV, De la renovacin
de ayuntamientos en los municipios de eleccin por usos y costumbres.'
14
Una primera versin, pasablemente ambigua, es aprobada por el Congreso
local en agosto de 1995. Tras de ser aplicada en una primera ocasin, duran-
te las elecciones municipales de noviembre de 1995, ser reformada de nuevo
114 Vase Cdigo de Instituciones Polticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca, pp. 28-29.
La poltica del gatopardo: el reconocimiento de los usos y costumbres

237
en septiembre de 1997.
Examinaremos con detalle esta reglamentacin elec-
toral particularmente atpica.
El libro IV del cdigo electoral
Finalmente, el libro IV del cdigo electoral se aprueba el 30 de agosto de 1995
a la medianoche, tras varias horas de speras discusiones. La versin que sirvi
de apoyo a las negociaciones de la comisin plural se sustituye en el ltimo
momento por un texto de cinco artculos, elptico y tautolgico. Los diputa-
dos del PRD gritan traicin y votan en contra. 115 Los votos de los dems
partidos bastan para que pase.
Reforma "truncada" por los que defendieron el reconocimiento "total" de
las costumbres, no carece de repercusiones ya que logra que
412 ayuntamien-
tos dejen de ser registrados por un partido. El PRI contina ejerciendo su in-
fluencia y
registra a ms de 300 municipios consuetudinarios, pero esto no
aparece en los resultados oficiales, no como consecuencia directa de la nueva
ley electoral sino por un acuerdo firmado por los partidos en el Consejo Ge-
neral del IEE el 23 de septiembre de 1995, faltando unas cuantas semanas para
las elecciones municipales oficiales.' 6 Y es que el texto del libro iv prev que las
comunidades en cuestin registren a sus candidatos "directamente sin la inter-
vencin de ningn partido o bien a travs de alguno de ellos". 1 I 7 La redaccin
es muy ambigua, pero en la introduccin del decreto se especifica que una vez
que las comunidades hayan designado a sus candidatos el resto de los comicios
deber efectuarse siguiendo las normas contenidas en los dems libros del
cdigo electoral."' Lo cual implica que los candidatos designados por las co-
115 Noticias, 31 de agosto de 1995.
116
Acuerdo del consejto general del Instituto Estatal Electoral sobre los lineamientos generales aplicables
ca on lo cs liale
municipios que se regirn por lo establecido en el libro cuarto del
CIPPEO para la eleccin de
117
Cdigo de Instituciones Polticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca,
1995, p. 28.
Dictamen, Comisin de Administracin de Justicia.



238 David Recondo

La poltica del gatopardo: el reconocimiento de los usos y costumbres

239


munidades debern ser "ratificados" el 12 de noviembre de 1995, en el mo-
mento de las elecciones convencionales. Nada indica que las comunidades o los
grupos en el interior de stas no puedan registrar varias planillas. Sobre todo,
no se especifica cules son las comunidades a las que deba aplicarse esta legis-
lacin "especial". Solamente se indica que hace de las comunidades que "desde
tiempos inmemoriales, o cuando menos hace tres aos, eligen a sus autoridades
mediante mecanismos establecidos por su derecho consuetudinario. )19 Ningn
mecanismo de seleccin ni de consulta se prev para determinar qu munici-
pios deben seguir este procedimiento. Los representantes del PRD exigen que
los partidos establezcan una relacin de los municipios en los cuales registrarn
candidatos y en los que dejarn a las asambleas de pueblo que nombren sus
autoridades y las registren directamente ante el IEE.
Volveremos sobre esta negociacin. Por el momento lo que nos interesa es
que el acuerdo al que llegan los partidos en el IEE permite reintroducir la dis-
tincin exigida por el PRD y las organizaciones independientes, entre los mu-
nicipios de usos y costumbres en los que no debe intervenir ningn partido y
aquellos en los que los partidos participan en las elecciones. Finalmente, al filo
de las negociaciones y del proceso electoral, se establece una lista de 412 muni-
cipios de usos y costumbres. Los partidos se comprometen a no registrar nin-
guna planilla que no sea la nombrada por la asamblea del pueblo. Si durante el
levantamiento del acta de la asamblea sta pide que algn partido registre a las
personas nombradas, la peticin se acepta, pero no ser contabilizada en los
resultados finales. Naturalmente se producen varios litigios, que revisaremos
ms adelante. Los partidos no logran ponerse de acuerdo sobre la suerte de unos
treinta municipios que estiman estar en condiciones de constituir planillas elec-
torales. Finalmente, en algunos entran en competencia una planilla "comuni-
taria" y una planilla de partido, contrariamente a lo convenido. En cuanto al
PRD y al PRI, la realpolitik triunfa sobre los votos piadosos. El tan cantado
respeto de las costumbres pasa a segundo plano cuando se trata de defender su
posicin.
Las crticas a la reforma no se hacen esperar, ni de las organizaciones in-
dependientes ni de la Iglesia. Al igual que el PRD, las primeras reprochan a los
dems partidos, en especial al PRI, hacer fracasar la reforma. Los dos aspectos
ms crticos son, por un lado, considerar "candidatos" a las personas designa-
das por las asambleas comunitarias antes de ser elegidos formalmente por la
va del voto secreto el 12 de noviembre de 1995 y, por el otro, permitir a los
partidos que los registren si las asambleas as lo deciden. Segn las organiza-
ciones, estos dos elementos niegan la especificidad misma de los procedimien-
tos electorales en las comunidades indgenas donde las personas designadas
por las asambleas son consideradas autoridades y no "candidatos". La desig-
nacin por la asamblea es ya en s una eleccin. Obligar a las comunidades a
realizar una segunda eleccin por la va de las urnas equivale a introducir un
elemento "ajeno" a la cultura indgena. Es una violacin de los "derechos
fundamentales de los pueblos indgenas", tal como fueron formulados en la
legislacin constitucional e internacional. Sobre todo, es dejar la puerta abier-
ta a la injerencia de los partidos polticos en las comunidades. 12 La Iglesia
formula las mismas crticas. Considera que la reforma permite a los partidos
manipular las elecciones, ya que "viola la autonoma de las comunidades" y
pone en peligro su "estabilidad".
121
La reforma electoral de 1997y el cambio de la reglamentacin
sobre los usos y costumbres
La reforma electoral federal de 1996 obliga a los estados federados a modificar
sus constituciones. En el de Oaxaca, los partidos polticos aprovechan para

' 2 Carta de protesta enviada al presidente del Consejo General del IEE por organizaciones independientes,
mimeo. 10 de noviembre de 1995.
121 Noticias, 1 de septiembre de 1995.

119 Cdigo de Instituciones Polticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca.

240
David Recondo
reformar el cdigo electoral. La oposicin centra sus exigencias en la conso-
lidacin del sistema de justicia electoral. De esta manera espera aumentar la
independencia de las instituciones electorales respecto del gobierno.' La
reglamentacin de las costumbres tambin forma parte de la agenda de las
negociaciones. El gobierno, a travs del LEE, propone una nueva versin del
libro 'v. El PRD
pone nuevamente sobre la mesa las demandas que no pasaron
en 1995. Exige que se elabore un catlogo de los municipios de usos y cos-
tumbres y de los procedimientos aplicados en cada uno para designar a las
autoridades municipales. Propone instaurar el plebiscito para resolver los li-
tigios sobre la seleccin del rgimen electoral e insiste en que las autoridades
consuetudinarias no tengan etiqueta partidista. 123
Sin embargo, lo esencial de las negociaciones no versa directamente sobre
las costumbres sino sobre la separacin de las fechas de eleccin de diputados,
de gobernador y de ayuntamientos. En la reforma de 1995 el
PRD obtiene
que las elecciones tengan lugar en la misma fecha. Pero, por razones de tiempo,
la aplicacin de semejante decisin se pospone hasta las elecciones siguientes,
las de 1998. El partido oficial siempre prefiri que las elecciones fueran sepa-
radas. Ello permite al gobernador elegido intervenir con ms libertad en la
seleccin de los candidatos locales del partido. Ya lo vimos en las elecciones
de 1986: el candidato del PRI al gobierno de Oaxaca, Heladio Ramrez, tiene
dificultades para realizar a la vez la seleccin de candidatos para diputados y
la de candidatos a los municipios, porque las elecciones tienen lugar el mismo
da. Los conflictos van en aumento y muchos candidatos frustrados se unen
a la oposicin.
El PRI
quiere sin duda evitar que esto pase de nuevo durante las elecciones
de 1998. Los diputados del PRI se aprovechan, as, de la reforma electoral para
volver sobre lo acordado en 1995. Los representantes del
PRD se oponen fe-
122
Entrevista con Norma Reyes Tern, diputada local del PRD (1995-1998), Oaxaca, 14de octubre
de 1998.
123
Puntos mnimos que deber contener una agenda de anlisis y discusin de la legislacin estatal electoral,
mimeo., 1997.
La poltica del gatopardo: el reconocimiento de los usos y costumbres

241
rozmente. Cada uno emite argumentos que esconden sus verdaderos intereses.
El PRI
sostiene que hay que separar las fechas de los comicios para no provo-
car ms conflictos en las elecciones municipales, y en particular en los muni-
cipios consuetudinarios. Al mezclar en el tiempo las elecciones estatales y las
municipales, se corre el riesgo de crear nuevas confrontaciones por las eleccio-
nes o de acentuar las ya existentes en el plano local. Sobre todo en los muni-
cipios en los que la designacin de ayuntamientos se realiza fuera de toda
consideracin partidista. Al promover la unificacin de las fechas, el PRD
tratar de multiplicar los conflictos y de crear as una situacin de "ingober-
nabilidad".
124

Es interesante ver cmo el PRI utiliza el argumento del respeto de las
costumbres para defender sus propios intereses. sta ser una constante en
adelante en Oaxaca: cada uno apela al respeto de las costumbres cuando as
conviene a sus intereses. En el caso de las fechas de las elecciones, el argumen-
to es tanto ms dudoso cuanto que la mayora de los municipios consuetudi-
narios realizan sus asambleas en distintas fechas.
Para el PRD la separacin de las fechas implica gastos excesivos para el
estado y desmoviliza a los ciudadanos que deben acudir a las urnas en dos
ocasiones. Juntar los comicios en la misma fecha permitira economizar en el
presupuesto del estado y reducira la abstencin.' 25 Los dirigentes del PRD
saben tambin, aunque no lo digan abiertamente, que esta medida debilitara
el control del PRI sobre el conjunto de las elecciones.
En lo tocante a la reglamentacin de las costumbres, aparentemente no hay
una verdadera resistencia en 1997. Todos los actores estn ms o menos de
acuerdo en perfeccionar la reforma de 1995. Despus de la experiencia de 1995,
el gobernador est convencido de que la legislacin sobre las costumbres es una
garanta de legitimidad y de "gobernabilidad". Los conflictos poselectorales
124 Entrevista con Jaime Bailn Corres.
125 Diario de los debates, H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, afio III, nm. 3, 27 de
septiembre de 1997, p. 74.
242 David Recondo
disminuyen radicalmente en comparacin con las elecciones anteriores. Al mis-
mo tiempo, el PRD da un salto adelante y gana numerosos municipios cuyos
comicios se realizan a travs de los partidos polticos. En estas circunstancias, la
nueva categora de usos y costumbres permite mitigar el retroceso del PRI, al
circunscribir la competencia electoral a 158 municipios. El control poltico de
los municipios de usos y costumbres no est perdido, sin embargo. La relacin
clientelista persiste a travs de las delegaciones regionales del gobierno. Muchas
autoridades municipales ni siquiera estn enteradas del cambio: siguen pensan-
do que pertenecen al "partido del gobierno" aun si el procedimiento de acre-
ditacin se ha modificado. Es cierto que una nueva guerrilla apareci en la zona
de la sierra Sur, en julio de 1996, pero fue controlada de inmediato. 126 Por lo
tanto, Didoro Carrasco no tiene la menor dificultad para convencer al go-
bierno federal de que el reconocimiento de las costumbres no representa nin-
gn riesgo poltico y que ms bien permite frenar las movilizaciones indgenas.
Tan es as que el presidente de la repblica est ms sensibilizado que nunca en
la cuestin de los derechos de los pueblos indgenas. El Congreso federal aca-
ba de organizar una consulta nacional sobre los derechos de los pueblos ind-
genas y, en el estado de Chiapas, los representantes de su gobierno firmaron el
acuerdo de San Andrs, donde el derecho a la autonoma se reconoce clara-
mente como una demanda legtima de los "pueblos indgenas".
Es cierto que unos meses despus el presidente de la repblica parece dar
marcha atrs, cuando insiste en el peligro de "balcanizacin" que las autono-
mas indgenas representan. Pero si bien hay discrepancias de fondo en cuan-
to a la naturaleza y el alcance de la autonoma, el jefe del ejecutivo se muestra
ms bien favorable a las reformas sobre los derechos de los pueblos indgenas
que no amenacen la "soberana nacional". La legislacin sobre los usos y cos-
tumbres municipales en Oaxaca llena completamente estas condiciones en
126 Se trata del Ejrcito Popular Revolucionario (EPR). Este nuevo grupo armado organiza ofensivas
"relmpago" simultneas en varias regiones del pas, entre ellas Guerrero y Oaxaca. Su tctica se
parece a la de las guerrillas "foquistas" de los aos setenta. Las declaraciones oficiales han estableci-
do vnculos con el antiguo PROCUP.
La poltica del gatopardo: el reconocimiento de los usos y costumbres

243
virtud de que no implica un reordenamiento territorial ni una redistribucin
de prerrogativas entre la federacin, los estados y los municipios.
En el PRI sigue habiendo reticencias, pero parecera que la experiencia
favorable de 1995 convenci a sus dirigentes de que no perdan nada con
legalizar las costumbres. Adems, el PRI gana las elecciones federales de 1997
en todas las circunscripciones de Oaxaca, al mismo tiempo que sufre uno de
los ms grandes reveses de su historia en el resto de la federacin. Es menos
difcil, por lo tanto, para los operadores del gobierno en el seno del Congreso
local aprobar la nueva reforma. Lo cual no impide que en 1997, como en
1995, hayan tenido lugar las ms fuertes discusiones sobre la cuestin de las
costumbres en el seno de la fraccin prista. Los argumentos de los juristas y
de los sectores "tradicionales" del PRI son los mismos: reprochan a la reforma
ser anticonstitucional y representar una concesin excesiva a la oposicin.
Aqu tambin cabe hacer una distincin entre los allegados al gobierno que
apoyan su proyecto poltico "renovador" y los que pertenecen a otros grupos
polticos y piensan que est saboteando" al partido. Jaime Bailn Corres,
presidente de la comisin de asuntos indgenas del Congreso local, y leal
aliado de Didoro Carrasco, logra convencer a los ms recalcitrantes.
El PAN mantiene una postura similar a la de 1995, con algunos matices:
uno de los diputados de su partido, Delfino Santiago Prez, es indgena y se
muestra favorable al reconocimiento de las costumbres, por lo que contribu-
ye a atemperar la postura anticonsuetudinaria de Jos Isaac Jimnez Velasco,
uno de los que ms se oponen a la reforma de 1995. El PAN, Delfino Santia-
go incluido, sigue convencido de que el voto "universal, individual y secreto"
debe garantizarse en todos los municipios. 127 Estos representantes proponen
tambin que cada municipio codifique sus costumbres.'" En este punto no
se alejan de los representantes del PRD, para los que la reglamentacin de las
127 Entrevista con Delfino Santiago Prez, diputado local del PAN (1995-1998), Oaxaca, 28 de octubre
de 1998.
128 Ibid.
244

David Recondo
costumbres es demasiado imprecisa y permite al
PRI o a los caciques, con
frecuencia vinculados a este partido, manipular las elecciones?"
Las organizaciones indgenas no han dejado de insistir en los lmites de
la legislacin. Su reivindicacin de autonoma ha abierto brecha y ocupa
desde entonces un lugar central en la agenda pblica. En 1996 el
EZLN orga-
niza un foro sobre los derechos de los pueblos indgenas en San Cristbal de
las Casas, en Chiapas, en el cual participan organizaciones de todo el pas.
Algunas de sus propuestas se integrarn al texto de los Acuerdos que el grupo
armado y el gobierno federal firman en 1996. En Oaxaca, la consulta nacio-
nal sobre los derechos de los pueblos indgenas dura ms que en otros sitios.
Exigen que se convoque a las reuniones con la suficiente anticipacin, y que
constituyan verdaderos espacios de discusin y propuestas. Las reuniones re-
gionales se multiplican; del 16 al 18 de febrero tiene lugar en la capital del
estado un foro en el que participan ms de 400 personas.
13 Paralelamente, las
organizaciones oaxaqueas coordinan sus propias reuniones, que van ms all
de la consulta. 131
La difusin que le hacen los medios contribuye sin duda
a sensibilizar a la opinin pblica y a los diputados ms resistentes a la
cuestin de los derechos de las comunidades indgenas. Mientras tanto, los
consejeros del gobierno tambin se han convertido en consejeros del EZLN, y
ponen su "ciencia" al servicio de las negociaciones entre el grupo armado y el
gobierno. Esta experiencia les servir para orientar las nuevas reformas en Oaxa-
ca. Durante este lapso el gobierno consolida sus relaciones con los intelectuales
indgenas y los invita a participar en la elaboracin de las nuevas leyes.
En el nuevo texto sobre las costumbres influye otro factor. En 1996 el
!EE
contrata a una antroploga para realizar una encuesta sobre los usos
y cos-
tumbres,
con el fin de conocer mejor los procedimientos de nombramiento
129
Entrevista con Norma Reyes Tern, 14de octubre de 1998.
130
El gobierno de Oaxaca publica las actas un mes despus,
Coloquio sobre derechos indgenas,
Oaxaca,
toc-Foesca.
131
Las organizaciones constituyen un foro independiente que se
rene peridicamente en 1996 y
1997.
La poltica del gatopardo: el reconocimiento de los usos y costumbres

245
de las autoridades municipales y descubrir, eventualmente, ciertas "regulari-
dades". Se enviar un cuestionario a los 412 municipios de usos y costumbres.
Una vez sistematizadas las respuestas, dan lugar a la publicacin de un Cat-
logo municipal de usos y costumbres, con una ficha tcnica para cada municipio,
especificando los procedimientos, los rganos de decisin, los cargos tradicio-
nales y su jerarqua, los criterios de elegibilidad, etc? 32 Aunque desde el pun-
to de vista metodolgico la encuesta parece poco digna de confianza (son las
autoridades municipales las que responden al cuestionario), sirvi para dar
una idea general de las normas que aplican las comunidades en la designacin
de las autoridades municipales. En todo caso, aparecieron algunas constantes,
como que la asamblea del pueblo juega un papel importante en la mayora de
los municipios. Este estudio forma parte del deseo de encontrar reglas gene-
rales entre la amplia diversidad de las costumbres, para poder precisar su re-
glamentacin sin codificarlas. Las respuestas al cuestionario reflejan un
discurso normativo ms que una realidad sociolgica y poltica. Las autorida-
des municipales describen qu es lo que debera ser segn la costumbre y no
qu es lo que realmente ocurre. El peso de las relaciones de poder es soslaya-
do, en una visin despolitizada de los procedimientos de seleccin de las
autoridades municipales, lo cual no obsta para que en 1997 el estudio sirva
para convencer a los que toman las decisiones de que es posible una regla-
mentacin ms completa de las costumbres. Tambin influye directamente
en la redaccin del nuevo libro IV.
La nueva versin de este libro ser aprobada por el Congreso local el 27
de septiembre de 1997, junto con las dems modificaciones realizadas al c-
digo electoral. La oposicin aprueba la reforma en conjunto, menos la sepa-
racin de las fechas de las elecciones. 133 El libro iv se llama, desde entonces,
De la renovacin de los ayuntamientos en municipios que electoralmente se
132 Mara Cristina Velasquez Cepeda y Luis Adolfo Mndez Lugo, Catlogo municipal de usos y costum-
bres, 1996.
133 Diario de los debates, pp. 94-97.
246 David Recondo
rigen por normas de derecho consuetudinario. 134 Contiene cinco captulos y
16 artculos. Los municipios de usos y costumbres se definen ahora con ma-
yor precisin: se trata de municipios que han desarrollado "instituciones po-
lticas propias, diferenciadas e inveteradas, que incluyan reglas internas y
procedimientos especficos para la renovacin de sus ayuntamientos"; de mu-
nicipios cuyo rgimen de gobierno reconoce como principal rgano de con-
sulta y de designacin a las autoridades municipales, a la "asamblea general
comunitaria" o a toda otra forma de "consulta a la comunidad"; o bien, para
finalizar, los municipios donde la mayora de la asamblea comunitaria deci-
dir adoptar el rgimen de usos y costumbres para el nombramiento de las
autoridades municipales.' 35
Estas tres "caractersticas" vienen a sustituir la definicin "tautolgica" del
primer libro iv. Dan a la asamblea comunitaria un papel central y permiten
que nuevos municipios opten por el rgimen consuetudinario si no lo haban
hecho en las elecciones de 1995. El resto del texto especifica mejor cules son
las personas que tienen derecho a elegir y ser elegidas, segn los preceptos
constitucionales y los "derechos y obligaciones" determinados por la comu-
nidad. Los detalles del procedimiento de eleccin siguen sin reglamentar: la
ley se limita a "reconocer", de modo general, los procedimientos adoptados
por las asambleas comunitarias. Sin embargo exige a las autoridades munici-
pales que indiquen al IEE, por anticipado y por escrito, la fecha, la hora y el
sitio donde se realizar "el acto de renovacin de los consejeros del ayunta-
miento" (Artculo 115). Especifica tambin las funciones del IEE: el consejo
general deber anunciar, en la primera sesin del ao electoral, los municipios
que aplican el rgimen consuetudinario y publicar la lista en el diario oficial
(Artculo 114). Luego de las elecciones, deber reunirse para declarar la vali-
dez de stas y dar a las autoridades electas las "constancias de mayora". Sin
' 34 Publicado en el Compendio de legislacin electoral.
135 "De la renovacin de los ayuntamientos en municipios que electoralmente se rigen por normas de
derecho consuetudinario", en Compendio de legislacin electoral.
La poltica del gatopardo: el reconocimiento de los usos y costumbres

247
embargo, la sancin ltima recaer en el Congreso local, tal corno en los de-
ms municipios. Para terminar, se prevn procedimientos para resolver even-
tuales litigios, como una "consulta a la comunidad" en caso de que los
criterios establecidos en el Artculo 110 sobre la definicin del rgimen elec-
toral no fueran suficientes (Artculo 125). 136
La gran novedad consiste en un articulo corto, el 118, que prohibe a los
partidos registrar a las autoridades elegidas por usos y costumbres. Se estipu-
la aqu, efectivamente, que "los ayuntamientos elegidos siguiendo las normas
del derecho consuetudinario no tendrn afiliacin partidista". 137 Finalmen-
te, la "ratificacin" en las urnas de la eleccin consuetudinaria se suprime.
La ley establece en adelante dos vas electorales distintas: la de la costumbre
y la de los partidos polticos. stos no pueden intervenir en los municipios
que hayan optado por el rgimen de costumbres, ni en el procedimiento de
designacin ni en la acreditacin de las autoridades municipales ante las
instancias oficiales.
La reforma de 1997 ratifica el acuerdo firmado por los partidos polticos
en septiembre de 1995, donde se comprometan a no registrar planillas en un
conjunto de municipios en los que la competencia partidista era inexistente.
Aun cuando da otras especificaciones sobre las caractersticas de estos muni-
cipios y sus procedimientos de eleccin, la ley sigue siendo general: no codi-
fica las costumbres y se limita a declarar su validez. El legislador prefiere
delimitar claramente las funciones del IEE a imponer una reglamentacin
estandarizada a todos los municipios de usos y costumbres, cuyos procedi-
mientos son extremadamente variados y evolutivos. Esta nueva versin del
libro iv es la que se aplica en las elecciones municipales desde 1998.
En agosto de 1995 se integraron al cdigo electoral costumbres que du-
rante siglos se reprodujeron fuera de la ley. Esta reforma es el desenlace de un
largo proceso de jeorientacin de las polticas indigenistas debido a la influen-
136 Ibid., pp. 79-80.
137 Ibid., p. 79.
248
David Recondo
cia cruzada de un contexto internacional favorable al reconocimiento de los
derechos de los pueblos originarios y de una coyuntura poltica marcada por
el surgimiento de una guerrilla indgena que coloca la cuestin de la autono-
ma en el centro de la agenda poltica nacional y local. Pero, fuera de este
contexto, son las estrategias de los actores polticos (gobernadores, organiza-
ciones indgenas, partidos polticos, etctera) las que contribuyeron a la g-
nesis de una legislacin electoral sin precedentes. Hemos mostrado cmo fue
que estos actores de intereses antagnicos convergieron en una misma deci-
sin: dar validez legal a las costumbres que, a priori, excluyen la intervencin
de los partidos polticos de la eleccin de autoridades municipales.
La legislacin de las costumbres en Oaxaca es entendible si la colocamos
en el largo proceso de transformacin del sistema poltico federal y estatal.
Es, a la vez, indicador y factor del cambio poltico. No nace de la decisin de
un actor nico sino de la convergencia de una multitud de actores, de inte-
reses de lo ms diverso. Todos, gobierno, partidos y organizaciones sociales,
ven en la legislacin de las costumbres una forma de realizar sus propios ob-
jetivos; proyectan en ella sus deseos polticos. Para unos las costumbres oficia-
lizadas son una garanta de estabilidad poltica; para otros son una manera de
acelerar el cambio. Para los primeros permitirn que se siga manteniendo la
vieja hegemona bajo nuevas formas; para los segundos traern una ruptura
del orden poltico tradicional y la creacin de nuevas formas de mediacin y
de representacin poltica.
Pero ms all de los clculos racionales de estos actores, la reforma relati-
va a las costumbres refleja en s misma una crisis profunda del modo de do-
minacin poltico instalado tras la Revolucin en los aos veinte. La aparicin
de nuevos actores sociales y la consolidacin del pluralismo poltico han pues-
to en tela de juicio una vez ms el viejo pacto clientelista y corporativista que
vinculaba al poder central con las comunidades indgenas. El centro poltico
se ha "desdoblado" con la consolidacin de un sistema de partidos en el que
la oposicin ha dejado de ser puramente decorativa. El Estado-partido, en
crisis, ya no tiene los medios para seguir siendo el nico interlocutor de una
La poltica del gatopardo: el reconocimiento de los usos y costumbres

249
sociedad en plena mutacin. Nuevos canales institucionales (partidos, orga-
nizaciones sociales) se constituyen para dar expresin a la diversidad de inte-
reses e identidades sociales, y hacen que reviente el estrecho grillete del
corporativismo de Estado. Las comunidades indgenas, expuestas a las frac-
turas internas, a las divisiones, a los conflictos, se hacen eco de esta descom-
posicin del vnculo poltico tradicional. La crisis del Estado corporativista
provoca simultneamente una crisis de la comunidad revolucionaria institu-
cional. El vnculo simbitico Estado-partido-comunidad se desmorona. Cada
uno intenta contener la descomposicin u orientar la construccin de un
nuevo vnculo poltico. Esto da como resultado una reforma por dems pa-
radjica ya que equivale a oficializar las costumbres en el momento en que
stas estn en plena mutacin. Para el gobierno significa a la vez el intento de
contener el cambio poltico y para la oposicin y las organizaciones indepen-
dientes un medio para acelerarlo. Todos pretenden controlar y orientar este
cambio en un sentido que les favorezca. Las comunidades intentan dar sen-
tido al nuevo panorama poltico, se adaptan a la nueva realidad poltica, in-
cierta, equvoca. Las reacciones son de lo ms variadas y contradictorias, de
la "crispacin" represiva a la constitucin de nuevas formas de convivencia
menos corporativas y ms abiertas.
Dentro de este panorama por dems heterogneo, la nueva legislacin
electoral slo puede tener efectos contradictorios. La experiencia de Oaxaca
nos parece la ideal para el intento de medir el impacto de las polticas del
multiculturalismo. Al igual que en todo el continente latinoamericano, el
reconocimiento institucional de la diversidad cultural se hace en el momento
mismo en que las formas de mediacin y de representacin poltica pasan por
una profunda crisis. En Oaxaca, la realizacin de varias elecciones municipa-
les con la nueva legislacin (en 1995, 1998, 2001 y 2004), nos permite eva-
luar sus efecto> polticos. Permite detener la crisis de la representacin
poltica? O por el contrario contribuye a agravarla? La legalizacin de las
costumbres comunitarias consolida un corporativismo de "enclave" o bien
logra superarlo? Es un instrumento de cambio democrtico o de la consoli-
250
David Recondo
dacin de formas ms o menos recicladas de autoritarismo? Contribuye a
construir una autonoma comunitaria incluyente y abierta, o bien refuerza la
segregacin y el sectarismo? Todas stas son preguntas a las que intentaremos
dar respuesta examinando de cerca qu de lo que ocurre en los municipios y
las comunidades abarca la categora equvoca de usos y costumbres.
SEGUNDA PARTE
LA INVENCIN PARADJICA
DE LA DEMOCRACIA
En virtud de que la legalizacin de las costumbres responde a intenciones muy
divergentes, sus efectos tambin parecen de lo ms contradictorio. Ante las
presiones de la oposicin y los riesgos de desestabilizacin poltica, el gobier-
no de Oaxaca opt por una oficializacin de costumbres que hasta ese mo-
mento eran objeto de cooptacin por el partido de Estado. Al dar un valor
legal a procedimientos que garantizaron la hegemona de su partido durante
largo tiempo, el gobierno trata de atajar el cambio poltico, o cuando menos
orientarlo en un sentido que le favorezca. A continuacin veremos que, en
un contexto nacional de democratizacin, la reforma tiene un efecto contra-
rio: en vez de preservar a las comunidades del cambio poltico, delimita un
nuevo campo de conflicto y de competencia por el poder. Las reglas del
juego electoral traen consigo nuevas estrategias polticas en el plano local y
regional. stas ponen en tensin los antiguos mecanismos de mediacin y las
costumbres asociadas a ellos. Se esboza un nuevo panorama poltico, hete-
rogneo y contradictorio, en el que las formas autoritarias de control polti-
co colindan con espacios locales de participacin poltica ms abiertos y
democrticos.


Captulo 5
Las nuevas fronteras de la poltica local
Segn el discurso oficial, la reforma de 1995 no hace ms que
reconocer una
realidad social y poltica, pero contribuye, de hecho, a crear una nueva fron-
tera normativa e institucional. Al definir dos vas electorales
distintas (usos y
costumbres vs.
partidos polticos), la reforma induce nuevas dinmicas pol-
ticas. Aparecen nuevos tipos de conflictos en torno a la definicin de las reglas
del juego poltico. Esa conflictividad, no siempre violenta, se cristaliza en
torno a tres problemas principales: (1) La definicin del rgimen electoral
municipal. (2) La definicin del procedimiento consuetudinario, cuando este
rgimen es privilegiado pero que los actores locales disienten en cuanto a su
interpretacin. (3) La aceptacin del resultado mismo del proceso de nom-
bramiento. Estos conflictos o controversias han sido recurrentes desde 1995,
fecha de la primera aplicacin del sistema electoral dual.
PARTIDOS POLTICOS O USOS Y COSTUMBRES?
LA DEFINICIN DEL RGIMEN ELECTORAL MUNICIPAL

*la


4ie

A finales de 1995 parece que el gobierno gan la apuesta: los conflictos pose-
lectorales disminuyen. La estabilidad poltica est garantizada, al igual que la
del rgimen. Al o
oficializar las costumbres el partido de Estado parece haber
logrado alejar de la competencia poltica a los 412 municipios incluidos en la
categora de usos y costumbres. Sin embargo, es procedente examinar ms de
cerca cmo se aplica la reforma. La definicin del rgimen electoral de los
[253]


1



254
David Recondo
municipios es objeto de negociaciones y contribuye a al aparicin de un nue-
vo orden poltico.
EL REPARTO NEGOCIADO DE LOS MUNICIPIOS
La nueva reglamentacin electoral hace una distincin entre dos categoras
de municipios donde, en realidad, las lgicas institucionales y polticas estn
marcadas por una profunda hibridez. La clasificacin de los municipios du-
rante las elecciones de 1995 no es natural, contrariamente a lo que una inter-
pretacin culturalista de la poltica podra hacernos creer. Vamos a demostrar
aqu cmo trazarn los operadores polticos una nueva lnea de demarcacin
destinada a circunscribir la competencia electoral a la cantidad ms reducida
posible de municipios.
Como mencionamos en el captulo anterior, la primera versin del libro
iv es escueta. No especifica cules son los municipios a los que debe aplicar-
se esta legislacin particular. Durante las negociaciones del nuevo texto del
cdigo electoral, los diputados y los representantes de los partidos polticos
anuncian el nmero aproximado de municipios que podran ser considerados
consuetudinarios. Los clculos fluctan entre 350 y 450. Si para nadie es
posible dar una cifra exacta es porque, en realidad, la frontera entre los lla-
mados usos y costumbres y el resto del sistema poltico no es nada clara. La
costumbre y el sistema de representacin poltica articulado alrededor del
partido de Estado estn completamente imbricados. Aun cuando, como
describimos antes, el Estado toler un margen de autonoma en la eleccin
de autoridades municipales, la costumbre finalmente formaba parte de los
procedimientos internos de seleccin de los candidatos del partido oficial. La
simbiosis entre la comunidad y el Estado-PRI haca que la costumbre no
entrara en pugna con ninguna lgica partidista. En realidad, el partido de
Estado era un partido nico en las zonas rurales. La ausencia de competencia
electoral impeda la ms mnima distincin entre la costumbre y los partidos,
ya que stos prcticamente eran inexistentes. Como vimos, la consolidacin
Las nuevas fronteras de la poltica local

255
de los partidos de oposicin (en particular el PRD) tiende a romper con este
monopolio de la representacin poltica. En ese momento es cuando aparece
la distincin entre lgica de partido y costumbre. El PRI, que no era percibido
como un partido poltico propiamente dicho, empieza a serlo desde el mo-
mento en que otros partidos vienen a cazar en sus dominios, o cuando
menos amenazan hacerlo. En ese momento se crea una nueva categora
electoral: la de los usos y costumbres, que establece una diferenciacin for-
mal entre dos elementos (costumbre y partido poltico) que no se haba
hecho nunca antes. Adems, el discurso que acompaa a la reforma funcio-
na como una dicotoma, como si las costumbres y los partidos polticos
fueran enteramente irreconciliables. En muchos aspectos, sobre los que vol-
veremos despus, los principios comunitarios se diferencian efectivamente de
los que se aplican en la democracia representativa. Pero en el momento en
que se hace la distincin entre costumbres y partidos en la mayora de los
municipios de Oaxaca, la representacin poltica no funciona verdaderamen-
te como competencia entre partidos, sino a modo de una mediacin corpo-
rativista a travs del partido de Estado. Una vez ms, Estado, partido y
comunidad son indisociables.
En estas condiciones, la nueva reglamentacin electoral resulta difcil de
aplicar. Es el Consejo General del IEE el que deber trazar la nueva lnea
entre la costumbre y los partidos. El libro w se aprueba el 30 de agosto de 1995,
y la fecha lmite para el registro de las planillas electorales es el 30 de septiem-
bre. Para ese da los partidos polticos deben saber en qu municipios van a
registrar planillas de candidatos. Como no se prev ningn mecanismo de
consulta y el tiempo apremia, son los representantes de los partidos lo que
elaborarn, en prolongadas y rspidas negociaciones, la lista de municipios de
usos y costumbres.
Uno de loy personajes claves de esta negociacin es Cipriano Flores
Cruz, ex funcionario del IFE, al que Didoro Carrasco propone como pre-
sidente del IEE
en el congreso local. Tiene fama de negociador y forma
parte del "ala izquierda" del PRI. Los diputados locales de todos los bandos
256
David Recondo
aprueban su designacin. La sensibilidad de Cipriano Flores se asemeja a la
de Heladio Ramrez. l tambin proviene de un medio rural e indgena.
Naci en Santiago Zoochila, pueblito zapoteca de la sierra Jurez, y como
buen oaxaqueo nunca ha roto definitivamente los lazos con su comunidad
de origen, aun cuando no haya vivido en ella desde su adolescencia.' Al
igual que Heladio Ramrez, har valer su origen indgena para reforzar su
legitimidad en un momento en que la indianidad adquiere una plusvala
poltica excepcional. Esto le permite sin duda asentar su autoridad y jugar
un papel determinante en la resolucin de las disputas provocadas por la
nueva legislacin de las costumbres. Se convierte en el brazo derecho del
gobernador en materia electoral. Su misin principal es hacer que la apli-
cacin de la nueva ley se vea coronada con el xito. Verdadero operador
poltico, sabr convencer a los partidos (el PRI entre ellos) de que no les
conviene en absoluto entrar en competencia abierta ms que en un nmero
restringido de municipios.
Al principio los dirigentes del PRI no estn dispuestos a ceder sobre la
cuestin del registro de las autoridades municipales. Son, con mucho, los ms
reticentes a aplicar una legislacin que amenaza con poner fin al monopolio
de su partido en las zonas rurales de Oaxaca. El libro w les da un cierto mar-
gen de accin: pueden tratar de convencer a las comunidades que registren a
sus autoridades por la va del partido y no por la va independiente. Las de-
claraciones pblicas del principal dirigente del PRI, en septiembre de 1995,
Vicente de la Cruz Santiago, son elocuentes:
La ley dice que los usos y costumbres sern respetados y que para esto existen
dos caminos: por una parte, que las autoridades pueden ser registradas por la va
de un partido y, por la otra, de manera independiente. Es la asamblea o el con-
sejo de ancianos quienes lo deciden y eso se respetar. Pero los partidos polticos
pueden tratar de que esta decisin les favorezca. Nosotros no renunciamos a esa
Entrevista con Cipriano Flores Cruz, Oaxaca, 20 de julio de 1997.
Las nuevas fronteras de la poltica local

257
posibilidad. Pero si un municipio decide ir a las elecciones de manera indepen-
diente, por supuesto que puede hacerlo. Creo que es una decisin que deben
tomar los municipios... 2
Justamente es con Vicente de la Cruz con quien Cipriano Flores tendr ms
problemas para negociar. Desde el inicio el dirigente prista se muestra espe-
cialmente intransigente. Anuncia que su partido buscar registrar candidatos
en los 570 municipios del estado, como siempre lo haba hecho. 3 Cipriano
Flores le reprocha entonces no querer "legitimar" la reforma del gobernador. 4
Por su parte, los dirigentes del PRD hacen chantaje: si el PRI registra candida-
tos en los 570 municipios, entonces su partido har lo mismo, con el riesgo
de provocar un verdadero caos en el estado.' Justamente lo que el gobernador
quiere evitar, pues sabe que si el PRD apoya a los disidentes en el seno de las
comunidades provocar efectivamente centenares de conflictos, tal como ocu-
rriera en las elecciones anteriores. Los partidos entran finalmente a un verda-
dero regateo poltico en el que cada uno anuncia el nmero de municipios
que est dispuesto a "ceder".
El PRI se pliega a la consigna del gobernador y aparenta ceder ms de 300
municipios. Se trata en realidad de municipios en los que haba habido una
planilla nica... del PRI, en las elecciones municipales de 1992. As, pues, se
efecta una primera reparticin: la competencia electoral se circunscribe a
150 municipios, mientras que 390 se clasifican como consuetudinarios. Que-
dan 30, sobre los que los partidos no logran ponerse de acuerdo y que son
declarados "en trnsito". Cada uno considera que posee suficientes simpati-
zantes o militantes en estos municipios para reistrar planillas. En algunos se
enfrentan facciones locales que intentan controlar el acceso al poder munici-
pal definiendo en su favor el procedimiento electoral.
2 Noticias, 18 de septiembre de 1995.
Entrevista con Cipriano Flores Cruz, Oaxaca, junio de 1998.
Ibid.
5 Ibid.
258

David Recondo
Pero la negociacin no gira solamente alrededor de los municipios de usos
y costumbres. La cuestin del registro de las autoridades sigue sobre la mesa,
ya que el PRI
considera que, aun cuando un municipio sea de usos y costum-
bres, puede solicitar que un partido registre su "planilla nica" antes de so-
meterla al veredicto de las urnas. No olvidemos que la redaccin del cdigo
electoral es ambigua: aparentemente implica que las autoridades designadas
por las asambleas comunitarias son candidatos y que su planilla (aunque sea
nica y sin filiacin partidista) debe someterse al voto universal, individual y
secreto el 12 de noviembre de 1995. Desde el principio, el
PRD insiste en que
las autoridades designadas por procedimientos consuetudinarios no sean re-
gistradas por ningn partido. Finalmente los partidos firman un acuerdo
el
23 de septiembre, que confirma la posibilidad para las comunidades de regis-
trar a sus autoridades ante el IEE
por intermedio de un partido o indepen-
dientemente a ms tardar el 30 de septiembre.
6 El acuerdo especifica los
procedimientos de registro: las comunidades deben presentar ante el
IEE un
acta de asamblea donde se indique si desean que su planilla sea o no registra-
da por un partido! Los municipios que celebren elecciones despus del 30 de
septiembre sern automticamente considerados consuetudinarios y el
IEE
deber proceder a la validacin de la eleccin y despus enviar la documen-
tacin al congreso local constituido en colegio electoral para que oficialice
los resultados.' Los partidos se comprometen a no registrar ninguna lista
6 Acuerdo del consejo general del Instituto Estatal Electoral sobre los lineamientos generales aplicables
a los
municipios que se regirn por lo establecido en el libro cuarto del
CIPPEO para la eleccin de concejales.
7
Ibid.
8 En el estado de Oaxaca la legislacin electoral atribuye al IEE la responsabilidad de validar las elec-
ciones, pero el Congreso local erigido en colegio electoral debe a continuacin calificar esta decisin
para que tenga carcter oficial y definitivo. Puede darse el caso de que el Congreso emita una opi-
nin contraria a la del IEE.
El Congreso es el nico que puede convocar a elecciones extraordinarias
,
que el IEE
estar encargado de organizar. Este sistema de doble validacin fue suprimido
en el
plano federal: se contradice el principio de autonoma de la autoridad electoral al otorgar a los di-
putados y por ende a los partidos considerable poder de decisin en el dominio de las elecciones
y sus resultados. Los diputados son "jueces y partes, cosa que permite muchas manipulaciones en
el sistema de partido hegemnico que an prevalece en Oaxaca.
Las nuevas fronteras de la poltica local

259
adicional en las comunidades que hayan optado por el registro "independien-
te" de sus autoridades. Para estos casos se prevn boletas especiales: la planilla
"comunitaria" aparece en la boleta sin logotipo partidista. El acuerdo del 23
de septiembre tambin especifica los criterios de elegibilidad que hayan de
aplicarse en los municipios consuetudinarios: si la comunidad opta por la va
independiente, se aplicarn solamente los artculos 113 del cdigo electoral
("ser reconocido y aceptado por la comunidad") y 101 y 102 de la Constitu-
cin local (ser ciudadano del estado de Oaxaca, tener 18 aos, no ser militar
activo, etctera); 9 si opta por el registro partidista, su planilla deber cumplir
tambin con las condiciones indicadas en los artculos 10 y 139 del cdigo
electoral (estar inscrito en el Registro Federal de Electores, tener credencial
de elector, no ser funcionario ni miembro de un tribunal o instituto electoral
local o federal, etctera).'
El meollo de las negociaciones es delimitar el espacio en que los partidos
(principalmente el PRI y el PRD) competirn abiertamente. El PRD es el que
ms insiste en que se establezca un padrn de municipios consuetudinarios y
que stos sean "sacados de la jugada", es decir, que los partidos no tengan
ninguna injerencia en el proceso de designacin de las autoridades ni en el de
su registro ante el IEE. Propone que se apliquen exclusivamente los criterios
9
El artculo 113 del CIPPEO especifica que para ser miembro de un ayuntamiento siguiendo el siste-
ma de costumbres basta con ser reconocido y aceptado por la comunidad. Los artculos 101 y 102
contienen los criterios de elegibilidad aplicados en el conjunto de los municipios: ser ciudadano del
estado de Oaxaca en el ejercicio de todos sus derechos y haber cumplido los 18 aos; ser habitante
del municipio con cuando menos un afio de residencia; tener un medio honesto de vivir; disponer
de un excedente; no ser militar en activo, miembro de las fuerzas del orden, funcionario del Estado
ni funcionario de la federacin.
I El artculo 11 del CIPPEO establece con mayor precisin las condiciones requeridas para ser candi-
dato en las elecciones: estar inscrito en el Registro Federal de Electores; tener credencial de elector;
no ser magistrado, juez ni secretario del Tribunal Federal Electoral ni del Tribunal Electoral local;
no ser empleado ni consejero de ningn organismo electoral del estado ni de la federacin; no ser
funcionario local ni federal. El artculo 139 especifica los documentos que los candidatos deben
proporcionar: una carta en la cual manifiesten su aceptacin de la candidatura, copia del acta de
nacimiento y de la credencial de elector, etctera.
260
David Recondo
de elegibilidad contenidos en el libro w ("ser reconocido y aceptado por la
comunidad"). En los dems municipios, en cambio, todos los partidos (se
sobrentiende que "incluido el partido oficial') debern sujetarse a las mismas
reglas del juego. Aun cuando el PRD alardee que su intencin es reconocer y
proteger las costumbres, su objetivo fundamental es evidente: hay que impedir
que el PRI se aproveche de la ventaja que le confiere la tradicin clientelista en
la mayora de los municipios rurales. Las palabras de Clemente Jess Lpez,
representante del PRD ante el Consejo General del IEE, son significativas:
si efectivamente queremos llegar a un acuerdo poltico [...1 es necesario estable-
cer que las comunidades no tienen que registrar [a sus autoridades] a travs de
un partido [...]. No hay que orillar a la comunidad a la decisin de afiliarse a un
partido o no [...] porque para que la comunidad pueda decidir por cul opcin
poltica se inclina [...] habra que abrir un espacio en la asamblea, para que los
partidos polticos puedan presentar su oferta ideolgica y poltica [...]. Pero
como esto no est reglamentado, y como tampoco es posible, entonces se corre
el riesgo de repetir una vez ms lo ocurrido en las elecciones del 8 de noviembre
de 1992, en que todas las autoridades terminen por afiliarse al Partido Revolu-
cionario Institucional, aunque no sepan verdaderamente qu es un partido po-
ltico [...], porque hay una perversin ideolgica que hace que las comunidades
se identifiquen con el PRI, no por su programa, sino por la bandera nacional;
porque es el partido de la nacin, de la bandera, del gobierno."
En otras palabras, como en la mayora de los municipios indgenas no se re-
nen las condiciones para una competencia equitativa (el PRD no tiene los
medios y el PRI goza de una posicin privilegiada), es mejor sustraerlos del
juego electoral convencional. El objetivo principal del PRD es impedir que el
PRI sea el nico en sacar ventaja del voto consuetudinario. Las prolongadas
discusiones en el seno del consejo general, sobre las condiciones de elegibili-
" Acta de la sesin del Consejo General del IEE del 22 de septiembre de 1995, mimeo., pp. 39-40.
Las nuevas fronteras de la poltica local

261
dad requeridas para registrar las planillas electorales, no son entendibles ms
que desde esta perspectiva. El representante del PRD reprocha al PRI querer
reservar la aplicacin de la ley a sus "adversarios". Efectivamente, una prime-
ra versin del acuerdo firmado el 23 de septiembre propone que no se apli-
quen los criterios de elegibilidad contenidos en los artculos 10 y 139 del
cdigo electoral (sobre todo estar inscrito en el Registro Federal de Electores
y
poseer credencial de elector) a las planillas comunitarias que optaran por
el registro partidista. El PRI est consciente de que se ver favorecido por esta
decisin en la mayora de los municipios consuetudinarios, pero tambin sabe
que la
mayor parte de las personas designadas por las comunidades no cum-
plen las condiciones de elegibilidad sealadas en la ley. En las zonas indgenas,
la proporcin de inscripciones al Registro Federal de Electores es en general
ms baja que en otros sitios, debido a la migracin'
o simplemente porque
la participacin electoral sigue
siendo limitada despus de tantos aos de voto
corporativo. El PRI propone por lo tanto aplicar estos criterios de elegibilidad
nicamente a las planillas registradas por otro partido que no sea el designado
por la mayora de la comunidad (en los hechos, es tanto como decir "cualquier
partido que no sea el PRI"). El PRD acaba por salirse con la suya, ya que la
versin definitiva del acuerdo estipula que solamente las planillas comunita-
rias independientes quedarn exentas de las condiciones generales de elegibili-
dad. Dicho de otra forma, el PRD acepta crear un rgimen de excepcin a
condicin de que no favorezca a ningn partido.
A la postre, cada uno intenta dar una interpretacin al libro iv que ms
le favorezca. Y como su contenido es pasablemente ambiguo, las negociacio-
nes prosiguen hasta encontrar un punto de equilibrio entre las dos fuerzas
polticas principales: el PRI y el PRD. La interpretacin en que desembocan en
12
En la mayora dejlos municipios, los que emigran a otras regiones del pas o a los Estados Unidos
siguen estando obligados con sus comunidades y pueden ser nombrados para ocupar cargos en el
ayuntamiento; provisionalmente regresan a sus pueblos para cumplir con su "servicio". Pero como
ya no son residentes permanentes de la circunscripcin donde se localiza su municipio, es raro que
los inscriban en el padron electoral y que posean credencial de elector.
262 David Recondo Las nuevas fronteras de la poltica local
263
septiembre de 1995 es determinante, ya que ser la que se ratifique para la
segunda reforma del libro IV en 1997, y que consiste en crear dos regmenes
claramente separados, en vez de favorecer una combinacin de los dos.
En efecto, dos interpretaciones del libro IV eran realmente posibles: con-
siderar que en los municipios de Oaxaca las comunidades podan elaborar
varias planillas (con o sin filiacin partidista) y que por lo tanto poda haber va-
rias listas en competencia (incluidas las de algn partido), o decidir que todos
los municipios se repartieran en dos categoras exclusivas y que los que se
clasificaran como "consuetudinarios" no podran registrar ms que una sola
planilla (con o sin filiacin partidista). Finalmente, prevaleci esta segunda
interpretacin. La transaccin no es anodina: viene a ser lo mismo que seguir
la vieja prctica de las "planillas nicas", slo que con otro nombre.
MUNICIPIOS HBRIDOS, FRONTERAS POROSAS
El acuerdo del 23 de septiembre de 1995 no resuelve todos los problemas. La
lnea divisoria entre municipios consuetudinarios y no consuetudinarios sigue
siendo imprecisa. En realidad, muchos municipios realizan sus elecciones
consuetudinarias despus del 30 de septiembre (fecha lmite de registro de
planillas) e incluso despus del 12 de noviembre (fecha de la eleccin por
partidos).13 Por lo dems, en algunos municipios el rgimen electoral todava
13
Segn las estadsticas proporcionadas por el IEE en su informe oficial sobre las elecciones de 1995
(Memoria de los procesos electorales de diputados y concejales de 1995, p. 207), 300 municipios con-
suetudinarios designaron a sus autoridades antes del 30 de septiembre y 101 entre el 1 de octubre
y el 12 de noviembre. Son entonces 11 los que efectuaron elecciones despus del 12 de noviembre.
En realidad hay que agregar a esta lista otros tres municipios cuya primera eleccin acab siendo
anulada y que realizaron elecciones extraordinarias (en total son ocho los que realizan elecciones
extraordinarias por la va de los usos y costumbres, tres de ellos fueron omitidos en el informe cita-
do; encontrarnos la referencia en Rodrigo Cruz Iriarte, Los claroscuros de la estadstica electoral por
usos y costumbres, mimeo., octubre de 1999). En una veintena de municipios ms, los comicios
efectivamente se realizaron antes del 12 de noviembre, pero el IEE no tuvo conocimiento de esto
hasta despus del 12 de noviembre. En otros, en fin, hubo conflictos entre facciones que realizaron
cada una su propia asamblea "comunitaria" y el IEE y los partidos (principalmente el PRI) tuvieron
no est definido y da lugar a conflictos: algunos grupos apelan a la costumbre
mientras que otros buscan registrar una planilla de partido, como por ejemplo
San Sebastin Tutla o Guevea de Humboldt. Poco antes del 12 de noviembre
los consejeros del IEE concluyen un segundo acuerdo en el que recuerdan que
en los municipios consuetudinarios la decisin de la comunidad deber ser
"ratificada el 12 de noviembre de 1995 por medio del sufragio universal, libre,
secreto y directo", pero concede al mismo tiempo una prrroga para la reali-
zacin de las elecciones en 13 municipios. El mero da de las elecciones ofi-
ciales el consejo general agrega a esta primera planilla 20 municipios y 24 ms
el 15 de noviembre." En estos municipios se decide no "ratificar" las eleccio-
nes consuetudinarias por la va de las urnas. El consejo electoral municipal
deber limitarse a validar los comicios basndose en el acta que la asamblea
comunitaria correspondiente habr elaborado. Estos acuerdos, negociados el
mismo da, muestran hasta qu punto el IEE improvisa, dndole una forma
legal a procesos que rebasan totalmente las normas inscritas en el cdigo
electoral. Entre algunos de los municipios cuyas elecciones se prorrogan hay
conflictos: las facciones locales no se ponen de acuerdo acerca de la integra-
cin de las planillas electorales. Algunos obtienen el apoyo de un partido
poltico, mientras otros constituyen planillas "independientes" con o sin re-
gistro forma1.15
De 30 municipios que se quedan "en trnsito", 18 acabarn siendo clasi-
ficados bajo el rgimen de usos y costumbres, y los 12 restantes bajo l de
partidos polticos. Otros cuatro vendrn a agregarse a los primeros en las
que intervenir para ponerlas de acuerdo y constituir, en algunos casos, un ayuntamiento de "coali-
cin" sin tener que efectuar elecciones extraordinarias. Estos "arreglos" no fueron ratificados hasta
despus del 12 de noviembre (es el caso, por ejemplo, de San Sebastin Tutla, San Juan Lalana o
Santiago Choapan).
14 Acuerdo del Consejo General del IEE sobre criterios generales para la interpretacin de las disposiciones
del libro 1v del C1PPEO.
15 Es el caso en Guevea de Humboldt, San Sebstin Tutla, San Juan Lalana, San Jorge Nuchita, San
Mateo del Mar, entre otros. En San Jernimo Tlacochahuaya, en los Valles Centrales, se confron-
tan dos planillas "comunitarias".
Las nuevas fronteras de la poltica local
265 264
David Recondo
elecciones extraordinarias de 1996.16 La cifra final de 412 municipios con-
suetudinarios anunciada por el IEE en su informe oficiar' no es producto de
una decisin anticipada, sino de una negociacin sacada adelante, en algunos
casos, al ritmo de los conflictos pre y poselectorales. Algunos municipios que
inicialmente se haban clasificado bajo el rgimen de partidos acaban final-
mente en el de usos y costumbres despus del 12 de noviembre de 1995.18 A
otros, en cambio, se les confirma su rgimen electoral, aun cuando siga ha-
biendo una faccin autoproclamada "comunitaria".19
Los acuerdos sucesivos que se concluyen en el seno del Consejo General
del IEE contribuyen, as, a crear dos categoras bien diferenciadas de munici-
pios: las de usos y costumbres y las de partidos polticos. Pero es evidente que
la realidad poltica no se ajusta fcilmente a esa clasificacin binaria. Ya lo
vimos: entre 300 y 350 municipios corresponden ms o menos al ideal-tipo
de la comunidad tradicional: los ciudadanos logran ponerse de acuerdo sobre
las personas que encabezarn el ayuntamiento. En la mayora, las relaciones
de fuerza entre facciones guardan un cierto equilibrio. La mayor parte de las
veces un grupo dominante (representado por los principales, tatamandones
o caciques) tiene la suficiente influencia y legitimidad para que las decisiones
que toma o sugiere sean plenamente aceptadas por la mayora de los ciudada-
nos de la comunidad. Este grupo dominante est a su vez indirectamente li-
gado al Estado-PRI por la relacin clientelista ya mencionada. El desacuerdo
siempre existe (la unanimidad es una mera fachada), pero es lo bastante leve
como para poderse negociar en las asambleas de pueblo, o bien en el ayunta-
18 Se trata de Santiago Yaitepec (13 de marzo de 1996), San Miguel Tenango (19 de mayo de 1996),
San Antonio Nanahuatipam (26 de mayo de 1996) y Mazatln Villa de Flores (6 de julio de 1996).
Vase Memoria de los procesos electorales de diputados y concejales de 1995, p. 207.
17 Ibid., p. 46.
18 Es el caso de Mazatln Villa de Flores, Guevea de Humboldt, Santiago Choapan, Santa Cruz Pa-
palada, Taniche, San Pedro Mrtir, Coicoyn de las Flores y San Antonio de la Cal. Ibid., pp.
46-47, y Noticias, 7 de diciembre de 1995.
19 Tal es el caso de Santa Mara Guelace, San Pedro Ixtlahuaca, Huautla de Jimnez y San Pedro y
San Pablo Teposcolula, entre otros.
miento. En ltima instancia, se percibe a las autoridades comunitarias como
suficientemente legtimas para resolver conflictos cuando la solucin amisto-
sa ya no es posible. Son los municipios que en 1992 eligieron una planilla
nica del PM. En estos municipios la reforma electoral no cambia mucho las
cosas: el PRI sigue interviniendo en el registro de las autoridades sin que esto
se perciba como la indebida injerencia de un partido poltico. La cooptacin
de las autoridades designadas por el partido de Estado se observa como un
procedimiento normal de validacin de la decisin comunitaria. Segn las
estadsticas oficiosas proporcionadas por el IEE, de los 412 municipios de
costumbres, 320 "optaron" porque el PM registrara su planilla comunitaria;
solamente tres escogieron otro partido (dos el PFCRN y uno el PAN). Los 89
municipios restantes "decidieron" no tener filiacin partidista. Es difcil hacer
una evaluacin general de estos ltimos: en algunos casos, como vimos, se
trata de grupos disidentes que han desplazado al antiguo grupo hegemnico.
Para ser congruente con su posicin inicial sobre no registrar las planillas
comunitarias, el PRD opt por no inscribir a ninguna. Es muy probable que
entre los 89 ayuntamientos "independientes" hubiera algunos que simpatiza-
ran con este partido. En otros casos, el propio PRI aconsej a los partidarios
de alguna de las planillas rivales que no optaran por ninguna filiacin parti-
dista para neutralizar a la oposicin. En otros sitios, en fin, los dirigentes
comunalistas, que reivindicaron el reconocimiento de las costumbres en nom-
bre de la autonoma, influyeron directamente en esta preferencia.
En todo caso, lo que s es seguro es que, aparte del conjunto ms o menos
definido de municipios en los que el orden tradicional sigue siendo estable y
permite su clasificacin bajo la denominacin acomodaticia de usos y cos-
tumbres, existe una franja de municipios que no entran en los casos previstos
por los consejeros del IEE y los representantes de los partidos. Esta franja es
mucho ms amplia y movible de lo que est dispuesto a admitir el presidente
del IEE, demasiado preocupado por legitimar la reforma del gobernador. Tres
municipios ilustran perfectamente la dificultad que experimentan los miem-
bros del IEE para separar los usos y costumbres de los partidos: Soledad Etla,
266
David Recondo
Santa Cruz Amilpas y San Pedro Jicayn. En ellos, contrariamente a los acuer-
dos suscritos, una planilla comunitaria debidamente registrada ante el IEE
compite con una planilla del PRI. Se trata en ambos casos de dos facciones
rivales que se identifican con el Pm pero no estn de acuerdo con la seleccin
de candidatos.
El IEE habla de municipios "en transicin", distinguindolos del resto de
los municipios consuetudinarios cuyas instituciones comunitarias seguiran
estando slidamente implantadas. Sin embargo, nos parece que, contraria-
mente a una visin esencialista de las identidades culturales, todos los munici-
pios de Oaxaca estn marcados por una cierta hibridez, no solamente cultural
sino sobre todo poltica. La comunidad y sus marcadores de identidad (el sis-
tema de cargos, el sincretismo religioso, el trabajo colectivo, la escala de pres-
tigio, etctera) constituyen, efectivamente, una frontera social y territorial,
pero se trata de una especie de filtro que mezcla los valores, las normas y las
instituciones ms diversos, asimilados y reapropiados en el curso de la histo-
ria. Ms que separar, esta frontera porosa articula. No estamos negando a las
comunidades toda especificidad cultural e institucional, sino destacando que
la alteridad que las cimienta estriba ms en una combinacin original de
normas y de instituciones comunes al resto de la sociedad que en el conjunto
de valores radicalmente opuestos a ellas.
La frontera entre los municipios tradicionales y los que ameritan un rgi-
men electoral partidista se basa ms en las diferentes formas que asume el
cambio poltico y cultural (que son inseparables), que en una oposicin on-
tolgica entre "visiones del mundo" radicalmente opuestas. La diferencia entre
los municipios de Oaxaca es de grado ms que de esencia. Son un continuo
que va de la comunidad rural ms tradicionalista (la comunidad revoluciona-
ria institucional) en la capital del estado, con sus 300 mil habitantes, pasando
por una infinidad de gradaciones que reflejan un equilibrio diferente entre la
comunidad y la sociedad, entre las instituciones comunitarias y las de la de-
mocracia representativa. A semejanza de la indianidad mexicana, la organiza-
cin comunitaria es una frontera imprecisa, mvil y porosa que atraviesa el
Las nuevas fronteras de la poltica local

267
conjunto de las relaciones sociales y polticas.2 Es esta realidad hbrida la que
los operadores polticos parecen querer encasillar en categoras claramente
definidas.
Esto es particularmente significativo en los municipios que se encuentran
en la conurbacin de la ciudad de Oaxaca.2' Se caracterizan por una fuerte
estratificacin social y un desplazamiento de las actividades agrcolas por las
del sector secundario o terciario; poblaciones algenas (los llamados "avecin-
dados") comparten el territorio municipal con los "originarios" y pretenden
defender sus propios intereses exigiendo una participacin en la administracin
municipal; los marcadores de la identidad indgena y comunitaria (lengua,
sistema de cargos, respeto de los ancianos, etc.) tienden a desaparecer; el grupo
poltico dominante se divide en facciones rivales que entran en abierta com-
petencia por el control del poder municipal; las campaas para las elecciones
supramunicipales tienen impacto directo en la sociedad local por la proximi-
dad de la capital y la circulacin constante de la informacin y de las personas
entre la comunidad y el exterior (cuya frontera con el interior prcticamente
ha desaparecido). En todos estos casos, las facciones en competencia por el
poder local conforman planillas cuyo registro buscan, ya sea de forma inde-
pendiente o por la va de un partido. El antiguo grupo dominante recurre
generalmente a la costumbre para impedir que sus adversarios registren su
planilla y entren en la competencia electoral en un plano de igualdad.
Otros municipios, ms rurales e indgenas,' viven situaciones semejantes.
Las facciones rivales buscan el apoyo de un partido poltico, o bien se cobijan
en las costumbres, segn sus intereses y segn las oportunidades que se les
ofrecen. Tras las elecciones es comn que cada grupo constituya su propio
ayuntamiento, "comunitario" para unos (reminiscencia de los antiguos "ayun-
20 Yvon Le Bot, Violence de la modernit en Amrique latine. Indianit, socit et pouvoir, pp. 37-38.
21
San Sebastin Tutla, San Antonio de la Cal, San Agustn de las Juntas, nimas Trujado y Santa
Cruz Amilpas.
22 Tal es el caso de San Jernimo Tlacochahuaya, Santa Mara Guelace, Mazatln Villa de Flores,
Huautla de Jimnez, Soledad Etla y San Pedro Jicayn.
268
David Recondo

Las nuevas fronteras de la poltica local

269
tamientos populares"), y "constitucional" para otros (cuando reciben el reco-
nocimiento oficial del gobierno). En todos estos casos la frontera entre
costumbre y partidos es ambigua y flucta segn las relaciones de fuerza y de
las estrategias polticas de los grupos locales.
Cada tres aos se reproducen las mismas dinmicas.23 De hecho el IEE ha
ido formalizando, a partir de 1998, los mecanismos para dirimir las "contro-
versias" (segn la jerga de la propia direccin de usos y costumbres de la au-
toridad electoral estatal).24 La determinacin del rgimen electoral, y en su
caso, del propio procedimiento consuetudinario, es objeto de largas negocia-
ciones, a veces pblicas, a veces a puerta cerrada, entre el presidente del Con-
sejo General del IEE (o el responsable de la direccin de usos y costumbres)
y los "solicitantes": dirigentes de los partidos polticos y de las facciones loca-
les, autoridades municipales en turno y/o representantes de los ciudadanos
(ya sean originarios, avecindados, vecinos de las agencias municipales o de
polica, mujeres o "radicados").25
23 Segn las estadsticas oficiales, 332 de los 418 municipios de usos y costumbres nombran sus au-
toridades cada tres aos; 58 lo hacen cada ao y solamente 2 lo hacen cada dos aos (IEE, Memoria
del proceso electoral, p. 121).
24 A partir de 1997 la reglamentacin sobre los usos y costumbres atribuye al IEE la responsabilidad
de "especificar" cules son los municipios que designarn a sus autoridades a travs de ese proce-
dimiento. Deber publicar un catlogo de estos municipios en el diario oficial, al principio del ao
de las elecciones. Para elaborar dicho catlogo el IEE contar con la informacin que deben en-
viarle los municipios. El artculo 115 del cdigo electoral establece, en efecto, que las autoridades
municipales encargadas de organizar las elecciones deben indicar al IEE la fecha, la hora, y el lugar
donde stas se deban realizar, antes de la primera sesin del Consejo General del IEE. En realidad,
durante cada proceso electoral la mayora de las autoridades municipales omiten transmitir esta
informacin en los plazos indicados por la ley. En cada proceso electoral el IEE ha aplazado la
publicacin del catlogo para permitir a los partidos polticos, a las autoridades municipales y/o a
grupos de ciudadanos solicitar un cambio de rgimen electoral. No obstante, desde 1998, ningn
cambio de rgimen ha sido aprobado por el IEE, establecindose en 418 el nmero de municipios
de usos y costumbres, y 152 el de rgimen de partidos polticos. Vase el Compendio de legislacin
electoral, p. 79.
25 Los "radicados" son las personas originarias de algn municipio oaxaqueo pero que residen fuera,
ya sea en alguna ciudad de Mxico o en el extranjero (la mayor parte en los Estados Unidos). La
mayora sigue teniendo contacto con su comunidad de origen, donde quedaron familiares o sim-
De esta forma, en enero de 1998, el IEE establece una lista de 56 muni-
cipios susceptibles de cambiar de rgimen electoral. De estos 56 municipios
45 se haban considerado de usos y costumbres en 1995; los partidos propo-
nen que en esta ocasin adopten el rgimen partidista. Los otros municipios,
en cambio, se clasificaron en el rgimen de partidos en 1995, pero los parti-
dos, las autoridades municipales y los grupos de ciudadanos piden que se
"restablezca" el rgimen consuetudinario. En el primer caso las demandas
provienen principalmente de los partidos de oposicin: el PAN, el PRD y el
Partido Cardenista (PC), proponen 43 municipios. El PRI no propone cambios
ms que para dos municipios consuetudinarios: Guevea de Humboldt y Ma-
zatln Villa de Flores. En cambio, las demandas de "regreso" al rgimen con-
suetudinario provienen de las autoridades municipales en turno, salvo en tres
casos: San Andrs Dinicuiti, donde la peticin la formula un grupo allegado
al PRD, Santa Cruz Amilpas y Teposcolula, donde disidentes pristas son los
que desean el regreso a las costumbres.'
El IEE no ha recurrido prcticamente nunca a la consulta directa de todos
los ciudadanos de los municipios en cuestin. La ley es ambigua en este pun-
to: prev una "consulta de la comunidad" en caso de que la "conciliacin
entre los partidos" fracase, pero no seala ningn procedimiento de consulta
y tampoco especifica qu comunidad deba ser consultada cuando existan
varias en un mismo municipio.27
plemente conservan la propiedad de una casa y/o de algn terreno. Muchas veces tambin estn
obligados a cooperar con dinero o con bienes materiales (como premios para los concursos que se
organizan durante las fiestas patronales) para el mejoramiento de la vida comunitaria. Asimismo
deben cumplir con los cargos comunitarios con cierta frecuencia, ya sea personalmente o bien pa-
gndole a algn "interino", como ha venido ocurriendo. A partir de finales de los noventa, grupos
de radicados han ido reclamando mayor participacin en las decisiones pblicas y, por ende, en el
nombramiento de los ayuntamientos. Regresaremos sobre ese nuevo sujeto poltico emergente y las
resistencias internas que provoca en quienes no han emigrado.
26 Las autoridades municipales y sus opositores locales estn "afiliados" al mismo partido: el PRI.
27
Compendio de legislacin electoral, p. 80.
270 David Recondo
En realidad, el IEE ha empleado, de 1995 a 2004, tres mtodos simult-
neos para resolver las disputas: la conciliacin entre las facciones rivales, el
diagnstico "antropolgico" sobre el terreno y la negociacin con los dirigen-
tes de los partidos polticos en los municipios donde stos tienen influencia
directa.28 Esta preferencia por la "concertacin" entre los lderes de los parti-
dos tiene que ver con la lgica de que hablamos antes: el caso es evitar a toda
costa los conflictos, o impedir que se agraven los que estn latentes. Segn los
responsables del IEE, si se somete la seleccin de rgimen electoral al voto de
los ciudadanos se correra el riesgo de provocar nuevas tensiones y de arrastrar
al conjunto de la poblacin local a un conflicto que sera mucho ms difcil
de resolver. En suma, de lo que se trata es de desactivar el conflicto hallando
una solucin negociada entre los lderes de las facciones movilizadas.
Encontramos aqu nuevamente una estrategia clsica del sistema poltico
mexicano: privilegiar la concertacin, la negociacin, apelando a la persuasin
y a la cooptacin de los dirigentes cuando sea necesario, en vez de resolver las
disputas por la va electoral o la judicial. Esta negociacin en la cpula se basa
en una concepcin y una prctica de la poltica en que la mayora de los ciu-
dadanos deben permanecer pasivos. Esta pasividad es vista como una garanta
de estabilidad poltica: es mucho ms fcil entenderse con algunos mediadores
que "controlan a su gente", que con ciudadanos autnomos con aspiraciones
potencialmente divergentes. Esta costumbre poltica ha funcionado durante
decenios: ha garantizado la estabilidad del rgimen. Se parece curiosamente a
lo que las comunidades llaman el "consenso": este ejercicio constante de con-
certacin destinado a evitar decisiones por mayora que pueden dividir al gru-
po en tendencias u opiniones claramente diferenciadas. En las comunidades,
como en el PRI, la divergencia de opinin se ve como un problema que es
mejor resolver, y el ideal que se pregona no es favorecer una de las opiniones
en detrimento de las otras, sino, por el contrario, integrar los diferentes puntos
de vista en una decisin en la que todos salgan ganando. El objetivo es evitar
28 Entrevista con Cipriano Flores Cruz, Oaxaca, 20 de julio de 1999.
Las nuevas fronteras de la poltica local

271
a toda costa que algunos se sientan excluidos, marginados y caigan en la ten-
tacin de entrar en conflicto abierto con el resto de la comunidad. El desacuer-
do puede y debe expresarse en la asamblea pero hay que superarlo, cueste lo
que cueste, para no romper la unidad de la comunidad y por ende frenar su
progreso. El acuerdo supone necesariamente que los individuos acten de
conformidad con la opinin mayoritaria; cada uno puede defender sus opinio-
nes pero, en un momento dado, debe suscribir una sola resolucin. La pro-
duccin de semejante consenso somete inevitablemente a los individuos y a
las minoras a presiones considerables, ms o menos directas y conscientes.
La analoga entre esta particularidad de la organizacin comunitaria, va-
rias veces descrita por los antroplogos, y el funcionamiento del rgimen
prista, es sorprendente. En el PRI el llamado al consenso es una constante, al
igual que en las comunidades, sobre todo cuando se trata de seleccionar a los
candidatos para los diferentes mandatos electivos, desde el nivel municipal
ms bajo hasta la cabeza del Estado.
Hemos descrito en abundancia la simbiosis entre la comunidad y el rgimen
del partido hegemnico. Aqu la traemos de nuevo a colacin porque tambin
esclarece la estrategia empleada por la autoridad electoral estatal para resolver
las disputas en torno a la determinacin del rgimen electoral municipal. El
llamado constante a la negociacin para evitar confrontaciones se basa en gran
parte en esta visin del conflicto como una anomala, un problema que hay que
evitar. Las autoridades municipales, as como los dirigentes del Pm, justifican
su reticencia a recurrir a la consulta de los ciudadanos para determinar el rgi-
men, alegando que las facciones locales no aceptaran el resultado y que no
poseen una "cultura democrtica" que les permita plegarse al veredicto del voto
sin una concertacin previa. Lo conveniente entonces es negociar una solucin
consensual para que todos salgan ganando y nadie se sienta tentado de impug-
nar el resultado de la eleccin. En suma, es tanto como reducir lo ms posible
el abanico de opciones, de la incertidumbre, de la competencia.
Pero la preferencia por la negociacin tiene otras razones estrechamente
ligadas a las que acabamos de mencionar: una considerable cantidad de
272
David Recondo
disputas electorales tiene que ver con la participacin de los vecinos de las
agencias, de los avecindados o de los radicados en las elecciones municipales.
La autoridad electoral se encuentra, entonces, frente a un dilema: stos piden
participar en el nombramiento (y a menudo en la integracin misma) del
ayuntamiento de su municipio, siendo que nunca lo haban hecho antes. La
razn es simple: quieren controlar la reparticin de los recursos financieros
asignados por el Estado a los municipios, a partir de 1995. Pero los dirigentes
y habitantes de las cabeceras municipales se rehsan a ceder sus prerrogativas y
apelan a la defensa de las costumbres y de la autonoma comunitaria para
impedir la participacin de los "fuereos". A su vez, los inconformes apelan
al derecho de todo ciudadano mexicano, inscrito en la Constitucin federal
y en la de Oaxaca, a participar en las elecciones municipales. Lo interesante
es que la mayora de las agencias designan ellas mismas a sus autoridades lo-
cales siguiendo procedimientos consuetudinarios, pero llegan a exigir que las
elecciones municipales se realicen por la va del sistema de partidos, porque
consideran que es la nica forma de garantizar su representacin, aunque sea
minoritaria, en el ayuntamiento. Por eso, los ciudadanos excluidos del proce-
so electoral local exigen a menudo que se realice una consulta entre el con-
junto de los ciudadanos del municipio para determinar el rgimen electoral
que debe aplicarse. Ahora bien, en la mayora de las disputas los habitantes
de las agencias, los avecindados o los radicados son ms numerosos que los
ciudadanos de la propia cabecera. As, en caso de votar individualmente, los
primeros se lo llevan automticamente: esto explica en parte que las autori-
dades municipales se nieguen a someter la decisin al voto de todos los ciuda-
danos del municipio. En nombre del respeto de las costumbres que implican
la sola participacin de los ciudadanos residentes de la cabecera, el IEE no
puede recurrir al veredicto de las urnas (o de una consulta universal) para
determinar el rgimen que se vaya a aplicar. Al legalizar las costumbres, la
reglamentacin electoral da a las autoridades municipales el derecho de re-
chazar este procedimiento. La autoridad electoral no puede imponer una
solucin que viole el derecho consuetudinario y la autonoma de unos, en
Las nuevas fronteras de la poltica local

273
nombre de los derechos individuales o polticos de otros. Imponer una solu-
cin electoral a la seleccin del rgimen equivaldra automticamente a favo-
recer a uno de los partidos y a violar las costumbres que reservan la decisin
a los habitantes de la cabecera. Tambin equivaldra a seleccionar un proce-
dimiento de voto individual, universal y secreto o bien pblico y restringi-
do, lo que devuelve la cuestin al punto de partida: quin tiene derecho a
votar y cmo? La va de la concertacin se justifica, pues, por todas estas ra-
zones juntas: la del respeto de las costumbres, la de la autonoma de las co-
munidades, pero sobre todo la de la voluntad imperativa de evitar el
conflicto buscando el "consenso mnimo", en vez de imponer desde el exterior
una solucin que se teme no sea aceptada por todos.
Esto explica que los funcionarios del IEE (y en particular su presidente)
tengan una preferencia evidente por el rgimen de usos y costumbres. Buscan
mantener el mayor nmero de municipios bajo este rgimen. Naturalmente,
no podemos evitar ver en esto una estrategia electoral: el gobierno y el PRI
pretenden circunscribir el espacio de la competencia electoral para poder
concentrar su fuerza y sobre todo sus recursos financieros en los municipios
grandes. Pero el rgimen de costumbres se percibe ante todo como una ga-
ranta de estabilidad poltica. Al insistir en la "conciliacin" y el respeto de los
"usos y costumbres", el presidente del IEE pretende neutralizar los efectos de
una competencia poltica abierta que amenazara con provocar confrontacio-
nes entre facciones rivales en el nivel municipal.
Ello explica, sin duda, que ninguna peticin de cambio de rgimen, desde
1998, haya sido aprobada por la autoridad electoral. Es muy significativo,
de hecho, que ese mismo ao, de los 57 municipios propuestos para un cam-
bio de rgimen, nicamente seis fueron aceptados... pero en el sentido de un
restablecimiento de los usos y costumbres.29 Todas las solicitudes de cambio
al rgimen de partidos fueron desechadas. Eso permiti al entonces presiden-
29 San Pedro Ixdahuaca, Santa Mara Guelace, Santa Mara Camodn, San Sebastin Tecomaxtlahua-
ca, San Agustn Chayuco y Santa Catarina Mechoacn.
274
David Recondo
te del IEE, Cipriano Flores Cruz, declarar triunfalmente que se haban equi-
vocado los que haban augurado la inevitable desaparicin de las usos y
costumbres "arcaicos" a favor del "moderno" sistema de partidos polticos.
LA RESTAURACIN DE LOS USOS Y COSTUMBRES
Determinar por cul de los dos regmenes electorales se va a optar (consuetu-
dinario o partidista) es causa de mltiples conflictos, eleccin tras eleccin.
En cada proceso, como se acaba de comentar, los partidos y/o algn grupo de
ciudadanos de un centenar de municipios de usos y costumbres acuden al IEE
para exigir que se redefina el procedimiento electoral. En la mayora de los
casos las autoridades municipales en turno son favorables al mantenimiento
del rgimen de usos y costumbres. As, por ejemplo, en 1998, solamente
cuatro de las 14 peticiones de regreso al procedimiento costumbrista fueron
emitidas por grupos de opositores (sin que necesariamente estuvieran afilia-
dos a un partido de oposicin). En los otros diez municipios la peticin
emanaba de las autoridades en turno (todas afiliadas al PRI), de las cuales,
precisamente, fueron aprobadas las seis que acabamos de mencionar. En
cambio, las cuatro solicitudes de cambio promovidas por los opositores fue-
ron rechazadas.
Una primera interpretacin de estas cifras nos hace pensar que el regreso
al rgimen consuetudinario es una estrategia de las autoridades municipales,
en alianza con el PRI, para frenar el acceso de la oposicin al poder municipal.
Es difcil pensar, en efecto, que en los municipios en los que las elecciones
precedentes fueron objeto de competencia entre varios partidos, la decisin
de volver al procedimiento tradicional no refleje un clculo poltico del grupo
que controla el poder municipal.3
30 En cuatro de los seis municipios que adoptan el rgimen de costumbres haba ms de una planilla
electoral en competencia en 1995: Tecomaxtlahuaca (PRI, PRDy PFCRN), San Agustn Chayuco
Las nuevas fronteras de la poltica local

275
No obstante, la realidad es ms compleja. En la mayora de los casos,
semejante decisin refleja un compromiso entre las diferentes fuerzas pol-
ticas locales, ms que una determinacin unilateral de las autoridades mu-
nicipales.
En los seis municipios que cambian de rgimen en 1998, las autoridades
municipales hacen alarde de su voluntad de poner fin a las divisiones y a las
confrontaciones provocadas por los partidos polticos. El discurso es el mismo
por doquier, con algunas diferencias: de lo que se trata es de recuperar una
unidad perdida, de evitar los conflictos "entre hermanos" que impiden que
la comunidad progrese. La mayora de las veces la decadencia de las institucio-
nes comunitarias, como el tequio o el sistema de cargos civiles y religiosos, se
imputa a la "injerencia" de los partidos. En regiones y municipios muy dife-
rentes se escucha la misma afirmacin categrica: "Los partidos polticos son
como las sectas: dividen a la comunidad." La finalidad es, pues, reconciliar a
los habitantes de los municipios en torno a los valores de la comunidad y
"trabajar de nuevo todos juntos, como antes". Al mismo tiempo, sin que por
ello les parezca contradictorio, las autoridades insisten en su indefectible adhe-
sin al PRI. La carta enviada al presidente estatal del PM por las autoridades
en turno de Santa Catarina Mechoacn,31 en 1998, para exigir la adopcin
del rgimen de costumbres, nos parece particularmente significativa: en ella
reiteran su lealtad indefectible al PRI, al mismo tiempo que solicitan al diri-
gente de este partido que no intervenga en el registro de las futuras autorida-
des municipales. Explican, los solicitantes, que no debe verse su peticin
como un acto de "desobediencia poltica", sino que lo nico que quieren es
"evitar las divisiones que podran provocar a los partidos polticos en el seno
de la comunidad".32
(PRI, PRD), San Pedro Ixtlahuaca (PRI, PFCRN), Santa Mara Guelace (PRI, PRD). Solamente en dos
casos no haba ms que una planilla del PM: Santa Mara Camotln y Santa Catarina Mechoacn.
31
Municipio mixteco del distrito de Jamiltepec, en la costa del Pacfico.
32 Copia del oficio mandado por las autoridades municipales en funciones de Santa Catarina Me-
choacn, a Ulises Ruiz Ortiz, presidente del comit ejecutivo estatal del PRI en Oaxaca, 2 de sep-
276
David Recondo

Las nuevas fronteras de la poltica local

277

Este tipo de solicitud refleja perfectamente hasta qu punto el PRI no ha
sido percibido hasta entonces como un partido, entre otros ms. Indica tam-
bin que, al denunciar la injerencia de los partidos, las autoridades hacen
alusin sobre todo a los partidos de oposicin. En Santa Catarina Mechoacn,
al igual que en la mayora de los municipios indgenas, el prismo de las au-
toridades municipales es un prismo consuetudinario, que identifica estrecha-
mente al PRI con el gobierno y la unidad de los dos con la comunidad.
Mientras que todava en 1995 las autoridades en turno hicieron que el PM
registrara a las autoridades designadas en asamblea, en 1998 hay disidentes
que amenazan con buscar el apoyo del PRD para asegurarse una plaza en el
seno del futuro ayuntamiento. Obligan a los principales dirigentes de la co-
munidad a negociar y encuentran un nuevo arreglo: cada uno renuncia a su
filiacin partidista y la eleccin se realiza "como siempre", en una asamblea
en la que cada grupo buscar colocar sus candidatos.
Este ejemplo ilustra hasta qu punto es imposible una lectura unvoca en
trminos de manipulacin poltica. Detrs de las etiquetas partidistas y del
discurso sobre la defensa de las costumbres, se ocultan realidades extremada-
mente complejas y diversas. La defensa de los usos y costumbres encubre rela-
ciones de poder, con configuraciones variables segn la localidad. La tan
cantada unidad refleja un equilibrio precario entre fuerzas o grupos de intere-
ses divergentes. Algunos rbitros, como los ancianos o las autoridades muni-
cipales, ayudan a dirimir las rivalidades. Su capacidad para hacerlo se deriva
del prestigio y la legitimidad que les confieren las tradiciones, pero tambin de
su monopolio de la mediacin con el poder central. La diversificacin de los
canales de mediacin (instituciones electorales, partidos de oposicin, organi-
zaciones independientes o oNG) y los cambios sociales y culturales que afectan
a las comunidades provocan el debilitamiento de los mecanismos tradicionales
de arbitraje. Los disidentes, aquellos que en otros momentos se habran con-
tentado con plegarse a la decisin de la mayora, pueden tratar de defender sus
propios intereses y romper el monopolio de los antiguos dirigentes apelando
a terceros, incluyendo los partidos de oposicin. stos no hacen ms que ca-
nalizar las rivalidades que existen en forma latente y darles una consistencia
institucional que rebasa los marcos tradicionales del consenso. Muy a su pesar,
los dirigentes en funciones deben pretender que se separan del PRI para poder
preservar el equilibrio habitual de las relaciones de poder.
El discurso sobre la unidad de la comunidad no es estrictamente mani-
pulador, aun si beneficia a un grupo ms o menos grande. Tampoco es una
estrategia directa del PRI para detener al PRD, aun si a la larga obtiene una
evidente ventaja. En el caso de Santa Catarina Mechoacn, la adopcin formal
o legal del rgimen costumbrista refleja una negociacin entre facciones. No
es la expresin de la lucha de una comunidad armoniosa y homognea para
preservar su unidad frente a la injerencia de los partidos, ni de la simple tc-
tica de una camarilla o de un cacique para conservar sus privilegios y aniqui-
lar a los disidentes. Refleja un ajuste entre una mayora y una o varias minoras,
entre un grupo dominante que goza de un grado ms o menos considerable
de legitimidad y aquellos que lo quieren desplazar. La articulacin de estos
grupos a los partidos polticos es, adems, relativa y aleatoria. El PRI goza de
la legitimidad que le confiere la tradicin y apoya ms o menos directamente
a los dirigentes en funciones mientras garanticen la legitimidad y la estabili-
dad del rgimen. El PRD existe en el plano local slo porque los disidentes
buscan en l un relevo institucional externo para compensar su relativa debi-
lidad dentro de la comunidad. Lo utilizan para ejercer presin y forzar a sus
rivales a establecer un nuevo reparto del poder.
Una vez ms, cada municipio es un caso particular. Santa Catarina Me-
choacn tiene todas las caractersticas del rgimen consuetudinario en 1995:
las autoridades son nombradas en una asamblea ms o menos abierta; las riva-
lidades entre grupos o entre personas se ventilan en la comunidad sin relacin
directa con los partidos polticos; el PRI es el nico interlo, utor de las diferen-
tes facciones, funge como canal natural para registrar a las frituras autoridades.

tiembre de 1998, consultada en los expedientes de la Direccin de usos y costumbres del lEE,
Oaxaca, Oax., noviembre de 1998.

278
David Recondo
Por eso, no hay que equivocarse: un municipio de este tipo, en 1995, cuando
el reconocimiento a los usos y costumbres an no es bien difundido, las auto-
ridades no han decidido adoptar el rgimen de partidos. Ese ao hicieron lo
mismo que los aos precedentes. Su gestin se inscribe perfectamente en la
relacin clientelista: temen ser "mal vistos" por el gobierno si optan por el re-
gistro "independiente" de su planilla. Adems, el proceso es confuso dado que
las autoridades designadas con el procedimiento consuetudinario pueden ser
registradas por un partido... En 1998, en cambio, la opcin entre el sistema
consuetudinario y el de los partidos es obligatoria, opcin tanto ms crucial
cuanto que los disidentes en el interior de la comunidad amenazan con recurrir
al apoyo de un partido de oposicin.33
Esas situaciones de transicin entre el orden tradicional, donde domina
la norma del consenso, y una situacin de competencia abierta por los cargos
municipales, dan pie a todo tipo dinmicas, incluyendo la ms llana instru-
mentalizacin del discurso costumbrista con tal de eliminar a los opositores.
se es el caso de San Agustn Chayuco (a unos pocos kilmetros de Santa
Catarina Mechoacn) o el de San Sebastin Tutla (en la conurbacin de la
ciudad de Oaxaca), sobre los cuales regresaremos con ms detalle en el si-
guiente captulo. En esos dos municipios, la oposicin local se instituciona-
33 La situacin es similar en municipios como Santa Mara Guelace (Valles Centrales), San Pedro
Ixtlahuaca (idem) y San Sebastin Tecomaxtlahuaca (distrito de Juxtlahuaca): la opcin por el r-
gimen partidista en 1995 es coyuntural. Los disidentes registran su planilla con el PRDy "obligan"
a las autoridades municipales y a los partidarios de la planilla mayoritaria (o "comunitaria") a que
registren sta con el PRI. En los tres casos, nunca haba habido antes otra planilla que no fuera la
del PRI en las elecciones municipales (la tradicional "planilla nica"). En 1998, no obstante, el
contexto poltico ha cambiado, y los opositores locales ya no tienen la fuerza suficiente para cues-
tionar el procedimiento tradicional de nombramiento de las autoridades. Despus de haber obte-
nido resultados excepcionales en las elecciones municipales en 1995, el PRD obtiene resultados
mediocres en las elecciones municipales del 4 de octubre de 1998. Las rivalidades ya aejas entre
"corrientes" en el seno del partido (cocEi contra UCD principalmente) se intensifican en el mo-
mento de elaborar las planillas municipales. Estas luchas intestinas impiden que el PRD "capte",
como en 1995, a los candidatos disidentes que pudieran surgir en los municipios tradicionalistas.
De ah el aparente regreso al rgimen consuetudinario.
Las nuevas fronteras de la poltica local

279
liza (con el apoyo del PRD) a partir de 1992. En 1995, de nuevo, el PRD
pretende registrar una planilla en cada municipio, pero las autoridades se lo
impiden en Tutla, donde el PRI defiende el rgimen consuetudinario ante el
Tribunal Estatal Electoral. Lo mismo ocurre en Chayuco, en 1998, cuando
el presidente en turno decide tramitar el regreso al rgimen consuetudinario
(con el apoyo del PRI) para eliminar a sus opositores. Esos ejemplos dan una
idea clara del uso estratgico que las autoridades en turno hacen del rgimen
consuetudinario legalizado, para excluir a la oposicin de la competencia y
mantener el control del poder municipal. En esos casos, en vez de reflejar un
compromiso entre facciones rivales, la determinacin del rgimen electoral
resulta de la imposicin de un grupo poltico en detrimento de otros.
En las elecciones siguientes (2001 y 2004), las solicitudes de cambio de
rgimen disminuyen gradualmente, y son tramitadas en su mayora por los
representantes de los partidos de oposicin ante el IEE (PAN y PRD), sin el apo-
yo real de los ciudadanos de los municipios aludidos. Simplemente, las dirigen-
cias partidistas consideran que tienen un electorado potencial, cuyas preferencias
se han reflejado en elecciones supramunicipales; eso los motiva a pedir el cam-
bio de rgimen de usos y costumbres a partidos polticos, aunque en realidad
no tengan el apoyo explcito de simpatizantes o militantes a nivel municipal.
La estrategia del IEE se va perfeccionando. El presidente de esta institu-
cin, junto con la Direccin de Usos y Costumbres, decide anticipar las so-
licitudes de cambio de rgimen y sistematizar el mtodo de conciliacin
forjado, improvisadamente, en 1998. As, a partir del mes de agosto de 2000,
el IEE invita a los 418 municipios consuetudinarios a especificar, lo ms r-
pidamente posible, la fecha, la hora y el lugar de la eleccin de las futuras
autoridades, para que el consejo general pueda aprobar el catlogo de los
municipios consuetudinarios a principios de enero de 201~ 1. Al mismo tiem-
po fija fechas precisas para depositar las solicitudes de cambio de rgimen.34
34 Las peticiones deben llegar al IEE a ms tardar el 6 de febrero de 2001 Los demandantes tienen
hasta el 6 de marzo para documentar sus peticiones. Finalmente el plazo se prorroga hasta el 28 de
marzo de 2001.
280
David Recondo
Finalmente, de enero a marzo 33 municipios son considerados para un cam-
bio de rgimen: 31 de usos y costumbres y dos de partidos polticos.35
En esta ocasin el presidente del IEE convoca sistemticamente a las au-
toridades de cada uno de los 33 municipios y, de ser el caso, a los represen-
tantes de los habitantes que hayan firmado la peticin de cambio de rgimen.
En total tienen lugar alrededor de 50 reuniones entre el 17 de enero y el 28
de marzo de 2001, durante las cuales cada parte debe argumentar a favor o
en contra del cambio de rgimen. Para formalizar el procedimiento de defi-
nicin del rgimen electoral el consejo general aprueba una serie de criterios:
cuando se trate de un cambio de rgimen de usos y costumbres al de partidos
polticos la peticin debe ser transmitida por escrito y firmada por las auto-
ridades municipales, o bien por un "grupo representativo de ciudadanos de
la comunidad".36 En el caso inverso (cambio de rgimen partidista a rgimen
consuetudinario), se toma en cuenta la opinin de los representantes de los
partidos polticos. De cualquier forma, el cambio de rgimen no puede ocu-
rrir ms que si la peticin es suscrita por un "sector mayoritario de ciudadanos
de la comunidad o de las comunidades que constituyen el municipio".37 Para
verificar esto, el IEE toma en cuenta "el padrn comunitario de ciudadanos".
Se indica adems que el consejo general evaluar el efecto que pudiera tener
el cambio de rgimen en la "estabilidad poltica y la paz social del municipio
en cuestin"." Este reglamento aparece como un barniz seudojurdico de las
prcticas de arbitraje y conciliacin practicadas de manera pragmtica por el
presidente del IEE y el equipo de la Direccin de Usos y Costumbres. Apun-
ta sobre todo a limitar lo ms posible los cambios de rgimen, por las razones
que dimos arriba. Adems, tomando como medida de la representatividad de
35 De esos municipios 16 ya haban sido objeto de una solicitud de cambio en 1998; los 17 restantes
lo son por primera vez.
36 Acuerdo del Consejo General del Instituto Estatal Electoral sobre lineamientos generales para la resolucin
de peticiones de cambio de rgimen electoral para la eleccin de concejales.
37 Ibid.
38 ibid.
Las nuevas fronteras de la poltica local

281
los demandantes el padrn de los "ciudadanos de la comunidad", el regla-
mento descalifica de entrada toda peticin que emane de avecindados, radi-
cados e incluso los propios ciudadanos de las agencias, que no son
considerados como miembros de la comunidad-cabecera. Por ltimo, en caso
de que la conciliacin fracase, el reglamento prev la posibilidad de una con-
sulta cuya forma debe ser acordada por la asamblea de la comunidad. En
resumen, la formulacin del reglamento es tan vaga como el cdigo electoral
que supuestamente debe precisar.
Finalmente, al igual que en 1998, la definicin del rgimen se realiza por
la va de la negociacin, cuando la peticin es suscrita por ciudadanos del
municipio (incluidos los avecindados y los radicados) o las autoridades de
las agencias. Solamente diez municipios de 33 corresponden a este caso re-
presentativo, ya que 21 peticiones de cambio fueron suscritas nicamente
por los representantes de los partidos polticos, sin el apoyo explcito de los
lugareos.39 De las diez demandas que son objeto de una verdadera negocia-
cin, la mayora fue suscrita por los habitantes y las autoridades de las agen-
cias o bien por avecindados. Entre stas se encuentra la peticin de los
habitantes de San Pablo Gil, la agencia de Santiago Matatln' y la de los habi-
tantes del fraccionamiento El Rosario, de San Sebastin Tutla; dos casos que
detallaremos en los siguientes captulos.
Rechazadas las 21 peticiones depositadas por los partidos polticos, los
funcionarios del IEE quieren negociar la solucin menos "costosa", desde el
punto de vista poltico, para los restantes diez municipios. Guiados esencial-
mente por la idea de preservar "la estabilidad y la paz social", privilegian los
arreglos en los lmites del rgimen de usos y costumbres. Toda la habilidad
del presidente del IEE, Cipriano Flores Cruz, consiste en medir las relaciones
de fuerza en cada municipio. Simplemente quiere asegut irse de que los que
59 En los dos municipios restantes los demandantes retiraron su peticin.
4 La peticin de Santiago Matatln es igualmente suscrita por los simpatizantes del PRDy las autori-
dades comunales de la cabecera.
282
David Recondo
exigen elecciones partidistas no sean mayoritarios y que por lo tanto no sern
capaces de paralizar al gobierno local. Pero, aparte del clculo poltico, otro
factor entra en juego: la mayora de las peticiones de cambio de rgimen son
promovidas por los sectores "marginales" de los municipios (habitantes de las
agencias, avecindados, radicados y, raras veces, por grupos de mujeres), con
el fin de garantizar una mejor reparticin del presupuesto municipal. Dicho
de otra forma, es ms bien una medida de presin para poder garantizar de
la parte de las autoridades de la cabecera, una mayor transparencia y equidad
en la asignacin de los recursos financieros estipulados para el municipio por
la federacin. Si este control de la gestin de las finanzas municipales se ga-
rantiza de otra manera (principalmente firmando un convenio con las auto-
ridades municipales y las del estado, o bien permitiendo que los habitantes
de la periferia participen en la asamblea de pueblo, etc.), los quejosos estn
dispuestos a retirar su peticin de cambio de rgimen.
En resumen, en la mayora de los casos los intereses de la autoridad elec-
toral (preservar la estabilidad poltica) y los de los grupos locales (asegurar un
mejor control de las finanzas municipales) convergen para renunciar al cam-
bio de rgimen electoral y privilegiar la renegociacin de las reglas del juego
consuetudinarias. Esto explica que en 2001 ningn municipio haya cambia-
do de rgimen.
De hecho, el IEE ha ido desechando las solicitudes cada vez con ms fa-
cilidad, ms an en las ltimas elecciones municipales, en 2004. La razn es
simple, el consejo general de ese organismo fue renovado, incluyendo al pre-
sidente, en diciembre de 2002; el nuevo equipo ha sido directamente impul-
sado por el gobernador en turno, Jos Murat Casab (1998-2004), quien en
la ms pura tradicin prista, ha logrado cooptar (o amedrentar) a los dipu-
tados locales de la oposicin, para que stos nombren consejeros electorales
que le sean totalmente leales. El gobernador tena un objetivo claro: controlar
totalmente el IEE para asegurar la eleccin de su propio sucesor, Ulises Ruiz
Ortiz, en elecciones que se perfilaban particularmente competidas. En efecto,
desde 2003 se estaba avizorando una coalicin de la oposicin en torno a la
Las nuevas fronteras de la poltica local

283
figura del presidente municipal de la ciudad de Oaxaca, Gabino Cu Monte-
agudo, ex secretario particular de Didoro Carrasco cuando ste fue secreta-
rio de Gobernacin, en 1999 y 2000. El peligro era tanto ms palpable, que
el contexto poltico federal haba sufrido un cambio radical: el 2 de julio de
2000, el PRI haba perdido la eleccin presidencial a favor del candidato del
PAN, Vicente Fox Quesada, por primera vez en 71 aos de dominio irrestric-
to. A nivel estatal, los partidos PAN, PRD y Convergencia (el que haba pos-
tulado a Gabino Cu en las municipales de 2001), estaban negociando un
acuerdo para establecer una coalicin que les permitiera derrocar al PRI.
Ante esa perspectiva, an lejana e incierta, Jos Murat Casab decidi no
correr riesgos y usar todas las artimaas posibles para garantizar la victoria
de su sucesor, a la sazn delfn del presidente nacional del PRI y futuro
candidato presidencial de ese partido en las elecciones de 2006, Roberto
Madrazo Pintado.
As las cosas, el nuevo equipo del IEE adopt, de manera aun ms clara
que en aos anteriores, la postura de prevenir todo cambio de rgimen elec-
toral, y tratar de negociar acuerdos de "gobernabilidad" con los grupos pol-
ticos locales en los municipios de usos y costumbres que presentaran algn
conflicto o controversia en torno al procedimiento y/o el resultado del nom-
bramiento de las autoridades municipales.
En efecto, para 2004, el IEE slo menciona 38 casos problemticos, sin
precisar si est en juego el cambio de rgimen. El nuevo estilo de los conseje-
ros electorales es dejar filtrar lo menos posible de informacin, regresando as
al viejo estilo prista de las negociaciones "en lo oscurito". Ello significa el fin
de toda publicidad en la resolucin de las controversias. En suma, se acabaron
las mesas de negociacin entre las partes en desacuerdo a las que todo ciuda-
dano, tanto como los medios de comunicacin o los investigadores, podan
asistir. Parece sospechoso que de 111 casos problemticas en 1998 (con 57
solicitudes de cambio de rgimen), 126 controversias en 2001 (con 33 soli-
citudes de cambio de rgimen), se haya pasado a nicamente 38 casos pro-
blemticos, de los cuales ninguno habra sido objeto de una solicitud de
284 David Recondo

Las nuevas fronteras de la poltica local

285
cambio de rgimen. Segn el informe del IEE, para ese proceso electoral, los
38 casos referidos fueron inconformidades de algunos ciudadanos "por la
asambleas celebradas en el mismo nmero de municipios''.'
CUL COSTUMBRE?
LA DEFINICIN DE LOS PROCEDIMIENTOS
CONSUETUDINARIOS
Hasta aqu nos hemos referido a los municipios en los que una de las partes
en conflicto est en desacuerdo con la opcin del rgimen electoral. Son los
municipios que el IEE coloc en el rgimen consuetudinario pero en los que
una de las fuerzas polticas (la mayora de las veces la oposicin local) impugna
esta decisin y exige el cambio al rgimen de partidos. La peticin emana, una
vez ms, de los habitantes de las agencias, de los avecindados, de los radicados
o, simplemente, de los opositores en el interior mismo de la comunidad-cabe-
cera (en algunos casos se crean coaliciones entre varios de esos grupos de inters,
para apoyar la solicitud de negociacin de nuevas reglas de juego). Pero fuera
de estos casos extremos, que estn en boca de todos, existe un nmero ms
importante de municipios en que los grupos polticos no cuestionan el rgimen
propiamente dicho, sino el procedimiento consuetudinario que se debe aplicar.
En otros trminos, todos estn de acuerdo en nombrar a las autoridades mu-
nicipales sin la intervencin directa de los partidos polticos, pero disienten en
cuanto a las costumbres que deben regir la eleccin. Cada faccin, en ese caso,
pretende imponer su propia versin de las costumbres.
De hecho, sas son las controversias que tienden a prevalecer en las elec-
ciones de 2001 y 2004, y es muy probable que sa siga siendo la tendencia
mientras el PRI controle el gobierno estatal y el IEE. Sin llegar a pedir la or-
ganizacin de elecciones con planillas registradas por partidos polticos y un
41
IEE, Memoria del proceso electoral 2004, p. 121.
voto universal y secreto, numerosos grupos, dentro de los municipios de usos
y costumbres, exigen ajustes en las reglas de participacin poltica. En 2001,
91 de las 126 controversias tratadas por el IEE tienen que ver con el procedi-
miento (ya sea su definicin previa a la eleccin, o bien su impugnacin una
vez realizada la asamblea de nombramiento).
La mayora de las controversias derivan de la exigencia de los sectores que
hasta entonces se haban mantenido fuera de las decisiones polticas (vecinos
de las agencias, avecindados, radicados y mujeres), de participar en la eleccin de
las nuevas autoridades municipales. Sus reivindicaciones implican una rede-
finicin de las reglas de acceso a la ciudadana, de los criterios de elegibilidad
y de los propios procedimientos de eleccin (voto en asamblea general, p-
blico o secreto, elaboracin de planillas de candidatos, etctera).
Las dems controversias se presentan en el momento mismo de la eleccin,
sin que haya habido necesariamente alguna controversia previa sobre el rgi-
men o el procedimiento. Lo que est en discusin es el resultado de la eleccin,
la manera en que se realiz, o los dos al mismo tiempo. Se trata de un conflic-
to "poselectoral" propiamente dicho: el grupo que perdi la eleccin se movi-
liza para exigir otra, y usa como argumento el hecho de que las costumbres no
se hayan respetado plenamente. Estos conflictos pueden ser ms o menos
violentos o difciles de resolver. En ciertos casos basta con negociar la integra-
cin de los "opositores" al ayuntamiento nombrado, en otros es necesario
organizar una nueva asamblea con nuevas reglas y/o nuevos candidatos.
ste es uno de los escenarios tpicos: las autoridades en turno convocan
una asamblea comunitaria; al da siguiente los opositores exigen que sea anu-
lada, ya sea porque no pudieron participar o porque sus candidatos no gana-
ron. La mayora de las veces impugnan la forma en qne la asamblea fue
conducida: los criterios de elegibilidad, los procedimiento de voto y el modo
de representacin (reparticin de los cargos del ayuntamu mto entre la mayo-
ra y la minora).
A primera vista la reforma electoral parece tener los electos buscados por
el gobierno: despus de las elecciones de 1995, los conflictos poselectorales
286

David Recondo
violentos se reducen. El Estado-PRI parece haber reencontrado, por un tiem-
po, su capacidad legendaria de negociacin y cooptacin. Pero si observamos
ms de cerca, surge un nuevo tipo de disputa en torno a la definicin del
rgimen electoral o, simplemente, en torno a la definicin de los procedimien-
tos de nombramiento de las autoridades locales. Estas nuevas disputas se
multiplican, eleccin tras eleccin, cada tres arios. Hemos tratado de estable-
cer aqu una tipologa sumaria del tipo de conflictos o controversias que se
han presentado en los diez aos de aplicacin de la legislacin electoral sobre
usos y costumbres. A continuacin examinaremos, de manera ms precisa, las
dinmicas polticas locales y regionales subyacentes a dichos conflictos. Este
anlisis nos servir para demostrar hasta qu punto, lejos de preservar el orden
establecido, el reconocimiento legal de las costumbres ha acelerado el proce-
so de cambio poltico a nivel local.
Captulo 6
Los usos polticos de la costumbre
Los conflictos electorales que surgen a partir de 1998 no se deben nicamen-
te a las transformaciones de fondo demogrficas, econmicas o sociocultu-
rales que se han ido dando en las comunidades. Tienen que ver, sobre todo,
con las mutaciones propiamente institucionales del poder local. A continua-
cin veremos cmo la poltica de descentralizacin del gobierno federal, por
un lado, y las reformas legales realizadas por el gobierno de Oaxaca, por el
otro, contribuyen a modificar la naturaleza y el significado mismo del poder
municipal. Lo que en algn momento pudo haber sido un ejercicio desinte-
resado de los cargos municipales, se va volviendo un objetivo estratgico para
individuos y grupos. Ello provoca la exacerbacin de la competencia por el
control del poder municipal.
LA COMPETENCIA EXACERBADA POR EL CONTROL
DE LOS RECURSOS MUNICIPALES
La municipalizacin de los recursos fiscales federales, a partir de 1995, mo-
difica la propia naturaleza del poder municipal. ste dispone de recursos que
lo hacen menos dependiente del consentimiento de la m iyora. Sobre todo,
el acceso a los cargos municipales, en especial al de pa. vidente municipal,
tiende a dejar de ser percibido nicamente como un sacrific io, una obligacin
costosa que la mayora tena tendencia a evitar. La presidencia municipal se
ha convertido en un sitio de poder efectivo cuyas retribuciones y medios no
[287]
Los usos polticos de la costumbre
289
288 David Recondo
son nada ms simblicos u honorficos. El presidente municipal y los princi-
pales miembros del ayuntamiento (el sndico, los regidores, en especial el
regidor de hacienda, pero tambin el tesorero) son responsables de la asigna-
cin de un presupuesto cada vez ms abultado. La competencia por el poder
municipal y los conflictos en torno a la gestin de los nuevos recursos finan-
cieros se exacerban a partir de 1995.
LA PIRMIDE INVERTIDA DEL PODER MUNICIPAL
Ya mencionamos en varias ocasiones que el poder de decisin autnomo de
las autoridades municipales es muy limitado frente a los habitantes de la
comunidad. Es necesario distinguir la autonoma interna del poder local y
su autonoma externa. En la mayora de los municipios las autoridades no
podan tomar decisiones sin el acuerdo explcito de la mayora de los habi-
tantes del pueblo. No tanto por una tica democrtica, sino por un principio
de realidad: simple y sencillamente, las autoridades no posean los medios
para imponer sus resoluciones. Para retomar los trminos que emplea el
antroplogo Roberto Varela, las autoridades municipales no tenan ms
poder que el que sus conciudadanos les atribuan, y el poco poder que les
delegaba el Estado.' Adems, sus medios de coercin eran extremadamente
limitados, ya que las fuerzas del orden que tenan a su disposicin estaban
constituidas a su vez por personas que haban sido designadas por la asam-
blea de pueblo. Las funciones de topil, mayor o comandante eran igualmen-
te obligatorias, no remuneradas y temporales en la mayora de los casos.
Solamente los municipios ms urbanizados y con un nmero importante de
habitantes solan disponer de un cuerpo de polica municipal profesional y
remunerada. Pero no era el caso para la mayor parte de los municipios ru-
rales o semiurbanos.
' Roberto Varela, "Estructuras de poder en comunidades de Morelos", en Jorge N. Padua y Alain
Vanneph (coords.), Poder local, poder regional, pp. 144-163.
No solamente las autoridades no eran remuneradas sino que con frecuen-
cia no disponan de ningn presupuesto para financiar el funcionamiento del
ayuntamiento. Hasta los aos ochenta, las autoridades costeaban ellas mismas
sus actividades, desde la fiesta ritual en el momento de entrar en funciones,
hasta los desplazamientos para solicitar la ayuda del gobierno. La poblacin
entera cooperaba (con dinero y con mano de obra) en la realizacin de las obras
pblicas. Durante mucho tiempo el Estado no aport ms que un sustento
marginal a los municipios ms pequeos. Prcticamente funcionaban en la
autarqua. Muchas veces los primeros edificios pblicos (ayuntamiento, escue-
las primarias, etc.) se construyeron gracias al tequio de los habitantes.
En este contexto, la capacidad de decisin y de accin de las autoridades
dependa totalmente del apoyo de la mayora. Esto explica, en gran parte, que
muchas decisiones se tomaran en asamblea. El acuerdo de todos (o cuando
menos de la mayora de los jefes de familia) era indispensable para emprender
cualquier cosa, desde el desbrozo de un predio comunal, hasta la apertura de
un camino o la construccin de una escuela. nicamente desde este punto
de vista es posible comprender por qu se insista tanto en la necesidad de
aprobar por consenso las decisiones colectivas. Para que una decisin fuera
efectiva, simplemente para poder actuar, las autoridades municipales deban
obtener el asentimiento de todos, expresado pblicamente. Slo as podan
sancionar a las personas que no cooperaran. Ninguna accin que implicara la
participacin obligatoria de todos poda ser decidida por las autoridades mu-
nicipales, a puerta cerrada, so riesgo de no poder llevarla a buen fin.
Durante muchos decenios esta dependencia interna del poder local estu-
vo emparejada con cierta autonoma respecto del poder central, tiempo en
que, en la mayora de los municipios, el Estado no tena injerencia directa en
los asuntos comunitarios. En el primer captulo describir vos esta relacin de
indirect rule. La presencia directa del PRI y del poder cers ral se dejaba sentir
en las cabeceras de distrito. El partido oficial estableca tova control indirecto
sobre los municipios del mismo distrito, la mayora de las veces a travs de
un cacique regional que funga como intermediario entre los pequeos mu-
290

David Recondo
nicipios y el gobierno. En lo que toca a los asuntos internos, los municipios
gozaban de una relativa autonoma respecto del centro, pero dependan to-
talmente del apoyo de los principales dirigentes de la comunidad.
Esta configuracin de las relaciones de poder cambia notoriamente a par-
tir de los aos ochenta, con la asignacin de recursos financieros en forma de
"participaciones" (recursos no etiquetados otorgados anualmente por la fede-
racin a los municipios, esencialmente para financiar los gastos de funciona-
miento).
El cambio ms profundo se da a partir de la creacin de los fondos mu-
nicipales de Pronasol, en 1989. Cada ao las autoridades van a participar en
la administracin de cientos de miles de pesos. La reglamentacin de ese
programa impulsado por el presidente Carlos Salinas de Gortari, con prsta-
mos del Banco Mundial, insiste en la participacin de la comunidad. Se crean
comits de Solidaridad para cada proyecto u obra financiada por el programa.
Las decisiones se toman en asamblea y los beneficiarios deben aportar mano
de obra gratuita para la ejecucin de las obras. Como una manera de limitar
el poder de ciertos caciques regionales y locales, Salinas de Gortari slo les
confiri a las autoridades municipales un papel de coparticipacin y supervi-
sin; el trato era ms bien entre la Secretara de Desarrollo Social (Sedesol) y
los comits regionales y municipales de Solidaridad. Aun as, las autoridades
municipales obtuvieron recursos sustanciosos a travs de los llamados fondos
municipales de Solidaridad.
As, poco a poco las autoridades llegaron a no depender nicamente de
la cooperacin de todos los habitantes para llevar cabo sus decisiones. El
margen de maniobra de las autoridades locales se fue ensanchando.
No obstante, fue hasta 1995 en que la descentralizacin promovida por
el presidente Ernesto Zedillo Ponce de Len (1994-2000), tuvo mayor im-
pacto en la administracin municipal. Efectivamente, el nuevo presidente
decidi transferir la mayor parte de los recursos para el desarrollo social y la
infraestructura bsica a los municipios, y ya no a los comits formados, como
antes, por actores de la "sociedad civil". El objetivo era esencialmente de
Los usos polticos de la costumbre

291
control y transparencia en el uso de los recursos, ya que el saldo de Pronasol,
en ese aspecto, haba sido bastante negativo: muchas de las organizaciones de
la "sociedad civil" se disgregaban al momento de recibir los primeros recursos,
y al final, nadie se haca responsable de las obras a cargo de los comits de
Solidaridad. Adems, se haban producido cuantiosos conflictos entre las
organizaciones formadas en torno a Solidaridad, y los gobiernos municipales,
que en algunos casos eran marginados en el manejo de programas cuyos pre-
supuestos rebasaban por mucho el presupuesto municipal. No en pocos casos
se produjo una verdadera competencia encarnizada por la administracin de
los nuevos recursos entre los comits de Solidaridad y las autoridades muni-
cipales. Por esa razn, el presidente Ernesto Zedillo decidi que los programas
regionales de desarrollo productivo fueran manejados por la Sedesol, al mismo
tiempo que diriga gran parte del presupuesto federal descentralizado a las te-
soreras municipales. Se cre as el llamado Ramo 33, del presupuesto federal,
cuyos recursos eran destinados al desarrollo de infraestructura bsica municipal,
mientras se mantena el Ramo 26, de participaciones y fortalecimiento de la
administracin municipal (que inclua recursos para el pago de nmina a las
autoridades municipales).
La descentralizacin ha trado consigo nuevos conflictos en municipios
que hasta ese momento haban funcionado a base de autofinanciamiento por
las propios "cargueros" y las contribuciones obligatorias de los vecinos, en
mano de obra y en dinero. Pese a los dispositivos previstos para que la gestin
de los fondos municipales fuera lo ms transparente posible, las sospechas de
corrupcin o sencillamente los desacuerdos en cuanto a la asignacin de los
recursos financieros se han ido multiplicando, ao tras ao, en municipios
acostumbrados hasta entonces a "administrar la miseria", segn la expresin
de Roberto Varela.2
Algunos sectores de los municipios han exigido mayar transparencia en
el manejo de los recursos pblicos. Sobre todo han reclamado el derecho de
2 Roberto Varela, 'Estructuras de poder", p. 162.
1
292
David Recondo

Los usos polticos de la costumbre

293
incidir directamente en las decisiones sobre la distribucin de esos recursos
(en particular entre las comunidades de un mismo municipio). Adems, en
muchos municipios se ha ido cuestionando el tequio y el principio mismo del
servicio comunitario no remunerado. Sectores cada vez mayores de las comu-
nidades han exigido que el municipio utilice el dinero para remunerar la
mano de obra o para pagar a los funcionarios municipales.
De hecho, hoy en da, en un nmero cada vez mayor de municipios, los
miembros del ayuntamiento reciben una dieta prevista en el presupuesto fe-
deral municipalizado. Pese a que en la mayora de los municipios de costum-
bres las autoridades deciden depositar esta paga en la tesorera, para su uso en
beneficio de la colectividad, el carcter "gratuito" de las funciones municipa-
les se ha visto afectado.
En todo caso, las autoridades ya no tienen que financiar con sus propios
ahorros (y muchas veces endeudndose) el ms mnimo desplazamiento a la
capital para realizar gestiones o comprar materiales. Ahora todos los munici-
pios tienen derecho a viticos para cubrir gastos de transporte, hospedaje y
alimentacin. Las participaciones cada vez ms abundantes que recibe la teso-
rera municipal sirven para financiar este tipo de gastos, y tambin para adqui-
rir vehculos que faciliten los frecuentes desplazamientos de las autoridades
municipales. Eso tambin multiplica las oportunidades de desvo de fondos,
con todo tipo de arreglos en la facturacin y comprobacin de gastos.
LA DISPUTA POR EL PODER MUNICIPAL
Los conflictos electorales no son ajenos en esta nueva realidad del poder mu-
nicipal. Ya en 1995 algunos de los conflictos que mencionamos tenan que
ver con ese nuevo flujo de recursos financieros. El caso de San Pedro y San
Pablo Ayuda es particularmente significativo. El conflicto que estalla en 1994
se relaciona directamente con la implementacin de Pronasol en el plano
regional y local. A principios de los aos noventa, jvenes ingenieros origina-
rios de la regin, constituyeron organizaciones para aprovechar los fondos
regionales de Solidaridad manejados bajo la supervisin del INI. Una de ellas
es la Unin Regional de Sociedades de Produccin Rural "Mixes de Oaxaca",
que agrupa a varias organizaciones locales de productores de caf, de ganade-
ros y de artesanos. Noel Martnez Villanueva forma parte de esta unin. Con
el apoyo de dos cuados suyos, Tedulo Domnguez y Antonio Aguilar, crea
una empresa de artesanas que financia gracias al programa Empresas de So-
lidaridad, de Pronasol. Las empresas y las organizaciones de productores flo-
recen simultneamente en toda la regin. Tedulo Domnguez funda la Unin
Regional de Productores de Caf "Territorio Mixe", que agrupa a doce comu-
nidades. Obtiene sumas considerables, en principio destinadas a la comercia-
lizacin del caf. Antiguo empleado de la Secretara de Agricultura, utiliza los
fondos para constituir una clientela poltica que le servir luego para conver-
tirse en diputado local del PRI. Por su parte, Antonio Aguilar crea, en la baja
mixe, una organizacin de productores de ctricos y de caf.
En cada municipio aparecen nuevos empresarios que proponen los pro-
yectos ms variados, desde la comercializacin del caf hasta el ecoturismo,
pasando por la explotacin de los recursos forestales. Pronasol despierta
repentinas vocaciones. Pero la mayora de estas empresas son de corta vida:
son slo fachadas para obtener, con pocos gastos, los muy abundantes re-
cursos del programa federal. La mala administracin y la utilizacin de los
fondos para otros fines, de ndole puramente poltica, contribuyen al fraca-
so de los fondos regionales en esta regin. Pero si Pronasol tiene un impac-
to econmico nulo, no ocurre lo mismo en el plano poltico. Contribuye a
la formacin de un grupo de dirigentes que, como Tedulo Domnguez,
alcanzan posiciones claves en el seno del aparato poltico. En el plano local,
los fondos de Pronasol permiten a ciertas personas hacerse de una clientela
poltica y jugar el papel de intermediarias entre su comunidad y el gobierno.
Esto necesariamente trae consigo tensiones: algunos an .1guos dirigentes se
sienten desplazados o bien entran en competencia por c' control del nuevo
man que representa Pronasol. Es lo que ocurre en Ayutla. A lo largo de los
aos ochenta, una agrupacin de maestros, antiguos alumnos de los salesia-

294
David Recondo
nos, se consolid como grupo dirigente en el plano municipal. Toman su
distancia de los viejos maestros, allegados al PRI, de los que de todos modos
heredan la preeminencia poltica que les confiere su status profesional.' A
principios de los aos noventa, cuando este grupo de maestros cercanos a
la Iglesia est consolidando su poder en el seno de la comunidad, entra en
competencia directa con Noel Martnez y sus asociados, cuya influencia se
nutre de la gestin de los nuevos programas gubernamentales. Noel Mart-
nez no tiene realmente ninguna intencin de acceder al poder municipal:
sus ambiciones son econmicas ms que polticas. Pero al mismo tiempo
sus relaciones privilegiadas con algunos altos funcionarios y el xito de su
empresa hacen sombra a los maestros. stos van a explotar la envidia que
provoca el xito econmico de Noel Martnez para movilizar a la comuni-
dad en su favor.
El conflicto de Ayutla no puede entenderse si no se toma en cuenta la
dimensin religiosa, aunque tambin la del control del territorio. Sin embar-
go, el anlisis queda trunco si no consideramos las tensiones que provoca el
flujo de los nuevos recursos que el Estado descentraliza desde principios de los
aos noventa. En 1994 y 1995, en Ayuda, las autoridades municipales repro-
chan principalmente a Noel Martnez Villanueva que se enriqueciera a costa
de la comunidad, sin que sta se beneficie. Le exigen al gobierno que establez-
ca la gestin de la empresa bajo el control de la comunidad y no en manos de
un particular. ste es el tipo de conflicto que provoca el Pronasol al saltarse a
las autoridades municipales; stas se sienten relegadas. Al mismo tiempo, la
inversin muy "restringida" e inequitativa de los recursos del Pronasol causa
la inconformidad de los que no se ven beneficiados con l.
3
Los maestros se convirtieron en la clase poltica "natural" de Ayuda a partir de los aos sesenta,
cuando se intensifican las relaciones con el Estado. Para ms informacin sobre el apogeo y la de-
clinacin del papel poltico de los maestros en la regin mixe, vase Etsuko Kuroda, "Los mixes
ante la civilizacin universal", Bulletin of the National Museum of Ethnology, vol. 18, nm. 3, 1993,
pp. 495-531.
Los usos polticos de la costumbre

295
El aumento de los fondos municipales a partir de 1995 no resuelve ver-
daderamente el problema. Al contrario, las tensiones se exacerban conforme
aumenta el presupuesto municipal. Diferentes sectores de los municipios se
movilizan para obtener una mejor reparticin de los fondos. Es el caso de las
agencias municipales. En ocasiones los conflictos entre agencias y cabeceras
son de larga data, pero la descentralizacin aviva esas tensiones. Aun cuando
la reglamentacin de los fondos municipales indique que la asignacin de
los recursos deba ser decidida en el seno de un Consejo de Desarrollo Social
Municipal (cpsm), con la participacin de las autoridades de las agencias,
no siempre es as. stas reprochan con frecuencia a las autoridades munici-
pales que no anuncien cunto dinero reciben y que favorezcan al pueblo-
cabecera en la asignacin de recursos. En muchos casos, en efecto, resulta
que el CDSM realmente no funciona, hecho que se acenta a partir de 1998,
ya que la responsabilidad de constituir los CDSM se deja enteramente en
manos de las autoridades municipales, que adquieren ms atribuciones en la
seleccin, aprobacin y ejecucin de las obras de infraestructura. Este nuevo
margen de maniobra suele utilizarse en detrimento de las comunidades pe-
rifricas.
La monopolizacin de los recursos real o supuesta est en el origen de
muchos conflictos en 1998. El de Santiago Matatln es un buen ejemplo. Las
autoridades de la agencia de San Pablo Gil acusan al alcalde de haber orga-
nizado solamente una reunin del CDSM. Se dice que durante su mandato
dispuso del presupuesto municipal a su antojo, sin consultarlas, y que San
Pablo Gil no recibi ms que una nfima parte de los recursos asignados al
municipio entre 1995 y 1998. En el momento de las elecciones municipales
de 1998 las autoridades de la agencia exigen un cambio de rgimen electoral,
pues consideran que as asegurarn su representacin en 1 seno del ayunta-
miento, para poder obtener una porcin ms favorable 1 los recursos muni-
cipales. Las autoridades de la agencia afirman, sin embargo, que
simplemente preferiran que el gobierno asignara de manera directa a San
Pablo Gil una parte del presupuesto municipal, ms que participar en la
296

David Recondo
eleccin del nuevo ayuntamiento. Finalmente llegan a un arreglo con el Co-
plade, que se compromete a asignarles recursos adicionales.4
La movilizacin de las agencias para exigir de las cabeceras una mejor
reparticin del presupuesto municipal se produce prcticamente en todos los
municipios que tienen varias localidades. Desde este punto de vista, el con-
flicto de Ayutla presenta, a partir de 1995, caractersticas similares a las de
Matatln. Las autoridades de las agencias dan apoyo a Noel Martnez Villa-
nueva en contra de las autoridades de la cabecera, a las que les reprochan
acaparar los recursos municipales en detrimento de las comunidades perif-
ricas. Noel Martnez no hace ms que explotar un viejo resentimiento de las
agencias al transmitirles una informacin ms o menos deformada sobre
los recursos que la federacin asigna a la cabecera. Una de las agencias de
Ayuda, El Duraznal, manifest siempre el deseo de ser autnoma. Se trata de una
comunidad relativamente grande que posee enormes recursos forestales. Sus
habitantes siempre se han quejado de que los obligan a participar en los te-
quios de la cabecera y a ocupar cargos subalternos en el seno del ayuntamien-
to, sin que la cabecera muestre reciprocidad y los ayude en sus propias obras
de infraestructura. En otras palabras, tienen la sensacin de ser explotados por
la cabecera sin obtener, a cambio, el menor beneficio. Adase la creciente
diferenciacin social entre un centro donde los maestros, comerciantes y otros
profesionistas son mayoritarios, y una periferia donde la mayora de los habi-
tantes es todava campesina. Las tensiones entre las dos categoras sociales son
constantes. Los habitantes de las agencias aguantan cada da menos el despre-
cio o el paternalismo de los habitantes de la cabecera, que los tildan de "ran-
cheros" y los utilizan para mano de obra gratuita.
La descentralizacin activa estas antiguas tensiones entre la periferia y el
centro de los municipios. En Ayuda la informacin en gran medida defor-
mada que hace circular Noel Martnez Villanueva sobre los recursos munici-
pales, atiza el sentimiento de explotacin y de exclusin de los habitantes de
4 Entrevista con las autoridades de San Pablo Gil, noviembre de 1998.
Los usos polticos de la costumbre

297
las agencias. Al descubrir la cantidad de dinero que la cabecera recibi entre
1996 y 1998, las autoridades de las agencias llegan a la conclusin err-
nea de que as ha sido desde hace muchos aos y de que jams se les inform.
A fines de 1997, los habitantes de las agencias se movilizan y logran colocar
a uno de los suyos a la cabeza del nuevo ayuntamiento. Se trata de un maestro,
slo que originario de La Chicocana, una de las agencias de Ayutla, lo que le
da legitimidad a los ojos de los rancheros. Su muerte en un accidente auto-
movilstico en 1998 provoca el estallamiento de un nuevo conflicto: los ha-
bitantes de las agencias acusan a los maestros de la cabecera, que tuvieron el
control del poder entre 1994 y 1997, de haberlo asesinado. Las elecciones
municipales de 1998 tienen lugar dentro de este contexto de crisis extrema.
Una vez ms los rancheros se movilizan en masa para hacer que se elija a otro
maestro originario de la periferia, quien se haba opuesto a los maestros "sa-
lesianos" desde el comienzo del conflicto.
No es posible entender el conflicto electoral de Ayutla ni de Matatln si
no se toman en cuenta las nuevas dinmicas polticas que la descentralizacin
induce. Las agencias, que antao aspiraban a separarse de su cabecera y se
abstenan de participar en la eleccin del ayuntamiento, ahora intentan con-
quistar el poder municipal para tener acceso a los nuevos recursos que le han
sido transferidos a ste. La competencia electoral se v exacerbada por esta
razn. En Ayutla la participacin en las asambleas crece considerablemente,
lo que las hace mucho ms difciles de controlar. Los habitantes de las agencias
llegan a la cabecera en masa, el da de las elecciones, mientras que antes se
limitaban a enviar a algunos representantes. Las reglas del juego ya no son las
mismas. Mientras que antes se evitaban los cargos municipales, que se con-
vertan en verdaderas "cargas", en el sentido propio del trmino, a partir de
entonces se pelearn por ocuparlos o por poner en ellos a ilgn conocido.
La descentralizacin no solamente tiene consecuencia para las relaciones
entre las agencias y las cabeceras. Los dems conflictos que ,iescribirnos tienen
mucho que ver con la entrada de los recursos federales. Esto vale para los
municipios donde los avecindados exigen poder participar en las elecciones
298
David Recondo
municipales, mientras que los habitantes originarios del municipio se oponen
en nombre de la costumbre, como en San Sebastin Tutla. Pero tambin vale
para los municipios, donde las facciones rivales en el seno mismo de la cabe-
cera y de la poblacin local se enfrentan para controlar el poder municipal.
La nueva "febrilidad" electoral que afecta incluso a los municipios ms
pequeos y tradicionales se desprende en gran parte del beneficio potencial
(econmico y poltico) que representa el acceso a los cargos municipales, en
especial al de presidente municipal. San Agustn Chayuco ilustra perfectamen-
te esta situacin. La confrontacin entre la oposicin y el alcalde elegido en
1995, Mximo Flores Alavez, tiene mucho que ver con la gestin de los recur-
sos municipales. Al igual que en Matatln, los adversarios del pueblo-cabecera
se unen con los habitantes de una de las agencias, la de Dos Caminos, que
acusan al presidente municipal de favorecer a la cabecera en la asignacin de
recursos. Tambin en este caso la falta de transparencia en la gestin de los
fondos municipales levanta la sospecha de algunos sectores del municipio, que
acusan al presidente de hacer mal uso del dinero pblico. Pero la interaccin
entre el proceso de descentralizacin y las nuevas dinmicas polticas es ms
vieja. Mximo Flores Alavez edific una gran parte de su liderazgo comunita-
rio sobre la gestin de los fondos regionales manejados por el INI, a principios
de los aos noventa. Funda una unin de productores de caf, despus una
organizacin que agrupa a productores de caf y frutas, a ganaderos y a arte-
sanos de toda la regin. El acceso a los recursos de Pronasol contribuye sin
duda a que se convierta en el intermediario inevitable para muchos producto-
res de Chayuco. El PRI, que anda en busca de nuevos dirigentes capaces de
hacer frente a la embestida del PRD, apoya su candidatura en las elecciones
municipales de 1995. El aumento de poder de este nuevo dirigente no ocurre
sin provocar resentimientos y rivalidades entre los sectores que se han quedado
al margen de los beneficios de los programas gubernamentales.
A partir de 1996 Mximo Flores debe hacer frente a una fuerte oposicin,
aliada al PRD. Al aproximarse las elecciones municipales de 1998, solicita ante
el IEE que Chayuco sea colocado bajo el rgimen de usos y costumbres, cuan-
Los usos polticos de la costumbre

299
do que en 1995 el PRI al que pertenece y el PRD participaron en la eleccin,
como lo hemos mencionado en el capitulo anterior. No cabe duda que Mxi-
mo Flores v en la "restauracin" de las costumbres una forma de consolidar
su poder y de mantener el control de los asuntos municipales cuando se ter-
mine su mandato. Al erigirse en defensor de las costumbres, se gan a los ta-
tamandones, cuyo prestigio e influencia han ido disminuyendo durante los
ltimos decenios, en parte a causa de las transformaciones econmicas y cul-
turales por las que atraviesa la comunidad. Su intento de valorizacin de las
costumbres no es ajeno al hecho de que l mismo puede convertirse en tata-
mandn, despus de haber sido presidente municipal, a condicin de que
desempee la funcin tradicional de mayordomo durante la fiesta patronal
del pueblo. Al devolver a los ancianos un lugar central en la jerarqua del
poder local, garantiza la continuidad de su influencia entre las futuras auto-
ridades municipales. El meollo de esta "operacin" es en gran medida el con-
trol de los recursos financieros, que han aumentado exponencialmente a
partir de 1995. Frente al alcalde en turno, los opositores exigen estar mejor
representados en el seno del ayuntamiento, aunque pierdan la eleccin. Ellos
tambin quieren poder controlar la asignacin de los recursos municipales.
Estos ejemplos demuestran que los factores estructurales ni las transfor-
maciones sociales y culturales, como tampoco los conflictos territoriales, bas-
tan para explicar la exacerbacin de la competencia electoral y las tensiones
que conlleva. Las transformaciones propiamente institucionales son igual-
mente decisivas. La descentralizacin, que se desprende a su vez de la conso-
lidacin del multipartidismo en el plano federal, provoca un cambio de
fondo en la naturaleza misma del poder municipal. ste tiene medios finan-
cieros que lo convierten en un punto de importancia estratgica. Los cargos
municipales ya no son lo que eran. Dejaron de ser sinnimos de sacrificio y
endeudamiento. El prestigio ya no es la nica recompe, Isa a la que puede
aspirar la persona que ha servido a su comunidad "gratuitamente". Ahora ser
presidente municipal y regidor le permite decidir sobre la asignacin de un
presupuesto cada vez ms abundante.
300

David Recondo
Sin embargo, es conveniente evitar una lectura reductora que ponga el
atractivo de las ganancias como mvil nico de la movilizacin poltica. Las
facciones o las personas que compiten por acceder al poder municipal no lo
hacen solamente para ganar dinero, sino porque el poder municipal permite
controlar la asignacin de los recursos y por ende tomar decisiones que tienen
efectos reales, inmediatos, palpables, sobre la situacin material de la colecti-
vidad. Las decisiones que toman las autoridades municipales no conciernen
slo a la organizacin del trabajo obligatorio o al mantenimiento del orden,
sino que tienen por objeto repartir un bien escaso que la federacin les asigna
de manera regular. Cada grupo, cada sector del municipio quiere influir en
estas decisiones. En colectividades marcadas por la pobreza, donde los meca-
nismos de solidaridad eran una garanta de supervivencia, la transferencia de
recursos financieros tiene efectos radicales. El conjunto del orden y de los
principios comunitarios se pone parcialmente en tela de juicio. Se reavivan
antiguas fracturas y el equilibrio de fuerzas se rompe. El presidente municipal
tiene ahora una capacidad de accin y de mediacin poltica que antes era
exclusiva del cacique local o regional. La descentralizacin, en su fase ms
reciente, asesta el golpe de gracia a una comunidad revolucionaria institucio-
nal que ya se encontraba en un estado avanzado de descomposicin.
LA CONSOLIDACIN DE LOS PODERES PERIFRICOS
Las disputas que surgen a partir de 1998 tienen tambin mucho que ver
con la instauracin de nuevas reglas del juego electoral. Ya hablamos de esto
en el captulo anterior, pero nos parece importante volver sobre este punto
con mayor precisin. Las instituciones no son solamente "variables depen-
dientes" cuyos cambios estaran determinados por otros factores de orden
exgeno. A continuacin demostraremos que, por el contrario, las institu-
ciones actan de manera autnoma y contribuyen por s solas a modificar el
juego poltico.
Los usos polticos de la costumbre

301
Retomando la expresin de Jack Knight, toda reforma institucional trae
consigo efectos distributivos particulares: redefine el acceso a los recursos,
las prerrogativas y las ventajas estratgicas de los diferentes actores polticos.5
Pero los actores que se benefician de ella no son necesariamente los que la
impulsaron o los que esperaban sacar mayor provecho. En este caso, el go-
bierno del estado y el PRI encabezan todo el proceso de negociacin de la
reforma electoral. Al prohibir la intervencin de los partidos en los munici-
pios consuetudinarios, el gobierno lanza una moneda al aire: cuenta con
preservar la estabilidad poltica del estado de Oaxaca y mantener la hegemo-
na de su partido en los municipios rurales, valindose de la simbiosis hist-
rica Estado-PRI. El resultado es una ley electoral que aparentemente
penaliza ante todo a los partidos de oposicin, pero que da nuevos poderes
a las autoridades municipales. Los efectos distributivos de la reforma bene-
fician principalmente a los actores locales que detentan el poder municipal,
cualquiera que sea su filiacin partidista u orientacin poltica. La costumbre
legalizada se convierte en un recurso clave para las autoridades municipales
en turno. El uso que hacen de ella vara enormemente de un lugar al otro.
Sin embargo, en muchos casos las autoridades se valdrn de aqulla para
neutralizar a sus opositores. Esta estrategia de exclusin en nombre de la
defensa de las costumbres y las reacciones que provoca es una de las prin-
cipales causas de los conflictos que surgen a partir de 1998, durante las
elecciones municipales.
EL PODER ELECTORAL DE LAS AUTORIDADES MUNICIPALES
Las nuevas reglas del juego electoral parecen dar un papel preeminente a las
autoridades municipales. Y esto tiene que ver menos con e texto de la ley que
con la aplicacin que se hace de ella. El libro w del cdil! electoral habla de
autoridades electorales "competentes" en el nivel local, sin precisar su natu-
5 Jack Knight, Institutions and Social Conflct.
302

David Recondo

Los usos polticos de la costumbre

303

raleza.6 El principio de respeto a la autonoma de las comunidades induce a
los legisladores a no reglamentar con detalle los procedimientos de eleccin.
La idea es hacer un reconocimiento "genrico", sin codificar las costumbres
locales por dems diversas y cambiantes. Las instituciones y los procedimien-
tos varan de un municipio al otro, pero en la mayora de ellos las autoridades
en funciones juegan un papel muy importante. Son ellas las que convocan a
las asambleas de pueblo e incluso, a menudo, las presiden. Sin embargo, en
muchos casos, ceden el lugar a una mesa de debate, designada por la asamblea
y encargada de moderar las deliberaciones y efectuar el recuento de los votos,
en caso de que se tome alguna decisin por mayora. Esta figura de la mesa
de debates fue introducida por los maestros a partir de los aos sesenta. Es el
procedimiento que se sigue en las asambleas del sindicato de maestros y en
los comits de padres de familia en las escuelas pblicas.
En todos los casos, las autoridades municipales tienen un papel central en
la definicin de la agenda de las asambleas comunitarias, en la decisin de la
fecha de las elecciones (cuando no depende exclusivamente del calendario
religioso), del procedimiento mismo de designacin de sus sucesores, etc. Aho-
ra bien, aun cuando la ley electoral destaca sobre todo el papel de la "asamblea
general comunitaria" y evita definir claramente cul es el "rgano electoral
competente", legitima la participacin de las autoridades en turno en la elec-
cin de las nuevas autoridades. Por ejemplo, en el artculo 116 se indica que
la autoridad electoral "podr formar parte del rgano electoral designado por
la asamblea"! Un poco ms adelante la ley estipula que las autoridades en
funciones debern, obligatoriamente, firmar el acta de la asamblea.8
Las autoridades municipales no deben intervenir, en ningn caso, en la
organizacin de las elecciones no consuetudinarias. stas se dejan en manos
de los ciudadanos sorteados con base en el padrn electoral. Los comits
electorales municipales y distritales se encargan del resto. El principio es el
mismo que a nivel federal: las autoridades electorales deben ser independien-
tes y cuidar que el gobierno se mantenga al margen del proceso electoral. As,
el contraste con la norma de las elecciones consuetudinarias es considerable.
Esta diferencia refleja una concepcin de la poltica comunitaria que ya men-
cionamos antes. Por lo que se v, los legisladores y los impulsores de la refor-
ma sobre las costumbres consideran que hay una diferencia de naturaleza
entre el ejercicio del poder en los municipios "comunitarios" y los dems. En
los primeros no habra competencia por ocupar los cargos del ayuntamiento,
dado que corresponderan a una "carrera de servicio pblico y no de poder
pblico", segn la expresin del presidente del lEE, Cipriano Flores Cruz.9
Las personas designadas deben servir a su comunidad sin recibir remunera-
cin. Es una obligacin ms que un derecho. Los ciudadanos no tienen acce-
so a los cargos de mayor responsabilidad y prestigio si no demuestran que son
capaces de cumplir con funciones de menor importancia. La funcin pblica
es un cargo en sentido estricto. La mayora de las veces implica el endeuda-
miento de la persona que lo ocupa. Cumplir con las obligaciones comunita-
rias da prestigio y autoridad a los que ms se "sacrifican". En esta concepcin
idealizada del municipio tradicional, la comunidad es un cuerpo unido en el
que el sentido del bien comn prevalece por encima de las ambiciones indi-
viduales o particulares. La designacin de las autoridades supone menos una
eleccin, una seleccin entre varias opciones, que un reconocimiento o una ra-
tificacin colectiva de la trayectoria pblica de determinadas personas. Debe
ser designada la persona porque "ya le toca" servir, pero tambin porque ha
cumplido honorablemente con las funciones que se le asignaron con anterio-
ridad. Las autoridades elegidas expresan la voluntad comn, y no la de un
sector, de una parte de la colectividad. Disponen de un mandato obligatorio.

9 Cipriano Flores Cruz, "El sistema electoral mediante usos y costumbres en los municipios indgenas
de Oaxaca", En Marcha. Realidad Municipal de Oaxaca, nm. 8, octubre-noviembre de 1998, p. 12,
primera parte.

6 Cdigo de Instituciones Polticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca, p. 19.
7 Ibid.
Ibid.

304
David Recondo

Los usos polticos de la costumbre

305
No representan sino que encarnan la voluntad colectiva. Sus iniciativas se
someten constantemente a la decisin de la asamblea de pueblo. Esta concep-
cin del poder comunitario justifica que se pueda atribuir a las autoridades
municipales un papel importante en el proceso de designacin de sus suceso-
res. La decisin queda en manos de la asamblea, las autoridades no hacen ms
que coadyuvar, facilitar la expresin de la voluntad general.
La reglamentacin electoral, la concepcin idealizada de la comunidad y,
sobre todo, la necesidad prctica de tener un interlocutor en el plano local,
llevan al IEE
a entablar relaciones privilegiadas con las autoridades munici-
pales. Primero en lo que concierne a la seleccin del rgimen electoral. En
realidad, son las autoridades municipales las encargadas de anunciar al
IEE
el rgimen que se aplicar en su municipio. Pero, como ya dijimos, en cier-
tos municipios las autoridades toman decisiones no unnimes; se trata ms
bien de decisiones unilaterales de las autoridades y del sector del municipio
que las apoya.
En adelante las autoridades municipales tendrn, en la ley, considerables
prerrogativas electorales. En la relacin con el IEE gozan de una evidente
ventaja: son la "voz oficial" de la comunidad, a tal punto que solamente su
firma puede validar una eleccin. Toda asamblea convocada sin su visto
bueno carece de valor legal. En los municipios donde existe una fuerte po-
larizacin entre varios sectores o facciones, las autoridades tienden a tomar
partido. Promueven o sostienen a candidatos que son sus allegados. Tambin
buscan definir e imponer reglas del juego electorales que favorezcan a sus
candidatos.
Una vez ms, el ejemplo de Santiago Matatln es especialmente ilustrati-
vo. La defensa del rgimen consuetudinario es esencialmente la obra del al-
calde Juan Jos Mndez Len (1996-1998), que representa a un grupo
poderoso de productores y comerciantes de mezcal. En 1995, cuando acaba
de aprobarse la reforma electoral, el futuro presidente municipal organiza una
asamblea con la connivencia de las autoridades en turno. La eleccin se rea-
liza como siempre: los representantes de los diferentes "sectores" de la comu-
nidad (comisariado ejidal, comisariado comunal, representantes de las
asociaciones de cultivadores de agave y de productores de mezcal) se renen
en la alcalda para seleccionar a las personas que van a reemplazar a las auto-
ridades en turno. Slo que en vez de registrar la lista con el PRI, como en los
aos anteriores, las autoridades deciden utilizar la nueva categora de usos y
costumbres, impidiendo con ello, al mismo tiempo, que la oposicin presen-
te otra planilla. Y es que desde 1974 siempre hubo dos planillas durante las
elecciones municipales: la del PRI, designada por la asamblea de los "sectores"
y la autoridad en funciones, y la del PAN. Se instalaban las urnas, pero la del
PAN era minoritaria. La oposicin, simblica.
En 1995, sin embargo, el PRD obtuvo un centenar de votos en las elec-
ciones legislativas del 6 de agosto de 1995. Aun cuando el PRI continuara
siendo mayoritario,10 la multiplicacin por tres de los votos de la oposicin
reflej un cambio sensible en las relaciones de fuerza locales. El bloque ma-
yoritario de los productores de mezcal pareci resquebrajarse. De todos mo-
dos, la eleccin del rgimen de costumbres en 1995 no provoc ninguna
reaccin en la oposicin, todava muy marginal. Entre 1996 y 1998, en cam-
bio, las autoridades de la agencia de San Pablo Gil entran en conflicto con
el alcalde, al que acusan de monopolizar el presupuesto asignado al municipio
por el Estado. Paralelamente, un sector de los habitantes de la cabecera im-
pugna la gestin del presidente municipal, acusndolo de desviar los fondos
municipales y favorecer a un grupo reducido de parientes y partidarios su-
yos.11 Este movimiento de oposicin aglomera a los miembros de una especie
de clase media local. Algunos han hecho estudios superiores y han pasado
parte de su vida fuera de Matatln. La mayora son pequeos comerciantes,
su situacin econmica es ms bien mediocre en comparicin con la de los
grandes comerciantes de mezcal que apoyan al alcalde. El principal impulsor
de la movilizacin, Armando Lpez Lpez, es mdico; tiene un consultorio
' El candidato del PRI obtiene 459 votos, 146 el del PRI) y 142 el del PAN.
" Noticias, 31 de agosto de 1998.
306
David Recondo
y una farmacia en Matatln. Nacido en Oaxaca, de padre originario de Ma-
tatln, crece y realiza una parte de sus estudios en Ixtepec, en el Istmo de
Tehuantepec, donde entra en contacto con los dirigentes de la COCEI. Luego
hace sus estudios de medicina en la Universidad Autnoma Benito Jurez de
Oaxaca y participa en el movimiento universitario de fines de los aos seten-
ta. Tras casarse con una mujer de Matatln, decide instalarse y establecer su
negocio ah.12 No se mete en la poltica hasta 1996, cuando la intransigencia
del presidente municipal provoca la reaccin de una parte de la comunidad.
Encabeza entonces un frente de oposicin que agrupa a una parte de los co-
merciantes, a pequeos productores de agave y mezcal, y a las autoridades
ejidales de Matatln. El PRD, por intermediacin de los dirigentes de la CO-
CEI, da su apoyo a esta coalicin heterclita, a la que se unen los miembros
del comit municipal del PRI. A principios de 1998 estos nuevos adversarios
se unen a las autoridades de San Pablo Gil para exigir al IEE que el muni-
cipio pase al rgimen de partidos polticos e impedir as que el presidente en
turno imponga a su sucesor.
Frente al aumento de la oposicin, el presidente del IEE har todo lo
posible para mantener el control del poder. Desde fines de enero de 1998
enva al IEE una carta donde confirma que las elecciones se harn con el r-
gimen de usos y costumbres, "procedimiento en vigor en Matatln desde
tiempos inmemoriales", segn sus propias palabras. Cita la Constitucin local
y el cdigo electoral para apoyar su decisin. Niega categricamente que los
partidos polticos hayan participado algn da en las elecciones municipales.
Ante las presiones del PAN y del PRD, el presidente del IEE convoca al edil a
discutir la posibilidad de un cambio de rgimen. Frente a los consejeros elec-
torales, provee una descripcin de las costumbres de Matatln digna de la
mejor monografa etnolgica. Incluye todo: el sistema de cargos jerarquizado,
el servicio obligatorio y gratuito, etctera:
Los usos polticos de la costumbre

307
Todos los cargos que debemos asumir son gratuitos. Desde el topil hasta el
presidente municipal, nadie cobra un solo centavo. Los cargos comienzan con
los comits del panten, que son los que se ocupan de dar mantenimiento al
cementerio, y el servicio de jardinero: ellos cuidan las plantas que adornan el
pueblo. Ninguna de estas funciones es remunerada, y hay que comenzar por ellas
para llegar a subir los escalafones y ocupar funciones ms importantes en el
ayuntamiento.13
El modelo es perfecto. Matatln es una comunidad zapoteca que lucha por
defender sus tradiciones y su cultura. Los habitantes de otras comunidades
que pertenecen al municipio no han participado jams en la eleccin del
ayuntamiento de Matatln, designado por los habitantes de la cabecera reuni-
dos en asamblea general. Esta imagen idlica podra convencer a ms de uno,
si no hubiera sido enunciada por un mestizo, que no habla una palabra de
zapoteca y cuya residencia principal se encuentra en pleno centro de la ciudad
de Oaxaca. Es el contraejemplo de lo que predica. Jams ocup otro cargo
antes de ser elegido presidente municipal. Miembro de una de las familias
ms ricas de la ciudad (su padre es propietario de una clnica en pleno centro
de la capital del estado), realiza sus estudios superiores en Oaxaca y funda, en
Matatln, una empresa embotelladora de mezcal. Como todo aquel que tiene
los medios, se lava las manos del servicio a la comunidad pagando a sustitutos
("mozos"). En 1995 es nombrado alcalde, como ya dijimos, con el apoyo de
los productores de mezcal cuyos intereses defiende. Su clientela es numerosa,
agrupada principalmente en tres asociaciones: la Unin de Productores de
Mezcal, la Asociacin de Magueyeros de Oaxaca y la Asociacin de Mujeres
Campesinas "Princesa Donaj", esta ltima directamente afiliada al PM. Estas
organizaciones sirven para canalizar los financiamientos del Estado y del PM
en una perspectiva puramente clientelista. La organizacin ''Princesa Donaj",
13 Palabras de Juan Jos Mndez Len, presidente municipal de Santiago Matatln (1996-1998),
recogidas durante una sesin de negociacin en el IEE, Oaxaca, 6 de abril de 1998.
12 Entrevista con Armando Lpez Lpez, Matatln, febrero de 1999.
308

David Recondo
en especial, tiene instalaciones en todos los municipios de los Valles Centrales,
y moviliza a las mujeres durante las campaas de los candidatos del
PRI a las
elecciones estatales y federales.
Adems del apoyo de estos "batallones" de campesinos a los que propor-
ciona becas y empleo en las empresas de mezcal, Mndez Len tiene el apoyo
de los hombres de negocios ms poderosos de Oaxaca: Pedro Mateo, propie-
tario de la marca de mezcal
Benev,
de renombre internacional, y presidente
de la Asociacin de Magueyeros del Estado de Oaxaca. No solamente est este
hombre a la cabeza de una de las industrias ms florecientes de Oaxaca, a la
que el gobernador Didoro Carrasco quiso otorgar una promocin sin pre-
cedentes, sino que tambin es considerado uno de los padrinos del trfico de
drogas en la regin de los Valles Centrales." Valindose de este apoyo en el
interior de Matatln, y de la relacin personal que lleva con su compadre
Didoro Carrasco, Mndez Len utiliza la legislacin sobre los usos y cos-
tumbres para neutralizar a la oposicin y asegurar su propia sucesin.
Los recursos relacionales, financieros, legales de que dispone el presi-
dente municipal son tales que ni el
IEE ni el PRI logran detenerlo. El IEE in-
tenta en vano forzarlo a negociar un mecanismo de eleccin que satisfaga a
los opositores. La transicin al rgimen de partidos se rechaza desde el inicio.
En nombre del respeto al "derecho de los pueblos indgenas a determinar su
propio destino", el presidente del
IEE
decide buscar un procedimiento con-
suetudinario que garantice la participacin de todos en la eleccin. Ante la
intransigencia del edil, busca primero un acuerdo con las autoridades de San
Pablo Gil, que estn dispuestas a no participar en las elecciones con la
condicin de obtener garantas sobre la reparticin equitativa del presupues-
to municipal. Pero la negociacin con los opositores de la cabecera resulta
mucho ms difcil. stos exigen que la eleccin se haga segn los patrones
convencionales, con un sufragio universal y secreto, por medio de boletas y
urnas. Consideran que ser la nica forma de evitar que el presidente muni-
14 Bajo Palabra,
nm. 23, 16 de agosto de 2001, p. 10.
Los usos polticos de la costumbre

309
cipal manipule la eleccin. A pesar de los esfuerzos de los consejeros electo-
rales, que acuden a Matatln en varias ocasiones (Mndez Len no quiso ir a
las reuniones convocadas por el IEE en Oaxaca) para convencerlo de que ceda
en cuanto al mecanismo del voto, l insiste en que la eleccin se realice por
la va de una asamblea con voto a mano alzada, "como siempre se ha hecho".
Finalmente, ningn acuerdo es posible. El presidente municipal se niega a
ceder, al grado que convoca unilateralmente a una asamblea de elecciones el
18 de octubre de 1998, en la que slo participan los miembros de tres asocia-
ciones que lo apoyan, as como los comits de las iglesias catlica y evangli-
ca. En la asamblea se renen cerca de 150 personas, cuando que en la
cabecera hay ms de 1 500 electores. El escenario es perfecto, la reunin tie-
ne lugar en la cancha municipal de basquetbol, los electores designan la mesa
de debates y a varios escrutadores, antes de proponer a los candidatos para
cada uno de los cargos del ayuntamiento. Cada "sector" (magueyeros, pro-
ductores de mezcal, mujeres campesinas y representantes de las iglesias) propo-
ne un candidato. Luego la asamblea vota a mano alzada. Se elige al que
obtiene el mayor nmero de votos. De esta manera el edil garantiza el nom-
bramiento de sus propios candidatos. Su sucesor es Melchor Monterrosa
Hernndez, propietario de la marca de mezcal Fandango. La asamblea es un
montaje en la que no est presente ms que una faccin, poco numerosa pero
muy poderosa, de los habitantes de Matatln.
El IEE se rehsa a validar esta asamblea. El colegio electoral hace lo mismo
y solicita a la autoridad electoral, en enero de 1999, que organice elecciones
extraordinarias. Aun cuando Mndez Len ya no est en el puesto, sus hom-
bres mantienen la misma posicin: se oponen categricamente al voto uni-
versal y secreto. El IEE encuentra finalmente un punto medio: una contienda
entre dos planillas compuestas por cada parte, y un voto pblico por medio
de un pizarrn. Cada planilla tiene un color diferente (verde para la de Mel-
chor Monterrosa y roja para Hermenegildo Hernndez Mndez, candidato
de la oposicin). La eleccin tiene lugar durante una jornada entera, con la
vigilancia de representantes del IEE y de cada una de las planillas que compi-
310

David Recondo
ten. Procedimiento que de todos modos permite a los "padrinos" del mezcal
controlar el voto de su clientela.
ste es el mejor ejemplo de un presidente municipal que adquiere un
poder y un margen de accin sin precedentes en materia electoral. La ley sobre
las costumbres tiene mucho que ver en este caso, ya que deja la seleccin del
procedimiento electoral en manos del municipio. Los partidos polticos y los
consejeros electorales pueden ejercer presin para obligar al alcalde a encontrar
una forma de eleccin que garantice la participacin de los adversarios, pero
su autoridad es muy limitada. Slo les queda tratar de convencerlo o en ltima
instancia de negarse a validar la eleccin, si sta se efecta de manera unilateral
y fraudulenta. En Matatln el edil reina como dueo y seor indiscutido.
Hasta el final de su mandato marca el paso de las negociaciones. Ciertamente
que no saca su fuerza solamente de la ley electoral, sino del apoyo tcito del
gobernador, que naturalmente no se atreve a enemistarse con el representan-
te de uno de los grupos de empresarios ms poderosos del estado. Pero la
reglamentacin electoral le permite mantener muy de cerca el control de la
eleccin municipal. Basta con que la mayora prista del Congreso local deci-
da validar su eleccin, en contra de la opinin del
IEE, para que el presidente
municipal asegure su propia sucesin sin toparse con mayores obstculos.
Las autoridades municipales, empero, no tienen el monopolio del uso de
los nuevos recursos legales, aun cuando estn en una posicin ventajosa para
hacerlo. Ya lo vimos en Matatln: el conflicto surge porque el presidente
municipal en turno quiere imponer a su sucesor. Pero si alcanza tales propor-
ciones es tambin porque sus oponentes han encontrado la manera de con-
trarrestar su estrategia apelando a los partidos polticos y al
IEE. Aun si la
capacidad de accin de ste es muy limitada, de todos modos logra invalidar
la eleccin del 18 de octubre de 1998 y organizar otra, con reglas del juego
ms equitativas. En otras palabras, si antes los disidentes no podan hacer nada
frente a las imposiciones de los caciques, ahora pueden utilizar los nuevos
canales institucionales: los partidos de oposicin, al
IEE y tambin, como
veremos ms adelante, al Tribunal Electoral Federal.
Los usos polticos de la costumbre

311
El problema es que a partir de 1995 existen dos rdenes jurdicos: el de la
costumbre legalizada, en el que las autoridades municipales tienen la sartn por
el mango, y el derecho positivo, al que los actores locales pueden apelar, segn
su postura y sus intereses. El derecho consuetudinario por su parte se convierte
en arena de conflicto, en la que las autoridades municipales y sus oponentes
se enfrentan para imponer las reglas del juego que mejor les convengan.
Estos conflictos locales son la prueba de que la adopcin de cualquiera de
los regmenes electorales usos y costumbres o partidos polticos, no es una
operacin "natural" dictada nicamente por una realidad social o cultural.
No puede ser comprendida a menos que se le considere una alternativa, en la
que los actores hacen un clculo de las ventajas y los inconvenientes de cada
uno de ellos. Los conflictos se desprenden tambin de las estrategias polticas
de los actores locales. A partir de ahora stos tendrn a su disposicin recursos
legales que se contradicen, ya que algunos ponen el acento en los derechos
polticos de los ciudadanos y otros sobre los derechos de la comunidad. Segn
su posicin y sus intereses, pero tambin segn su formacin ideolgica o su
trayectoria poltica, los actores locales apelarn a uno de los dos rdenes jur-
dico-institucionales, provocando disputas que el IEE o los tribunales debern
resolver.
LOS USOS ESTRATGICOS DE LA COSTUMBRE
La legalizacin de la costumbre le confiere a sta un valor agregado conside-
rable. En un contexto nacional en que la rebelin neozapatista y las negocia-
ciones en torno a los derechos de los pueblos indgenas ocupan un lugar
central en la agenda pblica, definirse como indgena e inscribir sus reivindi-
caciones locales en un movimiento ms amplio de lucha por la defensa de la
identidad se vuelve polticamente rentable. Los nuevos re ursos legales con-
tribuyen as a redisear las estrategias de los actores sociales.
La legalizacin de las costumbres traza una nueva frontera poltica al
establecer dos categoras electorales claramente diferenciadas e incluso anti-
Al4
312

David Recondo
nmicas, ah donde antes exista un tejido institucional hbrido, que mez-
claba en grados diversos la lgica partidista y la lgica comunitaria. En la
vertiente exterior de esta nueva frontera existe una confrontacin entre dos
rdenes jurdicos: el de los derechos del individuo-ciudadano y el de la co-
munidad. Las posturas de los actores son tajantes, claramente diferenciadas.
Pero sobre la vertiente interior de la frontera existe una franja en la que los
actores compiten por definir y producir la costumbre
legtima. Ninguno de
los actores apela al derecho positivo y todos se erigen en defensores de la
autntica costumbre.
En ambos casos es evidente que la costumbre no es un dato objetivo,
mecnico, que se imponga a los actores locales. Por el contrario, se presenta
como un instrumento, un recurso que los actores van a movilizar en funcin
de sus intereses y de sus objetivos. La costumbre no es simplemente el reflejo de
una voluntad general, sino que expresa una cierta relacin de fuerza. Como
toda institucin, es a la vez el instrumento y la sustancia de las relaciones de
poder. Los grupos polticos dominantes en el plano local se erigen en intr-
pretes y defensores de la costumbre con la finalidad de descalificar a sus opo-
nentes. stos aparecen entonces como los enemigos de un orden comunitario
cuya armona y unidad pretenden romper al perseguir sus propios objetivos
particulares. El mismo discurso de la unidad comunitaria y el respeto de las
costumbres "ancestrales", esconde la defensa de intereses particulares, secto-
riales, erigidos en beneficio general.
Una vez ms, esta estrategia de exclusin en nombre de la costumbre es ante
todo privativa de las autoridades municipales. Generalmente stas representan
a un grupo dominante en el seno de la colectividad. Este grupo no necesaria-
mente es un usurpador del poder municipal. La mayora de las veces goza de
cierta legitimidad, representa una constelacin de intereses y una corriente
de opinin mayoritaria en el seno de la comunidad. Sin embargo, no es la expre-
sin de una voluntad unnime, como parece dar a entender el discurso domi-
nante. La autoridad, por tradicional
que sea, refleja a su vez las discrepancias de
la sociedad local. En la mayora de los municipios sirve para legitimar un cierto
Los usos polticos de la costumbre

313
equilibrio de las relaciones de fuerza en el que cada faccin, cada grupo de in-
ters, tiene su sitio. No se trata en absoluto de una integracin armoniosa y
equitativa. Cada asamblea de eleccin es el teatro de una lucha entre grupos
diferentes, a veces discreta o imperceptible a los ojos del profano. Despus de
interminables justas verbales, uno de los grupos gana y ocupa los principales
cargos del ayuntamiento. Pero la mayora de las veces los grupos minoritarios
consiguen colocar a sus "candidatos". La eleccin produce entonces una forma
de integracin, ciertamente desigual, ya que el grupo dominante ocupa los
cargos claves, pero es una integracin al fin y al cabo, ya que estn representadas
las minoras y pueden ejercer presin desde el interior para orientar las decisio-
nes de la autoridad en un sentido que les sea menos desfavorable.
El conflicto estalla y rebasa los lmites de la comunidad cuando coinciden
dos elementos. Por una parte, en el plano local, un solo grupo monopoliza el
poder y excluye a los otros de forma permanente. El precario equilibrio se
rompe y el discurso sobre la unidad comunitaria sirve entonces para legitimar
la exclusin. Pero, por otra parte, los excluidos tienen a su disposicin recursos
y canales institucionales que les permiten reclamar su inclusin: los partidos
polticos, las organizaciones de defensa de los derechos humanos, los medios
de comunicacin y algunas instituciones pblicas que adquieren una relativa
autonoma, como los institutos electorales o los tribunales electorales (en los
planos federal y estatal). Ah donde a los disidentes no les quedaba ms que
resignarse o apelar al nico rbitro disponible el PM o el gobierno que apo-
yaba al grupo dominante, en adelante podrn recurrir a otras mediaciones
para impugnar el monopolio del poder que ejercen sus adversarios.
La aeja unanimidad de la comunidad revolucionaria institucional se ha
roto, pero tambin los modos precarios de integracin de los grupos de in-
ters y de las minoras asociadas a ellos. En este contexto de pluralizacin
poltica, en que la consolidacin de un sistema de partido competitivo en el
plano federal juega un papel central, la defensa de las costumbres parece
haberse convertido en un instrumento de exclusin y no de integracin. Ya
no sirve para crear un equilibrio entre las fuerzas locales, por frgil que fue-
314

David Recondo
ra, sino para imponer los intereses de un grupo reducido de "partidarios" que
se disfrazan de defensores de la unidad comunitaria. La asamblea ya no es
un espacio de conflicto y de conciliacin, sino el instrumento de legitimacin
de una faccin que busca erigir sus decisiones en expresin de la voluntad
general.
LA CRISIS DE LAS MEDIACIONES POLTICAS
La "clasificacin" de los municipios (usos y costumbres
vs. partidos polticos)
y las disputas que se derivan de ella tienen mucho que ver con la transforma-
cin de las instituciones polticas del estado de Oaxaca, en especial las direc-
tamente relacionadas con la organizacin de las elecciones. A continuacin
queremos demostrar que esta nueva configuracin institucional tiene conse-
cuencias directas en la transformacin del juego poltico local. No vamos a
establecer lazos de causalidad unvocos y simplistas con los que, por lo dems,
fcilmente nos veramos atrapados en un razonamiento tautolgico. Ms bien
vamos a tratar de mostrar que las instituciones estructuran el juego poltico,
lo constrien sin que por ello lo determinen. Acabamos de ilustrar este hecho
en lo relativo a las estrategias de los actores locales y la forma en que utilizan
los nuevos recursos legales. Insistiremos ahora en los vnculos que existen
entre la aparicin de un nuevo rbitro electoral y el aumento de las disputas
en los municipios consuetudinarios.
EL FIN DEL MONOPOLIO PRISTA DEL ARBITRAJE ELECTORAL
La reforma electoral contribuye a su vez a modificar los mecanismos habitua-
les de mediacin poltica. Como ya dijimos, hasta los aos noventa el
PRI es
el principal rbitro en materia electoral. Canal privilegiado para las negocia-
ciones entre facciones locales, tiene los medios y la legitimidad necesarios para
conciliar los intereses y las exigencias de los diferentes actores polticos. En la
Los usos polticos de la costumbre

315
mayora de los municipios el partido oficial interviene slo como aval para
acreditar a las autoridades nombradas por las asambleas comunitarias. Cuan-
do los mecanismos tradicionales de conciliacin no funcionan y los disidentes
reclaman una participacin que les est vedada, recurren al dirigente estatal del
PRI o directamente al gobernador (o su secretario general de Gobierno). stos
negocian con las diferentes facciones para constituir una planilla electoral "de
unidad" o convencer a los disidentes de que renuncien, cuando menos provi-
sionalmente, a sus ambiciones. En caso de conflicto, las decisiones tienden a
tomarse en el centro y no en el municipio. No hay, entonces, ms que un r-
bitro, el PRI y sus representantes oficiales, el gobernador incluido.
A partir de los aos setenta la mecnica comienza a anquilosarse. En los
municipios de tamao mediano, generalmente las cabeceras de distrito, las
facciones locales empiezan a recurrir a los partidos de oposicin y no sola-
mente al PRI para zanjar sus diferencias. Rompen entonces con la lgica de la
concertacin para entrar en una competencia electoral directa. Sin embargo,
la mayora de las veces no se trata ms que de una manera de presionar para
obligar a los dirigentes del PRI y al gobierno a reconocer su fuerza poltica y
garantizarles un acceso al poder local. En la mayor parte de los municipios,
pese a la consolidacin de un sistema de partidos ms competitivo en el plano
federal, el gobierno y el PRI siguen siendo los principales interlocutores y rbi-
tros cuando los conflictos rebasan los lmites de las instituciones locales.
La reforma electoral de 1997 otorga al Instituto Estatal Electoral de Oaxa-
ca, creado en 1992, un papel central en la regulacin de los conflictos electo-
rales. En efecto, la ley establece, por un lado, que los ayuntamientos
nombrados por medio del procedimiento consuetudinario no tienen filiacin
partidista, y, por el otro, atribuye al Consejo General del JE] la responsabilidad
de resolver las disputas que surgen durante las elecciones. En un contexto de
creciente competencia electoral, estos dos preceptos cont ribuyen a cortar el
cordn umbilical que una al PRI con las comunidades indgenas. Las autori-
dades ya no son consideradas de manera automtica como candidatos del PRI.
ste ya no debe asumir el papel de rbitro, ahora ser el IEE el que lo har.
316

David Recondo
El problema fundamental radica en que el nuevo rbitro electoral no
tiene la legitimidad ni los medios (financieros o institucionales) que posea el
PRI
para resolver los conflictos electorales. Es tambin un espacio relativamen-
te ms abierto y plural que el del PRI lo que contribuye a modificar la natu-
raleza misma del arbitraje y de las negociaciones polticas. Conflictos que
antes se negociaban en las oficinas del partido oficial o del gobernador ahora
se resuelven en un espacio donde intervienen los representantes de los partidos
de oposicin y los consejeros electorales, que ya no estn directamente afilia-
dos al gobierno.
Lo anterior no quiere decir que el PM o el gobierno estn atados de pies
y manos durante los procesos electorales. Por el contrario, el
PM interviene
cada vez ms directamente en los municipios consuetudinarios, al sentir que
su poder est amenazado por actores polticos independientes. Adems, el
IEE
no es la institucin plenamente autnoma como dice la ley. Ya vimos que
Cipriano Flores Cruz, el consejero presidente del IEE, fue elegido por un
congreso local en el que el PRI segua siendo mayoritario, y con mucho. Aun
cuando recibe el apoyo de una parte de la oposicin, su designacin se debe
en mucho a la decisin del gobernador.15 Cipriano Flores Cruz pertenece al
PRI,
aun cuando nunca haya ocupado un cargo electivo. Hizo carrera de fun-
cionario en el seno del partido,' despus en la administracin federal, en la
Secretara de Gobernacin, entre otros. Procede, pues, de las altas esferas del
rgimen. Sus cualidades de negociador, su contacto permanente con todos los
partidos polticos cuando participa en la reforma electoral federal de 1991, le
confieren una cierta legitimidad a los ojos de la oposicin. Su designacin ha
sido ampliamente concertada. Didoro Carrasco busca una persona cercana
15 La ley seala que el consejero presidente del IEE debe ser elegido por dos terceras partes del Con-
greso local, a propuesta de los diferentes grupos parlamentarios. En 1995 Cipriano Flores Cruz es
propuesto por el PRI, pero ya antes el gobernador Didoro Carrasco Altamirano haba decidido
impulsar su candidatura. Lo mismo ocurre con su sucesor, Jos Luis Echeverra Morales, quien es
"sugerido" a los diputados por el gobernador Jos Murat, en 2002.
16
Durante diez aos, de 1985 a 1995, dirige la escuela nacional de cuadros del
PRI.
Los usos polticos de la costumbre

317
al PRI pero que se presente como conciliadora y pueda as ser aceptada por la
oposicin. El contexto poltico rebelin zapatista, ascenso de la oposicin
hace que toda imposicin del gobierno sea arriesgada. Al mismo tiempo, ste
no quiere soltar completamente el control de los procesos electorales. La
designacin de Cipriano Flores representa un trmino medio. El Instituto
Estatal Electoral, antes dirigido por el secretario general de gobierno, lo en-
cabeza ahora una persona cercana al PRI pero sin vnculo directo ni institu-
cional con el gobierno. Con Cipriano Flores, de 1995 a 2002, la autoridad
electoral adquiere una autonoma relativa. No es un rbitro verdaderamente
independiente e imparcial, pero tampoco un instrumento electoral del go-
bierno. Se trata ms bien de un nuevo espacio de negociacin entre las dife-
rentes fuerzas polticas, en el que el gobierno y el PRI disponen de ciertas
ventajas. Eso, como lo mencionamos en el captulo precedente, va a cambiar
radicalmente con la renovacin del consejo electoral del IEE, en diciembre de
2002. Jos Luis Echeverra, el nuevo consejero presidente, es el que fungi
como secretario tcnico y director general del IEE, de 1995 a 2002. Rpida-
mente entr en rivalidad con el consejero presidente, al querer monopolizar
la direccin del instituto, sobre todo, porque se vuelve el operador del gober-
nador Jos Murat, dentro de esa institucin. ste le tiene recelo a Cipriano
Flores, simplemente porque lo identifica con Didoro Carrasco, su principal
adversario poltico dentro del PM; tambin porque el presidente consejero
trata de mantener cierta distancia del gobernador en la resolucin de los
conflictos electorales municipales. Con la salida de Cipriano Flores el IEE
pierde su autonoma sustancialmente.
De todas formas, con Cipriano Flores o sin l, la composicin del conse-
jo general y de la administracin del IEE siempre ha favorecido al PRI. Lo
mismo que los seis consejeros electorales. Aunque se supone que no deben
pertenecer a ningn partido, todos fueron propuestos por los grupos parla-
mentarios del congreso local. Su imparcialidad es, pues, relativa. De 1995 a
2003, la mitad de ellos son cercanos al gobernador; el resto tiene una posicin
neutra o independiente. En cuanto a la administracin del IEE, est domina-
318

David Recondo
da en gran parte por personas allegadas al PRI y al gobierno. Al igual que el
director general, que controla la gestin del presupuesto del instituto electo-
ral. Aun cuando su capacidad de intervencin en el consejo generalu es limi-
tada, su influencia en el funcionamiento del IEE es considerable. En principio,
debe ser elegido por dos terceras partes de los miembros del consejo general,
pero aqu tambin la decisin del gobernador es determinante. El director
general est encargado de elaborar el proyecto de presupuesto anual del ins-
tituto electoral y tambin debe proponer al consejo general los candidatos a
las direcciones ejecutivas del TEE18 y a los consejos electorales de los distritos
y de los municipios
La constitucin de los consejos electorales en los 152 municipios de par-
tidos es objeto de speras negociaciones entre los representantes de los partidos
polticos. Su decisin es fundamental durante todo el curso de las elecciones
locales. En este caso tambin la mayora de los consejos estn dominados por
personas allegadas al PRI, excepto en los distritos y municipios en los que la
oposicin es suficientemente fuerte para colocar a sus propios consejeros elec-
torales. Sin embargo, al igual que en el centro, cada partido tiene un represen-
tante que participa en las deliberaciones, aunque no puede votar.
La autonoma y la imparcialidad de la autoridad electoral estn limitadas
por un ltimo elemento: la institucin del colegio electoral. La ley seala
que el congreso local, erigido en colegio electoral, debe validar las elecciones.
17 El director general, al igual que el secretario general, el representante del registro federal de electo-
res y los representantes de cada partido, tienen todos derecho a participar en las deliberaciones del
consejo general, pero no pueden votar.
18 La ley prev tres direcciones ejecutivas: la direccin ejecutiva encargada de la organizacin de las
elecciones, la que se ocupa de la capacitacin de los funciones de casillas y del personal electoral, y
la encargada del financiamiento el registro de los partidos polticos. Existe tambin una direccin
de usos y costumbres, creada por iniciativa de Cipriano Flores sin que se modificara la ley.
19 Se constituyen comits electorales en los 25 distritos de Oaxaca y en los 152 municipios clasificados
bajo el rgimen de partidos polticos, siguiendo el modelo del Consejo General del IEE, con con-
sejeros electorales sin filiacin partidista y con representantes de cada uno de los partidos. Solamen-
te los primeros poseen derecho de voto en los comits.
Los usos polticos de la costumbre

319
En el caso de las elecciones consuetudinarias, los diputados deben "ratificar"
las decisiones tomada por el IEE. En algunos casos ocurre que el congreso
revoca la decisin del IEE. El principio mismo del colegio electoral contradi-
ce el objetivo de imparcialidad que se pregona en el resto de la ley. En mate-
ria electoral, la decisin final la toman los propios partidos. El PRI, que tiene
mayora calificada en el congreso local, puede as influir en los resultados
electorales cuando son objeto de disputa.
De todos modos, la consolidacin del IEE y la prohibicin a los partidos
de intervenir en las elecciones consuetudinarias conlleva un notorio despla-
zamiento del PRI y ste deja de ser el nico interlocutor autorizado, en caso
de conflictos electorales. Todava en 1995 el PM contribuye a desactivar mu-
chos conflictos antes de las elecciones, negociando planillas comunes o el
desistimiento de ciertos "pretendientes" al poder municipal. El divorcio entre
el partido y las asambleas comunitarias no se ha consumado todava. El PRI
sigue siendo considerado la va oficial para acreditar las planillas electorales.
La reforma electoral es demasiado reciente como para que las autoridades
municipales y las fuerzas locales la conozcan verdaderamente. Muchos ni si-
quiera saben que ya tienen la posibilidad de acreditar independientemente a
sus autoridades elegidas. En muchos casos, empero, las autoridades munici-
pales en funciones y las que acaban de ser elegidas insisten en que su acredi-
tacin se realice a travs del PM, "como siempre". La mayora invoca el
respeto de las costumbres, pero esta decisin refleja sobre todo el temor de
que se rompa el antiguo pacto clientelista. Las autoridades municipales y las
fuerzas polticas locales temen que la acreditacin independiente vaya a pro-
vocar el descontento del gobierno y que ste decida vengarse reduciendo los
recursos para el municipio.
A partir de 1998, en cambio, en 418 municipios la acreditacin inde-
pendiente es la nica opcin posible. El PRI ya no es un mediador indispen-
sable para efectuar las elecciones y las acreditaciones de las autoridades
municipales. Es verdad que en la mayora de los municipios contina siendo
percibido como el partido del gobierno. Conviene, por lo tanto, seguirle
320

David Recondo
siendo leal, pero ya no es el pasaje obligado para obtener el reconocimiento
oficial de las autoridades elegidas. La transaccin clientelista pierde, pues,
uno de sus principales recursos legales. El PRI deja de ser la autoridad elec-
toral encargada de supervisar y registrar las planillas electorales, ya que la ley
se lo prohbe. Las palabras de uno de los dirigentes del PRI, Jacobo Snchez
Lpez, son significativas:
Nos ataron de manos, ya no podemos llegar a los pueblos y proponerles resolver
un conflicto... los grupos confrontados nos responden que no pertenecen a
ningn partido, que van a arreglar las cosas entre ellos, que no tenemos que
intervenir. Cualquiera puede denunciarnos, porque desde ahora estaremos fue-
ra de la ley. Esto nos limita rnuchsimo.2
Esta modificacin de la ley trae consigo una transformacin en los mecanis-
mos de mediacin poltica. Las facciones y las autoridades municipales ya no
tratan de resolver sus conflictos con ayuda del PRI. Pueden acudir al IEE. Los
conflictos adquieren proporciones nunca vistas.
LA FRAGILIDAD DE
LOS NUEVOS MECANISMOS DE ARBITRAJE
Para empezar, los conflictos se difunden mucho ms ampliamente: el IEE es
un espacio pblico, lo que ah se hace y se ventila adquiere mayor visibilidad
que en el seno del PRI (al menos hasta 2003). Es verdad que no todas las
negociaciones son pblicas. En los casos ms difciles, los representantes de
las facciones rivales negocian con el presidente del IEE, a puerta cerrada. Pero
en la mayora de los otros hay una fase en que los grupos polticos se encuen-
tran cara a cara, en sesiones abiertas al pblico y a los medios. Esto represen-
20
Entrevista con Jacobo Snchez Lpez, diputado local (1998-2001) y secretario de asuntos electo-
rales del PRI, Oaxaca, 22 de octubre de 1999.
Los usos polticos de la costumbre

321
ta un cambio considerable en comparacin con elecciones anteriores en que
las negociaciones se realizaban en la intimidad del partido.
Por lo dems, el IEE no posee los mismos medios que el PRI para resolver
los conflictos, ya que ste contaba con todo el peso del Estado detrs de l.
Tena la autoridad y los recursos financieros suficientes para "disciplinar" a
los disidentes. En los casos ms difciles el gobernador intervena personal-
mente. A partir de 1998 esto ya no es posible. En todo caso, las elecciones
consuetudinarias ya no son cosa de los partidos; si el PRI interviene, debe
hacerlo con discrecin, disimuladamente. Sus medios se ven igualmente re-
ducidos: contina disponiendo de recursos financieros considerables pero ha
perdido gran parte de su autoridad. Como las facciones locales no se consi-
deran necesariamente como miembros o clientes de un partido, ste ya no
ejerce la misma influencia sobre ellos.
Al mismo tiempo, ya lo dijimos, el IEE no es reconocido como un rbitro
imparcial y legtimo. Su autonoma respecto del gobierno es relativa. Muchos
lo perciben como un instrumento en manos del gobernador y su partido. Esta
falta de legitimidad tiene un efecto directo en la propia autoridad de esta
institucin. En muchos casos, como veremos ms adelante, el instituto elec-
toral es incapaz de obligar a las facciones locales a negociar.
La fragilidad del rbitro electoral procede ciertamente de su falta de au-
tonoma. Pero ms que un instrumento en manos del PRI, hasta 2003, el IEE
es un espacio donde se expresan de manera aleatoria las relaciones de fuerza
entre los diferentes grupos polticos en el interior de los partidos, del gobier-
no y de los municipios. Debilitado por los conflictos internos que oponen,
en este caso, al director general y al consejero presidente, la autoridad elec-
toral difcilmente logra asumir su papel de rbitro. En muchos casos, como
el de Santiago Matatln, el IEE no logra controlar a las autoridades munici-
pales salientes, que quieren imponer a sus sucesores y dejar fuera a los adver-
sarios polticos. Cuando una solucin amistosa no es posible, el IEE
tampoco es capaz de imponer reglas del juego aceptables para el conjunto de
los actores locales.
322
David Recondo
Los usos polticos de la costumbre
323

Una vez ms, la impotencia del
IEE
se deriva en gran parte de la regla-
mentacin en materia de eleccin consuetudinaria. sta se basa, en efecto,
en el principio de respeto de la autonoma de las comunidades en la eleccin
de sus autoridades locales. Las comunidades deben gozar de absoluta libertad
en el nombramiento de sus autoridades. Se supone que el
IEE no debe in-
tervenir ms que para validar la eleccin y el congreso local solamente rati-
fica la decisin de la autoridad electoral. La ley se basa en una concepcin
autogestionaria en que las decisiones y la solucin de los conflictos si los
hay se dejan enteramente en manos de las autoridades locales. La necesidad
de un arbitraje externo no se toca ms que de manera marginal. Solamente
en el artculo 125 del cdigo electoral se especifica que el
IEE debe tener
conocimiento de las disputas que aparecen en el momento de las elecciones
y tratar de resolverlas "por la va de la conciliacin".
21 Pero ningn procedi-
miento est previsto en caso de no alcanzar dicha conciliacin. En gran
medida, la resolucin de los conflictos depende de la buena voluntad de las
facciones rivales. En 1998, por ejemplo, en diez municipios el
IEE no con-
sigue negociar un procedimiento electoral aceptado por todos y remite la
decisin al congreso local despus de transcurrido el tiempo legal de las
elecciones.22
As pues, la ley pone fin a un modo de regulacin poltica, el operado por
el PRI,
pero lo reemplaza por un sistema de arbitraje imperfecto y frgil. Esto
explica en gran parte los conflictos que se producen a partir de 1998. Desde
el momento en que el PRI-rbitro se retira, afloran las rivalidades entre diri-
gentes y facciones. En muchos casos, los conflictos no son realmente nuevos.
Una revisin escrupulosa de la prensa en 1995 revela otros conflictos que el
PRI
desactiva unos meses antes de la fecha oficial de las elecciones. Una vez
21
Cdigo de Instituciones Polticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca,
p. 80.
22
Son los municipios siguientes: San Pablo Etla, Santa Mara Colotepec, La Pe, Santiago Xanica, San
Jos Ayuquila, Santiago Ixtayutla, Santa Mara Camotln, Santiago Yaveo, San Miguel Tlacotepec
y Santiago Matatln.
ms, las palabras de Jacobo Snchez Lpez, el operador estatal del PRI, son
significativas:
En 1995 hay [en varios municipios] grupos que no logran ponerse de acuer-
do... son facciones del PM que acuden al partido para que zanje sus diferencias.
Entonces, nos hicieron creer que se ponan de acuerdo por la va de la concer-
tacin, para constituir una sola planilla. Por eso en el IEE hay muy pocos
problemas, porque el PRI no puede hacer que sus militantes se pongan de
acuerdo antes de las elecciones. No como en 1998, no... eso es otra cosa, por-
que esta vez los partidos ya no pueden intervenir. Al IEE le toca resolver todos
los conflictos.. 23
El operador electoral del PRI no revela ms que una parte de la verdad: en
1998 el PRI ni los dems partidos se quedan con los brazos cruzados. En
muchos municipios, el PM trata de influir en las elecciones a travs de sus
operadores regionales y locales: delegados del gobierno, antiguos delegados
municipales del PRI, diputados locales, dirigentes comunitarios, etctera. Pero
ya no interviene como rbitro, tratando de reconciliar a su "grey", a partir de
ahora lo hace como partido y apoya, ms o menos directamente, a una de las
facciones locales. Frente a la divisin comunitaria, el PRI ya no puede asumir
un papel integrador; est obligado a actuar en lo oscuro, cosa que reduce su
capacidad de negociacin y de cooptacin. Por supuesto, esto no se debe
nicamente a la ley electoral. Se trata ms bien del efecto conjugado de una
intensificacin de la competencia electoral, de la influencia creciente de
una corriente autonomista de inspiracin neozapatista y de la nueva regla-
mentacin electoral. En efecto, al prohibir a los partidos que intervengan en
las elecciones municipales de ms de 400 municipios, la ley impugna el pac-
to implcito por medio del cual las autoridades locales se comprometen a
sostener al PRI a cambio del reconocimiento oficial y de los apoyos materiales
23 Entrevista con Jacobo Snchez Lpez, 18 de enero de 2000.
324

David Recondo
que ste les garantizaba. A partir de ahora, para preservar la lealtad de las
autoridades y de las comunidades, el PRI debe realizar esfuerzos que antes no
tena que hacer. Debe buscar por otros medios ganarse la confianza de un
electorado y unas autoridades municipales que disponen de nuevo margen de
maniobra.
LA INTERVENCIN ENCUBIERTA DE LOS PARTIDOS POLTICOS
Los ejemplos que citamos muestran hasta qu punto, pese a la prohibicin legal,
los partidos polticos intervienen en las elecciones consuetudinarias. Su parti-
cipacin es disimulada pero directa. En Matatln, como en Tutla o Chayuco,
aunque tambin en Ayutla, los partidos dan su apoyo a una de las facciones
locales. Cosa que hace que algunos observadores digan que los conflictos son
proyecciones locales de la competencia entre el PRI y el PRD. Efectivamente,
en los municipios en que la eleccin opone dos planillas de diferente color
(como en Matatln y Chayuco), cada una est indirectamente ligada a uno
de los dos partidos, aun cuando esta relacin no siempre se declare.
Los partidos son los principales mediadores entre las facciones locales y
la autoridad electoral. Constituyen el canal privilegiado para influir en las
decisiones del Consejo General del IEE. Esto es verdad particularmente para
los adversarios cuando quieren contrarrestar la decisin de las autoridades
municipales. En Matatln las autoridades de San Pablo Gil y los opositores
de la cabecera negocian con el apoyo del PRD. Lo mismo ocurre en Chayuco.
Algunos municipios eluden este esquema bipartidista, como San Sebastin
Tutla, donde los avecindados que se movilizan no tienen vnculos directos
con la oposicin; sus dirigentes estn ms bien vinculados a un grupo dife-
rente dentro del PRI.
En Ayuda los maestros, que tienen control del poder
hasta 1997,
adoptan una posicin antipartidista y rechazan el apoyo del
PRD,
mientras que sus adversarios son allegados del PM.
Los modos de articulacin entre las facciones locales y los partidos pol-
ticos son variables. En algunos casos, en el plano local existe un militantismo
Los usos polticos de la costumbre

325
ms bien reciente y frgil. Pero en la mayora de los casos los grupos locales
establecen alianzas tcticas con los partidos. No necesariamente existe una
identificacin ideolgica anterior. Por regla general el PM es el interlocutor
natural de las autoridades municipales, que la mayor parte de las veces repre-
sentan a los grupos dominantes, vinculados al poder central a travs del com-
promiso clientelista tradicional. Entonces los disidentes acuden al PRD para
que los escuchen. Rara vez la relacin resulta de una iniciativa unilateral, sino
ms bien de una convergencia de intereses. El PRD trata de conformar su
propia clientela en el plano municipal y los disidentes buscan un canal para
intervenir en las decisiones del IEE. Estas alianzas tcticas no siempre dan
lugar a una relacin duradera entre los partidos y sus aliados del momento.
Las identidades partidistas, como hemos dicho y repetido, siguen siendo
frgiles, sobre todo en lo que toca a la oposicin. En cambio el PRI goza to-
dava de la autoridad que le confiere su relacin simbitica con el gobierno.
Tiene los medios para ganarse la confianza de una clientela, que rebasan con
mucho los de los otros partidos, pese a los efectos de la crisis econmica y de
las transformaciones polticas en el plano federal.
Los partidos polticos intervienen activamente en el seno del IEE, pero
tambin en el terreno. Sus propias estrategias constituyen una variable deter-
minante que influye directamente en la seleccin del rgimen electoral. Los
grupos locales autoridades municipales, disidentes, avecindados, etc. nun-
ca actan aisladamente y sus estrategias no responden nada ms a motivacio-
nes estrictamente locales. Los tejemanejes del poder local son tambin los del
poder regional y las relaciones de fuerza locales estn articuladas a las que se
juegan en el plano de las regiones, del estado e incluso de la federacin. Las
articulaciones son complejas y variables, pero el proceso de autonomizacin
de los poderes locales no significa que los municipios se hayan convertido en
islas separadas del juego poltico nacional y estatal.
La naturaleza y las estrategias mismas de los mediadores influyen directa-
mente en la dinmica del conflicto y la seleccin del rgimen electoral muni-
cipal. Una vez ms, es significativo el ejemplo de San Sebastin Tutla. Los
326

David Recondo
intereses y la decisin de los dirigentes del PRI tienen un papel determinante
en la preservacin del rgimen consuetudinario en 1998. Sin el apoyo del
PRI
las autoridades municipales ciertamente no habran ganado el pleito. Efecti-
vamente, el 24 de agosto de 1998 el IEE emite una resolucin que coloca a
Tutla en el rgimen de partidos polticos.' La decisin se basa en un estudio
antropolgico realizado bajo la responsabilidad de la Direccin de Usos y
Costumbres del IEE.
La autoridad electoral se contenta con afirmar que los
resultados de este estudio confirman la viabilidad del rgimen de partidos en el
municipio de Tutla. El representante del PRI ante el Consejo General del IEE
impugna de inmediato la decisin. Propone a las autoridades municipales que
impugnen la decisin ante el Tribunal Estatal Electoral. Paso nunca visto, ya
que generalmente los partidos tienen recurso a esta instancia para denunciar
irregularidades en los procesos electorales o impugnar resoluciones del
IEE
que los perjudiquen. Slo que esta vez el PRI acude al tribunal para impugnar
una resolucin que no le afecta directamente en apariencia, puesto que se
trata de defender el derecho de una comunidad a preservar sus costumbres
electorales. De entrada a uno le sorprendera que un partido defienda una
causa contraria a sus propios intereses, ya que al querer restablecer el rgimen
consuetudinario en Tutla, el propio PRI se priva de la participacin directa en
la competencia electoral. El argumento jurdico de Miguel ngel Carballido
es interesante en este sentido, ya que afirma que la resolucin del consejo
general perjudica a su partido en virtud de que la autoridad electoral "no
respet el principio de legalidad y atenta contra el estado de derecho". No se
pronuncia en realidad sobre el fondo del asunto, tratando de demostrar, por
ejemplo, que Tutla llena las condiciones legales para pertenecer al rgimen
consuetudinario. Cuestiona la forma en que el consejo general tom la deci-
sin.25
Por una parte, ste se bas en un estudio antropolgico, cuando la ley
24 Acuerdo del Consejo General del IEE, mimeo., 24 de agosto de 1998.
25
Segn la ley, el acceso al Tribunal Electoral est reservado a los partidos polticos. El representante del
PRI
se esfuerza entonces por demostrar en qu lesiona a su partido la resolucin del Consejo General
del IEE,
ya que el argumento de que perjudicara a la comunidad de Tutla no sera aceptable.
Los usos polticos de la costumbre

327
seala otros procedimientos para determinar el rgimen de un municipio
(artculo 110 del cdigo electoral);26 por otra, los miembros del consejo gene-
ral no tuvieron conocimiento directo del expediente completo relativo al caso
de Tutla (incluidas las conclusiones finales del estudio antropolgico en cues-
tin, que recomiendan que se mantenga el rgimen consuetudinario a con-
dicin de garantizar la participacin de los avecindados). Esta falta de
informacin estara en el origen de una resolucin errnea que atenta contra
la legalidad sobre la que se basa el estado de derecho y, por ende, la existencia
misma del PRI! El quejoso agrega, para acabar, que la resolucin del IEE viola
el Artculo 25 de la Constitucin local, ya que no protege las "tradiciones y
prcticas democrticas que las comunidades indgenas han utilizado hasta
ahora para elegir sus ayuntamientos".
El 25 de septiembre de 1998 el tribunal electoral emite una sentencia
favorable al representante del PRI, pero no se limita a juzgar la forma en que
los consejeros electorales tomaron la decisin. En un prembulo relativamen-
te largo los magistrados se pronuncian sobre las caractersticas mismas del
municipio de San Sebastin Tutla. A partir de los documentos proporciona-
dos por el quejoso (cartas enviadas por las autoridades municipales al IEE,
actas de asambleas comunitarias, estudio antropolgico, etc.), concluyen que
el municipio de San Sebastin Tutla presenta "caractersticas muy tradicio-
nales en su forma de gobierno": sigue existiendo el sistema de cargos civiles
y religiosos, y el acceso a los puestos del ayuntamiento depende del cumpli-
miento de una serie de obligaciones comunitarias, la asamblea sigue fungien-
do como "rgano de decisin" para resolver los problemas de la comunidad
y designar a las autoridades municipales, todo ello "a pesar de la proximidad
de la capital y la explosin demogrfica".27 A continuacin los magistrados
26 Este artculo seala que el IEE debe tratar de llegar a un acuerdo entre las partes por la va de la
conciliacin. En ltima instancia, si no es posible llegar a un acuerdo, la autoridad electoral debe
consultar a la comunidad.
27
Fallo del Tribunal Electoral sobre el caso de San Sebastin Tutla, mimeo., 5 de septiembre de 1998,
p. 6.
328 David Recondo

Los usos polticos de la costumbre

329
evocan los preceptos legales, desde el Convenio 169 de la OIT hasta las cons-
tituciones federal y local, pasando por la Ley Estatal de los Pueblos y las
Comunidades Indgenas, para afirmar que el Estado tiene "la obligacin de
reconocer y preservar las formas de organizacin social y poltica de las co-
munidades indgenas"? Despus de esta larga y meticulosa argumentacin
jurdica, los magistrados dan la razn al representante del PM: los consejeros
electorales emitieron su resolucin sin tener conocimiento del expediente
completo relativo al municipio de Tutla. Tampoco siguieron los procedi-
mientos sealados por la ley: buscar la conciliacin entre las partes o bien
recurrir a la consulta de la comunidad. La resolucin del IEE es revocada y
San Sebastin Tutla vuelve al rgimen consuetudinario.
Esta sentencia del Tribunal Electoral permite a las autoridades de Tutla
efectuar sus elecciones sin la participacin de los avecindados y que el IEE las
valide. Por paradjica que parezca, la diligencia del PRI es enteramente lgica
si se considera una estrategia poltica cuyo objetivo principal es contener el
avance de la oposicin en un municipio tradicionalmente prista. El clculo
es relativamente simple: la oposicin ha progresado claramente en el fraccio-
namiento El Rosario desde las elecciones legislativas federales de 1997 y las
estatales de 1998. Los votos del PRD y del PAN, sumados, rebasan ligeramen-
te los del PRI. Aun cuando los dirigentes de los avecindados son ms cercanos
al PRI, existe el evidente riesgo de que se vean desbordados por la oposicin
en las elecciones. En cambio, en la cabecera el PM sigue llevando la delantera
con un cmodo margen, a pesar de los avances del PRD. Fuera de este clcu-
lo electoral, parece ser tambin que las autoridades municipales hicieron valer
su lealtad y la de su comunidad hacia el PRI para convencer a su represen-
tante de que "les diera una mano". En realidad, estamos aqu ante una refor-
mulacin del antiguo pacto clientelista con un nuevo disfraz. En palabras del
ex presidente municipal de Tutla, el representante del PRI se comprometi a
zs Fallo del Tribunal Electoral sobre el caso de San Sebastin Tulla, mimeo., 5 de septiembre de 1998,
p. 6.
ayudarlos con la condicin de que hicieran que la comunidad continuara
votando por los candidatos de su partido en futuras elecciones. Las autorida-
des municipales reiteran su lealtad al gobierno y al PM, al mismo tiempo que
le piden a ste que los ayude a defender sus costumbres de los "intrusos". El
antiguo pacto prevalece, el PM se erige ahora en defensor de una costumbre
que sigue estando afiliada al partido gracias a la complicidad del grupo hege-
mnico a nivel local.
El intercambio funciona tanto mejor cuanto que los magistrados del
Tribunal Electoral actan en connivencia con el representante del PM y el
jefe de la Direccin de Usos y Costumbres del IEE. stos les proporcionan
incluso por demanda expresa del gobierno los argumentos jurdicos para
justificar el mantenimiento del rgimen consuetudinario en el municipio de
Tutla. El gobierno cuenta as con evitar una confrontacin que podra poner
en peligro la "gobernabilidad" de su estado puesto que las autoridades de
Tutla han amenazado con eliminar a sus adversarios por la fuerza, si es ne-
cesario y contener el avance de la oposicin en los suburbios de la capital.
El ejemplo de Tutla muestra que las estrategias de los partidos y las deci-
siones del poder central tienen influencia directa en la adopcin del rgimen
electoral. El clculo estratgico de los actores locales se articula al de los dems
actores polticos fuera del municipio. La costumbre se convierte en un ins-
trumento poltico, en un medio para preservar cierta configuracin de las
relaciones de fuerza. Con frecuencia el PRI est mejor posicionado para sacar
provecho de su presencia tradicional en el conjunto de los municipios y su
relacin con el gobierno.
Pero hay excepciones, como veremos ms adelante. La defensa de las
costumbres es un recurso que los adversarios pueden movilizar tambin para
exigir una negociacin de las reglas del juego que les sean ms favorables.
Cuando los defensores de las costumbres adoptan una posicin independien-
te del PRI, ste asume la estrategia inversa: busca a toda costa instaurar el r-
gimen de partido para contrarrestar la costumbre de sus adversarios. La
realpolitik se manifiesta claramente, sin su disfraz indigenista.
330
David Recondo
LA MEDIACIN
DE LAS ORGANIZACIONES INDEPENDIENTES
Los partidos polticos no son los nicos mediadores. Si bien el PRI est pre-
sente en todos los municipios del estado, los dems partidos, incluido el PRD,
no alcanzan a "cubrir" la totalidad del territorio. La herencia del corporati-
vismo Estado-PRI-comunidad, en plena descomposicin, dificulta la conso-
lidacin del sistema de partidos. En las zonas rurales el voto se diversifica,
como veremos ms adelante, pero la abstencin alcanza niveles rcord y en
la mayora de las regiones prevalece un fuerte sentimiento antipartidista,
nacido en parte de una conjuncin del principio comunitario del concenso
y el "unitarismo" prista. En ambos lados la lucha electoral se percibe como
una fuente de inestabilidad y un obstculo para el progreso de la colectividad.
Como nos recuerda Soledad Loaeza, el Partido Nacional Revolucionario se
crea en 1929 para llegar a un acuerdo entre los caudillos de la Revolucin
cuyas luchas intestinas impiden el restablecimiento de un orden institucional
y la reconstruccin del pas.29 Desde su formacin el rgimen posrevolucio-
nario pone el acento en la unidad poltica de la sociedad como condicin
sine qua non de la modernizacin y del progreso de la nacin.30 Esta ideolo-
ga unitaria se articula perfectamente con el unanimismo comunitario, a la
vez que lo refuerza. Como describimos ampliamente en el captulo 1, el
corporativismo comunitario y el del Estado prista se conjugan para dar
nacimiento a la comunidad revolucionaria institucional. La indefectible leal-
tad de los dirigentes comunitarios con el gobierno y su partido se vuelve
indisociable de su aversin por la ruptura del consenso en el interior de la
comunidad.
Los usos polticos de la costumbre

331
Pero el antipartidismo tiene otros orgenes. Es un hecho que se deriva de
la nueva elite formada por la Iglesia e influida por los movimientos universi-
tarios de fines de los aos sesenta. En el captulo 2 describimos este fenme-
no: la Iglesia, por intermedio de ciertas congregaciones, como la de los
salesianos en la regin mixe, tiene considerable influencia en toda una gene-
racin de jvenes indgenas, y contribuye a la aparicin de un movimiento
de afirmacin identitaria hacia fines de los aos setenta. Influidos por los
principios del Concilio Vaticano II, los misioneros transmiten a sus pupilos
un ideal de solidaridad y unidad de la comunidad cristiana, que recupera,
aunque reinterpretndolos, algunos de los principios de la organizacin tra-
dicional.31 Los partidos polticos se perciben aqu tambin como fuente de
confrontaciones que impide la unin fraternal, la nica que puede arrancar a
las comunidades indgenas de la situacin de opresin y pobreza en que se
encuentran. Algunos de estos jvenes indgenas participan tambin ms o
menos directamente en los movimientos universitarios de protesta de los aos
sesenta y setenta. La ideologa marxista antielectoral contribuye a reforzar su
concepcin negativa de los partidos polticos. En este semillero ideolgico
arraiga el movimiento comunalista y autonomista de los aos ochenta y no-
venta. Nuevas organizaciones se crean en el plano regional, como la Asamblea
de Autoridades Mixes o el UCIRI en el Istmo de Tehuantepec. La Iglesia con-
tina apoyndolos, a veces participando directamente en su formacin y su
direccin. En muchas regiones estas organizaciones tienen un arraigo mucho
ms profundo que los partidos polticos. Se convierten en verdaderos inter-
mediarios, en el mbito de la produccin, o del desarrollo, pero tambin en
el de la poltica.
Estos nuevos mediadores, portadores de un proyecto comunitario, jue-
gan un papel central en la resolucin de ciertos conflictos electorales. Son
29 Soledad Loaeza, "Mexique. Construire le pluralisme", en Georges Couffignal (coord.), Rinventer
la dmocratie. Le dfi latino-amricain, p. 206.
30 Ibid.
31 Kristin Norget, "The Politics of Liberation. The Popular Church, Indigenous Theology, and
Grassroors Mobilization in Oaxaca, Mexico", Latin American Perspectives, vol. 24, nm. 5, septiem-
bre de 1997, pp. 96-127.
332 David Recondo

Los usos polticos de la costumbre

333
muy activos y tambin hacen las veces de puente entre las facciones locales
y el IEE. El ejemplo de Ayutla que hemos dado es significativo. Los maestros
que controlan el poder hasta 1997 son antiguos alumnos de los salesianos.
Encarna esta nueva generacin formada fuera de las escuelas pblicas y por-
tadora de un proyecto de reforma, de modernizacin en el interior de su
comunidad. Ponen el acento en la solidaridad como motor del desarrollo y
retoman ciertos elementos de la organizacin comunitaria, como el tequio,
que erigen en principios rectores de su gestin municipal. En los aos ochen-
ta, constituyen asociaciones locales encargadas de dar un sostn benvolo a
las autoridades municipales u organizar actividades culturales y deportivas
en favor de la juventud. Trabajan siempre de concierto con los salesianos y
sobre todo con el prroco Pedro Gonzlez Villanueva. Este ltimo forma
parte de la generacin que la congregacin enva a cursar estudios de antro-
pologa en la Universidad Iberoamericana en los aos setenta, despus del
Concilio Vaticano II. En su pastoral se esfuerza por aplicar los principios de
la incluturacin del evangelio. Guiado por una percepcin favorable de al-
gunas caractersticas de la organizacin comunitaria, alienta a sus alumnos
a revalorizarlas y a "rescatar" las prcticas o valores tradicionales "perdidos"
como consecuencia de la modernizacin.
Pero para comprender la orientacin que toma el conflicto electoral en
Ayutla, cabe agregar a la influencia ideolgica de la Iglesia, la intervencin
directa de la organizacin Servicios del Pueblo Mixe. Las autoridades muni-
cipales en funciones apelan a esta organizacin en agosto de 1995, cuando
sus adversarios se movilizan con el apoyo del diputado prista Tedulo Do-
mnguez. Ansiosos de defender el poder que conquistaron en 1994, los maes-
tros buscan un relevo externo que les permita ejercer presin sobre el
gobierno y el IEE. Hasta ese momento haban estado relativamente solos, ya
que su orientacin comunitarista los hace que desconfen naturalmente del
PRD, al que asocian con el corrupto sistema poltico. Se identifican ms fcil-
mente con el discurso identitario y autonomista de la organizacin Ser, pese
a la distancia que haban mantenido respecto de los dirigentes de esta orga-
nizacin, a causa de las rivalidades histricas que oponen los municipios de
donde son originarios.32 La organizacin les sirve de puente con la prensa es-
crita y contribuye a dar forma a un discurso poltico que conecta su lucha
local con un movimiento indgena de mayores dimensiones.
Gracias a Ser los maestros de Ayutla participan en foros regionales sobre
los derechos de los pueblos indgenas, organizados con el apoyo de la Iglesia
y que congregan a numerosas organizaciones y representantes de las comuni-
dades. Con ella descubren un nuevo vocabulario y conceptos (libre determi-
nacin, autonoma, derechos indgenas, etctera) que dan sentido a su propia
experiencia. Cobran conocimiento tambin del desarrollo del conflicto en
Chiapas, de las reivindicaciones del EZLN y de las negociaciones que la gue-
rrilla lleva con el gobierno. Los organizadores de estos foros, entre los cuales
figuran miembros de Ser, se encargan tambin de divulgar la nueva legislacin
electoral sobre los usos y costumbres, que conciben como un medio para
defender la autonoma comunitaria y municipal. Gracias a estas reuniones y
a la asesora de los abogados de Ser, los maestros pueden movilizar cierto
nmero de recursos legales y polticos que antes no conocan. Al inscribir su
movilizacin en el marco de un movimiento general, de alcance federal y de
resonancia internacional, le atribuyen una fuerza y una legitimidad de las que
hasta entonces careca. El estratgico apoyo de los nuevos mediadores regio-
nales les permite elaborar una interpretacin del conflicto local en la que ya
no aparecen como un grupo que defiende sus intereses particulares. Se pre-
sentan a partir de entonces como los defensores de la unidad y de la autono-
ma comunitaria en contra de los intereses mezquinos de un puado de
individuos corruptos. Estn investidos de una verdadera misin que rebasa al
mismo tiempo las redes locales, dado que est inscrito en un movimiento
global de defensa de los derechos de los pueblos indgenas. Por eso los comu-
nicados que las autoridades municipales en turno envan a la prensa o los
32 Floriberto Daz, el fundador de Ser, es originario de Tlahuitoltepec, el municipio vecino con el que
Ayutla tuvo conflictos sangrientos en el pasado por cuestiones de tierras.
334
David Recondo
mensajes que inscriben en las paredes del municipio, presentan su moviliza-
cin como una lucha por la unidad del pueblo mixe. La lucha ya no es local,
sino la expresin de un combate por la autonoma de un pueblo entero. El
cambio es radical ya que como muchas otras regiones, la mixe est marcada
por una lgica localista, y las comunidades, aunque pertenezcan a la misma
etnia, tienen relaciones conflictivas entre s. La intervencin de Ser contribu-
ye a desenclavar el conflicto de Ayutla, a darle un significado poltico regional
e incluso nacional.
La intervencin de este tipo de organizacin tiene un efecto determinan-
te en la orientacin y la salida del conflicto electoral. En Ayutla, como en otras
partes, existe un tejido comunitario y algunas reglas y prcticas que regulan
la poltica local, pero lo que los actores locales llaman usos y costumbres
puede someterse a diversas interpretaciones. Aun cuando una de las partes en
conflicto quiera hacerlos aparecer como algo objetivo, unvoco, las costumbres
siempre son objeto de una interpretacin selectiva, de una elaboracin polti-
ca para legitimar y consolidar una cierta relacin de fuerza. Quien dice selec-
cin dice eleccin, y es en esta eleccin donde la influencia de mediadores
tales como la Iglesia o bien las organizaciones independientes muchas veces
cercanas a ella tienen un papel decisivo. Proporcionan a los actores locales
un marco de interpretacin de la realidad social y poltica que hace que den
ms valor a determinados aspectos de la organizacin comunitaria y que
movilicen ciertos recursos institucionales en vez de otros.
La defensa de los usos y costumbres refleja una estrategia poltica que
implica tanto a los actores locales como a los que les sirven de relevo en un
nivel supralocal. La naturaleza misma del aliado exterior puede variar de una
regin a otra e imprimir una orientacin diferente a las estrategias de las
facciones locales. Una vez ms, nada est dado por anticipado. Cabra ima-
ginar que las autoridades de Ayutla hubieran podido establecer una alianza
con el PRD si ste hubiera tenido la capacidad de intervenir rompiendo con
la tradicional actitud clientelista. En otros sitios, pese a la posicin autono-
mista y antipartidista de los actores locales, stos escogen hacer una alianza
Los usos polticos de la costumbre

335
tctica e informal con un sector del PRD (el que conforman los dirigentes de
la COCEI), en vez de recurrir a otro tipo de mediacin. En Ayutla, Servicios
del Pueblo Mixe llena el vaco dejado por los partidos de oposicin, que son
incapaces de realizar una verdadera labor de articulacin de las demandas
locales sin dar la impresin de que los mueve un fin puramente electoral y
clientelista. El repliegue sobre la comunidad y la defensa de la autonoma
son igualmente reveladores de las deficiencias del sistema de representacin
poltica que suscitan el rechazo de una buena parte de las lites y de las po-
blaciones locales.
Los ejemplos que evocamos demuestran que la preferencia por un rgi-
men electoral usos y costumbres o partidos polticos y los conflictos que
puede suscitar, no est exclusivamente determinada por factores socioecon-
micos o culturales. Incluso, si hay ms "juego" y por ende ms conflicto en
los municipios que pasan por profundos cambios econmicos, sociales y cul-
turales (como los situados en las regiones donde la agricultura de subsistencia
cede el sitio a una agricultura de exportacin, o los que son absorbidos por la
expansin de la capital), los factores estructurales no explican por s solos las
variaciones que pueden observarse entre municipios de caractersticas seme-
jantes pero que emprenden caminos polticos diferentes. Solamente si toma-
mos en cuenta las dinmicas propiamente institucionales (cambio poltico en
el plano federal, descentralizacin, reformas electorales) y las estrategias pol-
ticas que se derivan de ellas, podremos comprender estas diferencias.
La legislacin sobre los usos y costumbres tiene por derecho propio un
papel en la formacin de nuevas estrategias polticas. Hay que considerarla
como una variable independiente y no como un simple reflejo de las trans-
formaciones que afectan a la sociedad de Oaxaca. Al mismo tiempo, los con-
flictos que describimos revelan hasta qu punto es ambigua la orientacin del
cambio poltico. Las costumbres legalizadas y los nuevos mecanismos de media-
cin po-ltica que se derivan de la reforma electoral son otros tantos recursos
institucionales que los actores de las ms diversas orientaciones, a veces contra-
dictorias, pueden movilizar para alcanzar sus objetivos. Debemos, por ello,
336 David Recondo
concluir que la reforma electoral refuerza las lgicas de manipulacin y de
exclusin en nombre del "respeto de las tradiciones"? Son los conflictos re-
veladores de una radicalizacin de las formas de dominacin, de un refuerzo
de viejos o nuevos caciquismos? O bien debemos ver en ellos los reflejos de
una descomposicin de los antiguos mecanismos de mediacin poltica y la
aparicin catica y endeble de un nuevo orden poltico? Qu ocurre en los
municipios donde no se ha detectado oficialmente ningn conflicto? Repre-
sentan simplemente espacios en los que el antiguo compromiso clientelista
ha quedado intacto, o bien son escenario de una recomposicin silenciosa,
gradual, pero no menos real, de las relaciones sociales y polticas? Para tratar
de responder a estas preguntas ahora ms que nunca es indispensable que nos
volvamos hacia los actores locales, sus representaciones y las estrategias pol-
ticas que aplican.
Captulo 7
La costumbre contra la democracia
La legalizacin de los usos y costumbres se realiza en el momento mismo en
que Mxico se encamina hacia la democracia electoral. En ocasin de las
elecciones federales del 6 de julio de 1997, por primera vez en la historia del
pas el PM pierde la mayora en la Cmara de Diputados. El PRD gana las
elecciones en el Distrito Federal y el PAN en Nuevo Len y Quertaro. En
1998, el PRD gana las elecciones en los estados de Zacatecas y Tlaxcala, y el
PAN en el de Aguascalientes. Signos todos precursores de la "gran alternancia"
del 2 de julio de 2000, en que el PRI pierde las elecciones presidenciales por
primera vez en 71 aos. Las alternancias se multiplican y la competencia
electoral se vuelve costumbre. Se queda el estado de Oaxaca al margen de
este cambio poltico? Muchos analistas de la vida poltica mexicana ven con
malos ojos el reconocimiento de las costumbres comunitarias, pues conside-
ran que semejante reforma no puede ms que reforzar el caciquismo y preser-
var la hegemona del PM, al legitimar las formas autoritarias de gobierno local.
La experiencia oaxaquea adquiere ms inters al suspenderse las negociacio-
nes entre el gobierno y los neozapatistas desde 1996 y el tema de la autonoma
crea polmica en el debate parlamentario de 2001, sobre la reforma constitu-
cional en materia de derechos indgenas.
Veremos a continuacin hasta qu punto resulta difcil hacer una lectura
unvoca de las dinmicas polticas que acompaan a la legalizacin de las
costumbres. Si bien la mayora de los conflictos que describimos tienen que
ver con estrategias de imposicin y de exclusin en nombre del respeto de las
tradiciones, tambin reflejan dinmicas de movilizacin y de replanteamien-
[337]
338

David Recondo
to de las reglas del juego poltico. En la mayora de los casos estas negocia-
ciones desembocan en
arreglos
ms democrticos que los que solan
prevalecer. Lejos de preservar la comunidad revolucionaria institucional, la
legalizacin de las costumbres parece contribuir a su descomposicin y
a la produccin negociada
de un nuevo orden poltico.
LA COSTUMBRE AL SERVICIO DE LOS CACIQUES
El gobierno de Didoro Carrasco Altamirano busca garantizar la estabilidad
poltica anticipndose a las reivindicaciones de las organizaciones indgenas
independientes. En el reconocimiento de las costumbres electorales v una
forma de consolidar su legitimidad y al mismo tiempo frenar los progresos
de la oposicin. Ya mostramos que el reconocimiento de los usos y costum-
bres se inscribe decididamente en el cambio y refleja la competencia de las
diferentes fuerzas polticas por controlar las transformaciones del sistema
poltico. El PRI
no puede seguir manteniendo el monopolio de los munici-
pios rurales e indgenas y pretende por ello renegociar los lmites de la com-
petencia electoral para poder conservar una posicin hegemnica. En cierta
medida lo consigue. La simbiosis Estado-partido-comunidad se disloca, pero
el PRI
apoya ms o menos directamente a los grupos dominantes en el plano
local, que recurren a la defensa de los usos y costumbres para neutralizar a
sus adversarios. El vnculo clientelista se renegocia, pero a partir de ahora
implica solamente a ciertas facciones en el interior de las comunidades y ya
no a la unidad corporativa que constitua la comunidad revolucionaria ins-
titucional. En otras partes, el gobierno y el
PRI sacan provecho de una lgica
de repliegue comunitaria marcada por un anti-electoralismo radical.
Como mencionamos en el captulo anterior, la costumbre legalizada se
convierte en un instrumento de legitimacin en manos de los grupos que
detentan el poder municipal, por lo que se corre el riesgo de que refuerce las
tendencias observadas por Jan Rus en San Juan Chamula: los antiguos pro-
La costumbre contra la democracia

339
motores bilinges, agentes de modernizacin impulsados por el general Cr-
denas, se convierten en los principales defensores de las tradiciones
comunitarias. Y con buen motivo: al defender las costumbres defienden su
propio poder. Controlan la economa local (venta de alcohol, usura, trans-
porte) y el acceso a los cargos municipales. Especialmente sacan provecho del
consumo ritual de alcohol y el conjunto de gastos que las mayordomas aca-
rrean. Al defender las costumbres intentan impedir el surgimiento de una
lite que pretende romper su monopolio y establecer relaciones con el exte-
rior.' Esta situacin se vuelve particularmente dramtica a partir de los aos
setenta: miles de personas son expulsadas so pretexto de que no quieren asu-
mir los cargos tradicionales y por ende amenazan la unidad de la comunidad.
Dinmicas similares se despliegan tambin en algunos municipios de Oaxaca,
aunque rara vez alcanzan el mismo nivel de violencia.
LA ASAMBLEA MANIPULADA:
EL CASO DE SANTIAGO IXTAYUTLA: 1998-2000
A partir de 1995, los caciques o los candidatos al caciquismo tienen en Oaxa-
ca un instrumento legal que les permite defender el orden local con toda le-
gitimidad. Las dinmicas autoritarias parecen inevitables. Evocamos el caso
de Santiago Matatln y San Sebastin Tutla. Otros ejemplos son muy ilustra-
tivos, como los de San Agustn Chayuco y Santiago Ixtayutla en 1998, en
aquel entonces, las autoridades de estos dos municipios representan a grupos
dominantes cuyo poder se basa a la vez en el control de la economa local y
en las relaciones con los caciques regionales. El poder de estos lderes locales
no siempre es aejo. En Ixtayutla, Paulino Milln consolida el suyo a partir
de los aos ochenta. Poco a poco se convierte en el principal intermediario
entre la comunidad y el exterior. Controla el comercio, saca provecho de la
' Fernando Escalante Gonzalbo, "Notes sur le problme indigne au Mexique", Cahiers des Amriques
Latines, nm. 23, 1997, pp. 52-53.
340
David Recondo
explotacin del bosque y, sobre todo, se convierte en el operador local del
crtel de Francisco Iglesias Meza, el padrino de Jamiltepec.
En 1998 el presidente municipal en turno, Nicols Ramrez Roque, pre-
tende imponer a su hijo en la presidencia municipal, con el apoyo de Paulino
Milln y Heberto Abrajn Daz.2 Organiza una asamblea de pueblo que in-
tenta controlar repartiendo alcohol y amenazando a los ms reacios. Al no
conseguirlo, "disuelve" la asamblea, organiza otras dos y finalmente logra
colocar a uno de sus allegados en la presidencia.
Ante la reaccin de sus adversarios, el presidente en turno invoca siempre
el respeto de las costumbres, ya sea para justificar la distribucin de alcohol
durante las asambleas o bien para exigir al IEE la validacin de la eleccin.
Francisco Caballero, el presidente cuya eleccin es impugnada, afirma haber
recibido, de manos del consejo de ancianos, la vara de mando, "smbolo del
poder en Santiago Ixtayutla".3 Por su parte, el diputado del PRI Heberto
Abrajn Daz acusa al dicono Jos Rentera de aliarse con el PRD para "soca-
var los principios de autonoma de los pueblos indgenas".4
La lgica discursiva sigue siendo la misma: los adversarios son agitadores,
representan a una minora manipulada por la Iglesia o por el PRD que pone
en peligro la unidad y el progreso de la comunidad. Al unsono, las autorida-
des en turno, sus sucesores y el diputado del PRI llaman al respeto de las tra-
diciones en contra de la violencia y el desorden. Se erigen en defensores de la
autonoma de las comunidades contra la intrusin del PRD, de la Iglesia o de
la guerrilla.5
La costumbre contra la democracia 341
LA COSTUMBRE CONTRA LOS OPOSITORES:
EL CASO DE SAN AGUSTN CHAYUCO
En San Agustn Chayuco la dinmica es semejante. Aqu el presidente en
turno en 1998, Mximo Flores Alavez, restaura las costumbres para poder
controlar mejor la eleccin de su sucesor. Al igual que en Ixtayutla, goza del
apoyo de Heberto Abrajn Daz y del PRI. Su objetivo es neutralizar a una
oposicin vinculada al PRD, que obtuvo muy buenos resultados en las elec-
ciones municipales de 1995 y en las legislativas federales de 1997. Mximo
Flores cuenta con organizar una asamblea que pueda controlar. Asiste a las
reuniones del IEE acompaado de algunos tatamandones, que supuestamen-
te representan la autoridad tradicional de Chayuco. La estrategia es eficaz:
aunque finalmente el presidente debe renunciar a su asamblea, consigue mo-
vilizar a los miembros de la Unin de Ejidos, creada y dirigida por l, en favor
de su candidato. Unos das antes de la eleccin distribuye dinero entre las
autoridades de las agencias para que acarreen a los electores hasta la cabecera,
donde se instalarn las casillas de voto.
Las reglas del juego negociadas con el IEE parecen democrticas, ya que
garantizan el voto secreto con urnas, en casillas vigiladas por representantes
de cada planilla. Pero las condiciones de la competencia son disparejas: el
candidato del presidente goza del apoyo directo del PRI (a travs del delegado
regional del gobierno y del diputado electo). Apoyo que le permite, gracias al
voto de los habitantes de las agencias movilizados por Mximo Flores, ganar
las elecciones por un corto margen.6 Por lo dems, la oposicin queda total-
mente excluida de la administracin municipal, dado que las dos facciones
2
Heberto Abrajn Daz acaba de ser elegido diputado por el PRI en las elecciones del 2 de agosto de
1998, despus de haber sido delegado regional del gobierno de Oaxaca. Es allegado de Francisco
Iglesias.
3
Noticias, 18 de enero de 1999.
4
Ibid., 19 de enero de 1999.
5
Ibid.
6
La planilla de Francisco Snchez Mendoza, apoyada por el alcalde en turno y por el PRI, gana la
eleccin con 443 votos, contra 424 para la planilla de Filemn Ortiz Garzn, allegado al PRD, una
diferencia de apenas 19 votos. De las tres urnas instaladas, Francisco Snchez gan solamente en
aquellas donde deban votar los habitantes de las agencias (68 votos contra 26); en las otras dos
Filemn Ortiz obtuvo la mayora de los votos.
342

David Recondo
rivales convienen con antelacin que la planilla que gane las elecciones ocu-
par todos los puestos del ayuntamiento.
Ese regreso peculiar al rgimen consuetudinario es presentado como una
forma de poner fin a las confrontaciones supuestamente provocadas por los
partidos polticos desde el comienzo de los aos noventa. Una vez ms, cuan-
do Mximo Flores y los tatamandones hablan de partidos polticos, se refieren
sobre todo al PRD.
En 1988, Cuauhtmoc Crdenas, el candidato del
FDN y
futuro fundador del
PRD,
obtiene muy buenos resultados en la regin de Ja-
miltepec, Chayuco incluido. Recibe el respaldo de los jvenes, que ven en l
una posibilidad de cambio, aunque tambin de los mayores, para quienes es
ante todo el hijo de
Tata
Crdenas, el hombre que impuls la reforma agraria,
cuya memoria permanece particularmente viva en la Mixteca. Tras semejante
triunfo electoral, unos antiguos empleados de la Conasupo, encargados de la
creacin y la gestin de tiendas comunitarias, deciden promover al
PRD en
la regin y activan toda una red constituida cuando eran funcionarios, lo-
grando ocupar puestos de eleccin popular a nivel local y federal a partir de
1994. En Chayuco apoyan a los rivales de Mximo Flores durante las elec-
ciones municipales de 1995. ste gana con slo 64 votos de diferencia pero
se niega a integrar a dos representantes de la oposicin al ayuntamiento, como
lo prescribe la ley electoral.
A lo largo de su mandato Mximo Flores da muestras de intransigencia.
Gobierna autoritariamente, instaura un toque de queda y utiliza la fuerza para
mantener el orden en el municipio. Despus de que la polica municipal
cometiera una serie de atropellos, sus adversarios se apoderan de la presiden-
cia municipal y obligan al ayuntamiento a instalarse en una bodega de caf
durante casi un ao. La vspera de las elecciones municipales de 1998, la
comunidad est totalmente polarizada entre los enemigos y los partidarios del
presidente. ste se dedica entonces a descalificar a la oposicin, acusndola
de ser el origen del conflicto y la divisin. Apela al retorno a la unidad, a la
paz, perturbada por los "agitadores" del
PRD.
Se gana as a los tradicionalistas,
que identifican al PRI
con las costumbres y que suean con un regreso a la
La costumbre contra la democracia

343
comunidad revolucionaria institucional de antao. Irona de la historia, dado
que durante mucho tiempo Mximo Flores despert la desconfianza de los
mismos ancianos: en los aos setenta, pact con la guerrilla cabaista para
eliminar a los caciques de Chayuco.
Aun cuando la operacin de restauracin del orden tradicional fracasa, la
adopcin del rgimen costumbrista no deja de reflejar una lgica de exclusin
contraria a la democratizacin que est en marcha a nivel nacional. Todo
lleva a creer que en Chayuco, como en Ixtayutla, Matatln o Tutla, el PRI
recupera el terreno perdido frente a la oposicin, apoyndose en nuevos ca-
ciques que se erigen en defensores de las costumbres, para garantizar mejor el
monopolio autoritario del poder local.
Esta primera lectura parece confirmar la interpretacin de Roger Bartra,7
Juan Pedro Viqueira8 o Fernando Escalante,9 cuando ven en los usos y cos-
tumbres formas de gobierno esencialmente corporativas y autoritarias, cuya
legalizacin no puede ms que reforzar el caciquismo y la violencia.
En muchos casos, la defensa de las tradiciones sirve para legitimar la exclu-
sin de los disidentes (polticos y religiosos), pero tambin de las mujeres, de
los avecindados y de los habitantes de las agencias. Permite tambin al PRI pre-
servar una unidad amenazada por la consolidacin de los partidos de oposicin.
Porque aun cuando el partido oficial no puede atribuirse las victorias electorales,
s goza de la lealtad de las autoridades municipales y de los lderes a los que
7
Segn Roger Bartra, los usos y costumbres son formas de gobierno corporativas y autoritarias
(vase R. Bartra, "Violencias salvajes: usos, costumbres y sociedad civil", en R. Bartra, La sangre y
la tinta. Ensayos sobre la condicin postmexicana, pp. 33 y 39).
8 Juan Pedro Viqueira afirma, al hablar de Chiapas, que la introduccin de los usos y costumbres
como modo de eleccin de las autoridades municipales favorecera nicamente a los "caciques y
usureros ligados al PRI, que fcilmente podran imponer sus designios en asambleas tl, dide se vota
a mano alzada, lo que permite identificar a los disidentes con precisin" (vase J.P. Viqueira, "Los
peligros del Chiapas imaginario", Letras Libres, ao 1, nm. 1, enero de 1999, p. 97.
9
Fernando Escalante subraya la "dificultad de defender los derechos de las minoras con argumentos
colectivistas, porque el resultado es a menudo la defensa disfrazada (ms o menos hipcrita, ms o
menos irresponsable) de los intereses de los caciques, de los jefes y de los `tatamandones'" (vase F.
Escalante Gonzalbo, "Notes sur le problme indigne au Mexique", p. 45).
344

David Reco tido

apoya en forma ms o menos disimulada. En muchos municipios la estrategia
de "cambiarlo todo, para que todo siga igual" parece haberles funcionado.
LA
REPRODUCCIN DEL PACTO CLIENTELISTA
El vnculo clientelista no se ha roto. Al contrario, en muchos casos la defensa
de las costumbres y de la unidad comunitaria sirve para preservar, incluso para
restaurar, la lealtad histrica que vincula a comunidades y Estado, por inter-
mediacin del PRI
y sus operadores locales. La apuesta
gatopardista parece
haberse ganado en algunos municipios, aunque sea ilusorio querer volver a la
unanimidad de antes.
La restauracin de la comunidad revolucionaria institucional
"Deseamos que Chayuco est en paz, que ya no haya violencia por culpa de
los partidos polticos... adems, aqu, somos cien por ciento pristas",
1 de-
claran al unsono Mximo Flores y los tatamandones ante el presidente del
IEE,
al parecer sin inmutarse por la ms mnima contradiccin. El rechazo
por parte de los partidos de las divisiones que provocan en el seno de la co-
munidad es inseparable, aqu, de una afirmacin de lealtad con el gobierno y
el PRI,
que no es percibido realmente como un partido poltico, sino como la
representacin oficial del gobierno ante las comunidades. Cuando los tata-
mandones defienden la costumbre estn afirmando a la vez su fidelidad hacia
una institucin que no se distingue del gobierno. No manifiestan su adhesin
a un partido poltico en tanto que organizacin autnoma, portadora de una
ideologa y de un programa particular.
En Chayuco, "la mayora de la gente es prista, porque saben que es el go-
bierno el que apoya a las comunidades, el que trae los programas. Gracias al
Grabacin de la reunin celebrada en el
IEE
entre las autoridades de San Agustn Chayuco y sus
opositores, Oaxaca, 17 de junio de 1998.
La costumbre contra la democracia

345
gobierno hay recursos, podemos trabajar, construir... por eso, desde que yo era
pequeo, cuando se practicaba la costumbre, las personas nombradas se regis-
traban siempre con el PM, porque es l el que ayuda al pueblo, es l el que le da
dinero nos recuerda Mximo Flores, para justificar su lealtad con el gobier-
no y el PM. Sus palabras hacen eco de las de Pedro Nicols, el tatamandn que
citamos en el captulo 1, cuando dice que el PM "es parte de la costumbre".
El vnculo clientelista parece reproducirse de maravilla. Frente a la pene-
tracin de los partidos de oposicin, la costumbre, la unidad comunitaria y
la lealtad hacia el gobierno son inseparables. La simbiosis Estado-partido-
comunidad parece estar a salvo, al menos en parte, cuando un joven lder
como Mximo Flores se une a los ancianos para defender la costumbre y el el
consenso en contra de la injerencia de la oposicin. Desde el punto de vista
electoral, el PM se beneficia directamente de esta reproduccin del vnculo
clientelista. Aun cuando las autoridades municipales han dejado de tener fi-
liacin partidista oficial, siguen siendo fieles al PRI y se encargan de hacer a
un lado a los opositores. Aunque no exista un vnculo directo y unvoco entre
el rgimen consuetudinario y el comportamiento electoral durante las elec-
ciones supramunicipales como veremos ms adelante, la simbiosis entre el
PM y la costumbre no deja de hacer ms difcil la consolidacin de la oposi-
cin en el plano local. Excluidos de la gestin municipal, los opositores no
tienen los medios para financiar una movilizacin, que con frecuencia fun-
ciona de manera clientelar. El PRD, cada vez ms dividido en el centro, no
representa un apoyo institucional suficiente para contrarrestar las estrategias
de reconquista poltica que despliegan las autoridades municipales con ayuda
del gobierno del estado.
En Chayuco, por ejemplo, los opositores reprochan a su partido haberlos
abandonado. Acusan al presidente Francisco Snchez (1998-2001), el sucesor
de Mximo Flores, de hacer un uso arbitrario y clientelista de los recursos
municipales. Es verdad que este ltimo, menos intransigente y polmico que
11 Entrevista con Mximo Flores Alavez, San Agustn Chayuco, 20 de noviembre de 1999.
346

David Recondo
Mximo Flores, consigue desmovilizar a una parte de sus opositores. Los
perredistas aparecen as como unos "aguafiestas" aislados e incapaces de man-
tener sus promesas.
Ocurre lo mismo en Tutla, donde los adversarios de la cabecera son per-
seguidos ante la justicia por un asunto de invasin de terrenos. Su dirigente,
Ral Martnez Vsquez, temiendo ser encarcelado, abandona el municipio y
se instala en la ciudad de Oaxaca. Denuncia una verdadera represin, orques-
tada por el gobierno del estado en complicidad con las autoridades municipa-
les. Extirpado el "cncer", la unidad de la comunidad se recupera. Las
autoridades locales ya no tienen que enfrentarse a los avecindados del fraccio-
namiento de El Rosario, cuyas demandas de participacin en la gestin muni-
cipal son cada vez ms apremiantes. Aqu tambin las autoridades municipales
hacen uso de la fuerza, encarcelan a uno de los dirigentes de los avecindados y
tratan de dividir al "enemigo", allegndose una parte de los comerciantes y de
los representantes de barrio de El Rosario. As, unos meses antes de las elec-
ciones municipales de 1998, las autoridades municipales obtienen que estos
aliados "externos" enven cartas al IEE manifestando su acuerdo para que las
elecciones municipales continen hacindose segn la costumbre, y afirman-
do que no desean participar en ellas
Tambin en Matatln los opositores de desmovilizan tras la retirada del
PRD,
demasiado absorbido por sus luchas intestinas para apoyar a los grupos
locales. Una vez pasada la coyuntura electoral, los vendedores de mezcal resta-
blecen una hegemona apenas cimbrada. El vnculo clientelista se renueva: el
padrino del mezcal, Pedro Mateo, obsequia un automvil ltimo modelo al
gobernador Jos Murat, en seal de lealtad y con el fin de asegurarse los favo-
res y la complicidad del "gran patrn" en los prximos aos. Aqu tambin
funcion a la perfeccin la "operacin usos y costumbres". La oposicin que-
da aislada, disgregada, mientras las autoridades municipales y el grupo que las
apoya mantienen una relacin directa con el gobierno y el
PRI.
12
Carta de los comerciantes y representantes de El Rosario, 6 de junio de 1998.
La costumbre contra la democracia

347
Naturalmente, no hay que caer en una simplificacin desmedida. En
municipios como Matatln o Tutla la instrumentalizacin de la costumbre se
asemeja a una manipulacin lato sensu. En otros lados, es ms una convergen-
cia de intereses entre una lite local (que quiere reproducir las bases comuni-
tarias de su propio poder) y el gobierno (que quiere preservar la hegemona
del PRI y la estabilidad poltica), que una estrategia deliberada, maquiavlica.
Como en otros tiempos, los que defienden la costumbre corporativa, favorecen
al PM, sin que se fuera su objetivo primordial. Una vez ms, lejos de reflejar
una conviccin ideolgica partidista, el prismo de los tatamandones de Cha-
yuco es antes que nada la expresin de un deseo de dar marcha atrs, de res-
taurar el orden tradicional en el que ocupaban un lugar central. El PRI no hace
ms que sacar provecho de manera directa, sin que necesariamente haya una
alianza "tctica" concertada. La cadena de confluencia de intereses no se detie-
ne aqu: es casi seguro que las intenciones de un Mximo Flores no son en-
teramente las mismas que las de los tatamandones y que su prismo refleja
ms bien un clculo estratgico a mediano plazo. Ms que recrear la unidad
comunitaria, su objetivo es eliminar a sus adversarios polticos; para ello ne-
cesita descalificarlos en nombre de la defensa de las tradiciones y a la vez
unirse de manera deliberada y negociada con los representantes del PRI.
El PRI en busca de nuevos liderazgos locales
Por aadidura, querer analizar a toda costa las estrategias locales de exclusin
de los disidentes como operaciones comandadas por el PRI ms o menos
directamente sera reductor. Ya demostramos en el captulo anterior que los
municipios han ganado autonoma y todo lleva a pensar que las relaciones
de fuerza y las dinmicas de poder en el plano local no son simples rplicas
de los conflictos que tienen lugar en el centro. La accin de las autoridades
municipales y sus opositores responde a intereses y urdimbres locales, a su
vez relativamente autnomos. El PRI trata de articularse a los conflictos lo-
cales, de crear alianzas con las facciones locales con el fin de garantizar una
1
1
348

David Recondo
clientela para las prximas elecciones, pero est en competencia a su vez con
otros partidos en ese quehacer. Tambin aqu cabe utilizar la imagen de la
confluencia de intereses: las facciones locales buscan apoyos institucionales
"
exteriores" para reforzar su posicin en el plano municipal, mientras que el
PRI y los dems partidos aspiran a implantarse o a consolidar su posicin en
los municipios.
Las lgicas de exclusin que describimos no son exclusivas de simples
pristas disfrazados de jefes consuetudinarios. Son la obra de verdaderos em-
presarios polticos que pretenden defender los intereses de grupos o de redes
a los que representan y encuentran en ciertas interpretaciones de la costumbre
y de la autonoma comunitaria un medio para alcanzar sus objetivos. Estable-
cen alianzas ms o menos deliberadas con los partidos polticos, pero puede
ocurrir que acten apoyndose en otros relevos institucionales, como la Igle-
sia, las organizaciones sociales o las
ONG, segn las oportunidades que se
presenten.
No obstante, el gobierno y el PRI conservan una posicin ventajosa. Tie-
nen a su servicio una estructura de mediacin que abarca el territorio entero:
las delegaciones regionales del gobierno. Cada regin dispone de uno o varios
delegados, cuya funcin oficial es representar al gobierno ante la poblacin
local y las autoridades municipales. Tienen bajo su control las antenas regio-
nales del Coplade, encargadas de supervisar la gestin de los recursos muni-
cipales descentralizados. Estas delegaciones del gobierno ejercen considerable
influencia en las autoridades municipales, aunque sea porque controlan la
informacin sobre los recursos asignados a los municipios. Se aprovechan de
la falta de experiencia y conocimiento de las autoridades municipales, que
suelen pensar que los delegados pueden intervenir directamente en la trans-
ferencia de los recursos municipales.
En realidad, las delegaciones tienen prerrogativas relativamente limitadas,
pero de todos modos pueden intervenir ante la administracin central para
suspender o retardar la entrega de una parte de los recursos destinados a los
municipios. Las organizaciones independientes, los partidos de oposicin y
La costumbre contra la democracia

349
muchas autoridades municipales critican la existencia misma de estas delega-
ciones, que consideran anticonstitucionales. Invocan el Artculo 115 de la
Constitucin federal, que en efecto especifica que no debe haber "autoridad
intermedia" entre los municipios y el gobierno del estado. Para algunos, las
delegaciones hacen las veces de gobernadores regionales. Su verdadera funcin
es velar por la estabilidad poltica en sus jurisdicciones respectivas.
Los delegados disponen de un presupuesto (una especie de "caja chica")
que pueden utilizar para garantizar la lealtad de las autoridades municipales
con el gobernador y su partido. Resultan de gran utilidad en el momento
electoral: intervienen en el interior de los municipios para apoyar a los can-
didatos del PRI en las elecciones municipales, de gobernador, de diputados
locales o federales, y del presidente de la repblica. Se encargan de cultivar las
redes clientelistas. Sobre todo, hacen las veces de "antenas" para el gobierno
en sentido estricto: informan al gobernador o a su secretario general de todo
lo que ocurre en el plano regional. La menor movilizacin, el mnimo con-
flicto lo reportan de inmediato al centro. En caso de conflictos graves, inclui-
dos los electorales, los delegados con frecuencia tienen un papel mediador.
En muchos casos, el IEE solicita su ayuda (medios de transporte y de comu-
nicacin) en las regiones ms apartadas. Algunos delegados permanecen en el
puesto durante varios aos, conocen perfectamente su regin e identifican a
las comunidades y a los dirigentes locales en funcin de su orientacin pol-
tica. En los casos ms espinosos, como el de Santiago Ixtayutla, por ejemplo,
el encargado de la Direccin de los Usos y Costumbres del IEE recurre a la
experiencia poltica de los delegados.
Fortalecidos por esta red de operadores eficaces, el gobierno y el PRI estn
en mejor posicin para la cooptacin de las autoridades municipales que la
oposicin, cuyos medios finalmente siguen siendo limitados. En la mayora
de los municipios consuetudinarios los delegados no intervienen directamen-
te en la eleccin de las autoridades. Dejan a las comunidades que se las arre-
glen y se limitan a la cooptacin de las autoridades una vez nombradas. La
mediacin del partido ya no es necesaria. En los municipios donde existe una
350

David Recondo
competencia abierta por el poder local, en cambio, los delegados intervienen
directamente a favor de uno de los candidatos en la contienda, el que estiman
ms favorable... el del PRI.
Los partidos de oposicin y las organizaciones independientes se las ven
negras para contrarrestar este sistema de mediacin. Ninguna fuerza de la
oposicin ha llegado a construir una verdadera red tan bien coordinada y
eficaz a escala estatal. Lo cual no quiere decir, como veremos ms adelante,
que solamente el PRI es capaz de utilizar la nueva reglamentacin electoral
para consolidar sus posiciones. Simplemente queremos mostrar hasta qu
punto el gobierno y su partido han sabido "reciclar" antiguas formas de me-
diacin y de clientelismo jugando el juego de la costumbre.
EL CONSENSO CONTRA EL VOTO:
LAS AMBIGEDADES DE LA DEMOCRACIA COMUNITARIA
La defensa de los usos y costumbres no est exenta de fundamentalismo. En
ocasiones refleja un relativismo cultural radical, segn el cual los indgenas
tienen una concepcin del poder y de la democracia completamente dife-
rente del resto de la sociedad. Segn sta, los principios y los mecanismos
de la democracia representativa son ajenos a las culturas indgenas y, por
ende, no aptos para regular la vida poltica de las comunidades. Esta posicin
desemboca a veces en un rechazo total de los partidos polticos y la negacin
a participar en las elecciones supramunicipales. Los partidos son asimilados
a las sectas, son percibidos como un factor de divisin y, por lo tanto, de
destruccin de las tradiciones y de las instituciones comunitarias. Suele ocu-
rrir que las autoridades municipales decidan prohibir a los candidatos hacer
campaa e impidan al IEE instalar las urnas el da de las elecciones. Seme-
jante actitud pone en tela de juicio el proceso de democratizacin, en el
momento en que un sistema de partidos competitivo se est consolidando
a nivel nacional.
La costumbre contra la democracia

351
Con frecuencia, el discurso indianista y antropolgico opone un mo-
delo de democracia comunitaria, centrado en el consenso, al de la demo-
cracia occidental, que descansa principalmente en el principio de mayora.
El consenso apunta no a un estado de cosas, a una base de partida, sino
al resultado de un largo proceso de deliberacin. Ninguna decisin im-
portante puede tomarse fuera de la asamblea comunitaria y sin llegar a un
acuerdo unnime de las personas reunidas. El modo de deliberacin co-
rresponde al de la palabrera, estudiada por los antroplogos en el contexto
africano. Una vez que las autoridades han presentado el problema que se va
a tratar, los miembros de la asamblea se ponen a hablar todos a la vez.
Vista desde afuera, la escena da la impresin de desorden total, una ver-
dadera cacofona. "Todos hablan y escuchan al mismo tiempo" nos dice
Carlos Lenkersdorf cuando describe las asambleas de las comunidades
tojolabales en Chiapas que pueden durar horas y horas, con reflujo o
calma momentneos, o acaloradas discusiones. De vez en cuando los an-
cianos o las autoridades que presiden la asamblea retoman las ideas enun-
ciadas, destacando los puntos comunes, las lneas de convergencia. La
discusin se intensifica y se enriquece con nuevas propuestas. Luego de
varias horas de discusin, las voces acaban por extinguirse una a una. Se
instala el silencio. La autoridad enuncia entonces el acuerdo, la decisin
unnime, la que integra todos los puntos de vista, la que une todas las
opiniones. Pues sa es la funcin de la autoridad: interpretar la voluntad
general, "verbalizar" el sentimiento de la comunidad." No se trata de es-
coger una de varias opciones posibles y desechar las dems, sino de llegar
a una sola opcin que integre a todas.
Esta forma de decisin se opondra enteramente a la de la regla mayori-
taria que prevalece en la democracia occidental, que implica elegir entre varias
opciones, distintas y a menudo irreconciliables, y que por lo tanto supone un
13 Carlos Lenkersdorf, Los hombres verdaderos. Voces y testimonios tojolabales, p. 79.
14 Ibid., p. 81.
352
David Recondo

La costumbre contra la democracia

353
voto. La decisin final refleja la eleccin de la mayora, a la que la minora
debe plegarse. La forma consensual, por el contrario, pone el acento en la in-
tegracin, la complementariedad, y puede prescindir de la emisin de un voto
formal, de un sufragio. Los trminos empleados en un documento elaborado
por los miembros de la organizacin Servicios del Pueblo Mixe nos parecen
especialmente representativos de esta concepcin poltica:
El sufragio en s implica la capacidad de emitir un voto. Emitir un voto lleva
implcita la idea de una mayora y una minora; en el caso de nuestras comuni-
dades y pueblos indgenas, en el nombramiento de autoridades va implcita a la
idea de la complementariedad, por lo tanto, la concepcin del consenso como
la forma ms idnea para nombrar a nuestras autoridades) 5
Los dirigentes de Ser contraponen aqu la prctica del consenso a la del "su-
fragio universal, libre, secreto y directo", que los legisladores pretenden ins-
taurar en todos los municipios de Oaxaca, en la reforma electoral de 1997.
Toda decisin concerniente a la comunidad debe tomarse de forma colectiva
y pblica, para poder justamente producir el consenso.
Algunos, como Floriberto Daz, hacen una distincin entre consenso y
unanimidad. El primero permite la disidencia, a la vez que se las arregla para
que las "contribuciones de los disidentes completen la palabra de la mayo-
ra";16 la unanimidad, en cambio, parece implicar la negacin total del des-
acuerdo. Aun as, el voto no deja de parecer una "degradacin" de las formas
tradicionales de decisin, una "importacin" de los maestros que queran
aplicar en las asambleas las reglas que aprendieron en el marco de la escuela:
hablar por turno, alzar la mano para pedir la palabra, no hacer ruido, etc-
tera. Habran contribuido as a sustituir el "cuchicheo" y el consenso por el
voto a mano alzada y el principio de mayora,'? procesos "occidentales" am-
bos que contribuyen, segn Floriberto Daz, a degradar las formas indgenas
de deliberacin.
El consenso es indisociable de un segundo principio, trasfondo de la
democracia comunitaria: el de "mandar obedeciendo" que retomaron los
neozapatistas en sus comunicados, segn el cual las autoridades comunitarias
slo son los "mandatarios" de la asamblea. Su papel se limitara a "recoger"
los acuerdos de la asamblea y ejecutarlos. Segn esta interpretacin, la asam-
blea es la mxima autoridad de la comunidad que los miembros del ayunta-
miento deben consultar regularmente. stos no pueden emprender nada
importante sin informar a la asamblea. Los miembros de la comunidad ejer-
cen as el control permanente sobre las autoridades; pueden siempre corregir-
las, llamarlas al orden o destituirlas si se estima que su comportamiento se
aparta de las reglas.
Es sta una visin particularmente idealizada de la democracia comu-
nitaria. En la realidad, la "complementariedad" del consenso suele implicar
fuertes presiones para que los disidentes se adhieran a las decisiones de la
mayora. Carlos Lenkersdorf muestra hasta qu punto el principio del con-
senso exige el acuerdo de todos, en cadena. No solamente presupone la eli-
minacin in fine de toda forma de desacuerdo sino que tambin condena la
abstencin." Como no todas las opiniones ni todas las opciones son nece-
sariamente conciliables, hay que convencer a los que estn en desacuerdo
con la idea dominante. La coercin puede resultar considerable cuando la
minora representa a pocas personas. La asamblea entera se ensaa con estos
pocos "recalcitrantes" para que abandonen su postura y se adhieran a la de
la mayora.
Ms adelante veremos cmo las prcticas contemporneas de la asam-
blea se apartan de la lgica del consenso en Oaxaca. Se trata sin duda de

15 Citado por Hermann Bellinghausen, en La jornada, 22 de febrero de 1997.
16 Floriberto Daz Gmez, Comunalidad: ms all de la democracia, mimeo., s.f.
17 Ibid.
18 C. Lenkersdorf, Los hombres verdaderos, pp. 82-83.
354 David Recondo La costumbre contra la democracia
355
una evolucin histrica. La influencia de los maestros, pero tambin de las
legislaciones agrarias y electorales que se sucedieron en el curso de los dos
ltimos siglos, transformaron profundamente las prcticas locales. El voto
forma parte de las costumbres en la mayora de los municipios, a menudo
en la forma de un voto individual a mano alzada. Sin embargo, subsisten
comunidades en las que la eleccin de las autoridades locales se hace por
aclamacin, como manera de expresar el acuerdo unnime de las personas
reunidas. Las personas nombradas han sido seleccionadas previamente por
el consejo de ancianos o bien han sido objeto de prolongadas deliberaciones
en el seno de una o de varias asambleas comunitarias. Al cabo de un largo
proceso de decantacin, en el que se evalan las cualidades y la carrera de
servicio comunitario de los "candidatos", la asamblea expresa su eleccin
definitiva con un aplauso o con una exclamacin colectiva. As pues, se
trata ms de la ratificacin de una seleccin efectuada ex ante que de una
verdadera eleccin.
LA PERSECUCIN DE LOS PARTIDOS:
NOSTALGIA DE LA UNANIMIDAD E INTOLERANCIA POLTICA
Empero, aun si el consenso no es un principio aplicado por doquier y para
todas las decisiones, no por ello deja de ser un ideal transmitido por las lites
locales y los intelectuales orgnicos del movimiento indgena. Un ideal que
inspira en parte la reforma de 1995 y 1997 en lo tocante a las costumbres
electorales municipales. Descansa en el principio de unidad. La finalidad de
las prcticas consuetudinarias y de su legalizacin es preservar la unidad
de las comunidades. Sistemticamente la costumbre es contrapuesta a los
partidos polticos, concebidos como factores de divisin. Para luchar contra
el "mal de la poltica", sinnimo de confrontacin y de disputa, lo convenien-
te es defender o rescatar las antiguas formas de decisin y de accin comuni-
tarias. La diversidad de opiniones es aceptada mientras no obstaculice la
realizacin del proyecto comn, de la unidad comunitaria. La divergencia de
intereses y la competencia por el poder son concebidas como un peligro, un
mal que hay que combatir, al mismo ttulo que el individualismo, si no se
quieren perder los valores de la comunidad.
Es ste un ideal poco conciliable con los principios de la democracia
electoral que se desarrolla en Mxico con la creacin de instituciones electo-
rales autnomas y la consolidacin del sistema de partidos. La unidad comu-
nitaria presupone la adhesin de todos los individuos a los valores y a las tareas
comunes (cargos civiles y religiosos, tequio, las fiestas patronales, etctera).
Excluye, pues, toda posibilidad de institucionalizacin de la disidencia o del
desacuerdo. Si las personas toman partido, los que no hayan ganado las elec-
ciones se negarn a participar en las labores colectivas. La autoridad ya no ser
la de toda la comunidad sino la de un grupo, de una faccin.
La bsqueda de la unidad puede ser sumamente represiva. Lo vimos
en el caso de San Agustn Chayuco, donde trae aparejada la exclusin de
los opositores. La exclusin opera en el mismo registro que el de la perse-
cucin de los disidentes religiosos. En San Pedro y San Pablo Ayutla, el
grupo de maestros que en 1995 se erigen en defensores de las costumbres
en contra de la injerencia del PRI, se movilizaron desde principios de los
aos ochenta para expulsar a los promotores de la Iglesia evanglica, acu-
sados de poner en peligro la unidad de la comunidad. La asimilacin del
fenmeno partidista con el de las sectas no es nicamente discursiva, sino
que tiene implicaciones muy concretas. En muchos municipios de la regin
mixe se reprime y expulsa a los miembros de iglesias protestantes (esencial-
mente evanglicos y pentecostales). Como en Santa Mara Tlahuitoltepec,
donde varias decenas de familias tuvieron que abandonar la comunidad en
1994 e instalarse en los afueras de la ciudad de Oaxaca. El argumento
principal es que los conversos se rehsan a participar en las tareas comunes
y a cumplir con los cargos que les asignan las asambleas o la autoridad. Al
hacerlo violan el principio de reciprocidad que une a todos los miembros de
la colectividad. Los que no contribuyen al servicio comunitario hacen que
aumente automticamente la carga de trabajo que deben asumir los de-
1.
356 David Recondo
ms.19 No es la doctrina religiosa la que se impugna sino la adhesin de
todos a los valores y normas comunitarios a los que estn integradas las
funciones religiosas (ligadas al culto catlico) y civiles.
El rechazo de la disidencia religiosa parece reproducirse en lo que toca a la
adhesin partidista. Las personas que dan prioridad a su pertenencia a un par-
tido poltico ponen tambin en peligro la organizacin comunitaria. La lealtad
a un grupo, a una faccin, reemplaza la adhesin a la comunidad y amenaza la
necesaria unidad para su funcionamiento. Con los casos citados demostramos
que durante mucho tiempo las comunidades no han conocido ms que al PRI.
La divisin procede entonces de los partidos de oposicin o bien del propio
PRI, cuando no respeta las clusulas del antiguo pacto clientelista e interviene
directamente en el interior de la comunidad para apoyar una faccin en detri-
mento de las dems. Los partidos rompen entonces con el consenso y los me-
canismos tradicionales de regulacin de los conflictos de intereses. La minora
puede aspirar no solamente a que la escuchen, sino tambin a mantener su
posicin en el caso de que no consiga convencer a los dems. El acuerdo un-
nime ya no es posible. La unidad est rota, dado que el conflicto encarnado
por los disidentes se niega a reabsorberse y reivindica, por el contrario, el re-
conocimiento pblico. El multipartidismo se asocia entonces a una enferme-
dad que es necesario sanar si se quiere salvar a la comunidad. "En Ayuda nos
dice Federico Villanueva, ex presidente municipal se considera a los partidos
como el clera",20 y en 1995 manda pegar en los muros de Ayutla el lema que
copi de la campaa nacional contra esta enfermedad: "Ciudadano de Ayuda,
el PRI provoca el clera, mantn limpio tu pueblo de partidos polticos." Re-
curre a la etimologa ms elemental para justificar la condena de los partidos:
"decidimos prohibir los partidos en Ayuda porque para nosotros, en principio,
la palabra partido implica una divisin, una particin"?'
19 Ma. C. Velsquez Cepeda, El nombramiento, p. 159.
20 Entrevista con Federico Villanueva Damin, alcalde de Ayutla (1994), 27 de julio de 1998.
21 Ibid.
La costumbre contra la democracia

357
Aunque no les guste a los tericos de la democracia indgena, el consenso
se confunde peligrosamente con la unanimidad ms ramplona. En nombre
de la defensa de la unidad comunitaria, las autoridades pueden prohibir ciertas
prcticas religiosas, excluir del voto a los avecindados o a las mujeres (si tal es
la costumbre) y sancionar toda actividad partidista. En Ayutla, una vez ms,
en 1995, el delegado regional del PM estuvo a punto de ser linchado: las au-
toridades lo arrestaron, le ataron las manos por detrs con cuerdas y lo "pa-
searon" descalzo por las calles del pueblo, entre los insultos y los empujones
de la turba, antes de juzgarlo en la plaza pblica y condenarlo a la expulsin,
acusado de dividir a la comunidad al hacer propaganda en pro de su partido
y en contra de las autoridades de la cabecera. Es verdad que se trata de una
persona ajena al municipio que pretende defender, apoyndose en el cliente-
lismo ms elemental, los intereses de una sola familia, la de Noel Martnez
Villanueva, acusada, entre otras cosas, de usurpar terrenos comunales. La cau-
sa parece justa y este acto de violencia forma parte de una larga serie de inci-
dentes de los que Noel Martnez Villanueva y los representantes locales del PM
son los principales responsables. Pero la asimilacin apologtica del linchamien-
to a un acto de justicia comunitaria no deja de ser problemtica?' Refleja las
desviaciones de una concepcin de la comunidad con tintes fundamentalistas.
En la bsqueda de una unidad idealizada, las autoridades municipales se pro-
ponen liberar a la comunidad de sus enemigos internos y externos. Asimilar los
partidos polticos a lo patolgico y convocar a la purga recuerdan sorprenden-
temente la propaganda de los regmenes totalitarios del siglo xx.
22
Tambin en nombre de las costumbres, estas mismas autoridades restablecen los castigos corporales
en la lucha contra la delincuencia. Ese mismo ao deciden infligir un castigo ejemplar a los jvenes
acusados de intento de violacin por una muchacha del pueblo. Con la venia del padre de uno de
los acusados, que ocupa a la sazn el cargo de sndico municipal, las autoridades cuelgan a los j-
venes por las axilas durante varias horas, en la plaza del pueblo, antes de entregarlos a la polica.
Aunque la intencin no fuera provocar la muerte de los delincuentes, y que la medida fuera dicta-
da, en gran parte, por la notoria ineficacia de la justicia de Estado, la medida ilustra los excesos a los
que puede conducir el llamado a la restitucin de las costumbres.
358

David Recondo

La costumbre contra la democracia

359
VOTO COMUNITARIO Y SUFRAGIO UNIVERSAL:
ALGUNAS DIFERENCIAS PRCTICAS
El ideal de la democracia comunitaria no se basa solamente en la visin y en
el discurso poltico de una lite indianista. Al igual que cualquier
bricolaje
identitario,
descansa en normas y prcticas reales. Aun cuando la praxis con-
suetudinaria suele estar muy alejada de lo que los actores dicen, stos no la
inventan del todo, sino que tejen
un modelo comunitario a partir de un n-
mero relativamente reducido de elementos dispersos, difusos, incluso inco-
herentes, pero lo bastante consistentes como para marcar una diferencia. Para
retomar la perspectiva de fredrick Barth, las fronteras identitarias no se levan-
tan en el desierto, no son meras construcciones subjetivas. Son posibles (y
plausibles) porque todas estn construidas sobre elementos reales, palpables
(fenotipo para la etnicidad, pero tambin instituciones, prcticas, normas
heredadas del pasado en toda colectividad humana). La democracia comuni-
taria es una invencin, pero basa sus races en una concepcin y una prctica
de la ciudadana que se diferencian realmente del modelo liberal. Esta diferen-
cia concreta est lejos de ser absoluta como veremos ms adelante, pero
nutre actitudes de rechazo que se contraponen a la democracia electoral y que
sin querer favorecen la hegemona del PRI.
La defensa de los usos y costumbres y el rechazo de los partidos polticos
son problemticas a la hora de organizar las elecciones supramunicipales. La
eleccin de diputados (locales y federales), gobernadores, senadores y presi-
dente de la repblica, se realiza por medio del sufragio universal, individual
y secreto; obligatoriamente, los candidatos deben estar registrados por algu-
no de los partidos polticos oficialmente reconocidos. De tal manera que el
modelo ms clsico de la democracia electoral coexiste, en un mismo terri-
torio, con formas de designacin de autoridades municipales que, en ocasio-
nes, contradicen sus principios fundamentales. Esta coexistencia no siempre
es evidente. Analistas como Jos Antonio Aguilar y Guillermo Trejo han de-
mostrado que la preparacin y el desarrollo de las elecciones federales son ms
conflictivos en aquellos municipios donde la eleccin municipal se realiza
por usos y costumbres.23 Surgen conflictos tanto en el momento de la selec-
cin y formacin de los funcionarios de casilla, como el propio da de la
eleccin. Los incidentes ms usuales ocurren cuando las autoridades muni-
cipales o tradicionales (los ancianos) sustituyen a los jvenes o a las mujeres
seleccionados por sorteo, por personas que ocupan una posicin ms alta en
la jerarqua comunitaria. Segn declaraciones recogidas en uno de los mu-
nicipios de la Mixteca, los ancianos no aceptan que los jvenes sean respon-
sables de las casillas de voto "porque todava no han sido mayordomos".24
En algunos casos, los maridos ocupan el lugar de sus esposas, o sencillamen-
te les impiden que se presenten en las sesiones de capacitacin que el IFE
organiza para los futuros funcionarios de casilla. Ocurre lo mismo con los
disidentes religiosos: las autoridades municipales suelen ver con malos ojos
que esas "ovejas descarriadas" tengan responsabilidades oficiales en el desa-
rrollo de las elecciones.
Tambin es frecuente que los maridos voten en nombre de su mujer o de
sus hijos, cuando stos han alcanzado la edad de votar pero todava no son
independientes. Los jefes de familia acuden a las urnas con las credenciales de
elector de los miembros de su familia y ellos mismos llenan el nmero corres-
pondiente de boletas. Este procedimiento parece tan natural que los mismos
funcionarios de casilla no siempre se oponen. Los propietarios de las creden-
ciales se limitan a extender el pulgar para que se los marquen con tinta inde-
leble, como lo marca la ley.
Estas "anomalas" reflejan una concepcin y una prctica particulares de
la ciudadana. Mientras que para las elecciones supramunicipales el sufragio
es "universal, libre, secreto, directo y personal", en las elecciones consuetudi-
narias no siempre es universal, ni secreto, ni personal. Ya mencionamos varias
23 Guilermo Trejo y Jos Antonio Aguilar, "Etnicidad y consolidacin democrtica. La organizacin
de las elecciones en las regiones indgenas de Mxico", en David Recondo y A. Hmond (coords.),
Dilemas de la democracia en Mxico. Los actores sociales ante la representacin poltica, pp. 195-200.
24 Ibid.
360

David Recondo
veces que en muchos municipios solamente los hombres tienen derecho a
participar en las asambleas. Pero tampoco todos los hombres lo tienen: el
derecho de elegir y ser electo depende de otros factores que tienen ver con los
servicios comunitarios. El varn, aunque tenga menos de 18 aos, debe par-
ticipar en el tequio y ocupar cargos pblicos a partir del momento en que est
casado y se vuelve jefe de familia. En ciertas comunidades, sin embargo, los
solteros estn obligados a participar en los cargos civiles y religiosos en el
punto ms bajo del escalafn, con lo cual adquieren el derecho a opinar en
las asambleas. En este punto las normas varan de comunidad en comunidad.
Adems de las mujeres y los jvenes, hemos visto que los avecindados y los
habitantes de las agencias no siempre tienen derecho a participar en las asam-
bleas de eleccin de las autoridades municipales, a menos que ya hayan par-
ticipado en el sistema de cargos de la comunidad-cabecera (lo que a su vez no
siempre es admitido por los originarios). En general, las costumbres dan lugar
a un sufragio censitario,
aun cuando el canon adquiera aqu la forma de una
participacin en las tareas comunes y no solamente la de un impuesto.
25
Por lo dems, el voto no es necesariamente personal o individual, ya que
el jefe de familia puede ejercerlo en nombre de su mujer y de sus hijos. Tam-
poco es siempre directo, pues en ciertos casos son las autoridades de las agen-
cias las que acuden a las asambleas de la cabecera para participar en la eleccin
del ayuntamiento, en nombre de sus comunidades. Durante muchos aos
esta forma colectiva e indirecta del voto se aplic a las elecciones municipales
(cuando era necesario "ratificar" la planilla nica para las urnas), aunque
tambin a las supramunicipales: las autoridades locales se encargaban de llenar
todas las boletas electorales en nombre de la comunidad. A partir de los aos
noventa esta prctica dej de ser posible: con la nueva reglamentacin elec-
toral y la consolidacin de los partidos de oposicin, las casillas de voto se
25
David Recondo, "Usos y costumbres y elecciones en Oaxaca. Los dilemas de la democracia repre-
sentativa en una sociedad multicultural",
Trace (Travaux et recherches sur les Amriques du centre),
nm. 36, diciembre de 1999, pp. 85-101.
La costumbre contra la democracia

361
instalan sin falta y solamente las personas que poseen una credencial de elec-
tor pueden votar. Sin embargo, todava llega a ocurrir que la decisin del voto
sea tomada colectivamente en las elecciones supramunicipales. Los electores
se limitan entonces a ratificar individualmente, en la confidencialidad de la
mampara, la decisin de la asamblea.
Sin duda es en las formas materiales donde el voto consuetudinario se
aparta ms del voto prescrito por la ley en las elecciones supramunicipales:
casi nunca es secreto. Segn una encuesta realizada en 1997, en casi 250
municipios consuetudinarios el voto se hace a mano alzada; en el resto cada
elector lo inscribe en un pizarrn, lo deposita en una urna o bien lo comuni-
ca confidencialmente a un escrutador. Tambin se expresa en forma de acla-
macin o de aplauso. Por ltimo, en algunos casos los electores se forman en
lnea detrs del candidato de su preferencia.
Estas tcnicas de voto muestran hasta qu punto el principio de mayo-
ra forma parte de las costumbres, al menos en lo referente a la designacin
de las autoridades locales. El carcter pblico del voto no deja de reflejar
una lgica propia de la eleccin consuetudinaria: durante mucho tiempo,
el voto comunitario no constituy ms que un acto de legitimacin de una
decisin tomada por la va de la deliberacin (del consejo de ancianos, del
cabildo o bien de la misma asamblea comunitaria). Slo haba que ratificar
una decisin tomada con antelacin, ms que efectuar una seleccin indi-
vidual entre varios candidatos posibles. Aun cuando desde los aos sesen-
ta y setenta la lgica de la mayora tiende a reemplazar la del consenso, es
muy probable que esta funcin de legitimacin vaya de la mano de la elec-
cin propiamente dicha. Es un acto ritual, cuya principal funcin es de
orden simblico: el objetivo es reforzar la unidad de la comunidad expre-
sando pblicamente su acuerdo. Si es secreto, el voto puede que no llene
esta funcin de unificacin y de produccin del consenso. Amenaza con
debilitar la lgica que hace que la minora en desacuerdo o los indecisos se
alineen con la mayora. Las palabras de un tatamandn de San Agustn
Chayuco ilustran perfectamente esta lgica: "[Con el voto secreto] las per-
362

David Recondo
sonas dicen una cosa, pero luego tachan la boleta de otra forma... se burlan.
Es mejor que veamos por quin vota cada uno, marcndolo en un pizarrn.
[...] As, los que no saben cmo votar ponen su cruz donde hay ms...
aunque no estn de acuerdo
Pero la explicacin antropolgica no debe desechar otra mucho ms pro-
saica: son los caciques los que se oponen al uso del voto secreto en las deci-
siones colectivas porque quieren seguir controlando a la disidencia. Una vez
ms, la unidad comunitaria expresa tambin la unidad de una cierta configu-
racin de las relaciones de poder, equilibrio en ocasiones frgil que los ritua-
les consuetudinarios sirven para legitimar y preservar. Ilustramos este
fenmeno ya varias veces al describir el caso de San Agustn Chayuco o el de
Santiago Matatln, sobre todo. En estos dos municipios las autoridades en
turno manifiestan particular insistencia en que la eleccin municipal se rea-
lice pblicamente, a mano alzada o marcando en un pizarrn. Es evidente
que lo que quieren es asegurarse de que las personas a las que hicieron "favo-
res" voten por su candidato.
Estas concepciones de la ciudadana y las formas de ejercerla entran en
contradiccin con la que est en vigor fuera de los municipios. No es sorpren-
dente que ello produzca interferencias durante las elecciones supramunicipales.
Lo que es legtimo a los ojos de la costumbre no lo es para la ley. La confiden-
cialidad del voto no siempre se respeta; las autoridades locales se arrogan el
derecho de supervisar el desarrollo de las elecciones, y las mujeres y las mino-
ras religiosas o tnicas no siempre pueden ejercer su derecho al voto. Como
subraya Juan Pedro Viqueira, en el caso de Chiapas estas prcticas no favore-
cen el arraigo de la democracia electoral en las zonas indgenas.
27 La costum-
bre del voto corporativo no ha desaparecido completamente, pese a la nueva
26
Entrevista con Pedro Nicols Alavez, tatamandn y presidente del comit municipal del
PRI en San
Agustn Chayuco, 20 de noviembre de 1999.
27
Juan Pedro Viqueira, "Los indgenas y la democracia: virtudes y lmites del sistema electoral y
partidista en los Altos de Chiapas", en J.P. Viqueira y Willibald Sonnleitner (coords.),
Democracia
en tierras indgenas. Las elecciones en los Altos de Chiapas (1991-1998),
pp. 217-244.
La costumbre contra la democracia

363
ingeniera electoral. En las comunidades donde el PRI sigue siendo identifi-
cado con el gobierno, la decisin colectiva favorece siempre a los candidatos
oficiales. Las credenciales infalsificables, el sorteo para constituir las mesas de
casilla electoral y la instalacin de mamparas no siempre son garanta sufi-
ciente para impedir que se perpeten aejas prcticas.
El boicot de las elecciones estatales y federales
En Oaxaca, la contradiccin entre los dos rdenes jurdico-institucionales se
vio agravada por el hecho de que la ley electoral prohbe la participacin de
los partidos polticos en las elecciones locales de ms de 70% de los munici-
pios. Aun cuando la costumbre slo tiene jurisdiccin local, su legalizacin ha
dado lugar a distorsiones poco propicias para la consolidacin de los partidos
polticos. El problema es que stos siguen siendo el nico canal posible para
registrar candidatos a las elecciones supramunicipales. La defensa de la unidad
comunitaria en contra de la injerencia de los partidos puede dificultar la con-
solidacin del multipartidismo. Los dirigentes que asocian a los partidos con
lo patolgico, con frecuencia rayan en el antielectoralismo ms radical. Esto
tiene consecuencias prcticas: durante las elecciones federales de 1997 y de
2000, y las estatales de 1998 y 2001 para diputados locales y gobernador lle-
g a ocurrir que algunas autoridades prohibieran a los candidatos hacer cam-
paa dentro del territorio municipal. Algunas impidieron incluso que la
eleccin se realizara. Los municipios de San Pedro y San Pablo Ayuda, Maza-
tln Villa de Flores y Eloxochitln de Flores Magn tomaron esta resolucin
en 1997. En 1998 se sum San Juan Quiahije. En 2000 Santiago Zacatepec,
San Juan Cotzocn y Estancia de Morelos una agencia de Santiago Atitln,
todos en la regin mixe, impidieron incluso la instalacin de las casillas."
En cada uno de estos municipios la decisin de prohibir las campaas y
la instalacin de casillas tiene sus peculiares motivos, aunque existen puntos
28 En 2000, Ayutla, Matatln y Eloxochitln aceptan participar en las elecciones federales.
364
David Recondo
en comn. En casi todos los casos la decisin se inscribe en el contexto de un
conflicto interno que enfrenta a dos facciones, una de las cuales recibe el
apoyo del PRI. Como en Ayutla, la decisin de mantenerse apartados de los
procesos electorales se toma en una asamblea comunitaria, convocada por las
autoridades municipales a fines de 1995. El conflicto con la familia Martnez
Villanueva, que data de 1994, alcanza el paroxismo. Noel Martnez Villanue-
va azuza a las agencias en contra de la cabecera para colocar en el ayuntamien-
to a personas que lo favorezcan y le permitan recuperar sus bienes. Para ello
recibe el apoyo del PM, por medio de su cuado, Tedulo Domnguez, elegi-
do diputado local en agosto de 1995. Los maestros que controlan el poder
desde 1994 intensifican la movilizacin de los habitantes de la cabecera para
controlar lo que describen como una "tentativa de desestabilizacin" de parte
de su adversario. En ese momento lanzan una verdadera cruzada contra los
partidos polticos: expulsan al representante regional del PM, cierran las ofi-
cinas del IEE instaladas en el municipio un poco antes y decretan que en
el futuro ningn candidato podr hacer campaa. Con esto los maestros
pretenden cortar los apoyos de su adversario. No hacen ninguna distincin
entre PRI, IEE y los dems partidos. Cuando afirman que Ayutla "lucha con-
tra la injerencia de los partidos y por la defensa de su autonoma", se refieren
sobre todo al PRI, cuyos operadores locales apoyan a Noel Martnez Villanue-
va. Los otros partidos, el PRD incluido, brillan por su ausencia. Los maestros
y la franja de la poblacin local que los respalda adoptan entonces una
postura radical de repliegue comunitario: frente a un sistema poltico corrup-
to, que apoya a los "enemigos de la comunidad", deciden prohibir toda acti-
vidad electoral en territorio municipal.
El boicot de las elecciones refleja tambin una segunda dinmica, estre-
chamente ligada a la primera, que dice mucho de la falta de legitimidad del
sistema electoral y de la cultura poltica de las lites indgenas en las regiones
ms marginadas. En efecto, las autoridades municipales tratan de presionar
al gobierno para que d respuesta a demandas, algunas antiguas, que van de
la asignacin de recursos financieros adicionales a la solucin de una contro-
La costumbre contra la democracia

365
versia (como en el caso de Ayuda, sobre los terrenos y la empresa de la fami-
lia Martnez Villanueva), pasando por la solicitud de apertura de una
secundaria. En todos los casos, para las autoridades que son maestros en su
mayora las elecciones son "asunto del gobierno", algo oficial, pero no un
medio que permita a los ciudadanos, con su voto, influir en la orientacin de
las polticas pblicas. Sin duda no estn del todo erradas al considerar que las
elecciones no son ms que un medio de legitimacin en manos del gobierno,
un juego cuidadosamente orquestado por el PRI para afianzar mejor su hege-
mona. Bajo el rgimen monoltico del PRI, hasta los aos noventa, las elec-
ciones no han sido ms que un ritual, una formalidad administrativa
destinada a legitimar a los candidatos del partido oficial. En el caso de los
maestros, cabe agregar a esta experiencia de elecciones falseadas, una ideologa
antielectoralista de inspiracin marxista entre los unos y catlica entre los
otros. El movimiento de los maestros para la democratizacin de su sindicato
en los aos ochenta, da origen a una corriente que pone el acento en las de-
cisiones tomadas "en la base", en los comits de seccin, y ya no en la cpula,
por los delegados de los que se sospecha que se venden al gobierno. Esta ten-
dencia se vuelve dominante en el estado de Oaxaca. Los ms radicales, los
"ultras", tienen una concepcin de las elecciones heredada del movimiento
universitario de 1968: las elecciones son un asunto de Estado, un instrumen-
to de control en manos del gobierno y de la clase dominante. Aunque los
"ultras" no ocupan los cargos de direccin sindical en Oaxaca, su discurso
tiene gran influencia en la mayora de los maestros.29
El boicot de las elecciones expresa tambin una nueva corriente poltica
que se consolida despus de la aparicin de la guerrilla zapatista en Chiapas.
Centrado en un discurso autonomista, este movimiento cuestiona el sistema
de partidos, que considera que no representa los intereses de los indgenas.
29 Entrevista con Aristarco Aquino, maestro originario de Yalalag, antiguo dirigente de la seccin XXII
del sindicato de maestros y candidato a la diputacin local por el PRDen 1998, Oaxaca, 12 de julio
de 2000.
366
David Recondo

La costumbre contra la democracia

367
Aqu tambin la lucha es profundamente antiprista, sin inclinarse por ningn
partido. Organizaciones como OIDHO en la Sierra Sur, el Frente nico de
Presidentes Municipales de la Regin Mazateca o Ser, comparten esta orien-
tacin. Su objetivo es consolidar espacios de poder local autnomos, que ya
no estn sometidos al control clientelista del PM, y reivindicar tambin la
instalacin de nuevos mecanismos de representacin poltica que no pasen
por los partidos polticos y que seran como una especie de proyeccin, en el
plano regional, del sistema de usos y costumbres: los candidatos indgenas se
designaran en las asambleas regionales, tomando en cuenta su trayectoria
comunitaria y municipal.3
Este movimiento autonomista se expresa claramente en San Juan Quiahi-
je, Mazatln Villa de Flores y Eloxochitln de Flores Magn, donde la articu-
lacin regional es ms visible. Pero tambin est presente en la regin mixe,
en Ayutla, Zacatepec, Alotepec y Cotzocn, municipios donde Ser tiene cier-
ta influencia. Aun cuando este movimiento es portador de un cambio polti-
co a largo plazo, en la coyuntura electoral de 1997, 1998 y 2000, alienta una
abstencin que beneficia al PM. En algunos de los municipios donde las au-
toridades locales impiden la instalacin de urnas, la eleccin tiene lugar de
todos modos en las agencias, donde los candidatos del PRI casi siempre ganan
las elecciones. En todos los casos, los ms penalizados son los candidatos de
la oposicin, ya que es precisamente en las cabeceras donde se han llevado
ms votos en elecciones anteriores. Esto le permite al PRI seguir siendo el
partido mayoritario, aunque pierda votos en lo absoluto.
La abstencin al servicio del PRI
En trminos generales, la abstencin es ms elevada en los municipios con-
suetudinarios que en los de partido. El 2 de agosto de 1998 el promedio de
30 Adelfo Regino Montes, "La eleccin por partidos, nico camino?", En Marcha. Realidad Munici-
pal de Oaxaca, ao 1, nm. 6, agosto de 1998, p. 17.
abstenciones alcanza el 53.8% en los municipios consuetudinarios y el
48.8% en los de partido, una diferencia de 5% entre las dos categoras de
municipios. Esta diferencia es todava ms marcada en las elecciones fede-
rales del 2 de julio de 2000: en los municipios de partidos el promedio de
abstenciones es de 38.6%, mientras que en los consuetudinarios se eleva a
48.9%. La abstencin disminuy un 4% en comparacin con 1998, pero
la diferencia entre los dos tipos de municipio se duplic. Si distinguimos
los municipios en funcin del nivel de abstencin, el contraste es todava
ms llamativo: en 1998, en 228 de los municipios consuetudinarios (55%)
la abstencin rebasa el 50% en las elecciones legislativas, mientras que so-
lamente 55 municipios partidistas (36%) tienen el mismo nivel de absten-
cin (vase el cuadro 1).31
Cuadro 1. Elecciones legislativas locales del 2 de agosto de 1998
Tasa de abstencin Municipios de usos comtumbres Municipios de partidos
polticos
50-60 % 116 41
61-70 % 74 12
71-80 % 28 2
81-90 % 7 o
91-100 % 3 o
Total 228 55
Fuente: elaborado por el autor con datos del IEE.
El contraste tambin se acenta en el momento de las elecciones federales
del 2 de julio de 2000: en 171 municipios consuetudinarios (40%) la abs-
tencin rebasa el 50%, mientras que solamente 11 municipios partidistas
31 Los tres municipios con 100% de abstencin son aquellos en los que las autoridades municipales
prohibieron la instalacin de urnas. Se trata de Matatln Villa de Flores, Eloxochitln de Flores
Magn y San Juan Quiahije.
La costumbre contra la democracia
369
(7%) tienen entre 50 y 60% de abstencin. Los niveles ms elevados de
abstencin se ubican en los municipios consuetudinarios: mientras que en
ningn municipio partidista hay ms de un 60% de abstenciones, 14 muni-
cipios consuetudinarios tienen entre 71 y 89% de abstenciones (vase el
cuadro 2).32
Cuadro 2. Elecciones federales del 2 de julio de 2000
Tasa de abstencin

Municipios de usos costumbres Municipios de partidos

polticos
50-60 % 121 11
61-70 % 36 0
71-80 % 11 0
81-90% 3 0
91-100 % 0 0
Total 171 11
Fuente: elaborado por el autor con datos del IEE.
No podemos dejar de establecer un lazo directo entre el rgimen de usos y
costumbres, la abstencin y el voto prista. La prohibicin de que los partidos
intervengan en las elecciones municipales dificulta la difusin de su programa
y de sus candidatos. Estos ltimos suelen enfrentar dificultades para hacer
campaa en los municipios consuetudinarios. Es frecuente que las autoridades
municipales les prohban realizar reuniones pblicas o distribuir propaganda.
Algunos municipios, como Ayutla o Tlahuitoltepec, prohibieron incluso que
sus candidatos pegaran carteles o pintaran lemas en las paredes del pueblo. La
mayora de las veces son los candidatos de la oposicin los que pagan el costo
de estas medidas. En ocasin de las elecciones federales de 1997, por ejemplo,
Aristarco Aquino, el candidato del PRD en el distrito 4, lamenta haber encon-
trado considerables obstculos en la conduccin de su campaa electoral. En
varios municipios de la regin mixe las autoridades municipales le impidieron
distribuir propaganda o ir de puerta en puerta.33
Los candidatos del PRI gozan a menudo de una mejor recepcin. En la
mayora de los municipios siguen siendo considerados candidatos "oficiales"
a los que no conviene negarles nada si se quiere contar con la ayuda guberna-
mental. Continan exigiendo a las autoridades municipales que renan a los
habitantes del pueblo y a los representantes de las agencias para convencerlos
de que voten por ellos. Sin embargo, en ciertos casos las autoridades munici-
pales imponen las mismas reglas a todos los candidatos, pero los del PRI tienen
ms ventaja en virtud de que su partido es a menudo el nico que los electo-
res conocen. Aun cuando sus campaas pasan inadvertidas, saben que en el
momento de cruzar las boletas los electores reconocen primero el logotipo del
PRI, que tiene los colores de la bandera nacional. El partido del gobierno
posee un ncleo duro clientelista en las regiones ms marginadas. Los medios
de los candidatos de la oposicin son mucho ms limitados y stos deben
hacer frente a la desconfianza e incluso a la hostilidad de las autoridades co-
munitarias y municipales, sean pristas o no.
Esto explica sin duda que los resultados del PRI sean ms elevados en los
municipios consuetudinarios que en los otros. Por ejemplo, en las elecciones
del 1998 los candidatos del PM obtienen 50.6% de los sufragios manifestados
en la primera categora de municipios y 45% en la segunda. En cambio, el
PAN casi triplica sus resultados en los municipios partidistas, donde obtiene
el 13.6% de los sufragios, contra 5.3% en los otros. En cuanto al PRD, ste
obtiene prcticamente los mismos resultados en los dos tipos de municipios
(34% de los sufragios) (vase el cuadro 3).
368
David Recondo
33 Entrevista con Aristarco Aquino, Oaxaca, 2 de agosto de 1997.
32 Dos de los tres municipios que rebasan 80% de abstenciones son Santiago Atitln (89%), una de
cuyas agencias (Estancia de Morelos) decidi anular todas las boletas de voto, y San Juan Quiahije
(85%), donde dos de cada tres casillas de voto no fueron instaladas (las correspondientes a las ca-
beceras).
370
David Recondo

La costumbre contra la democracia

371
En 2000, la diferencia entre los municipios consuetudinarios y los dems
se acenta: el PRI obtiene 50.2% de los sufragios en los primeros, contra
40.6% en los segundos. El PAN triplica sus resultados en los municipios con-
suetudinarios (17.1% de los sufragios declarados), pero obtiene siempre ms
sufragios en los municipios partidistas (27%). Los resultados del PRD siguen
siendo casi equivalentes en las dos categoras de municipios (23.4% en los
consuetudinarios y 25.2 en los dems) (vase el cuadro 4). Estas cifras mues-
tran hasta qu punto el PRI se beneficia de una plusvala consuetudinaria que
le permite seguir siendo mayoritario en ms de 400 municipios en las elec-
ciones supramunicipales; en efecto, los resultados del PRI disminuyen en 4.4%
en los municipios partidistas entre 1998 y 2000 pero siguen siendo estables
en los consuetudinarios.
Cuadro 3. Resultados de las elecciones legislativas locales del 2 de agosto de 1998
(porcentaje de sufragios vlidos)
Otros Tasa de
Rgimen electoral PAN PRI PRD
partidos abstencin
Municipios de usos y costumbres 5.3 50.6 34.0 4.3 53.8
Municipios de partidos polticos 13.6 45.0 34.5 3.8 48.8
Fuente: elaborado por el autor con datos del IEE.
Cuadro 4. Resultados de las elecciones legislativas federales del 2 de julio de 2000
(porcentaje de sufragios vlidos)
Otros Tasa de
partidos abstencin
Municipios de usos y costumbres 17.1 50.2 23.4 3.8 48.9
Municipios de partidos polticos 27.8 40.6 25.2 3.3 38.6
Fuente: elaborado por el autor con datos del IEE.
La diferencia entre los resultados del PM de una categora de municipios a
la otra se debe a la abstencin. As, en 1998, mientras alcanza sta un 5%
ms en los municipios consuetudinarios en comparacin con los partidis-
tas, el PRI obtiene tambin un bono de 5% en la primera categora de
municipios, en tanto que los resultados del PRD permanecen estables y los
del PAN disminuyen. En 2000 el fenmeno se reproduce: la abstencin y
los resultados del PRI marcan ambos una diferencia de 10% entre las dos
categoras de municipios. La correlacin se confirma cuando examinamos
los resultados del PRD en comparacin con los inscritos: se mantienen en el
mismo nivel en las dos categoras de municipios (23.4% en los municipios
de usos y costumbres contra 25.2% en los municipios de partidos polticos).
El PRD parece absorber la diferencia de abstencin que se observa entre los
municipios consuetudinarios y los otros.
As pues, al parecer existe una cierta correlacin entre las costumbres, la
abstencin y los resultados electorales. Aun cuando la oposicin va en con-
tinuo progreso en ambas categoras de municipios, ello no impide que el PRI
goce de una peculiar estabilidad. Hecho tanto ms notorio cuanto que en el
resto del pas las elecciones del 2 de julio de 2000 marcaron un verdadero
cambio: el PRI retrocedi espectacularmente, incluso en estados como el de
Chiapas, donde obtuvo sus mejores resultados hasta los aos noventa. Mien-
tras que en el plano federal el candidato del PAN, Vicente Fox, gana las
elecciones presidenciales, en Oaxaca es el candidato del PRI, Francisco La-
bastida Ochoa, el que obtiene ms votos. Oaxaca se vuelve as uno de los
estados donde mejor le va al PRI. Aunque no se puedan establecer relaciones
de causalidad mecnicas entre la preeminencia de los usos y costumbres y el
comportamiento electoral, no podemos dejar de pensar que la debilidad de
la oposicin se debe en parte a lo peculiar de las instituciones oaxaqueas.
La coexistencia de cdigos de legitimacin con prcticas polticas diferencia-
das hace ms difcil -pero no imposible- la consolidacin de un sistema
electoral basado en la competencia entre partidos polticos y el sufragio uni-
versal e individual.
Rgimen electoral

PAN PM PRD
372
David Recondo

La costumbre contra la democracia

373
EL PESO DE LOS CARGOS:
LOS LMITES DEL GOBIERNO COMUNITARIO
Las costumbres no se reducen a los procedimientos de designacin de las au-
toridades municipales. Deliberadamente distinguimos las prcticas del voto de
las normas de acceso al poder local, por razones heursticas pero tambin porque
consideramos que los procesos electorales no son solamente tcnicas neutras que
estructuran el juego poltico a la vez que reflejan las relaciones de fuerza. Tam-
bin es conveniente considerar las costumbres como instituciones y prcticas
del gobierno local. El rgimen electoral de usos y costumbres forma parte de
un todo institucional complejo cuyo funcionamiento contrasta a menudo con
la imagen idealizada de una sociedad indgena convival y solidaria.
Comunidad vs. individuo:
efectos perversos de la solidaridad obligatoria
La especificidad de los usos y costumbres no estriba nicamente en los pro-
cedimientos de designacin de las autoridades municipales. Como describi-
mos someramente en el captulo 1, se trata tambin, y sobre todo, de una
forma particular de gobierno local que descansa en el principio del servicio
obligatorio: toda persona perteneciente a la comunidad o a una de las comu-
nidades del municipio debe cumplir un cierto nmero de cargos a lo largo de
su vida. stos pueden durar de uno a tres aos. Hay cargos civiles, ms direc-
tamente ligados a la gestin municipal, que incluyen los del ayuntamiento y
los diferentes comits municipales. Hay que agregar los cargos religiosos, que
tienen que ver con el mantenimiento de la iglesia y de las capillas del pueblo,
con la celebracin de las fiestas patronales y con las mayordomas. Finalmen-
te, los miembros de la comunidad o del ejido deben desempear funciones
agrarias. Cada ncleo agrario posee un comisariado, encargado de administrar
los asuntos agrarios (reparticin de parcelas, resolucin de disputas sobre los
lmites de los ncleos y, en el interior de stos, entre los titulares de las parce-
las, etctera). Los miembros del comisariado tambin son designados por la
asamblea de comuneros o de ejidatarios y deben cumplir con sus funciones
durante tres aos.
Estos diferentes cargos generalmente no son remunerados.34 Adems de la
falta de salario que suponen (el carguero debe dejar de trabajar para poder
cumplir sus funciones pblicas), algunos traen aparejados gastos considera-
bles. Los cargos religiosos son sin lugar a dudas los ms costosos. En Tlahui-
toltepec, por ejemplo, en la regin mixe, el capitn de festejo debe erogar
alrededor de 25 mil pesos y en los Valles Centrales los mayordomos deben
desembolsar ms de 50 mil pesos. Es lo mismo para los que deben financiar
los fuegos artificiales para la fiesta patronal, que a menudo cuestan varios
miles de pesos. Los miembros de los ayuntamientos gastan tambin sumas
considerables en rituales y ceremonias que deben celebrar cuando entran en
funciones. En las agencias, donde los recursos asignados por la federacin
siguen siendo insuficientes, las autoridades locales financian por s mismas
sus desplazamientos a la ciudad de Oaxaca, cuando necesitan hacer gestiones
ante las instancias gubernamentales.
Empero, es precisamente la falta de remuneracin lo que castiga ms a
los cargueros. Algunos cargos exigen una disponibilidad constante de sus
titulares durante uno o varios aos, tiempo durante el que deben abandonar
toda otra actividad profesional o econmica. Dependen de la familia para
cubrir sus necesidades, sobre todo los campesinos. Si su cargo es de tiempo
completo, deben recurrir a los miembros de la familia para que cultiven su
parcela, cosechen y vendan el producto si obtienen un excedente. Si la ayu-
da mutua no es suficiente para cubrir las necesidades bsicas del hogar, el jefe
de familia debe contratar mano de obra adicional. Algunos alcanzan a aho-
rrar antes de asumir el cargo, pero la mayora se ve obligada a endeudarse.
34 Segn la encuesta realizada por Mara Cristina Velsquez en 412 municipios consuetudinarios, en
ms del 70% (298) las autoridades municipales declararon que los cargos no son remunerados (Ma.
C. Velsquez Cepeda y L.A. Mndez Lugo, Catlogo municipal de usos y costumbres).
374

David Recondo

La costumbre contra la democracia

375

En las zonas ms pobres, las personas a las que la asamblea comunitaria
asigna un cargo, a veces se ven obligadas a emigrar por un tiempo para poder
reunir el dinero necesario y "aguantar" un ao o ms sin trabajar. El proble-
ma es el mismo para los artesanos o los comerciantes, pero mucho ms
complicado para los asalariados, que deben solicitar una licencia sin goce de
sueldo a sus patrones. Si no se les concede, tienen que renunciar. Solamente
los maestros salen bien librados de esta situacin: su sindicato ha establecido
un acuerdo con la administracin que les da derecho a una licencia con goce
de sueldo cuando ejercen algn cargo de eleccin popular. Si los eligen pre-
sidentes municipales, continan recibiendo la totalidad de su salario durante
todo su mandato; la administracin se encarga de pagar a un sustituto. Si
ocupan otro cargo, estn obligados a pagar ellos mismos al sustituto, que
recibe una paga menor y esto permite al maestro conservar una buena parte
de su salario. Este privilegio explica sin duda que en regiones especialmente
marginadas, como la mixe, los maestros ocupen la mayora de los puestos del
ayuntamiento y constituyan, de hecho, una especie de clase poltica profesio-
nal. Su situacin econmica les permite asumir los costos de un servicio
municipal no remunerado pero por el que reciben una retribucin de ma-
nera indirecta.
Para el resto de la poblacin, el costo del servicio comunitario es elevado.
Casi siempre conlleva un endeudamiento y contribuye a un claro deterioro
de su situacin material. En realidad el sistema de cargos viene a acentuar las
dinmicas en curso en las regiones ms pobres: los nios en edad de trabajar
deben abandonar sus estudios para contribuir a la economa familiar y los
jefes de familia se ven obligados a emigrar o a vender una parte de sus tierras
para rembolsar las deudas acumuladas durante el servicio. En cuanto a los
asalariados, a veces se los obliga a abandonar su empleo, sin garanta de recu-
perarlo despus. En otras palabras, aquello que supuestamente contribuye a
que la comunidad sobreviva el servicio obligatorio acaba minando la situa-
cin material de los individuos y de las familias. Esto porque a los cargos hay
que aadir la participacin frecuente en labores de inters pblico, los tequios.
Aun cuando los cargueros estn exentos de stos durante el cumplimiento de
su cargo, cuando ste termina deben participar. Todos los adultos, la mayora
de las veces los jefes de familia, deben reservar una cantidad variable de das
por ao a la realizacin de trabajos en beneficio de la colectividad.
Lo brumoso de los cargos y de los tequios se debe en gran parte a su fre-
cuencia. Existen considerables diferencias de un municipio o regin a otra.
En algunos municipios la asamblea deja pasar varios aos antes de volver a
designar a las personas que ya han ocupado un cargo y as tienen tiempo para
enderezar su situacin econmica y prepararse a la vez para futuros gastos.
No obstante, en muchos municipios los cargos son mucho ms frecuentes:
los ciudadanos no tienen ms que uno o dos aos de respiro entre un cargo
y el siguiente. Esto depende esencialmente de dos factores: el nmero de
cargos civiles, religiosos y agrarios y el nmero de habitantes. Algunos
municipios tienen menos cargos que otros. En los cercanos a la capital del
estado, por ejemplo, rara vez hay ms de una centena de cargos civiles (los
del ayuntamiento y los de los comits), mientras que en la regin mixe son
un mnimo de doscientos cargos permanentes.
Debido a las transformaciones socioeconmicas y los procesos de cambio
cultural, entre otras cosas, se ha producido una disminucin de los cargos en
los municipios en vas de urbanizacin. Sin embargo, en los municipios ru-
rales, donde el nivel de pobreza es especialmente elevado y los recursos fisca-
les insuficientes, el sistema de solidaridad comunitaria juega un papel central
en la administracin municipal y el desarrollo de infraestructuras (carreteras,
sistemas de alumbrado y de alcantarillado, agua potable, etctera). La movi-
lizacin de los habitantes de estos municipios es mucho ms intensiva, sobre
todo porque el Estado con frecuencia utiliza estos mecanismos de solidaridad
para llevar a cabo sus polticas sociales. Desde los aos sesenta y setenta se
crearon comits, a nivel local, para administrar los proyectos de construccin
o coordinar los programas de educacin y salud. A medida que el Estado va
implementando nuevos programas de desarrollo se produce una verdadera
inflacin de los cargos municipales.
376

David Recondo
El fenmeno se intensifica considerablemente en los aos ochenta, con
los programas de tiendas-cooperativas de la Conasupo y sobre todo con el
Pronasol. Miles de comits se crean en el plano municipal y se integran al
sistema tradicional de cargos civiles y religiosos. Tambin los tequios son cada
vez ms numerosos y frecuentes, ya que el Estado condiciona el financiamien-
to de las obras de infraestructura a la aportacin de mano de obra gratuita
por los municipios. Los habitantes de stos se ven obligados a consagrar cada
vez ms tiempo a las tareas obligatorias. El peso de los cargos y del trabajo en
beneficio de la colectividad se vuelve particularmente pesado: en muchos
municipios, los habitantes de las agencias deben servir a la vez en su comu-
nidad y en la comunidad-cabecera, doble carga que hace an ms difcil la
situacin econmica de las familias. Adems, ello crea un desequilibrio entre
los habitantes de las agencias y los de la cabecera, que la mayora de las veces
no participan ms que en los cargos y los tequios de su propia comunidad.
En muchos municipios los cargos se han vuelto tan numerosos que las
asambleas experimentan grandes dificultades para encontrar personas dispo-
nibles que los ocupen. Esto se aplica en especial a los municipios donde la
rotacin de los cargos es anual. La cantidad de ciudadanos en edad de con-
tribuir a las tareas comunes no aumenta con suficiente rapidez o bien dismi-
nuye seriamente en las regiones de fuerte migracin. En la Sierra Norte, por
ejemplo, llega a ocurrir que el nmero de cargos sea casi equivalente al de los
habitantes en edad de servir. As que stos son constantemente solicitados por
la colectividad. En la Mixteca, donde los ndices de emigracin rebasan, con
frecuencia, el 50% de la poblacin, la "mano de obra" comunitaria escasea
alarmantemente. Es comn encontrar municipios en que los residentes per-
manentes son solamente los ancianos o las mujeres (aunque stas han ido
migrando cada vez ms en los ltimos diez aos). El sistema de cargos es
demasiado pesado para los pocos centenares de personas que se han quedado
en la comunidad.
En general, la solidaridad obligatoria que constituye el sistema de cargos
consume una energa individual y familiar considerable, al grado que los
La costumbre contra la democracia

377
miembros de la comunidad se lamentan de no poder ocuparse de sus propios
asuntos. La organizacin comunitaria ilustra perfectamente los lmites de todo
sistema colectivista. La iniciativa individual o la accin colectiva sectorial
(empresa familiar, constitucin de grupos de productores, de cooperativas,
etc.) con frecuencia se v obstaculizada por la movilizacin constante que
exige la colectividad debido a los cargos civiles, las fiestas, los tequios. Estamos
ante una verdadera paradoja que los cooperantes conocen de sobra: los indi-
viduos estn tan absorbidos por la solidaridad obligatoria que acaban por no
invertir ya en formas de accin colectiva voluntaria y sectorial. Muchos pro-
yectos de cooperativas vegetan o fracasan simplemente porque, por una par-
te, las autoridades municipales ven con malos ojos una empresa que beneficia
a unos pocos y no a la totalidad de la comunidad, y, por otra parte, porque
las personas que desean participar no tienen el tiempo ni la energa suficien-
te para hacerlo, por lo mucho que son solicitadas por la comunidad. Las
crticas no vienen solamente de observadores externos, que seran portadores
de una tica capitalista ajena a la cosmogona indgena. Surgen en el interior
mismo de las comunidades, donde las jvenes generaciones cuestionan cada
vez ms ciertos aspectos de la costumbre, como los gastos excesivos durante
las fiestas religiosas. "Nos vamos a ahogar en nuestras costumbres" nos dice
un joven mixe de Tlahuitoltepec. Al igual que muchos, lamenta que todo el
dinero gastado durante las fiestas o los rituales propiciatorios que realizan las
autoridades municipales al inicio y al trmino de su mandato, no se invierta
en beneficio de sus propias familias.
Empero, no solamente los jvenes se quejan del peso de la costumbre,
algunas autoridades municipales, como las de Zacatepec, que a pesar de haber
defendido los usos y costumbres en contra del
PRI, consideran que los cargos
son demasiado numerosos y que sera necesario suprimir algunos. Sugieren
tambin que las personas que ocupan los cargos ms pesados en trminos de
responsabilidad puedan recibir una indemnizacin, por mnima que sea. Pero
la idea est lejos de ser aceptada unnimemente, en particular por los que ya
han ocupado los cargos ms costosos y que consideran que todo el mundo
378 David Recondo
debe pasar por las mismas. Otros se oponen categricamente, pues temen
despertar la codicia de los habitantes del pueblo, provocando una competen-
cia encarnizada por el poder.
En muchos municipios la cuestin de la remuneracin de los cargos
provoca verdaderas polmicas, cuanto ms que el Estado prev dietas para
los miembros del ayuntamiento, que vienen desglosadas en el presupuesto
anual que el gobierno asigna a los municipios. En muchos municipios con-
suetudinarios, sin embargo, los miembros del ayuntamiento no cobran su
dieta, sino que la ponen a disposicin de la tesorera municipal para que se
utilicen en beneficio de la colectividad o para financiar el funcionamiento
de la administracin (compra de combustible para los vehculos que perte-
necen a la municipalidad, compra de material y equipo de oficina, etctera).
Hasta fines de los aos ochenta, la cuestin de la remuneracin ni siquiera
se planteaba, pues sencillamente no haba suficiente dinero para subsanarla.
La transferencia de recursos federales trastoca la tica del sacrificio, que est
en la base del sistema de cargos y del servicio gratuito que cada ciudadano
debe a la comunidad.
La profundizacin de las desigualdades sociales
Algunos antroplogos han destacado las funciones de redistribucin y de
nivelacin que cumple el sistema de cargos civiles y religiosos. Para evitar que
aparezcan desigualdades demasiado contrastantes de riqueza entre los miem-
bros de la comunidad, los cargos ms prestigiosos y ms costosos se asignan
a los ms ricos. A primera vista, este hecho parece confirmarse en muchos
municipios consuetudinarios de Oaxaca. As, es comn ver, a la cabeza de los
ayuntamientos, a maestros, comerciantes o agricultores cuyo nivel econmi-
co es netamente superior al promedio. La riqueza es, efectivamente, uno de
los criterios que toma en cuenta la asamblea del pueblo para designar a las
autoridades municipales. Una vez ms, la persona debe "aguantar" no recibir
remuneracin durante todo su mandato o bien solamente compensaciones
La costumbre contra la democracia

379
simblicas. En este sentido, los maestros gozan de una ventaja considerable,
ya que, como dijimos, continan recibiendo su salario durante el tiempo de
su mandato. En cuanto a los comerciantes, stos pueden ahorrar con mayor
facilidad que los que dependen del magro rendimiento de la tierra. En los
municipios ms marginados, como Tlahuitoltepec, esta correlacin entre la
situacin econmica de las personas y su acceso a los puestos de ms alta
responsabilidad es evidente.
Sin embargo, ello no significa que el sistema de cargos implique necesaria-
mente una nivelacin, que presupondra que las personas que ocupan cargos
se empobrecen considerablemente. De hecho ocurre lo contrario: en la ma-
yora de los casos los ricos siguen siendo ricos, mientras que los pobres se
empobrecen ms. Lejos de disminuir las desigualdades, la organizacin co-
munitaria parece incluso acentuarlas. Mientras que los maestros continan
recibiendo su salario de parte de la Secretara de Educacin, los campesinos
deben muchas veces endeudarse cuando ocupan un cargo en el ayuntamien-
to, o bien en uno de los numerosos comits municipales. El servicio comu-
nitario alimenta una cadena de desigualdades y dependencias, ya que la
mayora de las veces el campesino pobre pide prestado a los maestros o a los
comerciantes a una tasa de 15 o 20% de inters anual. Con frecuencia los ms
pobres se ven obligados a vender sus tierras para pagar las deudas. Son los
usureros maestros y comerciantes en su mayora los que acaparan las tierras
y las revenden o rentan a otras personas. El sistema de cargos enriquece a
algunos y empobrece a otros. Es verdad que hay una redistribucin, pero que
ahonda las desigualdades. Los ms pobres no ocupan los cargos ms presti-
giosos, pero los que ocupan son tan costosos como los otros. Desde el comien-
zo se efecta una seleccin, tal como mencionamos a propsito de Santiago
Matatln: los ricos y los estudiados suelen ser los mismos tienen acceso
directo a los puestos de responsabilidad en el ayuntamiento. Rpidamente
escalan a secretario municipal, luego a tesorero, regidor y presidente munici-
pal, mientras que los pobres se pasan la vida ocupando cargos subalternos:
polica, mensajero o vocal en los comits, cargos que nunca son remunerados,
380

David Recondo
ni siquiera en los municipios donde los miembros del ayuntamiento reciben
dietas. Y los cargos subalternos suelen ser los ms pesados desde el punto de
vista fsico. La mayora de las veces los miembros de los comits de escuelas,
de trabajos pblicos o de agua potable constituyen una verdadera mano de obra
gratuita para el municipio. Son ellos los que realizan la mayor parte de las
obras de construccin sin recibir un solo centavo.35
Definitivamente, la seleccin es econmica, ya que en la mayora de los
municipios nicamente las personas que ocupan un cargo de mayordomo o
de capitn de festejo tienen acceso a los cargos del ayuntamiento. En otras
palabras, es necesario estar en posibilidad de gastar varios miles de pesos en
una de las fiestas del pueblo para ocupar los puestos ms prestigiosos. Y los
ricos son los nicos que pueden permitrselo. Desde la edad ms temprana se
establece una diferenciacin entre los que pueden ahorrar y los que no tienen
medios para hacerlo.
Sin embargo, la desigualdad no es slo vertical (en el interior de una co-
munidad) sino tambin horizontal (entre los habitantes de la cabecera muni-
cipal y los de las agencias). Ya lo acabamos de decir: los habitantes de las
agencias con frecuencia deben ocupar cargos en la cabecera, adems de los de
su propia comunidad, mientras que los habitantes de la cabecera slo sirven
en su comunidad. Si a esto agregamos que el nivel econmico de las comu-
nidades perifricas suele ser inferior al del centro, tenemos que los habitantes
de las agencias ocupan de preferencia los cargos subalternos y rara vez acceden
a los de regidor, sndico o presidente municipal. Como dijimos sobre Ayutla,
los rancheros se quejan de ser los achichincles del municipio, ya que sistem-
ticamente se les asignan los cargos subalternos. Hartos de tener que servir a
la comunidad-cabecera cuando sus miembros no les dan nada a cambio, re-
claman su independencia. Esta dinmica se presenta en muchos municipios,
ms all de la regin mixe.
35 Entrevista con Armando Lpez, mdico y presidente del comit municipal del PRD en Matatln,
Matatln, 10 de febrero de 1999.
La costumbre contra la democracia

381
En este contexto es necesario reubicar los fenmenos de conversin reli-
giosa. Ya hablamos de ello en los captulos anteriores. Son el reflejo de la
voluntad de salir de la situacin de dependencia y miseria en la que se en-
cuentra la mayora de la poblacin. La pobreza extrema, el endeudamiento y
el alcoholismo estn estrechamente ligados al sistema de cargos, aun cuando
ste no es el nico causante. Resultara excesivo cargar la miseria a la cuenta
de la organizacin comunitaria. Ms bien tiene que ver con lgicas econmi-
cas y polticas que rebasan la escala local y que dependen, entre otros, de una
insercin desigual en el mercado nacional e internacional. Pero ello no obsta
para que el peso excesivo de los cargos contribuya al agravamiento de las
condiciones materiales de sectores enteros de la poblacin indgena.
La reglamentacin de los usos y costumbres tiene efectos ambivalentes.
Detrs del discurso oficial sobre la democracia de consenso o comunitaria a
veces se ocultan lgicas de dominacin o de exclusin. Una primera interpre-
tacin de los conflictos que surgen a partir de 1995, debe hacernos romper el
estereotipo de los usos y costumbres que transmiten el gobierno y algunos
intelectuales indgenas. En las costumbres estn arraigadas relaciones de fuer-
za y de poder; no son polticamente neutras. Su reconocimiento oficial per-
mite a ciertos dirigentes establecer una alianza con el PRI para controlar mejor
a la disidencia. Pero las dinmicas autoritarias no son exclusivas de los diri-
gentes ambiciosos y poco escrupulosos. Tambin reflejan la concepcin idea-
lizada de una lite que busca en las instituciones comunitarias un modelo de
poltica opuesto a la corrupcin y a las manipulaciones del rgimen prista.
Sin embargo, es conveniente no hacer juicios unvocos sobre los cambios
por los que pasan las comunidades. Los conflictos tienen siempre un lado
oscuro (el de la descomposicin y saturacin de las relaciones de dominacin
y exclusin) y un lado luminoso (el de la recomposicin y reajuste de las re-
laciones de fuerza). Las dinmicas que acabamos de describir representan los
sntomas de una crisis poltica, pero no deben impedirnos discernir, en el
paisaje fragmentado de Oaxaca, los indicios de una recomposicin en marcha
en lo ms profundo de las comunidades.
Captulo 8
Costumbres para la democracia
El reconocimiento de los usos y costumbres constituye un arma de doble filo.
Sus efectos polticos han resultado ambivalentes. Acabamos de ver que la
nueva legislacin electoral puede utilizarse para excluir a los disidentes o a los
sectores de la poblacin que hasta entonces se haban quedado al margen de
la poltica local (mujeres, avecindados, vecinos de las agencias, radicados,
etctera). En muchos casos, detrs de la defensa de las tradiciones se esconde
la de intereses particulares o faccionales. No obstante, sera reduccionista no
ver en esto ms que estrategias de exclusin y de conservacin del poder. La
defensa de las costumbres no slo refleja la voluntad de preservar el orden
establecido. Al contrario, en no pocos casos suele reflejar de manera parad-
jica una voluntad de cambio que pasa por la reivindicacin de una identidad
comunitaria parcialmente reinventada.
LA REINVENCIN
DE LOS USOS Y COSTUMBRES
Las costumbres no son solamente reliquias del pasado ni barreras protectoras
de un rgimen de partido dominante. Aunque ste supo infiltrarse hbilmen-
te en las comunidades y sus modos de organizacin poltica, nada permite
afirmar que la "subversin" de las costumbres no pueda ir en sentido contra-
rio: hacia una apertura democrtica. En oposicin a la visin evolucionista y
[383]
384

David Recondo
etnocntrica de la "transicin democrtica" de Seymour Lipset
i o Samuel
Huntington,2
nuestra hiptesis es que la democracia puede tomar caminos
diversos. La democratizacin es ms bien un roceso complejo en el que las
sociedades locales se apropian y reinterpretan las normas polticas que son
difundidas desde el centro. Aun cuando se piense que la democracia electoral
o representativa es el menos malo de los regmenes, ello no nos impide percibir
la diversidad de caminos que se emprenden para apropirsela reinventndola
parcialmente. As, pues, demostraremos que en el estado de Oaxaca las cos-
tumbres (y su legalizacin) pueden constituir vectores de democratizacin.
Las costumbres, como las tradiciones, comnmente se asocian a la heren-
cia, a la reiteracin, a la reproduccin. Sin embargo, esta dimensin conser-
vadora oculta un aspecto paradjico del fenmeno de las costumbres: al
mismo tiempo que reproduce la identidad, la transforma, la reinterpreta no
solamente para adaptarse al cambio, sino para conducirlo. En el estado de
Oaxaca, por ejemplo, la defensa de las costumbres sirve de motor no sola-
mente para estrategias cuyo objetivo es mantener el
statu quo o dar marcha
atrs, sino que tambin sustenta movilizaciones que buscan la apropiacin y
la direccin del cambio social y poltico.
ACTORES IDENTITARIOS, ACTORES DEL CAMBIO
La defensa de los usos y costumbres no es exclusividad de los caciques ni de
los sectores ms tradicionalistas de las comunidades. Ya lo dijimos en los ca-
ptulos 2
y 4, la exigencia de reconocimiento de las formas tradicionales de
eleccin de las autoridades municipales, emana ante todo de una nueva lite
indgena. Tal como lo describe Yvon Le Bot en el caso de los pases andinos
y de Amrica Central, esta lite est "compuesta por jvenes escolarizados,
1 Seymour Martin Lipset,
Political Man: The Social Basis of Politics.
2 Samuel P. Huntington,
The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century y Political
Order in Changing Societies.
Costumbres para la democracia

385
parcialmente urbanizados pero que han guardado un anda comunitaria".3 Su
objetivo no es retroceder ni preservar el orden establecido; por el contrario,
lo que quieren es romper el "cerco comunitario" y las cadenas de dependencia
y de dominacin que van de la mano. Son agentes de modernizacin ms que
de conservacin. Su convocacin a la defensa de la identidad no significa un
rechazo del cambio sino una voluntad de controlarlo, de orientarlo en un sen-
tido ms favorable a las comunidades del que ha sido hasta ahora.
La nueva generacin ha tenido la experiencia de una integracin y una
modernizacin truncadas. No comparte el optimismo de sus mayores, los
primeros maestros indgenas y bilinges cuya misin de modernizacin se
reduca principalmente a promover la aculturacin. Pero no por ello desem-
boca en un rechazo absoluto del desarrollo, ms bien considera que ste no ha
tenido lugar en las regiones indgenas, o, en todo caso, que la modernizacin
promovida por los gobiernos posrevolucionarios ha contribuido a destruir a
las comunidades, sin ofrecerles una alternativa. Lo que buscan es promover un
desarrollo ms equitativo, ms equilibrado. En este sentido la defensa de la
identidad y la exigencia de reconocimiento son una forma de acumular fuerzas
para impulsar otro desarrollo ms incluyente. En la expresin de Yvon Le Bot,
los movimientos constituidos por estos cuadros indgenas aspiran a "movilizar
la energa comunitaria con fines de modernizacin y de desarrollo
ste es el sentido de la demanda de autonoma por parte de las organiza-
ciones independientes desde los inicios de los aos noventa. Lo que pretenden
es impulsar una transformacin poltica, modificar las relaciones de domina-
cin y de exclusin a las cuales estn sometidas las comunidades indgenas. En
todas sus declaraciones, los portavoces indgenas ponen el acento en la volun-
tad de construir nuevas relaciones entre los pueblos indgenas, el Estado y la
sociedad nacional. El manifiesto publicado por una decena de organizaciones
indgenas en 1994 refleja a la perfeccin este objetivo de cambio poltico:
3 Yvon Le Bot, Violence de la modernit en Amrique latine, p. 115.
Ibid., p. 127.
386
David Recondo
Las innumerables discusiones, reflexiones e intercambios que hemos realizado
hasta ahora en todo el pas nos han convencido de que la solucin a nuestros
problemas exige la instauracin de un rgimen de autonoma. De lo que se
trata es de transformar el actual sistema de organizacin poltica, el actual rgi-
men de Estado (centralizado, exclusivo, autoritario, homogeneizador y opuesto
a la pluralidad) por un Estado de autonomas que haga posible el respeto de la
pluralidad y abra las puertas a la participacin de los pueblos indgenas en la de-
finicin de un pas donde quepan todos.5
De entrada, las organizaciones indgenas inscriben sus reivindicaciones en una
demanda de mayor democratizacin e inclusin. Frente a los temores expre-
sados por el gobierno respecto a los riesgos de secesin que implicara la
creacin de regiones autnomas, los dirigentes indgenas insisten en el hecho
de que no pretenden separarse del pas, ni crear fueros que permitiran a los
indgenas evadir las leyes mexicanas. Las declaraciones del Foro Nacional
Indgena, suscritas por ms de 500 delegados indgenas originarios de una
veintena de estados, son particularmente significativas:
Nuestra lucha actual para que se reconozca nuestra diferencia no tiene por ob-
jeto abrir una lucha fratricida, o menos an separarnos de un pas que sentimos
tan nuestro, como nuestra identidad indgena. Por el contrario, as queremos
contribuir a fundar una unidad que consolida la soberana nacional al asumirse
la diversidad de todos los pueblos que forman Mxico como presupuesto para
vivir en armona.6
En las reivindicaciones del foro, al igual que en el texto de los Acuerdos de
San Andrs, la autonoma siempre va asociada a una demanda de participa-
Costumbres para la democracia

387
cin. Al mismo tiempo que exigen una redistribucin de las competencias
entre los diferentes niveles de gobierno (federacin, estados, regiones, muni-
cipios y comunidades), los delegados indgenas reclaman reformas jurdicas e
institucionales que garanticen la representacin de los pueblos indgenas en
el Congreso federal y en los congresos estatales.? Exigen igualmente que los
indgenas puedan participar directamente en la elaboracin y la implementa-
cin de las polticas pblicas que les conciernen.' Demandas todas que pa-
recen desmentir una voluntad de separacin.
La realizacin misma de foros es testimonio de esta voluntad de romper
el aislamiento. Las organizaciones y los representantes de comunidades se
renen peridicamente en los diferentes estados de la repblica desde el
comienzo de los aos noventa. Esta dinmica se intensifica a partir de la
rebelin zapatista de 1994. Despus de la firma de los Acuerdos de San An-
drs, los foros regionales se articulan entre s y constituyen un congreso
nacional indgena, que se rene en asamblea plenaria cuando menos una vez
cada dos aos y realiza reuniones intermediarias dos o tres veces al ao des-
de octubre de 1996. Estas movilizaciones contribuyen a producir una nueva
identidad panindia e intercomunitaria que rompe con el localismo tradicio-
nal. A la vez que reivindican el respeto de las "formas tradicionales de orga-
nizacin", los dirigentes indgenas inventan otras mucho ms abiertas y
horizontales. No hay nada de excepcional en esta dinmica, aun cuando a
primera vista parezca paradjica. Toda afirmacin de identidad implica una
interpretacin, un bricolaje a partir de un conjunto ms o menos grande de
smbolos y de prcticas. Los usos y costumbres forman parte de este
stock en
el que el nuevo actor indgena, de manera selectiva, busca los marcadores de
su identidad y el contenido de su proyecto poltico. Artesano por excelencia,
hace cosas nuevas con materiales de distinta procedencia.
5
"La autonoma como nueva relacin entre los pueblos indios y la sociedad nacional",
Ojarasca, nm.
38-39, noviembre-diciembre de 1994, pp. 26-29.
6 "Foro nacional indgena", Ce-Acad, nm. 76-77, enero de 1996, p. 16.
Ibid., p. 35.
8 Ibid., p. 36.
388

David Recondo
Es en este marco donde se debe reubicar la demanda de reconocimiento
de los usos y costumbres electorales en el estado de Oaxaca. Esta demanda
no refleja un movimiento de resistencia frente al cambio que supuestamente
han aportado los sectores ms tradicionales de las comunidades. Aunque
poco a poco los ms diversos actores parecen aunarse a la idea de legalizar las
costumbres (incluidos los caciques ms recalcitrantes), son las organizaciones
que forman parte de este naciente movimiento indgena las que ponen dicha
demanda en primera fila. Ya hablamos de la Asam, de la
UNOSJO y tambin
del Frente de Autoridades Mazatecas, organizaciones todas cuyos dirigentes
participan activamente en la organizacin de los foros regionales en Oaxaca,
incluso en Chiapas y en la ciudad de Mxico. Su finalidad no es preservar la
vieja comunidad revolucionaria institucional sino, al contrario, sustraer a las
comunidades del control del
PRI.
Al exigir el respeto de la autodeterminacin
comunitaria, el objetivo de las organizaciones de la Sierra Norte es acabar
con el viejo sistema de mediaciones clientelares que permite al gobierno y a
su partido cooptar sistemticamente a las autoridades designadas por las
asambleas comunitarias. Se van contra los intermediarios econmicos y po-
lticos, y buscan promover una relacin ms directa entre los municipios y
el gobierno.
La Asam en los ochenta y los noventa, y posteriormente, Ser, ilustran
perfectamente esta orientacin. Como dijimos en el captulo 2, se trata de
jvenes estudiantes y maestros que han decidido crear una especie de fren-
te de autoridades comunitarias y municipales con el fin de formular pro-
yectos de desarrollo regional y presionar al gobierno para que los apoye. El
equipo de coordina el antroplogo Floriberto Daz elabor desde fines de
los arios ochenta, el Plan de Reordenamiento Econmico Mixe (PREM), que
prev varios "campos de accin": produccin, comercializacin y aprovisio-
namiento, comunicacin y cultura. La finalidad es impulsar un desarrollo
integral utilizando los medios ms modernos, pero sin aniquilar la identidad
Costumbres para la democracia

389
mixe.9 Ser participa en la constitucin de un fondo de autofinanciamiento
para los productores mixes, con el concurso de instituciones pblicas (como
el INI) o de organizaciones internacionales. Los productores se encargan de
hacer fructificar estos fondos reembolsando los crditos que obtienen a tasas
de inters especialmente bajas. Una vez ms, la idea no es asegurar la subsis-
tencia de la agricultura local sino de impulsar un verdadero cambio: se pone
el acento en la formacin, la investigacin de nuevas tcnicas y tipos de pro-
duccin, etctera. El proyecto es guiado por un ideal de autogestin: lo que
se pretende es romper con los mecanismos tradicionales de dependencia y de
asistencia. En materia de comercializacin la finalidad es eludir a los interme-
diarios, a los acaparadores, buscando vas de acceso directo al mercado na-
cional e internacional.
Pero el esfuerzo ms importante de Ser se concentra en la capacitacin.
La asociacin organiza de forma continua talleres y seminarios sobre las
leyes mexicanas e internacionales, la salud, los derechos de las mujeres, la
historia de la cultura mixe, etctera. Desde 1987, Ser anima la Academia de
Derechos Indgenas, destinada a dar capacitacin jurdica a los jvenes
mixes que lo deseen. Ah se da prioridad a los principios y a las particulari-
dades del derecho consuetudinario, pero los seminarios aseguran al mismo
tiempo la formacin elemental en derecho positivo (nacional e internacio-
nal). La Academia constituye una verdadera escuela de cuadros, coordinada
por Adelfo Regino, un joven mixe originario de Alotepec, que estudi de-
recho en la universidad pblica de Oaxaca. Invitan a universitarios de alto
nivel para dar conferencias sobre la autonoma, la legislacin internacional
en materia de derechos de los pueblos indgenas, etctera, que luego se
discuten en talleres.
Ser organiza tambin talleres con las mujeres de la regin mixe, sobre
temas como la salud reproductiva, la participacin en la vida pblica de la
comunidad, etctera. Adems de estos espacios de reflexin y de debate que
9 Plan de reordenamiento econmico mixe.
390

David Recondo
las autoridades municipales no siempre ven con buenos ojos, la asociacin
promueve proyectos de cooperativas artesanales y la organizacin de mujeres
en las actividades ms variadas (difusin de programas de salud, talleres sobre
la higiene domstica o sobre los derechos de las mujeres en la legislacin na-
cional e internacional, etc.). En palabras de Sofa Robles, coordinadora de Ser
de 1999 a 2001, uno de los objetivos de esta organizacin es promover la
participacin de las mujeres en la vida poltica local (asambleas comunitarias,
cargos municipales, etc.). Esto pasa necesariamente por un examen crtico de
los usos y costumbres por parte de las mujeres. Por lo dems, Sofa Robles se
queja de que con frecuencia es difcil obtener el aval de las autoridades mu-
nicipales para realizar estas actividades. Los talleres que organiza en las comu-
nidades sirven igualmente para difundir las reivindicaciones formuladas en los
foros regionales o nacionales durante las sesiones consagradas a las mujeres
indgenas.1
Esta misma organizacin ha exigido el reconocimiento de los procedi-
mientos comunitarios de eleccin de las autoridades municipales desde prin-
cipios de los aos noventa. Es difcil pensar que semejante reivindicacin est
motivada por el deseo de defender un orden tradicional dominado por los
ancianos o los hombres, en detrimento de los jvenes y de las mujeres. En
los foros en que participan los nuevos dirigentes indios, apelan a una forma
de ejercer el poder que se asemeja a cierto tipo de democracia directa o par-
ticipativa. Ya recordamos sus alusiones al consenso y al principio de "mandar
obedeciendo", nociones que parecen reflejar una idealizacin de la organiza-
cin comunitaria, pero revelan tambin una crtica radical de los mecanismos
de control tradicionales que predominan en las comunidades. El llamado a
la transformacin de las relaciones polticas no es pura retrica, sino que se
encarna en una serie de acciones y de movilizaciones que no tienen mucho
que ver con la tradicin.
Costumbres para la democracia

391
LA ASAMBLEA CONTRA LOS CACIQUES
Jean-Franwis Bayart habla de "invencin paradjica de la modernidad" para
describir la manera en que los procesos de innovacin social, cultural o pol-
tica van siempre acompaados de la reivindicacin o del "reciclaje" de "ciertos
valores y de ciertas normas de comportamiento referidos explcitamente al
pasado, que eventualmente pueden reconstruir o fabricar".11 El fenmeno es
bien conocido por los historiadores: la produccin de la modernidad pasa por
la invencin de las tradiciones, hecho especialmente cierto en Europa desde
fines del siglo XVIII. La formacin del Estado moderno y la expansin colonial
se acompaan sistemticamente de un "proceso de ritualizacin y de forma-
lizacin" de los "fragmentos de un pasado ms o menos fantasiosos", tanto en
las metrpolis como en los pases colonizados.12
Ocurre lo mismo en el Mxico contemporneo. Las reivindicaciones iden-
titarias, y en especial el llamado a la defensa de las costumbres, contribuyen
por igual a la redefinicin del espacio pblico y a la transformacin del sistema
poltico. Para entender esto es necesario pasar por encima de los estereotipos
manejados por los militantes indianistas y examinar sus prcticas. Lo acabamos
de decir: los nuevos movimientos indgenas exaltan las costumbres al mismo
tiempo que las proyectan en una movilizacin sin precedentes. Esta lgica
funciona en el seno mismo de las comunidades y de los municipios. Defender
o restaurar las costumbres con frecuencia significa inventar nuevas prcticas
polticas que pueden perfectamente ir en el sentido de una democratizacin.
Ya mencionamos los conflictos en que la invocacin de las costumbres
sirve para mantener el statu quo, o bien para reforzar un modo de gobierno
autoritario. Santiago Matatln o San Sebastin Tutla ejemplifican este punto
de vista. Las autoridades salientes imponen una interpretacin de las cos-
11 Jean-Frainois Bayart, L'illusion identitaire, p. 48.
12 Ibid., p. 49. Sobre la "invencin de las tradiciones" desde un enfoque histrico, vase Eric Hobs-
bawm y Terence Ranger (eds.), The Invention of Tradition.
1
Entrevista con Sofa Robles, coordinadora de Ser, Oaxaca, 19 de enero de 2000.
392

David Recondo
tumbres que legitima la exclusin de grandes sectores de la comunidad. Por
reaccin, los disidentes apelan al derecho positivo y exigen un cambio de
rgimen electoral. Pero hay muchos otros casos en que el conflicto tiene
lugar dentro de los lmites mismos de la costumbre: los sectores relativamen-
te importantes de la comunidad se movilizan para reclamar una participacin
ms equitativa, en nombre de la "autntica" costumbre, supuestamente piso-
teada por los caciques. As pues, lo que se presenta como la restauracin de
las tradiciones acaba cuestionando un orden igualmente tradicional de domi-
nacin y de exclusin.
El ejemplo de Santiago Ixtayutla, que ya mencionamos, nos parece par-
ticularmente representativo de esta lgica. Frente a los intentos de imposi-
cin de las autoridades municipales, orquestada por el presidente en turno
en 1998, ms de dos mil habitantes de la cabecera y de las agencias y ran-
cheras se movilizaron para exigir la anulacin de la eleccin y para realizar
una asamblea que reuniera a "todos los ciudadanos del municipio"." La
originalidad de esta movilizacin reside precisamente en el hecho de que los
contestatarios acusan al presidente y a sus aliados locales y regionales de
haber "violado las leyes de la comunidad." Acusan tambin al ex edil y
cacique local, Paulino Milln Garca, de haber mandado asesinar con bru-
jera! al presidente nombrado por los tatamandones, siguiendo la tradicin.
Confirman as que antes de que los caciques modificaran las reglas del jue-
go, la eleccin consuetudinaria se realizaba de la siguiente manera: los tata-
mandones designaban a las autoridades tomando en cuenta la "trayectoria"
de las personas que ya haban ocupado cargos comunitarios. Despus la
decisin se someta a la deliberacin de una asamblea comunitaria, cuya
funcin era ratificar la seleccin hecha por los ancianos. Nada muy original
hasta este punto.
13 Noticias 16 de enero de 1999.
14 Cantera, 18 de enero de 1999.
Costumbres para la democracia

393
La costumbre de Ixtayutla es similar a la de la mayora de los municipios
rurales e indgenas ms tradicionales, donde la designacin de las autoridades
la efecta un grupo relativamente reducido de ancianos y de habitantes de la
comunidad-cabecera. De esta forma los opositores parecen dar la razn a sus
adversarios cuando afirman que "tradicionalmente las comunidades de Ixtla-
yutla no participan en la eleccin de sus autoridades".15 "Es verdad", admite
uno de sus voceros frente a los periodistas, pero "as era antes de que los ca-
ciques violaran las leyes de la comunidad".16 Mientras tanto, afirma, los caci-
ques corrompieron a los tatamandones al ofrecerles dinero y otros beneficios
materiales a cambio de su lealtad. Para poner fin a esta "tradicin corrompi-
da", los opositores proponen que la eleccin del ayuntamiento se realice por
medio de una asamblea que rena a los ciudadanos de todas las comunidades
del municipio y que los tatamandones "recuperen su papel de consejeros de
la autoridad".17 Estamos en pleno montaje identitario: al mismo tiempo que
los actores se presentan como defensores de unas costumbres que los caciques
supuestamente "violaron", inventan otra que no corresponde a las prcticas
anteriores. La "asamblea general comunitaria" es concebida como un verda-
dero espacio de deliberacin y de eleccin, y los tatamandones no son ya los
que deciden sino los "consejeros" de las autoridades. En otras palabras, se
recurre a una legitimidad tradicional para promover una participacin mucho
ms abierta y activa de los ciudadanos incluyendo a las mujeres en la elec-
cin de las autoridades locales.
El conflicto electoral da lugar a una movilizacin sin precedentes de las
comunidades de Ixtlayutla. Se trata de un verdadero movimiento cvico, en
el que los representantes locales de la Iglesia y las ONG que les sirven de rele-
vo en el exterior del municipio, juegan un papel determinante. Un movimien-
to que exige el respeto de un derecho poltico fundamental, inscrito en la
15 Ibid.
16 Ibid.
17 Ibid.
394
David Recondo
Constitucin mexicana: el de elegir a las autoridades municipales "de mane-
ra libre y democrtica". "Lo nico que demandamos declara uno de los
portavoces del movimiento es elegir a nuestro presidente municipal, por-
que tenemos el derecho de hacerlo y porque no queremos ms caciquis-
mo."18 Al mismo tiempo que los insurrectos reprochan al alcalde impuesto
por sus adversarios no conocer la "memoria histrica de la localidad", ni su
"derecho consuetudinario", exigen del IEE y del gobierno el respeto de los
"derechos civiles y polticos" de los habitantes de Ixtayutla.19 Y para defender
estos mismos derechos depositan una queja en el Tribunal Electoral Federal
del Poder Judicial de la Federacin.
Ms que el discurso y el alegato jurdico, es la dinmica de movilizacin
la que marca una ruptura radical con la poltica "tradicional". Por una parte
el movimiento contribuye a romper las barreras tnicas y comunitarias, agru-
pndose alrededor de una misma causa los mixtecos, los chatinos y los mes-
tizos pertenecientes a las 15 comunidades de Ixtayutla. Por otra parte,
permite el acceso al espacio pblico local de sectores que hasta entonces ha-
ban sido excluidos, como las mujeres. stas participan al lado de los hombres
en las asambleas que organizan los insurrectos mientras ocupan la alcalda de
enero a marzo de 1999. En Ixtayutla, como en muchos otros municipios, la
"asamblea general comunitaria" es una novedad. Cientos de personas se re-
nen para afinar la tctica de movilizacin, para detener los ataques de los
"caciques" y de los pristas, pero tambin para conducir una reflexin mucho
ms profunda y crtica sobre los principios y las formas de la organizacin
comunitaria. La asamblea contribuye as a la formacin de una ciudadana
activa y reflexiva, que no se contenta con exigir un regreso a las antiguas tra-
diciones pisoteadas por los caciques, pero que exige, por el contrario, que las
viejas prcticas de decisin autoritarias sean reemplazadas por una nueva
Costumbres para la democracia

395
modalidad ms participativa y democrtica. Las preguntas planteadas por el
dicono Jos Rentera Prez, que tiene un papel central en la movilizacin,
condensa las reflexiones de los actores del movimiento durante o despus de
la resolucin del litigio electoral:
Cules son los lmites de la costumbre cuando sta se utiliza para mantener un
poder que no sirve a la comunidad? Por qu ciertos funcionarios hacen como
que no ven nada cuando las autoridades locales cometen abusos en las comuni-
dades indgenas, bajo el pretexto de que no quieren interferir en las costumbres
de los pueblos? Hasta qu punto se beneficia el partido de Estado con la mani-
pulacin ideolgica de la costumbre? Cmo hacer para que la autodetermina-
cin de las comunidades indgenas se separe concretamente de los vicios del
sistema poltico mexicano?
Sin duda, las respuestas a estas preguntas son inciertas, ambiguas y hasta
contradictorias. El ideal de la democracia comunitaria, como vimos, tal vez
entrae una dificultad para aceptar el desacuerdo, y no es seguro que todos
los que participan en la movilizacin compartan la clarividencia de su media-
dor religioso. Una dependencia reemplaza fcilmente a otra, y es muy proba-
ble que la participacin siga repartindose inequitativamente entre unos
cuantos dirigentes "ilustrados" y una "masa" ms o menos pasiva que sirve de
refuerzo para obtener concesiones del gobierno. No obstante, la experiencia
misma de la participacin sienta un precedente. Es difcil imaginar que en
adelante los habitantes de las agencias y rancheras y las mujeres acepten per-
manecer al margen de las decisiones pblicas. Su participacin puede fluctuar,
puede inscribirse en registros ms o menos clientelares, pero a partir de aho-
ra formar parte de la costumbre.
Z Jos Rentera Prez, Los usos y costumbres de quin?, mimeo., s. f.
18 Noticias, 16 de enero de 1999.
19 Ibid. 28 de enero de 1998.
396

David Recondo
LA REVISIN CRTICA DE LAS COSTUMBRES
El ejemplo de Ixtayuda ilustra hasta qu punto el "rescate" de las tradiciones o
de las costumbres implica a menudo su reinterpretacin en funcin de las in-
teracciones sociales y de las estrategias polticas. Por ello es conveniente captar
la reivindicacin de las tradiciones que realizan los dirigentes indianistas. stos
hacen una peculiar lectura de las costumbres cuya defensa pregonan. Hacen una
interpretacin cuyo potencial democrtico es innegable si la colocamos en el
contexto de un rgimen prista en su fase terminal de descomposicin.
Para empezar, tal como lo subrayamos en el captulo anterior, los defen-
sores de la costumbre insisten en el papel central de la "asamblea general" de
los miembros de la comunidad. La asamblea es presentada como la mxima
autoridad de la comunidad. Las autoridades municipales deben contentarse
con ejecutar sus decisiones. Contrariamente a lo que la idea de consenso
parece implicar, los que enuncian el modelo indgena de democracia no re-
ducen la asamblea al simple rol de "legitimacin", de expresin de la unidad
o de la unanimidad del grupo. Al contrario, le atribuyen un verdadero papel
de deliberacin y de decisin. Por eso los miembros de la
OIDHO, una orga-
nizacin indgena especializada en la defensora de los derechos humanos,
presentan a la asamblea comunitaria como el principal "rgano de comuni-
cacin, debate, resolucin de conflictos y toma de decisiones", que implica la
"participacin de cada uno de los ciudadanos y, progresivamente, tambin de
las ciudadanas".21
De la misma manera, Adolfo Regino, sucesor de Floriber-
to Daz a la cabeza de Ser, describe la asamblea comunitaria como un "espacio
comn de deliberacin para la toma de decisiones de la comunidad y una
"forma concreta de ejercicio de la democracia directa".
23
21
Los pueblos indios y los procesos poltico-electorales,
OIDHO, mimeo., abril de 1997.
22 La Jornada, 4 de noviembre de 1998.
23 Noticias,
2 de octubre de 1998, y entrevistas personales con Adelfo Regino Montes, Oaxaca, 20 de
mayo y 28 de octubre de 1998.
Costumbres para la democracia

397
Si bien el principio de decisin colectiva es ciertamente muy antiguo en
las comunidades indgenas, la prctica de las asambleas "generales", es decir,
abiertas a todos los ciudadanos (incluyendo a las mujeres), no lo es tanto.
Segn la expresin de Yvon Le Bot, aparentemente el modo tradicional de
gobierno era ms bien el de una "gerontocracia masculina", con un "sistema
de autoridad (el sistema de cargos), jerrquico y vertical, dominado por los
principales y los chamanes, y manipulado por caciques que aseguran as su
insercin en el sistema poltico nacional".24 A partir de los aos sesenta y
setenta, por medio de los maestros sobre todo, es cuando las asambleas se
convierten en espacios de deliberacin ms abiertos, inspiradas en las reunio-
nes sindicales. Sin embargo, durante mucho tiempo la participacin sigue
estando restringida y controlada muy de cerca por los maestros, convertidos
a su vez en caciques "modernos". La deliberacin, debidamente controlada y
ritualizada, sirve ms para ratificar decisiones tomadas con anterioridad por
los lderes de la comunidad. La interpretacin que hacen los nuevos dirigen-
tes indgenas es ms bien una (re)invencin de la tradicin. Fabrican un
modelo de democracia comunitaria retomando normas y prcticas que exis-
tieron en el pasado pero dndoles un nuevo sentido. La asamblea existe, no
la crean de la nada, pero durante mucho tiempo no tiene la forma ni las fun-
ciones que ellos le atribuyen.
Semejante invencin no deja de tener repercusiones institucionales, ya
que inspira directamente la reforma electoral de 1995 y 1997. La "asamblea
general comunitaria" est inscrita en la ley desde esa fecha. Hasta se convier-
te en un criterio fundamental para determinar el rgimen electoral de un
municipio. Segn el cdigo electoral, efectivamente, un municipio se consi-
dera consuetudinario si la "asamblea general comunitaria" constituye su "prin-
cipal rgano de consulta y de designacin de los cargos del ayuntamicuto".25
Esto permite matizar la primera lectura que hicimos del cdigo electoral en
24 Y. Le Bot y subcomandante Marcos, El sueo zapatista, p. 84.
25 Compendio de legislacin electoral, p. 78.
398
David Recondo
Costumbres para la democracia
399

el captulo anterior. Naturalmente, la autoridad municipal debe convocar a
la asamblea y
firmar las actas de la eleccin para que sta tenga valor legal. Ya
dijimos que esto da una ventaja considerable a las autoridades en turno, que
pueden utilizarla para manipular las elecciones e imponer a sus propios suce-
sores. Con todo, la ley es ambivalente y el papel atribuido a la asamblea co-
munitaria puede servir tambin para limitar los mrgenes de maniobra de las
autoridades municipales o de los caciques que se vieran tentados a tomar
decisiones sin consultar a la mayora de los ciudadanos de su municipio. Al
igual que la costumbre, la ley es un arma de doble filo. Segn la interpretacin
que se haga de ella y segn las relaciones de fuerza en el plano local, puede
favorecer la manipulacin y la imposicin, como puede consolidar la partici-
pacin ciudadana y bloquear as las veleidades autoritarias de los dirigentes
locales.
Parece incluso que las elecciones que se han llevado a cabo desde 1998,
uno de los efectos de esta nueva reglamentacin ha sido "revitalizar" las prc-
ticas de asamblea para nombrar a las autoridades municipales. En muchos
municipios donde un crculo reducido de dirigentes llevaba a cabo las elec-
ciones, a menudo bajo la direccin del comit municipal del
PRI, grupos de
ciudadanos se han ido movilizando para exigir una participacin ms abierta.
El concepto mismo de "asamblea general comunitaria" poco a poco pasa a
formar parte del vocabulario poltico. La asamblea se convierte en un recurso
altamente estratgico, que se presta as a todas las manipulaciones, ya que la
ley no precisa sus caractersticas ni su composicin. Cada faccin local se
apresura a realizar su propia asamblea y a enviar sus actas al
IEE para certificar
que gan la eleccin. En algunos municipios, como San Sebastin Tutla, el
IEE
tiene hasta tres actas diferentes. El nmero de firmas (esto es, de partici-
pantes en las asambleas) es un argumento central en el momento de las ne-
gociaciones con la autoridad electoral. No obstante, aun si la asamblea puede
ser objeto de manipulacin, su prctica no deja de contribuir al arraigo de un
principio de
soberana popular,
fundamental para todo rgimen democrtico.
En adelante la eleccin no puede ser reservada a unas cuantas personas, sino
que debe ser sancionada por el sufragio de los ciudadanos, aun si ste no toma
la forma de un voto individual y secreto.
Cabe destacar una lgica que evocamos arriba: las leyes, como todas las
dems instituciones, no constituyen solamente un reflejo, un resultado de las
prcticas sociales y polticas. Contribuyen tambin a moldear a estas ltimas.26
En este caso, al poner el acento en el papel de la asamblea en las elecciones
consuetudinarias, los legisladores y los que velan por la aplicacin de la ley
contribuyen a difundir en los municipios de Oaxaca este modelo de democra-
cia directa o participativa predilecta de los dirigentes indianistas. Ya mostramos
que la ley induce nuevas estrategias creando nuevos recursos institucionales.
La asamblea general comunitaria se convierte en uno de estos recursos que los
actores locales pueden movilizar en sus estrategias de acceso al poder local. Aun
si esta forma de participacin y de decisin presenta evidentes limitaciones
(presin de la mayora sobre las minoras o de los lderes sobre su clientela,
manipulacin de las asambleas por una minora "ilustrada", etctera), no deja
de representar un cambio positivo si se considera que en muchos municipios
la eleccin ha sido, por mucho tiempo, asunto de unos pocos.
LA FORMACIN DE UN SISTEMA ELECTORAL HBRIDO
Resulta til evitar el anlisis de las controversias electorales de los ltimos diez
aos, bajo el ngulo exclusivo de la confrontacin y la ruptura. Son tambin
el reflejo de una mutacin poltica. No se trata de una transicin pactada en
la cpula, como la que los transitlogos han instituido en modelo a partir de la
experiencia espaola, sino de la produccin "desde abajo" de un nuevo orden
poltico, a travs de la negociacin casustica de las reglas del juego electoral.
26 Retomamos la idea de James G. March y Johan P. Olsen en "The New Institutionalism: Organi-
zational Factors in Political Life", American Political Science Review, vol. 78, nm. 3, septiembre de
1984, pp. 734-749.
Costumbres para la democracia
401
400
David Recondo
EL CONFLICTO, REVELADOR
DE UNA RECOMPOSICIN POLTICA
En los captulos precedentes pusimos el acento en los conflictos pre y po-
selectorales. Mostramos hasta qu punto se deben en gran parte a las estra-
tegias de los actores locales. Hicimos hincapi especialmente en la forma en
que las autoridades en turno tratan de imponer a sus propios candidatos
definiendo reglas del juego que les son favorables. Hemos presentado el
conflicto, ante todo, como revelador de lgicas de imposicin y de exclu-
sin. Una vez ms, el caso de Matatln, Chayuco, Tutla e incluso Ixtlayut-
la, entre 1998 y 2000, ilustran esta interpretacin. Los presidentes en turno
arreglan las costumbres de acuerdo con lo que les conviene o bien simulan
restaurar las prcticas "tradicionales" que acaban trazando nuevas fronteras
internas entre los que pertenecen y los que no pertenecen a la comunidad.
Visto desde este ngulo, el aumento relativo de los conflictos electorales en
los municipios de usos y costumbres, desde 1998, refleja una consolidacin
de las lgicas autoritarias. Parecera que la legalizacin de las costumbres
haya abierto una multitud de espacios locales donde los caciques antiguos
o nuevos tendran la posibilidad de imponer sus propias leyes sin impedi-
mento del exterior.
No obstante, cabe matizar esta interpretacin. El conflicto puede com-
prenderse tambin como revelador de un cuestionamiento de los antiguos
mecanismos de control poltico. Si bien es cierto que en los ejemplos que
citamos las autoridades municipales en turno pretenden imponer a sus suce-
sores, tambin lo es que deben enfrentar movimientos de oposicin, que en
muchos casos, los obliga a negociar. En otras palabras, las estrategias de impo-
sicin y de exclusin que por cierto no tienen nada de novedoso implican
sistemticamente una reaccin. Y es sta la que hace necesaria la intervencin
de un rbitro exterior. Lo vimos en el caso de Tutla: si el IEE debe intervenir
es porque los habitantes del fraccionamiento se movilizan para exigir su par-
ticipacin en las elecciones municipales hasta entonces reservadas a los origi-
narios de la comunidad-cabecera. En Chayuco, Mximo Flores debe transigir
con opositores apoyados por el PRD que se niegan a votar en una asamblea.
En Matatln, los vendedores de mezcal deben negociar con las autoridades
de la agencia municipal de San Pablo Gil y un grupo de opositores en la
misma cabecera, tambin apoyados por el PRD. En Ixtayutla, finalmente, el
presidente en turno debe renunciar a poner a su hijo y, despus a su compa-
dre, a la cabeza del ayuntamiento.
Ms que un reforzamiento de las lgicas autoritarias, los conflictos refle-
jan su rechazo. Las nuevas disputas que describimos extensamente en los
captulos anteriores atestiguan una crisis de los antiguos mecanismos de
control poltico. La institucionalizacin frgil e incompleta de nuevas formas
de arbitraje provoca la crisis de los antiguos modos de dominacin. Ah
donde antes los caciques locales dependan del apoyo del PRI y del gobierno
para marginar a los disidentes, stos disponen ahora de canales institucio-
nales para ser escuchados. El IEE, los partidos de oposicin, las organiza-
ciones sociales y las ONG constituyen otros tantos canales que los disidentes
pueden utilizar para impugnar las imposiciones de los grupos dominantes
en, el plano local.
En este sentido los conflictos significan una ruptura pero tambin una
recomposicin. Todos los conflictos que enumeramos desembocaron en
una negociacin. Estas negociaciones conducen necesariamente a concesio-
nes y componendas, tanto de parte de las autoridades en turno como de los
opositores. Salvo en Tutla, donde finalmente los avecindados han sido exclui-
dos del proceso electoral, hasta hoy, en todos los dems casos citados, los
actores logran establecer reglas del juego menos arbitrarias que las que las
autoridades en turno queran establecer al principio.
En Matatln, los opositores no obtienen que la eleccin se realice por
medio del voto secreto como exigen, pero el procedimiento aplicado se pare-
ce en muchos sentidos a una eleccin con competencia libre entre dos plani-
llas. Se instala un pizarrn en el centro del pueblo durante todo un da, de
manera que los electores pueden elegir una de las dos opciones, pero no ya
402

David Recondo
en "bola", ni por aclamacin, como hubieran querido los mezcaleros. El voto
sigue siendo pblico, lo que sigue permitiendo a los patrones hacer presin
sobre sus clientes, pero la manipulacin es menos fcil que si la eleccin tu-
viera lugar en forma de una asamblea fcilmente manipulada por los partida-
rios del presidente en turno.
El que un comit paritario, dirigido por un funcionario del
IEE, tenga
la responsabilidad de organizar la eleccin, contribuye tambin a crear con-
diciones ms equitativas de competencia entre las dos planillas registradas.
Los opositores tienen la posibilidad, que se les haba negado antes, de cons-
tituir una planilla y entrar en competencia abierta contra los candidatos del
grupo gobernante. Es una apertura reducida que no impide que los mezca-
leros ganen la eleccin, pero que no deja de representar un cambio real. Se
abre una brecha que, por estrecha que sea, permitir a mediano o largo pla-
zo que los opositores puedan negociar condiciones para una competencia
an ms justa.
Se puede hacer una lectura semejante de la eleccin de 1998, en Chayu-
co. Mximo Flores no obtiene todo lo que quiere: debe renunciar a realizar
una asamblea que hubiera podido controlar fcilmente y debe aceptar que los
oponentes presenten su propia planilla. Aqu tambin el procedimiento se
parece ms a una eleccin libre, con dos planillas registradas y un voto indi-
vidual y secreto, que a una eleccin consuetudinaria. Toda la ingeniera elec-
toral convencional se pone en marcha: mamparas, urnas, tinta indeleble,
boletas, representantes de cada planilla en las casillas, etc. Adems, solamen-
te las personas inscritas en el padrn electoral y con credencial de elector
pueden votar. Ello no impide que Mximo Flores recurra a las tcnicas tradi-
cionales del fraude electoral, como el reparto de dinero a las autoridades de
las agencias para que acarreen electores e induzcan al voto por su candidato.
Pero ello no impide que las condiciones de la competencia sean mucho ms
equitativas de lo que hubieran sido si Mximo Flores hubiera podido impo-
ner, sin cortapisas, su propia versin de la costumbre.
Costumbres para la democracia

403
LA PRODUCCIN NEGOCIADA DE NUEVAS REGLAS DEL JUEGO
Los ejemplos que acabamos de citar muestran hasta qu punto el rgimen
consuetudinario permite producir nuevas reglas del juego poltico por la va
de la concertacin, aunque no es conveniente idealizar las condiciones rea-
les de la negociacin. Como ya dijimos, el arbitraje del IEE no es imparcial
y no todos los actores locales disponen de los mismos recursos. El apoyo que
Mximo Flores recibe del diputado local del PRI, Heberto Abrajn Daz, en
1998, le da una ventaja segura en las negociaciones con los adversarios. Los
contactos del diputado en el PRI y el gobierno, permiten sin duda ejercer
presin sobre el presidente del IEE. Pese a todo, los adversarios obtienen una
respuesta favorable para prcticamente todas sus demandas con respecto al
modo de eleccin: voto secreto, mesas de casilla con representacin de cada
planilla, etc. El resultado es un sistema electoral hbrido. Se trata de una elec-
cin convencional con una sola diferencia: ninguna de las dos planillas que
contienden est registrada por un partido. Las fotografas de los candidatos a
presidente figuran en las boletas y se asigna un color diferente a cada una de
las planillas (amarillo para los opositores, verde para la planilla que apoya el
presidente en turno).
La modalidad de eleccin se parece tanto a una eleccin por el sistema de
partidos que cabe preguntarse si no hubiera sido mejor colocar a Chayuco
directamente en esa categora. Finalmente cada una de las planillas est ligada
a un partido poltico (PRD para la amarilla, PRI para la verde). Sin embargo,
aun cuando la adopcin del rgimen consuetudinario es esencialmente obra
de Mximo Flores, no por ello deja de responder a un sentimiento difuso de
la mayora de habitantes de Chayuco que teme que la intervencin directa
de los partidos polticos socave los mecanismos de solidaridad comunitaria
(tequio, cargos municipales no remunerados, etc.) y provoque divisiones in-
superables. Es un temor alimentado ciertamente por decenios de corporativis-
mo comunitario y hbilmente nutrido por el Estado-PRI. Pero sera abusivo
ver en ese proceso solamente una fantasa completamente desconectada de la
404

David Recondo
realidad poltica: en Chayuco, como en muchos otros municipios, la poblacin
ha tenido la experiencia de realizar elecciones locales en las que la intransigen-
cia de los dirigentes de los partidos polticos ha provocado verdaderos enfren-
tamientos. Los intereses de los partidos, las ambiciones personales de sus
dirigentes regionales y sus tcticas de negociacin para tener acceso al poder
central se articulan difcilmente a los intereses y los objetivos de los actores
comunitarios. Lo que se cuestiona no es tanto el principio mismo del multi-
partidismo como su prctica concreta en el estado de Oaxaca.
Los dirigentes locales que deciden aliarse con uno de los partidos gene-
ralmente se ven arrastrados por espirales de rivalidades y enfrentamientos
cuyos pormenores los rebasan enteramente. En Chayuco, por ejemplo, los
simpatizantes del PRD
"pagaron el pato" cuando los altos dirigentes del par-
tido los dejaron literalmente caer despus de alentarlos a endurecer su posi-
cin en las negociaciones con Mximo Flores. Los perredistas de Chayuco se
enteraron despus que los dirigentes de su partido haban "cedido" su muni-
cipio al PRI
(al aceptar que fuera colocado bajo el rgimen consuetudinario)
a condicin de que otro municipio donde calculaban que tenan ms proba-
bilidad de ganar y que estaba tambin en negociaciones en aquel momen-
to fuera colocado bajo el rgimen de partidos. Este tipo de "transas" que
contribuye a la mala reputacin de los partidos polticos en Oaxaca, que
aparecen ms como aparatos al servicio de un puado de dirigentes ambicio-
sos que se valen de los conflictos locales para negociar ventajas personales o
de camarilla con el gobierno y su partido. Si agregamos la verticalidad y la
opacidad de los modos de decisin en el interior de los partidos (el
PRD in-
cluido) y la tendencia recurrente a imponer las candidaturas locales sin con-
sultar a los militantes o a los simpatizantes, podr comprenderse que los
partidos no siempre sean percibidos como los mecanismos apropiados de
mediacin poltica.
Tambin es conveniente no considerar el discurso sobre la especificidad
de la poltica comunitaria como una simple elucubracin de algunos indianis-
tas romnticos. Cuando el ro suena agua lleva, dice el viejo adagio, y si bien
Costumbres para la democracia

405
resulta excesivo declarar sin ms que los partidos "contaminan la democracia
comunitaria", no quita que sea cierto que no siempre se adaptan a las sutilezas
y a la diversidad de la poltica local. Situacin que no es exclusiva de los mu-
nicipios de Oaxaca; el alto nmero de presidentes sin filiacin partidista en las
comunas rurales de Francia remite al mismo fenmeno: las orientaciones ideo-
lgicas, las lealtades y los intereses de los habitantes de los pueblos no siempre
cuadran con los de la poltica nacional o regional. Las "clasificaciones" a me-
nudo binarias (derecha-izquierda, progresista-conservador) en que se fundan
los partidos no reflejan los matices de las identidades polticas locales.
En Oaxaca, este fenmeno universal se acenta por el hecho de que efec-
tivamente existe un tipo particular de relaciones sociales, en clave comunita-
ria, con toda la hibridez que ya le reconocimos. Si bien la comunidad que
describen los antroplogos culturalistas es un mito, no se puede negar la
existencia siempre cambiante, compleja y ambivalente de una serie de re-
laciones de interdependencia y de solidaridad, en diferentes grados, en el
medio urbano tanto como en el rural. Ahora bien, este tipo de relaciones no
siempre llegan a articularse armoniosamente con el juego de los partidos
polticos. Una vez ms esta constatacin remite tanto a experiencias concretas
como a una percepcin sumamente subjetiva de los actores locales que puede
por lo tanto, variar de un sitio a otro.
En Chayuco, las elecciones de 1995 bajo el rgimen partidista provocan
enfrentamientos con sus secuelas de violencia y de sangre. La competencia
electoral se vive como un juego de suma cero en el que el adversario poltico
se convierte en el enemigo con el que hay que cortar toda relacin so pena de
traicin. La polarizacin que provocan las campaas electorales tiende a in-
movilizar lneas de oposicin entre facciones, a petrificarlas y a hacerlas pre-
valecer sobre otros tipos de relaciones (parentesco, vecindad, sentimiento de
pertenencia a una misma comunidad, etc.). Pasada la eleccin, el perdedor
no reconoce la victoria de su enemigo y adopta una actitud de resistencia
hostil ms que de oposicin. Esto contribuye efectivamente a socavar las
bases de la solidaridad comunitaria, ya que los que perdieron la eleccin se
406
David Recondo

Costumbres para la democracia

407
niegan a participar en los trabajos colectivos organizados por las autoridades
municipales o bien a cumplir con funciones subalternas en el gobierno mu-
nicipal (las nicas que el equipo ganador est dispuesto a asignarles con la
mayor frecuencia).
Ante esta situacin, el rgimen consuetudinario abre un espacio de nego-
ciacin casi "casustica" que permite a los actores locales buscar soluciones
ms adaptadas a la realidad local, sin excluir la posibilidad de recurrir a me-
diadores externos. Los partidos siguen interviniendo pero deben hacerlo con
disimulo, o sea, con ms moderacin. Aunque esto no est garantizado por
anticipado, cabe ver aqu una posibilidad de revertir las relaciones polticas a
manera de que las facciones locales no se conviertan en peones al servicio de
los partidos sino, por el contrario, que stos jueguen verdaderamente un
papel de mediacin y de agregacin de intereses al servicio de los actores lo-
cales. Desde esta perspectiva, el modo de votacin inventado en Chayuco
refleja la bsqueda de un sistema de eleccin mejor adaptado a las particula-
ridades de este municipio. Frente a la rigidez de las leyes electorales que im-
ponen el registro de las planillas por uno de los partidos nacionales y que no
permite las candidaturas independientes, el sistema de "planillas de color"
permite asegurar una verdadera competencia electoral, al mismo tiempo que
garantiza a los partidos polticos locales una cierta autonoma respecto de
formaciones polticas que no siempre son sensibles a los matices de la polti-
ca local. Este sistema electoral permite al mismo tiempo que las planillas
municipales que de hecho constituyen embriones de partidos locales tejan
alianzas flexibles (susceptibles de renegociacin constante) con uno de los
partidos estatales o nacionales.
Sin caer en el evolucionismo poltico, cabe ver en el arreglo de Chayuco
una manera de apropiarse de los mecanismos de la democracia electoral, sin
romper con ciertos mecanismos comunitarios de participacin y de gobierno.
En este sentido la afirmacin de autonoma remite tambin a un deseo de
controlar los ritmos y los caminos del cambio poltico. La invencin de nue-
vas reglas del juego a travs del conflicto y la negociacin es tambin una
forma de aprendizaje de la democracia. Un aprendizaje que no equivale a
aplicar mecnicamente las instituciones convencionales de la democracia elec-
toral, sino ms bien a descubrir su utilidad y su sentido en la prctica. Ms
all de las intenciones deliberadas de los actores locales, el conflicto de Cha-
yuco, al igual que los de otros municipios que ya mencionamos, reflejan un
proceso de aprendizaje de la democracia a golpes, a tanteos, por ensayo y
error. Son un sntoma de democratizacin y no solamente de una descompo-
sicin del antiguo orden poltico autoritario.
USOS Y COSTUMBRES Y DEMOCRACIA ELECTORAL:
ALGUNAS "AFINIDADES ELECTIVAS"
Las instituciones municipales y las prcticas electorales en los municipios de
usos y costumbres de Oaxaca son eminentemente hbridos. Existen, eso s,
particularidades locales que contradicen ciertos principios elementales del
estado de derecho y de la democracia electoral, tal como se establecen en la
leyes mexicanas. Pero estas particularidades, ya lo dijimos, se deben menos a
una diferencia cultural radical, ontolgica, que a una combinacin especfica
de normas y prcticas que encontramos de los dos lados de la frontera tnica.
Recordemos que sta es porosa, y que los puntos de contacto entre los dos
rdenes jurdico-institucionales (el de las comunidades y el de la nacin) son
ms numerosos de lo que quieren admitir los detractores de los usos y cos-
tumbres. En esta seccin mostraremos hasta qu punto las prcticas electora-
les comunitarias se inscriben en repertorios culturales diversos, y a veces
contradictorios, algunos de los cuales presentan afinidades electivas con la
democracia electoral.
A fuerza de querer subrayar las particularidades del rgimen consuetudi-
nario se acaba olvidando que comparte un elemento crucial con la democra-
cia electoral: el voto. ste tiene significados, funciones y formas diferentes,
pero no deja de formar parte de la cultura indgena. Vamos a demostrar que,
408
David Recondo
Costumbres para la democracia 409

lejos de ser incompatibles, las prcticas consuetudinarias y la democracia
electoral tienen afinidades electivas.
27
EN EL ORIGEN: EL VOTO
El principio electivo forma parte de las costumbres. No se trata de una im-
portacin reciente, que reflejara una aculturacin cualquiera. Desde la for-
macin de los pueblos de indios en la poca colonial, los espaoles
introdujeron el principio de rotacin de los cargos pblicos, que constituy
sin lugar a dudas una de las rupturas ms radicales con la organizacin pre-
hispnica, de linaje, como han mostrado los historiadores.
A partir del siglo xvi los espaoles instituyen las repblicas de indios, con
cabildos, cuyos cargos son electivos. Es verdad que las desviaciones son fre-
cuentes durante los primeros tiempos de la Colonia, al grado de que la com-
pra de estos cargos o su rotacin entre un nmero restringido de principales
es cosa corriente en muchas repblicas de Oaxaca y de otros sitios. Pero el
principio mismo de la eleccin de las autoridades locales no deja de ser un
elemento constitutivo de la institucin municipal. Los caciques, cuyo poder
y privilegios reconocidos por los espaoles son hereditarios, cohabitarn en
adelante con las autoridades elegidas.
27
Max Weber utiliza el concepto de afinidad electiva
(Wahlverwandtschaft)
en su estudio sobre la
tica protestante y el espritu del capitalismo (cf. Max Weber,
L'thique protestante et l'esprit du
capitalisme.
No se trata en absoluto de establecer un vnculo de causalidad entre un fenmeno social
(la religin) y otro (el capitalismo), sino ms bien de comprender las conjunciones que pueden
producirse entre fenmenos aparentemente inconexos, en el seno de un mismo campo cultural
(religin, filosofa, literatura) o entre esferas sociales distintas (religin y economa, mstica y pol-
tica, etc.). Aun cuando los trabajos de Max Weber ilustran a la perfeccin el sentido del concepto
de afinidad electiva, no dan una definicin precisa de l. Retomamos, entonces, la de Michael Lwy:
"es el proceso por el cual dos formas culturales religiosas, literarias, polticas, econmicas, etc. en-
tran, a partir de ciertas analogas o correspondencias estructurales, en una relacin de influencia
recproca, eleccin mutua, convergencia, simbiosis y, en ciertos casos, incluso fusin" (M. Lwy
"Le concept d'affinit lective en sciences sociales",
Critique Internationale,
nm. 2, invierno de
1999, pp. 42-50).
La forma de elegir a los alcaldes y regidores cambia a lo largo de la historia
colonial. Jos Miranda, autor de una historia de las ideas y de las instituciones
de la Nueva Espaa, agrupa los procedimientos de eleccin de las autoridades
municipales en dos grandes conjuntos: por un lado, las repblicas en las que el
derecho de sufragio est reservado a un grupo restringido de nobles (principa-
les), de autoridades (pasadas o actuales), de ancianos y de algunos macehuales
(gentes comunes); por el otro, las repblicas en las que el derecho de sufragio
se atribua a todos los habitantes del pueblo de indios correspondiente.28 Entre
estos dos polos existe toda una variedad de situaciones en las que el sufragio es
ms o menos restringido. El principio de eleccin reemplaza gradualmente el
de la herencia. Desde fines del siglo )(vil los caciques y otros nobles son des-
plazados por una clase de principales que ocupa los diferentes cargos civiles y
controla los intercambios tributarios y comerciales con las autoridades colo-
niales, representadas por los alcaldes mayores. Algunos autores hablan tambin
de una "macehualizacin" del gobierno de las repblicas, a medida que la
nobleza pierde sus privilegios y su legitimidad, y que un nmero cada vez ms
importante de gente comn tiene acceso a los cargos pblicos. La estratifica-
cin de la sociedad indgena prevalece, pero sufre profundas transformaciones.
La distincin de fortuna tiende a reemplazar la de los ttulos de nobleza. Pero
no caigamos en una visin evolucionista: no se trata de un proceso lineal de
democratizacin de las comunidades indgenas. En el plano local se establecen
nuevas formas de dominacin, de manera que la participacin en la designa-
cin de las autoridades municipales tiende a abrirse o restringirse segn la
historia particular de cada una de las regiones y de las localidades.
Despus de la Independencia, las instituciones municipales sufren pro-
fundas modificaciones, pero como vimos en el captulo 1, las comunidades
indgenas de Oaxaca continan reproduciendo los elementos propios de las
28 Jos Miranda, Las ideas y las instituciones polticas mexicanas, primera parte, 1521-1980, p. 133.
Vase tambin Luis Chvez Orozco, Las instituciones democrticas de los indgenas mexicanos en la
poca colonial.
410

David Recondo

Costumbres para la democracia

411

repblicas de la poca colonial. El ayuntamiento sustituye al cabildo, con
nuevos cargos, como el de presidente municipal o el de sndico, que aparecen
desde la segunda mitad del siglo xix y vienen a agregarse a los de alcalde y
regidor. La rotacin anual de estos cargos se mantiene y sus titulares son
siempre elegidos por los vecinos de los municipios. Al igual que las leyes de
la repblica, el sufragio se limita a los hombres. Las comunidades, no obs-
tante, siguen aplicando sus propios criterios de ciudadana y de elegibilidad
en interaccin con la formacin de nuevas instituciones del Estado. Uno de
los principales cambios de la organizacin comunitaria y municipal es resul-
tado, en gran parte, de las leyes de Reforma impulsadas por el gobierno
central para poner fin a todas las formas de corporacin. Estas medidas con-
tribuyen a reemplazar el financiamiento colectivo del culto catlico (cajas de
comunidad) por un financiamiento individual (mayordomas). Los historia-
dores sitan en esta poca la formalizacin de la jerarqua de los cargos civi-
les y religiosos que encontramos todava hoy en los municipios de Oaxaca.
El acceso a los cargos civiles estar determinado desde entonces en parte
por el prestigio que adquieren los individuos al realizar gastos suntuarios en
ocasin de las fiestas religiosas.29
La Revolucin marca el advenimiento del municipio libre y el sufragio
universal. Las comunidades no dejan de aplicar sus propios procedimientos
de eleccin. El sufragio sigue estando ms o menos restringido y los princi-
pales, al igual que los nuevos caciques que emergen merced a la reforma
agraria (en los aos treinta y cuarenta), a menudo juegan un rol determinan-
te en la designacin de las autoridades municipales. Con todo, la descripcin
que hace Jos Miranda de los procedimientos electorales en la poca colonial
parece seguir siendo aplicable al periodo posrevolucionario. Existen infinidad
de situaciones diferentes con considerables variaciones a travs del tiem-
po que sin embargo parecen oscilar entre dos polos: por un lado, un sufragio
reservado a algunos principales y autoridades locales y, por el otro, una par-
ticipacin ms extensa del conjunto de los ciudadanos. En todos los casos los
procedimientos de designacin de las autoridades municipales descansan aho-
ra en la legitimidad del sufragio "popular": ninguna decisin se toma sin que
sea ratificada, en un momento dado, por un conjunto ms o menos impor-
tante de miembros de la comunidad.
Aun cuando no cumpla las mismas funciones que en la democracia elec-
toral, el voto consuetudinario no deja de constituir un verdadero precedente
democrtico, una matriz tradicional a partir de la cual el juego electoral mo-
derno, competitivo e individualizante, puede ser aprehendido e incluso apro-
piado por los actores locales. Y esto tanto ms cuanto que las costumbres
electorales estn marcadas por la hibridez original de la que acabamos de
hablar. Las prcticas consuetudinarias no constituyen una forma de democra-
cia esencialmente distinta, irreductibles a las inventadas en las sociedades
occidentales; al contrario, nos parece que contienen, desde el origen, lgicas
"mixtas", hasta contradictorias. Es el caso en especial del modo de decisin:
el mtodo del consenso, del acuerdo, que describimos en el captulo anterior;
ste se combina a menudo con un principio de mayora. Floriberto Daz
Gmez tiene razn, sin duda, cuando dice que el modo de decisin indgena
no pasaba por un voto nominal y que el hbito de "contar las manos alzadas"
para decidir las deliberaciones es una importacin de los maestros, movidos
por un ideal de modernizacin y de aculturacin. Es muy probable que el
"voto" de que hablan las actas encontradas en los archivos coloniales o en los
de los municipios, abarque en realidad modos de deliberacin semejantes a
la palabrera descrita por los africanistas. El antroplogo Aguirre Beltrn des-
cribe as el "voto indgena" en la poca colonial:

Los electores discutan todos a una voz y al mismo tiempo las capacidades y
condiciones de los candidatos. Uno de los electores, especialmente encargado

29
Vase John K. Chance y William B Taylor, "Cofradas and Cargos: an Historical Perspective on
the Mesoamerican Civil-Religious Hierarchy", pp. 1-26.

Costumbres para la democracia 413 412 David Recondo
de ello, realizaba de cuando en cuando, una sntesis de las opiniones; recomen-
zaba entonces la discusin hasta que se alcanzaba la unanimidad."
Ello no obsta para que el principio de mayora se haya arraigado poco a poco
en el corazn de la costumbre. Si bien el modo de deliberacin consensual
sirve todava para tomar decisiones respecto a los asuntos corrientes de la
comunidad (asignacin de los recursos presupuestarios, obras de beneficio
comn, etctera), respecto a la designacin de las autoridades, predomina sin
embargo el principio del voto nominal y mayoritario. En la encuesta realiza-
da en 1997, ya mencionada, aparece que solamente en una quincena de mu-
nicipios la eleccin de las autoridades locales se hace por aclamacin. En el
resto existe siempre, en un momento dado, un verdadero escrutinio en el que
es la mayora absoluta (la mitad ms uno) la que sirve de referencia para des-
empatar a los candidatos previamente seleccionados por los ancianos, las
autoridades en turno o la asamblea misma.
Juan Pedro Viquiera lo demostr para los municipios de los Altos de
Chiapas: durante mucho tiempo las elecciones han sido rituales de ratifica-
cin, destinados a convalidar una decisin tomada por los caciques o los di-
rigentes del partido oficia1.31 Sin embargo, demuestra que estas prcticas
contribuyeron al arraigo del principio de legitimidad que descansa en la apro-
bacin de la mayora. Aun cuando muchas veces el voto no es ms que un
simulacro, dado que todo est "amarrado" previamente, no deja de ser un
elemento clave de la legitimidad poltica. A partir de los aos sesenta, cuando
surgen desacuerdos entre las facciones locales, deja de ser un simple ritual de
ratificacin y sirve en adelante para desempatar a los candidatos. La aclama-
cin o el plebiscito dan paso a un voto nominal debidamente contabilizado.
Esta trayectoria del voto en los municipios indgenas nos lleva a relativizar
las diferencias entre las prcticas comunitarias y las de la democracia electoral.
Existe una prctica autctona del voto nominal que descansa en el principio
de mayora. La supuesta incompatibilidad entre las prcticas consuetudinarias
y las de la democracia electoral se exagera, pues, en gran medida.
INDIVIDUO Y COMUNIDAD:
UN EQUILIBRIO CONSTANTEMENTE RENEGOCIADO
Muchos autores han demostrado que la emergencia de la ciudadana demo-
crtica est histricamente ligada al desarrollo del individualismo.32 Aun
cuando no necesariamente implique una ruptura con todas las dems formas
de lealtades y dependencias (comunitarias, familiares, corporativas, etctera),
presupone que el individuo pueda separarse de stas para convertirse en
miembro de una "comunidad jurdicamente constituida". En Occidente la
ciudadana nace primero en las ciudades (las medievales), en las que el indi-
viduo se emancipa de los lazos prescritos por el estatus serioria1.33 En nuestros
das el funcionamiento mismo de la democracia electoral presupone la exis-
tencia de individuos-electores dotados de una cierta autonoma y capaces de
efectuar una eleccin entre diferentes candidatos. Para muchos autores la
emergencia de la ciudadana es difcil hasta imposible en las sociedades
donde lo colectivo prevalece sobre el individuo, donde ste no tiene existen-
cia fuera de los sistemas de obligaciones comunitarias.
En Mxico, especialmente, Fernando Escalante Gonzalbo afirma que
existe una incompatibilidad de fondo entre el "espritu individualista de los
derechos civiles y el espritu comunitario de las costumbres jurdicas indge-
3 Gonzalo Aguirre Beltrn, Formas de gobierno indgena, pp. 40-41.
31 Juan Pedro Viquiera, "Los indgenas y la democracia: virtudes y lmites del sistema electoral y
partidista en los Altos de Chiapas", en Juan Pedro Viqueira y Willibald Sonnleitner, Democracia
en tierras indgenas. Las eleccones en los altos de Chiapas (1991-1998), pp. 225-228.
32 Vase sobre todo Jean Leca, "Individualisme et citoyennet", en Pierre Birnbaum y Jean Leca
(coords.), Sur l'individualisme. Thories et mthodes, 1986, pp. 159-209.
33 Ibid., p. 168.
414
David Recondo

Costumbres para la democracia

415
nas".34 El objetivo de stas es preservar la comunidad contra los "impulsos
egostas, indciles, de los individuos que la constituyen",35 mientras que los
derechos civiles apuntan ante todo a preservar la libertad de estos mismos in-
dividuos. El autor retoma por su cuenta la oposicin, ahora clsica en la socio-
loga, entre el holismo y el individualismo. Las comunidades indgenas seran
formaciones sociales de tipo holstico que subordinan al individuo a la repro-
duccin del grupo y reprimen todo intento de evadir las tareas colectivas y al
servicio religioso.36 Por lo tanto, solamente la "contencin de la comunidad
por el Estado" posibilitara el establecimiento de la libertad de conciencia
(condicin sine qua non del ejercicio de la ciudadana), de la libertad de circu-
lacin, de la libertad de trabajo, de la tolerancia religiosa y del conjunto de
derechos civiles y polticos que fundan una sociedad democrtica.37
Para nosotros, sin embargo, esta interpretacin descansa en una visin
"esencialista" de las comunidades indgenas y de los usos y costumbres. El autor
define stos como "un sistema coherente cuya lgica depende muy estrecha-
mente de las necesidades prcticas de la vida comunitaria". Ahora bien, ya
mostramos que las costumbres constituyen rdenes normativos eminentemen-
te hbridos. Prestarles semejante coherencia es dejar de lado las tensiones y las
contradicciones permanentes que cruzan los rdenes jurdico-institucionales
locales. Una vez ms, las costumbres no son totalmente anteriores ni ajenas al
proceso de formacin del Estado: al contrario, constituyen una especie de sedi-
mentacin, de cristalizacin poliforme de las normas y de los principios jurdi-
cos instituidos por el poder central durante la poca colonial pero tambin
despus de la Independencia y de la Revolucin y reapropiados, reinterpreta-
dos, en el plano local, segn los modos especficos de las sociedades indgenas.
Normas sincrticas por excelencia, reflejan una tensin permanente entre la
34 Fernando Escalante Gonzalbo, "Notes sur le problme indigne au Mexique", Cahiers des Amriques
latines, p. 47.
35 Ibid., p. 48.
36 Ibid., p. 49.
37 Ibid., p. 48.
lgica de reproduccin de las relaciones de fuerza y de la identidad comunita-
rias, y la de la formacin de un orden estatal centralizado e individualizante.
Ren Otayek nos recuerda, en el caso de frica, que el individuo existe
tambin en el seno de las comunidades." Lejos de concebir a stas como el
reinado absoluto del holismo, cabe mejor considerarlas como un espacio de
tensin constante entre un polo individual y un polo colectivo, el sitio de cier-
to compromiso, constantemente renegociado, de las relaciones entre el indivi-
duo y la colectividad. Es verdad que el acento es puesto en las obligaciones del
individuo frente a la comunidad, pero esto no le niega a la persona todo mar-
gen de maniobra. Muchos estudios han demostrado que las estrategias indi-
viduales, familiares o de facciones forman parte integrante de la vida
comunitaria incluso en los municipios aparentemente ms tradicionalistas.
Aun cuando frecuentemente el peso de los cargos y del trabajo colectivo es
excesivo, dejan espacios de libertad a los individuos que establecen de una
manera diferenciada su relacin con el grupo. Si bien el retiro a la vida priva-
da y la falta de inversin en la vida colectiva es duramente sancionado, ello
no quiere decir que el individuo est enteramente y todo el tiempo absorbido
por la colectividad.
Aqu tambin es conveniente tener presente la diversidad de situaciones:
la presin colectiva, el equilibrio entre individuo y comunidad no son los
mismos en todos los municipios de Oaxaca. Los factores estructurales de
orden socioeconmico o cultural influyen directamente en la "densidad" del
sistema de cargos civiles y religiosos. Una vez ms, es posible establecer una
especie de escala tipolgica: en un extremo las comunidades "muy conserva-
doras", en las que el sistema de obligacin rige el conjunto de la vida colecti-
va y reduce considerablemente, sin anularlos del todo, los mrgenes de
maniobra de los individuos; y en el otro las comunidades en las que el peso
de lo colectivo se reserva a un nmero limitado de tareas de inters general.
38 Ren Otayek, Identit et dmocratie dans un monde global, pp. 61-67.
416
David Recondo

Costumbres para la democracia

417
Este eje comunidad-sociedad est jalonado por una multitud de casos mar-
cados por su carcter mixto. Cabe ir ms lejos e introducir una dimensin
diacrnica: en una misma comunidad el acuerdo individuo-colectividad cam-
bia constantemente, sin que por ello se d una evolucin unvoca de la co-
munidad hacia la sociedad."
Entre los municipios que mencionamos se podra citar Santa Mara Tla-
huitoltepec como ejemplo de comunidad "conservadora": aqu el nmero de
cargos civiles y religiosos es particularmente alto, las sanciones en caso de no
respetar las costumbres son recurrentes, la comunidad requiere constante-
mente a los individuos (cada dos aos para los cargos anuales). Adems, la
existencia de una escala ms o menos formal de cargos civiles y religiosos
contribuye a dar a este municipio la imagen ideal-tpica de la "comunidad
corporativa cerrada" descrita por la antropologa culturalista de los aos
cincuenta. Sin embargo, esta imagen estereotipada no corresponde enteramen-
te con la realidad: el sistema de cargos aparentemente tan ntegro y bien pre-
servado en realidad ha sufrido modificaciones mayores, y la imagen que dan
de l las autoridades locales en los aos noventa es en gran parte la obra de
un puado de personas, entre ellas el antroplogo "autctono" Floriberto Das
Gmez." No estamos diciendo que el sistema de cargos fuera inventado de
principio a fin por una o dos personas, sino que su formalizacin y aun su
"jerarquizacin" no han sido siempre las mismas.
La ortodoxia comunalista que predomina en Tlahuitoltepec le debe mu-
cho al surgimiento de esta nueva lite preocupada por reivindicar la identidad
comunitaria y convertirla en motor del cambio poltico. Al igual que en otros
39 La tipologa weberiana comunalizacin-sociacin nos parece especialmente apropiada para dar
cuenta de esta hibridez institucional: en el seno de una misma formacin social o poltica las dos
lgicas se dejan sentir en grados diferentes. No se trata de "etapas" en una evolucin poltica, sino
de una gradacin sensible y variable segn los lugares y los momentos, entre una lgica de comu-
nidad y una de sociedad, basada sta sobre acuerdos de asociacin voluntaria de parte de los indi-
viduos que la componen.
40 Entrevista con Mauro Delgado, maestro, cofundador del Codremi y alcalde de Tlahuitoltepec en
1986, 12 de agosto de 1997.
sitios, este municipio conoce una verdadera rehabilitacin de las costumbres
de todo orden, incluidas las de los sacrificios rituales de animales o de otras
celebraciones religiosas. En lo que toca ms especficamente a la designacin
de las autoridades municipales, la lite se propone ordenar un sistema de
cargos supuestamente desestructurado, a partir de los aos sesenta, en que las
relaciones entre el municipio y el Estado se intensificaron. En esa poca los
primeros maestros tienen acceso directo al cargo de presidente sin pasar antes
por los cargos tradicionales (y religiosos) de capitn de festejo ni por los de la
base de la escala civil (topil, mayor de vara, etctera). Las exigencias de la ad-
ministracin municipal son nuevas: las relaciones con el exterior, en especial
con los funcionarios, y la gestin de los programas federales de ayuda al de-
sarrollo, exigen que los presidentes sepan hablar espaol, que tengan un m-
nimo de instruccin para llevar las cuentas pblicas, etctera. Los ancianos se
retiran voluntariamente en la mayora de los casos: en Tlahuitoltepec al igual
que en Ayuda, los primeros maestros nos recuerdan cuando andaban alre-
dedor de los veinte aos que los ancianos vinieron a verlos un da a pedirles
que asumieran las funciones de presidente, porque dicen los ancianos "los
tiempos han cambiado... no sabemos hablar con los akaats,41 no tenemos la
instruccin necesaria".42 El orden tradicional se rompe por las exigencias de
la modernizacin, la jerarqua de valores parece haberse invertido: saber ha-
blar, leer y escribir el espaol adquiere ms importancia que conocer y prac-
ticar la costumbre (tanto en el campo religioso como en el civil).
La nueva lite indianista quiere efectuar un "regreso" a las tradiciones, que
sabemos que tienen cosas inventadas e incluso "fantaseadas". Pretenden res-
catar una jerarqua de cargos que nunca fue tan lineal y rgida como preten-
den, incluso antes del ascenso de los maestros. Al mismo tiempo, revigorizan
las asambleas comunitarias. Por ejemplo, Floriberto Daz promete la realiza-
" Trmino de la lengua mixe que designa a toda persona no mixe.
42 Entrevistas con Froyln Castellanos Franco, maestro, alcalde de Ayutla en 1974 y 1987, 20 de
septiembre de 1999; Filemn Daz Ortiz, maestro y alcalde de Tlahuitoltepec en 1970, 17 de oc-
tubre de 1997.
418

David Recondo
cin de asambleas en las comunidades perifricas para evitar que las decisiones
las tomen nicamente los pocos principales (prcticamente todos son maes-
tros!) de la cabecera. Al igual que en Ixtayutla, bajo el pretexto de restaurar la
costumbre "degradada" debido a la influencia de los maestros y su mentalidad
occidentalizada, Floriberto Daz inventa una nueva prctica poltica mucho
ms incluyente.
Este proceso de recomunalizacin no carece de ambigedades, como ya
dijimos. El peso de los cargos tiende a incrementarse: la rigidez de la jerarqua
restablecida tiende a reducir el nmero de personas "aptas" para ocupar los
cargos ms importantes (o prestigiosos). Estas personas son constantemente
requeridas y, literalmente, se agotan en el servicio a la comunidad. De forma
general, la desigual reparticin de los cargos se v acentuada: los que no tienen
los medios para hacer desembolsos suntuarios o no se distinguen por su li-
derazgo se pasan la vida ocupando funciones subalternas pero todas igual-
mente agotadoras. Ya describimos este desequilibrio, por lo que basta con
insistir en que la "fe comunalista" de los nuevos dirigentes los hace poco sen-
sibles a las necesidades (y a las posibilidades) de renegociar el equilibrio entre
el individuo (o la esfera privada) y la colectividad.
Sin embargo, estas negociaciones tienen lugar incluso en los municipios
aparentemente ms tradicionalistas: el ajuste de la costumbre es constante, y
no solamente en lo tocante al nombramiento de las autoridades municipales.
En Ayuda para quedarnos en la misma regin, a partir de los aos setenta,
se emprendieron verdaderas "reformas" en los campos religioso y civil. Para
empezar, los cargos que tienen que ver con el financiamiento de las fiestas
religiosas (las mayordomas) dejaron de ser obligatorios. En adelante los que
deseen cumplir estas funciones que dan prestigio deben ser voluntarios y ya
no designados de oficio por las autoridades municipales, como antao. Por
otra parte, la tendencia es hacia la "colectivizacin" de los gastos festivos: en
vez de dejar caer todo el peso sobre las espaldas de una sola persona (el ma-
yordomo o el capitn de festejo), se constituyen comisiones con un nmero
variado de personas que cotizan para financiar las fiestas patronales. A esta
Costumbres para la democracia

419
nueva forma de cooperacin a menudo se le da legitimidad, presentndola
como una recuperacin de la antigua costumbre de la cofrada que desapa-
reci en el siglo xix. Esta medida no siempre es aceptada por los ancianos, ni
sencillamente por aquellos ms jvenes que asumieron individualmente el
costo de una fiesta patronal y que no ven por qu los que vienen detrs de
ellos estaran exentos de hacerlo. En Tlahuitoltepec, sobre todo, esta medida
fue propuesta en varias ocasiones en las asambleas de pueblo por algunos
jvenes y ancianos que consideran que las costumbres pueden preservarse sin
por ello castigar la economa familiar. En cada ocasin las discusiones fueron
particularmente animadas, pero la oposicin a lo que algunos ven como una
"violacin" de la costumbre ha impedido hasta ahora una reforma similar a
la de Ayutla.
En lo que se refiere a las fiestas religiosas, se establecen constantemente
arreglos para evitar que las personas y las familias se endeuden demasiado.
Ocurre, por ejemplo, que las autoridades municipales cooperan en la compra
de bebidas o de comida o bien que se decida, en asamblea, que los mayordo-
mos pueden limitarse a servir a los msicos los alimentos de la localidad (y
no "importados" de la ciudad u otro sitio a precios con frecuencia altos), sin
que ello afecte su prestigio. Los acuerdos ms importantes tienen que ver con
el consumo de alcohol, un verdadero azote para muchas comunidades. En un
creciente nmero de municipios los habitantes deciden en asamblea limitar
la distribucin de alcohol, y su uso, en las celebraciones religiosas o pblicas.
Lo que est en juego no es slo la salud de los habitantes sino tambin la
coexistencia pacfica cuando hay minoras religiosas que se niegan a consumir
alcohol. Aunque la abstinencia de los evanglicos es origen de conflictos vio-
lentos en muchas comunidades, en otras, los lugareos proceden a adaptacio-
nes de la costumbre para permitir una cohabitacin armoniosa. As, en ciertas
comunidades se ha acordado que los no catlicos deben participar en las
fiestas del pueblo sin tomar parte necesariamente en la celebracin litrgica
ni distribuir o consumir alcohol. En otras, simplemente quedan exentos de
los cargos religiosos o festivos, pero obligados al igual que los dems a prestar
420 David Recondo

Costumbres para la democracia
421


servicio a la colectividad en campos no directamente ligados al culto catlico.
Estos acuerdos no se dan solos, con frecuencia son el resultado de violentos
conflictos y pasan por speras negociaciones. Son componendas precarias en
las que uno u otro de los partidos (los no catlicos y el resto de la comunidad)
tratan de sacar el mayor nmero de ventajas posible. Evidentemente, estamos
muy lejos del respeto absoluto (y no negociable) de la libertad de conciencia
consagrada por la ley, pero estas decisiones colectivas demuestran que las
comunidades tienen una cierta capacidad de autocrtica y de autorreforma,
que una lectura demasiado determinista de la inmutabilidad y el atavismo
antidemocrtico de las costumbres contradice.
Reequilibrar las relaciones entre la comunidad y el individuo pasa tam-
bin por reformas en el mbito del gobierno local, en particular en cuanto a
la frecuencia de los cargos. Aqu tambin la flexibilidad de las lites locales y
de los ancianos, pero tambin la movilizacin de los reformadores, dan giros
muy diversos de un municipio al otro. Sin embargo, movimientos a veces
imperceptibles parecen indicar una tendencia general a aligerar los cargos o,
en todo caso, a tomar acuerdos para repartirlos mejor entre los miembros de
la comunidad. En Tlahuitoltepec, por ejemplo, ante la excesiva frecuencia
de los cargos, la asamblea comunitaria decidi conceder a cada ciudadano
activo cuando menos dos aos de descanso entre dos cargos en el ayuntamien-
to y tres entre los cargos agrarios (comisariado de bienes comunales).
En otros municipios, como Ayutla o San Agustn Chayuco, el lapso
entre cargos es mucho ms importante (puede ser hasta de cuatro o cinco
aos), pero evidentemente esto no depende slo de una simple decisin de los
lugareos: el factor demogrfico marca en gran parte el ritmo de la rotacin
de los cargos. Existe, no obstante, toda una reflexin en el seno de los muni-
cipios en cuanto a los medios para repartir mejor los cargos entre los ciudada-
nos, incluyendo a las mujeres. Algunos proponen incluso establecer, gracias a
la informtica, un registro detallado de los cargueros y de sus currculos co-
munitarios, con el fin de garantizar la participacin de todos y evitar lo ms
posible a los "pasajeros clandestinos" que literalmente se "descargan" sobre
un crculo reducido de contribuyentes cautivos. Es en este marco donde hay
que ubicar tambin las iniciativas que apuntan a normar por escrito las cos-
tumbres que tienen que ver con el servicio comunitario. Cada vez ms mu-
nicipios se han puesto a redactar estatutos comunitarios donde se sealan,
entre otras cosas, los procedimientos de nombramiento y los criterios de
elegibilidad. En la mayora de los casos no se trata de una codificacin en
sentido estricto: los estatutos siguen siendo muy genricos y se limitan a
indicar principios generales sin establecer con precisin los escalafones del
sistema de cargos o las formas de emitir el voto. Por lo comn contienen
indicciones sobre quines tienen derecho a participar en las asambleas o a
ocupar cargos en el ayuntamiento; cules son las instancias encargadas de
convocar a asamblea; cules son las atribuciones de cada uno de los miem-
bros del ayuntamiento, etctera. Ah estn indicados los tiempos de "descan-
so" entre dos cargos.
Frecuentemente existe desacuerdo en el seno de las comunidades, incluso
entre los juristas indgenas, en cuanto a la necesidad o la validez de seme-
jante transcripcin de las costumbres. Algunos temen que las costumbres as
escritas pierdan su flexibilidad original. Al dar una forma rgida al derecho
consuetudinario, esos estatutos amenazan con bloquear los mecanismos de
adaptacin de las costumbres a las transformaciones sociales y polticas. Es-
cribir la costumbre equivaldra a transformarla en derecho positivo y a des-
naturalizar la lgica casustica.43 En cambio, para otros, escribir ciertas normas
generales permite poner coto a la arbitrariedad y establecer reglas claras y
aceptadas por todos, en un modo contractual prximo al derecho positivo,
sin entrar en una codificacin demasiado precisa. Quiz de lo que se trata es
de una respuesta parcial a los conflictos a que nos hemos venido refiriendo y
que, en gran parte, se deben a una falta de acuerdo explcito en torno a las
reglas de la competencia poltica. La adaptabilidad de la costumbre presenta
inconvenientes cuando se modifica el equilibrio de fuerzas y el antiguo con-
43 J.P. Viquiera, "Los usos y costumbres en contra de la autonoma", pp. 30-34.
422 David Recondo

Costumbres para la democracia

423


senso salta en pedazos. Los estatutos comunitarios aparecen entonces como
una forma de resolver la ambigedad de las reglas del juego poltico, de redu-
cir un poco la polisemia de las costumbres.
Aunque todava hay que probar la eficacia de estos estatutos, en nuestra
forma de ver reflejan en s mismos la voluntad de buscar el equilibrio de los
derechos del individuo con los de la comunidad. Los juristas indgenas hablan
de armonizar el derecho consuetudinario con el del Estado. En realidad de
lo que se trata es de encontrar un trmino medio entre dos lgicas jurdicas,
una que pone el acento en los derechos de la persona, la otra sobre sus deberes
frente a la colectividad. El ejercicio es delicado. A veces los estatutos contienen
preceptos claramente anticonstitucionales, como negar el derecho de voto a los
avecindados o prohibir la conversin a otra religin que no sea la catlica, como
ocurre en San Juan Tabaa, en la Sierra Norte de Oaxaca. La balanza se inclina
claramente del lado de la colectividad en detrimento de la libertad individual.
Pero si miramos con detenimiento, el mismo estatuto reconoce, paradjicamen-
te, la existencia de dos religiones principales: la catlica y la evanglica. Lo que
est prohibido, entonces, son las nuevas conversiones (es decir, las que tendran
lugar a partir de la aplicacin del estatuto en cuestin). La concesin puede
parecer risible, pero al mismo tiempo refleja un inicio de aceptacin, por tmi-
da que sea, de que en el seno de la comunidad existe un pluralismo religioso y
que es necesario aprender a tolerarlo. No es difcil presagiar que en la medida
en que las relaciones de fuerza se redefinan en favor de los no catlicos, stos
obtendrn acuerdos ms ventajosos, como es el caso de Totontepec, no lejos
Tlahuitoltepec, en la regin mixe, donde se acord que el tequio no se reali-
zara los sbados ni los domingos, sino los lunes, para no afectar a los "sabti-
cos" ni a los catlicos, que son ms o menos la misma cantidad.
Estos acuerdos demuestran que contrariamente a lo que afirma Fernando
Escalante Gonzalbo, las comunidades y sus normas no constituyen "bloques"
irreformables, y que tratar de ponerlos al paso de los derechos humanos es
imposible sin provocar un desmantelamiento de la comunidad. Una vez ms la
relacin comunidad-sociedad es de grado y no de esencia. Las comunidades
representan cierto equilibrio precario, constantemente renegociado, entre los
individuos y la colectividad. Las reformas son posibles y se producen con fre-
cuencia por el efecto conjugado del impacto de las relaciones con la sociedad
global y la iniciativa de los actores comunitarios, que aspiran a producir normas
de vida comn ms adaptadas a sus necesidades y a sus intereses. Cabe apostar
que, en un contexto nacional de democratizacin, la renegociacin de las nor-
mas comunitarias tender al reequilibrio de stas en favor de los individuos.

CIVISMO COMUNITARIO Y CIUDADANA DEMOCRTICA:
UNA MISMA TICA DE RESPONSABILIDAD



Aun cuando la ciudadana exige cierta autonoma individual, sta tambin es
inseparable de la nocin de comunidad. "Sin comunidad nos recuerda Jean
Leca no hay ciudadana, porque una 'comunidad poltica' no es una suma
de individuos."' Muchos autores han hecho hincapi en el hecho de que, por
el contrario, un "individualismo puro" pone en peligro a la democracia. Jean
Leca habla del dilema de la teora democrtica: al poner el acento en la libertad
del individuo, resulta difcil definir qu es lo que "establece el vnculo", lo que
garantiza una participacin del individuo-ciudadano en la "cosa pblica" y su
contribucin al progreso del inters colectivo.'" El debate es antiguo y nuestro
objeto no es darle una respuesta definiva. Queremos simplemente subrayar
que la ciudadana implica cierto "sentido de la comunidad" y de la responsa-
bilidad hacia la colectividad. Desde este punto de vista la definicin que da
Catherine Neveu de la ciudadana como "lugar de tensin entre holismo e
individualismo" nos parece particularmente fecunda.46
La democracia, hasta la ms liberal o la ms procedimental, exige del
individuo una cierta virtud cvica. Desde este punto de vista, los usos y cos-

I



44 J. Leca, "Individualisme et citoyennet", p. 209.
45 Ibid., pp. 192-209.
46 Catherine Neveu, "Anthropologie de la citoyennet", p. 74.

424
David Recondo

Costumbres para la democracia

425
tumbres pueden ser percibidos no ya como trabas para el espritu liberal que
exige la democracia, sino, al contrario, como reflejo del "sentido de la comu-
nidad" y de la responsabilidad ciudadana que le es vital. En otras palabras, en
este nivel existe otra afinidad electiva, entre dos rdenes jurdico-institucio-
nales aparentemente contradictorios. La exigencia de un compromiso del
individuo con la comunidad en la forma de servicio no remunerado (tequio,
cargos pblicos, etctera) no se contrapone a lo que se espera de un ciudada-
no en la democracia liberal. En cambio, al poner el acento en un equilibrio
entre los derechos y los deberes del ciudadano, los dirigentes comunitarios o
los intelectuales indgenas remiten al viejo debate de "la corrupcin de la
ciudadana [y de la democracia] a travs del individualismo".47
En las comunidades, el discurso sobre las obligaciones del ciudadano
toma la forma de un verdadero leitmotiv que no deja de estar vinculado a la
"transicin" mexicana hacia el multipartidismo. Por ejemplo, se escucha en
Tutla que los avecindados "quieren tener todos los derechos sin asumir nin-
guna obligacin". En las agencias y rancheras se priva a los habitantes del
derecho de voto porque no prestan servicio en la cabecera. En otros lugares
se acusa a los lugareos de disfrutar de los servicios de luz y agua potable que
proporciona la comunidad sin dar su "contribucin" (ya sea en forma de
impuesto local o de participacin directa en los tequios). Ya lo hemos dicho
varias veces: pertenecer a la comunidad y gozar de los beneficios que se des-
prenden de ella (usufructo de la tierra, servicios pblicos municipales, segu-
ridad, etc.) son inseparables de la participacin de los lugareos en las tareas
comunes. Acaso no es ste un criterio comn a toda comunidad, incluidas
las "nacionales"?
Si el discurso zapatista sobre la participacin de todos en los asuntos p-
blicos tuvo tanto eco en Mxico y en otros pases es porque remite a una
"angustia existencial" comn a toda democracia moderna. Se trata de una
tensin, intrnseca, original, de la democracia representativa que Alexis de
47 J. Leca, "Individualisme et citoyennete".
Tocqueville no fue el nico en "pronosticar". La democracia exige la autono-
ma individual pero necesita tambin un compromiso con el servicio del in-
ters general. La gestin de este dilema toma entonces las formas ms variadas
y no resulta del todo absurdo considerar las costumbres como una solucin
entre otras. Al condicionar el acceso de la ciudadana a la contribucin para
el bien comn, las costumbres expresan un especial arreglo del vnculo entre
derechos y deberes del ciudadano. El equilibrio puede realmente parecer an-
tiliberal, en particular cuando se niega el voto a los que se rehsan a participar
en el financiamiento de las fiestas religiosas, pero en esencia no est totalmen-
te alejado de los principios de la democracia representativa. Una vez ms, se
trata de un equilibrio precario, permanentemente renegociado. Desde este
punto de vista, la salida al problema de la exclusin de los avecindados no es
insoluble, ya que no se debe tanto al origen de las personas en cuestin como
a su rechazo a seguir la costumbre (es decir, a someterse a las reglas de la vida
comn establecidas por la colectividad). En oposicin al caso de San Sebastin
Tutla, se encuentran los mltiples ejemplos de municipios donde las personas
que vienen de otros sitios se integran a la vida pblica a partir del momento
en que cumplen con las mismas obligaciones que los nativos.
Esta constatacin elemental nos lleva a considerar las prcticas comuni-
tarias no ya como un obstculo a la democratizacin sino, por el contrario,
como un espacio de ejercicio de ciudadana democrtica. La comunidad con-
suetudinaria aparece as como un laboratorio de ciudadana, un espacio para
su aprendizaje. Al cultivar el sentido de la contribucin al bien comn, las
costumbres constituyen un terreno en el que la democracia electoral puede
echar races, con la condicin de asegurar la transferencia del "sentido de
comunidad" del espacio local, hacia el de la nacin.
Pero hay que ir ms all de una simple lectura en trminos de participa-
cin ciudadana. El principio "reinventado" por los dirigentes indianistas de
((
mandar obedeciendo", acaso no es tambin una forma de expresar en tr-
minos "autctonos" la exigencia eminentemente moderna de accountability o
responsabilidad de los gobernantes? El discurso consuetudinario sirve para
424

David Recondo
tumbres pueden ser percibidos no ya como trabas para el espritu liberal que
exige la democracia, sino, al contrario, como reflejo del "sentido de la comu-
nidad" y de la responsabilidad ciudadana que le es vital. En otras palabras, en
este nivel existe otra afinidad electiva, entre dos rdenes jurdico-institucio-
nales aparentemente contradictorios. La exigencia de un compromiso del
individuo con la comunidad en la forma de servicio no remunerado (tequio,
cargos pblicos, etctera) no se contrapone a lo que se espera de un ciudada-
no en la democracia liberal. En cambio, al poner el acento en un equilibrio
entre los derechos y los deberes del ciudadano, los dirigentes comunitarios o
los intelectuales indgenas remiten al viejo debate de "la corrupcin de la
ciudadana [y de la democracia] a travs del individualismo".
47
En las comunidades, el discurso sobre las obligaciones del ciudadano
toma la forma de un verdadero leitmotiv
que no deja de estar vinculado a la
"transicin" mexicana hacia el multipartidismo. Por ejemplo, se escucha en
Tutla que los avecindados "quieren tener todos los derechos sin asumir nin-
guna obligacin". En las agencias y rancheras se priva a los habitantes del
derecho de voto porque no prestan servicio en la cabecera. En otros lugares
se acusa a los lugareos de disfrutar de los servicios de luz y agua potable que
proporciona la comunidad sin dar su "contribucin" (ya sea en forma de
impuesto local o de participacin directa en los tequios). Ya lo hemos dicho
varias veces: pertenecer a la comunidad y gozar de los beneficios que se des-
prenden de ella (usufructo de la tierra, servicios pblicos municipales, segu-
ridad, etc.) son inseparables de la participacin de los lugareos en las tareas
comunes. Acaso no es ste un criterio comn a toda comunidad, incluidas
las "nacionales"?
Si el discurso zapatista sobre la participacin de todos en los asuntos p-
blicos tuvo tanto eco en Mxico y en otros pases es porque remite a una
"angustia existencial" comn a toda democracia moderna. Se trata de una
tensin, intrnseca, original, de la democracia representativa que Alexis de
47 J. Leca, "Individualisme et citoyennete".
Costumbres para la democracia

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Tocqueville no fue el nico en "pronosticar". La democracia exige la autono-
ma individual pero necesita tambin un compromiso con el servicio del in-
ters general. La gestin de este dilema toma entonces las formas ms variadas
y no resulta del todo absurdo considerar las costumbres como una solucin
entre otras. Al condicionar el acceso de la ciudadana a la contribucin para
el bien comn, las costumbres expresan un especial arreglo del vnculo entre
derechos y deberes del ciudadano. El equilibrio puede realmente parecer an-
tiliberal, en particular cuando se niega el voto a los que se rehsan a participar
en el financiamiento de las fiestas religiosas, pero en esencia no est totalmen-
te alejado de los principios de la democracia representativa. Una vez ms, se
trata de un equilibrio precario, permanentemente renegociado. Desde este
punto de vista, la salida al problema de la exclusin de los avecindados no es
insoluble, ya que no se debe tanto al origen de las personas en cuestin como
a su rechazo a seguir la costumbre (es decir, a someterse a las reglas de la vida
comn establecidas por la colectividad). En oposicin al caso de San Sebastin
Tutla, se encuentran los mltiples ejemplos de municipios donde las personas
que vienen de otros sitios se integran a la vida pblica a partir del momento
en que cumplen con las mismas obligaciones que los nativos.
Esta constatacin elemental nos lleva a considerar las prcticas comuni-
tarias no ya como un obstculo a la democratizacin sino, por el contrario,
como un espacio de ejercicio de ciudadana democrtica. La comunidad con-
suetudinaria aparece as como un laboratorio de ciudadana, un espacio para
su aprendizaje. Al cultivar el sentido de la contribucin al bien comn, las
costumbres constituyen un terreno en el que la democracia electoral puede
echar races, con la condicin de asegurar la transferencia del "sentido de
comunidad" del espacio local, hacia el de la nacin.
Pero hay que ir ms all de una simple lectura en trminos de participa-
cin ciudadana. El principio "reinventado" por los dirigentes indianistas de
"mandar obedeciendo", acaso no es tambin una forma de expresar en tr-
minos "autctonos" la exigencia eminentemente moderna de accountability o
responsabilidad de los gobernantes? El discurso consuetudinario sirve para
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David Recondo
enunciar una tica de responsabilidad que rige las relaciones entre los gober-
nantes y los gobernados de las comunidades indgenas. No se trata de suscri-
bir ciento por ciento una visin idlica de la democracia comunitaria que nos
dimos a la tarea de criticar en el captulo anterior. Ya insistimos suficiente-
mente en el hecho de que la lgica de dominacin gerontocrtica, de caciqui-
simo y de exclusin forma parte de la vida comunitaria y que el discurso sobre
el consenso a menudo no es ms que una forma de legitimar este estado de
cosas. Pero queremos insistir tambin en el hecho de que las costumbres
contienen en s mismas los repertorios ms diversos. Como toda expresin
cultural, encierran "gneros discursivos
;" que pueden tener mayor o menor
afinidad con la democracia tal como se practica en Mxico. Justamente, nos
parece que el principio de responsabilidad, aun si no siempre se aplica, forma
parte de los repertorios que encierra la costumbre.
Los crticos del rgimen consuetudinario suelen insistir en el carcter sa-
grado que los habitantes de los pueblos confieren a las autoridades municipa-
les en las comunidades indgenas. De donde concluyen que son intocables,
inamovibles. Nada ms alejado de la realidad, sin embargo. La "revocabilidad
de los mandatos" es una prctica corriente. No es raro, en efecto, que las au-
toridades municipales reciban sanciones en caso de falta (desvo de fondos
municipales, abuso de alcohol, falta de cumplimiento de sus funciones, etc-
tera). Las sanciones van desde la amonestacin hasta la destitucin, pasando
por el encarcelamiento durante varias horas o bien el pago de una multa, segn
la gravedad de la falta. Por ejemplo, el presidente del Comisariado de Bienes
Comunales, la autoridad agraria, de Tlahuitoltepec, fue destituido de sus
48 Jean-Francois Bayart, L'illusion identitaire,
p. 115. Inspirndose en los anlisis de Mijail Baktin,
Jean-Francois Bayart utiliza el concepto de "gnero discursivo", que define como un "tipo relativa-
mente estable de enunciados ms o menos homogneos" que coexisten en una misma sociedad (por
ejemplo, el gnero discursivo islmico, el confuciano, el nacionalista, etc.). Nosotros preferimos el
de "repertorio cultural", aunque le prestemos un sentido similar. Se trata de una serie de enunciados
de orgenes culturales o histricos diversos que coexisten en el seno de una misma formacin social,
pese al sentido contradictorio que puedan tener.
Costumbres para la democracia

427
funciones en 1996 porque beba en exceso y haba abandonado literalmente
el cargo. En general, la decisin de destitucin la toma la asamblea de pueblo,
mientras que las otras sanciones, menos severas, las deciden los miembros del
ayuntamiento. Una vez ms, no es el caso idealizar al gobierno comunitario,
las autoridades no siempre estn sujetas al dictado de la asamblea y su margen
de maniobra puede ser muy amplio. Pero ello no obsta para que exista, al
menos desde un punto de vista normativo, una cierta idea de responsabilidad:
peridicamente las autoridades deben dar cuenta de sus actividades a la asam-
blea, tambin deben consultarla para tomar las decisiones relativas a la asigna-
cin de los recursos, la ejecucin de la obra pblica, etc. Como ya dijimos, no
es tanto una virtud de los gobernantes como una necesidad: hasta los aos
noventa las autoridades municipales han tenido poca autonoma, porque no
tenan ms recursos que la cooperacin de los miembros de la comunidad.
stos aportaban la mano de obra gratuita o los recursos (en naturaleza y en
especie) necesarios para la ejecucin de las obras pblicas.
En la mayora de los municipios consuetudinarios, las autoridades muni-
cipales deben rendir cuentas minuciosas sobre la gestin de los fondos pbli-
cos al final de su mandato. A veces la asamblea designa una comisin para
verificar la contabilidad de los fondos municipales hasta el ltimo centavo. Es
el caso de Alotepec, por ejemplo, en la regin mixe. El tesorero es responsable
de la menor anomala en las cuentas pblicas. Si no puede probar que una
suma fue bien gastada, como pretende, debe reembolsarla con su propio dine-
ro. Semejante control de la gestin presupuestaria no tiene nada de "ancestral":
nace durante los ltimos veinte aos, al mismo tiempo que las asambleas "ge-
nerales" en las que participa la mayora de los adultos de la comunidad. Es
un cambio relativamente reciente, marcado por el surgimiento de una ciuda-
dana ms consciente de sus derechos y de lo que puede exigir a las autorida-
des locales. Aqu tambin la aparicin de nuevas generaciones que hacen
((
contrapeso" al poder de los ancianos juega un papel fundamental. Es im-
portante recordar esta dimensin diacrnica ya que prueba una vez ms que
las prcticas comunitarias no son estticas, que evolucionan sin cesar, y esto
428
David Recondo
Costumbres para la democracia 429

directamente en relacin con los cambios que producen en el plano nacional
y estatal.
En Tlahuitoltepec, por ejemplo, los primeros maestros cuentan cmo
introdujeron, en los aos sesenta, un nuevo procedimiento de decisin colec-
tiva para contrarrestar el poder de algunos principales que controlaban la
gestin municipal. Ya no seran las autoridades municipales sino una mesa de
debates designada por la asamblea la que coordinara las deliberaciones p-
blicas. Pero es en el procedimiento de designacin de estos moderadores
donde se introdujo una novedad: en vez de proceder por propuesta directa,
los miembros de la asamblea deben establecer una lista de varios candidatos
que luego se somete al voto a mano alzada, mismo procedimiento que se
aplica en la eleccin de las autoridades municipales. Los maestros sustituyen
los viejos mecanismos de aclamacin por los nuevos procedimientos copiados
de las asambleas sindicales, para contrarrestar las manipulaciones de algunos
ancianos que se eternizan en los puestos de secretario municipal o tesorero,
porque tienen un nivel de instruccin superior a la media y gozan del apoyo
del cacique regional.
El repertorio de la accountability
o rendicin de cuentas, segn la traduc-
cin consagrada, coexiste con el de la sacralizacin de los ancianos o de las
autoridades. Ambos coexisten en la poltica local, a veces de forma contradic-
toria, y sera excesivo no ver en los municipios consuetudinarios ms que
enclaves sin ley, libradas a la arbitrariedad de algunos caciques. Existen ten-
siones permanentes en las que se redefine sin cesar el equilibrio del poder
entre las autoridades y la comunidad. Es aqu donde intervienen los nuevos
actores indgenas que insisten en el control de los gobernantes por parte de
los ciudadanos. Al hacerlo efectan una seleccin entre los repertorios de la
organizacin comunitaria y contribuyen a producir una nueva costumbre,
ms democrtica. Una vez ms, no inventan de la nada esta tica de la res-
ponsabilidad de los ciudadanos y de los gobernantes sino que definen un
nuevo equilibrio y una nueva jerarqua normativa entre lgicas que coexis-
ten en las comunidades. Al tiempo que insisten en la originalidad de la prc-
tica comunitaria del poder, paradjicamente contribuyen al surgimiento de
lgicas que tienen indudable afinidad con la democracia liberal.
Las afinidades electivas entre los dos rdenes jurdico-institucionales apa-
recen mejor cuando examinamos de cerca el comportamiento de los habitan-
tes de los municipios de costumbres en las elecciones supramunicipales. Aqu
tambin es conveniente relativizar la antinomia de las lgicas electorales y de
las prcticas comunitarias.
LA ACLIMATACIN DE LA DEMOCRACIA ELECTORAL
Aun si a primera vista la legalizacin de las costumbres parece alentar las ac-
titudes de rechazo de los partidos y de las elecciones, el comportamiento de
los indgenas frente a las urnas no tiene nada de unvoco. Adems del hecho
de que el boicot de las elecciones supramunicipales no tiene lugar ms que en
una minora de los municipios (no ms de media docena de un total de 418),
cabe ver con nuevos ojos un discurso antielectoralista que paradjicamente
puede parecer el reflejo de una apropiacin de los principios y de los medios
de la democracia electoral. Adems, la pluralizacin del voto indgena en los
municipios consuetudinarios demuestra hasta qu punto han dejado de ser
simples reservas del PRI.
BOICOT DE LAS ELECCIONES Y COMPRA DEL VOTO:
LOS SENDEROS INUSITADOS DE LA DEMOCRACIA ELECTORAL
Las tasas de abstencin sensiblemente ms altas en las zonas indgenas y de
costumbres, y la oposicin a la instalacin de las urnas en una decena de mu-
nicipios parecen reflejar una antinomia entre dos "culturas polticas". Segn
algunos observadores, la democracia electoral es ajena a las representaciones y
a las prcticas polticas de las comunidades indgenas. Para otros, la diversidad
lingstica, y sobre todo la defensa de los usos y costumbres, dificulta el desa-
Costumbres para la democracia
431
430
David Recondo
rrollo de procesos electorales democrticos. Una primera lectura de las decla-
raciones de ciertas autoridades municipales en ocasin de las elecciones
federales de 1997 o de 2000, parece confirmar esta interpretacin. En Cotzo-
cn, en la regin mixe, por ejemplo, las autoridades se rehsan a dejar que los
candidatos hagan campaa para dicen "defender el sistema ancestral de los
usos y costumbres". Similarmente, en Eloxochitln de Flores Magn, en la
regin mazateca, las autoridades se oponen a la instalacin de las urnas porque
eso "viola la autonoma de los usos y costumbres". Hemos citado varias veces
el caso de Ayuda, donde el argumento es, tambin ah, evitar que los partidos
"dividan" a la comunidad. Todo lleva a creer que lo que hay es un choque fron-
tal entre el orden comunitario y los mecanismos de la democracia electoral.
Sin embargo, si examinamos ms de cerca los argumentos de los actores,
nos damos cuenta de que el boicot de las elecciones no se deriva de una sim-
ple actitud de defensa de un orden comunitario que se vera amenazado por
el multipartidismo. El discurso antielectoral, que emana de una lite relativa-
mente alfabetizada (la mayora son maestros), refleja ms una crtica de la
representacin poltica tal como se practica en Mxico a fines de los aos
noventa y principios del siglo xxi, que un rechazo de toda forma de partici-
pacin electoral. Es as como escuchamos declarar a los mismos dirigentes
que si se rehsan a dejar que se instalen las casillas es porque "los partidos
polticos no tienen ninguna credibilidad" y porque sus candidatos no repre-
sentan verdaderamente los intereses de las comunidades. La crtica recurren-
te asume la forma de reproche: "Los candidatos se acuerdan de nosotros
cuando necesitan nuestro voto, pero cuando son diputados, senadores, go-
bernadores o presidentes, nos olvidan." No se trata tanto de cerrar la comu-
nidad sobre s misma como de manifestar un desacuerdo profundo con la
forma de practicar la democracia en el plano nacional. En Quiahije, en
la sierra Sur, al igual que en Huautla de Jimnez, en la regin mazateca, las
autoridades afirman que no han recibido "ningn apoyo ni beneficio de par-
te de los diputados y los senadores de los diferentes partidos". Rehusarse a
votar (y a dejar que se instalen las casillas) se presenta incluso como un acto
de condena al gobierno federal, al que se le reprocha practicar una poltica de
privatizacin del Estado y de convertir la deuda de los banqueros en deuda
pblica. El boicot de las elecciones no refleja entonces un verdadero antielec-
toralismo sino ms bien la exigencia de una mejor representacin. La absten-
cin se justifica tambin por el hecho de que los candidatos son desconocidos,
de que no acuden personalmente a las circunscripciones a las que supuesta-
mente representan, o bien de que no rinden cuentas ms que a sus partidos
y no al conjunto de los electores.
Sin duda sera ms apropiado hablar de antipartidismo que de antielec-
toralismo. El boicot de las elecciones aparece cono una crtica de la "carteli-
zacin" de los partidos, de que no representan ms que los intereses de
algunos individuos y no aseguran en ningn caso la representacin de los
intereses de la "sociedad civil" (indgena o mestiza)." Aun si estas manifesta-
ciones dejan entrever cierta idealizacin de la democracia directa, no reflejan
el rechazo de toda forma de representacin poltica. Al contrario, el antipar-
tidismo va siempre de la mano de la exigencia de tener "verdaderos" represen-
tantes en el Congreso local y en el de la federacin.
El boicot de las elecciones, como vimos, no carece de ambigedad. En
ciertos casos se remite a una lgica clientelar: hay que hacer presin sobre el
gobierno para que ste proporcione al municipio ciertos bienes y servicios.
As, en Tamazulapam, cerca de Tlahuitoltepec, las autoridades municipales
condicionan la instalacin de las casillas electorales a la atribucin, por el
gobierno, de un establecimiento de educacin secundaria. Hasta que el go-
bierno se comprometi por escrito a responder lo ms pronto posible a la
demanda de las autoridades municipales, stas no aceptaron levantar "el em-
bargo" sobre las urnas. El mismo esquema se repite no lejos de ah, en Tepux-
tepec, donde las autoridades exigen esta vez la instalacin, en su municipio,
u Sobre la nocin de "partido cartel" vase Richard S. Katz y Peter Mair, "Changing Models of
Party Organization and Party Democracy: the Emergence of the Cartel Party", Party Politics, vol.
1, nm. 1, enero de 1995, pp. 5-28.
432

David Recondo

Costumbres para la democracia

433
de un establecimiento de enseanza superior. Como dijimos, las elecciones
parecen ms un "asunto de Estado" (y por ende del PRI!) que un medio para
los ciudadanos de escoger a sus representantes e influir con el voto en la
orientacin de las polticas pblicas. Nada ms alejado, en apariencia, del
ideal democrtico. Sin embargo, uno puede preguntarse si estas prcticas
de "chantaje" no son un signo precursor de una valorizacin del voto como
instrumento poltico. Finalmente, las autoridades municipales y las comuni-
dades en general parecen tomar conciencia de que las elecciones son impor-
tantes para el gobierno. Es verdad que dan prueba de un gran escepticismo
en cuanto a las posibilidades de impulsar un verdadero cambio por la va de
las urnas. Pero, al mismo tiempo, el hecho mismo de votar o de no votar se
percibe cada vez ms como un medio de obtener beneficios materiales.
Desde este punto de vista nos parece que la interpretacin que hacen
algunos autores sobre el clientelismo como vector paradjico de la democra-
cia, es particularmente fecunda en el caso de los municipios rurales de Oaxa-
ca. Lo que a primera vista podran parecer desviaciones o hasta obstculos
para el funcionamiento de la democracia, puede contribuir en realidad a su
arraigo. De manera que la exacerbacin de las dinmicas de compra de voto
a la que asistimos durante las elecciones supramunicipales de finales del siglo
xx e inicios del xxi, puede ser analizada no como una simple reproduccin
de los mecanismos tradicionales de dependencia y de fraude electoral, sino
como una prctica de transaccin por medio de la cual los ciudadanos elec-
tores miden el valor que el voto puede tener. El nuevo proceso de institucio-
nalizacin del sufragio efectivo (autoridades electorales autnomas,
credenciales de elector infalsificables, presencia de observadores y de repre-
sentantes de los principales partidos en las casillas de voto, etc.) no elimi-
na el fraude lejos de ello pero genera un nuevo mercado electoral en el
que los partidos polticos deben invertir. Las tcnicas que se ponen en prc-
tica para ganarse a la clientela son muy diversas: van desde la compra del
voto (pagado en efectivo o bien intercambiado por diferentes bienes mate-
riales alimentos, ropa, utensilios de cocina, fertilizantes o materiales de
construccin, etc.) hasta la atribucin condicionada de ciertos programas
de lucha contra la pobreza o de apoyo a la agricultura, pasando por la distri-
bucin de las promesas ms variadas. El PRI no tiene el monopolio de esta
mercantilizacin
del voto, aun cuando sus medios rebasen con mucho los de
los partidos de oposicin. Ahora todos los candidatos recurren de una u otra
forma a lgicas clientelares. Todos van, por turno, a las comunidades ms
pequeas a distribuir gorras, camisetas, cubetas de plstico o alimentos. Los
habitantes de estas comunidades, que hasta entonces rara vez haban tenido
el privilegio de conocer a candidatos en campaa, no tardan en darse cuen-
ta de que tienen entre manos algo que atrae su codicia y que pueden utilizar
para negociar bienes y servicios.
No es exagerado sostener, al igual que Richard Bangas,
5 en el caso de la
Repblica de Benin en frica, que esta mercantilizacin del voto facilita el
trasplante de la democracia ms que impedirla. El aprendizaje del voto pasa
por su valorizacin en una lgica de intercambio con frecuencia muy mate-
rialista, pero que despus puede derivar en una interpretacin ms amplia
pero no menos interesada de lo que est en juego en la poltica nacional.
Desde esta perspectiva, hasta la oposicin de las autoridades municipales a
instalar las urnas, refleja el hecho de que el voto y las elecciones en general se
encuentran en el centro de las estrategias polticas de los actores comunitarios.
Es verdad que el dilema sigue siendo si se votar o no (y no por quin se vota-
r), pero aun as no deja de conferir al juego electoral un valor sin precedente.
Adems, el boicot se reduce a una minora de municipios. Esta actitud es
tanto ms notoria cuanto que las elecciones supramunicipales en otros sitios
transcurren sin mayor dificultad. Aunque en este caso se da una gran diversi-
dad de situaciones y de comportamientos: si en Ayutla las autoridades se
oponen a la instalacin de las urnas, en el municipio vecino de Tlahuitoltepec,
5
Richard Bangas, "Souffer l'argent'. Politique du ventre, dmocratie et clientlisme au Bnin", en
J.L. Briquet y Frderic Sawicki (coords.),
Le clientelsme politique daus les socits contemporanes.
434
David Recondo
conocido por ser ms tradicionalista, las autoridades municipales decidieron
dejar al libre arbitrio de los ciudadanos la decisin de votar o no. Como ya
dijimos, los candidatos no tienen derecho de distribuir propaganda ni de ir
de puerta en puerta, pero al mismo tiempo las autoridades municipales se
comprometieron a recibir a los candidatos de todos los partidos en reuniones
pblicas anunciadas con anticipacin. La idea no alcanza unanimidad entre
la lite local, uno de cuyos sectores, tradicionalista y a menudo compuesto
por maestros (los mediadores naturales entre las comunidades y el Estado),
teme que la introduccin de los partidos venga a "contaminar" la democracia
comunitaria (y a quitarles el monopolio de la mediacin con el Estado!). La
informacin sobre las campaas electorales es, pues, de lo ms discreta, y
las reuniones se reducen a menudo a entrevistas en petit comit entre las
autoridades municipales, los maestros y los candidatos. Pero la idea misma de
recibir a todos los candidatos (y no slo a los del Pm) es seal de aceptacin
del pluralismo poltico, por tmida que sta sea.
Esta postura frente a las elecciones supramunicipales parece predominar
en la mayora de los municipios consuetudinarios. Entre las figuras extremas
del boicot de las elecciones y la de una participacin corporativa decidida
en asamblea por unanimidad y ratificada despus en las urnas por cada uno
de los electores, existe un gran nmero de municipios en los que coexisten
las configuraciones ms diversas. En este caso tambin la armonizacin de las
lgicas colectivas e individuales no es nunca unvoca. Si bien el voto sigue
estando con frecuencia sobredeterminado por las adhesiones familiares o co-
munitarias, ello no excluye cierto margen de decisin del individuo-elector,
facilitada por la privacidad de la mampara. Las desviaciones son numerosas y
el secreto del voto no siempre se respeta, pero nada permite concluir que esto
sea consecuencia ineluctable de un atavismo cultural. Al contrario, nos pare-
ce incluso que estas imperfecciones, estas desviaciones de las reglas del juego
pueden ser interpretadas como seales de una apropiacin de las tcnicas de
la democracia electoral. Los estudios sobre la Tercera Repblica en Francia
han mostrado que las diferentes formas de "desviacin del voto dan testimo-
Costumbres para la democracia

435
nio... de una distancia del rol [del elector] donde ste estaba lo suficiente-
mente dominado como para permitir jugar con l".51
El hecho de que en el plano local las tcnicas del voto secreto por medio de
boletas haya sido adoptado por un nmero creciente de municipios consuetu-
dinarios y de forma autnoma, demuestra que las prcticas comunitarias pue-
den apropiarse tcnicas y cdigos pertenecientes a la democracia electoral sin que
ello sea percibido como una perversin de las tradiciones. Pero la convergencia
entre las prcticas electorales locales y supramunicipales no debe ser interpretada
como el reflejo de un desarrollo institucional donde las tcnicas superiores de la
democracia electoral moderna se imponen poco a poco a las ms rudimentarias
de la costumbre. Aun cuando el voto secreto finalmente sea un instrumento
ptimo para reglamentar la competencia poltica creciente en el plano local, las
modalidades electorales ms diversas pueden muy bien coexistir en un mismo
territorio sin que necesariamente unas sustituyan a las otras. Para convencerse
basta con recorrer las casillas durante una eleccin federal y constatar que los
electores indgenas que suelen votar a mano alzada son completamente capaces
de diferenciar el fondo de lo que est en juego y asimilar las tcnicas del voto
individual y secreto sin que ello provoque "esquizofrenia" alguna.
La hibridacin de las instituciones locales es un fenmeno natural, como
demostramos en el caso de las prcticas locales de voto, pero ello no impide
que coexistan cdigos de conducta ms o menos diferenciados sin crear dis-
funcionamientos necesariamente. Los electores indgenas son enteramente
capaces de manejar simultneamente dos repertorios de participacin poltica,
el de la comunidad y el de la democracia electoral. Esto no puede asombrarnos
ms que si tenemos una concepcin esencialista y exclusivista de la cultura y
de las identidades polticas. Ms bien nos parece que stas estn compuestas
por una multitud de repertorios que el individuo moviliza, ms o menos cons-
cientemente, segn los contextos en los que se mueve. Las interferencias son
inevitables pero no necesariamente conflictivas. As, el miembro de la asamblea
51 Alain Garrigou, Le vote et la vertu. Comment le Francais sont devenus lecteurs, pp. 256-257.
Costumbres para la democracia
437
436
David Recondo
de pueblo tender a comportarse como un elector racional en unas elecciones
que son cada vez ms competitivas, pero tender a votar en las urnas en elec-
ciones supramunicipales siguiendo lgicas de pertenencia comunitaria o t-
nica. Las transferencias de sentido son mltiples e implican, a mediano plazo,
un cierto nmero de ajustes en las prcticas polticas locales. Hay, por ejemplo,
una gran probabilidad de que si las mujeres ejercen su derecho de voto en las
elecciones municipales, se ir aceptando cada vez ms que puedan ejercerlo
para elegir a las autoridades municipales. Estos ajustes no son indoloros y es
lo que demuestran las controversias que analizamos en este libro. El producto
de estos conflictos no necesariamente es una homogeneizacin de los rdenes
jurdico-institucionales o hacer que coincidan cdigos de conducta individual,
pero s presupone la resolucin de ciertas contradicciones. Eso pasa por lo que
los abogados indgenas llaman "armonizacin" entre dos rdenes jurdicos, una
dinmica que ya est en marcha en las comunidades. Se lee tanto en las mo-
dificaciones de la costumbre como en los modelos de apropiacin irregular del
sufragio universal que mencionamos arriba.
En todos los casos, el comportamiento electoral de los indgenas demues-
tra hasta qu punto la democracia electoral no es un cuerpo extrao que las
comunidades querran expulsar. En los municipios donde la costumbre est
ms arraigada, el voto pasa por una pluralizacin semejante a la que se pro-
duce en el resto de los municipios.
LA PLURALIZACIN DEL VOTO INDGENA
Los municipios consuetudinarios suelen ser percibidos como reservas del voto
prista (el llamado "voto verde", proveniente del campo). El partido "oficial" ha
gozado de un verdadero monopolio en las elecciones estatales y federales hasta el
2004. Vimos en el captulo anterior que efectivamente el PRI ha obtenido, hasta
esa fecha, resultados notoriamente mejores en estos municipios que en los de
partido. La diferencia, sin embargo, no es suficiente como para poder hablar de
un monopolio del Pifi.52 Adems, la comparacin diacrnica de los resultados
arroja que desde inicios de los aos noventa los votos del PRI han disminuido ms
aceleradamente en los municipios consuetudinarios que en el resto del estado.
LA ELECCIN DE GOBERNADOR:
LA EVOLUCIN DE 1992 A 2004
Si comparamos los resultados en las tres ltimas elecciones de gobernador
(1992, 1998 y 2004) en el conjunto de los municipios de Oaxaca, el PRI pas
de 79% de los sufragios a 49%: los votos del partido "oficial" se redujeron en
30% (vase cuadro 1). Pero, lo interesante es que la disminucin ms fuerte se
produjo en los 418 municipios de usos y costumbres, donde los votos ganados
por el PRI en alianza con el PT y el PVEM en 2004, representan 52,72% de
los sufragios, contra 87% en 1992: o sea que el PRI perdi 34 puntos en 12
aos, mientras que en los 152 municipios de partidos polticos sus votos se
redujeron de 25 puntos, al pasar de 73 a 48%. Adems, en 2004 la coalicin
dirigida por el PRI recupera 3% de los votos vlidos en los municipios de par-
tidos polticos, en comparacin con las elecciones de 1998, cuando slo avan-
za de 1% en los municipios de usos y costumbres (vanse cuadros 2 y 3).
Si examinamos los resultados de la oposicin, la evolucin es todava ms
significativa. En el conjunto de 570 municipios de Oaxaca (sin distincin de
categora electoral), la oposicin pasa de 21% de los sufragios en 1992 a 50%
en 2004 (con un pico de 51% en 1998). El PRD da un formidable salto en
1998, pasando de 10 a 38% de los sufragios. Si comparamos los resultados
de la oposicin en particular el PRD, en los municipios tanto de usos y
costumbres como de partidos, vemos que su progreso fue mayor en la prime-
ra categora que en la segunda: en los municipios de usos y costumbres la
52 La diferencia entre los resultados del PM en los municipios consuetudinarios y no consuetudinarios
es de 5% en las elecciones para diputados locales de 1998, y 10% en las elecciones para diputados
federales de 2000.
1992 1998 2004
PRI 73% 45% (NF0) 48%
PRD 13% 36%
PAN 7% 12% (TSO) 49%
Otros 7%
7%
3%
Fuente: elaborado por el autor con datos del IEE.
53 Nueva Fuerza Oaxaquea, alianza PRI-PT (Partido del Trabajo)-PvEm (Partido Verde Ecologista de
Mxico), que postul la candidatura de Ulises Ruiz Ortiz a gobernador en las elecciones estatales
del 2 de agosto de 2004.
54 "Todos Somos Oaxaca", coalicin PAN-PRD-PCD que postul la candidatura de Gabino Cu Mon-
teagudo a gobernador en las elecciones del 2 de agosto de 2004.
55 Incluye al Partido Unidad Popular cuyo candidato a la gobernatura fue el ex cocesta y perredista
Hctor Snchez Lpez adems de los candidatos no registrados.
Costumbres para la democracia
439
438
David Recondo
oposicin pasa de 13% de los sufragios en 1992 a 47% en 2004, mientras
que en los municipios de partidos polticos pasa de 27% de los sufragios en
1992 a 52% en 2004. En otras palabras, mientras que en los municipios de
partidos polticos, la oposicin apenas duplica sus resultados, casi las cuadru-
plica en los municipios de usos y costumbres.
Cuadro 1. Eleccin de gobernador (570 municipios)
Cuadro 3. Eleccin de gobernador. Municipios de usos y costumbres
1992 1998 2004
PRI 87% 52% (NEO) 53%
PRD 5% 36%
PAN 4% 5% (Tso) 40%
Otros 4% 7% 7%
Fuente: elaborado por el autor con datos del IEE.
1992 1998 2004
PRI
79%
49% (NEO)" 49%
PRD 10% 38%
PAN
5%
10% (Tso)54 46%
Otros55 6%
3%
5%
Fuente: elaborado por el autor con datos del IEE.
Cuadro 2. Eleccin de gobernador. Municipios de partidos polticos
Los resultados del PRD son todava ms significativos: en los municipios de
partidos polticos pasa de 13% de los sufragios en 1992 a 36% en 1998,
mientras que en los de usos y costumbres pasa de 5 a 36% (la comparacin
no es posible con los resultados de 2004, ya que el PRD, junto con el PAN y
Convergencia, postularon al mismo candidato, Gabino Cu Monteagudo).
En otras palabras, los resultados del PRD aumentan dos veces ms en los mu-
nicipios de usos y costumbres que en el resto de los municipios. Esto contra-
dice la imagen de la "barrera" consuetudinaria que supuestamente sirve para
contener los progresos de la oposicin. La evolucin de los resultados electo-
rales se explica en gran parte por una diferencia en el punto partida: a prin-
cipios de los aos noventa el PM obtena ms del 85% de los votos en los
municipios de usos y costumbres, mientras que se situaba ya alrededor de
70% en el resto de los municipios. En realidad, es como si la oposicin hu-
biera recuperado, entre 1992 y 2004, un retraso que acumulara hasta ese
momento en las zonas rurales e indgenas.
Los datos para 2004 muestran tambin que por primera vez en la historia
posrevolucionaria de Oaxaca, la oposicin obtuvo ms votos que la alianza
dominada por el PRI (51% contra 49%). El Partido de Unidad Popular, cuyo
candidato a gobernador es Hctor Snchez Lpez, ha sido creado por Heri-
berto Pazos, dirigente fundador del MULT, que en 1998 haba apoyado la
campaa de Hctor Snchez, entonces candidato por... el PRD! La creacin
del PUP, un partido cuyos estatutos hacen hincapi en su base indgena, ha
sido muy polmica. En un primer momento el IEE rechaz la acreditacin de
440

David Recondo

Costumbres para la democracia

441
este nuevo partido, con argumentos de tcnica jurdica poco convincentes,
pero sus dirigentes apelaron ante el Tribunal Estatal Electoral que acabo dn-
doles la razn, tras varias semanas de vacilaciones. Este cambio de decisin
en dos instancias controladas por el gobernador Jos Murat Casab, ha sido
interpretado como el resultado de un nuevo clculo tctico. Al constituirse la
coalicin PAN-PRD-PCD, Jos Murat decidi avalar al PUP para restarle votos
a la oposicin, a la vieja usanza prista. El resultado fue concluyente ya que al
PUP se llev el 4% que le falt a la coalicin "Todos Somos Oaxaca" para
ganarle a Ulises Ruiz Ortiz. No es casualidad que a fines de 2006, el gober-
nador electo le haya confiado a Hctor Snchez el cargo de secretario tcnico
de la controvertida Comisin Especial para la Reforma del Estado.56
LAS ELECCIONES PRESIDENCIALES DE 1994 A 2006
El anlisis de los resultados de las elecciones presidenciales de 1994, 2000 y
2006, confirma que el voto se ha ido pluralizando de la misma manera en los
municipios de usos y costumbres que en los de partidos polticos. Si bien el
PRI saca mejores resultados en la primera categora de municipios que en la
segunda (4% ms en 1994 y en 2006; 11% ms en 2000), en los dos casos
pierde 21 puntos entre 1994 y 2006 (vanse cuadros 4 y 5).
Cuadro 4. Eleccin de presidente de la repblica. 570 municipios
1994 2000 2006
PRI 52% 44% 33%
PRD 28% 26% 47%
PAN 13% 27% 17%
Otros 7% 3%
3%
Fuente: elaborado por el autor con datos del IEE e IFE.
56 Para un anlisis pomenorizado de la creacin del PUP, vase Lourdes Morales, Le systme politique
de Oaxaca (Mexique) et la reprsentation politique des indignes,
tesis de doctorado en ciencias pol-
ticas.
Cuadro 5. Eleccin de presidente de la repblica.
Municipios de partidos polticos
1994 2000 2006
PRI
PRD
PAN
51%
29%
15%
41%
26%
31%
30%
47%
20%
Otros
5% 2% 3%
Fuente: elaborado por el autor con datos del IEE e IFE.
Cuadro 6 Eleccin de presidente de la repblica.
Municipios de usos y costumbres
1994 2000 2006
PRI
55% 52% 34%
PRD
28% 25% 48%
PAN
10% 19% 16%
Otros 7% 4% 2%
Fuente: elaborado por el autor con datos del IEE e IFE.
Pero lo ms significativo es la evolucin del conjunto de la oposicin. Entre
1994 y 2000 sta progresa mucho menos en los municipios de usos y costum-
bres, en comparacin con los de partidos polticos (3% contra 10%), pero se
da un verdadero vuelco en las presidenciales de 2006, donde por primera vez
la oposicin gana las elecciones, de 2 a 1 en los 570 municipios. En los mu-
nicipios de usos y costumbres, la oposicin obtiene 18% ms que en 2000,
cuando en los municipios de partidos polticos avanza 11%, slo 1% ms que
entre 1994 y 2000. La oposicin sigue ganando mejor en la segunda catego-
ra de municipios que en la primera (70% contra 66%), pero la diferencia es
mnima (4%). Finalmente, la evolucin entre los dos tipos de municipios
es la misma.
442
David Recondo

Costumbres para la democracia

443
Cabe resaltar que la influencia poltica del magisterio no favoreci al
nuevo partido (Partido Nueva Alianza, Panal) creado por Elba Esther Gordi-
llo y dirigido por cuadros del SNTE. El candidato de este partido a la presi-
dencia, el ex prista Roberto Campa Cifrin, slo obtiene 0.43% de los votos
vlidos en los 570 municipios, con una diferencia mnima en los dos tipos
de municipios (0.44% en los de usos y costumbres y 0.41% en los de
partidos polticos). Hasta el Partido Socialdemcrata y Campesino de Patri-
cia Mercado, de reciente creacin; obtiene un mejor resultado (1.49% en los
570 municipios; 1.32% en los de usos y costumbres; 1.72% en los de partidos
polticos). Los malos resultados del Panal se explican porque Elba Esther
Gordillo ha sido acusada por los maestros de la seccin 22 de perpetuar el
"charrismo" contra el cual se haban rebelado en 1989, cuando Carlos Jon-
guitud Barrios controlaba el sindicato con mano de hierro. De hecho la se-
cretaria general del SNTE jams le ha dado reconocimiento formal a la seccin
22, y tras las ltimas elecciones presidenciales y el conflicto de Oaxaca, que
enfrent a los maestros con el gobernador Ulises Ruiz Ortiz, ha impulsado la
creacin de la seccin 59, con maestros disidentes.57
El dato clave es la victoria de Andrs Manuel Lpez Obrador, el candida-
to de la Coalicin para el Bien de Todos, el 2 de julio de 2006, tanto en los
municipios de usos y costumbres como en los de partidos polticos (47.52%
en los primeros y 47.31% en los segundos, contra 34.51% y 30.33% para
Roberto Madrazo, candidato de la Alianza por Mxico, respectivamente). Es
la primera vez, desde la fundacin del PRI, que ste no gana la eleccin fede-
ral en Oaxaca. Este sorprendente desenlace se refleja tambin en los resultados
de la eleccin para diputados federales y senadores.
57 Sobre el conflicto entre el movimiento popular articulado en torno a la Asamblea Popular de los
Pueblos de Oaxaca (APP0) y el gobierno del estado, vase el eplogo de este libro.
LAS ELECCIONES LEGISLATIVAS FEDERALES DE 1994 A 2006:
RETROCESO CONSTANTE DEL PRI
Las elecciones de diputados federales de 1994 a 2006 confirman las tenden-
cias observadas en las elecciones para gobernador y para presidente de la re-
pblica. El PRI no deja de perder votos en el conjunto de los municipios. Pasa
de 53% de los sufragios en 1994 a 35% en 2006: una disminucin de 18%.
Mientras que la oposicin pasa de 47% de los sufragios en 1994 a 64% en
2006 (vase cuadro 7). El retroceso del PM es ligeramente ms pronunciado
en los municipios de usos y costumbres (20%) que en los de partidos polti-
cos (19%).
Cuadro 7. Eleccin de diputados federales, 570 municipios
1994 1997 2000 2003 2006
PRI 53% 50% 45% 52% 35%
PRD 27% 31% 26% 21% 43%
PAN 13% 13% 26% 22% 17%
Otros 7% 6% 4% 6% 4%
Fuente: elaborado por el autor con datos del IEE.
Las elecciones de 2003 aparecen como una excepcin: el PRI recupera prcti-
camente la proporcin de votos vlidos que obtuvo en 1994 (52% contra
53%), despus de haber obtenido el resultado ms bajo en 2000 (45%). En-
tre las elecciones generales de 2000 y 2006, el PRI ha perdido 10% de los
votos vlidos. Las legislativas de 2003 aparecen como un parntesis en un
proceso lento y constante de retroceso para el antiguo partido de Estado.
Estos datos muestran claramente que los municipios de usos y costum-
bres no son ajenos al cambio que condujo a la alternancia presidencial en
2000, ya que el PAN duplic sus resultados al pasar de 8% a 18% de los
sufragios entre 1997 y 2000. El 2 de julio de 2006, el PRI deja de ser ma-
444
David Recondo

Costumbres para la democracia

445
yoritario en la eleccin de diputados como en la presidencial (37% contra
63% para el conjunto de la oposicin); el voto no deja de pluralizarse
tanto en estos municipios como en el resto. El PRD (en alianza con el Par-
tido Convergencia y el PT) sigue siendo la segunda fuerza poltica, con
43% de los sufragios en 2006, despus de haberse ubicado en tercera
posicin detrs del PAN, en 2003 (20% contra 22%). Es en la variacin
de los votos del PAN que aparece la diferencia ms fuerte entre los muni-
cipios de usos y costumbres y los de partidos polticos. En stos, el PAN
rebasa al PRD por 3 puntos pocentuales en 2000 (29% contra 26%) y por
4 puntos en 2003 (23% contra 19%), cuando en los municipios de usos
y costumbres, el PAN slo logra ubicarse 2 puntos por encima del PRD en
2003.
Pero lo ms interesante son los resultados del PRI en las elecciones le-
gislativas de 2003: ste se restablece en los municipios de partidos polti-
cos, en comparacin con 2000 (pasa de 42% a 49%), cuando en los
municipios de usos y costumbres sus resultados siguen bajando (de 53 a
51%) (vanse cuadros 8 y 9). Es cierto que slo es 2% de diferencia, pero
ms significativo cuanto que en esas elecciones, a nivel nacional, el PRI se
benefici de un repunte espectacular en detrimento del PAN y el PRD.
Adems, el PAN gana 4 puntos en los municipios de usos y costumbres, en
comparacin con las elecciones de 2000, cuando sufre una cada de 6
puntos en los municipios de partidos polticos. Esos resultados confirman
la hiptesis de un cambio lento pero constante, en las preferencias electo-
rales de los municipios de usos y costumbres. El PRI no deja de perder
terreno, eleccin tras eleccin, con todo y abstencin. La imagen de esos
municipios como reserva "natural" del voto prista, queda definitivamente
desmentida.
Las elecciones de 2006 corroboran esa tendencia de manera radical; lo
que en 2003 result en un carro completo del PRI, como en los viejos
tiempos, se dio vuelta completamente el 2 de julio de 2006: los candidatos
de la Coalicin por el Bien de Todos, beneficindose del efecto de "arrastre"
producido por el voto a favor de Andrs Manuel Lpez Obrador, se lleva-
ron 9 de los 11 distritos electorales. De la misma manera, la coalicin
opositora gan las dos senaduras de mayora relativa, quedndose el PRI
nicamente con la senadura atribuida a la primera minora. Se trata pues
de una verdadera ola "amarilla" que ha arrasado con los cargos de eleccin
popular a dos aos de la eleccin estatal ms competida de la historia mo-
derna de Oaxaca: Ulises Ruiz slo gan por poco ms de 35 000 votos (3%
de diferencia con Gabino Cu) en una eleccin que fue fuertemente cues-
tionada. Esas elecciones confirmaban una evolucin de largo alcance y,
adems, hacan prever elecciones federales adversas al partido que hasta
inicios del tercer milenio, haba logrado mantener un control casi absolu-
to sobre la entidad.
Cuadro 8. Eleccin de diputados federales. Municipios de partidos polticos
1994 1997 2000 2003 2006
PRI 52% 47% 42% 49% 33%
PRD 28% 32% 26% 19% 43%
PAN 14% 15% 29% 23% 19%
Otros 7% 6%
3%
9% 4%
Fuente: elaborado por el autor con datos el IEE.
Cuadro 9. Elecciones de diputados federales. Municipios de usos y costumbres
1994 1997 2000 2003 2006
PRI 57% 57% 53% 51% 37%
PRD 27% 28% 25% 20% 44%
PAN 10% 8% 18% 22% 16%
Otros 7% 8% 4% 7% 3%
Fuente: elaborado por el autor con datos el IEE.
446
David Recondo

Costumbres para la democracia

447
Las tendencias ms contradictorias del cambio han estado en marcha en los
municipios de Oaxaca de 1995 a 2006. Como vimos en el captulo anterior, las
prcticas consuetudinarias y su legitimacin por ley, les ha conferido a las au-
toridades en turno o a ciertas facciones locales imponer su propia interpretacin
de las reglas del juego. En este sentido, el reconocimiento de los usos y costum-
bres se presenta como un freno para la democratizacin. Semejante perspectiva
parece dar la razn a los que, como Roger Bartra, ven en las reformas multicul-
turalistas simples estrategias de proteccin de los antiguos mecanismos de con-
trol clientelar. Pero una mirada cercana nos muestra una realidad mucho ms
compleja, y lo que al principio puede parecer un obstculo al arraigo de la demo-
cracia, tambin puede resultar un pujante vector de cambio poltico. Es verdad
que ste sigue siendo ambiguo, pero en muchos casos refleja una recomposicin
y una reinvencin de las formas tradicionales de hacer poltica. La reivindicacin
del respeto de las costumbres contiene, paradjicamente, un potencial de trans-
formacin que no se contrapone al proceso nacional de democratizacin. Al
contrario, en muchos casos, como los que acabamos de describir, las costumbres
y su reformulacin parecen constituir un medio eficaz de aclimatacin y aun
de enriquecimiento de la democracia electoral.
Resulta imposible hacer una interpretacin unvoca de las dinmicas que
conlleva la legalizacin de las costumbres. Un examen atento de las eleccio-
nes municipales de los diez ltimos aos apuntala la hiptesis de Will
Kymlicka segn la cual las medidas de "proteccin externa" propician un
relajamiento de las "restricciones internas"." En el estado de Oaxaca, el re-
conocimiento oficial de los usos y costumbres abri un vasto campo de con-
flicto y de negociacin. Aun cuando todava es demasiado pronto para sacar
conclusiones definitivas, todo parece indicar que la comunidad revoluciona-
ria institucional va cediendo el lugar, poco a poco, a una comunidad ms
horizontal y abierta.
Efectivamente, lejos de preservar el orden poltico tradicional, como hu-
biera deseado el Estado-pm, el reconocimiento de las prcticas consuetudina-
rias abri un nuevo campo de competencia y de conflicto cuyo meollo es,
justamente, la definicin de las reglas del juego poltico. Conjugada con otras
transformaciones institucionales, como la descentralizacin y la consolidacin
de instituciones electorales autnomas en el plano federal y estatal, la legali-
zacin de las costumbres acompaa e incluso acelera el cambio poltico. Des-
de este punto de vista, parece que la legalizacin sin codificacin de las
costumbres ha permitido un cuestionamiento creativo en vez de petrificarlas.
Los grupos de inters y los individuos han ido renegociando las reglas de la
vida comn, sin el temor de destruir el conjunto de las prcticas comunitarias.
Fortalecida gracias a su legitimacin por la ley, la costumbre puede ser objeto
de una revisin ms abierta, ms explcita, susceptible de producir una nueva
comunidad y, a travs de ella, un nuevo orden poltico ms democrtico.
58 Will Kymlicka, Multicultural Citizenship.
Conclusin
El reconocimiento de los usos y costumbres en materia electoral, aunado al
proceso desigual de democratizacin a nivel nacional, ha dejado resultados
ambivalentes. Estamos hoy ante un paisaje heterogneo, en el que los des-
acuerdos en torno a la definicin de las reglas del juego electoral reflejan una
descomposicin de los antiguos mecanismos de mediacin poltica, sin que
se consolide, an, una nueva institucionalidad democrtica. Es importante
no caer en un razonamiento causal y unilineal: la descomposicin del antiguo
rgimen poltico estatal no es atribuible nicamente a la reforma electoral de
1995-1997; lo nico que sta ha hecho es agravar un proceso cuyas variables
son mltiples. Como subraya Sven Steinmo, "las instituciones constrien y
orientan la poltica, pero nunca son la nica 'causa' de lo que ocurre".1 En
este caso, la reforma electoral se aade y amplifica el proceso ya en marcha en
otros terrenos: el surgimiento de nuevos actores sociales y polticos por fuera
de los canales corporativos; las reformas federales que permiten la consolida-
cin del multipartidismo y la creacin de autoridades electorales autnomas;
la descentralizacin; la crisis econmica de fines de los noventa, que reduce
considerablemente las capacidad de cooptacin y clientelizacin del PRI; y,
por ltimo, la alternancia a nivel federal, el 2 de julio de 2000, que le atesta
el tiro de gracia al sistema de partido de Estado. Todos estos factores se com-
' Sven Steinmo, Kathleen Thelen y Frank Longstreth (eds.), Structuring Politics: Historical Institu-
tionalism in Comparative Analysis, p. 16.
[449]
450
David Recondo
Conclusin 451

binan para producir un nuevo paisaje poltico sumamente fragmentado y
heterogneo a nivel estatal.
En ese sentido, es imposible calificar de manera unvoca la nueva confi-
guracin poltica que parece estar imperando en el estado de Oaxaca. Nuestro
anlisis dejar insatisfechos tanto a los que diagnostican una radicalizacin
del autoritarismo prista enmascarado de tradicionalismo autctono, como a
aquellos para los que, por el contrario, el reconocimiento de las costumbres
marca el advenimiento de la democracia en su expresin ms pura. A nuestro
parecer, estas dos conclusiones son igualmente errneas. Afortunadamente,
la realidad es mucho ms compleja y ambivalente. Los ejemplos que descri-
bimos en este libro muestran hasta qu punto la nueva reglamentacin elec-
toral oaxaquea es un arma de doble filo, cuya ambigedad da lugar a los usos
ms contradictorios. La defensa de las costumbres puede ser hbilmente ins-
trumentalizada por cualquier faccin. Tambin da pie a las interpretaciones
ms fundamentalistas sobre la democracia "comunalista". Al mismo tiempo
se dan procesos
discretos,
pero reales, de renegociacin de la institucionalidad
comunitaria en un sentido ms incluyente, y que pueden coadyuvar incluso
a la consolidacin de la democracia a nivel estatal y nacional.
Las tensiones son fuertes, pues, entre un reflejo defensivo que conduce al
repliegue comunitario y a la expulsin de los disidentes (religiosos o polticos),
y los intentos frgiles, inciertos, de reformar la costumbre a manera de com-
binar la solidaridad colectiva y la libertad individual. Las dos tendencias pre-
valecen en Oaxaca en los inicios del siglo xxi: la de una interpretacin
autoritaria y exclusiva de las costumbres y del comunitarismo con el apoyo
tcito del PRI-
y la de una renegociacin de las reglas del juego poltico que
permita combinar cierta forma de comunalidad con el respeto de los derechos
elementales de la persona. Sin embargo, aun si el panorama es de lo ms
turbio y ambivalente, nos atrevemos a emitir la hiptesis de que los conflictos
analizados son el sntoma de la
produccin
negociada, a jalones, por ensayo y
error, de un nuevo orden democrtico, ms que el de una crispacin autori-
taria del viejo orden poltico. Aun cuando preferimos desmarcarnos de cierta
transitologa de tintes teleolgicos, nos parece que en Oaxaca estamos presen-
ciando un aprendizaje colectivo de la democracia en virtud del cual tanto las
concepciones y las prcticas comunitarias como las de la democracia electoral
estn embarcadas en un proceso de ajuste mutuo.
No obstante, este ajuste mutuo y virtuoso slo ser posible si se consolida
un andamiaje institucional fuera de las comunidades, que permita encauzar el
cambio poltico. Ello supone, primero que nada, reforzar los mecanismos de
un arbitraje imparcial de los conflictos electorales municipales. La autoridad
electoral existente, el IEE, no ha logrado por ahora asegurar una verdadera
independencia del gobierno estatal. Adems, no existen medios para imponer,
en ltima instancia, reglas del juego a las que estaran obligados a someterse
todos los actores implicados en los conflictos, en caso de que no diera resul-
tado la va de la conciliacin. El IEE o el Tribunal Estatal Electoral han sido
incapaces de imponer con toda legitimidad un mecanismo electoral alterno,
cuando las partes no logran ponerse de acuerdo sobre el procedimiento de
nombramiento de las autoridades municipales.
Las virtudes de la conciliacin son indiscutibles pues los acuerdos resultan-
tes son menos susceptibles de ser impugnados que la aplicacin automtica de
la ley o bien el recurso sistemtico al veredicto de un tribunal. Pero si la impar-
cialidad (y la legitimidad) del mediador no est garantizada, el margen de ar-
bitrariedad se ensancha peligrosamente y contribuye a agravar los litigios.
Si se agrega a las debilidades intrnsecas del IEE que no tiene la ltima
palabra en la validacin de las elecciones consuetudinarias, tenemos todas las
razones para pensar que los conflictos electorales seguirn proliferando. En ese
aspecto, la funcin calificadora ejercida por el Congreso local, erigido en co-
legio electoral, es totalmente anmala e, incluso, anacrnica, en un pas donde
esa figura jurdica ha sido eliminada de la ley electoral federal. Numerosas
organizaciones civiles, as como el propio ex presidente del Consejo General
del IEE, Cipriano Flores Cruz, han enviado iniciativas de reforma al Congreso
local, proponiendo, entre otras cosas, la supresin del colegio electoral. No es
de extraarse que esta propuesta haya sido totalmente ignorada por el Con-
452
David Recondo

Conclusin 453
greso, cuyo partido mayoritario, el PM, no est dispuesto a renunciar a este
instrumento de control poltico. No obstante, solamente una reforma que
atribuya al IEE el monopolio de la autoridad electoral y los medios suficientes
legales, financieros, logsticos para ejercerlo, podra contribuir a resolver los
conflictos cuando los mecanismos comunitarios se vuelven ineficaces.
Por otra parte, no existe hasta la fecha ningn mecanismo de acceso a
la justicia electoral para los ciudadanos de los municipios consuetudinarios. La
impugnacin de algn acto electoral ante el Tribunal Estatal Electoral est reser-
vada exclusivamente a los partidos polticos; no existe, pues, alternativa jurisdic-
cional a la conciliacin a nivel estatal. Slo existe, por ahora, la posibilidad para
el ciudadano de apelar al Tribunal Electoral del Poder Judicial Federal (TEPJF).
ste, efectivamente, ha ido construyendo una jurisprudencia, por la va del
juicio, para la proteccin de los derechos poltico-electorales del ciudadano, tras
la impugnacin de dos procesos electorales consuetudinarios en 1998.2
Aun as, la experiencia dista de ser satisfactoria. Si bien los fallos del TEPJF
han ido en el sentido de exigirle al IEE que reponga el proceso electoral para
garantizar los derechos de todos los ciudadanos de los municipios en cuestin (sin
pronunciarse sobre el procedimiento mismo de eleccin), el gobierno de Oaxa-
ca ha probado que an puede evadir, con relativa facilidad, las rdenes del tri-
bunal. Adems, la frmula jurdica misma ha sido duramente cuestionada por
los defensores de los usos y costumbres, en la medida en que amenaza la repro-
duccin de este rgimen electoral particular. Efectivamente, los magistrados del
Tribunal Federal tienen como misin defender los derechos del ciudadano en
tanto individuo, y no los derechos de la comunidad. El vaco jurdico desembo-
ca, pues, en un verdadero dilema: se busca proteger el derecho consuetudinario
en detrimento de los derechos de los ciudadanos, o bien defender a stos en
detrimento del primero. Los mecanismos de articulacin o de armonizacin
entre los dos tipos de derecho no se han establecido. As, la cuestin fundamen-
tal que plantean juristas y antroplogos permanece sin respuesta: cmo combi-
nar la proteccin de los derechos colectivos sin lesionar los de los individuos?
2 La elecciones impugnadas ante el TEPSF fueron los de Asuncin Tlacolulita y Santiago Ixtayutla.
Algunos abogados proponen que se constituya una sala especial en el
Tribunal Estatal Electoral, que no tratara ms que las impugnaciones relativas
a las elecciones consuetudinarias. Esta sala estara conformada por jueces que
tuvieran un conocimiento profundo de las costumbres electorales. Dicha
propuesta est lejos de encontrar unanimidad. La diversidad de las costumbres
y, sobre todo, su carcter cambiante y casustico, hace difcil una jurispruden-
cia que permita determinar el tipo de procedimiento que es conveniente
aplicar en cada controversia. Querer codificar las costumbres y establecer con
ellas un derecho positivo, en vez de preservar la flexibilidad que constituye su
particularidad, presenta un gran riesgo. Las sentencias emitidas hasta este
momento por el TEPJF parecen apuntar a una solucin ms razonable: ste
no se pronuncia sobre la validez o no del procedimiento consuetudinario,
sino sobre el hecho de que la eleccin en cuestin haya permitido que parti-
ciparan todos los ciudadanos del municipio.
Evidentemente esto implica un ajuste de la costumbre, si hasta ese mo-
mento no prev la participacin de las mujeres, de los avecindados, de los
habitantes de las agencias o de algunas otras personas, tradicionalmente ex-
cluidas del derecho a votar en las elecciones municipales. Pero si retomamos
el razonamiento de Will Kymlicka, un Estado liberal debe necesariamente
encontrar un trmino medio que garantice el mnimo de "protecciones exter-
nas" para las prcticas comunitarias, sin con ello lesionar los derechos funda-
mentales del ciudadano garantizados en la Constitucin.3
La cuestin sigue abierta, la experiencia de Oaxaca ha planteado ms pre-
guntas que respuestas a ese viejo dilema de las democracias contemporneas.
Otro problema que cruza el conjunto de nuestro estudio es el de la repre-
sentacin poltica, de sus formas y de sus lmites. Los conflictos electorales y
la defensa de los usos y costumbres reflejan una crisis de los mecanismos de
representacin tal como funcionan en Mxico (y probablemente en el conjun-
to de las sociedades contemporneas). En efecto, una de las causas principales
3 Will Kymlicka, Multicultural citizenship.
P .
454
David Recondo
de los conflictos se deriva de las insuficiencias estructurales de la institucin
municipal en materia de representacin. El ayuntamiento sigue siendo una
instancia limitada a siete regidores, un presidente municipal, un sndico y un
alcalde, en el 80% de los municipios del estado. Adems, las instituciones
municipales reproducen el presidencialismo centralizador que prevaleci has-
ta la alernancia de 2000. Es el presidente municipal el que concentra el poder
en detrimento del resto de los consejeros municipales. El rgimen consuetu-
dinario representa una ventaja en este sentido dado que en la mayora de los
municipios el nmero de regidores no se limita al que indica la ley, adems
de que los suplentes mismos son considerados miembros activos del ayunta-
miento. La ampliacin del consejo municipal y el recurso sistemtico a las
decisiones de la asamblea general, permiten compensar las lgicas de concen-
tracin del poder. La reforma de la estructura misma del ayuntamiento sera
necesaria para asegurar la representacin proporcional de las principales fuer-
zas polticas locales, con filiacin partidista o sin ella.
Pero la atrofia de la representacin municipal no depende nicamente de
la ausencia de un verdadero consejo municipal con capacidad deliberativa. Se
deriva sobre todo de la tendencia a la centralizacin de las decisiones en las
cabeceras de distrito, en detrimento de las dems comunidades ubicadas en
el territorio municipal. Esta organizacin de origen colonial implica necesa-
riamente la subordinacin de las periferias a un centro que administre el
conjunto de los fondos municipales. Muchos de los conflictos aqu analizados
tienen que ver con este fenmeno. Los ciudadanos que viven en las agencias
o rancheras rara vez estn representados en el ayuntamiento, y esto hace que
no se pueda garantizar el reparto equitativo de los recursos municipales.
Algunos investigadores proponen que el sistema cabecera/agencias sea
sustituido por un mecanismo de ayuntamiento "itinerante": de un mandato
al siguiente la municipalidad cambiara de localizacin, con el fin de evitar la
centralizacin en beneficio de una sola comunidad.' Otros consideran que es
4 Comunicacin de Fausto Daz Montes, Oaxaca, 20 de agosto de 2001.
Conclusin
455
ms razonable encontrar mecanismos que garanticen la presencia de repre-
sentantes de las agencias en el seno del ayuntamiento. Se tratara de una es-
pecie de representacin proporcional en base a un criterio territorial.
Finalmente, un ltimo problema radica en la inexistencia jurdica, en
todos los niveles de gobierno, de las candidaturas independientes. No cabe la
menor duda que los partidos constituyen mecanismos muy eficaces de agre-
gacin de intereses. Son indispensables si se quiere garantizar una represen-
tacin poltica en el plano supralocal. Pero la presencia de los partidos
(distintos del Pm) suele ser muy dbil en las zonas rurales. La mayora de los
partidos el PRD incluido padecen una verdadera cartelizacin: en gran me-
dida subvencionados por el Estado (a travs del IFE y del IEE), se presentan
ms como aparatos de Estado y/o empresas particulares, que como verdaderos
mediadores entre la sociedad civil y el Estado.5
Ello habla con elocuencia de los lmites del proceso de democratizacin
mexicano: existe hoy un verdadero sistema de partidos "competitivo", con
posibilidades de alternancia en todos los niveles. Pero, aun cuando efectiva-
mente existan, los partidos no logran satisfacer una de sus funciones primor-
diales: la articulacin y la agregacin de intereses.6 Desconectados de la
sociedad civil, los partidos dan muchas veces la impresin de funcionar de
manera aislada. Este fenmeno no es exclusivo de Mxico y de Amrica Latina,
encontramos indicios de l en las "viejas" democracias europeas o en la norte-
americana. Pero la crisis de representacin es mucho ms flagrante en Mxico
en tanto que los partidos polticos monopolizan el acceso a ella. La ley no
permite las candidaturas independientes y ello obliga a las organizaciones in-
dgenas, sobre todo, a cerrar pactos con partidos cuyos dirigentes no siempre
toman en cuenta sus prioridades. Las decepciones y las rupturas entre organi-
5
Richard S. Katz y Peter Mair, "Changing Models of Party y Organization and Party Democratry.
The Emergence of the Cartel Party".
6
Jean-Francois Prud'homme, "Los partidos polticos y la articulacin de intereses en Mxico", en
David Recondo y Aline Hmond (coords.), Dilemas de la democracia en Mxico. Los actores sociales
ante la representacin poltica, pp. 35-51.
1.
456

David Recondo

zaciones independientes y partidos polticos son frecuentes y alimentan el
antielectoralismo y el abstencionismo. Dentro de este contexto urge sacar
conclusiones de la preferencia declarada por una forma de democracia directa
que prescindira de representantes y
a fortiori
de partidos polticos. En Mxico,
al igual que en otras regiones del mundo, existe el sentimiento profundo de
que la poltica est literalmente secuestrada por un grupo reducido de crteles
que representan exclusivamente los intereses de sus dirigentes.
Contra este malestar se proponen varias soluciones, una es permitir el
acceso a los puestos de eleccin sin la mediacin de los partidos polticos,
propuesta inscrita en la agenda de reformas electorales en el plano federal
tanto como en Oaxaca, pero sistemticamente escamoteada por los dirigentes
de los partidos. Este bloqueo acarrea una radicalizacin de las demandas in-
dgenas que exigen que las comunidades puedan designar sus propios dipu-
tados a travs de asambleas regionales, con procesos similares a los que se
aplican en el plano municipal. Solucin que se vislumbra difcil de poner en
prctica dada la fragmentacin tnica y las rivalidades intercomunitarias. Por
lo dems, nada garantiza que semejantes recetas resuelvan el problema central
de la representacin: la ausencia de mecanismos de responsabilidad de los
representantes vis--vis
de los representados
(accountability).
No obstante, encontrar mejores mecanismos de representacin, con par-
tidos o sin ellos, es decisivo para consolidar las dinmicas de recomposicin
poltica que observamos en el plano local. La descomposicin del antiguo
modo de articulacin corporativo y centralizado que aseguraba el
PRI cede el
lugar a un panorama totalmente fragmentado en el que los enclaves autori-
tarios colindan con islotes de democracia local. Para que la segunda tenden-
cia que hemos identificado (la de la redefinicin de la costumbre y de la
organizacin comunitaria en un sentido ms democrtico) pueda definiti-
vamente prevalecer, es indispensable construir nuevas formas de articulacin
entre la democracia participativa local y las instituciones a su vez renova-
das de la representacin poltica estatal y nacional.

Eplogo
2006: el ocaso de un rgimen
En Oaxaca, las elecciones federales del 2 de julio de 2006 han tenido como
teln de fondo uno de los conflictos ms violentos desde 1977. En ese enton-
ces, el gobernador Manuel Zrate Aquino, tuvo que renunciar a su cargo, tras
una serie de enfrentamientos sangrientos entre la polica y manifestantes, en
Juchitn, en San Juan Lalana, y en la ciudad de Oaxaca. El conflicto haba
empezado un ao y medio antes, en el seno de la Universidad Autnoma
Benito Jurez, con demandas de democratizacin del funcionamiento interno
de esa institucin. Ante la cerrazn del gobernador electo en 1974, el movi-
miento se expandi a otros sectores de la ciudad de Oaxaca y de las ciudades
ms importantes del estado, con demandas de mayor justicia social y demo-
cracia para todos. Finalmente, el presidente de la repblica, Jos Lpez Portillo,
pidi la renuncia del gobernador y nombr como interino al general Eliseo
Jimenez Ruiz, quien haba acabado, pocos meses antes, con de la guerrilla de
Lucio Cabaas, en Guerrero. Eran tiempos en que el presidente, desde lo alto
de la pirmide, pona y quitaba gobernadores, sin mayor protocolo.1
Trenta aos despues, las cosas han cambiado mucho. Desde la alternancia
del ao 2000, el presidente de la repblica ya no es el "fiel de la balanza" y los
gobernadores se han vuelto verdaderos jefes polticos, con sus propios recur-
sos para mandar. Todo parece indicar que Oaxaca se ha convertido en un
enclave autoritario, en un pas cuyo rgimen poltico se ha democratizado a
nivel federal. Esto conforta la conviccin de muchos observadores y analistas

1 V.R. Martnez Vsquez, Movimiento popular y poltica en Oaxaca.

[457]
458
David Recondo

Eplogo

459
polticos que han considerado ese estado como un "bastin del PRI". Esta
interpretacin no toma en cuenta los profundos cambios que se han dado en
el seno de la sociedad oaxaquea. Ms bien, el uso sistemtico de la fuerza es
el sntoma de una crisis profunda de los mecanismos tradicionales de control
poltico. El palo reemplaza la zanahoria. Al mismo tiempo, los rasgos cada vez
ms autoritarios del rgimen van de la mano con las expresiones ms contun-
dentes de una pluralizacin de la sociedad local, incluyendo la del voto.
EL MAGISTERIO, LA APPO Y LAS ELECCIONES FEDERALES
El conflicto arranc con el tradicional plantn de los maestros de la seccin
22 del SNTE. Desde 1980, cada 15 de mayo, da nacional del maestro, los
mentores marchan para exigir un aumento salarial y el mejoramiento de las
condiciones de trabajo. Lo normal era que los maestros acamparan en el
centro histrico hasta que el gobernador cediera, unos dias antes de la cele-
bracin de la Guelaguetza, a mediados del mes de julio. Esta vez, el goberna-
dor Ulises Ruiz Ortiz decidi romper con la tradicin, y mand desalojar a
los maestros, el 14 de junio en la madrugada. El resultado fue un total fraca-
so, en pocas horas los maestros retomaron el control de centro de la ciudad.
Adems, la represin provoc un amplio movimiento de solidaridad de parte
de otros sectores de la sociedad civil. El 17 de junio, un conjunto heterogneo
de organizaciones ms o menos radicales (MULT, CODEP, OIDHO, CIPO-RFM,
FPR, NIOAX), y de organizaciones civiles y defensoras de los derechos huma-
nos, crea, junto con el magisterio, la Asamblea Popular de los Pueblos de
Oaxaca (APPO). El movimiento logra congregar a amplios sectores populares
de las zonas marginadas de la capital, as como un numero significativo pero
fluctuante de vecinos del centro. La movilizacin se ampla con las bases
rurales de las organizaciones citadas, y rebasa totalmente a la polica, tanto
municipal como estatal. No slo los "appistas" instalan barricadas en toda la
ciudad, sino que adems, toman el control del canal estatal de televisin (ca-
nal 9), de Radio Universidad y de varias radiodifusoras privadas. Tambin
desalojan y ocupan las oficinas gubernamentales y el Congreso local, obligan-
do al gobierno y los diputados a despachar en casas particulares o en hoteles,
en Oaxaca y en la ciudad de Mxico. Los enfrentamientos violentos entre
"rebeldes" y fuerzas policiacas (incluyendo sicarios contratados por el gober-
nador para "limpiar" la ciudad) se multiplican durante meses, con su secuela
de muertos, sin que el gobierno logre retomar el control de la ciudad. Mien-
tras tanto, las negociaciones emprendidas con la mediacin de la Secretara
de Gobernacin no prosperan, y el Senado se pronuncia en contra de la des-
aparicin de poderes reclamada por la APPO y los partidos de oposicin (PRD,
Convergencia y PT).2
En una consulta organizada por la seccin 22 del SNTE, a mediados del
mes de octubre, la mayora de los maestros decide regresar a clases a finales
del mismo mes. El 27 de octubre, tras un enfrentamiento entre "appistas" y
sicarios del gobernador, en el que muere un reportero norteamericano de
Indymedia, el presidente Vicente Fox ordena la intervencin de la PFP. Lo
que sigue hasta el 1 de diciembre es una serie de batallas campales entre los
integrantes de la APPO, posicionados en las barricadas, y la PFP, reforzada con
militares disfrazados de polica. A partir de la entrada de la PFP en la ciudad,
los manifestantes se atrincheran en el campus de la Universidad Auntnoma
Benito Jurez de Oaxaca, y mantienen una barricada en el crucero del perif-
rico, junto a la Universidad. El ltimo enfrentamiento masivo se da el domin-
go 25 de noviembre, cuando la APPO decide cercar a la PFP en el centro de la
ciudad. El resultado es desastroso: varios edificios pblicos son incendiados,
entre ellos el Tribunal Superior de Justicia del Estado, la sede del Poder Ju-
dicial del Estado, las oficinas de la Secretara de Turismo, las de la Secretara
de Relaciones Exteriores y las del Registro Pblico de la Propiedad. El en-
frentamiento tambin deja un saldo de tres muertos y un centenar de heridos.
2 Vctor Leonel Juan Martnez, "Oaxaca, historia de nota roja", En Marcha. Realidad Municipal de
Oaxaca, nm. 88, enero-febrero de 2007, pp. 14-15.
460
David Recondo
Eplogo 461

Los das siguientes se desata una verdadera cacera de brujas, en la que caen
ms de un centenar de "appistas". La polica acaba de "pacificar" la ciudad el
29 de noviembre con el desmantelamiento de la ltima barricada. Los "bri-
gadistas" de la APPO
acaban entregando la radiodifusora de la Universidad la
ltima que controlaban y abandonan el campus.
3 El ltimo golpe a la
APPO
se produce el lunes 4 de diciembre, cuando son arrestados, en la ciudad de
Mxico, cuatro de sus representantes, incluyendo al dirigente de Nioax, Fla-
vio Sosa, una de las figuras ms visibles del movimiento. En total, segn de-
claraciones de la Comisin Nacional de Derechos Humanos, el conflicto ha
dejado un saldo de 20 muertos.'
Las relaciones del conflicto con el proceso electoral federal son mltiples
y ambiguas. Son muchos los actores polticos locales y nacionales que tienen
vela en el entierro. No es casualidad que por primera vez en 26 aos la huelga
magisterial deriva en un conflicto de tal magnitud. La coyuntura electoral es
propicia a la politizacin de un conflicto que era, en su inicio, estrictamente
gremial. La decisin de Ulises Ruiz Ortiz de enfrentarse con los maestros tiene
mucho que ver con su falta de habilidad poltica. Excelso en el arte de la "al-
quimia" electoral, se ha revelado un psimo operador poltico. Desde el inicio
de su mandato ha ido cortando todos los vnculos que su entecesor, Jos Mu-
rat Casab, haba tejido, en clave clientelista, con todas las fuerzas polticas del
estado. Confrontado a un proceso electoral muy competido (gana con slo 3%
de ventaja sobre su ms cercano contendiente, Gabino Cu Monteagudo, que
encabez una coalicin del
PRD, PAN
y Convergencia en 2004), y una movi-
lizacin poselectoral sin precedente, el gobernador ha optado por la intransi-
gencia en lugar de tratar de cooptar parte de la oposicin. Pero el estilo
personal no es una explicacin suficiente. Ulises Ruiz tiene un margen de ac-
cin limitado porque su padrino, Roberto Madrazo, le ha asignado una misin
3 V.L. Juan Martnez, "Oaxaca, la paz ficticia",
En Marcha. Realidad Municipal de Oaxaca,
nm. 87,
diciembre de 2006, pp. 22-25.
4 Informe especial sobre los hechos sucedidos en la ciudad de Oaxaca del 2 de junio de 2006 al 31 de
enero de 2007,
Mxico, cndh, 15 de marzo de 2007.
especfica: financiar su campaa presidencial. Tambin se comprometi en
aportarle un milln de votos, pero el principal objetivo siempre fue canalizar
recursos hacia la campaa electoral. En ese sentido, el gobernador de Oaxaca
cumpli su misin, con un desvo evaluado en varios millones de pesos. Evi-
dentemente, el dinero que fue a las arcas de Madrazo, ya no pudo ser utilizado
par comprar lealtades polticas. Los maestros y varios de los grupos radicales
que se movilizan contra Ulises Ruiz, lo hacen simplemente porque ste ha
dejado de cumplir con los compromisos que su antecesor, Jos Murat, haba
establecido. El equilibrio sutil entre cooptacin, intimidacin y represin que
ste ejerci con sobrada habilidad, se resquebraj.'
Mucho se ha especulado sobre la decisin misma de desalojar a los maes-
tros: simple error tctico de parte de un gobernador "novato" y poco hbil
en el arte de gobernar las multitudes o, al contrario, movida deliberada para
poner en dificultad a la oposicin y, en particular, el Panal, recien creado por
Elba Esther Gordillo, secretaria general del SNTE, y acrrima enemiga de
Roberto Madrazo? El objetivo puede haber sido, efectivamente, orillar los
maestros a radicalizar su movimiento de manera a acusar la "maestra" de fo-
mentar, tras bambalinas, la violencia y el caos. Tambin el gobernador pudo
haber querido poner a Vicente Fox y al PAN, ante el dilema de intervenir y
mancharse las manos de sangre o no hacer nada y aparecer, as, como incapa-
ces de asegurar la gobernabilidad del pas. De hecho, Ulises Ruiz acus al
gobierno federal de haber provocado el conflicto, al no transferirle a su go-
bierno los recursos suficientes para responder a las demandas del magisterio.
Pero en todo caso, el resultado fue totalmente inverso, aunque la dirigencia
magisterial no llam a votar por un partido ni un candidato presidencial en
particular, s llam a sancionar el partido del gobernador. En vsperas del 2
de julio, los maestros regresaron a sus domicilios o lugares de trabajo para
votar y llamar la poblacin a sancionar al PRI, en las urnas. El resultado fue
5 V.L. Juan Martnez, "Un rgimen se muere en Oaxaca" En Marcha. Realidad municipal de Oaxaca,
nm. 85, octubre de 2006, pp. 11-13.
462
David Recondo

Eplogo

463
contundente: el candidato de la Coalicin para el Bien de todos, Andrs
Manuel Lpez Obrador, que poco haba hecho para apoyar a la "rebelin"
magisterial y popular, gan las elecciones en Oaxaca y la coalicin opositora
(PRD-PT-Convergencia) se llev nueve de las once diputaciones de mayora
relativa, y dos de las tres senaduras, incluyendo el excandidato a gobernador
Gabino Cu Monteagudo.
LA APPO: UN ESPACIO POLTICO HETEROGNEO
Qu es la APPO? Quines son sus miembros y dirigentes? La respuesta no es
simple. La APPO no es una organizacin, a pesar de cierto formalismo en su
estructura organizativa (el consejo estatal constituido el 13 de noviembre est
compuesto por ms de 200 personas, nombradas segn criterios territoriales
diez representantes por cada una de las siete regiones del interior del estado,
el doble para la regin de los Valles Centrales, adems de once representantes
para las colonias de la conurbacin de Oaxaca y sectoriales comerciantes,
artesanos, abogados, organizaciones civiles, "ayuntamientos populares", co-
munidades eclesiales de base, "barricadas", transportistas, sindicatos, mujeres,
jvenes, indgenas, etc.. Se trata ms bien de un espacio donde convergen
de manera flexible una serie de organizaciones e individuos cuyo punto en
comn es la demanda de destitucin de Ulises Ruiz Ortiz. Los llamados "di-
rigentes" no son tales en la medida en que no tienen capacidad de decisin
ms all de su entorno inmediato (su propia organizacin o la barricada que
coordinan); son voceros ms que lderes; pueden hablar en nombre de la APPO
ante los medios, por ejemplo, pero no deciden nada por s mismos. Durante
todo el conflicto, la APPO se ha materializado en asambleas multitudinarias,
donde prevalecan los maestros, miembros de organizaciones sociales y de
ONG de derechos humanos. Cuando se fund la APPO, reuna a un centenar
de organizaciones que fueron las que la crearon. Al inicio acordaron una re-
presentacin paritaria para cada organizacin, por lo que el
SNTE result
minoritario en la instancia de coordinacin. A pesar de esta subrepresenta-
cin, son los maestros los que han controlado las decisiones tcticas, en par-
ticular en lo que toca a la organizacin de las marchas, las barricadas, la
ocupacin de edificios pblicos y radiodifusoras, as como los enfrentamien-
tos con la PFP. Es una corriente minoritaria, pero muy radical, de la misma
seccin 22, la Unin de Trabajadores de la Educacin (u l'E), brazo magisterial
del Frente Popular Revolucionario (FPR), la que tuvo mayor peso en dichas
decisiones. Los "ultras" fueron los que se opusieron al regreso a clases, apro-
bado por la mayora de los maestros; son ellos mismos los que instigaron el
ataque a la PFP, el 2 de noviembre, cuando sta quiso levantar la barricada de
Cinco Seores, en el cruce del perifrico, a un paso de la universidad; tambin
quienes propusieron "cercar" a la PFP el domingo 25 de diciembre, lo que
llev al ms sangriento de los enfrentamientos y al desmantelamiento de la
APPO. Mucho se ha escrito sobre vnculos con la guerrilla y, en particular, con
la Tendencia Democrtica Revolucionaria-Ejrcito del Pueblo (TDR-EP), con-
siderada como una de las ramificaciones del EPR, y uno de los cinco grupos
que se adjudicaron los bombazos del lunes 6 de noviembre de 2006 en la
ciudad de Mxico. Sin embargo, nada ha sido probado al respecto y las refe-
ridas guerrillas parecen demasiado fantasmagricas para infiltrarse en un mo-
vimiento como el de Oaxaca. Es mucho ms plausible que hayan existido
vnculos entre personas de una y otra formacin (la UTE-FPR y el EPR o sus
secuelas), pero nada orgnico desde luego. Las denuncias sobre el almacena-
miento de armas de alto poder ("cuernos de chivo") en algunas de las barri-
cadas, no resultaron ser ms que rumores infundados. Ello no quita que el
FPR haya tenido un papel central en la estrategia violenta que llev a la APPO al
atolladero. Los miembros de esa organizacin se han distinguido por su dog-
matismo y su radicalismo "vanguardista" (en el sentido ms trasnochado de
la palabra!); son ellos los que han rendido homenaje al "padrecito del pueblo",
Jos Stalin, al plantar su retrato en medio del Zcalo durante los seis meses
del plantn; ellos son tambin los que en los foros de la APPO propusieron
acabar con la democracia electoral por "burguesa" e instaurar la dictadura
del proletariado... Qu contraste, desde luego, con las declaraciones y dems
464
David Recondo Eplogo
465
relatoras de foros organizados por la APPO: salvo la letana antineoliberal
convencional, el contenido de stas es bastante moderado y refleja ms bien
cierta idealizacin del rol de la "sociedad civil organizada", ante un poder de
Estado totalmente corrupto. Pero he ah el detalle: los que escriben son los
representantes de las organizaciones civiles, mucho ms plurales en sus posi-
ciones polticas, y no los "operadores" de la UTE-FPR.
Aun as, es importante subrayar que el movimiento social que surgi en
Oaxaca va mucho ms all de la APPO (como estructura organizativa) y sus
"lderes" autoproclamados o designados como tales por los medios de comu-
nicacin y los gobiernos estatal y federal. Mucha gente, incluso sectores po-
pulares urbanos o de clase media-baja, hasta entonces poco politizados, se
fueron movilizando en la medida que recrudeca la violencia. se es precisa-
mente el gran logro de Ulises Ruiz, haber unido en su contra a organizaciones
y personas de las ms diversas procedencias. Poco tiempo antes ocurri algo
impensable: en las asambleas de la APPO se encontraron organizaciones cer-
canas a la "pastoral social" de la Iglesia catlica; organizaciones radicales de
corte marxista-leninista; maestros estalinistas; amas de casa; universitarios;
estudiantes sin experiencia poltica previa; vecinos de los "pueblos nuevos"
conurbados, lderes del movimiento indgena; simpatizantes de los partidos
Convergencia, PRD, PT, etc. En fin, un abigarrado conjunto de sujetos que
hasta ahora no se haban reunido ni para tomar un caf.
Adems, una movilizacin de esa magnitud adquiere su propia dinmica,
que escapa del control de quienes la iniciaron. Muchos, incluyendo a maestros
y trabajadores de la educacin, vivieron una experiencia de accin poltica sin
precedente, que cambi su manera de ver las cosas, rebasando la perspectiva
estrictamente sectorial y corporativista que tenan previamente. Surgi un
movimiento que no se reduce a la suma de sus componentes individuales y
colectivos, ni mucho menos a las "figuras" ms visibles. Un estado caracteri-
zado por su conservadurismo y una "paz prista" ejemplar desde el conflicto
universitario de 1977 y la cada del gobernador Manuel Zrate Aquino, la
aparicin de semejante movimiento, por muy desarticulado que haya sido,
representa un hecho excepcional cuyos efectos sociopolticos seguramente se
sentirn durante mucho tiempo.6
ULISES RUIZ Y EL "NUEVO FEDERALISMO" MEXICANO
La clave para entender el conflicto oaxaqueo se encuentra en Ulises Ruiz, en
las condiciones en que lleg a ser gobernador y las razones por las que se
mantiene en su cargo. Es bien sabido que Ulises Ruiz no era el favorito de
Jos Murat, su antecesor, sino que fue impuesto por Roberto Madrazo, en-
tonces dirigente nacional del PRI.
Sin embargo, velando por sus mltiples
"negocios" en Oaxaca, Jos Murat logr imponerle a algunos de sus colabo-
radores ms cercanos. Las cosas se complicaron cuando Ulises Ruiz, bajo las
rdenes de Roberto Madrazo, decidi incumplir los compromisos estableci-
dos con Murat y reemplaz a uno por uno de los funcionarios "muratistas,"
por elementos de su propia camarilla. La furia de Jos Murat no se hizo espe-
rar y as como lanz el magisterio contra Didoro Carrasco, en 2000, cuando
ste era Secretario de Gobernacin, aprovech el resentimiento de algunos
lderes sociales para "meterle ruido" a Ulises Ruiz. El "pacto de gobernabili-
dad" que Jos Murat estableci con el SNTE y las dems organizaciones pol-
ticas del estado (incluyendo el MULT, la CIPO-RFM, OIDHO o Nueva Izquierda
de Oaxaca), al otorgarles generosos subsidios, se fue al traste. No es casualidad
que varios lderes de esas organizaciones se encontraran al frente de la
APPO
desde junio de 2006. Ello no quiere decir que fueran simples tteres de Jos
Murat, como algunos comentaristas han sugerido. La teora del complot re-
sulta atractiva pero tambin reduccionista. Los lderes sociales y polticos que
se han opuesto a Ulises Ruiz lo hacen por motivaciones propias, en las que se-
guramente pesa el trato que ste les haya dado. Tampoco se pueden descartar
6
Para un relato pormenorizado del conflicto oaxaquefio y de la formacin de la
APPO, vase V.R.
Martnez Vsquez,
Autoritarismo, movimiento popular y crisis poltica: Oaxaca 2006
466 David Recondo

Eplogo

467
las alianzas coyunturales entre Murat y los lderes inconformes en contra del
enemigo comn.
Ms all de posiciones individuales y de intereses particulares de unos y
otros, el conflicto de Oaxaca evidencia un nuevo rasgo del sistema poltico
mexicano, posterior a la alternancia del 2000: el fortalecimiento de los pode-
res perifricos, en particular, el de los gobernadores. Al perder el PRI la presi-
dencia, los gobernadores de ste o de otros partidos han ido cobrando una
autonoma sin precedente. Tal evolucin puede ser considerada favorablemen-
te como el final del centralismo antidemocrtico, en el que la "presidencia
imperial" pona y quitaba gobernadores a su antojo. El problema es que faltan
mecanismos legales de regulacin de las nuevas relaciones entre la federacin
y los estados. En tal situacin, la defensa de la soberana del estado puede
solapar prcticas y regmenes autoritarios y corruptos, sin que haya medio de
impugnacin alguno. En el caso oaxaqueo fue significativa la actitud de los
senadores al declarar en su dictamen del 19 de octubre de 2006, que ante
todas las evidencias de ingobernabilidad en esa entidad, la desaparicin de
poderes... no se justificaba! A pesar de las hiptesis formuladas entonces, de que
pedira licencia despus del lo. de diciembre para evitar convocar a nuevas
elecciones (habindose concluido dos aos de su mandato) y nombrar un
gobernador interino proveniente del mismo PRI, Ulises Ruiz ha permanecido
inamovible. La situacin es similar a la del gobernador de Puebla, Mario
Marn, quien se ha mantenido en su cargo a pesar de las evidencias que lo
vinculan con una red de pedofilia.
La suerte de Ulises Ruiz en Oaxaca depende de la alianza que establecieron
el PAN y el PRI. Ninguno de ellos quera arriesgarse a perder un estado en ma-
nos del PRD, tras la victoria de este partido en la contienda del 2 de julio. Pero
no es la nica razn por la cual Ulises Ruiz ha permanecido en su cargo: tiene
sus propios recursos legales, polticos y materiales para mantenerse en el poder
a pesar de su impopularidad. Las normas para declarar la desaparicin de po-
deres son ambiguas slo un acuerdo poltico en el Senado puede autorizar
esta medida y ningn otro mecanismo de revocacin de mandato est pre-
visto por las leyes mexicanas. Pero sobre todo, tiene en sus manos un poder
de Estado fortalecido considerablemente por la descentralizacin a partir de
1995. La transferencia de recursos en materia de educacin y de desarrollo
social (ramo 33) hacia los estados, ha conferido un poder considerable a los
gobernadores. Pero aun as, la mejor pliza de seguro de Ulises Ruiz es otra: la
corrupcin. Su contribucin a la campaa de Roberto Madrazo ha sido valua-
da en ms de mil millones de pesos. Es de esperarse que el gobernador, tanto
como el PRI en su conjunto, prefieran encubrir tamaa estafa al erario pblico.
Adems, es muy probable que el gobernador de Oaxaca tenga suficientes evi-
dencias de los desmanes de sus antecesores, y en particular, de Jos Murat. ste
ha empleado toda su energa para impedir que la federacin realice una audi-
tora del manejo de los recursos federales durante su mandato. A los rivales
polticos les conviene cerrar filas para que no se hurgue demasiado en los ex-
pedientes contables del estado (o lo que queda de ellos tras la incendio, ms
que sospechoso, de las oficinas pblicas correspondientes).
EL LTIMO SUSPIRO DEL GATOPARDO
La movilizacin magisterial y popular del segundo semestre de 2006 no es un
acontecimiento extraordinario. Si bien la violencia poltica no ha sido tan
masiva e intensa desde 1977, lo ocurrido en la ciudad de Oaxaca es reflejo de
la descomposicin de un rgimen poltico que, ante la ineficacia de los meca-
nismos tradicionales de clientelizacin y cooptacin, recurre a la fuerza para
mantenerse. Elementos del viejo corporativismo empezando con la seccin
22
del SNTE se encuentran a la deriva; los movimientos "maximalistas" que
han vivido hasta hoy de las "concertacesiones" con el gobierno del estado,
adoptan una estrategia de confrontacin porque el gobernador Ulises Ruiz ha
decidido cumplir los compromisos adquiridos con su "padrino" Roberto Ma-
drazo, en detrimento de todo lo dems. A ese nudo de intereses se han ido
sumando rencores acumulados entre varios sectores sociales de la ciudad capi-
tal (desde los "avecindados" de los mrgenes de la ciudad, hartos de esperar las
468 David Recondo

Eplogo
469
infraestructuras eternamente prometidas, hasta los comerciantes y empresarios
que ya no soportaban la corrupcin y el nepotismo en la adjudicacin de las
contratos pblicos, pasando por los estudiantes, sin futuro, ante el deterioro
del sistema educativo). El movimiento acab siendo algo ms que la suma de
sus partes. Rebas tambin la ciudad capital e involucr a organizaciones y
autoridades locales del resto del estado. Aunque la sociedad oaxaquea se haya
polarizado, entre los partidarios de la APPO y los de un regreso a la paz, con
todo y Ulises Ruiz, el conflicto ha adquirido tal resonancia porque en el estado
se vena dando un proceso "hormiga" de cambio poltico; un proceso casi
imperceptible de desmoronamiento del antiguo pacto clientelista que ligaba
la autonoma comunal y municipal a la lealtad con el "partido del gobierno"
y su jefe en turno. Si bien ese cambio no encontr expresin electoral de in-
mediato, se manifest sin embargo en los conflictos locales en torno a la defi-
nicin de las reglas del juego comicial en cada eleccin municipal, as como
en los altos niveles de abstencin (ms del 60% en 2000 y 2003). Una vez ms,
las elecciones del 2 de julio de 2006 marcan un parteaguas: por primera vez
desde que la informacin se volvi creble (a partir de la creacin del IFE a
principios de los noventa), la abstencin apenas ha rebasado 40%. Los resul-
tados expresan un mensaje claro: el rechazo al PRI, identificado con un gober-
nador corrupto y represor, pero tambin el rechazo al PAN, identificado con
un presidente que no ha podido o no ha querido actuar a tiempo para solu-
cionar el conflicto magisterial en junio de 2006. El voto del 2 de julio fue ms
de sancin a los responsables polticos a nivel estatal y federal, que de adhesin
a los candidatos de la Coalicin por el Bien de Todos y sus propuestas. Es
cierto que el discurso antiestablishment de Andrs Manuel Lpez Obrador cal
hondo entre un electorado decepcionado por la cacareada "alternancia"; pero
la debilidad estructural del PRD estatal como organizacin poltica y el "desen-
cuentro" entre Lpez Obrador y la APPO, hacen pensar que el voto de rechazo
favoreci al que menos "compromiso" pareca tener con la clase gobernante (el
PM de Roberto Madrazo y Ulises Ruiz, el PAN de Vicente Fox y el Panal de
Elba Esther Gordillo, pudieron asumir seriamente tal ruptura; el Partido Al-
ternativa Socialdemcrata y Campesina tena poca visibilidad y fue descalifi-
cado por su trato inicial con Hctor Snchez Lpez). No obstante, el factor
determinante fue la decisin de los maestros "appistas" de suspender el plantn
y regresar a las comunidades para llamar a la gente a votar en contra del PRI,
el PAN y el Panal. En la mayora de las regiones los maestros siguen teniendo
influencia determinante en la vida poltica local, cuando no representan direc-
tamente la autoridad municipal. Ello explica en gran parte la participacin
electoral sin precedente. Los maestros actuaron como "punteros", movilizando
a los electores por todos los medios posibles, incluyendo el tradicional "aca-
rreo". La dirigencia magisterial oaxaquea, en su mayora antipartidista y abs-
tencionista, decidi movilizarse esta vez a favor de los candidatos de la
Coalicin por el Bien de Todos, con el propsito de presionar al gobernador,
demostrando su influencia poltica.
Todo ello, sin embargo, no habra producido resultados tan contundentes
si a la par, y durante dos decenios, no se hubiera producido un cambio pro-
fundo en las comunidades rurales e indgenas de Oaxaca. Bajo el manto
equvoco de los usos y costumbres se esconde un cuestionamiento permanen-
te a los mecanismos tradicionales de vinculacin entre el poder local y el
gobierno estatal y el federal. La costumbre se ha ido zafando de la ganga
prista. En algunos casos favoreci la consolidacin de enclaves autoritarios,
a merced de los caciques locales, dispuestos a pactar con el mejor postor. En
la mayora de los casos, no obstante, la renegociacin de los usos y costumbres
facilit la apertura de espacios de participacin y decisin ms democrticos.
En un paisaje poltico tan fragmentado como el de Oaxaca, las articulaciones
entre un actor colectivo heterogneo y poco estructurado como la APPO y las
fuerzas polticas regionales y locales, son endebles. Pero la formacin de una
ciudadana crtica y parcialmente liberada de compromisos clientelares que
ya no rinden fruto, probablemente transforme la excepcin electoral del 2 de
julio de 2006 en una pauta para futuros procesos electorales. En ese contexto,
el aparente regreso a la "paz pi-Lista" en Oaxaca suena al canto del cisne.
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DIARIOS-PRENSA LOCAL (OAXACA)
Cantera, 1997-1998(
El Imparcial, 1995-2002
La Hora, 1997-2002
Noticias, 1994-2002
DIARIOS-PRENSA NACIONAL
La Jornada, 1995-2002
Reforma, 1995-2002
PERIDICOS Y REVISTAS
Bajo palabra, nm. 23, 16 de agosto de 2001
Ce-Acatl,
nm. 76-77, 25 de enero de 1996
Ce-Acatl,
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En Marcha. Realidad Municipal de Oaxaca,
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Nexos, 1995-2000
Proceso, 1995-2000
"
Nri:T:7C111
486
David Recondo
La poltica del gatopardo. Multi culturalismo y de-
mocracia en Oaxaca, se termin de imprimir
en octubre de 2007, en los talleres de Do-
cumaster. En su composicin se usaron los
tipos Garamond de 12:16,11:15 y 9:12 pun-
tos de pica. Su formacin estuvo a cargo de
Sigma Servicios Editoriales y cuidaron su
edicin Armando Lpez Carrillo y Bulmaro
Snchez. Se tiraron 1000 ejemplares.
,
C.I.E.S.A.S.
NORESTE
El lector se obliga a devolver
este libro antes del vencimiento
del prstamo
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1 q.k
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CleSfIS
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