Sumrio

Introduo 7
O Problema 10
O Marco legal 12
Argumentos dos que pretendem a Re-Prorrogao 16
O que est fazendo o Governo Federal 22
O valor da Consttuio 24
O que quer a sociedade? 28
O que ganhar o Brasil? 30
Gerao
Transmisso
Impostos
Resultado agregado
Concluso 36
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Introduo
Energia eltrica um servio pblico essencial para 100%
dos cidados brasileiros. O Pas empreendeu enormes es-
foros para propiciar o bem estar de todas as famlias, ao
universalizar o acesso de sua populao.
O custo de energia eltrica impacta o oramento de todos os
brasileiros e as brasileiras; toda a atvidade produtva; o nvel
de emprego; e inibe ou pode estmular a distribuio de renda
e o desenvolvimento social.
Assim, o preo da energia elemento fundamental para
determinar os rumos do Pas.
Um dos mais perversos paradoxos do Brasil ter um dos
menores custos de gerao de energia eltrica e, ao mesmo
tempo, uma das mais altas tarifas do mundo.
Nosso privilgio de ter uma matriz eltrica predominantemente
hidrulica (77% da energia gerada), com custos de produo
muito baixos, no se refete na realidade do consumidor
brasileiro, que paga uma tarifa superior a de pases como
EUA, China, ndia, Alemanha, Frana, Japo e Canad.
A tarifa fnal mdia ao consumidor brasileiro chega a
absurdos R$ 341,51/MWh, situando-se entre as maiores e
mais caras do mundo.
A busca pelo menor preo da energia no deve ser
destratada como demagogia tarifria, mas como uma
tese legtma, vinculada ao ganho de efcincia para o
setor eltrico e relevante para o futuro do Brasil.
Usinas geradoras, linhas de transmisso e redes de
distribuio de energia so propriedades eternas do
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Estado brasileiro. Elas podem ser outorgadas explorao
econmica de terceiros, mediante concesso.
alto o investmento para construir uma grande usina hi-
dreltrica, um sistema de transmisso e uma rede de dis-
tribuio de energia. So necessrios bilhes e bilhes de
reais. Primeiro se gasta muito dinheiro, na fase de constru-
o e, quando estes empreendimentos comeam a operar,
o custo da obra parcelado por cada unidade de energia
produzida, e vendida ao consumidor.
Some-se a isso o custo direto de gerao, o custo de
manuteno, o custo do capital investdo por quem construiu
obra, o lucro do empreendedor, o custo de transportar energia
por longas distncias e o custo de distribuir a energia de cidade
em cidade, de rua em rua, de fbrica em fbrica, de hospital em
hospital e de casa em casa, mais os encargos e impostos sobre
a venda de energia.
Assim, se chega ao preo que pagamos todo ms.
O investmento, isto , o custo da obra parcelado, em
mdia, por 30 anos. Como todo credirio, um dia ele acaba.
Ou deveria acabar. Mas, tem gente querendo que este
credirio fque na conta de luz do consumidor para sempre.
O cidado brasileiro pagou a construo das usinas mais
antgas e contnua pagando a construo das usinas novas,
em parcelas mensais embutdas na conta de luz.
Hoje, o preo mdio de venda de energia pratcado pelas
usinas hidreltricas mais antgas, j amortzadas, de
R$ 90,98/MWh. Entretanto, o custo mdio de produo
dessa energia de apenas R$ 6,80/MWh.
Qual artifcio transforma o custo de R$ 6,80 no preo de
R$ 90,98?
A maior parcela do custo da energia produzida em usinas
hidreltricas a amortzao dos investmentos necessrios
sua construo.
- 9 -
A Fiesp calculou que o impacto mdio desta parcela de 75%
no preo da gerao de energia (com base nos nmeros dos
empreendimentos estratgicos leiloados nos ltmos anos:
Santo Antnio, Jirau, Belo Monte e Teles Pires).
Os atvos mais antgos de gerao, transmisso e distribuio
de energia eltrica j pratcaram preos, ao longo de dcadas,
que foram sufcientes para retornar ao concessionrio seu
investmento.
O que no aconteceu, ainda, foi a eliminao, na conta de
luz do consumidor, da parcela destnada ao retorno dos
investmentos nas usinas e atvos mais antgos. Esse o
credirio que nunca termina.
Portanto, o que est em jogo na discusso do vencimento das
concesses do setor eltrico a excluso deste componente
da tarifa, que ao lado da carga tributria, o principal respon-
svel pelos altos preos de energia eltrica no Brasil.
justo que investdores, pblicos e privados, tenham
asseguradas a estabilidade do modelo regulatrio e a
segurana jurdica para recuperar seus investmentos,
necessrios ao desenvolvimento da infraestrutura do Brasil.
O que no admitmos, a esperteza daqueles que desejam
penalizar os consumidores, ao custo de desejarem contnuar
cobrando da populao a parcela dos investmentos j
recuperada.
Acima do interesse de concessionrios e acima do interesse
de governos, deve prevalecer o interesse maior, dos cida-
dos do Pas.
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O Problema
A partr de 1995, um nmero expressivo de contratos de con-
cesso foi prorrogado por 20 anos. Portanto, a partr de 2015
eles comeam a vencer.
O lote em questo composto por 112 usinas, que
representam 28% da gerao de energia do Pas; 9 contratos
de transmisso, que totalizam 73 mil quilmetros de linhas
de transmisso (82% da extenso da malha existente); e 37
distribuidoras, que representam 40% do mercado regulado.
Ao trmino das concesses, a mdia do perodo de explorao
dessas usinas, pelos atuais concessionrios, ter sido 56 anos.
O Brasil retomou, recentemente, o programa de construo
de grandes empreendimentos hidroeltricos. Jirau, Santo
Antnio, Belo Monte e Teles Pires esto sendo construdas por
consrcios de investdores privados e pblicos, ao preo mdio
ponderado de R$ 83,56/MWh
1
, fxo por 35 anos, corrigido
anualmente pelo IPCA.
Este preo de energia, que inclui o custo de construo dessas
novas usinas, cai para R$ 20,69/MWh quando descontado o
custo de sua amortzao.
Vale dizer que depois de pagarmos R$ 83,56/MWh, por 30
anos, fnalizado o processo de amortzao do investmento
inicial, o consumidor brasileiro ter por direito que esse bem
pblico produza energia no valor mdio de R$ 20,69.
Como at mesmo reconhecido por Nelson Hubner, Diretor
Geral da Aneel, referindo-se ao resultado do leilo de Teles
Pires, em 2010:
1 Considerando-se a liberdade que os concessionrios tero para comercializar cerca de 30% da
energia desses empreendimentos no mercado livre e estmando esse preo em R$ 125,00/MWh, a
mdia ponderada de remunerao, nesse caso, pode chegar a R$ 95,38/MWh.
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Se em um empreendimento novo, em que todo o
investmento est por ser feito, possvel se ter uma tarifa de
R$ 58,36 por MWh que, descontado o custo de transmisso,
cai para R$ 35,46 o MWh, em um antgo, j amortzado, no
admissvel que a energia custe mais
2
(grifos nossos).
A sociedade brasileira faz, a rigor, uma poupana ao construir
atvos de infraestrutura, como so os bens do sistema eltrico.
Como pas em desenvolvimento, o Brasil precisa manter um
forte crescimento da oferta de energia.
condio natural de todos os pases reverterem a
maturidade dos seus atvos de infraestrutura em favor
da compettvidade de suas economias e do aumento do
poder aquisitvo de suas populaes.
2 In Valor Econmico, 22 de dezembro de 2010.
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O Marco legal
A lei estabelece a vinculao do prazo de concesso
amortzao dos investmentos realizados.
A Lei n 10.848/2004 (converso da MP 144/2003), que
alterou a Lei n 9.074/1995, em matria de prazo das
concesses de gerao, estabelece duas regras, quase
idntcas, disciplinando investmentos posteriores e ante-
riores reforma do setor eltrico, em 2004:
Art. 4 9: As concesses de gerao de energia eltrica,
contratadas a partr de 11 de dezembro de 2003, tero o
prazo necessrio amortzao dos investmentos, limitado
a 35 anos, contado da data de assinatura do imprescindvel
contrato (grifos nossos).
Resta transparente que o fundamento primus inter pares
para estabelecer o prazo de uma concesso o tempo
necessrio amortzao dos seus investmentos.
Em adio a esse fundamento, e prezando pela cautela, a
Lei ainda limita este prazo em 35 anos. Isto , a estrutura
de preos ou tarifa deve permitr ao investdor a completa
recuperao do seu investmento dentro desse perodo.
A Lei veda, claramente, qualquer possibilidade da vigncia
da concesso ultrapassar o prazo de 35 anos.
E mais importante ainda, extngue a hiptese da prorrogao
da concesso, anteriormente prevista.
Esta foi a vontade cristalina do legislador em 2004.
Entretanto, disciplinando os investmentos realizados
anteriormente edio da Lei em 2004, o princpio que
subordina o prazo mximo da concesso amortzao do
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investmento reafirmado ipsis literis, tendo sido necessrio,
porm, legislar sobre fatos passados, isto , sobre as
prorrogaes das concesses, por 20 anos, ocorridas a partr
de 1995:
Art. 4 2: As concesses de gerao de energia eltrica
anteriores a 11 de dezembro de 2003 tero o prazo
necessrio amortzao dos investmentos, limitado a
35 anos, contado da data de assinatura do imprescindvel
contrato, podendo ser prorrogado por at 20 anos, a critrio
do Poder Concedente, observadas as condies estabelecidas
nos contratos (grifos nossos).
Considerando-se a prorrogao, por 20 anos, levada a cabo a
partr de 1995, resta inquestonvel que a legislao vigente
no permite, para os investmentos anteriores a 2003, nova
prorrogao do tempo de concesso, porque ultrapassaria o
prazo limite j concedido.
Para os casos de distribuio e transmisso, a Lei n 9.074/1995,
afrma o princpio de que a concesso ser outorgada pelo prazo
necessrio sua amortzao; limitado esse prazo em 30 anos;
e prevendo a prorrogao, a critrio do Poder Concedente, por
no mximo igual perodo.
Ainda mais, a Lei n 10.848/2004 revogou o art. 27 da
Lei n 9.427/1996, que disciplinava a admissibilidade de
condies de prorrogao nos contratos, com isso afastando
do ordenamento jurdico a possibilidade de prorrogaes
perptuas que transformavam as concesses, de fato, em
propriedade do concessionrio.
Os 9 contratos de transmisso e as 37 distribuidoras em
questo j tveram sua concesso prorrogada por 20 anos a
partr de 1995. Ento, tambm nesse caso, no se pode falar
em re-prorrogao das concesses, j que poca, o Poder
Concedente resolveu limitar em 20 anos, a seu critrio, o
perodo de prorrogao.
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Portanto, luz do marco vigente, fndo o prazo mximo
da concesso e da sua prorrogao, torna-se obrigatria a
reverso dos atvos Unio.
O movimento dos atuais concessionrios pela re-
prorrogao dos contratos admite que o texto legal
vigente tenha que ser desprezado e radicalmente alterado.
Claro est na Lei que, a prorrogao de contratos dar-se-,
exclusivamente a critrio do poder concedente. Portanto,
preciso esclarecer que o concessionrio, como regra geral
de seu contrato, tem o direito restrito a manifestar sua
inteno de contnuar a prestar o servio. Cabe ao Governo, e
exclusivamente a ele, na condio de representante da Unio,
julgar se este ato respeita os preceitos legais e consttucionais
e se ele se justfca perante a sociedade.
O entendimento de que o concessionrio tem direito a
prorrogao, baseia-se no detalhe complementar regra,
quando deveria ater-se ao princpio essencial do diploma
legal. Secundariamente, o prazo mximo de contrato e,
posteriormente, a possibilidade de uma prorrogao, so
meros complementos da regra primeira e fundamental,
que estabelece a subordinao do prazo de concesso ao
tempo necessrio para a amortzao do investmento.
Em um modelo regulatrio diferente, em um pas diferente,
dotado de uma consttuio diferente, a lei poderia ter
previsto que as concesses para os atvos de energia eltrica
tvessem qualquer prazo, podendo ser prorrogadas, ao
fnal do contrato, por quantas vezes decidir a autoridade
competente, a seu exclusivo critrio.
Que as concesses, uma vez estabelecidas pelo critrio acima,
poderiam perenizar-se, dispensando ulteriores licitaes.
Mais explicitamente, a lei poderia, ainda, negar o estabele-
cimento de relao entre o tempo da concesso e o prazo
necessrio amortzao do investmento.
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Entretanto, e muito ao contrrio, a Lei vigente no diz isso.
Afrmamos, com segurana, que usinas construdas h
50, 60 e at 70 anos j foram amortzadas. apropriao
indevida de recursos manter, no preo de venda da energia
e seus servios, o custo da amortzao do investmento,
efetvamente j recuperado, em prejuzo do consumidor.
Lamentavelmente, os agentes pblicos competentes tm-
se omitdo em apurar, e informar sociedade, quanto dos
investmentos para a construo dos atvos foi amortzado.
E, nesse caso, expurg-los da tarifa. isso o que deseja o
cidado brasileiro, pela satsfao de seus direitos.
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Argumentos dos que pretendem
a re-prorrogao
A partr de 2008, fortes presses passaram a ser exercidas
no sentdo de se efetvar mudanas no marco legal, que
perpetuassem as concesses, e seu patamar de preos e
tarifas, nas mos dos atuais concessionrios.
Os argumentos levantados por parte dos atuais concessio-
nrios, quase nunca diretamente, e mais frequentemente
atravs de especialistas do setor, vo seguinte direo:
a) Dizem que no d mais tempo para realizar os leiles.
O argumento falso.
A China constri, todo ano, o equivalente a toda capacidade
instalada de gerao do Brasil. Estamos em 2011 e os pri-
meiros leiles precisam acontecer a partr de 2014, ou um
ano antes do vencimento do contrato de concesso. A Fiesp
entende que o tempo que nos separa de 2015 sufciente
para organizao de novos leiles.
Leiles para a construo de novos atvos do setor eltrico
so corriqueiros no Brasil. So realizados muitos leiles por
ano. Esses leiles so precedidos por complexos planos de
investmento que estmam o preo de construo dos novos
atvos e o fuxo de caixa desses empreendimentos.
A ANEEL e o Ministrio de Minas e Energia esto capacitados
para estabelecer os critrios para avaliar o eventual valor
residual dos investmentos ainda no amortzados, que so
devidos pela sociedade ao concessionrio, nos casos de
transmisso e de distribuio.
Para suportar eventuais indenizaes aos concessionrios,
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fndo o prazo de sua outorga, foi criada, j em 1957, a
Reserva Global de Reverso (RGR).
A arrecadao de recursos para a manuteno deste fundo,
que se extnguiria em 31 de dezembro de 2010, foi prorrogada
por mais 25 anos, sempre onerando a tarifa paga por toda a
populao.
Apesar de existr h mais de 50 anos e sua atual arrecadao
anual ser aproximadamente R$ 2 bilhes, estma-se que a
RGR possua um saldo de R$ 16 bilhes em 2010, prevendo-
-se um saldo superior a R$ 28 bilhes em 2015. Este mon-
tante ser mais que sufciente para indenizar eventuais
restos de investmentos aos atuais concessionrios.
O setor eltrico viveu o conforto da remunerao garant-
da e da tarifa pelo custo at 1993. O controle de preos e
as interferncias poltcas nas tarifas foram sanadas pela lei
Eliseu Resende, que transferiu s empresas concessionrias
US$ 26 bilhes, poca. O valor corrigido para 2011 dessa
compensao de R$ 144 bilhes!
A partr de 1995, as concessionrias de gerao migraram
para o regime de preos no regulados, isto , livres. Nesse
regime elas pratcam investmentos no controlados e
sem qualquer referencial de preos, realizados por risco
do concessionrio. Investmentos realizados sem controle
pblico no podem ter a pretenso de capturar recursos
pblicos, a ttulo de indenizao de investmentos no
amortzados, ao fnal do contrato. Desta forma, as
concessionrias de gerao esto excludas desses processos
indenizatrios.
A mobilizao de alguns pela extno da RGR, ainda que sob
o nobre argumento de baratear a tarifa, favorece a tese de
eternizar as concesses, ao eliminar o mecanismo econmico
fundamental, que permite limit-las no tempo.
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b) Dizem que haver perda de capacidade de investmento
no setor.
O argumento falso.
O investmento parte do plano de negcios. O empreen-
dimento deve, por si s, apresentar a atratvidade necessria
para o investdor, isto , ele deve gerar caixa para manter-se,
para pagar ao acionista seu investmento e a remunerao
do seu capital.
A gerao de caixa de uma concesso no se presta, de
nenhuma maneira, a fnanciar o investmento em outro
empreendimento. O papel de fnanciador em novo projeto
cabe ao investdor, utlizando recursos prprios, advindos do
acmulo de lucros, ou tomados junto ao sistema bancrio.
Nunca ao consumidor.
Ademais, o consumidor nunca foi consultado se concorda
a se prestar ao papel de banco. Antes de tudo, e por que
no h nenhuma remunerao prevista para isto, trata-se de
captao de dinheiro a custo negatvo, em notrio processo
abusivo.
Assim, o consumidor no pode ser condenado a pagar um
preo de energia artfcialmente infado para emprestar
dinheiro s empresas que desejam realizar novos
investmentos.
c) Dizem que, diante da indefnio do que ir acontecer,
os concessionrios pararam os investmentos nas prprias
concesses.
Estamos diante de um argumento grosseiramente falso.
Lembramos que nenhum concessionrio presta favores ao
preservar o patrimnio pblico sob sua responsabilidade
temporria.
O investmento em manuteno imposto pela lei e previsto
no contrato de concesso, para assegurar a qualidade e a
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contnuidade dos servios. E so plenamente remunerados
pela tarifa de energia eltrica.
Na gerao, o preo da energia no est submetdo ao
controle do Estado. Se o concessionrio vende a energia por
preo que no lhe garante sequer o retorno para manuteno
do atvo de sua concesso, trata-se, simplesmente, de m
gesto do seu negcio.
Na transmisso e distribuio, os preos so regulados e su-
jeitos reviso tarifria peridica. Os custos de operao e
manuteno esto, nesse processo, integralmente incorpo-
rados tarifa percebida pelo concessionrio.
No verdade que o patamar tarifrio brasileiro esteja
deprimido a nveis que impeam o concessionrio arrecadar
para manuteno do atvo objeto de sua concesso.
Aqui busca se insultar a inteligncia da opinio pblica.
Enfm, no se pode falar em falta de recursos para a manuten-
o dos atvos, quando se sabe que a quase totalidade das con-
cessionrias tm distribudo lucro aos seus acionistas.
d) Dizem que o governo tem que anunciar rapidamente
a prorrogao dos contratos, porque a indeciso gera
insegurana.
O argumento , manifestamente, falso.
A nica indefinio quanto regra desejada pelos
detentores de concesso, isto , a prorrogao sine die do
seu prazo de explorao do bem pblico.
Ao contrrio, a regra vigente transparente e sufciente.
Transparente porque pode ser compreendida sem sofst-
cada exegese jurdica; e sufciente porque encerra a ques-
to ao prever que fnda a outorga, a critrio do Poder
Concedente, o atvo ser licitado em leilo pblico.
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A verdadeira insegurana causada por aqueles que,
querem o prejuzo da populao.
e) Dizem que as prorrogaes custariam menos ao Pas,
porque no se deve gastar dinheiro em atvos velhos, mas
sim nos novos.
Esse argumento tambm falso.
A Fiesp no admite a adoo do modelo de concesses
onerosas, que so imediatamente repassadas s tarifas e
penalizam os consumidores. Esse modelo foi superado na
histria brasileira, e mantm-se vivo apenas na conscincia,
ademais pesada, de quem j o pratcou. Porque no se
deseja premiar o Estado, mas socializar o ganho para toda
a populao.
f) Dizem, como cartada fnal, que realizar leiles levar
privatzao do setor eltrico.
O argumento perversamente falso.
No se trata da venda de empresas. E tampouco da venda
de atvos, que, j esclarecemos, so propriedades eternas
do Estado brasileiro.
Trata-se de destnar, na melhor condio de benefcio a toda
sociedade, atvos arrendados por um perodo determinado,
que esto sendo explorados por essas empresas, cujo prazo
de aluguel est por vencer.
a perda potencial de receita, provocada pela provvel de-
sonerao dos servios de energia eltrica, a verdadeira pre-
ocupao desses agentes.
O que no se pode, nem se deseja, assegurar, seja s
concessionrias estatais como s privadas, detentoras de
concesses vincendas, o mesmo patamar de preos at aqui
pratcados.
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Todas as estatais podero e devero partcipar dos leiles
de licitao, nos quais podero reaver suas atuais outorgas,
e explorar os atvos por mais um perodo, de 30 ou 35 anos.
Alm do mais, podero conquistar a concesso de outros
empreendimentos.
Inclusive, os atuais detentores das outorgas a serem licita-
das so os candidatos mais bem posicionados a vencerem
os leiles, pois ningum como eles conhece os detalhes
operacionais de suas concesses e seus custos.
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O que est fazendo
o Governo Federal
Vrios movimentos do Ministrio de Minas e Energia indicam
claramente que o Governo Federal trabalha no sentido de
prorrogar as concesses vincendas a partr de 2015.
Essa percepo revelada pela omisso de atos e procedi-
mentos preparatrios para cumprir a legislao vigente e as
disposies consttucionais. O Governo est deixando o tem-
po passar.
O Ministrio de Minas e Energia j deveria estar trabalhando
dentro de um cronograma de atvidades que culminaria com a
publicao do edital de licitao, pelo menos doze meses antes
do vencimento dos contratos de concesso.
J deveria haver uma sinalizao para o mercado, sobre os
critrios e a modelagem dos leiles. As regras para a defnio
e pagamento de eventuais amortzaes residuais j deveriam
estar sendo divulgadas e discutdas com os agentes do setor
eltrico, inclusive representantes de consumidores, mediante
a convocao de audincias pblicas.
Em vez disso, ou seja, de cumprir o marco regulatrio em vigor, o
Conselho Nacional de Politca Energtca CNPE criou, em 2008,
um grupo de trabalho para estudar, propor condies e sugerir
critrios para tratamento das concesses vincendas, inclusive
no que diz respeito s amortzaes. Observa-se que, at a pre-
sente data, o resultado do trabalho desse grupo no foi divulga-
do e no se tem notcia das suas concluses.
Nota-se claramente que tambm h uma artculao entre
o Governo Federal, alguns Governos Estaduais e outros
agentes do setor, inclusive associaes que defendem
- 23 -
publicamente a re-prorrogao das concesses vincendas, no
sentdo de criar um ambiente favorvel extenso do prazo
dessas concesses. Diversas so as notcias e declaraes
veiculadas na imprensa propagando a ideia de que as
prorrogaes sero efetvadas, e que traro benefcios aos
consumidores, inclusive o da reduo tarifria, bastando, para
isso, a edio de uma medida provisria.
Nos gabinetes de autoridades, j se discute qual o valor da
energia a ser comercializada pelas atuais geradoras depois de
efetvadas as re-prorrogaes de seus contratos de concesso,
introduzindo, inclusive, uma nova moeda, denominada
TP, correspondente ao preo da energia resultante do
leilo da usina de Teles Pires, o que representaria, segundo
os advogados dessa tese, uma reduo de cerca de 30% em
relao ao preo mdio pratcado hoje para a energia dessas
concesses vincendas
3
.
Autoridades do Ministrio de Minas e Energia tem propalado
a vantagem das re-prorrogaes das concesses, o que per-
mitria, segundo esse curioso raciocnio, a diminuio da tari-
fa fnal atravs do abatmento da tarifa de transmisso.
Sabe-se que a Aneel solicitou, no fnal de 2010, de todos os
concessionrios com contratos a vencer, um relatrio detalhado
de amortzao de cada um dos atvos objetos da concesso.
No se tem conhecimento de qualquer divulgao dessas
informaes por parte da agncia reguladora.
O Governo Federal, atravs de ato de omisso, sinaliza cla-
ramente ter optado por desprezar a legislao de 2004, pre-
judicar o direito do consumidor de energia e privilegiar o in-
teresse de alguns poucos concessionrios.
3 Embora essa ideia da TP esteja sendo introduzida como se fosse uma novidade benfca para a
tarifa de energia, o Decreto 5.163/2004 j estabelecia que, a partir de 2009, o preo mximo de aquisi-
o dos leiles de energia existente no poder superar o valor mdio dos leiles de compra de energia
de novos empreendimentos realizados 5 anos antes do incio de suprimento. Ou seja, o valor de venda
da energia existente para 2015 no pode ultrapassar o valor mdio do leilo que licitou Teles Pires.
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O Valor da Consttuio
O Governo alega, em risco prprio, que para prorrogar conces-
ses bastaria editar medida provisria e a sua ulterior conver-
so em Lei pelo Congresso Nacional.
A medida provisria introduziria alterao radical no
legislado pela reforma do setor eltrico em 2004. Mas no
apenas isso.
A hiptese de nova safra de prorrogaes introduziria no
Brasil um novo modelo, no qual as concesses passariam a
ter, de fato, prazo indeterminado, podendo ser prorroga-
das sem limite de vezes.
A Alnea b, do inciso XII, do Artgo 21 da Consttuio
brasileira estabelece que compete Unio explorar
diretamente, ou mediante autorizao, concesso ou per-
misso, os servios e instalaes de energia eltrica e o
aproveitamento energtco dos cursos de gua.
No caso da cesso a terceiros da referida competncia de ex-
plorao, os contratos ento derivados devero ser estabe-
lecidos por prazo defnido. Assim que a Lei n 9.074/1995,
alterada pela Lei n 10.848/2004, estabelece o prazo mxi-
mo de vigncia dos contratos de concesso.
Se o legislador no tvesse tdo o cuidado de defnir o prazo
mximo da concesso, composto eventualmente por um
perodo de prorrogao, haveria um claro desrespeito
Consttuio por admitr a renncia da competncia da
Unio, em favor do concessionrio, anulando, de fato, a
propriedade perptua do Estado sobre esses atvos.
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A Consttuio Federal, no inciso XXI do Artgo 37, estabelece
que a contratao dos servios dar-se- mediante processo de
licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos
os concorrentes.
Portanto, duas condies devem ser satisfeitas para atender a
Carta Magna.
(i) A primeira, quanto contratao mediante licitao.
Tambm para isso, a Lei de 2004, que insttui a nova modelagem
do setor eltrico, limita o prazo das concesses. E no poderia
ser diferente.
Aps 35 anos, no caso da gerao, e 30 anos, nos casos de
transmisso e distribuio, do estabelecimento de contrato
de concesso, de se supor que avanos tecnolgicos,
aprimoramento de gesto, e ganhos de efcincia de processo,
tenham sido estabelecidos e devam ser incorporados a um novo
contrato.
Alm disso, uma nova conjuntura econmica, certamente, far
surgir novos agentes, fontes de fnanciamento e condies
compettvas, que podero trazer enormes ganhos ao processo
licitatrio, para o bem do interesse pblico.
A captura dessas novas condies s ocorrer se, como
condio imprescindvel, o contrato voltar a mercado,
mediante leilo, permitndo a livre concorrncia entre
diferentes agentes econmicos, observado, assim, o
princpio da efcincia da administrao pblica, conforme
o caput do Art. 37 da Consttuio Federal.
Ao contrrio, prorrogaes sucessivas do perodo contratual
congelam, por perodos extremamente longos, as condies
tcnicas e econmicas estabelecidas no momento originrio
da contratao, ferindo tambm o princpio administratvo da
economicidade, pelo qual a administrao pblica deve sem-
pre buscar a melhor proposta para a coletvidade.
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Advogamos que o processo licitatrio e a temporalidade
do contrato de concesso podem ser intrinsecamente
relacionados, ambos, como semiarcos de uma circunferncia.
Quando fnda o contrato de concesso e se realiza o novo
processo licitatrio, se fecha um crculo virtuoso, que
permite sociedade obter novos ganhos, respeitando a
Consttuio Federal.
Ao contrrio, quando se prorroga o contrato de concesso,
suprime-se a realizao do processo licitatrio. Aqui se
fecha um crculo vicioso, em prejuzo do bem comum, e
principalmente, em confronto ao preceito consttucional.
A perpetuao do contrato de concesso, por fm, viola
o inciso IV do artgo 170 da Consttuio Federal, por
impedir a observncia ao princpio da livre concorrncia na
organizao da atvidade econmica.
(ii) A segunda condio refere-se igualdade de condies
entre os concorrentes.
O processo licitatrio supe a ampla publicidade das
condies contratuais, j dadas a conhecimento no edital,
previamente manifestao, e oferta de preos, dos
interessados na prestao do servio.
A introduo de novas condies contratuais na concesso de
servios pblicos, da relevncia do prazo total do contrato,
no pode ser estabelecida entre o Estado e um agente
Circulo
Virtuoso
Circulo
Vicioso
- 27 -
econmico singular, pois viola frontalmente o disposto no caput
do art. 37 da Consttuio Federal, especialmente os princpios
da impessoalidade e da moralidade.
Se a durao mxima do contrato alterada, em benefcio
exclusivo do detentor da concesso, confgura-se o prejuzo aos
demais interessados na prestao do servio, pois claro est que
as condies econmicas para a realizao do contrato foram
alteradas a posteriori, caracterizando-se, assim, clara violao
ao princpio consttucional da igualdade que assegura a
todos os possveis interessados a partcipao no processo
licitatrio.
Por este princpio, no caso de existrem condies
contratuais novas, obrigatoriamente, outros agentes econ-
micos, possivelmente interessados, devem ter acesso
oportunidade comercial.
Assim, outros agentes econmicos, possivelmente interes-
sados em novas condies contratuais, que venham a ser
introduzidas, devem ter acesso, por meio da licitao, sob
pena de inconsttucionalidade, em observao aos princ-
pios da legalidade e da publicidade.
Dessa maneira, a isonomia entre os agentes econmicos s
pode ser garantda atravs do devido processo licitatrio.
Isto , de procedimento lcito.
Portanto, a tese da perpetuao das concesses em favor de
agente econmico individual, ao desprezar a realizao de
processo licitatrio, viola clusula ptrea da Consttuio,
por deixar de assegurar a igualdade de condies a todos
os interessados.
Tal mudana, obviamente, no poder ser introduzida atra-
vs de lei ordinria, precedida de medida provisria, como
quer o Governo Federal, sem enfrentar ao direta de in-
consttucionalidade no STF.
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O que quer a Sociedade?
Reverso da concesso e licitao dos ativos.
Desejamos, simplesmente, a aplicao da Lei, tal como
hoje ela dispe.
Ao final do prazo contratual da concesso, extinta a
outorga, os ativos sero revertidos ao Poder Concedente,
seu proprietrio perptuo, que realizar novas licitaes
para explorao dos respectivos servios, garantindo
ampla concorrncia e isonomia dos agentes pblicos e
privados interessados, isoladamente ou consorciados.
do total interesse da sociedade brasileira a preservao
do patrimnio pblico. Isto , da capacidade operacional
dos ativos licitados ao longo do tempo da futura concesso.
Para isso, na fixao das condies econmicas do leilo,
dever ser introduzido, caso a caso, um plano obrigatrio
de investimentos, que assegurem a manuteno da devi-
da qualidade operacional, de todos e cada um dos ativos,
por todo tempo vindouro da concesso.
Assim, os agentes econmicos interessados levaro em
considerao o custo correspondente a esses investi-
mentos, nas suas ofertas de preo pelo servio.
Quanto modelagem, para garantir a excluso do custo de
amortizao, j recuperado, no preo final ao consumidor,
dever-se- realizar leiles no onerosos que adotem o
critrio de menor preo ou tarifa, que , exatamente, o
praticado a partir de 2004 nos leiles de energia.
Os ativos de gerao devero migrar do regime de preo
livre para o modelo de empreendimentos estratgicos,
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com preos resultantes dos leiles, fixos por 30 anos,
preservada sua correo monetria.
Os agentes econmicos, submetdos ao estresse do leilo,
comportar-se-o, como tem ocorrido, de forma agressiva,
propiciando redues importantes nos preos dos servios,
assegurando ganhos de efcincia de gesto ao conjunto dos
consumidores.
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O que ganhar o Brasil?
A FIESP realizou estudos que buscaram apurar os montantes
de tarifa evitada. Foi possvel chegar a concluses em
gerao e transmisso. Entretanto, quanto distribuio,
devido indisponibilidade e inacessibilidade de dados,
materializada na forma de apresentao dos balanos das
empresas concessionrias, no foi possvel estmar um
nmero consistente.
A pergunta mais frequente, sobre os impactos da adoo de
cada um dos modelos, o percentual de reduo na tarifa
de energia eltrica.
As tarifas de energia eltrica so preos das distribuidoras aos
consumidores fnais. A tarifa diferente para cada distribuidora.
Elas variam segundo o mix de contratao de energia,
quantdade de energia consumida, sua base geogrfca
de atuao e etc. Alm disso, as distribuidoras pratcam
estruturas tarifrias diferenciadas, conforme a tpologia
do consumidor. S faria sentdo apurar um percentual de
reduo na tarifa, se este fosse calculado, individualmente,
para cada uma das 64 distribuidoras em operao no Pas,
e em quase duas dezenas de enquadramentos tarifrios
diferenciados, em cada uma delas.
Gerao
Contrapuseram-se o cenrio da re-prorrogao das
concesses da energia anteriormente mencionada (23,0 GW
mdios das 112 usinas) ao cenrio de eventual exposio
desses empreendimentos a um processo licitatrio.
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No caso da re-prorrogao das concesses multplicou-se o
volume da garanta fsica (23,0 GW mdios
4
) pela mdia de
preos pratcados, em maio de 2011, nos contratos de energia
existente, isto , R$ 90,98/MWh. Nesse preo, j includos os
tributos federais e os encargos setoriais sobre a gerao.
Atualmente, o preo mdio da energia produzida pelo sistema
hidroeltrico brasileiro de R$ 105,00/MWh. No entanto,
utlizou-se nesse trabalho o valor de R$ 90,98/MWh como
base de referncia, valor este que considera apenas a energia
existente, isto , apenas aquela leiloada dos empreendimentos
em operao, excluda a energia negociada nos contratos
bilaterais e nos projetos a serem construdos, por ser este o
cenrio do bloco das concesses que expiram a partr de 2015.
No caso da no prorrogao das concesses, buscou-se
estmar um valor resultante da realizao dos leiles. Para
isso, calculou-se o fuxo de caixa descontado de uma usina
de referncia, criada com base nos dados dos resultados
dos leiles de Santo Antnio, Jirau, Belo Monte e Teles Pires,
aps totalmente amortzadas.
O custo adotado para operao e manuteno da usina de
referncia, nesse estudo, foi de R$ 6,80/MWh, durante o
perodo de amortzao.
Entretanto, considerando que os custos de manuteno
devero ser superiores aos de uma usina nova, e prezando
pelo conservadorismo, a FIESP adotou o critrio de dobrar,
para R$ 13,60/MWh, o custo de O&M.
Concluiu-se que o preo da energia dessa usina virtual,
expurgado o valor do investmento amortzado, resultaria
em R$ 20,69/MWh, includos os tributos federais e
encargos setoriais.
4 Volume de energia garantida para comercializao.
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Multplicou-se ento o valor de R$ 20,69/MWh pelo mesmo
volume da garanta fsica (23,0 GW mdios).Os resultados
foram projetados pelo tempo mximo permitdo de concesso
para o prximo perodo, isto , 35 anos, considerando o ano
de vencimento de cada concesso.
Concluiu-se que no cenrio de re-prorrogao das
concesses o custo do bloco de energia estudado, no prazo da
concesso vindoura, seria de R$ 641,60 bilhes. No cenrio
de licitao, o custo do mesmo bloco de energia, pelo prazo
da concesso futura, seria de R$ 145,90 bilhes. A diferena
entre os dois resultados, isto , o custo possivelmente
evitado pelo consumidor brasileiro, na gerao do bloco de
energia estudado, seria de R$ 495,70 bilhes.
Transmisso
No cenrio de controle, isto , re-prorrogao das
concesses, o Departamento de Infraestrutura da FIESP
manteve as condies contratuais e regulatrias quanto
Receita Anual Permitda RAP, que a forma de remunerao
das concessionrias de transmisso, isto , a tarifa vigente.
No cenrio construdo, isto , de realizao dos leiles para
o estabelecimento de novas concesses, a RAP foi reduzida
em funo da: i) excluso da receita referente Rede Bsica
do Sistema Existente RBSE, considerando que todos os
investmentos nesses atvos j foram recuperados pelo
concessionrio; ii) compensao da Base de Remunerao
Regulatria referente aos investmentos realizados durante
o perodo de concesso vincenda em 2015, porque na
transio do contrato de concesso, esse montante seria
liquidado pela RGR (atvos no amortzados); (iii) reduo
de 10% nos custos de operao e manuteno, como
consequncia de uma gesto mais efciente e inovaes
tecnolgicas; e iv) reduo do WACC (custo mdio ponderado
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de capital), que determina o nvel de remunerao do
investdor na concesso, dos atuais 7,24% para 5,5%, valor
atualmente arbitrado pela Aneel para os prximos leiles de
transmisso.
Os resultados foram projetados pelo tempo mximo permitdo
de concesso de transmisso para o prximo perodo, isto , 30
anos, considerando o vencimento dos 9 contratos de concesso
em 2015.
Concluiu-se que no cenrio de re-prorrogao das concesses
o custo de transmisso, pelo prazo da concesso vindoura, se-
ria de R$ 290,98 bilhes. No cenrio de licitao, o custo de
transmisso, pelo prazo da concesso futura, seria de R$ 51,86
bilhes. A diferena entre os dois resultados, isto , o custo pos-
sivelmente evitado pelo consumidor brasileiro, na transmisso,
seria de R$ 239,12 bilhes. Todos esses valores contemplam
os encargos setoriais incidentes na transmisso e o PIS/COFINS
Impostos
Os custos de gerao e transmisso so repassados
tarifa fnal de energia, na qual acrescido o ICMS.
Considerou-se um percentual mdio de 20%, entre as
diferentes alquotas dos estados brasileiros e entre as
diferentes alquotas industriais e residenciais. No cenrio de
re-prorrogao das concesses o valor total de ICMS sobre a
soma dos preos de gerao e transmisso em questo seria
de R$ 233,14 bilhes. No cenrio de realizao dos leiles,
o valor total do ICMS sobre a soma dos preos de gerao e
transmisso seria de R$ 49,44 bilhes. A diferena entre os
dois resultados, isto , o custo possivelmente evitado de ICMS,
pelo consumidor brasileiro, seria de R$ 183,70 bilhes.
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Resultado Agregado
Conclui-se que no cenrio de re-prorrogao das
concesses o custo ao consumidor brasileiro da gerao,
transmisso e ICMS nos contratos cujas concesses
vencem, na sua maioria, a partr de 2015, monta a
R$ 1,165 trilho.
No cenrio de realizao dos leiles das concesses o cus-
to ao consumidor brasileiro da gerao, transmisso e ICMS
nos mesmos contratos analisados neste estudo, monta a R$
247 bilhes.
Esses estudos concluem que, a diferena entre os dois
resultados, isto , o custo possivelmente evitado da gerao,
da transmisso e do ICMS, pelo consumidor brasileiro, seria
de R$ 918 bilhes.
Essa a diferena entre cumprir a Lei, em respeito ao
cidado brasileiro ou atender os interesses exclusivos dos
atuais concessionrios.
A questo : essa renda pode fcar nas mos dos atuais con-
cessionrios ou ser distribuda a toda populao.
Dos R$ 918 bilhes de custo evitado, excluindo-se os impostos
federais e estaduais, e os encargos setoriais, chega-se a um
resultado de R$ 682 bilhes, que premiariam diretamente
os concessionrios, no cenrio de re-prorrogao.
Desses R$ 682 bilhes, o sistema Eletrobras, do Governo
Federal, apropriar-se-ia de 59%, ou R$ 402 bilhes. A Cemig,
do Governo de Minas, de 11,3% ou R$ 78 bilhes. A Cesp, do
Governo de So Paulo, de 10,7% ou R$ 74 bilhes. A Copel, do
Governo do Paran, de 8% ou R$ 56 bilhes. A Cteep, privada
de capital colombiano, de 7% ou R$ 48 bilhes.
Nessas 5 empresas, concentrar-se-iam R$ 658 bilhes, ou
96% dos R$ 682 bilhes.
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Ou ainda, 72% do total de R$ 918 bilhes de custo evitado.
Vai do compromisso de cada um tomar seu lado.
Recordamos que esse ser o impacto potencial com a gerao
e transmisso dos contratos analisados. Ele aumentar,
certamente, se a mesma modelagem de processo licitatrio
for aplicada na repactuao dos contratos de distribuio.
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Concluso
reconhecido, inclusive internacionalmente, que o Brasil
est dotado de um sistema extremamente sofistcado no
seu setor eltrico.
O atual marco regulatrio do setor eltrico est lastreado em
quatro pilares fundamentais: i) planejamento estatal, que
estava adormecido desde o processo de privatzao, a partr
de 1995; ii) partcipao predominante do setor privado nos
investmentos; iii) regulao transparente, previsibilidade do
modelo de negcios e segurana jurdica; e iv) modicidade
tarifria garantda atravs de leiles regulados, que utlizam o
critrio do menor preo ofertado.
Exceto no que diz respeito carga tributria, obviamente, o
exemplo do setor eltrico, baseado nesses quatro princpios
positvos, poderia ser estendido modelagem de todo setor
de infraestrutura no Brasil.
Essa uma lio que poderia dar conta de nossas carncias
em aeroportos, portos, rodovias, ferrovias, hidrovias e
saneamento bsico, quase que imediatamente.
Em 2010, o Banco Mundial identfcou, atravs de estudo, que
o Brasil est abaixo da mdia mundial de pases analisados
e atrs dos seus concorrentes e parceiros do BRICS, em
infraestrutura de aeroportos, rodovias e portos.
Entretanto, o Brasil situa-se acima da mdia mundial dos pa-
ses analisados e frente dos BRICS, em oferta de energia.
Essa a prova mais cabal do sucesso do modelo do setor
eltrico brasileiro. Um sucesso alcanado em curto espao
de tempo.
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No nos esqueamos que o Brasil passou por nove meses de
racionamento de energia em 2001 e 2002, o que atestava a
desorganizao do sistema eltrico brasileiro de ento.
A reforma de 2004, concebida e discutda ao longo de 2003,
provocou resultados de sucesso em apenas meia dcada, o
que para o setor de infraestrutura um prazo excepcional.
Anular os ganhos que a reforma de 2004 introduziu no setor
eltrico, satsfazendo o casusmo de planto, re-prorrogando
concesses de servios pblicos, por indefnidas vezes,
atentar contra uma das poltcas pblicas mais inovadoras e
consistentes em prtca no Brasil.
Uma das caracterstcas mais importantes, seno a maior
delas, perseguidas pelos investdores, a estabilidade do
marco regulatrio, condio precpua para a devida segurana
jurdica.
Agora, quando o marco regulatrio vigente favorece o
consumidor, num oportunismo sem precedentes, alguns
agentes pblicos e privados propugnam nada mais que
rasgar o texto legal e a Consttuio, buscando normas
que benefciam apenas seus interesses, prejudicando a
populao brasileira.
Fazemos aqui um alerta sobre as consequncias que tamanha
agresso s normas vigentes poderia ter sobre a estabilidade
jurdica futura do ambiente de investmentos no Brasil.
A mesma conjuno de foras, que agora poder atender ao
interesse imediato de alguns concessionrios, que buscam a
satsfao de seus interesses econmicos exclusivos, poder,
em outra situao, prejudicar gravemente a estabilidade
regulatria.
As leis so criadas para serem obedecidas em todas as
situaes e no apenas naquelas que favorecem interesses
partculares.
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Fazemos tambm outro alerta: a mudana no marco
regulatrio para os contratos em questo no afetar
apenas esse cenrio.
Demais concessionrios de empreendimentos novos em
energia, e aqueles que operam concesses em outros setores
da infraestrutura (rodovias, portos, aeroportos, ferrovias,
saneamento, telecomunicaes) exigiro tratamento ison-
mico aos seus empreendimentos, buscando desconsiderar,
desta forma, o preceito consttucional de contratao de
servios mediante processo licitatrio com frequncia
preestabelecida, eternizando, assim, seu controle sobre o
patrimnio pblico.
O Brasil est diante de oportunidade em que poder comear
a corrigir as graves distores compettvas que deprimem o
desenvolvimento econmico e social do Pas.
A reafrmao do modelo vigente no setor eltrico, se no
sofrer retrocessos motvados por movimentos casustas,
alavancados por interesses corporatvos e de parcelas
diminutas da atvidade econmica, contribuir de maneira
signifcatva para um imenso salto de compettvidade da
sua economia e acelerar o processo de superao dos
fatores inibidores do desenvolvimento econmico e social
do Brasil.
Basta cumprir a Lei.