Los Pueblos Indgenas como

Sujetos de Derecho Pblico

DIRECCIN DE ESTUDIOS SOBRE SOBERANA ALIMENTARIA
Y NUEVA RURALIDAD




Palacio de San Lzaro, 7 de agosto de 2007.



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H. CMARA DE DIPUTADOS
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El presente documento tiene como objetivo dilucidar la expresin pueblos
indgenas como sujetos de derecho. Para ello, en primer lugar se establece el
sentido con que se usa el vocablo sujetos de derecho, asimismo se analizan los
distintos tipos de personas, poniendo nfasis en las personas morales de derecho
pblico. En segundo lugar se expone el contexto que dio origen a estos vocablos
en nuestro pas, las negociaciones entre el Ejrcito Zapatista de Liberacin
Nacional y el gobierno federal y su resultado, los Acuerdos de San Andrs. En
tercer lugar se analizan las implicaciones semnticas y jurdicas de los Acuerdos y
la iniciativa de la Comisin de Concordia y Pacificacin del Congreso de la Unin,
elaborados con base en ellos. En cuarto lugar se examina el carcter de los
pueblos indgenas en la Constitucin Federal y sus efectos jurdico. Por ltimo se
exponen algunas conclusiones.

1. Cuestiones conceptuales

La expresin sujetos de derecho pblico se usa como sinnimo de persona de
derecho pblico, razn por la cual para explicar la primera expresin es necesario
hacer referencia en primer lugar a la segunda.

En trminos jurdicos, la persona puede ser conceptualizada como todo ente
susceptible de tener derechos y obligaciones, es decir, que puede establecer
relaciones jurdicas vlidas y por esa va ejercer derechos o contraer obligaciones.

La expresin ente da la idea de que la persona jurdica no necesariamente
coincida con la persona humana, ya que puede haber entes que no existan en la
realidad como personas pero que el derecho les reconozca capacidad para ejercer
derechos y tener obligaciones y en ese caso el derecho los considera personas,
aunque biolgicamente no lo sean.

De ah que el derecho reconozca al menos dos tipos de personas jurdicas: las
fsicas y las morales. El Cdigo Civil Federal que en trminos similares recogen
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los cdigos de las entidades federativas y el Distrito Federal- se refiere a ambos
tipos de personas.

De las personas fsicas dice:

Artculo 22.- La capacidad jurdica de las personas fsicas se adquiere por el
nacimiento y se pierde por la muerte; pero desde el momento en que un individuo
es concebido, entra bajo la proteccin de la ley y se le tiene por nacido para los
efectos declarados en el presente Cdigo.
Artculo 23.- La minora de edad, el estado de interdiccin y dems incapacidades
establecidas por la ley, son restricciones a la personalidad jurdica que no deben
menoscabar la dignidad de la persona ni atentar contra la integridad de la familia;
pero los incapaces pueden ejercitar sus derechos o contraer obligaciones por
medio de sus representantes.
Artculo 24.- El mayor de edad tiene la facultad de disponer libremente de su
persona y de sus bienes, salvo las limitaciones que establece la ley.
1


Mientras de las personas morales establece lo siguiente:

Artculo 25.- Son personas morales:
I. La Nacin, los Estados y los Municipios;
II. Las dems corporaciones de carcter pblico reconocidas por la ley;
III. Las sociedades civiles o mercantiles;
IV. Los sindicatos, las asociaciones profesionales y las dems a que se refiere la
fraccin XVI del artculo 123 de la Constitucin Federal;
V. Las sociedades cooperativas y mutualistas;
VI. Las asociaciones distintas de las enumeradas que se propongan fines
polticos, cientficos, artsticos, de recreo o cualquiera otro fin lcito, siempre que
no fueren desconocidas por la ley.
VII. Las personas morales extranjeras de naturaleza privada, en los trminos del
artculo 2736.
2


1
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/doc/2.doc
2
Ibidem.
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Como puede verse el Cdigo Civil Federal no define a las personas sino, en el
caso de las personas fsicas, establece las manera en que adquieren capacidad
de ejercicio, la forma de ejercerlos y las limitaciones a ellos. Por la forma de
adquirir la capacidad para ejercerlos se desprende que la norma se refiere a las
personas fsicas como personas humanas.

Por el lado de las personas morales el Cdigo Civil enumera algunos tipos de
ellas, de donde se puede derivar que son entes o asociaciones de personas
humanas a las cuales el derecho les reconoce capacidad para que ejerzan
derechos y establezcan obligaciones como si se tratara de una sola persona
humana.

Otro aspecto que se desprende de lo dispuesto por el Cdigo Civil Federal en
materia de personas morales es que las hay de varios tipos:
a). de carcter pblico, entre las que quedan incluidas la nacin, los Estados y los
municipios y las dems corporaciones de carcter pblico reconocidas por la ley;
entre las que se encuentran los organismos autnomos.
b). de carcter privado, entre las que ubica las sociedades civiles o mercantiles y
las personas morales extranjeras de naturaleza privada, en los trminos del
artculo 2736.
3

c). de carcter social, entre las cuales menciona los sindicatos, las asociaciones
profesionales y las dems a que se refiere la fraccin XVI del artculo 123 de la
Constitucin Federal.

De lo anterior se deduce que los sujetos de derecho pblico son entes o
personas morales, creadas por el derecho y forman parte de los rganos de
gobierno o de la administracin pblica en cualquiera de sus tres niveles (federal,

3
El artculo al que se hace referencia expresa: La existencia, capacidad para ser titular de derechos y
obligaciones, funcionamiento, transformacin, disolucin, liquidacin y fusin de las personas morales
extranjeras de naturaleza privada se regirn por el derecho de su constitucin, entendindose por tal, aqul del
estado en que se cumplan los requisitos de forma y fondo requeridos para la creacin de dichas personas.
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estatal o municipal) y por lo mismo cuentan con facultades determinadas por la
propia ley.

2. Los Acuerdos de San Andrs y la Iniciativa de la COCOPA

Ahora bien, vale recordar que donde comienza a usarse la expresin pueblos
indgenas como sujetos de derecho, relacionndola con los derechos de los
pueblos indgenas, es en los Acuerdos sobre Derechos y Cultura Indgena
firmados el 16 de febrero de 1996 entre el Ejrcito Zapatista de Liberacin
Nacional y el Gobierno Federal, popularmente mas conocidos como Acuerdos de
San Andrs, por el nombre de la comunidad chiapaneca donde se firmaron. En el
punto dos de la parte denominada Nuevo marco jurdico del documento nmero
1, denominado Pronunciamiento Conjunto que el Gobierno Federal y el EZLN
enviarn a las Instancias de Debate y Decisin Nacional, se lee:

2. El reconocimiento en la legislacin nacional de las comunidades como
entidades de derecho pblico, el derecho a asociarse libremente en municipios
con poblacin mayoritariamente indgena, as como el derecho de varios
municipios para asociarse, a fin de coordinar sus acciones como pueblos
indgenas. Las autoridades competentes realizarn la transferencia ordenada y
paulatina de recursos, para que ellos mismos administren los fondos pblicos que
se les asignen, y para fortalecer la participacin indgena en el gobierno, gestin y
administracin en sus diferentes mbitos y niveles. Corresponder a las
Legislaturas estatales determinar, en su caso, las funciones y facultades que
pudieran transferrseles.
4


De igual manera, en el punto cuatro del documento nmero 2, titulado Propuestas
Conjuntas que el Gobierno Federal y el EZLN se Comprometen a Enviar a las
Instancias de Debate y Decisin Nacional, Correspondientes al Punto 1.4 de las
Reglas de Procedimiento, se expresa:


4
http://www.laneta.apc.org/rci/leyes/mex/docs/chia/sanandres.html
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4.- Se propone al Congreso de la Unin reconocer, en la legislacin nacional, a las
comunidades como entidades de derecho pblico, el derecho de asociarse
libremente en municipios con poblacin mayoritariamente indgena, as como el
derecho de varios municipios para asociarse, a fin de coordinar sus acciones
como pueblos indgenas.
Las autoridades competentes realizarn la transferencia ordenada y paulatina de
recursos, para que ellos mismos administren los fondos pblicos que se les
asignen, y para fortalecer la participacin indgena en el gobierno, gestin y
administracin en sus diferentes mbitos y niveles. Corresponder a las
legislaturas estatales determinar, en su caso, las funciones y facultades que
pudieran transferrseles.
5


Con base en los documentos anteriores, la Comisin de Concordia y Pacificacin
del Congreso de la Unin, elabor una propuesta de reforma constitucional,
misma que inclua una fraccin IX en el artculo 115 constitucional, donde se
propona que dijera:

IX. Se respetar el ejercicio de la libre determinacin de los pueblos indgenas en
cada uno de los mbitos y niveles en que hagan valer su autonoma, pudiendo
abarcar uno o ms pueblos indgenas, de acuerdo a las circunstancias particulares
y especficas de cada entidad federativa. Las comunidades indgenas como
entidades de derecho pblico y los municipios que reconozcan su pertenencia a
un pueblo indgena tendrn la facultad de asociarse libremente a fin de coordinar
sus acciones. Las autoridades competentes realizarn la transferencia ordenada y
paulatina de recursos, para que ellos mismos administren los fondos pblicos que
se les asignen. Corresponder a las Legislaturas estatales determinar, en su caso,
las funciones y facultades que pudieran transferrseles,
6
()

Esta iniciativa, como se ver ms adelante, finalmente se aprob pero modificando
sustancialmente su contenido, al caracterizar a las comunidades indgenas como
sujetos de inters pblico y no de derecho pblico.

5
Ibidem.
6
http://www.laneta.apc.org/rci/leyes/mex/docs/chia/sanandres.html
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3. Implicaciones semnticas y jurdicas de los acuerdos y la iniciativa

Dado el carcter poltico de los Acuerdos sobre Derechos y Cultura Indgena, los
trminos usados en su redaccin no necesariamente coinciden con el uso que de
ellos se hace en el derecho, razn por la cual es necesaria su traduccin del
lenguaje poltico al jurdico. Uno de eso trminos es el de entidad, que en el
lenguaje jurdico resulta pago y ambiguo para determinar la naturaleza de un
sujeto jurdico.

En el derecho mexicano se habla de entidades federativas, entidades de la
administracin pblica federal, o entidades paraestatales, entre otros usos, con
significados distintos en cada caso. Algunas veces la expresin se utiliza para
designar a sujetos jurdicos dotados de personalidad jurdica, como cuando se
refiere a las entidades federativas o a ciertas entidades paraestatales; en otros, designa
a rganos pblicos sin personalidad jurdica, como cuando la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal y la Ley Federal de Entidades Paraestatales se refieren a
los Fideicomisos o las Secretaras de Estado; y en algunos ms para designar a
ambos, como sucede con la entidades paraestatales en la misma Ley Orgnica de
la Administracin Pblica Federal y Ley Federal de Entidades Paraestatales ya
mencionadas.

Del uso que el derecho mexicano hace de el vocablo entidad se puede concluir
que reconocer a las comunidades indgenas el carcter de entidad de derecho
pblico podra significar que gozarn de personalidad jurdica, o bien a que fueran
rganos de la administracin pblica pero sin personalidad jurdica, pudiendo ejercer
competencias de algn otro sujeto dotado de ella, como seran los pueblos indgenas.

Para determinar a cual hiptesis se refieren los Acuerdos de San Andrs y la
propuesta de reforma constitucional elaborada por la Comisin de Concordia y
Pacificacin del Congreso de la Unin, que en el ao 2001 el Presidente de la
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repblica present como iniciativa de reforma, es necesario saber la finalidad de
reconocer a la comunidad como entidad de derecho pblico. En los dos
documentos citados de los Acuerdos de San Andrs, se establece que es con la
finalidad de asociarse libremente en municipios con poblacin mayoritariamente
indgena, [] a fin de coordinar sus acciones como pueblos indgenas. Las
autoridades competentes realizarn la transferencia ordenada y paulatina de
recursos, para que ellos mismos administren los fondos pblicos que se les
asignen, y para fortalecer la participacin indgena en el gobierno, gestin y
administracin en sus diferentes mbitos y niveles. Corresponder a las
Legislaturas estatales determinar, en su caso, las funciones y facultades que
pudieran transferrseles.

Los Acuerdos de San Andrs contienen un conjunto de competencia para las
comunidades indgenas, lo que permite afirmar que lo que las partes pactaron fue
reconocer personalidad jurdica a las comunidades indgenas, con facultades
distintas a las de los municipios en los que estuvieran incluidas. En otras palabras,
reconocer a las comunidades como entidades de derecho pblico equivale a
reconocerles personalidad jurdica, con facultades especficas derivadas de su
condicin de ser parte de un pueblo indgena, facultades que sern distintas a las
de los municipios. El carcter de derecho pblico las convertira en parte de la
administracin pblica y como tal no tendran necesidad de recurrir a algn otro
rgano de gobierno para hacer cumplir sus determinaciones.

Es de hacerse notar que tanto los Acuerdos de San Andrs como la propuesta de
la Comisin de Concordia y Pacificacin que deriv de ellos, se refieren a las
comunidades no a los pueblos indgenas, sin que exista alguna explicacin de
esta sustitucin de sujetos, donde las partes sustituyen a todos, pues las
comunidades, siendo la forma mas concreta de la organizacin de los pueblos, no
lo abarcan en su totalidad. Es probable que en el documento haya prevalecido la
visin gubernamental que propona reconocer a las comunidades y no a los
pueblos indgenas como los titulares de los derechos.
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4. El carcter de los pueblos indgenas en la Constitucin Federal

Ahora bien, la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
expresamente no contempla el carcter de sujetos de derecho pblico de los
pueblos indgenas. El prrafo segundo, de la fraccin VIII, del artculo segundo,
solo expresa:

Las constituciones y leyes de las entidades federativas establecern las caractersticas
de libre determinacin y autonoma que mejor expresen las situaciones y aspiraciones
de los pueblos indgenas en cada entidad, as como las normas para el reconocimiento
de las comunidades indgenas como entidades de inters pblico.
7


Como bien se ve, la Constitucin Federal remite a las constituciones de los estados de
la repblica el reconocimiento que pudieran tener, pero no como entidades de derecho
pblico sino de inters pblico. De acuerdo con la doctrina jurdica, el inters pblico
es el conjunto de pretensiones relacionadas con las necesidades colectivas de los
miembros de una comunidad y protegidas mediante la intervencin directa y
permanente del Estado
8
; mientras las caractersticas de las personas jurdicas
colectivas de derecho pblico son la existencia de un grupo social con finalidades
unitarias, permanentes, voluntad comn, que forman una personalidad jurdica
distinta a la de sus integrantes, poseen una denominacin o nombre; con domicilio
y un mbito geogrfico de actuacin; patrimonio propio y rgimen jurdico
especfico.
9


Hay que decir que si bien la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos no reconoce el carcter de sujetos de derecho pblico ni a los pueblos
indgenas ni a las comunidades que los integran, tampoco prohbe que las
legislaturas de los Estados le reconozcan ese carcter. Y dado que la Constitucin

7
Diario Oficial de la Federacin, 14 de agosto del 2006.
8
Cornejo Certucha, Francisco, Inters Pblico, en: Diccionario Jurdico Mexicano, Tomo I-O, UNAM-
Porra, Mxico, 1991, pp.1779-1780.
9
Acosta Romero, Miguel, Teora General del Derecho Administrativo, Porra, Mxico, 2000, pp.113-118.
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Federal contiene garantas mnimas que pueden ampliar otras leyes, las
legislaturas de los estados pueden dar ese reconocimiento.

Esta situacin ha permitido a los Estados de Oaxaca y San Luis Potos reconocer
en sus respectivas constituciones polticas locales a los pueblos indgenas el
carcter de sujetos de derecho pblico. La primera lo hace en su artculo 16
declarando que dichos pueblos y comunidades tienen personalidad jurdica de
derecho pblico y gozan de derechos sociales
10
; mientras la segunda prescribe
que el Estado otorga a las comunidades indgenas la calidad de sujetos de
derecho pblico, con personalidad jurdica y patrimonio propios.
11


Hay otra cuestin que no puede dejarse de mencionar. Como hemos dicho, el
carcter de derecho pblico convierte a los pueblos indgenas en parte de la
administracin pblica y como tal no tendran necesidad de recurrir a algn otro
rgano de gobierno para hacer cumplir sus determinaciones, son las facultades
que se le reconocen las que les dan ese carcter y no la mencin expresa de que
lo son. En otras palabras, puede la Constitucin Federal o alguna de las estatales
enunciar el carcter de sujeto de derecho pblico de los pueblos o comunidades
indgenas pero si no le reconoce u otorga facultades de esa naturaleza de poco
sirve tal declaracin; aunque puede darse el caso contrario, de que le otorgue las
facultades sin que lo declare, caso este que sera correcto.

Si se revisa con atencin la Constitucin Federal y las constituciones de los
estados de la repblica, se ver que, en varios casos, se les reconocen facultades
de sujetos de derecho pblico, como cuando se les reconoce facultades para
administrar justicia a travs de sus propias autoridades, aplicando sus propios
sistemas normativos.



10
Peridico Oficial del Estado de Oaxaca, 6 de junio de 1998.
11
Peridico Oficial del Gobierno del Estado Libre y Soberano de San Luis Potos, Ao LXXXVI, Edicin
Extraordinaria, Segunda Seccin, 11 de julio del 2003
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Conclusiones

La expresin sujetos de derecho pblico se refiere a entes o entidades de
derecho pblico, es decir, organismos, que siendo o no personas morales, forman
parte de la organizacin gubernamental, en cualquiera de sus tres niveles y por lo
tanto tienen reconocidas por ley determinadas competencias.

La expresin pueblos indgenas como sujetos de derecho pblico, se refiere a
que se reconozca a los pueblos indgenas, a travs de sus propias autoridades, el
carcter de parte de los rganos de gobierno, para lo cual es necesario
reconocerles determinadas facultades, mismas que deberan estar en la
Constitucin Federal, aunque no necesariamente, si los pueblos se encuentran
asentados en un solo estado, hiptesis que solo por excepcin se puede
encontrar.

En la actualidad, la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos no
reconocen a los pueblos indgenas el carcter de sujetos de derecho pblico sino
de inters pblico, que es bastante distinto. Pero tampoco prohbe que lo hagan
las constituciones polticas de los estados de la repblica, como lo han hecho las
de Oaxaca y San Luis Potos.

El reconocimiento de sujeto de derecho pblico de los pueblos indgenas puede
hacerse declarndolo as expresamente la norma constitucional y enunciando las
facultades que se les reconocen, o solo reconociendo tales facultades, distintas a
las de la federacin, los estados y los municipios. Lo que no puede hacerse
porque no tendra ningn efecto jurdico, es que se reconociera expresamente ese
carcter y no las facultades que desempeara como tal.

Por ltimo, si bien los Acuerdos de San Andrs contienen la obligacin de
reconocer a las comunidades indgenas como entidades de derecho pblico,
valdra la pena que tal reconocimiento se hiciera de los pueblos indgenas, que es
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a quien la Constitucin Federal reconoce como sujetos de derecho, y facultar a las
comunidades indgenas para que los ejercieran.