Acceso Universal en el Per: Futuro de FITEL en riesgo

El presente artculo busca llamar la atencin sobre la renuncia del Estado a su responsabilidad de dirigir las polticas de Acceso
Universal en el Per y a la desaparicin en la prctica de un mecanismo de financiamiento de la expansin de las
telecomunicaciones en zonas rurales y de preferente inters social, lo cual sin duda perjudicar a los mas de 63 mil centros
poblados que aun no han logrado tener infraestructura de telecomunicaciones propia, peor sobre todo a los mas pobres y
marginados del Per.

Los que han tenido oportunidad de estar de alguna u otra manera vinculados al tema de las telecomunicaciones rurales en el
Per no son ajenos a la difcil relacin que se estableci entre el Ministerio de Transportes y Comunicaciones en particular de su
oficina de proyectos
1
, y el OSIPTEL en particular el Fondo de Inversin en Telecomunicaciones (FITEL
2
). Sin embargo, en los
clculos de nadie estaba la desaparicin en la prctica de un fondo como el FITEL, que cuenta con reconocimiento mundial por
ser una buena practica de fomento de la inversin privada en zonas de preferente inters social, y que ha sido activo colaborador
de varias iniciativas de la sociedad civil en el campo de las TIC para el desarrollo.

La norma comentada tiene mes y medio de publicada y OSIPTEL no se ha pronunciado al respecto. Este es sin duda un
preocupante silencio.
Acceso Universal en el Per
Segn los indicadores oficiales, la apertura del mercado de telecomunicaciones permiti desde 1994 a la
fecha el crecimiento de la tele densidad fija en el Per de 2% al 7%, mientras que la tele densidad mvil
esta actualmente en ms del 13%. Sin embargo an la mayora de peruanos no accede de manera fcil a
los servicios de telecomunicaciones y esto se debe a la dificultad para que las empresas existentes
atiendan las zonas rurales aplicando las mismas reglas de las que se aplica a las zonas urbanas y donde
la concentracin poblacional permite hacer economas y ahorros de escala.

El acceso a los servicios de telecomunicaciones en tanto facilita el acceso a la informacin y posibilita la
comunicacin es considerado un derecho humano y por lo tanto es deber del Estado garantizarlo.
Adicionalmente desde hace dcadas esta demostrado que la expansin de la red de telecomunicaciones
genera externalidades positivas en todo el conjunto de la sociedad.
3


Los mecanismos competitivos de mercado no proveen los incentivos suficientes para que las empresas
operadoras privadas atiendan demandas de l os usuarios en las zonas rurales, o en aquellas localidades
donde existen altos niveles de pobreza.

La demanda por servicios de telecomunicaciones en el Per es muy grande y se encuentra actualmente
insatisfecha. Es por ello que el Estado peruano, debe generar los mecanismos para asegurar el Acceso
Universal, sea a travs de una funcin subsidiaria -asignando los recursos existentes; o estableciendo un
marco normativo adecuado para la regulacin de las infraestructuras de la informacin en reas rurales
4
.

El modelo seguido por OSIPTEL para determinar su actividad en el campo del acceso universal
5
es el que
se puede denominar modelo de la brecha real, que es la brecha entre la demanda potencial y la
demanda actualmente cubierta a partir de la mejora de la eficiencia del mercado
6
.

1
http://www.mtc.gob.pe/portal/comunicacion/proy_comunica/s_nosotros/s_nosotros.htm
2
http://www.fitel.gob.pe
3
* The telephone systemas a public good: Static and dynamic aspects / R. Artle y C. Averous. En: Bell Journal of Economics, vol. 4, 89-100.
* Anlisis de los Servicios de Infraestructura Rural y las Condiciones de Vida en las Zonas Rurales de Per / Mximo Torero y Javier
Escobal. Lima: Grade, 2004. http://www.grade.org.pe/infraestructura/doc2analisis.pdf
4
Regulacin legal peruana de las infraestructuras de la informacin en reas rurales / Alejandro Moscol Salinas. Ponencia preparada para el
II Congreso Latinoamericano de Derecho Informtico, Facultad de Derecho Universidad Lomas de Zamora - ALFA REDI - Dominiuris.
"Polticas de Estado y Marco Regulatorio de la Sociedad de la Informacin". 2,3,4 5 de diciembre de 2003, Buenos Aires, Argentina
http://www.alfa-redi.org/upload/revista/121003--0-49-rural.pdf.
5
Edwin San Roman / Developing access to the Information society in Latin America: The case of Peru. Ponencia presentada en el IV World
Congress of Computer Law (15/10/2004). http://www.itu.int/ITU-D/ict/mexico04/doc/doc/22_per_e.ppt
6
Filling the market efficiency gap: lesson learned fromthe mobile sector and how to identify the true access gap / Sonja Oestmann.
Presentado en: ITU Global Symposium for Regulators, Geneva, 8-9 December, 2003.
http://www.itu.int/ITU-D/treg/Events/Seminars/2003/GSR/Documents/Sonja_Oestmann_4.pdf

El Fondo de Inversin en Telecomunicaciones Rurales FITEL
La Ley de Telecomunicaciones cre un fondo especial denominado "Fondo de Inversin Privada en
Telecomunicaciones - FITEL", el cual tiene por objeto exclusivo que sus recursos sean utilizados para el
financiamiento de los servicios de telecomunicaciones en reas rurales o en lugares de preferente inters
social
7
. Se orientaba as el Fondo a proveer mecanismos de financiamiento y subsidio a operadores
privados en aquellas reas que el modelo identificaba como zonas de dficit de acceso real.

OSIPTEL recauda el 1% de los ingresos brutos del sector de las telecomunicaciones para financiar el
FITEL. Esta recaudacin comenz a mediados de 1994, y al promediar 1998, fecha en que FITEL
emprendi su primer proyecto piloto, se haban recaudado ms de 30 millones USD
8
. A la fecha no existe
informacin oficial del dinero acumulado en el fondo, ya que los registros auditados de las aportaciones al
fondo estn recin evaluando el ao 2000.

El programa del FITEL se inici con el proyecto piloto de la Frontera Norte (FITEL I), que fue
seleccionado en mayo de 1998. Este proyecto tena carcter experimental y se utiliz para verificar la
aplicabilidad del programa. Hasta hoy el programa ha logrado conectar a la red a cerca de 6,500 pueblos
rurales reduciendo (segn sus clculos) la distancia promedio al telfono ms cercano de 40 a poco mas
de 5 kilmetros. Para ello se han utilizado 55 millones de dlares.
Es importante sealar que para la adjudicacin de los proyectos, FITEL aplic el principio de mnimo
subsidio basado en el sistema de Output Based Aid (OBA), un mecanismo para promover la participacin
privada en el desarrollo de la infraestructura y la provisin de servicios.

Pero el Fondo FITEL financia tambin proyectos piloto de telecomunicaciones en zonas rurales. Estos
proyectos tienen la caracterstica de combinar la participacin del Estado, la empresa privada y la
sociedad civil, permitiendo tambin la innovacin y la bsqueda de nuevas formas de expandir las
telecomunicaciones rurales. En las palabras del propio FITEL: Los proyectos piloto son ensayos a
pequea escala de servicios y tecnologas que mediante el uso de las TIC puedan generar impacto social
en las poblaciones beneficiadas
9
. Estos proyectos deben reunir tambin ciertas caractersticas que los
hagan novedosos e importantes de financiar:
A la fecha FITEL ha financiado los siguientes proyectos:
Proyecto Descripcin
Sistemas de Comunicaciones para
Establecimientos Rurales de Salud
El proyecto consiste en la implementacin de un sistema de comunicacin y
acceso a informacin para el personal pblico sanitario en 40 Establecimientos
de Salud rurales de la provincia de Alto Amazonas, departamento
10

Sistema de Informacin para el Desarrollo
Rural
Este proyecto consiste en la implementacin de centros de informacin rurales
(InfoCentros), en seis localidades de la Provincia de Cajamarca. Dichos centros
contarn con un sistema de informacin rural diseado.
11

Informacin Agraria Va Internet para
Agricultores de la Junta de Usuarios del
Valle del ro Chancay-Huaral
El proyecto consiste en la implementacin de un sistema de informacin
agraria, utilizando como base organizativa a las Comisiones de Regantes
integrantes de la Junta de Usuarios del Distrito de Riego del Chancay-Huaral.
12



Amenaza contra el Fondo

El pasado 22 de Diciembre, se public el Decreto Supremo 040-2004-MTC que platea modificaciones al
Texto nico Ordenado del Reglamento de la Ley de Telecomunicaciones del Per
13
. Entre varias

7
http://www.fitel.gob.pe/documentos.php?ID=PAG-02&tipo=H&pagina=contenidos/archivos/Fitel_english.pdf
8
http://rru.worldbank.org/Documents/PapersLinks/telecom_modulo6_spanish.pdf
9
http://www.fitel.gob.pe/contenido.php?ID=9
10
http://www.fitel.gob.pe/contenido.php?ID=48&tipo=H&pagina=contenidos/PPT/Cartera/ehas.html
11
http://www.fitel.gob.pe/contenido.php?ID=48&tipo=H&pagina=contenidos/PPT/Cartera/itdg.html
12
http://www.fitel.gob.pe/contenido.php?ID=48&tipo=H&pagina=contenidos/PPT/Cartera/cepes.html
modificaciones introducidas al Texto nico de la Ley de Telecomunicaciones se crea el artculo 246-A
que seala:

Osiptel presentar al Ministerio en el mes de enero de cada ao un programa de actividades el cual
contemplar, como mnimo, la ejecucin de dos (2) proyectos de telecomunicaciones de su propia
iniciativa para la atencin de reas rurales y lugares de preferente inters social durante el ao.
Asimismo, los concesionarios podrn presentar proyectos para brindar servicios finales, tales
como telefona y acceso a Internet rural al Osiptel solicitando para su financiamiento la asignacin de los
recursos del FITEL para la atencin de reas rurales y lugares de preferente inters social bajo el
mecanismo de adjudicacin directa. Osiptel deber pronunciarse sobre la solicitud en un plazo no mayor
de treinta (30) das a partir de su presentacin y no podr negarla sin causa debidamente justificada,
debiendo informar de ello al Ministerio.
Los proyectos antes mencionados no requerirn la aprobacin del Ministerio, siendo requisito
para el acceso a este mecanismo, que los concesionarios se encuentren al da en el pago de sus
aportaciones y se aplicar sobre los aportes efectuados a partir del ao 2005.
La asignacin bajo el mecanismo de adjudicacin directa antes mencionado no exceder del
monto aportado por el concesionario solicitante al FITEL, a la fecha de la solicitud.
El Ministerio y el Osiptel dictarn las normas complementarias para la aplicacin de lo dispuesto
en el presente artculo, de ser el caso.

La exposicin de motivos seala expresamente: () las polticas respecto al acceso universal y la
administracin del Fondo de Inversin en Telecomunicaciones (FITEL) necesitan ser reforzadas a fin de
cumplir con los objetivos y prioridades del Ministerio

Todos los que hemos trabajado directamente con FITEL en el caso de ITDG, hemos sido beneficiarios
directos del Fondo- hemos manifestado pblicamente lo difcil que se hacia el gestionar los recursos, lo
mucho que tomaba el proceso y como esa lentitud y complejidad del proceso lo converta en un
desincentivo.

Por ello podramos afirmar en primer lugar que celebramos el inters por agilizar y dinamizar el uso del
Fondo. De hecho ya los lineamientos de poltica para promover un mayor acceso a los servicios de
telecomunicaciones en reas rurales y de preferente inters social (D.S. N 049-2003-MTC) eran un buen
indicador. Esta nueva disposicin obliga a FITEL a elaborar por lo menos dos proyectos por ao, lo cual
pone una exigencia razonable al equipo que gestiona el fondo.

Sin embargo, nos preguntamos con el mismo entusiasmo por qu no se flexibilizan los requisitos de los
proyectos? Por qu MTC exige requisitos de inversin pblica (SNIP) a proyectos que implican
inversin privada? Por qu aplicar los mismos criterios para proyectos piloto?

Pero la norma va ms lejos y es all donde las amenazas se hacen evidentes: se permite a los
operadores (concesionarios de telecomunicaciones) presentar proyectos directamente y solicitar para su
financiamiento todos los fondos aportados por dicho operador al Fondo. Esto deja sin piso el uso del
modelo de mnimo subsidio sustentado en las OBA y que ha motivado que FITEL sea observado con
mucho inters por diferentes organismos internacionales y haya servido de modelo para otros Fondos de
Acceso Universal en diversas partes del mundo.

La norma comentada podra leerse como una renuncia a orientar la poltica de Acceso Universal,
dejndola en manos del mercado y sus intereses comerciales ms inmediatos. Los operadores van a
presentar proyectos para financiar inversiones que se acomoden mejor a sus planes de expansin
comercial y no a las necesidades de la poblacin en zonas rurales o de pobreza. El MTC ha renunciado a
su potestad de aprobar los proyectos y por lo tanto de orientarlos hacia los intereses del Estado.


13
http://www.elperuano.com.pe/normas/baja.asp?Referencias=4231032004122213
Finalmente, la amenaza concreta de esta norma es la desaparicin del Fondo mismo, pues las empresas
operadoras preferirn, sin duda, presentar proyectos propios de inversin que les permita usar esos
fondos, o presentaran planes de inversin que incluyan esos fondos y por lo tanto ya no aportarn el 1%
correspondiente.

A manera de conclusin

Una pregunta inevitable es si esta no ha sido la formula que ha encontrado el MTC para zanjar el conflicto
de intereses entre la Oficina de Proyectos y el FITEL. Sea cual fuera la respuesta a esa pregunta, la
norma ya esta en vigencia y la amenaza a la sobrevivencia de FITEL es real.

La desaparicin del Fondo sin duda no redundar en ms y mejor inversin en las zonas ms pobres del
Per, pues an en los modelos econmicos ms liberales, se reconoce la incapacidad del mercado para
atender las demandas de aquellos que por su situacin de marginacin, aislamiento y pobreza no son
parte del mismo.

FITEL, con sus errores y sus aciertos ha cumplido un papel innegable en la expansin de las
telecomunicaciones rurales en el Per y ha tenido la apertura para trabajar con operadores de
telecomunicaciones, entidades pblicas y sociedad civil, en modelos de trabajo que nos han permitido
avanzar hacia el desarrollo de zonas muy pobres de nuestro pas.

Sabemos la opinin de Rural Telecom al respecto no fue tomada en cuenta por el MTC, cuando alert
que Telefnica del Per S.A.A. es el mayor generador de ingresos en telecomunicaciones en el pas, por
tanto el mayor aportante a los fondos de FITEL. Con esta propuesta se estar posibilitando a la empresa
dominante a ser la nica en desarrollar proyectos de importancia en las reas rurales, muchos de los
cuales pueden representar una competencia desleal contra los operadores rurales ya existentes y
acentuando la situacin monoplica de las telecomunicaciones en el pas. Rural telecom aade, en los
comentarios que alcanz oportunamente al MTC, que Con este modelo se impide el desarrollo de
pequeos operadores rurales, cooperativas y otros, tan desarrollados en otros pases de la regin, en
beneficio del operador dominante. Lo cual ira en contra de las polticas para el desarrollo de
telecomunicaciones rurales dictadas por el propio MTC en el D.S. N 049-2003-MTC

Seria interesante, tambin, saber como evalan los otros operadores rurales y los miles de peruanos que
hoy tienen un mejor acceso a las telecomunicaciones sobre la desaparicin del FITEL . Habra que
preguntar a las postas de salud en la selva, o a las comunidades de Cajamarca y Huaral, beneficiarias de
FITEL, qu piensan de esta norma que en la practica desaparece el Fondo que ayudo a financiar sus
proyectos.

Deca al empezar, lo reitero ahora, me preocupa el silencio de OSIPTEL. Esta norma publicado el 22 de
Diciembre amenaza directamente una de sus gerencias mas estratgicas y no puede quedarse mas
tiempo sin pronunciarse

Este artculo buscaba llamar la atencin sobre la norma que parece condenar a la desaparicin el FITEL,
sin embargo puede ser visto tambin como una invitacin a una reflexin colectiva sobre el por qu se
debe mantener un Fondo para el Acceso Universal independiente de los intereses polticos de corto plazo

Esa reflexin a la cual invitamos debe ayudarnos a estar vigilantes respecto de los mecanismos que el
MTC y el propio OSIPTEL den para implementar la disposicin comentada. Estoy seguro que
colectivamente tendremos ms posibilidades para aportar en soluciones que impidan la desaparicin del
Fondo.