A Count Ability

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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 21, N 45: 29-46 MAR. 2013

RESUMO
ACCOUNTABILITY E INDEPENDNCIA JUDICIAIS:
UMA ANLISE DA COMPETNCIA DO CONSELHO
NACIONAL DE JUSTIA (CNJ)
Rev. Sociol. Polt., Curitiba, v. 21, n. 45, p. 29-46, mar. 2013 Recebido em 15 de agosto de 2012.
Aprovado em 10 de dezembro de 2012.
DOSSIS
Ilton Norberto Robl Filho Fabrcio Ricardo de Limas Tomio
A Constituio de 1988 atribuiu substancial independncia ao poder judicirio. H garantias institucionais
(autonomia financeira/administrativa e autogoverno), garantias funcionais (vitaliciedade, irredutibilidade salarial
e inamovibilidade) e proteo independncia. De outro lado, apesar da substancial independncia judicial,
observavam-se antes da EC 45/2004 (reforma do judicirio e criao do CNJ) profundos dficits de accountability
vertical judicial (possibilidade de os cidados controlarem e influenciarem as aes do judicirio) e accountability
horizontal judicial (controle de juzes e tribunais por outros rgos judicirios). O artigo analisa, a partir da
definio e diferenciao do conceito de accountability judicial e do arranjo institucional posterior EC 45/2004,
como as competncias do CNJ podem ser exercidas para ampliar os mecanismos de accountabilities e de controle do
judicirio sem restringir a independncia decisional judicial.
PALAVRAS-CHAVE: accountability judicial; reforma do poder Judicirio; CNJ; instituies polticas.
I. INTRODUO
1
A Constituio Brasileira de 1988 atribuiu substancial
independncia ao poder Judicirio. H garantias
institucionais (autonomia financeira-administrativa e
autogoverno), garantias funcionais (vitaliciedade,
irredutibilidade salarial e inamovibilidade) e proteo
imparcialidade. Por outro lado, antes da reforma do
poder Judicirio (EC 45/2004) e da conseqente
instituio do Conselho Nacional de Justia (CNJ),
facilmente eram observados profundos dficits de
accountability no Judicirio. O problema central deste
artigo envolve responder as seguintes questes,
decorrentes da reforma constitucional: (i) as
competncias do CNJ geraram novos controles
(accountability) e redefiniram a independncia do poder
Judicirio brasileiro? (ii) Como resolver a relao
institucional (constitucional e terica), de difcil e
delicada conciliao, entre independncia do poder
Judicirio (autonomia administrativa e decisional) e
accountability (controle externo e interno) das atividades
e dos tribunais e membros do poder Judicirio?
O argumento bsico, decorrente da anlise do
desenho institucional do CNJ, que a reforma preen-
cheu algumas lacunas de accountabilities presentes
do arranjo constitucional de 1988 por meio de meca-
nismos de accountabilities horizontal e vertical no
eleitoral do poder Judicirio. ntido o desenho
institucional do CNJ como instrumento de accounta-
bility interna do Judicirio. Por outro lado, algo no
to claro a participao do CNJ em uma rede de
accountability social (vertical no eleitoral) do
Judicirio. Alm disso, para uma anlise mais precisa
da funo e desenho institucional do CNJ, argumen-
tamos que teoricamente insuficiente utilizar apenas
os conceitos de accountabilities vertical e horizontal
no estudo do controle do poder Judicirio. Desse mo-
do, propomos a utilizao dos conceitos de accounta-
bilities judiciais (decisional, comportamental, legal e
institucional), relacionando-os com a independncia
judicial (decisional, comportamental e institucional) e
com as categorias clssicas de accountability.
Por fim, para a construo da exposio, o artigo
foi estruturado em trs partes. As duas primeiras
abordam as diversas modalidades de accountability, a
estrutura conceitual da accountability e as formas de
accountabilities no estudo da independncia e do
controle do poder Judicirio. A terceira analisa a
accountability no poder Judicirio brasileiro, as
significativas prerrogativas de independncia judiciais
e os efeitos institucionais da reforma (EC 45/2004),
bem como a funo, composio e competncia do
CNJ decorrentes desses efeitos.
1
Uma verso preliminar do artigo foi apresentada no 8
Encontro ABCP (Gramado, 1-4/agosto/2012, AT Poltica,
Direito e Judicirio). Agradecemos aos debatedores os
comentrios. Possveis imprecises so de responsabilidade
dos autores. O estudo foi desenvolvido no Ncleo de Pesquisa
DIRPOL-Direito e Poltica (PPGD/UFPR) com o
financiamento do CNJ Acadmico/Capes (2010) e do CNPq/
Capes (Edital 07/2011). Agradecemos tambm aos pareceristas
da Revista de Sociologia e Poltica.
30
ACCOUNTABILITY E INDEPENDNCIA JUDICIAL
II. AS MODALIDADES DE ACCOUNTABILITY
Em uma definio preliminar, accountability significa
a necessidade de uma pessoa ou instituio que recebeu
uma atribuio ou delegao de poder prestar
informaes e justificaes sobre suas aes e seus
resultados, podendo ser sancionada poltica, pblica,
institucional e/ou juridicamente por suas atividades. Na
accountability vertical tpica (eleitoral), por meio da
eleio, os cidados sancionam os agentes estatais em
virtude da avaliao de seus atos e pelos resultados
promovidos por representantes e autoridades eleitas.
Em uma variao desse tipo de accountability vertical
(social), as organizaes da sociedade e a imprensa
sancionam (por meio de denncias e exposio pblica)
agentes estatais eleitos ou no eleitos. Por sua vez,
accountability horizontal (institucional) ocorre quando
agentes estatais (individuais ou coletivos) podem
requerer informaes e justificaes de outros agentes
estatais, alm de poder sancion-los.
No exerccio do poder Judicirio, dotado de
garantias extensas de independncia e sem
mecanismos de seleo por eleies, como o previsto
constitucionalmente no Brasil, as formas de
accountability judiciais encontram-se principalmente
na esfera institucional, podendo ser diferenciadas
como: (i) accountability judicial decisional, que
significa a possibilidade de requerer informaes e
justificaes dos magistrados pelas decises judiciais,
alm de aplicar uma sano por essas decises; (ii)
accountability judicial comportamental, que significa
receber informaes e justificaes sobre o
comportamento dos magistrados (honestidade,
integridade, produtividade, entre outros), tambm
sendo autorizada a atribuio de sano; (iii)
accountability judicial institucional, que diz respeito
s informaes e s justificaes sobre aes
institucionais no jurisdicionais (administrao,
oramento e relaes com outros poderes), assim
como a sano pela realizao de processos
institucionais inadequados; (iv) por fim,
accountability judicial legal significa o fornecimento
de informaes e justificaes sob o cumprimento da
lei, alm da sano no caso de sua violao.
QUADRO 1 MODALIDADES DE ACCOUNTABILITY (GERAL E JUDICIAL)
Como expressado acima, ou com variaes
significativas, a noo de accountability tem sido usado
em estudos de Cincia Poltica, Administrao Pblica,
Economia e Direito para expressar diversas modalidades
de controle e de relaes entre mandante e agente
FONTE: Os autores.
(polticos e/ou institucionais)
2
. A compreenso do termo
2
A utilizao do termo accountability relativamente recente,
entretanto, as relaes de accountability podem ser encontradas
na teoria sobre o Estado de Direito em Hobbes, Locke,
Accountability
vertical
(eleitoral)
Cidados sancionam por meio
da eleio os representantes e
autoridades eleitas (pelos atos e
resultados promovidos).

Accountability
vertical (social)
Sociedade organizada e
imprensa sancionam por meio
de denncia e exposio pblica
os agentes estatais eleitos ou
no eleitos.

Accountability
judicial
decisional
Possibilidade de requerer
informaes ou justificaes dos
magistrados pelas decises
judiciais, alm de aplicar uma
sano por essas decises.
Accountability
horizontal
(institucional)
Agentes estatais (individuais ou
coletivos) podem requerer
informaes e justificaes de
outros agentes estatais, alm de
poder sancion-los.

Accountability
judicial
comporta-
mental
Receber informaes ou
justificaes sobre o
comportamento dos
magistrados (honestidade,
produtividade etc.) sendo
autorizada a sano prevista.

Accountability
judicial
institucional
Receber informaes ou
justificaes sobre aes no
jurisdicionais (administrativas,
em especial), com a sano
pela realizao de atos
inadequados.

Accountability
judicial legal
Fornecimento de informaes
ou justificaes sobre o
cumprimento da lei, alm da
sano no caso de sua violao.
31
accountability pressupe a apreenso das categorias
mandante (mandante) e agent (agente ou mandatrio),
assim como da estrutura analtica da accountability:
answerability (necessidade de dar respostas) e
enforcement (coao). Dessa forma, accountability
uma relao que se estabelece entre mandante e agente
ou entre os agentes entre si
3
. No mbito dos estudos
das instituies democrticas, a grande questo como
construir um arranjo institucional que estimule os atores
individuais (agentes) a um comportamento mais
benfico possvel coletividade
4
. Ou, como expressa
Przeworski, o objetivo construir instituies que dem
poder ao aparelho do Estado para fazer o que deve fazer
e o impeam de fazer o que no deve fazer
(PRZEWORSKI, 2006, p. 39).
As relaes democrticas podem ser analisadas por
meio das categorias mandante-agente. Entretanto, os
magistrados, como os burocratas, so agentes que
possuem peculiares relaes com o principal:
normalmente, no so eleitos
5
. No que se refere ao
poder Judicirio, como regra, os magistrados so
selecionados por concurso de provas e ttulos ou por
indicao poltica
6
. Para que as relaes entre mandante
e agente funcionem adequadamente, h o
estabelecimento de um processo de responsabilizao
do agente por meio das suas aes e omisses. Essa
responsabilizao pode ser poltico-eleitoral, legal-
institucional ou social. Esses processos de
responsabilizao pressupem a existncia de
informaes. Na relao mandante-agente, o
mandante, a partir das informaes que possui e das
que pode ter acesso, analisa as aes dos agentes e
estabelece prmios ou sanes. Assim, h o estmulo
para o agente atuar no interesse do mandante
(PRZEWORSKI, 2006, p. 45). Como h mecanismos
de sano do mandante sobre o agente, este no
buscaria atuar exclusivamente em interesse particular,
pois sabe que sua ao poderia ser sancionada pelo
mandante e por outros agentes que possuem poder de
fiscalizao sobre ele.
Para que exista uma relao de accountability forte,
o agente accountable: (i) possui o dever de apresentar
informaes sobre as suas aes ao mandante e a
outros agentes com competncia para exigir a
informao do agente accountable; (ii) este obrigado
a justificar suas atitudes e aes e (iii) pode ser
sancionado ou premiado pelo mandante e pelos agentes
com competncia para tanto. O aspecto da coao
importante para estabelecer uma relao de
accountability forte ou plena. No basta os agentes
apresentarem e justificarem suas aes, devem
tambm poder ser sancionados por no concretizar
os interesses do mandante e por descumprir normas
legais e constitucionais. A ausncia da sano constri
uma forma fraca de accountability
7
.
Como dito anteriormente, as relaes de
accountability vertical acontecem entre povo e Estado,
j as relaes de accountability horizontal entre agentes
estatais
8
. Podemos recolocar essa relao na perspectiva
mandante-agente. Na accountability vertical, h tpicas
relaes entre mandante-agente: eleitor ou grupos da
sociedade civil (mandante) e representante eleito ou no
Montesquieu, Constant, Federalistas etc., conforme ODonnell
(1998, p. 27-40), Mota (2006, p. 62-79), Trebilcock e Daniels
(2008, p. 57-66), Romo (2009, p. 171-174). Campos (1990)
afirma, inclusive, que no haveria instituies capazes de exercer
o accountability no Brasil. Pinho e Sacramento (2009, p. 1344)
advertem que Campos escreve antes da Constituio Federal
de 1988, que estabeleceu inmeros mecanismos de accountability.
3
A perspectiva mandante-agente apresentada por North
(1995), Przeworski (2006) e ODonnell (2009).
4
Segundo ODonnell (1998), Offe (1999), Przeworski (1999;
2006), Arato (2002), Peruzzotti e Smulovitz (2002), Miguel
(2005) e Rose-Ackerman (2005).
5
Sobre a relao mandante-agente nas burocracias ver
Przeworski (2006, p. 52-59).
6
Observa-se, contemporaneamente, a valorizao da escolha
poltica do magistrado a partir do seu mrito. Mesmo nos
Estados Unidos, onde alguns estados escolhem seus magistrados
por meio de eleies, segundo Garoupa e Ginsburg (2008, p.
13-14) em 33 estados funcionam Merit Plan Systems (conselhos
compostos por juzes, advogados e cidados que nomeiam juzes
estaduais ou elaboram lista para posterior escolha e nomeao
pelo governador).
7
Segundo Schedler (1999, p. 17), sanes softs, como destruio
da reputao de uma personalidade pblica e demisso de um
ministro em virtude da convenincia poltica, nos casos de
violaes s leis, so relevantes, porm insuficientes. Entretanto,
h um tipo de accountability fraco apoiado na literatura, como as
comisses de verdade apenas dotadas de poder sancionatrio
fraco (exposio pblica). Essa forma de accountability apoiada,
por exemplo, por Rose-Ackerman (2005, p. 14). Alm disso,
segundo Shedler (1999, p. 20), no existe accountability quando
uma pessoa, grupo ou rgo possui pleno controle sobre outra
pessoa. Essa a grande razo para a accountability ser exigida de
agentes, pois, por mais que existam sanes, ele pode descumprir
os comandos postos na legislao e os interesses do mandante.
8
ODonnell (1998, p. 40) define accountability horizontal
como a existncia de agncias estatais que tm o direito e o
poder legal e que esto de fato dispostas e capacitadas para
realizar aes, que vo desde a superviso de rotina a sanes
legais ou at o impeachment contra aes ou omisses de outros
agentes e agncias de Estado que possam ser qualificadas como
delituosas. H, pelo menos, uma limitao nessa definio. A
accountability horizontal no acontece apenas quando um agente
sanciona uma conduta delituosa. Tambm h accountability
horizontal quando um agente pode restringir uma ao tomada
por outro agente por razes como a no concordncia poltica.
comum indicar o checks and balances como uma rede
importante de accountability horizontal, como em Diamond,
32
eleito (agente). Por sua vez, na accountability horizontal
observa-se que existe um agente accountable que deve
prestar informaes e justificaes a outro agente
competente, podendo este aplicar sanes. Em ambos
os casos, conforme o arranjo institucional, diferentes
mecanismos permitem variveis graus de
responsabilizao dos agentes estatais
9
ou resoluo dos
problemas informacionais que envolvem a relao
mandante-agente
10
.
Novas modalidades de controle encontram-se, por
exemplo, em diferentes relaes entre accountability
vertical e horizontal. A possibilidade de cidados
apresentarem reclamaes s ouvidorias judiciais
mescla de maneira interessante o aspecto vertical
(possibilidade de apresentao de reclamaes e
pedidos de informaes pelos cidados) e o aspecto
horizontal (capacidade de o ombudsman obrigar o
magistrado a prestar informao).
Um modelo pautado na accountability eleitoral pura
desconsidera substancialmente os papis da
accountability horizontal e do constitucionalismo,
estruturado na separao de poderes, na proteo aos
direitos fundamentais e no pluralismo poltico
(DIAMOND, PLATTNER & SCHEDLER, 1999, p.
2)
11
. Por meio da concepo de governo responsvel
e pela accountability horizontal, adota-se a idia e a
prtica de que um governo dividido necessariamente
limitado. Para exercer suas funes, um poder ou
autoridade necessita da ao e da cooperao de outro
poder ou rgo, buscando coibir a existncia de
unchecked power (poder sem controle)
(PREZEWORSKI, 1999, p. 328-329)
12
.
A regra, na democracia, a atribuio de poder
por meio das eleies. Por outro lado, muitas funes
e servios pblicos so delegados para burocracias
no eleitas. Em virtude disso, no processo de desenho
institucional, alguns cuidados devem ser tomados para
a fiscalizao dos agentes no eleitos ser adequada.
Primeiro, as instituies precisam ser desenhadas para
receber informaes dos cidados e os agentes devem
ser dotados de competncia para fiscalizar e sancionar
a partir das informaes obtidas. Mecanismos de
participao dos cidados tm sido apontados como
elementos que podem auxiliar no controle dos agentes
estatais e dos burocratas. Entre os mecanismos
especficos de participao popular, encontram-se a
participao dos cidados em conselhos especficos
e o recebimento de reclamaes e sugestes populares
sobre a qualidade e a eficcia dos sistemas pblicos
(PRZEWORSKI, 2006, p. 58).
Segunda questo: outros meios de controle so
definidos como novos atores de accountability
horizontal. Segundo Diamond, Plattner e Schedler (1999,
p. 3), esses so novos agentes que podem demandar
informaes, analisar justificaes e sancionar legal e
politicamente outros agentes. Ganharam notoriedade,
por exemplo, as aes de comisses e tribunais de
direitos humanos, ombudsman, ouvidorias, agncias de
auditorias, controladorias etc. Esses atores de
accountability horizontal tornam mais complexa a rede
anterior de controles.
Plattner e Schedler (1999, p. 3) e Romo (2009, p. 171-172).
Um exemplo torna essa questo mais clara. O presidente pode
vetar uma lei aprovada pelo parlamento no em razo da prtica
de um delito, mas em virtude da no concordncia poltica.
9
Segundo Przeworski: A verdade que, nos ltimos 200
anos, pensamos pouco sobre o desenho institucional da
democracia. Desde a grande exploso do pensamento
institucional, quando se inventaram as instituies democrticas
atuais e, sim, elas foram inventadas praticamente no se viu
mais criatividade institucional [...] as ltimas grandes invenes
polticas foram a descoberta da representao proporcional,
nos anos de 1860, e dos partidos de massa, nos anos de 1890
[...]. H, portanto, muito espao para a criatividade institucional
(PRZEWORSKI, 2006, p. 68-69). Para dotar os cidados de
maiores instrumentos de controle sobre os agentes polticos e
exercer a accountability eleitoral, por exemplo, autoridades
polticas importantes (ministros e outras autoridades) deveriam
ser eleitas (MANIN, PRZEWORSKI & STOKES, 2006, p.
134). Nesse sentido, parece razovel a proposio de Miguel
(2005, p. 29), de que os problemas para a efetivao da
accountability no podem gerar propostas de um modelo
mnimo, como por exemplo, a proposta de relacionar a
accountability somente com controle sobre a corrupo.
10
As instituies democrticas que auxiliam o cidado no
acesso e na anlise de informaes importantes para
accountability eleitoral seriam: (i) um conselho autnomo que
assegure a transparncia do oramento e das fontes de campanha,
sendo esse rgo dotado de poder para promover investigaes;
(ii) um rgo auditor, com independncia do Estado, para fiscali-
zar os agentes estatais; (iii) fontes independentes de informaes
estatsticas sobre a economia e (iv) espao adequado para que a
oposio vigie o Estado e as mdias estatais (MANIN,
PRZEWORSKI & STOKES, 2006, p. 133).
11
Sobre a relao do constitucionalismo com as accountabilities
horizontal e vertical, ver Arato (2002). Alm disto, o
constitucionalismo estabelece uma srie de prescries sobre
condutas e procedimentos que precisam ser seguidos pelos
agentes estatais. Sem agentes para impor os sistemas legal e
constitucional inexiste accountability (PERUZZOTTI &
SMULOVITZ, 2002, p. 26).
12
Para Przeworski (1999, p. 331), os agentes estatais no
violariam a lei pelo temor em receber sanes polticas e legais
de outros agentes estatais (accountability horizontal) ou dos
eleitores (accountability vertical eleitoral). No que diz respeito
estrutura de accountability horizontal, revela-se importante a
existncia de controles recprocos entre os agentes, a qual pode
ser pensada por meio da seguinte concepo geral: agente A
segue a lei por temor da sano do agente B. Este sanciona
aquele por medo da possvel sano de C, sendo C fiscalizado
por A.
33
A reflexo sobre a accountability horizontal tambm
estimulou a discusso sobre outra forma de
accountability: a social. Essa modalidade acontece na
relao de parte da sociedade civil sobre os agentes
estatais eleitos ou no eleitos, sendo um tipo de
accountability vertical. Dessa forma, uma parcela do
povo (mandante) exige informaes e justificaes dos
agentes, porm a sano ou o prmio no acontece de
maneira direta pelas eleies
13
. Com o intuito de tornar
os agentes (eleitos ou no) mais responsivos e de
auxiliar na construo e aprofundamento das instituies
democrticas, Peruzzotti e Smulovitz (2002, p. 23-24)
afirmam que a sociedade civil e a imprensa
gradativamente desempenham uma forma de
accountability social e sancionam os agentes por meio
da exposio pblica. Nesse processo de exposio
pblica, os agentes dotados de competncia de exigir
accountability horizontal seriam compelidos a exercer
sua funo sobre os agentes estatais
14
.
III. FORMAS DE ACCOUNTABILITIES, INDEPEN-
DNCIA E CONTROLE DO PODER JUDI-
CIRIO
A discusso desta seo aborda a independncia
dos agentes responsveis por aplicar as sanes legais
e polticas na accountability horizontal. Trata-se de
uma modalidade especfica de independncia: agentes
estatais que no so sujeitos ao controle partidrio,
sendo dotados de vitaliciedade ou mandatos fixos
(PRZEWORSKI, 1999, p. 334). O principal tipo de
agente de accountability horizontal independente o
poder Judicirio. Essa configurao institucional do
Judicirio traz a seguinte questo: quem guarda e como
se guarda o guardio?
15
J na dcada de 1990,
ODonnell (1998, p. 49) e Przeworski (1999, p. 330)
apontaram a ausncia de accountability do poder
Judicirio brasileiro. No Estado Democrtico de
Direito, a discusso sobre a accountability judicial
relaciona-se, necessariamente, com a independncia
judicial. As questes sobre accountability judicial
inserem-se no mbito de discusso designado por
Schedler (1999, p. 25) como problemas de segunda
ordem de accountability. Nesse campo, busca-se
responder ao seguinte dilema: como criar instituies
com funes de accountability horizontal que sejam
elas mesmas accountable?
A busca por soluo desse problema encontra-se
no contexto de criao de agentes de accountability
especializados, sendo compostos por membros muitas
vezes no eleitos e dotados de independncia. O senso
comum terico dos juristas parte do pressuposto de
que esses agentes agem com sinceridade e de
maneira proba no cumprimento das suas funes.
Contudo, investigaes relatam que os agentes de
accountability horizontal no eleitos e independentes
no cumprimento da sua misso de anlise das informa-
es, justificaes e aplicaes de sanes podem atuar
de maneira ineficiente e com abuso de autoridade, alm
de usurpar competncia de outros agentes estatais
eleitos ou no (SCHEDLER, 1999, p. 26).
H, pelo menos, trs arranjos institucionais
descritos para lidar com a ausncia de accountability
sobre agentes no eleitos e independentes: (i) criar
um mecanismo de eleio para esses agentes; (ii)
desenhar relaes institucionais dos agentes estatais
entre si para que se estabeleam interaes vedando a
existncia de unchecked power/agent e (iii)
desenvolvimento de relaes internas ou externas de
accountability dentro de uma agncia ou poder
16
.
Entretanto, para pensar a relao entre independncia
e a accountability judicial relevante diferenciar essas
caractersticas do poder Judicirio.
13
Essa forma de accountability foi apresentada como especfica
por Peruzzotti e Smulovitz (2002).
14
H mecanismos que permitem aos cidados, informados
por instrumentos de accountability social, diretamente
provocarem os agentes de accountability horizontal. No Brasil,
o exemplo a ao popular que permite aos cidados exigir a
anulao de ato lesivo ao patrimnio pblico, nos termos do
art. 5, LXXIII da Constituio Federal. Sobre a ao popular
e sua relao com a accountability, ver Mota (2006, p. 144-
172).
15
Esse o tema da accountability judicial, que se concentra na
anlise do: (i) choque do poder Judicirio com agentes eleitos e
sujeitos accountability vertical; (ii) crtica de que juzes e
tribunais no so analisados por meios tradicionais de
accountability e no estabelecem mecanismos suficientes de
accountability interna; (iii) existncia de forte independncia
sem a devida accountability, podendo os juzes atuarem de
maneira no democrtica e para alm dos seus limites e
competncias; (iv) essa modalidade de independncia significa
financiamento pblico, porm accountable para si mesmo, sendo
possvel o poder Judicirio tornar-se unchecked power; (v) o
prprio poder Judicirio e as agncias responsveis pela anlise
das informaes judiciais agem de maneira que dificulta o acesso
da sociedade civil s informaes sobre o poder Judicirio.
Sobre os trs primeiros itens, ver Diamond, Plattner e Schedler
(1999, p. 3); sobre as questes quatro e cinco, ver Przeworski
(1999, p. 334-335).
16
Esses trs arranjos institucionais esto presentes no sistema
poder Judicirio norte-americano. Em trinta e nove estados-
membros ocorrem eleies competitivas ou de reteno/
manuteno para a composio do poder Judicirio estadual
(accountabilityvertical eleitoral). Segundo, a magistratura federal
de todos os nveis hierrquicos nomeada a partir da indicao
do presidente da repblica e da sabatina do senado federal. Por
fim, o Congresso competente para criar e extinguir tribunais
federais, aprovar o oramento do poder Judicirio federal,
aplicar o impeachment em magistrados que no seguiram a
clusula de bom comportamento e estabelecer leis processuais.
34
Primeiro, a accountability judicial decisional deve
ser desenhada com muito cuidado para no afrontar o
conceito de independncia judicial decisional (BRODY,
2009, p. 9). Essa forma de independncia afirma que o
magistrado deve analisar os casos trazidos sua
jurisdio de acordo com a livre interpretao dos fatos,
das leis e da constituio (FEREJOHN, 1999, p. 353).
Assim, o juiz no pode ser sancionado por tribunais
superiores, pelo povo ou por membros do poder
Executivo e do poder Legislativo, pelas decises que
tomou em conformidade com a independncia judicial
decisional. Desse modo, a accountability judicial
decisional impe ao magistrado que, na sentena,
apresente as principais informaes sobre o caso e
justifique por meio dos fatos, das leis e da constituio
a sua deciso judicial. Essa forma de accountability
tambm estabelece o sistema de recursos judiciais
17
.
A possibilidade de afrontar a independncia judicial
decisional pelo julgamento no estar de acordo com
interesses ou perspectivas de parte da populao
perigosa, pois pode essa violao ser utilizada por
grupos sociais, econmicos e polticos fortes para
retirar direitos constitucionais e legais de grupos fracos
ou minorias (BRODY, 2008, p. 9). Um dos problemas
gerados pelas eleies judiciais em estados-membros
da federao norte-americana est em, por meio da
accountability eleitoral, implantar-se uma forma de
accountability judicial decisional que afronta a
independncia judicial decisional
18
. O problema em
afrontar a independncia judicial que se trata de um
valor que se relaciona com o Estado Democrtico de
Direito, especificamente com o imprio do direito (rule
of law), com o constitucionalismo e com a democracia
(FEREJOHN, 1999, p. 366-367). A independncia
judicial decisional importante para aplicar as leis
vigentes de maneira igualitria e manter a supremacia
da constituio contra normas que so incons-
titucionais, mesmo tendo sido aprovadas pelo poder
Legislativo e sancionadas pelo poder Executivo.
H, entretanto, um paradoxo entre independncia
judicial e accountability eleitoral. Tanto a independncia
como a accountability judicial decisional realizada por
meio de eleies podem ser justificadas por
argumentos democrticos. Os magistrados esto
obrigados a seguir a legislao vigente, no podendo
estabelecer uma situao como agravante se a
legislao penal no a configura como tal. Por sua
vez, os eleitores por meio do mecanismo tpico da
democracia representativa podem optar por sancionar
um juiz com a sua no manuteno no cargo pelo
contedo de sua deciso judicial. Em outras palavras,
a democracia legitima a aplicao da independncia
judicial decisional e a accountability judicial decisional.
Nesse dilema, segundo Ferejohn (FEREJOHN, 1999,
p. 365-370), deve-se conceder primazia prima face
independncia judicial decisional nos casos de conflito
com a accountability judicial decisional.
O juiz deve ser influenciado pelos outros poderes
e pelo povo, porm a influncia d-se por meio da
obrigao de o magistrado aplicar a lei instituda
democraticamente, desde que constitucional. Ainda,
a influncia popular d-se pela discusso da
interpretao das leis e da constituio feita pela esfera
pblica, pela sociedade civil e pelos membros dos
poderes Executivo e Legislativo, podendo pela fora
do melhor argumento o magistrado alterar sua
interpretao. Em questes muito importantes para a
sociedade civil e para os poderes Executivo e
Legislativo, existe a possibilidade de emenda
constituio para sobrestar ou alterar determinada
interpretao constitucional dos tribunais. Desse modo,
o espao para aplicao da accountability judicial
decisional mais estreito em virtude da independncia
judicial decisional. Por outro lado, h a accountability
judicial comportamental, a accountability judicial
institucional e a independncia judicial institucional.
Accountability judicial comportamental, como
descrito anteriormente, reside na responsividade dos
juzes pela sua conduta perante as partes, os
advogados, os funcionrios judiciais e o povo. Diversas
caractersticas so albergadas sob a accountability
judicial comportamental como imparcialidade,
integridade, urbanidade e eficincia na prestao
judicial, no havendo afronta pelo seu exerccio
17
Em caso de equvocos ou de no concordncia de uma das
partes na interpretao dos fatos, da lei e da constituio, existe
a faculdade de apresentao de recurso para a mesma instncia
ou para um tribunal superior. O recurso quando provido por
uma autoridade hierarquicamente superior trata-se de uma
modalidade de accountability judicial decisional, j que esse
processo permite que sejam analisadas as informaes sobre o
caso e a justificao sobre a deciso, alterando-se a deciso anterior.
18
H um caso emblemtico que lembrado pela literatura
sobre independncia e accountability judiciais, o caso White
(CARRINGTON, 1998,p. 115; ZEMANS, 1999, p. 627;
BRODY, 2008, p. 10). Nesse caso, a juza Penny White, da
Suprema Corte do Tennessee, formou a maioria que manteve
uma condenao de homicdio durante a prtica de estupro,
porm reformou a condenao pena de morte pela inexistncia
de circunstncia agravante. Em 1996, a juza White foi submetida
eleio de manuteno-reteno. No Tennessee, para que um
juiz permanea no seu cargo por novo mandato, a maioria dos
eleitores deve votar pela manuteno. Nesse ano, a Tennessee
Conservative Union realizou uma campanha contra a reteno
da juza em razo da sua participao no referido julgamento.
Como conseqcia do julgamento e da campanha contra a
manuteno da magistrada, somente 45% dos eleitores foi
favorvel reteno. Essa questo utilizada como exemplo de
que a accountability eleitoral dos magistrados, se usada como
mecanismo de accountability decisional, afronta a independncia
judicial (BRODY, 2008, p. 10).
35
independncia judicial decisional (BRODY, 2008, p.
10). Por sua vez, a accountability judicial
comportamental traz um problema clssico de
accountability: a dificuldade de obteno de
informaes e dados para mensurar o cumprimento
pelos agentes dos deveres e dos resultados esperados.
A construo de um poder Judicirio dotado de
independncia decisional e de accountability
comportamental envolve uma srie de fatores. De um
lado, como coloca Ferejohn (1999, p. 354-355),
central a forma de nomeao de magistrados para que
cumpram suas funes de maneira adequada nos
termos da accountability judicial comportamental e
julguem em conformidade com a interpretao dos
fatos, da lei e da constituio. Outra questo diz respeito
maneira como as relaes de accountability judicial
comportamental so desenhadas, sendo importante se
os magistrados tero sua accountability avaliada de
maneira direta ou indireta pelo povo.
Outra dimenso relevante da independncia e da
accountability judiciais diz respeito ao aspecto
institucional. No exerccio da funo jurisdicional, os
magistrados atuam como agentes estatais de
accountability horizontal em relao aos poderes
Executivo e Legislativo. O poder Judicirio tambm
se encontra em um modelo de desenho institucional
de checks and balances, o qual constri interaes e
limitaes recprocas entre os trs poderes. Nesse
contexto, a independncia judicial institucional diz
respeito autonomia de que goza o poder Judicirio
por ser um poder estatal independente dotado da
funo primeira de julgar os conflitos jurdicos
19
. Nesse
sentido, a accountability judicial institucional diz
respeito principalmente s relaes de accountability
horizontal que restringem e moldam a independncia
judicial institucional.
Como coloca Ferejohn (1999, p. 353-354), a
independncia que o poder Judicirio goza como
instituio autnoma e independente permite aos juzes
exercerem a independncia judicial decisional. Em
outras palavras, a independncia judicial institucional
uma condio necessria, porm no suficiente, para
que os magistrados desenvolvam a livre interpretao
dos fatos, da lei e da constituio. Existe completa
independncia de uma pessoa ou de um rgo se suas
aes no dependem de outra pessoa ou instituio.
Nesse sentido, o poder Judicirio no totalmente
independente, pois a definio da jurisdio, as normas
procedimentais e a execuo das ordens judiciais
dependem dos poderes Legislativo e Executivo
20
. A
questo : as interferncias institucionais dos outros
poderes no poder Judicirio no podem, prima facie,
afrontar a independncia judicial decisional dos
magistrados em um caso especfico.
A anlise da conformao da independncia judicial
institucional da magistratura federal norte-americana
auxilia, apesar das peculiaridades histricas e
institucionais, na compreenso de desenho institucional
da independncia das magistraturas nos Estados
Democrticos de Direito. Segundo Geyh (2003, p. 221-
222), a independncia judicial institucional foi construda
a partir do embate entre a Suprema Corte Norte-
Americana e os poderes Executivo e Legislativo federais
em seis momentos nos mais de 200 anos de federao
norte-americana
21
. Por meio da histria institucional,
o autor conclui que o poder Legislativo historicamente
deixou de utilizar suas competncias em relao ao poder
Judicirio para interferir na independncia judicial
decisional e, gradativamente, aumentou as autonomias
financeira e administrativa do poder Judicirio. Por sua
vez, a nica forma que o poder Legislativo atualmente
utiliza para influenciar a independncia judicial decisional
encontra-se na aprovao, no Senado federal, dos
indicados magistratura federal.
A interpretao que o presidente e, principalmente,
o poder Legislativo fazem das independncias judiciais
decisional e institucional estabelecem um padro
interpretativo da constituio. Apesar de esses agentes
estatais poderem ter vrias interpretaes sobre a
19
Sobre a independncia judicial institucional e accountability
judicial institucional, ver Geyh (2003, p. 163).
20
Por exemplo, o Congresso norte-americano possui
competncia para interferir institucionalmente no poder
Judicirio nas seguintes questes: (i) criar outros tribunais alm
da Suprema Corte e regular a competncia judicial federal; (ii)
estabelecer o nmero de juzes e sua distribuio nos tribunais;
(iii) atribuir receita ao poder Judicirio pelo oramento; (iv)
criar regras processuais; (v) isolar as decises dos tribunais
estaduais de reviso federal e (vi) superar certas decises
judiciais (FEREJOHN, 1999, p. 355). Ocorre um problema
institucional quando o poder Legislativo procura alterar o
desenho da competncia judicial, direcionando a anlise de caso
jurdico especfico. Por outro lado, o legislador pode alterar a
competncia do poder Judicirio federal com o intuito de melhor
racionalizar o sistema judicial (idem, p. 355). Geyh (2003, p.
164) apresenta tambm dois exemplos interessantes de controle
institucional do legislativo sobre o poder Judicirio. Para o
autor, inadequado institucionalmente o legislativo cortar o
oramento do Judicirio como medida de retaliao por uma
deciso judicial, mas um elemento importante do Estado
Democrtico de Direito que os polticos faam todas as crticas
que julguem pertinentes s decises judiciais.
21
Esses seis momentos so: (i) incio do sculo XIX; (ii)
disputa da corte Marshall com a administrao Jackson; (iii)
Guerra Civil e caso Dred Scott; (iv) New Deal e crtica Suprema
Corte por Roosevelt; (v) corte Warren e (vi) o momento atual
(GEYH, 2003, p. 166).
36
independncia judicial a partir do texto constitucional,
eles firmam costumes constitucionais que perduram
por anos e, alguns, por sculos. Desse modo, as
mudanas interpretativas que os membros do
Legislativo e do Executivo procuram implantar
representam alteraes em costumes constitucionais.
Assim, esses agentes institucionais possuem forte nus
argumentativo de provar que a nova interpretao
encontra-se de acordo com a constituio, sendo a
concepo anterior equivocada (GEYH, 2003, p.
166)
22
. Alm disso, a criao da conferncia judicial
e do escritrio administrativo dos tribunais dos Estados
Unidos mudou o foco da independncia judicial
institucional e ampliaram a accountability judicial
interna. Essas aes concederem grande autonomia
institucional ao poder Judicirio federal norte-
americano (GEYH, 2003, p. 209)
23
.
Entretanto, a grande independncia judicial
institucional e a forte participao poltica do poder
Judicirio, principalmente pelo controle de
constitucionalidade, podem debilitar os mecanismos
de accountabilities judiciais internos. Uma resposta
institucional a esse problema encontra-se na criao
de conselhos de justia, com o objetivo de ampliar as
accountabilities comportamental e institucional, porm
no por meio de controle externo, e sim interno. Esse
o caso do Conselho Nacional de Justia (CNJ).
IV. ACCOUNTABILITY E INDEPENDNCIA JU-
DICIAIS: CONSTITUIO FEDERAL DE 1988,
REFORMA DO JUDICIRIO E CONSELHO
NACIONAL DE JUSTIA (CNJ)
As relaes de accountabilities judiciais, analisadas
anteriormente, so conformadas pelos arranjos
institucionais do Estado Democrtico de Direito, que
estabelece a gradao entre independncia e controle
do poder Judicirio, como poder constitucionalizado,
e dos magistrados e tribunais, como atores individuais
e coletivos. No Brasil, a Constituio Federal de 1988
ampliou significativamente a independncia judicial.
Por outro lado, a Reforma do Judicirio, promovida
pela Emenda Constitucional 45/2004, e, em especial,
pela criao do Conselho Nacional de Justia (CNJ),
alterou o equilbrio entre accountability e
independncia judiciais.
A existncia de uma organizao (burocracias ou
poder Judicirio) livre de accountability eleitoral
amplifica a independncia desses agentes. Sobretudo
quando essas organizaes possuem elevado grau de
garantias funcionais. Nesses casos, h uma grave
limitao para a ocorrncia de formas eficientes de
accountability. Alm disso, a forma de investidura em
cargo pblico por concursos pblicos de provas e
ttulos produz organizaes qualificadas, mas no
necessariamente accountable.
A mudana das instituies brasileiras, pelas
prescries previstas no texto constitucional de 1988
e na accountability no Brasil
24
, representou uma
importante conquista na construo do Estado
Democrtico de Direito. Entretanto, a legitimidade
democrtica dos agentes no eleitos continuou limitada.
Como no h accountability eleitoral sobre esses
agentes, a literatura sugere o funcionamento de
mecanismos de accountability horizontal e outras
formas de accountability vertical. Essa questo
fundamental na anlise do poder Judicirio brasileiro.
Isso no significa que aps 1988 nenhuma forma
de controle foi imposta ao poder Judicirio. A
manifestao dos cidados, das associaes e da
imprensa pode expor publicamente um agente pblico
(accountability social). Em decorrncia disso, cidados,
associaes e agentes pblicos podem formular
requerimentos administrativos ou aes judiciais,
pleiteando que as autoridades competentes sancionem
os agentes estatais (accountability horizontal).
No poder Judicirio, especificamente, a nomeao
presidencial de magistrados de tribunais superiores
aps aprovao pelo Senado constitui-se em um
mecanismo de accountability que o poder Executivo
e o poder Legislativo federais podem exercer sem violar
a independncia judicial decisional. Dessa forma, o
momento de indicao e de sabatina, alm de observar
22
Sobre os costumes constitucionais acerca da independncia
judicial, deve-se pontuar (i) a impossibilidade de impeachment
dos magistrados por problemas de accountability judicial
comportamental e por decises que contrariam a interpretao
constitucional feita pelos agentes eleitos do legislativo; (ii) a
tendncia de manuteno no nmero de magistrados nos
tribunais; (iii) a vedao de proibio de apreciao judicial de
casos especficos por legislao; (iv) a preocupao com a
eficincia judicial e concesso de autonomia administrativa e
financeira ao poder Judicirio e (v) o estabelecimento da sabatina
do Senado como mecanismo legitimo para influenciar o processo
de independncia judicial decisional (GEYH, 2003, p. 169-170).
23
A independncia institucional e o exerccio da accountability
judicial comportamental pelo prprio poder Judicirio
americano foram expandidas, em 1966, pela criao do Federal
Judicial Center (FJC), que possua trs objetivos principais: (i)
realizar e conduzir pesquisas sobre o exerccio da jurisdio
nos tribunais federais; (ii) oferecer educao legal e (iii) estudar
como a computao e o processamento de dados pode melhorar
a prestao judicial. Tambm foi estabelecido o Judicial Councils
Reform and Judicial Conduct and Disability Act, em 1980,
constituindo uma estrutura administrativa judicial que
possibilitava exercer o poder disciplinar sobre os juzes (GEYH,
2003, p. 210-211).
24
Para uma viso panormica sobre a accountability na
Constituio Federal de 1988, ver. Romo (2009, p. 179-188)
e Mota (2006, p. 103-133).
37
as competncias tcnicas, o passado e a honestidade,
pode explicitar a ideologia e convenincia de nomeao
dos candidatos.
Esse mecanismo de nomeao uma forma de
interferncia legtima, dado que a Constituio Federal
de 1988 ampliou o papel institucional do poder
Judicirio no controle das demais autoridades pblicas
(eleitas ou no). Uma forma desse controle d-se pelo
princpio da inafastabilidade da jurisdio. Desse
modo, os cidados podem requerer ao poder Judicirio
a aplicao de sanes contra atos dos agentes estatais.
Trata-se de um mecanismo de accountability
horizontal. Tambm, o poder Judicirio exerce
accountability horizontal quando julga os conflitos
entre agentes estatais entre si.
Autogoverno
Tribunais elegem sua cpula diretiva e elaboram os seus regimentos internos (art. 96, I,
Constituio Federal (doravante CF)); tribunais, com participao da OAB, formulam
concursos pblicos para o ingresso na carreira de juiz substituto (magistrados de incio
de carreira).
Competncia de
iniciativa de leis
Judicirio prope privativamente, ao Congresso, projetos de lei sobre: Estatuto da
Magistratura (art. 93, caput, CF); criao de novas varas judicirias (art. 95, I, d, CF);
alterao do nmero de magistrados dos tribunais inferiores (art. 95, II, a, CF); criao,
extino e remunerao de cargos de juzes e dos servios auxiliares (art. 95, II, b, CF);
criao e extino de tribunais (art. 95, II, c, CF) e a mudana da organizao e diviso
judicirias (art. 95, II, d, CF).
Administrao
financeira
Compete ao poder Judicirio apresentar sua proposta de oramento (art. 99, CF),
recebendo em duodcimos a dotao oramentria (art. 168, CF).
Garantias
funcionais aos
magistrados
Vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de vencimentos (art. 95, I, II e III, CF),
sendo previstas vedaes: ao exerccio de outro cargo pblico com exceo de
magistrio superior; ao recebimento de custas ou participao em atividade poltico-
partidria (art. 95, pargrafo nico, CF).
QUADRO 2 GARANTIAS INSTITUCIONAIS E FUNCIONAIS DO JUDICIRIO (CF 1988)
FONTE: Os autores, a partir da Constituio Federal de 1988.
Alm de ser dotado constitucionalmente de
extensos poderes, conforme afirma Clve (2011a, p.
660), aparentemente, no existe um poder Judicirio
com maior independncia do que o brasileiro. No
Brasil, o poder Judicirio possui extenso rol de garantias
institucionais e de garantias funcionais, gerando, por
decorrncia, suporte constitucional s independncias
judiciais decisional e institucional (ver Quadro 2).
Garantias incomuns, inclusive, ao poderoso poder
Judicirio norte-americano.
Talvez devido elevada independncia judicial, a
Constituio de 1988, no que se refere s decises,
ampliou as competncias recursais, permitindo aos
jurisdicionados apresentarem grande nmero de
recursos contra decises. Isso refora a modalidade
de accountability judicial decisional interna. Por meio
da possibilidade de os litigantes apresentarem recursos,
h garantias de que os fatos avaliados equivocadamente
sejam revistos e de que uma deciso relevante possa
ser avaliada por outros magistrados.
A existncia de recursos judiciais ganha ainda mais
relevo no Brasil, que possui controle difuso de
constitucionalidade. Desse modo, os magistrados so
responsveis por garantir direitos previstos
constitucionalmente, podendo no caso concreto trazido
jurisdio declarar a inconstitucionalidade de leis e
atos normativos que na sua livre interpretao violam a
Constituio. Por outro lado, como existem diversas
interpretaes possveis para um mesmo texto legal e
h a presuno de constitucionalidade das leis, nada
mais adequado que permitir uma reviso dessa
interpretao por meio de recurso judicial. Tambm se
observam os princpios da publicidade e da motivao
das decises
25
. Esses dispositivos garantem a efetivao
dos elementos da accountability decisional
26
. Alm
disso, reforando o papel institucional do poder
Judicirio na Constituio de 1988, ampliou-se a
25
Nos termos do art. 93, IX, CF, os julgamentos dos rgos
do poder Judicirio so pblicos, podendo existir limitao
publicidade por lei em razo do interesse pblico. Tambm, o
art. 93, IX e X, CF, impe a motivao das decises judiciais e
das decises administrativas de juzes e de tribunais.
26
Apenas com esses elementos, os litigantes podem apresentar
os recursos cabveis. Tambm, por meio da anlise de casos e
de decises, os estudiosos do direito podem refletir sobre os
julgados, apontando equvocos e crticas. De certa forma a
doutrina crtica pode funcionar como sujeito de accountability
social. Na anlise de importantes decises jurdicas, a doutrina
pode expor publicamente os equvocos que a partir de
determinadas construes tericas os magistrados incorreram.
Essa funo da doutrina pode aplicar a sano branda da
accountability social de exposio pblica, podendo essa deciso
ser revista no futuro em caso semelhante e por recurso judicial.
Esse papel crtico dos juristas torna-se ainda mais relevante em
virtude da ampliao das aes de controle concentrado de
38
accountability institucional dos poderes Executivo e
Legislativo por meio de controle concentrado de
constitucionalidade no STF atravs (i) da concesso
de maior independncia institucional ao ministrio
pblico e (ii) da ampliao do rol de legitimados ativos
para a propositura de controle concentrado
27
.
Pela apresentao do desenho constitucional
(garantias e prerrogativas) do poder Judicirio
brasileiro, a concepo de que esse um poder
extremamente dependente do poder Executivo,
defendida por Campos (1990) e por ODonnell (1998),
encontra-se, no mnimo, equivocada. A independncia
institucional do poder Judicirio brasileira extensa.
Em virtude das garantias institucionais e funcionais
do poder Judicirio e do amplo grau de controle de
constitucionalidade judicial (difuso e concentrado), o
desenho institucional permite forte participao do
poder Judicirio como ator poltico
28
.
A accountability judicial decisional no Brasil
acontece por meio (i) do sistema recursal, (ii) do
processo de indicao do magistrado de tribunais
superiores pelo Presidente da Repblica e aprovao
do Senado federal e (iii) da discusso crtica da
doutrina e da sociedade civil, a qual se encontra
amparada pela liberdade de expresso e pensamento.
Por outro lado, a independncia judicial institucional
grande em virtude das autonomias institucionais
(autogoverno, autoadministrao, competncia de
iniciativa de leis relevantes para a magistratura e a
autonomia oramentria), das garantias funcionais
(vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade dos
vencimentos) e do processo de seleo de juzes
substitutos pelo prprio poder Judicirio.
Quanto accountability judicial comportamental,
que reside na responsividade dos juzes por sua conduta
perante as partes, os advogados, os funcionrios
judiciais e os cidados (BRODY, 2008, p. 10), a
Constituio de 1988 no instituiu mecanismos
eficazes que permitissem contrabalanar o elevado grau
de autonomia institucional do poder Judicirio
29
.
Nessa forma de accountability diversas caractersticas
so albergadas como imparcialidade, integridade,
urbanidade e eficincia na prestao judicial. Como
prmio ou sano pelo comportamento do magistrado
encontra-se a promoo, sendo que esta acontece
alternadamente por antigidade e por merecimento.
Essa forma de valorizar o merecimento insuficiente
para concretizar a accountability judicial
comportamental. A razo simples: aqueles que no
buscam desenvolver um prestao jurisdicional eficiente
e um constante aperfeioamento sero promovidos por
antigidade
30
. Antes da Constituio de 1988, o poder
disciplinar era exercido pelo tribunal que se encontrava
vinculado o magistrado e pelo Conselho Nacional da
Magistratura. Para o exerccio do poder disciplinar,
existem as corregedorias de justia dos tribunais. Aps
a Constituio de 1988, as corregedorias e os tribunais
exerciam controle sobre os magistrados de primeiro
grau, porm no realizavam uma fiscalizao substancial
sobre os juzes de segundo grau.
Desse modo, pela anlise do desenho institucional
do poder Judicirio brasileiro, encontra-se correto
ODonnell (2009) quando afirmou que o poder
Judicirio brasileiro um agente de accountability
27
Os legitimados para a propositura da ao direta de
inconstitucionalidade (ADI), ao declaratria de
constitucionalidade (ADC) e arguio de descumprimento de
preceito fundamental (ADPF) so, de acordo com o art. 103,
CF: (i) Presidente da Repblica; (ii) mesa do Senado federal;
(iii) mesa da Cmara dos Deputados; (iv) mesa da Assemblia
Legislativa ou da Cmara Legislativa do Distrito Federal; (v)
Governador de Estado ou do Distrito Federal; (vi) Procurador
Geral da Repblica; (vii) conselho federal da Ordem dos
Advogados do Brasil; (viii) partido poltico com representao
no Congresso Nacional e (ix) confederao sindical ou entidade
de classe de mbito nacional.
28
Por exemplo, a independncia judicial decisional aliada
previso de direitos sociais e da estrutura do Estado Social de
Direito na Constituio de 1988 permitiu que grupos da
sociedade civil requeressem aos juzes competentes a invalidao
dos processos de privatizao e de reformas constitucionais
como da previdncia. Sadek (1999, p. 298) define esse fenmeno
como guerrilha de liminares onde, por meio de aes civis
pblicas, associaes obtinham liminares (na justia federal de
primeira instncia) suspendendo e invalidando aes dos
poderes Legislativo e Executivo. Esse processo, definido pela
literatura como judicializao, classificado por Ferejohn
(2002, p. 41) em: (i) imposio de limites ao Legislativo e ao
Executivo nas decises legais; (ii) formulao de polticas
pblicas a partir da aplicao da livre interpretao da
constituio e (iii) regulao dos comportamentos polticos de
grupos de interesses, partidos polticos e agentes estatais nos
processos e nos procedimentos democrticos e eleitorais. Todas
essas modalidades esto presentes na jurisdicionalidade
brasileira posterior a 1988.
29
A accountability judicial comportamental disciplinada pela
Lei Orgnica da Magistratura, a qual deve necessariamente
obedecer a uma srie de comandos postos na Constituio de
1988 e, em especial, pelo art. 93, CF. A lei complementar n. 35/
1979 foi parcialmente recepcionada pela constituio, sendo a
Lei Orgnica da Magistratura atualmente vigente.
30
De acordo com o art. 93, II, d, CF, somente no ser
promovido por antigidade o magistrado que for rejeitado por
dois teros dos magistrados do seu tribunal. Essa forma de
desenho institucional das promoes no produz incentivos
adequados para a melhoria da prestao jurisprudencial e da
accountability judicial comportamental.
constitucionalidade e dos legitimados ativos. At o advento da
Constituio de 1988, somente o procurador geral da repblica
era legitimado para propor representao por inconstitucionali-
dade de lei ou ato normativo federal.
39
horizontal relevante aps a Constituio de 1988, mas
com severos dficits de accountabilities interno e
externo. Apesar de existirem deveres judiciais previstos
no Estatuto da Magistratura, no se observava um
desenho institucional do poder Judicirio com
adequados incentivos para a realizao da accountability
judicial comportamental. Alm disso, aps 1988,
aconteceu uma exploso de demandas apresentadas
jurisdio. Essas questes so responsveis pela
ampliao da relevncia e do impacto social do poder
Judicirio, alm de serem indicadas como importantes
fenmenos da crise do poder Judicirio
31
. A ampliao
da provocao do poder Judicirio tambm aumentou
a busca por celeridade e pela eficincia na prestao
jurisdicional. Diversas foram as reformas na legislao
com o intuito de ampliar a celeridade processual
32
.
A relevncia que o poder Judicirio adquiriu no
Brasil, principalmente em razo da maior participao
do poder Judicirio na sociedade com a judicializao
da poltica e do aumento das demandas, colocou em
debate, desde a dcada de 1990, diversas propostas
de reforma do poder Judicirio. Essas reformas
possuam dois focos principais: (i) tornar a jurisdio
mais clere e (ii) estabelecer uma melhor
accountability do poder Judicirio.
A busca por celeridade judicial em parte podia ser
efetivada com alterao da legislao infraconstitucional,
como no caso das mudanas do processo civil. Por
outro lado, uma reforma mais profunda na questo da
celeridade e no estabelecimento de maiores redes de
accountability judicial comportamental e institucional
exigia alteraes no desenho constitucional brasileiro
33
.
Na reforma do poder Judicirio havia a discusso sobre
como a reviso do processo de accountability judicial
institucional pode incrementar a accountability judicial
comportamental. Esse foi o caso de duas iniciativas de
reformas do poder Judicirio: a PEC 96/92
34
e a PEC
112/95
35
. O desenho institucional previsto na PEC 112/
95 demonstra que os conselhos de magistratura (federal
e estadual) propostos buscavam efetivar a accountability
em contexto de grande independncia judicial.
Desde a PEC 96/92, transcorreram 12 anos para que
o Congresso aprovasse uma ampla reforma sobre o poder
Judicirio brasileiro, a qual estabeleceu, entre diversos
dispositivos, um Conselho Nacional de Justia (CNJ)
com competncia sobre as magistraturas federal e
estaduais. A criao de um conselho de justia com
membros externos atraia repulsa da maior parte da
magistratura. Apesar de a emenda constitucional 45/04
ter criado o CNJ com maioria de conselheiros juzes e
sob a presidncia de um ministro do STF, estabeleceu-
se um conselho de magistratura com membros externos.
A reforma do poder Judicirio foi estabelecida como
prioritria logo no incio do primeiro mandato do governo
Lula. Em 2003, o Ministrio da Justia criou a Secretaria
de Reforma do Poder Judicirio, sendo promulgada no
final de 2004 a emenda 45/04. Em verdade, o que fez o
governo Lula foi estabelecer consensos polticos com
os legisladores para aprovar a PEC 96/92, conforme a
redao final formulada pela Deputada Federal Zulai
Cobra (BRASIL, 2000). A maior parte dessa redao
final da PEC 96/92 foi aprovada em 2004.
31
Um dado pode ilustrar bem essa ampliao na demanda por
justia. Em 1990, na justia comum de primeiro grau foram
propostos 3 617 064 processos e julgados 2 411 847. No ano
de 2002, por sua vez, foram apresentados 9 764 616 e julgados
7 506 697 (SADEK, 2004, p. 13). Desse modo, dependendo do
ramo do poder Judicirio, em 2002, seriam necessrios de cinco
a oito anos sem entrada de novos processos para que todos os
antigos fossem julgados (SADEK, 2004, p. 20).
32
So exemplos: a Lei n. 8 952/1994, que estabeleceu a
antecipao de tutela, e a Lei n. 10 444/2002, que regulamentou
a tutela especfica.
33
Em 1992, o Deputado Federal Hlio Bicudo de So Paulo
apresentou a PEC 96/92. O principal argumento da proposta
encontra-se na idia de que o governo brasileiro no redesenhou
institucionalmente o poder Judicirio de maneira adequada, no
concedendo incentivos e estruturas para que os magistrados
cumprissem suas funes plenamente. Essa situao gerou a
crise avassaladora do poder Judicirio (BRASIL, 1992a, p. 7850).
34
Esse trecho capta o problema principal que deveria ser
enfrentado pela reforma do poder Judicirio pela proposta da
PEC 96/92: Na verdade, o problema mais profundo, porque
o Poder Judicirio , dentre os trs Poderes da Repblica, o
nico infenso fiscalizao. Enquanto o Executivo fiscalizado
pelo Legislativo, este pelo povo e ambos pelo Poder Judicirio.
Os juzes no se submetem a qualquer modalidade de censura
externa (BRASIL, 1992a, p. 7852). A PEC n. 96/92 props
mudanas no processo de seleo, promoo e vitaliciedade
para os juzes substitutos, alm de alterar o processo de
nomeao de magistrados no STF e no STJ. A promoo por
merecimento, por sua vez, no seria analisada apenas pelos
membros dos tribunais.
35
O Deputado Federal Jos Genono formulou a PEC 112/95
(BRASIL, 1995) que propunha regulamentar e criar o sistema
de controle do poder judicial com trs rgos (Conselho Federal
de Justia, Conselhos Estaduais de Justia e Conselho Distrital
de Justia), no podendo interferir no mrito das decises
judiciais e nas atividades jurisdicionais. Conforme informa Clve
(2011a, p. 666-667), desde a constituinte ocorre a discusso
sobre a criao de um rgo de controle externo do poder
Judicirio, sendo composto pelos representantes dos outros
poderes e do poder Judicirio. Sobre o controle externo do
poder Judicirio, essa temtica j foi enfrentada pela Comisso
Afonso Arinos em 1986. Com o apoio de juristas como Nelson
Jobim, Nilo Batista e Mrcio Thomaz Bastos, na Comisso de
Sistematizao da Constituinte, o Conselho Nacional de Justia
foi previsto no art. 151 do Projeto A de Constituio
(SAMPAIO, 2007, p. 241).
40
Artigo 5, LXXVIII, CF Razovel durao do processo e os meios para celeridade processual
Artigo 92, I-A, CF Criao do CNJ (Conselho Nacional de Justia)
Artigo 93, I, CF Ingresso na Magistratura com no mnimo trs anos de atividade jurdica
Artigo 93, II, c, CF
Aferio do merecimento para fins de promoo, mensurado por critrios objetivos
de produtividade e presteza no exerccio da jurisdio
Artigo 93, II, e, CF
Probe a promoo de magistrado que retivesse em seu gabinete injustificadamente
processo alm do prazo legal
Artigo 93, IV, CF Obrigatoriedade de curso de preparao para a vitaliciedade.
Artigo 93, VIII, CF Remoo, disponibilidade e aposentadoria julgadas pelo tribunal e CNJ
Artigo 93, X, CF Sesses administrativas dos tribunais pblicas e decises motivadas
Artigo 93, XIV e XV, CF Delegao de poder para funcionrios praticar atos administrativos e distribuio
imediata de processo.
Artigo 103-A, CF Smula vinculante pelo STF
QUADRO 3 EC 45/2004: REFORMA DO JUDICIRIO, CNJ E ACCOUNTABILITY JUDICIAL
A eficincia na prestao jurisdicional, centro da
reforma do poder Judicirio (EC 45/2004), um
importante elemento que compe a accountability
judicial comportamental (ver Quadro 3). Alm disso, a
reforma abordou a crtica ausncia de experincia de
jovens magistrados, que acabava prejudicando a
prestao jurisdicional adequada e segura (SADEK,
2004, p. 22). Por fim, criou mecanismos de promoo
em que o merecimento deveria ser analisado por meio
da quantidade de despachos, de sentenas e de acrdos
prolatados por um magistrado e pelo fiel cumprimento
dos prazos processuais. Sobre a aquisio da garantia
funcional da vitaliciedade, no se concretizou a proposta
que ampliava a accountability judicial institucional ao
introduzir avaliao do conselho de justia, da OAB e
do ministrio pblico. Por outro lado, determinou-se a
participao obrigatria em curso oficial de preparao
para a obteno de vitaliciedade.
A remoo, a disponibilidade e a aposentadoria, por
interesse pblico, passaram a ser julgadas pelo tribunal
e pelo CNJ. A redao final da PEC 96/92 previa a
possibilidade de o CNJ aplicar como sano disciplinar
a perda de cargo aos magistrados por trs quintos
dos membros (BRASIL, 2000, p. 30905). Esse
dispositivo no foi aprovado. Desse modo, apenas por
meio de sentena judicial pode o magistrado perder o
cargo, sendo a maior sano disciplinar administrativa
a aposentadoria com proventos proporcionais ao tempo
de servio. A impossibilidade de aplicar sano
administrativa de perda de cargo diminui a
accountability judicial comportamental.
H outros elementos de accountability judicial
comportamental introduzidos na reforma do poder
Judicirio e, em especial, com foco na eficincia. O
art. 93, X, CF, prescreveu que as sesses administrativas
dos tribunais sero pblicas, alm de as decises
motivadas. O elemento publicidade (informaes)
requisito sine qua non para qualquer modalidade de
accountability, sendo comum outrora a realizao de
sesses administrativas restritas ao pblico nos tribunais.
Nesse mesmo sentido, a emenda determinou que
a organizao judiciria e a lotao de magistrados em
comarcas e sees sero proporcionais demanda
por prestao jurisdicional e populao. Trata-se de
medida que busca estabelecer uma estrutura judiciria
adequada s aes propostas, sendo regra importante
para efetivar o direito fundamental prestao judicial
em tempo razovel. Alm disso, autorizou a delegao
de poder para funcionrios do poder Judicirio praticar
atos administrativos e de mero expediente, alm de
impor a distribuio imediata de processo. Por um
lado, a delegao permite que os juzes foquem seu
tempo na sua atividade fim de prestao jurisdicional.
A distribuio imediata impe a abertura dos prazos
processuais legais para manifestao do juiz com
sanes pelo no cumprimento (impossibilidade de
promoo por merecimento) e obriga o magistrado a
analisar os pedidos de liminares.
Por fim, outro instrumento para concretizar o direito
fundamental razovel prestao jurisdicional
encontra-se no estabelecimento de smula vinculante
pelo STF. Depois de reiteradas decises do STF sobre
uma matria, dois teros dos ministros podem editar
smula vinculante, a qual deve ser seguida por todo o
poder Judicirio e pelas administraes pblicas direta
e indireta. O objetivo que o STF fixe entendimento
sobre a matria, encerrando discusses que
aumentavam a proposio de recursos.
O CNJ foi previsto no art. 103-B, CF, sendo
composto por 15 membros. O mandato dos
conselheiros de dois anos com uma possvel
41
reconduo
36
. O Ministro do STF preside o conselho,
cabendo a nomeao de todos os membros do CNJ
pelo Presidente da Repblica aps aprovao dos
candidatos pelo Senado federal (art. 103-B, 1, 2
e 3, CF). No que se refere composio do CNJ, h
60% (nove) dos membros juzes e 40% (seis) dos
conselheiros no magistrados. Desse modo, pela
anlise da composio, observa-se que se mantm
forte independncia judicial institucional, j que o
Presidente do Conselho, o Corregedor de Justia e a
maioria dos membros do conselho so magistrados.
De outro lado, h tambm elementos de accountability
judicial institucional externa na composio do
conselho, pois quatro membros so profissionais
essenciais funo da jurisdio (advogados e
membros do ministrio pblico) e dois membros so
cidados de notvel saber jurdico
37
.
No existe dvida de que a composio do CNJ
com uma maioria de magistrados auxiliou na aprovao
EC 45/04 e diminuiu a crtica dos magistrados sobre
o estabelecimento do conselho
38
. Partindo do
pressuposto de que existe grande independncia judicial
institucional e dficits de accountability judicial
institucional, seria mais adequada concretizao da
composio prevista na PEC 112/95.
O CNJ constitui-se em rgo responsvel por
exercer accountability sobre outros agentes estatais
como tribunais, magistrados, servios auxiliares,
prestadores de servio notarial e de registro que atuam
por delegao. Desse modo, a principal modalidade
de accountability praticada pelo CNJ a accountability
horizontal, mas, como ser visto abaixo, esse rgo
tambm desempenha elementos de accountability
vertical no eleitoral. Por meio de instrumentos de
accountabilities horizontal ou vertical no eleitoral, o
CNJ implementa accountabilities judicial
comportamental e institucional. No existe
competncia de accountability judicial decisional, pois
o conselho no exerce poder jurisdicional originrio
ou recursal. O art. 103-B, 4, I, CF, afirma que
compete ao CNJ zelar pela autonomia e pelo
cumprimento do Estatuto da Magistratura.
O desenho institucional aps a Constituio Federal
de 1988 no criou incentivos para a fiscalizao e o
controle dos membros do tribunal. Desse modo, a criao
do CNJ e a competncia para o cumprimento do Estatuto
da Magistratura, em especial do Ttulo III da disciplina
judiciria, mostram-se fundamentais. Essa uma forma
de accountability horizontal exercida pelo CNJ sobre
magistrados e rgos judiciais (ver Quadro 4).
Inciso I, do pargrafo 4,
do art. 103-B, CF
Expede atos regulamentares no mbito de sua competncia. (accountability
horizontal sobre magistrados, servidores auxiliares, rgos judiciais e servios
notariais).
Inciso II, do art. 103-B,
CF
Zela pela observncia do art. 37 da CF (fiscalizao do cumprimento dos princpios
da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, publicidade e eficincia).
Art. 103-B, II, CF Apreciar a legalidade de atos administrativos praticados pelo poder Judicirio
Inciso VII do art. 103-B,
CF
Formula relatrio anual sobre o contexto e a situao do poder Judicirio (mensagem
remetida pelo STF ao Congresso).
Art. 103-B, 7, CF
Cria Ouvidorias de Justia (estados e Unio) para o recebimento de denncias contra
magistrados e servidores auxiliares.
Lei n. 12.106 de 2009
Departamento de Monitoramento e Fiscalizao do Sistema Carcerrio e do Sistema
de Execuo de Medidas Socioeducativas (DMF) (mutires carcerrios).
Resoluo n. 102/09 do
CNJ
Impe a publicao pelos tribunais de informaes administrativas e financeiras dos
tribunais, com exceo do STF (informaes sobre: gestes oramentrias,
remunerao e quantitativo dos funcionrios, relao de magistrados).
Resoluo n. 103/10 do
CNJ
Cria Ouvidoria do CNJ e a criao de ouvidorias nos tribunais.
Resoluo n. 76/09 do
CNJ
Informao sobre dados estatsticos sob a competncia do CNJ (Sistema de
Estatsticas do Poder Judicirio Siespj).
Resoluo n. 83/09 do
CNJ
Disciplina a aquisio, a locao e o uso de veculos judiciais pelo poder Judicirio.
Resoluo n. 70/09
Determina os valores institucionais e comportamentais do poder Judicirio
(credibilidade, acessibilidade, celeridade, tica, imparcialidade, modernidade,
probidade, responsabilidades sociais e ambiental e transparncia) (15 objetivos
separados em oito temas).
RICNJ
Poder disciplinar do CNJ, o corregedor nacional de justia exerce correies e
inspees sobre os rgos do poder Judicirio.
QUADRO 4 COMPETNCIAS CONSTITUCIONAIS E INFRACONSTITUCIONAIS DO CNJ
36
No que se refere composio do CNJ, os conselheiros so
(i) Ministro do STF indicado pelo tribunal, (ii) Ministro do
Superior Tribunal de Justia (STJ) indicado pelo STJ, que ser
corregedor de justia; (iii) Ministro do Tribunal Superior do
Trabalho (TST) indicado pelo tribunal; (iv) Desembargador de
42
um dos Tribunais de Justia (TJ) indicado pelo STF; (v) Juiz
estadual indicado pelo STJ; (vi) Juiz do Tribunal Regional
Federal (TRF) indicado pelo STJ; (vii) Juiz federal indicado
pelo STJ; (viii) Juiz de um Tribunal Regional do Trabalho
indicado pelo TST; (ix) Juiz do trabalho indicado pelo TST; (x)
membro do Ministrio Pblico da Unio indicado pelo
Procurador Geral da Repblica; (xi) membro do Ministrio
Pblico estadual, escolhido pelo Procurador Geral da Repblica
e indicado pelos ministrios pblicos estaduais; (xii) dois
advogados indicados pelo Conselho Federal da OAB; (xiii) dois
cidados de notvel saber jurdico e moral ilibada, sendo um
indicado pela cmara dos deputados e outro pelo Senado federal.
A EC 61/09 alterou o art. 103-B, I, CF, prescrevendo que o
Presidente do STF seria membro do CNJ e presidente desse
conselho.
37
Como a maior parte do CNJ composta por juzes e a
participao dos cidados pequena, Bercovici (2005, p. 190)
afirma que: toda a polmica gerada sobre o controle externo
do Poder Judicirio no faz nenhum sentido. O controle destas
instituies perfeitamente adequado a um Estado
Constitucional fundado na soberania popular e, no nosso caso,
no foi criado nenhum controle externo real.
38
Diminuiu, mas no eliminou a crtica criao do CNJ. Por
exemplo, a Associao dos Magistrados do Brasil (AMB)
props ADI 3367/DF, que pleiteava a declarao da
inconstitucionalidade do CNJ. A ao foi julgada improcedente.
Sobre a alegada inconstitucionalidade do CNJ, parte da doutrina
e a jurisprudncia afirmam que inexiste afronta ao princpio
federativo em virtude do carter nacional da magistratura.
Sampaio (2007, p. 254) defende a existncia da unidade do
poder Judicirio, sendo esse poder nacional. Por sua vez, o
ministro relator da ADI 3367/DF afirma que a jurisdio,
exercida pelo poder Judicirio, manifesta a unidade do poder
soberano do Estado. Sendo assim, a jurisdio, por conseqncia
o poder Judicirio, una, indivisvel e nacional (BRASIL, 2005,
Segundo Streck, Sarlet e Clve (2005, p. 22-23) o
poder regulamentar do CNJ no pode: (i) estabelecer
novos direitos e deveres; (ii) criar regras gerais e
abstratas e (iii) restringir direitos fundamentais. Esse
poder regulamentar, por outro lado, deveria concretizar
leis formais j estabelecidas, por meio de uma funo
parecida com as leis medidas, no mbito de sua
competncia (atuaes financeiras e oramentrias,
cumprimento dos deveres judiciais e outras
competncias postas na constituio e no Estatuto da
Magistratura). Excepcionalmente, esse poder
regulamentar poderia concretizar diretamente a
Constituio Federal de 1988. H, contudo, uma
diferena estrutural e poltica entre as leis ordinrias e
complementares, de um lado, e o poder regulamentar
do CNJ. A maneira como essa separao ser feita
depende de duas questes: (i) novo Estatuto da
Magistratura Nacional e (ii) costumes constitucionais
firmados pelo CNJ, STF, Congresso Nacional e
Presidncia da Repblica.
Novamente essa competncia (fiscalizar legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia)
possui principalmente funo de accountability
horizontal, j que o CNJ (agente estatal) fiscaliza a
concretizao de valores da administrao pblica. Por
sua vez, a concretizao desses princpios, como a
publicidade, permite a realizao de accountability
social (vertical no eleitoral) sobre magistrados e
servios auxiliares, sendo aplicadas as sanes de
exposio pblica ou de denncias s ouvidorias. Esses
so importantes mecanismos para transformar em
accountable os agentes estatais, analisados no na
prestao da jurisdio, e sim das atividades
administrativas, financeiras e na apresentao dos
dados referentes prestao da jurisdio (informaes
sobre os processos, a quantidade de processos
analisados, etc.).
Sobre o princpio da publicidade, observam
importantes mudanas implantadas pelo CNJ na
efetivao dessa competncia. Foram estabelecidas e
concretizadas diversas resolues para trazer maior
publicidade, no poder Judicirio. Essas informaes
so obtidas pelo poder de accountability horizontal,
que permite ao CNJ exigir a apresentao desses dados.
Por outro lado, a publicao dessas informaes
permite ao povo, mandante dos agentes estatais eleitos
ou no eleitos, e a grupos da sociedade civil exercerem
a accountability social sobre o poder Judicirio.
Com mais informaes sobre oramento,
quantidade de processos apresentados e julgados,
estrutura administrava e tantos outros dados
fornecidos pelo CNJ, a populao e grupos da
sociedade civil podem discutir a atuao do poder
Judicirio questionando se a independncia judicial
institucional est sendo bem utilizada para prestar uma
jurisdio adequada e clere aos cidados, assim como
possibilita analisar importantes elementos de
accountability comportamental judicial. Como o
objetivo do CNJ ampliar a accountability judicial
institucional, no faz sentido retirar o poder de controle
externo exercido pelo poder Legislativo com o auxlio
dos tribunais de conta. Alm disso, os cidados detm
a faculdade de denunciar os ilcitos praticados por
magistrados e servios judiciais auxiliares, um
mecanismo de accountability vertical no eleitoral, que
permite a aplicao de sano por rgo de
accountability horizontal (CNJ) sobre agentes estatais
no eleitos (magistrados, servidores auxiliares e
pessoas que agem por delegao).
A anlise da infrao disciplinar no prejudica o
exerccio do poder correcional e disciplinar pelos
tribunais e por suas corregedorias. Esse mecanismo
estabelece a competncia disciplinar administrativa
concorrente, podendo tanto o CNJ como os tribunais
43
fiscalizarem administrativamente magistrados,
servidores auxiliares e prestadores de servios pblicos
delegados. Esse desenho institucional aumenta a
accountability judicial comportamental ao permitir que
mais de um rgo faa o julgamento das infraes
disciplinares
39
.
Como o CNJ possui funes e competncias de
accountability judicial interna, nada mais adequado do
que o CNJ representar ao Ministrio Pblico, agente
de accountability horizontal externa dos poderes
constitudos, nos casos de ocorrncia de crimes. Nesse
sentido, o CNJ deve formular um relatrio anual,
sugerindo providncias que julgar pertinentes, sobre
o contexto e a situao do poder Judicirio. Esse
relatrio deve integrar a mensagem remetida pelo
Presidente do STF ao Congresso Nacional para a
abertura da sesso legislativa. Para auxiliar a presidncia
do CNJ na elaborao desse relatrio, foi constitudo
o Departamento de Pesquisas Judicirias (DPJ), rgo
de assessoramento tcnico. Conforme visto no
contexto de criao dos conselhos de justia na Amrica
Latina, por Hammergren (2002), faltavam
conhecimentos tcnicos sobre administrao,
gerenciamento e capacidade para fazer diagnsticos
do poder Judicirio pela cpula diretiva dos tribunais.
Alm disso, a apresentao de informaes do poder
Judicirio para o pblico externo importante para
permitir a accountability horizontal do poder Judicirio
pelos outros poderes e ministrio pblico e a
accountability social pela sociedade civil.
A Lei n. 12 106 de 2009, por sua vez, disciplinou o
Departamento de Monitoramento e Fiscalizao do
Sistema Carcerrio e do Sistema de Execuo de
Medidas Socioeducativas (DMF). Atravs do DMF o
CNJ realiza a accountability horizontal sobre os agentes
estatais que atuam nos referidos sistemas.
Por fim, nos termos do art. 103-B, 7, CF, h
determinao da criao de ouvidorias de justia nos
estados para o recebimento de denncias contra
magistrados e servidores auxiliares. A Resoluo n.
103 de 2010 regulamenta esse dispositivo constitucio-
nal, disciplinando a ouvidoria do CNJ e a criao de
ouvidorias nos tribunais. A ouvidoria do CNJ constitui-
se em canal de direto entre o cidado e o CNJ,
buscando que as informaes trazidas pelos cidados
orientem e aprimorem a atuao do conselho, de acordo
com o art. 2 da Resoluo n. 103. H nesse dispositivo
a construo de um desenho institucional que permite
aos jurisdicionados apresentarem informaes e pleitos
que melhoram a atuao do CNJ. Assim, os cidados
influenciam os agentes estatais no eleitos por meio
de accountability vertical no eleitoral em tema
institucional. Metade das demandas feita s ouvidorias
versa sobre reclamaes sobre magistrados e servios
auxiliares. Destas, 50% trata da morosidade judicial
(FREIRE, BERNARDES & ROVER, 2001, p. 92-94).
Em outras palavras, 25% de todas as demandas da
ouvidoria enfrentam a questo da morosidade. Esse
dado afirma que os cidados utilizam-se da
apresentao de demandas s ouvidorias
(accountability vertical no eleitoral) para reivindicar
um elemento da accountability judicial comportamental
(eficincia).
V. CONCLUSES
A independncia judicial institucional constitui-se
na autonomia que o poder Judicirio possui para
realizar adequadamente sua funo fim: exercer a
jurisdio. So diversos os elementos que compem
a independncia judicial institucional, como: seleo
dos magistrados e de servidores auxiliares, exerccio
do poder disciplinar sobre magistrados e servidores
auxiliares, autonomias (administrativa, financeira e
oramentria), garantias funcionais (vitaliciedade,
irredutibilidade de salrios e inamovibilidade),
possibilidade de participar do processo legislativo de
atos normativos relevantes para a magistratura e para
a gesto da justia, etc. A accountability judicial
institucional diz respeito ao poder de fiscalizar,
influenciar e sancionar o poder Judicirio como um
poder, como uma instituio.
A essncia dos Estados Democrticos de Direito
constitui-se no modelo de separao dos poderes com
pesos e contrapesos. Desse modo no existe e no
adequado que ocorra uma independncia judicial
institucional plena, sem o exerccio de accountability
judicial institucional por outros poderes e por outros
agentes estatais. Nesse sentido, por exemplo,
legtimo que o poder Executivo e o poder Legislativo
participem da aprovao do Estatuto da Magistratura,
do oramento do poder Judicirio e das normas
processuais. A configurao especfica da
independncia judicial institucional em cada pas
depende do desenho constitucional da separao dos
poderes, das relaes de pesos e contrapesos e dos
costumes constitucionais firmados pelos agentes
p. 243-244). Ainda sobre isso, segundo Clve (2011b, p. 87), a
jurisdio una, pois uma ao apresentada receber uma nica
resposta final dentro do Estado de Direito brasileiro, porm
existem duas justias que prestam a jurisdio no Estado
brasileiro.
39
O art. 103, 4, III e V, CF, estabelece ntida competncia
administrativa disciplinar entre o CNJ e o tribunal que pertence
o magistrado. Desse modo, o CNJ pode originalmente analisar
um ilcito disciplinar, alm de avocar e rever processos
disciplinares iniciados nos tribunais. Desse modo, o STF, na
ADI 4638, proposta pela AMB, declarou a constitucionalidade
da competncia disciplinar concorrente.
44
estatais na interpretao e na concretizao da
constituio. Mudanas nos costumes constitucionais
so possveis, mas impem forte carga argumentativa
ao agente estatal que busca alterar esse costume.
Como o poder Judicirio composto por diversos
agentes estatais (magistrados, rgos e tribunais), a
accountability judicial institucional tambm exercida
por alguns agentes do poder Judicirio sobre outros
agentes judiciais. Em outras palavras, alm da
accountability judicial institucional externa, h a
accountability judicial institucional interna. Essa forma
de accountability exercida pelo tribunal de maior
hierarquia, pelos conselhos de justia (quando a maioria
dos membros so juzes), pela direo dos tribunais e
pela Corregedoria de Justia. Observa-se uma
tendncia, nos Estados Democrticos, em aumentar
a accountability judicial institucional interna e diminuir
a accountability judicial institucional externa. A
ampliao da accountability judicial institucional
interna no afronta a independncia judicial apesar de
redesenhar as relaes de poder dentro do poder
Judicirio.
O poder Judicirio brasileiro dotado de grande
independncia judicial institucional e plena
independncia judicial decisional. No que se refere ao
poder disciplinar administrativo, competia apenas aos
prprios tribunais fiscalizarem os deveres judiciais dos
magistrados aps a Constituio Federal de 1988.
Desse modo, no se desenhou adequadamente o
sistema de controle disciplinar administrativo dos
juzes, pois no foram concedidos os incentivos
suficientes para que os magistrados buscassem seguir
da melhor maneira possvel os deveres funcionais.
Com a preocupao de atacar o problema da
prestao da justia adequada (garantia dos direitos) e
clere e o dficit de accountabilities judiciais, foi
proposta a PEC 96/92 e a PEC 112/95. A reforma do
poder Judicirio (EC 45/2004) procurou atacar o
problema da eficincia judicial, alm de aumentar os
instrumentos de accountability dos agentes estatais e
de accountability judiciais institucional e
comportamental.
O CNJ constitui-se em rgo do poder Judicirio,
composto predominantemente de magistrados, com
poderes de accountabilities judiciais. Desse modo, o
CNJ um agente estatal de accountability judicial
institucional interno. A atuao do CNJ promove
principalmente um redesenho parcial das relaes de
poder administrativo, disciplinar, oramentrio e
financeiro no seio do poder Judicirio, retirando poder
principalmente das direes dos tribunais. As
competncias do CNJ promovem principalmente a
accountability horizontal, pois o conselho exige
informaes e justificaes dos magistrados, tribunais,
servidores auxiliares, cartrios e notrios, podendo
sancion-los. Por outro lado, por meio da concretizao
do princpio da publicidade no poder Judicirio, do
recebimento de denncias de ilcitos disciplinares de
agentes judiciais, da existncia de ouvidorias de justia
e da apresentao de relatrios, o CNJ possibilita o
exerccio de accountabilities sociais no poder
Judicirio.
Fabrcio Ricardo de Limas Tomio (fabricio.tomio@pq.cnpq.br) Doutor em Cincia Politica pela Universidade
Estadual de Campinas (Unicamp) e Professor do Departamento de Direito Pblico da Universidade Federal do
Paran (UFPR).
Ilton Norberto Robl Filho (norbertorobl@gmail.com) Doutor em Direito pela Universidade Federal do Paran
(UFPR) e Professor do Curso de Direito da Universidade de Passo Fundo.
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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 21, N 45: 29-46 MAR. 2013

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