ANTE EL NECESARIO DEBATE SOBRE LA DEMOCRATIZACIÓN DE

LA TIERRA: APORTES A LA FUTURA REFORMA CONSTITUCIONAL

DE SANTA FE.

Dra. Ana Clara Moresco

Dra. Luciana Valeria Soumoulou

SUMARIO: 1) INTRODUCCIÓN 2) PRINCIPALES LEYES NACIONALES SOBRE COLONIZACIÓN

DE TIERRAS. EVOLUCIÓN HISTÓRICA 3) CORRELACIÓN ENTRE LEYES DE COLONIZACIÓN Y
PARADIGMAS CONSTITUCIONALES A NIVEL NACIONAL 4) EVOLUCIÓN DEL DERECHO
CONSTITUCIONAL DE LAS PROVINCIAS ARGENTINAS EN MATERIA DE COLONIZACIÓN.
REFERENCIA A LA SITUACIÓN SANTAFESINA 5) EVOLUCIÓN DEL DERECHO SANTAFESINO EN
PARTICULAR 6) INTENTOS AISLADOS PROVINCIALES. FORMOSA. CHUBUT 7) DERECHO
CONSTITUCIONAL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS A LA PROPIEDAD DE LA TIERRA 8) CONCLUSIÓN

1) Introducción

Las políticas colonizadoras se pueden rastrear en la Argentina a partir

de la segunda mitad del s. XIX, sin embargo hoy, más que nunca, es necesario
hablar de colonización, debido a los altos niveles de concentración de la
riqueza, con la consecuente expulsión del mercado agropecuario de cientos de
familias rurales y de los pueblos originarios. Veamos rápidamente algunos datos
de la realidad social (extraídos del Censo Nacional Agropecuario 2002) que
indican un retroceso respecto de los logros alcanzados durante décadas
anteriores:

 De los más de 170 millones de hectáreas agropecuarias de todo el país,

74,3 millones de hectáreas están en poder de tan sólo 4.000 dueños.
Si se tiene en cuenta que hay en total en el país casi 300.000
productores, apenas 4.000 ya poseen casi la mitad de la tierra.
 En la región pampeana, donde están las tierras más cotizadas, hay
4.110.600 de hectáreas en manos de sólo 116 dueños. Esa superficie es
equivalente a toda la provincia de Salta.
 De las 317.816 explotaciones agropecuarias censadas en el año 2002,
hay algo más de 100.000 establecimientos menos que en 1988.
 A pesar de la crudeza de los datos, hoy no existen políticas
colonizadoras generales a nivel nacional ni provincial (como las hubo en el
pasado), sino tan sólo algunos intentos aislados a nivel provincial. Resulta
indispensable poner nuevamente sobre la mesa de debate, políticas
colonizadoras sólidas e integrales que contribuyan a revertir el proceso de
expulsión que los datos evidencian.
Si trazamos una línea de tiempo, se pueden encontrar, a grandes rasgos,
dos principales fundamentos que justifican la necesidad de colonizar en la
República Argentina:
 Una primera etapa, que puede localizarse desde mediados del s. XIX
hasta mediados del s. XX.
 Una segunda etapa, que se extiende desde mediados del s. XX hasta
nuestros días, con varias interrupciones en su evolución.

El fundamento de la primera etapa se encuentra básicamente en la

necesidad de poblar el territorio, objetivo que se cumple con las oleadas
inmigratorias, organizar un país en formación y hacer producir las tierras
vírgenes.
El fundamento de la segunda etapa es muy distinto al anterior. Ya no se
trata de poblar mediante la importación de recursos humanos y materiales
extranjeros, sino primordialmente de proteger nuestros propios recursos,
consolidar la cultura agraria con medidas de protección a la Agricultura
familiar y arraigar nuevamente en el campo al productor desplazado por
condiciones económicas desfavorables. De encararse una política colonizadora
en la actualidad, el fundamento seguiría siendo éste último.
Es necesario precisar que la colonización, que se requiere en la
actualidad, no puede y no debe centrarse únicamente en una política de
distribución de tierras, como se concebía en el pasado. De ser así, estaría
destinada al fracaso o a convertirse en un simple negocio inmobiliario. Hoy se
debe concebir a la colonización como un reparto de tierras controlado por el
Estado, donde la propiedad adquiera su necesaria función social, acompañado
de políticas estatales concretas que le hagan de soporte (políticas que
conviertan al trabajador rural en propietario, políticas educativas, crediticias,
impositivas, tecnológicas, de capacitación, etc.) y que apunten a la protección
integral de la familia rural y al cuidado de los pueblos originarios. Ya
volveremos más adelante sobre este concepto.
 2) Principales leyes nacionales sobre colonización de tierras. Evolución
histórica

En un primer momento, la tierra fue quitada al indígena para pasar a

manos del conquistador y más tarde a los representantes de la corona y
adelantados, a medida que la fundación de los pueblos y ciudades fue teniendo
lugar hacia el interior (1).
En la República Argentina, las primeras y principales leyes sobre tierra
poco y nada tenían que ver con la idea de poblar. Así, por ejemplo, encontramos
la Ley de Enfiteusis de Rivadavia de 1826, que años más tarde sería copiada
por algunas provincias argentinas como Buenos Aires en 1828 y Santa Fe en
1853.
Durante la presidencia de Rivadavia se extiende entonces la enfiteusis a
todas las tierras públicas de la Nación, que son dadas en garantía sobre el
primer préstamo contraído con la banca de Londres. Por medio de este sistema,
el Gobierno esperaba sacar las tierras del mercado, y pagar los intereses del
préstamo contraído con el canon pagado por los colonos. Así el Estado
conservaba la propiedad de las tierras que, en manos de los enfiteutas,
comenzarían a producir.
La Ley Rivadaviana fracasa al poco tiempo de ponerse en práctica. A un
año de sancionada, 85 enfiteutas, sin ni siquiera pagar el canon, detentaban
919 leguas cuadradas de tierra, y lo recaudado en concepto de canon fue
exiguo (2).
Como resultado de la aplicación de esta ley, se produjo una significativa
concentración de tierras en pocas manos, nada se estableció sobre la obligación
de POBLAR y lo recaudado por el Estado argentino fue insignificante.
A poco de sancionada nuestra Constitución Nacional de 1853, hubo en el
período 1852-1862 poca entrada de inmigrantes, unos 300.000 en total. En
cambio en el período 1862-1880 se produjo un preanuncio de lo que serían las
grandes oleadas inmigratorias a partir de 1880. Durante la presidencia de
Mitre (1862-1868) entraron 100.000 inmigrantes; en la de Sarmiento (1868-
1874), 280.000 y en la de Avellaneda (1874-1880), 268.000 (3).

Es recién durante la presidencia de Avellaneda, que se dicta, en 1876, la

Ley 817 de Inmigración y Colonización. En ésta se denotaba, un intento del
Estado argentino de poblar las zonas rurales y de poner los campos a producir.
Se trataba de una ley extensa, de 128 artículos, dividida en dos partes. La
primera parte dedicada a la Inmigración y la segunda, a la Colonización.
 Dentro de la parte dedicada a la INMIGRACIÓN, se destacaban las
normas concernientes a la creación del Departamento General de Inmigración,
dentro de la órbita del Ministerio del Interior, por medio del cual se les
concedía a los inmigrantes ciertas franquicias, como por ejemplo el derecho a
alojamiento y alimentación por el Estado nacional durante los cinco días
posteriores al arribo al país; traslado gratuito hasta el lugar donde habrían de
establecerse; se creaba una oficina de trabajo cuya función era buscarles
empleo, también dentro de los cinco días posteriores al desembarco; en caso
de que el inmigrante quisiese ir al interior, llegado al punto de destino, tenía
derecho a ser alojado y alimentado por el Estado durante otros 10 días. Es de
resaltar que, por medio de la ley, se creaban agencias propagandistas para
atraer inmigrantes posibles en distintas ciudades europeas (4).
En cuanto a las normas referidas específicamente a la COLONIZACIÓN,
se debe mencionar el artículo 61, que disponía la creación de una Oficina de
Tierras y Colonización, que trabajaría conjuntamente con el Departamento
General de Inmigración, ambos dentro de la órbita del Ministerio del Interior.
El artículo 64 disponía: “El Poder Ejecutivo dispondrá la exploración de
territorios nacionales y hará practicar la mensura y subdivisión de los que
resultaren más adecuados para la colonización”, y el artículo 85 citaba que a los
100 primeros colonos que llegaran a las distintas zonas, que fueran jefes de
familia y agricultores, se les daría gratis un lote de 100 hectáreas.
Por el artículo 86, se establecía que los restantes lotes serían vendidos a
razón de dos pesos fuertes la hectárea, pagaderos en 10 anualidades,
haciéndose el primer pago dos años después de la adjudicación. Por el artículo
112, se disponía la estimulación de la agricultura en aquellas zonas que se
consideraban convenientes, por medio de la concesión gratuita de más lotes a
aquellos colonos que se hubiesen distinguido por su laboriosidad y aptitud para
el trabajo.
A su vez, en el capítulo VII de la ley, el Estado nacional se comprometía
a auxiliar a las provincias, en el establecimiento y desarrollo de las colonias
asentadas en territorios provinciales.
En suma, fue una ley que intentó dar respuesta a las necesidades del país
a partir de la segunda mitad del siglo XIX, pretendiendo poblar el interior
mediante la importación de recursos humanos y económicos, fundamentalmente
provenientes de Europa, y fomentar el desarrollo de una agricultura incipiente
que comenzaba a dar sus primeros pasos. El Estado favorece estas condiciones,
circunscribiéndose la noción colonizadora a un reparto de tierras, sin
preocuparse por controlar qué pasaba con esas tierras una vez adjudicadas.
 El Estado ausente y la falta de controles hicieron que se desvirtúen las
finalidades pretendidas por la ley y que grandes extensiones fiscales fueran
acaparadas por pocas personas, sin verdadera intención de poblarlas ni de
ponerlas a producir de forma inmediata.
En el lapso 1880-1914, la inmigración se constituyó en un fenómeno
excepcional. La proporción de inmigrantes sobre la población original fue la más
alta del mundo: entre un 25% y un 30%, mientras que en Estados Unidos, por
ejemplo, nunca llegó al 15% (5).

Los finales del s. XIX y principios del s. XX fueron tiempos de

apropiación de grandes extensiones mientras había tierras fiscales que
repartir. Se consolidaban los latifundios (principalmente por las tierras
arrebatadas a los indígenas en las campañas al desierto) pese a algunos
intentos aislados, como la ley 4.167, que procuraba incentivar el cultivo del
suelo y aumentar la población rural (6).
En este sentido, la ley 4.167, promulgada el 8 de enero de 1903, bajo la
segunda presidencia de Julio Argentino Roca, trae algunas disposiciones
interesantes. Es una ley muy corta, de sólo 22 artículos, conocida bajo el
nombre de “Régimen de tierras fiscales”. Por los artículos 1 y 2 de la misma, el
Poder Ejecutivo exploraría los territorios nacionales para saber cuáles eran las
tierras aptas y así poder dividirlas en lotes, para la fundación de pueblos y el
establecimiento de colonias agrícolas y pastoriles. Establecía superficies
máximas de adjudicación (100 hectáreas para lotes agrícolas y hasta 2.500
hectáreas para los pastoriles). El artículo 2 in fine disponía: “Ninguna persona
o sociedad, podrá adquirir, ...más de dos lotes agrícolas y uno pastoril, ni más
de 20.000 hectáreas, en compra o arrendamiento”.
Por el artículo 4 de la ley, se les imponía a los adquirentes de tierras la
obligación de poblarlas con haciendas y construcciones dentro de ciertos
plazos. Es decir, todas estas disposiciones, en alguna medida, apuntaban a
proyectar un tímido intento, por parte del Estado, de controlar el reparto de
tierras públicas, convirtiendo a los adjudicatarios de las mismas en titulares de
ciertas obligaciones. Asimismo, la ley procuraba evitar la concentración de
tierras mediante adjudicaciones máximas.
En el artículo 13 de la ley se autorizaba al Poder Ejecutivo Nacional a
encargarse de la colonización de tierras provinciales que las provincias
dispusieran a tal fin. Y por el artículo 21, se derogaban todas las leyes
anteriores sobre tierras, salvo las disposiciones de la primera parte de la ley
817, referidas a la inmigración.
 Esta fue una ley de adjudicación de tierras de carácter parcial. Abordó
la colonización en forma restringida, concibiéndola sólo como reparto de
tierras sin otras políticas complementarias que apuntasen al bienestar y
progreso del poblador rural. Intentó frenar la conformación de nuevos
latifundios, a través de superficies máximas de adjudicación, y mantuvo el
espíritu de la necesidad de poblar la campaña y de fomentar la inmigración,
principalmente europea.

Es recién en el año 1940, con la ley 12.636, dictada durante la

presidencia de Ramón S. Castillo, cuando la colonización adquiere otra
perspectiva. En la misma, se entendía a la colonización como algo que iba mucho
mas allá de una simple distribución de tierras fiscales, previendo medidas de
carácter integral para el beneficio del poblador rural y su familia. Era
prácticamente un código de 80 artículos dedicado a la colonización, creándose
el Consejo Agrario Nacional (CAN), organismo que duró más de 40 años y que
tuvo a su cargo la misión de colonizar, poblar el campo y subdividir la tierra.
El objeto de la ley aparecía con nitidez en su artículo 1, que
representaba una muestra fiel de lo que trataría la ley en los artículos
siguientes. En el primer párrafo, se anunciaba un plan agrario destinado a
POBLAR el interior del país, racionalizar las explotaciones rurales, subdividir la
tierra, estabilizar la población rural sobre la base de la propiedad de la misma
y llevar MAYOR BIENESTAR A LOS TRABAJADORES AGRARIOS. Se
advierte que todavía con esta ley -64 años después de la Ley Avellaneda- hay
necesidad de poblar y de fomentar la inmigración, pero, a su vez, se entendió
que la colonización implicaba no sólo reparto de tierras, sino que también
involucraba llevar mayor bienestar a los pobladores rurales.
El segundo párrafo agregaba: “La propiedad de la tierra queda sujeta a
las limitaciones y restricciones que se determinan en esta ley de acuerdo al
interés colectivo”. Si bien no se mencionaba en forma expresa, la fórmula legal
hacía referencia a la función social de la propiedad.
Por el artículo 2, se creaba el CAN, quien sería el órgano encargado de
llevar adelante las finalidades de la ley y por el artículo 7, el CAN fue dotado
de múltiples funciones y atribuciones, entre las que se destacaban: la facultad
de adquirir inmuebles rurales para darlos en colonización; fomentar el
cooperativismo en todas sus formas; propiciar la formación de industrias
rurales; estimular el crédito agrario; incentivar en las escuelas rurales una
instrucción que apuntara a desarrollar la capacidad técnica de los agrarios;
implementar la utilización en común de las maquinarias industriales y agrícolas;
promover la aplicación del seguro agrícola en las colonias que administrase, etc.
Para lograr su propósito colonizador, el CAN contaba (artículo 8) con las
siguientes tierras:

1) Las fiscales que se consideren aptas.

2) Las que por transferencia pasen a su disposición, y que se encuentren
en poder de Ministerios, bancos oficiales u otras reparticiones públicas y que
se consideren aptas.
3) Las que el CAN adquiera por compra o expropiación.
4) Las de dominio privado o de las provincias o municipalidades que sean
ofrecidas para someterse al régimen de la ley.

Hay que resaltar que de la letra expresa de la ley ya no se hablaba

únicamente de distribución de tierras fiscales, sino también de la posibilidad
de expropiar, lo que denotaba que el cometido de la ley iba mucho más allá de
poblar y repartir tierras públicas.
Por el artículo 7 inc. n), se preveía que el CAN organizaría en el exterior,
por intermedio de la representación diplomática y consular, una propaganda
permanente destinada a difundir allí las zonas agrícolas del país. En este punto,
es necesario señalar que la ley estudiada dirigía su política agraria tanto hacia
nacionales como hacia extranjeros que quisiesen radicarse en el país.
El capítulo VIII de la ley estaba referido a la subdivisión de los lotes.
Se establecía que la superficie de los mismos quedaría subordinada a la
naturaleza y topografía del terreno, teniendo en cuenta la posibilidad de que el
agricultor pudiera realizar la mayor parte de la labor agrícola utilizando su
trabajo personal y el de su familia, y con capacidad productiva para cubrir sus
necesidades de vida y a su vez le permitiera mejorar sus condiciones sociales y
económicas y la técnica de su explotación (art. 21 1er. Párr.). Esta disposición
sobre la subdivisión de lotes representaba una sensible mejoría respecto de
otras leyes anteriores, ya que la subdivisión no se hacía más teniendo en cuenta
un número fijo de hectáreas, sino que se empezaba a manejar el concepto de
unidad económica agraria en las subdivisiones prediales, que años más tarde
tendría consagración legislativa expresa.
Por el artículo 27, se instituía un orden preferente a tener en cuenta
para la venta de los predios: los que fuesen de nacionalidad argentina o
extranjeros con residencia mayor de 5 años y estuvieran domiciliados en la
región; los que fuesen egresados de escuelas de agricultura y ganadería
nacionales, provinciales, o de otros establecimientos de orientación agraria,
siempre y cuando cultivasen la tierra directamente, etc.
En el capítulo IX de la ley, referido a la venta de los predios, se
establecía que el CAN podía vender directamente el predio al agricultor que
abonara por lo menos el 10% del precio de venta al contado, siempre y cuando
no fuera ya propietario de otro inmueble apto para la agricultura de igual o
mayor extensión. Es decir, no se podía adjudicar más de un predio por persona
para combatir la concentración de tierras y la especulación, encauzándose el
esfuerzo estatal a convertir la tierra definitivamente en un bien de trabajo y
no en un bien de renta.
Los agricultores que no podían abonar el 10% al contado podían arrendar
los predios con opción a compra por el término de 5 años. A su vez, por el
artículo 22, se habilitaba al CAN para introducir las mejoras (como viviendas
de tipo económicas) necesarias en los predios a ofrecerse a agricultores. Esto
último obliga a un análisis: a diferencia de lo que ocurría con otras leyes de
colonización anteriores, la tierra fiscal ya no se regalaba bajo ninguna
circunstancia, si bien se establecían condiciones de ventas accesibles y
favorables para que el poblador rural se afianzara en la propiedad de la tierra.
Recordemos que en la Ley Avellaneda, por ejemplo, se regalaban lotes de 100
hectáreas a los primeros colonos que se radicaran en las distintas zonas.
Dentro de las condiciones ventajosas para lograr el acceso a la
propiedad de la tierra, por el artículo 67, el CAN, a solicitud del interesado,
estaba facultado para recibir en pago de las cuotas de los predios y del
arrendamiento, los productos de la tierra objeto de los respectivos contratos,
cotizados al precio de plaza.
Por el artículo 35, se disponía que mientras no estuviese abonada la
totalidad de precio, los agrarios estaban obligados a seguir las normas de
cultivo y explotación indicadas por el CAN, jugando esta normativa como
importante limitación al ejercicio del derecho de propiedad en su acepción
clásica.
La educación y el cooperativismo constituían ejes claves de la ley 12.636.
Con respecto a la primera, el CAN gestionaba la instalación de escuelas con
finalidad agrarista (artículo 34); en cuanto al cooperativismo, estimulaba la
constitución de sociedades cooperativas agrarias de todo tipo. A su vez, los
propietarios que destinasen inmuebles a la colonización y que acatasen las
normas del CAN, tendrían beneficios de carácter impositivo.
La ley también preveía la formación de chacras experimentales, con
miras a la diversificación de la producción y a la implantación de industrias
rurales anexas. Por otra parte, además del plan básico de colonización agrícola,
la ley implementaba en su capítulo XV un plan de colonización granjera de tipo
familiar. Para este fin, las tierras a adjudicarse no podían exceder de 50
hectáreas, pudiéndose destinar las mismas, entre otras cosas, al cuidado de
animales de labor, a la avicultura, a la apicultura, a la cría de conejos, a la cría
de cerdos, al mantenimiento de vacas lecheras, etc. Este aspecto es un eje
clave en un plan de colonización que aspira a ser integral, con miras a la
expansión de un mercado agrícola- ganadero. Es decir, no sólo dirigido hacia la
exportación de nuestros productos, sino también hacia un mercado de
producciones alternativas, con la intención de alimentar el funcionamiento de
un mercado interno.
Una mención especial merece el artículo 71 de la ley sobre la
inembargabilidad. A pesar de algunos intentos aislados de leyes anteriores
(como la ley 11.170 de 1921, llamada la Ley Agraria sobre Arrendamientos
Rurales, dictada durante la presidencia de Irigoyen) que declaraban
inembargables los instrumentos de trabajo del agricultor, la ley 12.636 fue
más osada, animándose a regular más allá de ese límite. Se establecían como
inembargables no sólo los instrumentos de trabajo del agricultor, sino también
el predio vendido y las mejoras adheridas al mismo, ya fuera por deudas
contraídas con anterioridad como con posterioridad a la firma de los
contratos; en cambio los frutos del suelo arrendado o vendido eran
inembargables sólo por deudas anteriores.
El artículo 78 constituía una pieza estructural en la protección de la
agricultura familiar, pero a su vez otra limitación importante al ejercicio del
derecho de propiedad en su estado clásico. Disponía que en los títulos de
propiedad que otorgara el Estado, se debía insertar una cláusula especial que
impidiera la enajenación de tierras hacia sociedades anónimas o sociedades
comerciales, con excepción de las cooperativas; y que los registros de
propiedad inmueble no anotarían transferencias de tierra de origen fiscal a
favor de las mismas. Disposiciones de este mismo tenor, que protegen
fuertemente la agricultura familiar, pueden ser encontradas, actualmente, en
varias constituciones provinciales argentinas, y en forma todavía más
radicalizada son contempladas en algunos estados norteamericanos bajo el
rango de simples leyes (sólo posee rango constitucional en el Estado de
Nebraska, conocida como la cláusula “INICIATIVA 300”).
Resumiendo, la ley 12.636 fue una ley colonizadora, con aspiración de
cubrir minuciosamente todos y cada uno de los aspectos relativos a la cultura
agraria. Constituyó un verdadero código de colonización, del cual se extraen
principios claros de protección a la agricultura familiar y que coadyuvaron de
alguna manera a consolidar “UNA AGRICULTURA CON AGRICULTORES”,
bandera sostenida desde hace tiempo por la Federación Agraria Argentina.
El derecho de propiedad aparece resquebrajado en su filosofía clásico-
liberal, alineándose en un paradigma que empieza a emerger, relativo a la
“función social de la propiedad”. El Estado comienza a adquirir protagonismo en
las cuestiones de índole agraria y económica. Marca un quiebre en la idea de
colonización. No se trata sólo de poblar el territorio, sino también se busca la
protección y el bienestar de la familia rural en sus aspectos económicos,
sociales y culturales. Estos lineamientos se verán posteriormente
profundizados con la ley 14.392 de enero de 1955.
La política colonizadora del CAN dio sus frutos en la República
Argentina. Mientras duró, fue un instrumento útil. Como dato, se desprende
que el CAN adquirió por compra, expropiación y transferencia de tierras
fiscales 1.266.325 hectáreas que subdividió en lotes de acuerdo a la unidad
económica de cada región, y entregó a 7.841 productores diseminados entre las
provincias de Buenos Aires, Corrientes, Salta, Santa Fe, Córdoba, Entre Ríos,
Mendoza, San Juan y Río Negro (7).

La ley 12.636 de 1940 es modificada por la ley 14.392, de enero de 1955,

dictada durante la presidencia de Juan Domingo Perón y bajo las
prescripciones de la Constitución Nacional de 1949. Ésta fue también un
verdadero código de colonización con 83 artículos. Por esta ley se suprimió al
CAN como órgano encargado de la misión colonizadora, poniendo en ese papel al
Banco de la Nación Argentina. Si bien fue una ley con similares características
a la 12.636, fue más radicalizada en sus fines y marcó la ruptura definitiva con
las leyes de colonización anteriores, ruptura que fuera preanunciada por su
predecesora, la ley 12.636.
El objeto de la ley aparecía en el artículo 1 que, por su importancia, es
preciso transcribirlo en su totalidad: “El Estado, con el objeto de promover la
colonización, fiscalizará la distribución y utilización del campo e
INTERVENDRÁ con el fin de desarrollar e incrementar su rendimiento
racional en interés de la comunidad, facilitando a los trabajadores agrarios la
posibilidad de convertirse en propietarios de las tierras que cultiven”.
“LA PROPIEDAD PRIVADA TIENE UNA FUNCIÓN SOCIAL y está
sometida a las obligaciones que se determinan en esta ley acorde con el bien
común”.
 “La organización de la riqueza agropecuaria y su explotación tienen por
fin el bienestar del pueblo, dentro de un orden económico conforme a los
principios de justicia social”.
En este punto, es necesario hacer un paréntesis. A diferencia de lo que
ocurría con la ley 12.636, ya no se incluyen dentro de los objetivos de la ley
14.392, el de poblar el país, lo que implica definitivamente un cambio de
fundamento en la necesidad de colonizar. Si tratáramos de ubicar la ley en
estudio dentro de la línea histórica que comentábamos al principio del trabajo,
sin lugar a dudas es una ley que se ubica en la segunda etapa de la colonización.
Es decir, ya no se trata, exclusivamente, de poblar el territorio mediante la
introducción de recursos humanos y materiales extranjeros, sino
primordialmente de proteger nuestros propios recursos.
Además, el término “función social de la propiedad” surge en forma
expresa del texto de la ley, sin hesitaciones. El Estado aparece interviniendo
en la actividad agraria con toda su potencia. En suma, lo que se insinúa con la
ley 12.636 se consolida con la 14.392, producto del paradigma constitucional
vigente a la fecha de su sanción (señalemos que ya no regía la Constitución
liberal de 1853, sino la Constitución Nacional de 1949, exponente máximo del
constitucionalismo social).
En este sentido, como elementos a destacar por sobre la ley anterior, se
pueden mencionar los siguientes:

1) Que las tierras a adjudicar serían divididas en unidades económicas de

explotación, entendiéndose por tal el predio que por su superficie, calidad de
tierra, ubicación, mejoras y demás condiciones de explotación, racionalmente
trabajado por una familia agraria que aportara la mayor parte del trabajo
necesario, permitiera subvenir a sus necesidades y a una evolución favorable a
la empresa (artículo 21). Se empleaba con rigor conceptual lo que se entendía
por Unidad Económica, llamándola expresamente de esa forma.
2) Por los artículos 29 y 30, se establecía un régimen más minucioso que el
contemplado en la ley anterior para elegir a los adjudicatarios de las Unidades
Económicas. Debían ser productores agropecuarios de profesión; tener por lo
menos 20 años de edad; contar con buenos antecedentes personales; no ser
propietarios de otra unidad económica; no padecer de enfermedades crónicas
ni de defectos físicos que incapacitaran para el trabajo rural. Entre los
aspirantes que reunían estos requisitos, se preferiría a quienes poseyeran
familia numerosa; los de nacionalidad argentina o extranjeros con residencia
mayor de 5 años; los que estuvieran domiciliados en la región; los que fuesen
egresados de las facultades de agronomía y veterinaria u otros
establecimientos de orientación agraria, siempre que cultivasen la tierra
directamente; los que fueran socios de cooperativas agropecuarias, etc.
3) La forma de pago de las Unidades Económicas adjudicadas era más
flexible y ventajosa que la ley anterior, quedando el banco facultado a
suspender los pagos de los adjudicatarios en caso de pérdidas de cosecha
(artículo 46). Además las cuotas serían abonadas por los productores en forma
mensual o semestral según fuera más conveniente (artículo 44). Si bien la ley
no hacía referencia expresa a que los pagos se ajustarían a los ciclos
agrobiológicos, sí se estipulaba que los vencimientos de las cuotas se fijarían
en las épocas de mayores ingresos (artículo 44).
4) Se establecía un fuerte impulso del crédito agrario para lograr
mayores producciones agropecuarias, para satisfacer la exportación, pero
también el consumo interno (artículo 4 inc. g). Esto es un tema muy importante
y se repite en la ley 12.636, ya que marca un cambio de rumbo en la política
pública y muestra el agotamiento del modelo agroexportador.

En este punto, podríamos indicar que tanto la ley 12.636 como la 14.392
son comparativamente similares. La distribución de tierras va necesariamente
acompañada de otras políticas estatales (educativas, de capacitación, de
créditos, de fomento al cooperativismo en todas sus formas, etc.) teniendo en
cuenta una perspectiva integral de la idea colonizadora. Pero en la ley de 1955,
la intervención estatal, en las cuestiones agropecuarias, es aún mayor a la
intervención propuesta por la ley de 1940.
Por último, no podemos dejar de señalar la influencia del Grito de Alcorta
de 1912 en todo lo que fue el movimiento colonizador posterior. El Grito de
Alcorta constituyó sin lugar a dudas el germen disparador de todas las
conquistas agrarias posteriores, dando nacimiento a la Federación Agraria
Argentina. Las consecuencias de ese hecho histórico y nacional fueron
múltiples y positivas, ya que se consagraron las bases para organizar la
permanente acción sindical, en defensa de los pequeños y medianos
productores rurales.
De hecho, es recién a partir de este movimiento donde empiezan a
aparecer lentamente leyes dirigidas a proteger los derechos de los
agricultores, especialmente de los arrendatarios. Como exponentes de esta
legislación tuitiva, es donde ubicamos a las leyes 12.636 y la 14.392.
 3) Correlación entre leyes de colonización y paradigmas
constitucionales a nivel nacional

Del texto constitucional liberal de 1853 se desprenden, en el tema de

estudio, dos mandatos claros: la necesidad de colonizar mediante el reparto de
tierras fiscales y fomentar la inmigración europea. Había una necesidad de
atraer extranjeros, principalmente provenientes de Europa, para poblar un
territorio que estaba desierto. Todo dentro de un paradigma constitucional de
respeto a las libertades individuales y de respeto a ultranza de la propiedad
privada, entendida esta última en términos absolutos. Las cuestiones
inherentes a la actividad económica aparecían como ajenas al Estado,
caracterizado por su abstencionismo. Esto es lo que se conoce como
constitucionalismo clásico, liberal o constitucionalismo de la 1ra. generación.
Esta idea, aplicada a la colonización, fue reflejada fielmente por las
primeras leyes nacionales de colonización, siendo su principal exponente la Ley
817 de Inmigración y Colonización del año 1876.
En este sentido, recordemos el artículo 25 de nuestra Constitución
Nacional, que permanece intacto desde 1853 y que comienza diciendo: “El
Gobierno federal fomentará la inmigración europea...”; pero es quizás el actual
artículo 75 inc. 18 y el 125 los que mejor exponen el espíritu de la época en
materia de colonización. Expresa el 75 inc. 18: “Corresponde al Congreso:
“...Proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de
todas las provincias...y promoviendo la industria, LA INMIGRACIÓN, la
construcción de ferrocarriles y canales navegables, LA COLONIZACIÓN DE
TIERRAS DE PROPIEDAD NACIONAL, la introducción y establecimiento de
nuevas industrias, LA IMPORTACIÓN DE CAPITALES EXTRANJEROS y la
exploración de los ríos interiores...”.
A su vez el artículo 125 prácticamente reproduce el mismo artículo, pero
esta vez, referido a nivel provincial, estableciéndose la facultad de colonizar
como una facultad concurrente entre la Nación y las provincias. El artículo 125
de nuestra Constitución Nacional expresa: “Las provincias pueden...promover su
industria, LA INMIGRACIÓN, la construcción de ferrocarriles y canales
navegables, LA COLONIZACIÓN DE TIERRAS DE PROPIEDAD PROVINCIAL,
la introducción y establecimiento de nuevas industrias, LA IMPORTACIÓN DE
CAPITALES EXTRANJEROS y la exploración de sus ríos...”.
Al hacer un juicio de valor sobre el texto constitucional de 1853, no
podemos dejar de mencionar que fue una Constitución útil y adecuada para su
época. Había un país que estaba desierto y que necesitaba recursos humanos y
capitales extranjeros para poder erigirse. El Estado no contaba con los medios
para poder hacerlo y, en ese marco, se encuadraron las primeras leyes de
colonización. Abierto el país a la inmigración, se desarrolló una producción
agropecuaria incipiente destinada fundamentalmente a satisfacer la demanda
exterior. Así planteadas las cosas, la Constitución Nacional de 1853 constituyó
una herramienta legal de importancia para el logro de esos objetivos.
Sin embargo, con el transcurso de las décadas, este sistema deja de ser
operativo. Con la aparición del imperialismo económico, la política estatal del
“dejar hacer”, que ofrecía el modelo constitucional liberal de mediados del s.
XIX, resultaba insuficiente para enfrentar las crecientes demandas sociales.
Así, el principio de la autonomía de la voluntad empieza lentamente a
resquebrajarse, y el Estado –producto de las fuertes exigencias sociales-
comienza a intervenir para tratar de neutralizar los efectos de la desigualdad
económica.
Esta intromisión del Estado, en materia agraria, se manifestó en un
principio a través de leyes aisladas, apareciendo, en la primera mitad del s. XX,
las primeras leyes que restringían la autonomía de la voluntad, por ejemplo, a
través de plazos mínimos obligatorios en los arrendamientos rurales
(recordemos la ley 11.170 de 1921, dictada durante la presidencia de Irigoyen,
que elevaba el plazo mínimo de las locaciones agrarias a 4 años - artículo 2-; o
la ley 11.627 de 1932, durante la presidencia de Justo, que elevaba también el
plazo mínimo, pero esta vez a 5 años).
Párrafo aparte merece la Ley 13.246 de Arrendamientos y Aparcerías
Rurales de 1948, ya que constituyó una herramienta eficaz de transformación
agraria y generador de nuevos propietarios, posibilitando el arraigo de la
familia rural, cuya estabilidad requirió, a la vez, la aplicación de una política
colonizadora acorde con tal propósito.
En este punto no podemos soslayar la contribución inconmensurable de la
Federación Agraria Argentina, que con sus aportes contribuyó al diseño del
nuevo cuerpo jurídico, dando forma real a una de las conquistas más grandes de
la Entidad (8).
En el período de cuatro años, “más de 45.700 arrendatarios y aparceros
se hicieron propietarios; se expropiaron los más conocidos latifundios con
colonias instaladas y transformaron en propietarios a los arrendatarios que los
ocupaban. También en la misma época, se intervino en la sanción de la Ley de
Trabajo Asalariado Rural, consiguiéndose el respeto al trabajo personal de la
familia agraria” (9).
 Como ya expresáramos con anterioridad, este tipo de leyes, al principio
solitarias, lentamente comenzaron a hacerse cada vez más frecuentes a
medida que avanzaba el s. XX, especialmente en la década del 40, producto de
las necesidades sociales reinantes. En este contexto, se hacía evidente la
necesidad de darle a toda la legislación dispersa, un nuevo marco constitucional
que fuera idóneo para contenerla. Así planteadas las cosas, se preparaba el
terreno para el constitucionalismo social, que se consagra con la reforma
constitucional de 1949.

En este nuevo modelo constitucional, la colonización es pensada no sólo

como reparto de tierras fiscales para conquistar extranjeros, sino que es
entendida como herramienta agraria indispensable de cambio, capaz de llevar
bienestar al poblador rural argentino. Sin lugar a dudas, todo dentro de una
filosofía de comunión con la función social de la propiedad.
La reforma constitucional de 1949 es una reforma integral. Su ideología
ya se deja descubrir en el preámbulo. Se agregó, dentro de los objetivos
perseguidos, “promover...la cultura nacional...ratificando la irrevocable decisión
de constituir una Nación socialmente justa, económicamente libre y
políticamente soberana...”.
Los mandatos constitucionales, en materia agraria, son vastos por la
riqueza de sus contenidos. Así, se incorporan cláusulas que abarcan los
aspectos económicos, sociales y culturales que conciernen al poblador rural y a
su familia.
Se puede mencionar el artículo 37, que jerarquiza constitucionalmente
los conceptos de protección estatal a la unidad económica familiar y al bien de
familia. Dentro de las disposiciones referentes a la educación y cultura, cobra
significación para los agrarios la que establece que: “...la enseñanza primaria en
las escuelas rurales tenderá a inculcar en el niño el amor a la vida de campo, a
orientarlo hacia la capacitación profesional en las faenas rurales...El Estado
creará con ese fin, los institutos necesarios para preparar un magisterio
especializado...” (art. 37).
Sin embargo, es en el capítulo IV (artículos 38 al 40) de la Constitución
de 1949, llamado “LA FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD, EL CAPITAL Y
LA ACTIVIDAD ECONÓMICA”, donde el constitucionalismo social y el cambio
de filosofía agraria adquieren su cabal dimensión.
Así, la primera parte del artículo 38 comienza diciendo: “La propiedad
privada tiene una función social y, en consecuencia, estará sometida a las
obligaciones que establezca la ley con fines de bien común. Incumbe al Estado
fiscalizar la distribución y la utilización del campo e intervenir con el objeto de
desarrollar e incrementar su rendimiento en interés de la comunidad y
procurar a cada labriego o familia labriega la posibilidad de convertirse en
propietario de la tierra que cultiva...”.
El cambio de paradigma constitucional encontró vínculos de proyección
directos, en materia de colonización, con la ley 14.392 y también con la ley
12.636 de 1940, que si bien fue sancionada durante la vigencia de la
Constitución de 1853, ya anunciaba el agotamiento del modelo liberal. Sin lugar
a dudas, estas dos leyes marcan el punto de inflexión en el concepto arcaico de
colonización.
Dos reflexiones respecto de la Constitución Nacional de 1949:

1) Las disposiciones referidas a la inmigración europea, copiadas de la

Constitución Nacional de 1.853 y conservadas por la Constitución de
1949 (a pesar de la diferente filosofía de ambas constituciones),
estaban justificadas por datos de la realidad social. El fenómeno
inmigratorio a mediados del s. XX seguía en aumento. En 1947 se
realizó el IV Censo Nacional, que arrojó como resultado una población
de casi 16 millones de habitantes, cerca del doble de la contabilizada
en el III Censo de 1914. Entre 1947 y 1954 entraron al país 700.000
extranjeros, en su mayoría italianos; el segundo lugar fue ocupado por
españoles. También fue importante en este período la inmigración de
paraguayos, bolivianos y chilenos en orden decreciente. La mayor
concentración de extranjeros se ubicó en Buenos Aires, zona
pampeana y sur del país (8).
2) Lo que aporta este nuevo modelo constitucional a la idea de
colonización es que la misma rompe el molde de la simple distribución
de tierras. El reparto de tierras es ahora acompañado de otras
políticas estatales que la apuntalan, intentando llevar bienestar
económico, social y cultural a las familias rurales de todo el país. Por
ejemplo, políticas educativas; de protección a la unidad económica y al
bien de familia; políticas que permitan el acceso al crédito y a la
tecnología aplicada al sector rural; de acceso a la vivienda rural digna
con las mejoras que sean necesarias para el bienestar de la familia
agraria, etc.

A poco de caído el régimen peronista en 1955, el Gobierno militar de

Aramburu, en abril de 1956, deja sin efecto la Constitución de 1949 y reflota
la Constitución de 1853, con las reformas parciales de 1860, 1866 y 1898. Se
llama a una nueva Convención Constituyente en 1957, que tiene como resultado
la incorporación del artículo 14 bis al viejo texto de 1853. De esta forma, se
echan por tierra los pilares más importantes del constitucionalismo social,
arrastrando la posibilidad de una colonización en función social de la propiedad.
La Convención Constituyente incorpora el artículo 14 bis referido
únicamente a los derechos del trabajador, y en cierta medida –así lo asintieron
algunos convencionales- ajustó el viejo texto a las exigencias del
constitucionalismo social. Sin embargo, la estructura y el contenido de la
Constitución liberal de 1853 permanecieron inalterados, omitiendo toda
directiva referida a la actividad económica y careciendo de cualquier pauta
referida a la cuestión agraria (9). Esto, sin lugar a dudas, significó una
involución del Derecho Agrario Constitucional Argentino.
En este panorama, podríamos concluir que el derecho constitucional
argentino permaneció prácticamente inalterado desde 1853 hasta la reforma
de 1994, salvo el paréntesis histórico ofrecido por la Constitución Nacional de
1949, que dura menos de una década.
La reforma constitucional de 1994 posiciona al derecho agrario frente a
un nuevo paradigma constitucional. Son incorporados derechos de tercera
generación, como por ejemplo los derechos ambientales (artículos 41 y 43
sobre amparo ambiental) y tratados internacionales que adquieren jerarquía
constitucional a partir del artículo 75 inc. 22.
Es decir, que nuestra Constitución Nacional tiene la particularidad de
incluir derechos de tercera generación, como el de desarrollo sostenible, sin
incorporar las cláusulas típicas de los derechos de segunda generación, en
cuanto suponen una modificación del derecho de propiedad. Nuestra
Constitución salta, sin escala, de la consagración de los derechos individuales
de 1853 a la incorporación de los derechos de tercera generación (salvo el
artículo 14 bis de 1957 que sólo se refiere a los derechos del trabajador). Y
esta situación no es casual, ya que la ley que convocó a la reforma
constitucional, mientras habilitaba a la Convención Constituyente a la
introducción de cláusulas de protección al medio ambiente, vedaba
expresamente, en su artículo 7, cualquier modificación a las cláusulas sobre la
propiedad y la libertad económica vigentes desde 1853 (10).
Si sacásemos una fotografía a nuestra Constitución Nacional,
afirmaríamos que mientras los derechos de primera y tercera generación están
acabadamente representados, los derechos de segunda generación, en cambio,
cuentan con escasa participación (sólo a través del artículo 14 bis).
 Como exponentes del nuevo paradigma, que surge a partir de 1994, es
necesario mencionar el artículo 41: “Todos los habitantes gozan del derecho a
un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y que las
actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer
las de generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo...”. Este es el
principio conocido como de desarrollo sostenible o desarrollo sustentable.
El segundo párrafo agrega: “Las autoridades proveerán a la protección
de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la
preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a
la información y educación ambientales...”.
Entre los tratados internacionales incorporados, mención especial
merece el artículo 21.1. del Pacto de San José de Costa Rica, que establece:
“Toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes. La ley puede
subordinar tal uso y goce al interés social...”. Sobre este artículo, el Gobierno
argentino hace una reserva expresa en el instrumento de ratificación del
Pacto, por el cual dispone que: “El Gobierno argentino establece que no
quedarán sujetas a revisión de un Tribunal internacional cuestiones inherentes
a la política económica del Gobierno. Tampoco considerará revisable lo que los
Tribunales nacionales determinen como causas de utilidad pública e interés
social, ni lo que estos entiendan por indemnización justa”. Así planteadas las
cosas, el campo de acción de la función social de la propiedad queda bastante
reducido.
Entonces, si bien es cierto que en nuestra actual Constitución Nacional
no se menciona en forma expresa la función social de la propiedad, con la
reforma de 1994 la filosofía constitucional en su estado clásico sufre
alteraciones. Se incorpora el principio de desarrollo sostenible en el artículo 41
y, éste en sí mismo, hace que se modifique el campo de acción del Derecho
Agrario y el alcance del derecho de propiedad.
Ahora, en este nuevo planteo constitucional, ¿cómo se relacionan entre sí
la Función Social de la Propiedad y las nociones de Colonización, Agricultura
Familiar y Desarrollo Sostenible del recurso tierra? Veamos un ejemplo de
cómo se concatenan estos principios:

Función social
Colonización Desarrollo
Sostenible
Agricultura familiar
 1) La Colonización implica, entre otras cosas, subdivisión de latifundios y
adjudicación de unidades económicas en propiedad, así como la regularización
de títulos de aquellos que tienen la tenencia precaria de las tierras que ocupan.
2) La entrega en propiedad de unidades económicas y la seguridad que
otorga el título de propiedad a los ocupantes precarios permite que mayor
número de agricultores accedan y/o permanezcan en el medio rural, explotando
la tierra a título de propietarios. Esto tiene como resultado una distribución de
la riqueza más equitativa (la riqueza ya no queda en pocas manos) y una
población más estabilizada (se evita que el hombre de campo, por condiciones
de pobreza rural o desalojo, sea expulsado hacia zonas urbanas).
3) El agricultor propietario se esmera por preservar la fertilidad de su
tierra, rotando cultivos y cumpliendo prácticas que contribuyen a que el
recurso no se agote. En cambio, no tienen este interés quienes especulan con la
inversión, como los grandes pooles de siembra, que sólo ven en el campo un
negocio rentable, desmontando y sembrando cultivos no aptos, en forma
abusiva si es necesario, para después partir cuando el negocio deja de ser
conveniente, porque el recurso irreversiblemente se ha agotado y los rindes de
la cosecha ya no son los mismos.
4) Justamente, la Función Social de la propiedad se cumple preservando el
recurso. Si se explota correctamente la tierra, no se comprometerá la
capacidad de producción de la misma, pudiendo aprovecharla las generaciones
futuras, y de esta manera respetar el principio constitucional del Desarrollo
Sostenible.
5) Así, distribuir más equitativamente la tierra, con políticas
colonizadoras integrales, conlleva al bienestar de cientos de familias rurales,
que acceden a la tierra para trabajarla y quedarse, solidificando la Agricultura
Familiar, en pos de las generaciones futuras. De esta forma, se comenzaría a
transitar el camino hacia una EFECTIVA DEMOCRATIZACIÓN DE LA RENTA
AGRARIA, combatiéndose la desigualdad e injusticia reinante, que conllevan
indefectiblemente a la marginación y exclusión social.

En síntesis, en esta secuencia observamos cómo estos cuatro elementos

son inseparables entre sí y sólo se pueden entender en forma conjunta. Si bien
ha sido omitida la mención expresa de la Función Social de la propiedad en
nuestra Constitución, la misma se encuentra implícita en el principio de
Desarrollo Sustentable o Sostenible, incorporado con la reforma de 1994.
Aunque hay quienes lo nieguen, la adopción de políticas colonizadoras integrales
tendría hoy no sólo respaldo a nivel constitucional provincial, sino también a
nivel constitucional nacional, como punto de partida para el Desarrollo
Sostenible y el respeto a los derechos ambientales.

4) Evolución del derecho constitucional de las provincias argentinas en

materia de colonización. Referencia a la situación santafesina

Las constituciones de determinadas provincias argentinas, que a

continuación analizaremos, nos ofrecen pautas colonizadoras precisas sin caer
en excesivo detallismo y establecen los lineamientos fundamentales para
regular el uso y tenencia de la tierra, consagrando el principio de función social
de la propiedad. “Contienen premisas específicas y de tutela, que no dejan
lugar a dudas al legislador acerca de cómo regular cada uno de los aspectos
fundamentales del acceso a la tierra y, a su vez, brindan las herramientas
necesarias para adoptar estrategias que coadyuven al objetivo principal de
colonizar” (11).
Si bien en nuestra Carta Magna, la función social de la propiedad no ha
sido expresamente consagrada, muchas constituciones provinciales le dan un
tratamiento privilegiado a la “...tierra, finca o fundo rústico, que en tanto bien
productivo de interés social, será objeto de un tipo especial de propiedad, de
cuya disciplina se dan las pautas fundamentales: sobre la propiedad agraria, en
efecto, incidirán los vínculos y controles relativos al uso y circulación del bien,
que se suelen resumir en la reiterada fórmula de la “función social” (12).
Observamos que el proceso de cambio en la vida constitucional nacional
tiene sus diferencias con la evolución presentada por el constitucionalismo
provincial. Cuando la Constitución Nacional se apartaba con la reforma de 1957
del constitucionalismo social, las provincias se acercaban cada vez más a esa
concepción filosófica, prácticamente aceptada en todo el mundo occidental,
convirtiéndose esas constituciones provinciales en fuente de profunda riqueza
en materia de colonización de tierras y respecto del derecho agrario en
general.
Así, mientras en la Constitución Nacional, a pesar del cambio de filosofía
que implicó la reforma de 1994, nada se dice, en forma expresa, sobre la
función social de la propiedad, en la mayoría de las constituciones provinciales
el principio está abiertamente reconocido. Así, lo encontramos en las siguientes
constituciones provinciales: artículo 40 Constitución del Chaco; artículo 35
Constitución de San Luis; artículo 8 Constitución de Catamarca; artículo 20
Constitución de Chubut; artículo 67 Constitución de Córdoba; artículo 36
Constitución de Jujuy; artículo 33 Constitución de La Pampa; artículo 60
Constitución de La Rioja; artículo 51 Constitución de Misiones; artículo 90
Constitución de Río Negro; artículo 86 Constitución de Salta, artículo 111
Constitución de San Juan, artículo 35 Constitución de San Luis; artículo 15
Constitución de Santa Fe; y artículo 99 Constitución de Santiago del Estero.
Hay constituciones provinciales, que si bien no enuncian la “función social
de la propiedad” en forma expresa, al analizar la política colonizadora que
contienen, ésta se puede fácilmente inferir de su articulado (Constituciones
Provinciales de Tierra del Fuego, Santa Cruz,y Formosa).
La Constitución de la Provincia de Neuquén (reformada en marzo de
2006) presenta una situación particular, porque al tratar el Derecho de
Propiedad en forma genérica, el artículo 24 omite la consagración de la Función
Social. Sin embargo, dentro de la parte de Reforma Agraria, el artículo 83
habla de la función social que debe desempeñar la tierra.
Son solamente cinco las constituciones provinciales que no estipulan entre
sus cláusulas, la función social de la propiedad. Ellas son: la Constitución de
Mendoza de 1916; la Constitución de Corrientes de 1933; la Constitución de
Entre Ríos de 1933; la Constitución de Tucumán de junio de 2006 y la
Constitución de Buenos Aires de 1994 (resulta evidente la carencia del
principio, en las tres primeras constituciones mencionadas debido a sus
respectivas fechas de sanción; pero deviene incomprensible en las dos últimas,
cuando el constitucionalismo social ya estaba recogido por casi todas las
constituciones).
En el tema específico de la colonización de tierras, es necesario destacar
la política colonizadora de varias constituciones provinciales, como por ejemplo
las de Santa Cruz, Río Negro, La Pampa, Neuquén, Catamarca, Chaco, y
Misiones. Las mismas fueron seleccionadas porque entienden a la colonización
como un todo integral, donde además del reparto de tierras se complementan
con medidas impositivas, educativas, cooperativas, de acceso al crédito, de
acceso a la tecnología, etc., coadyuvando al fortalecimiento de la agricultura
familiar.
En ellas se enumeran prácticamente de modo similar, los criterios y bases
sobre los que se debe llevar adelante un plan de colonización, a saber:

1) Distribución por unidades económicas.

2) Explotación directa y racional por el adjudicatario.
3) Adjudicación preferencial a organizaciones cooperativas (la
Constitución de Chaco, en este punto, difiere de modo significativo,
estableciendo la entrega y adjudicación preferencial a los aborígenes,
ocupantes, pequeños productores y su descendencia; grupos de organización
cooperativa y entidades intermedias sin fines de lucro).
4) Suficiencia y seguridad del crédito oficial, con destino al bienestar y la
producción.
5) Trámite sumario para el otorgamiento de los títulos, una vez cumplidas
las exigencias legales por parte de los adjudicatarios.
6) Reversión por vía de expropiación a favor de la provincia en caso de
incumplimiento de los fines de la colonización, a cuyo efecto la ley declarará de
interés social la tierra que se adjudique o la resolución del contrato, en su
caso.
7) Inembargabilidad del predio y de las mejoras de las unidades de
producción.
8) Asesoramiento y asistencia técnica permanente a los agricultores y
ganaderos a través de los organismos competentes del Estado nacional,
provincial o municipal.

Esta enumeración de bases, aunque con particularidades, aparece en las

constituciones de Tierra del Fuego, Santa Cruz, La Pampa, San Juan,
Catamarca, Misiones, Jujuy, Neuquén, Chaco y Formosa.

La Constitución de Catamarca incorpora a ese conjunto dos bases

novedosas:

1) El propietario, arrendatario o aparcero en zonas de colonización y cuyas

tierras sean expropiadas tendrán derecho a un mínimo de una unidad
económica.
2) Un sistema que contempla las indemnizaciones necesarias para evitar
la subdivisión por razones de herencia.

La posibilidad de expropiar tierras rurales, con el fin de subdividirlas y

entregarlas en propiedad, es contemplada en las constituciones de Chaco,
Santa Cruz, Catamarca, La Pampa y Neuquén. Cabe destacar que los textos de
las mismas han sido modificados recientemente, incorporando derechos de
tercera generación. Sin embargo, a diferencia de lo que ha ocurrido en el
marco nacional, reafirman la función social que tiene la propiedad rural.
 En la Constitución de La Pampa y en la de la provincia de Neuquén incluso
se establece un orden de preferencia a tener en cuenta a la hora de expropiar,
priorizando las que se encuentren en poder de sociedades monopolistas o
anónimas, los latifundios, los minifundios y los predios destinados a obtener
renta mediante la explotación por terceros, respetando el derecho del
propietario a la unidad económica y al bien de familia.

Provincias como La Pampa, Catamarca, Misiones y Neuquén contemplan

expresamente la posibilidad de la colonización privada, pudiendo ser ejecutada
por personas físicas o jurídicas, y planificada por el Estado, conforme a
objetivos de desarrollo social y económico. En estos casos, la legislación
provincial dictada en consecuencia, establece el trámite y las condiciones de
adjudicación. Como ejemplo, podemos mencionar la Ley de Colonización Privada
Nº 1.670, de la provincia de La Pampa, con las modificaciones introducidas por
ley Nº 1.897 y el decreto reglamentario Nº 809/02. Las demás constituciones,
aunque no la contemplan de modo expreso, tampoco la prohíben.

En las constituciones de Catamarca y Chaco aparece el compromiso del

Estado a implementar medidas que tiendan a convertir al arrendatario o
aparcero en propietario y a la eliminación del arrendamiento y la aparcería
como formas de explotación de la tierra, mediante recargos impositivos y la
aplicación de planes de colonización. Si bien el artículo 28 de la Constitución
de Santa Fe contempla el mismo objetivo, la diferencia que advertimos radica
en que, en el artículo 28 mencionado, la aplicación de planes de colonización
únicamente aparece como un medio para alcanzar la racional explotación de la
tierra, y no ligado a los derechos de propiedad de quien la trabaja.
En este orden de ideas, en constituciones como las de Río Negro y
Formosa, se considera la tierra como instrumento de producción, que debe
estar en manos de quien la trabaja, evitando la especulación, el desarraigo y la
concentración de la propiedad, fomentando su adjudicación a quien la trabaja
directamente.

En las constituciones de Santa Cruz y Chaco, se prohíbe, expresamente,

que las sociedades mercantiles o quienes no tengan domicilio real en la
provincia sean concesionarios o adquirentes de tierras fiscales. Sin embargo,
este límite puede quedar sin efecto por una ley especial que establezca
excepciones.
En las provincias de La Pampa y Catamarca, también se establece la
misma prohibición constitucional, pero al ser provincias en las que está
permitida la colonización privada, se admite también como excepción para el
caso de que las mismas (sociedades mercantiles, personas que no tengan
domicilio real en la provincia) contraigan previamente la obligación de
colonizar o que las parcelas tengan como destino la radicación de industrias.
En las constituciones de Santa Cruz y Neuquén, aparece el compromiso del
Estado a promover políticas crediticias destinadas al productor, para lograr el
acceso a la propiedad de la tierra, la adquisición de la vivienda, herramientas y
animales de crianza. Inclusive, se estipula que el régimen de pagos y
amortizaciones contemplará el ciclo agrobiológico y el rendimiento de la
explotación.

Los principios tributarios enumerados en las constituciones pueden ser

una herramienta eficaz a la hora de desalentar la concentración de la
propiedad y de distribuir equitativamente la riqueza. Así, por ejemplo, en
Santa Cruz, se establece que las leyes impositivas desalentarán la explotación
indirecta y las que realicen sociedades de capital y que se tenderá a la
eliminación de los latifundios, mediante impuestos territoriales progresivos e
impuestos al mayor valor social en las transferencias. En la Constitución de
Neuquén, se contempla que se gravará preferentemente la renta, los artículos
suntuarios y el mayor valor del suelo libre de mejoras.

Al destacar los principios de tutela, que las constituciones comentadas

nos brindan, encontramos un universo de herramientas con las que podríamos
contar a la hora de una futura reforma constitucional en Santa Fe, como así
también a la hora de elaborar una propuesta de cambio a nivel nacional.
El estudio de estas normas sirve para que nuestros gobernantes puedan
adoptar políticas públicas serias, planificando el acceso a la propiedad de la
tierra, su uso y distribución equitativa, con el objetivo de posibilitar la
estabilidad social, la sustentabilidad ambiental y el combate a la pobreza rural,
como así también una distribución demográfica más equilibrada y de ingresos
más equitativa.

Ahora bien, ¿dónde se ubica la Constitución Provincial de Santa Fe en

materia de colonización?
Si bien algunas de las normas estudiadas son contempladas en el artículo
28 de la Constitución de Santa Fe (por ejemplo, la formulación de planes para
transformar a arrendatarios y aparceros en propietarios o la facilitación del
acceso a la tecnología, etc.), las mismas aparecen como preceptos generales,
todos aglutinados en un mismo artículo y, algunas veces, con falta de
profundidad. La Carta Magna santafesina es un ejemplo de constitución híbrida
en materia de colonización, con una proyección de legislación parcial.
En lo que respecta a la colonización, la misma es abordada en el primer
párrafo del artículo 28: “La provincia promueve la racional explotación de la
tierra por la colonización de las de su propiedad y de los predios no explotados
o cuya explotación no se realice conforme a la función social de la propiedad y
adquiera por compra o expropiación”.
La colonización debe ser integral e integradora, que tenga como objetivo
no sólo la explotación racional de la tierra, sino también su adjudicación a quien
la trabaje o desee trabajarla. En el primer párrafo del artículo 28, la
colonización aparece únicamente como la medida a adoptar para promover la
explotación racional de la tierra. Sin embargo, como hemos observado
anteriormente, no es éste el único objetivo que se debe tener en cuenta. Una
buena política colonizadora es el punto de partida para revertir el proceso de
concentración de la tierra; evitar el desamparo y desarraigo de los pequeños
productores, y planificar económica, social y culturalmente la población y el
territorio provincial.
Si bien la pauta constitucional ofrece algún lineamiento sobre la idea de
colonización, es por sí mismo insuficiente, quedándose a nuestro juicio a mitad
de camino, sobre todo si la comparamos con las constituciones provinciales de
Santa Cruz, Río Negro, Neuquén, La Pampa, Catamarca, etc.
A pesar de la época en que fue dictada -1962-, la Constitución
santafesina se ocupa tímidamente de la agricultura familiar, en su artículo 28,
aunque sin llamarla de esa forma. En él se condensan las cuestiones que
conciernen al poblador rural y a su familia, indicando el lineamiento que debería
seguir la política pública provincial al respecto.
Es necesario un tratamiento más profundo de cada uno de los institutos
contenidos, para que la legislación que se proyecte, desde esas premisas
constitucionales, sea integral y no parcial.

Ahora bien, en los últimos tiempos, en ocasión de una posible reforma

constitucional en Santa Fe, se alentó desde los gobernantes la posibilidad de
una reforma constitucional de carácter parcial y no total. Es decir, que sólo
serían objeto de modificación los artículos que señalara la ley que declarase la
necesidad de reforma, no estando en la mesa de discusión las cuestiones
atinentes al hombre de campo y a su familia.
 Sería un error irreparable no incluir, en la futura agenda de reforma
constitucional, normativas que brinden soluciones concretas al productor
agropecuario y a la población en su conjunto. La Constitución Provincial de
Santa Fe tiene principios rectores muy importantes para el desarrollo del
sector agropecuario, muchos de los cuales necesitan ser profundizados y
complementados para lograr su real eficacia.
Además hoy es necesario poner a Santa Fe a tono, no sólo con las
exigencias sociales que demanda nuestro campo, sino también con otras
demandas imperiosas, como las que se refieren a la protección de nuestro
medio ambiente y al reconocimiento de los derechos de los pueblos originarios,
que fueron incorporados en nuestra Constitución Nacional en la reforma de
1994 y que en Santa Fe brillan por su ausencia.

5) Evolución del derecho santafesino en particular

Si hacemos un recorrido histórico por las principales leyes de colonización

santafesinas, observaremos que, salvo algunas diferencias puntuales, el
proceso colonizador en Santa Fe tiene una evolución bastante similar a la
experimentada por nuestra legislación nacional. Así Santa Fe, también tuvo su
Ley de Enfiteusis en 1853, es decir, 27 años después que la Ley de Rivadavia.
Una vez sancionada nuestra Constitución Nacional de 1853, las leyes que
se dictaron en Santa Fe, referidas a la tierra pública, tenían que ver, en su
mayoría, con donaciones de tierras públicas a particulares, por parte de los
gobernadores, como forma de remunerar servicios prestados a la provincia.
Es sin dudas la ley del 28 de octubre de 1884, llamada “Ley de Tierras y
Fundación de Colonias Agrícolas”, la que propuso de alguna manera una
regulación jurídica bastante completa sobre las condiciones de venta de las
tierras públicas a particulares.
Esta ley respondió al primer fundamento de la necesidad de colonizar,
que consistió, como ya lo expresáramos con anterioridad, en una distribución
de tierras con una finalidad de poblamiento del territorio y de poner en
marcha una provincia que recién se estaba constituyendo.
Así, el título I de la ley autorizaba al Poder Ejecutivo a vender tierras
públicas en lotes no mayores de 3 leguas bajo la condición de poblarlas. El
artículo 5 de la ley disponía: “Entiéndase por población...la introducción de un
capital de tres mil pesos nacionales por legua cuadrada, consistente en cercos,
casas, haciendas o plantíos”. A su vez, por el artículo 7 de la ley, el adquirente
de las tierras fiscales se comprometía a dejar gratuitamente el terreno
necesario para vías y caminos.
Por el artículo 70, el Poder Ejecutivo Provincial quedaba autorizado para
la fundación de colonias agrícolas en terrenos de propiedad pública. También la
ley posibilitaba la fundación de colonias por particulares, siempre y cuando
cumplieran con algunas pautas, como por ejemplo, que éstos introdujeran
familias por cada legua cuadrada, debiendo cada familia componerse por lo
menos por tres individuos (artículo 96). En este tipo de legislación es posible
rastrear el origen de la mayor parte de los pueblos santafesinos.

Con posterioridad, se dictó en Santa Fe la ley del 6 de diciembre de

1887, también sobre fundación de colonias agrícolas. Modificó algunos aspectos
de la ley anterior, estableciendo otros parámetros que debían respetar los
fundadores de colonias y pueblos, que decidieran acogerse a los beneficios de
la ley, como por ejemplo, la obligación de destinar en cada centro de población,
los terrenos necesarios para templos, Juzgados de Paz, hospitales, plazas
públicas, etc. Ambas leyes respondieron a una necesidad de poblar los extensos
territorios provinciales, atraer inversión y organizar una producción agrícola de
carácter incipiente, reservándose el Estado provincial (al igual que el nacional)
un lugar de pasividad en el control sobre el destino de las tierras públicas.

Si relacionáramos estas dos leyes provinciales con los modelos

constitucionales de la época, veremos que ambas se corresponden con el
paradigma liberal de la Constitución Nacional de 1853, donde el Estado adopta
una postura abstencionista de “dejar hacer”, y sin controlar en demasía si esas
tierras adjudicadas cumplían o no con las finalidades propuestas en la letra de
la ley.
A nivel provincial, la Constitución santafesina que corresponde a este
período es la de 1856 (tres años después de dictada la Constitución Nacional),
con las reformas de 1863, 1872, 1883, 1890 y 1907, respondiendo también al
modelo liberal. Antes de la Constitución Nacional de 1853, Santa Fe tuvo dos
constituciones, la de 1819, durante el mandato de Estanislao López, y la de
1841, durante el mandato de Juan Pablo López, hermano del anterior. Sin
embargo, carecían de valor, desde el punto de vista de políticas colonizadoras,
dado la época histórica de su sanción.

Un apartado especial merece la Constitución Provincial de 1921. Esta

Constitución fue extremadamente progresista para su época, adscribiéndose
desde muy temprano al constitucionalismo social, plasmado positivamente por
primera vez con la Constitución mexicana de 1917 y la alemana de 1919. Las
mismas intentaron dar respuesta a las necesidades que aparecen a partir del
fin de la Primera Guerra Mundial. En efecto, para esta época, se produjo una
reivindicación general de las conquistas sociales, y éstas alcanzaron
reconocimiento en el derecho positivo. El Estado liberal y abstencionista del
siglo XIX se empieza lentamente a resquebrajar, dejando paso en forma
gradual a un Estado cada vez más intervencionista (13).
La Constitución santafesina de 1921 fue muy evolucionada para la época
de su sanción y constituyó un puntapié importante para impulsar el Derecho
Agrario Constitucional Provincial.
En el capítulo II, bajo el nombre “Bases del Régimen Económico y del
Trabajo”, se asientan las plataformas del constitucionalismo social, regulando
entre otras cosas, todo lo atinente al régimen de previsión social, a los
conflictos de carácter laboral y a los derechos económicos. Son de particular
importancia los artículos 30 y 31 sobre colonización y latifundio.
El artículo 30 establecía: “ La provincia promoverá con sus recursos la
inmigración, la colonización de sus tierras, la construcción de ferrocarriles,
caminos y canales, la explotación y aprovechamiento de sus ríos y bosques y la
implantación de las industrias y empresas que esté en sus facultades fundar o
proteger”. Lo expresado no presenta nada novedoso respecto de la
Constitución Nacional de 1853 pero, a renglón seguido, el artículo 31 nos
ofrecía otro panorama: “La provincia adquirirá tierras aptas para venderlas en
lotes no mayores de 50 hectáreas, en no menos de 20 anualidades y a precio de
costo a agricultores argentinos, nativos o naturalizados, utilizando como
recursos los provenientes, en todo o en parte, de los impuestos al mayor valor
de la tierra libre de mejoras, de un adicional a la contribución directa que
abonarán los latifundios y los demás que creará con este fin la Legislatura.
También se establecerá con el mismo objeto un impuesto adicional a la
contribución directa que abonarán los propietarios que vivan fuera del país”.
Desafortunadamente, la Constitución de 1921 tuvo una vigencia breve,
desde 1932 a 1935, cuando el Gobierno demócrata progresista de Luciano
Molinas accede por primera y única vez a la Casa Gris.
Durante el período 1932-1935, se dictaron leyes importantes, como la
Ley de Latifundio Nº 2.454 y la Ley de Colonización Nº 2.432. Ambas hacían
efectivos los artículos 30 y 31 de la Constitución de 1921, abriéndose paso a
una corriente de corte social en el campo del derecho agrario.
 Después de la intervención federal de 1935, se reflotó la Constitución
de 1907. La misma extendió sus efectos hasta 1962, año en la cual es
reformada. A más de 40 años, todavía sus preceptos son los que nos rigen.

En el período que se extiende desde 1935 a 1962, merece mencionarse la

Ley de Colonización Nº 3.059 de 1942, que declaraba a la provincia de Santa Fe
adherida al régimen nacional de la Ley de Colonización 12.636. Ya hemos
señalado precedentemente, que a pesar del constitucionalismo liberal reinante
en 1942 (vigencia de la Constitución Nacional de 1853 y Constitución Provincial
de 1907), el Estado liberal abstencionista dejaba lentamente paso a un Estado
cada vez más interventor.
Tras la reforma constitucional de 1962, se dictó la ley 6.212 de 1966,
que intentando hacer operativas las disposiciones del artículo 28 de la
Constitución, creó el Instituto Agrario de la Provincia de Santa Fe. El mismo
ambicionaba regular la colonización desde un miramiento totalizador.
En el artículo 1, se indicaban las finalidades del Instituto: incrementar
la producción rural de la provincia, en condiciones de máxima eficiencia;
posibilitar el acceso a la propiedad de la tierra e instrumentos de trabajo a
quienes acreditaran vocación y capacidad para la producción rural; elevar las
condiciones sociales, culturales y morales de la vida rural y favorecer el
arraigo del hombre de campo. Podemos leer en este artículo la influencia
directa del constitucionalismo social, apuntando, fundamentalmente, a las
condiciones de vida dignas que debían rodear al poblador rural.
Por el artículo 2, se preveía que la ley sería aplicada, en forma
preferente pero no excluyente, a los departamentos del norte santafesino. Por
el artículo 16, se establecía que, para la labor colonizadora, se utilizarían no
sólo los predios fiscales, sino también los pertenecientes a reparticiones
públicas, nacionales, provinciales o municipales, cuya transferencia fuera
convenida; los que fuesen de dominio privado y que fuesen donados o legados al
Instituto, y los que el Instituto aconsejase expropiar para colonizar, siempre
que no fuesen objeto de una explotación racional (esto es similar a los
conceptos vertidos en las leyes nacionales 12.636 y 14.392).
Respecto a la expropiación, el artículo 21 disponía: “En todos los casos
el propietario tendrá derecho a reservar para sí el 40 % de la superficie del
inmueble sujeto a expropiación”. En este punto hubiese sido recomendable que
la ley utilizara el concepto de Unidad Económica, ya que el 40% de la superficie
de un inmueble de grandes dimensiones puede seguir constituyendo un
latifundio, privando a otros de la posibilidad de acceder a una parcela.
 Por el artículo 24, el Instituto sería el encargado de adjudicar las
parcelas de explotación a quienes reuniesen ciertos requisitos, guardando
estrecha similitud con los requisitos exigidos por las leyes nacionales 12.636 y
14.392 (antigüedad en la residencia, buena conducta, no ser propietario de otro
bien inmueble capaz de ser explotado, etc.).
El artículo 38 reconocía a los adjudicatarios el derecho a la posesión
inmediata y pacífica de la parcela adjudicada; asesoramiento técnico gratuito y
capacitación integral respecto de la extracción, comercialización e
industrialización de sus productos; derecho a la escrituración solventada por el
Gobierno provincial; descuentos en el pago de las cuotas, en ocasión de
nacimientos de hijos matrimoniales (no así los extramatrimoniales).
En suma, fue una ley extensa, que pretendió aportar soluciones al
poblador rural y donde se notaba claramente el protagonismo del Estado
provincial en materia agraria, aspirando en alguna medida convertirse en el
reflejo local de las leyes nacionales 12.636 y 14.392.

Lamentablemente, la ley 6.212 tuvo sólo dos años de vigencia, ya que fue
derogada por la ley provincial 6.404 de 1968. Esta última, llamada “Colonización
de Tierras Adquiridas por la Provincia en el Departamento de Vera”, eliminó al
Instituto Agrario de la Provincia de Santa Fe y significó un repliegue
importante respecto de la anterior, ya que sustituyó a una ley con perspectiva
global (con la posibilidad de colonizar en todo el territorio provincial) por otra
que redujo la labor colonizadora a un campo de 119.260 hectáreas, localizadas
en el departamento Vera, adquirido por la provincia de manos de la “Forestal
Argentina S.A.I.C.A.” Es decir, ya no existía en la ley la chance de expropiar
tierras para colonizar. El cometido colonizador quedaba limitado a ese campo
expropiado.
El órgano de aplicación de la ley pasaba a ser el Ministerio de
Agricultura y Ganadería de la Provincia. También implicaba una involución el
hecho de que se permitiese la adjudicación de lotes, no sólo a los agricultores
familiares en general, sino también a empresas rurales de alto nivel
tecnológico, lo que favorecía el sostenimiento de la agricultura corporativa, en
desmedro de los pequeños y medianos productores.
En 1974, se dictó la ley 7.103 que modificó algunos aspectos de la ley
6.404. Bajo el nombre de “Colonización de la Cuña Boscosa Santafesina”, esta
ley tenía por objeto la colonización y adjudicación de las parcelas aún vacantes
de la porción adquirida por el Gobierno provincial a la Forestal Argentina
S.A.I.C.A. Como punto positivo a resaltar, es que ya no se permitía la
adjudicación de tierras a sociedades o empresas como sí lo posibilitaba la ley
6.404.

La experiencia colonizadora santafesina muestra un devenir constante,

que va desde políticas colonizadoras de carácter recortado a políticas
colonizadoras de carácter más global. Desde hace algún tiempo, se perdió la
idea integral de la colonización, sólo hay leyes parciales referidas a
extensiones concretas, con nula referencia a cualquier medida de carácter
social, cultural o económico-productivo. Actualmente no contamos con
estrategias integrales. Abundan las políticas satélites, sin un plan de
armonización y coordinación entre las mismas. Ejemplo de esto es la reciente
ley 12.091, que limita su ámbito de aplicación a determinadas parcelas, que en
el pasado habían sido afectadas al régimen de la ley 6.404, originando dudas y
conflictos, entre los pobladores de esas zonas y el Gobierno provincial,
respecto a la aplicación de la ley y al cumplimiento de sus mandatos.
Para que comprendamos acabadamente, por qué, en nuestra provincia, nos
quedamos a mitad de camino en la adopción de políticas colonizadoras
integrales, analizaremos el caso de Formosa y Chubut.

6) Intentos aislados provinciales. Formosa. Chubut

Varias provincias argentinas tratan a la colonización en sus constituciones

y leyes provinciales. Varias tienen en la actualidad planes de colonización y
normativas relativas al uso, tenencia y distribución de la tierra. Otras
directamente no tienen política alguna.
Sin embargo, advertimos que, en las provincias que regulan cabalmente las
problemáticas de tierras, muchas veces, la sombra del clientelismo político
opaca la eficiencia y eficacia de los resultados que promete la letra de la ley.
A continuación, centraremos el análisis en la legislación provincial vigente
en las provincias de Formosa y Chubut ya que ambas –si bien no son las únicas-
poseen institutos de colonización, organismos que dada la desigual distribución
de la tierra y de la renta que afecta cada rincón de nuestro país, deberían
crearse en cada una de las provincias que conforman la República, en pos del
acceso a la tierra, del reordenamiento territorial y del desarrollo rural.
Debemos tener en cuenta, sin embargo, que no es objeto de este trabajo
el análisis de la realidad social política y/o económica de estas provincias, ni del
modo en que los sucesivos gobiernos han aplicado la legislación. De ser así,
deberíamos estudiar los atropellos de Benetton, en Chubut, o de la empresa
Liag S.A., en Formosa, haciendo foco en las innumerables paradojas de nuestro
país y de estas provincias.
Sí es nuestro objetivo, en cambio, exponer de modo ejemplificativo los
aspectos técnicos legislativos de dos regímenes de tierras vigentes y los
derechos y obligaciones que emanan de los mismos para pobladores,
funcionarios y estados provinciales. Interiorizarnos así, de las posibilidades de
regular el acceso a la tierra y el reordenamiento territorial, facilita la
reflexión sobre la grave carencia de normas de esta índole que existen en
Santa Fe.

Formosa. Instituto Provincial de Colonización y Tierras Fiscales

La Constitución de la provincia de Formosa fue modificada en el año 2003.

En su articulado encontramos normas que contienen premisas fuertemente
embebidas de constitucionalismo social y principios que en la provincia de Santa
Fe sólo han sido plasmados en leyes de corta vida de las primeras décadas del
s. XX y en la proscripta Constitución de 1921.
En su artículo 40, se sientan las bases de la economía y, entre ellas, se
menciona la distribución equitativa de la tierra, considerada como bien de
trabajo, a los fines de su explotación racional; el otorgamiento de créditos de
fomento a los productores rurales, orientados y supervisados; y la fijación, por
ley especial, de las condiciones en que se hará la reserva, venta o concesión de
tierras, que se encuentran en las zonas de influencia de obras de
aprovechamiento hídrico.
En el artículo 45, la provincia considera la tierra rural fiscal como factor
de producción y se compromete a fomentar su adjudicación a quien la trabaja,
evitando la especulación, el desarraigo y la concentración de la propiedad.
Incluso se establece que por ley se promoverá la adjudicación de esas tierras
fiscales libres de ocupantes, mediante ofrecimiento público. Para este último
supuesto se establece una unidad productiva máxima (concepto que
encontramos únicamente en la provincia de Formosa) de cinco mil hectáreas,
aunque mediante ley especial se pueden suscitar excepciones justificadas. Es
decir, esas tierras fiscales rurales libres de ocupantes serán entregadas en
unidades productivas, pero en ningún caso pueden exceder las 5.000 hectáreas.
En el artículo 47, además de la expropiación por causa de utilidad pública,
calificada por ley y previamente indemnizada, se contempla la posibilidad de
hacer lo propio con aquellos inmuebles que no cumplan con la función social que
la Constitución asigna a la tierra. En este supuesto, la ley que lo disponga
requerirá del voto de los dos tercios de los miembros de la Legislatura.
La ley reglamentará la entrega de las superficies boscosas a la
explotación privada, estableciendo el régimen de concesiones, y sobre
superficies que, en ningún caso, sean mayores de dos mil quinientas hectáreas
de bosques, las que serán adjudicadas por licitación. Esta prescripción legal
aparece en el artículo 49. Sin embargo, una vez más la realidad opaca las
bondades de la normativa, y por ley especial se han adjudicado varias decenas
de miles de hectáreas a sociedades anónimas.
Sin dudas, un régimen tributario determinado puede coadyuvar a la
concentración de tierras y riquezas o a una distribución más justa y equitativa.
En el artículo 61, respecto al régimen tributario, se establece que se gravarán,
preferentemente, las tierras libres de mejoras y aquellas que, de acuerdo con
su clasificación y destino, se encuentren total o parcialmente inexplotadas; la
renta y el patrimonio, y todo otro concepto que la ley establezca. Que se grave
la renta es imprescindible para poner límite a la compra de tierras como mera
inversión, que desplaza al hombre de campo y confisca la posibilidad de acceder
a la propiedad de la tierra a quien la trabaja.
En cuanto a la cuestión crediticia, encontramos en el artículo 63 que las
bancas oficiales valorarán, en los créditos de fomento, la capacidad de trabajo
y solvencia moral de los productores agropecuarios. Esta norma, interpretada
literalmente, propiciaría la obtención de créditos a aquellos agricultores que no
tienen formalmente la propiedad de la tierra que trabajan o que sus predios
son de bajo valor inmobiliario.
En el artículo 67, el Estado se compromete a promover la creación del
Fondo Provincial de Colonización, cuyo destino específico será el apoyo,
orientación y planificación de la actividad primaria, a efectos de lograr
estabilidad en la población rural; la incorporación de nuevas tierras a la
explotación agropecuaria, mediante la compra de predios de propiedad privada
o mejoras existentes en los fiscales; la generación y transferencia de
tecnología y la promoción de las distintas regiones por medio de adecuadas
políticas específicas, según su ubicación geográfica.
Lo que regla el artículo 75, respecto a la política habitacional que el
Estado planificará, es sumamente novedoso, ya que entre los principios que
contempla se encuentra el de incluir en los planes la construcción de viviendas
familiares en predios rurales de cada beneficiario.
 Estos principios constitucionales son contemplados en la legislación
provincial vigente. Entre las principales leyes sancionadas, con relación al tema
que nos ocupa, podemos destacar las siguientes:

1) La Ley Nº 113, de 1960 que establece el “REGIMEN DE

COLONIZACIÓN DE TIERRAS FISCALES” y su decreto reglamentario
Nº 1539/60.
2) Creación del Instituto Provincial de Colonización y Tierras Fiscales, en
1977.

La Ley de Tierras Nº 113 fue sancionada en 1960 y en la actualidad es la

que rige la materia.
Está compuesta por 97 artículos, en los que se regula el régimen de
colonización de la tierra del dominio privado de la provincia, la colonización
especial, con indígenas y privada; el procedimiento y las distintas posibilidades
de la subdivisión y adjudicación en venta, en arrendamiento, en ocupación o
donación de las tierras; la expropiación; quiénes pueden y quiénes no ser
adjudicatarios, las obligaciones de los mismos y las sanciones para los
incumplidores; qué se entiende por unidad económica, reservas forestales, islas
fiscales, tierra rural y tierra urbana.
El objetivo fundamental plasmado en la ley es la estabilidad, incremento y
progreso de la población rural, sobre la base de la propiedad de la tierra
racionalmente subdividida. Esta “subdivisión racional” aparece como pauta
acertada ya que, tradicionalmente, se toma como criterio la “explotación
racional” y no la “subdivisión racional”, términos que sin lugar a dudas tienen
connotaciones diferentes.
Contempla la posibilidad de expropiar tierras de propiedad particular para
colonizar o urbanizar, cuando éstas, por su ubicación, capacidad productiva,
forma de explotación y condiciones del dominio, constituyan un impedimento
para el progreso económico y social de la zona en que se encuentran. A tales
fines, establece un orden de prelación:
1) Tierras que se encuentren inexplotadas, total o parcialmente, o
explotadas en forma irracional.
2) Las que estén en poder de sociedades anónimas o en comandita por
acciones, o cuyo titular del dominio sea persona indeterminada.
3) Las rurales destinadas por sus propietarios, exclusivamente como bien
de renta, mediante la explotación por terceros.
4) Las de sociedades con fines de lucro, no comprendidas en el inciso 2do.
 5) Las de personas físicas o comunidades hereditarias, cuyos integrantes
residan en el extranjero.

Los arrendatarios de las tierras expropiadas tienen prioridad a que se les

adjudique directamente, sin ofrecimiento público, una unidad económica dentro
de la superficie que ocupen.
Establece un proceso a través del cual los ocupantes, que ejercen una
ocupación pacífica y realicen una explotación regular, tendrán derecho a que se
les adjudique en venta una unidad de explotación, dentro de la superficie que
ocupen.
Para la adjudicación de las unidades económicas, se prefiere a quienes:
1) Sean productores agropecuarios o hijos de éstos, que colaboren o
hayan colaborado en tareas rurales.
2) Sean pobladores de tierras fiscales que no hayan resultado
adjudicatarios de las parcelas que ocupen.
3) Tengan familia numerosa y apta para colaborar en el trabajo del predio.
4) Sean de nacionalidad argentina.
5) Sean socios de cooperativas agrarias.
6) Estén domiciliados en la región.
7) Cuenten con implementos o capital, en relación con la actividad que
encaren.

Además, establece que determinadas personas físicas y/o jurídicas no

pueden ser adjudicatarias de tierra rural, bajo ningún título, a saber:
1) Las sociedades anónimas o en comandita por acciones, sus gerentes,
miembros del directorio, administradores o empleados.
2) Los propietarios o adjudicatarios en venta de tierra rural, que
constituya una unidad económica de explotación, salvo que se trate de
fracciones que no sean susceptibles de explotación independiente o de integrar
unidades económicas con otras fiscales.
3) Los funcionarios o empleados de los organismos públicos que
administren o intervengan en la aplicación de esta ley, con excepción de la
tierra urbana destinada a su propia vivienda.
4) Los propietarios de más de diez mil (10.000) hectáreas.

Contempla la colonización privada, otorgando determinados beneficios a

los propietarios que opten por subdividir sus tierras para someterlas al
régimen de adjudicación de la ley. Sin embargo, no impone condiciones ni
sanciones, regulando de manera insuficiente este modo de colonización.
Para conseguir el título definitivo de propiedad es indispensable contar
con los planos de mensura del predio, y dado los elevados costos de realización
de los mismos los pequeños ocupantes generalmente necesitan de la
intervención estatal. En algunos casos, la provincia habría completado a favor
de los ocupantes las mensuras necesarias para la adjudicación en venta; en
otros, la asistencia comprende la realización de todos los trámites legales y la
entrega del título definitivo de propiedad, junto a una vivienda construida con
fondos provenientes de PAIPPA (Programa de Acción Integral para Pequeños
Productores Agrícolas).

Chubut. Instituto Autárquico de Colonización

La Constitución de la provincia, sancionada en el año 1957, en su artículo

69, determinaba la creación de un Instituto Autárquico de Colonización y
Fomento Rural. En consecuencia, en el año 1959, por ley Nº 94, se creaba el
I.A.C. (Instituto Autárquico de Colonización), que es el organismo que en la
actualidad aún conserva la función de ordenar la tenencia y propiedad de la
tierra rural.
Si bien la constitución provincial ha sido reformada en 1994, el actual
articulado contempla también pautas relativas al acceso a la propiedad de la
tierra y a la distribución racional de las tierras fiscales.
El artículo 20 reconoce la función social de la propiedad, disponiendo que
la misma está sometida a las obligaciones que establezca la ley con fines de
bien común.
En el artículo 34, el Estado provincial garantiza a las comunidades
indígenas existentes en la provincia la posesión y propiedad comunitaria sobre
las tierras que tradicionalmente ocupan, y regula la entrega de otras aptas y
suficientes para el desarrollo humano. Ninguna de ellas es enajenable,
transmisible ni susceptible de gravámenes o embargos.
En el artículo 90, incluido en el capítulo de “Régimen Económico”, se
establece que se encararán planes de colonización para favorecer el acceso del
hombre de campo a la propiedad de la tierra, que es adjudicada en forma
irrevocable. Es admitida incluso la colonización privada, siempre que no se
oponga al bien común y esté bajo el contralor de la provincia.
El Estado regula la explotación racional de los recursos naturales y la
equitativa distribución de su renta.
 El artículo 95 dispone que el Estado brega por la racional administración
de las tierras fiscales, tendientes a promover la producción, la mejor ocupación
del territorio provincial y la generación de genuinas fuentes de trabajo,
disponiendo mecanismos de distribución y adjudicación de las tierras fiscales
en propiedad, reconociendo a los indígenas la posesión y propiedad individual de
las tierras que legítima y tradicionalmente ocupan.
Finalmente, en el artículo 100, perteneciente al capítulo V sobre los
Recursos Naturales, aparece nuevamente la función social de la propiedad: “La
tierra es un bien permanente de producción y desarrollo. Cumple una función
social. La ley garantiza su preservación y recuperación procurando evitar tanto
la pérdida de fertilidad como la erosión y regulando el empleo de las
tecnologías de aplicación”. En este artículo, surge claramente la relación que se
establece entre la explotación sustentable del recurso tierra y la función
social de la propiedad, relación que fue señalada con anterioridad.

Desde la década del 60 en adelante, se destacan varias leyes cuyo

objetivo central plasmado en ellas, ha sido la explotación y distribución
racional de las tierras rurales:

1) Ley Nº 94, de creación del INSTITUTO AUTÁRQUICO DE

COLONIZACIÓN Y 2) FOMENTO RURAL, del año 1959.
3) Leyes Nº 689 y 823, de 1967 Y 1971 respectivamente.
4) LEY DE TIERRAS Nº 3765, del año 1992.

Como señaláramos, por mandato constitucional, en el año 1959, se dicta la

ley provincial Nº 94, que creaba el Instituto Autárquico de Colonización y
Fomento Rural.
De modo general, podríamos decir que se encontraban orientadas al apoyo
de las personas instaladas en tierras fiscales y a la colonización de éstas.
En el año 1991, con la ley Nº 3.681 se legisla sobre tierras fiscales
ocupadas por aborígenes.
En noviembre de 1992 entra en vigencia la Ley de Tierras Nº 3765. Esta
ley deroga las leyes Nº 823 y 368. En virtud de ella, el I.A.C. (Instituto
Autárquico de Colonización) es la autoridad de aplicación en materia de tierras
fiscales. Los pobladores que se ven beneficiados por las resoluciones del
organismo obtienen distintos derechos sobre la tierra y la documentación que
acredita la titularidad (14).
 Al régimen de la Ley de Tierras Fiscales está afectada la totalidad de los
bienes inmuebles que corresponden al Estado provincial, en virtud del dominio
eminente a que se refiere el inciso 1ro. del artículo 2.342 del Código Civil; como
así también los que le corresponden mediante declaración judicial, por el inciso
3ro. del mismo artículo y las tierras que el I. A. C. adquiera por compra,
donación, expropiación o cualquier otro título.
Entre las atribuciones que se confieren al Organismo, aparecen: la de
ejecutar el régimen legal de la tierra fiscal; administrarla; otorgarla en
propiedad, con arreglo a las prescripciones constitucionales; determinar los
latifundios y minifundios conforme a lo dispuesto por la Constitución provincial;
promover la formación de explotaciones económicamente rentables;
administrar los bienes y fondos de la institución; promover la colonización,
apoyando a la familia para el manejo de la tierra; elaborar convenios de
radicación de industrias y planes para la adquisición de maquinarias agrícolas;
adquirir inmuebles o solicitar su expropiación, por intermedio del Poder
Ejecutivo, para ser destinados a los fines de esta ley, etc.
A estos efectos, organiza y lleva un registro permanente de
establecimientos rurales, contemplando su extensión, capacidad, producción
ganadera y todo otro dato que fuera necesario a sus fines.
El I.A.C. cuenta con determinados recursos, provenientes de: el producido
de las ventas o pastaje de tierras fiscales; los legados y donaciones que se le
hagan; todo otro importe que perciba, como consecuencia de la aplicación de las
leyes en la materia y con el aporte proporcional que percibe cada año de Rentas
Generales.

Las tierras fiscales rurales libres de ocupantes pueden tener cuatro

destinos:
1) Afectación a planes de colonización.
2) Reservadas a entes oficiales.
3) Sometidas a ofrecimiento público.
4) Sometidas a concurso privado de linderos.

Se indica en la legislación, que las tierras fiscales rurales ocupadas, libres

de adjudicación, deben ser otorgadas en propiedad a sus reales ocupantes,
entendiéndose por tales, a quienes poseen la tenencia de un predio de tierra
fiscal rural y lo explotan en forma continuada y pacífica, debiendo estar la
tierra deslindada por mensura aprobada o por alambrados o por límites
naturales.
 Para resultar adjudicatarios, los ocupantes deben reunir los siguientes
requisitos:
1) Residir en la zona o en la provincia desde tres años inmediatos a la
fecha de la adjudicación y efectuar una explotación directa con capitales
propios.
2) Introducir mejoras, cultivos y/o ganados, que aseguren la efectiva
explotación del predio.
3) No tener saldos deudores pendientes con el I. A. C. a la fecha de la
adjudicación.

Los títulos jurídicos otorgables por el organismo, con relación a la tierra

fiscal rural, son los siguientes:
1) Permiso precario de ocupación.
2) Depósito de mejoras o arrendamiento.
3) Adjudicación en venta y/o adjudicación sin contraprestación pecuniaria
en el caso de aborígenes.
4) Propiedad.

El permiso precario de ocupación es personal y eminentemente revocable.

No crea en favor del permisionario derecho alguno sobre la tierra, sin perjuicio
del crédito por el valor de las mejoras introducidas de buena fe. Este permiso,
es concedido al solo efecto de mantener el ordenamiento de la tierra fiscal en
aquellos casos en que, las características agro - ecológicas del predio, impiden
constituir sobre él una unidad económica de producción o cuando la actual
situación patrimonial del poblador no le permite formalizar la adjudicación en
venta.
A fin de superar la situación de los permisionarios precarios, los mismos
pueden ser relevados de las cargas y prestaciones pecuniarias que no puedan
afrontar y el Instituto Autárquico de Colonización y Fomento Rural provee en
forma directa y/o gestiona ante entidades de carácter público o privado, los
recursos necesarios para practicar las mensuras, y demás operaciones
conducentes al otorgamiento del Título de Propiedad.
Las transferencias de mejoras y cesiones de derechos sobre tierra fiscal
no son oponibles al I. A. C., si previamente no son autorizadas por éste. El
I.A.C. evita autorizar transferencias o cesiones, que tengan o entrañen fines
especulativos, privilegiando la real explotación y ocupación de la tierra. La
reiteración de cesiones, efectuadas por quien haya ejercido la titularidad de
derechos sobre un predio fiscal, es considerada presunción iuris tantum de la
intención de especular.
La adjudicación en venta crea a favor del adjudicatario el derecho a la
transferencia del dominio del predio, por parte del Estado provincial, previo
cumplimiento de las obligaciones establecidas en la ley y en el instrumento de
adjudicación. Formalizada la adjudicación en venta, ésta podrá dejarse sin
efecto por incumplimiento de las obligaciones establecidas legalmente; o por
fallecimiento del adjudicatario, cuando no dejara cónyuge supérstite,
herederos u otras personas con las que poseía conjuntamente, cuanto menos en
los últimos cinco años.

Respecto a los aborígenes, se les garantiza la propiedad de la tierra que

ocupan, ya sea en forma individual o comunitaria, efectuándose la misma a
título gratuito y quedando los beneficiarios exentos del pago de impuestos y
libres de gastos o tasas administrativas o de cualquier otro gravamen. Además,
se gestionan exenciones impositivas ante las corporaciones municipales. Los
derechos de los pobladores aborígenes sobre las tierras fiscales y las tierras
que se adjudiquen, en virtud de lo previsto por la ley, son inembargables e
inejecutables. En los títulos respectivos, se hace constar la prohibición de su
enajenación, durante un plazo de veinte años, a contar de la fecha de su
otorgamiento.
Incluso se crea, en el ámbito del Instituto, una Comisión de Tierras
Indígenas, a los efectos de tener intervención en todas las cuestiones
administrativas relacionadas con tierras fiscales ocupadas por aborígenes.

El título de propiedad es otorgado por el Gobierno provincial, a propuesta

del Directorio del I.A.C., siendo los únicos requisitos a cumplir por quien
pretenda convertirse en propietario:
1) El abono de las sumas que se hubieran fijado en las condiciones de la
adjudicación en venta.
2) Haber cercado el perímetro de acuerdo a la reglamentación respectiva.
3) Tener aprobada la mensura del predio.

Establece la legislación, que a las sociedades anónimas y a las sociedades

donde los tenedores de acciones no pueden ser individualizados, no se les
adjudica la tierra fiscal rural bajo ningún título ni se extiende escritura
traslativa de dominio.
 La distancia entre los instrumentos y la realidad

Reiterada, resonante y fundada, ha sido y es la lucha incansable de

organizaciones sociales, tanto de Chubut como de Formosa, por la
reivindicación de la tierra de campesinos o comunidades indígenas desplazadas.
Han denunciado falta de voluntad política para dar respuesta a sus reclamos, y
en lo particular, para aplicar y hacer cumplir la ley. En definitiva, como se ha
señalado, todo depende de la voluntad política.
Sin embargo, debemos indicar claramente, que si bien no siempre los
resultados están en relación con los instrumentos legislativos –por muy buenos
que éstos sean-, una herramienta legal que regule la redistribución y el acceso
a la tierra es de todas maneras, la mejor opción ante el vacío legislativo que
existe en Santa Fe y más aún, si tenemos en cuenta la apremiante
concentración de uso y propiedad de la tierra que afecta a los agricultores
familiares y pueblos originarios santafesinos.
Ellos reclaman la aplicación de la ley y el reconocimiento de los derechos
garantizados constitucionalmente. Nosotros, en tanto, aún debemos convencer
a nuestros gobernantes provinciales, de la urgencia de regular el uso, tenencia
y propiedad de la tierra; de la necesidad de elaborar la legislación pertinente;
de aprobarla y mucho después, y una vez más apelando a su voluntad política y
la fuerza de nuestra lucha, de aplicarla. Ha sido posible antes, y estas páginas,
pretenden ser un aporte para que lo sea ahora.

7) Derecho constitucional de los pueblos indígenas a la propiedad de la

tierra. Situación actual en Santa Fe.

Cuando hablamos de uso y tenencia de la tierra, lo hacemos pensando en el

pequeño y mediano productor agropecuario, desplazado o sobreviviente, en los
trabajadores rurales y sus familias, en los ocupantes precarios de tierras
fiscales y, también, en párrafo aparte, en el aborigen.
Históricamente, la violencia ejercida contra los pueblos originarios
siempre estuvo ligada a la ocupación de la tierra. Fueron desplazados a zonas
geográficas marginales en las que encontraron refugio, pero hoy, nuevamente,
sufren una invasión con los proyectos turísticos, con la explotación de los
recursos mineros, petrolíferos y madereros de los bosques y con la invasión de
las grandes empresas agrícolas, en áreas donde se ha expandido la frontera
agropecuaria, en forma irracional e insostenible.
 En los diferentes proyectos y planes de colonización que se han sucedido
en nuestra historia, en muchos casos, no se han respetado los derechos más
elementales de los pueblos aborígenes.
Recordemos que la Ley Avellaneda Nº 817, de 1876, únicamente hacía
referencia a las tribus indígenas en su artículo 100: “El Poder Ejecutivo
procurará por todos los medios posibles el establecimiento en las secciones, de
las tribus indígenas, creando misiones para traerlas gradualmente a la vida
civilizada, auxiliándolas en la forma que crea más conveniente y
estableciéndolas por familia en lotes de 100 hectáreas”.
Años más tarde, en 1903, se sanciona la ley Nº 4.173, que en el artículo 17
establecía lo siguiente: “El Poder Ejecutivo fomentará la reducción de las
tribus indígenas, procurando su establecimiento por medio de misiones y
suministrándoles tierras y elementos de trabajo”.
Para aquellas épocas era notablemente insuficiente la legislación nacional
orientada al respeto de los derechos de las comunidades indígenas. Aunque,
claro está, era funcional a las políticas públicas implementadas por entonces.
Fueron necesarias, sin embargo, varias décadas para que el nativo vea plasmado
en la ley su derecho a la tierra que ocupa, a su cultura, a su lengua.

En la última reforma de nuestra Constitución Nacional (1994), se

incorporaron los derechos de los pueblos indígenas. La introducción de este
artículo se logró a través de la participación de un número considerable de
organizaciones indígenas de todo el país, que llevaron propuestas a los
convencionales constituyentes. El artículo 75, inciso 17, finalmente quedó
redactado del siguiente modo: "Corresponde al Congreso reconocer la
preexistencia de los pueblos indígenas argentinos. Garantizar el respeto a su
identidad y el derecho a una educación bilingüe e intercultural; reconocer la
personería jurídica de sus comunidades, y la posesión y propiedad comunitarias
de las tierras que tradicionalmente ocupan; y regular la entrega de otras aptas
y suficientes para el desarrollo humano; ninguna de ellas será enajenable,
transmisible ni susceptible de gravámenes o embargos. Asegurar su
participación en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás
intereses que los afecten. Las provincias pueden ejercer concurrentemente
estas atribuciones".
A pesar de este mandato constitucional, la mayoría de las comunidades
aborígenes no tienen aún la seguridad jurídica de un título de propiedad y en
porciones de tierras no aptas e insuficientes para el desarrollo humano. El
olvido por parte del Estado hace que migren hacia las ciudades y se despueblen
las comunidades rurales, convirtiéndose las mismas en zonas de expulsión de
aborígenes y absolutamente “aptas” y libres de ocupantes, para recibir a los
afanados explotadores de recursos naturales.
Este abandono afecta irreversiblemente su identidad étnica y cultural y
produce, como consecuencia, que los pocos que se quedan, se vean avasallados
por las grandes empresas que arrasan con los montes, que cierran con
alambrados el paso para recolectar, cazar y pescar, llegándose en algunas
zonas a la desaparición de las etnias.

Situación actual en Santa Fe

La necesidad de acceder a la tierra adquiere particular relevancia en

Santa Fe, ya que hay muchas comunidades sin tierra, que están viviendo a la
orilla de los caminos o en la periferia de los centros urbanos.
La provincia de Santa Fe, junto con Chaco, Formosa, Salta y Jujuy, se
sitúa en la Región Chaqueña, que nuclea a la mayor cantidad de etnias del país:
Tobas, Pilagás, Mocovíes, Matacos, Chorrotes, Chulupies y Chiriguanos-Chanés,
en un número aproximado a los 90.000 indígenas.
Santa Fe está habitada particularmente por aborígenes Mocovíes. La
pérdida de la tierra trajo aparejada la destrucción de su antigua organización.
Muchos viven dispersos y otros conforman comunidades con identidad propia,
en la periferia de las ciudades o en las zonas rurales. Trabajan de peones
rurales, hacheros, cosecheros, empleados en aserraderos o municipios y, a
pesar de la aculturación, se identifican como Mocovíes en sus formas de ser,
pensar y hacer. Muchos hablan su idioma nativo y, actualmente, hay un fuerte
movimiento de recuperación cultural (15).
La Constitución de Santa Fe no contempla expresamente los derechos
aborígenes. Por este motivo, sólo encuentran fundamento a sus reclamos en el
texto introducido por la última reforma de la Constitución Nacional (artículo
75 inciso 17) y los Convenios Internacionales.
Los representantes de las etnias Mocoví y Toba se organizaron para
formar la OCASTAFE (Organización de Comunidades Aborígenes de Santa Fe).
Una de las iniciativas de esta organización fue la elaboración de un
anteproyecto de ley provincial en 1992, cuyo primer artículo disponía: "Esta ley
tiene por objeto el tratamiento integral de la situación social, económica,
política, jurídica, colectiva e individual de las comunidades aborígenes de la
provincia de Santa Fe, mediante el reconocimiento de su propia organización,
como elemento de autodeterminación, llevando implícito un real respeto a la
cultura, a través del acceso a la propiedad de la tierra y la asignación de los
recursos necesarios para el mejoramiento de las condiciones de vida en cuanto
a salud, vivienda y educación, garantizando su efectiva participación en el
quehacer provincial y nacional".

Sin embargo, ese proyecto no fue aprobado, y en enero de 1994 se

sanciona la Ley Provincial Nº 11.078 de Comunidades Aborígenes, que reconoce
su propia organización y cultura, propiciando su efectiva inserción social; sin
embargo, no se les reconoce explícitamente el derecho a la propiedad de la
tierra que tradicionalmente ocupan.
Más adelante, la ley hace referencia a la adjudicación de tierras en
propiedad, estableciendo que se realizará “cuando existan tierras fiscales”. Si
existen y se aprueba la adjudicación, ésta será gratuita, en forma comunitaria
o individual. También se contempla que se intentará que dichas tierras sean
aptas y suficientes para el digno desarrollo de las comunidades aborígenes, así
como que las mismas estén ubicadas en el lugar donde habita la comunidad o
zonas cercanas, siempre con el consentimiento libre y expreso de la comunidad.
Esta ley crea el Instituto Provincial de Aborígenes Santafesinos (IPAS)
como órgano de aplicación del régimen de la ley y con el asesoramiento de la
OCASTAFE.
Para hacer efectivas las adjudicaciones, se prevé la entrega de tierras
fiscales provinciales o la gestión para la transferencia de tierras fiscales de
propiedad del Estado Nacional y/o Municipal, y/o la expropiación de tierras
aptas de propiedad privada, cuando así se requiera.
Las tierras adjudicadas no podrán ser vendidas, embargadas ni dadas en
garantía. Tampoco podrán ser divididas y no podrá existir sobre ellas ningún
tipo de gravamen. Además, no podrán ser usadas, explotadas o alquiladas por
personas ajenas a la comunidad o que no sean aborígenes.

A fines de 2002, se sanciona la ley Nº 12.086, que autoriza al Poder

Ejecutivo Provincial a devolver inmuebles a las comunidades aborígenes. El
Poder Ejecutivo, a través de la Subsecretaría de Municipios y Comunas,
dependiente de la Secretaría de Estado General y Técnica de la Gobernación,
será la Autoridad de Aplicación.
Por aplicación de esta ley, es el Poder Ejecutivo quien puede restituir,
bajo la forma jurídica de adjudicación que corresponda, a las Comunidades
Aborígenes (nucleadas por la Organización de Comunidades Aborígenes de
Santa Fe -OCASTAFE-) y otras comunidades de la provincia, lotes fiscales y
parcelas de islas fiscales, propiedad del Superior Gobierno de la Provincia, con
carácter de reparación histórica a los pueblos originarios y preexistentes de la
Nación.
La norma reitera prácticamente los conceptos de la 11.078. No
entendemos que la ley en estudio se comprometa a entregar en propiedad las
tierras de las que habla, ya que meramente dice: “restituir bajo la forma
jurídica de adjudicación que corresponda”.

En noviembre de 2002 se sanciona la ley Nº 12.091, que regula la entrega

de tierras fiscales en el área de la cuña boscosa. El Poder Ejecutivo, a través
del Ministerio de Agricultura, Ganadería, Industria y Comercio, es la Autoridad
de Aplicación, creándose una Comisión de Adjudicación en ese ámbito.
Por el artículo 8, se autoriza al Poder Ejecutivo Provincial a ceder
gratuitamente inmuebles rurales determinados en la ley a las Comunidades
Aborígenes del departamento Vera, nucleadas en la Organización de
Comunidades Aborígenes de Santa Fe (OCASTAFE), como reparación histórica
parcial. Los principios de inembargabilidad, inenajenabilidad, etc. también aquí
están presentes.

Lo que nos interesa demostrar y destacar es que, en Santa Fe, ante la

carencia de normas constitucionales provinciales (a pesar de que existen
intentos legislativos para efectivizar el derecho consagrado en la Constitución
Nacional), no existe en territorio santafesino, un instituto que centralice las
distintas actividades tendientes a lograr los objetivos planteados, que lleve
registros de tierras fiscales, ocupadas o no, de comunidades aborígenes, y que
sea la autoridad de aplicación de estas leyes, o bien que trabaje de manera
coordinada con otras entidades que atienden cuestiones aborígenes.

8) Conclusión

Hemos afirmado en numerosas oportunidades, a lo largo de este trabajo,

que la colonización que requiere nuestro país, no implica, como antaño, poblar el
territorio con inmigrantes europeos. Es tiempo de cuidar nuestros propios
recursos, tanto los naturales como los humanos. Necesitamos políticas
colonizadoras que tiendan a la protección de la Agricultura Familiar y que
apunten a arraigar nuevamente en el campo al productor agropecuario
desplazado por condiciones socio-económicas desfavorables, como también a
los aborígenes que fueron expulsados de las tierras que tradicionalmente
ocuparon.
Según los datos arrojados por el último Censo Nacional Agropecuario, en
la provincia de Santa Fe, existen 28.034 explotaciones agropecuarias (EAPs),
que ocupan una superficie de 11.251.653 hectáreas.

• De ese total, 17.579 EAPs, con una superficie de 7.631.588 hectáreas,

son trabajadas con servicio contratado de maquinaria.
• Respecto al régimen de tenencia de la tierra, menos de la mitad de la
superficie total (5.192.177,20 hectáreas) está en propiedad.
• Teniendo en cuenta el tipo jurídico de productor, 20.624 EAPs, que
representan una superficie de 5.974.224 hectáreas, están en manos
de personas físicas, mientras que tan sólo 784 EAPs pertenecen a
sociedades anónimas y en comandita por acciones, pero abarcan una
vasta superficie de 1.875.540 hectáreas.
• Sobre un total de 2.997.000 habitantes, solamente 82.106 personas
residen en las EAPs.

Estos números reflejan, indudablemente, una situación que se reitera a

nivel nacional: alarmante concentración de la tierra en pocas y desconocidas
manos; fuerte desarraigo y expulsión de la población de las áreas rurales, con
pueblos abandonados o en vías de desaparición; pérdida progresiva de la
cultura rural y tierras trabajadas por quienes no son sus dueños. Un panorama
desolador que se ha ido acentuando en las últimas décadas y que se podría
resumir en una frase que no por sintética deja de ser representativa: “Un
campo sin agricultores”.
La adopción de una política colonizadora integral, con base en premisas
constitucionales precisas y definidas, se torna imprescindible para detener y
revertir este proceso.
El cambio que se requiere no sólo debe apuntar a la distribución de la
tierra; es una cuestión que involucra lo socio-económico y cultural. No basta
con otorgar el título de propiedad al ocupante precario; no basta con
redistribuir las tierras fiscales o de propiedad privada; no basta con la
consagración legislativa de un catálogo de derechos, bonitos en enunciados
pero vacíos de contenidos. De ser así, la problemática de NUESTRA TIERRA
quedaría reducida a una cuestión jurídica formal.
Es necesario acompañar la distribución de tierras con acciones que
apunten a: lograr una calidad de vida digna en nuestro medio rural; mejorar e
incrementar la infraestructura e inversión en nuestro campo; otorgar créditos
y beneficios impositivos para que el agricultor tenga acceso a la propiedad de
la tierra; participar a todos nuestros pobladores rurales de los beneficios de la
tecnología; fortalecer la puesta en marcha de microemprendimientos
productivos; asegurar el sostenimiento de escuelas rurales y técnicas; impartir
educación relativa al uso y conservación en el manejo de suelos; impulsar zonas
productivas y de radicación de industrias en áreas rurales, intervención en el
proceso de comercialización, introducción de mecanismos impositivos
progresivos, etc.
Sólo estas acciones, en forma organizada y coordinada por un Estado
presente, darán paso a la consolidación de una agricultura familiar. Este tipo de
agricultura, desde y hacia la familia rural, cumple un papel fundamental en un
proceso de cambio, para alcanzar la ansiada estabilidad social, la
sustentabilidad ambiental, el combate a la pobreza rural, una distribución
demográfica más equilibrada y de ingresos más equitativa, consolidando la
vigencia de los pueblos del interior.
Somos conscientes de que sería ingenuo pensar que la sola incorporación
de normas a una Constitución Provincial o Nacional podría revertir los
problemas relacionados con el acceso a la propiedad de la tierra. Ya hemos
visto que la solución a los problemas rurales es mucho más compleja.
De todas formas, es necesario que esas normativas estén plasmadas en las
constituciones provinciales argentinas y que, en cada reforma constitucional
que se lleve a cabo (como una futura reforma constitucional en Santa Fe), esas
normativas queden asentadas en disposiciones concretas. Y esto es así, dado
que las constituciones son, por naturaleza, más resistentes que las simples
leyes a los cambios –a veces caprichosos- de los gobiernos de turno.
En el hipotético caso de que aparezca la decisión política del Gobierno
santafesino de llevar a cabo la tan anunciada reforma constitucional, la misma
debe estar orientada a revertir la crisis de la familia rural, siendo fundamental
que los mandatos constitucionales sean claros y definidos, ya que van a ser
fuente de leyes y decisiones judiciales futuras. Deben ser mandatos que no
dejen dudas respecto de la filosofía que embebe a la Constitución, acordes a
las necesidades de nuestro tiempo, y que permitan proyectar un desarrollo
provincial más equitativo y sustentable, para todos y para cada uno de los
habitantes santafesinos.
Apelamos a su voluntad política y a la fuerza de nuestra lucha. Ha sido
posible antes, y estas páginas, pretenden ser un aporte para que lo sea ahora.
 Notas:
(1) Documento presentado por la Federación Agraria Argentina en ocasión
del Congreso Nacional y Latinoamericano sobre Uso y Tenencia de la
Tierra, realizado el miércoles 30 de junio y jueves 30 de julio de
2004, en Parque Norte, Buenos Aires, pág 9.
(2) Petrocelli, Héctor B. HISTORIA CONSTITUCIONAL ARGENTINA.
Tomo I, pág. 121.
(3) Petrocelli, Op. Cit. Tomo II, pág39.
(4) Petrocelli, Op. Cit., pág 40.
(5) Petrocelli, Op. Cit., pág 94.
(6) Documento presentado por la Federación Agraria Argentina, Op. Cit.,
pág 11.
(7) Op. Cit., pág 15.
(8) LA VOZ DE LOS CAMPOS EN EL 36º CONGRESO PLENARIO DE
LA FEDERACIÓN AGRARIA ARGENTINA, Editorial Muñiz, 1948, pág 7.
(9) LA TIERRA. PARA QUÉ. PARA QUIÉNES. PARA CUÁNTOS, Ediciones
CICCUS, 1ra. Edición, Buenos Aires, 2005, pág. 26.
(10) Petrocelli, Op. Cit., pág 186.
(11) Casella, Aldo Pedro. LA PROPIEDAD Y LA EMPRESA AGRARIA EN
EL DERECHO CONSTITUCIONAL ARGENTINO, en ocasión del
III Congreso Internacional de Derecho Agrario, realizado en la
ciudad de Rosario en 1984.
(12) Casella, Aldo Pedro. DERECHO AGRARIO Y DERECHO
AMBIENTAL. Ponencia presentada en ocasión del Congreso
Internacional en memoria de Antonio Carrozza, celebrado en Pisa,
Italia, el 30 y 31 de octubre de 1997.
(13) Moresco, Ana Clara y Soumoulou, Luciana Valeria. LA AGRICULTURA
FAMILIAR QUIERE ESTAR EN UNA NUEVA CONSTITUCIÓN. Publicado en
Diario La Capital, el domingo 3 de Julio de 2005, Sección Economía, pág. 6.
(14) Casella, Aldo, LA PROPIEDAD Y LA EMPRESA AGRARIA EN EL
DERECHO CONSTITUCIONAL ARGENTINO, Op. Cit.
(15) Moresco Ana Clara y Miguel Catalá. LA LUCHA CONTRA EL
LATIFUNDIO. UNA HISTORIA PRESENTE, publicado en el periódico La
Tierra de diciembre de 2004, página 33 sobre la Constitución de Santa Fe de
1921.
(16) http: //www.chubut.gov.ar/iac/
(17) http://www.chaco.gov.ar/CFI/AborigenesDelChaco/