Politicas Sociais Acompanhamento e Analise

POLTICAS SOCIAIS: acompanhamento e anlise
21
polticas sociais
acompanhamento e anlise
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Educao
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POLTICAS SOCIAIS: acompanhamento e anlise
21
Braslia, 2013
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2013
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Polticas sociais : acompanhamento e anlise, v. 1 -
(jun. 2000 - ). Braslia : Ipea, 2000
v. : il.
Semestral
ISSN : 15184285
1. Poltica Social Peridicos. I. Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada. Diretoria de Estudos e Polticas Sociais.
CDD 362.5
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SUMRIO
APRESENTAO..........................................................................................................7
CAPTULO 1
PREVIDNCIA SOCIAL........................................................................................................17
CAPTULO 2
ASSISTNCIA SOCIAL.........................................................................................................47
CAPTULO 3
SADE...............................................................................................................................93
CAPTULO 4
EDUCAO.....................................................................................................................161
CAPTULO 5
CULTURA.........................................................................................................................217
CAPTULO 6
TRABALHO E RENDA........................................................................................................265
CAPTULO 7
DESENVOLVIMENTO RURAL.............................................................................................323
CAPTULO 8
IGUALDADE RACIAL.........................................................................................................421
CAPTULO 9
IGUALDADE DE GNERO..................................................................................................481
ARTIGO ESPECIAL
CONSIDERAES ANALTICAS E OPERACIONAIS SOBRE A ABORDAGEM
TERRITORIAL EM POLTICAS PBLICAS
Sandro Pereira Silva .........................................................................................................549
APRESENTAO
Publicado desde 2000, este peridico chega ao seu vigsimo-primeiro nmero
com uma edio dedicada a um tema especfco: a importncia do conceito de
territrio na formulao, na institucionalizao e na produo de efeitos das
polticas pblicas, e, de modo geral, na confgurao atual da questo social
brasileira. Os nove captulos que compem este nmero Previdncia Social,
Assistncia Social, Sade, Educao, Cultura, Trabalho e Renda, Desenvolvimento
Rural, Igualdade Racial e Igualdade de Gnero seguem mantendo uma estrutura
comum, com uma seo reservada anlise dos fatos relevantes ocorridos entre
2011 e o primeiro semestre de 2012 em seus respectivos campos de pesquisa, e uma
seo voltada ao acompanhamento e anlise das polticas pblicas federais, tendo
por referncia o ano de 2011 e compreendendo, entre outros aspectos, a atualizao
dos marcos normativo-institucionais, a distribuio dos recursos pblicos investidos
e a populao benefciada. O tema em destaque desta edio objeto de um
artigo especial, que oferece uma ampla perspectiva conceitual e analtica sobre a
abordagem territorial em polticas pblicas, mas cada captulo trata a questo em
uma seo prpria, que prope discutir a relao entre territrio e polticas pblicas
em seu contexto setorial. Esta Apresentao pretende servir como uma sntese das
diferentes abordagens que o tema recebeu nos textos que integram esta edio.
A relao entre territrio e polticas pblicas, na perspectiva de ampliao
do acesso e/ou de maior efetividade da proteo social, explorada nos captulos
Sade, Educao, Assistncia Social e Igualdade de Gnero.
O captulo Sade discute a regionalizao dos servios luz da diretriz cons-
titucional que prev a integrao das aes e servios em uma rede regionalizada e
hierarquizada. Argumenta-se que o tema tem sido abordado a partir de duas pers-
pectivas: a criao de territrios (espaos) contnuos para a oferta de determinados
servios de sade (regies de sade) e a organizao de redes de sade que possam
atuar em espaos descontnuos e assegurem atendimento integral. Na fase inicial
de implantao do SUS, o foco foi a descentralizao das aes e servios de sa-
de, com forte orientao municipalizante. A regionalizao e a formao de redes
de ateno despontam como preocupaes signifcativas a partir dos anos 2000,
simultaneamente s tentativas de resgatar o papel dos estados, fundamental para
avanar efetivamente no processo de regionalizao. Esta fase da regionalizao
abordada no captulo por meio da discusso das diversas normas que expressam
esse esforo inicial (Norma Operacional da Assistncia Sade/2000; Pacto pela
Sade/2006; e Decreto n
o
7.508/2011).
No obstante os avanos normativos, os progressos na regionalizao re-
querem a existncia de uma rede de servios adequada s necessidades de sade
8 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
da populao. Nesse sentido, o captulo analisa um importante obstculo re-
gionalizao: a distribuio desigual da oferta de servios no territrio nacional,
a qual se torna mais concentrada quanto mais complexo o servio ou a tecno-
logia ofertada. Em outras palavras, embora tenha havido signifcativa expanso
da ateno bsica, ainda subsistem difculdades para garantir acesso ateno de
mdia e alta complexidade. Estas difculdades incluem desde a viabilidade e/ou
as diferentes capacidades dos municpios de manterem servios mais complexos
at a distribuio da oferta privada de servios, visto que o SUS depende da rede
privada para assegurar diversos servios de sade. Assim, o captulo tambm
apresenta alguns aspectos da oferta pblica e privada de servios de sade e
tenta identifcar possveis gargalos para a implementao da rede de servios.
No captulo Educao, a relao entre territrio e polticas pblicas
abordada por meio da anlise da expanso recente das redes federais de educao
profssional, tcnica e superior, considerando a distribuio das novas vagas no
territrio nacional. A rede federal de ensino tcnico, tradicionalmente de carter
restrito e concentrado, vive um processo de expanso desde 2006, com claros efei-
tos em favor da desconcentrao regional da oferta destes servios e da ampliao
do acesso a eles por populaes at ento desassistidas. De fato, como mostra o
captulo, a implantao de unidades de ensino da rede federal benefciou notada-
mente as regies Centro-Oeste, Nordeste e Norte, marcadas historicamente pela
menor oferta de vagas. No obstante a ampliao da rede federal de educao
profssional e tecnolgica ter priorizado a oferta desta modalidade de ensino s
populaes de reas at ento marginalizadas, os dados evidenciam que uma par-
cela signifcativa do territrio brasileiro ainda no est coberta por unidades de
ensino profssional. Alm disso, a proporo de matrculas por mil habitantes na
maioria das microrregies tambm incipiente.
O captulo analisa tambm a notvel expanso da rede de ensino superior
por meio da criao de universidades federais e da ampliao e multiplicao
dos campi das universidades federais j existentes no perodo de 2003 a 2010.
Assim como no processo de ampliao da rede federal de educao profssional,
esta expanso privilegiou municpios e regies com carncia de acesso. Sabe-
se que, no decorrer da histria do pas, as universidades pblicas, entre elas
as federais, foram instaladas principalmente nas capitais dos estados. Contra-
pondo-se a este quadro, a expanso recente da rede federal de ensino superior
revela um processo de crescente interiorizao das novas unidades e dos campi
das universidades preexistentes, em uma tentativa de alargar a malha de cober-
tura da rede federal de ensino superior em pores mais amplas do territrio
nacional. Consequentemente, nota-se a queda da proporo de alunos matri-
culados na regio Sudeste em relao s demais regies e o crescimento rpido
da participao dos alunos matriculados no ensino superior no Nordeste, onde,
9 Apresentao
historicamente, o nmero de matrculas no ensino superior era inferior ao do
Sul, que tem apenas metade do total da populao daquela regio. Apesar dos
avanos recentes no sentido da reduo das desigualdades regionais no acesso
ao ensino superior, ainda h diferenas signifcativas entre os estados em termos
de acesso a esta modalidade de ensino.
No captulo Assistncia Social, discute-se a infuncia do princpio da ter-
ritorializao no processo de reorganizao da poltica que originou o Sistema
nico de Assistncia Social (Suas). Seja na organizao da rede de atendimen-
to, seja na defnio de novos servios, nota-se forte infuncia do conceito
de territrio no marco normativo da poltica, que se expressa na perspectiva de
ampliar a cobertura dos programas e servios e alcanar maior efetividade da pro-
teo assistencial. A consequncia mais visvel da infuncia da territorializao
como uma das diretrizes estruturantes do Suas so os Centros de Referncia de
Assistncia Social (Cras) e os Centros de Referncia Especializados de Assistncia
Social (Creas), unidades que no apenas prestam servios, mas tambm respon-
dem pelo referenciamento da proteo social no territrio de abrangncia.
Como se argumenta no texto, h uma clara tentativa de orientar a atuao
dessas novas unidades segundo a perspectiva da territorializao. Contudo,
percebem-se difculdades em operacionalizar as novas referncias trazidas pela
abordagem territorial. Destaca-se, nesse sentido, a ausncia de um diagnstico
local do territrio que instrumentalize a atuao de cerca de metade dos Cras
instalados no pas. Constatam-se tambm problemas de entendimento do carter
do servio de Proteo e Atendimento Integral Famlia (Paif ) principal servio
ofertado por estas unidades e fortemente apoiado na noo de territrio. Outras
difculdades transparecem tambm no mbito da gesto do Suas. Se o conceito
de territorializao tem um papel mais decisivo na confgurao da oferta
dentro dos limites municipais e na prpria defnio do papel do Cras, no se
percebe uma infuncia mais decisiva na confgurao de redes de atendimento
regionalizadas que transponham as barreiras defnidas pela descentralizao
poltico-administrativa. H uma tendncia de que, na confgurao dos servios,
o conceito de descentralizao prevalea sobre o de territorializao, limitando
o alcance da proteo socioassistencial. Por fm, reconhece-se a importncia da
territorializao para a organizao da rede socioassistencial ao trazer parmetros
tanto para aumentar a cobertura quanto para ampliar sua efetividade. Todavia,
o alcance destes objetivos depende tambm da integrao entre oferta pblica e
privada de servios e da atuao intersetorial no territrio.
A relao entre territrio e a poltica de igualdade de gnero abordada
em captulo especfco sob duas perspectivas. De um lado, discute-se como a
interveno pblica se organiza e se estrutura no territrio nacional; de outro,
questiona-se o prprio campo de atuao da poltica pblica, tendo em vista
que geralmente sua interveno esbarra nas fronteiras do espao privado. Assim,
inicialmente o captulo apresenta uma anlise sobre a territorialidade do Pacto
Nacional pelo Enfrentamento da Violncia contra as Mulheres, que, de forma
indita, organizou sua interveno a partir da construo de um pacto federativo
entre Unio, estados e municpios. Nota-se que tal iniciativa busca incorporar a
dimenso territorial em seu desenho e execuo, comeando pela descentralizao
das aes para outros Entes Federados. Contudo, o enfrentamento da violncia
domstica enquanto poltica pblica exige uma refexo no somente sobre o ter-
ritrio geogrfco de articulao das aes governamentais, mas simultaneamente
sobre o escopo e os limites da atuao do Estado, uma vez que a promoo de
polticas de enfrentamento violncia contra mulheres implica a superao da
dicotomia entre espao pblico e espao privado, da qual derivam as regras de
privacidade e de inviolabilidade do territrio privado das famlias. Assim, o cap-
tulo problematiza a separao pblico/privado e sua relao com a defnio de
polticas pblicas, apontando a necessidade de rever tal dicotomia e reconhecer o
espao do privado como um espao de ao do pblico.
Um segundo conjunto de captulos, reunindo os textos de Igualdade Racial
e Cultura, distingue-se pela preocupao em analisar, sob o enfoque territorial, o
processo de institucionalizao das polticas de seus respectivos campos. O captulo
Igualdade Racial optou por avaliar a estratgia de regionalizao de instncias gover-
namentais estaduais e municipais que promovem esta poltica. O texto apresenta,
como questo principal, o desafo representado pela institucionalizao do Siste-
ma Nacional de Promoo da Igualdade Racial (Sinapir), previsto no Estatuto da
Igualdade Racial como estratgia para organizar e articular as iniciativas voltadas
superao das desigualdades raciais empreendidas pelos Entes Federados e por
setores organizados da sociedade civil. Tendo por base este tema a instituciona-
lizao da promoo da igualdade racial nos estados e municpios , o captulo
avalia o espraiamento da poltica de igualdade racial no territrio e os processos
de construo de dilogo com esferas de governo locais. A atuao do governo
federal, por meio da Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial
(SEPPIR), caminha no sentido de incentivar a criao de institucionalidades lo-
cais que sejam sua contraparte atuante na consolidao da agenda de combate
desigualdade racial e na execuo da poltica.
Tal objetivo implica importantes questes. Com efeito, a constituio
de mecanismos de promoo da igualdade racial no formato de secretarias,
coordenadorias, departamentos, entre outros em prefeituras e governos estaduais
complementa a estratgia de transversalizao da temtica nas diferentes reas de
atuao do governo federal. No entanto, como mostra o texto, no sufciente
garantir a capilaridade das aes: preciso, alm disso, adequ-las s especifcidades
11 Apresentao
locais e s confguraes especfcas tomadas pelas desigualdades tnicas e raciais
em cada regio do pas.
O captulo Cultura aborda tambm, como tema em destaque, a questo do
enraizamento, nos nveis locais, de uma poltica concebida como nacional, ou
seja, de uma poltica cujos princpios e regras so pensados a partir do governo
federal. Contudo, tendo como objeto de anlise o Programa Cultura Viva, o ca-
ptulo adota uma perspectiva analtica diversa: em lugar de enfocar a instituciona-
lizao administrativa de uma poltica nacional de cultura em rgos municipais
e estaduais, compreendendo-a como uma estratgia de propagao territorial das
aes associadas a tal poltica sob uma estrutura hierarquizada de diviso de com-
petncias e espaos de atuao, o texto examina de que forma as aes promovidas
por instituies, grupos e atores locais vinculados ao Cultura Viva se concatenam
umas com as outras, de maneira a cumprir os objetivos gerais da poltica de cul-
tura e dot-la de uma ampla abrangncia territorial.
Nessa anlise, o conceito de rede desempenha papel fundamental: segundo
a anlise, o Cultura Viva um programa que se constitui em rede, isto , em
quadros relativamente estveis de interao poltica e social, em que se realizam
trocas de experincias e recursos e nos quais se desenvolvem atividades orientadas
por um conjunto de valores, normas e interesses comuns. O processo de cons-
truo poltica desta rede oferece, como aponta o captulo, algumas difculdades:
estas dizem respeito tanto a questes de planejamento e organizao das aes
disperso territorial e ausncia de conexo entre pontos e pontes de cultura, por
exemplo quanto a questes relativas heterogeneidade e assimetria dos grupos
e movimentos sociais que integram o programa, seja entre suas propostas e suas
concepes, seja nas diferentes formas com que eles se relacionam com o Estado.
Tais diferenas agregam ao programa um componente de instabilidade. O texto
afrma, por fm, que, embora seja lcito reconhecer que so as redes que criam os
territrios de cultura, o programa no incorpora plenamente a questo territorial
como estratgia poltica.
Com uma perspectiva menos referida estruturao de polticas pblicas
especfcas ou esfera de ao direta do Estado, um terceiro conjunto de captulos
Trabalho e Renda, Previdncia Social, e Desenvolvimento Rural traz abor-
dagens do tema em destaque que, embora diversas em abrangncia e enfoque,
coincidem em conferir centralidade s transformaes geradas sobre o territrio
pelas dinmicas produtivas em curso no pas. Recorrendo a uma breve recapitu-
lao do contexto histrico em que se colocam seus respectivos temas, estes trs
textos oferecem, nos limites de seu campo de estudo, uma anlise dos impactos
econmico-sociais decorrentes da atual dinmica de produo e acumulao de
capital e do carter concentrador ou distributivo dos efeitos que ela engendra.
A questo territorial em discusso no captulo Trabalho e Renda diz respeito
s relaes entre a oferta de emprego formal e a territorializao da indstria.
O texto descreve as evolues recentes do mercado de trabalho formal e observa que
o padro territorialmente concentrado da produo industrial no pas, conquanto
tenha sido suavizado na ltima dcada, registra ainda grandes desigualdades regio-
nais quanto aos nveis de oferta dos empregos com carteira assinada e das remune-
raes mdias a eles associadas.
O captulo oferece outro ponto de vista sobre a distribuio regional do em-
prego industrial, com base na comparao entre os anos 2000 e 2010: classifcando
as microrregies brasileiras em deprimidas, ascendentes, estagnadas ou de re-
ferncia, segundo o estoque total de emprego industrial em relao mediana, e a
variao relativa deste total na dcada, em relao variao mdia nacional, o texto
chega a concluses que atenuam o padro concentrador da oferta deste tipo de em-
prego no pas. Embora Sudeste e Sul renam o maior nmero de microrregies de
referncia e o Nordeste concentre quase metade das microrregies deprimidas do
pas com baixo estoque de empregos industriais e crescimento inferior mdia
nacional , mais da metade das microrregies ascendentes (com baixo estoque,
mas com aumento de empregos industriais acima da mdia) so nordestinas; tam-
bm Norte e Centro-Oeste apresentam proporo de microrregies ascendentes
superior mdia nacional. Esta classifcao prope um retrato dinmico da indus-
trializao, visto da perspectiva da gerao de empregos, e, sem deixar de revelar a
concentrao historicamente sedimentada da indstria no centro-sul, aponta para
uma tendncia de desconcentrao que, apesar de tmida, contribui para mitigar as
desigualdades regionais.
O deslocamento do emprego industrial e do emprego formal em geral tem
repercusses sobre a arrecadao de contribuies e o pagamento de benefcios da
previdncia social. Embora, nos ltimos anos, tenham sido criadas diversas ini-
ciativas inclusivas para ampliao da cobertura previdenciria, com incentivos
fliao de trabalhadores de baixa renda sem emprego formal, o sistema brasileiro
de proteo social segue fundamentalmente vinculado ao assalariamento formal,
e o critrio de acesso mais amplo aos benefcios da previdncia continua a ser,
como regra, condicionado capacidade contributiva dos trabalhadores. O cap-
tulo Previdncia Social desta edio, alm de analisar uma destas iniciativas inclu-
sivas a Lei 12.470/2011, chamada lei da aposentadoria das donas de casa ,
apresenta, na seo dedicada ao tema em destaque, dois aspectos do potencial
redistributivo do regime geral de previdncia social (RGPS).
O primeiro concerne redistribuio de renda entre indivduos e se explica
por dois fatores: pelo modelo do sistema um fundo coletivo e mutualista que
permite a partilha dos riscos pelo conjunto dos segurados e pelos parmetros
13 Apresentao
relativos s modalidades de aposentadoria e categorizao dos segurados, que,
levando em conta a trajetria laboral e o tipo de ocupao, operam para reduzir
as assimetrias do mercado de trabalho. Estas no concernem s s capacidades
contributivas, mas esbarram em diferenas de outras ordens: entre setores forma-
lizados e outros marcados por vnculos precrios; entre jornadas regulares e cargas
de trabalho que acumulam ocupaes no formalizadas caso da dupla jornada
feminina, que, incluindo os afazeres domsticos, legitima o direito das mulheres
a se aposentarem mais cedo; e, ainda, entre ocupaes mais especializadas e mais
bem remuneradas, que supem mais anos de escolaridade e ingresso relativamen-
te tardio no mercado de trabalho, e ocupaes marcadas pelo incio precoce na
atividade laboral caso dos trabalhadores agrcolas, enquadrados na categoria de
segurados especiais. Na medida em que certos perfs de benefcirios predominam
em regies determinadas, e dadas as desigualdades regionais quanto ao estoque de
empregos formais, pode-se afrmar que as regras do RGPS promovem a redistri-
buio da renda previdenciria entre regies de maior concentrao de empregos
formais para regies onde eles existem em menor proporo.
O captulo Previdncia Social sugere outra forma de averiguar esse efeito
e denota a existncia de redistribuio entre municpios, de carter progressivo.
Partindo da premissa de que a arrecadao previdenciria num municpio tem
correlao direta com seu produto interno bruto (PIB), o texto aponta que
cidades de maior nvel de atividade econmica recolhem contribuies em
montante superior ao gasto com benefcios, gerando um excedente exportvel
para cidades que arrecadam menos e recebem proporcionalmente mais benefcios.
A progressividade mantm-se como regra mesmo considerando as diferentes
propores de idosos de cada municpio. Outro mtodo aduzido pelo captulo
refora a concluso: ordenando os municpios segundo o PIB per capita, como
se cada municpio representasse um indivduo e seu PIB per capita sua renda,
fca demonstrado que esta distribuio se torna mais desigual quando se exclui
dela o impacto das rendas previdencirias. Este mecanismo redistributivo revela-se
ainda mais importante quando se tem em conta que pouco mais de um tero dos
municpios no registra qualquer arrecadao previdenciria.
Mas essa complementaridade no representa, por si s, a construo de uma
articulao equilibrada entre regies ou partes do territrio. Tais dimenses, opos-
tas por situaes socioeconmicas desiguais, no esto simplesmente justapostas
na extenso contnua de um territrio. Elas se articulam em uma interao que
produz territorialidades distintas. Importantes pensadores brasileiros observaram
que esta dinmica inter-regional, geradora de desigualdades, intrnseca trajetria
de desenvolvimento do pas. Francisco de Oliveira,
1
por exemplo, aponta que o
desenvolvimento capitalista no Brasil ps-1930 caracterizou-se pela introduo de
relaes novas no arcaico e pela reproduo de relaes arcaicas no novo, dando
forma a uma combinao desigual entre os polos, na qual o moderno se alimenta
do arcaico. Para Milton Santos, esta dinmica econmica engendra diferentes
usos do territrio, e marcada pelo confito na medida em que implica rela-
es de poder, espacialmente defnidas, sempre que existe antagonismo quanto
s formas de uso e apropriao do territrio: o territrio, para Santos, sempre
territrio usado,
2
e os usos do territrio que se antagonizam convertem-no em
espao de confito.
Essa a perspectiva do captulo Desenvolvimento Rural desta edio.
A questo do territrio no contexto rural brasileiro abordada a partir de uma
anlise dos confitos por terra que opem, de um lado, comunidades rurais cuja
identidade essencialmente ligada territorialidade assentados, quilombolas,
indgenas, extrativistas e outros povos tradicionais e cuja luta reivindica o
direito de permanncia na terra onde vivem, e, de outro lado, grandes grupos
econmicos, vinculados a setores como monocultura de commodities e minerao,
cujas atividades tm por eixo o intenso consumo dos recursos naturais e cuja
produo tem em vista o mercado externo.
Como mostra o captulo, alm do apoio oferecido pelo Estado a tais grupos
econmicos, iniciativas no plano legislativo tm em vista limitar os direitos de
povos tradicionais sobre seus territrios e ampliar o processo de mercantilizao
dos recursos neles existentes minrio, madeira, terra, gua. Este movimento
de especializao espacial da produo de commodities agrcolas e minerais
reproduz o padro concentrador que caracteriza a estrutura fundiria brasileira,
j no como um arcasmo remanescente na trajetria de desenvolvimento do
pas, mas como elemento constitutivo, em constante atualizao, de um projeto
de modernizao do espao agrrio que entra em contradio com o direito
territorial das comunidades rurais tradicionais. Desse ponto de vista, como
conclui o texto, as iniciativas promovidas pelo Estado em favor da atenuao
da pobreza rural, ao no considerarem, como ncleo organizador de suas aes,
o direito terra como direito primeiro dos povos do campo, e, assim, ao no
reservarem papel fundamental s polticas de reforma agrria, de regularizao de
terras quilombolas e indgenas, de garantia de posse das comunidades tradicionais,
acabam por contribuir para invisibilizar as demandas especfcas destes grupos
sem proteg-los das ameaas de desterritorializao a que esto expostos.
1. Oliveira, F. Crtica razo dualista. So Paulo: Novos Estudos do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento
CEBRAP, 1972, p. 31-32.
2. Santos, M. Tcnica, espao, tempo globalizao e meio tcnico-cientco-informacional. So Paulo: Hucitec,
1994, p. 49.
15 Apresentao
As diferentes abordagens que o tema em destaque desta edio recebeu nos
captulos a seguir indicam no apenas que uma viso plural e abrangente do campo
social segue prevalecendo como marca desta publicao. Revelam, tambm, as
variadas formas com que cada rea temtica pde apropriar-se do conceito de
territrio como ferramenta analtica no sentido de oferecer, aos leitores, uma
perspectiva das polticas sociais que transcenda a esfera da sua institucionalidade e
busque reconhecer, tanto quanto possvel, as difculdades, os impasses e as deter-
minaes que tais polticas encontram ao se enraizarem em contextos territoriais
especfcos nem sempre facilmente adaptveis s suas formulaes, marcados
por realidades s vezes bem diversas entre si e nas quais, sem embargo, elas devem
produzir efeitos em benefcio de suas populaes.
Boa leitura!
Conselho Editorial
CAPTULO 1
PREVIDNCIA SOCIAL
1 APRESENTAO
A poltica de previdncia social, entre 2011 e 2012, foi marcada por aes que,
mesmo com propsitos defensveis, necessitaro de maior prazo para anlise de
sua efetividade. Neste perodo, foram tomadas decises que visam, de um lado, o
aumento da proteo previdenciria; e de outro, a reduo de custos das empresas
com encargos previdencirios.
O aumento da proteo previdenciria, tantas vezes reclamado e buscado
por meio de diversos incentivos fliao, tem como foco desta vez os setores de
baixa renda, no vinculados ao mercado de trabalho (seo 2.1). Trata-se de mais
um esforo de incluso previdenciria, cuja principal virtude ser garantir, a estes
novos segurados, alguma proviso de renda em face de riscos no programveis
(doenas, acidentes etc.). Sendo o pblico-alvo desta medida a populao de bai-
xa renda, possvel que a demanda deste grupo por benefcios de aposentadoria,
a mais longo prazo, seja parcialmente compensada pela queda na demanda por
benefcios de proteo continuada. Mas, por suposto, h que se contar com o
crescimento da demanda por benefcios temporrios, bem como da despesa que
lhe corresponde, a menor idade de recebimento do benefcio previdencirio para
as mulheres 60 anos na aposentadoria contra 65 no benefcio assistencial ,
assim como os benefcios previdencirios garantirem o pagamento do 13
o
salrio
e a gerao de penso por morte, eventos no cobertos pelos benefcios assis-
tenciais. Ademais, nos limites da substituio dos benefcios assistenciais pelos
previdencirios, reside o fato de que parte do pblico potencial desta ampliao
de cobertura previdenciria no teria direito aos benefcios assistenciais. Apesar
de salutar do ponto de vista da ampliao da cobertura previdenciria, trata-se de
poltica com potencial de elevao dos gastos no longo prazo.
Por seu turno, a demanda das empresas por reduo da carga tributria aca-
bou por ganhar viabilidade, neste mesmo momento, em vista de um cenrio de
crescimento estacionrio, acirramento da competio comercial internacional e,
principalmente, de elevao contnua da receita previdenciria, como demons-
trado na subseo 3.1. Diante deste quadro, o governo decidiu desonerar variados
setores produtivos, substituindo a base tradicional de incidncia das contribui-
es previdencirias patronais a folha salarial por contribuies sobre fatura-
mento ou lucro.
Os detalhes das medidas sero apresentados e analisados nas sees que se
seguem, mas desde j vale comentar que a adoo simultnea destas medidas
levar necessidade de melhor acompanhamento das contas do sistema, posto
que uma pressiona pelo aumento do gasto, enquanto a outra, salvo melhor juzo,
poder resultar em reduo da receita. Uma interpretao rpida sobre estes mo-
vimentos simultneos, e aparentemente contraditrios, a de que o bom desem-
penho da arrecadao previdenciria teria reaquecido o confito distributivo em
torno destes recursos; e que, em meio a ele, o governo teria optado por atender a
todos os contendores no curto prazo.
Este captulo traz tambm informaes sobre a aprovao do Projeto de Lei
(PL) n
o
1.992/2007, que reformou o regime previdencirio dos servidores p-
blicos e autorizou a criao de entidades fechadas de previdncia complementar
(EFPCs) para a categoria. Tratado extensivamente na edio anterior deste peri-
dico, o tema aqui retomado porque a Lei n
o
12.618, de 30 de abril de 2012, foi
fnalmente aprovada e apresenta diferenas em relao ao projeto original. Entre
outras modifcaes introduzidas no substitutivo global do projeto de lei, votado
em plenrio da Cmara, est a autorizao para criao de trs EFPCs uma
para cada poder da Repblica em lugar de apenas uma, que abrangeria todos
os poderes.
A seo Acompanhamento da poltica e dos programas confrma os bons resul-
tados apresentados pelo Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) nos ltimos
anos, mas alerta para a eventual reverso deste quadro, em virtude da perda de
dinamismo do mercado de trabalho nos ltimos doze meses. Na anlise dos re-
gimes prprios da Previdncia Social (RPPS), constata-se o declnio da despesa
da Unio com aposentados e pensionistas, em relao ao produto interno bruto
(PIB); bem como a estabilizao dos custos relativos aos regimes previdencirios
estaduais e municipais.
O tema em destaque, que atravessa todos os captulos desta edio
a relao entre polticas sociais e territrio , aqui tratado a partir dos efeitos
distributivos do RGPS sobre o territrio nacional, que, tal como se poder ver
na seo 4, apontam para a progressividade da distribuio de renda promovida
por aquele regime.
2 FATOS RELEVANTES
2.1 Novo esforo de incluso previdenciria: reduo de alquota para
segurado facultativo de baixa renda
Com a promulgao da Lei n
o
12.470, de 31 de agosto de 2011, homens e mulheres
de baixa renda que se dedicam somente ao trabalho domstico na prpria residncia
19 Previdncia Social
podem contribuir para a Previdncia Social com a alquota de 5% sobre o sa-
lrio mnimo (R$ 27,25 no momento da promulgao da Lei, ou R$ 31,10
em 2012), desde que sua famlia esteja inscrita no Cadastro nico para Progra-
mas Sociais do Governo Federal (Cadnico). Sua renda familiar tambm no
pode ultrapassar a quantia de dois salrios mnimos (R$ 1.244,00 mensais em
2012). Vale notar que a regra para inscrio como segurado facultativo de baixa
renda mais restrita que o Cadnico, o qual limita a renda mensal familiar a trs
salrios mnimos.
Os benefcios assegurados so: aposentadoria por idade (mulheres aos 60
anos e homens aos 65 anos),
1
aposentadoria por invalidez, auxlio-doena, sa-
lrio-maternidade, penso por morte e auxlio-recluso.
2
Caso estes segurados
desejem contar as contribuies para efeito de aposentadoria por tempo de con-
tribuio, precisaro complementar o recolhimento com a alquota de 15% do
salrio mnimo.
At ento, qualquer pessoa sem vnculo empregatcio podia contribuir para
a Previdncia Social como segurado facultativo. Para esta categoria, o valor da
contribuio pode ser de 11% sobre um salrio mnimo; ou de 20% sobre qual-
quer salrio de contribuio, que varie entre um salrio mnimo e o teto mximo
de recolhimento (R$ 3.916,20 em 2012).
Segundo informaes do Ministrio da Previdncia Social (MPS), o nmero
de donas e donos de casa de baixa renda, fliados Previdncia Social, atingiu a
casa dos 283.562 inscritos em junho de 2012, sendo que a meta deste ministrio
era atingir 200 mil inscries at o fm deste ano. A expectativa que, at 2015,
este nmero alcance 1 milho.
3
Embora a medida abranja homens e mulheres, ela certamente benefcia so-
bretudo as mulheres de baixa renda, que no exercem atividades laborativas fora
do lar. Uma parceria celebrada entre o Ministrio do Desenvolvimento Social
e Combate Fome (MDS) e o Ministrio da Previdncia Social garante, como
forma de ampliar a incluso previdenciria deste pblico, a utilizao dos dados
do Cadnico, do cadastro do Programa Bolsa Famlia (PBF) e demais programas
1. Alm da exigncia de idade, requerem-se 180 contribuies, as quais podem ocorrer de modo descontnuo ao longo
da vida do segurado. A menor exigncia de perodo contributivo reete a disponibilizao de um benefcio para um
pblico de insero irregular no mercado de trabalho.
2. O Projeto de Lei do Senado (PLS) n
o
81/2011, convertido no PL n
o
1.638/2011 na Cmara dos Deputados, em
tramitao no Congresso Nacional, prev perodos de carncia menor para a obteno do benefcio previdencirio
pelas donas de casa de baixa renda, a depender do ano em que as potenciais benecirias implementem todas as
condies necessrias obteno do benefcio; a nova regra estipularia uma exigncia mnima de 24 contribuies
mensais (dois anos), em ateno situao de mulheres em idade mais prxima do limite para aposentadoria, e uma
exigncia mxima de 180 contribuies mensais (quinze anos). Alm disso, este PLS torna explcita a possibilidade de
contribuio descontnua e mantm a alquota de 5% sobre o salrio-contribuio.
3. A denio de baixa renda ao longo desta seo aquela especicada para o programa em questo, isto , renda
familiar igual a dois salrios mnimos e inscrio no Cadnico.
sociais do governo federal. Segundo o MDS, o pblico potencial de donas de casa
de baixa renda no pas de 6 milhes.
H dois pontos positivos nessa poltica. Primeiramente, o intuito de se am-
pliar a cobertura previdenciria na fase contributiva. E, em segundo, a reduo
das alquotas de contribuio para um pblico de baixa renda, visto que alquotas
altas inibem a adeso.
Entretanto, h limitaes que podem frear o potencial de expanso. Em primeiro
lugar, muito difcil a obteno de alta cobertura previdenciria na fase contributiva
de modo voluntrio. Embora as contribuies possam realizar-se de forma descon-
tnua, restries de liquidez e grande foco em uma anlise de custo-benefcio de
curto prazo tendem a restringir o sucesso de cobertura voluntria. Em segundo
lugar, como este programa se destina a um pblico sem renda, o pagamento das
contribuies passa a depender das variaes da disponibilidade da renda familiar
e da boa vontade ou comportamento estratgico de um membro familiar provedor
de renda, e no do prprio indivduo benefciado. Ao fxar a contribuio como
condio de acesso ao benefcio para um pblico sem capacidade contributiva di-
reta, e constitudo ampla e majoritariamente por mulheres, a lei opera no campo
das desigualdades de gnero e envolve aspectos relacionados ao (no) reconheci-
mento do trabalho domstico no remunerado como gerador de valor e ao desejo
e direito das mulheres autonomia e ao controle sobre algum nvel dos recursos
econmicos familiares. Dada a difculdade de ampliao da cobertura previdenci-
ria de modo voluntrio para os indivduos com renda, de se imaginar o obst-
culo maior para adeso de pessoas sem renda em famlias de baixa renda. Terceiro,
o custo de se aderir ao sistema maior que a contribuio em si. O baixo ndice de
cobertura bancria para pessoas de baixa renda indica que podem no ser despre-
zveis os custos associados ao deslocamento a um local que receba contribuies,
o tempo de espera em uma agncia para pagar a contribuio e a complexidade
de preenchimento dos carns de pagamento.
Por fm, importante notar que o plano de benefcios oferecido para esse
pblico sofre concorrncia direta do Benefcio de Prestao Continuada da Lei
Orgnica da Assistncia Social (BPC/Loas). Desse modo, grande parte deste p-
blico j estaria coberto na fase de recebimento de benefcios referentes a uma
idade avanada e em caso de defcincia sem necessidade de contribuio prvia.
Este fator tende a inibir a adeso, mas h ganhos potenciais relacionados a um
plano de benefcio mais amplo que inclui o recebimento de um 13
o
salrio, a
possibilidade de gerar penso por morte, aposentadoria feminina aos 60 anos, em
comparao aos 65 anos do BPC/LOAS, ausncia de teste de renda para recebi-
mento do benefcio, salrio-maternidade, auxlio-doena, entre outros.
2.2 Aposentadoria especial para pessoas com decincia
Desde 2005, tramita no Congresso Nacional o Projeto de Lei Complementar
(PLC) n
o
277/2005, que reduz os limites de tempo de contribuio e de idade
para a concesso de aposentadoria a pessoas com defcincia. Um relatrio substi-
tutivo a este projeto foi aprovado no Senado, em 3 de abril de 2012,
4
com modi-
fcaes relativas aos limites de tempo de contribuio para aposentadoria, o que
imps seu retorno Cmara para nova apreciao. At o fechamento da edio
deste peridico, o substitutivo encontrava-se na Comisso de Finanas e Tributa-
o (CFT) da Cmara, aps ter sido analisado na Comisso de Seguridade Social
e Famlia (CSSFs) e na Comisso de Constituio, Justia e Cidadania (CCJC).
Contudo, desde j, podem-se antever alguns desafos para a sua implementao.
O projeto prev a reduo do tempo de contribuio e/ou de idade para
segurados com defcincia, em funo do grau de comprometimento de sua fun-
cionalidade. Para caracterizar os diferentes graus, este projeto adota os conceitos
de defcincia grave, moderada e leve. No substitutivo aprovado pelo Senado, em
caso de aposentadoria por tempo de contribuio (ATC), as novas condies de
aposentadoria seriam:
defcincia grave: para aposentadoria integral de homens, passa dos atu-
ais 35 para 25 anos; no de mulheres, de 30 anos para 20 anos;
defcincia moderada: 29 anos para homens e 24 anos para mulheres;
defcincia leve: 33 anos para homens e 28 anos para mulheres.
5
Com relao aposentadoria por idade (AI), os novos limites, independen-
temente do grau de defcincia, passam de 65 para 60 anos no caso dos homens,
e de 60 anos para 55 no caso das mulheres, as mesmas condies vigentes para
trabalhadores rurais.
Ainda de acordo com o substitutivo, o benefcio de aposentadoria por tem-
po de contribuio do segurado com defcincia ser calculado aplicando-se sobre
o salrio de benefcio os seguintes percentuais: 100% no caso de aposentadoria
por defcincia grave, moderada ou leve. No caso de aposentadoria por idade, ser
aplicado 70%, mais 1% do salrio de benefcio por grupo de doze contribuies
mensais, at o mximo de 30%.
A aposentadoria especial das pessoas com defcincia foi instituda pela
Emenda Constitucional (EC) n
o
47/2005,
6
que permitiu a adoo de requisitos
e critrios diferenciados para a concesso de aposentadoria especial aos segurados
4. Onde recebeu o ttulo de PLC n
o
40/2010.
5. Em todos os casos, a reduo do tempo de contribuio depende da comprovao da existncia da decincia por
igual perodo.
6. Que modicou o 1
o
do Artigo 201 da Constituio Federal.
com defcincia. O projeto em questo tem, assim, o propsito de regulamentar
a matria, uma vez que, na falta desta regulamentao, as pessoas com defcincia
tm buscado a satisfao deste direito no mbito do Poder Judicirio.
Contudo, mesmo depois da aprovao pelo Congresso, caber ainda ao Poder
Executivo prover as defnies sobre defcincias grave, moderada e leve, para a
aplicao da lei, a qual ser feita com base em exames clnicos sob a responsabili-
dade dos mdicos-peritos do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS).
Deste modo e no obstante a legitimidade poltica e social do projeto ,
pode-se antever os imensos desafos que se colocam efetiva materializao deste
direito, especialmente no que concerne defnio de critrios que permitam ava-
liao equnime da elegibilidade de seus postulantes. Desafos semelhantes tm
se apresentado implementao do BPC.
7
Neste caso, o conceito de defcincia
que confere elegibilidade ao benefcio foi objeto de alteraes recentes,
8
em vir-
tude das polmicas que gera, as quais tm afudo, inevitavelmente, para decises
judiciais. Tais alteraes tm buscado estabelecer critrios para avaliar as variaes
de habilidades e funcionalidades para alm do paradigma estritamente mdico,
incorporando aspectos sociolgicos, que levem em conta no apenas os atributos
do corpo suas leses e/ou restries , mas as condies do ambiente social que
este corpo habita, e com o qual interage. Como argumentam Medeiros, Diniz e
Squinca (2006, p. 13),
h diferentes defnies para a defcincia. Regra geral, defcincia pressupe a exis-
tncia de variaes de algumas habilidades que sejam qualifcadas como restries
ou leses. O que inexiste, no entanto, um consenso sobre quais variaes de habi-
lidades e funcionalidades caracterizariam defcincias (...). Traar a fronteira concei-
tual entre essas diversas expresses da diversidade humana um exerccio intelectual
na fronteira de diferentes saberes, em especial entre o conhecimento mdico e as
cincias sociais.
Considerando os novos fundamentos na delimitao do conceito de defcincia
no mbito do BPC, os desafos implementao do novo benefcio previdencirio
7. Benefcio assistencial que se destina, alm dos idosos, a pessoas com decincia com renda mensal familiar per
capita abaixo de um quarto de salrio mnimo mensal, e que operacionalizado tambm pelo Instituto Nacional do
Seguro Social (INSS).
8. Entre a promulgao da Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), Lei n
o
8.742/1993, e do Projeto de Lei (PL) do
Sistema nico de Assistncia Social(Suas), Lei n
o
12.435/2011, o conceito de pessoa com decincia, para ns de
concesso do Benefcio de Prestao Continuada (BPC) era: pessoa incapacitada para a vida independente e para o
trabalho. A partir desta ltima lei, sancionada em julho de 2011, o conceito passou a ser: Pessoa que tem impedi-
mentos de longo prazo de natureza fsica, intelectual ou sensorial, os quais, em interao com diversas barreiras, po-
dem obstruir sua participao plena e efetiva na sociedade com as demais pessoas. Em agosto do mesmo ano, nova
lei (Lei n
o
12.470/2011) incluiu, entre os impedimentos de longo prazo, aqueles de natureza mental, dando ainda nova
redao relativa s interaes sociais das pessoas com decincia. O texto nal assim arma: considera-se pessoa
com decincia aquela que tem impedimentos de longo prazo de natureza fsica, mental, intelectual ou sensorial, os
quais, em interao com diversas barreiras, podem obstruir sua participao plena e efetiva na sociedade em igualdade
de condies com as demais pessoas.
de aposentadoria especial parecem ainda maiores, posto que, para alm de uma def-
nio adequada de defcincia nada trivial, como visto ser preciso estabelecer
ainda parmetros para verifcao dos trs diferentes graus de sua incidncia, previs-
tos no PL (grave, moderado e leve). A fxao dos respectivos tempos de contribuio
sem a precedente defnio dos parmetros que distinguem os graus de defcincia
pode, em certos casos, revelar que as condies de insero deste pblico no mercado
de trabalho, sobretudo no caso de defcincias graves, no so compatveis com a
regra do nmero de contribuies exigidas. Cabe reconhecer que, para alm de certo
grau de consenso entre especialistas, a defnio destes parmetros requer tambm o
alinhamento de expectativas entre potenciais benefcirios. Caso contrrio, a norma
poder produzir inmeras contendas judiciais, de desfechos imprevisveis e incontro-
lveis pelo gestor do sistema.
2.3 As desoneraes sobre as contribuies patronais Previdncia Social e
seu nanciamento
9

Aps ter lanado o programa Brasil Maior, em agosto de 2011, o governo adotou,
entre dezembro de 2011 e abril de 2012, novas medidas contemplando novos
setores produtivos com desoneraes sobre as contribuies Previdncia Social.
Destinada a aumentar a competitividade da indstria nacional, frente aos pro-
dutos importados, a Lei n
o
12.546,
10
de dezembro de 2011, prev a substituio
dos 20% da contribuio patronal sobre a folha de salrios por outra, de 1% a
2% sobre o faturamento bruto das empresas, excludas as receitas de exportaes.
O conjunto dos setores contemplados compreendia ento: txtil, confeces,
couros e calados, mveis, plsticos, material eltrico, autopeas, nibus, naval,
aeronutico, bens de capital mecnicos, call center, tecnologia da informao e
comunicao, design houses e hotelaria.
Em setembro de 2012, foi anunciada a incluso de novos setores nessa lista,
os quais sero benefciados a partir de 2013 Lei n
o
12.715/2012. So eles: pes
e massas, medicamentos, aves, sunos, pescados, papel e celulose, brinquedos,
transporte areo e transporte rodovirio.
Dado o pouco tempo decorrido desde a implementao dessas leis de 2011, e
o fato de que a lei aprovada em 2012 somente surtir efeitos a partir de 2013, no
se pode avaliar empiricamente seus impactos sobre emprego, salrios, competitivi-
dade e arrecadao tributria. Contudo, algumas consideraes podem ser feitas.
Em primeiro lugar, cabe notar que as desoneraes concedidas implicam
tambm uma alterao da base de incidncia das contribuies previdencirias,
pela qual a folha de pagamentos perde participao e o faturamento das empresas
9. Esta seo complementa e atualiza uma seo apresentada na edio anterior deste peridico (Ipea, 2012).
10. Resultado da converso da Medida Provisria (MP) n
o
540/2011.
ganha maior peso. Do ponto de vista terico, a questo da melhor base de inci-
dncia para estas contribuies no pacfca. Entre os argumentos favorveis ao
faturamento, coloca-se aquele segundo o qual as contribuies previdencirias sobre
a folha de pagamentos geram peso morto no mercado de trabalho. A contribuio
sobre a folha gera diferena entre o custo que a frma tem por contratar um traba-
lhador e o quanto este recebe. Desta forma, contribuies sobre folha ao aumen-
tarem o custo de contratao de trabalhadores levariam as frmas a reduzir sua
demanda por trabalho. Por razes simtricas, ao reduzir o salrio recebido pelo
trabalhador, gerariam desestmulo oferta de trabalho.
Em contraposio a essa perspectiva, argumenta-se que, do ponto de vista
distributivo, as contribuies sobre valor adicionado ou sobre faturamento, na
medida em que representam impostos indiretos, tendem a ser regressivas, j que
incidem mais fortemente sobre pessoas de menor renda. Alm disso, no h como
se garantir a priori que o peso morto a ser gerado no mercado de bens, em de-
corrncia da incidncia de tributos sobre faturamento, no ser superior ao que
gerado no mercado de trabalho, pelo sistema anterior. Com efeito, a melhor
base de incidncia para contribuies previdencirias s pode ser encontrada pela
anlise de indicadores empricos, e sem deixar de se levar em conta a prpria
confgurao do regime de previdncia e o escopo da proteo que este engendra.
No caso brasileiro, a folha salarial s se tornou, defnitivamente, a base de
incidncia das contribuies patronais ao sistema previdencirio a partir da Cons-
tituio Federal de 1934. Nos anos 1920, a contribuio das empresas era calcula-
da com base na sua renda bruta anual.
11
Este movimento foi entendido por alguns
analistas como um expediente destinado a benefciar as empresas, por promover
a diminuio de sua cota de participao na arrecadao previdenciria, uma vez
que a evoluo tecnolgica permanente implica a substituio progressiva da
mo de obra por maquinaria (Oliveira e Teixeira, 1986), o que levaria reduo
progressiva, ao longo do tempo, da contribuio patronal. A anlise histrica
revela, assim, que a controvrsia antiga, e que contextos especfcos produzem
interpretaes diversas.
Analisando-se o caso do RGPS atual, verifca-se que, devido s suas regras de
custeio e benefcios, este um regime altamente redistributivo, que permite que al-
gumas categorias de segurados alcancem o direito aos benefcios sem a mesma con-
trapartida fnanceira que outras.
12
o caso, por exemplo, dos segurados especiais
11. O Decreto n
o
20.465/1931, que reformava a legislao das caixas de aposentadoria e penso (CAPs), acrescen-
tava da renda bruta, o produto da contribuio dos segurados ativos, (...) impondo-se o que implicasse valor mais
elevado. Assim, se a renda bruta fosse superior contribuio dos empregados, a primeira prevaleceria como base de
incidncia das contribuies empresariais. Este critrio de vez eliminado na Constituio Federal de 1934. Para mais
detalhes, ver Oliveira e Teixeira (1986, p. 99).
12. Ver a seo 4 deste captulo: Previdncia social, territrio e redistribuio de renda.
(trabalhadores rurais em regime de economia familiar, assim como pescadores e
coletores), cuja participao no custeio no se d por meio de contribuies sobre
sua renda, mas sobre o produto comercializado.
Alm disso, no mbito do RGPS, eventuais diferenas entre a receita arreca-
dada e a despesa com benefcios so cobertas pelo Tesouro Nacional, por fora da
Lei de Custeio da Seguridade Social.
13
Fica claro, portanto, que o fnanciamento
previdencirio no Brasil j se constitui de um mix de fontes de receita e de bases
tributrias diversas, o que tem o propsito de conferir maior estabilidade a este
oramento, alm de ser reconhecimento da insufcincia da contribuio sobre
folha como fonte nica de fnanciamento da Previdncia Social.
Um ponto que requer ateno diz respeito ao impacto da substituio de ba-
ses de incidncia (da folha para o faturamento) sobre a arrecadao previdenciria
total. Ainda que a legislao que concede as desoneraes preveja compensaes
da Unio ao fundo previdencirio,
14
eventuais redues de arrecadao podero
ocasionar a elevao da necessidade de fnanciamento do regime pelo Tesouro.
Cabe ainda comentar que a anlise completa desta poltica requerer estudo de
seus impactos sobre salrios, empregos, competitividade e arrecadao tributria
quando houver disponibilizao desta base de dados.
2.4 A aprovao do PL n
o
1.992/2007 e criao da Fundao de Previdncia
Complementar do Servidor Pblico Federal
Aps quatro anos tramitando no Congresso Nacional, o Projeto de Lei n
o
1.992
foi fnalmente aprovado, com alteraes feitas na Cmara, no dia 28 de maro de
2012, e sancionado pela Presidenta Dilma Roussef em 2 de maio do mesmo ano,
transformando-se na Lei n
o
12.618.
Conforme j mencionado na edio anterior deste peridico (Ipea, 2012,
cap. 1), este PL institua o regime de previdncia complementar para os ser-
vidores pblicos federais titulares de cargos efetivos; estabelecia um teto para
o pagamento de aposentadorias e penses aos servidores federais; e autorizava
a criao de uma entidade fechada de previdncia complementar para estes
servidores, denominada Fundao de Previdncia Complementar do Servidor
Pblico Federal (FUNPRESP).
13. Lei n
o
8.212, de 24 de julho de 1991, Artigo 11, inciso I. Cabe lembrar que o mesmo artigo desta lei tambm prev
o faturamento e o lucro das empresas como base de incidncia das contribuies empresariais.
14. Item IV, Artigo 9
o
da Medida Provisria 540, de 2 de agosto de 2011: a Unio compensar o Fundo do Regime
Geral de Previdncia Social, de que trata o Artigo 68, da Lei Complementar n
o
101, de 4 de maio de 2000, no valor
correspondente estimativa de renncia previdenciria decorrente da desonerao, de forma a no afetar a apurao
do resultado nanceiro do Regime Geral de Previdncia Social.
Em seu Artigo 3
o
, o referido PL defnia que os benefcios previdencirios dos
servidores e membros de poder que viessem a ingressar no servio pblico aps
a criao da FUNPRESP fcariam limitados ao valor mximo pago pelo regime
geral de Previdncia Social; que a adeso FUNPRESP seria facultativa; e que os
antigos servidores poderiam, a seu prprio critrio, migrar para o novo sistema.
Aps transitar por quatro comisses da Cmara dos Deputados Comisso de
Trabalho, Administrao e Servio Pblico, Seguridade Social e Famlia, Finanas e
Tributao e Constituio e Justia e de Cidadania , o projeto original proposto
pelo Poder Executivo sofreu algumas alteraes. A primeira delas trata do direito
compensao fnanceira previdenciria, para o caso de os futuros servidores federais
serem antigos servidores estaduais ou municipais. Da forma como estava no projeto
original, sem a previso da compensao previdenciria, temia-se por desincentivos
migrao de servidores estaduais e municipais que porventura fossem aprovados
em concursos pblicos para o servio pblico federal, uma vez que teriam garantia
de aposentadoria apenas do valor at o teto do RGPS, e menos tempo para acumular
recursos para parcela que supere este teto.
Outra alterao diz respeito ao benefcio especial, previsto para os atuais ser-
vidores federais que escolham migrar para o novo sistema. A alterao reconhece
os requisitos diferenciados para aposentadoria de professores do ensino mdio
e infantil, mulheres, servidores que exeram atividades perigosas ou insalubres.
Alm disso, o prazo para decidir pela migrao para o novo sistema foi alterado de
180 dias aps a instituio da EFPC (no projeto original) para 24 meses (na nova
lei). Vale comentar que esta ampliao de prazo permite que o servidor complete
os requisitos para solicitar aposentadoria e, em seguida, migre para o novo siste-
ma, no qual acumular recursos em conta individual para futuro recebimento.
Como consequncia, sua aposentadoria poder ser maior do que teria direito se
continuasse no sistema antigo.
A terceira alterao relevante, sofrida pelo projeto de lei talvez uma das
principais , refere-se possibilidade de criao de at trs entidades fechadas de
previdncia, uma para cada poder, em vez de apenas uma. Estas EFPCs seriam
assim denominadas:
FUNPRESP-EXE: para os servidores do Poder Executivo;
FUNPRESP-LEG: para os servidores do Poder Legislativo; e
FUNPRESP-JUD: para os servidores do Poder Judicirio.
Apesar disso, ainda permanece a possibilidade de dois ou mais poderes estru-
turarem sua previdncia complementar em apenas uma entidade. No momento da
redao deste texto estavam em curso negociaes entre o Executivo e o Legislativo
e o Ministrio Pblico Federal (MPF), na busca da criao de uma s EFPC para
os servidores destes.
15

A entidade ser vinculada ao Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto (MP) e comear a funcionar com um aporte de R$ 75 milhes, feito pela
Unio. A expectativa do governo que o novo sistema receba as primeiras contri-
buies dos novos servidores pblicos e da Unio a partir de fevereiro.
No tocante ao plano de benefcios, a redao fnal da lei tambm trouxe
alteraes sobre o PL original. O inciso I, do 3
o
de seu Artigo 12, reafrma
que, no rol dos benefcios no programados a serem oferecidos, devem constar
os decorrentes das contingncias de invalidez e morte. Isto abre espao para a
garantia de cobertura de outros riscos aos servidores. J o inciso II, do mesmo
pargrafo e artigo, inova ao determinar que haja custeio especfco para cada um
dos benefcios no programados oferecidos (invalidez e morte). Dessa forma, o
servidor saber quanto de sua contribuio mensal estar sendo destinada ao seu
benefcio futuro de aposentadoria, e quanto se destinar a cada um dos benefcios
no programados a serem oferecidos.
Ainda no Artigo 12, o 4
o
prev que os benefcios no programados a serem
oferecidos podero ser contratados externamente ou administrados pelas prprias
EFPCs. Em geral, a administrao direta dos benefcios no programados repre-
senta a assuno dos riscos inerentes a cada um dos eventos contingentes, por
parte das entidades de previdncia complementar dos servidores a serem criadas.
A terceirizao destes benefcios, por sua vez, representa a assuno destes riscos
por outra instituio.
Outra alterao contida na redao fnal da lei em relao ao projeto origi-
nal, relativa ao plano de benefcios, a que prev a possibilidade de gesto pr-
pria, pelas EFPCs, dos recursos acumulados. Se o projeto original previa aplicao
destes recursos exclusivamente em fundos de investimento, a alterao aprovada
permite tanto esta modalidade quanto sua administrao direta pela EFPC. Caso
a administrao seja terceirizada, cada instituio contratada poder gerir, no m-
ximo, 20% das reservas fnanceiras da EFPC, contra o limite mximo de 40%
previsto no projeto original.
Alterou-se ainda a alquota mxima de contribuio do patrocinador, que era
de at 7,5%, para at 8,5% da remunerao do servidor pblico. Alm disso, a nova
lei prev a criao do Fundo de Cobertura de Benefcios Extraordinrios (FCBE),
que pagar bnus, na aposentadoria, para os seguintes tipos de servidores: aqueles
que exercem atividades insalubres ou de risco; os que exercem exclusivamente o
magistrio; os portadores de defcincia; e as mulheres. Ou seja, este fundo ser
15. O fundo do Executivo iniciou seu funcionamento em fevereiro de 2013.
destinado aos grupos que podem se aposentar com menos tempo de contribui-
o que a regra geral com potenciais riscos de seleo adversa e risco moral que
necessitaro de maior investigao aps a publicao do regulamento do plano
de benefcios.
Conforme mencionado na edio anterior deste peridico,
16
a proposta de
instituir uma previdncia complementar para os servidores pblicos responde ao
diagnstico segundo o qual uma parcela expressiva das desigualdades de renda do
pas pode ser atribuda ao modelo previdencirio, em vigor at ento, de pagamento
de aposentadorias e penses, em valor prximo ao dos vencimentos dos servidores
ativos, a algumas carreiras deste grupo. Ademais, o signifcativo peso fscal dos gastos
com o regime prprio, conjugado ao contingente relativamente pequeno de seus
benefcirios, tem respaldado iniciativas de reformas previdencirias que preconizam
a convergncia dos dois sistemas. Contudo, alm da preocupao de tornar equita-
tivas as regras de aposentadoria, a criao de uma previdncia complementar para os
servidores pblicos envolve a possibilidade de utilizar os recursos afudos aos novos
fundos de penso para fnanciar investimentos de longo prazo, mas a alternativa de
converter estas entidades em mecanismos de fnanciamento impe a necessidade de
fscalizao contra o uso poltico de seus recursos em detrimento do interesse fnal
dos participantes.
3 ACOMPANHAMENTO DA POLTICA E DOS PROGRAMAS
3.1 RGPS: acompanhamento da evoluo recente de benefcios
e nanciamento
O objetivo desta seo analisar a evoluo recente do nmero de benefcios pa-
gos pelo INSS, e a situao de caixa do RGPS no curto prazo. A tabela 1 apresenta
a variao do estoque dos benefcios pagos nos ltimos trs anos. Considerando
a totalidade dos benefcios, percebe-se uma estabilidade nos ndices de variao
anual; no entanto, vale destacar que h um conjunto de benefcios cuja concesso
decorre da completude de certos requisitos de idade ou tempo de contribuio
(aposentadorias por idade ou tempo de contribuio) ou ento do falecimento
de algum membro familiar (penses por morte). So benefcios programveis ou
cujo risco tem perfl menos errtico. Para outros benefcios, como os auxlios, as
aposentadorias por invalidez e o salrio-maternidade, o perfl do risco bem mais
voltil. Em decorrncia destas caractersticas, o primeiro grupo tende a ter com-
portamento mais estvel, enquanto o segundo apresenta o perfl mais errtico.
16. Para uma exposio dos elementos presentes no PL n
o
1.992, bem como de seus pressupostos e implicaes, ver
Ipea (2012, p. 35-44).
TABELA 1
Variao anual do nmero de benefcios da Previdncia Social (RGPS) Brasil
(2010-2012)
1
(Em %)
Espcie de benefcios 2010 2011 2012
Aposentadorias 3,8 3,4 3,5
Idade 4,3 3,7 3,8
Invalidez 4,0 1,6 1,9
Tempo de contribuio 4,0 4,2 4,1
Penso por morte 2,8 2,6 2,5
Auxlio (2,0) 11,4 1,4
Salrio-maternidade 6,3 9,6 (2,3)
Acidentrios (1,1) 3,8 0,1
Total de benefcios do RGPS 3,1 3,7 3,0
Fonte: Boletim Estatstico da Previdnica Social, MPS.
Elaborao dos autores.
Nota:
1
Comparao junho a junho.
Entre esses benefcios, alm das discusses sobre aposentadorias por idade e
tempo de contribuio, os benefcios acidentrios tm sido objeto de preocupa-
o das polticas pblicas previdencirias nos ltimos anos,
17
visto que, apesar de
no serem aqueles que apresentam maior impacto sobre as contas da Previdncia
Social, so gerados a partir de um fato que representa um importante problema
social: os acidentes de trabalho. Dessa forma, cabe observar que, ao contrrio
do que ocorreu no perodo anterior, entre 2010 e 2011 houve um aumento do
nmero total de acidentes e dos bitos relacionados ao trabalho de 2.753 para
2.884 bitos registrados pela Comunicao de Acidente de Trabalho (CAT). Con-
siderando as dez atividades econmicas que responderam por 50% dos acidentes
de trabalho registrados 341 mil em um total de 711 mil acidentes de trabalho
em 2011 , a construo de edifcios (grupo Classifcao Nacional de Atividades
Econmicas CNAE) foi aquela que apresentou o maior aumento relativo entre
2010 e 2011 (11,2%, passando de 22,9 para 25,5 mil acidentes). Entre as poss-
veis explicaes pode estar o crescimento deste setor nos ltimos anos e o fato de
este continuar apresentando elevada incidncia de acidentes de trabalho. Esta tem
sido uma preocupao da Comisso Tripartite de Sade e Segurana no Trabalho
(CTSST), que o elegeu como um dos setores prioritrios para sua atuao.
18
17. Nos ltimos anos, a Previdncia Social estabeleceu o Nexo Tcnico Epidemiolgico Previdencirio (NTEP) e o Fator
Acidentrio de Preveno (FAP) com o objetivo de induzir a preveno dos acidentes nos locais de trabalho. Ipea
(2010) tratou das alteraes no FAP.
18. Para mais informaes sobre a Comisso Tripartite de Sade e Segurana no Trabalho (CTSST), ver: <http://portal.
saude.gov.br/portal/saude/visualizar_texto.cfm?idtxt=35691>. Acesso em: 20 de dezembro de 2012. Os represen-
tantes do governo nesta comisso so indicados pelo Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), MPS e Ministrio da
Sade (MS).
No que se refere ao impacto do RGPS sobre as contas pblicas, o grfco 1
mostra a evoluo da necessidade de fnanciamento do RGPS no perodo 2004-
2012. Apesar de sua aguda reduo at 2011, verifca-se uma tendncia de alta
para 2012, tal como projetada pela Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO).
GRFICO 1
Evoluo da NFSP
1
do RGPS (2004-2012)
(Em %)
0,60
0,80
1,00
1,20
1,40
1,60
1,80
2,00
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Fonte: de 2004 a 2011, Secretaria do Tesouro Nacional do Ministrio da Fazenda (STN/MF); para 2012, Projeo do Anexo IV.5
do Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias (PLDO) de 2013.
Nota:
1
Necessidade de Financiamento do Setor Pblico (NFSP).
GRFICO 2
Evoluo da receita e da despesa do RGPS em relao ao PIB (2004-2012)
(Em %)
0
1
2
3
4
5
6
7
8
2004
4,83
6,48
5,05
6,80
5,21
6,99
5,28
6,96
6,58
5,62
5,62
6,04
6,93
6,79
5,94
6,76
6,94
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Receita Despesa Linear (receita) Linear (despesa)
5,39
Fonte: Anurio Estatstico da Previdncia Social.
Ao decompor essa queda (grfco 2), observa-se que esta decorreu preci-
samente do aumento da arrecadao. Com efeito, tanto a arrecadao quanto a
despesa cresceram no perodo, porm a ltima aumentou sua participao no PIB
em 0,5%, enquanto a primeira, em 1,2%.
At 2011 o crescimento econmico mais acelerado, associado ao aumento
do emprego formal, foi determinante para a melhora do resultado fscal do RGPS
no perodo. De fato, o bom desempenho do mercado de trabalho levou ao au-
mento mdio anual do nmero de contribuintes em 7,3% para o perodo 2009-
2011, conforme dados do Anurio Estatstico da Previdncia Social (AEPS). Isto
sugere que a desacelerao do crescimento econmico e do mercado de trabalho
podem levar reverso da trajetria recentemente observada, a qual, em decor-
rncia de questes demogrfcas, tende a se deteriorar com o passar dos anos.
GRFICO 3
Evoluo do emprego celetista (2003-2012)
1
0
50.000
100.000
S
a
l
d
o

(
a
d
m
i
t
i
d
o
s

d
e
s
l
i
g
a
d
o
s
)
150.000
200.000
250.000
jul./2003
37.233
202.033
jul./2004 jul./2005 jul./2006 jul./2007 jul./2008 jul./2009 jul./2010 jul./2011 jul./2012
117.473
154.357
126.992
203.218
138.402
181.796
140.563
142.496
Fonte: CAGED (2012).
Nota:
1
Comparao dos meses de julho.
Os dados do Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED),
apresentados no grfco 3, revelam uma pequena queda na gerao de empregos
protegidos pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) de julho de 2011 em
relao a julho de 2010, o que deve afetar a trajetria de crescimento das receitas
previdencirias. Desse modo, torna-se grande a expectativa em torno da efccia
das medidas de substituio da base de incidncia da contribuio previdenciria
patronal,
19
no sentido de estimular a criao de empregos com carteira. Do con-
trrio, vislumbra-se o risco de elevao da necessidade de fnanciamento, em um
prazo no muito longo.
20

19. Ver seo 2.2.
20. Ainda no transcorreu tempo suciente para realizao de anlises acerca dos efeitos das polticas de desonerao
de folha sobre emprego e salrios.
H que se considerar tambm que, em mais longo prazo, estaro em ope-
rao as medidas recentes de ampliao da proteo previdenciria, as quais cer-
tamente tero impactos sobre a necessidade de fnanciamento do sistema, tais
como: a reduo de alquotas de contribuio do microempreendedor individual
(MEI), de 11% para 5% do salrio mnimo; a incluso previdenciria de donas de
casa de baixa renda, tambm favorecidas com alquotas de 5%; e ainda a reduo
do tempo de contribuio dos trabalhadores com defcincia, conforme comen-
tado na seo 2.1.
3.2 RPPS: acompanhamento da evoluo recente de benefcios
e nanciamento
A contabilidade de receitas e despesas dos regimes prprios da Previdncia Social
mostra comportamento estvel para o ltimo trinio. De fato, a arrecadao previ-
denciria deste regime gira em torno de 2% do PIB e seu gasto em 4%. Ao se segre-
gar a anlise por ente da Federao (Unio, estados e municpios), observa-se que
se mantm, em cada um deles, a estabilidade da relao entre receitas e despesas,
embora seja possvel verifcar que, mesmo com o declnio da proporo do gasto
federal com aposentados e pensionistas em relao ao PIB, o dfcit nesta esfera
segue sendo bastante superior ao computado nas outras esferas administrativas.
Alm disso, pode-se notar que o gasto previdencirio dos estados registrou maior
crescimento relativo no trinio considerado.
TABELA 2
Evoluo das receitas e das despesas dos RPPS por categoria de ente da Federao
(Valores em R$ milhes de 2011, e como % do PIB)
2009 PIB (%) 2010 PIB (%) 2011 PIB (%)
Unio
Receitas 23.376 0,6 24.257 0,6 24.640 0,6
Despesas 77.806 2,1 79.074 2,0 79.146 1,9
Dcit 54.429 1,5 54.817 1,4 54.507 1,3
Estados
Receitas 33.599 0,9 35.467 0,9 34.830 0,8
Despesas 62.129 1,7 66.545 1,7 70.104 1,7
Dcit 28.530 0,8 31.078 0,8 35.274 0,9
Municpios
Receitas 16.122 0,4 16.682 0,4 17.856 0,4
Despesas 14.063 0,4 14.556 0,4 14.687 0,4
Dcit 2.059 0,1 2.126 0,1 3.169 0,1
(Continua)
2009 PIB (%) 2010 PIB (%) 2011 PIB (%)
Total
Receitas 73.098 1,9 76.405 1,9 77.325 1,9
Despesas 153.998 4,1 160.175 4,0 163.937 4,0
Dcit 80.900 2,2 83.769 2,1 86.612 2,1
Fonte: AEPS e Relatrio Resumido de Execuo Oramentria da STN.
Obs.: valores deacionados pelo deator implcito do PIB.
A tabela 3 apresenta a evoluo da quantidade de benefcios dos RPPS. Vale
notar o comportamento voltil destes nmeros, em especial para os entes subnacionais.
TABELA 3
Evoluo da quantidade de aposentados e pensionistas dos RPPS por categoria de
ente da Federao (2009-2011)
2009 2010
2011
Unio
Aposentados 537.136 543.722 548.942
Pensionistas 402.287 406.126 408.606
Estados
Aposentados 1.200.424 1.345.722 1.391.545
Pensionistas 478.909 500.030 524.981
Municpios
Aposentados 390.730 421.485 415.245
Pensionistas 143.107 145.372 137.862
Total
Aposentados 2.128.290 2.310.929 2.355.732
Pensionistas 1.024.303 1.051.528 1.071.449
Fonte: AEPS.
O ponto relevante que essas duas tabelas em conjunto mostram o carter
concentrador deste regime previdencirio. O nmero total de benefcios pagos
em 2011 atingiu 3,4 milhes. Apesar de no haver estatstica para tal, a quantida-
de de benefcirios, isto , indivduos recebendo algum benefcio, com certeza
inferior ao total de benefcios, dada a possibilidade de acumular aposentadoria
com penso ou mesmo duas aposentadorias, a depender do cargo ocupado pre-
viamente pelo servidor.
Ainda que se sobre-estime o total de benefcirios e se considere que cada
benefcio seja pago a somente um benefcirio, a quantidade de benefcirios do
RPPS corresponderia a 1,8% da populao, mas que recebem transferncias da
(Continuao)
ordem de 4% do PIB, que absorvem cerca de 12% da carga tributria brasileira e
tm um dfcit por benefcio em 2011 de R$ 25.272,00.
4 TEMA EM DESTAQUE PREVIDNCIA SOCIAL E TERRITRIO:
A REDISTRIBUIO INTERMUNICIPAL DA RENDA PROMOVIDA PELO RGPS
A dimenso territorial no a questo central para a implementao da Previ-
dncia Social do RGPS no Brasil, a no ser no que se refere adequada proviso
de equipamentos para atendimento dos segurados as agncias da Previdncia
Social. Apesar disto, como j evidenciado por diferentes estudos, o RGPS, res-
ponsvel pela proteo social dos trabalhadores do setor privado e dos emprega-
dos do servio pblico que no so titulares de cargo efetivo, opera importante
redistribuio interpessoal de renda, de forma progressiva.
21
Do ponto de vista
territorial, pode-se tambm afrmar a existncia de um processo redistributivo
entre os municpios brasileiros, no qual aqueles com maior receita previdenciria
exportam recursos para pagamento de benefcios naquelas cidades em que a
receita previdenciria menor que a despesa. Esta seo procura demonstrar esta
afrmao sobre o processo redistributivo da receita e da despesa.
Partindo de trs estudos realizados por Caetano (2006, 2008 e 2012), a pri-
meira parte do texto recupera a anlise dos mecanismos por meio dos quais o RGPS
promove a distribuio progressiva da renda entre indivduos. A segunda parte oferece
evidncias da redistribuio intermunicipal e analisa tambm seus determinantes.
4.1 Como operam as transferncias no RGPS
Como j demonstrado por Caetano (2006), o Regime Geral de Previdncia Social
opera importantes subsdios cruzados
22
em seu interior. Desde j, pode-se afr-
mar que a transferncia de recursos, realizada por meio destes subsdios, tem efei-
tos importantes tambm para a discusso territorial. Vrios so os determinantes
deste processo, e esta seo tem por objetivo descrever e analisar o conjunto de
parmetros e regras do RGPS que favorecem a redistribuio dos recursos previ-
dencirios, indicando os vetores por meio dos quais esta se efetiva.
O primeiro fator a determinar a redistributividade do RGPS o modelo
adotado para a determinao de seus benefcios, qual seja, o modelo de Benefcio
Defnido. Este modelo contribui para a redistribuio de renda promovida pelo
RGPS, uma vez que as contribuies pagas ao regime no so apropriadas como
21. Observe o leitor que a anlise ora feita no faz referncia ao regime previdencirio de servidores pblicos, o que
alteraria o diagnstico acerca dos aspectos distributivos. Mesmo ao se tratar especicamente do RGPS, a perspectiva
do grau de progressividade do regime varia um pouco, a depender do estudo analisado, apesar de uma viso geral de
progressividade. Para mais aprofundamento no assunto, recomenda-se a leitura dos seguintes artigos: Silveira et al.
(2011), Hoffmann (2010), Rangel (2011), assim como Medeiros e Souza (2012).
22. Subsdios cruzados so transferncias de renda que ocorrem no sistema previdencirio por meio de relao entre
benefcios e contribuies mais favorveis a um grupo que a outro.
poupana previdenciria individual e privativa dos segurados-contribuintes, mas
vertidas a um fundo previdencirio coletivo e mutualista. O carter mutualista deste
fundo impe o compartilhamento dos riscos atuariais entre todos os integrantes da
massa segurada, resultando em redistribuio dos recursos. Por exemplo, os gastos
maiores com segurados que, por suas caractersticas individuais, esto mais sujeitos
a problemas de sade e requerem, por isso, mais benefcios de auxlio-doena ,
so compensados pelos menores gastos com segurados mais saudveis. Do mesmo
modo, a despesa maior com aposentados mais longevos compensada pela despe-
sa mais reduzida com aposentados que vivem menos.
Essa caracterstica determina que o contrato previdencirio (entre segura-
dos e seguradora), no caso do RGPS, garanta ao segurado o direito a benefcios.
Estes direitos so atendidos sob a forma de renda previdenciria, recebida nos
momentos em que o segurado completa um conjunto de requisitos associados
idade, ao tempo de contribuio, doena ou invalidez, para, assim, garantir
seu sustento e o de sua famlia.
Esses mecanismos, entretanto, no determinam que a redistribuio seja neces-
sariamente progressiva. Se cada aposentado recebesse benefcios de valor estrita-
mente correspondente ao valor de suas contribuies, enquanto ativo, o sistema
previdencirio tenderia a reproduzir, entre os aposentados, a distribuio de renda
verifcada entre os trabalhadores ativos. Tambm poderia ocorrer que determinado
grupo social, mais infuente politicamente, lograsse defnir regras pelas quais se
apropriassem de maior valor de benefcios, mas pagassem contribuies reduzidas.
Mas no isso o que ocorre. No caso do RGPS, alguns parmetros para acesso a
benefcio e pagamento de contribuies interferem na distribuio dos recursos,
tornando-a progressiva.
Diversos parmetros destacam-se na promoo da progressividade pelo
RGPS: i) as modalidades de aposentadoria programada acolhidas pelo regime
aposentadoria por idade e aposentadoria por tempo de contribuio;
23
ii) a diferena
de tempo de contribuio (para as ATCs) e/ou de idade de aposentadoria (para
as AIs) entre homens e mulheres; iii) a diversidade de categorias de segurado
24

previstas pelo regime, s quais correspondem regras de fliao e de acesso a be-
nefcos diferenciadas; iv) a previso de aposentadoria especial para professores
(homens e mulheres) que atuem at o ensino mdio, para quem o tempo mnimo
de contribuio de 25 (mulheres) e 30 anos (homens); por fm, fgura entre os
vetores de redistribuio do regime: v) a existncia de um piso (1 salrio mnimo);
e vi) um teto de benefcios. Como resultado deste ltimo fator, por maior que seja
23. Tal como estabelecido pela Emenda Constitucional n
o
20/1998.
24. Os requisitos variam segundo as diferentes categorias de segurado previstas no regime. Como se ver mais adian-
te, o RGPS admite cinco categorias de segurados, e para cada uma delas h regras especcas sobre pagamento de
contribuies e acesso a benefcios.
o salrio de um trabalhador segurado do RGPS, os benefcios a que este tem direi-
to jamais ultrapassaro o valor do teto. Por sua vez, mesmo com salrios abaixo do
mnimo, nenhum segurado recebe benefcios inferiores a este. Disto resulta que
os benefcios previdencirios variam segundo uma escala de valores relativamente
estreita, se comparada escala de variao dos salrios encontrada no mercado de
trabalho brasileiro, e esta escala estreita impede que salrios de contribuio mais
baixos subsidiem benefcios muito elevados.
No que se refere aos efeitos distributivos relacionados existncia de duas
modalidades de aposentadoria, observa-se que as ATCs aplicam-se aos trabalha-
dores com trajetrias mais estveis no mercado de trabalho, o que, a princpio,
lhes favorece manter a continuidade de seu esforo contributivo, ao longo da
vida ativa. J as AIs adquam-se mais aos trabalhadores com trajetrias incertas e
precrias no mercado de trabalho, posto que estas podem obstar a integralizao
do nmero de anos ou meses de contribuio necessrios para a aposentadoria
por tempo de contribuio. Pois, enquanto a aposentadoria por tempo de con-
tribuio exige, como critrio de acesso, pelo menos 30 anos de contribuio das
mulheres, e 35 dos homens, a modalidade de aposentadoria por idade concedi-
da aos homens urbanos (contribuintes empregados, individuais, domsticos) aos
65 anos de idade e s mulheres urbanas (contribuintes empregados, individuais,
domsticos) aos 60 anos, desde que tenham realizado contribuies durante pelo
menos quinze anos (180 contribuies). Aos segurados rurais, a exigncia de ida-
de nas AIs so reduzidas em cinco anos e o tempo de contribuio substitudo
por exerccio de atividade rural. Estas aposentadorias ainda se distinguem quanto
a sua frmula de clculo: a aplicao do fator previdencirio opcional nas AIs;
nas ATCs compulsrio.
Outro fator de impacto para a progressividade do regime a diferenciao
de segurados segundo distintas categorias, para as quais se aplicam regras distintas
de determinao dos valores de contribuio e benefcio, bem como do prprio
acesso aos benefcios. O quadro 1 sintetiza as diferentes categorias de segurados
reconhecidas pelo RGPS.
QUADRO 1
Categorias de segurados reconhecidas pelo RGPS
Categorias de segurados Condies de enquadramento
Empregados Trabalhadores contratados sob o regime da CLT, que prestam servios a empresas, em
carter no eventual, sob sua subordinao e mediante remunerao.
Trabalhador avulso, isto , que presta servios a uma ou mais empresas, sem vnculo
empregatcio, com intermediao de sindicatos ou de rgos gestores de mo de obra.
Contribuinte individual Prestadores de servios em carter eventual, a uma ou mais empresas, sem relao de
emprego.
Aqueles que exercem, por conta prpria, atividade econmica remunerada de natureza
urbana ou rural.
Empresrios.
(Continua)
Categorias de segurados Condies de enquadramento
Empregados domsticos Aqueles que prestam servios de natureza contnua, mediante remunerao mensal, a
pessoa ou famlia.
Segurados especiais Pessoas fsicas, residentes em imvel rural, ou aglomerado urbano ou rural prximo
que trabalhem, individualmente ou em famlia, como: produtores rurais (proprietrio,
usufruturio, possuidor, assentado, parceiro ou meeiro outorgados, comodatrio ou
arrendatrio), seus cnjuges e lhos maiores de 16 anos;
seringueiros ou extrativistas, seus cnjuges e lhos maiores de 16 anos; e pescadores.
Segurados facultativos Indivduos maiores de 16 anos que se liem e contribuam para o RGPS, desde que no
estejam exercendo atividade remunerada que os enquadre como segurados obrigatrios
ou que estejam vinculados a outro regime de Previdncia Social.
Fonte: MPS.
Elaborao: Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.
Alm da distino entre categorias de segurados, o sistema tambm recepciona
diferentes modalidades de contribuio para empresas e segurados. Assim, tendo
em vista polticas de expanso da proteo previdenciria, bem como de reduo
dos custos do emprego formal e de aumento da competitividade das empresas, o
Estado tem institudo redues de alquotas de contribuio para pequenas
empresas ( O Simples e o Supersimples), bem como para trabalhadores autnomos e
donas de casa de baixa renda (microempreendedor individual) e, como j abordado
anteriormente neste captulo, para empresas de setores produtivos especfcos, as
quais, embora no infuam nos direitos afanados aos trabalhadores, alteram, por
certo, a estrutura e o resultado da arrecadao previdenciria.
Tendo em vista esse quadro, a Previdncia Social brasileira no paga, a cada
segurado, benefcios que correspondam de maneira exata ao montante de contri-
buies por eles aportado durante sua trajetria contributiva. Ao contrrio, como
demonstrado por Caetano (2006), trabalhadores mais bem posicionados no
mercado de trabalho pagam mais e recebem menos do sistema, em termos fnan-
ceiros, que aqueles cuja insero laboral mais precria. Isto resulta em redistri-
buio dos recursos previdencirios entre seus segurados, de natureza progressiva.
25
Utilizando-se de reconhecidos mtodos de clculo atuarial, Caetano
(2006) apurou os diversos vetores de redistribuio inerentes ao RGPS. Obser-
vando os diferentes tipos de segurados no s segundo as categorias formais
estabelecidas pelo regime (conforme quadro 1), mas levando em conta as de-
mais variveis (modalidade de aposentadoria requerida, sexo do segurado, idade
mnima requerida, tempo e alquota de contribuio, ocupao e tipo de vncu-
lo com o mercado de trabalho) , o exerccio do autor revela uma ordem segun-
do a qual os subsdios internos do sistema operam de forma decrescente, entre
os diversos perfs de segurados. Tal ordem est reproduzida na lista a seguir.
25. H ampla literatura sobre o tema com resultados que apontam progressividade, mas em graus diferenciados.
(Continuao)
aposentadas rurais;
aposentados rurais;
mulheres urbanas, contribuintes individuais, que se aposentam por idade;
homens urbanos contribuintes individuais que se aposentam por idade;
mulheres urbanas, empregadas que se aposentam por idade;
homens urbanos empregados que se aposentam por idade;
mulheres contribuintes individuais que se aposentam por tempo de
contribuio com um salrio mnimo;
homens contribuintes individuais que se aposentam por tempo de con-
tribuio com um salrio mnimo;
mulheres empregadas que se aposentam por tempo de contribuio cujo
benefcio e salrio de contribuio correspondam a um salrio mnimo;
as professoras;
os homens empregados que se aposentam por tempo de contribuio
com um salrio mnimo;
os professores;
as mulheres empregadas que postergaram a entrada no mercado de tra-
balho que se aposentam por tempo de contribuio e em cuja aposenta-
doria incide o fator previdencirio;
as mulheres empregadas que antecipam a entrada no mercado de trabalho
que se aposentam por tempo de contribuio e em cuja aposentadoria
incide o fator previdencirio;
os homens empregados que antecipam a entrada no mercado de traba-
lho que se aposentam por tempo de contribuio e em cuja aposenta-
doria incide o fator previdencirio; e
os homens empregados que postergaram a entrada no mercado de trabalho
que se aposentam por tempo de contribuio e em cuja aposentadoria
incide o fator previdencirio (Caetano, 2006, p. 19).
Observando-se essa lista, vale notar como as regras do RGPS alteram a
relao entre valores de contribuies investidas e de benefcios apropriados,
favorecendo nitidamente os trabalhadores com menor capacidade contributiva.
A progressividade da redistribuio se verifca, sobretudo, entre categorias de
segurados e entre gneros.
Por fm, a redistribuio de renda promovida pelo sistema previdencirio
brasileiro deriva do fato de que este sistema tambm se utiliza de recursos do
Tesouro Nacional, quando e se a despesa com benefcios exceder receita de con-
tribuies. Neste sentido, o Estado atua como o principal garantidor dos direitos
previdencirios dos cidados e, por conseguinte, da estabilidade do sistema.
Tendo em vista todos esses vetores de redistribuio, e considerando as de-
sigualdades econmicas acentuadas entre as regies brasileiras, plausvel esperar
a ocorrncia de um movimento redistributivo da renda previdenciria entre estas.
Em outras palavras, apesar de no ter foco territorial, a Previdncia Social acaba
por distribuir renda regionalmente em decorrncia do perfl da distribuio espa-
cial de benefcirios e contribuintes. Outros exerccios de Caetano (2008 e 2012)
verifcaram a ocorrncia deste movimento e avaliaram sua progressividade (ou
regressividade), o que ser apresentado na seo 4.2.
4.2 Como opera a redistribuio territorial: impactos da Previdncia Social
sobre a distribuio intermunicipal de renda
O objetivo desta seo analisar o impacto do RGPS sobre a distribuio de renda
intermunicipal brasileira. certo que o objetivo fundamental de um regime pre-
videncirio a reposio de renda em carter temporrio ou permanente
em caso de perda da capacidade laboral de uma famlia, seja por idade, invalidez,
gestao, doena, acidente, encarceramento ou falecimento de um membro ge-
rador de rendimentos. Entretanto, dada a magnitude do RGPS, cujo conjunto
dos benefcios previdencirios pagos somou 6,8% do PIB em 2011, e o montante
arrecadado atingiu a cifra de 5,9% do PIB no mesmo perodo, natural que os
efeitos deste sistema se estendam a vrias esferas da realidade socioeconmica do
pas, ainda que tais efeitos no sejam parte constituinte de seu objetivo primordial.
H repercusses sobre sustentabilidade macroeconmica, poltica tributria, alo-
cao da carteira de investimentos, decises sobre oferta de trabalho, distribuio
de renda entre indivduos, setores e regies e outras dimenses.
Dando sequncia seo anterior, em que foi discutida a progressividade
da distribuio interpessoal de renda, realizada pelo Regime Geral da Previdncia
Social, esta seo tem por objetivo examinar como o RGPS opera tambm uma
distribuio intermunicipal de renda de perfl progressivo.
26

Para observar os impactos do RGPS sobre a distribuio da renda no ter-
ritrio brasileiro, necessrio focalizar a distribuio intermunicipal de renda
promovida por este regime. O propsito averiguar se a previdncia retira re-
cursos, por meio de contribuies previdencirias de municpios mais afuentes,
26. Este estudo atualiza o trabalho anterior realizado por Caetano (2008).
para repass-los, mediante pagamento de benefcios, aos municpios mais pobres.
Com isto, podem-se identifcar quais municpios so exportadores de receita
previdenciria, e quais so os importadores.
A hiptese da progressividade da redistribuio intermunicipal da renda pre-
videnciria foi testada com base nos seguintes pressupostos: i) de que as receitas de
arrecadao em um municpio tm correlao direta com seu PIB (quanto maior o
PIB, maior a arrecadao); e ii) que suas despesas previdencirias correlacionam-se
com a sua populao de idosos (quanto mais idosos, maior a despesa). Neste sen-
tido, controlando-se a varivel demogrfca (nmero de idosos), pode-se esperar
que municpios com maior PIB apresentem resultado previdencirio (arrecadao/
despesa) mais elevado (maior arrecadao que despesa), enquanto municpios de
menor PIB tendero a apresentar resultado previdencirio mais baixo (maior des-
pesa que arrecadao). Tendo em vista que 1.952 municpios brasileiros no regis-
tram qualquer arrecadao previdenciria, o modelo foi ajustado para permitir sua
identifcao e a infuncia deste fator no cmputo geral.
A base de dados teve como fonte o Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica
(IBGE) e o MPS. Todos os dados se apresentam em escala municipal. Das informa-
es do IBGE, extraram-se os dados da populao total, populao com 65 anos
ou mais e PIB. Do MPS foram extrados os dados sobre arrecadao e despesa com
benefcios previdencirios. H duas limitaes na base dados. Em primeiro lugar, os
dados de PIB municipal so de 2009, enquanto das demais variveis so de 2010.
Como no se espera grande desvio-padro nas taxas de crescimento do PIB municipal
em 2010, a defasagem no deve provocar maiores implicaes sobre os resultados; os
quais, todavia, merecem reviso aps a divulgao do PIB municipal de 2010. Em
segundo lugar, h 1.952 municpios que no apresentam rede bancria, o que gera
arrecadao previdenciria nula nas fontes ofciais.
27
O modelo estatstico para teste do perfl distributivo do RGPS em termos
intermunicipais considerou duas premissas principais. Primeiramente, dado o
objetivo fundamental da previdncia, que a reposio da renda em idade avan-
ada, assume-se que municpios com maior proporo de idosos sobre o total da
populao tendero a apresentar maior despesa previdenciria em relao sua ar-
recadao. A varivel participao de idosos na populao municipal serve, pois,
como elemento de controle do perfl demogrfco sobre os resultados fnanceiros
27. Essa particularidade implica necessidade de tratamento economtrico especial. Adotaram-se trs alternativas. A
primeira foi usar a varivel dummy de valor unitrio para municpios sem arrecadao previdenciria com econometria
de mnimos quadrados ordinrios (MQO). A segunda foi o modelo Tobit, dado que o perl de distribuio da varivel
dependente para municpios sem arrecadao registra grande concentrao em torno de valores discretos, enquanto
para os demais municpios a distribuio da varivel tem perl contnuo. A terceira foi adotar a escala regional de
microrregio e estadual, nvel de agregao em que desaparece o problema de a distribuio da varivel dependente
ser parte discreta, parte contnua: o problema dos dados censurados.
do RGPS no municpio.
28
Em segundo lugar, para averiguar a distribuio regio-
nal promovida pelo RGPS, observa-se como o PIB municipal tende a infuenciar
o resultado previdencirio. Se a renda local afeta positivamente o resultado, o
RGPS apresenta perfl progressivo de distribuio regional, dado que a alta arre-
cadao de municpios mais ricos fnanciaria o pagamento das aposentadorias e
penses das cidades mais pobres.
Quatro modelos foram empregados para testar o efeito do RGPS sobre a
progressividade na distribuio de renda: o modelo dos mnimos quadrados or-
dinrios (MQO) e o modelo Tobit em escala municipal e o modelo de MQO
em escala regional de microrregio e estadual, dado que neste nvel de agregao
desaparece o problema de a distribuio da varivel dependente ser parte discre-
ta, parte contnua: o problema dos dados censurados.
29
Como se pode verifcar
pelas equaes e resultados detalhados no apndice deste texto, a aplicao dos
modelos estatsticos, utilizando dados de PIB municipal e de idade da populao
e benefcio previdencirio mdio, confrma a hiptese de que o RGPS opera uma
redistribuio intermunicipal progressiva da renda.
Em termos qualitativos, os resultados mostram-se essencialmente os mes-
mos apresentados em Caetano (2008), o que aponta para a manuteno do perfl
progressivo do RGPS para distribuio de renda intermunicipal na virada da
dcada de 2010 e para a robustez dos resultados em termos intertemporais.
O resultado referente ao perfl demogrfco confrma o esperado: cidades mais enve-
lhecidas tendem a apresentar menor razo arrecadao/despesa. Mesmo levando-se em
conta o impacto da varivel demogrfca (nmero de idosos do municpio), a elevao
do PIB municipal em 1% aumenta em 0,57% a razo entre arrecadao e despesa
previdenciria do municpio. Municpios com PIBs elevados de fato apresentam
resultado previdencirio superavitrio, e transferem este supervit para as cidades
mais pobres.
Os resultados apontam para uma redistribuio territorial progressiva dos re-
cursos previdencirios, entre os municpios. Assim, cidades de maior atividade eco-
nmica recolhem contribuies previdencirias em montante superior ao que gastam
com benefcios. Por seu turno, diversos municpios arrecadam pouco, mas recebem,
proporcionalmente, altas transferncias na forma de aposentadorias e penses.
Em outras palavras, diferentes modelos economtricos confrmaram o resul-
tado de progressividade inter-regional do RGPS, o que demonstra a robustez em
relao aos mtodos.
28. Na ausncia deste dado, o restante da anlise poderia ser comprometido por vis de omisso de varivel.
29. Problema de natureza tcnica que surge em funo do grande nmero de municpios sem arrecadao e desapa-
rece ao se tomar um nvel de agregao mais amplo, como microrregio e estados.
Uma forma alternativa de se confrmar a progressividade do RGPS na distri-
buio de renda na perspectiva regional se faz pelo clculo do ndice de Gini e a
respectiva curva de Lorenz em escala municipal: na elaborao do ndice de desi-
gualdade neste caso, cada municpio representa uma unidade, o equivalente a um
indivduo na anlise convencional, cuja renda corresponderia ao PIB per capita
deste municpio. Em outras palavras, cada municpio representaria um indivduo
cuja renda, igualada ao PIB per capita deste municpio, comporia, com as rendas
de outros indivduos, isto , com os PIBs per capita dos demais municpios, os
elementos de uma distribuio cujo grau de desigualdade pode ser medido pelo
ndice de Gini.
No grfco 4, a sequncia do eixo horizontal representa posies de con-
tagem dos municpios brasileiros, comeando pelo de menor PIB per capita
(posio 1) e indo at o de maior PIB per capita (posio 5351). A reta de 45
o marco comparativo para a distribuio perfeitamente igualitria. Traaram-se
duas curvas de Lorenz. A mais desigual expressa somente o resultado para o PIB
per capita e resulta em um ndice de Gini igual a 0,403. Ao se somar no cmputo
do PIB per capita os benefcios previdencirios pagos e se subtrair o total arrecada-
do nos municpios, o ndice de Gini se reduz para 0,365, isto , fca mais prximo
de zero, o que designa a situao de igualdade perfeita em uma distribuio.
GRFICO 4
Curvas de Lorenz das rendas per capita dos municpios brasileiros com e sem
transferncia previdenciria
1
2
1
5
4
2
9
6
4
3
8
5
7
1
0
7
1
1
2
8
5
1
4
9
9
1
7
1
3
1
9
2
7
2
1
4
1
2
3
5
5
2
5
6
9
2
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8
3
2
9
9
7
3
2
1
1
3
4
2
5
3
6
3
9
3
8
5
3
4
0
6
7
4
2
8
1
4
4
9
5
4
7
0
9
4
9
2
3
5
1
3
7
5
3
5
1
0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
0,9
1
Lorenz pr-RGPS Gini 0,403
Reta 45
o
Lorenz ps-RGPS Gini 0,365
Fonte: MPS; IBGE.
Cabe concluir que, apesar de a previdncia se mostrar um instrumento efcaz
de reduo de desigualdades regionais, os resultados vistos aqui nada dizem a
respeito de sua efcincia. Independentemente da discusso acerca do papel da
previdncia social sobre a efcincia alocativa dos recursos, dado o grau de desigual-
dade da distribuio de renda do pas, ela acaba por operar como instrumento de
proviso e garantia de renda, gerando um efeito progressivo sobre esta distribuio
em termos regionais. Entretanto, a previdncia no altera em sua prpria essncia
a capacidade de gerao de renda dos municpios mais pobres, que o fator que
levar reduo defnitiva das desigualdades regionais. Atenuam-se os sintomas
sem atacar as causas estruturais do problema.
REFERNCIAS
BRASIL. Lei n
o
8.742, de 7 de dezembro de 1993. Dispe sobre a organizao da
Assistncia Social e d outras providncias. Braslia: Congresso nacional, 1993.
______. Lei n
o
12.435, de 6 de julho de 2011. Altera a Lei n
o
8.742, de 7 de
dezembro de 1993, que dispe sobre a organizao da Assistncia Social.Braslia:
Congresso nacional, 2011.
______. Lei n
o
12.470, de 31 de agosto de 2011. Altera os Artigos 21 e 24 da
Lei n
o
8.212, de 24 de julho de 1991, que dispe sobre o Plano de Custeio da
Previdncia Social, para estabelecer alquota diferenciada de contribuio para o
microempreendedor individual e do segurado facultativo sem renda prpria que
se dedique exclusivamente ao trabalho domstico no mbito de sua residncia,
desde que pertencente a famlia de baixa renda e d outra providncias. Braslia:
Congresso nacional, 2011.
______. Lei n
o
12.546, de dezembro de 2011. Institui o Regime Especial de
Reintegrao de Valores Tributrios para as Empresas Exportadoras (Reintegra);
dispe sobre a reduo do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) in-
dstria automotiva; altera a incidncia das contribuies previdencirias devidas
pelas empresas e d outras providncias. Braslia: Congresso nacional, 2011.
______. Medida Provisria n
o
540, de 2 de agosto de 2011. Institui o Regime
Especial de Reintegrao de Valores Tributrios para as Empresas Exportadoras
(Reintegra); dispe sobre a reduo do Imposto sobre Produtos Industrializados
(IPI) indstria automotiva; altera a incidncia das contribuies previdencirias
devidas pelas empresas que menciona, e d outras providncias. Braslia: Congresso
Nacional, 2011.
______. Ministrio da Previdncia Social. Boletim Estatstico da Previdncia
Social. Braslia: v. 15, n. 6; v. 16, n. 6; v.17, n. 7, vrios anos.
CAETANO, M. Subsdios cruzados na previdncia social brasileira. Braslia:
Ipea, ago. 2006. (Texto para Discusso, n. 1211).
______. Previdncia social e distribuio regional de renda. Braslia: Ipea,
jan. 2008. (Texto para Discusso, n. 1318).
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CAGED CADASTRO GERAL DE EMPREGADOS E DESEMPREGADOS.
Sntese do comportamento do mercado de trabalho formal no Brasil. Braslia,
jul. 2012.
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SILVEIRA, F. G. et al. Previdncia dos servidores pblicos: refexes em torno
da proposta de instituio da previdncia complementar. Braslia: Ipea, dez. 2011
(Texto para Discusso, n. 1679).
APNDICES
APNDICE A
Para o modelo dos mnimos quadrados ordinrios.
A equao para o teste da progressividade na distribuio de renda apresenta
a seguinte formulao:
em que,
a relao entre arrecadao e despesa previdenciria do RGPS.
O municpio superavitrio, defcitrio ou equilibrado, caso o valor deste
quociente seja respectivamente maior, menor ou igual unidade. Dada a inexistn-
cia de logaritmo para zero, assumiu-se, neste caso, um valor arbitrrio de 0,00003
para o quociente, de modo que se pudessem efetuar os clculos da regresso.
so parmetros do modelo; %Idosos a proporo de idosos, ou seja,
pessoas com 65 anos ou mais de idade, no total da populao; PIBPerCapita o
PIB per capita do municpio; DummySemArrec uma varivel dummy que assume
valor 1 caso o municpio no apresente arrecadao previdenciria ou valor nulo
em caso contrrio; o termo de erro do modelo.
Nos modelos em escala microrregional e estadual, ignoraram-se as dummies
para unidades sem arrecadao, dada sua presena marginal no universo observado.
APNDICE B
Para o modelo Tobit.
A equao bastante semelhante anterior, exceto pela varivel dummy,
dado que, pela natureza desta modelagem economtrica, a descontinuidade da
varivel dependente tratada endogenamente.
APNDICE C
Resultados
O resultado para o modelo de mnimos quadrados ordinrios est exposto na
equao a seguir, cujos valores em parnteses representam o erro-padro.
A interpretao para os coefcientes semelhante nos dois modelos, de
mnimos quadrados ordinrios e Tobit. Espera-se que assuma valor negativo
porque municpios com perfl demogrfco mais envelhecido tendem a ter maior
volume de benefcirios do RGPS. Por seu turno, o sinal de indica o perfl
distributivo da previdncia em uma perspectiva intermunicipal. Caso no seja
distinto de zero em termos estatsticos, o RGPS seria neutro, pois a riqueza eco-
nmica municipal no afeta o resultado previdencirio. Na hiptese do ser
positivo, a previdncia seria progressiva porque entes de maior PIB per capita
tenderiam a apresentar maior quociente da arrecadao em relao ao pagamento
de benefcios, o que implica redistribuio de renda por meio da previdncia dos
municpios de maior para os de menor renda per capita. Por razes opostas, valor
negativo para mostraria regressividade regional da previdncia.
Para o modelo Tobit, os coefcientes tiveram magnitude superior ao de m-
nimos quadrados ordinrios, mas os resultados se mantiveram os mesmos em
termos qualitativos. O impacto marginal do PIB per capita apresentou elasti-
cidade de 2,98 e erro-padro de 0,12. Por seu turno, a elasticidade da varivel
demogrfca foi -1,22, com erro-padro de 0,25. De modo anlogo, nas escalas
da microrregio e dos estados, o coefciente

mostrou valor prximo ao unitrio,
indicando maior grau de progressividade que o descrito no modelo economtrico
em escala municipal. Teste de robustez adicional se fez mediante rodada de testes
para a equao 2 somente para municpios com arrecadao distinta de zero.
Neste tratamento, o valor de

fcou em 0,79, com erro-padro de 0,02.
Todas as variveis se mostraram estatisticamente distintas de zero ao nvel
de 5% de signifcncia.
CAPTULO 2
ASSISTNCIA SOCIAL
1 APRESENTAO
O presente captulo trata da poltica de assistncia social, com enfoque na atuao
do governo federal. Destaca-se, no ano de 2012, o aprofundamento da poltica
de transferncia condicionada de renda, por meio do lanamento da ao Brasil
Carinhoso (BC). Esta ao amplia a transferncia do Programa Bolsa Famlia (PBF)
entre as famlias extremamente pobres com presena de crianas e adolescentes.
Deste modo, a iniciativa soma-se a outras modifcaes realizadas no programa no
bojo do Plano Brasil Sem Misria (BSM) com o objetivo de ampliar a garantia de
renda entre aquelas famlias. Embora se reconhea a importncia da transferncia
de renda para o alvio imediato de algumas privaes caractersticas da misria, a
permanncia de amplas carncias sociais entre a populao de baixa renda, ainda
que muitas famlias tenham cruzado a linha ofcial de extrema pobreza, sinaliza
para a necessidade de tambm fortalecer outras dimenses da poltica social.
O acompanhamento dos programas no ano de 2011 analisa algumas aes
que compreendem o escopo da proteo social bsica e especial do Sistema
nico de Assistncia Social (Suas), inclusive com uma breve anlise da execuo
oramentria das principais aes do Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome (MDS). Entre as questes discutidas, destacam-se os desafos
de reorientao do Programa Nacional de Incluso de Jovens (Projovem),
luz da complexa realidade juvenil, bem como a necessidade de adequao do
Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti) frente diversidade de
fatores que favorecem o trabalho precoce.
Por fm, analisa-se, em destaque, a incorporao da perspectiva territorial na
poltica de assistncia social. Desde 2004, ocorre uma reorganizao da poltica,
na qual o princpio da territorializao tem um papel relevante tanto na organizao da
rede de atendimento quanto na defnio de novos servios. A principal resultante
a construo do Suas, que altera signifcativamente a confgurao da proviso socio-
assistencial no pas. Todavia, a implementao de uma ao territorializada encontra
alguns desafos. No que tange organizao da rede de atendimento, h necessidade
de uma infuncia mais decisiva do enfoque territorial, transpondo inclusive os limites
defnidos pela descentralizao poltico-administrativa. No que se refere ao papel
dos Centros de Referncia de Assistncia Social (Cras), nota-se certa difculdade em
operacionalizar as novas referncias trazidas pela territorializao.
2 FATOS RELEVANTES
2.1 Lanamento da Ao Brasil Carinhoso
Em maio de 2012, foi lanada a ao Brasil Carinhoso, estratgia integrada ao
Plano Brasil Sem Misria para intensifcar o esforo de erradicao da extrema
pobreza na primeira infncia (crianas entre 0 e 6 anos de idade). No mbito
da transferncia de renda, o Brasil Carinhoso realiza a complementao da
renda de famlias benefcirias do Bolsa Famlia que ainda vivenciam a extre-
ma pobreza renda familiar mensal per capita igual ou inferior a R$ 70,00.
Na dimenso de servios, a ao prev a ampliao de vagas nas creches; bem
como a proviso, pelo Sistema nico de Sade (SUS), de suplementao de
vitamina A e ferro, alm de medicao gratuita contra asma. Posteriormente,
em novembro, o governo anunciou a expanso da cobertura do Brasil Carinhoso
no eixo da transferncia de renda, de forma a alcanar tambm as famlias com
crianas e adolescentes na faixa de 7 a 15 anos. Tal medida fortaleceu ainda mais
a transferncia de renda no mbito da estratgia de enfrentamento extrema
pobreza, tema discutido a seguir.
Inicialmente, convm registrar que, na estratgia governamental, a extrema
pobreza considerada em termos absolutos, avaliada a partir de uma linha mo-
netria instituda pelo governo federal R$ 70,00 per capita por ms. Do ponto
de vista prtico, a superao desta linha por um amplo contingente populacional
merece comemorao mais pela indicao de melhoria da renda dos mais pobres
que pela superao efetiva da situao de vulnerabilidade e carncias sociais que
afigem tais populaes. Tal superao, como se sabe, depende do maior e melhor
acesso a servios sociais (sade, educao e cultura) e infraestrutura bsica (habi-
tao, saneamento e transporte). Tendo em conta esta ressalva, a presente seo
comenta os efeitos esperados da ao Brasil Carinhoso na superao da pobreza
extrema, na perspectiva em que esta tratada na estratgia governamental.
Como dito anteriormente, a ao Brasil Carinhoso instituiu uma comple-
mentao aos benefcios do Programa Bolsa Famlia.
1
O benefcio concedido s
famlias benefcirias do Bolsa Famlia, com crianas e adolescentes entre 0 e 15
anos que, mesmo j sendo benefcirias do PBF, ainda se encontram em situao
de extrema pobreza,
2
ou seja, com renda mensal per capita inferior a R$ 70,00.
O novo benefcio criado pelo Brasil Carinhoso complementa a renda destas
1. A formalizao de sua implementao se deu por meio do Decreto n
o
7.758, publicado no dia 15 de junho de 2012.
2. Aps o fechamento desta edio, em fevereiro de 2013, o governo federal anunciou nova expanso do Brasil
Carinhoso no campo da transferncia de renda, de modo a atingir no apenas as famlias benecirias do Bolsa
Famlia com presena de crianas e adolescentes, mas todas as famlias do programa que ainda estejam em situao
de extrema pobreza. Esta expanso e seus efeitos sero discutidos na prxima edio deste peridico.
49 Assistncia Social
famlias considerando o que j recebem por meio de outros benefcios do
Bolsa Famlia de forma a alcanarem a faixa dos R$ 70,00 per capita mensal.
Assim, na prtica, o Brasil Carinhoso alterou a confgurao do Bolsa Famlia, passando
a considerar o hiato de pobreza extrema na determinao do pagamento feito s fa-
mlias extremamente pobres com crianas e adolescentes (Osorio e Souza, 2012).
Assim, aps a instituio do Brasil Carinhoso, o Programa Bolsa Famlia passou a ter
quatro tipos de benefcios, pagos conforme o perfl das famlias inscritas no programa:
o Benefcio Bsico, o Benefcio Varivel (que inclui o Benefcio Varivel Nutriz
BVN, e Benefcio Varivel Gestante BVG), o Benefcio varivel vinculado ao adolescente
Benefcio Varivel Jovem (BVJ) e o Benefcio para Superao da Extrema Pobreza
(BSP), relacionado ao Brasil Carinhoso.
3
Com a iniciativa do Brasil Carinhoso, o governo federal fortaleceu ainda
mais a transferncia de renda na estratgia de combate pobreza extrema,
principalmente em famlias com crianas e adolescentes. Esta iniciativa so-
ma-se a outras mudanas j realizadas no PBF em 2011, tais como a mudana
no nmero mximo de benefcios variveis concedidos por famlia, passando
de trs para cinco benefcios;
4
o reajuste em 45,5% no valor do benefcio va-
rivel vinculado criana de 0 a 15 anos (maior reajuste em comparao com
outros benefcios do PBF);
5
e a criao do Benefcio Gestante e do Benefcio
Varivel Nutriz.
6
O fortalecimento das aes de transferncia de renda voltadas para crianas e
adolescentes revela-se bastante coerente diante da alta representatividade deste pbli-
co entre os extremamente pobres. De acordo com os dados do Censo Demogrfco,
levantados pelo Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE) (tabela 1), em
2010, 14,6% das crianas de 0 a 6 anos estavam em situao de extrema pobreza o
mais alto ndice se considerada a populao brasileira por faixas etrias. Em seguida, a
maior incidncia de extrema pobreza est na faixa de 7 a 17 anos (13%). Diante deste
diagnstico, compreende-se a prioridade adotada pelo Brasil Carinhoso ao expandir a
transferncia de renda para famlias extremamente pobres com crianas e adolescentes.
3. A seo 3.1, que trata do Bolsa Famlia, apresenta um quadro com as informaes detalhadas sobre cada benefcio
do programa. Para um resumo sobre a evoluo dos benefcios que compem o Bolsa Famlia desde sua instituio,
ver Osorio e Souza (2012).
4. Sendo que, neste quesito, gestantes e nutrizes passaram a ser consideradas para ns do estabelecimento do limite
denido. A mudana incluiu 1,38 milho de novas crianas e adolescentes no Bolsa Famlia.
5. A edio n
o
20 de Polticas Sociais: acompanhamento e anlise apresentou os reajustes realizados nos benefcios
do PBF em 2011.
6. Mais informaes na Instruo Operacional conjunta SENARC/MDS/SAS/MS n
o
11, de 18 de novembro de 2011
(Brasil, 2011).
TABELA 1
Populao extremamente pobre, por faixa etria Brasil (2000 e 2010)
1, 2
Faixa etria (anos)
0 a 6 7 a 17 18 a 29 30 a 64 65 ou mais Total
N
o
(%) N
o
(%) N
o
(%) N
o
(%) N
o
(%) N
o
(%)
2000 5.382.283 23,49 7.625.597 20,29 4.315.954 11,81 6.602.828 10,82 282.920 2,89 24.209.583 14,42
2010 2.866.191 14,64 4.776.192 13,07 3.602.943 8,89 6.083.716 7,71 384.366 2,76 17.713.408 9,35
Fonte: Censos Demogrcos de 2000 e 2010.
Elaborao: Disoc/Ipea.
Notas:
1
So consideradas em situao de extrema pobreza as pessoas com renda domiciliar per capita de at R$ 70,00.
2
Foram consideradas somente as pessoas residentes em domiclios particulares permanentes.
Com a implantao do novo benefcio do Brasil Carinhoso, espera-se uma
reduo expressiva da extrema pobreza, especialmente entre crianas e adolescentes.
O governo estima reduzir em 40% a extrema pobreza e retirar 5,6 milhes de
crianas de 0 a 15 anos da misria.
7
Outras simulaes, feitas a partir dos dados
da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), tambm reforam a
importncia do novo desenho do Bolsa Famlia aps o Brasil Carinhoso. Segundo
Osorio e Souza (2012), se no houvesse o PBF, 5,3% da populao total e 9,7%
da populao de 0 a 15 anos estariam na pobreza extrema em 2011. Consideran-
do que, neste ano, havia o PBF, embora ainda sem a complementao do Brasil
Carinhoso, a taxa de pobreza extrema era menor: 3,4% da populao e 6,3%
das pessoas de 0 a 15 anos. Por fm, simulando a presena do benefcio do Brasil
Carinhoso no ano de 2011, os autores constataram uma reduo ainda mais forte
na taxa de pobreza extrema da populao em geral e do pblico de 0 a 15 anos:
0,8% e 0,6%, respectivamente.
8
Vale notar nas simulaes feitas pelos autores que,
com o Brasil Carinhoso, pela primeira vez, a taxa de extrema pobreza entre crianas
e adolescentes fca abaixo daquela observada para o conjunto da populao.
Convm lembrar que os nmeros aqui apresentados so produto de simula-
es, logo, no levam em conta problemas de cobertura da populao elegvel e/
ou de volatilidade de renda dos mais pobres. Em ltima instncia, a efetividade
da nova confgurao do Bolsa Famlia depende da capacidade do programa de
atender a todos aqueles que realmente precisam da complementao de renda,
o que depende fundamentalmente das aes de busca ativa e de cadastramento.
A volatilidade de renda deste pblico outro aspecto que pode atenuar o impacto
do Brasil Carinhoso. Visto que o benefcio de superao da pobreza extrema
no valor do hiato de pobreza extrema, ou seja, valor necessrio para que a ren-
da da famlia, registrada no Cadastro nico, alcance a linha ofcial (R$ 70,00),
7. Estimativas realizadas com base nos dados do Censo de 2010, disponveis em: <http://www.brasilsemmiseria.gov.
br/brasil-carinhoso>. Informao disponvel no site: <http://www.brasil.gov.br/brasilcarinhoso>.
8. Estimativas feitas com base na PNAD 2011. Ver Osorio e Souza (2012).
redues na renda da famlia aps o cadastramento podem enfraquecer o potencial
da transferncia para alcanar seu objetivo. Porm, h que se considerar tambm
a hiptese de que, diante das novas regras, algumas famlias subdeclarem a renda.
Neste caso, os efeitos da volatilidade da renda seriam menos preocupantes.
A despeito das intercorrncias anteriormente pontuadas, inegvel a con-
tribuio do Brasil Carinhoso para superao da extrema pobreza, e esta se deve a
duas mudanas importantes, resultantes da criao do Benefcio de Superao da
Extrema Pobreza: o pagamento per capita; e o fato deste ser no valor necessrio
superao da linha de pobreza por cada membro da famlia. Ainda que esta ino-
vao esteja limitada s famlias extremamente pobres com presena de crianas
e adolescentes at 15 anos, importa considerar em que medida as inovaes tra-
zidas pelo Brasil Carinhoso sinalizam uma evoluo futura no desenho do Bolsa
Famlia. Ou seja, questiona-se sobre a possibilidade das alteraes presentes serem
expandidas a todas as pessoas em extrema pobreza, o que levaria o PBF a no mais
operar com benefcio familiar para se tornar um benefcio per capita.
A reconfgurao do PBF no sentido de operar com benefcios per capita j
foi defendida por alguns autores. Osorio, Soares e Souza (2011) afrmam que,
para alcanar a fnalidade de erradicar a extrema pobreza, o PBF deveria se tornar
um programa de renda mnima para os extremamente pobres. Assim, o benefcio
teria valor nico e seria de natureza per capita. Ademais, os autores defendem que
o benefcio deve possuir valor ligeiramente acima da linha de pobreza,
9
baseados
no argumento da volatilidade da renda dos mais pobres. A renda das famlias
extremamente pobres muito voltil, portanto, algumas famlias em certos mo-
mentos recebem renda menor que a declarada, inclusive podendo chegar renda
zero. Diante deste quadro, segundo Osorio, Soares e Souza (2011), a nica forma
de erradicar a extrema pobreza conferir uma renda per capita em valor ligeira-
mente superior ao da linha de pobreza a todas as pessoas das famlias extrema-
mente pobres. At porque, como argumentam os autores, a medida de pobreza
utilizada tambm per capita, portanto a transferncia de um benefcio familiar
difculta a viabilizao da prpria meta de erradicao da pobreza extrema.
10
Diante do exposto, a adoo do BSP para as famlias com crianas e ado-
lescentes coloca em questo a possibilidade de reorganizao do PBF como um
todo. Embora o BSP represente o incio do pagamento de benefcio per capi-
ta, este ainda est restrito a um subconjunto das famlias extremamente pobres,
9. Naquela ocasio, os autores defendiam um benefcio per capita de R$ 68,00, que seria operacionalizado a partir de
uma linha de elegibilidade de R$ 67,00.
10. Em termos oramentrios, tais mudanas implicariam elevao do oramento do PBF em pouco mais de duas vezes,
o que representaria gasto total de 0,45% do produto interno bruto (PIB) em 2009, frente a 0,35% do PIB utilizado
naquele ano, segundo anlise apresentada pelos autores com base nos dados da PNAD de 2009. Ver Osorio, Soares e
Souza (2011).
de maior relevncia, sem dvida. Contudo, convm ainda lembrar que o valor do
benefcio varivel, resultado do hiato entre a renda declarada e a linha ofcial de
pobreza do programa. Ainda que seja razovel supor que as famlias se registram
no programa no seu momento de maior difculdade fnanceira, seria importante
considerar a possibilidade de que sua renda chegue a zero em algum momento.
Ademais, h que se ponderar a complexidade que a defnio do benefcio pelo
hiato de pobreza extrema pode representar para a compreenso do programa pelo
seu pblico-alvo.
As questes anteriores se preocupam com alteraes institucionais posterio-
res na confgurao do PBF; entretanto, algumas questes so mais imediatas na
defnio das implicaes do PBF no enfrentamento pobreza extrema, como
a cobertura do programa. Ainda que uma das prioridades do Plano Brasil Sem
Misria tenha sido a localizao e o cadastramento de famlias extremamente po-
bres, a concesso de novos benefcios ainda se submete s cotas municipais, que
limitam o acesso aos benefcios por parte de algumas famlias. Portanto, minimi-
zar erro de excluso envolve eliminar os limites de cotas municipais, concedendo
benefcios para todas as famlias elegveis (Osorio, Soares e Souza, 2011). Isto
representaria um avano institucional importante para o PBF, aproximando-o de
outros direitos sociais cujo acesso no est condicionado disponibilidade ora-
mentria do programa (Lavinas, 2008).
Por fm, convm lembrar que ainda que a transferncia de renda seja um pi-
lar importante para o enfrentamento da pobreza extrema, a estratgia certamente
no pode se resumir a esta dimenso. A transferncia de renda cumpre um papel
importante no alvio imediato a situaes mais extremas de privao, a exemplo
do acesso alimentao e outros bens bsicos. Todavia, h de se reconhecer que
as famlias que vivem com cerca de R$ 70,00 per capita por ms vivenciam uma
situao de pobreza aguda, ainda que, para os registros governamentais, tenham
superado a pobreza extrema. Tais famlias ainda sofrem amplas carncias sociais,
o que requer o fortalecimento das polticas sociais para alm da garantia de renda.
Ademais, a prioridade de enfrentamento s situaes mais extremas da po-
breza no afasta a importncia do combate s acentuadas desigualdades sociais
que assolam o pas. Faz-se mister incorporar agenda governamental iniciativas
que possam ir alm da remediao dos mais necessitados e consigam efetivamente
alterar a estrutura social brasileira, equalizando oportunidades e nveis de bem-
estar entre os diversos segmentos da sociedade.
Esta seo trata de alguns dos principais programas que compem o conjunto de
aes federais no mbito da poltica de assistncia social. O objetivo analisar
questes operacionais e resultados das principais aes e programas durante o
ano de 2011, dialogando, quando possvel, com aspectos da situao social sobre
os quais tais iniciativas pretendem atuar. A seo compreende, ainda, uma breve
anlise sobre a execuo oramentria da poltica naquele ano.
3.1 Programa Bolsa Famlia
Em 2011, o PBF alcanou a marca de 13.723.616 famlias benefciadas; ou seja,
945.396 famlias a mais que em 2010. Assim, o programa manteve a trajetria de
expanso contnua observada desde 2008 (grfco 1). O aumento do ltimo ano
foi impulsionado principalmente pelas modifcaes introduzidas pelo Plano Brasil
Sem Misria.
11
Desde seu lanamento, houve uma ampliao da busca ativa,
iniciativa de localizao e incluso de famlias extremamente pobres no Cadastro
nico (Cadnico) para encaminh-las aos servios e benefcios de proteo social.
Como resultado, houve incluso de novos benefcirios no PBF.
GRFICO 1
Nmero de famlias benecirias do Programa Bolsa Famlia Brasil (2004-2012)
(Em milhes)
6,6
8,7
10,9
11
10,56
12,37
12,78
13,35
0
2
4
6
8
10
12
14
16
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Nmero de famlias beneficirias
Fonte: Brasil (2012a).
Alm disso, o Plano Brasil Sem Misria tambm ampliou as regras de con-
cesso de benefcios do PBF, as quais tambm contriburam para ampliao do
nmero de benefcios concedidos. Como dito anteriormente, as principais mo-
difcaes nas regras de concesso de benefcios foram: i) instituio do Benefcio
Gestante; ii) criao do Benefcio Varivel Nutriz; iii) reajuste em 45,5% do valor
do Benefcio Varivel destinado s crianas e adolescentes de at 15 anos; iv) am-
pliao do limite do recebimento de benefcios variveis de trs para cinco, sendo
11. Essas modicaes foram discutidas na edio n
o
20 deste peridico.
que, neste quesito, gestantes e nutrizes passaram a ser consideradas no cmputo
do limite defnido. Esta ltima mudana incluiu 1,38 milho de novas crianas
e adolescentes entre os benefcirios. Por fm, no ano de 2012, a inovao foi a
complementao dos benefcios do PBF por meio do Brasil Carinhoso, assunto
tratado na seo 2.1.
As ltimas mudanas ampliaram o leque de benefcios do PBF. Assim, a
estrutura atual do programa compe um conjunto de benefcios, com valores e
critrios de acesso diferenciados (quadro 1). A implicao mais visvel a dif-
culdade de compreenso do programa por parte dos (potenciais) benefcirios,
comprometendo sua consolidao como direito social.
QUADRO 1
Tipos e valores dos benefcios do Programa Bolsa Famlia (2012)
Tipo de benefcio Critrio de acesso Valor do benefcio
Bsico
Famlias extremamente pobres (renda por pessoa
menor ou igual a R$ 70,00).
R$ 70,00.
Varivel
Famlias pobres (renda per capita entre R$ 70,00 e
R$ 140,00) com crianas de at 15 anos, gestantes e/
ou nutrizes.
R$ 32,00 limitado a cinco benecirios
por famlia.
Gestante: nove parcelas a partir do registro
no sistema de pr-natal
do Ministrio da Sade (MS).
Nutriz: seis parcelas a partir da incluso do
beb no Cadastro nico.
Varivel Jovem
Famlias pobres (renda por pessoa entre R$ 70,00 e
R$ 140,00) e extremamente pobres (renda por pessoa
de at R$ 70,00) com jovens de 16 e 17 anos.
R$ 38,00 limitado a dois benecirios
por famlia.
Superao da
Pobreza
Famlias com crianas de 0 a 15 anos, benecirias do
Bolsa Famlia, que mesmo j recebendo os benefcios
do programa permanecem com renda em extrema
pobreza (renda por pessoa de menor ou igual a R$
70,00).
Valor necessrio para que a renda familiar
por pessoa supere R$ 70,00. Seu clculo
em intervalos de R$ 2,00.
Fonte: Brasil (2011f).
Todavia interessante refetir tambm sobre outros signifcados desta con-
fgurao do PBF, principalmente no que diz respeito sua interao com outras
polticas sociais.
Por um lado, a confgurao atual dos benefcios do PBF refete uma estra-
tgia de ampliao por etapas. Optou-se por uma ampliao seletiva de benefci-
rios diante das limitaes oramentrias do programa e de seus desafos polticos
de aceitao. Neste sentido, o benefcio varivel associado criana, por exemplo,
coerente com o diagnstico de maior vulnerabilidade social das famlias com
crianas, colocando-as como prioritrias em uma estratgia de enfrentamento
pobreza com recursos limitados. Ademais, um benefcio relacionado criana
encontra menos resistncia entre os setores mais conservadores da sociedade.
Por outro lado, a variedade de benefcios operados pelo PBF tambm sugere
um movimento de recurso estratgia de transferncia de renda por parte das
polticas sociais como a melhor forma de realizao de seus objetivos. Isto se deve,
em parte, ao reconhecimento da existncia de uma estrutura efcaz de operaciona-
lizao, incluindo capilaridade e sistemas para a operacionalizao do pagamento
de benefcios, o que facilitaria a gesto do pagamento de benefcios por outras
reas. Neste sentido, destaca-se o fato de o Programa Bolsa Famlia ter se tornado
o operador do pagamento de diversas bolsas de diversos programas.
12

No h dvida de que a criao do PBF representou um avano importante
ao unifcar mltiplos programas de transferncia de renda em um s benefcio, sob
um mesmo arranjo operador. Sendo assim, centralizar pagamento de bolsas no PBF
evitaria a gerao de custos adicionais em comparao opo alternativa de cada
poltica montar uma sistemtica para pagamento de benefcio de transferncia de
renda, o que seria irracional tendo em vista que Programa Bolsa Famlia dispe de
uma estrutura pronta e efciente. Ademais, a operacionalizao centrada em uma
mesma estrutura potencializa os efeitos da transferncia de renda, principalmente
por operar sob um mesmo instrumento o Cadastro nico.
Contudo, o PBF tem um papel claro: amenizar as privaes associadas
extrema pobreza. Isto depende no s da cobertura plena do pblico elegvel,
como tambm do valor transferido pelo programa, como discutido na seo 2.1.
Entretanto, o sucesso do PBF envolve tambm um risco: a priorizao da trans-
ferncia de renda como principal estratgia por parte das demais polticas sociais
brasileiras, como a melhor forma de realizao de seus objetivos de proteo.
Obviamente a transferncia de renda em comparao oferta de servios um
mecanismo bastante simples, em termos de operacionalizao, e que gera um
reconhecimento poltico instantneo. Por seu turno, a oferta de servios e a ope-
racionalizao de outras polticas demandam, muitas vezes, a gesto de sistemas
complexos, organizados de forma federativa, exigindo, assim, pactuao e envol-
vimento das trs esferas de governo.
Nesse sentido, o risco envolvido um reducionismo da discusso do papel
de outras dimenses da poltica social to importantes quanto a transferncia de
renda em uma estratgia de enfrentamento pobreza. A presena de condiciona-
lidades na gesto do PBF no afasta este risco. Se, por um lado, as condicionali-
dades so apresentadas como recurso para fortalecer o acesso a servios pblicos,
12. Como: Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti); Programa Nacional de Incluso de Jovens (Projovem);
Programa de Proteo a Crianas e Adolescentes Ameaados de Morte (PPCAAM); benefcios a gestantes e nutrizes; e
o Bolsa Verde para populao pobre e extremamente pobre localizada em reas de preservao ambiental.
por outro, h o risco de simplifcao do debate sobre acesso a estes servios. H,
pelo menos, dois riscos evidentes: o primeiro, de que defcincias de acesso sejam
reconhecidas como resultantes de insufcincia de renda, portanto, fortalecer a
transferncia de renda seria o caminho para suprimi-las. Contrariando esta in-
terpretao, o gerenciamento das informaes de acesso aos servios pblicos por
parte de benefcirios do PBF tem permitido a identifcao de defcincias na
oferta de servios, logo, o no cumprimento de condicionalidades frequentemen-
te resulta de uma oferta de servios insufciente ou inadequada. O segundo risco
que a discusso sobre o acesso a servios sociais se restrinja ao cumprimento da
condicionalidade. A principal consequncia seria a construo de um padro de
proteo social de carter residual, em que o principal pilar seria a transferncia
de renda, deixando a cargo dos indivduos suprir suas necessidades de proteo
social via mercado.
3.2 Proteo Social Bsica
No ano de 2011, na Proteo Social Bsica (PSB), prosseguiram os esforos de
ampliao da cobertura do Servio de Proteo e Atendimento Integral a Famlia
(PAIF), principal servio da PSB, ofertado exclusivamente pelos centros de referncia
de assistncia social. Por conseguinte, continuou o processo de estruturao da rede
de atendimento da proteo social bsica, com a implantao de novas unidades
do Cras, bem como com a criao de equipes volantes, vinculadas ao Cras, para
atuao em reas de grande extenso territorial e/ou isoladas. Alm de ofertar o
PAIF, o Cras tambm a unidade pblica responsvel pela organizao e oferta
dos servios da PSB nos municpios, sejam eles prestados por unidades pblicas
ou por entidades socioassistenciais, visando garantir assistncia s pessoas vulner-
veis no territrio. Em dezembro de 2011, o MDS cofnanciava o PAIF em 7.226
Cras, que referenciam cerca de 21,5 milhes de famlias, em 5.414 municpios.
13

Em relao ao ano de 2010, o nmero de Cras com cofnanciamento federal para
o PAIF cresceu 2,7%. Cabe ressaltar, ainda, que o Censo Suas 2011 registrou a
presena de 7.477 Cras, ou seja, 9,9% a mais que no ano anterior.
A ampliao da cobertura do PAIF, seja por meio de novos Cras, seja por
meio da criao de equipes volantes, reconhecida como estratgia fundamental
para o xito do Brasil Sem Misria e do Plano Integrado de Enfrentamento ao
Crack e outras Drogas. Logo, o fnanciamento da ampliao da cobertura do
PAIF, em 2011, contou com recursos originrios destes planos, principalmente
do Brasil Sem Misria (Brasil, 2012). Entretanto, como ser visto na seo 3.4, os
recursos executados nos servios da proteo bsica no apresentaram crescimen-
to real, sugerindo um mero remanejamento de fontes.
13. Informao do Relatrio de Gesto SNAS/MDS 2011.
No demais lembrar a centralidade das equipes volantes para a identi-
fcao das famlias extremamente pobres, localizadas, sobretudo, em extensas
reas de baixa densidade demogrfca e/ou isoladas. Contudo, alguns municpios
no aceitaram a oferta de cofnanciamento federal para a implantao de novas
equipes volantes 20% dos municpios aptos ao cofnanciamento. Segundo o
MDS, alguns municpios justifcaram a recusa do cofnanciamento por estarem
no limite da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) ou porque o repasse federal
insufciente para cobrir os custos do servio (Brasil, 2012b, p. 61).
Em que pesem as difculdades de implantao de novas equipes volantes, de
junho a dezembro de 2011, a busca ativa localizou 407 mil famlias em situao
de misria, o que corresponde a 50% da meta estabelecida pelo BSM.
14
Apesar da expanso da rede nos ltimos anos, h expressivos desafos quanto
estruturao dos Cras, principalmente no quesito recursos humanos, como revela
o Censo Suas 2011. Este avalia quatro dimenses: estrutura fsica, recursos huma-
nos, atividades realizadas e horrio de funcionamento. Estas dimenses compem
o ndice de desenvolvimento dos Cras (IDCRAS), utilizado no monitoramento
da rede de servios e para estabelecer metas de desenvolvimento. De acordo com o
Censo Suas 2011, 41% dos Cras possuam o IDCRAS menor que 5, o que signi-
fca que a unidade tem insufcincia em ao menos uma das dimenses anteriores.
Recursos humanos a dimenso mais crtica. Os dados mostram que 26% dos
Cras tm recursos humanos insufcientes. Este percentual bastante signifcativo,
embora seja levemente melhor que o registrado no censo do ano anterior (27,1%).
A insufcincia de recursos humanos pode comprometer a atuao dos Cras como
sugerem os resultados de uma pesquisa realizada pelo MDS entre 2008 e 2009, a
qual constatou que visitas domiciliares, busca ativa, entre outras atividades de aten-
dimento fora do CRAS no so rotineiras, mas eventuais, e ocorrem principalmente
em casos de denncias (Brasil, 2010a, p. 89).
Um dos principais entraves para avanos na questo dos recursos humanos era
a impossibilidade de utilizar recursos do cofnanciamento federal no pagamento das
despesas com pessoal. Este impedimento foi superado pelas mudanas introduzidas
pela Lei n
o
12.435/2011, comentadas na 20
a
edio deste boletim. Assim, espera-se
que a possibilidade de utilizao dos recursos federais para pagamento de servidores
efetivos favorea a expanso de recursos humanos dos Cras. Ainda assim, tal expectativa
pode no se concretizar diante da imperatividade de outros fatores, como o limite de
gastos com pessoal imposto pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
Alm dos problemas que comprometem a operacionalizao dos servios
nos Cras, h tambm o desafo de maior qualifcao destes servios. H proble-
mas de entendimento dos profssionais sobre a natureza do principal servio da
14. Dados do Relatrio de Gesto SNAS 2011 (Brasil, 2012b).
PSB o PAIF. Embora este impasse seja coerente com o carter relativamente
mais novo da proteo bsica, frente ao legado histrico de atuao da assistncia
social, consiste em um importante desafo para a consolidao do novo modelo
da poltica, como ser comentado na seo 4.
Entre os servios da PSB, tambm est o Servio de Convivncia e For-
talecimento de Vnculos (SCFV), cuja proposta ofertar atividades intergera-
cionais, visando melhoria da qualidade de vida por meio da socializao e do
fortalecimento de vnculos familiares e comunitrios. As atividades do SCFV
pretendem contribuir para a preveno da segregao de crianas, adolescen-
tes, jovens e idosos em situao de vulnerabilidade social, inclusive pessoas
com defcincia, evitando-se sua institucionalizao futura por situaes de
abandono. As crianas e adolescentes provenientes do Programa de Erradica-
o do Trabalho Infantil so o pblico prioritrio, porm os SCVFs no so
exclusivos a estes, contemplando tambm grupos de idosos e outras crianas e
adolescentes at 15 anos.
Dados do Censo Suas 2011 revelam, entretanto, que os SCFVs so
principalmente voltados para idosos. Enquanto a maioria dos Cras (72,5%) e dos
municpios (78,9%) que responderam ao censo afrmaram contar com o servio
voltado para idosos, menos da metade afrmou disponibiliz-lo para crianas de
0 a 6 anos somente 42% dos Cras e 46% dos municpios (tabela 2).
TABELA 2
Oferta de Servio de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos Brasil (2011)
0 a 6 anos (%) 7 a 15 anos (%) 65 ou mais (%) Total (n
o
)
Cras 42,1 59,7 72,5 7.477
Municpios 46,2 63,6 78,9 5.264
Fonte: Relatrio de Gesto SNAS/MDS 2011 (Brasil, 2012b).
Ainda no mbito da proteo social bsica, destaca-se o Projovem Adolescente.
Este constitui uma das modalidades do Projovem Integrado, criado em 2007 a partir
da reformulao das polticas federais para juventude, que se encontravam fragmen-
tadas e superpostas.
15
Alm do Projovem Adolescente, o Projovem Integrado abriga
mais trs modalidades de aes:
16
o Projovem Urbano Servio Socioeducativo; o
Projovem Trabalhador; e o Projovem Campo Saberes da Terra.
15. Segundo Silva e Andrade (2009), poca foram identicadas 135 aes federais, vinculadas a 45 programas,
implementadas por dezoito ministrios ou secretarias de estado.
16. Para melhor compreenso de cada modalidade de Projovem, consultar Silva e Andrade (2009).
Por ser o Projovem Adolescente a vertente de responsabilidade direta da
poltica de assistncia social, tratar-se- dele na presente seo. O Projovem
Adolescente destina-se aos jovens de 15 a 17 anos que vivenciem alguma das se-
guintes situaes: i) sejam de famlias em condio de extrema pobreza e bene-
fcirias do Programa Bolsa Famlia; ii) sejam egressos de medida socioeducativa
de internao ou estejam em cumprimento de outras medidas socioeducativas
em meio aberto; iii) sejam egressos do Programa de Erradicao do Trabalho
Infantil; ou ainda iv) egressos ou vinculados a programas de combate ao abuso
e explorao sexual.
O Projovem Adolescente oferece atividades socioeducativas com objetivo
de garantir a convivncia familiar e comunitria, alm de estimular a insero e a
permanncia do adolescente no ensino regular. A participao no programa se d
por meio dos chamados coletivos, grupos constitudos por quinze a trinta pessoas.
O programa exige frequncia escolar mnima de 75% para adolescentes entre 16
e 17 anos, e de 85% para aqueles com 15 anos.
As famlias dos participantes do programa devem estar includas nas aes
e nos servios que compem o Programa de Ateno Integrada Famlia, mais
especifcamente, naquelas relacionadas ao acompanhamento familiar, s ativida-
des coletivas e comunitrias, bem como ao encaminhamento e articulao com
outras reas sociais (educao, sade etc.).
No ano de 2011, o Projovem vivenciou uma crise, decorrente de um pro-
cesso de avaliao, que considerou inclusive a possibilidade de sua extino.
17

De fato, os nmeros do programa e alguns dados sobre sua gesto revelam
fragilidades. Ao fnal de 2011, havia 470.468 jovens efetivamente vinculados
ao servio socioeducativo do Projovem Adolescente, o que representa 66% da
capacidade ofertada naquele ano. Em comparao com o nmero de adoles-
centes vinculados ao servio em dezembro de 2010, nota-se reduo de 1,2%.
Do mesmo modo, a presena do servio nos municpios tambm se reduziu.
Em 2011, 3.320 municpios ofertavam coletivos do Projovem, enquanto, em
2010, havia 3.608 municpios engajados no programa.
18

O processo de avaliao resultou, preliminarmente, em alteraes na con-
fgurao do programa,
19
com destaque para a reduo do ciclo de atividades, de
dois para um ano. Possivelmente, esta medida busca enfrentar o desafo de perma-
nncia dos jovens no servio. Mas o processo de reviso, ainda em curso, tambm
considera futuras adequaes metodolgicas. Estas devem lidar com a efetividade
17. Este processo ocorreu no mbito da rediscusso do Projovem em suas quatro modalidades, visando avaliar a
pertinncia de todas elas no contexto da poltica para a juventude.
19. Decreto n
o
7.649/2011.
do programa diante da atual realidade juvenil, considerando, portanto, as neces-
sidades de adaptao da poltica direcionada aos jovens.
No processo de reviso do programa, uma questo a considerar a forte
heterogeneidade do pblico do Projovem Adolescente. Apesar de estarem em
uma mesma faixa etria, os adolescentes so marcados por experincias muito
diversas. A variedade de realidades envolvidas requer ateno especializada a cada
uma delas e, portanto, a atuao de profssionais com capacitao especializada.
Jaccoud, El-Moor Hadjab e Rochet (2009) ressaltam que preocupante a ques-
to da qualifcao dos profssionais responsveis pelos coletivos, principalmente
diante do desafo de lidar com a variedade de situaes neles encontradas.
Outro desafo para a reconfgurao do Projovem Adolescente sintoniz-lo
com os problemas que marcam a juventude. A perspectiva neste sentido deve ser
preventiva, uma vez que o pblico do programa est na transio para outra fase
da vida marcada por desafos especfcos.
Desse modo, os diagnsticos sobre a realidade juvenil tm contribuies
importantes a dar para a poltica pblica. Nesta direo, importa reconhecer que as
situaes de vulnerabilidade apresentadas pelos jovens so, em boa parte, consequncia
do no acesso ou do acesso precrio s polticas sociais. Silva e Andrade (2009)
defendem que a diversidade da realidade juvenil deve ser encarada pelas polticas de
forma orgnica, o que leva necessidade de superao da atuao fracionada.
Gonzalez (2009) sintetiza algumas situaes-problema que marcam a rea-
lidade juvenil na conjuntura atual: i) expressivo contingente de jovens que no
trabalham nem estudam; e ii) a difculdade de encontrar emprego e manter-se
empregado ao sair da escola. Estas situaes desafam as polticas pblicas na
perspectiva de melhorar a situao social do jovem.
Entre os anos de 2000 e 2010, houve um aumento de 8,7% no nmero de
pessoas de 15 a 29 anos que no estudam e no trabalham (Camarano e Kanso,
2012). O crescimento desta situao entre os jovens na ltima dcada impe a ne-
cessidade de se ampliar oportunidades educacionais e profssionais para este gru-
po. Chama ateno o fato de as mulheres serem maioria entre os que no estudam
nem trabalham (67%). Isto refete uma questo de gnero, pois usualmente so as
mulheres que dedicam seu tempo aos cuidados domsticos e familiares em detri-
mento de outras possibilidades de desenvolvimento pessoal. Segundo Camarano
e Kanso (2012), dois teros das mulheres que no estudavam e no trabalhavam
em 2010 eram casadas e 61,2% delas j tinham flhos, ou seja, so mulheres que
constituram famlia e esto exercendo o papel de me e dona de casa.
O fenmeno dos jovens que no estudam e no trabalham est relacionado
tambm sada cada vez mais tardia da casa dos pais, posto que a maioria dos
homens que estava fora da escola e do mercado de trabalho vivia com os pais,
avs, sogros ou outros parentes. Segundo Camarano e Kanso (2012), em 2000,
71,8% destes homens residiam com os pais, e 11,9%, com avs, sogros ou outros
parentes. Em 2010, a proporo de jovens que vivia com os pais decresceu para
62,6% e aumentou a de residentes com sogros ou outros parentes, que passou
para 15,8%. Em menor grau, aumentou a proporo de chefes de domiclio, de
10,8% para 11,2%.
Estas so algumas questes que marcam a complexa realidade juvenil e que
devem pautar a reviso do Projovem. Nesta tarefa, um dos desafos identifcar a
contribuio do Projovem Adolescente no mbito de uma poltica para juventude.
Por fm, tambm no mbito da proteo social bsica, destaca-se o Benefcio
de Prestao Continuada (BPC). Este benefcio atingiu 3.595.337 pessoas no ano
de 2011, sendo 1.687.826 benefcirios idosos e 1.907.511 pessoas com defci-
ncia (PcD).
20
Em relao ao ano anterior, a cobertura dos idosos pelo benefcio
cresceu 4%, enquanto a cobertura das PcD aumentou 7%.
Alm do pagamento do benefcio, por intermdio do INSS, o governo federal
tem desenvolvido novas iniciativas visando ampliar a incluso social dos benef-
cirios e de suas famlias, especialmente as PcD. Neste sentido, so exemplos os
programas BPC na Escola e BPC Trabalho.
O programa BPC na Escola busca identifcar e eliminar as barreiras que
difcultam o acesso de crianas e adolescentes defcientes ao sistema educacional.
Neste caso, vale lembrar, busca-se a frequncia ao ensino regular, evitando-se a
segregao destas crianas do convvio com os demais alunos. Assim, o BPC na
Escola supe uma escola mais democrtica, que acolha as crianas e adolescentes
defcientes entre os seus alunos. Trata-se de uma tarefa desafadora, considerando-se
a diversidade de fatores que difcultam a frequncia escola por parte deste
pblico, a comear pela inadequao das prprias escolas quanto estrutura fsica
e metodologia do ensino regular. Mas h de se enfrentar tambm as situaes de
discriminao na prpria escola e tambm no ncleo familiar, um fator adicional
de desincentivo frequncia escola por parte das PcD.
A despeito das difculdades envolvidas, o programa alcanou um aumento
signifcativo no nmero de matrculas desses benefcirios no ensino regular: em
2007, 29,5% dos benefcirios do BPC com defcincia (com at 18 anos) esta-
vam matriculados na rede escolar; em 2010, 52,6% dos benefcirios com este
perfl estavam matriculados.
21
21. Dados do Relatrio de Gesto SNAS 2011 (Brasil, 2012b), a partir do cruzamento entre as bases de dados do
BPC (DATAPREV/MPS) e do EducaCenso (INEP/MEC).
Por sua vez, o programa BPC Trabalho busca promover a incluso no
mercado de trabalho de pessoas com defcincia, benefcirias do BPC, prio-
ritariamente com idade entre 16 e 45 anos. A proposta identifcar o perfl
do benefcirio, fazer um diagnstico da situao familiar, avaliar o potencial
de trabalho, levantar as possveis barreiras que impedem o acesso ao trabalho,
ofertar apoios necessrios para sua superao e promover o acesso qualif-
cao profssional e ao trabalho. Para tanto, o programa envolve gestores da
poltica de assistncia social, de outras reas (educao, trabalho e emprego,
cincia e tecnologia), bem como entidades sociais. O programa, que come-
ou em 2010 com um projeto-piloto em So Paulo e Santo Andr, j foi
ampliado para mais sete capitais: Joo Pessoa, Porto Alegre, Recife, Belm,
Campo Grande, Teresina e Fortaleza.
No obstante a relevncia de esforos que busquem melhorar a insero
social das PcD, o programa BPC Trabalho levanta algumas questes para refe-
xo. Uma delas est relacionada expectativa que o programa suscita entre al-
gumas pessoas de que as PcD se engajem no mercado de trabalho e prescindam
do BPC, tornando-se, assim, mais autnomas e alcanando cidadania plena.
Tal expectativa pressupe que depender do BPC compromete a cidadania dos
seus benefcirios quando na verdade o contrrio. No se deve esquecer a im-
portncia do BPC na ampliao da dimenso social da cidadania realizada na
Constituio Federal de 1988 (CF/88). O benefcio no coloca as pessoas em
uma condio de subcidadania, porque ele no uma ajuda, ele um direito.
Deve-se reconhecer, por conseguinte, que tanto o acesso ao trabalho quanto ao
BPC so direitos de cidadania.
A interpretao equivocada quanto condio de cidadania pode justifcar
a aceitao de qualquer trabalho. Neste sentido, importante frisar que garantir o
acesso dos benefcirios do BPC ao trabalho no se confunde com assegurar qual-
quer trabalho, mas, sim, assegurar o emprego com todos os direitos trabalhistas
garantidos. Caso contrrio, no haveria reforo da cidadania destes benefcirios,
mas o enfraquecimento.
Posto isso, vale lembrar algumas difculdades envolvidas. Em geral, as PcD
tm maior difculdade de acesso ao trabalho, dado a existncia de impedimentos
(fsicos, sensoriais, mentais e intelectuais), alm de sofrerem forte discriminao
no mercado de trabalho. A lgica da demanda por trabalho tende a afastar estas
pessoas, pois as exigncias das empresas no condizem com o perfl de grande
parte das pessoas com defcincia (habilidades, metas, ritmo).
H ainda as vicissitudes do mercado de trabalho. Dado que a questo central
no encontrar qualquer trabalho, mas empregos de qualidade, deve-se considerar
a difculdade inerente a esta tarefa, no apenas s PcD, mas tambm para outros
pblicos da assistncia social, diante da complexidade do mercado de trabalho bra-
sileiro e da forte presena de ocupaes precrias. Nestas circunstncias, o salrio
desponta como difculdade adicional para a incluso destes benefcirios. Dada a
baixa escolaridade da maioria do pblico do BPC, a remunerao seria prxima
ao salrio mnimo. Aps os descontos previdencirios, o salrio lquido pode fcar
abaixo do valor do BPC. Ademais, alguns benefcirios no tm condies de
trabalhar em turno integral, o que pode reduzir o salrio ainda mais. Ou seja, a
insero pode resultar em uma piora do bem-estar destas pessoas, a menos que se
considere a possibilidade de acumular o BPC (integral ou parcialmente) com a
renda do trabalho. Esta , portanto, uma questo a ser enfrentada pelo programa.
Diante das questes expostas, iniciativas como a do BPC Trabalho devem ser
valorizadas muito mais pelas novas oportunidades que levam s PcD pobres do
que, efetivamente, pelo resultado em termos de incluso no mercado de trabalho.
Se, no caso do Programa BPC na Escola, h uma maior probabilidade de as aes
efetivarem o direito educao, com a matrcula e a permanncia das crianas na
escola, as chances do BPC Trabalho garantir uma insero laboral digna aos bene-
fcirios so relativamente menores, dados os demais fatores que infuenciam esta
insero e que esto fora da governabilidade do programa. Desse modo, o progra-
ma BPC Trabalho deve ser valorizado sobretudo como uma iniciativa que busca
garantir novas oportunidades e, assim, romper com a segregao social das PcD,
frequentemente alijadas dos servios sociais e da convivncia social em muitos
espaos comunitrios, oportunizando novas experincias para este pblico no que
tange aos cursos de qualifcao, independentemente dos resultados que estes possam
trazer em termos de insero profssional. Esta perspectiva deveria ser, inclusive,
comunicada no programa, especialmente entre seu pblico, evitando-se frustraes
resultantes da no insero ou presses morais por uma insero precria motivada
pela falsa ideia de cidadania exclusivamente pelo exerccio do trabalho.
3.3 Proteo social especial
A proteo social especial (PSE) atua junto aos indivduos e famlias cujos direitos
tenham sido ameaados ou violados pela ocorrncia de abandono, violncia fsica
ou psicolgica; abuso ou explorao sexual; cumprimento de medidas judiciais/
socioeducativas, trabalho infantil e situao de rua. Entre as diversas situaes
enfrentadas pela PSE, esta edio se concentra no trabalho infantil. Esta seo
apresenta um breve panorama das aes do Programa de Erradicao do Trabalho
Infantil e realiza um diagnstico do problema apontando alguns desafos para a
poltica pblica.
O Peti articula aes para retirar e proteger crianas e adolescentes com idade
inferior a 16 anos do trabalho precoce, resguardado o trabalho na condio de
aprendiz a partir de 14 anos.
22
um programa de natureza intergovernamental
e intersetorial que pressupe, nas trs esferas de governo, a integrao entre aes
do governo e da sociedade civil visando ao enfrentamento ao trabalho infantil.
O programa contempla: i) a transferncia de renda; ii) o trabalho social com famlias;
e iii) os SCFVs para crianas e adolescentes retirados do trabalho (Brasil, 2010b).
Como comentado em edies anteriores deste peridico, a transferncia de
renda realizada por meio do Programa Bolsa Famlia, exceto quando a renda
familiar excede o teto fxado pelo Programa.
23
Cabe lembrar tambm que, em-
bora o Peti integre o rol da proteo social especial, as atividades socioeducati-
vas e de convivncia promovidas pelo SCFV so realizadas nos Cras. Por fm, o
acompanhamento das famlias identifcadas com presena do trabalho infantil
realizado pelos Cras e pelos Centros de Referncia Especializado de Assistncia
Social (Creas).
A confgurao do Peti j indica desafos diferenciados para assegurar as
protees previstas no Programa. Ao ser identifcada uma situao, a famlia
inscrita no Cadastro nico com a devida indicao de presena de trabalho in-
fantil. A partir da inscrio, a famlia deve ser includa nas aes dos trs eixos
do Peti. Enquanto o acesso transferncia de renda se faz de forma relativamente
mais rpida, j que ocorre geralmente por meio do Bolsa Famlia, a inscrio e
participao nos servios depende da oferta e estruturao destes no municpio.
Em 2011, 817.106 crianas e adolescentes do Peti foram atendidos pelos
SCFVs,
24
frente a aproximadamente 830 mil atendidos em 2010. Esta reduo po-
deria ser comemorada, caso refetisse um menor contingente de crianas em situa-
o de trabalho precoce. Contudo, como ser visto adiante, o Censo 2010 aponta
uma resistncia do problema na faixa etria de 10 a 13 anos. Portanto, o menor n-
mero de crianas registradas nos servios relacionados ao Peti no ano em tela sugere
difculdades na operacionalizao do programa. Entre as crianas e adolescentes
atendidos pelo Peti em 2011, apenas a metade (421.566) teve acompanhamento
de frequncia no SCVF. Como se sabe, exigido que as crianas e adolescentes de
at 15 anos em risco ou retiradas do trabalho infantil possuam a frequncia mnima
de 85% da carga horria relativa a estes servios, mas no h acompanhamento
adequado de tal frequncia.
Ao contrrio das informaes sobre SCFV, h mais informaes disponveis
sobre o acompanhamento da condicionalidade de educao deste pblico.
22. O Peti compe as polticas de atendimento e proteo aos direitos da criana e do adolescente, inscritos na CF/88 e
raticados no Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), assim como nas Convenes da Organizao Internacional
do Trabalho (OIT) 138, sobre a idade mnima para admisso ao emprego, e 182, sobre as piores formas de trabalho
infantil, raticadas pelo Brasil.
23. Mais detalhes na edio n
o
19 do peridico Polticas Sociais: acompanhamento e anlise.
24. Informao extrada do Relatrio de Gesto SNAS 2011 (Brasil, 2012b).
Ao acessar o programa, crianas ou adolescentes de 6 a 15 anos devem apresentar
frequncia escolar mnima de 85%. Nos meses de junho e julho de 2011, havia
712.460 crianas e adolescentes (at 15 anos de idade) benefciados pelo Bolsa
Famlia e registrados no Peti. Destas, 90,4% foram acompanhadas e 93% apre-
sentaram frequncia acima de 85%. Os adolescentes de 16 e 17 anos registrados
no Peti e recebendo o benefcio varivel do Bolsa Famlia eram 36.749 no mesmo
perodo. Destes, 79,5% tiveram a frequncia escolar acompanhada e 95% deles
apresentaram frequncia escolar acima de 75%, mnimo exigido pelo programa.
O bom nvel de acompanhamento e de frequncia escolar apresentado por
essas crianas e adolescentes merece ser comemorado, dado que uma das piores
consequncias do trabalho precoce o afastamento da escola. No entanto, per-
manece o questionamento quanto ao uso do tempo no contraturno escolar. Por
isso, a estratgia de enfrentamento ao trabalho infantil inclui as atividades do
SCFV, que devem ocorrer no turno em que as crianas e os adolescentes no este-
jam na escola. Por meio destes servios, espera-se proporcionar atividades ldicas,
esportivas e artsticas que contribuam para o desenvolvimento infanto-juvenil,
contrapondo-se, assim, ao exerccio do trabalho precoce.
O baixo ndice de acompanhamento da frequncia ao SCFV sugere dif-
culdades na gesto do Peti e, portanto, certa difculdade de operacionalizao do
programa para alm da transferncia de renda. Importa reconhecer que parte dos
problemas deve-se a falhas operacionais do sistema SisPeti.
25
Porm, a falta de acom-
panhamento da frequncia aos SCFVs tambm refete a difculdade do programa
em acompanhar, por meio dos servios, as crianas e os adolescentes retirados da
situao de trabalho infantil. De acordo com o Censo Suas, menos de 60% dos
Cras ofertam o SCFV para a faixa etria de 6 a 15 anos.
26
A oferta insufciente pode
estar relacionada s difculdades e/ou resistncias dos municpios na implantao
deste servio, devido insufcincia dos recursos federais transferidos para a sua
estruturao. Contudo, tal hiptese no afasta a presena de outros determinantes,
o que impe a necessidade de aprofundar o diagnstico sobre a oferta do servio,
inclusive cruzando com os dados de incidncia do trabalho infantil. A ausncia do
SCVF, principalmente nos municpios com altas taxas de trabalho precoce, merece
investigao mais acurada a fm de eliminar as barreiras que impedem a consolida-
o deste eixo na estratgia do Peti.
Ademais importante registrar que a falta de acompanhamento do SCFV
prejudica o prprio aperfeioamento do diagnstico e do monitoramento das
25. Reconhecendo esta diculdade, em outubro de 2010, foi lanada a Portaria n
o
730, que modicou as regras para os
repasses nanceiros nos casos em que no sejam cumpridas as exigncias de registro de informaes em decorrncia
de falhas operacionais do SisPeti.
26. Por regio, h pouca variao neste percentual: Nordeste, 60,1%; Norte, 61,3%; Centro-Oeste, 57,8%; Sudeste,
56,8% e Sul, 63,2%.
situaes de trabalho infantil. Alternativamente, dados sobre a participao (ou no)
de crianas/adolescentes nos servios poderiam auxiliar na identifcao das situaes
mais renitentes do problema, instrumentalizando o trabalho de acompanhamento
das famlias e, assim, favorecendo a identifcao dos vetores promotores do trabalho
precoce, para alm daquele j conhecido e associado insufcincia de renda.
Diante do exposto, nota-se certa fragilidade da dimenso dos servios
socioassistenciais na estratgia do Peti. De fato, nos ltimos anos, os movimentos do
programa privilegiaram a ampliao do eixo de transferncia de renda. Vale lembrar
que, em 2005, foi realizada a integrao entre Peti e PBF,
27
unifcando as transferncias,
sob os seguintes argumentos: i) a possibilidade de racionalizao e aprimoramento
do processo de gesto dos programas; ii) a ampliao da cobertura do atendimento
a crianas ou adolescentes em situao de trabalho infantil; iii) a extenso das aes
socioeducativas e de convivncia do Peti para as crianas ou adolescentes do PBF
em situao de trabalho infantil; e iv) a universalizao do Bolsa Famlia alcanando
aqueles que atendem a seus critrios de elegibilidade.
Contudo, o balano da integrao revela aspectos positivos e negativos.
Sob os novos critrios, houve a incluso de crianas e adolescentes em qualquer si-
tuao de trabalho infantil com idade at 16 anos incompletos, diferentemente da
antiga legislao.
28
Ademais, supe-se que a ampliao da cobertura da transfern-
cia de renda, a partir da expanso do PBF, gerou efeitos preventivos importantes,
ao melhorar a renda das famlias mais pobres notadamente mais vulnerveis ao
trabalho infantil. Assim, depreende-se que a integrao se baseou no reconheci-
mento de que o principal motivo do ingresso precoce da criana no mundo do
trabalho so os baixos recursos fnanceiros da famlia. Todavia, com a integrao,
as especifcidades de uma estratgia de erradicao do trabalho infantil diluram-
se no bojo de um amplo programa de transferncia condicionada de renda.
O acompanhamento especfco das situaes mais graves desvaneceu frente ao
objetivo de cumprimento das condicionalidades do PBF, ainda que, entre estas,
esteja a frequncia escolar. Entre as consequncias, a insero das famlias em
atividades de gerao de renda deixou de ser uma atividade executada pelo Peti
e passou para outra rea do MDS, que atende famlias em situao de trabalho
infantil conjuntamente com outras que necessitam deste servio (Vieira, 2009).
Um dos sintomas do aparente reducionismo no trato do trabalho infantil aps
a integrao Peti/PBF apontado por Vieira (2009), que chama ateno tambm
para a retirada de aes relativas ao tema do Plano Plurianual (PPA) 2008-2011
tais como o Apoio aos Fruns de Erradicao do Trabalho Infantil, ao importante
por estar relacionada mobilizao e conscientizao da sociedade no combate ao
27. Portaria n
o
666, de 28 de dezembro de 2005.
28. A Portaria n
o
458/2001 previa limite de atendimento a partir dos 7 anos e especica os casos de atividades perigosas,
insalubres, penosas ou degradantes.
trabalho infantil. Assim, Vieira (2009) defende que, ainda que tenha havido
racionalizao da gesto do Peti aps a integrao, esta opo reforou o trato do
trabalho infantil a partir do aspecto da renda e da pobreza, o que, apesar de fazer
parte do fenmeno, no se reduz a ele.
Nesse sentido, convm lembrar que o trabalho infantil envolve tambm o
aspecto cultural, ou seja, diz respeito a como as famlias compreendem o fato de
as crianas trabalharem. Cervini e Burger (1996 apud
29
Vieira, 2009) defendem
que a entrada de crianas e adolescentes no mercado faz parte das estratgias da
famlia, e esto relacionadas posio ocupada na estrutura social, aos sistemas
simblicos e tambm acessibilidade aos servios pblicos, elementos que vo
alm do aspecto renda.
Essas questes esto presentes no debate poltico sobre a estratgia de
enfrentamento ao trabalho infantil, como sugere a reavaliao do Peti ocorrida
no ano de 2011, a qual considerou inclusive a possibilidade de sua extino.
Segundo o Relatrio de Gesto SNAS 2011 (Brasil, 2012b), a execuo do
Peti no tem alcanado o crescimento e abrangncia esperados. O documen-
to afrma que h um esgotamento da confgurao atual do programa, bem
como h defasagem da legislao que o normatiza, considerando sua execuo
no mbito do Suas (Brasil, 2012b). A defasagem na legislao vigente teria
como uma das causas, segundo o relatrio de gesto, a falta de conhecimento
sobre o fenmeno do trabalho infantil, especialmente no que diz respeito
mensurao da ocorrncia das piores formas.
Para compreender melhor a conjuntura do trabalho infantil e, portanto,
os desafos para o Peti, segue-se uma anlise com base nos dados do censo e da
PNAD.
30
De forma geral, os dados revelam uma melhora nos indicadores de in-
cidncia de trabalho infantil, mas h certa persistncia do problema na faixa etria
de 10 a 13 anos. No Censo 2010, chama ateno o aumento no nmero absoluto
do trabalho infantil nesta faixa, da ordem de 15 mil, aumento de 2,18% em rela-
o a 2000 (tabela 3). Ou seja, no espao temporal de uma dcada, alm de no
ter havido diminuio do trabalho infantil nesta faixa etria, houve incremento.
Por sua vez, na faixa de 14 a 17 anos, o censo mostra uma reduo importante
de 16,3% no quantitativo de adolescentes em situao de trabalho. O resultado
tambm positivo quando se compara ao total de adolescentes nesta faixa etria.
Em 2010, 19,45% dos adolescentes entre 14 e 17 anos trabalhavam, percentual
ligeiramente menor que os 22,6% registrados em 2000.
29. Cervini, R.; Burger, F. O menino trabalhador no Brasil urbano dos anos 80. In: Fausto, A.; Cervini, R. (Org.).
O trabalho e a rua: crianas e adolescentes no Brasil urbano dos anos 80. 2 ed. So Paulo: Cortez, 1996.
30. A anlise baseia-se principalmente nos dados do censo. Contudo, tendo em vista que este capta apenas o trabalho
de crianas e adolescentes com idade entre 10 e 17 anos, recorre-se tambm aos dados da PNAD para captar infor-
maes para crianas na faixa de 5 a 9 anos.
TABELA 3
Crianas de 10 a 17 anos em trabalho infantil, por idade (1991, 2000 e 2010)
1
Faixa etria
1991 2000 2010
Var. 2000/1991 Var. 2010/2000
N
o
(%) N
o
(%) N
o
(%) (%) (%)
10 a 13 anos 833.105 6,04 692.114 5,05 707.189 5,19 -16,92 2,18
14 a 17 anos 3.913.583 31,59 3.211.853 22,61 2.688.305 19,45 -17,93 -16,30
Total 4.746.689 18,14 3.903.967 13,99 3.395.494 12,37 -17,75 -13,02
Fonte: Censos 1991, 2000 e 2010 do IBGE.
Nota:
1
Foram consideradas somente pessoas residentes em domiclios particulares permanentes.
Houve tambm uma reduo importante na presena do trabalho infantil
entre as crianas de 5 a 9 anos, como mostram os dados da PNAD (grfco 2).
Em 2011, 0,6% das crianas nesta faixa etria exerciam trabalho, ao passo que,
em 2005, era 1,7%.
GRFICO 2
Incidncia do trabalho infantil entre as crianas de 5 a 9 anos Brasil (1995, 2005 e 2011)
0,00
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
3,00
3,50
1995 2005 2011
Crianas de 5 a 9 anos em situao de trabalho infantil
Fonte: PNAD de 1995, 2005 e 2011.
Ao se analisar o trabalho infantil por situao de domiclio, chama ateno
o aumento do trabalho infantil no meio urbano na faixa etria de 10 a 13 anos
(tabela 4). Nas demais faixas etrias, houve reduo do trabalho infantil tanto
no meio urbano quanto no rural. Contudo, convm observar que a incidncia
de trabalho infantil no meio rural relativamente mais alta para todas as idades.
TABELA 4
Crianas e adolescentes de 10 a 17 anos em situao de trabalho infantil, por situao
do domiclio
1
Situao do domiclio e
faixa etria
1991 2000 2010
Var.
2000/1991
Var.
2010/2000
N
o
% N
o
% N
o
% N
o
%
Rural
10 a 13 anos 437.362 11,56 385.058 12,72 344.554 13,57 -11,96 -10,52
14 a 17 anos 1.238.914 37,70 993.653 33,59 706.650 28,16 -19,80 -28,88
10 a 17 anos 1.676.276 23,71 1.378.710 23,03 1.051.204 20,82 -17,75 -23,75
Urbano
10 a 13 anos 395.743 3,96 307.056 2,88 362.635 3,27 -22,41 18,10
14 a 17 anos 2.674.670 29,39 2.218.201 19,72 1.981.655 17,52 -17,07 -10,66
10 a 17 anos 3.070.413 16,07 2.525.257 11,52 2.344.290 10,47 -17,76 -7,17
Fonte: Censos Demogrcos de 1991, 2000 e 2010.
Nota:
1
Cumpre notar que o trabalho infantil rural, quando realizado nos limites da
unidade produtiva familiar, constitui, frequentemente, um processo de transmis-
so do ofcio agrcola dos pais aos flhos que, presumivelmente, vo suced-los na
atividade. Esta dimenso adicional do trabalho infantil no campo no pode, con-
tudo, ser compreendida como atenuante dos efeitos nocivos acarretados s crian-
as pela participao precoce nas tarefas da produo: alm de estarem expostas a
severos danos fsicos acidentes de trabalho, problemas musculares, deformaes
sseas , as crianas que trabalham em atividade agrcola podem apresentar, por
efeito de fadigas excessivas, um baixo desempenho escolar, que as torna mais
sujeitas ao atraso na aprendizagem e evaso. bastante tnue a fronteira entre
a explorao do trabalho infantil, com os danos fsicos e sociais que este envolve,
e o processo de transmisso intrafamiliar das tcnicas de produo e dos modos
de viver no campo, por meio do qual se estabelece uma ligao fundamental das
crianas com a terra, em um contexto histrico marcado pelo xodo forado das
populaes do campo. Mas, assim como no se pode generalizar, embora seja o
mais provvel, que a criana que trabalha no espao familiar esteja em situao
menos vulnervel (ou mais protegida) em comparao que trabalha em ativi-
dade agrcola externa, tampouco se pode resumir a questo do trabalho infantil
rural a uma dicotomia entre, de um lado, a simples criminalizao das famlias
rurais em que crianas colaboram em algum grau com a produo (como nas
reas urbanas, em que as crianas eventualmente ajudam no comrcio mantido
pela famlia), e, de outro, a alegada justifcativa, no raro sancionada pelo senso
comum, de que crianas e adolescentes pobres precisam trabalhar.
A mesma anlise realizada para a faixa etria de 5 a 9 anos, por meio dos
dados da PNAD, tambm indica queda bastante signifcativa no trabalho in-
fantil, tanto no meio urbano quanto no rural, nos ltimos anos. O meio rural
novamente apresenta uma maior incidncia relativa de trabalho infantil, que
alcana 2,6% das crianas naquela faixa etria (tabela 5).
TABELA 5
Crianas de 5 a 9 anos em trabalho infantil por situao do domiclio (1995, 2005 e 2011)
1
Situao do
domiclio
1995 2005 2011 Var. 2005/1995 Var. 2011/2005
N
o
(%) N
o
(%) N
o
(%) (%) (%)
Total 508.664 3,16 241.761 1,70 66.817 0,56 -52,47 -72,36
Urbana 124.026 1,02 78.508 0,68 17.454 0,17 -36,70 -77,77
Rural 384.638 9,68 163.253 6,08 49.363 2,56 -57,56 -69,76
Fonte: PNAD 1995, 2005 e 2011.
Nota:
1
Os dados do censo sugerem ainda uma diminuio da importncia relativa
da renda na determinao do trabalho infantil. Entre 2000 e 2010, houve redu-
o no nmero de casos de trabalho infantil nas famlias com renda per capita
abaixo de R$ 140,00 e, ao mesmo tempo, um crescimento signifcativo do n-
mero de casos em famlias com renda acima deste limite. Inclusive para a faixa
etria de 10 a 13 anos, para a qual o censo apontou um aumento de casos, per-
cebe-se que tal crescimento no ocorreu entre as famlias mais pobres (tabela 6).
Este comportamento, em certa medida, sugere o sucesso da estratgia de reduzir
o trabalho infantil pela ampliao da garantia de renda s famlias mais pobres.
Em decorrncia disto, hoje, outros fatores, provavelmente de ordem cultural, pa-
recem mais decisivos na determinao do trabalho infantil. O trabalho precoce
parece ser valorizado nestas famlias, logo, a insero da criana e do adolescente
no mundo do trabalho pode ser vista como algo salutar para o desenvolvimento
destes. Provavelmente, trata-se de situaes em que o trabalho conciliado com
os estudos, portanto, bem diferente dos casos de trabalho infantil presentes nas
famlias mais pobres. Estas questes apontam para a necessidade de identifcao
destes novos vetores do fenmeno como requisito imprescindvel para a mobili-
zao de novas estratgias de enfrentamento.
TABELA 6
Crianas e adolescentes entre 10 e 17 anos em situao de trabalho, segundo faixas
de renda domiciliar per capita e idade Brasil (2000 e 2010)
1
Rendimento domiciliar per capita
Censo 2000 Censo 2010
10 a 13 anos 14 a 17 anos 10 a 13 anos 14 a 17 anos
N
o
(%) N
o
(%) N
o
(%) N
o
(%)
Menor que R$ 70,00 241.502 8,28 507.327 20,83 117.067 6,40 194.981 12,05
R$ 70,00 a R$ 140,00 157.474 5,88 557.916 21,86 118.350 6,04 251.333 14,89
Maior R$ 140,00 e menor que 1/2 SM 131.951 4,57 724.615 23,67 145.486 4,67 466.001 15,69
Maior que 1/2 SM e menor e 1 SM 98.164 3,66 813.117 26,20 175.873 4,81 891.163 22,60
1 SM ou mais 63.023 2,48 608.878 19,95 150.413 4,90 884.828 24,59
Fonte: Censos Demogrcos de 2000 e 2010.
Nota:
1
Sabe-se que o trabalho infantil mais grave quando compromete a frequn-
cia escola. Portanto, importa diferenciar a situao em que se concilia trabalho
e estudo da situao de somente trabalho. Neste quesito, a renda familiar um
fator muito importante, mas no exclusivo. As crianas que apenas trabalham
pertencem a famlias cujo rendimento familiar per capita de at R$ 140,00 (ta-
bela 7). Isto signifca que a renda ainda fator mais relevante na determinao do
trabalho infantil na sua forma mais crtica: aquela que impossibilita o estudo das
crianas muito novas. Conciliar trabalho com estudo um desafo que se impe
principalmente s crianas mais pobres cuja renda familiar per capita inferior a
meio salrio mnimo, mas tambm est presente nas famlias com renda entre
meio e um SM. importante destacar tambm que as crianas que no exercem
nenhuma atividade, ou seja, no estudam, esto inseridas nas famlias de mais
baixa renda.
TABELA 7
Distribuio de crianas de 5 a 9 anos por condio de atividade Brasil (2011)
1
(Em %)
Rendimento familiar per capita S estuda S trabalha Trabalha e estuda
Nenhuma
atividade
Menor que R$ 70,00 8,68 50,57 16,69 12,89
R$ 70,00 a R$ 140,00 12,40 49,43 17,83 22,33
Maior R$ 140,00 e menor que 1/2 SM 27,49 - 32,71 35,30
Maior que 1/2 SM e menor e 1 SM 28,64 - 21,04 19,77
1 SM ou mais 22,79 - 11,74 9,71
Total 100,00 100,00 100,00 100,00
Fonte: PNAD 2011.
Nota:
1
Obs.: dado numrico igual a zero no resultante de arredondamento.
Do mesmo modo, os adolescentes que apenas trabalham e no estudam
esto principalmente concentrados nas famlias de baixa renda. Cerca de 40%
dos adolescentes entre 10 e 13 anos e 35% daqueles entre 14 e 17 que esto nesta
situao pertencem s famlias com renda de at meio SM (tabela 8). Entretanto,
surpreende que estes percentuais sejam ainda maiores nas famlias com renda um
pouco acima daquele patamar (maior que meio SM e menor que dois SM), o
que instiga a investigao de outros determinantes do trabalho precoce para este
segmento, a exemplo da descrena no sistema educacional ou o desejo de acesso a
bens de consumo cultuados entre os adolescentes.
TABELA 8
Crianas de 10 a 17 anos de idade em condio de trabalho, segundo classes de
rendimento mdio mensal domiciliar per capita em salrio mnimo Brasil (2010)
1
Rendimento mensal domiciliar per capita
10 a 13 anos
S estuda S trabalha Trabalha e estuda Nenhuma atividade
At 1/4 24,3 19,8 31,6 41,6
Maior que 1/4 at a 1/2 25,7 19,4 23,8 25,7
Maiorque 1/2 at 1 27,1 30,8 24,2 20,5
Maior que 1 at 2 14,4 21,9 13,9 7,9
Maior que 2 at 3 3,8 4,7 3,3 1,9
Maior que 3 4,6 3,4 3,1 2,4
Rendimento mensal domiciliar per capita
14 a 17 anos
S estuda S trabalha Trabalha e estuda Nenhuma atividade
At 1/4 22,0 14,3 15,1 34,3
Maior que 1/4 at a 1/2 24,2 20,7 18,5 28,9
Maiorque 1/2 at 1 27,8 35,5 32,4 24,9
Maior que 1 at 2 15,7 23,3 24,6 8,4
Maior que 2 at 3 4,4 3,7 5,4 1,7
Maior que 3 5,8 2,5 4,1 1,8
Fonte: Censo Demogrco 2010.
Nota:
1
Quando se consideram as situaes em que as crianas e adolescentes con-
ciliam trabalho e estudo, novamente a renda perde fora como principal fator
explicativo. Ainda que haja um percentual expressivo de crianas e adolescentes de
baixa renda nesta situao, importa destacar que esta tambm ocorre nas famlias
de renda intermediria (renda familiar per capita entre meio e um salrio mnimo).
Por fm, vlido destacar que principalmente no meio rural onde os ado-
lescentes apenas trabalham, bem como conciliam trabalho e estudo (tabela 9). Tal
questo deve ser investigada no apenas considerando o signifcado do trabalho
no campo, como mencionado anteriormente, mas tambm ponderando outros
determinantes do acesso e da permanncia na escola, a exemplo da oferta de esco-
las no campo, as condies de acesso a elas e a adequao do contedo pedaggico
realidade do meio rural.
TABELA 9
Crianas e adolescentes de 10 a 17 anos de idade, por condio de atividade segundo
regies Brasil (2010)
1
Idade
Urbano Rural
S estuda S trabalha
Trabalha e
estuda
Nenhuma
atividade
S estuda S trabalha
Trabalha e
estuda
Nenhuma
atividade
10 a 13 94,51 0,44 2,83 2,22 83,15 0,84 12,72 3,29
14 a 17 73,69 4,18 13,34 8,79 60,72 6,88 21,28 11,12
Fonte: Censo Demogrco 2010 do IBGE.
Nota:
1
A partir dos dados analisados percebe-se uma realidade complexa que coloca
novos desafos para a poltica pblica. A transferncia de renda, apesar de ser
importante para o enfrentamento da questo, no sufciente para combater o
trabalho precoce, o que requer a mobilizao de outros instrumentos.
Os dados apresentados sobre o trabalho infantil convidam ao aprofunda-
mento da investigao sobre os determinantes do fenmeno. O trabalho infantil
tem alta relao com o fato de a sociedade conferir ao trabalho posio central,
o que acaba por infuenciar sobremaneira os determinantes do problema, afrma
Vieira (2009). Ao trabalho atribudo poder curativo e formador. Neste senti-
do, Rizzini (1996) indica que o trabalho infantil, por vezes, est permeado pela
crena de que capaz de gerar disciplina, evitar a ociosidade e conferir senso de
responsabilidade, autonomia, alm de prevenir a delinquncia. Por todas estas
razes, o trabalho considerado instrumento de insero social. O trabalho in-
fantil e juvenil tambm est relacionado conquista de status perante a famlia,
autorrealizao e liberdade de consumo de produtos que os pais ou a famlia no
podem lhes pode proporcionar.
As percepes anteriores compem a dimenso cultural do trabalho precoce
que frequentemente lhe confere legitimidade social. Portanto, para as polticas
pblicas, o desafo passa tambm por desconstruir algumas interpretaes e so-
bretudo falsas dicotomias, como a que contrape o trabalho precoce marginali-
dade, como nica alternativa de vida para crianas e adolescentes, especialmente
os mais carentes.
3.4 Execuo oramentria e nanceira dos principais programas
Em 2011, o oramento executado pelo MDS atingiu 45,9 bilhes, o que
representa um crescimento real de 9,3% em relao ao gasto executado em 2010.
Novamente, o principal vetor para este comportamento foram os gastos com o
pagamento de benefcios assistenciais, sobretudo do Programa Bolsa Famlia.
Os gastos com as transferncias realizadas pelo programa cresceram 14,9% em
termos reais, comportamento condizente com as mudanas realizadas no programa
dentro da estratgia do Plano Brasil Sem Misria, discutidas na seo 3.1. Por sua
vez, o gasto com o pagamento do BPC apresentou crescimento real de 5,9% no
ano em anlise (tabela 10).
Por seu turno, o gasto com servios socioassistenciais apresentou compor-
tamento bem distinto: a tendncia foi de queda ou estagnao em relao ao ano
anterior. As maiores redues foram observadas no Peti (-13,4%) e no Projovem
(-11,7%), programas que apresentaram problemas operacionais signifcativos no
ano em tela, como discutido nas sees 3.2 e 3.3. Com relao ao Peti, cabe notar
tambm a piora no nvel de execuo dos recursos disponveis.
Ainda que mais moderada, houve tambm reduo no gasto da proteo
social bsica (-0,9%), apesar das aes de busca ativa e acompanhamento familiar
serem consideradas estratgicas para o Plano Brasil Sem Misria. Este plano foi
lanado em 2011 e previa a ampliao do nmero de unidades Cras e Creas a
partir de 2012. Do mesmo modo, o gasto da proteo social especial reduziu em
2,6%, a despeito do recebimento de recursos do Plano Integrado de Enfrentamento
ao Crack e outras Drogas para ampliao da cobertura de Creas e Creas-Pop.
Apesar da reduo de recursos, houve uma melhor capacidade de execuo
destes na PSE.
TABELA 10
Execuo oramentria dos principais programas sob responsabilidade do MDS
Brasil (2011)
Programas selecionados
2010 2011
Variao real da despesa
liquidada 2011/2010
(%)
Liquidado
1
Nvel de execuo
(%)
Liquidado
Nvel de execuo
(%)
Assistncia social 40.483.471.867 99,4 43.987.807.630 99,4 8,7
Proteo Social Bsica
BPC + RMV
23.709.678.230 100,00 25.116.132.276 100,0 5,9
Proteo Social Bsica
demais aes
660.124.333 92,8 654.197.080 91,7 -0,9
Projovem 357.296.400 91,3 315.628.778 91,6 -11,7
Proteo Social Especial
2
308.955.612 80,6 300.900.535 89,7 -2,6
Erradicao do Trabalho
Infantil
299.581.752 91,8 259.367.485 82,7 -13,4
Enfrentamento da Violncia
Sexual contra Crianas e
Adolescentes
62.501.599 94,4 62.845.541 91,9 0,6
Transferncia de renda com
condicionalidades Bolsa
Famlia
15.007.793.013 100,0 17.244.782.256 99,6 14,9
Economia Solidria em
Desenvolvimento
30.547.562 44,8 33.953.678 71,2 11,2
Resposta aos desastres e
reconstruo
44.068.800 - - - -
Segurana alimentar e
nutricional
1.010.458.778 92,0 1.354.421.731 95,3 34,0
Outros encargos 532.053.108 95,7 574.370.748 91,1 8,0
Apoio administrativo 158.589.724 99,3 163.420.141 95,4 3,0
Operaes especiais:
cumprimento de sentenas
judiciais
314.866.858 99,1 345.733.931 99,9 9,8
Gesto da Poltica de
Desenvolvimento Social e
Combate Fome
58.596.526 74,8 57.872.930 56,4 -1,2
Outros
3
- - 7.343.747 68,0 100,0
Execuo total do MDS 42.025.983.753 99,2 45.916.600.109 99,1 9,3
Fonte: Sistema Integrado de Administrao Financeira (Sia) da Secretaria do Tesouro Nacional (STN).
Notas:
1
Em R$ de 2011. Deator utilizado: IPCA.
2
Inclui o Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo ao Adolescente em Conito com a Lei (Pr-Sinase).
3
Refere-se a dois novos programas: Resduos Slidos Urbanos e Integrao das Polticas Pblicas de Emprego, Trabalho e Renda.
Ainda sobre os gastos do MDS em 2011, destaca-se uma expanso signif-
cativa dos gastos da rea de segurana alimentar (+34%), em virtude da ampliao
do Programa de Acesso Alimentao. Nota-se, ainda, um aumento da execuo
no Programa Economia Solidria em Desenvolvimento (+11,2%), sob responsa-
bilidade da Secretaria Extraordinria de Superao da Extrema Pobreza do MDS.
Neste caso, so gastos relacionados a duas aes: i) Promoo da Incluso Produ-
tiva; e ii) Fomento, Capacitao Ocupacional e Assistncia Tcnica a Empreen-
dimentos Populares e Solidrios e a Trabalhadores Plano Brasil Sem Misria.
Alm do aumento real nos gastos, houve tambm uma melhora signifcativa na
capacidade de execuo dos recursos dos programas em comparao com 2010.
4 TEMA EM DESTAQUE SIGNIFICADOS E DESAFIOS OPERACIONAIS DA
INCORPORAO DA PERSPECTIVA TERRITORIAL NA POLTICA DE
ASSISTNCIA SOCIAL
4.1 Introduo
Nas duas ltimas dcadas, assistiu-se a um processo de rpida transformao da
assistncia social. De campo reservado flantropia, torna-se campo da interveno
pblica, mobilizando estratgias e recursos para a efetivao da proteo social.
O Suas materializa esta nova proposta da poltica de assistncia, que tem a terri-
torializao como importante diretriz.
Pautando-se territorializao como princpio relevante para a sistematizao
das aes de assistncia social no pas, cabe analisar como a perspectiva territorial
est presente na poltica, como se relaciona com a diretriz da descentralizao e
quais suas implicaes para a confgurao do sistema e para a oferta dos servios.
Argumenta-se ao longo do texto que a territorializao se traduz em novas fun-
es para a poltica e na reorganizao da rede de atendimento, na perspectiva de
ampliar a cobertura e alcanar maior efetividade da proteo assistencial. Todavia,
destacam-se alguns desafos que comprometem a efetivao de uma interveno
pblica territorializada.
4.2 Antecedentes da poltica de assistncia social
Analisar a assistncia social sob a perspectiva do territrio exige um breve retrospecto
histrico do surgimento e desenvolvimento desta poltica. Sabe-se que a Constitui-
o Federal de 1988 constitui um marco importante, pois reconheceu a assistncia
social como um direito e, portanto, como proteo a ser garantida pelo Estado.
31

Antes disto, no campo da assistncia social, predominavam as aes da iniciativa
privada inspiradas na caridade religiosa e no dever moral da ajuda ao prximo.
A assistncia social, enquanto era reconhecida como campo natural da caridade e
31. Para uma anlise detalhada sobre os antecedentes da assistncia social e as inovaes trazidas pela CF/88,
consultar a edio n
o
17 deste peridico.
da flantropia, contava com parca interveno do Estado, que, ento, resumia sua
atuao s subvenes fnanceiras s aes realizadas por entidades e organizaes
privadas.
32
Por conseguinte, o destinatrio das aes assistenciais, a natureza e a
qualidade destas aes e a disposio da oferta dos servios no territrio nacional
no eram objeto de preocupao pblica, fcando a cargo da lgica das iniciativas
privadas (Jaccoud, El-Moor Hadjab e Rochet, 2009).
Diante do exposto, nota-se que, ao reconhecer assistncia social como res-
ponsabilidade do Estado, a CF/88 inaugura uma nova fase de desenvolvimento
desta poltica. Desde ento, cabe ao poder pblico assegurar a proteo socioassis-
tencial a quem desta necessitar, independentemente de contribuio prvia, visto
que a assistncia integra o campo da seguridade social institudo pelo texto cons-
titucional. Este afrmou ainda alguns princpios e diretrizes que devem orientar a
organizao da poltica de assistncia social,
33
destacando-se a descentralizao da
execuo das aes, a participao privada na oferta de servios e a participao
social na formulao e controle da poltica.
Os princpios organizacionais previstos no texto constitucional j colocam
elementos importantes para uma anlise da poltica sob a perspectiva territorial.
A descentralizao da execuo das aes coloca para os municpios a responsa-
bilidade de organizao da rede municipal de atendimento, baseada na demanda
dos distintos territrios que o constituem. Estas, por seu turno, devem ser inte-
gradas rede estadual, regional e nacional, sob a perspectiva de territrios que
extrapolam as fronteiras municipais, bem como sob o princpio de economias de
escala na estruturao da oferta de servios. Por sua vez, a participao das enti-
dades privadas na oferta de servios implica a necessidade de conhecer a disperso
geogrfca destas aes e organiz-las dentro da rede de atendimento em suas
diversas escalas (municipal, estadual e nacional). Por fm, a participao social
na formulao e controle desta poltica um requisito essencial para operar uma
ao territorializada, visto que envolve a escuta da populao benefciria sobre
suas demandas e as respostas providas pela poltica.
34
Os princpios constitucionais foram detalhados pelas normatizaes subse-
quentes, especialmente a Lei Orgnica de Assistncia Social (Loas) em 1993, con-
fgurando um marco jurdico-normativo para implementao da poltica. Para
o objeto de anlise deste texto, interessa destacar que a Loas detalha o formato
da descentralizao da poltica, instituindo a responsabilidade de cada esfera de
32. A prestao direta de servios pela esfera federal restringia-se s aes da Legio Brasileira de Assistncia (LBA) e
Fundao Nacional do Bem-Estar do Menor (Funabem).
33. Uma reexo sobre as inovaes do texto constitucional para o campo da assistncia social apresentada na
edio n
o
17 deste peridico.
34. A despeito da relevncia de uma anlise do funcionamento dos mecanismos de participao social para uma
abordagem territorializada da poltica de assistncia, esta questo no ser explorada neste texto.
governo, o papel das instncias de natureza colegiada
35
e estabelecendo, ainda, a
forma de participao das entidades privadas na oferta de servios.
Em que pesem as conquistas normativas, houve pouco avano na confor-
mao da oferta dos servios assistenciais ao longo da dcada de 1990, como
destacam Jaccoud, El-Moor Hadjab e Rochet (2009). At incio dos anos 2000, a
participao federal na oferta de servios assistenciais ocorria por meio do fnan-
ciamento aos servios de ao continuada, realizados diretamente pelos munic-
pios ou pelas entidades sem fns lucrativos. Importa ressaltar que, neste modelo,
predominava a distribuio de recursos pblicos segundo uma srie histrica de
atendimento, reproduzindo, portanto, uma dada confgurao dos servios. Este
mecanismo evidenciava a ausncia de um planejamento da organizao da oferta
segundo objetivos de proteo e de cobertura revelados pelas distintas necessida-
des das regies do pas. Cabe destacar, ainda, que, na ausncia de uma mobiliza-
o estratgica para implementao de uma poltica descentralizada, prosseguiam
as aes fragmentadas, com fraca articulao federativa e predominantemente
desenvolvidas por entidades privadas, mediante fnanciamento pblico.
36

Este quadro comea a se modifcar, entretanto, a partir de 2004, com o
advento da nova Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) e da Norma
Operacional Bsica do Suas. Estes instrumentos constituram um marco funda-
mental para erguer o novo modelo de assistncia social para o pas, apoiado no
Suas. A partir destas normatizaes, surgem esforos de construo de uma rede
de servios, operada em um sistema descentralizado, com o objetivo de garantir
protees especfcas. Inaugurou-se, portanto, uma nova fase de organizao dos
servios apoiada na ideia de um sistema nacional de assistncia social.
4.3 Suas: a nova congurao dos servios assistenciais baseada na
territorializao e na descentralizao
Como visto anteriormente, a reorientao da poltica de assistncia social a partir
de 2004 instituiu as bases para o desenvolvimento dos servios e a organizao de
uma rede de atendimento no mbito do Suas. Importa salientar que tal reorienta-
o se apoiou no objetivo claro de ampliar as garantias de acesso e, assim, ampliar
a cobertura da proteo assistencial. Neste sentido, a territorializao despontou
como diretriz importante, ao lado de outras inovaes institucionais.
35. Inclusive dos conselhos de assistncia social, espao em que se efetiva a participao social na formulao e no
controle desta poltica.
36. No obstante a aprovao de uma Norma Operacional Bsica, em 1997, e do primeiro texto da Poltica Nacional de
Assistncia Social, no ano subsequente, no se avanou em direo a um sistema nico e descentralizado como previa
a Loas. Apesar das referncias ao pblica, havia ainda uma forte responsabilizao da sociedade civil organizada
diante dos desaos da assistncia social.
No rol destas inovaes, destaca-se inicialmente a tentativa de delimita-
o do campo da proteo socioassistencial, dotando-a de um carter prprio.
A PNAS de 2004 defniu as seguranas que a proteo socioassistencial busca
afanar, bem como os nveis de complexidade no qual se organizam suas aes:
proteo social bsica e proteo social especial. A tentativa de padronizao das
protees ofertadas na assistncia contribuiu visivelmente para instrumentalizar a
organizao dos servios em todo o territrio nacional e, assim, ampliar as garan-
tias de acesso da populao s aes da assistncia social.
Territorializao e descentralizao tambm surgem como dois princpios
fundamentais na reorganizao da poltica. O Suas materializa a gesto descentra-
lizada da poltica de assistncia, prevista na Constituio e na Loas. Vale notar que
a organizao em um sistema descentralizado revela similaridades com a trajetria
das demais polticas sociais no ps-Constituio, a exemplo da poltica de sade.
Assim, surge tambm na assistncia um modelo de gesto descentralizada que
coloca o municpio como principal esfera responsvel pela execuo dos servios.
Enquanto a descentralizao j estava prevista como diretriz de organizao
da poltica nos principais instrumentos normativos (CF e Loas), a territorializao
desponta como conceito mais inovador.
37
Diferentemente da descentralizao, que
consiste em um formato de gesto da poltica pautada em atribuies federativas
pactuadas, a territorializao consiste em uma proposta de organizao da proteo
social no territrio com o objetivo explcito de ampliar as garantias de acesso e a
efetividade da poltica.
Nessa perspectiva, convm lembrar que a noo de territrio adotada no se
restringe delimitao espacial. O territrio compreendido pelas relaes sociais
que nele se estabelecem:
O territrio no somente uma poro especfca de terra, mas uma localidade
marcada pelas pessoas que ali vivem. nos espaos coletivos que se expressam a
solidariedade, a extenso das relaes familiares para alm da consanguinidade, o
fortalecimento da cumplicidade de vizinhana e o desenvolvimento do sentimento
de pertena e identidade. O conceito de territrio, ento, abrange as relaes de
reconhecimento, afetividade e identidade entre os indivduos que compartilham a
vida em determinada localidade (Brasil, 2009, p.13).
Assim, a noo de territrio relevante tanto para identifcao das
necessidades da populao que nele vive (diagnstico social) quanto para a
estruturao da oferta dos servios da proteo social bsica e sua articu-
lao com a rede de proteo social. Assim, a incorporao da perspectiva
37. Vale lembrar que, embora incorporada formalmente pela poltica em 2004, a perspectiva territorial j estava pre-
sente nos debates da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, realizada em 2003, nas discusses que inspiraram
a criao do Suas.
territorial pela nova institucionalidade da poltica de assistncia consiste em
uma referncia fundamental para a organizao da rede de atendimento e
sua maior adequao s necessidades dos diferentes territrios, favorecendo
o alcance do objetivo de universalizao da cobertura. Contudo, trata-se de
uma inovao institucional e, neste sentido, traz desafos expressivos para sua
operacionalizao.
A reorientao da poltica apoiada no conceito de territorializao busca
romper com o padro anterior. A interveno territorializada vem se contrapor
a uma operacionalizao fragmentada da poltica de assistncia, que, at ento,
organizava sua ateno por segmentos (idosos, crianas, pessoas com defcincia)
e por meio de superposio frequente de iniciativas entre os nveis de governo.
Assim, a nova Poltica Nacional de Assistncia Social
traz sua marca no reconhecimento de que para alm das demandas setoriais e
segmentadas, o cho onde se encontram e se movimentam os setores e os seg-
mentos faz diferena no manejo da prpria poltica, signifcando considerar as
desigualdades socioterritoriais na sua confgurao (Brasil, 2005, p. 14).
A incorporao da dimenso territorial na construo do Suas surge, assim,
pelo reconhecimento da forte desigualdade entre territrios e, consequentemente,
da insufcincia de respostas organizadas exclusivamente pelo recorte por segmen-
to, como explicita o texto da PNAS:
Considerando a alta densidade populacional do pas e, ao mesmo tempo, o alto
grau de heterogeneidade e desigualdade socioterritorial presentes entre os seus
5.561 municpios, a vertente territorial faz-se urgente e necessria na Poltica
Nacional de Assistncia Social. Ou seja, o princpio da homogeneidade por seg-
mentos na defnio de prioridades de servios, programas e projetos torna-se
insufciente frente s demandas de uma realidade marcada pela alta desigualdade
social. Exige-se agregar ao conhecimento da realidade a dinmica demogrfca
associada dinmica socioterritorial em curso (Brasil, 2005, p. 43).
Partindo do reconhecimento da insufcincia de uma ao organizada prin-
cipalmente por segmentos de usurios, a reorganizao da poltica busca cons-
truir uma ao territorializada. Esta implica reconhecer a interao entre fatores
sociais, econmicos e culturais na determinao das situaes de risco e vulnera-
bilidade que acometem indivduos, famlias e comunidades, que constituem o
objeto da poltica de assistncia social. Por conseguinte, ao adotar tal abordagem,
coloca-se poltica o desafo de identifcar os problemas e pensar as intervenes a
partir de recortes territoriais que agreguem populaes em situaes semelhantes,
reconhecidas a partir do conhecimento da histria, do cotidiano e da cultura dos
povos que neles vivem (PNAS 2004). Isto implica ultrapassar, quando necessrio,
os limites poltico-administrativos nos quais tradicionalmente se organizam as
intervenes pblicas. Este tema ser retomado adiante.
Em termos operacionais, a territorializao visa orientar a organizao da
proteo assistencial na perspectiva de universalizao de cobertura e ampliao
da efetividade de sua interveno. Portanto, tal princpio deve infuenciar a loca-
lizao dos servios e a organizao da rede de atendimento, como dito anterior-
mente. Alm disso, a diretriz da territorializao fortaleceu a dimenso preventiva
no escopo de atuao da assistncia, originando uma nova funo da poltica de
assistncia: a vigilncia socioassistencial, que ser comentada mais adiante.
Dada a importncia da territorializao para o alcance da universalizao de
cobertura, convm analisar como este conceito tem infuenciado os servios e a
organizao da rede de atendimento da assistncia. Em primeiro lugar, importa
destacar que a perspectiva de ampliar o acesso, apoiada na estratgia de territo-
rializao, deu origem a dois novos equipamentos pblicos, de carter obrigat-
rio: Cras e Creas, cuja presena ampliou-se consideravelmente nos anos recentes
(grfco 3). Cabe ressaltar que, muito embora os dados disponveis indiquem a
expanso destas unidades no territrio nacional, a ausncia de informaes sobre
a demanda no atendida e/ou potencial no permite avaliar em que medida estes
nmeros respondem s necessidades existentes.
GRFICO 3
Evoluo da implantao de Cras e Creas no Brasil (2008-2011)
Cras Creas
0
1.000
2.000
3.000
4.000
5.000
6.000
7.000
8.000
2008 2009 2010 2011
Fonte: Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (Sagi/MDS).
Se territorializao uma diretriz importante para a confgurao da oferta
de servios, cabe, ento, analisar como se relaciona com outra diretriz tambm re-
levante neste sentido: a descentralizao poltico-administrativa. Dado o enfoque
municipalizante da descentralizao, que atribui ao municpio a organizao da
oferta dos servios, percebe-se um risco de que a territorializao fque subordinada
confgurao poltico-administrativa. Dito de outro modo, possvel que o
enfoque da territorializao se resuma aos limites do municpio, no alcanando
plenamente suas potencialidades dentro do desenho da poltica. No prprio texto
da PNAS, notam-se alguns trechos que podem levar a uma interpretao limitada
da territorializao, restando portanto a aplicao do conceito de territorializao
circunscrio municipal:
necessrio relacionar as pessoas e seus territrios, no caso os municpios que, do pon-
to de vista federal, so a menor escala administrativa governamental. O municpio, por
sua vez, poder ter territorializao intraurbana, j na condio de outra totalidade que
no a nao (Brasil, 2005, p. 15).
importante salientar, entretanto, que o olhar territorial sobre o municpio
fundamental e coerente com o princpio da territorializao. A organizao dos
servios no municpio deve considerar os diversos territrios que o compe, con-
tudo no deve se restringir a eles quando se tem a perspectiva de organizao de
uma rede nacional efetiva.
Um dos fatores que podem fomentar uma aplicao limitada da territoria-
lizao na confgurao da oferta de servios o desafo de pactuao federativa,
uma vez que a delimitao de territrios que partilham situaes semelhantes de
riscos e vulnerabilidades no necessariamente coincide com as delimitaes da
diviso poltico-administrativa. Neste sentido, alguns territrios vulnerveis en-
volvem mais de um municpio ou mais de um estado, emergindo, assim, barreiras
polticas importantes efetivao de uma ao territorializada.
A construo de estratgias regionalizadas envolve desafos signifcativos
ainda no plenamente enfrentados pela poltica de assistncia social. Enquanto
isso, nota-se um esforo de que, ao menos nos limites da diviso poltico-
administrativa, os entes adotem a perspectiva territorial. Assim, a PNAS ten-
de em alguns momentos a identifcar territrio s fronteiras do municpio.
A proposta de organizao da rede socioassistencial do Suas fez-se, inclusive,
com referncia aos municpios, o que bastante coerente com o formato da
gesto descentralizada que organiza o sistema. A poltica estipula quais aes,
segundo nvel de complexidade, devem estar presentes nos municpios, con-
siderando especialmente seu porte (quadro 2). Se, por um lado, as aes de
proteo bsica devem ser prestadas na totalidade dos municpios brasileiros,
por outro, as aes de mdia e alta complexidade devem ser estruturadas pelos
municpios de mdio e grande porte e as metrpoles ou, ainda, pela esfera
estadual com referncia regionalizada. Esta forma de organizao, coerente
com os princpios de economia de escala, coloca a tarefa de construo de
redes regionalizadas de atendimento. H, contudo, o risco de que o porte dos
municpios se torne o critrio mais relevante para a estruturao destas redes,
enfraquecendo-se a interpretao do enfoque territorial previsto na poltica.
O prprio texto da PNAS prev que quanto maior a concentrao popula-
cional, maior ser a necessidade de considerar as diferenas e desigualdades exis-
tentes entre os vrios territrios de um municpio ou regio. (Brasil, 2005, p. 45,
grifo nosso). Ainda que se mencione a regio, no se percebe uma infuncia mais
decisiva da territorializao na organizao de redes regionalizadas de atendimento
que transponham os limites defnidos pela descentralizao poltico-administrati-
va. A previso de oferta regionalizada no est ausente das normativas da poltica,
como j visto. Entretanto, h um risco de que ela seja, sobretudo, orientada pelo
critrio de economias de escala (dado o porte dos municpios), esquecendo-se a
importncia da diretriz de territorializao, ou seja, de considerar que h vulnera-
bilidade e riscos partilhados por territrios que envolvem mais de um municpio.
QUADRO 2
Classicao dos municpios e previso de oferta de servios do Suas
Categoria Caractersticas Servios
Municpios de
pequeno porte I
At 20 mil habitantes. Possuem forte presena
de populao em zona rural, em mdia 45% da
populao total.
Necessitam de uma rede simplicada e reduzida de
servios de proteo social bsica. Em geral, estes
municpios no apresentam demanda signicativa
de proteo social especial, o que aponta para a ne-
cessidade de contarem com a referncia de servios
desta natureza na regio, mediante prestao direta
pela esfera estadual, organizao de consrcios
intermunicipais, ou prestao por municpios de
maior porte, com conanciamento das esferas
estaduais e federal.
Municpios de
pequeno porte II
Possuem entre 20.001 a 50 mil habitantes.
Diferenciam-se dos municpios de pequeno porte
I especialmente no que se refere concentrao
da populao rural, que corresponde a 30% da
populao total.
Idem aos municpios pequeno porte I.
Municpios de
mdio porte
Possuem entre 50.001 a 100 mil habitantes. Pos-
suem mais autonomia na estruturao de sua eco-
nomia, sediam algumas indstrias de transformao,
alm de contarem com maior oferta de comrcio e
servios. Mais oferta de empregos formais.
Necessitam de uma rede de proteo social bsica.
Quanto proteo especial, podem sediar servios
prprios ou serem atendido por rede de referncia
regional, agregando municpios de pequeno porte
no seu entorno.
Municpios de
grande porte e
metrpoles
Populao acima de 101.000 habitantes. Possuem
economia mais complexa, concentram mais opor-
tunidades de emprego e oferecem maior nmero
de servios pblicos. Atraem grande parte da
populao que migra das regies onde as oportuni-
dades so consideradas mais escassas, apresentam
grande demanda por servios das vrias reas de
polticas pblicas.
Exigem rede socioassistencial mais complexa, com
servios de proteo social bsica e de proteo
especial (nos nveis de mdia e alta complexidade).
Fonte: Poltica Nacional de Assistncia Social PNAS (Brasil, 2005).
preciso considerar, todavia, que, se a perspectiva territorial importante
na construo de redes regionalizadas, ela no menos importante na organi-
zao dos servios dentro dos municpios, como anunciado anteriormente.
As orientaes normativas da poltica apontam que o princpio da territorializao
deve orientar o planejamento da localizao da rede de servios, priorizando-se os
territrios de maior incidncia de vulnerabilidade e riscos, dado o objetivo de se
alcanar a universalidade de cobertura entre indivduos e famlias que vivenciam
estas situaes. Portanto, no necessariamente olhar para o municpio signifca ir
de encontro ao princpio da territorializao. Contudo, olhar exclusivamente para
os limites do municpio pode ser fortemente limitador do potencial contido na
abordagem territorial.
Tal recomendao especialmente dirigida localizao dos Cras, dado que
estes tm a funo de atuar como porta de entrada do cidado na assistncia so-
cial. Estas unidades devem se localizar prioritariamente em reas que concentram
situaes de vulnerabilidade e risco social.
38
Aqui vale notar que a identifcao
destas reas feita por associao ao critrio de baixa renda.
39
Assim, recomenda-se
que os Cras sejam implantados em territrios com maior concentrao de pessoas
vivendo com renda per capita mensal abaixo de meio salrio mnimo.
40
Assume-se,
portanto, uma identidade entre baixa renda e vulnerabilidade. Ainda que frequen-
temente estas situaes estejam relacionadas, h de se reconhecer que tal associao
simplifcadora de uma abordagem com enfoque territorial, a julgar pela forma
como esta aparece na prpria normatizao da poltica apresentada anteriormente.
Outro aspecto a ressaltar que, se por um lado, a localizao prioritria nas
reas de mais baixa renda pode ser uma boa estratgia para ampliar garantias de aces-
so e assim universalizar a cobertura entre as populaes mais vulnerveis, por outro,
corre-se o risco de reforar segregaes sociais e espaciais j existentes. Ou seja, esta
estratgia tambm envolve o risco de que a rea defnida para a interveno socioas-
sistencial seja ainda mais estigmatizada como um local de pobreza e excluso social.
Ainda nessa perspectiva, os servios assistenciais tambm correm o risco
de ter uma imagem associada aos pobres, sendo, portanto, evitados por outros
segmentos sociais, mesmo que estes eventualmente necessitem daquela proteo.
Deste modo, mesmo que a territorializao dos servios seja associada priori-
zao de reas vulnerveis, importante que a implantao dos servios no se
restrinja a estas reas. Fortalece tambm este argumento o reconhecimento de que
a prpria populao vulnervel circula pelos territrios, no restringindo a sua
existncia a sua rea de moradia.
Alm de determinar novos critrios para a localizao das unidades da assis-
tncia, especialmente o Cras, a adoo da perspectiva territorial tambm implica
38. H, entretanto, uma ressalva: no caso de territrios de baixa densidade demogrca, com disperso populacional,
o Cras pode instalar-se em reas mais centrais de maior acesso, realizando a cobertura das reas mais dispersas por
meio de equipes volantes. Esta orientao explcita no caso dos municpios de pequeno porte I e II.
39. Conforme Norma Operacional Bsica do Suas (Brasil, 2005) e Orientaes Tcnicas: Centro de Referncia de
Assistncia Social CRAS (Brasil, 2009).
40. Orientaes Tcnicas: Centro de Referncia de Assistncia Social CRAS (Brasil, 2009).
em novas funes para a poltica de assistncia. Estas surgem pela necessidade de
compreender a situao social das pessoas no contexto dos territrios onde vivem,
colocando como estratgia central para a conduo dos servios a capacidade
de maior aproximao possvel do cotidiano da vida das pessoas, pois nele que
riscos, vulnerabilidades se constituem (Brasil, 2005, p. 15). Neste contexto surge
a vigilncia socioassistencial, eixo de atuao da poltica pelo qual se espera conhe-
cer as formas de vulnerabilidade, de risco e violao de direitos que acometem a
populao de um dado territrio, traduzindo-as em informaes e indicadores
capazes de instrumentalizar a ao poltica. Assim,
A vigilncia socioassistencial deve buscar conhecer o cotidiano da vida das famlias a
partir das condies concretas do lugar onde elas vivem e no s as mdias estatsticas ou
nmeros gerais, responsabilizando-se pela identifcao dos territrios de incidncia de
riscos no mbito da cidade, do Estado, do pas, para que a Assistncia Social desenvolva
poltica de preveno e monitoramento de riscos (Brasil, 2005, p. 89).
Diante disto, o papel da vigilncia social detectar e informar as caracters-
ticas e dimenses das situaes de precarizao, que vulnerabilizam e trazem ris-
cos e danos aos cidados, a sua autonomia, socializao e ao convvio familiar
(Brasil, 2005, p. 89).
V-se, portanto, que, no servio de vigilncia socioassistencial, o territrio
a categoria central tanto para identifcar e compreender as situaes de vulnerabi-
lidade e risco social que so objeto da poltica de assistncia social, como para pro-
por as estratgias visando a seu enfrentamento. A despeito da centralidade deste
servio dentro da estratgia de territorializao das aes, no se tem notcias do
processo de sua implantao no mbito do Suas. A julgar pela ausncia de dados
e informaes, supe-se que ainda seja bastante incipiente.
Ainda dentro das novas funes da poltica de assistncia, cabe tambm analisar
o papel dos Cras, uma das mais importantes inovaes decorrentes da incorporao da
perspectiva territorial na poltica de assistncia. Os Cras so responsveis por prestar
servios e coordenar a rede de proteo social bsica no seu territrio de abrangncia,
constituindo-se em um ponto central para o acesso aos direitos socioassistenciais.
Por sua vez, a gesto territorial da rede de proteo social bsica exige do Cras no s
um conhecimento adequado das unidades que ofertam servios no seu territrio, mas
tambm uma articulao com estas unidades.
Sendo responsvel pela oferta dos servios da PSB nos municpios, a atuao
dos Cras pressupe um conhecimento adequado do territrio:
A oferta dos servios no Cras deve ser planejada e depende de um bom conhecimento
do territrio e das famlias que nele vivem, suas necessidades, potencialidades, bem
como o mapeamento da ocorrncia das situaes de risco e de vulnerabilidade social
e das ofertas j existentes (Brasil, 2009, p. 9).
Na ausncia de pesquisas qualitativas que investiguem como essas diretrizes
esto (ou no) sendo adotadas no cotidiano dos Cras, recorre-se ao Censo Suas
2011. Este d alguns indcios sobre a difculdade de se concretizar a referncia ter-
ritorial na atuao dos Cras. Embora haja 7.226 unidades espalhadas entre 5.414
municpios, quase metade dos Cras no possua, em 2011, um documento com
o diagnstico do seu territrio de abrangncia (tabela 11). Os Cras localizados
na regio Nordeste apresentam um desempenho um pouco melhor quanto ao
diagnstico do territrio de abrangncia (67% possuam), ao passo que os centros
localizados na regio Centro-Oeste esto em situao relativamente pior quanto a
este quesito (45% no possuam).
TABELA 11
Cras que possuam documento com o diagnstico do seu territrio de abrangncia
em 2011
(Em %)
Localizao do Cras Possui No possui
Brasil 55 45
Regio Norte 49 51
Regio Nordeste 67 33
Regio Sudeste 48 52
Regio Sul 53 47
Regio Centro-Oeste 45 55
Fonte: Censo Suas 2011.
Esse problema tambm marca os Cras cujo territrio de abrangncia conta
com a presena de povos e comunidades tradicionais. De acordo com o Censo
Suas 2011, 1.629 Cras abrangem territrios com presena destas comunidades,
mas 45% deles no possuam um documento com o diagnstico do territrio.
Algumas hipteses podem ser levantadas na tentativa de compreender as
difculdades que cercam a operacionalizao da perspectiva territorial na atuao
dos Cras. A primeira delas o carter relativamente novo da institucionalidade do
Suas. Trata-se aqui da difculdade de romper antigos padres e consolidar novas
referncias na prestao dos servios socioassistenciais.
Um bom exemplo da difculdade de operacionalizar as novas referncias da
poltica de assistncia social encontrado na execuo do principal servio da
proteo social bsica, o Servio de Proteo e Atendimento Integral s Famlias.
Este servio consiste no acompanhamento das famlias tendo como referncia
as potencialidades e vulnerabilidades presentes em seu territrio de vivncia.
41

41. Mais informaes sobre o PAIF esto na publicao Orientaes Tcnicas sobre o PAIF (Brasil, 2012e).
Segundo uma pesquisa realizada entre 2008 e 2009 pelo MDS, h problemas de
entendimento da natureza do PAIF entre os profssionais que o realizam.
importante apontar que uma parte considervel dos gestores e coordenadores no
possui uma compreenso clara da metodologia ou das metodologias adotadas no
programa, e um nmero grande de tcnicos desconhece o assunto. Em que pese a
existncia de vrios procedimentos comuns no atendimento s famlias, verifcou-se
a falta de padronizao e carncia de metodologia (e orientao/capacitao para sua
implementao no Cras) de atendimento s famlias e pblicos especfcos em situa-
o de vulnerabilidade social nos territrios. 40% dos tcnicos informaram no seguir
nenhuma diretriz metodolgica em seu trabalho, e entre os que afrmaram seguir uma
diretriz metodolgica (60%), h uma extensa variedade de termos e expresses pouco
esclarecedoras sobre o desenvolvimento das atividades no Cras (Brasil, 2010a, p. 88).
Para alm das difculdades inerentes aos processos de instituio de novos
padres de atuao, tm-se, ainda, outras limitaes de ordem operacional, como
a questo da escassez de recursos humanos frente s novas tarefas colocadas. Neste
aspecto, convm lembrar que o Cras, alm da prestao direta de servios, res-
ponsvel pela gesto territorial da proteo bsica, que compreende a articulao
da rede socioassistencial de proteo social bsica, articulao intersetorial e aes
de busca ativa. Cabe ainda exclusivamente ao Cras ofertar o PAIF. Assim, preci-
so indagar em que medida estas unidades contam com recursos humanos e estru-
tura fsica sufcientes para dar conta de um leque to amplo de funes. Segundo
o Censo Suas, a insufcincia de recursos humanos um problema presente em
26% dos Cras, sendo mais crtico em alguns estados como Pernambuco (45%),
Amazonas (44%), Amap (43%) e Santa Catarina (42%).
Frente s difculdades operacionais colocadas, ainda que as aes de busca
ativa e do prprio PAIF possam subsidiar a elaborao/reviso do diagnstico
do territrio de abrangncia do Cras, fundamental que um diagnstico inicial
do territrio conte com a contribuio de outras instituies. Neste sentido,
possvel pensar na colaborao de instituies de pesquisa estaduais e de univer-
sidades. Contudo, esta parceria no elimina o desafo de apropriao do conceito
de territrio e de sua operacionalizao por parte dos profssionais. Trata-se da
tarefa de consolidar uma nova cultura no agir da poltica de assistncia social, ou
seja, que envolve, entre outras medidas, infuenciar o processo de formao e de
capacitao dos profssionais.
Por fm, a operacionalizao da poltica segundo a perspectiva territorial
envolve ainda dois grandes desafos no abordados neste texto. Trata-se da ar-
ticulao entre oferta pblica e privada de servios no territrio, necessria
consolidao de uma rede de proteo assistencial, e da construo da inter-
setorialidade. No primeiro caso, o desafo se coloca claramente na atuao dos
Cras, uma vez que cabe a estes a organizao e articulao da rede de proteo
no seu territrio. Tal tarefa envolve agregar o trabalho das entidades privadas de
assistncia social sob os princpios e diretrizes da poltica, promovendo os enca-
minhamentos necessrios. Coloca-se, por conseguinte, o desafo da integrao
entre oferta pblica e privada de servios. No h dados disponveis sobre a atu-
ao destas entidades, nem tampouco sobre o seu vnculo com os Cras, contudo
este parece ser um importante desafo efetivao da abordagem territorial na
poltica e que merece ser destacado.
Finalmente, cabe lembrar que a perspectiva territorial exige a incorporao da
intersetorialidade, dado o reconhecimento de que a realidade social em um dado
territrio sofre simultaneamente os efeitos da poltica de assistncia e de outras po-
lticas (ou da ausncia destas). A necessidade de operar intersetorialmente se impe,
uma vez que a abordagem territorial leva a reconhecer a contribuio de mltiplos
fatores (sociais, econmicos e polticos) para as situaes de vulnerabilidade e risco
social. Assim, para atuar sobre os problemas de um dado territrio, a ao da polti-
ca de assistncia deve estar sintonizada com a ao de outras polticas sociais.
4.4 Consideraes nais
A breve discusso aqui desenvolvida buscou evidenciar os novos rumos da
poltica de assistncia social a partir da incorporao da perspectiva territorial.
Com efeito, esta tem infuenciado a confgurao dos servios e a organizao
da rede de atendimento com o objetivo fnal de ampliar a cobertura e efetivar
as protees previstas na poltica.
A territorializao como uma das diretrizes estruturantes do Suas originou
os Cras e Creas, unidades fundamentais no apenas pela prestao de servios,
mas tambm pela responsabilidade de referenciamento da proteo no territrio.
A atuao destas unidades claramente infuenciada pela perspectiva da territo-
rializao, como se buscou destacar. Contudo, notam-se difculdades em ope-
racionalizar as novas referncias advindas da abordagem territorial. Destaca-se,
neste sentido, a ausncia de um diagnstico do territrio por parte da metade dos
Cras e, ainda, problemas de entendimento do carter do PAIF principal servio
ofertado pelos Cras.
Outras difculdades transparecem ainda no mbito da gesto do Suas. Se
o conceito de territorializao tem um papel mais decisivo na confgurao da
oferta nos limites municipais e na prpria defnio do papel do Cras, no se
percebe uma infuncia mais decisiva na confgurao de redes de atendimen-
to regionalizadas que transponham as barreiras defnidas pela descentralizao
poltico-administrativa. H uma tendncia de que, na confgurao dos servios,
o conceito de descentralizao prevalea em relao ao de territorializao, limi-
tando o alcance da proteo socioassistencial.
Por fm, reconhece-se a importncia da territorializao para a organizao
da rede socioassistencial, trazendo parmetros no s para expandir a cobertu-
ra da assistncia, mas tambm para ampliar sua efetividade. Todavia, o alcance
destes objetivos depende ainda do desafo de integrao entre oferta pblica e
privada de servios, e tambm da atuao intersetorial no territrio.
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o
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o
8.742, de 7 de
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o
12.470, de31 de agosto de 2011. Altera os arts. 21 e 24 da Lei
n
o
8.212, de 24 de julho de 1991, que dispe sobre o Plano de Custeio da Previdncia
Social, para estabelecer alquota diferenciada de contribuio para o microempre-
endedor individual e do segurado facultativo sem renda prpria que se dedique
exclusivamente ao trabalho domstico no mbito de sua residncia, desde que
pertencente a famlia de baixa renda; altera os arts. 16, 72 e 77 da Lei n
o
8.213,
de 24 de julho de 1991, que dispe sobre o Plano de Benefcios da Previdncia
Social, para incluir o flho ou o irmo que tenha defcincia intelectual ou mental
como dependente e determinar o pagamento do salrio-maternidade devido
empregada do microempreendedor individual diretamente pela Previdncia Social;
altera os arts. 20 e 21 e acrescenta o art. 21-A Lei n
o
8.742, de 7 de dezembro
de 1993 - Lei Orgnica de Assistncia Social, para alterar regras do benefcio de
prestao continuada da pessoa com defcincia; e acrescenta os 4
o
e 5
o
ao
art. 968 da Lei n
o
10.406, de 10 de janeiro de 2002 - Cdigo Civil, para estabelecer
trmite especial e simplifcado para o processo de abertura, registro, alterao e
baixa do microempreendedor individual. Braslia, 2011i. Disponvel em: <http://
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CAPTULO 3
SADE
1 APRESENTAO
Como discutido na edio especial n
o
17 deste peridico, a Constituio Federal
de 1988 (CF/88) criou o Sistema nico de Sade (SUS), regido pelos princpios
da descentralizao e do acesso universal, integral e igualitrio s aes e aos ser-
vios pblicos de sade, que deveriam ser organizados em uma rede regionalizada
e hierarquizada.
Nesses ltimos vinte anos, o SUS avanou na ampliao da cobertura, na
reduo das desigualdades no acesso aos servios de sade e nos processos de
descentralizao de responsabilidades do governo federal para os demais Entes
Federados. Todavia, a CF/88 previu a participao do setor privado no sistema de
sade. Esta participao se materializa na proviso para o SUS, na prestao direta
de servios para a populao e na assistncia mediada pelo segmento de planos e
seguros de sade. Assim, parte da populao brasileira tem acesso s aes e aos
servios de sade tanto com fnanciamento pblico quanto com fnanciamento
privado. A relao deste segmento com o SUS d-se por inmeras vias, entre elas,
pelo compartilhamento de redes de servios e horas de profssionais de sade e
por meio da renncia fscal. A existncia destes vasos comunicantes traz implica-
es para o desempenho do sistema de sade como um todo e, em particular, para
o desempenho do SUS.
Na seo 2 deste captulo, intitulada Fatos relevantes, este tema central do sistema
brasileiro de sade a relao pblico-privada novamente abordado.
1
O foco ser
a regulao do segmento de sade suplementar
2
e do acesso aos servios privados de
sade, de uma forma geral, buscando, inicialmente, apresentar as principais aes
de regulao: i) da relao dos profssionais de sade com as empresas de planos e
seguros de sade; ii) do acesso aos servios, pela defnio de tempos de espera para
atendimentos; e iii) do atendimento de urgncia ou emergncia em servios priva-
dos, por meio da criminalizao da exigncia de garantia fnanceira. Em conjunto
com estes fatos, acrescenta-se uma nova notcia sobre o Carto Nacional de Sade.
1. Esse tema j havia sido abordado sob diversas perspectivas em edies anteriores, tanto na discusso sobre a pro-
viso privada de servios, com ou sem nanciamento pelo SUS, quanto na discusso sobre a regulao destes servios.
2. A primeira lei que regulamentou esse segmento foi estabelecida em 1998 e, somente dois anos depois, foi criada
uma agncia reguladora que seria responsvel por garantir a sua observncia: a Agncia Nacional de Sade Suple-
mentar (ANS). Segundo as ltimas estimativas nacionais, provenientes da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
(PNAD) de 2008, o segmento suplementar cobre em torno de 25% da populao brasileira esta estimativa inclui os
planos exclusivamente odontolgicos.
O esforo para efetivar o cadastramento dos usurios de planos privados de sade
neste carto pode contribuir para o aperfeioamento do sistema de ressarcimento
ao SUS e para a regulao tanto da parcela pblica do sistema de sade como do
segmento suplementar.
Na seo 3, Acompanhamento da poltica e dos programas, o foco se volta para o
SUS e, mais especifcamente, para a atuao do governo federal. Apresentam-se as
recentes mudanas na ateno bsica e sua consolidao por meio da nova Poltica
Nacional de Ateno Bsica (PNAB). Na ateno de mdia e alta complexidade,
destacam-se as tentativas de consolidao de algumas redes de sade consideradas
prioritrias e os avanos obtidos na cobertura dos servios de ateno especializada
em sade bucal. O envelhecimento populacional, as consequentes mudanas no
padro de morbi-mortalidade e o lanamento do Plano de Aes Estratgicas para
o Enfrentamento das Doenas Crnicas no Transmissveis (DCNT) no Brasil so
destacados na parte que trata da vigilncia de sade, que ainda ressalta os persis-
tentes problemas de sade da criana e a instituio do Plano Nacional de Sade
do Trabalhador e da Trabalhadora. Na assistncia farmacutica, entre as novidades
apresentadas, destaca-se a nova legislao que trata da incorporao de tecnologias
e novos medicamentos no SUS. A busca do aperfeioamento da gesto do SUS
teve continuidade com as tentativas de estabelecer metas, processos de monito-
ramento e avaliao, previstas no Decreto n
o
7.508/2011. Por fm, apresenta-se a
execuo do oramento federal da sade e discute-se o grau em que esta expressa
as prioridades do governo federal. Ainda nesta seo, so discutidos os avanos da
regulamentao da Emenda Constitucional (EC) n
o
29, fato to aguardado, mas
que ainda deixou questes sem respostas.
A ltima seo deste captulo, intitulada Tema em destaque, trata da questo
regional na poltica de sade, com foco na diretriz constitucional que prev a in-
tegrao das aes e servios de sade em uma rede regionalizada e hierarquizada.
Argumenta-se que a regionalizao tem sido abordada a partir de duas perspec-
tivas: a criao de territrios (espaos) contnuos para a oferta de determinados
servios de sade (regies de sade) e a organizao de redes de sade que possam
atuar em espaos descontnuos e assegurem o atendimento integral. Argumenta-se,
ainda, que a fase inicial de implantao do SUS foi muito focada em questes
federativas e destacou-se pela descentralizao das aes e dos servios de sade,
com forte orientao municipalizante. Contudo, a regionalizao e a formao
de redes de ateno requerem a participao efetiva de todos os Entes Federados,
e os anos 2000 tm sido marcados por diversas tentativas de resgatar o papel dos
estados e avanar no processo de regionalizao. Esta fase da regionalizao
abordada por meio da discusso das diversas normas que tentaram trilhar este ca-
minho. Progressos na regionalizao tambm requerem a existncia de uma rede
de servios adequada s necessidades de sade da populao. Houve signifcativa
95 Sade
expanso da ateno bsica, mas ainda existem difculdades para garantir acesso
ateno de mdia e alta complexidade. Estas difculdades incluem desde a viabi-
lidade e/ou as diferentes capacidades dos municpios de manterem servios mais
complexos, at a distribuio da oferta privada de servios, visto que o SUS de-
pende da rede privada para assegurar diversos servios de sade. Assim, a seo 4
tambm apresenta alguns aspectos da oferta pblica e privada de servios de sa-
de e tenta identifcar possveis gargalos para implementao da rede de servios.
Por fm, como a regionalizao da sade ocorre simultaneamente a outros proces-
sos de regionalizao, necessrio tambm estabelecer um dilogo intersetorial
constante e coordenado pelo Estado para o atendimento adequado das necessida-
des de sade da populao.
2 FATOS RELEVANTES
2.1 Regulaes relativas ao segmento de sade suplementar
2.1.1 Regulao da relao entre mdicos e operadoras de planos de sade
Do incio de 2011 at o segundo semestre de 2012, os benefcirios de planos de
sade foram envolvidos na disputa entre mdicos e operadoras de planos quanto
ao valor e forma de reajuste da remunerao dos servios mdicos. Neste per-
odo, ocorreram trs episdios de paralisao
3
dos atendimentos aos benefcirios
de planos, que tiveram intensidade diferenciada entre as Unidades da Federao
(UFs) no que tange adeso dos mdicos e aos planos afetados.
A organizao de mdicos em associaes, com objetivo de negociar con-
juntamente os preos de procedimentos pagos pelas operadoras de planos de
sade, no um fenmeno novo, ocorrendo desde a regulamentao da sade
suplementar, em 1998.
4
Em paralelo, houve tambm vrias tentativas dos repre-
sentantes dos mdicos no Legislativo de institucionalizar tabelas de preos com
mecanismos de reajuste e/ou negociao coletiva.
5
O entendimento at o presente tem sido de que as associaes mdicas, ao
defnirem uma lista de preos mnimos para as operadoras, em muito se diferen-
ciam da forma de negociao que envolve sindicatos e empregadores, uma vez que
os mdicos no dependem das operadoras para exercer sua profsso, e sua adeso
sade suplementar voluntria. Assim, a defnio de uma lista de preos por
parte de associaes implicaria, de fato, um problema concorrencial, pois tal lista
3. Nos dias 7 de abril de 2011, 21 de setembro de 2011 e 25 de abril de 2012.
4. A Lei n
o
9.656, de 3 de junho de 1998, o marco na regulao da Sade Suplementar. Entretanto, esta privilegia em
seu texto a regulao da relao operadora-benecirio, deixando em segundo plano as relaes operadora-prestador
e prestador-benecirio.
5. Ver, por exemplo, o Projeto de Lei (PL) da Cmara n
o
39/2007, originado do PL n
o
3.466/2004.
caracteriza uma clara coordenao entre concorrentes, em que seus preos s
poderiam divergir acima dos valores mnimos estabelecidos.
6
Neste contexto, o
Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia (SBDC) tem sido acionado e se
posicionado continuamente contra as associaes mdicas, entendendo que tais
dispositivos so prejudiciais aos consumidores, que sofreriam o repasse dos preos
mais altos pagos pelas operadoras de planos de sade.
7
Dado que a atuao do SBDC no foi sufciente para gerar uma soluo
perene demonstram-no as paralisaes citadas , tanto mdicos como opera-
doras tm demandado uma atuao mais ativa da Agncia Nacional de Sade
Suplementar (ANS) nesse aspecto da regulao.
8

At 2012, as normas da ANS a respeito da relao operadora-prestador foram
bastante simples, sendo constitudas por resolues que defnem o contedo mnimo
dos contratos entre as partes por exemplo, os contratos devem especifcar prazos
e procedimentos para o pagamento dos servios prestados.
9
Contudo, aps os
eventos dos ltimos anos, a Diretoria de Desenvolvimento Setorial da ANS
publicou a Instruo Normativa (IN) n
o
49, de 17 de maio de 2012, defnindo
diretrizes para o reajuste dos valores contratados entre mdicos e operadoras da
sade suplementar.
Essa instruo normativa uma tentativa de resolver o problema de ope-
radoras, que no previam reajustes em seus contratos com prestadores e, assim,
podiam fcar longos perodos pagando o mesmo valor a estes. Contudo, este mes-
mo aspecto da IN tem o problema de introduzir indexao ampla em um setor
da economia cujo comportamento dos preos ser sempre mais elevado que nos
demais setores, o que pode ter consequncias macroeconmicas graves. Ademais,
as tentativas de negociao coletiva por parte dos mdicos e as paralisaes no
so inibidas por este dispositivo.
2.1.2 Tempo de espera para atendimento na sade suplementar
Para que uma operadora de planos de sade consiga a autorizao para iniciar a
comercializao de um plano de sade, ela deve, entre outras coisas, apresentar
junto ANS uma declarao de sufcincia de sua rede de prestadores. Posteriores
alteraes da rede devem ser autorizadas pela ANS, e a operadora deve reapresentar
6. Contrariando o estabelecido no inciso I do 3
o
do Artigo 36 da Lei n
o
12.529, de 30 de novembro de 2011, e o
anteriormente disposto no inciso I do Artigo 21 da Lei n
o
8.884, de 11 de junho de 1994.
7. Diferentes vises tericas sobre este ponto podem ser encontradas em Goldberg (2008) e Almeida (2009).
8. O Artigo 3
o
da Lei n
o
9.961, de 28 de janeiro de 2000, atribui ANS a nalidade de regular as relaes entre ope-
radora-prestador e prestador-benecirio.
9. Resoluo Normativa (RN) da ANS n
o
42, de 4 de julho de 2003; RN n
o
54, de 28 de novembro de 2003, e
RN n
o
71, de 17 de maro de 2004.
97 Sade
a declarao de sufcincia de rede para manter o registro do produto.
10
Contudo,
o arcabouo regulatrio mais estrito quanto rede hospitalar,
11
no sendo to
claro quanto aos profssionais mdicos das diversas especialidades que o plano de
sade deve disponibilizar.
Dada a grande quantidade de denncias recebidas pela ANS, relativas
inadequao e/ou insufcincia da rede de operadoras de planos de sade e tam-
bm inexistncia, at ento, de previso de penalidades administrativas pelo
no oferecimento dos servios previstos no Rol de Procedimentos da Sade
Suplementar , a ANS realizou, em fevereiro de 2011, a Consulta Pblica n
o
37.
Esta consulta pblica resultou na Resoluo Normativa (RN) n
o
259, publicada
em 17 de junho de 2011, que estabelece prazos mximos para as operadoras de
planos de sade disponibilizarem servios e procedimentos a seus benefcirios e
penalidades para as operadoras que descumprirem os prazos estabelecidos.
Como resultado do papel fscalizador da ANS na aplicao dessa RN, em
julho de 2012, ocorreu a suspenso da comercializao de 268 planos de sade de
37 operadoras, que foram reincidentes no descumprimento dos prazos. Esta foi
a primeira ao punitiva da ANS neste sentido, sendo possveis, ainda, medidas
mais graves, como o afastamento dos dirigentes de tais operadoras. Em dezembro
de 2012, oito destas operadoras haviam conseguido readequar o acesso de seus
benefcirios rede e puderam voltar a comercializar seus produtos isto , 45 dos
planos de sade voltaram a ser comercializados. Contudo, naquele mesmo ms,
outras nove operadoras foram proibidas de comercializar 120 planos de sade.
12
A elevao da renda mdia da populao ao longo dos ltimos anos foi
acompanhada por um crescimento na demanda por planos de sade, contudo,
este no foi seguido pelo aumento do nmero de prestadores.
13
Este descompasso
provocou o aumento do tempo de espera para atendimentos e uma piora geral da
qualidade percebida pelos benefcirios.
Um dos fatores apontados como determinantes da demanda de seguros-sade
privados na presena de um sistema universal pblico o menor tempo de es-
pera para atendimento por meio do fnanciamento privado.
14
Com a elevao
do tempo para atendimento, esperar-se-ia um arrefecimento da demanda por
seguros privados e maior utilizao do servio pblico. Contudo, o mercado de
planos de sade no Brasil muito heterogneo. Pode-se supor que uma reduo
10.

Essas exigncias so estabelecidas na RN/ANS n
o
85, de 7 de dezembro de 2004, incluindo as modicaes posteriores.
11. Ver Artigo 17 da Lei n
o
9.656/1998.
12. Dados obtidos no site da ANS. Disponvel em: <www.ans.gov.br>. Acesso em: 4 dez. 2012.
13. Existem problemas especcos em algumas especialidades que tm fatores explicativos adicionais para o nmero de
prestadores vinculados sade suplementar no caso da pediatria, por exemplo, pode-se citar a baixa remunerao
por consulta e a impossibilidade de o prossional realizar ou cobrar por procedimentos adicionais.
14. Ver, por exemplo, Besley, Hall e Preston (1999).
na contratao de planos de sade por este motivo ocorreria apenas para um seg-
mento deste mercado, aqueles planos somente com cobertura ambulatorial e de
contratao individual.
A continuidade da ao da ANS para garantir a ateno aos prazos mximos
demonstra o comprometimento do regulador com o enforcement da nova regra,
o que deve fazer com que permaneam no mercado apenas as operadoras que
consigam cumprir os prazos de atendimento, com uma consequente melhora na
qualidade, real e percebida, da sade suplementar.
Destaca-se, ainda, que essa medida adotada na sade suplementar no
encontra paralelo no SUS. Embora existam algumas iniciativas no sentido de
regular o tempo mximo de espera por alguns procedimentos por exemplo,
a lei que estabelece um prazo mximo de sessenta dias, a partir do diagnstico,
para o incio do tratamento de neoplasias malignas
15
, de modo geral, no h
regulamentao do tempo de espera para os servios do SUS. A regulao do
tempo de espera no SUS, juntamente com a regulao do tempo de espera na
sade suplementar, seria uma importante medida de regulao do sistema de
sade brasileiro como um todo e poderia contribuir para a melhoria do acesso
aos servios de sade.
2.2 Lei Duvanier: criminalizao da exigncia de cauo para atendimentos
de urgncia e emergncia
Em janeiro de 2012, o secretrio de Recursos Humanos (RH) do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (MP), Duvanier Paiva Ferreira, faleceu aps o
atendimento de urgncia lhe ser negado em dois hospitais privados de Braslia. Este
episdio explicitou os graves problemas dos atendimentos de urgncia e emergncia
na rede privada.
Especifcamente nessa fatalidade, os hospitais procurados no faziam parte
da rede credenciada ao plano de sade do secretrio e exigiram garantia fnanceira
(cheque cauo, por exemplo) para realizar o atendimento. No dispondo de
meios para apresentar a garantia, o paciente teve de procurar outro estabelecimen-
to at conseguir o atendimento.
Embora simblico, esse no foi um evento isolado. No que tange aos aten-
dimentos de urgncia e emergncia pela sade suplementar, este tipo de exigncia
para o acesso rede vedado pelo estabelecido na RN n
o
44, de 24 de julho de
2003. Contudo, neste caso especfco, tratava-se de uma relao entre um cidado
e um estabelecimento hospitalar, sem intermdio de uma operadora de plano de
sade, o que retira a fora do normativo da ANS.
15. Lei n
o
12.732, de 22 de novembro de 2012.
99 Sade
Tendo em vista os problemas existentes nesses atendimentos por prestadores
privados, encontrava-se em tramitao, no Congresso Nacional, o Projeto de Lei
n
o
460/2011, que altera o Cdigo de Defesa do Consumidor (CDC),
16
caracte-
rizando como prtica abusiva a exigncia de garantia para a realizao de procedi-
mentos de urgncia e emergncia. Atente-se que a redao original do CDC, assim
como alguns dispositivos do Cdigo Civil, embora no trate especifcamente de
cuidados sade, permitiria classifcar a prtica como abusiva, ou seja, vedada na
relao de consumo. Contudo, em resposta ao falecimento do secretrio Duvanier,
o Poder Executivo promulgou a Lei n
o
12.653, de28 de maio de 2012, que mo-
difcou o Cdigo Penal, criminalizando a exigncia de garantias fnanceiras para a
realizao de atendimentos de urgncia e emergncia. Esta lei passou ento a ser
chamada, informalmente, de Lei Duvanier, e sua grande inovao foi criminalizar
uma prtica que era proibida, mas usual.
2.3 O Carto Nacional de Sade e o ressarcimento ao SUS
A implantao do Carto Nacional de Sade vem se prolongando desde 1999,
quando tiveram lugar as primeiras experincias-piloto. Recentemente, este carto
ganhou novo impulso com a deciso do Ministrio da Sade (MS) Portaria n
o

940, de 28 de abril de 2011 e da ANS Resoluo Normativa n
o
250, de 25 de
maro de 2011 de acelerar a implementao do cadastramento dos usurios
de planos privados de sade.
Essa medida tem sido divulgada como mais uma ferramenta a ser utilizada
com a fnalidade de facilitar o ressarcimento ao SUS toda vez que os usurios de
planos de sade utilizarem a rede pblica ou privada contratada pelo SUS para
receberem atendimentos com cobertura prevista em seus respectivos planos. Tem,
ainda, o efeito potencial de aumentar na populao usuria de planos privados de
sade a sensao de que tambm pertence ao SUS.
As polmicas em torno do ressarcimento no so recentes. Previsto no Ar-
tigo 32 da Lei n
o
9.656/1998, o dispositivo foi logo contestado pelas operadoras
de planos e seguros privados de sade. Tambm no so poucas as divergncias
a respeito do real signifcado do ressarcimento em termos de volume de recursos
que aportaria ao SUS.
A legalidade do reembolso ao SUS continua sem julgamento defniti-
vo, uma vez que a liminar de 2003 do Superior Tribunal de Justia (STJ),
que decidiu pela legalidade da cobrana pelo governo, ainda uma deciso
provisria. Tudo indica, no entanto, a manuteno de tal entendimento no
julgamento defnitivo.
16. Lei n
o
8.078, de 11 de setembro de 1990.
Quanto ao potencial arrecadador do ressarcimento, os nmeros so bas-
tante divergentes. O fato que, de 1998 a 2011, foram arrecadados menos de
R$ 220 milhes. No entanto, estimativas de alguns rgos, como o Tribunal
de Contas da Unio (TCU), atingiram valores superiores a R$ 3,8 bilhes no
perodo de 2003 a 2007, somente no tocante a procedimentos de mdia e alta
complexidade (Brasil, 2009). Tanto o MS como a ANS acreditam que a exigncia
do carto facilitar a identifcao do usurio, de sua situao junto operadora
e, consequentemente, a cobrana do ressarcimento.
Contudo, at mais importante que a questo do ressarcimento, o papel
esperado do Carto Nacional de Sade como elemento integrador dos diferentes
sistemas de informao hoje existentes no sistema de sade.
A fase atual da implantao do carto ainda de cadastramento dos usu-
rios e de incio do processo de integrao das diferentes bases. A previso do
MS que, at 2014, todos os brasileiros possuam este carto. O trabalho em
parceria com a ANS faz parte deste esforo. Com relao integrao de bases,
esto sendo integradas as bases de dados do Sistema de Cadastro nico dos
Usurios do SUS (CADSUS) e do Cadastro Nacional de Estabelecimentos de
Sade (CNES). Para 2013, ser a vez do Sistema de Informao da Ateno
Bsica (SIAB), do Sistema de Informaes Ambulatoriais do SUS (SIA/SUS)
e do Sistema de Informaes Hospitalares do SUS (SIH/SUS), entre outros de
igual importncia.
3.1 Ateno bsica em sade
Em 24 de outubro de 2011, foi divulgada pelo MS a nova Poltica Nacional
de Ateno Bsica,
17
com o propsito de revisar algumas diretrizes e normas da
edio anterior.
18
As principais alteraes foram:
incorporao de diretrizes e normas relativas a outras formas de orga-
nizao da ateno bsica, indo alm da estratgia de Sade da Famlia;
incorporao de polticas voltadas para grupos populacionais especfcos;
incluso das estratgias de promoo da atividade fsica; e
mudanas no fnanciamento.

17.

Portaria n
o
2.488, de 24 de outubro de 2011.
18. Portaria n
o
648, de 28 de maro de 2006.
101 Sade
3.1.1 Formas de organizao da ateno bsica
Na PNAB 2006, havia uma diretriz explcita de que as equipes de Sade da
Famlia (ESFs) teriam carter substitutivo em relao ao modelo tradicional
sem Sade da Famlia nos territrios em que aquelas atuam. O estmulo
adoo deste modelo seria atribuio das secretarias de sade dos estados e do
Distrito Federal.
19
Na PNAB 2011, a estratgia Sade da Famlia continua sendo
considerada a forma de organizao prioritria da Ateno Bsica no pas, mas a
nova poltica incorpora critrios relativos a outras formas de organizao existen-
tes nos municpios, denominando, de forma geral, as equipes multiprofssionais
de equipes de ateno bsica (EABs). Desta forma, a PNAB assume a multiplici-
dade de formas de organizao da Ateno Bsica Sade no pas.
A possibilidade de novas composies em relao carga horria dos profs-
sionais mdicos nas equipes de Sade da Famlia um dos exemplos de como a
PNAB 2011 ampliou o conceito de EAB.
20
A principal mudana foi permitir que
as ESFs passassem a ser constitudas por mdicos com cargas horrias inferiores a
40 horas por semana. Contudo, a carga horria total estabelecida deve ser tal que
a produo dos profssionais que compem a equipe seja equivalente ao que se
espera de um profssional trabalhando 40 horas.
21
3.1.2 Atendimento de grupos populacionais especcos
Adequaes foram feitas nas equipes de sade, para atender s necessida-
des de grupos populacionais em situaes especficas. Estas adequaes
incluem: i) vinculao das equipes de consultrio na rua (ECRs) ateno
bsica;
22
ii) ESF para atendimento da populao ribeirinha da Amaznia Legal
e Pantanal sul-mato-grossense conforme defnido pela Portaria n
o
2.191, de 3
de agosto de 2010; e iii) equipes de ateno domiciliar (EADs).
O modelo de ateno sade da populao de rua, preconizado pela Co-
ordenao de Sade Mental do MS, focava a dependncia qumica e o consumo
de lcool e drogas. Contudo, havia demandas para considerar outras dimenses
do cuidado sade desta populao, as quais exigiriam dinmicas especfcas e
19.

Portaria n
o
2.488, de 24 de outubro de 2011.
20. Estas modicaes foram mencionadas na edio nmero 20 deste peridico.
21. Como informado no nmero 20 deste peridico, so cinco as equivalncias de carga horria do prossional mdico.
Estas equivalncias so consideradas para efeitos de repasse do incentivo nanceiro de uma ESF, variando de 60% a 100%.
Por exemplo, dois mdicos com carga horria de 30 horas atuando em uma mesma unidade bsica de sade (UBS) equi-
valem a um mdico com carga horria de 40 horas, podendo receber 100% do incentivo nanceiro. O menor repasse, de
60%, refere-se a um mdico de 20 horas em uma equipe; esta, junto com a modalidade de dois mdicos de 20 horas em
uma equipe (com repasse de 85% do incentivo), considerada equipe transitria. As outras modalidades so: trs mdicos
de 30 horas equivalem a dois mdicos de 40 horas e quatro mdicos de 30 horas equivalem a trs mdicos de 40 horas,
ambas podendo receber 100% do incentivo nanceiro de uma ESF. Todos os outros prossionais que compem uma ESF
devem ter carga horria de 40 horas, no sendo permitida a utilizao de equivalncias de quantitativos e cargas horrias.
22. Portarias n
os
122 e 123, de 25 de janeiro de 2012.
estruturao diferenciada da rede de ateno sade. Deste processo surgiu a
proposta das ECRs. Estas equipes esto vinculadas a uma unidade bsica de sade
(UBS), mas atuam como equipe itinerante, devendo ter uma formao especfca
e adequada para garantir a ateno sade desta populao.
Considerando as especifcidades da ateno sade de populaes ribeiri-
nhas da Amaznia Legal e do Pantanal sul-mato-grossense, em especial a baixa
densidade demogrfca e o fato de uma parte desta populao viver em reas
remotas e de difcil acesso, a nova PNAB incorpora a modalidade de ateno com
a utilizao de unidades fuviais, com equipes especfcas para este fm, denomi-
nadas de equipes de sade da famlia ribeirinha (ESFRs) e equipes de sade da
famlia fuvial (ESFFs). As ESFRs devem desempenhar a maior parte de suas fun-
es em UBS localizadas nas reas adscritas e cujo acesso se d por meio fuvial;
ao passo que a atuao das ESFFs ocorre em uma unidade bsica especfca a
unidade bsica de sade fuvial (UBSF), que circula pelos rios de uma dada regio
levando cuidados populao. H tambm algumas diferenas na composio de
equipes, com a incluso de um microscopista na ESFR que atue em reas endmi-
cas e de um tcnico de laboratrio ou bioqumico para as ESFFs. Conforme suas
necessidades, os municpios podero optar por um ou outro modelo de ateno
sade das populaes ribeirinhas.
Adicionalmente, a PNAB 2011 incorpora as EADs. Estas equipes tm como
foco a ateno populao com impossibilidade/difculdade de locomoo at as
UBS e que apresentem agravos que demandem acompanhamento por um perodo
determinado ou permanente. As visitas domiciliares j faziam parte das atribuies
das ESFs, que as utilizavam para cadastramento da populao, busca ativa, aes de
vigilncia em sade, educao em sade, ampliao de seus conhecimentos sobre os
determinantes da sade da populao sob sua responsabilidade e assistncia sade.
Contudo, ao reorganizar o Sistema de Ateno Domiciliar (SAD), o MS decidiu im-
plantar estratgias voltadas para a populao que necessite de ateno sade mais
continuada. Esta poltica denominada de Melhor em Casa e tem por principal ob-
jetivo reorganizar a ateno domiciliar a partir de servios de sade em carter substi-
tutivo ou complementar internao hospitalar ou ao atendimento ambulatorial. Ela
parte da constatao de que esta populao no homognea, havendo gradaes que
vo de cuidados bsicos at aqueles com exigncias de cuidados de alta complexidade.
Para isto prope a organizao da ateno domiciliar considerando estas gradaes,
cabendo ateno bsica os cuidados domiciliares de populaes que necessitem de
cuidados de menor complexidade, includos os de recuperao nutricional, de menor
frequncia, com menor necessidade de recursos de sade e dentro da capacidade de
atendimento das unidades bsicas de sade (Brasil, 2011e).
23

23. Portaria n
o
2.527, de 27 de outubro de 2011, Artigo 19, inciso II.
103 Sade
3.1.3 Promoo da sade na ateno bsica: investimento em polos de Academia da Sade
A Vigilncia de Fatores de Risco e Proteo para Doenas Crnicas por Inqurito
Telefnico (Vigitel), realizada anualmente pelo MS nas capitais brasileiras, mos-
tra que a prtica de atividade fsica mais comum entre homens, jovens e de alta
escolaridade (Malta et al., 2009). Ao mesmo tempo, a literatura tem mostrado
que a inatividade fsica aumenta o risco de desenvolver diversas doenas crnicas
e o risco de morte prematura (Lee et al., 2012).
Buscando ampliar a prtica de atividade fsica na populao, desde 2005,
foram estabelecidos pela Secretaria de Vigilncia em Sade (SVS) incentivos de
custeio para o fnanciamento de projetos que promovessem a instalao de equi-
pamentos para a prtica de atividades fsicas.
24
As avaliaes dos programas de
promoo de atividade fsica realizadas em alguns municpios demonstraram que
o pblico que tem utilizado os recursos disponibilizados tem sido formado por
mulheres e idosos de baixa escolaridade. Os resultados das avaliaes indicam
aumento da prtica de atividade fsica em locais com equipamentos ou atividades
desenvolvidas por meio destes programas (Malta, 2012).
A partir do resultado dessas experincias e da publicao da nova PNAB,
esta ao passou a ser incorporada ateno bsica em duas linhas: vigilncia e
assistncia. No caso das aes assistenciais, o principal recurso a ser disponibi-
lizado refere-se ao investimento em polos de Academia da Sade. Este incen-
tivo tem por objetivo criar mecanismos que possibilitem aos municpios ou
ao Distrito Federal a construo de espaos fsicos para a orientao de prti-
cas corporais e atividades fsicas, lazer e modos de vida saudveis como forma
de prover infraestrutura adequada ao programa Academia da Sade (Brasil,
2011g).
25
A Portaria n
o
719/2011, que instituiu o programa Academia da Sa-
de, ao estabelecer as diretrizes para seu funcionamento, vinculou-o coordena-
o da Rede de Ateno Bsica do municpio. Alm disto, este programa est
estruturado para que suas atividades sejam desenvolvidas por profssionais que
atuam preferencialmente nos Ncleos de Apoio de Sade da Famlia (NASF),
embora o programa no faa nenhuma restrio quanto sua existncia e ao
fnanciamento federal para municpios que tenham o modelo de ateno bsica
tradicional. Adicionalmente, foi estabelecido repasse mensal para custeio das
aes por meio da Portaria n
o
1.402/2011.
24. O Ministrio da Sade, por meio da Secretaria de Vigilncia em Sade, investiu no fomento de experincias em
estados e municpios, destinando recursos para o nanciamento de aes de vigilncia em sade e preveno de doen-
as e agravos no transmissveis, com nfase em aes relacionadas s prticas corporais/atividade fsica, por meio de
repasses de recursos fundo a fundo: i) em 2005, para as 27 capitais, pela Portaria n
o
2.608/2005; ii) em 2006, para
132 municpios, pelo Edital n
o
2, de 11 de setembro de 2006; e iii) em 2007, para 210 municpios, pelo Edital n
o
2, de
16 de setembro de 2007 (Brasil, 2011a, p. 11). Em 2008, foi publicada a Portaria n
o
79, de 23 de setembro de 2008,
que descentralizava recursos para os Entes Federados relativos realizao de avaliaes de efetividade de programas
de atividades fsica no Brasil, vinculada a Poltica Nacional de Promoo da Sade (PNPS).
25. Pargrafo nico, Artigo 1
o
da Portaria n
o
1.401/2011.
Essas polticas de promoo da sade voltadas ao incentivo atividade
fsica esto incorporadas tambm ao Programa Sade na Escola (PSE) poltica
intersetorial dos ministrios da Sade e da Educao (MEC), criado em 2007,
conforme destacado na edio nmero 18 deste peridico. Alm da atividade
fsica, na nova PNAB, explicita-se a escola como espao de atuao das EABs
para promoo de ateno psicossocial, alimentao saudvel e outras ativida-
des de ateno sade do estudante, bem como a inteno de expandir este
programa para creches.
3.1.4 Mudanas nas modalidades de nanciamento federal para a ateno bsica
Os repasses federais para a ateno bsica sade vm sendo realizados por meio
de dois instrumentos: o piso da ateno bsica fxo (PAB-fxo) e o piso de ateno
bsica varivel (PAB-varivel). O primeiro piso incorpora um montante fxo de
recursos a ser repassado a estados e, principalmente, por critrios per capita, a
todos os municpios brasileiros, independentemente de terem ou no adotado
estratgias especfcas incentivadas pelo MS. O PAB-varivel, por seu turno, foi
estabelecido para induzir a implantao da estratgia Sade da Famlia, inicial-
mente para as ESF e, posteriormente, para as outras modalidades a ela vinculadas
e que foram implantadas ao longo dos anos 2000, tais como: equipes de sade
bucal (ESBs), NASF, PSE, entre outros.
As principais mudanas no fnanciamento da ateno visaram, como se ver
mais adiante: i) inserir elementos de equidade na fxao do valor do PAB-fxo,
mediante a utilizao de frmula com fnalidade redistributiva; ii) inserir no
PAB-varivel novas formas de atuao visando atender s necessidades de grupos
populacionais especfcos; e iii) inserir na poltica de fnanciamento incentivos
para o alcance de metas de produo e de qualidade do atendimento.
Entre 2010 e 2012, foram incorporados ao PAB-varivel os recursos para
custeio de aes especfcas, como as ECRs, ESFFs, ESFRs, EADs, e os recursos
para compensao de especifcidades regionais (CER), alm de recursos para con-
tratao de microscopistas e para as academias da sade.
Em 2011, teve incio a implantao do Programa Nacional de Melhoria do
Acesso e da Qualidade da Ateno Bsica (PMAQ-AB), que, como ser descrito
neste captulo, constitui-se, entre outros, em um incentivo que prev aumentos
de recursos transferidos por ESF.
A PNAB incorpora e consolida todas essas mudanas, as quais foram orga-
nizadas em cinco formas de fnanciamento federal para a execuo da poltica, a
saber: i) recurso fxo per capita; ii) recurso varivel para projetos especfcos, tais
como CER e requalifcao das UBS; iii) recursos de investimento; iv) recursos
condicionados implantao de estratgias e programas prioritrios, como ESF,
105 Sade
ESB, agentes comunitrios de sade (ACS), NASF, ECR, ESFF e ESFR, EAD,
PSE, microscopista e Academia da Sade; e v) recursos condicionados a resulta-
dos e avaliao do acesso e da qualidade (PMAQ-AB).
Nas duas prximas subsees sero destacados dois fatos novos: a altera-
o do PAB-fxo e os recursos condicionados a resultados e avaliao do acesso
e da qualidade.
Alterao do PAB-xo
Entre as alteraes no fnanciamento federal, destaca-se a mudana no PAB-fxo
repasse automtico, fundo a fundo, para os municpios, com base na populao
divulgada pelo Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE) , realizada
pela Portaria n
o
1.602/2011. Houve tanto a alterao dos valores per capita
26

repassados para os municpios quanto uma diferenciao segundo a classifcao
populacional e a pontuao de um ndice composto pelos seguintes indicado-
res: produto interno bruto (PIB) per capita; percentual da populao com Bolsa
Famlia, ou percentual da populao em extrema pobreza; percentual da popula-
o com plano de sade; densidade demogrfca. A tabela 1 apresenta os valores
a partir da incorporao destes indicadores.
TABELA 1
Critrios e valores per capita anuais para o clculo do repasse fundo a fundo dos
municpios PAB-xo
(Em R$)
Pontuao segundo
ndice criado
1
Faixas populacionais consideradas
At 50 mil habitantes
Entre 50 mil e 100 mil
habitantes
Entre 100 mil e 500
mil habitantes
Acima de 500 mil
habitantes
Menor que 4,82 23,00 21,00 19,00 18,00
Entre 4,82 e 5,40 21,00 21,00 19,00 18,00
Entre 5,40 e 5,85 19,00 19,00 19,00 18,00
Acima de 5,85 18,00 18,00 18,00 18,00
Fonte: Portaria n
o
1.602, de 9 de julho de 2011.
Nota:
1
O ndice criado utilizou as seguintes variveis: PIB per capita/IBGE (quanto maior o PIB, maior a pontuao); percentual
da populao com Bolsa Famlia, ou percentual da populao em extrema pobreza (para cada municpio foi utilizada a
menor delas: quanto maior o percentual de pobres, menor a pontuao); percentual da populao com plano de sade
(quanto maior o percentual de pessoas com plano de sade, maior a pontuao); e densidade demogrca (quanto
maior a densidade, maior a pontuao).
O MS utilizou, como justifcativa, o critrio de equidade para essa mudana
no PAB-fxo. O entendimento que os valores per capita no deveriam ser au-
mentados de forma igual para todos os grupos de municpios. Aqueles com maior
26. A Portaria n
o
3.170/2010 estabelecia o valor per capita em R$ 18,00 e atualizava a base populacional para ns
do repasse da parte xa do PAB.
necessidade, defnida a partir do indicador composto, deveriam receber aumentos
relativamente maiores.
O ndice composto utiliza a participao de planos de sade como um
dos critrios para considerar o municpio menos vulnervel. Isto pode levar a
duas interpretaes: os planos de sade so parte do sistema assistencial bra-
sileiro, cobrindo uma parcela da populao que no considerada prioritria
no processo atual de expanso da ateno bsica; ou, dado que no h recur-
sos sufcientes para implantar um sistema universal conforme preconizado pela
CF/88, a prioridade alcanar aqueles que no teriam acesso ateno bsica
por outros meios. Este um debate no trivial e que tem sido recorrente na
poltica social brasileira.
Com relao poltica de sade, a questo como organizar um sistema
de sade que possui vrios subsistemas e vrias portas de entrada. A parcela da
populao que possui plano e seguro de sade utiliza o sistema pblico em algu-
mas ocasies, por exemplo, para servios de vacinao ou para obteno de bens
e servios de mais alto custo, incluindo medicamentos, ou indiretamente por
meio de atividades de vigilncia sade. Como seu contato com a maior parte
dos servios de ateno bsica feito por meio de planos ou seguros de sade ou
por pagamento direto do bolso, a gesto do cuidado integral pelo SUS s passa
a ser feita quando esta parcela da populao acessa os servios de mais alta com-
plexidade. Mesmo neste caso, h mltiplas possibilidades de combinao entre os
servios pblicos e de mercado.
Quando se pretende que a ateno bsica pblica seja a porta de entrada
preferencial do sistema e tem-se uma parcela da populao que acessa este nvel
de ateno pelo mercado, faz-se necessrio pensar um processo de regulao do
acesso em todo o sistema de sade.
Recursos adicionais condicionados ao cumprimento de metas e avaliao de resultados:
PMAQ-AB
O PMAQ-AB foi lanado em 2011
27
com o objetivo de induzir a ampliao do
acesso e a melhoria da qualidade da ateno bsica. Sua lgica est centrada na
premiao por desempenho. Segundo Pinto, Souza e Florncio (2012, p. 3),
o PMAQ promoveu uma mudana profunda no fnanciamento da AB (ateno
bsica) vinculando parte importante do repasse de recursos implantao de pa-
dres que indicariam a ampliao do acesso aos servios, a melhoria das condi-
es de trabalho e da qualidade da ateno e o investimento no desenvolvimento
dos trabalhadores.
27. Institudo pela Portaria n
o
1.654/2011.
107 Sade
Na primeira fase, denominada adeso e contratualizao, os municpios
e as EABs aderem ao programa, com o recebimento imediato de 20% do valor
de repasse do programa, por equipe. H tambm a contratualizao de compro-
missos e indicadores a serem frmados entre as equipes e os gestores municipais,
e destes com o MS. Esta etapa encontra-se concluda, com a adeso de 70,7%
dos municpios e 53,9% das EABs, com alguma variao entre os estados (Pinto,
Souza e Florncio, 2012).
28
Em um segundo momento, denominado desenvolvimento, realizada uma
autoavaliao pelas equipes a partir de instrumentos do PMAQ-AB e outros
pactuados com os municpios, o estado ou a regio de sade. Segundo Pinto,
Sousa e Florncio (2012), a fase 2 do PMAQ-AB foi construda sobre quatro
estratgias: autoavaliao, monitoramento, educao permanente e apoio ins-
titucional. As EABs aderem a um termo por meio do qual se comprometem a
seguir diretrizes do MS em relao a itens, por exemplo, diretrizes que organi-
zam o processo de trabalho e o monitoramento de indicadores. As equipes so
monitoradas por 47 indicadores
29
por meio do SIAB, que foi modifcado para
permitir tal acompanhamento.
O terceiro momento do programa est centrado na avaliao externa por
meio de indicadores de resultado e de avaliaes das EABs, da satisfao dos usu-
rios e de estudos de base sobre acesso, utilizao e qualidade da ateno bsica.
O desempenho das equipes no PMAQ-AB ser mensurado nesta terceira fase e as
equipes sero comparadas local, regional e nacionalmente.
As equipes, nesse primeiro ciclo, sero comparadas com equipes que tenham
escores semelhantes.
30
Em um segundo ciclo, a anlise do desempenho tambm
considerar o resultado da prpria equipe entre um ciclo e outro. O ciclo fe-
chado na quarta e ltima fase em que se recontratualiza com os municpios o in-
cremento nos indicadores observados, com novos padres de acesso e qualidade.
O cumprimento das metas e o alcance das melhores notas relativas impli-
caro que o total dos recursos repassados pelo MS por EAB poder dobrar ao
fm de um ciclo. Os documentos que orientam a implantao do PMAQ-AB
28. Segundo estes autores, os estados que tiveram menor e maior adeso em termos de municpios foram, respec-
tivamente, Maranho (9,2%) e Cear (92,9%). No caso de equipes por estado, os de menor e maior adeso foram,
respectivamente, Maranho (6,5%) e Santa Catarina (79,5%). Os autores indicam tambm uma relao de adeso
diretamente correlacionada com o ndice de desenvolvimento humano (IDH) e o tamanho populacional.
29. Os 47 indicadores encontram-se listados nas pginas 28 e 29 do Manual instrutivo do PMAQ-AB (Brasil, 2012c).
Eles abrangem indicadores de desempenho e monitoramento em sete reas estratgicas da ateno bsica pr-natal,
preveno do cncer do colo do tero, sade da criana, controle da hipertenso arterial sistmica e de diabetes Melli-
tus, sade bucal, sade mental e doenas transmissveis , assim como iniciativas estratgicas do MS Rede Cegonha,
Rede de Ateno Psicossocial, Rede de Urgncia e Emergncia.
30. Para ns de comparao, o MS classicou os municpios nos mesmos seis estratos utilizados para a estraticao
dos recursos per capita do PAB-xo, conforme apresentado na subseo intitulada Alterao do PAB-xo deste captulo.
A estraticao do PMAQ-AB est disponvel em: <http://dab.saude.gov.br/sistemas/pmaq/estratos para certicacao.php>.
no deixam claro qual a durao de um ciclo, com suas quatro fases. Contudo,
sua leitura leva a crer que esta depender do momento da solicitao da avalia-
o externa pelo municpio, que, segundo a normatizao, possui um prazo de
at seis meses para este primeiro ciclo e de dezoito meses para os demais ciclos.
O monitoramento contnuo e a avaliao de programas devem fazer parte
do planejamento e da organizao do sistema de sade. Assim, promover a au-
toavaliao, associada a avaliaes externas, e permitir que as equipes conheam
as melhores prticas algo sempre muito bem-vindo. Contudo, a literatura re-
conhece as possibilidades de incentivos desta natureza produzirem consequncias
indesejadas na ateno sade. Grvas e Fernndez (2012) resenharam vrios
trabalhos sobre modelos de pagamento por desempenho em alguns pases, entre
eles Reino Unido, Espanha e Estados Unidos. Estes trabalhos alertam para o risco
de os profssionais se concentrarem nos indicadores e perderem o foco na ateno
clnica aos pacientes. Ser necessrio acompanhar este processo para verifcar seus
efeitos sobre a efetiva melhoria da qualidade e equidade do sistema de sade.
3.2 Ateno de mdia e alta complexidade
Em 2011, os recursos destinados ateno ambulatorial e hospitalar especializada
possibilitaram a realizao de mais de 11,3 milhes de procedimentos hospitala-
res e quase 1,2 bilho de procedimentos ambulatoriais de mdia e alta comple-
xidade. Tambm promoveram a formao de redes de sade em algumas reas
prioritrias e permitiram a expanso de servios hospitalares foram habilitados
1.287 novos leitos de unidade de tratamento intensivo (UTI), e a implantao de
novos servios (Brasil, 2012a).
De acordo com o Relatrio Anual de Gesto (RAG), da Secretaria de
Ateno Sade (SAS), a principal estratgia de atuao da SAS em 2011 foi a
de consolidar e promover as redes de ateno sade (Brasil, 2012a, p. 24).
A Rede de Ateno Sade defnida como arranjos organizativos de aes e ser-
vios de sade, de diferentes densidades tecnolgicas, que, integrados por meio de
sistemas de apoio tcnico, logstico e de gesto, buscam garantir a integralidade
do cuidado.
31
Caracterizam-se pela formao de relaes horizontais entre os pon-
tos de ateno e inovam ao organizar o deslocamento dos pacientes aos grandes
centros que oferecem servios de maior complexidade, quando necessrio.
Inicialmente, os recursos esto sendo utilizados no desenvolvimento de re-
des de ateno consideradas prioritrias: a Rede Cegonha, a Rede de Ateno s
Urgncias e a Rede de Ateno Psicossocial. De modo geral, o desenvolvimento
destas redes tem como objetivos principais melhorar o acesso aos servios e
31. Portaria MS/GM n
o
4.279, de 30 de dezembro de 2010.
109 Sade
promover mudanas no modelo de ateno, de modo a reduzir a necessidade de
servios de maior complexidade.
A Rede Cegonha foi lanada por meio da Portaria n
o
1.459, de 24 de junho
de 2011, e organiza-se a partir dos seguintes componentes: i) pr-natal; ii) parto
e nascimento; iii) puerprio e ateno sade da criana; e iv) sistema logstico.
Os recursos destinados a promover o desenvolvimento desta rede so utilizados para
reforar a rede hospitalar, especialmente a obsttrica de alto risco, construir/reformar
estruturas de assistncia e qualifcar os profssionais de sade. Recursos tambm so
destinados a assegurar o transporte da gestante para o pr-natal e o parto. O reforo
da rede hospitalar busca assegurar a sufcincia de leitos obsttricos e neonatais, com
a vinculao prvia da gestante ao local mais adequado ao parto. Os partos de risco
habitual devem ser realizados em maternidades ou centros de parto normal (CPNs),
uma das novas estruturas de assistncia criadas no mbito da rede. As novas estru-
turas de assistncia tambm incluem as casas de apoio a gestante, beb e purpera
(CGBs) e o Servio de Atendimento Mvel de Urgncia da Rede Cegonha (Samu
Cegonha), cujas ambulncias devem ser equipadas com incubadoras e ventiladores
neonatais, e reforam a tentativa de assegurar transporte adequado para as gestantes.
As casas de apoio esto vinculadas aos hospitais de referncia em alto risco, prove-
em acomodao e prestam alguns servios de assistncia sade (consultas, exames
clnicos e coleta de material para diagnstico) s gestantes ou purperas cujos bebs
ainda no receberam alta hospitalar.
A Rede Cegonha deve ser implantada gradativamente em todo o territrio
nacional, obedecendo a critrios epidemiolgicos e populacionais. A implantao
desta rede se d por meio de adeso das UFs e municpios, e comea com o diagns-
tico da situao da ateno sade materna e infantil no espao geogrfco relevante
(UFs ou regio de sade). A partir do diagnstico, elaborado o desenho regional da
rede e o plano operativo, inclusive com a defnio do aporte de recursos necessrios.
O MS compromete-se com o custeio total dos exames, do transporte, dos CPNs e
das CGBs; com o fornecimento de kits para as UBS e para as gestantes; e com o cus-
teio de 80% da ampliao e qualifcao dos leitos hospitalares. Os municpios se res-
ponsabilizam pela contratualizao dos pontos de ateno desta rede, que devem ser
qualifcados por meio do cumprimento de requisitos mnimos. Por fm, cumpridas
todas as etapas, a rede precisa ser certifcada pelo MS o processo de certifcao
refeito anualmente.
Por sua vez, a poltica de ateno s urgncias est sendo reformulada a
partir das diretrizes da Portaria n
o
1.600, de 7 de julho de 2011, com a cria-
o da Rede de Ateno s Urgncias. Esta rede prioriza as linhas de cuidado
cardiovascular, cerebrovascular e traumatolgica e tem como principais com-
ponentes na ateno de mdia e alta complexidade o Servio de Atendimento
Mvel de Urgncia (Samu 192), as salas de estabilizao, as unidades de pronto
atendimento 24 horas (UPAs 24 horas), os servios de urgncia hospitalar e os
leitos de internao.
32
Particular importncia tem sido dada expanso das UPAs
e do Samu 192.
Ao fm de 2011, estavam em funcionamento 145 UPAs e 165 centrais de
regulao do Samu, contando com 2.009 ambulncias devidamente habilitadas
e 101 motolncias de acordo com os RAGs de 2011 e 2012. Considerando-se
os dados e estudos disponveis, no possvel afrmar se estes servios atendem
s necessidades existentes. Contudo, as metas estabelecidas no Mais Sade no
foram atingidas no prazo estipulado as metas estipuladas eram a construo,
habilitao e custeio de 533 UPAs, alm da aquisio e custeio de 4.176 ambu-
lncias e 1.880 motolncias do Samu, at 2011 (Brasil, 2010). Vale ressaltar que
progressos foram feitos em 2012. O MS afrma em seu site na internet que, at o
fm 2012, havia 4.658 unidades mveis habilitadas.
33
Quanto s UPAs, at maro
de 2012, 650 unidades estavam em andamento considerando as que esto em
construo e 156 estavam em funcionamento, isto , devidamente habilitadas e
custeadas (Rio de janeiro, 2012).
A Rede de Ateno Psicossocial, criada pela Portaria n
o
3.088, de 23 de
dezembro de 2011, busca melhor articular os servios de ateno sade para
portadores de transtornos mentais e pessoas com necessidades decorrentes do uso
prejudicial de lcool e drogas. Entre as diretrizes para o funcionamento desta
rede, destaca-se a construo de um projeto teraputico que atenda s necessi-
dades especfcas de cada paciente, o que requer a adequada articulao entre os
servios de sade. A Rede de Ateno Psicossocial inclui servios de ateno bsi-
ca, que so prestados nas UBS ou nos servios mveis das equipes de consultrio
na rua, e os Servios Residenciais Teraputicos (SRTs). Os SRTs visam substituir
os hospitais psiquitricos e os hospitais de custdia na desinstitucionalizao de
pessoas longamente internadas, reinserindo-as no convvio social. No que diz
respeito ateno de mdia e alta complexidade, alm dos centros de ateno
Psicossocial (CAPS), merecem destaque os servios de ateno s urgncias e os
servios hospitalares. A Rede de Ateno s Urgncias deve compor a Rede de
Ateno Psicossocial e, em seu mbito, responsabilizar-se pelo cuidado nas situa-
es de urgncia das pessoas com transtorno mental e com necessidades decorren-
tes do uso de lcool e drogas. A ateno hospitalar requer servios de referncia e
enfermarias especializadas para o tratamento de transtornos graves, especialmente
os relativos abstinncia e intoxicaes, que deve estar articulado com o projeto
teraputico individual.
32. A poltica de ateno s urgncias e seus diversos componentes foram tratados em detalhes na edio 19 deste
peridico.
33. Informao disponvel no Portal da Sade do MS em: <http://portal.saude.gov.br/portal/saude/visualizar_texto.
cfm?idtxt=36689&janela=1>. Acesso em: 30 nov. 2012.
111 Sade
A Rede de Ateno Psicossocial contava, at maro de 2012, com 1.742
CAPS, 625 residncias teraputicas e 92 servios mveis das equipes de consult-
rios na rua. Adicionalmente, 3.961 pacientes eram contemplados pelo programa
De Volta para Casa, que paga um auxlio fnanceiro aos benefcirios, e estavam
em andamento 640 iniciativas de gerao de trabalho e renda para pessoas com
transtornos mentais (Brasil, 2012b). Do mesmo modo que no caso dos servios
de urgncia, no possvel afrmar se estes servios atendem s necessidades exis-
tentes. Mas, considerando-se que as metas estipuladas pelo MS tentam atender
estas necessidades, ainda falta muito a ser feito. Por exemplo, o Mais Sade tinha
como meta colocar em funcionamento 430 novos CAPS entre 2008 e 2011, o que
resultaria em 1.841 destes centros em funcionamento ao fm de 2011. Portanto, a
meta no foi atingida (Brasil, 2010).
O projeto teraputico individual explicita um aspecto crucial para a for-
mao de redes e para a garantia da integralidade: a coordenao da ateno
sade. Ao tentar identifcar reformas necessrias para uma melhor coordenao
da ateno sade, Hofmarcher, Oxley e Rusticelli (2007) destacam a necessi-
dade de maior integrao entre os nveis de ateno (componentes) e provedores,
para lidar, principalmente, com as barreiras administrativas que difcultam o
trnsito dos pacientes entre os diversos servios. Almeida et al. (2010) estudaram
os instrumentos facilitadores da integrao entre a ateno bsica e a ateno es-
pecializada nos municpios de Belo Horizonte, Florianpolis, Aracaju e Vitria,
e identifcaram os seguintes instrumentos: estruturas de regulao, organizao
dos fuxos para a ateno especializada (sistemas de referncia e contrarrefern-
cia), implantao de pronturios eletrnicos e o desenvolvimento de protocolos
clnicos. Estes instrumentos, combinados com o aumento da oferta de servios
especializados, contriburam para avanar na coordenao da ateno sade
nestes municpios.
Apesar dos avanos, alguns desafos ainda permanecem. Os instrumentos
existentes precisam ser aperfeioados, a oferta de servios ainda inadequada
e existem grandes difculdades de coordenao de provedores que esto fora
da gesto municipal, como os provedores privados e os provedores estaduais.
No municpio do Rio de Janeiro, por exemplo, existem relatos de que a regulao
dos servios de urgncia ainda bastante mediada por relaes pessoais e contatos
informais entre profssionais de sade (Minayo e Deslandes, 2008; Lima e Rive-
ra, 2010). Na ateno sade mental, Pereira (2009) alega que apenas seis UFs
tinham uma cobertura considerada adequada e nenhuma tinha uma cobertura
boa de Centro de Ateno Psicossocial lcool e Drogas (CAPSAD) centros de
ateno psicossocial que tratam especifcamente de usurios de lcool e drogas.
Entre os novos servios, vale a pena destacar os que compem a ateno es-
pecializada em sade bucal. Desde o lanamento do programa Brasil Sorridente,
em 2003, at novembro de 2012, 816 laboratrios regionais de prteses dentrias
(LRPDs) foram credenciados, e implantados 882 centros de especialidades odon-
tolgicas (CEOs) em 735 municpios do pas. Em 2011, foram feitos 27 milhes
de procedimentos especializados nestes centros e, desde maro de 2011, os CEOs
tambm passaram a ofertar aparelhos e implantes.
34
Os LRPDs so unidades prprias do municpio ou unidades terceirizadas
credenciadas para confeco de prteses dentrias totais, prteses parciais remo-
vveis e prteses coronrias/intrarradiculares e fxas/adesivas. Os CEOs servem
como referncia especializada para as equipes de sade bucal e oferecem servios
de diagnstico e deteco do cncer de boca, periodontia especializada, cirurgia
oral menor dos tecidos moles e duros, endodontia e atendimento aos portadores
de necessidades especiais.
A criao dos LRPDs e dos CEOs, juntamente com a incluso de equipes de
sade bucal no Sade da Famlia, melhoraram o acesso a servios odontolgicos,
de modo geral, e nas regies menos favorecidas, em particular. A PNAD 1998
estimava que 18,7% dos entrevistados nunca tinham consultado um dentista ao
longo da vida, enquanto, na pesquisa realizada em 2008, este percentual caiu para
11,7% (IBGE, 2010). Esta reduo coincide com o aumento na oferta de servios
pblicos. Por exemplo, entre 2002 e 2010, o nmero de atendimentos especia-
lizados em ateno sade bucal quadruplicou, passando de 6 milhes para 25
milhes (Brasil, 2011b). Alguns estudos mostram que os recursos pblicos tm
sido direcionados para reas com piores indicadores socioeconmicos (Baldani,
Almeida e Antunes, 2009; Junqueira et al., 2006) e, em algumas localidades, a
assistncia especializada em sade bucal no era realizada antes da implantao
dos CEOs (Deitos, 2009).
Contudo, as metas de implantao de novos centros no tm sido atingi-
das e ainda existem problemas de acesso, mesmo nas localidades que tm sido
favorecidas pelo Brasil Sorridente. Em dezembro de 2008, estavam implantados
674 CEOs, e o MS defniu como meta a implantao de cem novos centros a
cada ano. Se as metas fossem atingidas, estariam em funcionamento 974 CEOs.
Contudo, como dito anteriormente, em novembro de 2012, estavam em fun-
cionamento 882 destes centros. A partir de documentos ofciais e entrevistas
com atores relevantes, Guerra (2009) aponta as difculdades para contratao
de profssionais especialistas, a existncia de exigncias de difcil cumprimento,
como a realizao de uma quantidade mnima de determinados procedimentos
mesmo quando no so demandados, e as descontinuidades administrativas,
como alguns empecilhos implantao dos CEOs no estado do Rio de Janeiro.
34. Informao disponvel em: <http://dab.saude.gov.br/CNSB/ms_programa_brasil.php>. Acesso em: 20 jul. 2012.
113 Sade
Contudo, o principal empecilho parece ser a falta de recursos oramentrios.
Os recursos federais so incertos: mesmo quando so liberados recursos para
implantao do centro, no h garantia dos recursos de custeio. O gestor es-
tadual no tem participado do cofnanciamento da ateno sade bucal nem
mesmo na ateno bsica. Os municpios, por sua vez, ou no possuem recursos
prprios ou no priorizam os CEOs em seus oramentos. Quanto ao acesso,
quase 53% dos usurios dos CEOs de Recife reportaram ser difcil ou muito
difcil obter uma vaga para tratamento (Lima, Cabral e Vasconcelos, 2010)
e quase 53% dos usurios de um centro em Vitria da Conquista, na Bahia,
reportaram espera superior a quinze dias para a realizao da primeira consulta
(Souza e Chaves, 2010).
3.3 Vigilncia em sade
Os resultados do Censo Demogrfco de 2010, realizado pelo IBGE, revelaram
o rpido envelhecimento da populao brasileira. Entre 1960 e 2010, ocorreram
importantes alteraes na estrutura etria, conforme pode ser observado nas pir-
mides etrias relativas do Brasil, ilustradas no grfco 1.
Enquanto, em 1960, a populao de 60 anos ou mais representava 4,7% da
populao total, em 1991, passou a participar com 7,3%, e, em 2010, j corres-
pondia a 10,8%. Por sua vez, o grupo de menores de 15 anos, que representava
42,7% em 1960, declinou gradativamente para 34,7 e 24,1% em 1991 e 2010,
respectivamente (IBGE, 2011).
O envelhecimento refete diretamente sobre a situao de sade da po-
pulao, com importantes repercusses para a vigilncia em sade, em con-
sequncia de seus impactos sobre os padres de morbidade e mortalidade.
Destaca-se o aumento da ocorrncia de doenas crnicas no transmissveis,
como acidente vascular cerebral, infarto, cncer, diabetes e doenas respira-
trias crnicas.
Estudo realizado com dados das Pesquisas Nacionais por Amostra de Domi-
clios (PNADs) revelou que, no perodo 1998-2008, houve um aumento relativo
de quase 50% na prevalncia de diabetes no Brasil, quando foram considerados
os coefcientes padronizados por sexo e idade, para ajustar a prevalncia para as
alteraes na estrutura etria da populao ocorridas durante o perodo do estu-
do. Em 2008 a prevalncia de diabetes era 5% na populao brasileira com 18
ou mais anos de idade. Todavia, entre os idosos (60 anos ou mais de idade), esta
prevalncia superava 15% (Freitas e Garcia, 2012).
Resultados do Inqurito Vigitel, realizado pelo MS, em 2011, nas 26 capi-
tais dos estados e no Distrito Federal, mostram que a frequncia de adultos que
referiram diagnstico mdico prvio de diabetes variou entre 2,7% em Palmas e
7,3% em Fortaleza. No conjunto da populao adulta, das 27 cidades estudadas, a
frequncia foi 5,6%, sendo 5,2% entre homens e 6,0% entre mulheres. Em ambos
os sexos, o diagnstico da doena aumenta com o avano da idade. Mais de um
quinto de homens e mulheres com 65 anos de idade ou mais referiram diagnstico
mdico de diabetes.
35
Refetindo a elevada prevalncia, as doenas crnicas no transmissveis se so-
bressaem como uma das maiores causas de mortalidade. Em 2010, estas doenas
foram responsveis por 68% dos bitos no pas. Com as correes para subregistro
e causas mal defnidas de bito, esta proporo se elevou para 73,9%. Enquanto,
para algumas doenas crnicas, como doenas cardiovasculares e respiratrias cr-
nicas, observou-se declnio nas taxas de mortalidade especfcas padronizadas por
sexo e idade, para o diabetes, houve um aumento de 8% na taxa de mortalidade no
perodo 2001-2010 de 33 para 36 bitos por 100 mil habitantes (Brasil, 2012g).
GRFICO 1
Composio relativa da populao residente total, por sexo e grupos de idade Brasil
(1960-2010)
80 ou +
75 a 79
70 a 74
65 a 69
60 a 64
55 a 59
50 a 54
45 a 49
40 a 44
35 a 39
30 a 34
25 a 29
20 a 24
15 a 19
10 a 14
5 a 9
0 a 4
9,0 8,0 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0 8,0 9,0
A
n
o
s

d
e

i
d
a
d
e
Homens Mulheres
1960 2010
Proporo (%)
Fonte: Censos Demogrcos de 1960 a 2010/IBGE.
35. Informaes disponveis no Portal da Sade do MS em: <http://portalsaude.saude.gov.br/portalsaude/arquivos/
pdf/2012/Ago/22/vigitel_2011_nal_0812.pdf>. Acesso em: 18 set. 2012.
115 Sade
Entre os adultos (20-59 anos), as causas externas foram as principais causas
de morte (27%). Contudo, quando somados, os bitos por cncer (neoplasias)
e doenas do aparelho circulatrio (36%) superam esta proporo, refetindo a
mortalidade precoce por doenas crnicas no Brasil (Brasil, 2012e). Na popula-
o idosa, as DCNTs predominam como causa de bito, com destaque para as
doenas do aparelho circulatrio.
Entre idosos, a relao entre doena cerebrovascular e doena isqumica do
corao um importante indicador da mortalidade. Quando a mortalidade por
doena cerebrovascular maior que aquela por doena isqumica do corao,
como ocorre no Brasil, h indcios de que no h controle adequado da hiperten-
so arterial. Apesar da reduo na razo entre as taxas de mortalidade por doena
cerebrovascular e por doena isqumica do corao observada entre 1991 e 2010,
a mortalidade pela primeira ainda predomina sobre a ltima. Isto indica que
ainda so necessrios esforos para ampliar o acesso ao controle da hipertenso
arterial e torn-lo mais efetivo (Brasil, 2012h).
Na faixa etria de 60 anos ou mais de idade, a taxa de mortalidade por dia-
betes aumentou em 15,2% no perodo 1991-2010 (de 207 para 244 bitos por
100 mil habitantes). A boa notcia que a taxa de mortalidade geral (por todas as
causas) de idosos se reduziu em aproximadamente 25%, no perodo 1991-2010,
passando de 4,7 para 3,5 por mil habitantes com 60 anos ou mais de idade
(Brasil, 2012h).
O Plano de Aes Estratgicas para o Enfrentamento das doenas crnicas
no transmissveis no Brasil, ratifcado em agosto de 2011, prev uma srie de
aes com vrias metas, entre elas, uma meta geral de reduo em 2% ao ano
das mortes prematuras por DCNT, o que resultaria em uma reduo de 255
para 196 bitos por 100 mil habitantes no perodo 2011-2022.
36
A elaborao
deste plano foi coordenada pelo MS, em colaborao com vrios rgos gover-
namentais, os quais compartilham entre si as responsabilidades pelo alcance das
metas. Adicionalmente, envolveu diversas instituies de pesquisas e diversos
segmentos da sociedade em seu processo de elaborao. Este processo deve-se
leitura que a reduo das DCNTs s pode ser alcanada por meio da ao co-
ordenada de vrias instituies pblicas e destas com a sociedade civil. O plano
foi organizado em torno de trs eixos: i) vigilncia, informao, avaliao e mo-
nitoramento; ii) promoo da sade; e iii) cuidado integral. O primeiro eixo
conta com seis estratgias, o segundo com doze e o terceiro com oito. Apenas
para citar um exemplo do compartilhamento de responsabilidades entre os r-
gos de governo, toma-se o eixo de promoo da sade, que tem por objetivo:
36. Informaes disponveis no Portal da Sade do MS em: <http://portal.saude.gov.br/portal/arquivos/pdf/cartilha_
dcnt_pequena_portugues_espanhol.pdf>. Acesso em: 20 set. 2012.
promover o desenvolvimento e a implementao de polticas pblicas efetivas,
integradas, sustentveis e baseadas em evidncias para a preveno e o controle
das DCNT e seus fatores de risco e fortalecer articulaes intersetoriais que pro-
movam a construo de estilos de vida saudveis. A stima estratgia refere-se
ampliao e ao fortalecimento das aes de alimentao saudvel e tem por meta
alcanar um percentual de 80% das escolas com alimentao saudvel em 2022.
Para o alcance desta meta, esto envolvidos a Secretaria de Vigilncia em Sade
e a Secretaria de Ateno a Sade do MS; a Agncia Nacional de Vigilncia em
Sade (Anvisa); o Ministrio da Pesca e Agricultura; e o MEC, com o Programa
Nacional de Alimentao Escolar.
Apesar da importncia do envelhecimento e das DCNTs no Brasil, o pas
ainda convive com importantes problemas relacionados sade da criana. Entre
2000 e 2010, a taxa de mortalidade infantil reduziu-se de 26,6 para 16,2 bitos
por mil nascidos vivos no Brasil. Mantendo-se a tendncia, a meta do quarto
Objetivo de Desenvolvimento do Milnio (ODM), de 15,7 bitos por mil nasci-
dos vivos, ser atingida antes de 2015 (Brasil, 2012f ). Todavia, persistem impor-
tantes desigualdades regionais, e a mortalidade de menores de um ano no Brasil
ainda bastante elevada em comparao com outros pases, como Argentina,
Chile, Mxico e Rssia (doze, oito, catorze e oito bitos por mil nascidos vivos,
respectivamente). A mortalidade infantil no Brasil ainda semelhante quela da
China e inferior da ndia dezesseis e 48 bitos por mil nascidos vivos, respec-
tivamente (WHO, 2012).

A poliomielite uma doena da qual o Brasil est livre h mais de vinte
anos. O ltimo caso no pas foi registrado em 1989, na Paraba. O certifcado de
eliminao da doena foi recebido da Organizao Mundial da Sade (OMS) em
1994. A poliomielite no tem tratamento. Apenas a vacinao capaz de prevenir
a doena e impedir que o vrus no volte a circular no pas, uma vez que este ainda
circula em outros locais do mundo. Em preparao para a erradicao mundial da
poliomielite, o Calendrio Bsico de Vacinao da Criana foi ampliado em 2012,
com a introduo da vacina injetvel, feita com vrus inativado. A nova vacina,
injetvel, passou a ser aplicada nas crianas que esto iniciando o calendrio de va-
cinao, em paralelo com a campanha nacional de imunizao, realizada com a va-
cina oral (em gotas). A vacina injetvel ser aplicada aos dois e aos quatro meses de
idade e a vacina oral ser utilizada nos reforos, aos seis e aos 15 meses de idade.
37
A vacina pentavalente, que rene em uma s dose a proteo contra cinco
doenas (difteria, ttano, coqueluche, tipo B e hepa-
tite B), tambm foi includa no Calendrio Bsico de Vacinao da Criana.
37. Informaes disponveis no Portal da Sade do MS em: <http://portalsaude.saude.gov.br/portalsaude/noticia/4029/162/
saude-oferece-duas-novas-vacinas-para-criancas.html>. Acesso em: 19 set. 2012.
117 Sade
Anteriormente, a imunizao para estas doenas era oferecida em duas vacinas
separadas (tetravalente e contra hepatite B).O emprego da nova vacina pos-
sibilita reduzir o custo, o nmero de injees e o nmero de oportunidades
perdidas de vacinao.
38

Em 2012, pela primeira vez, o MS, em conjunto com as secretarias estaduais
e municipais de sade, realizou uma estratgia de campanha para atualizao da
caderneta de vacinao infantil. Mais de 1,3 milho de crianas foram vacinadas
contra diversas doenas. Durante a semana de atualizao, em agosto de 2012,
foram disponibilizadas aos menores de 5 anos de idade todas as vacinas do ca-
lendrio bsico da criana. A campanha ser repetida anualmente, no segundo
semestre de cada ano.
39
Como destaque entre os fatos relacionados vigilncia em sade, em 2012,
est a publicao da portaria que instituiu a Poltica e o Plano Nacional de Sade
do Trabalhador e da Trabalhadora. Os objetivos desta poltica so fortalecer a
vigilncia em sade do trabalhador e a integrao com os demais componentes;
promover a sade e ambientes e processos de trabalhos saudveis; garantir a in-
tegralidade na ateno sade do trabalhador; ampliar o entendimento de que a
sade do trabalhador deve ser concebida como uma ao transversal; incorporar
a categoria trabalho como determinante do processo sade-doena dos indiv-
duos e da coletividade, incluindo-a nas anlises de situao de sade e nas aes
de promoo em sade.
40
Com esse instrumento, o MS passa a regulamentar, de maneira tcnica e legal,
a garantia dos direitos sade no ambiente de trabalho a todos os trabalhadores,
independentemente de sua localizao (urbana ou rural), de sua forma de insero
no mercado de trabalho (formal ou informal), de seu vnculo empregatcio (pblico
ou privado, assalariado, autnomo, avulso, temporrio, cooperativado, aprendiz,
estagirio, domstico, aposentado ou desempregado). A Poltica Nacional de Sade
do Trabalhador e da Trabalhadora observa os seguintes princpios e diretrizes: uni-
versalidade; integralidade; participao da comunidade, dos trabalhadores e do con-
trole social; descentralizao; hierarquizao; equidade e precauo. Estes devem
ser observados nas trs esferas de gesto do SUS (federal, estadual e municipal).
A nfase desta poltica na vigilncia, mas, como mencionado, tambm tem por
diretrizes a promoo da sade e dos ambientes e processos de trabalho saudveis,
bem como a garantia da integralidade na ateno sade do trabalhador.
saude-oferece-duas-novas-vacinas-para-criancas.html>. Acesso em: 20 set. 2012.
campanha-abrange-mais--de-13-milhao-de-criancas.html>. Acesso em: set. 2012.
40. Publicada no Dirio Ocial da Unio (DOU) no dia 24 de agosto de 2012, a Portaria do Ministrio do da Sade n
o

1.823, de 23 de agosto de 2012, institui a Poltica Nacional de Sade do Trabalhador e da Trabalhadora.
A Poltica Nacional de Sade do Trabalhador e da Trabalhadora integra
aes do MS, no mbito do SUS, e de outros dois ministrios o Ministrio
do Trabalho e Emprego (MTE) e o Ministrio da Previdncia Social (MPS)
e se articula com a poltica e o Plano Nacional de Segurana e Sade no Trabalho.
A expectativa que essa poltica permita o fortalecimento da Rede Nacional
de Sade do Trabalhador (RENAST), cujo foco principal tem sido a vigilncia
em sade. Contudo, so muitos seus desafos, entre eles: i) promover uma vigi-
lncia efetiva, que permita conhecer, em coordenao com outras instncias de
governo, a realidade da sade do trabalhador, incluindo a produo de informa-
es com representatividade nacional sobre os acidentes de trabalho e doenas
profssionais; ii) conseguir promover, no mbito do SUS, uma gesto da sade do
trabalhador de forma a que se tenha uma efetiva ateno integral sade deste
grupo populacional; e iii) formar profssionais no mbito do sistema de sade
com capacidade para realizar aes de vigilncia, promoo, preveno e assistn-
cia sade do trabalhador.
3.4 Assistncia farmacutica
Entre o incio de 2011 e o segundo semestre de 2012, a assistncia farmacutica
(AF) no SUS foi modifcada por dois dispositivos que regulamentam ou modif-
cam aspectos da Lei n
o
A Lei n
o
12.401, de 28 de abril de 2011, trata especifcamente da incorpora-
o de tecnologias e novos medicamentos, estabelecendo critrios e uma racionali-
dade para a modifcao/atualizao dos servios e medicamentos disponibilizados
pelo SUS. Esta lei uma inovao importante, pois criou a Comisso Nacional de
Incorporao de Tecnologias (CONITEC), que passou a defnir critrios objetivos
para incorporao de medicamentos. Ademais, a lei trouxe ao corpo normativo do
SUS a utilizao de critrios de custo-efetividade para incorporao de tecnologia.
Por sua vez, o Decreto n
o
7.508, de 28 de junho de 2011, defne a periodici-
dade de atualizao da Relao Nacional de Medicamentos Essenciais (Rename) em
dois anos e, adicionalmente, qualifca condies para a AF no SUS, isto , afrma
que o acesso AF pressupe tratamento e dispensao dos medicamentos no SUS.
41
Alm de defnir os critrios para a incorporao de tecnologia ao SUS, como
os j existentes em outros pases com sistemas de sade universais, a inteno des-
tes dois normativos reduzir a presso oramentria e desorganizao no sistema
de sade causada por demandas judiciais relativas a medicamentos no includos
nos programas do SUS e, por vezes, nem mesmo registrados na Anvisa.
41. Parte do contido nesta portaria j estava denido na Resoluo MS n
o
1, de 17 de janeiro de 2012. A Relao
Nacional de Medicamentos Essenciais (Rename) foi atualizada em 28 de maro de 2012, pela Portaria MS/GM n
o
533.
119 Sade
O MS publicou ainda a Portaria n
o
971, de 15 de maio de 2012, atuali-
zando as normas operacionais do Programa Farmcia Popular do Brasil (PFPB).
Como parte da ao Brasil Carinhoso e do programa Sade No Tem Preo, esta
portaria foi posteriormente modifcada,
42
incluindo medicamentos para asma no
PFPB. Assim, estes medicamentos passaram a ter distribuio gratuita tanto na
rede prpria do PFPB quanto na rede credenciada do Aqui tem Farmcia Popular.
No componente especializado da assistncia farmacutica, isto , entre os
medicamentos de alto custo, o MS passar, em 2012, a incluir o Trastuzumabe,
medicamento para o tratamento do cncer de mama. Este vinha sendo demanda-
do continuamente por via judicial, contudo sua incorporao foi feita seguindo a
avaliao da CONITEC, isto , o medicamento foi incorporado devido avalia-
o de que ele apresenta uma relao custo-efcincia adequada.
3.5 Gesto do SUS
No que diz respeito gesto do SUS, no segundo semestre de 2011 e incio de
2012, observa-se a continuidade de processos iniciados no perodo anterior, parte
destes relacionados regulamentao do Decreto n
o
7.508/2011, e outra parte
s tentativas de estabelecer metas, processos de monitoramento e avaliao do
SUS. Entre estes, encontra-se a publicao da PMAQ-AB, analisada na seo que
tratou da ateno bsica, e a publicao dos resultados do ndice de desempenho
do SUS (IDSUS), lanado em maro de 2012.
O IDSUS tem por objetivo fazer uma aferio contextualizada do desempe-
nho do SUS quanto aoacesso(potencial ou obtido) e efetividadeda ateno bsica,
das atenes ambulatorial e hospitalar e das urgncias e emergncias (Brasil, 2011,
p. 6). Foram selecionados 24 indicadores, organizados segundo as dimenses, bem
como pelo nvel de ateno (bsica, especializada, ambulatorial geral ou especializa-
da, hospitalar geral ou especializada, urgncia e emergncia) e por reas prioritrias
(sade do adulto, da mulher, da criana e sade bucal). Cada um dos indicadores
comparado com parmetros que podem ter sido estabelecidos em norma do SUS
ou no momento do clculo do IDSUS em dilogo com especialistas em cada rea
e ponderados pelo mtodo de componentes principais. Estes compuseram dois in-
dicadores relacionados a cada dimenso, que foram ponderados para compor o
IDSUS, que atribui uma nota ao desempenho do SUS no municpio, no estado, na
regio e no pas, variando de zero a dez. Quanto menores as notas, pior seria o de-
sempenho do SUS em cada um destes estratos. Para orientar as comparaes entre
os municpios, estes foram organizados em seis estratos homogneos, elaborados a
partir de quatro dimenses indicadores de determinantes sociais, de condies de
sade da populao, de estrutura do sistema de sade e porte populacional.
42. Pela Portaria n
o
1.146, de 1
o
de junho de 2012.
Ao ser lanado, houve quem criticasse e quem defendesse o IDSUS e o
processo de monitoramento e avaliao a este subjacente. Os principais pontos da
defesa estavam relacionados ao fato de que era importante ter um processo con-
tinuado de monitoramento e avaliao do desempenho do SUS e que o IDSUS
permitiria um debate em torno desta questo. Os crticos disseram que um indi-
cador composto para tratar de um sistema complexo no era a melhor metodo-
logia ou forma de se avaliar o desempenho do SUS. Tambm se referiram ao fato
de a nota permitir automaticamente um ordenamento (ranking) de municpios e
que as comparaes poderiam ser esprias.
Ao longo do segundo semestre de 2012, no houve mais menes pbli-
cas a esta questo, mas o IDSUS vem sendo considerado em outros processos
de gesto e anlises internas do Ministrio da Sade. Entre outros, ele ser um
dos componentes considerados no processo de contratualizao previsto no
Decreto n
o
7.508/2011, qual seja, o Contrato Organizativo da Ao Pblica
(COAP). Como este contrato est intrinsecamente relacionado s discusses
sobre regionalizao da sade, ele ser tratado na seo 4 deste captulo.
Ainda com relao ao Decreto n
o
7.508/2011, nesta edio retoma-se
a discusso sobre o processo de normatizao da integralidade da assistncia
sade, que j vinha sendo tratada na edio nmero 20 deste peridico.
Por meio deste decreto, fca estabelecido que o acesso universal, igualitrio e
ordenado s aes e servios de sade se inicia pelas Portas de Entrada do SUS
e se completa na rede regionalizada e hierarquizada, de acordo com a comple-
xidade do servio (Brasil, 2011d). Estas portas de entrada so previamente
defnidas como os servios: de ateno primria; de ateno de urgncia e
emergncia; de ateno psicossocial; e especiais de acesso aberto (Artigo 9
o
).
A partir de pactos nas comisses intergestores, novas portas podero ser cria-
das. Os servios de ateno hospitalar e os ambulatoriais especializados, entre
outros de maior complexidade e densidade tecnolgica, sero referenciados
pelas portas de entrada (Artigo 10). Este acesso seria ordenado pela ateno
primria (Artigo 11).
Adicionalmente, na edio de nmero 20 deste peridico, foi informado
que, no captulo IV, seo I do Decreto n
o
7.508/2011, faz-se referncia Relao
Nacional de Aes e Servios de Sade (Renases) que compreende todas as aes e
servios que o SUS oferece ao usurio para atendimento da integralidade da assistn-
cia sade (Artigo 21, grifo nosso), cabendo ao MS dispor sobre ela e atualiz-la a
cada dois anos. Os estados, o Distrito Federal e os municpios podero adotar re-
laes especfcas e complementares de aes e servios de sade, em consonncia
com a Renases, respeitadas as responsabilidades dos entes por seu fnanciamento,
de acordo com o pactuado nas comisses intergestores.
121 Sade
O questionamento, ainda em aberto, repousa sobre quais seriam as aes
e os servios e se os procedimentos seriam aqueles constantes da tabela do SUS.
Aps a publicao desse decreto, duas novas portarias foram publicadas, uma
delas relacionadas Rename (comentada na subseo 3.4) e outra que trata da
Renases Portaria n
o
841, publicada em 2 de maio de 2012.
Nessa portaria, a Renases est organizada nos componentes: i) aes e servi-
os da ateno bsica (primria); ii) aes e servios da urgncia e emergncia; iii)
aes e servios da ateno psicossocial; iv) aes e servios da ateno ambula-
torial especializada e hospitalar; e v) aes e servios da vigilncia em sade. Para
cada um destes est defnida uma lista de aes e servios de sade que incluem
todos aqueles contidos na Tabela de Procedimentos, Medicamentos, rteses/Pr-
teses e Materiais Especiais do SUS e outro rol de aes e servios dispostos no
anexo da Portaria n
o
841/2012.
A Renases dispe que as formas de acesso a estas aes e servios de sade
podem ser: de livre acesso do usurio; por meio de encaminhamento de servio
prprio do SUS; por meio de autorizao via central de regulao, complexo
regulador ou outro dispositivo regulador; por meio de autorizao do gestor mu-
nicipal, estadual ou federal, para estabelecimento credenciado ao SUS para reali-
zao de procedimentos constantes da Tabela de Procedimentos, Medicamentos,
rteses/Prteses e Materiais Especiais do SUS; por meio de indicao e autoriza-
o prevista em protocolo clnico ou diretriz teraputica nacional; ao ou servio
voltado para a sade coletiva, com intervenes individuais, em grupo e na regu-
lao e controle de produtos e servios, no campo da vigilncia.
O acesso livre no se aplicaria maioria dos servios de ateno ambulatorial
especializada e hospitalar. Contudo, como as urgncias e emergncias so consi-
deradas portas de entrada do sistema, se, ao buscar um destes servios, o caso for
classifcado como tendo necessidade de internao ou de atendimento ambulato-
rial especializado, a continuidade da assistncia estaria garantida.
Se, por um lado, por meio da Rename e da Renases, busca-se uma clara
defnio do que seria garantido por meio do SUS, por outro lado, ao faz-lo,
pretende-se tambm reduzir o nmero de processos judiciais que buscam me-
dicamentos, aes e servios de sade. H um entendimento de que estas duas
relaes seriam sufcientes para reduzir os processos que tm por objeto medica-
mentos, aes e servios que no estiverem nelas contidos. Todavia, ser necess-
rio aguardar o trmite das demandas judiciais para se avaliar a efetividade destas
relaes para estes casos. Em momentos anteriores, em que vrias aes buscavam
medicamentos no constantes da edio anterior da Rename, esta linha de defesa
no foi sufciente. Muitos medicamentos no constantes da Rename, e at mesmo
sem registro na Anvisa, tiveram de ser fornecidos por gestores pblicos do SUS
por ordem judicial. A novidade jurdica a ser considerada seria o fato de que,
somente em 2011, foi publicado um decreto tratando deste tema e no qual esto
citadas explicitamente a Renases e a Rename.
3.6 Financiamento e gasto
3.6.1 Anlise da execuo oramentria 2011
Em 2011, o MS contou com uma dotao oramentria inicial do Oramento
Fiscal e da Seguridade Social da ordem de R$ 77,16 bilhes, e teve um aporte de
recursos oramentrios no valor de R$ 3,73 bilhes, gerando uma dotao auto-
rizada de R$ 80,89 bilhes, que foram destinados cobertura de treze programas
fnalsticos. Deste valor, o MS executou 97,1% da dotao autorizada, que cor-
respondeu a R$ 78,56 bilhes, deixando de executar R$ 2,33 bilhes. A principal
causa deste montante no executado foi o contingenciamento de R$ 2,28 bilhes,
que provocou um limite de empenho de 78,61 bilhes, de acordo com o Relatrio
Anual de Gesto de 2011 produzido pela Secretaria de Planejamento e Oramen-
to (SPO) do MS. Ou seja, apesar do aumento do oramento de R$ 3,73 bilhes,
decorrente da abertura de crditos adicionais, 61% deste acrscimo no foram
executados devido ao contingenciamento imposto pelo Ministrio da Fazenda.
As principais despesas no empenhadas em 2011, que totalizaram R$ 2,33
bilhes, foram referentes s despesas de emendas parlamentares (50,3% deste to-
tal), de recursos do programa Assistncia Ambulatorial e Hospitalar Especializada
(17,5%) e de pessoal (11,4%), correspondendo a 79,3% do total de despesas no
empenhadas (tabela 2).
TABELA 2
Execuo do Ministrio da Sade por programa (2011)
(Em R$ milhes)
Execuo do MS
Dotao
inicial (A)
Dotao
atualizada
(B)
Executado
(C)
Nvel de
execuo (D
= C/B)
(%)
Crditos
adicionais
(E = B - A)
Saldo ora-
mentrio
(F = B - C)
Distribuio
do saldo
(%)
Total de pessoal
e dvida
14.035,73 14.747,62 14.473,81 98,1 711,89 273,81 11,7
(A) Pessoal ativo 8.349,98 8.527,02 8.269,19 97,0 177,05 257,84 11,0
(B) Pessoal inativo 5.635,68 6.185,52 6.176,48 99,9 549,84 9,04 0,4
(C) Dvida (amortizao
e encargos)
50,07 35,07 28,14 80,2 -14,99 6,93 0,3
Total do programa
(exclusive pessoal,
dvida e emendas)
60.618,82 63.764,48 62.877,46 98,6 3.145,66 887,02 37,9
Ateno integral, hos-
pitalar e ambulatorial
especializada (1220)
33.923,61 35.223,98 34.814,30 98,8 1.300,37 409,68 17,5
(Continua)
123 Sade
Execuo do MS
Dotao
inicial (A)
Dotao
atualizada
(B)
Executado
(C)
Nvel de
execuo (D
= C/B)
(%)
Crditos
adicionais
(E = B - A)
Saldo ora-
mentrio
(F = B - C)
Distribuio
do saldo
(%)
Ateno bsica em
sade (1214)
12.002,62 12.729,30 12.622,58 99,2 726,67 106,72 4,6
Assistncia farma-
cutica e insumos
estratgicos (1293)
5.721,23 6.477,87 6.472,16 99,9 756,63 5,71 0,2
Vigilncia, preveno e
controle de doenas e
agravos (1444)
3.560,30 3.649,55 3.602,50 98,7 89,24 47,05 2,0
Apoio administrativo
(750)
1.352,02 1.501,05 1.464,45 97,6 149,03 36,59 1,6
Saneamento (122, 1036,
1138, 1287, 8007)
1.020,02 1.113,27 1.036,45 93,1 93,24 76,82 3,3
Gesto (16) 719,29 742,10 649,71 87,6 22,81 92,39 4,0
Formao e gesto de
recursos humanos (1436)
467,46 482,47 467,51 96,9 15,01 14,96 0,6
Programas de ateno a
grupos especcos (150,
1312)
489,28 459,67 420,86 91,6 -29,61 38,81 1,7
Vigilncia sanitria de
produtos, servios e
ambientes (1289)
330,30 324,97 311,17 95,8 -5,33 13,80 0,6
Regulao e scalizao
da assistncia suple-
mentar (1185)
113,81 123,23 120,26 97,6 9,42 2,97 0,1
Poltica de promoo de
sade (1446)
40,27 40,27 38,15 94,7 0,00 2,11 0,1
Cumprimento de sen-
tenas judiciais e outros
encargos especiais
(901, 909)
13,04 13,18 12,46 94,6 0,14 0,72 0,0
Outros (1201, 1218,
1291, 1336)
865,56 883,59 844,88 95,6 18,03 38,71 1,7
Emendas
parlamentares
2.510,31 2.386,80 1.210,00 50,7 -123,51 1.176,80 50,3
Total 77.164,86 80.898,90 78.561,27 97,1 3.734,03 2.337,63 100,0
Fonte: Secretaria de Planejamento e Oramento (SPO) do Ministrio da Sade (MS).
A ateno bsica vem conquistando espao no oramento da sade, ainda que
a distncia para a mdia e alta complexidade seja grande. Em 2010, ela represen-
tava aproximadamente 15% do oramento total da sade, tendo esta participao
aumentado para 16,3%. Foi, portanto, o programa que apresentou crescimento
mais expressivo em termos de participao no total executado neste perodo, apre-
sentando tambm um crescimento real de 18,7%, passando de R$ 10,7 bilhes,
em 2010, para R$ 12,7 bilhes em 2011 (tabela 3).
(Continuao)
Entretanto, este aumento de recursos observados na ateno bsica foi prove-
niente, basicamente, de uma redistribuio interna de recursos entre os programas
do MS, uma vez que praticamente no houve recurso adicional para sade alm
do mnimo previsto. Isto porque, em 2011, o piso determinado para aplicao
mnima em aes e servios pblicos de sade, de acordo com a Emenda Consti-
tucional (EC) n
o
29/2000, foi de R$ 72,11 bilhes.
43
Em 2011, o MS executou R$
72,33 bilhes, superando em pouco mais de R$ 200 milhes o valor da aplicao
mnima obrigatria.
TABELA 3
Evoluo da execuo do Ministrio da Sade em aes e servios pblicos de sade
(2010 e 2011)
(Em R$ milhes atualizados pelo IPCA
1
de 2011)
Programas do Ministrio da Sade
Executado
2010
Distribuio
(%)
Executado
2011
Distribuio
(%)
Variao real
2011-2010
(%)
Variao
(%)
Execuo total do MS
2
71.808,17 100,0 78.561,27 100,0 9,4 -
Execuo do MS em aes e ser-
vios pblicos de sade (ASPS)
3
66.077,43 92,0 72.332,28 92,1 9,5 0,05
Ateno Integral, Hospitalar e Am-
bulatorial Especializada (1220)
33.136,94 46,1 36.161,18 46,0 9,1 -0,12
Ateno Bsica em Sade (1214) 10.754,36 15,0 12.768,34 16,3 18,7 1,28
Assistncia Farmacutica e Insumos
Estratgicos (1293)
5.925,43 8,3 6.472,16 8,2 9,2 -0,01
Vigilncia, Preveno e Controle de
Doenas e Agravos (1444)
3.575,50 5,0 3.602,80 4,6 0,8 -0,39
Vigilncia Sanitria de Produtos,
Servios e Ambientes (1289)
300,92 0,4 311,17 0,4 3,4 -0,02
Saneamento (122, 1036, 1138,
1287, 8007)
1.194,34 1,7 1.326,26 1,7 11,0 0,02
Programas de Ateno a Grupos
Especcos (150, 1312)
469,92 0,7 420,86 0,5 -10,4 -0,12
Gesto (16) 523,11 0,7 649,71 0,8 24,2 0,10
Formao e Gesto de Recursos
Humanos (1436)
411,71 0,6 467,51 0,6 13,6 0,02
Regulao e Fiscalizao da Assis-
tncia Suplementar (1185)
195,91 0,3 195,74 0,2 -0,1 -0,02
Apoio Administrativo (750) 8.624,28 12,0 8.945,01 11,4 3,7 -0,62
Cumprimento de sentenas judiciais
e outros encargos especiais (901,
909)
237,80 0,3 125,23 0,2 -47,3 -0,17
43. De acordo com a Emenda Constitucional (EC) n
o
29, o piso a ser considerado em 2011 para aplicao em aes
e servios de sade considera o valor executado em 2010, que foi da ordem de R$ 61,965 bilhes, corrigidos pela
variao nominal do produto interno bruto (PIB) de 2010-2009, que foi 16,382%.
(Continua)
125 Sade
Programas do Ministrio da Sade
Executado
2010
Distribuio
(%)
Executado
2011
Distribuio
(%)
Variao real
2011-2010
(%)
Variao
(%)
Poltica de Promoo de Sade
(1446)
33,81 0,0 38,15 0,0 12,8 0,00
Outros (1201, 1291, 1336) 693,41 1,0 848,16 1,1 22,3 0,11
Execuo do MS em aes no
ASPS
5.730,73 8,0 6.228,99 7,9 8,7 -0,05
Inativos e pensionistas (89) 5.673,51 7,9 6.176,48 7,9 8,9 -0,04
Servio da dvida interna e externa
(905, 906)
44,96 0,1 28,14 0,0 -37,4 -0,03
UO 74202 Recursos sob supervi-
so da ANS
12,26 0,0 24,36 0,0 98,7 0,01
Regulao e Fiscalizao da Assis-
tncia Suplementar
12,26 0,0 24,36 0,0 98,7 0,01
Fonte: Siga Brasil.
Nota:
1
ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA).
2
Para a anlise da execuo do MS, foi considerada a execuo do rgo 36000 Ministrio da Sade, e da UO 74202
recursos sob superviso da ANS, que se referem aos emprstimos concedidos para liquidao de operadoras de planos
privados de assistncia sade (metodologia SPO). Este recurso existe desde 2004 e at 2011 j contabilizou, em
termos nominais, cerca de R$ 70 milhes.
3
De acordo com a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) de 2010 e 2011, consideram-se exclusivamente como aes
e servios pblicos de sade a totalidade das dotaes do rgo Ministrio da Sade, deduzidos os encargos previ-
dencirios da Unio, os servios da dvida, transferncia de renda a famlias e despesas nanciadas com recursos do
Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza (Brasil, 2011g e 2012i). Portanto, as despesas da UO 74202 Recursos
sob superviso da ANS, no fazem parte do clculo de gastos em ASPS. As informaes desta tabela referentes
despesa com ASPS contempla a despesa com pessoal nos programas, bem como as despesas referentes a emendas
parlamentares. Esta a razo pela qual os nmeros apresentados aqui diferem um pouco do apresentado na tabela 2.
Em relao s emendas parlamentares de 2011, do total de R$ 1,2 bilho executado, 64% foram destinados ao pro-
grama de ateno ambulatorial e hospitalar especializada (R$ 770 milhes), 24% aos programas de saneamento (R$
290 milhes) e 12% ao programa de ateno bsica.
A tabela 4 mostra os impactos que os novos programas priorizados pelo MS
tiveram no fnanciamento da ateno bsica. Cabe lembrar que o Plano Interno
de Trabalho do MS no aparece claramente na execuo oramentria e fnanceira
dos sistemas mais usualmente utilizados Sistema Integrado de Dados Oramen-
trios (Sidor) e Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siaf) , nem no
sistema Siga Brasil do Senado Federal. Ou seja, para anlise destas informaes,
tambm foram consideradas algumas informaes extradas da antiga Sala de Si-
tuao do MS, atualmente denominada Sala de Apoio a Gesto Estratgica,
44

bem como foram consideradas as informaes apresentadas no Relatrio Anual
de Gesto da Secretaria de Assistncia Sade.
44. A Sala de Situao, ou Sala de Apoio Gesto Estratgica, do Portal da Sade do MS (disponvel em:
<http://189.28.128.178/sage/#>), apresenta os recursos nanceiros que foram destinados a estados e municpios.
No totalmente compatvel com as informaes constantes do Sistema Integrado de Administrao Financeira (Sia),
no entanto, suas informaes so complementares na anlise em questo.
(Continuao)
TABELA 4
Evoluo da execuo do Programa Ateno Bsica em Sade do Ministrio da Sade
(2010 e 2011)
(Em R$ milhes atualizados pelo IPCA de 2011)
Programa Ateno
Bsica em Sade
Executado 2010 Distribuio (%) Executado 2011 Distribuio (%) Diferena (R$)
Outras despesas
correntes
(GND = 3)
10.408,95 96,79 11.781,05 92,3 1.372,10
20AD Piso de
ateno bsica
varivel Sade da
Famlia
6.334,98 58,91 7.197,73 56,4 862,75
20AI Auxlio-rea-
bilitao psicosso-
cial aos egressos de
longas internaes
psiquitricas no
SUS (De Volta para
Casa)
14,96 0,14 16,47 0,1 1,51
20B1 Servios
de ateno sa-
de da populao
do sistema peni-
tencirio nacional
8,80 0,08 3,31 0,0 (5,49)
2272 Gesto e
administrao do
programa
6,26 0,06 6,80 0,1 0,54
4641 Publici-
dade de utilidade
pblica
8,31 0,08 10,02 0,1 1,71
8573 Expanso
e consolidao
da estratgia de
Sade da Famlia
60,20 0,56 69,99 0,5 9,79
8577 Piso de
ateno bsica
xo
3.899,69 36,26 4.446,12 34,8 546,43
8581 Estru-
turao da rede
de servios de
ateno bsica de
sade
13,68 0,13 9,34 0,1 (4,35)
8730 Ateno
bsica em sade
bucal
24,71 0,23 2,43 0,0 (22,28)
8735 Alimen-
tao e nutrio
para a sade
37,35 0,35 18,84 0,1 (18,51)
Investimento
(GND = 4)
345,41 3,21 987,29 7,7 641,88
12l5 Construo
de UBS
- 0,00 553,44 4,3 553,44
(Continua)
127 Sade
Programa Ateno
Bsica em Sade
Executado 2010 Distribuio (%) Executado 2011 Distribuio (%) Diferena (R$)
8573 Expanso
e consolidao
da estratgia de
Sade da Famlia
13,77 0,13 25,78 0,2 12,01
8581 Estru-
turao da rede
de servios de
ateno bsica de
sade
314,41 2,92 376,19 2,9 61,78
8730 Ateno
bsica em sade
bucal
16,75 0,16 21,42 0,2 4,67
8735 Alimen-
tao e nutrio
para a sade
0,49 0,00 10,46 0,1 9,98
Total 10.754,36 100,00 12.768,34 100,0 2.013,98
Fonte: Siga Brasil.
Em 2011, foi lanado, no mbito do Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC), o Programa de Requalifcao das Unidades Bsicas de Sade, que tem
por objetivo melhorar as condies de trabalho dos profssionais de sade, alm
de modernizar e qualifcar o atendimento populao por meio de construo,
ampliao, reforma e informatizao das UBS. Este programa recebeu R$ 553
milhes destinados construo de 2.105 UBS (Pinto, Koerner e Silva, 2012).
Estes recursos mostram claramente o impacto que este programa de requalifca-
o teve no oramento: com esta nova ao, o investimento em ateno bsica
passou do patamar de 3,2% do valor executado em 2010 para 7,7% em 2011,
sendo que 4,3% foram provenientes deste novo investimento.
De acordo com o Relatrio Anual de Gesto 2012, da Secretaria de Ateno
Sade, R$ 542 milhes foram aprovados para a execuo de obras em 5.272
UBS instaladas (componente reforma), cujo impacto ser observado no PAB-fxo
(ao 8577), totalizando R$ 108 milhes. Este valor corresponde a 20% do total
de recursos pr-aprovados e que foram de fato empenhados em 2011, explicando
uma parte do incremento observado na execuo fundo a fundo.
O principal componente do PAB-fxo refere-se ao valor per capita repassado
aos municpios, que tiveram uma considervel alterao em 2011. Como descrito
na seo 3.1, que trata da ateno bsica, estas alteraes compreendem, alm de
reajuste do valor, a distribuio deste recurso por faixas, conforme critrios popu-
lacionais e renda, mediante portaria publicada em julho de 2011.
O PAB-varivel, que engloba, principalmente, os recursos para a estrat-
gia de Sade da Famlia, teve um aumento de recursos relacionado s mudanas
(Continuao)
nas composies das equipes de sade da famlia, consolidadas na nova PNAB.
De acordo com Pinto, Koerner e Silva (2012), essa mudana permitiu enfrentar
a estagnao do crescimento da ESF.
O crescimento da quantidade de agentes comunitrios de sade, bem como
o reajuste de sua remunerao, tambm teve impacto sobre o PAB-varivel, tendo
este incentivo aumentado, em termos nominais, cerca de R$ 224 milhes.
45
Vale
frisar que o aumento da cobertura populacional pelas equipes de sade bucal
tambm produziu impactos nesta ao.
Alm disso, outro componente importante no desenho do fnanciamento
do PAB-varivel foi a criao do incentivo fnanceiro no mbito do PMAQ-AB,
tendo sido garantidos cerca de R$ 54 milhes em recursos em 2011. Em 2012, o
impacto oramentrio referente a este incentivo tende a ser bem maior.
Se, por um lado, tem-se observado o esforo contnuo da estruturao
e expanso da ateno bsica, por outro lado, observa-se tambm a impor-
tncia que a rede de ateno especializada tem na sade, tendo sido respon-
svel por 46% de seu oramento em 2010 e 2011. Neste ltimo ano, cabe
mencionar algumas marcas do governo que tiveram destaque no que se
refere mdia e alta complexidade, entre elas a Rede Cegonha. No entanto,
o impacto deste novo programa ser observado de fato a partir de 2012. Em
2011, este componente apresentou cerca de R$ 700 mil, nos recursos trans-
feridos fundo a fundo.
A Rede de Ateno s Urgncias do SUS tambm teve seu papel de destaque
no oramento de 2011, quando foi reformulada a Poltica Nacional de Ateno
s Urgncias. So integrantes desta rede, mais especifcamente do componente
pr-hospitalar fxo, as UPAs, que, em 2011, foram responsveis pela execuo de
R$ 215,9 milhes, de acordo com dados do Siga Brasil.
Em relao aos restos a pagar (RP), em 2011, foram inscritos R$ 8,4
bilhes, ou seja, 10,8% do total executado pelo MS nesse ano. Registrou-se,
portanto, um aumento da inscrio de restos a pagar neste ano, uma vez
que, em 2010, foram inscritos 9,5% do montante executado naquele ano.
O grfico 2 mostra a distribuio destes recursos no pagos (inscritos em RP)
em relao modalidade de aplicao: em 2010, 15% do total de inscritos
em RP foram referentes aos recursos transferidos a estados, passando a con-
figurar 21% em 2011. Em contrapartida, pode-se observar uma queda do
percentual dos gastos diretos da Unio em relao a este montante, passando
de 36% para 33%.
45. Esta informao foi extrada da Sala de Situao do Ministrio da Sade em setembro de 2012.
129 Sade
GRFICO 2
Restos a pagar inscritos, saldo do valor executado e pago, por modalidade de aplicao
(2010 e 2011)
(Em %)
2A Restos a pagar inscritos em 2010: R$ 6,4 milhes
15
11
36
38
Transferncias a estados e DF Transferncias a municpios Aplicaes diretas Outros
2B Restos a pagar inscritos em 2011: R$ 8,4 milhes
Transferncias a municpios Transferncias a estados e DF Aplicaes diretas Outros
21
8
33
38
Fonte: Siga Brasil.
Um dos grandes problemas da inscrio de recursos em restos a pagar o
seu possvel cancelamento ou a prescrio. At a vigncia da Lei Complementar
(LC) n
o
141/2012, que regulamentou a EC n
o
29/2000, este era um problema
adicional para o fnanciamento do SUS, pois os recursos empenhados que foram
contabilizados para o cumprimento do mnimo constitucional no foram de fato
verifcados. Com esta nova lei, estes recursos cancelados ou prescritos devero ser
repostos at o fm do ano seguinte ao cancelamento/prescrio, mediante dotao
especfca para esta fnalidade, sem prejuzo do percentual mnimo a ser aplicado
no exerccio correspondente.
3.6.2 Regulamentao da EC n
o
29/2000: ser que valeu o esforo?
Transcorrida quase uma dcada desde as primeiras tentativas, a EC n
o
29/2000
foi fnalmente regulamentada por meio da Lei Complementar n
o
141, sanciona-
da pela Presidncia da Repblica em 13 de janeiro de 2012. Apesar de no ter
correspondido aos anseios daqueles que desejavam aumentar a participao dos
recursos da Unio no fnanciamento do SUS, a regulamentao desta emenda
tem seu papel de destaque na poltica de sade.
Um resultado relevante foi a defnio, por meio de instrumento adequado,
do que se entende por aes e servios pblicos de sade, para fns de verif-
cao do cumprimento da emenda. A rigor, a maior parte do rol de aes que
poderia ser considerada como aes e servios pblicos de sade e, principal-
mente, os critrios bsicos para este julgamento j constavam de regulamenta-
es anteriores, como a Portaria GM/MS n
o
2.047, de 5 de fevereiro de 2002;
a Resoluo n
o
316, de 3 e 4 de abril de 2002; e a Resoluo n
o
322, de 8 de
maio de 2003, ambas do Conselho Nacional de Sade (CNS). Entretanto, estes
diplomas legais foram seguidamente contestados sob a argumentao de serem
hierarquicamente insufcientes para alcanar o propsito de regular a emenda.
Como se sabe, a falta de uma regulamentao que no pudesse ser contestada
permitiu que fossem encontrados subterfgios para fugir do cumprimento efe-
tivo. Estes vazamentos permitiram que, segundo estimativas, cerca de R$ 16
bilhes deixassem de ser aplicados no SUS apenas pelos estados no perodo entre
2004 e 2008 (Fiocruz, 2012; Servo et al., 2011). Segundo as mesmas fontes, o
chamado dfcit de aplicao da Unio foi de R$ 3,08 bilhes de 2000 a 2008
e chegaria a cerca de R$ 6 bilhes se aos gastos do MS fosse adotada a mesma
anlise de compatibilidade com conceito de aes e servios pblicos de sade
da Resoluo n
o
322 do CNS, que era aplicada pela equipe do Sistema de Infor-
maes sobre os Oramentos Pblicos de Sade (SIOPS) na anlise de balano
das administraes estaduais.
46

Outro ponto positivo da regulamentao foi o tratamento a ser dado aos
restos a pagar cancelados, como mencionado anteriormente. Todo ano, uma par-
te dos recursos empenhados, e que entravam na contabilidade de cumprimento
da emenda, eram registrados para serem aplicados nos anos seguintes. Por uma
srie de motivos, parte destes recursos pode ter sua execuo cancelada, fato que
ocorre na Unio, nos estados e nos municpios. Somente o MS cancelou recursos
46. Nesse total no esto includos R$ 2,6 bilhes de restos a pagar cancelados no perodo 2000-2008.
131 Sade
da ordem de R$ 2,6 bilhes no perodo 2000-2008. Agora, a regulamentao
defne que os recursos cancelados, que entraram na conta para se alcanar o valor
mnimo, devem ser repostos e como isto deve ser feito.
Alm desses dois itens mencionados, a Lei Complementar n
o
141 tambm
se mostrou presente no que tange regulamentao acerca do descumprimento
do percentual mnimo gasto em sade previsto em lei. A partir desta lei, fcou de-
fnido que aqueles entes que descumprirem o valor mnimo previsto para ser gas-
to em aes e servios pblicos de sade em determinado ano devero compensar
esta diferena no ano seguinte, sem que esta diferena entre na contabilidade do
valor gasto neste ano.
A LC n
o
141 frustrou, no entanto, as esperanas dos segmentos que lutavam
pelo aumento da participao federal no fnanciamento do SUS. A pretenso do
movimento social Primavera da Sade era de que a Unio aplicasse 10% de
sua receita corrente bruta. No entanto, o texto aprovado no Congresso Nacional
manteve a forma de clculo da participao federal no fnanciamento do SUS, qual
seja a variao do PIB como base de clculo da vinculao de recursos da Unio.
O argumento do movimento social para a mudana na regra de clculo da
Unio est baseado na premissa de que, apesar de ter sido observado um grande
aumento nos recursos para o fnanciamento da sade nas trs esferas, o esforo da
Unio tem sido proporcionalmente menos intenso. Esta afrmao respaldada pelas
seguintes constataes: i) crescente participao da Unio na carga tributria total;
ii) manuteno da participao relativa da sade nos gastos sociais da Unio, como
percentual do PIB, enquanto se verifca aumento signifcativo do gasto social
federal;
47
iii) diminuio da participao relativa dos gastos federais com aes e
servios pblicos de sade em relao receita corrente bruta da Unio; e iv) dimi-
nuio da participao relativa dos recursos federais no fnanciamento do SUS de
quase 60%, em 2000, para cerca de 45% em 2010.
Em parte, a diminuio da participao relativa da Unio no fnanciamento
do SUS argumento mais amplamente utilizado pode ser explicada pela baixa
participao de estados e municpios no fnanciamento da sade no ano 2000.
Mas tambm preciso considerar que a participao da Unio partiu de uma base
no muito expressiva em 2000
48
e, ademais, nos anos seguintes, o que deveria ser
um valor mnimo correo pela variao nominal do PIB , passou, na maioria
dos anos, a funcionar como teto das aplicaes da Unio no SUS.
47.

O gasto social federal cresceu de 11,2% do PIB, em 1995, para 15,8% do PIB, em 2009, enquanto os gastos
federais com sade se mantiveram em torno de 1,7% do PIB no mesmo perodo (Ipea, 2011; Castro et al., 2012).
48.

A mudana na forma de vinculao dos recursos federais para o SUS, para uma situao que no signicasse
repercusso nanceira mais intensa e imediata sobre o nvel de gasto da Unio com a sade, foi a frmula encontrada
para a obteno do nihil obstat da rea econmica do governo aprovao da EC n
o
29/2000.
Apesar da derrota sofrida pelo movimento social em relao ao aumento de
recursos federais para a sade, em maro de 2012, a articulao de diversas entida-
des da sociedade civil lanou o Movimento Nacional em Defesa da Sade Pblica,
propondo um projeto de lei de iniciativa popular com o objetivo de alterar o
valor mnimo a ser aplicado pela Unio como o equivalente a 10% de sua receita
corrente bruta.
49
Outro ponto em que a LC n
o
141 deixou a desejar refere-se aos
critrios de transferncia de recursos da Unio para estados e municpios e dos
estados para os municpios.
No tocante a essa questo, nada que pudesse ser objeto de operacionaliza-
o mais imediata foi includo na lei complementar. Pelo contrrio, o dispositi-
vo que se refere aos critrios de transferncia at aumenta o grau de difculdade
para sua implementao por diversos motivos: i) ao acrescentar outros requisi-
tos; ii) ao retornar, sem nenhum modifcao, ao Artigo 35 da Lei n
o
8.080:
50
e
iii) ao revogar o pargrafo 1
o
do referido artigo, que previa o percentual de 50%
transfervel pelo critrio populacional simples, o nico dispositivo que poderia
ter aplicabilidade imediata. Mantm, contudo, o pargrafo 2
o
do inciso III do
Artigo 77 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT), que
estabelece que, dos recursos da Unio, 15%, no mnimo, sero aplicados nos
municpios, segundo o critrio populacional, em servios de ateno bsica. Ou
seja, uma tarefa herclea tentar incorporar em uma frmula de distribuio
de recursos quase uma dezena de dimenses e requisitos. A menos que, como
tem sido feito, haja uma utilizao parcial e isolada de diferentes dimenses
e critrios. Pensando desta forma, todos os repasses vigentes atendem a, pelo
menos, um dos critrios previstos. Mas convm lembrar que o Artigo 35 da Lei
n
o
8.080 fala, no caput, em combinao de critrios para defnio dos valores a
serem transferidos a estados, Distrito Federal e municpios.
De importante, houve o reconhecimento de que os recursos destinados para
investimentos devem merecer tratamento diferenciado daquele concebido para
as transferncias para custeio. Mas a alocao de recursos para investimento ter
critrios prvios defnidos? Ou estes continuaro a ser negociados ano a ano e re-
passados mediante convnios? O repasse, por convnio, pode ser aceitvel, desde
que os critrios sejam defnidos previamente, pois isto d maior transparncia aos
repasses e mais segurana instncia receptora.
O principal objetivo da alocao regional dos recursos pblicos deve ser aten-
der s necessidades de sade da populao. No caso da Unio, a distribuio de
seus recursos deve servir tambm para reduzir desigualdades injustas. Desta forma,
49. Na Cmara Federal j existem duas iniciativas de parlamentares, apensadas, sendo apreciadas na Comisso de
Seguridade Social e Famlia (CSSF), as PLPs n
os
123/2012 e 124/2012, respectivamente de autoria dos deputados
Darcisio Perondi e Eleuses Paiva, com a mesma nalidade.
50. O Artigo 35 da Lei n
o
8.080 no autoaplicvel e jamais foi regulamentado.
133 Sade
devem ser tambm consideradas as capacidades de autofnanciamento de estados
e municpios e a distribuio das aes e servios de sade no territrio (Fiocruz,
2012, p. 136). Uma questo central como medir necessidade de sade, ou que
indicadores devem ser utilizados para medi-la. No Brasil, diversos estudos analisa-
ram a questo da utilizao de indicadores de necessidade de sade para orientar
propostas de alocao de recursos entre as instncias gestoras do SUS. A ttulo de
exemplo, so citados os trabalhos realizados por Porto et al. (2001), Heimann et al.
(2002), Machado et al. (2003) e Viegas et al. (2004). Os dois primeiros discutem
critrios para distribuio dos recursos federais para estados e municpios. Os dois
ltimos simulam critrios para transferncias de recursos estaduais para os muni-
cpios do estado de Minas Gerais. A maioria destes trabalhos, como dito, discute
a distribuio dos recursos federais com base em indicadores de necessidades de
sade. Contudo, dadas as diferenas socioeconmicas entre as UFs, tambm de-
veria ser considerada nesta discusso a capacidade de participao de estados e
municpios no fnanciamento do SUS.
4 TEMA EM DESTAQUE REGIONALIZAO DA SADE:
UM PROCESSO EM CONSTRUO
A discusso sobre regionalizao da sade no Brasil anterior prpria implan-
tao do SUS. H relatos de experincias de regionalizao na dcada de 1920.
Entre as experincias relatadas encontram-se aquelas conduzidas pelos estados
da Bahia e de So Paulo (Mello, Ibaez e Viana, 2011; Arajo, Ferreira e Nery,
1973). Em ambas as experincias, o processo referia-se desconcentrao admi-
nistrativa e oferta pblica de servios regionais de sade.
51

Deve-se relembrar que, quando se trata da organizao do sistema de sade
em todo o pas, o acesso aos servios de assistncia era predominantemente baseado
na insero no mercado formal de trabalho e no sistema previdencirio, com par-
ticipao majoritria do Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia
Social (INAMPS) e do Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS) e grande
participao do pagamento direto do bolso no fnanciamento (Ipea, vrios anos).
52

Isto fez com que a oferta de servios tambm se concentrasse nos espaos em que
este pblico residia. Como o mercado formal de trabalho, tanto em volume como
em participao, era muito maior nas regies centro-sul do pas, foi nestas que se
concentraram os investimentos em infraestrutura e a oferta de profssionais, orga-
nizados por uma lgica predominante de mercado.
51. A atuao do setor pblico estava mais voltada ao controle de endemias, com algumas aes de vigilncia e
ateno bsica em sade.
52. O acesso da populao mais pobre dependia da benemerncia de instituies de assistncia social e lantrpicas,
em sua maioria vinculada a grupos religiosos.
O perodo entre o fm dos anos 1970 e incio dos anos 1980 fcou marcado
pela busca de um desenho de polticas pblicas nacionais visando ampliao do
acesso da parcela mais pobre da populao assistncia a sade. Neste perodo
surgem, por exemplo, o Programa de Interiorizao das Aes e Servios de Sade
(PIASS). Criado em 1979, este programa atuou, principalmente, em dez estados
do Nordeste e contou com o apoio de secretrios estaduais de sade e da prpria
Previdncia Social (CONASS, 2011). Na dcada de 1980, houve movimentos de
integrao das aes por meio das Aes Integradas de Sade (AIS), em 1983
e de descentralizao, com a proposta de criao do Sistema nico Descentraliza-
do da Sade (SUDS), em 1987 (CONASS, 2011).
Ainda assim, no momento da promulgao da CF/88, a oferta desses servi-
os encontrava-se fortemente concentrada na regio centro-sul do pas, e a maior
parte da populao, mesmo nestas regies, no tinha acesso a muitos deles. Desta
forma, havia um problema de desigualdade no acesso aos servios de sade asso-
ciado a duas dimenses: social e regional.
O processo de democratizao e a presso social pela construo de um
sistema universal de sade levaram criao do SUS (Ipea, vrios anos). Somente
neste momento, da promulgao da CF/88, que se declara a sade como direito
de todos e dever do Estado.
O SUS deveria ser organizado de acordo com as seguintes diretrizes: des-
centralizao, atendimento integral e participao da comunidade (Brasil, 1988,
Artigo 198). A CF/88 dispe tambm que as aes e os servios pblicos de sade
deveriam integrar uma rede regionalizada e hierarquizada.
Nesse momento histrico, as defnies sobre rede, regionalizao e hierarqui-
zao vinham sendo construdas a partir dos debates e do processo de implantao
do SUS, cujo incio foi marcado por uma predominncia da aplicao do princpio
de descentralizao (Vianna, Lima e Ferreira, 2010). Assim, como ser discutido
na subseo 4.1, ainda que a regionalizao estivesse contemplada na CF/88, ela
s ganhou fora no incio dos anos 2000, com a Norma Operacional da Assistn-
cia Sade (Noas), de forma mais prioritria com o Pacto pela Sade em 2006
e, mais recentemente, com as alteraes propostas pelo Decreto n
o
7.508/2011.
Neste momento, amplia-se tambm a discusso sobre redes de ateno, proposta
que se apresenta como uma das possveis solues para a concentrao regional da
oferta de servios, que, como ser discutido a seguir, representa um dos desafos a
serem enfrentados pela regionalizao.
Este captulo deve ser considerado como uma introduo geral discusso
sobre regionalizao dos servios de sade no Brasil. Na subseo 4.1, retomar-se-,
brevemente, a discusso sobre descentralizao e regionalizao, com apresen-
tao das decises normativas e dos processos recentes relacionados discusso
135 Sade
sobre esta diretriz. Na subseo 4.2 ser ressaltada a importncia da organizao
estrutural da oferta e do fnanciamento do sistema de sade brasileiro para a
questo da regionalizao da sade. Em seguida, ser discutida sua relao com
a formao de redes de ateno.
4.1 Descentralizao e regionalizao: normatizao, universalidade, integralidade
Da perspectiva normativa, por meio da CF/88 e de suas normatizaes imediata-
mente subsequentes, como a Lei n
o
8.080/1990 (Lei Orgnica da Sade), estabe-
leceu-se um projeto poltico audacioso para organizao do sistema pblico de
sade, que deve ser, em um s tempo, nacional e universal, mas tambm descentra-
lizado, unifcado e hierarquizado no territrio, atendendo diversidade regional do
pas (Vianna, Lima e Ferreira, 2010, p. 2.318). Todavia, o processo de descentrali-
zao avanou muito mais rpido que a discusso sobre regionalizao.
Enquanto, no perodo anterior, observa-se mais um processo de desconcen-
trao administrativa no mbito dos governos estaduais e de interiorizao dos
servios de sade, no perodo ps-constitucional, a descentralizao est mais relacio-
nada a um processo de redefnio de responsabilidades dos entes governamentais,
com ampliao do poder decisrio de estados e, principalmente, dos municpios.
Como bem colocado por Lima et al. (2012, p. 1.904),
frente concentrao geogrfca de servios de maior complexidade, s diferenas
de porte populacional e condies poltico-institucionais dos Entes Federativos
no Brasil, h necessidade de conformao de arranjos regionalizados de ateno
sade que no se restringem aos seus limites administrativos, sendo a interdepen-
dncia entre os governos bastante signifcativa. Admitindo mltiplos partcipes,
a regionalizao na sade um processo poltico, condicionado pelas relaes
estabelecidas entre diferentes atores sociais (governos, organizaes, cidados) no
espao geogrfco.
Nesse perodo, a descentralizao das aes e servios pblicos no pas foi
implantada a partir de um forte processo de municipalizao. Isto se deve, em
parte, a uma viso de que o ente municipal seria aquele mais prximo da popu-
lao e isto faria com que ele tivesse uma compreenso mais clara de suas neces-
sidades. Complementarmente, esta proximidade levaria a populao a recorrer
primeiramente ao municpio, contribuindo para que este prestasse o servio de
modo mais adequado.
Outra explicao para esse avano rpido da descentralizao seria que a
implantao do SUS ocorreu no mbito de um processo de redemocratizao
com fortes presses sociais por mais participao e aproximao do Estado da po-
pulao, incluindo a desconcentrao do poder como forma de evitar um perodo
como aquele que fora vivido durante o regime militar.
Adicionalmente, um dos objetivos do novo sistema era ampliar a cobertura
de aes e servios de sade com fnanciamento pblico. A universalizao do
acesso requeria a expanso da cobertura (e ampliao da oferta) de servios, tan-
to para os diversos grupos populacionais quanto entre as regies do pas. Havia
uma compreenso que isto s poderia ser alcanado por meio de um processo de
descentralizao. Ou seja, a extenso de cobertura era um requisito para a univer-
salizao do acesso e este seria requisito para o alcance de outros princpios, como
o da integralidade.
Essas seriam algumas das explicaes para o avano mais rpido do processo
de descentralizao frente ao de regionalizao. Viana, Lima e Ferreira (2010,
p.1-2) defnem
regionalizao como um processo poltico que envolve mudanas na distribuio de
poder e o estabelecimento de um sistema de inter-relaes entre diferentes atores so-
ciais (governos, agentes, organizaes, cidados) no espao geogrfco. Inclui, ainda,
a criao de novos instrumentos de planejamento, integrao, gesto, regulao e
fnanciamento de uma rede de aes e servios de sade no territrio.
A partir desse conceito, estes autores apresentam outras importantes expli-
caes, alm da questo j mencionada do discurso contra o regime militar e o
autoritarismo, considerando a perspectiva da efetividade da ao pblica: i) no
havia um projeto de desenvolvimento, o que seria importante para se entender
o processo de descentralizao em um contexto mais amplo: no apenas como
um processo de transferncia de recursos e responsabilidades para o ente muni-
cipal, mas sim como um processo poltico-econmico-social nos territrios; ii)
as polticas territoriais no foram consideradas como prioritrias no processo de
redemocratizao e implantao de polticas pblicas nos anos 1990, e tampouco
se considerou a dimenso territorial das polticas setoriais; e iii) no processo de
descentralizao, acentua-se o papel dos municpios, mas no se implementa, na
estrutura federativa, uma poltica clara que considere o papel dos estados. Assim,
criam-se canais de comunicao direta, principalmente via transferncias, entre o
governo federal e os municpios.
Todavia, outra diretriz importante do sistema que ele seria nico, incluindo
neste termo a percepo de que deveria ser implantado de forma coordenada pelos
trs entes da Federao. No processo de descentralizao com forte orientao mu-
nicipalizante, os estados fcaram em uma situao de indefnio institucional/orga-
nizacional e, por diversas vezes, tentou-se resgatar e redefnir seu papel no processo
de construo do SUS. Se, para a descentralizao, no havia clareza deste papel,
para a regionalizao, considerava-se imprescindvel a participao dos estados.
Nos ltimos dez anos, houve diversas tentativas de se estabelecer claramente
o papel dos estados na construo do SUS. Neste perodo, destacam-se a Noas,
137 Sade
publicada em 2001 e 2002, e as recentes discusses sobre o Pacto de Gesto (Ipea,
vrios anos; Viana, Lima e Ferreira, 2010) e o Decreto n
o
7.508/2011.
Por meio da Noas, amplia-se a participao dos municpios na gesto da
ateno bsica e o entendimento de que h precondies para a integralidade.
Estas precondies no podem, na maioria das vezes, ser garantidas por um nico
municpio, sendo necessrios mecanismos de coordenao entre eles. Assim, a
Noas-SUS 01/01 baseia-se, portanto, no reconhecimento da regionalizao em
sade fundamental para a consolidao dos princpios de universalidade, equi-
dade no acesso e integralidade da ateno, nesse momento especfco da imple-
mentao do Sistema nico de Sade. Vale destacar que o aprofundamento do
processo de regionalizao s possvel em face dos avanos decorrentes do intenso
processo prvio de descentralizao, com nfase na municipalizao, induzido pelas
Normas Operacionais Bsicas do SUS 01/93 e 01/96, que possibilitou a emer-
gncia de milhares de gestores municipais como atores polticos e afrmou a sua
responsabilidade sanitria. Alm disso, a experincia acumulada com o processo
de descentralizao trouxe novos elementos para o amadurecimento da refexo
sobre as especifcidades do papel do gestor estadual no Sistema nico de Sade
(Brasil, 2001, p. 5, grifo nosso).
Essa norma traz uma leitura de que a descentralizao criou as bases para
se avanar na regionalizao. Ela estabelece um dos instrumentos importantes
para o processo de regionalizao, o Plano Diretor de Regionalizao (PDR),
a ser elaborado a partir de um processo coordenado pelas secretarias estaduais
de sade (CONASS, 2011), envolvendo os municpios e buscando estabelecer
regies de sade para todo o estado. Ele deve ser um instrumento de planejamento
das aes com enfoque territorial-populacional, respeitando a autoridade do gestor
municipal. Assim, o PDR visto como um instrumento no processo de regiona-
lizao da assistncia sade em cada estado, devendo ser elaborado a partir da
defnio de prioridades com vistas a atender s necessidades de sade da popula-
o. Vinculam-se a este o Plano Diretor de Investimento (PDI) e a Programao
Pactuada e Integrada (PPI).
Na Noas 01/2002 destaca-se a regionalizao como um processo que
dever contemplar uma lgica de planejamento integrado, compreendendo as no-
es de territorialidade, na identifcao de prioridades de interveno e de confor-
mao de sistemas funcionais de sade, no necessariamente restritos abrangncia
municipal, mas respeitando seus limites como unidade indivisvel, de forma a ga-
rantir o acesso dos cidados a todas as aes e servios necessrios para a resoluo
de seus problemas de sade, otimizando os recursos disponveis (Brasil, 2002).
Nessa concepo de regionalizao, encontra-se tambm a ideia de hierar-
quia de municpios relacionadas a sua capacidade de gesto e organizao do siste-
ma. A Noas incorpora o conceito de municpio polo, municpio que, de acordo
com a defnio da estratgia de regionalizao de cada estado, apresente papel de
referncia para outros municpios, em qualquer nvel de ateno (Brasil, 2001).
Essa discusso teve avano com o apoio da teoria criada em 1955 por Perroux,
considerada clssica no campo da economia, por desenvolver a noo de polo de
desenvolvimento para explicar as razes do processo de concentrao de riquezas
e o papel das indstrias motrizes no processo de desenvolvimento regional e local.
Corrobora esse pensamento a Teoria do Lugar Central, de Christaller (1933) apud
Corra, ao especifcar que algumas cidades, por conta de seu porte econmico, so
vistas como polarizadoras e atraem outras cidades com a oferta de bens e servios.
Essas teorias serviram de base para o aprofundamento do estudo sobre a diretriz de
regionalizao, especialmente por apontarem elementos passveis de apropriao
pelo campo da Sade Coletiva (Jacometti e Stephan-Souza, 2010, p. 16).
Nessas normas, a regio de sade foi defnida como a base territorial do pla-
nejamento, que poderia ultrapassar os limites administrativos dos estados e deveria
considerar as relaes entre os municpios, as necessidades em sade da populao
e a oferta de servios. Um estado poderia se dividir em macrorregies, regies e/ou
microrregies de sade, a depender do modelo de regionalizao por este adotado
em seu processo de planejamento e conforme diretrizes estabelecidas.
Ainda que as Noas de 2001 e 2002 tenham criado novos e importantes
instrumentos que comporiam o processo de regionalizao, outras difculdades
continuariam presentes nos anos seguintes, incluindo: a no soluo, a partir
das modalidades propostas, dos problemas referentes diferena de capacidade
gerencial de municpios e estados;
53
o fato de a estrutura do repasse federal ser
baseada em diversos mecanismos de incentivos, por vezes muito pulverizados;
a rigidez normativa de um processo que deve considerar a dinmica e os fuxos
populacionais; entre outros.
Destaca-se a importncia para essa discusso das consideraes acerca da
capacidade fnanceira dos municpios e da forma como o fnanciamento estava
estruturado no momento em que a Noas foi publicada. Cabe lembrar que, at o
ano 2000, 70% dos recursos pblicos aplicados em sade provinham do governo
federal. Naquele ano, foi promulgada a EC n
o
29, que promoveu um aumento
da participao de estados e municpios no fnanciamento do SUS, fazendo com
que, onze anos depois, ao longo da dcada seguinte, eles passassem a responder
53. A Norma Operacional Bsica de 1996 (NOB 96) havia estabelecido duas condies de gesto: gesto municipal
da ateno bsica e gesto municipal dos sistemas de sade. A habilitao dos municpios em uma ou outra forma de
gesto dependia da oferta de sade e sua capacidade de produzir outros servios de sade alm da ateno bsica.
Em 2002, a Norma Operacional de Assistncia Sade (Noas) ampliou as reas de atuao mnimas dos municpios na
ateno bsica, para incluir a vigilncia de algumas doenas e agravos (tuberculose, hansenase, hipertenso, diabetes)
e ateno sade de grupos populacionais (sade da criana, da mulher), alm da sade bucal. Dene-se, assim, a
condio de Gesto Plena da Ateno Bsica Ampliada. Os estados poderiam ser habilitados na condio de gesto
avanada ou gesto plena do sistema estadual. Estas habilitaes geraram diferenas nas transferncias de recursos
do governo federal para os governos municipais.
139 Sade
por aproximadamente metade dos recursos investidos. Ainda que a principal mo-
dalidade de aplicao dos recursos federais fosse por meio da descentralizao de
recursos para estados e, principalmente, para municpios (Servo et al., 2011), o
Ministrio da Sade vinha sendo criticado por uma excessiva normatizao da
forma de repasses (Lima et al., 2012; Goulart, 2001).
As discusses continuaram e uma nova proposta foi elaborada e publicada
em 2006, sob a denominao de Pacto de Gesto. Este pacto reforou a diretriz
de regionalizao, sem desconhecer os processos anteriores. Nele, a regionalizao
defnida como um processo de constituio das regies de sade, onde se orga-
nize uma rede regionalizada e hierarquizada de ateno visando universalidade
do acesso, a equidade, a integralidade e resolutividade das aes e servios de
sade (Brasil, 2005, p. 18).
As regies de sade so entendidas como recortes territoriais em espaos
geogrfcos contnuos (Brasil, 2007, p. 25), que no se restringem aos limites ad-
ministrativos, devendo considerar as diversidades locais, as identidades econmi-
cas, sociais e culturais, bem como as infraestruturas existentes no s especfcas
do setor sade, mas nas reas de transporte e comunicao (Brasil, 2007). Estas
deveriam ser organizadas de forma a favorecer a cooperao e a solidariedade
entre os gestores. Estas regies de sade deveriam ser construdas considerando a
economia de escala, o acesso a servios de qualidade, os fuxos assistenciais e as re-
des virias existentes e com fexibilidade para responder s diversidades regionais.
Ademais, considerava como pressupostos da regionalizao a subsidiariedade a
esfera local deveria exercer as funes para as quais tivesse capacidade, sem que
estas fossem absorvidas ou transferidas para outras esferas; a cooperao por meio
de mecanismos que promovessem a articulao e pactuao; coeso regional; a
responsabilizao pelos compromissos assumidos; a territorializao, entendida
como a clara defnio da espacialidade regional, considerando as regies de sade
existentes e as especifcidades regionais (Brasil, 2005).
O pacto observou, tambm, a necessidade de se avanar na organizao
do fnanciamento da sade, particularmente na forma como os recursos federais
seriam transferidos para estados e municpios e tambm entre estes entes. Esta
reorganizao foi feita por meio dos blocos de fnanciamento, os quais buscavam
dar maior autonomia para os gestores municipais aplicarem os recursos transfe-
ridos pelo governo federal.
54
Isto denota que os processos de descentralizao e
regionalizao deveriam ser pensados em constante articulao.
54. Em 2006, j haviam sido identicadas mais de cem formas de transferncia de recursos federais para outros
Entes Federados, havendo uma reclamao de que o processo de descentralizao destes recursos apresentava um
forte componente de tutela federal. No Pacto de Gesto proposta uma organizao destas transferncias em blocos
(denominados blocos de gesto) e, por meio destes, seria dada maior autonomia no uso dos recursos em cada bloco.
Esta discusso fez parte do captulo Sade, na edio 14 deste peridico.
O Pacto de Gesto estabeleceu os Termos de Compromisso de Gesto
(TCGs) a serem pactuados entre Entes Federados, contendo objetivos, metas,
atribuies e responsabilidades sanitrias, indicadores de monitoramento e ava-
liao (CONASS, 2011). Neste pacto, foram criados tambm os Colegiados de
Gesto Regional (CGRs), os quais eram:
Formados por representao do estado (do nvel central ou das estruturas de repre-
sentao regional das Secretarias de Estado de Sade) e do conjunto de municpios
das regies [de sade], podem ser considerados uma inovao da poltica de sade
ao criar um canal permanente de negociao e deciso intergovernamental, com
regras defnidas e funcionamento estvel, o que possibilitar preencher aquilo que
chamamos de vazio de governana regional. Os CGRs permitem a identifcao
de problemas, a defnio de prioridades e de solues para organizao da rede
assistencial, bem como a formalizao de novos modelos de relacionamento entre
provedores pblicos e privados. Dessa forma, podem ser um instrumento poderoso
para a constituio de objetivos compartilhados e do estabelecimento de uma lgica
voltada para o bem-estar da populao e as necessidades de sade na proviso dos
servios (Viana, Lima e Ferreira, 2010).
Ainda que se expressem essas expectativas em relao aos CGRs, houve
limitaes de governana, particularmente, no que se refere soluo para orga-
nizao da rede assistencial e formalizao de novos modelos de relacionamento
entre provedores pblicos e privados. A implantao dos CGRs no territrio
nacional foi diferenciada, em grande parte, devido s distintas capacidades de
gesto e articulao dos Entes Federados, alm das condies sociais e outras
dimenses do desenvolvimento regional.
Lima et al. (2012) avaliaram a implantao do Pacto de Gesto e apresen-
taram uma agregao dos estados brasileiros em quatro grupos de acordo com
sua adeso ao pacto at 2010, incluindo estados com adeso municipal abaixo de
50% at estados com 100% de adeso municipal.
Grupo 1: estados com baixo percentual de adeso municipal (abaixo de 50%): Acre,
Amazonas, Amap, Bahia, Pernambuco, Piau, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul,
Sergipe e Tocantins;
Grupo 2: estados com percentuais mdios de adeso municipal (entre 50% e 70%):
Maranho, Paraba e Roraima;
Grupo 3: estados com alto percentual de adeso municipal (acima de 70% at
99%): Alagoas, Esprito Santo, Gois, Minas Gerais, Mato Grosso, Par, Rondnia,
Santa Catarina e So Paulo;
Grupo 4: estados com adeso total dos municpios (100%): Cear, Mato Grosso do
Sul, Paran e Rio Grande do Norte (Lima et al., 2012, p. 1.908).
141 Sade
Lima et al. (2012) agregam os fatores explicativos para esta diversidade de
implantao em trs grandes blocos, relacionados a seguir.
1) Histrico-estrutural: antiguidade do processo, presena de identidade
regional, dinmica socioeconmica, caractersticas do sistema de sade
(complexidade, perfl e distribuio da oferta de servios).
2) Poltico-institucional: incluindo legado de implantao de polticas pr-
vias de descentralizao e regionalizao da sade, aprendizado institu-
cional acumulado pelas instncias colegiadas do SUS e pelos governos
estaduais e municipais nos diversos campos e funes gestoras da sade,
existncia de uma cultura de negociao intergovernamental, qualidade
tcnica e poltica da burocracia governamental, grau de democratizao
da operao e conduo das polticas de sade.
3) Conjuntural: perfl e trajetria dos atores polticos, dinmica das re-
laes intergovernamentais, e grau de prioridade do pacto na agenda
governamental de estados e municpios.
Assim, observa-se que seriam necessrios processos adicionais de pactuao,
planejamento e discusso federativa; organizao e regulao do sistema de sade
como um todo incluindo sua parte privada; planejamento de polticas pblicas
com uma dimenso territorial e gesto, discusses que vo alm do setor sade.
Alm disso, os gestores municipais demonstram preocupao em assumir com-
promissos regionais e no ter a devida contrapartida dos estados e do governo
federal. Alguns afrmam que j houve vrias tentativas de empurrar a respon-
sabilidade para os municpios sem a devida contrapartida em termos de apoios
tcnicos e fnanceiros (Roese, 2012).
55
Em 2011, como parte do processo de regulamentao da Lei n
o
8.080/1990,
foi publicado o Decreto n
o
7.508 que, entre outros, cria o Contrato Organizativo
da Ao Pblica (COAP).
56
O contrato integraria vrios instrumentos existentes,
incorporando, entre outros, o Pacto de Gesto. Ele tambm criaria novos ins-
trumentos que permitiriam avanar na regionalizao. A partir deste decreto, o
antigo CGR passa a ser denominado de Colegiado Intergestores Regional (CIR).
As relaes deste decreto com os instrumentos existentes e as partes constitutivas
do COAP esto resumidas na fgura 1.
55. Segundo o Ministrio da Sade, em abril de 2011, 419 CGRs estavam presentes em 24 estados e 5.330 municpios,
todavia, com diferentes processos de implementao. Informaes disponveis no Portal da Sade do MS em: <http://
portal.saude.gov.br/portal/saude/prossional/visualizar_texto.cfm?idtxt=28709>. Acesso em: dez. 2012.
56. Este decreto foi analisado na edio 20 deste peridico. Alm da breve discusso sobre a regionalizao, nesta
edio, na seo 3, so apresentadas as novidades quanto a Renases e Rename.
FIGURA 1
O Pacto pela Sade e o Decreto n
o
7.508/2011
2006-2011 2012
Prioridades,
objetivos,
metas e
indicadores
Parte I
Das responsabilidades
organitivas
executivas
oramentrio-nanceiras
Do monitoramento/avaliao
Indicador de desempenho
Parte II
Parte III
Parte IV
PCEP
DCU
TLFG
TCG
COAP
Aprimoramento dos
instrumentos
Renases
Rename
Fonte: Ministrio da Sade.
Obs.: Protocolo de Cooperao entre Entes Pblicos (PCEP); Declarao de Comando nico (DCU), refere-se a gesto de
prestadores que constam da Programao Pactuada e Integrada (PPI);
57
Termo de Limite Financeiro Global (TLFG), trata
dos recursos federais de custeio transferidos as Unidades Federadas nos blocos de nanciamento.
O Decreto n
o
7.508/2011 defne regies de sade como espao geogrfco con-
tnuo constitudo por agrupamentos de Municpios limtrofes, delimitado a partir de
identidades culturais, econmicas e sociais e de redes de comunicao e infraestrutura
de transportes compartilhados, com a fnalidade de integrar a organizao, o planeja-
mento e a execuo de aes e servios de sade (Brasil, 2011d). Estas regies seriam
constitudas pelos estados, em pactuao com os municpios, e deveriam conter, no
mnimo, aes e servios de sade de: ateno primria, urgncia e emergncia, ateno
psicossocial, ateno ambulatorial especializada e hospitalar e vigilncia em sade.
58
57. A PPI seria aprovada pela Comisso Intergestores Bipartite (CIB) para estabelecimento dos limites nanceiros
relacionados aos repasses federais para os municpios.
58. O texto da Noas j trazia uma noo de que uma oferta assistencial mnima dependeria da coordenao das aes,
visto que parte dos servios no estaria presente em todos os municpios. No captulo que trata da garantia do primeiro
nvel de referncia intermunicipal e da qualificao de microrregies na assistncia sade, encontra-se o seguinte
texto: Do ponto de vista da organizao da assistncia sade, alm da melhoria da qualidade e resolutividade da
Ateno Bsica, no mbito municipal, importante garantir o acesso de toda a populao, o mais prximo possvel de
sua residncia, a um grupo de servios conformadores do primeiro nvel de referncia em mdia complexidade, nem
sempre disponvel em todos os municpios, que compreende: laboratrio, radiologia simples, ultra-sonograa obsttrica,
atendimento psicoterpico, sioterapia bsica, algumas aes odontolgicas especializadas e leitos hospitalares para
atendimento do parto normal, primeiro atendimento em clnica mdica e pediatria (Brasil, 2001, p. 18).
143 Sade
Lenir Santos, uma das protagonistas nas discusses que levaram publica-
o do Decreto n
o
7.508/2011, afrma que
a conformao de uma regio de sade no pode se ater apenas ao conceito de territrios
limtrofes, uma vez que deve conter todos os elementos que possibilitem a efetividade do
direito sade. Ela deve ser dotada de caractersticas que lhe permitam compreender ser-
vios em qualidade e quantidade sufcientes para garantir direitos sociais essenciais para
a qualidade de vida. A regio de sade no esteve ainda no palco do SUS como estrela
essencial para a efetiva regionalizao dos servios de sade e uma governana regional
centrada nas necessidades regionais e no desempenho dos servios (Santos, 2012, p. 12).
59
Na avaliao dessa autora, o Decreto n
o
7.508 estabelece as bases para a
construo de efetivas regies de sade, condies estas que no estiveram pre-
sentes at o momento no SUS, sendo a principal delas o estabelecimento de CIR
como espao real de gesto e deciso.
O primeiro estado a aderir ao COAP foi o Cear, que o fez em agosto de 2012,
seguido pelo Mato Grosso do Sul. Entre as possveis explicaes para esta lenta adeso,
encontra-se o fato de que a assinatura de contrato entre Entes Federados implica um
compromisso formal maior que aquele estabelecido em processos de pactuao anteriores.
O COAP prev incentivos e sanes, os quais devem ser pactuados em cada
contrato. Todavia, como o primeiro contrato foi assinado em 2012, ainda no
est claro como este processo funcionaria e no possvel avaliar ainda sua efetivi-
dade. Outra possvel explicao para o lento processo de adeso ao COAP estaria
no processo de reviso de suas regies de sade em face das novas exigncias do
decreto. Contudo, ser necessrio fazer uma avaliao mais aprofundada deste
processo para melhor compreender seus desafos.
Alm das questes federativas e relativas gesto, so necessrios investi-
mentos para que cada regio seja capaz de responder por todos estes nveis de
ateno, visto que h forte concentrao de recursos em algumas regies do pas,
conforme ser apresentado resumidamente na prxima subseo.
4.2 Anlise espacial da oferta de servios de sade
Como dito anteriormente, o Decreto n
o
7.508/2011 prev que as regies de
sade devem responder, no mnimo, por aes e servios de sade de ateno
primria, urgncia e emergncia, ateno psicossocial, ambulatorial especia-
lizada e hospitalar e vigilncia em sade. Ainda que a formatao das regies
de sade esteja em discusso, ela tem tomado como ponto de partida as
existentes, que, como pode ser visto na figura 2, encontravam-se distribudas
por todo o territrio nacional.
59. A autora tambm defende a regionalizao como forma de obter ganhos de escala, em direo ecincia e
economicidade, visto que os recursos so escassos.
FIGURA 2
Mapa dos colegiados de gesto regional, por densidade demogrca (2012)
Fonte: Sala de Apoio Gesto Estratgica do Portal da Sade/MS. Disponvel em: <http://189.28.128.178/sage/>. Acesso
em: out. 2012.
Obs.: 1.

Nesta gura aparecem 415 regies, por CGR, mas algumas delas ainda esto em processo de negociao para
denio de quantas sero os CIRs.
2.

Imagem reproduzida em baixa resoluo em virtude das condies tcnicas dos originais disponibilizados pelos autores
para publicao (nota do Editorial).
Assim, esses espaos contnuos, nos quais seriam conformadas as regies de
sade, deveriam ser capazes de ofertar estes servios. Contudo, o que se observa
uma distribuio desigual desta oferta no territrio nacional, a qual se torna mais
concentrada quanto mais complexo o servio ou a tecnologia ofertada.
Analisando o primeiro nvel do sistema, a ateno bsica, observam-se avan-
os importantes na cobertura por meio de aes e programas governamentais.
Estes ganharam maior escala a partir dos incentivos do governo federal para a
implantao de equipes de sade da famlia, principalmente a partir do estabele-
cimento do PAB-Varivel na Norma Operacional Bsica de 1996 (NOB 96). Por
meio deste incentivo, buscou-se induzir um modelo de ateno em bases territo-
riais, multidisciplinar e mais resolutivo.
Sem desconhecer os avanos, deve-se observar que h difculdades para a
universalizao da cobertura por meio da estratgia Sade da Famlia, entre elas
a sua expanso para municpios de grande porte, principalmente aqueles situados
em reas metropolitanas (fgura 3).
60

60. Essas discusses foram objeto de reexo em vrias edies deste peridico, destacando-se as edies 11, 13, 17, 19
e 20, bem como a seo 3 desta edio, que discutiu algumas propostas do governo federal para enfrent-las.
145 Sade
FIGURA 3
Cobertura municipal por equipes de sade da famlia (dez./1998 e dez./2011)
3A 1998
3B 2011
Fonte: Histrico de Cobertura da Sade da Famlia do Departamento de Ateno Bsica do MS.
Se os municpios estavam avanando na cobertura populacional da ateno
bsica, percebia-se que havia difculdades, na maioria deles, para garantir o acesso
mdia complexidade. Estas estavam relacionadas oferta insufciente de servios
de ateno especializada e de apoio diagnose e terapia, o que gerava deslocamen-
tos da populao em busca de atendimento, os quais, por sua vez, aumentavam
a difculdade para organizao da referncia intermunicipal. Estas difculdades
estavam associadas a diversos fatores, incluindo as grandes diferenas de porte dos
municpios (predominncia de municpios com menos de 20 mil habitantes) e o
fato de muitos deles no terem ou no conseguirem manter estruturas de sade
mais complexas (Roese, 2012).
61
Problemas que persistem ainda hoje.
Quando se analisa a cobertura regional/espacial de alguns indicadores, isso
parece fcar mais claro. Analisando, por exemplo, o indicador de leitos por mil
habitantes, observa-se que h convergncia entre as macrorregies ao longo do
perodo 1999-2009, resultante da reduo da oferta total de leitos em todas as
regies (tabela 5). Contudo, em 2009, vrios municpios no possuam nenhum
leito ou tinham menos de 2,5 leitos por mil habitantes um dos parmetros de
sufcincia que tem sido utilizado quando se refere a este indicador.
62

TABELA 5
Leitos por mil habitantes Brasil e macrorregies (1999, 2002, 2005 e 2009)
Brasil e regies 1999 2002 2005 2009
Brasil 2,96 2,70 2,41 2,26
Norte 2,24 2,05 1,85 1,84
Nordeste 2,74 2,50 2,27 2,02
Sudeste 3,03 2,75 2,44 2,35
Sul 3,31 3,08 2,76 2,65
Centro-Oeste 3,46 3,05 2,62 2,32
Fonte: Indicador Ripsa E2, Pesquisa de Assistncia Mdico-Sanitria (AMS) e IBGE.
Elaborao dos autores a partir do TabNet/Datasus.
Dessa forma, a garantia da integralidade, incluindo o acesso aos servios
necessrios para a soluo dos problemas de sade da populao, aponta, cada
vez mais, para a necessidade de cooperao e articulao intermunicipal. Faz-se
necessrio tambm ampliar os investimentos para oferta de determinados servios
em vazios assistenciais (locais sem nenhuma oferta ou com oferta insufciente).
61. O conceito de integralidade remete, portanto, obrigatoriamente, ao de integrao de servios por meio de redes
assistenciais, reconhecendo a interdependncia dos atores e organizaes, em face da constatao de que nenhuma
delas dispe da totalidade dos recursos e competncias necessrios para a soluo dos problemas de sade de uma
populao em seus diversos ciclos de vida. Torna-se, portanto, indispensvel desenvolver mecanismos de cooperao e
coordenao prprios de uma gesto eciente e responsvel dos recursos coletivos, a qual responda s necessidades
de sade individuais em mbitos local e regional (Hartz e Contandriopoulos, 2004, p. S331).
62. O parmetro de 2,5 a 3 leitos hospitalares totais por mil habitantes foi estabelecido pela Portaria n
o
1.101/2002,
que est em processo de reviso. Todavia, como no foi publicado novo parmetro, este continua sendo utilizado.
147 Sade
Outra questo pertinente na discusso sobre a oferta de servios de sade
refere-se s diferenas de acesso via SUS e por outros modos de fnanciamento.
Sabe-se que menos da metade do fnanciamento do sistema de sade brasileiro
provm de fontes pblicas (IBGE, 2009; Piola et al, 2011). Esta repartio pode
fazer com que a lgica de parte signifcativa dos investimentos em sade e das
decises sobre a organizao do sistema de sade considere fatores de mercado
(por exemplo, lucratividade).
Para exemplifcar essa situao, considere-se novamente o indicador de leitos
por mil habitantes. A mencionada reduo da oferta aconteceu em estabeleci-
mentos privados de sade. Houve aumento da oferta em estabelecimentos pblicos,
principalmente nas regies Norte e Nordeste. Contudo, no foi sufciente para
compensar a reduo da oferta privada. Ainda que se diga que, com o avano
tecnolgico, est havendo uma substituio de modalidades de tratamento, com
reduo da necessidade de internao ou do tempo que se permanece internado,
o que se observa que os parmetros de oferta de leitos para o SUS esto bem
abaixo de 2,5 leitos por mil habitantes (grfco 3).
GRFICO 3
Leitos por mil habitantes, total e disponveis ao SUS Brasil e UFs (2009)
2,5
2,8
2,6
2,5
2,1
2,5
2,4
2,2 2,2 2,2
2,0
2,7
2,0
1,9
2,3
2,2 2,2
1,9
1,8
1,7
2,0
1,8
1,7
2,3
2,2
2,0
1,6 1,6
2,2
1,9 1,9 1,9 1,9
1,8 1,8 1,8 1,8 1,8 1,8
1,7 1,7 1,7
1,6 1,6 1,6 1,6 1,6
1,6
1,5 1,5 1,5
1,4 1,4 1,4 1,4
1,3
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
PI RS GO SC TO PR MS RN PE PB AC RJ BA MABrasil RO MG AL CE RR MT PA AP SP ES DF AM SE
Total Disponveis ao SUS
Fonte: AMS.
A anlise da oferta total de servios inclui os servios ofertados em esta-
belecimentos pblicos e privados. Parte destes servios est disponvel ao SUS.
Nos servios sem internao, principalmente os de menor complexidade, a
oferta em estabelecimentos pblicos maior que a oferta em estabelecimentos
privados, enquanto nos casos mais especializados ocorre o contrrio. No caso
de servios de apoio a diagnose e terapia, essa dependncia do setor privado
quase total (tabela 6).
TABELA 6
Estabelecimentos por esfera administrativa e tipo de atendimento Brasil e
macrorregies (2009)
(Em %)
Brasil e macrorregies
Total Com internao Sem internao
Apoio diagnose
e terapia
Pblica Privada Pblica Privada Pblica Privada Pblica Privada
Brasil 55,3 44,7 41,3 58,7 0,0 69,8 9,2 90,8
Norte 72,6 27,4 62,6 37,4 0,0 84,3 12,2 87,8
Nordeste 68,5 31,5 60,3 39,7 0,0 78,7 13,6 86,4
Sudeste 46,8 53,2 26,0 74,0 0,0 62,1 8,7 91,3
Sul 47,8 52,2 23,7 76,3 0,0 68,0 4,0 96,0
Centro-Oeste 47,5 52,5 42,0 58,0 0,0 59,4 13,0 87,0
Fonte: AMS.
Obs.: os estabelecimentos privados incluem aqueles que prestam servios para o SUS e os que prestam servios somente por
meio de intermediao de planos de sade ou pagamento direto do bolso.
Adicionalmente, quanto mais nova a tecnologia, mais a sua disponibili-
zao atende lgica de mercado: o caso, por exemplo, da oferta de equipa-
mentos de ressonncia magntica por 1 milho de habitantes que altamente
concentrada nas capitais e, principalmente, em So Paulo e no Rio de Janeiro
(Andreazzi, 2011).
Essa discusso sobre a oferta traz outra questo para o debate: quais ser-
vios devem ser ofertados por meio de uma rede de aes e servios de sade
que envolva coordenao e cooperao entre diferentes regies de sade? Esta
questo faz parte do debate sobre redes de ateno sade, que ser apresen-
tado na prxima subseo.
4.3 Redes de ateno sade: uma viso a partir da poltica pactuada
entre os Entes Federativos
A oferta de servios de sade deveria ser condicionada pelas necessidades de
sade da populao ao longo de seu ciclo de vida. No modelo atual proposto
para o sistema brasileiro, a ateno primria sade deveria ter capacidade de
resposta para a maior parte das demandas da populao e coordenar-se com ou-
tras aes e servios para garantir a resolutividade e integralidade da ateno. Por
este modelo, a ateno bsica deve ser espalhada no territrio nacional, fcando
prxima da populao e garantindo seu acompanhamento continuado. A oferta
dos outros nveis de ateno deveria ser organizada de acordo com a anlise das
necessidades de sade e por meio de um sistema de acesso que considerasse os
efeitos de deslocamento (distncia) sobre as condies de sade da populao e
a escala a partir da qual a oferta seria efciente e efetiva.
149 Sade
A construo de uma rede baseia-se na constatao de que os problemas de sade
no se distribuem uniformemente na populao, no espao e no tempo, e envolvem
tecnologias de diferentes complexidades e custos. Assim, a organizao dos servios
condio fundamental para que estes ofeream as aes necessrias de forma apro-
priada. Para isso, preciso defnir as unidades que compem a rede por nveis de
ateno (hierarquizao) e distribu-las geografcamente (regionalizao) (Kuschnir
et al., 2011, p. 124).
Assim, o principal objetivo das redes de ateno seria garantir o cuidado
integral por meio da oferta de aes e servios de sade. Esta formatao da rede
pode acontecer em espaos descontnuos, isto , no precisa ater-se aos limites de
um municpio, estado ou regio de sade.
No Decreto n
o
7.508/2011, consta a defnio de rede de ateno sade
como o conjunto de aes e servios de sade articulados em nveis de com-
plexidade crescente, com a fnalidade de garantir a integralidade da assistncia
sade (Brasil, 2011d). As redes deveriam ser capazes de responder s demandas
por aes e servios de sade em uma ou mais regies de sade.
Atualmente, o MS est priorizando a construo de quatro redes temticas
ou linhas de cuidado nos mesmos territrios: i) ateno obsttrica e neonatal
(Rede Cegonha); ii) urgncia e emergncia; iii) ateno psicossocial (enfrenta-
mento do lcool, crack, e outras drogas); e iv) doenas crnicas: cncer (a partir da
interveno no cncer de colo de tero e mama), cardiovascular e defcincia.
63
Em debates sobre o tema das redes encontram-se questes conceituais
importantes: i) as redes deveriam ser organizadas por temas ou de forma a
coordenar o cuidado integral independentemente do problema em questo; e
ii) as redes deveriam ser hierrquicas ou poderia ser considerado um conceito
mais horizontal de redes.
Com relao primeira questo, enquanto as redes temticas consideram a
ateno a grupos populacionais ou problemas de sade defnidos, h propostas
de organizao de redes que se preocupam mais em organizar uma estrutura de
servios que considere todos os problemas de sade que podem ser apresentados
pelo indivduo ao longo do ciclo de vida.
63. Essas redes foram apresentadas na seo intitulada Acompanhamento da poltica e dos programas desta e de
edies anteriores deste peridico.
Com relao ao formato da estruturao de redes, a crtica rede hierrqui-
ca apresentada, entre outros, por Mendes (2011), que considera que colocar
a ateno primria de sade (APS) na base de uma pirmide e como um nvel
hierrquico inferior signifcaria uma noo de complexidade equivocada e que
privilegia o uso de tecnologias mais complexas.
FIGURA 4
A mudana dos sistemas piramidais e hierrquicos para as redes de ateno sade
Fonte: Mendes (2011, p. 84).
Essa crtica parece ter eco na rea de sade mental, rea em que o MS
aponta o Centro de Ateno Psicossocial, com suas equipes multiprofssionais
(psiquiatras, enfermeiros, psiclogos, assistentes sociais etc.), como servio es-
tratgico na organizao da porta de entrada e de regulao da Rede de Ateno
Psicossocial (fgura 5).
64

64. Informaes disponveis no Portal da Sade do MS em: <http://portal.saude.gov.br/portal/arquivos/pdf/rede_de_
saude_mental_revisado_6_11_2008.pdf>. Acesso em: 21 jan. 2013.
151 Sade
FIGURA 5
Rede de Ateno Psicossocial
Fonte: Ministrio da Sade.
Contudo, ao agregar os diferentes nveis de ateno em uma s unidade, o
CAPS suscita questes relevantes quanto sua forma de insero na rede. Como
bem lembram Onocko-Campos e Furtado (2006, p. 1.056): Seria esta uma volta
forma piramidal prpria da hierarquizao classicamente defnida pelo SUS ou
estar-se-ia trabalhando com uma concepo de rede horizontal na qual, ento, o
papel do CAPS poderia ser entendido como o de agenciador, articulador?
4.4 Algumas consideraes adicionais sobre a regionalizao em sade
Avana-se na expanso de cobertura, mas os processos gerenciais e de regulao e
os recursos necessrios para garantir acesso efetivo, universal, integral e equnime
ainda no esto garantidos. Desta forma, mesmo que se observem progressos na
desconcentrao espacial da oferta de servios em todos os nveis de complexida-
de, ainda h diferenas na oferta entre grupos populacionais, os quais esto dis-
tribudos de modo desigual no espao, favorecendo as regies mais desenvolvidas.
Adicionalmente, internamente s UFs (estados ou municpios), h diferenas na
alocao espacial de recursos que esto relacionadas ao fato de que parte dos in-
vestimentos privados privilegia os locais com maior concentrao de populaes
e com maior poder aquisitivo.
Considerando a forte participao do fnanciamento privado, os estabele-
cimentos privados de sade podem decidir se iro disponibilizar parte de sua
oferta/estrutura de produo para o setor pblico. Esta escolha depender de suas
decises sobre lucro, formao de mercados, entre outras. Para evitar problemas
de reduo ou ausncia de cobertura para determinados servios, podem ser cita-
das algumas opes que se colocam para a atuao do Estado: i) ampliar a oferta
(investimento) pblica; ii) aumentar os preos pagos para atrair o setor privado;
iii) reduzir os incentivos pblicos ao setor privado, o que poderia gerar aumento
dos preos do setor privado; e iv) regular a oferta privada.
Para ampliar a oferta pblica ou aumentar os preos pagos, seriam necess-
rios mais recursos, que podem vir pela redistribuio do fnanciamento entre pro-
gramas e aes ou pela ampliao dos recursos totais destinados ao setor pblico e
no somente ao setor sade, sem desconsiderar possibilidades de ganhos de efci-
ncia neste setor. Como foi discutido na seo 3, esta questo no est relacionada
apenas aos servios de mais alta complexidade, visto que, mesmo na ateno b-
sica, h aes do governo federal destinadas a realizar investimentos considerveis
em infraestrutura, observando-se, assim, um aumento relativo da participao
do fnanciamento para este nvel de ateno. H tambm espao para aumentar
a efcincia do gasto pblico, com melhorias de gesto. Porm, pelas estimativas
atuais de necessidade, feitas a partir de comparaes internacionais, este caminho,
ainda que necessrio, no seria sufciente para fazer valer todos os princpios do
SUS. Todas estas alternativas devem ser estudadas para que se compreendam os
seus mecanismos e as consequncias da adoo de cada uma delas.
O fato de haver uma grande participao privada na oferta de servios p-
blicos , em si, um problema? No necessariamente. H diversos pases que cons-
truram sistemas universais, com elevados nveis de integralidade e equidade, em
que h grande participao do setor privado na oferta de servios (entre outros,
Alemanha, Japo e Frana). Contudo, estes pases tm participao majoritria
do fnanciamento pblico e/ou outros mecanismos de regulao da participao
privada no sistema de sade. Em alguns deles, o fnanciamento pblico majori-
trio, o que gera um grande poder de compra governamental, sendo este, em si,
um mecanismo de regulao. Mesmo neste caso, o Estado faz valer seu poder de
regulao na tentativa de direcionar o sistema como um todo para os princpios
estabelecidos por ele e, muitas vezes, defendidos pela sociedade local. Naqueles
em que o fnanciamento pblico no majoritrio, o Estado regula, por exemplo,
os preos dos bens e servios de sade, a partir de negociaes com os prestadores
e com o segmento de sade suplementar (planos e seguros) e, tambm, busca
organizar a estrutura de incentivos ao setor privado. Assim, mesmo em sistemas
com forte dependncia do setor privado, h mecanismos de regulao visando
garantir que o sistema seja universal, integral e equnime.
153 Sade
A defnio das prioridades para aplicao de recursos fnitos deve ser um
processo poltico-social, mas feito de forma transparente e com uma proviso de
informaes signifcativa, inclusive de custo/efetividade. Contudo, considerando
os confitos de interesse, inclusive no prprio aparato do Estado, este um pro-
cesso em construo no pas (Viana, Lima e Ferreira, 2010, p. 9).
65
Este talvez
seja o maior desafo para o estabelecimento de uma poltica regional/territorial.
Entre estes atores fundamental considerar as relaes com o setor privado, com
os profssionais de sade e com outros setores sociais e econmicos.
Dessa forma, algumas questes necessitariam de mais trabalhos de pesquisa
para serem respondidas, entre elas: i) quais os espaos para aumentar a efcincia
pblica; ii) qual a real necessidade de fnanciamento para a implantao de um
sistema pblico universal, integral e equnime, pensado de modo descentralizado
e organizado em uma rede regionalizada e hierarquizada; e iii) quais mecanismos
de regulao da relao pblico-privada poderiam ser utilizados pelo Estado para
fazer como que o sistema funcione prioritariamente em direo a estes princpios.
No campo poltico-institucional, necessrio compreender os mecanismos
e processos que fazem com que alguns estados avancem mais que outros no pro-
cesso de regionalizao e se estes so replicveis.
Adicionalmente, deve-se considerar que a regionalizao da sade no o
nico processo de regionalizao observado no pas. H vrios processos relacionados
ao desenvolvimento brasileiro, aos fuxos da populao e s suas organizaes polticas,
sociais e culturais. Alm dos tradicionais recortes por macrorregies, outros processos
de regionalizao dialogam com a proposta para o setor de sade. Estas regio-
nalizaes produzem fuxos que tm impactos sobre a organizao do sistema
brasileiro de sade.
Alguns pesquisadores da sade, em suas anlises sobre a regionalizao, vm
destacando os limites de um processo que faz dilogos intrasetoriais, mas que tem
pouco poder ou instrumentos efetivos para promoo de coordenao intersetorial.
Ianni et al. (2012), em sua anlise sobre os dilemas da pactuao de sa-
de em uma regio metropolitana, utilizam o exemplo de uma reclamao co-
mum dos gestores de sade: os deslocamentos de populaes que residem em
um municpio e vo buscar servios de sade em outros municpios. A principal
reclamao que isto acontecia em nveis de ateno que deveriam ser provi-
dos no municpio, por exemplo, a ateno bsica. Estes autores citam o trabalho
realizado por Bosquat e Nascimento (2001 apud Ianni et al., 2012) para dizer
65. Essa armao de Viana, Lima e Ferreira (2010) foi feita no contexto de um relatrio que buscava avaliar as Comisses
Intergestores Bipartes, que foram criadas como parte do processo de pactuao e em busca da direo nica do SUS.
Ainda que feita com outro objetivo, ela aplica-se perfeitamente a todos os outros processos de regionalizao, s suas
instncias e aos instrumentos.
que a populao vai em busca das respostas para suas necessidades de sade em
locais em que entende que esta resposta possa ser mais efetiva. Se o sistema local
(municipal) no oferece esta resposta, a populao no fca restrita aos limites
poltico-administrativos, deslocando-se para outros municpios. Assim, as sub-
regies metropolitanas so aquelas capazes de reter a grande maioria dos fuxos
dos usurios originados em sua prpria rea, ou seja, no que se refere ao territrio
usado, as lgicas de deslocamentos so regionais e no municipais (Ianni et
al., 2012, p. 928).
Ainda que reconheam essas difculdades e limitaes do processo de regio-
nalizao, em suas entrevistas com gestores de sade, os autores observaram que
h consenso entre eles em relao a avanos j realizados na coordenao intermu-
nicipal e de uma expectativa positiva, naquele momento, com relao implanta-
o do Pacto de Gesto. Admitem que o setor sade, neste processo, faria aforar
os confitos e possveis solues em espaos democrticos que so desconhecidos
ou incipientes em outros setores.
Embora algumas dessas decises estejam relacionadas a uma perspectiva
setorial, muitas outras dependem de acontecimentos externos ao setor sade.
Neste sentido, destaca-se o modo de organizao dos espaos urbanos, as polti-
cas voltadas para eles (por exemplo, transporte pblico e saneamento) e as decises
de investimento do setor pblico e privado, que, muitas vezes, implicam mudana
temporria ou permanente de grandes contingentes populacionais para atender s
demandas por mo de obra nestes espaos, exigindo, por conseguinte, adequaes
dos servios de sade. Convm lembrar, ainda, que a dinmica produtiva tambm
tem refexos sobre a sade da populao e, portanto, pode criar novas demandas
para o setor. Por exemplo, a ampliao de carros nas ruas e seus refexos sobre aci-
dentes, qualidade do ar, sade mental etc.; ou, ainda, o uso de agrotxicos para au-
mentar a produtividade do agronegcio e seus refexos sobre a sade da populao.
Assim, alm das demandas consideradas mais estruturadas, os gestores da
sade se defrontam com novas questes, algumas delas geradas por outras pol-
ticas setoriais. Ao pensar a regionalizao da sade, importante entender estas
dinmicas e suas expresses territoriais, bem como ter noo de suas implicaes.
Deve-se entender que a discusso sobre regies de sade requer planejamento
como dito, muitas vezes, indo alm do setor sade e uma capacidade de coor-
denao, pactuao e deciso intra e intersetorial, bem como intragovernamental
e entre o governo e outros segmentos da sociedade.
Ainda est pouco claro como foram feitas as anlises de escala e possibili-
dades nacionais de construo das regies de sade ou o quanto estes processos
tm considerado outros processos de regionalizao. Algumas anlises recentes
indicam que as discusses sobre regionalizao da sade ainda so muito internas
ao prprio setor.
155 Sade
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CAPTULO 4
EDUCAO
1 APRESENTAO
O captulo de educao da edio n
o
21 do peridico Polticas Sociais acompanha-
mento e anlise composto de trs sees, alm desta apresentao: fato relevante;
acompanhamento da poltica e dos programas do Ministrio da Educao (MEC);
e tema em destaque.
Como fato relevante, destaca-se a aprovao, na Cmara dos Deputados,
de emenda ao Projeto de Lei (PL) do Plano Nacional de Educao (PNE) 2011-
2020, que prope elevar para 10% do produto interno bruto (PIB) a porcentagem
mnima a ser aplicada na educao pblica nas trs esferas de governo municipal,
estadual e federal. A aprovao por unanimidade dos 10% do PIB para a educao
na Cmara dos Deputados a casa legislativa que representa a populao brasileira
um fato de relevncia histrica, j que tem o potencial de colocar a educao
no Brasil em um novo patamar de prioridade na partilha do fundo pblico. Caso
seja ratifcada pelo Senado e pela presidenta da Repblica, a medida resultar na
duplicao do atual montante de investimentos em educao pblica no Brasil
nos prximos dez anos, tendo como base destes investimentos esta porcentagem
do PIB. Este percentual de investimentos visto, pela maior parte dos especialistas
em educao, como necessrio para o Brasil atingir as metas colocadas no novo
PNE e, em dez anos, dar um salto na capacidade de atendimento e qualidade da
educao pblica, para melhorar signifcativamente a situao educacional da
populao brasileira. Trata-se de uma luta histrica dos movimentos sociais de
docentes e estudantes; luta esta que ainda est em processo, mas que teve no binio
2011/2012 um dos seus captulos mais relevantes.
O acompanhamento da poltica e dos programas MEC tem duplo propsi-
to: realizar o balano de 2011, que coincide com o trmino da vigncia do Plano
Plurianual (PPA 2008-2011); e analisar em que medida foram alcanadas as metas
integrantes deste plano. Por fm, o tema em destaque ter como objeto a anlise da
expanso da Rede Federal de Educao Superior e Profssional e Tecnolgica que
vem sendo empreendida pelo MEC nos ltimos anos, sob a tica da territorialidade.
2 FATO RELEVANTE
2.1 Aprovao dos 10% do PIB para a educao na Cmara dos Deputados
A discusso do novo PNE, que deveria vigorar entre 2011 e 2020, se prolongou
durante todo o ano de 2011 e continua a gerar polmica. O tema que tem atrasado
a aprovao do PNE refere-se Meta 20 da proposta original do governo, que diz
respeito questo do fnanciamento. O projeto enviado ao Congresso previa 7% do
PIB investidos em educao nos prximos dez anos, o que, devido forte presso
dos movimentos sociais, no foi aceito pela maioria dos deputados. O Executivo
tentou acordo na Cmara dos Deputados propondo elevao desta porcentagem
para 7,5%, o que tambm no foi aceito. O relator do PNE na Cmara props
8%, mas os movimentos sociais no abriram mo dos 10%.
Em meados de 2012, a Comisso Especial da Cmara dos Deputados, criada
para discutir o novo PNE, aprovou por unanimidade a meta de aplicao de 10%
do PIB em educao pblica de forma progressiva, no prazo de dez anos. Em se-
guida, a Comisso de Constituio e Justia (CCJ) ratifcou em carter conclusivo
esta percentagem e encaminhou o projeto diretamente ao Senado Federal. Caso
seja aprovado sem alteraes pelos senadores, s precisar da sano presidencial.
Trata-se de um marco histrico relevante, pois antiga a presso dos movi-
mentos sociais em favor dos 10% do PIB investidos em educao. Caso efetivada
esta proposta, acarretar a duplicao do atual patamar de gasto pblico em
educao como proporo do PIB. Movimentos sociais, estudantes, professores,
intelectuais e gestores da rea educacional pressionam pela aprovao dos 10% com
o argumento de que as metas previstas no novo PNE no poderiam ser atingidas
com investimentos menores que este. Por um lado, pesa a favor deste segmento o
histrico do PNE anterior, cujas metas no foram alcanadas, em parte, pela falta
de investimento. Por outro lado, h a presso de setores empresariais e gestores
ligados rea econmica do governo federal, que tm resistido aprovao dos
10% do PIB com argumentos de austeridade fscal e de que os recursos fnanceiros
atualmente investidos deveriam ser mais bem aplicados, reforando a proposta de
que 7% do PIB seriam sufcientes. A posio destes ltimos setores prevaleceu no
governo federal durante todo o ano de 2011 e meados de 2012.
Diante da presso social, que combinou mobilizao popular e traba-
lho tcnico das entidades envolvidas para mostrar a necessidade dos 10%,
o Executivo Federal comeou a ceder. A primeira evidncia deste reposi-
cionamento foi ter permitido a aprovao, por unanimidade, dos 10% na
Cmara dos Deputados. Infuenciou, neste novo posicionamento do gover-
no, a discusso sobre a possvel destinao educao do Fundo Social (FS)

e dos royalties do petrleo a serem obtidos com a explorao do chamado pr-sal.
Espera-se que pelo menos 50% destes recursos sejam destinados obrigatoriamente
educao. O MEC tem defendido o patamar de 100%, com o entendimento de
que as riquezas geradas pelo pr-sal so fnitas e que deveriam deixar como legado
para as prximas geraes um novo patamar de qualidade da educao brasileira.
163 Educao
Ocorre que a discusso em torno dos recursos do pr-sal outro impasse de
difcil resoluo no curto prazo. Contrapem-se, de um lado, os interesses dos
municpios e dos estados produtores de petrleo e, de outro, o entendimento dos
no produtores como tambm detentores do direito de usufruir desta riqueza.
Alm disso, no h garantias de que os recursos do pr-sal, que caberiam ao esta-
do no regime de partilha, mesmo que investidos totalmente na educao, sejam
sufcientes, pelo menos no curto e mdio prazo, para alcanar um patamar de
investimentos que atinja os 10% do PIB. Os royalties representariam uma alquota
de apenas 15% sobre o valor total da produo do petrleo. Esta dvida, por sinal,
fca evidente quando se observa que o PNE que sai da Cmara dos Deputados
prev investimentos crescentes em educao pblica, nas trs esferas de governo,
que devem atingir 7% do PIB at o quinto ano de vigncia do plano; e 10% at
o dcimo ano.
A inteno do governo federal no Congresso parece tratar os dois assuntos
destinao dos recursos do pr-sal e fnanciamento da educao de forma
casada, como uma alternativa de presso para que a discusso de um tema acelere
a discusso do outro. No est assegurado, porm, que os setores que pressionaram
pelos 10% do PIB e foram vitoriosos na Cmara dos Deputados, notadamente
estudantes, professores e movimentos sociais, aceitem atrelar fortemente a discus-
so do fnanciamento da educao defnio do destino dos recursos do pr-sal.
Paralelamente, outras fontes de fnanciamento tm sido lembradas na discusso,
notadamente a reduo dos encargos da dvida pblica e as mudanas nos impostos
que desonerassem o consumo e taxassem mais a renda, imprimindo progressividade
no sistema tributrio brasileiro, ainda fortemente regressivo. De qualquer forma,
embora seja desejvel que o novo PNE faa meno s fontes de recursos em suas
estratgias, a aprovao da meta de investimento em educao no novo plano no
est subordinada defnio legal da origem dos recursos adicionais necessrios
para se atingir este montante. A aprovao dos 10% do PIB coloca, s trs esferas
de governo, a tarefa de garantir investimentos desta monta em educao pblica,
a partir do remanejamento de recursos que o Estado brasileiro j dispe no seu
oramento ou que possa requerer. O mais provvel que mltiplas fontes sejam
usadas para tanto.
Junto defnio de investimentos pblicos da ordem de 10% do PIB em
educao pblica, o projeto do novo PNE que sai da Cmara amplia e detalha mais
as estratgias para cumprimento desta meta. A maior parte delas se refere implan-
tao do CAQi custo aluno-qualidade inicial (box 1), que dever ser implantado
no prazo de dois anos da vigncia do novo PNE e ser progressivamente reajustado
at a implementao plena do custo aluno-qualidade (CAQ). Este um parmetro
parmetro para o fnanciamento da educao bsica, que ser estabelecido a partir
do clculo e do acompanhamento regular dos indicadores de gastos educacionais,
como investimentos em qualifcao e remunerao do pessoal docente e dos demais
profssionais da educao pblica; outros indicadores como aquisio, manuteno,
construo e conservao de instalaes e equipamentos necessrios ao ensino,
aquisio de material didtico-escolar, alimentao e transporte escolar tambm
sero acompanhados. Como estratgia para garantir os 10% do PIB investidos em
educao, tambm foi defnido que caber Unio a complementao de recursos
fnanceiros em favor de todos os estados, do Distrito Federal e dos municpios que
no conseguirem atingir o valor do CAQi e, posteriormente, do CAQ.
BOX 1
Custo aluno qualidade inicial (CAQi)
Tanto a Constituio Federal de 1988 quanto a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional
(LDB) de 1996 estabelecem como dever dos Poderes Pblicos assegurar padres mnimos de
qualidade do ensino. Para tanto, a LDB dispe sobre a necessidade de se denirem insumos
sem os quais no seria possvel alcanar tais padres de qualidade.
O CAQi surge como resposta a essa demanda inserida no texto da LDB. Trata-se do resultado
de estudo realizado pela Campanha Nacional pelo Direito Educao, por meio do qual foram
estimados os insumos necessrios para se ofertar educao bsica de qualidade para todos
professores e pessoal de apoio tcnico-administrativo; infraestrutura fsica e equipamentos
educacionais , bem como transformados esses quantitativos em valores monetrios.
Alm de abranger esses elementos centrais da instituio escolar, o CAQi leva em considerao
a dimenso e natureza das unidades de ensino, jornada dos alunos (tempo parcial/tempo
integral), proporo de alunos por turma/professor, assim como a valorizao dos prossionais
do magistrio (salrio, plano de carreira e formao inicial e continuada).
Por sua vez, os custos esto desagregados segundo sua dupla natureza: custos de implantao
(infraestrutura e equipamentos) e aqueles necessrios para a manuteno das escolas e
preservao das condies de oferta de ensino de qualidade.
O Conselho Nacional de Educao (CNE), por meio de sua Cmara de Educao Bsica,
aprovou o Parecer N
o
8/2010, no qual reconheceu a importncia do CAQi como estratgia de
poltica pblica para o enfrentamento das desigualdades educacionais brasileiras, fato este
que refora sua utilizao para efeito da quanticao monetria das metas do futuro PNE .
A presente seo tem por objetivo geral analisar a evoluo fsico-fnanceira dos
principais programas fnalsticos sob a responsabilidade do MEC, tendo como
recorte temporal o perodo compreendido pelo ltimo PPA, de 2008 a 2011.
Pretende-se evidenciar as tendncias assumidas pela evoluo dos gastos, bem como
identifcar os principais resultados alcanados com base nos indicadores defnidos
para o acompanhamento e a avaliao dos respectivos programas e aes.
165 Educao
3.1 Educao superior
3.1.1 Brasil Universitrio
O programa Brasil Universitrio, que responde precipuamente pela manuteno e
expanso da rede federal de educao superior, teve execuo da ordem de R$ 25,6
bilhes em 2011. Em relao a 2010, houve aumento real de aproximadamente
10%. Mas, quando se considera o perodo 2008-2011, se verifca que o crescimento
foi superior a 48%. Deste total, R$ 23,2 bilhes foram executados pelo MEC,
tendo em vista que a concesso de fnanciamento a estudantes de ensino superior
no gratuito (Fies), com dispndios da ordem de R$ 2,5 bilhes, realizada por
meio de operaes ofciais de crdito. Considerando apenas as aes executadas
pelo MEC, verifca-se que houve crescimento real de 7,8% no perodo 2010-2011,
ndice inferior ao da expanso do gasto total deste ministrio no mesmo perodo,
que foi de 10,8%.
A principal ao fnalstica do Brasil Universitrio o funcionamento dos
cursos de graduao, que assegura a manuteno das instituies federais de
educao superior (Ifes). Em 2011, esta ao respondeu por 61% dos recursos
executados pelo MEC, enquanto em 2008, no primeiro ano do PPA, a proporo
correspondia a 75% do total. Isso se deve ao fato de os dispndios realizados sob
este programa terem sido ampliados em quase 46%, ao passo que esta ao teve
acrscimo de cerca de 18%.
Considerando que o nmero de matrculas nas Ifes cresceu cerca de 44% no
perodo 2008-2011, pode-se afrmar que houve aumento da efcincia do gasto
no mbito destas instituies de ensino, uma vez que o aumento dos dispndios
realizados para sua manuteno fcou bastante aqum deste ndice.
As aes que mais contriburam para que o programa alcanasse essa taxa de
crescimento foram aquelas vinculadas ampliao, reforma e adequao da rede
fsica das Ifes. Em 2011, cerca de 10% dos recursos do Brasil Universitrio exe-
cutados pelo MEC tiveram esta destinao, o que corresponde a uma proporo
consideravelmente maior que os 4,2% referentes a 2008. Alm do aumento de
investimentos em infraestrutura, cabe tambm ressaltar o crescimento de 474%
da ao funcionamento dos hospitais de ensino, no mesmo perodo.
1
A tabela 1
apresenta o resumo dos dispndios do programa, segundo as principais aes no
perodo 2008-2011.
1. Em 27 de janeiro de 2010, foi institudo o Programa Nacional de Reestruturao dos Hospitais Universitrios Federais
(REHUF), no mbito do qual passaram a ser nanciados pelo Ministrio da Educao (MEC) e pelo Ministrio da Sade (MS).
TABELA 1
Gastos realizados sob o programa Brasil Universitrio, segundo as principais aes
Brasil (2008-2011)
2008 (a) 2010 (b) 2011 (c) Variao (%)
R$ R$ R$ c/b c/a
Gasto total 17.306.256.116 23.381.996.361 25.697.167.844 9,9 48,5
Concesso de nanciamento a estudantes do ensino
superior no gratuito
1.250.109.865 1.715.169.280 2.322.966.446 35,4 85,8
Administrao do nanciamento concedido a
estudantes do ensino superior no gratuito
123.359.230 124.148.589 143.572.830 15,6 16,4
Ensino e pesquisa de graduao em estatstica e
geocincias
484.991 571.843 525.697 -8,1 8,4
Gastos realizados pelo MEC 15.932.302.030 21.542.106.649 23.230.102.871 7,8 45,8
Funcionamento de cursos de graduao 11.991.229.132 13.279.708.896 14.201.501.361 6,9 18,4
Funcionamento dos hospitais de ensino 490.649.511 2.763.451.027 2.814.926.919 1,9 473,7
Ampliao, reforma e adequao fsica das Ifes 666.443.291 1.941.367.029 2.307.415.788 18,9 246,2
Assistncia ao estudante do ensino de graduao 165.666.294 327.853.725 401.113.697 22,3 142,1
Complementao para o funcionamento das
instituies federais de ensino superior
288.671.133 220.054.323 111.375.017 -49,4 -61,4
Complementao para o funcionamento dos
hospitais de ensino federais
88.907.456 85.589.356 224.520.637

162,3
152,5
Apoio residncia multiprossional 156.133.712 172.669.913 235.546.561 36,4 50,9
Servios comunidade por meio da extenso
universitria
42.091.418 62.010.096 85.571.090 38,0 103,3
Treinamento especial para alunos de graduao de
entidades de ensino superior (PET)
26.682.130 39.104.373 61.601.940 57,5 130,9
Contribuicao da Unio, de suas autarquias e
fundaes para o custeio do regime de previdncia
dos servidores pblicos federais
1.908.319.066 2.509.338.685 2.659.811.692 6,0 39,4
Demais aes 107.508.887 140.959.227 126.718.170 -10,1 17,9
Fonte: Sistema Integrado de Administrao Financeira (Sia)/Sistema Integrado de Dados Oramentrios (Sidor).
Elaborao: Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc)/Ipea.
Obs.: valores corrrigidos pelo IPCA mdio de 2011.
Conforme se observa na tabela 1, algumas aes registraram aumentos ex-
pressivos de dispndios, tais como o funcionamento dos hospitais de ensino e o
conjunto daquelas relacionadas ampliao e melhoria da infraestrutura das Ifes.
Cabe tambm destacar o crescimento de 86% do Fies no perodo de quatro anos,
que certamente implicou a melhoria das condies de permanncia dos estudantes
do setor privado.
A signifcativa ampliao de investimentos realizados pela Unio na expanso
das Ifes implicou, nos ltimos anos, o aumento da oferta de vagas e das matrculas
no mbito dessas instituies de ensino, maior inclusive que o verifcado no setor
privado, conforme ilustra o grfco 1.
167 Educao
GRFICO 1
Taxas de crescimento de matrculas e vagas ofertadas (2007-2011)
(Em %)
74,2
50,6
10,0
14,1
0
10
20
30
40
50
60
70
80
Vagas Matrculas
Ifes IES privadas

Fonte: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP)/Ministrio da Educao (MEC).
Mesmo diante desse crescimento mais intenso verifcado nos ltimos anos,
a participao das Ifes em relao ao total de vagas ofertadas continua baixa, tal
como pode ser observado no grfco 2.
GRFICO 2
Proporo de vagas ofertadas por redes de ensino (2007 e 2011)
(Em %)
88,3
85,0
5,5
8,4
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
2007 2011
Ifes IES privadas
Fonte: INEP/MEC.
Apesar de a proporo de vagas oferecidas pelas instituies de ensino superior
(IES) privadas situar-se em torno de 85% do total ofertado, sua participao no total
de novos ingressantes de cerca de 10 pontos percentuais (p.p.) menor. Isso se deve
ao fato de a taxa de ocupao destas vagas ser inferior a 50% do total ofertado. No
caso das Ifes, o movimento justamente o inverso, de modo que a participao
proporcional no total de ingressantes quase o dobro daquela referente oferta de
vagas, tal como pode ser constatado mediante comparao entre os grfcos 2 e 3.
GRFICO 3
Proporo de ingressantes em cursos de graduao por redes de ensino (2008 e 2011)
(Em %)
Ifes IES privadas
79,6
74,7
10,8
15,5
0
20
40
60
80
100
2008 2011
Fonte: INEP/MEC.
A participao do setor privado no total de matrculas tambm majoritria,
ainda que esta tenha registrado pequeno decrscimo em anos recentes, conforme
pode ser observado no grfco 4. Duas causas podem ser apontadas para este fato.
Primeiramente, a prpria saturao da demanda, enquanto o outro fator foi o
maior crescimento das redes pblicas e, em especial, das Ifes.
GRFICO 4
Proporo do total de matrculas por redes de ensino (2007 e 2011)
(Em %)
Ifes IES privadas
2007 2011
74,6
72,2
12,6
16,1
0
10
20
30
40
50
60
70
80
Fonte: INEP/MEC.
169 Educao
O programa Brasil Universitrio conta com seis indicadores para seu moni-
toramento, sendo que trs deles referem-se titulao de docentes e os demais aos
estudantes, conforme ilustra a tabela 2.
TABELA 2
Indicadores e metas do programa Brasil Universitrio PPA (2008-2011)
2006
1
2006
2
2011
1
2011
2
Meta
Taxa de docentes (em exerccio) com doutorado atuando nas instituies
federais de educao superior - graduao presencial (%)
44,3 47,3 66,9 56,7 56,9
Taxa de docentes (em exerccio) com mestrado atuando nas instituies
26,3 26,9 26,4 28,9 20,4
Taxa de docentes (em exerccio) com graduao atuando nas instituies
29,4 25,8 6,3 14,3 22,7
Coeciente de alunos por docentes em exerccio na educao superior 15,2 15,5 15,8 16,1 16,3
Taxa de matrcula de alunos em instituies federais de educao superior -
graduao presencial no turno noturno (%)
25,4 25,3 33,9 29,7 40,1
Taxa de matrculas de alunos em cursos de graduao presenciais no turno
noturno (%)
60,1 60,9 63,5 63,4 64,1
Fonte: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP)/ Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento (SIGPlan);
INEP/MEC.
Notas:
1
Dados tm como fonte o SIGPlan.
2
Dados obtidos a partir do Censo da Educao Superior do MEC.
Conforme se observa na tabela 2, as metas estabelecidas para os indicadores
de titulao foram apenas parcialmente alcanadas. No caso dos docentes com
doutorado, o ndice divulgado pelo Sistema de Informaes Gerenciais e de Plane-
jamento (SIGPlan) evidencia que a meta teria sido alcanada com larga margem.
Entretanto, quando este apurado pelo Censo da Educao Superior 2011, o
resultado alcanado fca 0,2 p.p. abaixo da meta estabelecida. Pode-se considerar
que o principal avano fcou por conta da reduo da proporo de docentes gra-
duados. Mas, tambm neste caso, h certa discrepncia entre os dados do SIGPlan
e aqueles disponibilizados pelo INEP. Se, em 2006, a diferena entre ambos era de
apenas 3,6 p.p., em 2011 amplia-se para 8,0 p.p. Neste caso, tal diferena pode
ter sido resultado da maneira como o indicador foi apurado. De acordo com o
censo do INEP, havia 14,3% de docentes com graduao, incluindo nesta por-
centagem aqueles com cursos de especializao. Porm, se excludos estes, o ndice
cairia para 7,3%, valor bem mais prximo daquele divulgado pelo SIGPlan. Cabe
lembrar, no entanto, que este no foi o procedimento adotado para a apurao
do indicador no ano de 2006, fato este que inviabiliza sua utilizao ao fnal do
perodo analisado. Por fm, houve ligeiro aumento da proporo de docentes com
mestrado, o que no constitui, necessariamente, um fato negativo, uma vez que
foi reduzida de forma substantiva a proporo de docentes graduados e ampliada
a taxa de professores doutores.
No que se refere aos estudantes, considera-se que o indicador mais rele-
vante seja a taxa de matrculas nas Ifes em cursos de graduao noturnos, tendo
em vista que este indicador refete a ampliao das possibilidades de ingresso
de estudantes-trabalhadores na educao superior pblica. Por sua vez, o outro
indicador de matrculas refere-se ao conjunto das redes de ensino e profunda-
mente infuenciado pelo setor privado, que responde por cerca de trs quartos
das matrculas, sendo 73% deste total em cursos noturnos. No primeiro caso,
o resultado alcanado fcou distante da meta estabelecida para 2011, em que
pese o esforo do MEC, por intermdio do Programa de Apoio a Planos de
Reestruturao e Expanso das Universidades Federais (Reuni), em expandir
a oferta de vagas nas Ifes. No entanto, deve-se reconhecer que a meta de 40%
era bastante ousada, sobretudo quando se tem em conta um perodo de apenas
quatro anos. Ainda assim, deve-se ressaltar que a proporo de matrculas no
perodo noturno, nas Ifes, cresceu 17% no perodo 2006-2011, ao passo que no
conjunto das redes de ensino o aumento foi de apenas 4%.
3.1.2 Desenvolvimento do ensino da ps-graduao e da pesquisa cientca
O oramento executado sob este programa em 2011, por intermdio da Coordena-
o de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes), atingiu cerca de R$
2,2 bilhes. Este montante de recursos representou acrscimo de 32% em relao
aos dispndios realizados em 2010, o que supera em larga margem a variao dos
gastos do MEC no mesmo perodo.
As aes destinadas concesso de bolsas de estudo no pas e exterior res-
ponderam por cerca de 78% dos valores executados, ou seja, R$ 1,7 bilho. Este
montante aproximadamente 35% maior que o executado no ano anterior ao
censo de 2010. Esta ampliao de recursos viabilizou o aumento de 24% no total
de bolsas concedidas ao longo de 2011, benefciando mais de 72 mil estudantes,
sendo cerca de 46 mil em nvel de mestrado e o restante em doutorado.
Quando se tem por referncia o perodo 2008-2011, verifca-se que a taxa de
crescimento atingiu 70%. Em certa medida, houve desconcentrao na distribuio
de bolsas segundo as Grandes Regies brasileiras. As que tiveram maior crescimento
foram Centro-Oeste, Nordeste e Norte, com taxas entre 128% e 92%, enquanto
Sul e Sudeste registraram, respectivamente, 85% e 45%, conforme se observa na
tabela 3. Cabe ainda destacar que a regio Centro-Oeste foi a que registrou as
maiores taxas de crescimento, tanto na concesso de bolsas de mestrado, quanto
de doutorado.
171 Educao
TABELA 3
Bolsas de estudo distribudas pela Capes Brasil e Grandes Regies (2008-2011)
2008 2009 2010 2011
Variao (%)
2011/2008
Variao (%)
2011/2010
Brasil 42.305 47.153 58.107 72.071 70,4 24,0
Norte 1.804 2.392 2.915 3.461 91,9 18,7
Nordeste 7.015 9.249 11.723 14.704 109,6 25,4
Sudeste 22.830 22.702 26.940 33.176 45,3 23,1
Sul 8.275 9.733 12.467 15.312 85,0 22,8
Centro-Oeste 2.381 3.077 4.062 5.418 127,6 33,4
Fonte: Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes)/MEC.
Outra ao signifcativa o acesso informao cientfca e tecnolgica, por
meio da qual mantido o Portal Capes de Peridicos. Por intermdio desta ao
foram despendidos cerca de R$ 158 milhes, em 2011. Este montante 31% maior
que o executado no ano anterior. O nmero de acessos ao portal tem crescido ano
a ano. No binio 2010-2011, as consultas a textos completos ampliaram-se de 25
milhes para 34 milhes, o que corresponde a um crescimento de 36%. Conside-
rando-se o perodo 2007-2011, que compreende o ano que antecede a vigncia do
PPA e o ltimo ano deste, o aumento foi bem mais expressivo, chegando a 89%.
Cabe ressaltar que este programa, juntamente com os do Conselho Nacio-
nal de Desenvolvimento Cientfco e Tecnolgico (CNPq), responde por parcela
majoritria do fnanciamento da pesquisa cientfca no Brasil, sobretudo aquela de
natureza bsica, desenvolvida em universidades. O incremento verifcado nas duas
ltimas dcadas no fnanciamento de bolsas de estudo a mestrandos e doutorandos
tem gerado crescimento signifcativo do nmero de publicaes em peridicos
nacionais e estrangeiros, de modo a colocar o Brasil como um dos pases que mais
evoluram neste setor.
3.2 Educao bsica
3.2.1 Programa Brasil Escolarizado
Trata-se do maior programa do MEC voltado educao bsica, o qual executou cerca
de R$ 18 bilhes em 2011. Em relao a 2010, houve crescimento em termos reais
da ordem de 11%, o qual foi viabilizado pelo aumento de 45% da complementao
da Unio ao Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de
Valorizao dos Profssionais da Educao (FUNDEB). Na ausncia desta ao, os
dispndios do Brasil Escolarizado teriam sofrido queda de aproximadamente 17%.
Portanto, a complementao da Unio ao FUNDEB constitui a ao de
maior vulto e corresponde a 58% do total executado. Alm desta ao prevista pela
Emenda Constitucional (EC) 53/2006 que criou este fundo, o Brasil Escolarizado
responde por importantes aes de apoio aos sistemas pblicos de ensino, tal como
se observa na tabela 4.
TABELA 4
Gastos realizados por meio do programa Brasil Escolarizado, segundo as principais aes
(2010-2011)
Aes 2010 (R$) 2011 (R$) Variao (%)
Complementao da Unio ao FUNDEB 7.160.076.917 10.410.562.059 45,4
Apoio alimentao escolar na educao bsica 3.240.646.475 3.058.042.888 - 5,6
Dinheiro direto na escola para a educao bsica 1.522.185.102 1.501.299.189 - 1,4
Distribuio de materiais e livros didticos para o ensino mdio 133.013.094 720.679.200 441,8
Distribuio de materiais e livros didticos para o ensino fundamental 914.631.736 443.471.424 -51,5
Apoio ao transporte escolar na educao bsica 636.044.613 573.815.057 - 9,8
Concesso de bolsa de incentivo formao de professores para a
educao bsica
421.570.894 504.691.541 19,7
Infraestrutura de tecnologia da informao para a educao pblica 226.227.122 184.609.306 -18,4
Formao inicial e continuada a distncia 247.611.136 146.864.899 -40,7
Distribuio de acervos bibliogrcos para a educao bsica 124.408.592 81.757.946 -34,3
Apoio ao fortalecimento do ensino mdio 853.090.908 - -
Apoio recuperao da rede fsica escolar pblica 479.860.863 74.000.000 -84,6
Outras aes 297.892.929 281.355.497 - 5,6
Total 16.257.260.381 17.981.149.007 10,6
Fonte: Sia/Sidor.
A maioria das aes teve seus gastos reduzidos no binio 2010-2011. Alm
da complementao da Unio ao FUNDEB, apenas duas outras aes registra-
ram aumento de dispndios: distribuio de materiais e livros didticos para o
ensino mdio e concesso de bolsa de incentivo formao de professores para
a educao bsica.
De acordo com o PPA 2008-2011, o Brasil Escolarizado pode ser avaliado por
intermdio de cinco indicadores, sendo todos relacionados a taxas de frequncia,
segundo faixas etrias e nveis de ensino. A tabela 5 apresenta a evoluo destes
indicadores no perodo em referncia, bem como as metas estabelecidas para 2011.
TABELA 5
Indicadores e metas do programa Brasil Escolarizado PPA (2008-2011)
(Em %)
Indicadores 2005 2008 2009 2011 Meta 2011
Taxa de frequncia escola da populao de 0 a 3 anos 13,0 18,1 18,4 20,8 54,4
Taxa de frequncia lquida pr-escola (4 a 6 anos) 62,9 72,8 74,8 75,9 87,5
Taxa de frequncia lquida ao ensino fundamental (7 a 14 anos) 94,4 94,9 95,3 95,5 97,5
Taxa de frequncia lquida ao ensino mdio 45,2 50,4 50,9 51,6 52,8
Taxa de frequncia bruta ao ensino mdio 80,7 85,5 79,7 82,2 91,9
Fonte: SIGPlan/MP; IBGE (2012).
173 Educao
Tal como pode ser constatado, a meta que fcou mais distante de ser
alcanada foi a taxa de frequncia escola (creches) de crianas de 0 a 3 anos.
Entretanto, ao se analisar esse resultado, no se pode desconsiderar o fato de que a
responsabilidade pela oferta deste nvel de ensino recai sobre os municpios, reco-
nhecidos como os Entes Federados mais frgeis. Por sua vez, no houve por parte
das demais esferas de governo aportes fnanceiros que viabilizassem a construo
de creches e, consequentemente, a ampliao da oferta de vagas.
Nesse sentido, a meta de 54,4% signifcava nada menos que quadruplicar a
oferta de vagas em quatro anos, o que implicaria na incorporao de cerca de 3,6
milhes de crianas a mais do que o total que frequentava creches em 2005. Trata-se,
pois, de um desafo nada trivial, considerando-se as fragilidades fnanceiras de boa
parte dos municpios brasileiros, bem como a morosidade dos processos licitatrios
relacionados a obras pblicas.
Entre os cinco indicadores, dois deles apresentavam maiores chances de sucesso
no que se refere ao alcance das metas estabelecidas: as taxas de frequncia aos ensinos
fundamental
2
e mdio. No entanto, considerando-se que a metodologia de clculo
adotada para a apurao destes indicadores no inclui os estudantes que frequentam
nvel de ensino ulterior, os resultados obtidos em 2011 fcaram ligeiramente abaixo
das metas estabelecidas.
Em relao ao ensino mdio, conclui-se que a meta deixou de ser atingida
pelo fato de o crescimento das matrculas neste nvel de ensino ter sofrido infe-
xo a partir de 2005, quando registrou-se reduo em termos absolutos. Apesar
disso, a taxa de frequncia lquida continuou a crescer, uma vez que a reduo
das matrculas ocorreu na faixa etria de 18 anos ou mais (Corbucci, 2009). Pelo
fato de, em 2009, o ensino fundamental ter sido ampliado faixa de 6 a 14 anos,
foi comprometida a meta relativa taxa de frequncia lquida da pr-escola que
abrangia a faixa etria de 4 a 6 anos e passou, a partir deste perodo, a compre-
ender apenas crianas de 4 a 5 anos de idade. Portanto, em face desta mudana,
poder-se-ia calcular, no limite, a taxa de frequncia escolar na faixa etria qual
se referia o indicador original.
3.2.2 Programa Qualidade na Escola
Os dispndios no mbito do programa Qualidade na Escola foram majorados
em 17%, em valores constantes no binio 2010-2011. Conforme pode ser ob-
servado na tabela 6, houve reformulao das aes que integram este programa
neste ltimo ano do PPA. Acredita-se que tais mudanas foram suscitadas pelo
2. Em 2009, o ensino fundamental foi ampliado para nove anos, de modo a abranger as crianas de 6 anos de idade.
No entanto, o indicador do PPA 2008-2011 refere-se faixa etria de 7 a 14 anos, razo pela qual sua apurao em
2011 considerou esta faixa etria.
interesse de conferir maior especifcidade ao programa, por exemplo, mediante
a criao das aes voltadas construo de escolas para a educao infantil e
de instalaes esportivas escolares. Com isso, o apoio reestruturao da rede
fsica da educao pblica da educao bsica teve reduo de cerca de 45% no
montante executado em 2011.
TABELA 6
Gastos realizados por meio das principais aes do programa Qualidade na Escola
(2010-2011)
Gastos
2010
(R$)
2011
(R$)
Variao (%)
Gasto total 2.765.210.579 3.238.443.873 17,1
Apoio ao desenvolvimento da educao bsica 1.340.123.252 611.274.281 -54,4
Apoio reestruturao da rede fsica pblica da educao bsica 940.848.582 521.419.332 -44,6
Apoio ao transporte escolar Caminho da Escola 166.783.226 380.008.804 127,8
Concesso de bolsa de iniciao docncia 85.734.507 144.972.830 69,1
Implantao de escolas para educao infantil - 890.998.782 -
Implantao e adequao de estruturas esportivas escolares - 479.524.999 -
Fonte: Sia/Sidor.
Outra ao que merece destaque o Apoio ao Transporte Escolar Caminho
da Escola, por meio da qual so fnanciados veculos para o transporte escolar, cujo
oramento foi ampliado em cerca de 130%. Trata-se de um reforo ao apoio ao trans-
porte escolar na educao bsica, ao esta que integra o programa Brasil Escolarizado.
Por fm, a concesso de bolsas de iniciao docncia tambm registrou
incremento signifcativo no perodo sob anlise. Trata-se do Programa de Bolsa
Institucional de Iniciao Docncia (PIBID), institudo em 2007, voltado a es-
tudantes de licenciatura e pedagogia das universidades pblicas que desenvolvem
projetos de educao nas escolas da rede pblica. So priorizadas disciplinas com
maior carncia de professores na educao bsica, tais como cincias e matemtica
para 5
a
a 8
a
srie do ensino fundamental; e fsica, qumica, biologia e matemtica
para o ensino mdio.
O programa Qualidade na Escola acompanhado por meio de seis indica-
dores, sendo a metade deles voltada a professores e a outra parte a alunos. Os trs
primeiros medem o grau de formao, enquanto os demais se referem adequao
idade-srie e ao nmero de sries concludas. A tabela 7 retrata sua evoluo ao
longo de quatro anos, alm de permitir a comparao entre os resultados alcanados
e as metas estabelecidas para 2011.
175 Educao
TABELA 7
Indicadores e metas do programa Qualidade na Escola PPA (2008-2011)
Indicadores 2006 2011 Meta 2011
ndice de adequao de escolaridade da populao de 11 a 18 anos 0,85 n.d. 0,93
Nmero mdio de sries concludas da populao de 10 a 14 anos 4,4 4,2 5,4
Nmero mdio de sries concludas da populao de 18 a 35 anos 8,3 9,3 9,1
Taxa de docentes com nvel superior na educao infantil (%) 42,9 54,7 70,0
Taxa de docentes com nvel superior no ensino fundamental (%) 71,8 78,6 85,8
Taxa de docentes com nvel superior no ensino mdio (%) 95,4 94,1 100,0
Fonte: Brasil (2010a).
Entre os indicadores de nvel de formao de docentes, o que apresentou
resultado mais distante da meta foi o da educao infantil. Apesar disso, tambm
foi o indicador que registrou maior evoluo ao longo do perodo sob anlise. Ten-
dncia oposta foi delineada pela taxa de docentes do ensino mdio com formao
em nvel superior, que registrou pequeno recuo no mesmo perodo.
3.2.3 ndice de desenvolvimento da educao bsica
Alm dos indicadores que constam dos programas Brasil Escolarizado e Qualidade
na Escola, cabe destacar a evoluo do ndice de desenvolvimento da educao
bsica (IDEB), utilizado pelo MEC para acompanhar o Plano de Desenvolvimento
da Educao (PDE), cuja vigncia se estender at 2021.
O IDEB um indicador composto, formado por duas dimenses: i) fuxo,
calculado com base nos dados de aprovao, reprovao e abandono escolar,
declarados anualmente pelas escolas por meio do Censo da Educao Bsica; e
ii) desempenho, aferido a partir da mdia do Sistema de Avaliao da Educao
Bsica (SAEB) para o pas e Unidades da Federao (UFs), e da mdia da Prova
Brasil para as escolas e os municpios. Ou seja, so metas que levaram em conta
os diferentes patamares em que se encontravam, em 2007, as escolas, as redes
de ensino, os municpios e as UFs. Portanto, as metas estabelecidas para 2011,
assim como aquelas que devero ser alcanadas em 2021, tm como referncia
o ano-base de 2007.
Apesar de o IDEB no ser utilizado como indicador do Brasil Escola-
rizado e tampouco do Qualidade na Escola, em alguma medida refete os
investimentos realizados por intermdio destes dois programas. Por exemplo,
a complementao da Unio ao FUNDEB assegura o gasto mnimo por aluno
em todo o pas. De forma semelhante, os dispndios com a distribuio de
livros didticos a todos os estudantes de escolas pblicas tambm interferem
nos resultados deste indicador.
Ensino fundamental
Os resultados divulgados pelo INEP, referentes ao IDEB 2011, sugerem que, de
modo geral, a educao brasileira est a caminho de atingir a meta de 6,0 pontos
em 2021. No que se refere aos anos iniciais do ensino fundamental, as redes p-
blicas estaduais e municipais superaram a meta estabelecida para 2011, conforme
observado no grfco 5.
GRFICO 5
IDEB dos anos iniciais do ensino fundamental Brasil (2011)
Meta 2011 IDEB 2011
5
5,1
4,7
6,5
4,6
4,7
4,2
6,6
0
1
2
3
4
5
6
7
Brasil Redes estaduais Redes municipais Rede privada
Fonte: INEP/MEC.
Apesar de a rede privada no ter atingido a meta de 6,6 pontos, o seu desem-
penho mantm-se muito acima daqueles obtidos pelas redes pblicas de ensino.
Quando se analisam os resultados do IDEB por UF, verifca-se que todas elas
conseguiram atingir a meta estabelecida para 2011, conforme se observa no grfco 6.
GRFICO 6
Variao entre o IDEB alcanado nos anos iniciais do ensino fundamental nas redes
pblicas e a meta estabelecida para 2011, por UF
30,6
20,6
19,0 18,8
18,2
17,6
14,3 14,3
14,0
11,8
11,4
10,5
9,8 9,4 9,4
8,5 8,3
7,0
5,3
4,2 4,1 3,8 3,8
2,3
1,9
- -
-
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
35,0
C
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g
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p
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R
i
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d
e

J
a
n
e
i
r
o
Fonte: INEP/MEC.
177 Educao
Entre as doze UFs que superaram a meta em pelo menos 10%, nove delas
localizam-se nas regies Norte e Nordeste. Via de regra, so aquelas que ostentam
os menores IDEBs. Em situao oposta esto oito UFs que superaram a meta em
menos de 5%. Neste grupo, encontram-se seis UFs que esto localizadas nas trs
regies mais ricas do pas, entre as quais cinco registram IDEB igual ou maior que
5,0 pontos, o que refora o entendimento de que a evoluo deste indicador tende
a ser mais lenta medida que o ndice aumenta.
Por sua vez, nos anos fnais do ensino fundamental, a meta de 3,9 pontos
foi atingida com folga de 0,2 ponto. Mais uma vez, as redes pblicas conseguiram
superar as metas estabelecidas para 2011, com destaque para as redes municipais
(grfco 7).
GRFICO 7
IDEB dos anos nais do ensino fundamental Brasil e redes de ensino (2011)
4,1
3,9
3,8
6,0
3,9
3,8
3,5
6,2
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
7,0
Redes estaduais Redes municipais Rede privada
IDEB 2011 Meta 2011
Brasil
Fonte: INEP/MEC.
Quando se comparam os resultados do IDEB nos anos iniciais e fnais do
ensino fundamental, constata-se que o desempenho dos alunos das redes pblicas
cai de maneira mais acentuada que no setor privado. Por exemplo, se nas redes
estaduais a queda chega a 31%, no setor privado fca em torno de 8%.
Se as redes pblicas em conjunto atingiram as metas dos anos iniciais do en-
sino fundamental em todas as UFs, tal fato no foi constatado quando se tem por
referncia os anos fnais (grfco 8). Portanto, h evidncias de que a permanncia
dos estudantes na escola no vem sendo acompanhada de equivalente nvel de
desempenho ao longo de todo o ensino fundamental.
GRFICO 8
Variao entre o IDEB alcanado nos anos nais do ensino fundamental nas redes
pblicas e a meta estabelecida para 2011, por UF
26,5
23,3
18,2
14,3
12,5
10,0
8,1 7,9 7,9
6,9
5,6 5,4 5,4
3,3 3,0
2,3 2,2
- - - - -
2,7
-
2,8
-
3,7
-4,9
-9,4
-10,3
-15,0
-10,0
-5,0
-
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
C
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P
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G
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J
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n
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Fonte: INEP/MEC.
Conforme se observa no grfco 8, 21 UFs tiveram desempenho acima da
meta estabelecida para 2011, com dezessete delas superando o ndice estabelecido.
De modo inverso, seis UFs fcaram aqum do esperado. Cabe ressaltar que entre
estas esto Rio Grande do Sul e Roraima. No primeiro caso, um estado com um
dos maiores ndices de desenvolvimento humano (IDH) no pas; por sua vez,
Roraima a UF com maior gasto por aluno no mbito do FUNDEB.
Ensino mdio
O IDEB do ensino mdio calculado de forma amostral. Alm disso, tomaram
parte somente alunos das redes estadual e privada. Os resultados indicam aumento
da diferena entre estas redes de ensino, se comparadas s existentes nos anos iniciais
do ensino fundamental. O grfco 9 apresenta os resultados alcanados em 2011.
GRFICO 9
IDEB do ensino mdio segundo as redes de ensino (2011)
3,4
5,7
3,3
5,8
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
7,0
Rede estadual Rede privada
IDEB 2011 Meta 2011
Fonte: INEP/MEC.
179 Educao
Em relao ao IDEB do ensino mdio, verifca-se tendncia semelhante dos
anos fnais do ensino fundamental, com sete redes estaduais que no atingiram a
meta estabelecida para 2011, conforme grfco 10.
GRFICO 10
Variao entre o IDEB alcanado no ensino mdio nas redes estaduais e a meta
estabelecida para 2011, por UF
36,0
12,5
11,5
11,1
9,4 9,4
8,3
6,9
6,2
5,3
3,3 3,2
2,8
- - - - - - -
-
2,9
-
3,4
- 3,4
-
6,1
-
6,5
-
8,1
-
16,1
-20,0
-10,0
-
10,0
20,0
30,0
40,0
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J
a
n
e
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r
o
Fonte: INEP/MEC.
A evoluo dos resultados do IDEB, entre os anos iniciais do ensino funda-
mental e o ensino mdio, evidencia que o desempenho dos estudantes das redes
pblicas sofre maior queda que os da rede privada. Nesta ltima, o resultado no
ensino mdio corresponde a 88% da pontuao nos anos iniciais do ensino funda-
mental. Por sua vez, no conjunto das redes pblicas, a proporo de apenas 72%.
Prova Brasil
Como mencionado, a Prova Brasil um dos componentes do IDEB. J que se
trata de um exame quase que censitrio para os estudantes de 5
o
e 9
o
anos (4
a
e
8
a
sries) das redes pblicas,
3
possvel fazer uma srie de anlises com os dados
divulgados pelo INEP, no mbito das escolas e das UFs. Vale ressaltar que os da-
dos do SAEB, utilizados para calcular o IDEB do ensino mdio, no permitem
anlises igualmente diversifcadas, pois seus dados so coletados por meio de uma
amostra representativa apenas dos estados, do Distrito Federal e do Brasil, no dos
municpios brasileiros.
3. Ficam de fora apenas as escolas com menos de vinte estudantes matriculados nas sries testadas.
Aplicada a cada dois anos desde 2005, a Prova Brasil avalia o desempenho em
lngua portuguesa, com foco em leitura; e em matemtica, com foco em resoluo
de problemas. O resultado de cada escola divulgado na forma de uma mdia de
profcincia, que remete ao conjunto de habilidades, entre aquelas delineadas pela
matriz de referncia da respectiva disciplina avaliada, que os estudantes demons-
traram ter desenvolvido. Assim, a escala de 500 pontos da Prova Brasil permite
uma interpretao pedaggica do estgio do aprendizado revelado pelos alunos de
cada escola examinada. Essa escala dividida em nveis, sendo onze para lngua
portuguesa e treze para matemtica. Ressalte-se, contudo, que as habilidades mais
complexas medidas em lngua portuguesa esto concentradas no nvel 9 e as de
matemtica no nvel 12 nveis superiores a estes esto relacionados ao currculo
do ensino mdio, no sendo, portanto, objeto de avaliao da Prova Brasil.
Tanto em lngua portuguesa quanto em matemtica, entre 75% e 79% das
escolas brasileiras concentram-se nos nveis 4, 5 ou 6 de profcincia para o 9
o
ano
do ensino fundamental (antiga 8
a
srie), conforme pode ser observado no grfco 11.
GRFICO 11
Distribuio de frequncia dos nveis mdios de procincia obtidos pelas escolas brasileiras
na Prova Brasil 2011 lngua portuguesa e matemtica, 9
o
ano do ensino fundamental
(Em %)
11A Lngua portuguesa
0
5
10
15
20
25
30
35
40
Nvel 3 ou inferior Nvel 4 Nvel 5 Nvel 6 Nvel 7 ou superior
11B Matemtica
0
5
10
15
20
25
30
35
40
Fonte: INEP/MEC.
181 Educao
J para o 5
o
ano, 70% das escolas fguram nos nveis 2, 3 ou 4 em lngua
portuguesa, enquanto 63% concentram-se nos nveis 3, 4 ou 5 em matemtica
(grfco 12).
GRFICO 12
Distribuio de frequncia dos nveis mdios de procincia obtidos pelas escolas brasileiras
na Prova Brasil 2011 lngua portuguesa e matemtica, 5
o
(Em %)
12A Lngua portuguesa
0
5
10
15
20
25
30
35
40
12B Matemtica
0
5
10
15
20
25
30
35
40
Fonte: INEP/MEC.
Vale ressaltar que as distribuies de frequncia plotadas no grfco 12 se
referem mdia das escolas, e no dos estudantes. Essa assertiva importante
para que o leitor no incorra no equvoco conhecido como falcia ecolgica, isto
, atribuir a indivduos as caractersticas de grupos. Assim, as escolas que esto no
nvel 5, por exemplo, obtiveram tal posio devido mdia da profcincia de seus
estudantes na Prova Brasil, sendo possvel plotar, para cada uma delas, a prpria
distribuio de seus estudantes entre os diversos nveis de profcincia informao
que, para a unidade escolar, a mais importante, tendo em vista que intervenes
pedaggicas possam ser planejadas e implementadas pela escola.
4
Para fns da presente
anlise, contudo, til perceber o desempenho mdio das escolas. Mais do que
averiguar que pelo menos trs quartos delas apresentam desempenho mdio nos
nveis intermedirios ou inferiores da escala da Prova Brasil nas quatro avaliaes
aplicadas, pertinente notar quatro aspectos.
1) No 9
o
ano, percentuais signifcativos de escolas apresentam mdias de
profcincia que deveriam ser observadas desde o 5
o
ano. Como se pode
ver no quadro A.1 (apndice A), os nveis 4 ou inferiores descrevem as
mesmas habilidades tanto para o 5
o
ano quanto para o 9
o
ano isto
signifca dizer que o corpo discente de escolas em tal nvel no 9
o
ano
desenvolve, em mdia, habilidades que j deveriam estar auferidas pelo
menos quatro anos antes. Em lngua portuguesa, esta porcentagem
aproxima-se de 25%; e em matemtica, de 20%.
2) Ao fnal do 5
o
ano, o desempenho mdio das escolas brasileiras mui-
to baixo, tanto em portugus quanto em matemtica, o que inibe as
perspectivas de que em um futuro prximo os estudantes brasileiros,
hoje nos anos iniciais do ensino fundamental, venham a exibir desem-
penhos mais altos nas sries fnais do que os que foram avaliados no
9
o
ano em 2011.
3) O cenrio nacional delineado pelos grfcos 11 e 12 esconde uma discre-
pncia que s revelada quando se verifca a distribuio de frequncia
das escolas por nveis de profcincia em separado por cada estado e para
o Distrito Federal. Os estados das regies Norte e Nordeste concentram
a maioria de suas escolas sempre em um ou dois nveis a menos do que
o restante do pas.
4) H um nmero elevado de escolas sem nota (mais de 20% no 5
o
ano e
pouco mais de 15% no 9
o
ano). Isto sugere que o Brasil dispe de um
contingente bastante elevado de pequenas escolas (vale lembrar que no
so avaliadas aquelas com menos de vinte alunos matriculados na srie
testada). Sendo razovel supor que essas pequenas escolas concentram-se em
reas rurais, permanece uma incgnita o estgio de aprendizado no Brasil
rural (particularmente nas regies Norte e Nordeste, onde os percentuais
de escolas no avaliadas so mais elevados).
4. Dados desagregados pelo nvel do estudante ainda no estavam disponveis no momento do fechamento desta edio.
Alm disso, quando divulgados, costumam constar sem identicao das escolas e de seus alunos, por questes de
sigilo embora o INEP costume tornar disponvel a cada escola um boletim com a distribuio da frequncia de seus
alunos pelos diversos nveis de procincia.
183 Educao
Brasil Alfabetizado e Educao de Jovens e Adultos
O governo federal centraliza suas aes de combate ao analfabetismo e aumento
da escolarizao no programa Brasil Alfabetizado e Educao de Jovens e Adultos
(BAEJA). Nos ltimos anos, algumas mudanas foram introduzidas no sentido
de imprimir maior efetividade educao que oferecida para jovens e adultos,
com nfase na alfabetizao. A concesso de bolsas a alfabetizadores constitui um
exemplo das novas medidas introduzidas. A tabela 8 apresenta os dispndios no
binio 2010-2011, segundo as principais aes integrantes deste programa.
TABELA 8
Dispndios no binio 2010-2011, segundo as principais aes integrantes do programa
Brasil Alfabetizado e Educao de Jovens e Adultos
2010
(R$)
2011
(R$)
Variao
(%)
Concesso de bolsa para equipes de alfabetizao 410.070.136 339.200.000 - 17,3
Apoio a iniciativas para melhoria da qualidade da educao de jovens e adultos 29.332.855 8.307.784 - 71,7
Apoio alfabetizao e educao de jovens e adultos 200.687.657 132.803.924 - 33,8
Distribuio de materiais e livros didticos para a educao de jovens e adultos 21.328.381 303.400.000 1.322,5
Total 669.945.965 789.219.787 17,8
Fonte: Sia/Sidor.
Conforme observado na tabela 8, os gastos com esse programa tiveram
ampliao de aproximadamente 18%, em virtude do aumento dos dispndios
com a distribuio de materiais e livros didticos, que ultrapassaram a cifra de R$
300 milhes, em 2011. Por sua vez, as outras trs aes fnalsticas evidenciaram
tendncias opostas, com diminuio considervel do valor gasto, o que no guarda
sintonia com as ainda altas taxas de analfabetismo encontradas no Brasil e a baixa
escolaridade geral da populao, evidenciadas inclusive pelo no cumprimento das
metas para as reas previstas no PPA 2008/2001.
Os nmeros da PNAD 2011 revelaram que a taxa de analfabetismo no Brasil
est em 8,6%, quando em 2009 a taxa estava em 9,7%. A diminuio de 1,1 p.p.
em dois anos reafrma a tendncia de queda lenta do analfabetismo na dcada,
contrariando a diretriz do PNE 2001-2010, segundo o qual o analfabetismo
j deveria ter sido erradicado do pas. Alm disso, pela meta presente no PPA
2008-2011, a taxa deveria estar em 6,19%. Os demais indicadores que integram
o acompanhamento do Brasil Alfabetizado e Educao de Jovens e Adultos no
mbito do PPA 2008-2011 tambm no atingiram as metas previstas (tabela 9).
TABELA 9
Indicadores e metas do programa Brasil Alfabetizado e Educao de Jovens e
Adultos PPA 2008/2011
(Em %)
2005 2011 Meta
Proporo da populao na faixa etria de 15 anos ou mais com escolaridade inferior 4
a
srie 23,4 20,4 15,7
Taxa de analfabetismo da populao na faixa etria de 15 a 29 anos 3,7 2,0 2,1
Taxa de analfabetismo da populao na faixa etria de 15 anos ou mais 11,1 8,6 6,2
Taxa de analfabetismo da populao na faixa etria de 15 anos ou mais na rea rural 25,0 21,2 14,0
Taxa de analfabetismo da populao na faixa etria de 15 anos ou mais na regio Nordeste 21,9 16,9 12,3
Fonte: SIGPlan/MP.
Chama ateno a defasagem entre os ndices registrados em 2011 e as metas
estabelecidas para as taxas de analfabetismo da populao de 15 anos ou mais na
rea rural e no Nordeste. sabido que os maiores desafos para a erradicao do
analfabetismo referem-se a estas reas. De acordo com a PNAD 2011, cerca da
metade dos analfabetos nesta faixa etria concentrava-se na regio Nordeste, pro-
poro que correspondia a aproximadamente 7 milhes de pessoas.
So os dados do Censo 2010 do IBGE, consolidados apenas em 2011, porm,
que trazem um panorama mais preciso e completo da situao do analfabetismo
no Brasil, pois a partir do censo possvel desagregar os dados e considerar cada
municpio brasileiro. Quando decompostos segundo diversas categorias, os dados
do censo refetem as profundas desigualdades existentes no pas. Em 2010, cerca de
13,5 milhes de brasileiros eram analfabetos, o que correspondia a uma taxa de
9,4%, como mostra a tabela 10.
TABELA 10
Taxa de analfabetismo da populao de 15 anos ou mais, por categorias
selecionadas (2010)
(Em %)
Categorias 2010
Brasil 9,38
Norte 11,12
Nordeste 18,54
Sudeste 5,29
Sul 4,95
Centro-Oeste 6,99
(Continua)
185 Educao
Categorias 2010
Localizao
Urbano metropolitano 4,10
Urbano no metropolitano 8,69
Rural 22,89
Sexo
Masculino 9,69
Feminino 9,09
Raa ou cor
Branca 5,71
Negra 12,85
Faixa etria
15 a 24 anos 2,21
25 a 29 anos 3,78
30 a 39 anos 6,39
40 anos ou mais 16,09
Fonte: IBGE (2010).
H uma concentrao de analfabetos no grupo etrio de 40 anos ou mais.
Porm, no desprezvel a quantidade de analfabetos entre os mais novos. Entre
os negros, a taxa alcana 12,8%; na populao rural, h 22,9% de analfabetos.
As desigualdades regionais continuam bastante evidentes. O Nordeste, seguido
do Norte, puxa a taxa brasileira de analfabetos para cima. Situao grave encon-
trada no estado de Alagoas, com 23,6% de analfabetos, seguido de Piau, Paraba
e Maranho, todos com mais de 20% de analfabetos. No meio rural de Alagoas,
h 38,1% de analfabetos. Todos os demais estados nordestinos possuem taxas de
analfabetismo maiores que 15%. Fora do Nordeste, o Acre, com 16,5% de anal-
fabetos, completa a lista.
Com base nas taxas de analfabetismo dos municpios brasileiros, conta-
bilizadas pelo Censo 2010, possvel observar com mais preciso como este
problema se distribui pelo pas. O mapa 1 traz estas informaes, com destaque
para as duas faixas com as reas mais claras no mapa, que representam os muni-
cpios nos quais a taxa de analfabetismo menor que a taxa nacional de 9,4%.
H uma concentrao maior destes municpios no centro sul do Brasil. J as
faixas com cores mais escuras representam os municpios com taxas superiores
mdia nacional, com destaque para os municpios que possuem 25% ou mais
de analfabetos.
(Continuao)
MAPA 1
Taxa de analfabetismo, por municpio (2010)
Fonte: IBGE (2010).
Elaborao: IpeaMapas/Ipea
O programa Brasil Alfabetizado, apesar de ter atuao em todo o territrio
nacional, defne como prioridade no combate ao analfabetismo o atendimento
queles municpios que possuem taxa igual ou superior a 25%. No ano 2000,
eram 1.928 municpios brasileiros que se encontravam nesta situao; no ano
de 2010, este nmero caiu para 1.228, o que ainda representa mais de um
quinto do total dos municpios brasileiros. Os municpios com taxa de anal-
fabetismo igual ou superior a 25% esto distribudos em dezessete estados e,
em pelo menos oito, representam mais da metade de todos os seus municpios
(grfco 13).
187 Educao
GRFICO 13
Proporo de municpios com taxa de analfabetismo de 25% ou mais (2010)
(Em %)
0,7
1,2
5,0
6,1
7,0
26,7
33,9
40,9
42,9
59,0
60,0
61,1
62,9
66,3
74,4
78,1
86,3
22,1
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
Mato Grosso
Tocantins
Par
Amazonas
Bahia
Sergipe
Rio Grande do Norte
Paraba
Alagoas
Brasil
Piau
Cear
Pernambuco
Maranho
Acre
Roraima
Minas Gerais
Gois
Fonte: IBGE (2010).
Elaborao: Disoc/Ipea
O destaque negativo novamente o estado de Alagoas, onde 88 dos seus 102
municpios possuem taxa igual ou superior a 25%. Em termos absolutos, a Bahia
lidera com 179 municpios nesta situao, seguida de Piau e Paraba, com 175 e
166 municpios, respectivamente. Maranho, Cear, Pernambuco e Rio Grande
do Norte completam a lista de estados com mais de 100 municpios com taxa de
analfabetismo igual ou superior a 25%. De fato, 91,3% dos municpios com esta
taxa de analfabetismo esto no Nordeste.
Entre os municpios com taxas mais elevadas de analfabetismo, h um grupo
extremo composto por 26 municpios com taxas superiores a 40%. O municpio
de Salgadinho, em Pernambuco, alcana 47,13%. No outro extremo, h um
grupo de 36 municpios com taxas de analfabetismo iguais ou menores que 2%.
Os municpios de Feliz, no Rio Grande do Sul, e So Joo do Oeste, em Santa
Catarina, tm 0,95% e 0,96% de analfabetos, respectivamente.
No que se refere especifcamente Educao de Jovens e Adultos (EJA),
continua a queda de matrculas registradas pelo Censo Escolar do INEP. Em 2008,
o censo escolar registrou mais de 4,9 milhes de matrculas na educao de jovens
e adultos. Em 2011, este nmero caiu para 4.046.169. Uma queda de 18% em
quatro anos (grfco 14).
GRFICO 14
Nmero de matrculas na EJA Brasil (2008-2011)
3.291.264
3.090.896
2.846.104
2.681.776
1.635.245
1.547.275
1.388.852
1.364.393
2008 2009 2010 2011
EJA ensino fundamental EJA ensino mdio
Fonte: INEP/MEC.
Embora parte desta queda possa ser atribuda regularizao do fuxo escolar
com menor repetncia e menor evaso escolar, h um evidente paradoxo nesta queda
de matrculas no EJA, tendo em vista que, a despeito de alguns avanos positivos
nos indicadores, o analfabetismo e a baixa escolaridade da populao brasileira
permanecem extremamente relevantes. O analfabetismo funcional, por exemplo,
entendido como a percentagem de indivduos na populao de 15 anos ou mais
que possui escolaridade inferior a quatro anos, est em 20,7% no Brasil (IBGE,
2012). Esta porcentagem representa aproximadamente 30 milhes de brasileiros,
o que apenas uma parte
5
do contingente potencial enorme de alunos para o EJA.
GRFICO 15
Proporo de pessoas de 15 anos ou mais com menos de quatro anos de estudo
Brasil e Grandes Regies (2011)
(Em %)
25,8
31,4
15,1
16,0
18,4
20,7
-
10,0
20,0
30,0
40,0
Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil
Fonte: IBGE (2012).
5. Alm destes 30 milhes, h os brasileiros que completaram quatro anos de estudo, mas no alcanaram todos os
anos nais do ensino fundamental e/ou no completaram o ensino mdio.
189 Educao
O Nordeste concentra um contingente de 12,3 milhes de analfabetos fun-
cionais, seguido, em termos absolutos, pelo Sudeste, que apesar de possuir a menor
taxa de analfabetismo funcional entre as Grandes Regies brasileiras (15,1%) possui
um montante de 9,6 milhes de pessoas nesta situao. A tabela 11 traz o nmero
total de analfabetos funcionais por Grandes Regies e faixas etrias.
TABELA 11
Nmero total de analfabetos funcionais por faixa etria e Grandes Regies (2011)
Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
15 a 17 anos 658.629 111.408 310.679 174.328 37.515 24.699
18 a 24 anos 1.286.463 206.409 589.281 322.150 96.685 71.938
25 a 29 anos 1.407.938 202.372 688.389 339.843 105.615 71.719
30 a 39 anos 4.514.480 509.724 2.132.484 1.231.430 384.391 256.451
40 a 59 anos 11.037.653 1.114.244 4.520.855 3.494.259 1.265.374 642.921
60 anos ou mais 11.240.168 794.010 4.146.542 4.122.327 1.572.210 605.079
Total 29.880.274 2.893.270 12.264.993 9.613.832 3.446.620 1.661.559
Fonte: IBGE (2012).
H uma forte concentrao no nmero de analfabetos funcionais em pes-
soas de baixa renda. O grfco 16 mostra os 30 milhes de brasileiros analfabetos
funcionais divididos por faixas de renda.
GRFICO 16
Brasileiros analfabetos funcionais divididos por faixas de renda (2010-2011)
(Em %)
13,4
21,2
35,8
20,5
3,3
1,2
0,4
4,1
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
Mais de 1
at 2
salrios
mnimos
Mais de 2
at 3
salrios
mnimos
Mais de 3
at 5
salrios
mnimos
Mais de 5
salrios
mnimos
Sem
declarao
At
de salrio
mnimo
Mais de
at
salrio
mnimo
Mais de
at 1
salrio
mnimo
Fonte: IBGE (2012).
Cerca de 70% dos analfabetos tm renda de at um salrio mnimo e 91%
chegam ao mximo de dois salrios mnimos. Portanto, baixa escolaridade e renda
esto bastante associadas. Como se trata de jovens e adultos aproximadamente
dois teros dos analfabetos funcionais ainda esto em idade ativa , fca claro que a
necessidade de trabalhar algo imperioso na vida de grande parte destas pessoas. Logo,
frequentar bancos escolares nestas condies, mesmo que em horrios ou formatos
alternativos, implica esforo adicional do alfabetizando que, via de regra, precisaria
ser assistido por programas e aes de incentivo sua permanncia na escola, tais
como auxlio para transporte, alimentao, livros, material escolar e eventualmente
bolsas de estudo. Em relao populao rural, por sua vez, as difculdades parecem
estar mais no acesso ao EJA, propriamente na existncia do servio para atender esta
populao e nas adaptaes que o EJA deve ter para atender este pblico.
Desenvolvimento da Educao Especial
Continua crescendo de forma rpida o nmero de matrculas de alunos com neces-
sidades educacionais especiais
6
na rede de ensino bsico. Em 2010, eram 702.603
matrculas; em 2011, este nmero atingiu o quantitativo de 752.305 matrculas.
As escolas exclusivamente especializadas ou as classes especiais das escolas comuns
perdem importncia: se, em 2007, representavam mais de 50% do total de matrculas
de alunos com necessidades educacionais especiais, em 2011 elas respondiam por
apenas 25% desse total. Esta mudana se justifca pela orientao frme do MEC
em favor da educao inclusiva, principalmente a partir de 2008 com a publicao
da Poltica Nacional de Educao Especial na Perspectiva da Educao Inclusiva,
que advoga o papel das escolas em se adaptarem para receberem e atenderem, de
forma adequada, todos os alunos. A poltica nacional para a educao especial
orienta que a matrcula de alunos da educao especial seja realizada em classes
comuns, prevendo o atendimento educacional especializado no turno contrrio
escolarizao, oferecido preferencialmente em salas de recursos, centros de aten-
dimento educacional especializado ou instituies especializadas conveniadas com
as secretarias de educao.
As matrculas de alunos da educao especial nas classes comuns do ensino
bsico ou do EJA chegaram a um total de 558.423 em 2011, um aumento de
7,1% em relao a 2010, como mostra a tabela 12.
TABELA 12
Evoluo das matrculas de alunos da educao especial (2010-2011)
2010 2011
Variao
(%)
Total (%) Total (%)
Escolas exclusivamente especializadas e/ou em classes especiais 218.271 31,1 193.882 25,8 -11,2
Classes comuns em escolas regulares 484.332 68,9 558.423 74,2 15,3
Total 702.603 100,0 752.305 100,0 7,1
Fonte: Diretoria de Estatsticas Educacionais (DEED)/INEP/MEC.
Obs.: o mesmo aluno pode ter mais de uma matrcula.
6. Os alunos com decincia, transtornos globais do desenvolvimento, altas habilidades/superdotao.
191 Educao
As escolas privadas respondem por mais de dois teros do total de matrcu-
las de alunos com necessidades educacionais especiais em escolas exclusivamente
especializadas e/ou em classes especiais nas escolas regulares. Nesta modalidade,
so mais de 130 mil matrculas em escolas privadas e pouco mais de 63 mil em
escolas pblicas das redes municipais, estaduais ou federais. J as matrculas de
alunos com necessidades educacionais especiais em classes comuns do ensino re-
gular esto eminentemente nas escolas pblicas, responsveis por 94,2% do total.
O programa Benefcio de Prestao Continuada de Assistncia Social (BPC
na Escola), uma parceria entre o MEC, o Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome (MDS), o Ministrio da Sade (MS) e a Secretaria dos Direitos
Humanos da Presidncia da Repblica (SDH/PR), um dos responsveis pelo
aumento do nmero de matrculas de crianas e jovens com necessidades espe-
cfcas que estavam fora da escola. O BPC na Escola promove o monitoramento
do acesso escola das crianas e jovens de zero a 18 anos, que recebem o BPC.
Um cruzamento dos dados do BPC com os do Censo Escolar 2007do MEC
identifcou que, dos 340.536 benefcirios do BPC naquela faixa etria, 239.962,
ou 70,5%, no tinham registros no sistema regular de ensino. Novo cruzamento
feito em 2010 identifcou sensvel melhora, pois dos 435.298 benefcirios na
faixa de zero a 18 anos, 206.281 estavam fora da escola, o que representa menos
da metade, ou seja, 47,4%.
Em 2011, houve alteraes na estrutura do MEC responsvel pela conduo
da poltica voltada para os alunos da educao especial. A Secretaria de Educao
Especial (SEESP) foi fundida com a Secretaria de Educao Continuada, Alfabeti-
zao, Diversidade (SECAD), que passou a ser Secretaria de Educao Continuada,
Alfabetizao, Diversidade e Incluso (Secadi). O argumento preponderante para
esta juno a proposta de que as polticas de educao especial dialoguem mais
facilmente com as polticas educacionais voltadas diversidade, ao combate ao
analfabetismo e EJA. Na prtica, com esta incorporao, o MEC parece tentar
utilizar o prestgio alcanado pela rea de educao especial, dado o relativo sucesso
de implantao da poltica de educao inclusiva no pas, para contrabalanar o
desgaste provocado pelo pouco xito nas demais polticas sob a responsabilidade da
antiga SECAD, blindando a nova Secadi de crticas mais contundentes e fazendo-a
depositria das manifestaes sociais de apoio implantao da educao inclusiva,
que se multiplicaram em 2011, frente a algumas resistncias localizadas.
O programa Desenvolvimento da Educao Especial organiza as aes do MEC
na rea. Trata-se de um programa por meio do qual o governo federal atua de forma
secundria, haja vista o montante de recursos executado anualmente ser relativamente
baixo e o fnanciamento da educao especial estar includo, em parte, no fnancia-
mento da educao bsica. Em 2011, foram despendidos R$ 100 milhes, enquanto
no ano anterior tinham sido executados R$ 137 milhes (em valores constantes).
Cerca de trs quartos do montante executado em 2011 destinaram-se ma-
nuteno de duas instituies federais de ensino (Instituto Benjamin Constant e
Instituto Nacional de Surdos) e distribuio de equipamentos para a educao
especial, conforme pode ser verifcado na tabela 13.
TABELA 13
Gastos do programa Desenvolvimento da Educao Especial, por aes (2010-2011)
2010 (R$) 2011 (R$) Variao (%)
Gastos totais 137.463.850 100.374.206 -27,0
Distribuio de Equipamentos para a Educao Especial 33.483.603 22.525.515 -32,7
Funcionamento do Instituto Benjamin Constant 24.862.337 26.876.958 8,1
Funcionamento do Instituto Nacional de Surdos 36.490.429 27.406.309 -24,9
Formao de Professores e Prossionais para a Educao Especial 20.327.066 6.562.610 -67,7
Fonte: Sia/Sidor.
Elaborao: Ipea/Disoc.
Em que pese o exguo oramento do programa, foram estabelecidos oito in-
dicadores para o seu acompanhamento no mbito do PPA 2008-2011. Portanto,
h certa incompatibilidade entre o que investido e o que se espera atingir com
tais investimentos. A tabela 14 apresenta a evoluo dos referidos indicadores, bem
como as metas que deveriam ser alcanadas em 2011.
TABELA 14
Indicadores e metas do programa Desenvolvimento da Educao Especial PPA 2008-2011
Indicadores 2006 2011 Meta 2011
ndice de acesso educao bsica 39,0 49,3 97,0
ndice de atendimento educacional especializado 100,0 174,8 160,0
ndice de matrcula de alunos com necessidades educacionais especiais na rede
pblica de ensino
59,7 113,2 100,0
Taxa de escolas pblicas da educao bsica com acessibilidade fsica 12,8 21,9 25,0
Taxa de matrcula de alunos com necessidades educacionais especiais em
classes comuns de escolas regulares na educao bsica
46,4 74,2 68,0
Taxa de municpios com matrcula na educao especial 89,0 99,3 97,0
Taxa de prevalncia da educao inclusiva nos municpios brasileiros 57,0 85,5 72,0
Taxa de qualicao docente para atendimento de alunos com necessidades
educacionais especiais na educao bsica
2,1 3,9 5,5
Fonte: SIGPlan/MP.
A despeito da queda nos valores gastos pelo governo federal na educao
especial, crescem no pas a infraestrutura e os equipamentos para atender os alunos
com necessidades educacionais especiais que chegam rpido s classes comuns
do ensino bsico. A capacidade da maioria das escolas de atender alunos com ne-
cessidades educacionais especiais, porm, ainda bastante limitada. Como mostra
193 Educao
o grfco 17, as salas de recursos multifuncionais organizadas para a oferta do
atendimento educacional especializado, utilizadas no contraturno da escolarizao,
esto presentes em menos de 10% do total de escolas brasileiras.
GRFICO 17
Escolas pblicas em atividade que possuem sala de atendimento especial
(Em %)
4,3
6,5
9,1
8,3
12,0
16,0
0,5
0,9 1,8
Brasil Urbano Rural
2009 2010 2011
Fonte: DEED/INEP/MEC.
A variao verifcada entre os anos de 2010 e 2011, em especial, demonstra
que a evoluo no nmero de escolas brasileiras com sala de atendimento especial
tem sido rpida. As salas de recursos multifuncionais para atendimento educacional
especializado tm uma importncia fundamental na poltica de educao inclu-
siva, pois elas renem equipamentos, tecnologias e materiais didticos adaptados
a diferentes tipos de necessidades especiais. Sua funo complementar o ensino
regular para os alunos da educao especial. Apesar do avano rpido, a cobertura
de salas de atendimento especial ainda deve ser considerada pequena, dado que
o conceito de educao inclusiva advoga que todas as crianas e jovens tenham o
direito de frequentar a escola regular mais prxima de sua casa. As regies Norte
e Nordeste possuem a realidade mais crtica, com menor porcentagem de escolas
com sala de atendimento especial, como mostra a tabela 15.
TABELA 15
Escolas pblicas em atividade que possuem sala de atendimento especial Brasil e
Grandes Regies (2010-2011)
2010 2011
Variao (%)
Total (%) Total (%)
Brasil 10.397 6,5 14.410 9,1 38,6
Norte 1.175 5,1 1.646 7,3 40,0
Nordeste 1.809 2,7 3.080 4,7 70,2
(Continua)
2010 2011
Variao (%)
Total (%) Total (%)
Sudeste 3.585 8,8 4.261 10,4 18,8
Sul 2.641 13,0 3.810 18,8 44,2
Centro-Oeste 1.183 15,5 1.613 21,1 36,4
Obviamente, a variao verifcada no binio, que chega a mais de 70,2% no
Nordeste, deve ser relativizada, tendo em vista que parte de uma base muito pequena
no nmero de escolas com salas de recursos para a educao especial. Na mesma
regio, a cobertura passou de 2,7% do total de escolas com este equipamento em
2010 para 4,7% em 2011.
Quando se trata de um tema mais bsico como a adequao fsica das vias
de acesso ao edifcio escolar, bem como das demais dependncias das escolas para
alunos com alguma difculdade de locomoo como cadeirantes, por exemplo ,
o nmero de escolas brasileiras que declara estar adequada para receber estes
alunos mais expressivo, porm ainda baixo. Das escolas que oferecem o ensino
mdio, mais de um tero declara ter dependncias e vias acessveis a alunos com
defcincia fsica ou mobilidade reduzida; considerando as escolas que oferecem o
ensino fundamental, pouco mais de 17% declaram o mesmo. As escolas privadas,
em geral, aparecem em melhor situao se comparadas s escolas pblicas, mas de
qualquer forma importante lembrar que se trata de uma informao declaratria
da escola, que no necessariamente passa por uma avaliao especializada para
saber se realmente as dependncias e vias so acessveis. Entre as escolas pblicas,
destaque para as que possuem ensino mdio na regio Centro-Oeste, com 50%
de escolas que declararam possuir dependncias e vias acessveis.
TABELA 16
Total de escolas com dependncias e vias acessveis para alunos com decincia fsica
ou mobilidade reduzida, por Grandes Regies
(Em %)
Total Rede pblica Rede privada
Fundamental Mdio Fundamental Mdio Fundamental Mdio
Brasil 17,1 35,2 14,9 33,6 29,8 39,0
Norte 8,4 30,3 7,0 26,0 34,9 51,4
Nordeste 12,5 41,7 9,9 39,0 30,9 49,3
Sudeste 19,7 25,3 20,0 26,8 18,8 22,4
Sul 30,8 41,5 28,4 41,5 51,6 65,0
Centro-Oeste 38,5 50,1 32,2 41,3 62,5 70,7
(Continuao)
195 Educao
Segundo o MEC, em 2011, um total de 12.166 escolas teriam sido con-
templadas no Programa Escola Acessvel, sendo 3.304 escolas estaduais e 8.862
escolas municipais. Este programa repassa recursos federais para investimentos e
manuteno na rea de acessibilidade nas escolas pblicas brasileiras. Espera-se que,
nos prximos anos, os investimentos melhorem a infraestrutura e a capacidade das
escolas de receberem, de forma adequada, os alunos da educao especial.
Educao do Campo
Uma rea que permanece margem da poltica federal de educao a educao
do campo. O fechamento de escolas no meio rural continua de forma acelerada,
assim como cai expressivamente o nmero de matrculas no campo, como mostra a
tabela 17, que apresenta indicadores de nmero de matrculas e nmero de escolas
comparando as localizaes urbana e rural.
TABELA 17
Nmero de escolas e matrculas na educao bsica por localizao (2009-2011)
Matrculas
2009 2010 2011 Variao (%)
Rural 6.680.375 6.437.958 6.293.885 -5,8
Urbano 45.900.077 45.111.931 44.678.734 -2,7
Total 52.582.461 51.551.899 50.974.630 -3,1
Escolas
2009 2010 2011 Variao (%)
Rural 83.036 79.388 76.229 -8,2
Urbano 114.432 115.551 116.818 2,1
Total 197.468 194.939 193.047 -2,2
No comeo de 2012, diante dos nmeros que apontavam o fechamento
rpido de escolas no meio rural, o governo federal enviou ao Congresso Nacional
um projeto de lei que prope retirar dos prefeitos a possibilidade de determinar o
fechamento de qualquer escola por meio de um ato administrativo simples. Pela
proposta, toda e qualquer deciso em relao ao fechamento de escolas deveria ser
discutida primeiramente no mbito do conselho municipal de educao. H um
reconhecimento tcito no MEC de que a maior facilidade de acesso das prefeituras
aos fnanciamentos federais para o transporte escolar, em relao busca de recursos
para construo, reforma ou ampliao de escolas, tem sido um fator importante
na deciso dos prefeitos de fechar escolas no campo e substitu-las por frotas de
nibus que desloquem os alunos das reas rurais para as escolas urbanas. Tambm
em 2012, o governo federal lanou o Programa Nacional de Educao do Campo
(PronaCampo), que visa fornecer apoio tcnico e fnanceiro aos estados, Distrito
Federal e municpios para implementao da poltica de educao do campo.
O PronaCampo prev aes em quatro reas: gesto e prticas pedaggicas, formao
de professores, educao de jovens e adultos e educao profssional e tecnolgica.
A instituio de procedimentos que difcultam o fechamento de escolas
do campo e a criao do PronaCampo podem ter desdobramentos positivos no
futuro. O Frum Nacional de Educao do Campo (FONEC),
7
que representa o
setor, porm, fez duras crticas ao governo federal por no ter estabelecido canais
de participao e de dilogo com a sociedade para a construo do PronaCampo,
e tambm anunciou no reconhecer a proposta do MEC de educao profssional
e tecnolgica para o campo. O Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e
Emprego (PRONATEC) Campo, teria sido elaborado, segundo o FONEC, pelo
Servio Nacional de Aprendizagem Rural (Senar), controlado pela Confederao
Nacional da Agricultura (CNA), uma entidade patronal que teria interesses no
campo educacional contrrios aos de agricultores familiares e camponeses.
De qualquer forma, necessrio esperar a implementao para uma anlise
mais atenta do PronaCampo e de sua capacidade de impactar positivamente a
educao do meio rural. Por enquanto, as polticas
8
j efetuadas pelo MEC volta-
das especifcamente educao do campo, apesar de essenciais, esto funcionando
como um atenuador secundrio para a induo que a poltica do transporte escolar
tem feito no sentido contrrio, ou seja, a de fechamento de escolas.
A falta de uma poltica federal estruturante em relao educao do campo
afasta o sistema educacional do cumprimento de um papel mais relevante no prprio
desenvolvimento do campo brasileiro. Ora, espera-se que a educao cumpra um
papel em relao ao desenvolvimento do pas, e se busca nas cidades uma interao
das escolas com a realidade local, a relao entre educao e desenvolvimento neste
modelo ser muito provavelmente uma relao entre educao e desenvolvimento
urbano-industrial. Assim, o campo permanece sendo visto como local de atraso;
produtor e fornecedor de alimentos e matrias-primas, mas no como um local
vivel para a existncia de escolas, pois, para tanto, podem-se deslocar os alunos
do meio rural para a cidade mais prxima. Trata-se de uma viso tambm na rea
de educao, excessivamente urbanocntrica, que entende o campo como um
setor econmico, e no como um territrio onde se localizam todas as relaes
sociais e dimenses da vida humana, inclusive a dimenso educativa e, portanto,
a escolarizao formal.
7. Manifesto do Frum Nacional de Educao do Campo (FONEC) de 21 de agosto de 2012, disponvel em: <http://
www.mst.org.br/Veja-o-manifesto-do-Forum-Nacional-de-Educacao-do-Campo>.
8. Algumas dessas polticas so: o apoio aos cursos de licenciatura do campo nas universidades, a confeco de livros
didticos especcos, o desenvolvimento de metodologias para as classes multisseriadas, alm de aes pontuais de
reformas e aquisio de mobilirio para escolas do campo.
197 Educao
3.3 Desenvolvimento da educao prossional e tecnolgica
Este programa registrou intensa expanso nos ltimos anos. Somente no binio
2010-2011, o montante de recursos executados ampliou-se em cerca de 38%, em
valores constantes, tal como pode ser observado na tabela 18.
TABELA 18
Gastos realizados por intermdio das principais aes do programa Desenvolvimento
da Educao Prossional e Tecnolgica (2010-2011)
2010
(R$)
2011
(R$)
Variao
(%)
Gasto total 4.284.850.851 5.897.529.947 37,6
Funcionamento da Educao Prossional 2.674.975.201 3.384.849.558 26,5
Expanso da Rede Federal de Educao Prossional e Tecnolgica 459.090.806 190.818.620 -58,4
Reestruturao da Rede Federal de Educao Prossional e Tecnolgica 374.485.084 679.079.040 81,3
Fomento ao Desenvolvimento da Educao Prossional 104.410.244 102.445.005 -1,9
Modernizao das Redes Pblicas Estadual e Municipal de Educao
Prossional e Tecnolgica
79.240.730 280.709.935 254,2
Fonte: MEC; IBGE.
A expanso se deve nova orientao da poltica do MEC para a educao
profssional, adotada a partir de 2004, com a revogao do Decreto n
o
2.208/97,
e em 2005, com a revogao do dispositivo da Lei n
o
9.649, de 1998, que limi-
tava a expanso da oferta de educao profssional por parte da Unio, mediante
criao de novas unidades de ensino, ao estabelecimento de parcerias com estados,
municpios, Distrito Federal, setor produtivo ou organizaes no governamentais
(ONGs). Desde ento, o MEC vem realizando vultosos investimentos na expanso
de sua rede de instituies de ensino, ampliando substancialmente a oferta de vagas.
O aumento dos dispndios por intermdio do funcionamento da educao
profssional, que constitui ao programtica de maior vulto desse programa,
um dos refexos imediatos da expanso da rede federal ocorrida nos ltimos anos.
Apesar de ter havido reduo dos dispndios por meio da expanso da Rede
Federal de Educao Profssional e Tecnolgica, houve ampliao dos gastos com a
reestruturao da rede federal, de modo que o somatrio destas duas aes implicou
um volume de recursos executados maior que o do ano anterior.
Ainda mais expressivo foi o aumento de recursos transferidos a estados e muni-
cpios, por intermdio da ao de modernizao das redes pblicas de educao pro-
fssional e tecnolgica. Trata-se de mais uma evidncia que refora a prioridade que o
MEC tem conferido ao fortalecimento dos sistemas pblicos de educao profssional.
Em que pesem todos os investimentos realizados nos ltimos anos, no
foi atingida a meta quanto ao nmero-ndice de matrculas iniciais na educao
profssional de nvel tcnico e tecnolgico (ano-base 2006 =100) em ambos os
casos, aproximadamente 225. De acordo com o relatrio do SIGPlan, o ndice
alcanado no nvel tcnico foi de 153, enquanto no tecnolgico chegou a 155.
Entretanto, estes ndices foram apurados a partir dos dados at ento disponveis,
referentes aos censos educacionais de 2010. Mas, quando se utilizam os dados de
2011, que correspondem ao ltimo ano do PPA em referncia, verifca-se que o
ndice de matrculas no ensino tcnico eleva-se para 168 e o do tecnolgico para 172.
Apesar de as metas no terem sido alcanadas, considera-se bastante signifcativo
o aumento mdio de 70% em cinco anos. A ttulo de comparao, as matrculas em
cursos de graduao presenciais tiveram crescimento de apenas 23% em idntico
perodo. Portanto, prefervel reconhecer que houve superestimao das metas a
concluir com a avaliao de que o programa no foi exitoso.
4 TEMA EM DESTAQUE AVANOS RECENTES DAS REDES FEDERAIS DE
EDUCAO PROFISSIONAL TCNICA E SUPERIOR
4.1 Introduo
A carncia de mo de obra qualifcada tem sido apontada como um dos gargalos do
crescimento econmico brasileiro, sobretudo quando se tem em conta a qualidade
da oferta. reas como construo civil e indstria de transformao tendem a ser
direta e profundamente afetadas pela insufcincia de profssionais qualifcados.
A falta de engenheiros vem sendo veiculada pela mdia como um possvel
apago de mo de obra que estaria prestes a ocorrer. De forma semelhante, o
dinamismo da construo civil dos ltimos anos pode estar sendo afetado pela
insufcincia de pessoal de nvel mdio (pedreiros, eletricistas, encanadores, mar-
ceneiros etc.), com efetiva qualifcao para o desempenho destas funes. Alm
de constituir alternativa de empregabilidade para aqueles que no tm formao
em nvel superior, cuja oferta de vagas est concentrada nas instituies de ensino
privadas, as profsses de nvel mdio (tcnico) constituem um nicho de merca-
do promissor em tempos de implantao de infraestrutura (energia, sistemas de
transportes urbanos, saneamento bsico, instalaes esportivas) e da ampliao
do acesso casa prpria, seja por meio de expanso do crdito para construo ou
compra, seja pelo programa Minha Casa Minha Vida (MCMV).
Quando se tem em conta que os custos de implantao e manuteno de
instituies de ensino profssional de nvel tcnico so menores que os da edu-
cao superior, ampliam-se as possibilidades de interiorizao daquele nvel de
formao profssional.
199 Educao
Por sua vez, os anos recentes tm evidenciado conteno da expanso
da educao superior privada e crescimento mais acentuado da rede federal.
O primeiro fato aponta para uma possvel saturao do mercado, enquanto o
segundo evidencia a disposio do governo federal em investir maciamente na
ampliao da oferta de vagas pblicas.
Diante desse quadro situacional, buscou-se analisar a expanso das redes
federais de educao profssional, tcnica e superior, com foco na territorialida-
de, considerando-se para tanto sua distribuio segundo os nveis macro, meso
e microrregional.
4.1.1 Educao tcnica
A histria da educao profssional de nvel mdio no Brasil remonta ao incio do
sculo XX, quando o presidente Nilo Peanha criou dezenove escolas de aprendizes
artfces, sendo uma em cada capital brasileira e duas outras nas cidades de Campos,
no Rio de Janeiro, e Pelotas, no Rio Grande do Sul. Tal iniciativa era justifcada
pela necessidade de prover as classes proletrias de meios que garantissem sua
sobrevivncia. Alm disso, havia uma razo velada, relacionada ao controle social
da juventude mais propensa aos desvios de conduta.
Apesar de essas escolas de aprendizes terem sido criadas sob um contexto
agrrio-exportador, ainda predominante na economia brasileira, sua reorientao
para as demandas de uma sociedade em processo de industrializao j claramente
percebida desde 1930, com a crise da economia cafeeira e o subsequente advento
do Estado Novo.
A partir de 1942, as escolas de aprendizes so transformadas em escolas indus-
triais e tcnicas, em conformidade com as novas demandas dos setores produtivos
nacionais. Outra mudana mais relevante foi a que vinculou a formao profssional
ofertada por estas instituies ao ensino secundrio formal, de modo a equiparar
ambas as modalidades de ensino como requisito de ingresso na educao superior.
Com a acelerao e o aprofundamento do processo de industrializao do pas,
na segunda metade dos anos de 1950, as escolas industriais so transformadas em
escolas tcnicas federais. Alm da nova denominao, tambm conquistam maior
autonomia didtica e de gesto, na condio de autarquias federais.
Sob o Regime Militar (1964-1985), a primeira mudana signifcativa que
afetou o ensino tcnico no pas, ao menos sob o ponto de vista da organizao e
gesto das escolas, foi aquela introduzida pela Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional (LDB), de 1971, que tornou obrigatrio o ensino tcnico-profssional
no 2
o
grau (atual ensino mdio).
Considerando-se a inadequao da infraestrutura existente e o despreparo dos
professores, tal medida foi avaliada como incua, tendo-se em conta os resultados
alcanados em termos de formao profssional tcnica legada aos estudantes, de
modo que tal dispositivo veio a ser revogado pela Lei n
o
7.044, de 1982.
A transformao das escolas tcnicas federais em Centros Federais de Edu-
cao Tecnolgica (CEFETs) teve incio em 1978, por meio da Lei n
o
6.545, que
contemplou apenas as escolas tcnicas de Minas Gerais, Paran e do Rio de Janeiro.
Tal medida ampliou o leque de ao destas instituies de ensino, permitindo-lhes,
assim, ofertar cursos de educao superior, inicialmente nas reas das engenharias,
cuja demanda era crescente em tempos de vultosos investimentos em infraestrutura
que o pas vinha realizando.
A ampliao do processo de transformao das escolas tcnicas em CEFETs
foi viabilizada pela Lei n
o
8.948, que instituiu o Sistema Nacional de Educao
Tecnolgica. Apesar de tal dispositivo legal ter sido introduzido em dezembro de
1994, somente em 1999 que ocorreu, de fato, a mudana de denominao e
atribuies das demais escolas tcnicas federais.
Em que pese ter sido ampliado o escopo de atuao das instituies de ensino
integrantes da rede federal, no houve aumento signifcativo da oferta de vagas.
A principal explicao deste fato recaa na orientao da poltica encampada pelo
MEC, que continha a expanso fsica de sua rede de escolas. At 2002, a rede federal
era constituda de apenas 140 unidades de ensino, que haviam sido implantadas
no perodo 1909-2002.
O Decreto n
o
5.154, de 2004, abriu caminho para a expanso da Rede Federal
de Educao Profssional e Tecnolgica. Assim, teve incio em 2006 a primeira
fase desta expanso, cujo objetivo inicial era implantar escolas em unidades fede-
radas desprovidas de tais instituies, bem como em periferias de metrpoles e
em municpios longnquos. Em todos os casos, deveriam ser levadas em conta as
potencialidades locais de gerao de emprego e renda. Em um segundo momento,
teve-se como meta benefciar o maior nmero de mesorregies, mediante a insta-
lao de unidades de ensino em cidades-polo, facilitando assim o acesso s novas
unidades de ensino de populaes at ento desassistidas.
Em 2008, so criados os Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia
(IFETs), por meio da aglutinao de 31 CEFETs, 75 unidades descentralizadas
de ensino (UNEDs), 39 escolas agrotcnicas, sete escolas tcnicas federais e oito
escolas vinculadas a universidades. Apenas dois CEFETs e oito escolas vinculadas
a universidades no aderiram nova denominao. No primeiro caso, a razo
principal seria a pretenso destas instituies de se transformarem em universidades
tecnolgicas, assim como ocorreu com o CEFET do Paran. Deste modo, foram
implantados 38 IFETs multicampi, distribudos por todas as unidades federadas.
201 Educao
Os IFETs foram concebidos como um dos fatores imprescindveis de dinami-
zao das economias regionais e locais, considerando-se, para tanto, suas vocaes
e demandas produtivas. Alm de ofertarem formao tcnica integrada ao ensino
mdio, tambm disponibilizam cursos subsequentes para quem j concluiu o ensino
mdio, e tambm concomitantes, ou seja, para aqueles que o esto cursando em
outras instituies de ensino.
Em relao evoluo recente das matrculas, verifca-se que a rede federal tem
obtido crescimento acima daquele registrado na rede privada. No perodo 2007-
2011, a expanso das matrculas foi da ordem de 73%, enquanto no setor privado
foi de apenas 50% em idntico perodo. Ainda assim, o setor privado respondia,
ao fnal deste perodo, por 46% do total de matrculas na educao profssional de
nvel mdio, proporo que superava em larga margem a das instituies federais
(15%) e municipais (3%), e com menor diferencial a das redes estaduais (36%).
Em 2012, a Rede Federal de Educao Profssional e Tecnolgica abrange 38
IFETs, dois CEFETs, 24 unidades de ensino vinculadas s universidades federais,
dois institutos especializados, uma universidade tecnolgica e o Colgio Pedro II.
Encontram-se em funcionamento 442 unidades de ensino distribudas por 391
municpios. Para o binio 2013-2014, esto previstas 131 novas unidades de ensino
que benefciaro outros 125 municpios. Portanto, a expectativa de ao fnal de
2014 terem sido contemplados 516 municpios brasileiros com ao menos uma
unidade de ensino vinculada rede federal de educao profssional.
De acordo com o censo escolar, realizado pelo INEP, no binio 2010-2011
houve aumento de 40% no total de municpios atendidos pela rede federal de
educao profssional (tabela 19).
TABELA 19
Rede Federal de Educao Prossional e Tecnolgica municpios atendidos Brasil
e Grandes Regies (2010-2011)
Municpios atendidos
Variao (%)
2010 2011
Brasil 242 340 40,5
Norte 26 36 38,5
Nordeste 72 114 58,3
Sudeste 70 92 31,4
Sul 56 68 21,4
Centro-Oeste 18 30 66,7
Fonte: Brasil (2010b).
Conforme se observa na tabela 19, as maiores taxas de crescimento foram
registradas nas regies Centro-Oeste, Nordeste e Norte, enquanto os menores
aumentos ocorreram no Sul e Sudeste. O maior crescimento das primeiras coe-
rente com o fato de que nestas regies a proporo de matrculas nas demais redes
de ensino era menor que a da populao em idade ativa. Ou seja, as trs regies
detinham 42% da populao brasileira de 15 a 64 anos, mas apenas 32% das ma-
trculas nas redes estaduais, 19% na rede privada e 7% nas municipais. Portanto,
a opo pela implantao de unidades de ensino da rede federal nas regies com
menor oferta de vagas condizente com o objetivo de reduzir as desigualdades de
acesso educao no Brasil.
Paralelamente ampliao do nmero de municpios atendidos, houve au-
mento das matrculas em cada regio, conforme apresenta a tabela 20, cujos dados
tambm permitem acompanhar esta expanso por meio da proporo de matrculas
por mil habitantes, na faixa etria em idade ativa (15 a 64 anos).
TABELA 20
Matrculas na rede federal de educao prossional tcnica Brasil e Grandes Regies
(2010-2011)
2010 2011
Variao (%)
Matrculas Matrc./mil hab. Matrculas Matrc./mil hab.
Brasil 165.355 1,26 189.988 1,42 12,3
Norte 17.752 1,74 22.470 2,10 20,4
Nordeste 56.186 1,60 68.174 1,90 19,2
Sudeste 51.360 0,91 55.362 0,96 5,9
Sul 30.478 1,59 31.609 1,62 1,7
Centro-Oeste 9.579 0,98 12.373 1,21 23,7
Fonte: Brasil (2010b); IBGE (2010; 2012).
Assim como so observadas diferenas signifcativas entre as cinco macror-
regies, quando se desagregam os dados por UFs so observados diferenciais ainda
maiores no mbito de cada macrorregio. Por exemplo, no Sudeste, verifca-se que
a proporo de matrculas por mil habitantes no Esprito Santo cerca de 23 vezes
maior do que em So Paulo (tabela 21).
No entanto, deve-se relativizar esse diferencial, uma vez que em So Paulo
predominante a participao das redes de ensino estadual e privada. A ttulo de
comparao, quando se considera o total de matrculas, verifca-se que o ndice
neste estado chega a 12,6 matrculas por mil habitantes, contra 16,9 no Esprito
Santo. Nesse sentido, os dados apresentados pela tabela 21 devem ser analisados
de forma individual, pois no refetem o conjunto do ensino tcnico no pas.
203 Educao
TABELA 21
Matrculas na rede federal de educao prossional tcnica, segundo as UFs (2010-2011)
Matrculas Matrculas por mil hab.
Variao (%)
2010 2011 2010 2011
Norte
Rondnia 1.072 2.059 1,01 1,87 86,2
Acre - - - -
Amazonas 5.847 6.819 2,67 2,98 11,5
Roraima 1.776 1.575 6,22 5,02 -19,4
Par 5.969 7.717 1,23 1,51 22,7
Amap - 690 - 1,52
Tocantins 3.088 3.610 3,41 3,80 11,2
Nordeste
Maranho 5.979 7.215 1,44 1,72 19,5
Piau 6.026 7.746 2,93 3,79 29,4
Cear 4.549 6.252 0,81 1,08 34,1
Rio Grande do Norte 8.842 9.781 4,13 4,44 7,5
Paraba 5.103 5.383 2,05 2,07 1,2
Pernambuco 10.885 12.585 1,85 2,08 12,6
Alagoas 3.480 5.403 1,72 2,63 52,7
Sergipe 3.059 3.016 2,21 2,12 -4,0
Bahia 8.263 10.793 0,88 1,14 29,7
Sudeste
Minas Gerais 23.478 27.156 1,73 1,97 14,2
Esprito Santo 8.155 9.211 3,32 3,66 10,1
Rio de Janeiro 14.813 14.283 1,33 1,26 -5,1
So Paulo 4.914 4.712 0,17 0,16 -6,0
Sul
Paran 10.338 6.703 1,42 0,90 -36,9
Santa Catarina 8.014 9.337 1,80 2,02 12,1
R. G. do Sul 12.126 15.569 1,62 2,08 28,2
Centro-Oeste
Mato Grosso do Sul 93 890 0,06 0,51 814,1
Mato Grosso 4.660 4.740 2,22 2,14 -3,4
Gois 4.391 5.890 1,05 1,36 29,3
Distrito Federal 435 853 0,24 0,44 87,5
Fonte: Brasil (2010b); IBGE (2010; 2012).
A anlise da evoluo do indicador apresentado na tabela 21 deve considerar,
no entanto, que as duas colunas no so perfeitamente comparveis, uma vez que
as bases de dados referentes populao so distintas Censo Populacional 2010 e
PNAD 2011. Enquanto o Censo 2010 compreende toda a populao brasileira, a
PNAD de natureza amostral. Neste sentido, a reduo de ndices de algumas UFs
que tiveram aumento absoluto de matrculas poderia ser explicada por este fator.
Em que pese a considervel expanso fsica da rede federal de educao pro-
fssional de nvel mdio nos ltimos anos, constata-se que diversas reas do pas
ainda no dispem de unidades de ensino pertencentes a esta rede. Alm disso, a
proporo de matrculas por mil habitantes na maioria das microrregies tambm
incipiente, conforme pode ser observado no mapa 2.
MAPA 2
Alunos matriculados na rede federal de ensino tcnico por microrregio (2010)
O mapa 2 tambm evidencia que diversas microrregies, em especial aquelas
situadas nas regies Norte e Centro-Oeste, compreendem grandes extenses terri-
toriais, razo pela qual a oferta de vagas em apenas um de seus municpios pode ser
insufciente para atrair potenciais demandantes residentes em outros municpios
que integram a mesma microrregio. Por sua vez, essa situao no se apresenta
nas regies Sul e Sudeste, bem como na maioria dos estados do Nordeste.
Nesse sentido, entende-se que a continuidade do processo de expanso da
rede federal de educao profssional dever ter em conta essa heterogeneidade da
ocupao territorial brasileira, assim como a oferta de ensino pelas demais redes
pblicas, como parmetros de defnio da localizao das novas unidades de ensino.
205 Educao
No obstante os vultosos investimentos realizados pelo MEC na ampliao
da Rede Federal de Educao Profssional e Tecnolgica, que viabilizaram a oferta
dessa modalidade de ensino s populaes de reas at ento desprovidas deste
servio, os dados apresentados evidenciam que parcela signifcativa do territrio
brasileiro ainda no abrangida por essa rede.
Desse modo, a expectativa do governo federal de oferecer 600 mil vagas at
2014, aliada s iniciativas do PRONATEC que compreendem, entre outras, o
apoio expanso das redes estaduais e os acordos de gratuidade com os Servios
Nacionais de Aprendizagem (Sistema S), vm ao encontro das demandas daqueles
que vislumbram a formao profssional de nvel mdio como ponto terminal.
4.1.2 Educao superior
Assim como os municpios devem atuar prioritariamente na educao infantil e
no ensino fundamental, e os estados no ensino fundamental e mdio, o governo
federal tem como atribuio precpua o ensino superior. Depois de um perodo
relativamente longo sem ampliar a sua rede de ensino superior, o governo federal
retomou o processo de expanso que ir ter um impacto signifcativo no aumento
do nmero de matrculas a partir de 2008, como mostra o grfco 18.
GRFICO 18
Evoluo do total de matrculas no ensino superior pblico no Brasil (1990-2010)
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
0
100.000
200.000
300.000
400.000
500.000
600.000
700.000
800.000
900.000
Federal Estadual Municipal
Como se pode observar, o ensino superior pblico federal demorou dezoito
anos para dobrar o nmero de matrculas, saindo de 308.867 em 1990 para 643.101
em 2008, um crescimento mdio de pouco mais de 100 mil novas matrculas a
cada seis anos. Entre 2008 e 2010, o crescimento saltou para quase 100 mil novas
matrculas por ano, chegando a 833.934 alunos matriculados em toda a rede federal
de ensino superior em 2010. A tabela 22 mostra a evoluo, de 2004 a 2010, do
nmero total e percentual de alunos matriculados no ensino superior presencial no
Brasil, por Grande Regio e por tipo de instituio.
TABELA 22
Total de matrculas no ensino superior Brasil (2004, 2007 e 2010)
2004 2007 2010
Total (%) Total (%) Total (%)
Brasil 4.163.733 100,0 4.880.381 100,0 5.449.120 100,0
Norte 250.676 6,0 303.984 6,2 352.358 6,5
Nordeste 680.029 16,3 853.319 17,5 1.052.161 19,3
Sudeste 2.055.200 49,4 2.431.715 49,8 2.656.231 48,7
Sul 793.298 19,1 864.264 17,7 893.130 16,4
Centro-Oeste 384.530 9,2 427.099 8,8 495.240 9,1
Privado 2.985.405 71,7 3.639.413 74,6 3.987.424 73,2
Pblico 1.178.328 28,3 1.240.968 25,4 1.461.696 26,8
Federal 574.584 13,8 615.542 12,6 833.934 15,3
Estadual 471.661 11,3 482.814 9,9 524.698 9,6
Municipal 132.083 3,2 142.612 2,9 103.064 1,9
Fonte: Brasil (2004, 2007 e 2010).
Elaborao: Ipea.
Depois de 2008 tambm se inverte a curva de participao do ensino superior
pblico sobre o total de vagas em relao ao ensino superior privado. Desde pelo
menos 1994, o ensino privado vinha ganhando espao continuamente, chegando
a representar quase 75%, ou seja, trs quartos do total de alunos matriculados no
ensino superior no Brasil. As redes pblicas, a federal, as estaduais e at as muni-
cipais perderam espao continuamente, caindo de 41,6% em 1994, para 25,1%
do total de alunos matriculados em 2008 (grfco 19).
207 Educao
GRFICO 19
Evoluo da proporo de matrculas no ensino superior por natureza
institucional Brasil (1990-2010)
Privado Pblico Pblico federal
0
20
40
60
80
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
Este aumento de participao da rede pblica, e o crescimento do nmero
de alunos matriculados na rede federal de ensino superior a partir de 2008, foi
possvel graas ao impulso dado, anos antes, a um processo contnuo de expanso
das unidades da rede federal de ensino superior. Esta expanso se deu por meio da
criao de novas universidades federais no perodo de 2003 a 2010 e pela ampliao
e multiplicao dos campi das universidades federais j existentes, especialmente em
direo a novos municpios e regies onde estas universidades no estavam presentes.
Tambm contribuiu para o aumento no nmero de alunos matriculados a criao,
no ano de 2008, da Rede Federal de Educao Profssional, Cientfca e Tecnolgica,
formada principalmente pelos IFETs, que, alm dos cursos de educao bsica e
profssional, oferecem tambm cursos superiores, especialmente de tecnologia.
Um dos aspectos centrais da expanso da rede federal de ensino superior,
que fca mais evidente a partir de 2008, um processo de crescente interiorizao
das novas unidades e campi das universidades j existentes, alm da tentativa de
aumentar a malha de cobertura da rede federal de ensino superior em pores mais
amplas do territrio nacional.
Historicamente, as universidades pblicas, entre elas principalmente as federais,
estavam localizadas prioritariamente nas capitais dos estados. O saldo da expanso
anterior em termos de unidades, que demorou toda a segunda metade do sculo
XX, foi caracterizado pelo esforo do governo federal em estabelecer pelo menos
uma universidade federal em todos os estados da Federao e no Distrito Federal,
ou seja, em todas as cidades capitais de estados foi estabelecida pelo menos uma
universidade federal. A ltima criada foi a Universidade Federal do Tocantins,
constituda no ano 2000.
Nas poucas cidades no capitais que sediavam universidades federais, dinmicas
territoriais histricas culminaram na criao destas instituies. Algumas remontam
ao perodo do Imprio, quando foram constitudas escolas e instituies para dar
conta de dinmicas socioeconmicas caractersticas de determinados territrios, que,
posteriormente, transformaram-se em universidades federais. o caso do interior
de Minas Gerais, que sedia muitas universidades federais, algumas criadas a partir
de escolas do governo central que foram constitudas no contexto da dinmica
socioeconmica advinda da minerao. Outro exemplo o prprio estado do Rio de
Janeiro, que sediou a capital do Brasil at 1959, cujo nmero de universidades era
bastante superior ao de outros estados, graas dinmica administrativa da capital
federal e sua localizao litornea estratgica, para onde convergiam as relaes
econmicas estabelecidas no interior de toda a parte centro-sul do Brasil. Alis, a
dinmica territorial estabelecida a partir da localizao litornea tambm esteve
na gnese das escolas que deram origem s primeiras universidades no Nordeste
brasileiro e na cidade de Belm do Par, no Norte do Brasil.
Nos fns do sculo XIX e na primeira metade do sculo XX, a dinmica re-
publicana que deu novo impulso s elites locais, neste perodo buscando aspectos
de modernidade para seus respectivos estados, esteve na gnese das escolas e ins-
titutos que deram origem s universidades federais nas regies Sul, Centro-Oeste,
Nordeste e Norte do pas. Durante toda a histria de constituio das universidades
pblicas federais fca evidente o papel do territrio como categoria relevante para
a expanso, diferenciao e diversifcao destas universidades.
No atual processo de expanso da rede federal de ensino superior, esta din-
mica territorial um dos aspectos mais presentes. O governo federal declara que,
no curso do processo de interiorizao, pretende contemplar todos os territrios
da cidadania e todas as mesorregies brasileiras, e priorizar municpios populosos
com alta porcentagem de extrema pobreza; municpios ou microrregies com
populao acima de 50 mil habitantes e municpios com arranjos produtivos
locais (APLS) estabelecidos. Tambm declara querer priorizar estados com oferta
de ensino superior abaixo da mdia nacional. O grfco 20 mostra a evoluo da
participao das Grandes Regies no total de matrculas da educao superior,
segundo o Censo da Educao Superior do INEP.
209 Educao
GRFICO 20
Evoluo total de matrculas no ensino superior no Brasil por grandes regies (1990-2010)
(Em %)
2,9 3,6
4,3
5,9
6,5
16,0
15,3 15,4
16,6
19,3
56,5
55,3
51,9
49,6
48,7
18,6 18,8
20,1
19,0
16,4
6,0
7,0
8,4
9,0
9,1
0
20
40
60
1990 1995 2000 2005 2010
Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
As mudanas mais evidentes so a queda da porcentagem de alunos matri-
culados na regio Sudeste em relao s demais regies e o crescimento rpido da
participao dos alunos matriculados no ensino superior no Nordeste. Esta ltima
mudana, em especial, evidencia certa diminuio das desigualdades regionais, j
que no Nordeste existiam historicamente menos alunos matriculados no ensino
superior em relao ao existente no Sul do Brasil, que tem apenas metade do total
da populao do Nordeste. A situao se inverteu justamente no ano de 2008,
quando a participao percentual do Nordeste no total de alunos matriculados no
ensino superior no Brasil passou de 17,5% em 2007, para 18% em 2008; e a da
regio Sul caiu de 17,7% para 17,5% no mesmo perodo. Em 2010, a participao
do Nordeste chegou a 19,3%, o que evidencia que, pelo menos no ltimo perodo,
o objetivo colocado pelo governo federal de atender prioritariamente estados com
menor oferta de ensino superior tem sido alcanado.
crvel pensar que, para alm das intenes do governo federal, h outras di-
nmicas regionais de como se organizam e se movem determinadas foras sociais no
territrio que, por sua vez, acabam infuindo, se no determinando, a instalao ou
no de uma instituio federal de ensino superior naquele espao. Estas dinmicas
econmicas casam com os anseios de crescimento econmico buscado pelo governo
federal, como, por exemplo, os grandes empreendimentos do Programa de Acelera-
o do Crescimento (PAC). Alm disso, h dinmicas advindas da capacidade de
mobilizao dos setores populares locais em prol da instalao de uma universidade
federal em determinada regio, que podem, inclusive, estabelecer uma feio de
universidade mais prxima da realidade local. o caso da Universidade Federal da
Fronteira Sul (UFFS), cujas fortes caractersticas voltadas para a agricultura familiar
e o desenvolvimento regional so fruto de intensa mobilizao dos movimentos
sociais das regies norte, noroeste do Rio Grande do Sul, oeste de Santa Catarina e
sudoeste do Paran, onde foram instalados seus vrios campi.
O mapa 3 demonstra a distribuio no territrio nacional das unidades
federais de educao nos municpios que possuam alunos matriculados no en-
sino superior federal no ano de 2010. O mapa tambm estabelece uma relao,
em cada estado, entre o total de alunos matriculados na rede federal por mil
habitantes de 15 anos ou mais.
MAPA 3
Alunos matriculados na rede federal de ensino superior por UF (2010)
Elaborao: IpeaMapas.
possvel identifcar algumas diferenas entre os estados. As cores mais fortes
representam aqueles que tm cobertura de matrculas na rede federal de ensino
superior mdia nacional. Destacam-se os estados de Roraima e Acre, cuja baixa
populao faz com que a relao de matrculas seja mais expressiva porm o mesmo
no se pode dizer da localizao das unidades, concentradas em suas duas capitais
e raras no interior , assim como toda a regio Norte, o Mato Grosso e a Bahia.
Este ltimo estado est justamente com a cor mais clara, junto com Gois,
211 Educao
Maranho, Cear, So Paulo, Paran e Santa Catarina. Todos apresentam ndice
de matrculas, por mil habitantes, menor que a mdia nacional. H, obviamente,
razes distintas. Enquanto historicamente os estados de So Paulo, Paran e Santa
Catarina tm poucas universidades federais, mas numerosas e boas universidades
pblicas estaduais, os demais estados sofrem com a excluso das polticas pblicas
que historicamente afeta as regies fora do eixo centro-sul do Brasil.
Em 2010, a rede federal de ensino superior era formada por um total de 99
instituies, sendo 58 universidades, quatro faculdades e 37 IFETs e CEFETs. No
caso destes ltimos, considerados apenas os que ofertavam, alm da educao de
nvel profssional e tcnico, cursos superiores.
TABELA 23
Nmero de instituies federais de ensino superior e porcentagem sobre o total de
instituies de cada Grande Regio (2010)
Ifes
Universidades Faculdades IFETs/CEFETs
Total (%)
Brasil 99 4,2 58 4 37
Norte 14 9,6 9 - 5
Nordeste 25 5,8 14 - 11
Sudeste 34 2,9 19 4 11
Sul 17 4,4 11 - 6
Centro-Oeste 9 3,7 5 - 4
Fonte: DEED/INEP.
O Reuni o programa federal que organiza o processo de expanso das
universidades federais, buscando ampliar o acesso e a permanncia na educao
superior. A meta do Reuni dobrar o nmero de alunos nos cursos de graduao
em dez anos, a partir de 2008, e permitir o ingresso de 680 mil alunos a mais no
ensino superior federal. As aes preveem, alm do aumento de vagas, medidas
como a ampliao ou abertura de cursos noturnos, o aumento do nmero de alu-
nos por professor, a reduo do custo por aluno, a fexibilizao de currculos e o
combate evaso. J as vagas em cursos de graduao, criadas a partir de 2008 na
j mencionada Rede Federal de Educao Profssional, Cientfca e Tecnolgica,
tm efeito complementar ampliao do ensino superior federal via universidades.
O Brasil um pas continental, com uma grande populao, com mltiplas
realidades regionais e especifcidades no que diz respeito a culturas, biomas e
processos locais diversos. Ocorre que o nmero de instituies federais de ensi-
no superior, apesar do aumento verifcado nos ltimos anos, ainda pequeno.
Uma universidade ou mesmo um instituto federal em um determinado territrio
participa ativamente das relaes sociais locais, ao mesmo tempo em que induz
novos nexos socioeconmicos, dissemina e favorece a construo de novos valores
naquele espao, alterando a dinmica local. justo prever que todas as regies e
todos os brasileiros tenham o direito de acessar o ensino superior federal pblico,
gratuito e de qualidade, em uma distncia razovel de seus locais de moradia.
REFERNCIAS
BRASIL. Ministrio da Educao. Relatrio de avaliao do Plano Plurianual
2008-2011: exerccio 2010. Braslia: MEC, 2010a.
______. ______. Censos escolares 2010 e 2011. Braslia: MEC, 2010b. Dispo-
nvel em: <http://www.brasil.gov.br/search?Subject%3Alist=Censo%20Escolar>.
______. Censo da educao superior. Braslia: MEC, 2004, 2007 e 2010. Dispo-
nvel em: <http://dados.gov.br/dataset/microdados-do-censo-da-educacao-superior>.
CORBUCCI, P. R. Sobre a reduo das matrculas no ensino mdio regular.
Braslia: Ipea, set. 2009. (Texto para Discusso, n. 1.421).
IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. 2010.
Censo populacional 2010 do IBGE. 2010. Disponvel em: <http://censo2010.
ibge.gov.br/>.
______. PNAD 2011. Rio de Janeiro: IBGE, 2012. Disponvel em: <http://www.
ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/imprensa/ppts/000000101357092120125
72220530659.pdf>.
213 Educao
APNDICE
APNDICE A
QUADRO A.1
Habilidades reveladas por cada nvel da escala de procincia da Prova Brasil
lngua portuguesa e matemtica, 5
o
e 9
o
Lngua portuguesa (5
o
ano) Lngua portuguesa (9
o
ano)
Nvel 2
Alm das habilidades referentes aos nveis anteriores, escolas
com procincia mdia de 5
o
ano neste nvel esto conseguin-
do, em mdia, desenvolver em seus alunos a capacidade de:
localizar informao explcita. Exemplo: identicando, entre vrios
personagens, o principal, e, em situaes mais complexas, a partir
de seleo e comparao de partes do texto; identicar o tema
de um texto; inferir informao em texto verbal (caractersticas do
personagem) e no verbal (tirinha); interpretar pequenas matrias
de jornal, trechos de enciclopdia, poemas longos e prosa poti-
ca; e identicar o conito gerador e nalidade do texto.
Escolas com mdia de procincia neste nvel
no esto conseguindo, na mdia, desenvolver
em seus estudantes de 9
o
ano mais do que as
habilidades que estudantes do 5
o
ano j teriam
desenvolvido nesse mesmo nvel.
Nvel 3
o
ano neste nvel esto conseguindo,
em mdia, desenvolver em seus alunos a capacidade de: inter-
pretar, a partir de inferncia, texto no verbal (tirinha) de maior
complexidade temtica; identicar o tema a partir de caracte-
rsticas que tratam de sentimentos do personagem principal; e
reconhecer elementos que compem uma narrativa com temtica
e vocabulrio complexos.
o
ano mais do que as
o
ano j teriam
Nvel 4
o
ano neste nvel esto conseguin-
do, em mdia, desenvolver em seus alunos a capacidade de:
identicar narrador observador em um discurso direto; selecionar
entre informaes explcitas e implcitas as que correspondem a
um personagem; localizar informao em um texto informativo;
inferir informaes que provocam efeito de humor em um texto;
interpretar texto verbal com apoio de imagens; identicar o
signicado de uma expresso em um texto informativo; inferir
o sentido de uma expresso metafrica e o efeito de uma
onomatopeia; interpretar histria em quadrinhos a partir de
inferncias sobre a fala da personagem, identicando o desfecho
do conito; e estabelecer relaes entre as partes de um texto,
identicando substituies pronominais que contribuem para a
coeso do texto.
o
ano mais do que as
o
ano j teriam
Nvel 5
o
em mdia, desenvolver em seus alunos a capacidade de: identi-
car o efeito de sentido decorrente do uso da pontuao (reticn-
cias); inferir a nalidade do texto; distinguir um fato da opinio
relativa a este fato; distinguir o sentido metafrico do literal de
uma expresso; reconhecer efeitos de ironia ou de humor em
textos variados; identicar a relao lgico-discursiva marcada
por locuo adverbial ou conjuno comparativa; interpretar texto
com apoio de material grco; e localizar a informao principal.
Neste nvel, alunos de 9
o
ano conseguem,
ademais: inferir o sentido de uma palavra ou ex-
presso; estabelecer relao causa/consequncia
entre partes e elementos de um texto; identicar
o tema de textos narrativos, argumentativos e
poticos de contedo complexo; identicar a
tese e os argumentos que a defendem em textos
argumentativos; e reconhecer o efeito de sentido
decorrente da escolha de uma determinada
palavra
ou expresso.
(Continua)
Nvel 6
o
em mdia, desenvolver em seus alunos a capacidade de: localizar
caractersticas do personagem em texto potico; distinguir um
fato da opinio relativa a este fato; identicar uma denio em
texto expositivo; estabelecer relao causa/consequncia entre
partes e elementos do texto; inferir a nalidade do texto a partir
do suporte; inferir o sentido de uma palavra ou expresso; iden-
ticar a nalidade do texto; identicar o assunto em um poema;
comparar textos que tratam do mesmo tema, reconhecendo
diferentes formas de tratar informao; interpretar texto a partir
de material grco diverso (grco, tabelas etc.); e estabelecer
relaes entre as partes de um texto, identicando substituies
pronominais que contribuem para a coeso do texto.
o
ano conseguem, ade-
mais: estabelecer relaes entre partes de um
texto, reconhecendo o sentido de uma expresso
que contribui para a continuidade do texto; esta-
belecer relaes lgico-discursivas presentes no
texto, marcadas por conjunes, advrbios etc.;
reconhecer o efeito do sentido decorrente da
explorao de recursos ortogrcos e/ou morfos-
sintticos; identicar a tese e o argumento que
a defendem em texto com a linguagem informal;
inferir informaes a partir de um julgamento
em textos narrativos longos; inferir efeitos de
ironia ou humor em narrativas curtas; e inferir
o sentido de uma expresso em texto narrativo
longo e de vocabulrio complexo.
Matemtica (5
o
ano) Matemtica (9
o
ano)
Nvel 2
o
em mdia, desenvolver em seus alunos a capacidade de: reco-
nhecer o valor posicional dos algarismos em nmeros naturais;
ler informaes e dados apresentados em grco de coluna; e
interpretar mapa que representa um itinerrio.
o
ano mais do que as
o
ano j teriam
desenvolvido neste mesmo nvel.
Nvel 3
o
em mdia, desenvolver em seus alunos a capacidade de: calcular
resultado de uma adio com nmeros de trs algarismos, com
apoio de material dourado planicado; localizar informao em
mapas desenhados em malha quadriculada; reconhecer a escrita
por extenso de nmeros naturais e a sua composio e decompo-
sio em dezenas e unidades, considerando o seu valor posicional
na base decimal; e resolver problemas relacionando diferentes
unidades de uma mesma medida para clculo de intervalos (dias,
semanas, horas e minutos).
o
ano mais do que as
o
ano j teriam
Nvel 4
o
em mdia, desenvolver em seus alunos a capacidade de: ler infor-
maes e dados apresentados em tabela; reconhecer a regra de
formao de uma sequncia numrica e dar continuidade a ela;
resolver problemas envolvendo subtrao, estabelecendo relao
entre diferentes unidades monetrias; resolver situao-problema
envolvendo a ideia de porcentagem, diferentes signicados da
adio e da subtrao e adio de nmeros racionais na forma
decimal; identicar propriedades comuns e diferenas entre
poliedros e corpos redondos, relacionando guras tridimensionais
com suas planicaes; e localizar informao em mapa.
o
ano mais do que as
o
ano j teriam
desenvolvido neste mesmo nvel.
(Continua)
(Continuao)
215 Educao
Nvel 5
Os alunos do 5
o
e do 9
o
anos, alm das habilidades j descritas,
conseguem: identicar a localizao/movimentao de objeto
em mapas, desenhado em malha quadriculada; reconhecer
e utilizar as regras do sistema de numerao decimal, tais
como agrupamentos e trocas na base 10 e o princpio do valor
posicional; calcular o resultado de uma adio por meio de uma
tcnica operatria; ler informaes e dados apresentados em
tabelas; resolver problema envolvendo o clculo do permetro de
guras planas, desenhadas em malhas quadriculadas; resolver
problemas utilizando a escrita decimal de cdulas e moedas do
sistema monetrio brasileiro, estabelecendo trocas entre cdulas
e moedas do sistema monetrio brasileiro, em funo de seus
valores, e com nmeros racionais expressos na forma decimal,
envolvendo diferentes signicados da adio ou subtrao;
reconhecer a composio e decomposio de nmeros naturais,
na forma polinomial; identicar a diviso como a operao que
resolve uma dada situao-problema; e identicar a localizao
de nmeros racionais na reta numrica.
o
ano conseguem,
ademais: identicar a localizao/movimentao
de objeto em mapas e outras representaes
grcas; ler informaes e dados apresenta-
dos em grcos de colunas; localizar dados
em tabelas de mltiplas entradas; associar
informaes apresentadas em listas ou tabelas
ao grco que as representam e vice-versa;
identicar propriedades comuns e diferenas
entre poliedros e corpos redondos, relacionando
guras tridimensionais com suas planicaes;
e resolver problemas envolvendo noes de
porcentagem.
Nvel 6
Os alunos do 5
o
e do 9
o
anos, alm das habilidades j descritas,
conseguem: identicar planicaes de uma gura tridimen-
sional; resolver problemas estabelecendo trocas entre cdulas
e moedas do sistema monetrio brasileiro, em funo de seus
valores, envolvendo diferentes signicados da adio e subtrao
e envolvendo o clculo de rea de gura plana, desenhada em
malha quadriculada; reconhecer a decomposio de nmeros
naturais nas suas diversas ordens; identicar a localizao de
nmeros racionais representados na forma decimal na reta
numrica; estabelecer relao entre unidades de medida de
tempo; ler tabelas comparando medidas de grandezas; identicar
propriedades comuns e diferenas entre guras bidimensionais
pelo nmero de lados e pelos tipos de ngulos; e reconhecer a
composio e decomposio de nmeros naturais em sua forma
polinomial.
o
ano conseguem,
ademais: reconhecer as representaes decimais
dos nmeros racionais como uma extenso do
sistema de numerao decimal, identicando a
existncia de ordens como dcimos, centsi-
mos e milsimos; e identicar a localizao de
nmeros inteiros na reta numrica.
Fonte: INEP.
(Continuao)
CAPTULO 5
CULTURA
1 APRESENTAO
Este captulo persegue o objetivo geral de descrever a mais recente reforma
administrativa do Ministrio da Cultura (MinC), e o objetivo especfco de
apresentar o redesenho de suas instncias organizacionais e participativa.
Para atingir o primeiro objetivo, apresentam-se, na seo Fatos
relevantes, as mudanas ocorridas com a reforma do ministrio consolidada no
Decreto n
o
7.743/2012. As modifcaes incidem na concepo poltica de
algumas das aes do MinC; no tratamento questo dos direitos autorais; na
incluso da economia criativa no escopo das aes ministeriais; nas estratgias
para lidar com a diversidade cultural articuladas ao programa Cultura Viva;
e no pacto federativo a ser realizado em torno do Sistema Nacional de Cultura
(SNC). Um dos componentes do SNC a participao social via conselhos. Mas,
como se ver, h outros rgos de participao no mbito do governo federal.
Com efeito, os processos participativos acontecem em instncias variadas,
como fruns, redes e grupos de trabalho, e no apenas nos rgos mais estveis
de participao. O grupo de trabalho Cultura Viva (GT-CV) uma destas ins-
tncias de participao. Funcionou em 2012 com o objetivo de redesenhar o
programa Cultura Viva (CV), considerado um dos carros-chefe do ministrio e
o mais representativo conjunto de aes culturais desde o governo Lula. A seo
Acompanhamento da poltica e dos programas descrever as reformulaes do pro-
grama Cultura Viva e as caractersticas e os problemas enfrentados pelo GT-CV.
Na subseo Financiamento e gastos, descreve-se o comportamento do or-
amento do MinC entre 2009 e 2012 e analisam-se os restos a pagar, mtodo
contbil e de gesto oramentria que tem grande impacto nos programas e
rgos do ministrio.
Na seo Tema em destaque, volta-se ao programa Cultura Viva para analis-lo
como um conjunto de redes de poltica e de redes temticas que apresentam uma
lgica territorial. O desafo discutir a territorialidade das redes culturais, ou
no mnimo tematiz-las. A hiptese que, embora as aes tenham como base
as redes e os territrios, estes conceitos so pensados no como instrumentos de
poltica, mas apenas como metforas.
2 FATOS RELEVANTES
2.1 A reforma administrativa do MinC
O MinC fnalizou mais uma reforma administrativa em 2012, a qual consolida
orientaes presentes em perodos anteriores. A formalizao no coloca um
ponto, mas uma vrgula, em confitos que se desdobram em torno de concepes
diferenciadas a respeito das polticas e do que nelas relevante em termos de
objetivos fnais.
As sucessivas reformas do MinC revelam que as polticas culturais o Estado
cultural no tm unidade e no atuam em bloco, de forma homognea. Ao contr-
rio, lidam com inmeros processos competitivos, interesses rivais, grupos de presso
e recursos escassos. O Estado fragmentado em diversas comunidades polticas, que
renem funcionrios e grupos com maior ou menor coeso, e diferentes perspectivas
profssionais e adeses aos sistemas de ao propostos. Estes dinamismos podem ser
situados em pelo menos dois nveis, quais sejam, as tradies de ao da administrao
e as representaes que os atores (gestores e polticos) fazem delas.
O desconhecimento desses imbricamentos d a impresso de que novas
tradies podem ser reinventadas a todo o tempo. Nada mais falso que imagi-
nar que tudo se cria na administrao medida que os governos se alternam,
ou que a fora dos grupos para resoluo de problemas se reconfgura inteira-
mente pela criao ou reestruturao de novas pastas, secretarias e diretorias.
Na maior parte das vezes, esses jogos em microescala deslocam funes,
cargos e pessoas, mas atualizam estruturas de capacidades e orientaes culturais
sedimentadas, repisando alguns erros e acertos. No geral, no tm efetiva capacidade
de resoluo de problemas. Entretanto, a inveno sucessiva de organogramas
mostra a vontade poltica. o que se descrever nos pargrafos que se seguem.
A escolha recair em algumas das questes mais relevantes enfrentadas pela reforma.
O organograma do MinC revela estruturas de hierarquia e competncias,
cuja fotografa dada, formalmente, por meio de normas. No governo Lula,
a estrutura regimental do MinC sofreu vrios ajustes, sendo fxada, principal
e fnalmente, por meio do Decreto n
o
6.835/2009. Sob a gesto da presidente
Dilma Roussef, o Decreto n
o
7.743/2012 alterou, novamente, o organograma
do ministrio. So enfatizados: o deslocamento do tema dos direitos autorais para
a secretaria executiva; a absoro do tema da identidade e da diversidade cultural
pela Secretaria de Cidadania Cultural (SCC), que passou a ser denominada
Secretaria da Cidadania e da Diversidade Cultural (SCDC); a consolidao
formal da Secretaria de Economia Criativa (SEC); e a reestruturao da Secretaria
de Articulao Institucional (SAI).
219 Cultura
Em linhas gerais, a estrutura formada pelos rgos de assistncia direta e
imediata ministra de Estado gabinete, secretaria executiva e suas respectivas
diretorias e consultoria jurdica; rgos especfcos singulares secretarias e dire-
torias; rgos descentralizados; rgos colegiados; e entidades vinculadas.
No que tange aos rgos descentralizados e rgos colegiados, pouco foi
alterado pelo novo decreto. Os rgos descentralizados, formados pelas repre-
sentaes regionais, tm a competncia de assistir a ministra de Estado e outros
dirigentes do ministrio na representao poltica e social. Alm disso, subsidiam
o ministrio na formulao e avaliao das polticas, programas, projetos e aes,
bem como auxiliam a articulao do ministrio com rgos da Unio, estados,
Distrito Federal, municpios e entidades privadas.
As mudanas mais signifcativas institudas pelo Decreto n
o
7.743/2012, em
relao ao Decreto n
o
6.835/2009, ocorreram nos rgos de assistncia direta
ministra de Estado e nos rgos especfcos singulares. O Decreto n
o
7.743/2012
atribui trs novas competncias secretaria executiva, quais sejam: a coordenao da
implementao da poltica de direitos autorais; a coordenao e superviso de aes
de difuso de produtos culturais resultantes de projetos apoiados pelo ministrio; e a
superviso de aes de programao do espao cultural. O Decreto n
o
6.835/2009
posicionava a temtica dos direitos autorais na Diretoria de Direitos Intelectuais,
rgo singular vinculado Secretaria de Polticas Culturais. As questes referentes
a produtos culturais e espaos culturais so inovadoras como competncias a
serem atribudas ao MinC.
A Diretoria de Direitos Intelectuais tinha competncia de supervisionar as
aes de gesto e difuso dos princpios dos direitos autorais. A esta atribuio gen-
rica somavam-se outras, como a avaliao de formas alternativas de licenciamento
de obras intelectuais protegidas por direitos autorais, o apoio pesquisa dos direitos
autorais e a elaborao de atos que visem ao cumprimento e ao aperfeioamento da
legislao sobre o tema. O Decreto n
o
7.743/2012 atribuiu a esta diretoria a tarefa
de subsidiar a formulao, implementao e avaliao da poltica do MinC sobre
direitos autorais e sobre os conhecimentos e expresses culturais tradicionais no
mbito da propriedade intelectual. Alm disso, passou a caber Diretoria de Direi-
tos Intelectuais integrar as instncias intergovernamentais que tratam do assunto.
Com a nova organizao do ministrio, a Diretoria passou a ser vinculada secre-
taria executiva, mais prxima da ministra de Estado, sendo resultado dos confitos
e desconfanas da rede de apoio do MinC no que se refere s novas diretrizes do
ministrio em relao aos direitos de autor.
Um das mudanas importantes no ministrio envolveu a SCC, que conduziu
a poltica dos pontos de cultura. O Decreto n
o
7.743/2012 reuniu em uma mesma
secretaria as questes de cidadania e diversidade cultural, as quais, durante a
vigncia do Decreto n
o
6.835/2009, eram tratadas separadamente pela SCC e pela
Secretaria da Identidade e da Diversidade Cultural. No entanto, as competncias
das secretarias no apenas foram somadas, mas tornaram-se mais densas, com a
incluso de temas como a gesto participativa de programas, projetos e aes no
mbito da secretaria, e a relao entre diversidade e cidadania no fortalecimento
das relaes federativas. SCC competia planejar, monitorar e avaliar polticas,
programas, projetos e aes da cidadania e da diversidade cultural brasileira. A esta
competncia geral somam-se quinze outras competncias. Entre elas, citem-se: a
promoo de iniciativas em prol do patrimnio, da memria e das manifestaes
artsticas e culturais; o fortalecimento das relaes federativas; e a implementao
da Poltica e do Plano Nacional de Cultura. Tambm so atribuies desta
secretaria instituir atividades de incentivo diversidade e ao intercmbio cultural
como meios de promoo da cidadania e zelar pelo cumprimento de acordos de
cooperao internacional e nacional, com destaque para a Conveno sobre a
Proteo e a Promoo da Diversidade das Expresses Culturais, da Organizao
das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco).
Demoraram vrios meses at a defnitiva institucionalizao formal da
Secretaria de Economia Criativa (SEC) pelo Decreto n
o
7.743/2012.
1
As compe-
tncias da SEC derivam da sua atribuio geral de propor, implementar e avaliar
planos e polticas para o desenvolvimento da economia criativa brasileira. Neste
rol, esto preocupaes com o fortalecimento de micro e pequenos empreen-
dimentos criativos, com a cadeia produtiva de setores criativos e com o desen-
volvimento de territrios criativos para a formao de novos empreendimentos.
Tambm se insere nas atribuies da SEC o apoio aos intercmbios tcnicos e
de gesto dos setores criativos com pases estrangeiros, assim como o auxlio na
elaborao de tratados internacionais sobre economia criativa em articulao com
instituies pblicas e privadas. O Decreto n
o
6.835/2009 mencionava de for-
ma bastante pontual a economia da cultura quando tratava das competncias da
Secretaria de Polticas Culturais e da Diretoria de Desenvolvimento e Avaliao
de Mecanismos de Financiamento, vinculada Secretaria de Fomento e Incentivo
Cultura. Portanto, o tema economia criativa somente passou a ser tratado por
rgo especfco do MinC com o Decreto n
o
7.743/2012.
A SAI foi tema do captulo Cultura do peridico Polticas sociais: acompa-
nhamento e anlise nmero 19 (Ipea, 2011). Naquela edio, foram apresentadas
as ambiguidades da atuao da secretaria, especialmente pela presena de concep-
es divergentes a respeito do que seria o SNC. O programa Mais Cultura represen-
tava o exerccio do sistema, isto , realizava o sistema como um conjunto de prticas
1. Ver Ipea (2012).
221 Cultura
de fnanciamento e fomento de atividades culturais. Na mesma secretaria, o sistema
tambm ganhava o sentido de uma arquitetura institucional entre os nveis fede-
rativos, exigindo a presena de fundos setoriais de cultura e conselhos paritrios.
Aparentemente, este dilema teve um fm.
A SAI tem a competncia de promover, de forma intersetorial, a articulao de
polticas, programas e aes culturais, bem como a articulao federativa, por meio do
SNC, com a integrao das polticas realizadas pelos Entes Federados e representaes
regionais, com a participao da sociedade, visando ao desenvolvimento cultural,
social e econmico do pas. A coordenao do Conselho Nacional de Poltica Cultural
(CNPC), da Conferncia Nacional de Cultura (CNC) e da Comisso Intergestores
Tripartite (CIT) tambm atribuio da SAI. No caso do CNPC, tambm cabe
secretaria prestar apoio tcnico e administrativo. Por fm, cabe SAI executar aes
relativas celebrao e prestao de contas de instrumentos que envolvam a
transferncia de recursos do Oramento Geral da Unio. Com o Decreto n
o
7.743/2012,
foram excludas as competncias que o Decreto n
o
6.635/2009 mencionava como
vinculadas ao programa Mais Cultura e coordenao e superviso das atividades das
representaes regionais do ministrio. O Decreto n
o
7.743/2012 incluiu a atribuio
de apoiar os estados, o Distrito Federal e os municpios na institucionalizao e
elaborao dos seus respectivos planos de cultura e de coordenar as instncias de
articulao do SNC (CNPC, SNC e CIT).
3.1 O grupo de trabalho Cultura Viva
O grupo de trabalho Cultura Viva (GT-CV) foi criado pela Portaria n
o
45 de
2012.
2
A sua inteno original era sedimentar conceitos, contextualizando-os
diante dos problemas acumulados pelo programa e enfrentando questes relacio-
nadas gesto dos processos de descentralizao. Na prtica, o GT-CV implicava
o compromisso de elaborar proposies e estratgias para melhorar o desempenho
do programa, tornando claras as suas necessidades e seus desafos de curto, mdio
e longo prazo.
2. Participam do grupo de trabalho Cultura Viva (GT-CV), alm do Ipea e da Secretaria da Cidadania e da Diversidade
Cultural (SCDC): demais secretarias do Ministrio da Cultura (MinC) Secretaria do Audiovisual (SAV), Secretaria de
Polticas Culturais (SPC), Secretaria de Fomento e Incentivo Cultura (SEFIC), Secretaria de Identidade e Diversidade
(SID) e Secretaria da Economia Criativa (SEC); Controladoria-Geral da Unio (CGU); representaes regionais dos
estados de Sergipe, Rio de Janeiro, So Paulo, Minas Gerais, Bahia e Acre, e das regies Norte e Sul; Frum Nacional
de Secretrios e Dirigentes Estaduais de Cultura; Centro de Estudos e Pesquisas em Educao, Cultura e Ao Comu-
nitria (CENPEC); Servio Social do Comrcio (SESC) de So Paulo; Frum Nacional dos Secretrios de Cultura das
Capitais e Regies Metropolitanas; Colegiado Setorial de Culturas Populares no Conselho Nacional de Poltica Cultural
(CNPC); Conselho da Juventude (Conjuve); Fundao Joaquim Nabuco (FUNDAJ); e instituies vinculadas ao MinC:
Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (IPHAN), Museu do ndio, Fundao Casa de Rui Barbosa (FCBR)
e Fundao Nacional de Artes (Funarte). Tambm participam cinco representantes da Comisso Nacional de Pontos
de Cultura (CNPdC).
Em termos da metodologia, a estratgia da SCDC envolvia a consulta aos
participantes do programa, parceiros pblicos e privados. Os objetos em discus-
so abrangiam problemas relacionados expanso do programa e aos critrios
para faz-la de forma adequada e consistente.
Portanto, estavam em questo os conceitos do programa, no para
abandon-los, mas para precis-los diante de novos desafos e estabiliz-los na
presena de atores que se incorporavam rapidamente ao programa no processo
de descentralizao.
Esta seo contm a descrio dos temas tratados pelo grupo de trabalho.
Est separada da seguinte forma: i) a justifcativa para o processo de redesenho;
ii) descrio do que o programa Arte, Cultura e Cidadania Cultura Viva ,
viso geral, direo que pretendeu seguir e instrumentos de poltica pblica
mobilizados; e iii) problemas enfrentados.
A descrio vai mostrar que, apesar de o discurso poltico manter suas linhas
gerais, os conceitos foram ressemantizados, no permanecendo estveis, como
natural, em nenhuma das quatro gestes pelas quais o programa passou.
3.2 Por que redesenhar o programa Arte, Cultura e Cidadania
As instituies no so dados defnitivos, mas sistemas de convenes hist-
ricas; como construtos sociais, as instituies se reinventam, experimentam va-
lores, atualizam crenas e ajustam os instrumentos de ao s suas necessidades
e atributos sociais, bem como aos objetivos que lhes so determinados e infni-
tamente negociados. Institucionalizar implica a internalizao de sistemas de
valores, crenas e vises de mundo, e no simplesmente o domnio de certas
tcnicas (programao oramentria, produo de editais, registro e confeco
de documentos, por exemplo).
O GT-CV apostava que seria possvel melhorar o desempenho do programa
Cultura Viva a partir da discusso dos seus pressupostos conceituais e instru-
mentos de gesto. O dilogo sistemtico entre Estado e sociedade a respeito das
premissas, escolhas, orientaes e regras de funcionamento do programa implica-
riam o esclarecimento das possibilidades e sentidos da ao, alm do aprendizado
e reconhecimento mtuo.
Fizeram-se opes tericas e estratgicas ao longo do processo de redesenho.
O programa foi construdo a partir de uma malha conceitual organizada a partir da
oposio Estado-sociedade. Paradoxalmente, o Cultura Viva parte de uma poltica
pblica e tem, portanto, presena decisiva do Estado na sua consolidao e dinamis-
mo. Entretanto, o programa foi construdo e representado como um movimento
social, embora potencializado pela presena do poder pblico. Para traduzir esta
223 Cultura
discrepncia entre a ideologia do programa e os instrumentos de ao pblica, a
coordenao do GT se valeu da anlise cognitivista de polticas pblicas.
Essa referncia terica descreve a ao do Estado a partir das vises de mundo
ou quadros de interpretao que atores envolvidos mobilizam e constroem em tor-
no de problemas de polticas pblicas. Tambm pressupe que h multiplicidade
de atores e uma fragmentariedade das aes estatais. Tem base nas sugestes de Yves
Surel (Surel, 1995) e na sua analogia entre paradigmas e polticas pblicas.
O termo paradigma est estreitamente associado a comunidades que com-
partilham formas de ver o mundo e de resolver questes. Refere-se aos exemplos
aceitos na prtica destas comunidades, que incluem ao mesmo tempo teoria, apli-
cao e instrumentao, proporcionando modelos dos quais brotam tradies co-
erentes e especfcas da pesquisa cientfca. Os atores esto comprometidos com
as mesmas regras e padres para a prtica poltica e raramente sofrero um desa-
cordo declarado sobre os pontos fundamentais ou os fundamentos de suas aes.
Na ausncia de um corpo comum de crenas, est-se diante de algo menos que
uma poltica, pois o resultado lquido das atividades prejudicado pela necessi-
dade de reconstruo constante dos fundamentos que dirigem as observaes e as
experincias. A ausncia de um conjunto padro de explicaes, mtodos e ins-
trumentos de poltica a que cada ator se sinta obrigado a se referir ao tentar resolver
problemas faz com que todas as opinies, explicaes e aes sejam tomadas como
igualmente relevantes. Esta ausncia torna difcil o acmulo de estratgias con-
sistentes, articuladas entre si e operacionais. Por sua vez, a presena de um corpo
implcito de crenas metodolgicas e tericas interligadas permite a seleo, avalia-
o e crtica, tanto de aes quanto de um corpo de ideias a respeito das mesmas
aes. No incomum que a ausncia de paradigmas e, portanto, da capacidade de
resoluo de problemas implique crise e fragilizao das comunidades de poltica.
3
A coordenao do GT-CV fez a escolha de tratar a poltica pblica como
um paradigma. Esta escolha teve um duplo objetivo: i) descrever os planos do
paradigma e sua potncia na resoluo dos problemas propostos; e ii) articular
argumentos e viso de conjunto, e pensar nos instrumentos de poltica.
Surel sintetiza sua concepo de planos das polticas como paradigmas nos
seguintes termos: Defnir uma poltica pblica como paradigma ou matriz se-
torial supe considerar quatro elementos fundamentais: princpios metafsicos
gerais, hipteses prticas, metodologias de ao e instrumentos especfcos (Su-
rel, 1995, p. 137, traduo nossa). Em sentido especfco, da mesma forma que,
para Kuhn, apenas h verdadeira cincia normal em presena de um paradig-
ma, para Surel apenas h poltica pblica normal quando os quatro elementos
3. Esse pargrafo uma extensa parfrase de Kuhn (2003), A estrutura das revolues cientcas, adaptado aos usos
do momento.
formam um sistema. O conjunto formado por estes quatro componentes que
far sentido para os atores, que concordam sobre a legitimidade desta matriz
setorial. Nesse sentido, um paradigma no apenas uma imagem social, mas
uma confgurao de elementos cognitivos e prticos que estruturam a ativi-
dade de um conjunto de atores, que os fazem coerentes e duradouros (Surel,
1995, p. 137, traduo nossa).
Como se depreende da citao, no basta uma viso geral de mundo, ainda
que bem formulada, ao menos retoricamente, como no Cultura Viva. A ao
pblica desdobra-se em hipteses prticas, metodologias e instrumentos de ao.
A retrica, os fruns de atores e os debates so, sobretudo, mtodos e instrumen-
tos prprios da ao.
A julgar pelas narrativas e colocaes dos coordenadores dos pontes de
cultura que participaram das ofcinas situacionais, a viso de mundo proposta
pelos gestores do programa foi capaz de servir de referncia obrigatria a tudo o
que se disse e se imaginou ser o programa.
4
Contudo, os planos das polticas pblicas, com diferentes densidades
institucionais e maleabilidades, penetram nas comunidades de polticas. Manejar
o conceito de ponto de cultura algo bem diferente de percorrer uma sequncia
de aes para conveniar os pontos ou aprovar uma prestao de contas. Entretanto,
apenas as conexes entre estes elementos do sentido ao conjunto. Os mtodos
e instrumentos prprios da administrao pblica oferecem contedos ao plano
dos princpios gerais e s hipteses prticas presentes no discurso original
no espao de formulao
5
que compem os paradigmas. Elas condicionam,
limitam e impactam. H uma lgica na programao do oramento, no fuxo de
recursos, na prestao de contas, na celebrao de convnios e no uso dos recursos.
Do ponto de vista prtico, o discurso do programa como parte de um movimento
social, profundamente ambguo, tambm uma das suas foras.
Nesse quadro, os consensos a respeito dos valores e regras bsicas do Cultura
Viva mesmo marcados por confitos em torno de procedimentos, smbolos,
ideologias administrativas, modelos morais, conceitos e instrumentos de poltica
convertem-se em aspecto importante na sua institucionalizao e estabilizao.
4. Labrea e Barbosa da Silva (2012) mostram como o discurso do programa uma contnua parfrase do discurso original.
5. O espao de formulao se compe dos discursos materializados nos textos dos documentos e publicaes ociais
da SCDC. D visibilidade e faz circular os conceitos e constitui o discurso institucional do Cultura Viva (CV). O espao de
formulao tem como caracterstica a parfrase que garante a estabilidade e a repetio do mesmo discurso. A parfrase
um recurso intertextual no qual um texto elaborado a partir do contedo de um texto anterior, mantendo, contudo, seu
contedo semntico inalterado. Na perspectiva discursiva, a parfrase garante a estabilidade dos sentidos, mantendo no
uxo do discurso a atualidade de referncias j antes mencionadas. Identica-se como a origem desta memria discursiva
a publicao Cultura Viva Programa Nacional de Arte, Educao, Cidadania e Economia Solidria (Brasil, 2005) como a
principal referncia do discurso do programa. Uma verso atualizada desta publicao foi lanada no Encontro Nacional
dos Pontos de Cultura (Teia) de 2010 sob o ttulo Programa Nacional de Cultura, Educao e Cidadania Cultura Viva:
Autonomia, Protagonismo e Fortalecimento Sociocultural para o Brasil (Brasil, 2010), conforme Brasil e Ipea (2012).
225 Cultura
Institucionalizar uma poltica pblica signifca estabelecer processos que confor-
mem vises de mundo e formas de compartilhamento pelas comunidades de poltica,
que justifquem recursos e orientem seus usos. A operacionalizao e a efccia das
polticas pblicas dependem da capacidade de regulao coletiva das transformaes
organizacionais, de ajustes fnos entre estruturas, sistemas de ao e vises de mundo.
O programa tem sido redesenhado desde o seu incio. A proposta do GT-CV
redefni-lo com mtodo e ampla participao dos atores pblicos e da sociedade
civil, mobilizados nas redes e nas reunies temticas, estabelecendo consensos e
esclarecendo sobre o uso potencial dos instrumentos de poltica, ajustando ou
sugerindo mudanas para institucionalizar o programa.
3.3 O que o programa Cultura Viva imagens das redes e do movimento
social no quadro das polticas pblicas
Os agenciamentos entre a dimenso simblica e os processos concretos e, portanto,
entre articulao de ideias, plano normativo, mtodos e instrumentos se constitu-
ram na preocupao central dos coordenadores do GT-CV. Para efeitos da anlise,
cabe destacar os componentes prprios para a descrio dos planos da ao pblica.
Essa seo apresenta o programa Cultura Viva em seus vrios planos, prepa-
rando uma recontextualizao histrica e a anlise dos problemas que esto sendo
enfrentados pelo GT-CV. Ao fnal, comparam-se as referncias bsicas do progra-
ma, elaboradas pelo Ipea em 2008 (Barbosa da Silva e Arajo, 2010) e em 2012
(Barbosa da Silva, 2012) nas ofcinas do Modelo Lgico e sintetizadas em linhas
gerais no quadro 3, o que permitir interpretar as mudanas acontecidas, mesmo
que o Cultura Viva tenha mantido sua identidade conceitual.
O quadro 1 resume o conjunto dos componentes para a descrio das polti-
cas pblicas entendidas como paradigmas e faz uma sntese dos planos do Cultura
Viva como parte de um paradigma de poltica pblica.
QUADRO 1
Rede conceitual quadro sinttico do paradigma do programa Cultura Viva
Componentes Conceito Cultura Viva
Princpios gerais
Viso de mundo que forma o
horizonte de compreenso.
O Estado deve atuar a m de dar visibilidade e reconhecer a experi-
ncia cultural de grupos que atuam nas periferias urbanas, nas zonas
rurais e reas de vulnerabilidade econmica e social, valorizando a
diversidade cultural e promovendo a democracia e garantindo os
direitos culturais.
A sociedade civil tem autonomia e protagonista das aes de
polticas pblicas.
Hipteses prticas
Conjunto de axiomas e ra-
ciocnios que estabelece uma
traduo dos princpios para
a ao concreta, permitindo
a operacionalizao dos
princpios.
Direcionamento dos recursos humanos e oramentrios do Estado para
apoiar e divulgar grupos, comunidades, circuitos culturais alternativos e
percursos baseados no direito ao acesso aos bens, produtos e servios
culturais e democracia cultural.
As instituies beneciadas devem se articular em redes a m de
potencializar suas aes.
A diversidade um direito cultural, referenciado aos direitos humanos.
(Continua)
Componentes Conceito Cultura Viva
Metodologia
Procedimentos e protocolos
de ao aplicados resoluo
de problemas.
Pontos e pontes de cultura.
Acesso aos recursos nanceiros por meio de editais pblicos.
Proposta de criao de redes temticas e territoriais.
Instituio de espaos de participao social ampliada.
Instrumentos e
ferramentas
Dispositivos tcnicos (jurdicos
ou tecnolgicos), documen-
tos, cartilhas, procedimentos
etc. que permitem traduzir
princpios de ao e aes
coordenadas entre atores de
diferentes tipos.
Editais de prmios, bolsas e convnios foram sendo desenhados e imple-
mentados a partir de necessidades prticas e das experincias da SCDC
e do MinC como um todo.
Redes virtuais e presenciais so formadas por pontos, pontes, grupos
informais, aes transversais, Estado e outros atores da sociedade civil.
Avaliaes, visitas, relatrios, sistemas de monitoramento e acompanha-
mento fazem parte do repertrio de instrumentos e ferramentas.
Como ideias gerais, normativas e operacionais esto intimamente associa-
das, elaborou-se o quadro 2 para traduzir os valores centrais do programa, que
recortam o quadro 1: i) gesto cultural compartilhada conceito que expressa a
necessidade de democratizar o Estado; ii) o complexo autonomia, protagonismo
e empoderamento, que fxa a centralidade da poltica na potncia dos atores
sociais, e no no Estado; e iii) gesto em rede, que traduz a premissa da horizon-
talidade, em contraste s relaes entre desiguais da poltica focada no Estado.
Organizado a partir da anlise das narrativas (Lyra et al., 2011) e de docu-
mentos institucionais (Labrea e Marcho, 2010), o quadro certamente no ex-
pressa todas as complexidades da viso de mundo, das escolhas feitas no mbito
do programa e da sua historicidade, mas permite situar o programa no quadro
analtico dos movimentos sociais. A partir da anlise que Touraine (1969) faz dos
movimentos sociais, pode-se demarcar o programa em trs princpios.
O princpio de identidade, que confgura o direito cultural, diz respeito ao
complexo democracia, diversidade cultural, autonomia, protagonismo, empode-
ramento e gesto compartilhada. O princpio de oposio se refere ao complexo
Estado burocrtico, verticalidade, centralizao e padronizao. Por fm, o prin-
cpio de projeto envolve uma viso de futuro, caracterizada pelo complexo demo-
cratizao ampla, sustentabilidade do programa e redes, e organizada em torno
de um plano de ao adequado ao programa. O projeto se contrape a status
quo ante, isto , atual organizao poltica centralizada e burocrtica, e imagina
como projeto um plano de ao que garanta a autonomia e o funcionamento do
programa pelas suas articulaes horizontais em rede.
(Continuao)
227 Cultura
QUADRO 2
Planos de anlise do paradigma do Cultura Viva
Planos de anlise
das polticas/planos
conceituais dos
movimentos sociais
Princpios ideias gerais
Plano normativo hipteses
prticas
Plano operacional metodologias
e instrumentos
Identidade
Constituio de sujeitos,
direito, democracia cultural,
reconhecimento das
culturas, diversidade cultural.
Empoderamento, protagonismo,
autonomia, sustentabilidade,
horizontalidade, transversalidade,
transparncia.
Potencializao e encantamento
social. Compartilhar e transformar.
Gesto compartilhada.
Oposio Estado burocrtico.
Centralizao, verticalidade da
gesto.
Padronizao e imposio de
aes.
Projeto
Movimento de democrati-
zao poltica e social.
Sustentabilidade, estabilidade e
operatividade do programa.
Plano de ao adequado s atu-
ais necessidades do programa e
dos seus limites institucionais.
Redes.
Outra questo diz respeito ao programa como espao de articulao de redes
temticas e de polticas pblicas no contexto da gesto compartilhada. Para cons-
truir as redes, foram direcionados recursos oramentrios do Estado para apoiar
e divulgar grupos, comunidades, circuitos culturais alternativos e percursos.
As instituies benefciadas, os pontos e pontes de cultura, devem se articular
em redes a fm de potencializar suas aes. Os recursos chegam aos participantes
por meio de editais, que os selecionam para receber prmios, bolsas ou frmar
convnios para realizar um plano de atividades ou projetos.
O programa Cultura Viva certamente no organiza uma viso inteiramente
nova. Tal viso j se realizava antes no Brasil e em outros lugares; mas, anteriormente,
ela sequer se confgurava com conceitos organizados em torno de um discurso coeso
e no se traduzia na forma de um arranjo institucional, tal como o promovido
depois de 2004, com as nfases e nveis de recursos orientados para os grupos e
comunidades excludos. Esta viso aparece e ganha fora nos quadros de um
governo popular e carregado por um discurso de transformao e equidade social.
3.3.1 Historicizando o Cultura Viva: um programa que se imagina como um movimento social
O CV foi ponta de lana e ao mesmo tempo resultado de um processo que ocor-
reu simultaneamente em vrias secretarias do MinC. Tambm encontra exemplos
em vrias outras polticas, inclusive do prprio ministrio, e se nutre de conceitos
amadurecidos em outras experincias locais e internacionais.
6

6. A consolidao de um complexo discursivo e da arquitetura de princpios e valores do MinC est em Abreu e
Barbosa da Silva (2012).
O programa provocou deslizamentos de sentido no discurso das polticas
culturais e se apoiou em uma maneira peculiar de conceb-la. No se trata, nesta
viso, de focar o equipamento cultural, mas a prpria dinmica da cultura, sua
capacidade criativa e potncia. Tambm se trata de valorizar as culturas populares
e a diversidade cultural.
O quadro 3 apresenta uma proposta de interpretao da mudana de
paradigmas promovida nas polticas culturais federais. O objetivo do quadro
mostrar a historicidade de todos os planos das aes. O centro de gravidade das
preocupaes dos gestores muda. Da expanso do programa at 2010, passou-se
preocupao com organizar passivos, sanear erros e articular de forma mais ativa
o novo pacto federativo proposto pelo SNC.
QUADRO 3
Planos dos paradigmas das polticas culturais federais e as mudanas promovidas
pelo Cultura Viva
Problemas
Princpios
gerais
Hipteses
prticas
Metodologia Instrumento
Oferecer espaos
pblicos para a
produo e fruio
cultural (1995-2002)
Acesso
cultura.
Ao cultural.
Criao de centros
culturais.
Repasses de recursos para
estados e municpios.
Emendas parlamentares.
Recursos oramentrios em parcela
nica ao estado ou municpio.
Editais, convnios, bolsas, repasses a
estados, Distrito Federal e municpios.
Dinamizar, potencia-
lizar e visibilizar a
criatividade artstica
e cultural dos grupos
e comunidades
(2004-2010)
Crise (2007-2010)
Democracia
cultural.
Ao cultural.
Fomento a associa-
es. Criao dos
pontos de cultura.
Mais tarde, vieram
os pontes de
cultura e as redes
culturais.
Repasses de recursos.
Manuteno das atividades
de um a trs anos para
pontos e dois anos para
pontes.
Depois se utilizou da des-
centralizao para estados,
municpios, instituies
vinculadas e universidades.
Editais.
Recursos oramentrios de uma a
trs parcelas.
Convnios com associaes.
Repasse via estados e municpios,
que conveniam com associaes.
Redes.
Dinamizar, potencia-
lizar e visibilizar a
criatividade artstica
e cultural dos grupos
e comunidades.
Valorizar a diversida-
de cultural
(2010-2012)
Crise (2007-2010)
Democracia
cultural.
Ao cultural.
Diversidade
cultural.
Fomento a asso-
ciaes e s redes
culturais.
Redes de polticas,
circuitos, percursos
etc.
Repasses de recursos.
Manuteno das atividades
de um a trs anos para
pontos e dois anos para
pontes.
Depois se utilizou da des-
centralizao para estados,
municpios, instituies
vinculadas e universidades.
Descentralizao. Criao
do SNC.
Qualicao da gesto.
Editais.
Recursos oramentrios.
Convnios com associaes.
Conveniamento e repasse via
estados e municpios que celebram
convnios com associaes.
Redes.
Redesenho dos conceitos e adequa-
o dos instrumentos de polticas.
Linha de base para a expanso do
programa.
No plano dos princpios, a ao muda de sentido. Da questo do acesso
(democratizao), passa-se para a questo do exerccio da cultura (democracia
cultural). O ncleo conceitual do programa continua a ser a ao cultural, mas, no
Cultura Viva, esta ao realizada por grupos e associaes que no se movimentam
usualmente nos circuitos de mercados culturais mais dinmicos. Direciona-se a
ao a grupos excludos, em situao de vulnerabilidade social e cultural.
229 Cultura
No plano das hipteses prticas, o programa deslocou a ao da criao de
centros culturais para o fomento das atividades realizadas por associaes cul-
turais, os pontos e pontes de cultura; ao mesmo tempo j se falava das redes e
circuitos culturais. O Estado simplesmente reconhece e fortalece as experincias
estticas e artsticas produzidas por grupos sociais historicamente excludos do
circuito cultural (Labrea et al., 2010, p. 59-60).
No plano metodolgico do programa, os repasses continuaram, mas mu-
daram de direo, isto , passaram a ser direcionados para as associaes que
passaram a ser chamadas de pontos de cultura , e no aos estados e municpios.
Essa mudana, na prtica, uma questo de grau. O que muda efetivamente
o discurso que agrupa todos esses elementos e o processo de mobilizao que
atinge um nmero signifcativo de agentes culturais. Receber a identifcao de
ponto de cultura representa um diferencial essencial, sobretudo porque por
meio desta identifcao que se vo estabelecer posteriormente as conexes com
os pontes de cultura e com a ideia dos encontros peridicos (Teias Encontros
Nacionais dos Pontos de Cultura).
No processo de descentralizao, iniciado j em 2007, os repasses voltaram a
ser feitos aos nveis de governo. Entretanto, os sentidos mudaram, pois o quadro
de referncia passou a ser o da expanso do programa a partir de conceitos conso-
lidados e gradualmente tambm a partir da ideia de um sistema nacional de cul-
tura. Os repasses fnanceiros, em vez de serem feitos para prefeituras e governos
estaduais a partir de propostas de emendas de deputados e senadores, ou mesmo
por meio de demandas diretas ao ministrio, passaram a ser realizados, primei-
ro, mediante selees via editais e, depois, via descentralizao de recursos
que pressupe tambm edital, no mais apenas federal, mas discutido com os
Entes Federados. Em todo caso, o objetivo foi fnanciar as atividades de grupos
e associaes da sociedade civil. Mesmo assim, em certo momento, os convnios
signifcaram repasses para que secretarias municipais ou estaduais funcionassem
como parte do programa e se transformassem em pontes de cultura. natural
que programas em maturao tenham opacidades conceituais e incoerncias, por
mais que estas possam ser justifcadas discursiva e estrategicamente.
No que toca aos instrumentos de ao, deve-se dizer que o uso de instru-
mentos tradicionais da administrao pblica mudou do plano discricionrio,
isto , das escolhas do gestor, para a estratgia de lanar chamadas pblicas com
comisses de avaliao de projetos. Os repasses passaram a ser feitos por editais
e convnios com associaes; tambm aqui necessrio ressaltar que se manteve
espao de escolha para o gestor, nos projetos especiais. Esta possibilidade, exercida
ao longo da existncia do programa, pode ser questionada na sua legitimidade,
mas perfeitamente razovel e legal. Em seguida, foram feitos os repasses para
estados, Distrito Federal e municpios, e, ao mesmo tempo, implementadas aes
de fomento e formao via bolsas e transferncia de recursos para premiar e reco-
nhecer pessoas, mestres, associaes e prticas.
Dois critrios foram utilizados para periodizar a histria do programa.
O primeiro critrio dado pela concepo de gesto. Entre 2004 e 2010, a gesto
era tratada como parte de uma concepo de poltica. Este perodo foi marcado
pela recusa, por parte dos integrantes do programa, dos instrumentos tradicionais
de ao da administrao pblica. O programa deveria tension-los para provocar
mudanas. Depois de 2010, o discurso foca a gesto como um conjunto de ferra-
mentas que oferecem as condies para o desenvolvimento das aes. Nesse caso
seria necessrio conhecer seus alcances e limites. Os usos equivocados teriam sido
uma das razes para os problemas decorrentes da expanso do programa.
O segundo critrio marcado pela presena da ideia de potncia. Nesse qua-
dro os instrumentos serviam ao fazer poltico. Esta disposio gerou uma srie de
contradies. O programa no desconstruiu as necessidades de controle e transpa-
rncia na seleo dos projetos apresentados pela sociedade civil e no uso de recursos
pblicos. Em 2007, a crise se iniciou com a fnalizao dos primeiros convnios,
pelo atraso na liberao dos recursos, com o contingenciamento e com a no apro-
vao dos relatrios de prestao de contas. A sada encontrada, para dar continui-
dade aos trabalhos j iniciados, foram os prmios. A ideia de potncia signifcou um
descuido com os usos adequados dos instrumentos de poltica pblica, e isso gerou
uma crise do programa, s traduzida como crise de gesto em 2010.
Os sentidos do programa foram mudando ao longo das gestes e dentro da
mesma gesto. Certamente, o Cultura Viva ganhou seus contornos na tenso com
princpios gerais e hipteses prticas. Embora todos os instrumentos e mtodos
j fossem disponveis e utilizados pelo poder pblico, as mudanas de direo em
termos da formulao dos problemas, dos princpios de viso de mundo (ideias
gerais e cultura poltica), das hipteses prticas e da forma como se desdobraram
signifcaram uma mudana de paradigma. O GT-CV cristaliza o foco na gesto
na inteno de enriquecer a dialtica que vai do encantamento com a proposta
do programa at a consistncia poltica e administrativa de sua realizao.
Os alcances e os signifcados dessas mudanas so abordados na subseo seguinte.
3.4 Os problemas enfrentados pelo GT-CV
3.4.1 Necessidade de ampliar o campo de dilogo entre Estado e sociedade civil
O GT-CV teve como objetivo ser o mediador e tradutor das perspectivas da admi-
nistrao e da sociedade civil.
Os discursos relacionados a autonomia, protagonismo, redes, empodera-
mento, gesto compartilhada etc. so muito importantes para a dinmica global
231 Cultura
do programa, mas tem-se a pergunta, sem resposta muito clara, a respeito da
capacidade da SCDC e dos atores que compem o programa em ajustar opera-
es concretas de planejamento s necessidades concretas tanto da administrao
quanto dos seus participantes.
Em uma perspectiva instrumental, mais ligada relao de meios e fns,
tpicas da administrao, dir-se-ia que o programa convive com difculdades em
selecionar formas organizacionais e alocar recursos de maneira racional e segundo
critrios explcitos. Muitos dos conceitos so opacos e por demais fuidos, impos-
sveis de serem avaliados ou de se tornarem objeto de uma refexo estratgica.
Em outra perspectiva mais compreensiva, mais ligada aos processos de mo-
bilizao social, ao encantamento coletivo e produo de signifcados alternati-
vos no campo das polticas, dir-se-ia que o programa completamente exitoso e
que gerou uma rede imensa de atores mobilizados para produzir cultura e promo-
ver a diversidade cultural.
Do primeiro ponto de vista, talvez se dissesse serem necessrios ajustes fnos
nos processos de produo de editais, programao oramentria, organizao
dos fuxos de pagamento, prestao de contas, defnio de critrios de elegibili-
dade, objetivos e linhas de base para a expanso do programa etc. Para o segundo
ponto de vista, provavelmente nenhuma destas preocupaes pareceria necessria,
contanto que cada edital defnisse seus parmetros segundo as necessidades da
poltica. No haveria razo em gastar demasiada energia para seguir uma lgica e
organizar um desenho de poltica, afnal, a poltica processo.
Metodologicamente, para fns dos objetivos do GT-CV, considerou-se a
dicotomia como falsa. As vises instrumental e compreensiva foram tomadas
como complementares. Era necessria uma aproximao e dilogo entre ambas,
em um espao especialmente destinado troca e ponderao sobre as experin-
cias e percepes a respeito da potncia do Cultura Viva.
3.4.2 Necessidade de pensar a partir dos instrumentos de poltica
Algumas consideraes so necessrias. Os gestores em geral preferem a liber-
dade, real ou aparente, para tomar decises. Isto pode signifcar consequncias
no desejadas. Os problemas advindos da ao mal planejada podem ser fatais.
A deciso de demorar a agir, mas preparar adequadamente a ao deve estar no
campo de possibilidades do gestor.
No se est aqui a superenfatizar os processos de institucionalizao em
detrimento dos processos criativos de elaborao e formulao de polticas.
O programa segue encantando o pas pelo carter inovador de sua proposta.
Todavia, a aposta na ampliao do nmero dos pontos e pontes de cultura, sem
preparo adequado do terreno, gerou uma crise persistente.
A deciso de promover a extenso das aes no territrio, como no caso do
Cultura Viva, para consolidar posies institucionais, foi uma estratgia poltica
que gerou consequncias. O recurso a decises deste tipo faz parte do repert-
rio disponvel aos gestores. H um clculo poltico, uma aposta. Se, entretan-
to, muitas polticas no sobrevivem falta de ousadia, muitas no sobrevivem
incapacidade de previso controlada dos problemas que decorrem das opes
realizadas. Estas decises deixaram heranas, e o olhar de curto prazo signifcou a
necessidade de gastos de tempo, energia e recursos no longo prazo, recursos ainda
hoje mobilizados para resoluo de pendncias histricas.
Uma aproximao ligeira atuao da SCDC, do perodo que vai de 2004
a 2010, suscita um estranhamento imediato, pois h algo fora de lugar no postu-
lado geral, recitado como mantra, segundo o qual poltica processo. A poltica
pblica uma assembleia de coisas diferentes e combinadas: raciocnio complexo,
raciocnio contextual e limitado, raciocnio formal e tcnico. As fraes para
no dizer mesmo que as aes so fragmentadas se completam, em um mosaico.
O Estado s pode ser entendido como esta composio caleidoscpica, mas faz
parte deste mosaico a ao intencionada e os procedimentos institucionais.
Sabe-se que, em qualquer enfoque abrangente (ou sinptico), a generali-
dade dos pressupostos adotados revela-se quase sempre precria para descrever o
que acontece emprica e localmente. Mas de se imaginar que os esforos para
elabor-los isto , os quadros sinpticos criam capacidades para pensar ttica
e estrategicamente a ao e os problemas. O fato que, no caso da administrao
pblica, h sempre estruturas que recortam os processos, h sempre a necessidade
de simplifcao para entender e agir (Barbosa da Silva e Ziviane, 2011).
A ao pblica processual, evidentemente, mas s isso no explica o que
acontece de fato na administrao e nas longas sries de decises e eventos
que a compem. Para citar um exemplo, sabe-se que cada uma das unidades e
coordenaes da SCDC tem metas reais formalizadas para suas atividades, tem
necessidades de informaes, de apoios e recursos, e se compe de seus prprios
processos de deciso, protocolos de ao e procedimentos.
Vrios mecanismos so necessrios na gesto desses processos: mecanismos
para evitar e contornar confitos, controle da aleatoriedade das decises, justif-
cativa para elas, delimitao de dispositivos sociais para resoluo de problemas,
busca e registro de solues. Estes elementos, aparentemente triviais, so centrais
para a aprendizagem institucional. Mas h uma formalizao e simplifcao.
Assim, optou-se por um raciocnio de entremeio: a formalizao de conceitos
e critrios ajuda a pensar a poltica, sem que isso signifque tom-la de maneira
rgida e dogmtica. Por sua vez, a historicizao e a complexifcao dos raciocnios
so imprescindveis, especialmente para delimitar aliados e antagonistas, valores,
233 Cultura
princpios e crenas a serem mobilizados, e para reconhecer o enraizamento
dos problemas; mas a complexifcao em geral carece de uma organizao
analtica e normativa que lhe d orientao e defna linhas de base para a ao.
A complexifcao por si mesma pode gerar paralisia da ao pelo excesso de anlise.
Para formular uma proposta que integrasse essas dimenses, isto , por
um lado, a anlise e formalizao e, por outro, a complexidade e historicizao,
mapearam-se e organizaram-se os problemas que acompanhavam sua gesto.
Eles esto sintetizados no quadro 4.
QUADRO 4
Programa Cultura Viva e seus problemas
Componente Descrio do problema
Marco jurdico
Reexo sobre a convenincia de institucionalizar o Cultura Viva por meio de uma lei, na expectativa
de torn-lo uma poltica pblica de Estado, estabilizando-o. Enfrentar o problema dos signicados do
Projeto de Lei Cultura Viva, que prope atualmente o desenho de uma poltica nacional, e no apenas a
institucionalizao do programa, conforme a proposta original.
Relatrios da Controladoria-Geral da Unio (CGU) apontam falhas no processo de gesto e na presta-
o de contas, bem como gargalos nos uxos burocrticos.
Recursos oramentrios e
nanceiros
Atrasos sistemticos nos repasses de recursos; contingenciamento oramentrio e nanceiro.
Diculdade na aprovao de relatrio de prestao de contas.
Defasagem de registro no Sistema de Convnios (SICONV) e no sistema de Apoio s Leis de Incentivo
Cultura (SalicWeb).
Recursos humanos
Fragilidades quanto estrutura interna burocrtica de uxo e de pessoal para o acompanhamento dos
editais e convnios.
Nmero insuciente de funcionrios estveis e alta rotatividade.
Convnios
Inexperincia quanto aos procedimentos burocrticos decorrentes das obrigaes constantes dos
editais.
Ausncia de diagnstico quanto demanda real da sociedade por recursos.
Ausncia de sistema eciente e contnuo de monitoramento, acompanhamento e avaliao dos planos
de trabalho de convnios diretos e de convnios com entes parceiros.
Necessidade de vincular as polticas descentralizadas a sistema de monitoramento do programa.
Necessidade de construo de espao de participao social ampliada.
Editais de prmios
Instrues precrias quanto aos procedimentos burocrticos decorrentes das obrigaes constantes dos
editais.
Utilizao do prmio em substituio aos convnios prmios hbridos, em parte restritos aos pontos.
Editais de bolsas
Instruo precria quanto aos procedimentos burocrticos decorrentes das obrigaes constantes dos
editais.
Sustentabilidade do
programa
Estrutura burocrtica inadequada e insuciente para garantir um uxo operacional ao programa.
Estrutura burocrtica inadequada, provocando operacionalidade deciente e inabilitando organizaes
da sociedade civil.
Redes
Indenio sobre quem integra as redes e quais os papis de cada ator que as integra.
Denio de plano de comunicao.
Instrumentos de coordenao de atividades.
Necessidade de construir relaes de conana e reconhecimento mtuo entre os atores.
Certamente as organizaes pblicas podem ser descritas adicionalmente
como arenas, onde os aspectos confitivos e competitivos despontam com fora e
onde as informaes circulam de forma regulada, fuindo por redes internas espe-
cfcas. Foi o que se viu no funcionamento e no processo discursivo do GT-CV.
Houve grande difculdade em priorizar, em estabelecer, linhas de ao mnimas.
Esse fato corrobora a necessidade de criar canais, disposio de trocas mais
estveis e meios institucionais que permitam estabelecer referncias globais comuns
para a ao. Rotinas e formalizao de fuxos so imprescindveis, mesmo que se
reconhea que mudanas institucionais importantes no so planejadas nem so
objeto de discusso prvia (a priori), mas de justifcativas ad hoc.
7
No vocabulrio
antropolgico, dir-se-ia serem necessrios rituais e mecanismos de trocas e reci-
procidade, sejam internos SCDC ou com a sociedade civil. Estes so fatores de
integrao, exposio de identidades e focalizao da ateno para questes espec-
fcas. As reunies do redesenho tentaram fazer com que os atores externos falassem
no mesmo vocabulrio e dividissem referncias comuns, inclusive compartilhando
problemas envolvidos nos processos e nas complexidades administrativas.
Entretanto, a fragmentao, a heterogeneidade estrutural e o contexto de
desconfana entre os atores acabaram por determinar que pouco esforo fosse
feito para reconhecer politicamente os desafos a serem enfrentados por cada ator,
inclusive a administrao.
Para sanar esse problema so necessrias muitas mediaes institucionais, cria-
o de instncias de agenciamento de aes e fruns de debate. Planejar signifca, no
contexto do Cultura Viva, conferir ateno aos processos interativos, verifcando a
disposio dos atores a conciliar os esforos para reformar e aumentar a efetividade
da ao pblica, e a ajustar comportamentos, expectativas e, de fato, coordenar aes.
Nem sempre esse o caso: muitos atores, especialmente quando os prota-
gonistas so os movimentos sociais, tm como princpio no se responsabilizar
pela organizao de aes de polticas pblicas, e, como estratgia, se posicionar,
criticar e demandar aes do Estado. Esta posio cria um espao potencialmente
confitivo e, ocasionalmente, de apatia. Em outros casos, inteiramente efcaz.
Por seu turno, as apostas e riscos para o gestor pblico em participar de um
grupo de trabalho com presena das redes da sociedade civil so altos. O gestor
pblico elabora estratgias que envolvem alto grau de imprevisibilidade e no
tem controle mnimo dos rendimentos simblicos de suas opes. Errar ou no
aceitar demandas pode signifcar forte embate poltico. No pior dos casos, pode
signifcar perda de legitimidade e de capacidade de conduzir as aes. Por esta
razo necessrio ao gestor saber esgrimir as armas e agir a partir de instrumentos.
3.5 Financiamento e gasto
O conhecimento do oramento e de seus processos fundamental para a
compreenso da atuao estatal. O oramento exprime os graus de importncia
7. As semelhanas com os postulados das mudanas de paradigmas so evidentes.
235 Cultura
relativa das aes fnanciadas, das suas prioridades polticas e dos confitos alocativos
da administrao. Seu crescimento e decrescimento, quando relacionados aos seus
contextos histricos e ao quadro das relaes institucionais, so reveladores dos
rumos da poltica em seu conjunto.
A descrio que se segue se concentra na estrutura administrativa e fnan-
ceira federal. Comea com a relao dos recursos autorizados nos trs anos em
anlise, passa anlise do liquidado e do nvel de execuo e, depois, ao exame da
variao e da participao dos recursos por programa e tipo de despesa. Finaliza
com um levantamento dos restos a pagar no MinC desde 2004.
O autorizado (lei+crdito) revela a disposio de gasto do governo e do mi-
nistrio. Esta disposio nem sempre se traduz em esforo de gasto efetivamente
realizado, mas sinalizadora poltica da rea como prioridade.
GRFICO 1
Recursos globais do MinC (2009-2011)
(Em R$)
1

2009 2010 2011
Autorizado
1.556.745
Autorizado
2.444.271
Autorizado
2.148.483
Liquidado
1.283.772
Liquidado
1.497.314
Liquidado
1.644.705
Fonte: Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Sia/STN).
Nota:
1
Valores corrigidos pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA) mdio de 2011.
Se o autorizado indica as prioridades alocativas globais, o liquidado revela
a capacidade global efetiva de alocar despesas. O autorizado do MinC foi de
R$ 1,5 bilho, em 2009, e saltou para R$ 2,4 bilhes, em 2010, e R$ 2,1 bilhes,
em 2011. O crescimento foi de, respectivamente, 57% e 38% a cada ano. Se
considerados os recursos liquidados, a perspectiva muda: o aumento foi de 16%
no primeiro binio e de 28% no segundo. De qualquer forma, o aumento
signifcativo. Mas tambm revelador da impossibilidade de fazer frente
disposio poltica, seja pela no liberao de recursos a cada ano, seja pelas
difculdades de fazer os empenhos necessrios em quantidade sufciente.
A repartio de despesas de diferentes secretarias, unidades e programas tra-
duz escolhas polticas e diferentes concepes a respeito de valores e prioridades.
TABELA 1
Recursos liquidados e nvel de execuo do MinC (2009-2011)
Atividades
2009 2010 2011
Liquidado
(R$ mil)
1
Nvel de
execuo
(%)
Liquidado
(R$ mil)
1
Nvel de
execuo
(%)
Liquidado
(R$ mil)
1
Nvel de
execuo
(%)
Atividades-m 921.400 84,7 1.030.078 57,0 1.050.385 70,8
Brasil Patrimnio
Cultural
68.876 85,8 40.686 43,8 53.006 45,4
Livro Aberto 98.591 80,9 59.148 26,1 97.874 71,4
Brasil, Som e
Imagem
242.242 95,4 259.659 71,0 290.392 88,0
Museu, Memria e
Cidadania
45.418 90,3 38.474 67,3 55.180 61,4
Cultura Afro-
Brasileira
19.175 87,6 14.123 68,8 16.742 64,8
Monumenta 41.869 83,8 77.188 50,5 46.402 48,6
Cultura Viva
Arte, Educao e
Cidadania
140.653 85,6 115.036 52,6 78.533 72,0
Engenho das Artes 245.713 76,3 411.654 63,3 226.185 69,5
Identidade e
Diversidade Cultural
Brasil Plural
10.026 98,3 8.220 65,4 11.724 75,8
Desenvolvimento da
Economia da
Cultura PRODEC
8.385 72,0 5.782 54,2 9.315 76,4
Outros
2
450 63,8 109 32,5 165.032 72,6
Atividades-meio 516.551 94,3 566.603 89,0 594.320 89,5
Previdncia de Ina-
tivos e Pensionistas
da Unio
112.044 97,3 109.429 98,8 111.435 98,3
Operaes especiais:
sentenas judiciais
2.776 100,0 5.212 88,5 1.742 99,7
Operaes especiais:
dvida externa
12.650 94,7
11.980 73,9 10.150 72,6
Gesto da poltica
de cultura
59.993 89,5 55.456 56,6 50.188 71,6
Promoo da
pesquisa e do
desenvolvimento em
cincia e tecnologia
2.472 55,6 4.052 90,5
Apoio administrativo 326.616 94,6 380.473 94,8 420.806 91,4
Total 1.437.951 87,9 1.596.681 65,3 1.644.705 76,6
Fonte: Sia/STN.
Notas:
1
Valores corrigidos pelo IPCA mdio de 2011.
2
O valor de 2011 incorpora um novo programa, Esporte e Lazer da Cidade.
O nvel de execuo global do MinC varia muito ano a ano. Foi de 87,9%
em 2009, 65,3% em 2010, e 76,6% em 2011. As atividades-meio tm maiores
nveis de execuo, girando em torno de 89% ou mais. Ultrapassam os 90%
para atividades administrativas e foram especialmente baixas em 2010 nas
237 Cultura
atividades de gesto de poltica (56,6%). Os programas fnalsticos tambm tm
comportamentos variados no que se refere execuo. Em 2010, os programas
Brasil Patrimnio Cultural, Livro Aberto, Monumenta, Cultura Viva e Programa
de Desenvolvimento da Economia da Cultura (PRODEC) tiveram execuo
abaixo de 55%. Em 2011, as execues melhoraram, mas mantiveram-se em nveis
bastante baixos.
A tabela 2 apresenta as variaes ano a ano dos recursos do MinC e das parti-
cipaes relativas. Destacam-se a queda consistente dos recursos do Cultura Viva e a
sua diminuio sistemtica no conjunto de programas. O programa fnalstico que
tem sua participao aumentada o Brasil, Som e Imagem. O programa Engenho
das Artes teve queda na participao de 17% para 13,8% de 2009 para 2011.
TABELA 2
Comportamento dos recursos do MinC (2009-2011)
(Em %)
MinC/Programas
Variao
2009-2010
Variao
2010-2011
Variao
2009-2011
Participao
2009
Participao
2011
Total 16,6 9,8 28,1 100 100
Brasil Patrimnio Cultural -38 39 -14 4,8 3,2
Livro Aberto -37 76 11 6,9 6,0
Brasil, Som e Imagem 13 19 34 16,8 17,7
Museu, Memria e Cidadania -11 53 36 3,2 3,4
Cultura Afro-Brasileira -23 26 -2 1,3 1,0
Monumenta 94 -36 24 2,9 2,8
Cultura Viva Arte, Educao e Cidadania -14 -27 -37 9,8 4,8
Engenho das Artes 76 -41 3 17,1 13,8
Identidade e Diversidade Cultural Brasil Plural -14 52 31 0,7 0,7
Desenvolvimento da Economia da Cultura PRODEC -28 72 24 0,6 0,6
Outros
1
-75 161.696 40.951 0,0 10,0
Atividades-m 17,4 8,7 27,7 64,1 63,9
Previdncia de Inativos e Pensionistas da Unio 3 9 11 7,8 6,8
Operaes especiais: sentenas judiciais 97 -64 -30 0,2 0,1
Op_ Especiais: Dvida Externa -1 -10 -10 0,9 0,6
Gesto da Poltica de Cultura -3 -3 -6 4,2 3,1
Prom_ da Pesq_ e do Desenv_ em C&T 72 -100 -100 0,2
Apoio administrativo 22 18 44 22,7 25,6
Atividades-meio 15,2 11,9 28,9 35,9 36,1
Fonte: Sia/STN.
Nota:
1
A grande variao se deve incorporao do programa Esporte e Lazer da Cidade em 2011.
Os programas so expresso das relaes entre Estado e sociedade civil, mas
tambm entre as esferas governamentais. Mais que estimular a refexo a respeito
de prioridades alocativas e expressar disputas polticas por prioridades, uma viso
detida permite qualifcar algumas das difculdades operacionais relacionadas ao
processo de programao oramentria e dos fuxos fnanceiros.
A administrao federal da cultura sofre de inmeras disfunes graves. Pro-
blemas de fuxo de recursos e desembolso afetam diretamente associaes, secre-
tarias de cultura estaduais e municipais, e tambm pessoas fsicas que se vinculam
a aes relacionadas distribuio de bolsas.
As difculdades da ao decorrem muitas vezes da percepo de urgncia, do
grau de prioridade e valor de uma determinada linha de ao, o que no permite
a preparao adequada das atividades.
TABELA 3
Oramento e restos a pagar do MinC (2004-2011)
(Em R$)
1
Ano Dotao inicial Empenhado
Resto a pagar
inscrito
Resto a pagar
de execcio
anteriores
Resto a pagar
anulado
Resto a pagar
pago
Resto a pagar
a pagar
Restos a pagar
2004 750.250.237 571.233.669 441.893.443 130.058.134 - 20.672.441 104.465.754 4.919.939
2005 899.309.979 727.459.955 540.635.454 191.085.118 6.497 441.389 22.429.660 168.220.565
2006 1.013.442.375 850.768.873 610.052.576 245.676.110 789 3.460.517 74.490.685 167.710.683
2007 1.338.085.943 1.022.904.062 617.658.095 417.878.416 25.323.978 2.431.225 44.886.986 395.884.183
2008 1.567.859.933 1.154.353.574 741.471.250 412.893.517 36.128.898 3.214.306 61.462.010 384.346.868
2009 1.556.745.017 1.368.967.844 891.283.588 484.821.746 80.271.089 33.935.959 291.351.569 239.805.308
2010 2.444.270.888 1.596.681.422 981.409.173 632.922.582 148.369.133 228.625.655 365.288.488 187.377.572
2011 1.859.036.377 1.644.705.224 759.486.891 907.838.026 152.715.457 164.507.805 343.035.858 553.009.520
Total 11.429.000.750 8.937.074.623 5.583.890.470 3.423.173.649 442.815.841 457.289.297 1.307.411.012 2.101.274.636
Fonte: Sia/STN.
Nota:
1
Valores corrigidos pelo IPCA mdio de 2011.
TABELA 4
Relaes internas do oramento e restos a pagar do MinC (2004-2011)
(Em %)
Ano Empenhado Pago
Resto a pagar
inscrito
Resto a pagar de
execcio anteriores
Resto a pagar
anulado
Resto a pagar
pago
Resto a pagar a
pagar
2004 76,1 58,9 29,4 - 15,9 80,3 3,8
2005 80,9 60,1 35,3 0,0 0,2 11,7 88,0
2006 83,9 60,2 40,3 0,0 1,4 30,3 68,3
2007 76,4 46,2 67,7 6,1 0,6 10,7 94,7
2008 73,6 47,3 55,7 8,8 0,8 14,9 93,1
2009 87,9 57,3 54,4 16,6 7,0 60,1 49,5
(Continua)
239 Cultura
Ano Empenhado Pago
Resto a pagar
inscrito
Resto a pagar de
execcio anteriores
Resto a pagar
anulado
Resto a pagar
pago
Resto a pagar a
pagar
2010 65,3 40,2 64,5 23,4 36,1 57,7 29,6
2011 88,5 40,9 119,5 16,8 18,1 37,8 60,9
Total 78,2 48,9 61,3 12,9 13,4 38,2 61,4
Fonte: Sia/STN.
Para fnalizar, o grfco 2 apresenta a razo entre restos a pagar inscritos e
recursos empenhados. Esta razo mostra de forma defnitiva as difculdades da
programao anualizada do oramento quando em presena dos restos a pagar,
dado que estes impactam as disponibilidades fnanceiras do ano.
GRFICO 2
Relaes entre restos a pagar inscritos e recursos empenhados do MinC (2004-2011)
(Em %)
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Total
22,77
26,27
28,88
40,85
35,77 35,42
39,64
55,20
38,30
Fonte: Sia/STN.
Em 2007, os restos a pagar inscritos chegaram a constituir 40,85% dos
recursos empenhados; em 2011, corresponderam a 55,20% do total. A mdia de
restos a pagar do perodo foi de 38,3% do total empenhado.
Os restos a pagar afetam o desempenho fnanceiro por condicionarem os
fuxos. Quantifcar sua porcentagem permite reconhecer que a disfuno mais
grave que o que se poderia imaginar.
Outro problema evidente o fuxo fnanceiro, cuja irregularidade compro-
mete qualquer planejamento e mina a credibilidade dos agentes pblicos. Estes
trs elementos montantes de recursos federais, descentralizao e programao
fnanceira colocam desafos importantes ao planejamento do MinC.
(Continuao)
4 TEMA EM DESTAQUE AS REDES TEMTICAS, AS REDES DE POLTICA
E A TERRITORIALIDADE: O CASO DO PROGRAMA ARTE EDUCAO E CIDA-
DANIA CULTURA VIVA
A anlise de polticas pressupe a delimitao de um espao de conceitos, de questes e
de modelos heursticos. Esta seo apresenta o programa Arte Educao e Cidadania
Cultura Viva a partir da ideia de que ele uma poltica pblica constituda por trs
nveis cognitivo, normativo e instrumental , que se articulam intimamente.
A afrmao de que a poltica constituda por esses planos implica dizer
que ela produz signifcaes, uma orientao para a ao, dada pelo nvel
normativo e por instrumentos concretos de ao. O plano cognitivo composto
de representaes coletivas ou referenciais de poltica, explicaes dos problemas,
descries do mundo e imagens. A orientao para a ao defne o que bom e
qual a direo a seguir, considerando-se o desenho geral do quadro de mundo.
Os instrumentos concretos de ao so constitudos de recursos oramentrios,
tecnolgicos, editais, agncias, fruns, entre outros itens.
A ideia de rede no programa Cultura Viva tem traduo nos trs planos.
Ela permite descrever como se do as relaes no campo poltico: em redes tem-
ticas e em redes de poltica. O conceito do programa tambm permite determinar
como as redes devem ser horizontais ou verticais, abertas ou fechadas, longas
ou curtas, autnomas ou heternomas, relacionadas ao Estado ou independen-
tes. Por fm, a ideia de rede contida no programa indica como agir em rede: por
meio de desenvolvimento de projetos autnomos; pela consolidao de espaos
de discusso Teias, fruns nacionais e locais; pelo agenciamento poltico pela
Comisso Nacional de Pontos de Cultura; e pela articulao em rede nacional,
bem como em redes locais, temticas, territoriais, polticas ou sociais. Portanto,
a ideia de rede se desloca entre os planos cognitivo, normativo e instrumental,
constitutivos do programa Cultura Viva.
O problema aqui : i) conceituar as redes; ii) dizer o que so as redes, temti-
cas ou de polticas, o que pressupe, no quadro das polticas pblicas, estabelecer
informaes empricas, visto que as redes no podem ser apenas metforas situa-
das no plano discursivo, sem tratamento em termos de instrumentos de poltica;
e iii) demonstrar que as redes do programa so muito heterogneas e descrever
sua distribuio territorial.
Sero discutidos os seguintes pontos:
o conceito de rede;
8

a fragilidade conceitual e o papel discursivo da ideia de rede no Cultura Viva;
8. Para uma histria das noes e conceitos de rede, consultar Merckl (2004). Para os usos do conceito de redes no
Brasil, ver Marques (2006).
241 Cultura
a predominncia da ideia de redes temticas em contraposio s redes
de polticas;
a existncia estrutural de vrias redes que no mantm conexes trans-
versais entre si; e
a necessidade de descrio emprica de redes.
A ideia genrica de rede, a ideia de rede temtica e a ausncia de disposio
poltica para pensar e acompanhar as conexes empricas entre as redes estabelece-
ram um horizonte e um limite cognitivo. Fizeram com que o programa no tives-
se desenvolvido estratgias alternativas claras e coerentes de expanso em funo
da fragilidade conceitual da ideia de rede.
As redes se relacionam com ideias, valores, crenas e conceitos, com o que
se chama aqui de referenciais de poltica. Dessa forma, a ideia de rede conecta os
atores discursivamente; entretanto, no se sabe, no caso especfco do Cultura
Viva, como eles se relacionam ou como interagem, se a ideia de rede funciona
como instrumento de poltica pblica ou se no mais que uma metfora que os
movimenta, sem consistncia operacional. A subseo seguinte ter como objeti-
vo organizar a discusso sobre a ideia de rede.
4.1 Redes temticas ou redes de polticas
Como assinala Smith (1995), dois conceitos podem ser concebidos em estreita ar-
ticulao para pensar a questo das redes: referencial e mediao. Os referenciais
de polticas so conjuntos de representaes em torno das quais se organizam e
se hierarquizam atores. So constitudos por valores, crenas, imagens e metforas
que permitem orientar a ao. Os mediadores so aqueles atores capazes de ligar
diferentes espaos de ao e representaes diferenciadas em um conjunto relativa-
mente coerente de representaes coletivas. Com efeito, o conceito de rede permite
descrever como as ideias se associam e se conectam a sistemas de ao em processos
de hierarquizao de concepes de ao e na confgurao dinmica de atores.
9
Essas ferramentas de anlise permitem descrever os deslocamentos dos ato-
res e ideias pelos espaos discursivos e a mobilizao de ideias pelos grupos e
9. Andy Smith (1995, p. 109, traduo nossa) arma que o desenvolvimento dos conceitos de rede poltica e comuni-
dade poltica relaciona-se inextricavelmente emergncia de um paradigma de pesquisa, o neopluralismo. Nascido no
m dos anos 1970 de uma dupla insatisfao com as simplicaes do pluralismo e a rigidez do neocorporativismo,
o neopluralismo caracterizado por uma vontade de superar as oposies categricas do tipo Estado-sociedade civil,
centro-periferia, poltica-administrao, para demonstrar a complexidade dos agrupamentos de atores que consti-
tuem os sistemas sociais contemporneos. (Le dveloppement des concepts de policy network/policy community est
devenu inextricablement li lemergence dun paradigme de recherche, le no-pluralisme. N la n des anns 70
dune double insatisfaction avec les simplications du pluralisme et rigidits du no-corporatibisme, le no-pluralisme
est marqu par une volont daller au-del des oppositions catgoriques du type tat-socit civile, centre-priphrie,
politique-administration, pour dmonstrer la complexit des regroupementes dacteurs qui constituent les systmes
sociaux contemporains).
comunidades polticas. So dois nveis: o discursivo das representaes e do
imaginrio coletivo e o emprico das prticas e das relaes sociais efetivas.
O pressuposto que a sociedade contempornea pluralista e formada por um
nmero grande de atores que se movimentam no espao pblico. A nfase das
anlises de rede poltica dada na produo argumentativa, na comunicao e
nos processos de troca de signifcados, mas h um nvel estrutural e emprico na
anlise. Para efeito de melhor explicitao da ideia de rede, vale tecer considera-
es a respeito do conceito de redes na literatura das cincias sociais e polticas.
As abordagens de rede oferecem instrumentos para descrever a comple-
xidade das relaes entre grupos mltiplos, os dinamismos das relaes entre
eles e tambm o processo de trocas simblicas. Entreveem as mais ou menos
intensas trocas e reagrupamentos contnuos dos atores das sociedades con-
temporneas, permitindo relativizar e ressituar as oposies tradicionais entre
Estado-sociedade, centro-periferia, poltica-administrao (Smith, 1995,
p. 109). As anlises de rede de polticas contribuem para retirar o Estado do
centro da descrio dos processos de polticas pblicas e desloc-lo para as rela-
es que ele tece com mltiplos atores, e para mostrar como estes permeiam as
aes pblicas e mesmo o prprio Estado.
O conceito de rede, entretanto, no unvoco. Gilles Massadier registrou
a abertura e indeterminao terica deste conceito e apontou a necessidade de
estabelecer uma construo conceitual mais precisa. indispensvel dizer que os
usos metafricos da rede podem ser objeto de anlise, pois a ideia parte do ima-
ginrio dos atores, mas, como instrumento de descrio terica e planejamento,
ela carece de certa preciso formal. Aqui se faz uma interpretao livre do autor,
selecionando as questes que mais interessam e registrando aquelas que se repe-
tem como parte das formulaes discursivas apresentadas nas ofcinas situacionais
realizadas em 2010 (Lyra et al., 2011).
Haveria, ento, uma indeterminao no plano da construo das redes
como objeto e fenmeno. Ora as redes so construdas como referidas s rela-
es nacional-local, ora so referidas s relaes entre segmentos administrativos
e sociedade civil. O primeiro tipo de construo se transforma em uma crtica
dissidente ao poder burocrtico do Estado e mesmo do capitalismo global contra
o Estado nacional. O segundo tipo facilmente ganha uma face crtica e norma-
tiva que se traduz na necessidade de democratizar o Estado. Tambm se encon-
tram redes nas coalizes de interesses polticos e suas relaes de interdependncia
com movimentos sociais, que so portadores de um projeto contra-hegemnico.
No caso do Cultura Viva, ainda se encontra a ideia de rede associada cultura
digital, que, no sendo apenas uma ferramenta, constri potencialmente relaes
polticas e sociais mais abertas, democrticas e horizontais (Lyra et al., 2011).
243 Cultura
Mesmo na cultura, as conexes com a poltica esto no horizonte do mapa
cognitivo, embora no cotidiano ela possa se deslocar para abrir passagem s pr-
ticas culturais propriamente ditas e a uma recusa sutil da lgica administrativa e,
paradoxalmente, do Estado. Ou seja, as redes do programa Cultura Viva agrupam
elementos muito diversos, estruturas diferenciadas, relaes inesperadas e, apesar
da parfrase contnua representada pelos conceitos do programa, compem-se de
lgicas polticas mltiplas, direes e objetivos diferenciados. Todos estes elemen-
tos so ricos, mas devem ser submetidos anlise, antes de realizarem conquistas
pelos seus sons e cores hipnticas. necessrio indagar quais so as condies
sociais, polticas e institucionais de constituio das redes. Parte da resposta
seguramente dada pela presena do Estado, mesmo que rejeitado no plano ideo-
lgico e recusado no horizonte conceitual das redes temticas.
Esse deslocamento deve ser compreendido. da natureza das associaes
culturais atuar e despender muito tempo nas suas vocaes. As conexes com a
poltica se fazem necessrias para viabilizar estas atividades, e elas se distribuem de
forma muito heterognea entre os atores. As assimetrias de recursos tambm se ob-
servam na estruturao dos atores (pontos e pontes de cultura) que demandam re-
cursos fnanceiros e tecnolgicos, equipamentos, espaos etc. muito diferenciados.
Se no se pode responder diretamente questo das condies de possibilidade
para a constituio da rede Cultura Viva, pode-se efetuar uma aproximao dela
a partir dos dados disponveis.
A propsito dos sentidos das redes, Rhodes e Marsh construram uma tipolo-
gia baseada em um continuum. Os dois polos deste modelo so as redes temticas
especialmente pluralistas, caracterizadas como redes de trocas de informaes, em
que cada organizao relativamente livre das outras , e as redes ou comunidades
de poltica mais oligrquicas, nas quais os membros e suas relaes so bastante
estveis, a interdependncia forte e h um grau elevado de distino da rede em
relao ao exterior (Rhodes e Marsh, 1995).
10
Em outro plano, as redes se defnem como confguraes ou complexos de
organizaes, ligadas umas s outras por relaes de interdependncia em termos
de recursos. Uma rede de poltica pblica representa um conjunto de relaes,
que compreende troca de informaes, expertise e outros recursos polticos exis-
tentes entre membros de grupos estveis de organizaes pblicas ou privadas,
referenciados a interesses comuns em um domnio especfco e reconhecidos
mutuamente. As redes evocam ainda elementos de coordenao informal entre
atores de um sistema poltico administrativo, que combinam aspectos culturais,
variveis psicolgicas e polticas, e remetem a sistemas de representaes ou cons-
trues sociais sobre as quais as normas de ao so construdas. Por fm, as redes
remetem a estratgias de governana (Goldsmith e Eggers, 2006).
10. Ver tambm Smith (1995).
Entre as redes temticas e as redes de poltica, a preferncia para os principais
atores do programa Cultura Viva fca com o primeiro tipo. As redes temticas so
mais abertas e fexveis, mais coerentes com a ideia de que a poltica um processo
complexo, dinmico, aberto, com resultados incertos, e de que o ponto forte do
programa a sua potncia para transformar a realidade no sentido da equidade e
do reconhecimento das riquezas culturais. Tambm mais coerente com a ideia
de que a cultura conjunto de circuitos culturais mveis, instveis e dinmicos,
permitindo demarcar uma distncia segura em relao ao Estado e uma evidente
aposta na capacidade da sociedade civil de se auto-organizar.
4.2 As metforas da rede no Cultura Viva
Como j se evidenciou, a ideia de rede se movimenta no campo gravitacional
das formulaes a respeito do Cultura Viva. As escolhas feitas nos processos
de implementao do programa pressupem associaes densas entre gesto
compartilhada, rede, estabilidade e operatividade, bem como o desenho
destas correlaes em planos de ao articulados e debatidos. Empiricamente
estas redes se articulam no dia a dia e em momentos especiais, nas Teias,
nos fruns, nos encontros regionais, na Comisso Nacional de Pontos de
Cultura, nos planos de ao conjuntos, nas redes virtuais. Portanto, as
redes do programa pressupem os encontros presenciais e a relao densa
destes elementos, embora se saiba, a partir de viagens de campo, de ofcinas
situacionais e da tabulao de questionrios, que as conexes entre os atores
que participam do programa tm caractersticas singulares, a depender das
atividades, localidade e recursos.
No Cultura Viva, as redes se relacionam com a ideia de valorizao e reco-
nhecimento da diversidade cultural e com as ideias de democratizao cultural
e equidade. H uma preocupao em aumentar as capacidades e a visibilidade
dos excludos, com um tratamento baseado no igual respeito pelas suas poten-
cialidades, realidades culturais e sociais. As redes tambm se relacionam com a
ideia de que a sociedade civil se articula para defender posies polticas e re-
alizar atividades culturais. Estes elementos juntos seriam potencializados pelas
redes do programa. As redes permitiriam uma articulao de projetos polticos
comuns e sua defesa.
O programa dialoga com uma ideia a priori de poltica pblica que afrma
que ela poderia vitalizar o movimento social no campo da cultura, democrati-
zando Estado e sociedade. A poltica pblica dos pontos de cultura reconhece
as diversas e diferentes formas e linguagens da cultura brasileira e direciona suas
foras na vitalizao de redes culturais; estas, por sua vez, constituem sujeitos
e projetos polticos, que se relacionam s transformaes democratizantes do
Estado e da sociedade.
245 Cultura
A curta histria do programa prdiga na criao de imagens, metforas
e ideias. O conjunto mais conhecido o do-in antropolgico. O do-in uma
tcnica milenar de massagem que atua em pontos especfcos do corpo, alterando,
estimulando, deslocando, direcionando seus fuxos energticos. O campo energtico
se organiza como uma malha ou rede fna de meridianos. Os pontos de massagem
distribuem-se nesta vasta malha. A metfora do do-in associa a cultura em sua
dimenso antropolgica ideia de estmulo e sedao da vasta rede energtica que
constitui o corpo cultural do Brasil. Os pontos de cultura foram imaginados em
associao com a ideia de que a cultura seria uma rede e que poderia ser energizada
por meio de presses leves, profundas, intensas ou at mesmo doloridas sobre
seus centros mais importantes. A ideia dos pontes criou mais uma camada de
signifcado para esta metfora: a ideia de que os prprios criadores e produtores
poderiam, se devidamente incentivados, realizar uma automassagem com resultados
duradouros. Provavelmente, os pontes tm funes similares aos pontos de do-in,
que so aqueles que permitem o toque curativo, estratgico para o estmulo ou para
a sedao, para enfm reequilibrar a dinmica energtica do corpo cultural.
Usando a analogia de Surel das polticas como paradigma, pode-se dizer
que a fgura do do-in antropolgico situa-se no plano metafrico. Est presente
na viso mais global do programa, no seu imaginrio, mas se desdobra tambm
no plano normativo e instrumental. Sem abandonar o mbito das ideias gerais,
importante em qualquer poltica, pode-se tambm acrescentar que o problema da
massagem cultural proposto pelo programa envolve hipteses causais, mas tam-
bm prticas, ou seja, tcnicas e instrumentos de ao. Como no do-in, a ao em
termos de poltica pblica envolve saber encontrar os pontos de alarme, descobrir
quando sedar e quando estimular, compreender como um ponto se relaciona com
o outro, identifcar a circunstncia em que o prprio aplicador do do-in deve ser
objeto de cuidados etc.
No caso do do-in, esses mapas energticos esto estabelecidos, e as estra-
tgias de cura esto estabilizadas. As prticas de cura e os conhecimentos do
corpo energtico e dos seus meridianos so milenares. Ao massagista resta o
uso criativo e informado das conexes entre os pontos. Similarmente, a poltica
envolve o desvendamento do mapa cultural, critrios de fomento, estratgias
de formao, regras de alocao de recursos, critrios territoriais, nfase em
grupos de prticas e escolha entre pblicos diferenciados. H, sem dvida, a
necessidade de reconhecer, consultar e estabelecer estratgias a partir das pr-
ticas experimentadas, mas h tambm que fazer escolhas. A metfora do do-in
pode estender-se poltica pblica, lembrando que quem aplica a tcnica deve
ter qualidades prprias, conhecimentos e instrumentos adequados para agir, tal
qual o administrador e o poltico.
4.3 As redes empricas e as prticas sociais
Esta subseo discute a necessidade de conhecer empiricamente as redes e demons-
tra que o Cultura Viva no constitudo por uma nica rede, mas por vrias redes,
que mantm entre si diferentes nveis de relacionamento e articulao. Tambm
se deve lembrar que os arranjos conceituais do programa estendem suas conexes
s diversas camadas institucionais que compem o poder estatal, impactando as
escolhas e as estratgias.
11
Isto tudo condicionou os processos de redefnio do
programa e a maneira de se olhar para as redes enquanto poltica pblica.
Em Cultura Viva: as prticas de pontos e pontes (Barbosa da Silva e Ziviane,
2011), viu-se que as relaes dos atores com o programa so muito variveis.
Pode-se idealiz-las associando-as ao discurso geral do programa, mas os grupos
tm interesses e tomam decises concretas no que tange s suas relaes com o
Estado. Mesmo as coalizes de defesa do programa so marcadas por diferentes
intensidades no engajamento. So temporrias e contingentes. Cabe perguntar
quais so as condies sociais de constituio das redes.
A antropologia
12
aportou contribuies conceituais importantes para a
anlise de redes grafo, densidade, conectividade, grupabilidade, multiplexidade,
por exemplo , que permitem formalizar algumas das propriedades das redes e
ajudam na sua descrio. O instrumental metodolgico bastante complexo
e permite analisar os efeitos das redes sobre os comportamentos individuais e dos
grupos. Utilizam-se algumas das pistas deixadas pelos conceitos, em especial as
que permitem descrever algumas das propriedades e relaes das associaes cul-
turais (pontos de cultura e pontes) entre si e com o programa (Estado).
BOX 1
Conceitos antropolgicos utilizados na descrio emprica das redes
Densidade a relao entre todas as relaes possveis (arcos) e as efetivamente realizadas.
Clique conjunto de atores em que existe biconexo para cada um deles. Quando todas as
relaes possveis so realizadas tem-se um grafo completo ou um clique. O contrrio
de um clique uma rede de densidade nula e cujos elementos no estabelecem nenhuma
relao. No entanto, ainda aqui se pode apontar que h redes, pois existe alguma relao
entre seus elementos constituintes. H ainda a possibilidade de redes com diferentes nveis
de conectividade e densidade em relao ao conjunto da rede.
Conectividade propriedade de um conjunto de atores em que h pelo menos um ator do-
minante. Onde no existe esta propriedade no h conectividade. H conectividade forte se
todos so dominantes. As redes podem ser tambm caracterizadas pela sua conectividade,
o que signica que h canais que permitem ligar potencialmente os elementos no conjunto.
11. Ver Labrea e Barbosa da Silva (2012).
12. Ver Merckl (2004, p. 10).
(Continua)
247 Cultura
Densidade e conectividade so conceitos diferentes. Uma rede no conexa pode ser densa,
isto , pode ser formada por um clique importante e poucos elementos isolados; e pode ser
densa, mas sem conectividade por exemplo, h poucos atores dominantes, ou eles no tm
conectividade com outros atores.
Fonte: Merckl (2004, p. 15); Lemieux e Ouimet (2008).
Como afrma Pierre Merckl,
de uma parte, os grafos permitem uma representao grfca das redes de relaes,
o que facilita a sua visualizao, permite explor-la e colocar foco em certo nmero
de suas propriedades estruturais; de outra parte, a teoria dos grafos no consiste
apenas em mtodo de representao grfca, mas desenvolve de maneira sistemtica
e articulada um corpo extremamente rico de conceitos formais, e permite qualif-
car, distinguir e classifcar as estruturas relacionais em funo de certo nmero de
propriedades fundamentais de distribuio e agenciamento das relaes entre os
elementos (Merckl, 2004, p. 13, traduo nossa).
O grafo 1 tem apenas uma ordem ou nvel: as relaes primrias de um pon-
to de cultura alfa, que se relaciona com h pontos de cultura. As linhas maiores ou
menores mostram conectividades mais ou menos intensas. As relaes so densas,
uma vez que, neste exemplo, alfa se relacionaria com todos os pontos do seu uni-
verso. Entretanto, no caso emprico, poucas so as relaes entre os pontos a...n
1
,
ento a densidade da rede, se calculada, cairia, sendo menor que 1 (o mximo).
Neste exemplo, toma-se um ponto como referncia para construir a primeira or-
dem de relaes; mas pode-se tomar outros recortes da rede, a exemplo do grafo 2,
construdo a partir do ponto de cultura f como referncia.
GRAFO 1
Grafo de primeira ordem
(Alfa = ponto)
Alfa
F
I
H
G
C
B
A
D
E
Elaborao: Ipea.
(Continuao)
O grafo 2, de segunda ordem, recorta e mostra a extenso das relaes de f.
Este ponto se relaciona com outro ponto (g) da rede de alfa e estabelece uma srie
de relaes com atores de outras redes.
Esse conjunto de relaes de n ordens, densidades e conectividades que
permite falar no apenas de uma rede, mas de n redes com mltiplas e diferenciais
possibilidades de concretizao, no que se refere ao valor sustentabilidade dos
pontos dentro destas redes.
Da mesma forma, pode-se complexifcar a ideia de protagonismo e autono-
mia dos pontos em funo de suas inseres e dos papis diferenciais que desem-
penham em cada uma das redes nas quais se movimentam.
GRAFO 2
Grafo de segunda ordem
(F = ponto de cultura)
F
Redes
de sade
G
Ponto
digital
Grupos
indgenas
Funai
Alfa
Secretaria
de Cultura
Escola
Universi-
dade
Elaborao: Ipea.
Uma rede se caracteriza, portanto, por n ordens que podem ser representa-
das grafcamente. O programa Cultura Viva atualmente formado, do ponto de
vista descritivo, por uma rede, ou grafo, da ordem de 3,6 mil pontos de cultura
(pontos, pontos de rede e pontes) e se desdobra em vrias outras redes, que pos-
suem diferentes graus de conectividade e densidade.
13
Na subseo seguinte, h
uma refexo a respeito da territorialidade das redes.
Em redes de polticas, caracterizadas por serem bem estruturadas, mesmo
sendo complexas, a atuao do poder pblico implicaria a consecuo de estrat-
gias estveis e objetivos claros, no apenas no que se refere aos planos de trabalho
de cada participante individual, mas s condies de interao e desenvolvimento
das atividades das redes enquanto coletivos.
13. Outros termos se associam a esse direta ou indiretamente: integrao, estabilidade e tipos de atores presentes nas
redes. Pode-se dizer que a ampliao e as novas dinmicas do programa produzem grandes diculdades, mesmo que
contornveis, para a mobilizao das redes e politizao das redes.
249 Cultura
Nesse tipo de dinmica, o poder pblico deve ser capaz de dialogar com os
atores, estabelecendo objetivos e resultados e oferecendo recursos institucionais e
cognitivos para o desenvolvimento de estratgias comuns, a exemplo dos circuitos,
percursos, processamento de projetos coletivos etc. Seria mais complexo estabele-
cer os objetivos da poltica em termos das suas n ordens, algo impensvel para as
capacidades atuais do programa. Outra questo de relevo seria pensar as redes em
termos de estratgias de territorializao claras, no sentido de se pensar o territrio
de forma mais dinmica e qualifcada, no o aceitando nos termos administrativos
em que pensado correntemente (Grandes Regies, estados e municpios).
No entanto, as redes do programa so predominantemente temticas, com
participaes mais intensas dos atores da prpria sociedade civil. So redes que vo
se construindo em um jogo social menos formalizado, mais aberto e fortemente
dependente da criatividade situacional dos participantes. Estas redes no programa
so bastante heterogneas, engendram-se empiricamente no territrio, adquirindo
diferentes foras e recursos. A subseo seguinte procura descrever grafcamente por
meio de mapas a distribuio dos pontos e pontes e as relaes entre eles. Densida-
des e intensidades de relaes so reveladores da presena de redes.
4.4 Redes e territorialidade
As redes de poltica se desenvolvem e fazem parte do quadro geral de reorganizao e
produo social de territrios. Os grupos se articulam, desenvolvem atividades, pro-
duzem arte, criam identidades e dialogam com seu contexto histrico e institucional.
Redes e territrios so interdependentes. Redes so relaes sociais; territrios so re-
sultados de relaes sociais de poder. Neste quadro, as redes implicam a organizao
de aes seletivas no territrio, no que se refere aos grupos que ali atuam.
As polticas pblicas produzem signifcaes, tanto ao escolherem grupos
quanto ao se desdobrarem territorialmente. O programa Cultura Viva produz
signifcados ao direcionar recursos e ao estimular e potencializar a ao de grupos a
princpio excludos e situados em territrios menos atendidos por outras polticas
culturais. Assim, o programa valoriza a diversidade, tanto do ponto de vista daqueles
que fazem a cultura e so reconhecidos quanto do ponto de vista da abrangncia
territorial da poltica, que deixa de se concentrar em poucas cidades e territrios
mais bem dotados econmica e politicamente e se espraia pelo territrio nacional.
O territrio no da ordem da natureza, mas resultado das relaes sociais,
das intervenes polticas, sociais e econmicas e dos impactos que estas relaes
causam no espao e no meio ambiente. Portanto, o territrio, alm de construdo
socialmente, objeto de disputa. Assim como as relaes sociais e culturais do-lhe
forma, as aes de polticas pblicas tambm lhe conferem novos dinamismos e
atribuem-lhe signifcados. O mapa 1 mostra a distribuio territorial dos pontos de
cultura conveniados com o governo federal , pontos de rede conveniados com
estados, Distrito Federal e municpios e pontes.
MAPA 1
Distribuio dos pontos, pontos de rede e pontes de cultura por municpios (2012)
Fonte: Lyra et. al. (2011).
Elaborao: Ipea.
O mapa 2 estabelece a densidade e a distribuio dos pontos de cultura nos
municpios brasileiros. Mas a ideia de territrio nacional, embora delimite uma
ordem poltico-administrativa, no expressa a heterogeneidade de ordens terri-
toriais demarcadas pelo Cultura Viva.
Os pontos de cultura representados no mapa 2 correspondem aos convenia-
mentos diretos feitos com o MinC. H grande nmero de municpios com at um
ponto de cultura e outro conjunto signifcativo de municpios com mais de um at
dez pontos de cultura. No h como saber com preciso o grau de interatividade,
conectividade e densidade das relaes. razovel imaginar que a pequena distncia
facilita as relaes mais fortes, que as interaes virtuais so ferramentas para as
redes permanecerem vivas superando distncias espaciais e que a multiplicao do
espao de fruns e agenciamentos entre as associaes conecta as redes.
251 Cultura
MAPA 2
Densidade de pontos de cultura por municpios (2010)
Fonte: Lyra et al. (2011).
Elaborao: Ipea.
As estratgias para a expanso do programa se transformaram e tambm
transformaram o prprio programa. Os processos de transferncia de recursos,
aos quais se convencionou denominar descentralizao, permitiram a ampliao
do nmero e da abrangncia territorial dos pontos de cultura. A descentralizao
permitiu que estados, municpios e Distrito Federal recebessem recursos e, ento,
implementassem aes de reconhecimento, de dinamizao da produo e das trocas
culturais pela via do reconhecimento dos pontos e pontes de cultura e transferncia
de recursos para eles. Esta mudana de estratgia poltica alterou a distribuio dos
pontos de cultura, conforme se pode visualizar no mapa 3, que apresenta a densidade,
o nmero de pontos de cultura descentralizados pelos municpios.
MAPA 3
Densidade de pontos de rede por municpios (2010)
Elaborao: Ipea.
O mapa 3 se torna mais contrastante e inteligvel se comparado com o
mapa 2. A descentralizao permitiu um salto para mais de 3,6 mil pontos de
cultura espalhados pelo Brasil. No possvel imaginar que a mudana nas estra-
tgias de expanso e, portanto, na forma de gesto do programa no implique em
mudanas nos seus signifcados. No se exportam conceitos sem consequncias;
a gesto por secretarias estaduais e municipais implica outro jogo poltico e outros
signifcados. Um sentido que salta aos olhos a conexo que poder ser feita
com o federalismo e com o SNC. Os interlocutores mudaram; as capacidades e
recursos de gesto, tambm. A extenso, conectividade e densidade das relaes
deslocam-se em direes e sentidos, talvez, diferentes.
253 Cultura
interessante adiantar algumas concluses. A conectividade do programa
alta, dado o fato de seu espao de formulao permitir um processo de colonizao
das vises de mundo e reconhecimento mtuo dos pontos e pontes. Todavia, a sua
densidade baixa, determinada no apenas pelas distncias espaciais mas tambm
pelas distncias sociais e polticas aumentadas pela natureza das atividades realizadas
pelos pontos e pontes. Estas vo desde interaes estticas, passando por expres-
ses populares e tradicionais, at a cultura indgena e quilombola, atravessando um
mundo riqussimo de expresses da cultura brasileira. Tambm so ampliadas pelas
relaes pluralizadas e fragmentadas com os poderes pblicos e, fnalmente, pelo
limitado grau de interdependncia institucional e poltica do programa.
Em relao a argumentos de poltica pblica, a heterogeneidade, mais uma
vez, salta aos olhos, sobretudo porque a construo e reinveno permanente des-
ta poltica devem acompanhar os atores-rede, capazes de se expressarem e se mo-
bilizarem politicamente.
Nem todos os atores tm as mesmas capacidades polticas e nem todos tm a
legitimidade para vocalizar demandas. A lgica das redes corresponde ao pluralis-
mo e abertura participao independentemente dos recursos disponveis; mas
a prtica mostra que h diferenas de mobilizao nas diferentes redes, o que pode
reduzir a vocalizao nos espaos de troca e diminuir a circulao de informaes
que orientam a ao poltica.
Eventos articulados de hierarquizao poltica tambm infuenciam as redes
e determinam processos de fechamento relativo de umas em relao a outras e ao
contexto externo. No muito incomum a existncia de coalizes de defesa das
redes entre grupos que as compem, defesa de um princpio de identidade que
pode unir as redes em movimento social e cultural ou que poderia distingui-las
interna e relacionalmente de outras.
H em qualquer programa ou poltica desse tipo o risco da presena de
discursos hegemnicos e de apropriao elitista dos espaos das redes. Estes elemen-
tos escapam pretenso de anlise emprica aqui esboada a partir das experincias
de pesquisa, avaliao e planejamento do Cultura Viva, mas so problemas que se
acumulam nas experincias de outras redes, descritos na literatura pela disjuntiva
sada, voz e lealdade. Os que no podem ou no encontram canais de expresso e
reconhecimento poltico simplesmente se voltam s atividades de interesse privado
e abandonam o espao pblico (sada).
Vejam-se, por exemplo, as condies estruturais de possibilidade da
mobilizao de redes do programa. Os pontes, cuja distribuio pelo ter-
ritrio est representada no mapa 4, articulam-se com pontos e pontos de
redes (mapa 3) em diferentes formas e abrangncias. No h padres para
as relaes entre os dois tipos de associao, nem em termos de nmeros
articulados, nem quanto ao tipo de rede articulada. A evidncia mostra que o
programa no produz nada de forma padronizada: ele o reino da diferena.
MAPA 4
Densidade de pontes por municpios (2010)
Elaborao: Ipea.
Cada situao especfca conta com um conjunto de atores dotados de dife-
rentes recursos e orientaes para a ao. Isto explica as variedades e a heteroge-
neidade das redes. Este conjunto de atores dinmico e suas relaes so instveis.
A ideia de permanncia contraditria e estranha dinmica dos grupos e redes.
H tambm laos fortes e fracos estabelecidos entre estes atores, que se relacionam
com o envolvimento com o tema, os objetos, as habilidades e mesmo afnidades
entre os gestores e participantes do programa.
Uma pesquisa realizada em 2011 solicitava aos coordenadores de pontes, por
meio de questionrios (Lyra et al., 2011), que indicassem as redes articuladas por eles.
O mapa 5 organiza as respostas dos pontes presentes s ofcinas e, simultaneamente,
255 Cultura
dos respondentes de questionrio, com exceo da regio Sudeste, para a qual no h
informaes sistematizadas. Os crculos correspondem a pontes. Note-se que alguns
municpios tm mais de um ponto organizando mais de uma rede.
MAPA 5
Pontes de cultura e suas redes efetivas por municpios (2010)
Elaborao: Ipea.
Alguns pontes articulam-se e promovem a articulao com pontos de cul-
tura dentro de um mesmo municpio. Outros articulam pontos de vrias Grandes
Regies, ou de regies do mesmo estado ou de estados prximos; neste conjunto
observado, o nmero de pontos articulados vai de sete a cem. Na mdia, cada
ponto articula trinta pontos.
As redes tambm se organizam em torno de pontos de cultura que se associam
em grande medida a redes locais, comunitrias, profssionais, polticas e econmi-
cas. Os mapas 6, 7 e 8 apresentam o nmero de relaes entre os pontos de cultura
e outros pontos, pontes e agentes culturais.
MAPA 6
Densidade de relao entre pontos e pontos de cultura por municpios (2012)
Elaborao: Ipea.
No se trata exatamente do conceito de densidade das anlises estruturais
de redes sociais, pois seria necessrio estimar de forma mais precisa os arcos de
relaes possveis para cada ponto; mas a visualizao permite dar uma ideia da
rede estabelecida pelo programa e tambm da sua heterogeneidade.
Contudo, mesmo sem a possibilidade de calcular as densidades, a questo
relevante para traar estratgias de poltica e para entender as difculdades de
qualquer tentativa de elaborao de critrios gerais substantivos para o Cultura
Viva. Dessa maneira, valem as tentativas de aproximaes, que, mesmo impreci-
sas, permitem continuar a contextualizao fazendo-se uma rpida sntese.
257 Cultura
MAPA 7
Densidade de relao entre pontos e pontes de cultura por municpios (2010)
Elaborao: Ipea.
MAPA 8
Densidade de relao entre pontos e agentes culturais por municpios (2010)
Elaborao: Ipea.
A partir dos mapas 7 e 8, pode-se perceber certo padro na distribuio
territorial das aes do programa: as manchas mais fortes correspondem s reas
em torno das capitais dos estados. Alm disso, os mapas apresentam uma mesma
distribuio de localizao e intensidade das manchas, o que, em certa medida,
permite supor que as relaes geram relaes: onde, por exemplo, h intensa re-
lao dos pontos de cultura entre si, h tambm intensa relao entre tais pontos
e um ponto de cultura ou entre eles e agentes culturais. Os mapas registram que
o programa Cultura Viva possui mltiplas redes. Conceitualmente, possvel
afrmar que h uma rede que conecta todas as outras. Afrmar uma rede no
implica dizer que ela realiza todas as potencialidades de relaes entre atores.
Entretanto, pode-se perguntar se til em termos de poltica pblica trabalhar
com um conceito de rede que tem uma funo descritiva e no tem intenes
259 Cultura
normativas, isto , que no produz aes e operaes que conduzam os atores em
determinadas direes.
4.5 Redes temticas e redes de polticas: estratgias complementares
Pode-se, quanto s redes, pressupor trs argumentos.
1) A rede conectada apenas pelas ideias gerais do programa.
2) Reconhecem-se apenas as redes temticas, sem que se tenha necessidade
de traduzi-las na forma de aes de poltica pblica. O Estado apenas
transfere recursos, monitora de forma passiva, d condies para encon-
tros peridicos dos atores e controla o uso dos recursos e realizao dos
planos de trabalho.
3) As redes so mltiplas e cada uma delas exige um tipo de ao pbli-
ca diferenciada. A conexo entre elas responde a diferentes objetivos.
H possibilidade de ampliao das redes temticas, mas h a necessida-
de de qualifcar o Estado e sua ao como componente das redes.
O programa Cultura Viva formado por pontos, pontes e redes. Ou seja,
constitudo por um nmero indeterminado de grupos e pessoas que mantm
relaes, papis e expectativas de comportamento em termos dos objetivos de sua
associao. O nmero indeterminado em razo da mutabilidade dos vnculos,
em grande parte informais, e em virtude de sua organizao ser difusa, mesmo
existindo um ncleo jurdico formal bem defnido para cada caso.
O conceito de rede bastante controverso. No programa Cultura Viva, ele
tem inmeros sentidos (Labrea e Barbosa da Silva, 2012). um termo usado na
antropologia como prximo ao de estrutura: a antropologia britnica caracteriza
a estrutura social como a rede de relaes sociais efetivamente existentes (Mayer,
2009). Alis, o conceito de instituio exatamente o de estrutura social susten-
tada por uma convergncia na direo de certos objetivos.
14

Para o programa Cultura Viva, essa defnio no sufciente. As redes
conceitualmente no tm fronteiras limitadas e no carecem de agncias coorde-
nadoras. Entretanto, a presena do poder pblico apresenta possibilidades inu-
sitadas, pois, em funo dos seus recursos, sobretudo fnanceiros, permite que
as redes possam funcionar em determinadas direes temticas e, em especial,
territorialmente. Tambm podem dispor, por incentivo dos poderes pblicos,
de ferramentas que facilitem a coordenao das atividades de pontos e pontes.
As ferramentas que apresentam maiores potenciais so as digitais, que permitem
14. Grupos e, s vezes, organizaes so estruturas para preencher as contingncias bsicas da vida biolgica e social.
(...) aquelas estruturas que so criadas para resolver problemas humanos bsicos e organizacionais so denominadas
instituies (Turner, 2000, p. 55).
a conectividade e tambm o registro de operaes, atividades e memria dos gru-
pos, elementos potencializadores das atividades das associaes.
Dessa forma, as redes so conjuntos de relaes que os grupos ou associa-
es mantm com os outros grupos e associaes, mesmo que estes no faam
parte direta do programa. As redes do Cultura Viva incluem entidades pblicas
e privadas: rgos pblicos, museus, teatros, casas de cultura, centros culturais,
fnanciadores pblicos e privados, grupos, movimentos sociais etc.
O programa conta com redes virtuais, que dialogam com as ideias da cultura
digital. O papel do poder pblico e da sociedade civil fundamental, dado que a
construo de sistemas integrados que faam sentido e tenham utilidade para os
agentes envolvidos carece de ao coordenada e muito planejamento.
Seja como for, no possvel falar de uma rede nica no Cultura Viva,
visto que as redes tendem a aglomerar-se territorial e tematicamente, nutrindo
identidades, interesses e motivaes prprias, mesmo que sejam integradas a mo-
vimentos polticos especfcos. Portanto, trs so os critrios para defnir redes:
i) compartilhamento de ideias gerais e intenes comuns; ii) natureza sistem-
tica e relativamente estvel das relaes e papis desempenhados pelos grupos; e
iii) as conexes virtuais.
Certamente a presena da poltica pblica coloca desafos conceituais e pr-
ticos. As redes de polticas pblicas so redes que tm alguma presena do Estado
e contm a ideia de realizao de projetos comuns. Os papis que o Estado pode
adquirir so os mais variados: animador de redes virtuais, simples fnanciador,
articulador de fruns, coordenador de aes polticas, ofertante de estruturas de
comunicao, de aes em que aconteam trocas de conhecimentos e capacidades,
organizador ou incentivador de relaes onde aconteam transaes envolvendo
trocas econmicas etc.
A comunicao e a coordenao de atividades exigem planejamento cuida-
doso por parte dos atores, bem como a construo de infraestrutura e condies
que apoiem a construo de relacionamentos de longo prazo um trabalho deli-
cado (Goldsmith e Eggers, 2006, p. 138). No entanto, a argamassa que mantm
unida essa estrutura so as relaes de confana, recurso nem sempre presente nas
relaes entre Estado e movimentos sociais.
Para fnalizar a refexo, necessrio lembrar a defnio de rede aqui proposta:
as redes de ao pblica se constituem em quadros mais ou menos estveis de
interao social e poltica, que se caracterizam pela cooperao no hierrquica
entre grupos, associaes e instituies que se reconhecem, trocam experincias
261 Cultura
e recursos, desenvolvem atividades e defendem valores, normas e interesses
comuns. Tal defnio problemtica, pois, em termos concretos, implica uma
srie de questes que sero respondidas de forma diferenciada pelos atores, dado
que estes so heterogneos territorial, social e politicamente. Estas questes so:
i) quem integra as redes; ii) quais os papis de cada ator; iii) como estabelecer
canais de comunicao; iv) como coordenar as atividades; v) como construir
relaes de confana e reconhecimento mtuo entre os atores; e vi) como
transformar e formar relativamente as relaes polticas e os espaos de relaes.
Nos processos de discusso das redes do Cultura Viva, constatou-se que
as relaes dos atores com o programa so muito variveis. Pode-se idealiz-las,
associando-as ao discurso geral do programa. Entretanto, os grupos tm interesses,
ideologias e tomam decises concretas no que tange s suas relaes com o Estado.
Essas diferenas podem ser sintetizadas em cinco dimenses: i) muitos
pontos e pontes atuam sem conexes e articulaes densas de redes; ii) h muita
heterogeneidade de formas e confguraes de redes; iii) h grande disperso
territorial nas redes; iv) as diferenas de atividade geram afnidades e antagonismos
particulares nas redes e entre as redes; e v) h redes locais comunitrias que, se
no articulam pontos e pontes entre si, articulam atividades nas comunidades.
Em resumo, as redes fazem parte do plano das representaes do programa
Cultura Viva. No h apenas uma forma de rede que seja passvel de um trata-
mento padro, mas h necessidade de conhecimento e institucionalizao capaz
de promover aes tempestivas e cooperativas entre Estado e sociedade.
As redes empricas tm formas variadas, e recursos e estruturas singulares.
possvel abstrair estes elementos, mas sob pena de deixar as redes se organizarem
de forma autnoma. Isto, por um lado, pode ser positivo. Por outro lado, sem a
participao ativa do poder pblico na sua dinamizao e qualifcao, as redes
podem ser prejudicadas quanto ao aproveitamento de oportunidades polticas e
ao acesso a relevantes recursos estratgicos.
H uma indeciso em tratar as redes como redes temticas ou como redes de
poltica. possvel que a dicotomia conceitual no oferea uma boa descrio das
realidades e das opes abertas, mas imponha uma norma ideolgica entre maior ou
menor participao do Estado no enriquecimento e institucionalizao de processos
culturais. Nesse caso, a dissoluo ou esclarecimento das opes pode benefciar o
programa no sentido de pluralizar suas estratgias e adequ-las s realidades.
Esses elementos, se considerados como relevantes, exigiriam desenhos e
estratgias diferenciadas para a articulao de redes do programa. Esta tarefa,
por ora, est aparentemente fora do alcance poltico dos gestores e participantes
do programa, dadas as complexidades do problema e as diminutas capacidades
organizacionais da SCDC.
Os territrios de cultura so produzidos pelas redes. O programa, apesar de
falar de redes territoriais, no processa o problema territrio como instrumento
de poltica. Tratar o territrio como parte das estratgias um desafo.
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CAPTULO 6
TRABALHO E RENDA
1 APRESENTAO
O perodo compreendido entre 2011 e o primeiro semestre de 2012 pode ser re-
presentado como um processo de transio em curso, cuja direo ainda incerta.
As mudanas na conjuntura econmica e sua repercusso nos indicadores de mercado
de trabalho oferecem um quadro ainda indefnido ao Brasil, em que os nveis de em-
prego e rendimentos resistem at o momento aos sinais de desacelerao econmica.
No lado institucional, entretanto, h mudanas na operao dos programas
de emprego e gerao de renda, mas de carter basicamente incremental a apro-
vao do novo Plano Plurianual (PPA) 2012-2015 trouxe poucas mudanas de
fundo na organizao do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE). Por sua vez,
hoje aspectos importantes da poltica extrapolam os limites deste rgo, exigindo
que ele se articule com outras instncias do governo federal, como se ver, mais
adiante, nas sees referentes qualifcao profssional e economia solidria.
Se os dados recentes sugerem que o MTE perdeu centralidade na defnio
das polticas da rea, tambm vale notar que tal conjuntura pode implicar um
envolvimento mais global do governo federal com estas polticas. difcil prever
as posies que, neste quadro de incerteza, os atores institucionais envolvidos no
tema trabalho assumiro, e o resultado da I Conferncia Nacional de Emprego
e Trabalho Decente (I CNETD) permite supor que ainda h muitos obstculos
para a pactuao de uma agenda global para o trabalho, seja por parte do governo,
seja por parte dos atores sociais.
2 FATOS RELEVANTES
2.1 Conjuntura do mercado de trabalho de 2011 a 2012
Em 2011, observou-se uma desacelerao expressiva do nvel de atividade econ-
mica. O produto interno bruto (PIB) cresceu apenas 2,7%, enquanto em 2010
expandiu-se a uma taxa de 7,5%.
1
Entre os fatores que explicam esta queda subs-
tancial, est a prpria poltica macroeconmica do governo federal, a qual procu-
rou enfrentar a tendncia de elevao de preos observada j no fnal de 2010 em
virtude de uma combinao de aquecimento da demanda interna e elevao dos
preos internacionais dos alimentos. As medidas macroprudenciais adotadas
1. Excluindo o ano de 2009, em que os efeitos da crise econmica internacional foram sentidos mais fortemente no
Brasil, esta a menor taxa de crescimento desde 2003.
incluram reduo do volume de recursos disponveis para crdito, aumento da
taxa bsica de juros e conteno dos gastos pblicos.
2
Em contraste com a queda dos indicadores de atividade, os indicadores
de ocupao, o emprego com carteira assinada, o desemprego e os rendimentos
continuaram melhorando nos trs ltimos semestres. De acordo com a Pesquisa
Mensal de Emprego (PME), 2011 fechou com as menores taxas de desemprego
aberto e de informalidade registradas nas reas metropolitanas
3
desde o incio da
srie maro de 2002 , assim como com o maior patamar de rendimento mdio
do trabalho.
4
Conforme se pode observar na tabela 1, estas tendncias se manti-
veram no primeiro semestre de 2012.
TABELA 1
Evoluo do desemprego e da informalidade e rendimento mdio no Brasil (2003-2012)
Anos Taxa de desemprego aberto (%) Taxa de informalidade (%)
1
Rendimento mdio (R$)
2
2003 12,3 42,9 1.376,65
2004 11,5 43,8 1.359,07
2005 9,8 42,6 1.379,93
2006 9,9 41,6 1.434,51
2007 9,3 40,8 1.480,29
2008 7,9 39,2 1.530,54
2009 8,1 38,4 1.579,12
2010 6,7 37,0 1.638,38
2011 6,0 35,1 1.682,86
2011
3
6,3 35,6 1.665,72
2012
3
5,9 34,1 1.745,03
Fonte: Pesquisa Mensal de Emprego (PME/IBGE, vrios anos).
Notas:
1
Razo entre assalariados sem carteira assinada, trabalhadores por conta prpria e no remunerados sobre o total
de ocupados.
2
Valores habitualmente recebidos, com base em agosto de 2012, corrigidos pelo ndice Nacional de Preos ao
Consumidor (INPC).
3
Mdia do primeiro semestre de janeiro a junho.
Esse resultado pode ser creditado continuidade do aumento dos empre-
gos com carteira assinada, que cresceram 5,2% no perodo dez./2010-dez./2011,
mas tambm desacelerao do crescimento da populao economicamente ativa
(PEA), que no mesmo perodo expandiu-se apenas 0,7%. A ttulo de comparao,
2. Dados extrados de Ipea (2012a).
3. A Pesquisa Mensal de Emprego (PME) coleta dados referentes a seis regies metropolitanas. So elas: Belo Horizonte,
Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador e So Paulo.
4. Tambm se manteve a tendncia de queda da desigualdade dos rendimentos do trabalho (Ipea, 2012b).
267 Trabalho e Renda
no perodo anterior dez./2009-dez./2010 , a variao do emprego com carteira
assinada foi de 7,9% e o crescimento da PEA de 1,3%. Tais dados sugerem que os
efeitos da desacelerao da atividade econmica se fzeram sentir no mercado de
trabalho tanto no lado da demanda quanto no da oferta de trabalho. No caso desta
ltima, cabe destacar, porm, que ao longo dos ltimos dez anos a taxa de partici-
pao tem se reduzido particularmente entre as pessoas com escolaridade inferior
ao ensino fundamental completo, um indcio de que esta expanso menor da PEA
no apenas resultado da mudana demogrfca, mas tambm da difculdade cada
vez maior destas pessoas de se inserirem no mercado de trabalho. Por sua vez, os
rendimentos do trabalho cresceram no primeiro trimestre de 2012 e mantiveram-se
estagnados no segundo, provavelmente pela combinao dos efeitos de aumento
real de 7% do salrio mnimo (SM) e dos reajustes obtidos via negociao coletiva.
Embora estes ltimos sejam menores, so importantes por sinalizarem que nos
ltimos anos se acumulou, nas categorias mais organizadas de trabalhadores, um
poder de barganha que pressiona pela elevao dos salrios.
TABELA 2
Reajustes salariais em negociaes coletivas (2008-2012)
Ano
Composio dos reajustes por nvel
Variao real mdia (%)
Acima do INPC/IBGE Igual ao INPC/IBGE Abaixo do INPC/IBGE
2008 76,5 11,9 11,6 0,80
2009 76,2 14,9 8,9 0,68
2010 88,1 7,6 4,3 1,50
2011 85,1 8,1 6,8 1,31
2012
1
96,5 3,0 0,5 2,23
Fonte: DIEESE (2010).
Nota:
1
Resultados relativos apenas ao primeiro semestre.
Os dados do Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED)
mantido pelo MTE corroboram a reduo no ritmo de criao de empregos com
carteira assinada detectado na PME.
5
Em 2011, registrou-se um excedente de
menos de 1,6 milho de admisses em relao aos desligamentos, enquanto no
ano anterior este saldo foi de 2,2 milhes. Em termos relativos, a expanso do
estoque de empregos com carteira assinada foi de 4,31% em 2011, contra 6,25%
em 2010. O setor que mais contribuiu para este decrscimo foi a indstria de
transformao, na qual a gerao de novas vagas reduziu-se de 485 mil em 2010
5. Dados extrados de Brasil (2012c) e Ipea (2012c). Cabe ressaltar que se utilizou no texto apenas a srie sem
ajustes, isto , que no contabiliza as declaraes entregues fora do prazo. O Cadastro Geral de Empregados e De-
sempregados (CAGED) registra a maioria das movimentaes de trabalhadores com vnculos empregatcios de carteira
assinada em todo o territrio nacional; exclui, portanto, as movimentaes de trabalhadores domsticos, servidores
pblicos estatutrios ou militares e trabalhadores informais em geral.
para menos de 175 mil em 2011. Por seu turno, a maior participao na gerao
de novos postos foi dos setores de comrcio e servios, que juntos responderam
por quase trs quartos do saldo 1,15 milho de novos empregos.
A respeito do emprego industrial, cabe ressaltar que a reduo no ritmo de
gerao de postos com carteira assinada decorre dos problemas de competitivida-
de enfrentados pela indstria de transformao brasileira no perodo de recupera-
o da crise de 2008 a 2009, traduzidos em um nvel de produo ainda inferior
ao patamar pr-crise, embora com crescimento no nvel de emprego de cerca de
3% entre setembro de 2008 e maio de 2012.
Em resumo, os indicadores apontam uma tendncia de desacelerao do cres-
cimento econmico, cuja dinmica permitiu a diminuio do desemprego, o au-
mento da formalizao e a elevao dos rendimentos na ltima dcada. A hiptese
de reverso nesta tendncia traz consigo o risco de queda nos nveis de emprego
e salrio, o que por sua vez tenderia a agravar ainda mais a reduo na ativida-
de econmica, a exemplo da espiral recessiva que atingiu vrios pases europeus.
Em grande medida, o governo federal vem respondendo a isto com cortes na taxa
bsica de juros de 12,5% ao ano (a.a.) em julho de 2011 para 7,25% em outu-
bro de 2012 , reduo das taxas de juros das linhas de crdito dos bancos pbli-
cos de forma a pressionar pela reduo do spread no crdito ao consumidor ,
desonerao tributria e da folha de pagamentos de setores selecionados.
6
No conjunto, essas medidas procuram deslocar o problema da retomada do
crescimento do campo das relaes trabalhistas para o das fnanas pblicas, so-
cializando o seu custo o que permite em um primeiro momento manter tanto o
nvel de emprego e de salrio real, quanto reduzir custos das empresas em geral, e
da indstria em particular. Se bem-sucedidas, os custos de tais medidas aos cofres
pblicos podem ser compensados no futuro pela arrecadao adicional decorrente
da prpria acelerao da atividade econmica. Porm, cabe destacar que os pro-
blemas de insero na economia internacional no so particularidade deste mo-
mento de crise, mas refetem mudanas de maior mbito referentes ao acirramento
da concorrncia internacional particularmente pela presena cada vez maior da
China (com rebaixamento dos custos trabalhistas, principalmente, mas no de for-
ma exclusiva) no setor de produtos industrializados. Portanto, os indicadores ainda
positivos de mercado de trabalho para o Brasil no afastam a preocupao de que
o cenrio internacional ps-crise seja desfavorvel continuidade do crescimento
no nvel de emprego e renda, particularmente no setor industrial.
6. A partir da Lei n
o
12.546, de 14 de dezembro de 2011, esses setores incluem as empresas de tecnologia da informao
e comunicao, concepo, desenvolvimento e projeto de circuitos integrados, teleatendimento, setor hoteleiro, transporte
rodovirio de passageiros que passaram a contribuir com 2% da receita bruta, ao invs da contribuio patronal de 20%
sobre a folha salarial. Posteriormente, foram includas pela Lei n
o
12.715, de 17 de setembro de 2012, as empresas de trans-
porte martimo, navegao interior e area, bem como as empresas de manuteno e reparao de aeronaves, motores, com-
ponentes e equipamentos correlatos, que passaram a contribuir com 1% da receita bruta a partir de 1
o
de janeiro de 2013.
2.2 A proposta de emenda constitucional do trabalho escravo
Com o objetivo de avanar na luta pela erradicao do trabalho anlogo ao de es-
cravo no Brasil, foi dado em 2012 um novo e importante passo. Finalmente, aps
oito anos, desde sua primeira votao, foi aprovada na Cmara dos Deputados a
Proposta de Emenda Constitucional n
o
438, de 2001 (PEC 438/2001), que prev
o confsco para fns de reforma agrria ou uso social de propriedades que forem
fagradas com a prtica de trabalho escravo, aps trmite em julgado.
A legislao brasileira defne o que o crime de explorao do trabalho es-
cravo no Artigo 149 de seu Cdigo Penal, nos seguintes termos:
Reduzir algum a condio anloga de escravo, quer submetendo-o a trabalhos
forados ou a jornada exaustiva, quer sujeitando-o a condies degradantes de
trabalho, quer restringindo, por qualquer meio, sua locomoo em razo de dvida
contrada com o empregador ou preposto.
A lei prev pena de dois a oito anos de priso e pagamento de multa, que
pode ser agravada em alguns casos especfcos, por exemplo, se o crime for prati-
cado contra crianas ou adolescentes.
Alm de sua legislao prpria, o Estado brasileiro tambm signatrio de
duas convenes da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) que se corre-
lacionam com esse tema. A primeira delas a Conveno n
o
29, de 1930, sobre
trabalho forado ou obrigatrio, ratifcada pelo Brasil em 1957. Nos termos desta
conveno, entende-se por trabalho forado todo aquele que exigido de uma
pessoa sob ameaa e sano e para o qual ela no tiver se oferecido espontanea-
mente. A segunda a Conveno n
o
105, de 1957, sobre abolio do trabalho
forado, ratifcada em 1965.
No Brasil, uma forma comum de explorao do trabalho escravo aquela
originria de uma dvida, por isso conhecida como escravido por dvida. Sob
esta modalidade, a escravido se baseia na existncia de uma dvida, em geral,
contrada pela vtima por transporte at o local de trabalho e gastos na compra
de alimentos e ferramentas de trabalho na cantina do prprio empreiteiro ou da
prpria fazenda (Figueiras, 2000, p. 35). Atualmente, a intensifcao da fscali-
zao do trabalho tem aumentado as autuaes de trabalho escravo pela modali-
dade trabalho degradante,
7
introduzida no Cdigo Penal pela Lei n
o
10.803, de
11 de dezembro de 2003, que modifcou o seu Artigo 149.
8
A nova redao do
Artigo 149 tipifca penalmente a explorao do trabalho em condio anloga
de escravo em quatro condutas especfcas: i) sujeio da vtima a trabalhos fora-
dos; ii) sujeio da vtima a jornada exaustiva; iii) sujeio da vtima a condies
7. Essa forma de caracterizao gera protestos dos setores patronais por alegarem arbitrariedade da scalizao na
tipicao dos casos.
8. O infrator estar sujeito pena de recluso, de dois a oito anos, e multa, alm da pena correspondente violncia.
degradantes de trabalho; e iv) restrio, por qualquer meio, da locomoo da
vtima em razo de dvida contrada com o empregador ou preposto. Todas estas
formas previstas na lei podem ser verifcadas de maneira combinada entre si nas
relaes de trabalho que so objeto das autuaes.
A PEC 438/2001 foi apresentada originariamente no Senado Federal pelo
senador Ademir Andrade (PSB-PA). Em dois anos, ela foi votada e aprovada nos
dois turnos no Senado, seguindo ento para a apreciao na Cmara dos Depu-
tados. Entretanto, desde o incio ela sofreu uma forte resistncia, ainda que no
abertamente, dos parlamentares, especialmente daqueles ligados Frente Parla-
mentar da Agricultura. Apesar disto, a PEC 438/2001 foi votao em primeiro
turno na Cmara e aprovada no dia 11 de agosto de 2004. Por ser uma PEC, so
necessrios no mnimo 308 votos para a sua aprovao, em dois turnos. O resul-
tado do primeiro turno foi: 326 votos a favor, dez contra e oito abstenes. A partir
de ento, a resistncia poltica contra a sua aprovao em segundo turno tornou-se
ainda mais aguda. A prtica utilizada pelos parlamentares contrrios era, basica-
mente, alegar a falta de objetividade na legislao brasileira para a defnio de
trabalho escravo, que seria fruto da falta de compreenso da natureza do trabalho
rural e de um preconceito contra os produtores agrcolas, como afrmou um dos
lderes da bancada ruralista, o deputado Luis Carlos Heinze (PP-RS).
9
Esta suposta
indefnio da lei resultaria, segundo opinio do deputado, em insegurana jur-
dica para que os produtores rurais executassem suas contrataes de acordo com
a demanda de mo de obra em suas propriedades.
Esse argumento, no entanto, carece de fundamentao: em primeiro lugar,
a defnio legal de trabalho escravo j existe no Brasil h muito tempo, e no se
pode dizer que no seja objetiva. Em segundo lugar, a fscalizao no opera
pela via da subjetividade, mas segundo critrios objetivos, fundados nas normas
de segurana do trabalho e nos direitos trabalhistas.
10
Em terceiro lugar, no se
pode dizer que os fscais estejam desinformados sobre a natureza do trabalho
rural, uma vez que, alm de terem obrigao de conhec-la por ofcio, eles seguem
denncias de sindicatos e movimentos sociais, que convivem com a realidade do
trabalho rural constantemente. Outro ponto interessante quanto a isto se refere
aos resultados de um estudo recente da prpria Confederao Nacional de Agri-
cultura (CNA), rgo representativo do segmento patronal agrcola, que, a partir
de visitas realizadas a 1.020 propriedades rurais, constatou que somente 1% delas
9. Para mais informaes sobre o texto do deputado, conferir: <http://www.trabalhoescravo.org.br/noticia/9>.
10. O Manual de Combate ao Trabalho em Condies Anlogas s de Escravo, elaborado pelo Ministrio do Trabalho
e Emprego (MTE), pode ser conferido em: <http://portal.mte.gov.br/data/les/8A7C816A350AC88201350B7404E5
6553/combate%20trabalho%20escravo%20WEB.PDF>.
cumpria os direitos trabalhistas integralmente.
11
E mesmo aps o retorno da equi-
pe de pesquisadores, apenas 18% das propriedades haviam corrigido as irregulari-
dades inicialmente verifcadas (Ipea, 2010). Desta forma, o alegado preconceito
contra os produtores consiste, na verdade, na constatao cabal de pessoas e orga-
nizaes diretamente envolvidas na dinmica produtiva do meio rural brasileiro
de que parte signifcativa dos empregadores do setor agrcola pessoas fsicas e
jurdicas no observa direitos humanos e trabalhistas elementares.
Os argumentos usados pelos parlamentares contrrios PEC buscam ba-
nhar em descrdito as aes em curso de combate ao trabalho escravo no Brasil.
Uma das aes mais importantes e que at hoje apresenta resultados bem efetivos
foi a criao do Grupo Especial de Fiscalizao Mvel,
12
no mbito da ento
Secretaria de Fiscalizao do Trabalho, do MTE. De incio, este grupo foi criado
para servir como um brao operacional do Grupo Interministerial para a Erra-
dicao do Trabalho Forado (GERTRAF), criado no mesmo ano pelo Decreto
n
o
1.538, mas que posteriormente passou a ter vida prpria (Brasil, 2011a).
O Grupo Mvel surgiu com a incumbncia de investigar as denncias de
trabalho escravo que chegavam principalmente por meio de sindicatos de traba-
lhadores e organizaes sociais, como a Comisso Pastoral da Terra (CPT). Ao
longo de seus mais de quinze anos de atividades, este grupo j executou 1.240
operaes em todo o Brasil, com mais de 40 mil trabalhadores resgatados de con-
dio anloga ao trabalho escravo, possibilitando o pagamento de quase R$ 70
milhes em indenizaes trabalhistas por parte dos infratores. Embora os casos
tenham maior incidncia no meio rural, tambm ocorre explorao de trabalho
escravo em reas urbanas, sob formas variadas, sobretudo na construo civil e
com a utilizao de imigrantes ilegais em atividades de confeco. A tabela 3
mostra a evoluo destes nmeros agregados ano a ano no pas.
TABELA 3
Resultados das aes do Grupo Mvel no Brasil (2011-1995)
Ano
Nmero de
operaes
Nmero de estabeleci-
mentos inspecionados
Trabalhadores resgatados
Pagamento de indenizao
(R$)
2011 164 331 2.428 5.985.771,62
2010 142 310 2.628 8.786.424,89
2009 156 350 3.769 5.908.897,07
11. As visitas foram realizadas em sete estados: Alagoas, Tocantins, Maranho, Bahia, Mato Grosso do Sul, Gois e Par.
O resumo dos resultados desse estudo, que contou com a participao de professores da Universidade Federal de Minas
Gerais (UFMG) e da Fundao Getulio Vargas (FGV), pode ser conferido na coluna da jornalista Mnica Bergamo, no
jornal Folha de So Paulo (Bergamo, 2010); ou pelo endereo eletrnico: <http://www1.folha.uol.com.br/fsp/ilustrad/
fq2603201007.htm>.
12. Portarias n
os
549 e 550, de 14 de junho de 1995.
(Continua)
Ano
Nmero de
operaes
Nmero de estabeleci-
mentos inspecionados
Trabalhadores resgatados
Pagamento de indenizao
(R$)
2008 158 301 5.016 9.011.762,84
2007 116 206 5.999 9.914.276,59
2006 109 209 3.417 6.299.650,53
2005 85 189 4.348 7.820.211,26
2004 72 276 2.887 4.905.613,13
2003 67 188 5.223 6.085.918,49
2002 30 85 2.285 2.084.406,41
2001 29 149 1.305 957.936,46
2000 25 88 516 472.849,69
1999 19 56 725 No disponvel
1996 26 219 425 No disponvel
Total 1.246 3.176 41.608 68.233.718,98
Fonte: organizao no governamental (ONG) Reprter Brasil. Disponvel em: <http://www.reporterbrasil.com.br/conteudo.
php?id=40>.
Desde 2004, por meio da Portaria n
o
540, o MTE tem divulgado o cadastro
dos empregadores autuados nas aes do grupo mvel, popularmente chamado
de lista suja do trabalho escravo. Este cadastro tem como objetivo disponibi-
lizar informaes s empresas signatrias do Pacto Nacional para a Erradicao
do Trabalho Escravo para que elas no fechem negcios com grupos econmicos
que fazem uso desta prtica. Alm disso, o cadastro visa tambm impedir que
estas empresas tenham acesso a fnanciamento pblico, bem como exigir dos
infratores o pagamento de dbitos trabalhistas e previdencirios.
Os dados de fscalizao do MTE tambm serviram para a elaborao do
Atlas do trabalho escravo no Brasil (Try et al., 2009). Trata-se de um interessante
estudo sobre as dinmicas e os principais determinantes demogrfcos, sociais e
econmicos do trabalho escravo. Segundo os autores, as vtimas deste fenmeno
so predominantemente homens, provenientes de outras regies que no aquelas
onde so escravizados. De maneira geral, eles so aliciados e saem de seus lugares
por desconhecerem as condies reais de trabalho que os esperam, ou pela falta de
alternativa em seus lugares de origem, mesmo conscientes das condies aviltantes que
vo enfrentar (op. cit., p. 15). Em termos territoriais, constatou-se que o fenmeno
(Continuao)
do trabalho escravo foi apurado em praticamente todos os estados da Federao,

mas os maiores ndices de incidncia foram registrados no Par, no Mato
Grosso, na Bahia e em Gois (fgura 1). Quanto origem destes trabalhado-
res, ou seja, sua residncia at o momento do aliciamento, embora tambm
se verifque que eles advm de todas as regies, nota-se que a maioria deles
procede principalmente dos estados do Maranho, do Piau, do extremo nor-
te do Tocantins regio conhecida como Bico do Papagaio , do nordeste
paraense e de reas do polgono das secas, confgurando um fuxo leste-oeste
no territrio nacional (fgura 2). Sobre estes dois processos, origem dos traba-
lhadores e local de registro da ocorrncia, os autores mostraram que, embora
haja maior predominncia da prtica do trabalho escravo em alguns recortes
territoriais especfcos, ela no est restrita aos bolses de misria no Brasil.
FIGURA 1
Regies de ocorrncia de resgate de trabalho escravo (1995-2006)
Fonte: Thry et al. (2009).
FIGURA 2
Fluxo dos trabalhadores escravos
Fonte: Thry et al. (2009).
No entanto, so muitos os desafos para que o cadastro se efetive de fato
como instrumento poltico e econmico de combate ao trabalho escravo. Entre os
proprietrios notifcados ao longo desses anos, muitos deles so fnanciadores de
campanha de parlamentares, seja como pessoa fsica, seja como grupo empresarial.
Os acusados tambm se resguardam em outras esferas de poder, como no caso do
fazendeiro Antrio Mnica (PSDB-MG), que exercia o mandato de prefeito de
Una (MG) quando foi acusado pelo assassinato de trs fscais do trabalho e do
motorista que os guiava para uma inspeo em sua propriedade, em 2004, caso
conhecido como a chacina de Una. O detalhe que, mesmo preso, ele foi reeleito
prefeito do municpio, aps conseguir habeas corpus que lhe garantiu aguardar em
liberdade o processo que se arrasta j h oito anos sem que se chegue a um desfecho.
Outro caso digno de nota refere-se incluso da empresa Cosan em 2009 na
lista suja, aps ser constatada pela fscalizao uma srie de violaes trabalhistas
em uma empresa terceirizada, que operava uma usina de processamento de cana
em Igarapava, interior de So Paulo. Ocorreu ento que a Cosan, uma das maio-
res empresas do complexo agroindustrial brasileiro, obteve em seu favor uma de-
ciso liminar por parte do Tribunal Regional do Trabalho (TRT) para retirar seu
nome do cadastro. Em resposta a casos como este, a Advocacia-Geral da Unio
(AGU) sempre recorre para garantir a efetividade das medidas previstas pelo
governo para coibir prticas desta natureza. Entretanto, neste caso especfco, a
AGU no recorreu e o governo federal resolveu o impasse por meio de um Termo
de Ajustamento de Conduta (TAC). Por meio deste acordo, o nome da Cosan
foi excludo de vez da lista suja, o que possibilitou ao grupo retomar as relaes
com o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) para
um novo fnanciamento no valor de R$ 630 milhes, destinado construo de
uma nova usina. Alm disto, logo aps o acordo, o grupo, que j havia adquirido
os ativos de distribuio de combustveis e lubrifcantes da ExxonMobil, anun-
ciou a criao de uma joint-venture em parceria com a multinacional Shell, de
combustveis. O ineditismo de um acordo desta natureza, com favorecimento,
por intermdio do governo, de uma empresa autuada por explorao de trabalho
anlogo ao de escravo, abriu um perigoso precedente em benefcio de outras em-
presas fagradas em desrespeito com a legislao trabalhista em suas estruturas de
produo (Ipea, 2012a).
Esses fatos demonstram o quo complexo o confito pela defnio em
torno de um tema que ainda hoje envolve diferentes interesses e relaes locais de
poder. E como a PEC 438 ousou tocar na pedra fundamental do antigo, porm,
to vivo poder coronelista no Brasil, que a propriedade fundiria, a disputa ga-
nha ainda mais contornos de dramaticidade.
importante frisar que no houve presso apenas de grupos contrrios
sua aprovao. Ocorreram tambm mobilizaes favorveis: no Senado, com a
criao em 2007 da Subcomisso Temporria do Trabalho Escravo, aprovada na
Comisso de Direitos Humanos e Legislao Participativa. Na Cmara, no mes-
mo ano, com a criao de uma Subcomisso Temporria de Combate ao Trabalho
Escravo, Degradante e Infantil, que foi aprovada na Comisso de Trabalho da C-
mara dos Deputados; e mais recentemente, uma ao conjunta envolvendo no
apenas parlamentares, mas tambm vrios grupos da sociedade, inclusive artistas
e acadmicos, que culminou na entrega ao presidente da Cmara de uma lista de
mais de 280 mil assinaturas em apoio aprovao da PEC.
A votao da PEC 438 em segundo turno na Cmara ocorreu em 22 de maio
de 2012, aps uma srie de protelaes e manobras legislativas que segurou esse
projeto por oito anos. O resultado fnal apontou para a sua aprovao, com 360 vo-
tos a favor, 29 contra e 25 abstenes, em um total de 414 parlamentares votantes.

Todos os partidos declararam-se a favor da aprovao. Agora, o projeto volta ao
Senado, j que houve alteraes em seu texto aprovado na Cmara, ao incluir
tambm a possibilidade de desapropriao de propriedades em reas urbanas que
forem fagradas com a prtica de trabalho escravo. De acordo com as orientaes
iniciais do governo, espera-se que a votao no Senado ocorra em breve, para que
assim se possa chegar ao desfecho de mais de uma dcada de trmite legislativo
relativo a um ponto que h mais de um sculo j deveria ter sido abolido no pas.
2.3 Nova lei de cooperativas de trabalho
Em 19 julho de 2012, foi sancionada pela Presidncia da Repblica a Lei n
o

12.690/2012, conhecida como a Nova Lei das Cooperativas de Trabalho. Desde
ento, o principal instrumento de regulao deste tipo de sociedade no pas,
complementando, no que com ela no colidir, a Lei n
o
5.764/1971 que defne
a Poltica Nacional de Cooperativismo e institui o regime jurdico das sociedades
cooperativas e a Lei n
o
10.406/2002 que institui o Cdigo Civil. Seu advento
busca encerrar um longo perodo de insegurana jurdica quanto ao funciona-
mento destas iniciativas e cerca de oito anos de negociaes e debates a respeito
do tema no Legislativo Federal.
Alm de reconhecer juridicamente as cooperativas de trabalho, a Lei n
o

12.690/2012 traz como principais novidades: a garantia de direitos aos seus s-
cios; a modifcao de alguns aspectos de sua organizao e funcionamento; e
a fxao de mecanismos de combate s cooperativas de intermediao de mo
de obra as chamadas falsas cooperativas, coopergatos ou cooperfraudes.

At o advento da Lei n
o
12.690/2012, as cooperativas de trabalho eram tomadas
como uma modalidade de cooperativa entre outras (Lei n
o
5.764/1971, Artigo 4
o
),
que no geravam vnculo empregatcio com os seus associados (Consolidao das
Leis do Trabalho CLT, Artigo 442, Pargrafo nico). Agora, elas so defnidas
como sociedades constitudas por trabalhadores que, com autonomia e autogesto,
buscam melhor qualifcao, renda, situao socioeconmica e condies gerais
de trabalho. Regidas por princpios e valores especfcos como adeso voluntria
e livre, gesto democrtica, intercooperao, interesse pela comunidade e no
precarizao do trabalho , elas podem ser de dois tipos: de produo e servios.
De produo, quando constitudas por scios que contribuem com trabalho para
a produo em comum de bens e detm, a qualquer ttulo, os meios de produo.
De servios, quando constitudas por scios para a prestao de servios especiali-
zados a terceiros, sem a presena dos pressupostos da relao de emprego.
Essa defnio legal exclui, cabe ressaltar, as cooperativas de produo asso-
ciadas aquelas em que o processo de trabalho realizado individualmente e os
produtos fnais so agregados. Quanto s cooperativas de servio, a nova lei exclui
textualmente de sua regulao quatro tipos de cooperativas: as de assistncia
sade; as de transporte que detenham, por si ou por seus scios, os meios de tra-
balho; as cooperativas de profssionais liberais cujos scios exeram as atividades
em seus prprios estabelecimentos; e as cooperativas de mdicos cujos honorrios
sejam pagos por procedimento.
Depois, considerando que ao se reunirem em uma cooperativa de trabalho as
pessoas exercem coletivamente uma atividade profssional, a lei lhes assegura um
conjunto mnimo de direitos que se aproxima daqueles constantes do Artigo 7
o
da
Constituio Federal de 1988 (CF/1988). So eles: i) retiradas no inferiores ao
piso da categoria profssional e, na ausncia deste, no inferiores ao SM, calculadas
de forma proporcional s horas trabalhadas ou s atividades desenvolvidas; ii) jorna-
da de trabalho de oito horas dirias e 44 horas semanais, exceto quando a atividade
demandar a prestao de trabalho por plantes ou escalas; iii) repouso semanal
remunerado, preferencialmente aos domingos; iv) repouso anual remunerado;
v) retirada para o trabalho noturno superior do diurno;vi) adicional sobre a reti-
rada para as atividades insalubres ou perigosas;e vii) seguro de acidente de trabalho.
As cooperativas de produo podero, em assembleia geral, estabele-
cer carncia para garantir as retiradas e o seguro de acidente de trabalho. As
cooperativas de servios tero o prazo de doze meses, a contar da publicao
da lei, para assegurar os direitos supracitados, exceto a jornada de trabalho e
o repouso semanal remunerado. A lei obriga ambos os tipos de cooperativas,
ademais, a observarem as normas de sade e segurana do trabalho em vigor.

A nova lei tambm modifca alguns aspectos de organizao e funcionamento das
cooperativas de trabalho. Os principais so os seguintes.
1) A cooperativa poder ser constituda com o nmero mnimo de sete scios.
2) A primeira notifcao dos scios para a participao em assembleias
deve ser pessoal e com antecedncia mnima de dez dias antes, deveria
ser feita por meio de jornal de grande circulao, entre outros meios.
3) A cooperativa dever deliberar, em assembleia geral ordinria, sobre a
adoo ou no de diferentes faixas de retirada dos scios, inclusive a
diferena entre as de maior e as de menor valor.
4) A ausncia nas assembleias gerais est sujeita a sanes, as quais devero
ser estabelecidas em estatuto social ou regimento interno antes, no
havia regra para estes dois ltimos aspectos.
5) No h impedimento para a participao das cooperativas de trabalho
em licitaes pblicas como se ver logo mais, esta participao era
vedada por conta do combate s falsas cooperativas.
Quanto ao combate s falsas cooperativas, a Lei n
o
12.690/2012 afrma que
toda cooperativa de trabalho que for fagrada intermediando mo de obra estar
sujeita a uma multa de R$ 500,00 por trabalhador prejudicado, dobrada na rein-
cidncia, a ser revertida em favor do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT).
Ademais, no sentido de coibir a prtica de falsas cooperativas distriburem pe-
quenas retiradas para o conjunto dos scios explorados e comisses e verbas de
carter variado para os donos (Brasil, 2006a, p. 10), a lei veda s cooperativas de
trabalho distribuir verbas de qualquer natureza entre os scios, exceto as retiradas
e os eventuais reembolsos de despesas realizadas em proveito da sociedade.
A nova lei de cooperativas de trabalho cujo texto foi basicamente elaborado
pela Secretaria Nacional de Economia Solidria (Senaes) nasce com trs objetivos:
garantir o reconhecimento por parte do Estado da importncia desses empreen-
dimentos, inclusive com a possibilidade de contratao de servios por parte do
poder pblico; incentivar a criao e o desenvolvimento de cooperativas de trabalho
autnticas; e desestimular a criao e consolidar a punio de falsas cooperativas que
maculam o instituto do cooperativismo no pas. Aprovada, porm, observa-se o
surgimento de pelo menos trs controvrsias quanto aplicao desta lei. Antes de
analis-las, cabe revisitar a circunstncia que motivou a sua elaborao.
No princpio dos anos 1990, ex-scios de cooperativas vinculadas ao
Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) passaram a denunci-las
Justia do Trabalho, requerendo retroatividade de direitos trabalhistas. Em funo
disto, o MST solicitou ao Partido dos Trabalhadores (PT) que propusesse uma
emenda ao Artigo 442 da CLT determinando a inexistncia de vnculo empre-
gatcio entre a cooperativa e seus scios, e entre estes e os tomadores de servios
daquela. A aprovao da emenda em 1994 em tempo recorde, diga-se de passa-
gem , embora buscasse garantir segurana jurdica e econmica s cooperativas
de trabalhadores, tambm desencadeou a proliferao de falsas cooperativas de
trabalho em setores tpicos da terceirizao, como limpeza, segurana, manuten-
o, auxlio a escritrios, recepo etc. Entre as violaes ao direito do trabalho
cometidas por estas empresas, pode-se enumerar: pagamento de salrio inferior ao
salrio mnimo ou ao piso profssional de referncia; descanso semanal no remu-
nerado; ausncia de pagamento ou pagamento parcial do dcimo terceiro salrio;
ausncia de pagamento ou pagamento parcial do tero constitucional de frias; e
inexistncia de depsito no Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS).
Os trabalhadores demitidos pelas falsas cooperativas, de resto, jamais tiveram acesso
ao seguro-desemprego.
Essa situao precipitou a assinatura, nove anos depois, de um acordo entre
o Ministrio Pblico do Trabalho (MPT) e a AGU, o qual impediu a administra-
o pblica federal, direta e indireta, de contratar cooperativas fossem elas falsas
ou no. Na sequncia, o acordo foi replicado por estados e municpios.
Isso posto, a primeira controvrsia diz respeito s repercusses da criao
de direitos para os scios das cooperativas. Para seus formuladores, esta novidade
permitir combater a precarizao do trabalho nestas sociedades (Brasil, 2006c,
p. 8-9). Por trs da assertiva, consta o argumento de que, como parte dos direitos
humanos, os direitos do trabalho devem ser usufrudos pela totalidade dos traba-
lhadores. Enquanto eles no forem generalizados, haver empresrios reduzindo
seus custos e violando direitos por meio de falsas cooperativas; e mesmo cooperati-
vas verdadeiras rebaixando seus preos para ganharem mercados, sem garantir aos
scios condies dignas de trabalho (Brasil, 2006a, p. 4-6; Singer, [s.d], p. 6-7).
Para a Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG),
a nova lei representa uma grave violao aos direitos dos trabalhadores em
particular, dos rurais. Sem acesso s polticas pblicas de educao e trabalho,
e com o avano do desemprego estrutural no campo, eles sero obrigados a
constituir cooperativas. Com isto, suportaro obrigaes e riscos que outrora
eram de responsabilidade do governo e dos empregadores, e perdero os direitos do
trabalho consagrados na CF/1988. Dito de outro modo, a lei abriria uma
brecha perigosa para a fexibilizao dos direitos trabalhistas no meio rural,
uma vez que, embora garanta uma srie de direitos ao trabalhador coo-
perado, ainda assim ela deixa de fora alguns direitos garantidos pela CLT,

o que tornaria a contratao via cooperativas menos onerosa para os emprega-
dores rurais (CONTAG, 2012).
A segunda controvrsia diz respeito aos refexos da nova lei na fscalizao do
trabalho. Na opinio da Senaes, a institucionalizao das cooperativas de traba-
lho permitir que cooperativas verdadeiras no sejam autuadas como falsas pelos
auditores fscais do MTE e pelo MPT, tal como frequentemente vem ocorrendo
(Singer, 2009a, p. 47-48). De outro lado, a CONTAG considera que a lei ser
inefciente quanto s falsas cooperativas por conta do oramento insufciente do
MTE e do pequeno nmero de auditores (op. cit., p. 3). A opinio repercute, de
certa forma, reportagem divulgada pelo Sindicato Nacional dos Auditores Fiscais
do Trabalho (SINAIT) em julho de 2012. Nela, argumenta-se que a lei poder
enfraquecer a fscalizao do trabalho porque, como sociedade civil, a cooperativa
s est sujeita fscalizao quanto ao cumprimento dos direitos do trabalho se,
alm de scios, tiver empregados regidos pela CLT (SINAIT, 2012).
Em artigo posterior divulgado pelo SINAIT, os refexos sobre a fscalizao
do trabalho so abordados de outra forma. Para seus autores, o trabalhador asso-
ciado a uma cooperativa de servios no ter a quem recorrer caso os seus direitos
no lhe sejam assegurados por conta da m defnio, no texto da lei, do que
intermediao de mo de obra. A, ela conceituada como ausncia de coordena-
o. Esta, por sua vez, deve obedecer ao seguinte contexto:
As atividades identifcadas com o objeto social da Cooperativa de Trabalho [de
servio], quando prestadas fora do estabelecimento da cooperativa, devero ser sub-
metidas a uma coordenao com mandato nunca superior a 1 (um) ano ou ao pra-
zo estipulado para a realizao dessas atividades, eleita em reunio especfca pelos
scios que se disponham a realiz-las, em que sero expostos os requisitos para sua
consecuo, os valores contratados e a retribuio pecuniria de cada scio partcipe
(Brasil, 2012e).
Como a Lei n
o
12.690/2012 no exemplifca, nem descreve ou delimita o
que coordenao, afrmam os autores, s restar auditoria fscal do trabalho
verifcar a sua existncia (Amaro e Melo, [s.d.], p. 3).
A terceira controvrsia diz respeito participao das cooperativas de traba-
lho em licitaes. Para a Organizao das Cooperativas Brasileiras (OCB), a nova
lei abre espao para questionar a constitucionalidade de leis em vigor que vedam
a participao de cooperativas em licitaes pblicas de prestao de servios.
O entendimento da Central Brasileira do Setor de Servios (Cebrasse) de que
este tipo de licitao interditado s cooperativas de trabalho porque o exerc-
cio dos servios terceirizados guarda os pressupostos de uma relao de emprego
em particular, o da subordinao (Consultor Jurdico, 2012; OCB, [s.d.]; MAA, 2012).
Essas controvrsias entre os sujeitos e as instituies diretamente afetados
pela nova lei no encerram, todavia, as questes sobre o seu advento. Pelo menos
outras trs controvrsias podem ser consideradas.
Em primeiro lugar, a nova lei de cooperativas de trabalho cria uma bar-
reira de custos para que iniciativas populares se constituam como cooperati-
vas de trabalho, sobretudo como de produo. Ora, no se pode prever se tais
empreendimentos conseguiro se viabilizar economicamente, nem em quanto
tempo alcanaro este resultado, para ento assegurarem os direitos antes refe-
ridos aos seus scios mesmo que isto esteja sujeito a carncia (Brasil, 2012e).
Isto depende da maturao de seus investimentos e processos organizativos e, em
ltima instncia, da dinmica de mercado, j que o valor monetrio das retiradas
dos scios s pode ser garantido a posteriori, isto , aps a realizao da venda
do produto de seu trabalho. Nestes termos, a exigncia da garantia desses direi-
tos aos scios de cooperativas poder redundar na manuteno da informalidade
dos grupos de produo menores e com maiores necessidades de assessoramento
tcnico e gerao de renda. Ou ento, necessrio favorecer a disseminao de
formatos mais simplifcados de insero produtiva, como o Microempreendedor
Individual (MEI).
De certo modo, esta questo j foi levantada pelo Movimento Nacional dos
Catadores de Materiais Reciclveis (MNCR) em declarao de posicionamento
sobre a nova lei, dirigida ao Comit Interministerial de Incluso Socioeconmica
dos Catadores de Materiais Reciclveis (CIISC) em novembro de 2012. Por sua
vez, e ciente das fragilidades que enfrentam grande parte das cooperativas, o legis-
lador props a instituio do Programa Nacional de Fomento s Cooperativas de
Trabalho (PRONACOOP), cujo objetivo fortalecer estas organizaes tcnica
e politicamente.
Em segundo lugar, a lei restringe a distribuio do excedente das coope-
rativas s horas trabalhadas ou s atividades desenvolvidas, no podendo ser
inferiores ao piso da categoria ou, na ausncia deste, no inferior ao salrio
mnimo. Visivelmente, esta deciso do legislador busca coibir a precarizao
de postos de trabalho em cooperativas urbanas prestadoras de servios regula-
res, induzindo-as a estabelecerem contratos que protegem seus trabalhadores
quanto ao seu direito a relaes de trabalho decente. No entanto, cooperativas
que desenvolvem atividades mais complexas como no caso daquelas dedi-
cadas s artes ou produo de software, cujo resultado a ser entregue difcil-
mente medido em termos de carga horria total , aquelas cuja produtividade
individual em uma determinada jornada de trabalho varia bastante como
em cooperativas de coleta de material reciclvel , ou aquelas que almejam
meramente a complementao de renda de seus scios, podem ter problemas
em se adaptar nova lei.
Em funo dessas duas ltimas questes, possvel que determinados gru-
pos de trabalhadores organizados requeiram sua excluso da aplicao da lei
semelhana do que fzeram a CONTAG e o MNCR, considerando os aspectos
antes expostos, entre outros.
Por ltimo, o prprio advento do PRONACOOP enseja perguntas. Ser o
programa mais um, entre outros, de apoio s cooperativas de trabalho? Ou ca-
ber a ele a coordenao de programas j existentes no que se refere a estes em-
preendimentos como o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar (PRONAF), o Programa de Gerao de Emprego e Renda (Proger) e
o Programa Nacional de Incubadoras Tecnolgicas de Cooperativas Populares
(PRONINC)? Qualquer que seja sua forma futura, porm, seu principal desafo
ser o de garantir que as iniciativas coletivas populares, as quais tm sido objeto
dos mais variados programas de incluso produtiva, tenham a possibilidade de
se constituir como cooperativas de trabalho.
A lei encontra-se em processo de regulamentao, que se dar por meio de
um ou mais decretos presidenciais. Com isto, as questes aqui levantadas podero
ser encaminhadas e/ou esclarecidas. No mais, o signifcado social que esta lei ter
depender do quanto ela ser utilizada como instrumento de organizao econ-
mica dos trabalhadores, de um lado; e de regulao do mercado de trabalho pelas
instituies que a tm como misso, de outro.
2.4 Primeira Conferncia Nacional de Emprego e Trabalho Decente
A I Conferncia Nacional de Emprego e Trabalho Decente (CNETD) aconteceu
nos dias 8 e 11 de agosto de 2012 em Braslia. Contou com participao de cerca
de 1.250 delegados de trabalhadores (30%), de empregadores (30%), dos trs
nveis de governo (30%) e da sociedade civil, escolhidos a partir de conferncias
municipais, regionais e estaduais. Embora tenham sido realizados anteriormente
conferncias e congressos referentes a temas especfcos da rea trabalho relaes
de trabalho, sistema pblico de emprego, economia solidria , esta conferncia
pode ser considerada a primeira que procurou abarcar o conjunto das agendas da
rea, inclusive envolvendo outras reas.
A promoo do trabalho decente um objetivo defendido pela OIT des-
de 1999, a partir do relatrio do diretor-geral Juan Somava 87
a
Conferncia
Internacional do Trabalho. Esta agenda vem ganhando importncia nas declara-
es da OIT desde ento, e hoje abrange quatro objetivos estratgicos criao de
empregos, garantia de direitos no trabalho, extenso da proteo social e promoo
do dilogo social , sendo a promoo da equidade de gnero um quinto objetivo
transversal. A OIT vem estimulando a criao de agendas regionais e nacionais de
trabalho decente, havendo assinado um memorando de entendimento com o go-
verno brasileiro em junho de 2003. O Brasil colaborou ativamente para que uma
agenda hemisfrica de trabalho decente fosse aprovada na IV Cpula das Amricas,
em novembro de 2005, e aprovou a sua prpria agenda nacional de trabalho de-
cente em maio de 2006.
A agenda nacional do trabalho decente j continha trs prioridades: i) gerar
mais e melhores empregos, com igualdade de oportunidades e tratamento; ii) er-
radicar o trabalho escravo e eliminar o trabalho infantil, em especial em suas piores
formas; e iii) fortalecer os atores tripartites e o dilogo social como um instrumento
de governabilidade democrtica. Para cada uma destas prioridades, foram defnidos
resultados esperados e linhas de ao. Porm, no havia ainda um plano nacional
de trabalho decente que especifcasse metas e indicadores que detalhassem como se
implantaria a agenda e como se faria o seu acompanhamento. Em junho de 2009,
foi constitudo um comit executivo com dezoito ministrios e secretarias da Pre-
sidncia da Repblica com o intuito de produzir uma proposta de plano nacional.

O plano foi elaborado a partir de um grupo de trabalho interministerial e em
consulta tripartite entre 2009 e 2011, revisava os resultados da agenda e inclua
indicadores e metas para 2011 e 2015. Porm, no foi possvel obter consenso
quanto s metas, porque o grupo dos empregadores contestou sua adoo ale-
gando falta de base tcnica, mas na verdade refetindo um desacordo mais amplo
quanto meta de ratifcao da Conveno n
o
156, relativa ao tema da igualdade
de oportunidades e tratamento no mundo do trabalho.
A I CNETD havia sido convocada por um decreto presidencial de 24 de novembro
de 2010 inicialmente para maio de 2012 , sendo o seu objetivo geral justamente
a construo, o fortalecimento e a promoo de uma Poltica Nacional de Emprego e
Trabalho Decente a partir das prioridades estabelecidas no Plano Nacional de Emprego
e Trabalho Decente.Estruturou-se a partir de quatro eixos princpios e direitos,
proteo social, trabalho e emprego, e fortalecimento dos atores tripartires e dilogo
social e 22 subeixos temticos, nos quais se propunha a discutir as numerosas pro-
postas mais de seiscentas que haviam sido consolidadas nas conferncias estaduais.
O regimento previa que as propostas de cada subeixo seriam primeiramente discuti-
das nos grupos, passando plenria do eixo as que obtivessem pelo menos 30% dos
votos no grupo; da plenria do eixo passariam plenria fnal as que obtivessem pelo
menos 30% dos votos; e na plenria fnal seriam aprovadas apenas as que obtivessem
pelo menos 50% dos votos. Entre as propostas mais controversas do ponto de vista
da discordncia entre as bancadas , estavam a reduo da jornada mxima para 40h
semanais, a ratifcao das Convenes da OIT n
o
158 veda a dispensa imotivada e
n
o
189 equipara direitos dos trabalhadores domsticos aos demais.
A CNETD acabou por no alcanar a pactuao tripartite pretendida. Antes
da plenria fnal, os representantes dos empregadores se retiraram das plenrias.
Houve uma tentativa de acordar uma agenda mnima, a qual no apenas no lo-
grou convencer os empregadores que claramente anteviam a derrota de vrias de
suas posies na plenria fnal mas tambm alienou os participantes que haviam
discutido as propostas nos grupos e nas plenrias dos eixos. Na verdade, a recusa dos
empregadores em aceitar as regras pactuadas do processo da CNETD uma con-
tinuidade da sua relutncia em comprometer-se com a agenda de trabalho decen-
te e das posies de veto que adotaram nos vrios estgios da discusso de grupos.

parte disto, foi observado tambm que a postura do governo e das lideranas
de trabalhadores parece ter se concentrado em salvar a conferncia em si, o que
por vezes atropelou os prprios processos de discusso, j prejudicados por vrios
problemas de organizao.

A posio do MTE que a retirada dos empregadores
no interrompe o processo de construo de uma poltica nacional de trabalho
decente, j que: i) as votaes continuaram sem a bancada dos empregadores;
ii) a maioria das propostas so consensuais, e podem j ser implementadas; e
iii) as propostas divergentes podem ser discutidas nos fruns tripartites perma-
nentes Conselho Deliberativo do FAT (CODEFAT), Conselho de Relaes In-
ternacionais etc. Porm, visvel que, semelhana de processos de dilogo social
anteriores Frum Nacional do Trabalho e Frum da Reforma da Previdncia ,
os pontos de divergncia mais importantes no conseguem ser tratados nestas
esferas de participao, levando a impasses e evidenciando os limites da busca
do consenso. Por sua vez, dado que em outros fruns a exemplo do Conselho
Nacional de Desenvolvimento Industrial as representaes patronais se fazem
presentes, mesmo com presena paritria de governo e trabalhadores, e h sim
desdobramentos concretos, possvel interpretar o resultado da CNETD como
demonstrao de certa falta de prioridade da agenda tanto para os empregadores
quanto para a cpula do governo federal.
3.1 O FAT e a execuo oramentria
Antes de se passar anlise do FAT, ser feita uma descrio dos fuxos de entradas
e sadas do fundo, cujo fuxograma est resumido na fgura 3. No lado da entrada
de recursos, tm-se as fontes primrias, as receitas fnanceiras e outras receitas.
Quanto s receitas primrias, o item mais importante a arrecadao do Progra-
ma de Integrao Social e do Programa de Formao do Patrimnio do Servidor
Pblico (PIS/PASEP). Nem toda esta arrecadao chega ao FAT, uma vez que
uma parte dela dirigida Desvinculao de Recursos da Unio (DRU). Para
entender as receitas fnanceiras, tratar-se- primeiro das destinaes do fundo.
No lado das destinaes de recursos, existem, em primeiro lugar, as despe-
sas correntes. As mais importantes e que so a razo de ser do FAT so os
gastos com o seguro-desemprego e com o abono salarial. A Lei n
o
7.998/1990
deixa claro que o FAT deve fnanciar o Programa do Seguro-Desemprego, que
abrange tanto a assistncia fnanceira ao trabalhador desempregado por meio
do pagamento do seguro-desemprego , quanto as aes que auxiliem a busca e a
preservao do emprego, que, neste caso, incluem os programas de intermediao
de mo de obra e qualifcao profssional.
Outra destinao fundamental dos recursos so as aplicaes em instituies
fnanceiras ofciais federais. A maior delas, determinada pela CF/1988, em seu
Artigo 239, destina 40% dos recursos do FAT ao BNDES, para o fnanciamen-
to de programas de desenvolvimento econmico. O banco paga remuneraes
semestrais ao FAT sobre os recursos recebidos e este um dos componentes
das receitas fnanceiras do FAT. No h um cronograma claro de pagamento de
amortizaes por parte do BNDES.
Outra frao signifcativa de recursos do FAT diz respeito s suas disponibi-
lidades fnanceiras que so aplicadas em ttulos do Tesouro Nacional, por meio do
Banco do Brasil (BB), sendo conhecidas como aplicaes no BB-Extramercado.
O retorno destas aplicaes, taxa extramercado, faz tambm parte das receitas
fnanceiras do fundo. Uma parcela destas disponibilidades fnanceiras deve cons-
tituir a Reserva Mnima de Liquidez (RML), cujo objetivo garantir, em tempo
hbil, os recursos necessrios ao pagamento das despesas referentes ao Programa
do Seguro-Desemprego e do Abono (Lei n
o
8.352/1991).
As disponibilidades fnanceiras do FAT que excedem a RML podem ser apli-
cadas nos chamados depsitos especiais, feitos apenas em instituies fnancei-
ras ofciais federais. A funo bsica destes depsitos especiais, desde a criao do
Proger em 1994, ser uma fonte de recursos para fnanciamento de pequenos em-
preendimentos, com nfase naqueles excludos do mercado de crdito tradicional.

As instituies remuneram o FAT sobre os recursos que recebem e devem seguir
um cronograma claro de pagamento de amortizaes ao fundo. Estes itens tam-
bm compem as receitas fnanceiras do fundo.
FIGURA 3
Descrio do uxo de entradas e sadas do FAT
FAT
DRU
Despesas
Pagamento de
benefcios constitucionais
(SD + Abono) (obrigatrio)
Reserva mnima de
liquidez (obrigatrio)
Excedente reserva
BNDES/Programa de
Desenvolvimento Econmico
e Social (obrigatrio)
Depsitos especiais
Patrimnio do FAT
Outras receita
Receitas primrias
arrecadao do PIS/PASEP
Receitas financeiras
Extramercado
Deve-se notar ainda na fgura 3 que as sadas do FAT para a RML, para o
BNDES e para os depsitos especiais esto representadas dentro do retngulo de
patrimnio do FAT. A classifcao da RML como patrimnio do fundo mais
bvia, uma vez que ela uma reserva feita para garantir o compromisso de pagar
o seguro-desemprego e o abono salarial. Os dois ltimos itens so considerados
patrimnio do FAT porque o fundo pode, a qualquer momento, recorrer a estes
recursos para suprir carncias no pagamento do seguro-desemprego e do abono
salarial. Em outras palavras, em caso de insufcincia de recursos para os progra-
mas de seguro-desemprego e abono salarial, decorrente do efetivo aumento destas
despesas, sero recolhidas amortizaes ao FAT tanto daqueles recursos alocados
na forma de depsitos especiais, quanto daqueles alocados constitucionalmente
no BNDES. Isto porque tais recursos constituem direitos do FAT. Na edio
n
o
20 deste peridico, mostrou-se que o resultado nominal do FAT
13
em 2010,
em valores atualizados,
14
foi menos defcitrio do que em 2009, quando o Brasil
sofreu consequncias da crise mundial defagrada no ano anterior. Em 2011, os
dados mostraram uma receita primria do fundo chegando ao valor real de R$
37,5 bilhes, com um resultado nominal superavitrio de R$ 780 milhes. Este
resultado foi puxado pelo fato de o crescimento de 19,3% na arrecadao do PIS/
PASEP repassada ao FAT (receita primria) ter sido superior ao aumento dos
gastos com o seguro e o abono (9,2% e 10,9%, respectivamente) e ao total das
obrigaes do fundo (9,6%). Deve-se ressaltar, porm, que R$ 4 bilhes do total
das receitas primrias do fundo chegaram a ele por causa de ganhos judiciais do
governo contra devedores do PIS/PASEP.
15
Sem este montante, a receita primria
em 2011 teria tido um crescimento menor que o apresentado pelos pagamentos
do seguro, do abono e do total das obrigaes, o que teria levado a um resultado
nominal negativo. Quanto s outras obrigaes do FAT, novamente se obser-
vou uma queda nos gastos com o programa de qualifcao profssional (mais de
50%). Por sua vez, contudo, houve um crescimento de 27,8% nos gastos com a
intermediao, que alcanaram R$ 95 bilhes, todavia um montante ainda abai-
xo da mdia histrica quando comparada com a da dcada anterior. Assim, os
outros dois pilares do sistema pblico de emprego qualifcao profssional e
intermediao de mo de obra continuam a no receber grandes investimentos,
quando no mais cortes.
Em 2012, no perodo de janeiro a fevereiro, as fnanas do FAT apresen-
taram resultados muito favorveis. A arrecadao do PIS/PASEP repassada ao
FAT (receita primria) chegou a quase R$ 6 bilhes, enquanto as outras receitas
do fundo (receitas fnanceiras + outras receitas) chegaram a R$ 10,8 bilhes.
Os gastos com as obrigaes chegaram a R$ 7,8 bilhes. Com isto, chegou-se
a um resultado nominal positivo de cerca de R$ 9 bilhes. Este bom resultado
aconteceu mesmo com um aumento de mais de 19% dos gastos com o paga-
mento do seguro-desemprego, relativamente a igual perodo do ano anterior.
13. O resultado nominal do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) denido pela diferena entre o total das receitas
do FAT, que incluem as advindas da arrecadao do Programa de Integrao Social e do Programa de Formao do
Patrimnio do Servidor Pblico (PIS/PASEP), as receitas nanceiras e outras entradas de recursos, e a soma das despe-
sas correntes do fundo tanto as com o seguro e o abono, quanto as com os programas de qualicao prossional e
intermediao de mo de obra com o valor dos repasses do FAT ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
e Social (BNDES), no mbito do determinado pelo Artigo 239 da CF/1988.
14. Nas edies anteriores deste peridico, os valores das variveis de uxo de caixa do FAT eram atualizados a partir
do deacionamento ms a ms pelo ndice Geral de Preos-Disponibilidade Interna (IGP-DI). A partir desta edio,
seguindo o que passou a ser feito pela Coordenao Geral do FAT (CGFAT), o ndice usado para o deacionamento
mencionado ser ondice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA), que o ndice de inao ocial.
15. Ver captulo Trabalho e renda da edio n
o
20 deste peridico.
Para melhorar o entendimento da situao fnanceira do FAT, ser descrita
a movimentao das suas aplicaes fnanceiras emprstimos ao BNDES, apli-
caes no BB-Extramercado e depsitos especiais. Os dados por competncia,
em valores reais,
16
mostram que, entre 2004 e 2010, as aplicaes caram 39,9%
enquanto os retornos resgates + remuneraes caram 24,8%. Isto fez com
que os saldos nas aplicaes fnanceiras se reduzissem em 29,5%. Outro aspecto
que apenas em 2006 as aplicaes tiveram uma variao mais positiva ou menos
negativa que os resgates. No entanto, em 2011, no s houve uma variao
positiva real das aplicaes mas tambm tal variao foi superior dos resgates
ainda que estes ltimos tenham se mantido maiores. Um olhar sobre tudo o que
foi apresentado permite concluir que a folga fnanceira alcanada pelo FAT em
2011 abriu espao para ampliar as aplicaes fnanceiras.
Analisando cada tipo de aplicao fnanceira para o perodo 2004-2011,
encontra-se um quadro muito claro de aumento da participao nas aplicaes
feitas no BB-Extramercado de 30,7% para 61,5% e dos emprstimos ao BNDES
de 16% para 33,1% , e tambm de queda da participao das aplicaes em
depsitos especiais de 53,3% para 5,4%. Pode-se constatar, portanto, que os re-
cursos extras advindos da melhoria da arrecadao do FAT e os resgates lquidos
dos depsitos especiais esto sendo aplicados no extramercado. Ainda assim,
em 2011, pela primeira vez desde 2006, houve um aumento real das aplicaes
em depsitos especiais,
17
o que, pelo menos, dirige a eles uma parte dos recursos
extras gerados pelo aumento de caixa do fundo.
Em resumo, pode-se dizer que a situao fnanceira do FAT melhorou em
2011, com a ressalva de que este desempenho foi muito apoiado pela entrada ex-
tra de receita, j mencionada anteriormente, sem a qual teria se verifcado a mes-
ma tendncia dos anos anteriores: um crescimento contnuo da receita primria
do fundo que no consegue acompanhar o aumento dos gastos obrigatrios com
o pagamento do seguro-desemprego e do abono. Alm disso, os outros programas
componentes do sistema pblico de emprego intermediao e qualifcao
continuam a receber poucos investimentos. Ao mesmo tempo, as aplicaes f-
nanceiras do FAT no extramercado e no BNDES s cresceram, enquanto os de-
psitos especiais tiveram uma entrada lquida de recursos em 2011, aps anos de
sadas lquidas.
Isso demonstra, em primeiro lugar, que preciso examinar o peso da ques-
to fscal: os gastos correntes do FAT na intermediao e na qualifcao atin-
gem o resultado primrio do Tesouro, diferentemente do que acontece com as
16. Deacionados pelo IPCA de 2011.
17. O direcionamento dos recursos dos depsitos especiais ser mais bem analisado na subseo que discorre sobre o
Programa de Gerao de Emprego e Renda (Proger) e o Crescer.
aplicaes fnanceiras do fundo. Assim, se no houver uma prioridade poltica
clara para estes programas, eles sofrero mais facilmente os cortes.
18
Em segundo
lugar, deve-se entender que as aplicaes fnanceiras do FAT no so todas iguais.
Os emprstimos ao BNDES so uma obrigao constitucional e o volume de
recursos a ele dirigido acompanha diretamente a arrecadao primria do FAT.
As aplicaes no extramercado sofrem grande infuncia do comportamento dos
gastos com o seguro e o abono porque parte delas deve formar a RML montante
de recursos destinado a suprir carncias no pagamento do seguro e do abono.
Uma vez que a RML deve ser maior quanto maiores forem os gastos com os re-
feridos programas, e estes, por sua vez, tm crescido continuamente, tem-se uma
explicao para parte do grande aumento verifcado nas destinaes das aplica-
es fnanceiras do FAT ao BB-Extramercado. Por conseguinte, uma vez que a
destinao de recursos para os depsitos especiais depende de haver excedente nas
disponibilidades fnanceiras do fundo, que tm fcado mais escassas, os investi-
mentos nos programas de gerao de emprego e renda tm fcado mais limitados.
Feita a anlise da situao do FAT, ser feita a anlise da execuo ora-
mentria de programas e aes selecionados no MTE, que consta da tabela 4.
Os investimentos no programa de erradicao do trabalho infantil aumentaram
de forma signifcativa em termos reais, assim como em 2010. Enquanto isso, gas-
tos com o Programa de Economia Solidria, depois de aumentarem em 2010, ex-
perimentaram um recuo de quase 10%. Os investimentos no Programa Nacional
de Incluso de Jovens (Projovem) recuaram em cerca de 17% e tm perdido espa-
o no oramento do MTE.
Quanto aos gastos oramentrios com o sistema pblico de emprego, pode-se
acrescentar, alm do que j foi mencionado, que as despesas com o seguro-
desemprego pagas ao pescador artesanal (seguro-defeso), depois de aumentarem
continuamente ao longo dos ltimos anos, fcaram praticamente estveis em
2011. Enquanto isto, os valores despendidos no pagamento do seguro-desemprego
ao trabalhador domstico continuaram crescendo.
No caso da qualifcao social e profssional, houve mais um corte nos valo-
res gastos, que em 2011 foi de quase 50%. Considerando que os gastos do um
indcio da prioridade dada a determinado programa, fca clara a sua contnua
perda de espao. A execuo do programa tambm tem sido baixa nos ltimos
anos. Neste caso, apesar de ser sabido que existem difculdades prticas no fun-
cionamento do programa, deve-se lembrar das questes oramentrias que esto
18. No caso do programa de qualicao executado pelo MTE, o Programa Nacional de Qualicao (PNQ), nota-se
que ele est tendo o seu papel reduzido dentro do Sistema Pblico de Emprego em favor de programas de qualicao
como o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (PRONATEC), s pra citar o exemplo mais recente
executados em outros ministrios, em particular no Ministrio da Educao (MEC). Isto car mais claro na subseo
sobre programas de qualicao prossional.
por trs disto. Como se sabe, o governo, de acordo com o Artigo 9
o
da Lei de
Responsabilidade Fiscal, ao fnal do primeiro bimestre de um exerccio, caso veri-
fque que o comportamento das receitas pode no atender s metas de supervit
primrio e nominal, pode impor limitaes no empenho e no pagamento dos
recursos para as aes que escolher. No caso da qualifcao profssional, quando
se calcula a execuo levando em conta o limite de empenho, ela normalmente
chega a 100%. O mesmo pode ser dito para o programa de intermediao de mo
de obra e at para a maioria dos outros programas. Em suma, tem-se aqui outro
ngulo pelo qual se demonstra que as outras duas vertentes do sistema pblico de
emprego no tm sido realmente priorizadas.
TABELA 4
Volume e nvel de execuo oramentria do MTE, segundo programas e aes
selecionados do PPA 2008-2011
1
(2010 e 2011)
(Em R$)
2
Programas e aes selecionados
PPA 2008-2011
2010 2011
Liquidado
Nvel de execuo
%
Liquidado
Nvel de execuo
%
Total 49.823.111.113 98,18 54.001.822.369 96,88
Erradicao do Trabalho Infantil 2.377.508 62,03 3.260.695 72,46
Integrao das Polticas Pblicas de
Emprego, Trabalho e Renda
30.078.784.104 99,65 33.199.199.393 96,41
Pagamento do Benefcio Abono Salarial 9.327.758.722 100,00 10.379.396.260 95,80
Pagamento do Seguro-Desemprego 20.485.496.547 100,00 22.488.328.814 97,26
Pagamento do Seguro-Desemprego ao
Trabalhador Domstico
21.773.108 100,00 23.296.245 94,54
Orientao Prossional e Intermediao
de Mo de obra
74.672.340 64,93 95.376.155 90,02
Qualicao Social e Prossional 159.946.384 63,84 80.284.006 28,84
Rede de Proteo ao Trabalho 25.973.070 90,99 22.764.140 75,13
Recursos Pesqueiros Sustentveis 1.255.808.693 98,18 1.264.498.589 96,31
Pescador Artesanal
1.255.808.693 98,18 1.264.498.589 96,31
Erradicao do Trabalho Escravo 8.580.961 79,53 8.423.748 77,44
Trabalhador Resgatado de Condio
Anloga de Escravo
3.227.892 100,00 3.342.710 88,28
Fiscalizao para a Erradicao do
Trabalho Escravo
3.745.018 65,73 3.566.503 66,64
Assistncia Emergencial a Trabalhadores
Vtimas de Trabalho Escravo
10.504 4,70 14.535 7,27
Economia Solidria em Desenvolvimento 33.374.991 69,53 22.372.022 34,11
Segurana e Sade no Trabalho 68.332.989 96,08 70.881.383 93,98
(Continua)
Programas e aes selecionados
PPA 2008-2011
2010 2011
Liquidado
Nvel de execuo
%
Liquidado
Nvel de execuo
%
Inspeo em Segurana e Sade no
Trabalho
2.589.330 81,04 2.514.854 79,02
Programa Nacional de Incluso de Jovens
(Projovem)
327.132.720 64,76 269.720.708 80,25
Concesso de Auxlio-Financeiro 63.640.405 48,85 47.899.400 77,72
Elevao da Escolaridade e Qualicao
Prossional do Projovem Urbano e Campo
262.106.092 70,68 219.799.426 82,60
Qualicao e Assistncia Tcnica ao
Jovem para o Empreendedorismo
0 0,00 1.498.425 32,64
Fonte: Brasil (s.d.).
Notas:
1
A tabela 1 no pode ser vista como uma descrio de todos os gastos do MTE, pois inclui apenas alguns dos programas
mais importantes deste ministrio e, deles, apenas algumas aes consideradas mais relevantes.
2
Os dados foram deacionados tendo como base o ano de 2011, por meio do IPCA.
3.2 Programas de garantia de renda: seguro-desemprego e abono salarial
O nmero de segurados em 2010 havia variado pouco em relao a 2009, mas
um olhar mais prximo sobre este resultado tornou possvel enxergar uma re-
tomada do crescimento do nmero de pessoas recebendo o seguro-desemprego
nos ltimos meses de 2010. Em outras palavras, depois da exploso observada
no nmero de segurados no fnal de 2008, provavelmente causada pela crise, e o
posterior refuxo em 2009, retomou-se a trajetria observada ao longo da dcada
de 2000. Esta concluso foi reforada pelos resultados de 2011, segundo os quais
o nmero de segurados aumentou 6,8% e rompeu a barreira de 8 milhes.
Tambm se havia detectado em 2010 uma reduo da participao dos des-
ligados sem justa causa que so os candidatos a receberem o seguro no total
das demisses do setor formal, de 60% para 55%, com um concomitante aumen-
to da proporo de desligados a pedido, de 21% para 26%. Este processo avanou
um pouco mais em 2011, com a queda da proporo de demitidos sem justa
causa para 54% e o aumento na proporo de demitidos a pedido de 26% para
28%. Isto faz com que o efeito da alta rotatividade sobre o nmero de segurados
diminua hiptese utilizada pelos autores deste captulo para explicar o aumento
do nmero de segurados em um ambiente de crescimento do emprego formal.
Foi ressaltado, neste peridico, o impressionante aumento do nmero de
segurados na modalidade pescador artesanal (seguro-defeso), em particular, a par-
tir de 2003, coincidindo com a promulgao da Lei n
o
10.779, a nova norma
regente do programa. Em 2003, havia apenas 114 mil segurados, que passaram
para 612 mil em 2010 e 653 mil em 2011, com os gastos alcanando R$ 1,2
bilho nesse ltimo ano. Infelizmente tambm surgem evidncias de que parte
(Continuao)
deste aumento tem sido apoiada pela multiplicao das fraudes. Na edio ante-
rior deste peridico, mencionou-se que um procurador da Repblica denunciou
trezentas pessoas em Santa Catarina. Depois disto, outras matrias divulgadas
pela imprensa
19
apontaram a existncia de outros processos e at condenaes de
pessoas que esto recebendo o benefcio de forma fraudulenta.
Um ponto fraco j reconhecido no processo de concesso do benefcio o
cadastramento dos pescadores. O MTE, diante disto, publicou, em 4 de janeiro
de 2011, a Instruo Normativa (IN) n
o
1 para tentar melhorar os mecanismos
de controle nos procedimentos operacionais para a habilitao ao seguro-defeso.
Esta norma determina que o planejamento do processo de recepo do reque-
rimento do pedido seja feito de forma conjunta pela rede Sistema Nacional de
Emprego (Sine) e superintendncias regionais do trabalho e emprego (SRTEs).
A IN n
o
1 tambm prev, em seu Artigo 32, que o MTE celebrar, diretamente
ou por intermdio das SRTEs, um termo de cooperao tcnica com o Ministrio
Pblico do Trabalho (MPT), com o objetivo de promover aes para o aperfeio-
amento do processo de recepo do requerimento do benefcio.
Na realidade, j existe um bom exemplo de parceria entre o MPT e o Sine,
alm do Ministrio Pblico Estadual, no Cear. Esta parceria foi iniciada em
2010 e um relatrio apresentado recentemente
20
informa que 70% dos desvios
foram sanados, fazendo com que o montante pago do seguro fosse de R$ 30 mi-
lhes, quantia bem menor do que a verifcada, por exemplo, no Maranho e no
Rio Grande do Norte, que possuem um contingente bem menor de pescadores
e embarcaes.
Outra questo importante sobre o Programa do Seguro-Desemprego a
implementao do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego
(PRONATEC). Criado pela Lei n
o
12.513, de 26 de outubro de 2011, o PRONATEC
tem como objetivo a oferta de cursos de educao profssional tcnica de nvel mdio
e cursos e programas de formao inicial e continuada de trabalhadores. A mesma
lei tambm permite que a Unio condicione o recebimento do seguro-desemprego
comprovao de matrcula e frequncia do trabalhador segurado em curso de
qualifcao profssional. A novidade que o Decreto n
o
7.721, promulgado em 16
de abril de 2012, especifca que o condicionamento permitido pela Lei n
o
12.513
deve ser aplicado ao trabalhador que recebe o seguro pela terceira vez em um perodo
de dez anos. O mesmo decreto tambm libera o trabalhador da condicionalidade
19. Para mais informaes, ver, por exemplo: <http://oglobo.globo.com/politica/verba-do-bolsa-pesca-aumentara-26-em-
2012-mesmo-com-denuncias-de-fraude-2743525>; <http://oglobo.globo.com/politica/morador-de-jurujuba-ex-pescador-
paga-150-donos-de-barcos-para-ter-direito-seguro-defeso-2744084>; <http://oglobo.globo.com/politica/bolsa-pesca-paga-
sem-controle-pelo-governo-usada-ate-como-moeda-eleitoral-2744078?service=print>.
20. Para mais informaes, ver notcia em: <http://www.opovo.com.br/app/opovo/fortaleza/2012/07/28/
noticiasjornalfortaleza,2887278/diminuem-fraudes-no-seguro-defeso-no-ceara.shtml>.
do curso de qualifcao se: i) no houver curso compatvel com o perfl do
trabalhador no municpio ou na regio metropolitana de domiclio do trabalhador;
e ii) o trabalhador apresentar comprovante de matrcula e frequncia mensal em
outro curso de formao inicial e continuada ou de qualifcao profssional. Por fm,
determinou-se que, no perodo do curso, o trabalhador segurado ter direito a receber
uma bolsa-formao.
A partir da edio do Decreto n
o
7.721, iniciou-se de fato a implementao
do PRONATEC, na sua modalidade Bolsa-Formao Seguro-Desemprego. At
setembro de 2012, havia 50 mil trabalhadores pr-matriculados e 25 mil com ma-
trculas efetivadas nos cursos de capacitao. O processo que determina qual traba-
lhador deve fazer parte do Bolsa-Formao e o seu encaminhamento para os cursos
de qualifcao disponveis est sendo feito no portal Mais Emprego, do MTE.
Naturalmente, estando o programa na fase inicial, existem fatores que impe-
dem que todos os trabalhadores segurados habilitados para o PRONATEC pos-
sam ser imediatamente matriculados em seus cursos. Antes de tudo, o universo
de segurados que pediram seguro pelo menos trs vezes nos ltimos dez anos, de
acordo com o MTE, equivaleria em 2011 a cerca de 1,3 milho de pessoas. Sobre
os fatores potencialmente impeditivos, os dois mais importantes so: i) no existe
curso disponvel no momento da habilitao ao benefcio; e ii) a oferta de curso
no adequada ao perfl do trabalhador. Alm disto, a turma de qualifcao
ofertada no PRONATEC pode ser dirigida para diversos usurios pblico dos
programasBolsa Famlia(PBF), Soldado Cidado, entre outros. Por isso, h mais
requerentes do seguro pr-matriculados do que matriculados.
No ms de setembro de 2012, de acordo com o MTE, o MEC iniciou um
processo de adequao em seu sistema para permitir que o segurado, uma vez
encaminhado para cursos de qualifcao, seja considerado pblico prioritrio.
Assim, o segurado somente no faria o curso se no efetivasse sua prpria ma-
trcula ou se a instituio de ensino no o considerasse adequado para a vaga.
medida que este procedimento fosse implantado, o nmero de pr-matricula-
dos e matriculados tenderia a se igualar.
Deve-se, enfm, lembrar que todos esses procedimentos podem ser implan-
tados nos postos de atendimento do Sine e das SRTEs, nos quais h pessoal trei-
nado para esta tarefa e, por conseguinte, a ferramenta do Portal Mais Emprego
pode funcionar mais adequadamente. Nos postos da Caixa Econmica Federal
(CEF), por sua vez, as condies so menos favorveis, visto que a estrutura de
um banco no comporta facilmente as adaptaes que a oferta deste servio exi-
ge. Este problema signifcativamente relevante, uma vez que a Caixa representa
8% dos postos de atendimento. Mas sua participao na rede vem decrescendo,
sobretudo porque, h alguns anos, o MTE est trabalhando para colocar o Sine e
as SRTEs como os elementos centrais da construo do Sistema Pblico de Em-
prego, tendo agora a ajuda do Portal Mais Emprego como um brao operacional
fundamental para que o sistema funcione de forma efcaz.
Na edio anterior deste peridico, mencionou-se que a obrigao, institu-
da para os segurados que receberam o seguro pelo menos trs vezes nos ltimos
dez anos, de fazer um curso de qualifcao no mbito do PRONATEC seguia o
esprito das polticas de ativao. A essncia destas polticas encorajar os traba-
lhadores desempregados a se tornarem mais ativos em seus esforos para encontrar
emprego ou melhorar a sua empregabilidade. Nos pases da Organizao para a Co-
operao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE), em que o seguro-desemprego,
em geral, pago para muitos trabalhadores desempregados por perodos relativa-
mente longos, polticas deste tipo esto sendo adotadas com o objetivo de reduzir os
gastos com programas de assistncia ao desempregado. A prtica recentemente ado-
tada no Brasil segue exatamente este esprito. Porm, esta obrigao representa, na
verdade, uma restrio ao direito de receber o seguro. Parte-se da premissa de que
o acesso ao seguro pode criar uma dependncia do trabalhador em relao a esta
garantia, razo pela qual, segundo essa perspectiva, seria justo exigir do benefcirio
uma contrapartida que, no caso em tela, seria inscrever-se obrigatoriamente em
um curso de qualifcao. Em um pas em que a cobertura do seguro j baixa e
cujo mercado de trabalho caracterizado por uma alta rotatividade, este tipo de
medida questionvel.
Por fm, quanto ao programa do abono salarial, o gasto do FAT com o pa-
gamento do benefcio aumentou, em termos reais, 10,9% em 2011, seguindo au-
mentos de 10,5% em 2010 e 21,3% em 2009. Deve-se sempre lembrar que este
dado apurado pelo ano fscal, procedimento que no corresponde ao modo como
realizada a seleo dos benefcirios do abono. Esta seleo funciona da seguinte
forma: o pagamento do abono salarial feito em um exerccio que abrange o ms
de julho de um ano at o ms de junho do ano seguinte, com base nos benefcirios
apurados na ltima Relao Anual de Informaes Sociais (Rais). Por exemplo, os
benefcirios do abono aqueles que ganharam at dois salrios mnimos no mer-
cado formal para o perodo de julho/2012 a junho/2013 sero escolhidos a partir
da anlise da Rais 2011, que a ltima disponvel. Por sua vez, o valor do benefcio
para o perodo referido ser o salrio mnimo vigente no ms do pagamento.
Essa diferena cria uma difculdade para associar a evoluo do pagamento
do abono com os dados da Rais de distribuio do estoque de trabalhadores pelas
faixas salariais. Ainda assim, interessante verifcar nos dados da Rais a distribui-
o dos trabalhadores formais pela sua remunerao mdia no ano, por faixas de
salrios mnimos. Os dados mostram que o universo de pessoas que ganham de
zero a dois salrios mnimos, depois de subir signifcativamente em 2009 e 2010,
apresentou uma forte queda de 38,7% em 2011. O crescimento negativo foi ob-
servado em todas as faixas do conjunto mencionado de 0 SM a 0,5 SM; de 0,51
SM a 1 SM; de 1,01 SM a 1,5 SM; e de 1,51 SM a 2 SMs. Mas o efeito negativo
que isto poderia representar sobre os valores pagos do abono ser contrabalanado
pelo aumento real do salrio mnimo mais ainda pelo salrio mnimo de 2012,
R$ 622,00, que , em termos reais, quase 10% maior que em 2011.
3.3 Programas que ofertam servios
Ao longo de 2011, verifcou-se um avano importante na integrao dos servios
de emprego entre si e com o seguro-desemprego. A entrada em operao do sistema
Mais Emprego permitiu que os vrios operadores do sistema agncias estaduais e
municipais do Sine, SRTEs, CEF, entidades de formao profssional recebam
a mesma informao a respeito do(a) trabalhador(a) que procura emprego e/ou
requer o seguro-desemprego. A integrao no igualou as funes de todas as
unidades de atendimento por exemplo, a CEF continua realizando apenas
habilitao ao seguro-desemprego, embora atualmente responda apenas por 8%
dos requerimentos. Ainda assim, este aprimoramento dos mecanismos gerenciais
pode melhorar a efcincia das concesses do seguro-desemprego, essencialmente
porque difculta que os benefcirios deixem de procurar emprego e participar de
cursos de formao e/ou qualifcao profssional seja porque exercem trabalho
informal, seja porque no recebem encaminhamento para uma vaga. Por seu
turno, isto pode futuramente resultar em maior presso sobre os benefcirios
para que aceitem vagas consideradas compatveis pelos operadores das unidades
de atendimento.
Cabe ressaltar que est em curso uma reverso do mtodo de pactuao entre
Unio e Entes Federados, baseada no Convnio Plurianual nico (CPU). Este instru-
mento, adotado em 2006, por meio da Resoluo do CODEFAT n
o
466, visava
integrar as transferncias de recursos da Unio referentes aos servios de habili-
tao ao seguro-desemprego, intermediao de mo de obra e qualifcao profs-
sional, bem como eliminar as sobreposies de responsabilidades entre governos
municipais e estaduais atuantes no mesmo territrio.
21
Porm, ao longo do perodo
2008-2011, observou-se que o CPU podia na verdade engessar as transferncias,
na medida em que o fuxo de recursos para os servios de carter contnuo por
exemplo, intermediao dependia do ritmo de execuo e prestao de contas
dos demais por exemplo, qualifcao. Ao mesmo tempo, a restrio de recursos
para os servios de emprego diminuiu o aporte de recursos da Unio para os
planos estaduais, levando difculdade de garantir uniformidade ao longo da rede
de postos do Sine.
21. Para mais detalhes, ver Nuzzi (2006, p. 125-126).
Tendo em vista essas questes, foi discutida durante a I CNETD uma reso-
luo que propunha uma lei federal regulamentando a organizao do Sine, com
destaque para os seguintes pontos:
destinao de no mnimo 3% dos recursos do FAT para servios
de emprego;
garantia de execuo total isto , vedao de contingenciamento do
oramento aprovado pelo CODEFAT;
defnio de funes e competncias dos Entes Federados e outros ato-
res envolvidos na sua concepo, funcionamento e gesto;
transferncia fundo a fundo com cofnanciamento nos trs nveis de
governo; e
expanso da rede de cobertura e atendimento, com exigncia de padro-
nizao e sujeita a monitoramento e avaliao de desempenho.
Embora a efccia poltica dessa resoluo provavelmente seja pequena, da-
das as resistncias internas do governo federal a qualquer nova vinculao de re-
cursos, ela indica as linhas a serem seguidas para consolidao do sistema pblico
de emprego fnanciamento e pactuao entre os Entes Federados. No obstante
os avanos observados no nvel operacional, o equacionamento dessas questes
permanece sendo fundamental para se organizar um sistema integrado.
3.3.1 Intermediao de mo de obra
Atualmente o Sine abrange cerca de 1,4 mil postos, e articula-se por meio de 27
convnios estaduais, 48 convnios municipais em municpios com mais de 300
mil habitantes e quatro convnios com parceiros sociais. Embora o centro da
atividade do Sine seja a intermediao de mo de obra, o que se busca a partir da
Lei do FAT que a rede funcione como um ponto de convergncia dos benefcios
e dos servios de emprego. Em outras palavras, a expectativa que o trabalhador
v ao Sine requerer o seguro-desemprego ou simplesmente buscar emprego e l seja
orientado no apenas sobre ofertas de vagas, mas tambm sobre as possibilidades
de qualifcao profssional. Da mesma forma, o Sine serviria tambm como um
termmetro do volume de emprego e qualifcaes demandadas pelas empresas.
O Portal Mais Emprego d um passo no sentido de facilitar essa integrao,
na medida em que garante que todos os requerentes do seguro-desemprego e
todos os egressos de cursos de qualifcao profssional dos planos territoriais e se-
toriais de qualifcao sero automaticamente inscritos para as vagas de emprego
captadas pelo Sine.
22
O portal no elimina o atendimento presencial nas agncias
22. Ver Brasil (2012d).
do Sine, uma vez que os trabalhadores devem ainda buscar carta de encaminha-
mento para as entrevistas de emprego, mas permite o acompanhamento on-line
do processo de encaminhamento. Outra vantagem minimizar as inscries du-
plicadas de trabalhadores que recorrem a mais de um posto de atendimento, em-
bora este efeito seja provavelmente em relao diminuio do nmero de vagas
j preenchidas pelas empresas, mas no baixadas junto ao Sine.
23
Os dois vieses
mencionados afetam os dados de desempenho do Sine, podendo levar subesti-
mao tanto da taxa de efetividade quanto da taxa de aproveitamento de vagas.
A tabela 5 mostra os resultados agregados para o Sine em nvel nacional.
Cabe destacar que estes dados so preliminares justamente porque em 2011 ocor-
reu a transio para o Sistema Mais Emprego, o que indisponibilizou por alguns
meses os dados de encaminhamentos e colocaes em vrias Unidades da Federao
(UFs). Neste sentido, no possvel compar-los com a srie histrica do Sine.
Em linhas gerais, porm, mantm-se os principais aspectos j mencionados em
edies anteriores deste peridico. So eles: o Sine tem peso pequeno e desigual nas
colocaes, com variaes substanciais ao longo do territrio nacional; e a principal
forma de obteno de emprego mencionada pelos trabalhadores continua sendo
por meio de parentes, amigos e conhecidos. Cabe destacar, porm, que o Sine
atende um pblico com vnculos mais precrios com o emprego assalariado que
o conjunto dos ocupados. Segundo o Departamento Intersindical de Estats-
tica e Estudos Socioeconmicos (DIEESE), 35% dos trabalhadores inscritos em
2010 no tinham experincia prvia de emprego com carteira assinada e 40% se
declaravam desempregados mas no eram nem requerentes nem benefcirios do
seguro-desemprego. Da mesma forma, as colocaes se concentram nas ocupaes
que tambm so as mais demandadas no mercado em geral servente de obras/
pedreiro, auxiliar de linha de produo, faxineiro/auxiliar de limpeza, vendedor de
comrcio varejista, operador de telemarketing (DIEESE, 2010).
TABELA 5
Resultados agregados do Sine no Brasil (2011)
Inscritos 4.801.273 Taxa de efetividade
1
7,8%
Vagas 2.576.800 Taxa de aproveitamento das vagas
2
14,5%
Colocados 372.384 Taxa de admisso
3
1,8%
Fonte: dados administrativos disponibilizados pelo MTE.
Notas:
1
Razo entre o nmero de trabalhadores colocados e o nmero de trabalhadores inscritos.
2
Razo entre o nmero de trabalhadores colocados e o nmero de vagas captadas.
3
Razo entre o nmero de trabalhadores colocados e o nmero de trabalhadores admitidos segundo o CAGED.
23. Ver DIEESE (2010).
Os gastos na ao de Orientao profssional e intermediao de mo de obra
decresceram ao longo do ltimo PPA: apesar de o gasto em 2011 ter crescido
frente ao ano anterior, ainda 20% menor que o montante de recursos aplicados
em 2008 R$ 119 milhes em valores atualizados. Os gastos em outra ao que
fnancia o Sine, intitulada Habilitao do trabalhador ao seguro-desemprego, tam-
bm estagnaram no patamar de R$ 38 milhes nesse perodo.
24
Essa restrio de recursos tem limitado a modernizao do sistema, assim
como a possibilidade de ofertar novos servios entre os quais vale destacar a
intermediao mvel do Projeto Marco Zero, que foi apresentada como importante
ferramenta para enfrentar o aliciamento por meio de recrutadores informais
(gatos) que cobram pela intermediao e muitas vezes conduzem os trabalhadores
a situaes de trabalho anlogo escravido. Ainda no possvel avaliar que efeito
as mudanas operacionais propiciadas pelo Mais Emprego tero nos resultados do
Sine, mas certamente no afastam a necessidade de mais investimentos no sistema.
3.3.2 Qualicao e aprendizagem prossional
Houve um reordenamento das competncias relativas educao profssional e
tecnolgica a partir da Lei n
o
12.513/2011, que instituiu o PRONATEC. Este
programa visa ampliar a oferta de educao profssional e tecnolgica, por meio
de programas, projetos e aes de assistncia tcnica e fnanceira, e se prope
especifcamente a expandir, interiorizar e democratizar cursos e programas de for-
mao inicial e continuada ou qualifcao profssional, bem como ampliar as
oportunidades educacionais dos trabalhadores, por meio do incremento da for-
mao e qualifcao profssional. No desenho institucional da lei, a liderana do
processo coube ao Ministrio da Educao (MEC), pois por meio deste minis-
trio que os recursos so operados para o pagamento de bolsas e descentralizados
para redes estaduais e municipais de educao tcnica e/ou tecnolgica; tambm
lhe compete habilitar as instituies que desenvolvero atividades de formao e
qualifcao profssional com recursos federais e manter o Sistema Nacional de
Informaes da Educao Profssional e Tecnolgica (SISTEC). Cabe ressaltar
ainda que a lei previu a criao de um conselho deliberativo de formao e quali-
fcao profssional, que at o momento no foi instalado.
Na ausncia de tal defnio, o Plano Nacional de Qualifcao (PNQ) con-
tinuou a ser executado paralelamente ao PRONATEC. A Resoluo CODEFAT
n
o
696, de 28 de junho de 2012, que aprovou o novo termo de referncia do
PNQ, manteve as principais modalidades de execuo j vigentes Planos
Territoriais de Qualifcao, Planos Setoriais de Qualifcao e Plano Brasil
24. Dados extrados via Siga Brasil em 9 de outubro de 2012 e atualizados pelo ndice Nacional de Preos ao
Consumidor (INPC) para dezembro de 2011.
Sem Misria/Prximo Passo, que respondem por 90% dos recursos. Os Planos
Territoriais de Qualifcao correspondem parte do PNQ que executada de
forma descentralizada por estados e municpios. Na lgica do convnio nico,
tais planos deveriam articular-se rede do Sine e aos programas locais de gerao
de emprego e renda. Os Planos Setoriais e o Prximo Passo deveriam responder
s prioridades do governo federal, em geral ligadas a setores-chave para polticas
de desenvolvimento ou a pblicos especfcos trabalhadoras domsticas, benef-
cirios da transferncia de renda etc.
A principal mudana foi a elevao do custo mdio aluno-hora usado
como referncia para os repasses de recursos. Este havia sido estipulado em
R$ 4,62 pela Resoluo CODEFAT n
o
666, de 24 de maio de 2011, para
os convnios frmados em 2011, e foi incrementado inicialmente para R$ 9
(Resoluo n
o
693, de 29 de maio de 2012) e depois para R$ 10 (Resoluo
n
o
700, de 30 de agosto de 2012) para os convnios frmados em 2012. Cabe
ressaltar que esta mudana no retroativa convnios frmados antes des-
tas ltimas resolues continuam operando com parmetros de custo mais
baixos. Outras medidas de integrao, de carter mais gerencial, continuam
pendentes; por exemplo, o sistema Mais Emprego at este momento no tem
interface com o Cadastro nico, o que impossibilita o objetivo de priorizar,
entre os que procuram o Sine ou as entidades de qualifcao, os benefcirios
dos programas assistenciais.
Em termos da execuo, observa-se que o PNQ continua a atingir um
contingente limitado de educandos (tabela 6). A maior parte destes cursos
refere-se a convnios frmados no passado, e que acabam sendo executados
como restos a pagar. Alm do quantitativo total de educandos em si, deve ser
destacado que predominam os Planos Setoriais de Qualifcao, em contraste
com determinaes de que a maior parte dos recursos deveria ser destinada
aos Planos Territoriais. O motivo apontado pela gerncia do programa que o
processo de construo dos Planos Setoriais mais gil uma vez que estes so
frmados diretamente com as executoras, aps audincia pblica , enquanto
governos estaduais e municipais em geral enfrentam maiores difculdades com
a licitao das entidades executoras. A percepo a de que governos que con-
tam com fundaes ou institutos pblicos de formao conseguem executar
melhor os seus planos. Outro aspecto que o CPU, como j mencionado, na
prtica se mostrou de difcil operao. Por fm, ressalte-se que as aes de certi-
fcao profssional e identifcao e disseminao de metodologias no foram
executadas em 2011, embora, no mbito do PRONATEC, as aes da Rede
Nacional de Certifcao Profssional e Formao Inicial e Continuada (Rede
CERTIFIC) sejam fnanciadas.
TABELA 6
Educandos inscritos e concluintes em cursos do PNQ (2010 e 2011)
2010 2011
Inscritos Concluintes Inscritos
PLANTEQs/CPU 67.802 62.303 74.099
PLANSEQs 123.271 113.756 40.292
Total 191.073 176.059 114.391
Fonte: dados administrativos disponibilizados pelo MTE.
Obs.: o nmero de inscritos e concluintes corresponde tanto a convnios rmados no ano quanto a convnios de anos anteriores.
Deve ser notado que, em paralelo ao PNQ, o MTE estabeleceu uma linha
de ao que consiste em estimular o cumprimento das cotas de aprendizagem
previstas na Lei n
o
10.097/2000. Esta lei modifcou a CLT de forma a obrigar
que as empresas excluindo as micro e as pequenas contratem como
aprendizes o equivalente a no mnimo 5% e no mximo 15% do contingente de
trabalhadores, cuja funo exija formao profssional, sendo que este contrato
s vlido para jovens de 14 a 24 anos, bem como portadores de necessidades
especiais sem limite mximo de idade. Segundo o MTE (Brasil, 2010b), menos
de 20% das contrataes previstas em lei haviam sido efetivadas. Diante disto,
o MTE age tanto pela fscalizao quanto pelo incentivo concede-se um selo
de parceiro da aprendizagem s empresas que contratam aprendizes para alm
do mnimo legal. Em 2008, o MTE havia lanado a meta de contratao de
800 mil aprendizes at 2010; porm, at hoje esta meta no foi alcanada
de acordo com dados da Rais 2011, havia em 31 de dezembro daquele ano
250.904 contratos de aprendizagem registrados. Dado que a maior parte da
formao de aprendizes ocorre no prprio Sistema S, seria de se esperar que
esta ao compusesse um programa mais amplo de formao e qualifcao
profssional, o que no ocorre hoje.
De modo geral, esses dados expressam a difcil situao institucional do PNQ,
que se encontra, simultaneamente, restrito na disponibilidade de recursos e isolado
de outros programas que sombreiam parte do seu pblico, como o PRONATEC
e o Projovem Trabalhador, sem que ocorra uma integrao de fato. Este processo
vital para que se possa avanar no sentido da universalizao da oferta da formao
profssional e sua integrao com o sistema pblico de emprego e demais polticas
sociais, objetivos expressos tanto na lei do PRONATEC quanto nos termos de
referncia do PNQ. Porm, at o momento o empenho do governo federal parece
se concentrar mais em expandir a oferta por meio da rede de escolas tcnicas e
tecnolgicas e menos em reconstruir o desenho institucional da poltica.
3.4 Economia solidria
A execuo do Programa Economia Solidria em Desenvolvimento no PPA
2008-2011 foi organizada em quatro eixos de atuao, conforme as demandas
prioritrias dos empreendimentos econmicos solidrios (EES) levantadas na
I Conferncia Nacional de Economia Solidria (Conaes), em 2006: i) acesso a
capital; ii) acesso a conhecimentos; iii) acesso a mercados; e iv) fortalecimento
institucional e reconhecimento legal. No incio do atual governo, a economia
solidria foi integrada ao eixo de incluso produtiva urbana do Plano Brasil Sem
Misria, o que permitiu Senaes ampliar suas parcerias com estados, municpios
e organizaes da sociedade civil vinculadas a catadores de materiais reciclveis,
em particular. O quadro 1 sintetiza os principais resultados desta atuao.
QUADRO 1
Eixos de atuao e principais resultados da Senaes no PPA 2008-2011
Eixos de atuao Principais resultados
Acesso a capital apoio oferta de bens e
servios nanceiros
Apoio a 150 bancos comunitrios e 250 fundos rotativos solidrios. Mapeamen-
to nacional dos fundos rotativos solidrios.
Acesso a conhecimentos formao, assistncia
tcnica e pesquisas
Constituio de cinco Centros Regionais de Formao em Economia Solidria
(CFES) e do Centro Nacional (CNFES). Implantao de Ncleos Estaduais de
Assistncia Tcnica em Economia Solidria (Neates). Implantao do Curso Na-
cional de Ps-Graduao em Economia Solidria. Realizao do II Plano Setorial
de Qualicao Prossional e Social em Economia Solidria (PLANSEQ) para
as cadeias produtivas do artesanato, da coleta e da reciclagem, das confec-
es, da agroecologia, da metalurgia etc. Apoio a mais de setecentos EES pelo
PRONINC.Implantao do Projeto de Fortalecimento do Associativismo e Coo-
perativismo dos Catadores de Materiais Reciclveis (Cataforte). Apoio a setenta
empresas recuperadas. Incio da atualizao e da ampliao do Sistema Nacio-
nal de Informaes em Economia Solidria (Sies).
Acesso a mercados organizao dos proces-
sos de produo e comercializao
Implantao do Sistema Nacional de Comrcio Justo e Solidrio (SCJS). Apoio
a mais de cem feiras de Economia Solidria em escalas geogrcas diversas
internacionais, nacionais, estaduais e territoriais.
Fortalecimento institucional e reconhecimento legal
Realizao da II Conferncia Nacional de Economia Solidria (Conaes). Insero
da Economia Solidria como temtica na I Conferncia Nacional de Emprego
e Trabalho Decente (CNTED). Institucionalizao do SCJS e do PRONINC por
decretos presidenciais. Implantao de centros pblicos de Economia Solidria.
Apoio institucionalizao de polticas pblicas de Economia Solidria em es-
tados e municpios. Capacitao de servidores e empregados pblicos da Unio,
dos estados e municpios. Capacitao de mais de 1.500 agentes de desenvol-
vimento solidrio, os quais apoiaram milhares de EES urbanos e rurais em todo
o pas. Institucionalizao das sees e dos ncleos de Economia Solidria nas
Superintendncias Regionais do Trabalho e Emprego (SRTEs).
Plano Brasil Sem Misria
Celebrao de sete convnios com municpios e quinze com estados; e onze
termos de parcerias com organizaes de catadores de materiais reciclveis.
Fonte: Brasil (2011a; 2011b; 2010a; 2010b).
No sentido de potencializar sua atuao, a Senaes construiu parcerias com
outros rgos da administrao direta e indireta federal. No quadro 2, encontra-se
uma sntese das principais parcerias realizadas neste mesmo perodo (2008-2011).
QUADRO 2
Principais parcerias da Senaes com rgos da administrao direta e indireta federal
no PPA 2008-2011
Eixos de atuao Parceiros Descrio da parceria.
Crdito e nanas solidrias
Banco Central do Brasil (BCB) Estudos sobre bancos comunitrios e moedas sociais.
Banco do Nordeste do Brasil (BNB)
Apoio a fundos solidrios.
Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome (MDS)
Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES)
Oferta de crdito.
Ensino, pesquisa, extenso
e tecnologias sociais
Ministrio da Educao (MEC)
Educao de Jovens e Adultos (EJA) na perspectiva da
economia solidria.
Apoio a incubadoras tecnolgicas de cooperativas
populares.
Financiadora de Estudos e Projetos
(FINEP)
Apoio ao desenvolvimento de tecnologias sociais.
Apoio ao Sistema Nacional de Informaes em Econo-
mia Solidria (Sies).
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(Ipea)
Publicao de estudos e pesquisas.
Polticas pblicas de
economia solidria
BNDES, FINEP
Capacitao de agentes pblicos.
Fundao Banco do Brasil (FBB)
Apoio ao Conselho Nacional de Economia Solidria
(CNES).
Fomento a EES
Ministrio da Cultura (MINC) Cultura.
Ministrio da Pesca e Aquicultura (MPA) Pesca artesanal.
Ministrio da Justia (MJ) Preveno violncia.
Ministrio da Sade (MS) Sade mental.
Ministrio do Turismo (MTur) Turismo.
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
(MDA) e MDS
Agricultura familiar.
BNDES, FBB, MDS, Ministrio do Meio
Ambiente (MMA) e Petrobras
Coleta seletiva e reciclagem.
MDS Plano Brasil Sem Misria.
Fonte: Brasil (2011a; 2011b; 2010a; 2010b) e Sard (2011).
As informaes listadas nos quadros 1 e 2 carecem de preciso, visto que a
Senaes no dispe, at o momento, de uma compilao de dados quanti-qualitativos
dos projetos que apoia, implementa ou articula. Por sua vez, estes quadros
sugerem que, como poltica pblica, a Economia Solidria alcanou maior grau
de estruturao; e que, hoje, a Senaes o rgo de referncia sobre o assunto
no governo federal, mas est longe de ser o nico a realizar aes a respeito.
Esta posio certamente refete o esforo de interlocuo da secretaria com os
mais variados setores do Estado e da sociedade desde a sua fundao, em 2003.
Quanto s difculdades de execuo do Programa Economia Solidria
em Desenvolvimento, duas devem ser ressaltadas. Em primeiro lugar e tal
como no PPA anterior , a dotao oramentria e a capacidade gerencial da
Senaes permaneceram aqum das necessidades dos EES. Em segundo lugar,
o programa teve interrompido e at reduzido o fuxo de recursos destinado
ao pagamento das parcerias celebradas com organizaes no governamentais
(ONGs) por conta de mudanas nas regras de relacionamento do governo
federal com estas. O incio das operaes do Sistema de Gesto de Convnios
e Contratos de Repasse (SICONV), em particular, causou difculdades, visto
que ele no se ajustava prpria natureza das parcerias que buscava regular
(Singer, 2009a, p. 45; 2009b).
De um ponto de vista mais geral, a afnao da Senaes com as necessidades
dos EES terminou por esmaecer a concepo que defende, no debate pblico, que
a poltica pblica de economia solidria um veculo de promoo de um desen-
volvimento mais justo e solidrio (Bertucci, 2011). Em sentido prtico, ela tem se
afrmado muito mais como uma estratgia de incluso produtiva para aqueles que
no conseguem incluso no mercado formal de trabalho pelas unidades econ-
micas de baixa capitalizao cuja peculiaridade a coletivizao da propriedade,
do trabalho e da gesto em graus diversos. E assim renda e cidadania vo sendo
conquistadas. Neste sentido, no causa absoluto estranhamento a proposta de
transferncia das competncias legais associadas Senaes para a Secretaria da
Micro e Pequena Empresa (Projeto de Lei n
o
865/2011); e a incluso do Programa
Economia Solidria no Plano Brasil Sem Misria.
A questo, pois, que a primeira proposta no foi acolhida pelas redes e
pelos movimentos de economia solidria porque, do ponto de vista discursivo, as
experincias do campo so afrmadas como alternativa ao trabalho assalariado e
acumulao privada de capital fato que ocorre nas micro e pequenas empresas
(FBES, 2011). Ademais, a proposta pecou por desconsiderar as demandas coloca-
das na II Conaes pelo fortalecimento e pela centralizao da poltica de economia
solidria, as quais se expressam no requerimento pela criao de um ministrio
exclusivo para a temtica.
A segunda proposta no foi alvo de objees porque desde o princpio a
economia solidria tem se afrmado como alternativa ao desemprego e exclu-
so social (FBES, 2011). Nada mais adequado, portanto, do que inseri-la no
esforo nacional de erradicao da pobreza extrema. A incluso do Programa
Economia Solidria no Brasil Sem Misria, por um lado, proporcionou um
novo reforo institucional Senaes na estrutura governamental, mas, por outro,
reduziu sua atuao a uma estratgia de incluso social e gerao de renda de
carter no assistencialista.
No sem acaso, ao invs de consolidar um amplo programa de econo-
mia solidria no PPA 2012-2015, o governo federal o incluiu como parte de
um programa que congrega diversas aes de/ou para a incluso produtiva
construo de infraestrutura e apoio a arranjos produtivos locais e agricul-
tura familiar chamado Desenvolvimento Regional, Territorial Sustentvel
e Economia Solidria; e como forma de incluso socioeconmica de catado-
res de materiais reciclveis, no Programa de Resduos Slidos. No quadro 3,
encontra-se uma sntese dos objetivos e das metas sob responsabilidade da
Senaes no PPA 2012-2015.
QUADRO 3
Sntese dos objetivos e das metas sob a responsabilidade da Senaes no PPA 2012-2015
Programa Desenvolvimento Regional, Territorial Sustentvel e Economia Solidria
Objetivos Metas
Nmero 982 - Fortalecer a institucionalidade da Poltica
Nacional de Economia Solidria
Aprovar o marco legal da economia solidria. Fortalecer a
participao social nas polticas pblicas de Economia Solidria
e integr-las. Expandir o SCJS. Atualizar o Sies. Realizar
campanhas educativas.
Nmero 983 - Fomentar e fortalecer EES
Certicar os produtos e servios de EES no SCJS. Fomentar EES.
Criar e fortalecer redes de produo e comercializao. Incluir
comunidades nas nanas solidrias.
Promover a capacitao de trabalhadores, com prioridade para
mulheres e populao negra.
Programa Resduos Slidos
Objetivo Meta
Nmero 319 - Incluso socioeconmica de catadores de
materiais reciclveis
Fomento e fortalecimento de cooperativas/associaes, redes
de cooperao e comercializao.
Fonte: Brasil (2012a; 2012f).
Possivelmente como reao ao fortalecimento de aes mais especfcas
para a viabilizao econmica dos EES, de um lado, e ausncia de um pro-
grama exclusivo para a economia solidria, de outro, o Conselho Nacional de
Economia Solidria (CNES) consolidou um documento Plano Brasil Justo
e Solidrio que busca evidenciar o quanto a Economia Solidria perpassa o
PPA em vigor. Considerando referncias explcitas a termos como associa-
es e cooperativas, o CNES considera que h doze programas, onze mi-
nistrios e mais de R$ 2 bilhes dedicados temtica no governo federal, tal
como constantes do quadro 4.
QUADRO 4
Agenda transversal do Plano Brasil Justo e Solidrio programas temticos,
ministrios responsveis e dotao oramentria no PPA 2012-2015
Programas temticos Ministrios responsveis Dotao oramentria
Agricultura Familiar Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) R$ 29.412.561,00
Agropecuria Sustentvel, Abastecimento e
Comercializao
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abasteci-
mento (Mapa)
R$ 23.816.751,00
Desenvolvimento Regional, Territorial Sustentvel
e Economia Solidria
Ministrio da Integrao Nacional (MI), MDA,
Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE)
R$ 1.133.960.536,00
Gesto Estratgica da Geologia, da Minerao e
da Transformao Mineral
Ministrio de Minas e Energia (MME) R$ 4.760.357,00
Pesca e Aquicultura Ministrio da Pesca e Aquicultura (MPA) R$ 8.457.960,00
Resduos Slidos Ministrio do Meio Ambiente (MMA) R$ 314.425.680,00
Segurana Alimentar e Nutricional
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS), Mapa
R$ 749.404.489,00
Agricultura Irrigada MI, Mapa -
Desenvolvimento Produtivo
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e
Comrcio Exterior (MDIC)
Integrao Sul-Americana Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) -
Micro e Pequenas Empresas MDIC -
Polticas para as Mulheres: enfrentamento
violncia e autonomia
Secretaria de Polticas para as Mulheres (SPM) -
Trabalho, Emprego e Renda MTE -
Total R$ 2.264.238.334,00
Fonte: CNES (2012).
O quanto esses recursos estaro a servio da economia solidria e da, a
servio da incluso mercantil de seus empreendimentos ou de um desenvolvi-
mento de carter alternativo , depender de como nos prximos anos entre
inmeros outros aspectos sociopolticos e econmicos ela ser vista e afrmada
pelas suas redes, pelos movimentos e pela prpria Senaes.
4 TEMA DESTAQUE INDUSTRIALIZAO E CONCENTRAO REGIONAL DO
EMPREGO NA LTIMA DCADA
4.1 Perspectiva histrica e terica
O processo de industrializao esteve na origem de boa parte das desigualdades re-
gionais e sociais que conformaram a diferenciao entre regies modernas e tra-
dicionais, desenvolvidas e atrasadas. Ao mesmo tempo em que o advento da
grande indstria implicou a concentrao dos meios de produo e dos trabalha-
dores em unidades cada vez maiores, a entrada de relaes capitalistas no campo
de modo geral acelerou processos de concentrao da propriedade fundiria e
xodo rural. Os desequilbrios regionais que se constituram nesse momento,
em grande medida, refetem uma submisso do territrio lgica do grande capital
industrial e fnanceiro, refetindo-se em diviso de trabalho hierarquizada a partir de
centros hegemnicos que concentraram as atividades de comando, a populao e os
principais mercados de bens e servios e apresentam os mercados de trabalho mais
diversifcados; por oposio, constituem-se reas perifricas em que as economias de
aglomerao so menores e cuja dinmica subordinada ao centro hegemnico, mas
que tambm podem abrigar as formas de produo no capitalista remanescentes.
25

Por sua vez, os grandes centros industriais tambm se tornam o espao da emergncia
de uma identidade operria, o que favorece a sua organizao poltica e impe pro-
gressivamente limites ao avano da acumulao de capital.
No Brasil, o processo de industrializao materializou-se em uma enorme
concentrao da produo e do emprego industrial nas reas metropolitanas do
Sudeste e do Sul especialmente em So Paulo, que em 1970 detinha 58% do
produto e 50% dos empregos de toda a indstria brasileira. Longe de constituir
uma simples oposio ou dualidade, esta concentrao ajudou a constituir um mo-
delo de desenvolvimento no qual, conforme a caracterizao de Oliveira (1972),
o moderno se articula e se nutre do arcaico. Um exemplo disto foi o enorme fuxo
migratrio das reas rurais para as reas urbanas, e do Nordeste para o Sudeste, que
criou um excedente estrutural de mo de obra nas grandes cidades que tanto serviu
para fornecer assalariados para a indstria em expanso quanto gerou um setor
largamente informal de comrcio e servios urbanos, o qual, ao mesmo tempo
em que permitia uma insero econmica dos migrantes ainda que precria ,
tambm se reproduziu pelo rebaixamento da remunerao e das condies gerais
de trabalho. A urbanizao acelerada que acompanhou este processo esteve dire-
tamente relacionada ampliao da desigualdade de renda, tanto entre diferentes
regies do pas como nas reas metropolitanas, materializando-se na favelizao
de grande parte delas. Por seu turno, nestas grandes concentraes industriais sur-
gem os movimentos de trabalhadores, cujas greves a partir de 1978 se confrontam
crescentemente com as grandes empresas e a ditadura militar.
As mudanas globais experimentadas pelo sistema capitalista a partir da dcada
de 1980 modifcaram em parte esse cenrio. De um lado, a crise implicou desemprego
macio em muitas reas industriais ao redor do mundo, levando ao empobrecimento
de algumas cidades e ao enfraquecimento dos movimentos de trabalhadores. De outro
lado, a reestruturao produtiva, com nfase em uma produo mais enxuta e fexvel,
associada revoluo nas tecnologias de transporte, informao e comunicao, levou
ao deslocamento de vrias indstrias dos centros urbanos j consolidados onde o preo
da terra e os salrios eram mais altos em direo a reas com menores custos de pro-
duo. Progressivamente, tornou-se vivel estabelecer longas redes de subcontratao,
25. A respeito ver Kon (1998, p. 29-38).
nas quais as grandes empresas multinacionais executam diretamente apenas as atividades
de maior valor agregado geralmente ligadas concepo do produto e ao comando
da cadeia. As empresas se voltam cada vez mais para uma produo global, em que as
diferenas locacionais so utilizadas a favor para garantir a fexibilidade das estratgias
gerenciais. Isto modifca tanto a hierarquia entre centros urbanos, quanto os fatores
locacionais considerados pelas empresas para a instalao de unidades industriais
tipicamente, unidades menores, situadas em greenfelds (reas com pouca concentrao
industrial prvia), com fcil acesso a meios de transporte e comunicao que permitam
fcil contato com outros elos da cadeia de valor.
No caso brasileiro, observou-se a partir do perodo 1985-1995 uma pe-
quena reduo na desigualdade regional, em paralelo com a diminuio da par-
ticipao da indstria no PIB (Kon, 2002).
26
Estudos tambm identifcaram
possveis refexos deste processo no emprego, na medida em que diminuam os
empregos industriais e tambm o emprego com carteira assinada nas regies
metropolitanas.
27
Nesse perodo, a desconcentrao da produo e do emprego
expressou em parte a precarizao do trabalho no seu ncleo mais tradicional
em paralelo instalao de novas fbricas fora destes ncleos, por vezes com
patamares salariais e garantias contratuais mais frgeis.
28
Em parte, estes deslo-
camentos foram facilitados pela prpria competio entre governos locais, que
ofereciam facilidades tributrias guerra fscal e disponibilizao de terrenos
para que novas empresas se instalassem. Por sua vez, o crescimento dos nveis
de ocupao, formalizao do emprego e rendimentos do trabalho na ltima
dcada no setor industrial pode ter contribudo para a reduo da desigualdade
inter-regional no que se refere diversifcao dos mercados de trabalho de reas
antes relativamente pouco industrializadas.
Todo esse processo ocorrido no fm do sculo XX impactou sensivelmente a
organizao industrial e a dinmica de emprego neste setor. No entanto, ao longo
da dcada de 2000, algumas transformaes na economia brasileira, advindas de
fenmenos internos e externos, acarretaram uma nova mudana no mercado de
trabalho brasileiro. Os nveis de desemprego caram abruptamente, bem como
se elevou a formalizao dos empregos no pas. O emprego na indstria tambm
se benefciou deste novo cenrio. Resta ento saber como esta nova dinmica se
confgurou nas diferentes regies brasileiras, assunto tratado no tpico seguinte.
26. Para uma crtica do signicado dessa reduo, em grande medida resultado da reduo dos preos relativos dos
bens industriais, ver Squeff (2012). Este artigo tambm mostra descompasso entre indicadores de valor adicionado e
emprego na indstria.
27. Por exemplo, Ramos (2007) aponta, no perodo 1995-1999, o esvaziamento das regies metropolitanas de So
Paulo e Rio de Janeiro como principal fator para a mudana na distribuio geogrca do emprego formal.
28. Um exemplo conhecido a migrao de indstrias de confeco vindas do Sul e Sudeste para o Nordeste, que
recorreram fortemente terceirizao de atividades como estratgia de reduo de custos salariais, conforme descrito
por Lima (2009).
4.2 Distribuio regional do emprego assalariado formal total e industrial
(2000-2010): tendncias de desconcentrao?
Pelos dados de emprego formal no Brasil, a primeira dcada dos anos 2000 apre-
sentou um crescimento considervel, revertendo uma tendncia de desarticulao
do mercado de trabalho assalariado no pas na dcada anterior. De acordo com
a Rais/MTE, o Brasil saltou de 22,3 milhes para 36,2 milhes de postos de tra-
balho formais entre 2000 e 2010, resultando em um crescimento de 62,3% no
perodo. Em termos de participao macrorregional no estoque de empregos nes-
se perodo, a regio Sudeste permanece detentora da maior porcentagem. Mesmo
tendo havido uma pequena queda relativa de sua participao nesse perodo, os
estados do Sudeste seguem responsveis por mais de 50% do estoque de empre-
gos formais no Brasil.
Quanto ao rendimento mdio mensal dos empregos formais, houve um
crescimento em termos reais de 10,8% de R$ 1.512 para R$ 1.675 entre
2000 e 2010. Todas as macrorregies apresentaram crescimento desta vari-
vel. Percebe-se, pelo grfco 2, que a regio Centro-Oeste foi a que registrou
o maior crescimento do rendimento mdio mensal nesse perodo, uma alta
muito infuenciada pelo aumento do salrio mdio do funcionalismo pblico
em Braslia durante essa dcada. A regio Nordeste tambm apresentou um
crescimento signifcativo da renda mdia do trabalho nesse perodo, e, em-
bora permanea com o menor valor entre as demais macrorregies brasileiras,
aproximou-se signifcativamente delas.
GRFICO 1
Participao no emprego total por macrorregio (2000-2010)
(Em %)
4,2
5,6
17,1
18,5
53,2
50,7
17,5
17,0
8,1 8,2
2000 2010
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
Fonte: banco de dados da Relao Anual de Informaes Sociais (Rais/MTE) 2000 e 2010.
GRFICO 2
Valor da renda mdia do trabalho por macrorregio (2000-2010)
(Em R$)
1.391
1.084
1.688
1.370
1.677
1.512
1.558
1.310
1.794
1.538
2.124
1.675
0
500
1.000
1.500
2.000
2.500
2000 2010
Obs.: Valores corrrigidos pelo IPCA mdio de 2011.
Em termos de emprego na indstria,
29
o crescimento total no perodo tam-
bm foi substancial, com uma elevao de 4,3 milhes para 6,7 milhes de empre-
gos formais. Porm, a variao foi um pouco inferior ao crescimento do volume
total de empregos 55,8% contra 62,3% , o que acarretou uma pequena queda
da participao relativa do emprego industrial no Brasil, que era de 19,3% em
2000 e passou a ser 18,5% em 2010. Ainda assim os nmeros so bem positivos,
principalmente se comparados com o decnio anterior, que registrou uma queda
no estoque de emprego industrial no pas em torno de 10% (Cruz e Santos, 2009).
Ao se analisar essa evoluo por macrorregio, percebe-se que a concentrao
registrada anteriormente no apenas permanece mas tambm maior quando se
comparam todos os empregos formais da economia brasileira. As regies Sudeste e
Sul responderam em 2000 por 81,1% dos empregos na indstria, com uma peque-
na queda relativa em 2010 para 78,1%. Esta queda se refere basicamente regio
Sudeste, que, mesmo diminuindo 3 pontos percentuais (p.p) no perodo, permanece
com mais da metade do estoque de empregos industriais no pas. Somente So Paulo
responde por mais de um tero dos empregos industriais em todo o pas.
Em termos de rendimento mdio na indstria, todas as macrorregies brasilei-
ras tiveram crescimento real no perodo, assim como observado anteriormente para o
agregado da economia. No pas, o crescimento foi de 14,3%, maior que no agregado da
economia, passando de R$ 1.613 em 2000 para R$ 1.843 em 2010. A regio Sudeste
seguiu apresentando a maior mdia, e a nica regio cujo valor mdio de rendimento
29. Considerou-se como emprego na indstria a soma dos vnculos empregatcios das empresas nos setores de indstria
de transformao, extrao mineral e servios industriais de utilidade pblica, como gua, energia, gs etc.
mensal por posto de trabalho formal na indstria supera a mdia nacional, ou seja, a
regio Sudeste responsvel por elevar a mdia nacional deste indicador, justamente
por representar, sozinha, um estoque de postos de trabalho superior soma de todas as
demais regies. O destaque novamente fcou para a regio Centro-Oeste, que obteve o
maior crescimento da remunerao mdia tambm para o setor industrial. O Nordeste
permaneceu como a regio com o menor rendimento mdio.
GRFICO 3
Participao no emprego industrial por macrorregio (2000-2010)
(Em %)
3,0
3,5
12,0
13,3
56,4
53,1
24,7
25,0
3,9
5,1
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
2000 2010
GRFICO 4
Valor da renda mdia do trabalho na indstria por macrorregio (2000-2010)
(Em R$)
0
500
1.000
1.500
2.000
2.500
2000 2010
1.299
1.120
1.949
1.286
1.122
1.613
1.705
1.323
2.215
1.513
1.401
1.843
Ao se verifcar o comportamento do emprego industrial por UF (estados e
Distrito Federal), percebe-se que o estoque destes postos de trabalho est forte-
mente concentrado em poucos estados. Pelos dados da tabela 7, a soma dos cinco
estados com maior estoque de empregos formais na indstria supera os 70% do to-
tal do pas, embora tenha havido uma pequena diminuio deste valor entre 2000
e 2010, de 73,03% para 70,68%. Alm disso, doze estados permaneceram na mes-
ma posio no ranking dos estados com maior volume de empregos industriais.
Dois estados subiram duas posies Distrito Federal e Mato Grosso , e trs
caram duas posies Pernambuco, Paraba e Piau. bom ressaltar que todos os
estados tiveram aumento no estoque de empregos industriais na comparao dos
dois anos, sendo que sete deles mais que dobraram seu total Acre, Amazonas,
Bahia, Gois, Mato Grosso do Sul, Roraima e Tocantins. Os estados com o menor
porcentagem de crescimento foram Piau e Rio Grande do Sul, com 38% cada.
TABELA 7
Participao e posio das Unidades da Federao (UFs) quanto ao estoque de
empregos industriais (2000 e 2010)
2000 2010
Posio UF Total Participao relativa (%) Posio UF Total Participao relativa (%)
1 SP 1.625.620 37,75 1 SP 2.345.277 34,95
2 MG 456.450 10,6 2 MG 716.877 10,68
3 RS 434.773 10,1 3 RS 601.177 8,96
4 SC 323.660 7,52 4 PR 547.565 8,16
5 PR 304.156 7,06 5 SC 531.640 7,92
6 RJ 278.009 6,46 6 RJ 394.263 5,88
7 CE 122.535 2,85 7 CE 211.776 3,16
8 PE 107.173 2,49 8 BA 199.636 2,98
9 BA 98.031 2,28 9 GO 171.490 2,56
10 GO 83.219 1,93 10 PE 170.701 2,54
11 ES 69.512 1,61 11 ES 105.452 1,57
12 PA 54.226 1,26 12 AM 97.237 1,45
13 AM 46.260 1,07 13 PA 85.521 1,27
14 AL 45.320 1,05 14 MT 76.753 1,14
15 PB 41.510 0,96 15 AL 73.151 1,09
16 MT 40.999 0,95 16 RN 70.112 1,04
17 RN 39.893 0,93 17 PB 66.984 1,00
18 MS 27.186 0,63 18 MS 64.103 0,96
19 MA 20.965 0,49 19 SE 39.082 0,58
(Continua)
2000 2010
Posio UF Total Participao relativa (%) Posio UF Total Participao relativa (%)
20 SE 20.964 0,49 20 MA 32.251 0,48
21 PI 18.534 0,43 21 DF 28.865 0,43
22 RO 17.774 0,41 22 RO 27.018 0,4
23 DF 17.490 0,41 23 PI 25.683 0,38
24 TO 5.620 0,13 24 TO 14.264 0,21
25 AC 2.820 0,07 25 AC 6.004 0,09
26 AP 2.152 0,05 26 AP 3.779 0,06
27 RR 1.138 0,03 27 RR 3.191 0,05
Brasil 4.305.989 100,00 Brasil 6.709.850 100,00
Os dados estaduais sobre salrios mdios na indstria brasileira so apresen-
tados na tabela 8. Nela pode-se ver que houve maior variao em torno dos estados
para os dois anos de referncia. Mesmo assim, apenas cinco estados em 2000 e
seis em 2010 apresentaram um salrio mdio superior ao salrio mdio nacional.
De todas as UFs, apenas o Distrito Federal, que em 2000 possua o maior salrio
mdio na indstria, apresentou queda em termos reais em 2010, de 1,48%. Todos
os demais estados apresentaram crescimento neste indicador. O destaque fcou
por conta do Rio de Janeiro, com um crescimento de 58,7% no perodo, o que
o fez passar da 3
a
posio no ranking de 2000 para a primeira posio em 2010,
com o maior salrio mdio na indstria brasileira, 63% superior mdia nacional.
Na outra ponta, o Cear teve um destaque negativo, pois embora tenha tido cres-
cimento do valor mdio dos salrios na indstria, nos dois anos de referncia no
alcanou sequer a metade da mdia nacional, fcando em ltimo lugar em ambos.
TABELA 8
Posio das UFs quanto renda mdia do trabalho na indstria (2000 e 2010)
2000 2010
Posio UF Total Mdia nacional (%) Posio UF Total Mdia nacional (%)
1 DF 2.217 137 1 RJ 3.008 163
2 SP 2.148 133 2 SP 2.300 125
3 RJ 1.896 118 3 DF 2.176 118
4 AM 1.726 107 4 RR 2.040 111
5 BA 1.667 103 5 AM 1.931 105
6 ES 1.472 91 6 SE 1.878 102
7 SE 1.394 86 7 BA 1.807 98
(Continuao)
(Continua)
2000 2010
Posio UF Total Mdia nacional (%) Posio UF Total Mdia nacional (%)
8 PR 1.387 86 8 AP 1.762 96
9 AP 1.383 86 9 ES 1.720 93
10 MG 1.341 83 10 PA 1.693 92
11 RR 1.339 83 11 MG 1.571 85
12 MA 1.296 80 12 RS 1.564 85
13 RS 1.287 80 13 PR 1.520 83
14 SC 1.188 74 14 SC 1.448 79
15 PE 1.178 73 15 MA 1.389 75
16 PA 1.139 71 16 GO 1.375 75
17 MS 1.026 64 17 PI 1.374 75
18 PI 1.025 64 18 RN 1.348 73
19 GO 1.023 63 19 PE 1.312 71
20 RN 993 62 20 MS 1.311 71
21 AC 928 58 21 RO 1.263 69
22 MT 920 57 22 MT 1.245 68
23 TO 896 56 23 TO 1.209 66
24 AL 888 55 24 AL 1.157 63
25 PB 867 54 25 AC 1.151 62
26 RO 850 53 26 PB 1.031 56
27 CE 783 49 27 CE 901 49
Brasil 1.613 100 Brasil 1.843 100
Para melhor verifcar o comportamento do emprego industrial no territrio
brasileiro, analisou-se tambm sua dinmica por microrregio. Diagnosticou-se
com base nos dados que, embora haja uma grande disparidade entre elas em
termos de estoque de emprego industrial, esta bem menor quando se considera
a distribuio do total de empregos formais da economia. Em 2010, o desvio
padro do estoque de empregos formais na indstria nas 558 microrregies apre-
sentou valor referente a 15% do desvio padro para o total de empregos formais.
O valor mdio e a mediana dos empregos industriais nas microrregies cresceram
56% e 82%, respectivamente. Este um primeiro indicador de que, embora
represente uma proporo menor do emprego formal, o emprego industrial ao
longo da dcada tornou-se menos concentrado espacialmente. Quanto ao rendi-
mento mdio mensal por posto de trabalho formal nas microrregies, o que se v
que houve um crescimento superior no setor industrial com relao economia,
incluindo o setor pblico. No entanto, os empregos na indstria apresentam valor
(Continuao)
de mediana menor e desvio padro maior que no agregado do mercado de tra-
balho formal, denotando maior desigualdade de rendimentos no setor industrial
entre as microrregies que na mdia geral da economia. A tabela 9 a seguir mostra
estas informaes de 2000 e 2010.
TABELA 9
Indicadores estatsticos referentes ao estoque e renda mdia do trabalho total e
da indstria (2000 e 2010)
2000 2010
Total (A) Indstria (B) B/A Total (A) Indstria (B) B/A
Estoque 22.314.251 4.305.989 19,3 36.243.966 6.709.850 18,5
Mdia 39.990 7.717 19,3 64.953 12.025 18,5
Mediana 8.657 1.652 19,1 17.750 3.016 17,0
Desvio padro 177.509 30.552 17,2 257.254 38.684 15,0
Renda mdia/ms 1.512 1.613 106,7 1.675 1.843 110,0
Mediana 844 814 96,4 1.115 1.098 98,5
Desvio padro 348 510 146,5 344 721 209,4
Em termos de desigualdade de emprego e renda do trabalho na indstria en-
tre as microrregies, os dados plotados na tabela 10 corroboram o que j foi mos-
trado at aqui, isto , o total de empregos no Brasil permanece muito concentrado
espacialmente, mas esta concentrao sofreu uma queda nos ltimos dez anos.
Calculou-se o ndice de Gini para alguns indicadores de trabalho e rendimento
nos dois anos de referncia, com e sem ponderao pela populao. Este ndice
um indicador de desigualdade que varia de 0 (distribuio uniforme) a 1 (concen-
trao total da quantidade observada em apenas um caso). Assim, os indicadores
sem ponderao informam sobre a disperso puramente geogrfca do emprego
ao longo das microrregies. O ndice seria zero se todas tivessem o mesmo n-
mero absoluto de empregos formais ou industriais , a mesma massa salarial ou
o mesmo salrio mdio em valores absolutos; quanto mais prximo de 1, mais
concentradas so estas variveis, atingindo-se o valor mximo na situao hipot-
tica de que apenas uma microrregio concentrasse todos os empregos ou todos os
salrios. Porm, os indicadores sem ponderao consideram igualmente todas as
microrregies: uma rea com grande populao, como a Grande So Paulo, vale
tanto quanto reas muito escassamente povoadas. Neste sentido, seria possvel
que houvesse concentrao de empregos e salrios em algumas microrregies,
mas que esta fosse decorrente exclusivamente do tamanho das diferentes popu-
laes. Para afastar esta hiptese, optou-se por calcular os mesmos indicadores
ponderados pela populao. Para estes indicadores, o ndice de Gini seria zero
se todas as microrregies tivessem a mesma razo entre empregos e populao,
ou entre massa salarial per capita embora na mesma situao o ndice apurado
sem ponderao fosse maior que zero. ndices ponderados prximos de 1 indi-
cam que algumas microrregies tm razes de emprego/populao, massa salarial/
populao e salrio mdio/populao bem mais altas que as demais. ndices altos
para estes trs indicadores ponderados na indstria sugerem a sua concentrao em
algumas reas com uma proporo maior de empregos industriais , bem como
a concentrao desproporcional da massa de salrios nas indstrias, basicamente
por pagarem salrios mdios mais elevados do que nas reas com menor proporo
de empregos industriais.
De acordo com os resultados, todos os indicadores selecionados apresentaram
queda na desigualdade no perodo. A desigualdade medida pelo Gini do total de
empregos na economia e na indstria apresentou valores prximos nos dois anos, e
ambos tiveram uma queda da desigualdade em torno de 4% no perodo. No entanto,
a despeito desta queda, os valores do Gini seguem bastante elevados, acima de 0,75, o
que denota um alto grau de desigualdade para estes indicadores entre as microrregies
brasileiras. Quando se considera a massa total de salrios a situao ainda pior, com
valores acima de 0,83 tanto no caso da massa de salrios gerada em todos os setores,
quanto especifcamente para a indstria indicando que parte da desigualdade deri-
va de diferenas nos patamares salariais das microrregies. Estas diferenas parecem
estar diminuindo o Gini para o salrio mdio geral na economia das microrregies
apresentou uma queda de 30% no perodo de 0,218 para 0,151 , j o Gini do
salrio mdio na indstria apresentou uma queda mais modesta 2,4% , fechando
2010 com 0,267. Ao se ponderarem os valores dos indicadores pela populao total
em cada microrregio, os resultados no se alteram substancialmente, apresentando
uma pequena queda no Gini para cada um dos indicadores, com exceo do salrio
mdio geral, que fcou um pouco acima em relao ao seu valor sem a ponderao.
TABELA 10
ndices de Gini referentes ao estoque e renda mdia do trabalho total e da indstria
(2000 e 2010)
ndice de Gini sem ponderao
Indicadores 2000 2010 Variao (%)
Total de empregos na economia 0,787 0,754 -4,2
Total de empregos na indstria 0,794 0,766 -3,5
Massa de salrios na economia 0,874 0,831 -4,9
Massa de salrios na indstria 0,866 0,834 -3,7
Salrio mdio geral 0,218 0,151 -30,7
Salrio mdio na indstria 0,273 0,267 -2,4
(Continua)
ndice de Gini ponderado pela populao
Indicadores 2000 2010 Variao (%)
Total de empregos na economia 0,768 0,752 -2,0
Total de empregos na indstria 0,772 0,739 -4,2
Massa de salrios na economia 0,803 0,784 -2,5
Massa de salrios na indstria 0,812 0,787 -3,1
Salrio mdio geral 0,255 0,197 -22,7
Salrio mdio na indstria 0,271 0,262 -3,5
Para uma anlise mais detalhada da dinmica do emprego industrial entre os
dois anos de referncia desta pesquisa, defniu-se uma categorizao simples que
permite ver, com base nos valores de 2010, a posio relativa de cada microrre-
gio em termos de estoque de emprego industrial no Brasil, e a variao relativa
do emprego industrial destas microrregies entre 2000 e 2010. Assim, as 558
microrregies foram classifcadas da seguinte forma:
1) Microrregies deprimidas: possuem total de empregos na indstria in-
ferior mediana e tiveram variao inferior variao mdia nacional.
2) Microrregies ascendentes: possuem total de empregos na indstria in-
ferior mediana e tiveram variao superior variao mdia nacional.
3) Microrregies estagnadas: possuem total de empregos na indstria su-
perior mediana e tiveram variao inferior variao mdia nacional.
4) Microrregies de referncia: possuem total de empregos na indstria su-
perior mediana e tiveram variao superior variao mdia nacional.
Com base nessa caracterizao, metade das microrregies brasileiras estaria
classifcada como 1 e 2, a outra metade seria 3 e 4. O que se pretende com esta
classifcao verifcar como esta proporo se distribui entre as macrorregies
brasileiras, para entender no apenas as diferenas em termos de quantidade de
empregos mas tambm o dinamismo da indstria para a criao de empregos em
cada uma delas.
A tabela 11 mostra o total de microrregies brasileiras classifcadas em
cada uma das categorias listadas anteriormente por macrorregio. O que se
observa uma ntida diferena entre as regies, com o Sudeste e o Sul concen-
trando o maior nmero de microrregies caracterizadas como de referncia.
O Nordeste concentra quase a metade das microrregies deprimidas, aquelas
(Continuao)
que no apenas possuem um estoque de empregos na indstria pequeno em re-
lao s demais como ainda apresentam crescimento abaixo da mdia nacional
no perodo de referncia.
TABELA 11
Classicao das microrregies de acordo com o estoque e o crescimento do emprego
industrial, por macrorregio (2000 e 2010)
Deprimidas Ascendentes Estagnadas Referncia Total
Norte 18 30 4 12 64
Nordeste 51 86 14 37 188
Centro-Oeste 9 17 2 24 52
Sudeste 27 20 48 65 160
Sul 10 11 30 43 94
Brasil 115 164 98 181 558
Por sua vez, o Nordeste tambm possui um grande nmero de micror-
regies ascendentes, ou seja, que vm criando empregos na indstria a uma
mdia superior mdia nacional. Esta informao pode ser visualizada no
grfco 5, que apresenta as porcentagens de microrregies em cada uma das
quatro classifcaes propostas para cada regio brasileira e para o Brasil.
No grfco 5, nota-se claramente que as regies Nordeste, Norte e Centro-Oeste
possuem uma porcentagem de microrregies ascendentes superior mdia na-
cional, que de 29,4%, enquanto as regies Sul e Sudeste possuem as mais
altas porcentagens entre as microrregies estagnadas. Estes dados reforam mais
uma vez a diminuio, ainda que tmida, da concentrao industrial no Brasil.
Cabe destacar que a regio Centro-Oeste, alm de ser a nica que apresentou a
proporo 50/50 da mdia nacional entre as microrregies 1 e 2 (deprimidas +
ascendentes) e 3 e 4 (estagnadas + de referncia), foi tambm a que apresentou
maior porcentagem entre as microrregies tidas como de referncia, 46,2% o
que sugere ser esta a principal rea de expanso de novas indstrias durante a
ltima dcada.
GRFICO 5
Participao das microrregies de acordo com o estoque e o crescimento do emprego
industrial, participao por macrorregio (2000 e 2010)
(Em %)
0
28,1 27,1
17,3 16,9
10,6
20,6
46,9
45,7
32,7
12,5
11,7
29,4
6,3
7,4
3,8
30,0
31,9
17,6
18,8 19,7
46,2
40,6
45,7
32,4
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Deprimidas Ascendentes Estagnadas Referncia
Pode-se concluir a partir da anlise das informaes deste texto que o signi-
fcativo crescimento do emprego no Brasil nos ltimos dez anos, em particular do
emprego formal, gerado no setor industrial, teve como caracterstica uma descon-
centrao regional de sua incidncia. Esta afrmao corroborada pelos vrios
indicadores discutidos neste texto, como a elevao relativa do emprego industrial
nos trs nveis adotados de ordenamento territorial do pas macrorregional,
estadual e microrregional , a elevao dos salrios mdios e da massa de salrios na
economia, a queda do ndice de Gini tanto para os empregos quanto para o ren-
dimento na indstria, e a composio das microrregies, em cada uma das cinco
macrorregies, de acordo com a dinmica de crescimento do emprego industrial.
Embora se deva ressaltar que essa queda da desigualdade ainda tmida
ao se confrontar com o cenrio de enormes desigualdades que caracteriza a
economia regional brasileira, estas informaes no deixam de ser importantes.
Elas mostram que houve, nos ltimos anos, uma retrao da tendncia histrica
de concentrao da atividade industrial no chamado eixo centro-sul do pas, o que
representa um passo relevante na estratgia geral de diminuio das desigualdades
regionais com a gerao de melhores oportunidades de emprego e renda mais
bem distribudas no territrio nacional.
Esse fato implica tambm a necessidade de ajustes constantes do acompa-
nhamento do Estado, tanto para potencializar esse processo em curso quanto para
garantir os direitos constitucionais que esses trabalhadores possuem. Um exemplo
prtico refere-se ao sistema pblico de emprego e s vrias polticas que o compem,
que devem procurar responder de maneira rpida e efciente a estas alteraes na
dinmica da economia brasileira, cujos efeitos se refetem diretamente na estrutura
do mercado de trabalho. importante que as polticas de desenvolvimento regional
considerem a prpria garantia de boas prticas de trabalho como um instrumento e
um indicador da reduo de desigualdade.
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CAPTULO 7
DESENVOLVIMENTO RURAL
1 APRESENTAO
A questo agrria brasileira, apesar de seus impasses e problemas, continua
negligenciada na agenda governamental. No perodo 2011-2012, ela foi agravada
pela seca no Semirido e pela inefcincia das aes que poderiam mitigar seus
efeitos mais perversos. Alm disso, a defnio de novas regras no mbito do
Cdigo Florestal ter consequncias para o cumprimento do mandato consti-
tucional relativo funo social da terra, difcultando ainda mais a obteno de
terras para o Programa de Reforma Agrria.
A desacelerao da reforma agrria, que vinha ocorrendo desde 2008, agra-
vou-se no ltimo ano. Esta edio do peridico Polticas sociais: acompanhamento e
anlise mostra o desempenho recente do programa, ressalta algumas de suas carac-
tersticas e os embates que trava em diferentes frentes, desde a obteno de terras
at as questes derivadas do frgil equacionamento ambiental dos assentamentos.
O tratamento que vem sendo dispensado agricultura familiar, analisado
pela tica do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
(PRONAF), aponta disfunes, revelando a concentrao da aplicao de recursos
nas reas e nos setores mais capitalizados: a regio Sul absorveu 51% do total de
recursos, distribudos em crdito de custeio e de investimento; e o Nordeste recebeu
apenas 13% dos recursos aplicados em 2011.
Tambm mereceu destaque especial uma apresentao do Programa de
Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais (PRONAT), contextualizando
e analisando a implementao da perspectiva territorial, iniciativa inovadora do
ponto de vista do planejamento, mas que enfrenta difculdades operacionais para
articular e coordenar as aes identifcadas como necessrias em cada um dos
territrios j identifcados.
Finalmente, o Tema em destaque trata da conformao do territrio rural
a partir da anlise dos embates e das disputas pelo domnio territorial e de seus
recursos naturais (forestais, minerais etc.) sob a lgica de acumulao do capital.
Ou seja, apresenta o rural visto a partir da territorializao dos confitos agrrios.
2 FATOS RELEVANTES
2.1 A seca no Semirido
A pior seca dos ltimos trinta anos castigou de forma severa os habitantes de
diversos municpios brasileiros ao longo de 2012, e a previso que a estiagem
se estenda at meados de 2013. Segundo a Secretaria Nacional de Defesa Civil
(SNDC),
1
entre janeiro e agosto de 2012, 1.967 cidades decretaram situao de
emergncia devido ao problema da estiagem. As situaes mais crticas ocorreram
na regio semirida do pas, onde residem 22,6 milhes de brasileiros, o equiva-
lente a 11,8% da populao total do pas.
2
O espao geogrfco do Semirido estende-se por oito estados da regio
Nordeste (Alagoas, Bahia, Cear, Paraba, Pernambuco, Piau, Rio Grande do
Norte e Sergipe), alm do norte de Minas Gerais, totalizando uma extenso
territorial de 980,1 mil km
2
(11,5% do territrio brasileiro). Compreende 1.135
municpios, dos quais 93,4% so considerados municpios de pequeno porte
(com populao inferior a 50 mil habitantes).
Fortemente marcado pela paisagem da caatinga, esse espao natural tam-
bm historicamente relacionado fome e pobreza. Mais da metade de sua po-
pulao (59%) considerada pobre
3
e vive em srias condies de vulnerabilidade
socioeconmica, com padres de sade, nutrio, educao, trabalho e condies
habitacionais bastante precrios. O ndice de Desenvolvimento Humano (IDH)
da regio refete parte desta realidade:
4
cerca de 82% dos municpios do Semi-
rido so de baixo IDH, e nenhum considerado de alto IDH (Silva, 2006, p.
19). As peridicas secas que ocorrem na regio, portanto, ampliam ainda mais o
drama econmico e social vivenciado por esta populao: conduzem a um desem-
prego macio dos que no tm acesso terra, criam descontinuidades foradas
na produo rural, colocam em risco as vidas dos agricultores familiares e de
seus rebanhos, suas reservas de alimentos e sementes, conduzindo-os condio
potencial de retirantes.
exatamente nessa regio que se encontra a base da pirmide da agricultura fa-
miliar brasileira. De acordo com Ipea (2013, p. 22), 60,4% dos agricultores fami-
liares de baixa renda e dos agricultores assentados em projetos de reforma agrria
1. Para mais informaes, ver: <http://www.integracao.gov.br/reconhecimentos-em-2012>. Acesso em: 26 set. 2012.
2. A delimitao mais atual do espao brasileiro denominado Semirido encontra-se na Portaria n
o
89, de maro de 2005,
do Ministrio da Integrao Nacional (MI). A fonte das informaes estatsticas apresentadas nesta seo, quando no
forem devidamente referenciadas, o Censo Demogrco de 2010, do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE).
Elas esto compiladas em Medeiros et al. (2012).
3. Foram considerados pobres aqueles com renda domiciliar per capita de at meio salrio mnimo.
4. O ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) um indicador sinttico desenvolvido pelo Programa das Naes Unidas para
o Desenvolvimento (PNUD) que considera trs dimenses bsicas do desenvolvimento humano: renda, educao e sade.
325 Desenvolvimento Rural
vivem na regio Nordeste, especialmente no Semirido.
5
AbSber (1999, p.24-25)
tambm enfatiza que no Semirido vive a mais importante massa de camponeses
residentes do Brasil, e destaca que mais do que qualquer outro contingente demo-
grfco do nosso interior, esta populao forma um povo e uma cultura (...) em um
ambiente fsico e humano que no reservou lugar para os fracos e acomodados.
As disputas polticas que se travam nesse territrio sempre naturalizaram a
ideia do Semirido brasileiro como um espao de excluso, no qual fome e pobreza
so resultados naturais de um meio ambiente bastante hostil. Sem dvida, o regime
irregular de chuvas que, no raro, submete a populao a anos seguidos de estiagem,
mas eventualmente produz tambm inundaes catastrfcas um problema essen-
cial dos grandes espaos sociais do serto. verdade tambm que, de forma geral,
os seus solos so pouco adequados para a atividade agrcola, tanto do ponto de
vista fsico quanto do geoqumico (solos parcialmente salinos ou carbonticos).
Isto no signifca, entretanto, que as precrias condies de vida de grande parte
dos habitantes que ali vivem decorrem de um fenmeno natural. O meio natural
constitui um elemento condicionante, mas os determinantes da pobreza presente nesta re-
gio so certamente outros, oriundos de fenmenos scio-histricos construdos pelo homem.
Ou seja, fome e pobreza so um produto humano, social, cultural e poltico.
Feitas essas consideraes iniciais, parece importante ressaltar dois pontos,
descritos a seguir.
1) Se o governo federal tem o combate misria como prioridade nacio-
nal, a questo do Semirido merece ateno privilegiada, pois se trata
de uma regio na qual a pobreza se apresenta em grande magnitude e
em extrema gravidade.
2) Se o governo federal pretende transformar estruturalmente as condies
de vida do sertanejo pobre, h que superar a histrica inefetividade das
polticas pblicas que so dirigidas a esta populao e priorizar aes
que atuem sobre a estrutura de relaes de poder que interage com
as difceis condies naturais do Semirido. Planos e polticas gover-
namentais nunca conseguiram reverter o agudo processo de excluso
social presente neste territrio justamente porque se resumiram, de um
lado, a medidas compensatrias de carter clientelista e paternalista e,
de outro, a grandes obras hdricas de alto custo e baixa contribuio
para garantir o acesso gua a toda a populao. Nunca se promoveram
mudanas efetivas nas relaes dominantes de produo do Semirido.
5. A fonte de informaes estatsticas do referido estudo foi o Censo Agropecurio de 2006, do IBGE. As denies de
agricultores familiares de baixa renda e agricultores assentados em projetos de reforma agrria seguiram as normas
operacionais do crdito rural vigentes no Plano Safra 2006-2007. A primeira denio contemplou agricultores que
obtiveram uma renda bruta anual familiar de at R$ 3 mil, sendo no mnimo 30% desta auferida por meio de atividades
desenvolvidas no interior do estabelecimento agropecurio. A segunda denio contemplou agricultores familiares
assentados pelo Programa Nacional de Reforma Agrria (PNRA), benecirios do Programa Nacional de Crdito Fundirio
(PNCF) e reassentados de reas afetadas pela construo de barragens.
Como ser visto adiante, o Semirido no somente um espao de solos
pobres e populao maltratada pelas foras de uma natureza perversa, como
apregoa a viso hegemnica. um territrio heterogneo, historicamente domi-
nado pela pecuria extensiva e por vastos algodoais, e marcado por confitos e
disputas em torno do acesso aos recursos naturais disponveis. No toa, foi palco
de lutas populares que so smbolos para o pas, como a Guerra de Canudos.
6

Diante dessa realidade, e considerando que a reproduo social dos sertane-
jos pobres que ali vivem est subordinada, em primeira instncia, quantidade,
qualidade e localizao dos recursos naturais disponveis (terra e gua, essencial-
mente), qualquer poltica que vise melhorar defnitivamente as condies de vida
desta populao deve intervir, prioritariamente, nos processos sociais que deter-
minam a forma como so apropriados tais recursos naturais neste territrio.
No que diz respeito terra, a primeira questo a se ressaltar que a estrutura
fundiria do Semirido continua sendo extremamente concentrada. O latifndio
tem razes profundas no serto, e as polticas pblicas levadas a cabo nunca rever-
teram este processo de concentrao. Ao contrrio, na maior parte das vezes, o agra-
varam. Dos estmulos da poltica agrcola baseada no crdito rural aos incentivos
fscais e s grandes obras do Departamento Nacional de Obras contra as Secas
(DNOCS) e da Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene),
a grande propriedade rural sempre foi privilegiada em detrimento da agricultura
familiar. O avano da fruticultura irrigada e dos grandes projetos de minerao
so os exemplos mais atuais deste processo.
As estatsticas do ltimo Censo Agropecurio, realizado em 2006, confr-
mam essa situao. Neste ano, os agricultores familiares de baixa renda da regio
Nordeste representavam 75,6% do nmero de estabelecimentos agropecurios,
porm no ocupavam nem 20% da rea total. A rea mdia destes estabelecimen-
tos era de apenas 9,6 ha, estando quase 70% deles em reas inferiores a 10 ha (Ipea,
2013). Considerando que o mdulo fscal da regio de 70 ha, e que estudo da
Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) chega a defender a neces-
sidade de 300 ha para uma famlia viver bem na depresso sertaneja
7
regio que
ocupa 38% do Semirido , parece desnecessrio apresentar qualquer outro indcio
do quo precrio o acesso terra por parte dos agricultores empobrecidos.
6. Uma excelente anlise sobre a luta de classes no serto nordestino est em Elegia para uma re(li)gio: Sudene,
Nordeste, planejamento e conito de classes, de Francisco de Oliveira. Segundo o autor, o Nordeste algodoeiro-pecurio
viveu, no sculo XX, um movimento pendular de violncia oriundo da ambiguidade estrutural na qual se desenvolveram
a pecuria extensiva e a economia algodoeira. Esta ambiguidade estrutural a coexistncia do latifndio e do minifndio
oferecia lgica peculiar economia da regio. Por um lado, as culturas de subsistncia viabilizavam um baixo custo
de reproduo da fora de trabalho. Por outro, a cesso de um pedao de terra aos trabalhadores mantinha-os
dependentes e submissos (Oliveira, 1981).
7. Essa delimitao supe uma explorao minimamente rentvel e no danosa ao meio ambiente. Para mais informa-
es, ver: Guimares Filho e Lopes (2002).
De todo modo, relevante ressaltar que a potencialidade produtiva no
Semirido brasileiro varia bastante de regio para regio. O Semirido compreende
um conjunto de diferentes microclimas, com lugares onde chove mais que em
outros e com regies de solos mais profundos e mais sedimentados, o que favorece
o acmulo de gua e evita a evaporao. Segundo Silva (2006, p. 19), o zonea-
mento realizado em 2003 pela Embrapa revelou que h, no Semirido, cerca de
16 milhes de hectares (16% do total) com bom potencial agrcola; 43 milhes
de hectares (44%) com potencial agrcola limitado, mas passveis de explorao
sob determinadas condies; e aproximadamente 35 milhes de hectares (36%)
com fortes restries ao uso agrcola. Considerando este cenrio menos estereoti-
pado sobre o potencial da regio, parece evidente que a severa situao de pobreza
da grande maioria da populao sertaneja no oriunda das condies naturais do
Semirido, mas da forma como os seus solos so apropriados. A agricultura familiar
no serto se desenvolve em propriedades minsculas e nos piores solos da regio. Esta
a questo central que explica a extrema pobreza no territrio.
No que diz respeito disponibilidade de gua na regio sertaneja, importa
revelar, inicialmente, que o Semirido brasileiro um dos mais chuvosos do mundo,
com uma pluviosidade mdia de 750 mm por ano. Uma vez que a captao de
gua das chuvas pode ser realizada por tecnologias simples, baratas e efcientes,
este , sem dvida, um dos caminhos para a democratizao do acesso gua
na regio. Segundo Malvezzi (2007, p. 10-12), entretanto, a infraestrutura de
armazenamento de gua de chuva atualmente instalada no Semirido capaz de
armazenar apenas 36 bilhes de metros cbicos, restando, portanto, cerca de 720
bilhes de metros cbicos desperdiados anualmente. Para ter uma ideia do
volume de gua no utilizado, o polmico e oneroso projeto de transposio do
rio So Francisco, segundo o autor, transferir para as bacias receptoras apenas
900 milhes de metros cbicos por ano. Ou seja, a gua de chuva desperdiada
no Semirido aproximadamente oitocentas vezes maior que aquela que a transpo-
sio transferir para o Nordeste setentrional (Malvezzi, 2007, p. 64).
Se a insufcincia da infraestrutura de armazenamento de gua da chuva
construda pelo poder pblico ao longo dos ltimos cem anos patente, o
relatrio do Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea)
ressalta, ainda, que a gua armazenada no Semirido atende prioritariamente a
demandas concentradas, como a das cidades, das indstrias e dos permetros irri-
gados. Ou seja, h graves problemas de distribuio e gesto desta gua que nunca
foram superados (Consea, 2008, p. 4).
Em verdade, os grandes investimentos em infraestrutura hdrica no Semi-
rido, que marcaram as polticas direcionadas regio ao longo do sculo XX, no
foram realizados com o objetivo de democratizar o acesso gua e efetivar este
direito humano bsico populao sertaneja. Milhares de audes, barragens e
poos foram construdos em propriedades privadas para sustentar os rebanhos de
grandes e mdias propriedades, sem qualquer garantia do uso pblico da gua.
Quanto aos grandes reservatrios administrados por rgos estatais, sua utilizao
pblica foi assegurada, mas nunca se construram adutoras para conduzir esta
gua at as populaes mais necessitadas, nem se articulou esta disponibilidade de
gua a outras polticas pblicas, agrcolas ou agrrias. As terras nas proximidades
dos audes se valorizaram e, consequentemente, foram apropriadas por mdios e
grandes proprietrios (Garjulli, 2003).
Segundo Francisco de Oliveira (Oliveira, 1981, p. 55), a implantao dessas
benfeitorias com recursos do Estado a expresso da fora e do poder poltico das
oligarquias da regio, que conseguiram, com as obras hdricas, aumentar o seu
poder econmico e manter sua base poltica de sustentao, por meio do controle
sobre a gua. Dito de outra forma, a m distribuio das guas no Semirido est
umbilicalmente associada grande concentrao fundiria. Trata-se de uma histri-
ca estrutura concentradora de terra, gua, riquezas e poder. A manuteno de uma
populao sertaneja pobre e totalmente dependente da ao estatal sempre fez
parte da lgica de funcionamento desta estrutura.
Frisa-se, portanto, novamente, que o problema central do acesso gua na
regio semirida do pas no advm das condies naturais deste espao geogrfco.
O mito da escassez de gua, na verdade, sempre contribuiu para camufar a essncia
do problema: a situao de insegurana hdrica vivida pela maior parte da populao
sertaneja oriunda da alta concentrao e da m distribuio das guas do Semiri-
do, que, por sua vez, tm suas razes na alta concentrao fundiria. Reconhecer este
ponto implica reconhecer, portanto, que a questo agrria deve retornar para o centro
da agenda de discusses das polticas pblicas de erradicao da pobreza.
Conforme j mencionado, as lutas e os confitos no Semirido so histri-
cos e acompanharam o movimento de ocupao deste territrio. Os primeiros
movimentos sociais com carter classista, entretanto, s surgiram por volta de
1950, com as ligas camponesas. De acordo com Oliveira (1981, p. 106), esta
massa agrria apareceu pela primeira vez na histria social e poltica do Nordeste
como agente poltico autnomo, que no poderia ser mais confundido com os
eleitores de cabresto.
Com o golpe militar de 1964, contudo, as ligas foram extintas e suas
lideranas, presas e exiladas. Desde ento, novos atores emergiram e se fortale-
ceram: sindicatos rurais, Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST),
Pastoral da Terra, Movimento dos Pequenos Agricultores (MPA), comunidades
quilombolas, indgenas e ribeirinhas, alm de centenas de organizaes no
governamentais (ONGs), originando a Articulao do Semirido (ASA).
Estes movimentos conquistam uma organicidade crescente, e parte de suas
propostas polticas baseadas em um novo olhar sobre o serto
8
tem sido
gradativamente inserida na agenda dos rgos governamentais.
O maior exemplo desse avano foi a instituio, no incio da dcada de
2000, do Programa Um Milho de Cisternas (P1MC). Inicialmente apoiado pela
Agncia Nacional de guas (ANA), este programa foi incorporado, em 2003, s
polticas do ento Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e Nutri-
cional (Mesa), atual Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome
(MDS). Desenvolvido e implementado pela sociedade civil (leia-se ASA), com
apoio de recursos federais, o objetivo do programa transformar a realidade social
das famlias benefciadas
9
por meio da construo de cisternas, tecnologia efciente
e barata de captao e armazenamento das guas da chuva.
Sem dvida, o P1MC representa um claro passo frente em relao aos pro-
gramas que o antecederam, e seu impacto na qualidade de vida dos benefcirios
imediato: reduz doenas veiculadas por guas contaminadas; diminui a morta-
lidade infantil; atenua o trabalho de mulheres e crianas, habitualmente sobre-
carregadas com a penosa tarefa de abastecer os lares; e, principalmente, estabelece
maior independncia em relao aos polticos locais, que sempre usaram a seu
favor a necessidade bsica das pessoas de terem gua em casa.
10
Entretanto, tais
cisternas suprem apenas o abastecimento de gua para uso domstico. O programa
no garante o abastecimento de gua para a produo, muito menos a terra para se
produzir, elementos imprescindveis para debelar defnitivamente os altos ndices de
insegurana alimentar na regio, gerar renda e ampliar a autonomia das famlias.
Alm disso, at setembro deste ano, mais de uma dcada aps sua instituio, ha-
viam sido construdas apenas 500 mil cisternas, metade da meta que d nome ao
programa. Segundo o j citado Relatrio do Consea, estudos avaliativos realizados
pelo MDS e pela Embrapa Semirido mostram a necessidade mnima de 1,3 mi-
lho de cisternas para abastecimento humano (Consea, 2008, p. 4).
11
8. Esse novo olhar sobre o serto refora, em primeiro lugar, a ideia de que o semirido vivel, uma regio na
qual possvel construir ou resgatar relaes de convivncia entre os seres humanos e a natureza, com base na
sustentabilidade ambiental e combinando qualidade de vida das famlias sertanejas, promoo da cidadania e
incentivo a atividades econmicas e tecnologias apropriadas para a regio (Silva, 2006, p. 26).
9. O Programa Um Milho de Cisternas (P1MC) destinado s famlias com renda at meio salrio mnimo por mem-
bro da famlia includas no Cadastro nico do governo federal e que residem permanentemente em rea rural sem
acesso ao sistema pblico de abastecimento de gua.
10. Para mais informaes, ver Malvezzi (2007, p. 14).
11.

Com o objetivo declarado de acelerar o processo de instalao de cisternas no semirido, em dezembro de 2011, o governo
federal suspendeu o apoio ao programa implementado pela Articulao do Semirido (ASA) e anunciou a compra de milhares
de cisternas de plstico/PVC, que deveriam ser instaladas nas comunidades via convnios com estados e municpios. A medida
foi amplamente contestada pelos movimentos sociais do semirido, que realizaram ato pblico, com a participao de mais
de 15 mil pessoas, no dia 20 de dezembro de 2011, na cidade de Petrolina. Segundo os manifestantes, a cisterna de placa
construda a partir da metodologia desenvolvida pela ASA utiliza insumos e mo de obra locais, dinamiza a economia regio-
nal, associa um trabalho pedaggico com as famlias e, principalmente, promove a autonomia, pois os prprios benecirios
aprendem a realizar a manuteno das cisternas. A cisterna plstica, entretanto, tem custo unitrio 58% mais alto que a
cisterna de placa, produzida em centros industriais longnquos, mais frgil, benecia poucas empresas fornecedoras, gera
dependncia da comunidade em relao a estas empresas, produz lixo ambiental, entre outras desvantagens. Diante da presso
social e de denncias de que a medida, na verdade, objetivava favorecer o reduto eleitoral do ministro Fernando Bezerra, do
MI, o governo federal recuou, restabeleceu o contrato com a ASA e reduziu a compra pblica de 300 mil cisternas de plstico
para 60 mil.
O drama que a populao do Semirido viveu em 2012 o indicador mais
forte de que as aes governamentais no foram sufcientes. Como consequncia
da situao alarmante, at outubro de 2012, o governo federal j havia liberado
R$ 3,2 bilhes para aes emergenciais.
12
Estas aes abrangeram distribuio de
gua por carro-pipa, recuperao de poos, auxlio fnanceiro emergencial (Bolsa
Estiagem),
13
antecipao dos pagamentos do Programa Garantia-Safra, apoio
atividade econmica, por meio de linha especial de crdito e venda de milho para
alimentao animal a preos subsidiados. Sem dvida, tais medidas foram impor-
tantes porque amenizaram, em alguma medida, a tragdia social que se instalou
na regio. Entretanto, foram somente aes emergenciais, que ignoraram o con-
fito distributivo existente no territrio e, por isso, no transformaram a realidade
da populao sertaneja.
A ao governamental que mais avana nesse sentido foi instituda em 2007 e,
assim como o P1MC, implementada pela ASA. Trata-se do Programa Uma Terra e
Duas guas (P1+2), cuja proposta bsica assegurar que as famlias sertanejas tenham
acesso a tecnologias necessrias para captar gua para consumo humano e para as
atividades produtivas e, tambm, terra sufciente para que vivam no Semirido.
Em outras palavras, o programa pressupe uma expanso da rea de agricultura, a
partir de uma reforma agrria apropriada para a regio, associada construo de
uma malha de pequenas obras hdricas para captao de gua de chuva.
A escala alcanada pelo P1+2, contudo, bastante reduzida. Desde que
surgiu, em 2007, at setembro de 2012, o programa construiu 9 mil cisternas-
calado, 420 barragens subterrneas, 302 tanques de pedra, 208 bombas dgua
popular (BAPs) e um barreiro-trincheira. Tais projetos benefciaram aproximada-
mente 12 mil famlias (ASA, [s.d.]).
A baixa execuo desse programa, at o momento, manifesta no apenas a
inoperncia do governo federal na implementao da reforma agrria mas prin-
cipalmente a concepo de desenvolvimento que este reserva para o campo brasi-
leiro. Apesar de alguns avanos nos discursos e nas proposies de polticas para o
Semirido, permanece no centro das decises governamentais uma viso estrita-
mente econmica, que objetiva incentivar atividades produtivas empresariais ligadas
ao capital transnacional e agricultura de exportao. Neste sentido, as melhores
terras da regio, bem como os grandes volumes de gua e os maiores volumes de
recursos pblicos, continuam sendo destinadas aos grandes empreendimentos,
que hoje se materializam no agronegcio, na minerao e no hidronegcio.
12. Para mais informaes, ver <http://www2.planalto.gov.br/imprensa/noticias-de-governo/governo-ja-liberou-r-3-bilhoes-
para-amenizar-efeitos-da-estiagem>.
13. A Bolsa Estiagem um auxlio nanceiro emergencial pago aos agricultores familiares enquadrados nos critrios do be-
nefcio. Cada famlia beneciada receber o montante de R$ 400,00, transferidos em cinco parcelas mensais de R$ 80,00.
o que vem ocorrendo, por exemplo, na regio da chapada do Apodi, no
estado do Rio Grande do Norte. Em junho de 2011, foi publicado o Decreto
n
o
0-001, que desapropria quase 14 mil ha no municpio de Apodi para a im-
plantao do Projeto Permetro Irrigado da Chapada do Apodi. A desapropriao
atinge diversas comunidades rurais e oito assentamentos da reforma agrria.
Desde a assinatura desse decreto, vrias mobilizaes populares contra a
implantao do projeto foram organizadas pelo Sindicato dos Trabalhadores e
Trabalhadoras Rurais de Apodi, pela Marcha Mundial das Mulheres, pela Comisso
Pastoral da Terra, entre outros movimentos sociais. Resumidamente, denuncia-
ram que o projeto passar as terras da chapada e as guas da barragem de Santa
Cruz para o controle de cinco grandes empresas do hidro e do agronegcios,
concentrando ainda mais a posse da terra e da gua no Semirido brasileiro.
Enfatizaram, ainda, que a desapropriao desarticular a produo de milhares
de agricultores familiares que desenvolvem experincias de base agroecolgica e
de convivncia com o Semirido; trar srias consequncias para a produo de
mel (pois o agrotxico utilizado no permetro irrigado provocar a diminuio da
quantidade de abelhas); e comprometer a oferta hdrica da barragem de Santa
Cruz para outros usos. Enfm, denunciaram que o projeto expropriar das popu-
laes seus meios e modos de vida, acentuando os nveis de pobreza da regio e
perpetuando a dependncia deste importante segmento da sociedade s polticas
sociais compensatrias.
Alm disso, os movimentos sociais ressaltaram que no faltam exemplos de
distritos irrigados social e ambientalmente indesejados no Semirido, seja pelo
alto custo de manuteno do sistema, seja pela grande concentrao de terras que
acarretaram, seja pelos deletrios efeitos ao meio ambiente e sade da populao.
A prpria regio da chapada do Apodi, no estado do Cear, foi desapropriada em
1986 com a inteno divulgada de dividir a rea em lotes de 4 ha a 16 ha entre os
irrigantes, como deveria acontecer em todos os permetros irrigados do Nordeste.
O que ocorreu, entretanto, que os agricultores familiares fcaram sem terra e
sem indenizao, e as grandes empresas produtoras de frutas ocuparam toda a
regio, boa parte com macio apoio governamental (Cintra, 2010).
A populao da regio sofre, atualmente, graves consequncias desse processo.
Uma equipe da Universidade Federal do Cear (UFC) detectou a presena de
22 princpios ativos de agrotxicos entre eles inseticidas, fungicidas, herbicidas
e acaricidas na gua que fornecida para as diversas comunidades que vivem
na chapada do Apodi, alguns deles extremamente txicos (Ellery et al., 2010).
Comunidades denunciam a morte de trabalhadores e de animais domsticos, re-
lacionam vrias queixas de sade e temem os efeitos crnicos, de malformao
congnita a cnceres.
14
No bastasse isto, em abril de 2010, o principal porta-voz
das campanhas contra as pulverizaes areas realizadas na regio foi assassinado
com dezoito tiros.
Em resposta presso popular, em dezembro de 2011, a Presidncia da
Repblica comunicou ao Sindicato dos Trabalhadores e Trabalhadoras Rurais de
Apodi que o projeto de irrigao da chapada do Apodi seria paralisado proviso-
riamente. Oito meses depois, entretanto, a ordem de servio para o incio das
obras foi assinada em Braslia, prevalecendo, portanto, uma lgica meramente
econmica e produtivista, que no leva em considerao o modo de viver das
comunidades nem a proteo da vida humana e da sociobiodiversidade.
Como resultado, os confitos na regio comearam a eclodir. Em 22 de no-
vembro de 2012, trabalhadores do DNOCS adentraram, sem mandado judicial
ou permisso dos agricultores, as terras coletivas da Associao dos Produtores
Rurais de Agrovila Palmares/Promares para construir uma estrada desmatada.
Por se sentirem ameaados diante da invaso de suas terras, os agricultores da
associao registraram boletim de ocorrncia contra o DNOCS, e j se disseram
dispostos a partir para o enfrentamento (Alves, 2012).
Esse exemplo evidencia, portanto, que ao alimentar um padro de desen-
volvimento que tem como eixo estruturante o crescimento econmico pela via da
exportao de commodities, o governo inviabiliza a justa prioridade que atribuiu
ao combate misria no pas. A chamada porta de sada da pobreza rural s
se efetivar se as polticas pblicas promoverem mudanas efetivas nas relaes
dominantes de produo do Semirido, principalmente a partir da desconcen-
trao das terras e das guas neste territrio. Sem um reordenamento fundirio
que modifque substancialmente as relaes de produo, no se modifcaro as
condies desfavorveis para o sertanejo, que permanecer em constante precarie-
dade socioeconmica, sujeito aos fagelos das secas.
2.2 O Cdigo Florestal
Em maio deste ano, um novo Cdigo Florestal foi aprovado no Congresso
Nacional: a Lei n
o
12.651/2012 revogou a Lei n
o
4.771/1965, o antigo cdigo.
Na tentativa de amenizar os recuos em termos de regramento ambiental, o
Poder Executivo vetou uma srie de dispositivos da nova lei e publicou a Medida
Provisria n
o
571/2012, com a inteno, manifesta no Artigo 1
o
-A desta medida
provisria (MP), de primar por princpios preservacionistas, buscando equilbrio
entre proteo ambiental e produo rural, previsto no princpio constitucional
da funo social da terra (Brasil, 2012a).
14. Por exemplo, aps a morte de um jovem trabalhador que atuava no almoxarifado qumico da monocultura de
abacaxi de determinada empresa, vtima de uma grave doena heptica, 53% dos trabalhadores desta empresa foram
diagnosticados com alteraes na funo do fgado devido exposio diria a agrotxicos no trabalho.
Contudo, j no relatrio da Comisso Mista do Congresso Nacional,
15

aprovado pouco tempo depois pela Cmara dos Deputados, tal artigo foi alte-
rado, com supresses de incisos inteiros, a exemplo do inciso I, que reconhecia
forestas e outras formas de vegetao nativa como bens de interesse pblico.
A substituio de trechos como modelo de desenvolvimento ecologicamente susten-
tvel por expresses do tipo presena do pas nos mercados nacional e internacional
de alimentos e bioenergia evidencia a inteno parlamentar de submeter os direitos
ambientais s regras de mercado. Tais alteraes, aprovadas pelo Senado Federal,
receberam alguns vetos da Presidncia. O prximo passo, portanto, a apreciao
dos vetos pelo Congresso Nacional.
O Cdigo Florestal de 1965 estava embasado na subordinao da atividade
produtiva aos princpios da preservao ambiental. Estes, por sua vez, estavam em
perfeita harmonia com o princpio da funo social da terra, consagrado na Cons-
tituio Federal de 1988 (CF/88). Tal relao estava evidente em seu Artigo 1
o
,
1
o
, que estabelecia como uso nocivo da propriedade a utilizao de forestas e ou-
tras formas de vegetao nativa em desacordo com o dispositivo constitucional. O
princpio da funo social ainda era nominalmente evocado no Artigo 16, 4
o
, que
tratava da aprovao da localizao da reserva legal em imveis rurais (Brasil, 1988).
A consonncia entre o cdigo anterior e a funo social da terra de-
monstra-se tambm no tratamento pequena propriedade familiar. A Lei
n
o
4.771/1965 assinalava uma estreita relao entre o conceito de pequena pro-
priedade familiar e o de minifndio. Em seu Artigo 1
o
, 2
o
, inciso I, o cdigo
estabelecia regionalmente o tamanho limite das propriedades familiares, mui-
to prximo das mdias dos mdulos fscais nas respectivas regies. Trazia tam-
bm, ao longo do texto, dispositivos que fexibilizavam as regras ambientais
para tal grupo, considerando, por exemplo, como de interesse social, atividades
de manejo forestal sustentvel nestas propriedades (Brasil, 1965, Artigo 1
o
, V,
b) e apontando a possibilidade de recomposio da reserva legal com rvores
frutferas e exticas intercaladas com nativas Artigo 16, 3
o
(Brasil, 1965).
O princpio norteador destes dispositivos era manter o equilbrio entre as di-
menses ambiental, social e econmica da funo social da terra e evitar que o
rigor das normas ambientais prejudicasse o desenvolvimento socioeconmico de
famlias detentoras de diminutas reas de terra.
A Lei n
o
4.771/1965 estava bem recepcionada na CF/88 (Brasil, 1988): o
Artigo 225 do captulo VI estabelece que o meio ambiente equilibrado bem
de uso comum do povo, cabendo ao poder pblico e coletividade o dever de
15. Relatrio apresentado em 12 de julho de 2012. Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mo
strarintegra?codteor=1023047&lename=PAR+19+MPV57112+%3D%3E+MPV+571/2012>. Acesso em 4 abr. 2013.
preserv-lo para a presente e as futuras geraes. O Artigo 170, alm disso, cita
o meio ambiente como um dos princpios que devem reger a ordem econmica.
O meio ambiente , pois, um direito difuso. Aplic-lo aos imveis rurais implica
relativizar o direito de propriedade: para que este seja legtimo, seu detentor no
deve prejudicar os direitos da coletividade. Assim, a atividade econmica em um
estabelecimento rural deve, alm de propiciar prosperidade ao proprietrio, ser
benfca ou, ao menos, no causar danos a terceiros. Isto implica, entre outros
aspectos, no prejudicar os bens e servios ecossistmicos, como ar, gua e clima,
que so de uso comum de todos.
Essa sintonia no ocorre com o novo Cdigo Florestal. A Lei n
o
12.651/2012
resultado da iniciativa de um grupo de parlamentares defensores de interesses do
setor do agronegcio, cujo principal objetivo era proteger produtores rurais em
dbito com a legislao ambiental das aes fscalizatrias e punitivas do Estado
e legalizar reas de explorao agropecuria em desacordo com o cdigo anterior,
como as reservas legais e reas de preservao permanente (APPs). Em seu con-
junto, apresenta dispositivos que visam reduzir reas de proteo ambiental para
manter e ampliar o uso alternativo do solo.
Uma anlise do captulo X dessa lei, o qual trata do Programa de Apoio e Incen-
tivo Preservao e Recuperao do Meio Ambiente, permite evidenciar a subordi-
nao do direito ambiental aos interesses econmicos. Seu Artigo 41 estabelece trs
eixos de ao a fm de que os proprietrios cumpram a lei ambiental: i) pagamen-
to ou incentivos fnanceiros a servios ambientais; ii) compensao a medidas de
conservao e recuperao ambiental; e iii) incentivos comercializao, inovao,
acelerao para recuperao, conservao e uso sustentvel de recursos naturais.
Por pagamentos ou incentivos so consideradas retribuies, monetrias ou no,
a atividades de conservao que redundem em melhorias ao meio ambiente, quais
sejam (Brasil, 2012a, Artigo 41, I):
a) sequestro de carbono;
b) conservao da beleza cnica natural;
c) conservao da biodiversidade;
d) conservao dos recursos hdricos;
e) regulao do clima;
f ) valorizao cultural e do conhecimento tradicional ecossistmico;
g) conservao e melhoramento do solo; e
h) manuteno de reas de preservao permanente, de reserva legal e reas
de uso restrito.
A compensao, prevista no inciso II do Artigo 41 (Brasil, 2012a), destina-
se a restituir as despesas do proprietrio oriundas da necessidade de adequar seu
imvel legislao ambiental. Para isto, so previstos os seguintes instrumentos:
a) crdito agrcola, a juros menores, com prazos maiores que os de mercado;
b) seguro agrcola em condies melhores que as praticadas no mercado;
c) deduo das reas de APP, de reserva legal e de uso restrito da base de
clculo do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR), geran-
do crditos tributrios;
d) destinao de parte dos recursos arrecadados com a cobrana pelo uso
da gua para a manuteno, recuperao ou recomposio de APPs,
reas de reserva legal e de uso restrito;
e) linhas de fnanciamento para atender iniciativas de preservao volun-
tria ou de recuperao de reas degradadas; e
f ) iseno fscal para insumos e equipamentos utilizados na recuperao e
manuteno das reas de APP, de reserva legal e de uso restrito.
Alm disso, o Artigo 41 da Lei n
o
12.651/2012 prev que, para fnanciar
a atividade de regularizao ambiental, o produtor poder deduzir, da base de
clculo do Imposto de Renda, parte dos gastos efetuados para recomposio de
APPs, reas de reserva legal e de uso restrito. A utilizao de fundos pblicos para
concesso de crditos, reembolsveis ou no, para compensao e recomposio
destas reas tambm est prevista neste normativo. Por fm, o artigo estabelece
que as reas destinadas APPs e reserva legal so elegveis para incluso em mer-
cados nacionais e internacionais de servios ambientais (Brasil, 2012a).
A leitura que se tira desses dispositivos que o proprietrio/produtor no
pode ser onerado por preservar o meio ambiente. Mesmo os mnimos legais de
preservao, caso repercutam em nus ao produtor, obrigam o Estado a compen-
s-lo ou restitu-lo por meio de isenes de impostos, subsdios, fnanciamentos
subsidiados. Em ltima anlise, a sociedade que acaba pagando a um particular
para ter direito ao meio ambiente equilibrado. De direito, o meio ambiente equi-
librado transforma-se em mercadoria.
A questo da pequena propriedade fcou completamente subvertida no
novo cdigo. Esta no mais se relaciona com a questo dos minifndios e a espe-
cial necessidade dos pequenos produtores em manter uma atividade produtiva em
prol de sua sobrevivncia. Agora, tratamentos especiais so destinados a imveis
de at quatro mdulos fscais. No foi tomado o cuidado de restringir a regra
apenas ao proprietrio que detenha, ao todo, apenas esta rea. Assim, o produtor
rural que detenha, por exemplo, cinco imveis rurais de quatro mdulos fscais
ser benefciado pela lei, embora, ao todo, tenha vinte mdulos fscais. Outras
benesses favorecem imveis de at dez ou quinze mdulos, como a liberao de
reas desmatadas de APP para a continuidade de atividades agropecurias (Brasil,
2012a, Artigos 61-A, 4
o
, I, e 61-B).
O novo Cdigo Florestal est completamente dissociado do princpio cons-
titucional da funo social da terra, seja por seu contedo estritamente produti-
vista, seja pelo fato de sequer aludir ao princpio em seu texto. Ao dar demasiada
nfase produo, parece ter o carter de um cdigo agrcola que protege os
produtores rurais da fscalizao do Estado. Subordina a questo do meio am-
biente lgica de mercado, em uma concepo equivocada de que transformar
os bens e servios ecossistmicos em mercadorias seria a nica soluo para pre-
servar o meio ambiente, uma vez que o Estado seria incapaz de exercer o poder
de polcia em prol da garantia de direitos da coletividade. Perdeu-se, ainda, uma
grande oportunidade de se discutir o modelo agrrio brasileiro, ao no se incluir,
em conjunto com as questes ambiental e econmica, a questo social relativa
equidade na distribuio da terra no pas. A lei acaba por cristalizar ainda mais o
modelo agrrio inquo imperante, concentrando eventuais ganhos de um incerto
mercado de servios ambientais em poucas mos.
3.1 Reforma agrria: a reforma agrria em crise
O Programa de Reforma Agrria, embora conste da programao ofcial (Plano
Plurianual PPA 2008-2011 e PPA 2012-2015), praticamente desapareceu da
agenda governamental, ao menos desde os anos fnais do mandato do presidente
Luiz Incio Lula da Silva. A partir de 2011, o programa fcou ainda menor, e,
mais grave, os assentamentos se tornaram alvo da imputao de serem, em grande
medida, os responsveis pela tragdia da pobreza rural mais extrema.
O Plano Brasil Sem Misria, insgnia mais forte do atual governo na rea
social, estabeleceu como objetivo central a promoo da incluso social e pro-
dutiva da populao extremamente pobre, aquela com renda monetria mensal
domiciliar de at R$ 70,00 per capita, um contingente estimado em 16,2 milhes
de pessoas. Sua lgica apoia-se em um entendimento basicamente monetarista da
pobreza, secundarizando os processos que reforam a excluso social e difcultam
o acesso a servios pblicos, com os agravos da baixa escolaridade e das precrias
condies de moradia e trabalho.
O desenho do Programa de Combate Pobreza, apesar de todos os seus
mritos, ainda no estabeleceu aes e mecanismos capazes de atuar de forma
defnitiva sobre a extrema pobreza rural. De certa forma, ao no levar em conta
a extraordinria concentrao fundiria, na origem da questo agrria brasileira,
limitou suas possibilidades de oferecer uma soluo defnitiva misria rural.
Os tmidos avanos do programa de reforma agrria no permitem a supera-
o das fragilidades sociais existentes no campo, limitando o pleno usufruto dos
direitos de cidadania por parte de trabalhadores rurais, assentados, agricultores
familiares e comunidades tradicionais.
Proporcionalmente, o Brasil urbano e o Brasil rural praticamente se equiva-
lem em termos de pessoas vivendo em condies de extrema pobreza. Do total de
16,2 milhes de pessoas nesta situao, 46,7%, de acordo com o Censo Agrope-
curio, residiam no rural e 53,3%, no urbano. Os valores absolutos, por seu tur-
no, revelam outras nuances desta questo: dado que as reas urbanas concentram
85% da populao total do pas, o grupo mais vulnervel englobaria cerca de 8,6
milhes de pessoas, apenas 5,4% da populao do Brasil urbano. No Brasil rural,
por sua vez, onde vivem 15,6% da populao, uma em cada quatro pessoas seria
extremamente pobre.
O acesso terra (em quantidade e qualidade adequadas) ainda tem centra-
lidade na determinao das possibilidades de xito dos assentamentos de reforma
agrria, das polticas de agricultura familiar e das condies de permanncia dos
trabalhadores rurais em seus lugares de origem. A confgurao historicamente
dada e politicamente perpetuada da estrutura fundiria, as estratgias nem sempre
legais de ocupao e domnio de vastos territrios e de todo o patrimnio
natural neles contido so excludentes e reproduzem relaes de trabalho precrias,
quando no anlogas condio de escravido. So estes os condicionantes maio-
res da pobreza rural, que evidenciam, mais diretamente que a simples computa-
o das rendas, as causas da situao de excluso social e tornam coincidentes os
estados de extrema pobreza e de insegurana alimentar. As condies sob as quais
vivem pequenos agricultores e trabalhadores rurais restringem as possibilidades
de uma produo agrcola substantiva, geradora de autonomia e renda, uma vez
que eles desenvolvem sua produo sob os estreitos limites defnidos pela escassez
ou pelo acesso precrio terra, sem assistncia tcnica permanente ou apoio em
uma poltica efcaz de extenso rural. Auferindo baixos preos de comercializa-
o por fora da dependncia de intermedirios e da estrutura oligopolizada do
mercado atacadista e tendo poucos meios de acesso a feiras e mercados urbanos,
eles enfrentam relaes de trabalho extremamente adversas ainda predominantes
no meio rural por exemplo, a baixa remunerao, a informalidade e a sazonali-
dade das ocupaes.
Apesar disso, as estratgias do Plano Brasil Sem Misria para o rural buscam
superar alguns obstculos. O plano frmou as seguintes linhas de ao: i) assis-
tncia tcnica direcionada para a produo de alimentos para autoconsumo e
comercializao de excedentes; ii) fomento, signifcando a transferncia direta de
recursos fnanceiros no reembolsveis para estruturao produtiva de unidades
familiares; iii) promoo do acesso a mercados pblicos e privados, basicamente
mediante o Programa de Aquisio de Alimentos (PAA); e iv) Bolsa Verde, trans-
ferncia de R$ 300,00 por trimestre para famlias cadastradas no Programa de
Apoio Conservao Ambiental.
exceo do Bolsa Verde, que possui lgica prpria e cujos potenciais bene-
fcirios esto concentrados na Amaznia, as demais aes devem ser articuladas e
coordenadas para ter efccia e evitar desperdcios. Ainda que cumpram tais requisi-
tos, entretanto, no so potentes o sufciente para a erradicao da misria no campo.
A questo da democratizao do acesso terra se sobressai pela ausncia. gua,
semente, energia eltrica, assistncia tcnica e repasses fnanceiros so necessrios
e defensveis, mas, apesar disso, tais medidas no tm como alcanar grande parte
da populao rural carente: a sem terra e a sem terra sufciente.
Ao homogeneizar diferentes situaes e grupos em situao de pobreza pelo
corte nico da renda, as especifcidades da populao que forma o rural brasileiro
pequenos agricultores, trabalhadores com ou sem terra so desconsideradas, e
o territrio que ocupam ou reivindicam ocupar perde relevncia. A poltica,
ento, acaba por abstrair a identidade poltica e social destes grupos e consagrar o
processo de desterritorializao que os atinge.
Enquanto se discute a atualidade da questo agrria brasileira, problemas se-
culares seguem sem soluo, afetando grandes parcelas dos povos rurais, impedin-
do a democratizao do acesso terra e aos bens naturais, corroendo as relaes
de trabalho, difcultando o acesso a polticas pblicas e direitos de cidadania. Para
os trabalhadores rurais e camponeses do Brasil profundo, resistir a nica forma
de sobreviver ameaa de desterritorializao, uma ameaa que, por vezes, se con-
cretiza, seja por uso da fora do Estado ou de particulares, seja pela recorrncia a
manobras legislativas e judicirias, que acompanham o avano do capital sobre os
territrios de ribeirinhos, quilombolas e povos indgenas.
O objetivo de transformar o campo em um territrio de produo de
commodities agrcolas e minerais de mercantilizao da natureza no sentido mais
amplo tem se sobreposto ao mandado constitucional que deve garantir a funo
social da terra.
3.1.1 Balano geral dos assentamentos
O Programa de Reforma Agrria vem tendo desempenho bastante tmido, no
havendo indcios de que o ritmo de desapropriaes e de criao de novos as-
sentamentos possa aumentar de forma a atender as demandas dos sem-terra.
Ao contrrio, manifestaes recentes atribudas ao mais alto escalo do governo
do conta da priorizao de outros objetivos e aes para a populao rural em
assentamentos rurais; os sem-terra, exceto em circunstncias especiais, no sero
atendidos. Em entrevista ao Valor econmico, o atual presidente do Instituto Na-
cional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra) deixou claro que:
Com respaldo da presidente Dilma Roussef, o Incra vai deixar as aquisies de
terras em segundo plano e concentrar sua atuao na regularizao fundiria do
Nordeste. (...). O Incra dar mais assistncia tcnica aos produtores assentados para
que eles possam ter renda (Tarso, 2012).
Os dados relativos aos assentamentos realizados em 2011 apenas ilustram a
mudana de prioridades e colocam no centro da poltica fundiria os objetivos
de aumento da produo de alimentos e, com isso, a melhoria da qualidade de
vida dos assentados. Outra diretriz refere-se ao fomento de maior interao entre
o Incra e outros agentes governamentais, para que os assentados e assentamentos
se benefciem dos diversos programas governamentais, tanto na rea social quanto
na de implementao de projetos de infraestrutura.
Tais objetivos no constituem novidade: h dcadas constam nos principais
documentos governamentais que tratam da questo agrria e do desenvolvimento
rural, com destaque para o Estatuto da Terra, de 1964, o I Plano Nacional de
Reforma Agrria (PNRA), de 1985, e o documento Novo mundo rural, de fns da
dcada de 1990, cujo objetivo era:
Promover o desenvolvimento socioeconmico sustentvel, em nvel local e regional,
por meio da desconcentrao da base produtiva e da dinamizao da vida econ-
mica, social, poltica e cultural dos espaos rurais que compreendem pequenos
e mdios centros urbanos , usando como vetores estratgicos o investimento na
expanso e fortalecimento da agricultura familiar, na redistribuio dos ativos terra
e educao e no estmulo a mltiplas atividades geradoras de renda no campo, no
necessariamente agrcolas (MEPF, Incra e SDR, 1999).
Espera-se que se cumpram os objetivos de prover o efetivo suporte para a
estruturao produtiva dos assentamentos, para que haja aumento da produo,
para que os processos de comercializao atendam aos anseios e s necessidades
dos pequenos produtores rurais e para que o trabalho rural remunere adequada-
mente os produtores, proporcionando-lhes ganhos na qualidade de vida. Desde logo,
porm, preciso que os assentados recebam competente e tempestiva assistncia
tcnica, tenham acesso a recursos tcnicos necessrios para o desenvolvimento
sustentvel de suas unidades produtivas e tenham assegurada sua participao nos
programas pblicos de garantia de compra da produo.
3.1.2 Assentamentos em 2011
Em 2011 os registros do Incra apontam que teriam sido incorporadas aos projetos
de assentamento 22 mil famlias, das quais menos de um quarto em projetos cria-
dos neste ano; as demais foram instaladas em projetos de anos anteriores. Afora
este desempenho global ser o menor registrado, pelo menos desde 2003, a criao
de assentamentos em terras pblicas, mais uma vez, ganha destaque.
TABELA 1
Assentamentos segundo a forma de obteno da terra em projetos criados em 2011
e em projetos criados at 2010 (jan.-dez./2011)
Origem/
obteno
Assentamentos em projetos criados em 2011
Assentamentos em projetos
criados at 2010
Total de fam-
lias assentadas
nos projetos (C)
(unidade)
(A + B)
Projetos Famlias
Projetos ho-
mologados
(unidade)
Famlias
assentadas
(unidade)
(B)
(unidade)
rea
(ha)
Capaci-
dade
(unidade)
Assentadas
(unidade)
(A)
Onerosa 53 103.960,6337 2.785 1.824 1.795 9.809 11.633
Terra pblica 55 1.796.896,10 6.270 3.290 731 7.098 10.388
Total 108 1.900.856,73 9.055 5.114 2.526 16.907 22.021
Fonte: Diretoria de Obteno de Terras e Implantao de Projetos de Assentamento do Incra e Sistema de Informaes de
Projetos de Reforma Agrria (Sipra).
1
Elaborao: Coordenao de Desenvolvimento Rural/Disoc/Ipea.
Nota:
1
A partir de dados de 27 de janeiro de 2007.
A tabela 1 mostra ainda que foram obtidas de forma onerosa (via desa-
propriao e compra) menos de 6% da rea total incorporada ao programa; as
demais 94,5% so terras pblicas. A transformao de muitas terras pblicas em
projetos de assentamento rural cumpre ao menos dois objetivos: reconhecimento
de direitos e da garantia de estabilidade da posse da terra e continuidade de pr-
ticas de conservao ambiental (projetos verdes: forestais, agroextrativista, de
desenvolvimento sustentvel, entre outros). importante ressaltar, entretanto,
que a destinao de terras pblicas para a criao de assentamentos rurais no tem
qualquer impacto sobre a concentrao fundiria.
TABELA 2
Famlias assentadas em projetos criados em 2011 por regio e forma de obteno
da terra (2011)
Regio/origem da terra
Projetos criados rea obtida Capacidade criada Famlias assentadas
(unidade) (%) (ha) (%)
Famlias
(unidade)
Famlias
(%)
(unidade) (%)
Onerosa 53 49 103.961 5 2.785 31 1.824 36
Norte 5 5 21.190 1 553 6 144 3
Nordeste 34 31 69.201 4 1.643 18 1.213 24
(Continua)
Regio/origem da terra
Projetos criados rea obtida Capacidade criada Famlias assentadas
(unidade) (%) (ha) (%)
Famlias
(unidade)
Famlias
(%)
(unidade) (%)
Sudeste 6 6 6.419 0 266 3 247 5
Sul 1 1 804 0 68 1 58 1
Centro-Oeste 7 6 6.346 0 255 3 162 3
Terra pblica 55 51 1.796.896 95 6.270 69 3.290 64
Norte 41 38 1.595.260 84 3.578 40 1.733 34
Nordeste 9 8 198.883 10 2.556 28 1.475 29
Sudeste 2 2 681 0 32 0 19 0
Sul 2 2 1.924 0 95 1 58 1
Centro-Oeste 1 1 148 0 9 0 5 0
Total 108 100 1.900.857 100 9.055 100 5.114 100
Fonte: Diretoria de Obteno de Terras e Implantao de Projetos de Assentamento do Incra e Sipra.
1
Nota:
1
Com dados disponibilizados em 27 de janeiro de 2007.
A tabela 2 expressa a perda da centralidade da reforma agrria na agenda
governamental: em 2011, apenas 108 projetos foram criados, nos quais foram
assentadas cerca de 5 mil famlias. As vagas remanescentes sero atribudas a partir
de 2012. Como j referido, o procedimento de homologao de novas famlias
em projetos criados em anos anteriores recorrente, mesmo porque o processo
de obteno da terra, a criao do projeto e a seleo e homologao dos benef-
cirios tm lgica e temporalidade prprias, estendendo-se para alm do ano de
criao. O que preocupa nos dados de 2011 a baixa disponibilidade de lotes
para serem ocupados a partir de 2012.
O Sistema de Informaes de Projetos de Reforma Agrria (Sipra), por ser
um arquivo de atualizao permanente, apresenta a cada momento diferenas em
suas totalizaes. O arquivo sobre assentamentos trimestrais realizados em 2011,
com atualizao em fevereiro de 2012, indica a incorporao, em projetos novos
e antigos, de 21.975 famlias assentadas.
TABELA 3
Nmero de famlias assentadas nos projetos de reforma agrria
1
por trimestre e
regies (jan.-dez./2011)
Regies e Unidades Federativas (UFs)
Famlias assentadas por trimestre
(unidade)
Famlias
assentadas
(%)
1
o
2
o
3
o
4
o
Total
Brasil (unidade) 592 1.200 3.626 16.557 21.975 100,0
(%) 2,7 5,5 16,5 75,3 100,00 -
Norte
107 277 1.578 8.489 10.451
47,6
(Continuao)
(Continua)
Regies e Unidades Federativas (UFs)
Famlias assentadas por trimestre
(unidade)
Famlias
assentadas
(%)
1
o
2
o
3
o
4
o
Total
Nordeste
56 148 1.188 5.446 6.838
31,1
Sudeste
103 93 98 779 1.073
4,9
Sul 157 151 351 557 1.216 5,5
Centro-Oeste 169 531 411 1.286 2.397 10,9
Fonte: Relatrio 0229 da Coordenao-Geral de Monitorao e Controle (SDM) do Sipra.
2

Notas:
1
As discrepncias entre os valores desta tabela decorrem do fato de terem sido geradas por diferentes arquivos,
no compatibilizados.
2
Com dados disponibilizados em 6 de maro de 2012.
Os assentamentos, como em anos anteriores, foram concentrados em estados das
regies Norte (48%) e Nordeste (31%); apenas o Par recebeu 25% do total de fam-
lias includas no Programa de Reforma Agrria. Como j referido, metade (51%) dos
novos benefcirios ocupou lotes em projetos criados at 2006; outros 26%, em proje-
tos de criao mais recente (entre 2007 e 2010); e 23%, em projetos criados em 2011.
As razes de novas ocupaes em projetos antigos, entretanto, precisam ser escla-
recidas: se houve abandono, desistncia, transmisso por herana, expanso do pe-
rmetro do projeto, parcelamento de lotes etc. Mas o certo que no produziram
consequncias sobre a concentrao fundiria local ou regional.
TABELA 4
Nmero de famlias assentadas em 2011 por perodo de criao do projeto
(jan.-dez./2011)
Perodo de criao do projeto
Projetos que receberam novas famlias em 2011
(unidade)
Famlias assentadas
(unidade)
Famlias assentadas
(%)
1900-1984 18 79 0,36
1985-1994 226 1.191 5,42
1995-1998 661 3.592 16,35
1999-2002 570 2.418 11,00
2003-2006 564 3.902 17,76
2007-2010 483 5.685 25,87
2011 96 5.108 23,24
Total 2.618 21.975 100,00
Fonte: Relatrio 0229/SDM/Sipra.
1

Nota:
1
Com dados disponibilizados em 6 de maro de 2012.
De janeiro de 2011 a junho de 2012, foram estabelecidos 161 projetos de
assentamento, a maior parte nas regies Norte e Nordeste, e benefciadas 5,9 mil
famlias. No total, foram agregados 4,7 milhes de hectares, dos quais mais de
80% em projetos agroextrativistas e forestais situados na regio Norte do pas.
(Continuao)
3.1.3 Os projetos de reforma agrria em execuo
Em 30 de junho de 2012, os registros do Incra apontavam um universo bastante ex-
tenso de projetos e famlias assentadas: 8,9 mil projetos de diversos tipos e em dife-
rentes estgios de desenvolvimento, que abrigavam pouco mais de 930 mil famlias
e abarcavam uma rea total de 94,5 milhes de hectares. Tais nmeros, embora ex-
pressivos, no so sufcientes para impactar a estrutura fundiria brasileira e atender
as demandas histricas dos trabalhadores rurais sem terra ou com terra insufciente.
Parte signifcativa de projetos vem sendo estabelecida em terras pblicas j ocupadas
por pequenos posseiros, que, a partir da chegada do Programa de Reforma Agrria,
ganham o estatuto de assentados e passam a ter acesso ao conjunto de programas
pblicos estabelecidos para este pblico. Este contingente de benefcirios vem au-
mentando h alguns anos, tornando cada vez menor a importncia proporcional
das reas onde efetivamente houve redistribuio de terras improdutivas.
Mostrando o total de projetos, as reas abarcadas e as famlias assentadas, o
quadro geral de assentamentos da tabela 5 tem uma lgica aparentemente con-
trria s informaes j expostas. Dados relativos a assentamentos homologados
a cada ano mostram acmulo maior nos anos recentes, sobretudo a partir do
primeiro governo Lula. Considerando-se o ano de criao de cada projeto, entre-
tanto, v-se que os criados antes de 2003 concentram mais de 60% das famlias,
o que torna a ilustrar como a ocupao dos projetos se faz de forma descontnua.
TABELA 5
Projetos de reforma agrria em execuo
1
por perodo de criao (1900-primeiro
semestre de 2012)
Perodo de criao
dos projetos
Projetos
criados
(unidade)
rea
(ha)
(A)
Capacidade de
famlias supor-
tada (unidade)
(B)
Famlias
assentadas
(unidade)
(C)
rea mdia
(A/C)
(ha)
Famlias assen-
tadas
(%)
rea assen-
tada
(%)
1900-2002 5.214 44.070.001,1 713.535 569.233 663,17 61,20 46,6
2003-2012 3.700 50.432.111,9 419.033 360.929 1.980,10 38,80 53,4
Total 8.914 94.502.113,0 1.132.568 930.162 101,6 100,00 100,0
Fonte: Incra (2012b).
2
Elaborao: Coordenao de Desenvolvimento Rural/Disoc/Ipea .
Nota:
1
Em execuo em 30 de junho de 2012.
2
Com dados disponibilizados em 24 de agosto de 2012.
As diferenas que emergem da comparao dos dois perodos considerados ex-
primem os diversos graus de prioridade dados em cada perodo criao de projetos
de assentamento. At o governo do presidente Jos Sarney, a colonizao de terras
pblicas, basicamente na Amaznia, era a diretriz dominante da poltica fundiria.
A partir de 1985, com o I PNRA, esta prtica foi abandonada, sendo os antigos
colonos identifcados como assentados em projetos de colonizao. A partir de
ento, foram criados projetos de assentamento, que se desdobraram em diferentes
tipos para incluir os pequenos produtores rurais ocupantes de terras pblicas.
Os assentamentos criados entre 2011 e 2012 (primeiro semestre) seguiram a
lgica de anos anteriores pouco investindo na captao de imveis improdutivos
e em situao de descumprimento da funo social da terra , dando prioridade
regularizao fundiria; com isso, ocupaes ancestrais foram transformadas em
projetos novos e antigos projetos estaduais, estabelecidos em terras pblicas,
16

foram incorporados base.
TABELA 6
Projetos de reforma agrria em execuo por grande regio (1900-primeiro semestre
de 2012)
Regies
Projetos
criados
(unidade)
rea abrangida
(ha)
Capacidade
de famlias
suportada
(unidade)
Famlias
assentadas
(unidade)
rea m-
dia (ha)
1

rea
abrangida
(%)
Projetos
criados
(%)
Famlias
assentadas
(%)
Brasil 8.914 94.502.113,0214 1.132.568 930.162 101,60 100,0 100,0 100,0
Norte 2.053 66.875.969,1242 531.762 405.294 165,01 70,8 23,0 43,6
Nordeste 4.086 17.446.770,6851 347.476 310.622 56,17 18,5 45,8 33,4
Sudeste 739 1.366.087,0678 52.365 40.929 33,38 1,4 8,3 4,4
Sul 814 815.465,3057 39.497 36.027 22,63 0,9 9,1 3,9
Centro-Oeste 1.222 7.997.820,8386 161.468 137.290 58,25 8,5 13,7 14,8
2
Notas:
1
rea mdia = rea abrangida/famlias assentadas.
2
A regio Norte concentra a maior parte dos quase 9 mil projetos existentes,
tanto em rea abrangida (71% do total) quanto em nmero de famlias assentadas
(44%), embora no Nordeste haja quantidade maior de projetos. Apenas cinco es-
tados (Par, Maranho, Mato Grosso, Bahia e Rondnia) concentram 60% da rea
atualmente apropriada por projetos de assentamento e 53% das famlias assentadas.
TABELA 7
Fases dos projetos de reforma agrria
1
em execuo (1900-primeiro semestre de
2012)
Fase
Projetos rea Famlias assentadas
(unidade) (%) (ha) (%) (unidade) (%)
Assentamento criado 3.061 34,3 24.749.722 26,2 316.664 34,0
Assentamento em
instalao 1.656 18,6 33.698.071 35,7 165.929 17,8
16. A desapropriao instrumento exclusivo da Unio.
(Continua)
Fase
Projetos rea Famlias assentadas
(unidade) (%) (ha) (%) (unidade) (%)
Assentamento em
estruturao 2.582 29,0 11.970.856 12,7 227.980 24,5
Assentamento em
consolidao 1.099 12,3 15.198.144 16,1 131.601 14,1
Assentamento
consolidado 516 5,8 8.885.320 9,4 87.988 9,5
Total 8.914 100,0 94.502.113 100,0 930.162 100,0
2
Notas:
1
2
A concentrao de assentamentos na regio Norte, em anos recentes, se
deve, sobretudo, incorporao e ao reconhecimento do direito terra das po-
pulaes que tradicionalmente as ocupavam, como os ribeirinhos e extrativistas.
Para muitos analistas, esta poltica, embora justa, no confgura reforma agrria,
tampouco se confunde com procedimentos que legitimam a grilagem de terras
pblicas: enquanto reconhecimento do direito coletivo terra, tal poltica se an-
tepe a formas de regularizao fundiria que, segundo numerosas crticas, ofere-
cem uma via de legalizao grilagem.
O Programa de Reforma Agrria assegura aos seus benefcirios o direito de
acesso a um rol de polticas que, ao menos potencialmente, podem garantir-lhes
maior grau de estabilidade na terra e de progresso socioeconmico. Contudo, a
intermitncia e as fragilidades das aes executadas colocam em risco as possibi-
lidades de desenvolvimento dos assentamentos. Mais da metade dos projetos em
execuo no cumpriram as etapas iniciais de estruturao: as famlias tiveram de
fato acesso aos seus lotes, mas apenas algumas acessaram os recursos de fomento
e receberam assistncia tcnica e extenso rural. A tabela 8 mostra, por regies, o
quadro preocupante dos atuais assentamentos. A situao s menos grave no Sul,
possivelmente porque a regio recebeu menos projetos e famlias em anos recentes
e porque nela esto os assentamentos em fases mais adiantadas de consolidao.
TABELA 8
Projetos de assentamento em execuo
1
por fase do projeto Brasil e Grandes Regies
(1900-primeiro semestre de 2012)
Fases do
projeto
Norte
(unidade) (%)
Nordeste
(unidade) (%)
Sudeste
(unidade) (%)
Sul
(unidade) (%)
Centro-Oeste
(unidade) (%)
Brasil
(unidade) (%)
Projetos em
fase inicial
1.304 63,5 1.909 46,7 442 59,9 216 26,6 846 69,2 4.717 52,9
Assentamento
criado
822 40,0 1.307 32,0 214 29,0 117 14,4 601 49,2 3.061 34,3
(Continuao)
(Continua)
Fases do
projeto
Norte
(unidade) (%)
Nordeste
(unidade) (%)
Sudeste
(unidade) (%)
Sul
(unidade) (%)
Centro-Oeste
(unidade) (%)
Brasil
(unidade) (%)
Assentamento
em instalao
482 23,5 602 14,7 228 30,9 99 12,2 245 20,0 1.656 18,6
Projetos em
estruturao/
consolidao
623 30,4 2.020 49,4 260 35,2 497 61,1 281 22,9 3.681 41,3
Assentamento
em estrutu-
rao
379 18,5 1.455 35,6 218 29,5 362 44,5 168 13,7 2.582 29,0
Assentamento
em consoli-
dao
244 11,9 565 13,8 42 5,7 135 16,6 113 9,2 1.099 12,3
Assentamento
consolidado
126 6,1 157 3,8 37 5,0 101 12,4 95 7,8 516 5,8
Total 2.053 100,0 4.086 100,0 739 100,0 814 100,0 1.222 100,0 8.914 100,0
Fonte: Sipra.
2
Notas:
1
2
Com dados disponibilizados em 18 de julho de 2012.
A principal modalidade de obteno de terras para a constituio de assen-
tamentos rurais, desde a segunda metade da dcada de 1990, a incorporao
de terras pblicas. O recurso desapropriao de terras improdutivas nunca foi
utilizado em seu pleno potencial, barrado por medidas judiciais e presses econ-
micas e polticas.
Cumpre fazer uma distino: embora exista um maior nmero de projetos
rurais em reas desapropriadas (60% do total) que abrigam a maior parcela de
famlias (50%), estes ocupam uma rea proporcionalmente menor (31%), o que
revela um intenso parcelamento da terra.
TABELA 9
Formas de obteno de terra para a constituio de projetos de assentamentos rurais
(1900-primeiro semestre de 2012)
Forma de
obteno
Projetos
(unidade)
rea
(ha)
Capacidade
de famlias
assentadas
(unidade)
Famlias
assentadas
(unidade)
Projetos
(%)
rea
(%)
Capacidade
de famlias
assentadas
(%)
Famlias
assentadas
(%)
Onerosa 5.898 31.660.433,98 609.790 520.082 66,2 33,5 53,8 55,9
Compra e venda 520 1.575.965,71 53.458 46.484 5,8 1,7 4,7 5,0
Desapropriao 5.378 30.084.468,27 556.332 473.598 60,3 31,8 49,1 50,9
No onerosa 2.333 57.530.064,73 408.952 321.952 26,2 60,9 36,1 34,6
Reconhecimento 1.577 34.971.873,63 175.224 150.496 17,7 37,0 15,5 16,2
Discriminao 61 3.618.561,36 29.477 23.904 0,7 3,8 2,6 2,6
Arrecadao 695 18.939.629,73 204.251 147.552 7,8 20,0 18,0 15,9
Outras no
onerosas
1
384 2.161.524,39 46.656 32.219 4,3 2,3 4,1 3,5
(Continua)
(Continuao)
Forma de
obteno
Projetos
(unidade)
rea
(ha)
Capacidade
de famlias
assentadas
(unidade)
Famlias
assentadas
(unidade)
Projetos
(%)
rea
(%)
Capacidade
de famlias
assentadas
(%)
Famlias
assentadas
(%)
Em obteno 299 3.150.089,93 67.170 55.909 3,4 3,3 5,9 6,0
Total 8.914 94.502.113,02 1.132.568 930.162 100 100 100 100
Fonte: Sipra.
2
Notas:
1
Inclui as seguintes formas: adjudicao, cesso, consco, dao, doao, incorporao, reverso de domnio
e transferncia.
2
Nos projetos criados entre 2003 e 2010, apenas 28,8% das famlias foram
assentadas em terra obtida por desapropriao; 26,7% se incorporaram reforma
agrria aps serem instaladas em projetos criados por governos estaduais, basi-
camente em terras pblicas estaduais. Na regio Norte, a arrecadao e a discri-
minao de terras pblicas federais possibilitou a incorporao ao programa de
reforma agrria de cerca de 65 mil famlias (18% do total).
Da atual rea ocupada com assentamentos rurais (94,5 milhes de hec-
tares), menos da tera parte (30 milhes de hectares) foi obtida via desapro-
priao por interesse social, pelo descumprimento da funo social da terra,
especifcamente quanto ao quesito de produtividade. A perda de intensidade
do uso deste mecanismo de obteno de terras resulta, ao menos em parte, da
limitao dos atuais ndices de produtividade, que permanecem em patamar
extremamente baixo. Prevista em lei, a reviso destes ndices deveria refetir
os avanos tcnicos da agricultura brasileira, que tm sido apropriados quase
que exclusivamente pelo grande agronegcio. Os ndices em uso foram cons-
trudos com base no Censo Agropecurio de 1975, e sua atualizao vem sen-
do reivindicada pelos movimentos sociais rurais, pelo menos, desde meados da
dcada de 1990. Algumas propostas foram construdas com a participao do
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) e do Ministrio da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento (Mapa), mas nenhuma conseguiu ultrapassar o veto da
bancada ruralista no Congresso Nacional.
17
3.1.4 Os assentamentos rurais e o licenciamento ambiental
Os projetos de assentamento que integram a base do Incra devem, para ser criados
e reconhecidos, cumprir um rol de procedimentos tcnicos e administrativos
17. A atualizao desses ndices, que balizam os procedimentos de desapropriao de terras improdutivas, por interesse
social, deveria ser peridica, como estabelece a Lei n
o
8.629/1993, mas tem enfrentado, e perdido, um embate poltico
com os ruralistas, que no reconhecem para este efeito os avanos tcnicos da agricultura brasileira. A desapropriao
para ns de reforma agrria deve atender aos critrios, s condies e aos limites expressos na legislao, levando em
considerao critrios econmicos expressos pelos ndices Grau de Utilizao da Terra (GUT) e Grau de Ecincia da
Explorao (GEE). A fonte de informao sobre a produtividade o Cadastro de Imveis Rurais do Instituto Nacional de
Colonizao e Reforma Agrria (Incra), e os atuais ndices foram estipulados tendo por base os resultados dos censos
agropecurios de 1970 e 1975 do IBGE.
(Continuao)

estabelecidos por atos normativos. A partir de 2003, esta regulao passou a incluir
a obrigatoriedade do licenciamento ambiental. Neste intuito tambm foi emitida
a Norma de Execuo da Diretoria de Obteno de Terras e Implantao de
Projetos de Assentamento (DT) n
o
69/2008, do Incra, que institui dois grupos
de projetos de reforma agrria: i) projetos criados pelo Incra por meio de obteno de
terras, na forma tradicional, denominados projetos de assentamentos (PAs), e
projetos ambientalmente diferenciados projeto agroextrativista (PAE), projeto
de desenvolvimento sustentvel (PDS) e projeto de assentamento forestal (PAF);
e ii) os projetos reconhecidos pelo Incra, criados por rgos governamentais para
acesso s polticas pblicas do PNRA e que podem seguir o modelo tradicional
ou estar voltados para a preservao ambiental (Incra, 2008).
Os projetos ambientalmente diferenciados se situam quase que totalmente
no Norte: so 561 projetos, que ocupam mais de 44 milhes de hectares, onde
esto instaladas quase 160 mil famlias. Nas demais regies h apenas 56 projetos
deste tipo, em 567 mil ha, atendendo 13,4 mil famlias. O Norte, entretanto,
tambm abriga um conjunto signifcativo de projetos convencionais: eles ocupam
uma rea de 23 milhes de hectares (48% menor que a dos projetos ambientais),
mas so em maior quantidade (quase trs vezes) e abrigam mais de 50% das fa-
mlias assentadas na regio.
TABELA 10
Tipos dos projetos de assentamento em execuo: nmero, rea e nmero de famlias
assentadas (1900-jun./2012)
Tipo de projeto
Projetos
(unidade)
rea
(ha)
Famlia
assentadas
(unidade)
Projetos
(%)
rea
(%)
Famlias
assentadas
(%)
Projetos ambientais ou verdes 617 44.565.810 173.219 7 47 19
Outros tipos 8.297 49.936.302 756.943 93 53 81
Total 8.914 94.502.113 930.162 100 100 100
Fonte: Sipra.
1
Nota:
1
A criao de projetos na regio Norte tem aumentado desde meados da d-
cada de 1990. A este conjunto, se somaram todos os projetos de colonizao cria-
dos em anos anteriores, sem quaisquer cuidados quanto preservao da foresta.
Contudo, o que parecia uma soluo para o cumprimento de metas anuais de
assentamento concentrar novos projetos em uma regio onde a disponibilidade
de terras pblicas facilita a criao de assentamentos e o reconhecimento de reas
ocupadas por povos tradicionais constitui atualmente um problema de soluo
difcil para o Incra.
O Ministrio Pblico do Par acionou o Incra com a denncia de que os as-
sentamentos rurais seriam responsveis por um tero de todo o desmatamento na
regio. O inqurito civil pblico instaurado teve liminar concedida recentemente, o
que impede a criao de novos projetos e o assentamento de novas famlias no estado.
De fato, as difculdades dos assentamentos antigos e novos para regularizar
dbitos ambientais tm freado os avanos na consolidao dos projetos. O cumprimento
das determinaes do Cdigo Florestal,
18
quanto porcentagem de reserva legal a
ser respeitada na Amaznia Legal, em algum momento, teria de entrar em choque
com a intensifcao de assentamentos rurais na regio com atribuio de pequenos
lotes. Com efeito, considerando-se apenas assentamentos do Par e verifcando-se
o que poderia restar de rea til para os assentados, dado o tamanho mdio dos
lotes, os autores identifcaram que em mais de 60% dos projetos as famlias
disporiam de menos de 10 ha tanto para realizar atividades produtivas como
para instalar suas casas, abrigos para pequenos animais, pequenas hortas, reas de
descarte de lixo e dar outras destinaes necessrias.
De um confronto entre os dados, observa-se que a quase totalidade dos PAs listados
encontram-se com mais de 20% de sua rea desmatada, incorrendo, por conseguinte,
em descumprimento da observncia da reserva legal de 80% (Brasil, 2012c, p. 11).
TABELA 11
Projetos em execuo: rea mdia til por famlia em projetos de assentamento rural
no Par (2012)
Grupos de rea
(ha)
Projetos
(unidade)
Projetos
(%)
Porcentagem acumulada
(%)
Menos de 1 58 5,36 -
De 1 a 3 120 11,09 16,45
De 3 a 5 66 6,10 22,55
De 5 a 10 421 38,91 61,46
De 10 a 15 225 20,79 82,26
De 15 a 20 85 7,86 90,11
De 20 a 30 63 5,82 95,93
De 30 a 50 24 2,22 98,15
De 50 a 100 12 1,11 99,26
De 100 a 200 4 0,37 99,63
De 200 a 500 1 0,09 99,72
De 500 a 1 mil 2 0,18 99,91
18. Ver determinaes no Artigo 12 da Lei n
o
12.651/2012: Todo imvel rural deve manter rea com cobertura de
vegetao nativa, a ttulo de Reserva Legal, sem prejuzo da aplicao das normas sobre as reas de Preservao
Permanente, observados os seguintes percentuais mnimos em relao rea do imvel: I localizado na Amaznia
Legal: a) 80% (oitenta por cento), no imvel situado em rea de orestas; b) 35% (trinta e cinco por cento), no imvel
situado em rea de cerrado; c) 20% (vinte por cento), no imvel situado em rea de campos gerais. (Brasil, 2012a).
(Continua)
Grupos de rea
(ha)
Projetos
(unidade)
Projetos
(%)
Porcentagem acumulada
(%)
Mais de 1 mil 1 0,09 100,00
Total 1.082 100,00 -
Fonte: Sipra.
1
Nota:
1
A tabela 11 no fez distines entre os diversos tipos de projetos instalados
no estado. Se forem considerados apenas os projetos do tipo tradicional, a situa-
o dos assentados se revela ainda mais frgil. Destes, apenas 37% teriam mais
de 20 ha de rea til. Dois tipos, no entanto, chamam a ateno pela pequena
disponibilidade de rea til disponvel: os projetos municipais reconhecidos pelo
Incra e os projetos agroextrativistas.
Os projetos municipais se situam em periferias urbanas, representando a regu-
larizao de acesso terra por uma populao com vnculos e tradies rurais em
espaos com forte adensamento demogrfco. Os projetos agroextrativistas tm
outra lgica: representam o reconhecimento do direito das populaes tradicionais
de continuar a trabalhar e ocupar terras onde esto h geraes. Muitas destas
comunidades respondem pela recuperao de boa parte da vegetao original que,
nos sculos XVIII e XIX, foi destruda para o plantio de cana-de-acar. Com a
crise deste tipo de atividade, sem condies de competividade com a produo
de acar e cachaa de outras regies do pas, os canaviais foram abandonados
e as populaes que neles trabalhavam permaneceram por mais de um sculo
relegadas prpria sorte, quando no exploradas por pseudoproprietrios, que
insistiam alguns at hoje insistem em lhes cobrar a meia de quaisquer atividades
produtivas que exercessem.
A defesa e preservao da foresta e a recuperao dos passivos ambientais
pelos projetos de reforma agrria so condies obrigatrias e necessrias, mas ne-
cessitam de polticas especfcas e adequadas a cada situao concreta. Nesse sen-
tido, preciso que haja espao e oportunidade para que erros do passado possam
ser corrigidos e para que a questo ambiental no se converta em nova barreira
contra a reforma agrria e a democratizao do acesso terra. Para isso, diferentes
situaes e circunstncias devem ser equacionadas, de forma que no se condene
hoje o que o prprio Estado incentivava at h pouco tempo.
(Continuao)
Ao arrazoado apresentado pelo Ministrio Pblico do Par, embora lgico,
bem ilustrado e embasado nos dispositivos legais vigentes, possvel contrapor
outros argumentos. Desde logo, necessrio pontuar que muitos PAs foram cons-
titudos e ocupados antes da vigncia das regras ambientais. Ademais, os imveis,
quando obtidos por desapropriao por interesse social, constituam propriedades
rurais privadas e improdutivas, onde muito provavelmente ocorrera extrao de
madeira antes que outro uso produtivo tivesse sido dado terra. O Inqurito
Civil Pblico n
o
1.23.000.000304/2009-54, para destacar a gravidade detectada
em muitos assentamentos, apresenta uma tabela com dados levantados a partir de
inspees realizadas pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis (Ibama), com informaes sobre 22 PAs, todos com eleva-
dos (e ilegais) ndices de degradao (Brasil, 2012c).
TABELA 12
Porcentagem da rea degradada de projetos de assentamento selecionados no Par
Projeto
rea
degradada
(%)
rea do
projeto
(ha)
Capacidade
de famlias
(unidade)
Famlias
assentadas
(unidade)
Forma de obteno
Data de
criao do
projeto
Projeto de Assentamento
Manoel Crescncio de
Souza
98 18.894,804 465 367 Desapropriao 26/11/1986
Colnia Reunidas
90 4.512,000 103 28 Desapropriao 31/3/1987
Novo Horizonte
61 11.426,947 149 148 Desapropriao 12/5/1987
Ribeiro de Fogo
98 8.252,563 82 72 Desapropriao 9/7/1987
Colnia Verde Brasileira
93 52.315,840 750 134 Desapropriao 4/8/1987
Castanhal Araras
74 5.084,846 92 89 Desapropriao 4/8/1987
Jocon/3 irmos
71 25.211,708 420 399 Desapropriao 7/8/1987
Jacunda
80 21.000,000 415 328 Arrecadao 1/9/1987
Rio da Esquerda
68 75.000,000 1.476 1.070 Desapropriao 10/5/1988
Cinturo Verde I e II
74 72.260,806 1.473 1.243 Desapropriao 31/10/1991
Cristalino
50 9.695,000 193 190 Desapropriao 2/9/1992
Barcelona
99 1.333,647 35 35 Desapropriao 24/9/1992
Joo Canuto
51 2.977,650 73 55 Desapropriao 24/9/1992
(Continua)
Projeto
rea
degradada
(%)
rea do
projeto
(ha)
Capacidade
de famlias
(unidade)
Famlias
assentadas
(unidade)
Forma de obteno
Data de
criao do
projeto
Sagitrio
77 1.987,145 43 37 Compra e venda 12/11/1992
Tancredo Neves
82 17.165,471 430 352 Arrecadao 10/1/1995
Rio Branco
57 4.725,3193 191 177 Compra e venda 26/12/1995
Palmares
66 14.921,890 517 505 Desapropriao 11/3/1996
Agrisa
94 21.432,540 400 366 Desapropriao 24/9/1996
Camarana
91 12.851,290 305 305 Desapropriao 24/9/1996
Uirapuru
55 18.900,000 252 251 Desapropriao 10/6/1997
Unidos para Vencer
78 2.241,323 49 47 Desapropriao 8/11/2002
Rio das Cruzes
77 3.921,597 75 64 Desapropriao 23/10/2003
Fonte: Brasil (2012c) e Sipra.
1

Nota:
1
Com dados disponibilizados em 24 de setembro de 2012.
A situao ambiental encontrada nesses projetos grave, com a identifcao
dos elevados ndices de degradao. Para que a situao seja mais bem compreendida e
possa suscitar a construo de polticas de recuperao dos passivos ambientais
sem signifcar uma desnecessria punio aos trabalhadores rurais sem-terra e aos
que ocuparam de boa-f os projetos criados antes da vigncia das atuais regras
ambientais, entretanto, tero de ser acrescentados tabela original outros ele-
mentos, tais como a capacidade potencial de assentamento por projeto, o nmero de
famlias assentadas,
19
a forma de obteno da terra e a data de criao dos projetos.
Por exemplo, dos 22 projetos listados, vinte foram criados antes das atuais exigncias
de licenciamento ambiental. At 1965, a conservao da foresta na propriedade
rural, embora considerada necessria proteo da gua e do solo, no impunha
qualquer limite ao corte de madeira, e o desmatamento era visto como necessrio
para a expanso da fronteira agrcola, pois gerava renda e abria reas para pastos e
lavouras. Obrigava-se apenas a preservar forestas protetoras (s margens de rios), mas
sem fxao de limites mnimos (Brasil, 1934). Poderia ser cortado at 75% da vege-
tao da rea do imvel, inexistindo a necessidade de recomp-la ou compens-la.
A proteo existente incidia apenas sobre os 25% da rea restante.
19. Conforme dados do Incra, do Sistema de Informaes de Projetos de Reforma Agrria (Sipra) e do SDM
(Incra, 2012b).
(Continuao)
O Cdigo Florestal de 1965 trouxe inovaes, mas ainda permitia o corte da
vegetao, desde que observadas algumas condies: para as APPs, foram estabe-
lecidas faixas de reservas de tamanhos variados, conforme a largura do rio ou do
espelho de gua a ser protegido; para a reserva legal (RL), nas regies Norte e no
norte do Centro-Oeste, o limite mnimo estabelecido era de 50% da cobertura
arbrea de cada propriedade. Para as demais regies, o limite de reserva a ser res-
peitado foi fxado em 20% da rea da propriedade.
Poucas e tnues barreiras foram antepostas ao avano econmico sobre a
Amaznia, tendo como consequncia a constante ampliao dos nveis de desma-
tamento, resultante de diversos fatores, como a abertura de estradas, o crescimen-
to urbano desordenado, a ampliao da pecuria extensiva, a permissividade na
explorao madeireira e a crescente explorao intensiva de monoculturas.
Em 1989, a Lei n
o
7.803 inclui o termo reserva legal e estabelece a
obrigatoriedade de sua identifcao e averbao, mas o dispositivo somente
seria exigido para as propriedades que ainda mantivessem cobertura forestal
(Brasil, 1989). Desde 1934, as restries de corte incidiam apenas sobre as
matas ainda existentes. Os limites de preservao conservaram as porcenta-
gens at ento vigentes: 50% para Amaznia e 20% para os demais biomas.
Somente em 1991 foram fxadas normas para recomposio de RLs, com vis-
tas reverso do desmatamento. O assunto foi tratado pela Poltica Nacional
Agrcola (Brasil, 1991). s vsperas da Conferncia Rio-92, ainda era presente
o entendimento de que as RLs destinadas prioritariamente produo de
madeira , eram tema da poltica agrcola, e no da poltica ambiental. A me-
dida no teve nenhum efeito prtico, pois dependia de uma regulamentao
que nunca foi feita.
20
A partir da segunda metade da dcada de 1990, tem incio um novo ciclo
de proposies de reformulao do Cdigo Florestal, basicamente via medidas
provisrias. A Medida Provisria n
o
1.511/1996 props nova redao ao artigo re-
ferente s reservas, vedando o incremento da converso de reas forestais em reas
agrcolas na regio Norte e na parte norte do Centro-Oeste. A Medida Provisria
n
o
1.956-50/2000 introduziu novos conceitos e regras no Cdigo Florestal e mo-
difcou os limites mnimos de reserva legal no imvel rural: 80% na Amaznia,
35% em reas do cerrado situadas na Amaznia Legal, 20% em outras regies.
Os limites foram referendados pela Medida Provisria n
o
2.166-67/2001, ora
revogada pela Lei n
o
12.651/2012, o novo Cdigo Florestal.
20. Conforme Artigo 99 da Lei n
o
8.171/1991: A partir do ano seguinte ao da promulgao desta lei, obriga-se o
proprietrio rural, quando for o caso, a recompor em sua propriedade a Reserva Florestal Legal, prevista na Lei n
o

4.771, de 1965, mediante o plantio, em cada ano, de pelo menos um trinta avos da rea total para complementar a
referida Reserva. (Brasil, 1991).
Somente a partir de 2003 a atuao conjunta do MDA e do Ministrio do
Meio Ambiente (MMA) possibilitou a proposio de um modelo de assentamen-
to que levasse em conta tanto a viabilidade econmica quanto a sustentabilidade
ambiental e o desenvolvimento territorial. Neste sentido, foi assinado o Termo
de Ajustamento de Conduta no Ministrio Pblico Federal, MMA e Ibama, vi-
sando estabelecer uma ao conjunta para monitorar o licenciamento ambiental.
O licenciamento ambiental, desde ento, passou a compor o rol de etapas de
constituio de um assentamento rural, o que, com frequncia, tem sido difcil
de cumprir.
21
Os assentamentos antigos, especifcamente aqueles com grandes passivos
ambientais, no constituem excees. Muitos deles esto situados no territrio
onde j foram identifcados os mais graves nveis de desmatamento, o territrio
do Arco de Desmatamento na Amaznia.
3.2 Execuo oramentria
3.2.1 Principais programas do MDA 2011
Em 2011, do total de recursos previstos para o MDA, foram utilizados
R$ 3.729.856.666 (77,5%) para a execuo dos programas e das aes sob sua
responsabilidade, dos quais R$ 2,4 bilhes foram destinados a programas fnals-
ticos, como mostra a tabela 13.
TABELA 13
Execuo oramentria dos programas nalsticos do MDA (2011)
Programas nalsticos
Montante autorizado
(R$)
(lei + crditos)
Montante
liquidado
(R$)
Nvel de
execuo
(%)
Programa Novo Mundo Rural: Assentamentos para Trabalhadores
Rurais
994.300.000 827.482.294 83,2
Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel de Territrios
Rurais (PRONAT)
677.981.503 422.031.008 62,2
Programa Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural na
Agricultura Familiar (Pronater)
418.078.868 346.506.691 82,9
Programa Desenvolvimento Sustentvel de Projetos de Assenta-
mento
505.228.800 343.805.764 68
Agricultura Familiar Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (PRONAF)
246.821.426 204.070.339 82,7
Programa de Gerenciamento da Estrutura Fundiria e Destinao de
Terras Pblicas
243.901.352 122.206.416 50,1
Programa Nacional de Crdito Fundirio (PNCF) 91.190.450 78.330.931 85,9
Programa Brasil Quilombola (PBQ) 33.096.635 30.479.513 92,1
21. Os procedimentos foram denidos pela Resoluo n
o
289/2001 (revogada) e atualizados pela Resoluo n
o
387/2006,
do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama).
(Continua)
Programas nalsticos
Montante autorizado
(R$)
(lei + crditos)
Montante
liquidado
(R$)
Nvel de
execuo
(%)
Programa Nacional de Educao na Reforma Agrria (Pronera) 31.000.000 21.453.396 69,2
Programa de Cidadania e Efetivao de Direitos das Mulheres 28.363.650 19.978.966 70,4
Programa de Gesto da Poltica de Desenvolvimento Agrrio 24.473.508 18.367.214 75
Programa Paz no Campo 13.096.024 4.340.971 33,1
Programa Nacional de Conservao, Manejo e Uso Sustentvel da
Agrobiodiversidade
2.200.000 633.265 28,8
Total 3.309.732.216 2.439.686.768 73,71
Fonte: Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal, da Secretaria do Tesouro Nacional (Sia/STN).
Quase metade dos recursos aplicados em 2011 pelo MDA foi gasto pelos
programas exclusivamente direcionados para a reforma agrria: Assentamentos
para Trabalhadores Rurais e Desenvolvimento Sustentvel de Projetos de Assen-
tamento. A estes dispndios deve-se somar boa parte dos recursos consumidos
com o Programa Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural na Agricultura
Familiar, que atende aos assentados e agricultores familiares.
Embora o recurso aplicado no Programa Novo Mundo Rural: Assentamentos
para Trabalhadores Rurais, em 2011, tenha sido maior que o do ano anterior,
fcou aqum do observado em 2008 e 2009. Cabe a este programa cadastrar,
selecionar e homologar as famlias benefcirias do Programa de Reforma Agrria
e realizar os procedimentos necessrios obteno de terras. Segundo avaliao do
Incra, o recurso destinado ao Obteno de Imveis Rurais para Reforma Agrria
foi insufciente e impactou negativamente o programa, pois, desde o incio do ano,
j havia um passivo de R$ 855,8 milhes, remanescentes de 2010, dos quais 72%
eram para pagamento de novas reas a serem incorporadas reforma agrria e
28%, para o pagamento de comandos judiciais em processos de desapropriao
(Incra, 2012b). Mesmo com a suplementao oramentria de R$ 400 milhes,
no foi possvel atender a toda a demanda do ano, por falta do correspondente
fnanceiro; ainda restou um passivo de cerca de R$ 210 milhes para 2012.
O Incra aponta a insufcincia de recursos humanos para cumprir todas as aes
do programa, que, alm da obteno de terras, envolvem funes relativas ao
licenciamento ambiental, o qual deve preceder a entrada das famlias nos projetos.
A maior parte dos recursos (70%) foi destinada ao pagamento de desapro-
priaes e aquisio de 167 imveis, abarcando uma rea de 314,6 mil ha; do to-
tal gasto, 84% foi pago em Ttulos da Dvida Agrria e 16%, em moeda corrente.
Estes imveis, aps a imisso na posse, a ser concedida pelo Poder Judicirio em
ao de desapropriao, sero incorporados ao Programa de Reforma Agrria.
(Continuao)
O Programa Desenvolvimento Sustentvel de Projetos de Assentamentos
tem por objetivo desenvolver, recuperar e consolidar projetos de assentamento,
de forma a garantir a incluso social das famlias assentadas. Em 2011, os recursos
destinados ao programa foram diminudos, uma evidncia de que o objetivo de
estruturao produtiva e sustentvel dos benefcirios da reforma agrria, eleito
pelo discurso governamental, fcou mais distante. O Incra informou
22
que ne-
nhum projeto concluiu o processo de consolidao neste ano.
GRFICO 1
Evoluo dos recursos aplicados pelos principais programas que integram as aes
de reforma agrria (2008-2011)
(Em R$)
1
0
100.000.000
200.000.000
300.000.000
400.000.000
500.000.000
600.000.000
700.000.000
800.000.000
900.000.000
1.000.000.000
2008 2009 2010 2011
Assentamentos para trabalhadores rurais
Desenvolvimento sustentvel de projetos de assentamento
Gerenciamento da estrutura fundiria e destinao de terras pblicas
Assistncia tcnica e extenso rural na agricultura familiar
Fonte: Execuo Oramentria do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 2008 a 2011.
Nota:
1
Valores corrigidos pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC).
22. Conforme o Relatrio de gesto do exerccio de 2011 do Incra: Para que um projeto de assentamento possa
ser ocialmente consolidado pelo Incra faz-se necessrio o cumprimento de alguns pr-requisitos: a demarcao do
permetro (obrigatrio) e das parcelas, quando existentes; a concesso do Crdito Apoio a Instalao; a existncia
de habitao para as famlias assentadas (oriundas do crdito habitao ou no); a infraestrutura bsica concluda,
qual seja: estradas de acesso, sistema de abastecimento de gua para consumo humano e eletricao rural; e a
titulao denitiva em pelo menos 50% das famlias assentadas. Alm dos requisitos acima devem ser vericadas as
condies de sustentabilidade econmico-social e ambiental das famlias assentadas nos projetos consolidados (...).
Tais condies so de grande complexidade, exigindo a atuao concomitante de diversos setores, o que diculta e
atrasa o processo de consolidao dos assentamentos. Desta forma, desde 2005 o Incra no vem consolidando seus
assentamentos, procurando agir de maneira mais criteriosa de forma a garantir que todas as etapas do processo de
consolidao sejam cumpridas. Em que pese as diculdades, j explicitadas, quanto ao alcance da efetiva consolidao
dos projetos de assentamento, a Diretoria vem impondo um novo ritmo s aes de desenvolvimento no sentido de
satisfazer esses requisitos e implementar as condies para a consolidao dos Projetos (Incra, 2012a).
O Programa de Gerenciamento da Estrutura Fundiria e Destinao de Terras
Pblicas enfrenta difculdades tambm em decorrncia da carncia de pessoal e da
falta de estrutura tanto nas superintendncias regionais (SRs) do Incra quanto nos
escritrios do Programa Terra Legal. A qualifcao das SRs e dos escritrios deste
programa condio para que as funes atribudas a ele possam ser cumpridas, pois
incluem: i) gerenciamento e fscalizao do cadastro rural; ii) Sistema de Cadastro
Rural; iii) georreferenciamento da malha fundiria nacional; iv) regularizao fundiria
de imveis rurais e urbanos; v) retomada de terras pblicas; vi) aes preparatrias
para destinao de terras pblicas; e vii) gesto e administrao do programa.
O Programa Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural na Agricul-
tura Familiar tem por objetivo prestar assessoria tcnica, social e ambiental s
famlias benefcirias da reforma agrria, de forma integral e continuada, desde
a implantao do projeto de assentamento at que sua plena estruturao tenha
garantido a insero nos mercados e integrado os produtores aos processos de
desenvolvimento municipal e regional. Em 2011, o gasto com o Pronater foi me-
nor que em anos anteriores, apesar de ter sido reconhecido como estratgico no
mbito do Programa Brasil Sem Misria.
23
A reduo de oramento de 2010 para
2011 foi da ordem deR$ 90 milhes. A execuo oramentria, em 2011, foi de
83%. Os recursos para o Pronater so limitados em relao demanda social. Para
atingir a cobertura de 50% da agricultura familiar via contratao de servios por
chamada pblica, seriam necessrios cerca de R$ 2 bilhes, dado o custo unitrio
de R$ 1 mil/estabelecimento/ano.
O Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais
vem tendo uma execuo oramentria relativamente constante desde 2009, com
gastos anuais da ordem de R$ 400 milhes por ano. O programa visa promover o
planejamento, a implementao e a autogesto do processo de desenvolvimento
sustentvel dos territrios rurais, ou em municpios com at 50 mil habitantes.
Em 2011, foram investidos R$ 422 milhes no programa.
O Programa Brasil Quilombola, no mbito do Incra, tem como misso a
regularizao das terras dos remanescentes de quilombos. Para tanto, desenvolve
as seguintes aes: elaborao e publicao de relatrio tcnico de identifcao
e delimitao (RTID); cadastramento das famlias quilombolas; consulta aos r-
gos competentes do governo federal; notifcao s partes interessadas; anli-
se e julgamento de contestaes; publicao de portaria de reconhecimento do
territrio; emisso de decreto de desapropriao; vistoria e avaliao de imveis
de ocupantes no quilombolas; encaminhamento dos no quilombolas para reas-
sentamento, em caso de pblico da reforma agrria; e demarcao e titulao de
territrio (texto do PPA 2008/2011, alterado em 2011).
23. Para mais informaes, ver tabelas do anexo estatstico desta edio.
O programa enfrenta grandes difculdades. O universo de comunidades re-
conhecidas espera de regularizao das terras, segundo a Fundao Palmares,
compreende mais de 3 mil territrios. Em 2011, foram publicadas nove portarias
reconhecendo 587 famlias quilombolas, totalizando 26 mil ha reconhecidos.
TABELA 14
Portarias de reconhecimento por superintendncias regionais e municpios (2011)
Superintendncia
Regional
Ordem Comunidade Municpio
rea
(ha)
Famlias
assentadas
(unidade)
05/BA
1 Mangal e Barro Vermelho Stio do Mato 9.041,71 156
2 Mata do Sap Macabas 2.643,07 36
3 Agreste Seabra 2.340,55 74
18/PB 4
Comunidade Urbana de Serra
do Talhado
Santa Luzia 16,1427 125
19/RN 5 Boa Vista dos Negros Parelhas 445,2676 36
20/ES 6 So Pedro Ibirau 314,0707 43
28/DFE
7 Baco Pari Posse 3.147,49 46
8 Famlia Magalhes Nova Roma 5.492,14 22
30/SANT 9 Bom Jardim Santarm 2.654,86 49
Total - - - 26.095,32 587
Fonte: Incra (2012a).
Em 2011 foram liquidados R$ 30,4 milhes, o equivalente a 92% do to-
tal disponibilizado. O montante inscrito em restos a pagar (RAP), referente ao
oramento de 2011, foi de R$ 2.864.465,79, empenhado, em grande parte, na
contratao de relatrios antropolgicos.
O Programa Nacional de Crdito Fundirio teve, em 2011, uma execuo
oramentria de 86% relativamente ao total de recursos autorizados.
24
Com o ob-
jetivo de promover o acesso terra por meio do fnanciamento de imveis rurais
no enquadrados nos preceitos da desapropriao por interesse social, o programa
benefciou 5.285 famlias, que adquiriram 90 mil ha, por um investimento de
R$ 164 milhes; do total, R$ 49 milhes concernem a recursos no reembols-
veis, destinados a investimentos comunitrios e produtivos. O desempenho foi
inferior ao observado no ano anterior, registrando reduo de 5% no nmero de
famlias atendidas, o que equivale a 48% da meta estabelecida para o ano. A exe-
cuo fsica abaixo do esperado para esta ao ocorreu principalmente devido aos
esforos empregados para implementao das resolues CMN n
os
3.861, de 27
de maio de 2010 e 3.869, de 17 de junho de 2010, que estabelecem a prorrogao
24. Ver detalhes sobre a execuo oramentria no anexo estatstico desta edio.
de operaes de crdito fundirio com recursos do Fundo de Terras e da reforma
agrria e novas condies de fnanciamentos para os benefcirios do PNCF.
O Programa Paz no Campo, cujo objetivo prevenir e mediar confitos
agrrios, tem por diretriz implementar o Plano Nacional de Combate Violncia
no Campo. Tambm lhe cabe propor, ampliar e celebrar convnios e acordos de
cooperao com instituies de preveno e combate violncia no campo; en-
tretanto, o programa ainda administra recursos oramentrios insufcientes para
cumprir as necessidades e demandas que se apresentam, sobretudo para ampliar
a capacitao dos mediadores de confitos agrrios. Em 2011, dos R$ 13 milhes
disponibilizados, gastou apenas 33%, ou seja, pouco mais de R$ 4,34 milhes.
3.2.2 Agricultura familiar PRONAF
Para o ano agrcola 2011-2012, o governo federal anunciou o montante de
R$ 16 bilhes para agricultura familiar. Manteve, desta forma, patamar idntico
ao do Plano Safra da Agricultura Familiar 2010-2011. Contudo, o desempenho
do PRONAF em 2011-2012 foi muito inferior ao de 2010-2011. Em 2011-
2012, foram, ao todo, frmados menos de 800 mil contratos, reduo de 40%
em relao ao ano agrcola 2010-2011. Apesar de um pouco menor que a do
nmero de contratos, a queda do montante negociado foi signifcativa, oscilando
negativamente em 30%, com volume negociado de R$ 8,7 bilhes. Com relao ao
disponibilizado no Plano Safra 2010-2011, o ndice de desempenho do PRONAF,
em 2011-2012, foi de 54,4%. Ou seja, dos R$ 16 bilhes disponibilizados, pouco
mais da metade foi realmente efetivada em crditos contratados.
A anlise das informaes do PRONAF por modalidade de crdito revela
uma maior queda na modalidade investimento, na qual o nmero de contratos
reduziu-se metade, com relao safra anterior (grfco 2A), e no volume de
recursos negociado, o qual regrediu em 33% (grfco 2B). J na modalidade cus-
teio, a queda foi um pouco menor. O nmero de contratos foi reduzido em 40%
(grfco 2A) e o montante de recursos contratados oscilou negativamente em
30% em relao safra 2010-2011 (grfco 2B).
GRFICO 2
Evoluo do crdito PRONAF por modalidade
2A Nmero de contratos
0
200.000
400.000
600.000
800.000
1.000.000
1.200.000
1.400.000
1.600.000
1.800.000
2.000.000
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-
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2
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1
2
Custeio Investimento Total
2B Recursos negociados
Custeio Investimento Total
0,00
2.000.000.000,00
4.000.000.000,00
6.000.000.000,00
8.000.000.000,00
10.000.000.000,00
12.000.000.000,00
14.000.000.000,00
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7
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1
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0
1
1
-
2
0
1
2
Fonte: Banco Central do Brasil (BCB) somente exigibilidade bancria; Banco Cooperativo do Brasil (BANCOOB); Banco Coope-
rativo Sicredi S/A (Bansicredi); Banco da Amaznia S/A (Basa); Banco do Brasil S/A (BB); Banco do Nordeste S/A (BN); e
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES).
1

Nota:
1
Atualizaes at a Safra 2008-2009 BCB: at jun./2008; BANCOOB: at set./2008; Bansicredi: at maio/2009; Basa:
at jun/2008; BB: at maio/2009; BN: at abr./2009; e BNDES: at jul./2006 ltimos trs meses sujeitos a alteraes.
Data da impresso: 13/7/2009, s 14h45. Safra 2009-2010: BCB: at jun./2009; BANCOOB: at jul./2010; Bansicredi:
at abr./2010; Basa: at out./2009; BB: at jun./2010; BN: at maio/2010; e BNDES: at jul./2006 ltimos trs meses
sujeitos a alteraes. Data da impresso: 24/8/2010. Safra 2010-2011: BCB: at jun./2009; BANCOOB: at jun./2011;
Bansicredi: at jun./2011; Basa: at jun./2011; BB: at jun./2011; BN: at jun./2011 e BNDES: at jul./2006 ltimos trs
meses sujeitos a alteraes. Valores deacionados pelo ndice Geral de Preos-Disponibilidade Interna da Fundao Getulio
Vargas (IGP-DI/FGV). Safra 2011-2012: BCB: at jun./2009; BANCOOB: at nov./2011; Bansicredi: at jun./2011; Basa:
at nov./2011; BB: at abr./2012; BN: at fev./2012; e BNDES: at jul./2006 ltimos trs meses sujeitos a alteraes.
Ao se observar o desempenho do PRONAF segundo seus diversos grupos
de pblico-alvo, constata-se que todos os grupos apresentaram queda tanto
no nmero de contratos quanto no volume negociado. No entanto, o grupo
PRONAF A teve maior porcentagem de queda. O nmero de contratos e o montante
retraram 73%. O nmero de contratos deste grupo reduziu-se de 67 mil, em
2010-2011, a menos de 18 mil, em 2011-2012. A queda se destaca por se tratar
da linha de crdito destinada aos benefcirios do Programa de Reforma Agrria,
uma vez que tais recursos deveriam expressar a prioridade de estruturao produ-
tiva dos assentados, conforme j assinalado neste captulo.
O segundo grupo com maior queda foi o PRONAF B, com diminuio de
55% do nmero de contratos e de 49% em relao ao montante de recursos. o
grupo mais representativo do Nordeste, englobando 70% dos contratos frmados
na ltima safra na regio. Por fm, o grupo CDE, que rene o pblico de agri-
cultores familiares em melhor situao econmica, apresentou porcentagem de
queda menor que os primeiros: 30% no nmero de contratos e 25% no montan-
te contratado. Este grupo, contudo, o principal responsvel pela queda global
do montante negociado em 2011-2012, uma vez que opera o maior volume de
recursos: sua queda, em termos de valores, representa 72% da reduo global dos
valores negociados pelo PRONAF na ltima safra. O PRONAF B e o PRONAF
CDE respondem pela maior participao na reduo do total de contratos frma-
dos: 46% e 43,4% respectivamente.
TABELA 15
Nmero de contratos e montante do PRONAF por enquadramento (2010-2011 e
2011-2012)
Ano agrcola/enquadramento
2010-2011 2011-2012
Variao
(%)
Contratos
(unidade)
Montante
(R$ milhes)
Contratos
(unidade)
Montante
(R$ milhes)
Contratos Montante
Grupo A 67.001 806,01 17.859 220,84 -73 -73
Grupo A/C 5.016 22,03 3.191 13,50 -36 -39
Grupo B 444.330 895,60 197.712 455,90 -56 -49
Agricultura familiar (CDE) 793.431 10.659,08 561.499 7.924,00 -29 -26
Identidade pendente 17.376 54,56 12.383 35,66 -29 -35
Total 1.327.154 12.437,29 792.644 8.649,90 -40 -30
Fonte: BCB (somente exigibilidade bancria), BANCOOB, Bansicredi, Basa, BB, BN e BNDES.
1
Nota:
1
Atualizaes at a Safra 2010-2011 BCB: at jun./2009; BANCOOB at jun./2011; Bansicredi: at jun./2011; Basa:
at jun./2011; BB: at jun./2011; BN: at jun./2011; e BNDES: at jul./2006 ltimos trs meses sujeitos a alteraes.
Valores deacionados pelo IGP-DI/FGV. Safra 2011-2012: BCB: at jun./2009; BANCOOB: at nov./2011; Bansicredi:
at jun./2011; Basa: at nov./2011; BB: at abr./2012; BN: at fev./2012 e BNDES: at jul./2006 ltimos trs meses
sujeitos a alteraes.
Os dados da tabela 15 permitem observar que justamente as duas regies
com maior representatividade dos grupos pauperizados da agricultura familiar
sofreram as maiores redues de contratos. Na regio Norte, houve retrao de
64% dos contratos e de 42% do valor negociado. A maior queda foi no segmento
A, que, com reduo de quase 80% no nmero de contratos na regio, deixou
de ser o grupo mais representativo de contratos do PRONAF, passando de 57%
para 32% do total de contratos entre as duas ltimas safras. H, portanto, nesta
regio, em termos relativos, maior participao dos grupos CDE do PRONAF
na safra 2011-2012.
No Nordeste, os contratos frmados foram reduzidos metade, enquanto o
montante de recursos retraiu 40%. O grupo B, segmento mais signifcativo nesta
regio, sofreu queda de 55% no nmero de contratos e de 44% no valor negocia-
do. Mais uma vez, o PRONAF A apresentou o menor desempenho: reduo de
73% nos contratos e de 74% no montante de recursos.
A regio Sul apresentou o terceiro pior desempenho do PRONAF, com redu-
o de 33% no nmero de contratos e de 27% no montante negociado. Predominam
na regio os segmentos CDE do PRONAF, representando quase a totalidade dos
crditos cedidos em 2011-2012: 95% dos contratos e 98% do montante. As regies
menos prejudicadas foram a Centro-Oeste e a Sudeste, ambas com reduo na faixa
de 10% nos valores negociados. Com relao ao nmero de contratos, entretanto, o
Centro-Oeste apresentou reduo de quase 20% e o Sudeste, de 27%.
TABELA 16
Nmero de contratos e montante do PRONAF por regies e enquadramento (2011-2012)
Regies/ enquadra-
mento
Centro-Oeste Norte Nordeste Sul Sudeste
Contratos
(unidade)
Montante
(R$ milhes)
Contratos
(unidade)
Montante
(R$ milhes)
Contratos
(unidade)
Montante
(R$ milhes)
Contratos
(unidade)
Montante
(R$ milhes)
Contratos
(unidade)
Montante
(R$ milhes)
Grupo A 1.425 27,61 10.160 99,7 2.307 42,1 2.435 27,33 1.532 24,11
Grupo A/C 571 2,37 334 1,35 417 1,66 868 3,56 1.001 4,56
Grupo B 641 1,47 3.028 6,54 172.167 397,96 118 0,27 21.758 49,65
Agricultura Familiar
(CDE)
33.431 717 17.823 395 65.645 566 301.150 3.902 143.450 2.345
Identidade pendente 3 0 - - - - 12.377 35,65 3 0,01
Total 36.071 747,99 31.345 502,22 240.536 1.007,56 316.948 3.968,44 167.744 2.423,68
Fonte: BCB (somente exigibilidade bancria), BANCOOB, Bansicredi, Basa, BB, BN e BNDES.
1
Nota:
1
Atualizaes: Safra 2011-2012: BCB: at jun./2009; BANCOOB: at nov./2011; Bansicredi: at jun./2011; Basa: at
nov./2011; BB: at abr./2012; BN: at fev./2012 e BNDES: at jul./2006 ltimos trs meses sujeitos a alteraes.
Com relao aos agentes fnanceiros operadores do PRONAF, chama aten-
o o desempenho dos bancos regionais: Banco da Amaznia S/A e Banco do Nor-
deste S/A, ambos com signifcativa queda no crdito aos agricultores familiares.
O Basa, que opera predominantemente o PRONAF A na regio Norte, obteve
retrao de 80% no crdito concedido em relao safra anterior. Quanto ao Banco
do Nordeste, o crdito PRONAF reduziu-se em mais da metade tanto para o
nmero de contratos quanto para o volume negociado. Embora menor, a reduo
do desempenho do Banco do Brasil S/A tambm foi signifcativa, com retrao no
nmero de contratos e no montante negociado, de 20% e 13% respectivamente.
Mediante a anlise global dos dados do PRONAF no ano agrcola 2011-
2012, percebe-se uma tendncia de aumento do valor mdio dos contratos desta
linha de crdito. No geral, o valor mdio foi de R$ 10.193,00 no Brasil, variando
de R$ 4.189,00, na regio Nordeste, a R$ 20.737,00, no Centro-Oeste. Os valo-
res contratuais mdios tambm se distinguem conforme a modalidade do crdito,
haja vista que contratos de investimento tm valor mdio de R$ 13.080,00, en-
quanto o valor mdio do contrato de custeio fcou em R$ 9.386,00. O aumento
do valor mdio dos contratos se deve basicamente reduo do nmero de con-
tratos, sempre maior que a reduo do montante de recursos negociados, eviden-
ciando uma diminuio de benefcirios de menor poder aquisitivo.
O PRONAF em 2011 (ano civil)
O Anurio estatstico do crdito rural do exerccio de 2011, divulgado pelo Banco
Central, permite identifcar o direcionamento do PRONAF no referido exerc-
cio.
25
Neste ano, foram frmados 1,5 milho de contratos, com um volume de
recursos na faixa dos R$ 13,3 milhes. Do total de contratos, 43% foi de custeio
e 57%, de investimento.
TABELA 17
Nmero de contratos, montante nanciado e valor mdio contratual do PRONAF por
modalidade e tipo de atividade (exerccio de 2011)
Finalidade/modalidade
Contratos
(unidade)
Montante nanciado
(R$)
Valor mdio contratual
(R$)
Custeio agrcola 485.263 4.691.113.707,69 9.667,16
Custeio pecurio 175.279 1.674.312.218,27 9.552,27
Investimento agrcola 218.158 3.045.164.163,08 13.958,53
Investimento pecurio 661.201 3.894.106.710,40 5.889,44
Total 1.539.901 13.304.696.799,44 8.639,97
Fonte: banco de dados do Banco Central do Brasil Anurio estatstico do crdito rural do exerccio de 2011. Disponvel em:
<http://www.bcb.gov.br/?RELRURAL2011>.
25. No confundir ano-exerccio com ano agrcola. O relatrio disponibilizado pelo Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio (MDA) propicia uma anlise por ano agrcola. Porm, informaes sobre destinao do crdito so restritas
modalidade. O Anurio do crdito rural, por sua vez, fornece informaes detalhadas da destinao do crdito quanto
aos produtos agrcolas, mas as informaes se referem ao ano-exerccio. A combinao destas fontes propicia ampliar
a anlise do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF). Este anurio est disponvel na
pgina do Banco Central: <http://www.bcb.gov.br/?RELRURAL2011>.
A maior parte do crdito de investimento foi direcionada pecuria: 75%
dos contratos e 56% do volume negociado. Nesta categoria, a aquisio de ani-
mais englobou 60% dos recursos. No investimento agrcola, a aquisio de equi-
pamentos obteve mais da metade do montante concedido.
26
Com relao modalidade custeio, ocorreu a situao inversa. A pecuria
captou pouco mais de 25% do crdito PRONAF concedido em 2011. O prin-
cipal destino foi a manuteno de animais (alimentao, medicamentos etc.),
concentrando 98% dos recursos para esta atividade. Em relao agricultura,
que obteve mais de 70% dos recursos de custeio, quase a totalidade dos recursos
e contratos foi direcionada lavoura, sendo apenas uma parcela nfma destinada
ao extrativismo de espcies nativas (menos de 0,5% nos dois casos).
O fnanciamento de custeio para produtos da lavoura esteve concentrado,
em mbito nacional, em trs culturas: milho, soja e caf. Estes trs produtos
englobaram cerca de 70% do nmero de contratos e dos recursos fnanciados
pelo PRONAF para a atividade de lavoura. Produtos cultivados tradicionalmente
pela agricultura familiar, como a mandioca e o feijo, obtiveram, respectivamente,
3,3% e 1,6% dos recursos fnanciados. Apesar de o milho tambm ser cultura
tradicional da agricultura familiar, os dados mostram uma concentrao do fnan-
ciamento do PRONAF a produtos comercializveis no mercado internacional, o que
pode signifcar o direcionamento da agricultura familiar produo de commodities
em detrimento da produo de culturas destinadas alimentao, com possveis
repercusses negativas na segurana alimentar a mdio e longo prazos.
TABELA 18
Nmero de contratos, montante nanciado, valor mdio contratual do PRONAF
custeio por produtos da lavoura (exerccio de 2011)
Produtos
Contratos
(unidade)
Montante
nanciado
(R$)
Valor mdio
do contrato
(R$)
Contratos
(%)
Montante
nanciado
(%)
Milho 187.655 1.403.211.362,01 7.477,61 39,20 32,20
Soja 96.262 1.051.805.454,33 10.926,49 20,10 24,10
Caf 61.316 588.386.394,98 9.595,97 12,80 13,50
Outras lavouras 56.921 639.329.893,62 11.231,88 11,90 14,70
Mandioca 26.679 144.535.066,68 5.417,56 5,60 3,30
Trigo 19.781 250.306.332,06 12.653,88 4,10 5,70
Feijo 13.971 71.723.312,72 5.133,73 2,90 1,60
Arroz 10.791 148.494.594,37 13.760,97 2,30 3,40
Cana-de-acar 3.429 31.187.983,64 9.095,36 0,70 0,70
Batata 1.716 25.616.696,81 14.928,14 0,40 0,60
26. Ver tabela 7.12 do anexo estatstico desta edio.
(Continua)
Produtos
Contratos
(unidade)
Montante
nanciado
(R$)
Valor mdio
do contrato
(R$)
Contratos
(%)
Montante
nanciado
(%)
Fumo 549 1.956.600,13 3.563,93 0,10 0
Algodo 63 808.189,57 12.828,41 0,00 0
Total 479.133 4.357.361.880,92 9.094,26 100 100
Fonte: banco de dados do Banco Central do Brasil anurio estatstico do crdito rural do exerccio de 2011. Disponvel em:
<http://www.bcb.gov.br/?RELRURAL2011>.
Mediante a anlise desagregada dos dados, em mbito regional, verifca-se
uma distribuio do custeio do PRONAF para a atividade de lavoura diferencia-
da do agregado nacional. No Centro-Oeste, soja e milho contrataram 73% do
recurso fnanciado. No Norte, a mandioca o principal produto fnanciado, com
25% dos recursos e 35% dos contratos, seguida do caf, com 20% dos recursos e
32% dos contratos. interessante notar que, nesta regio, as culturas agregadas
no item outras lavouras representam 34% dos recursos de custeio para a lavoura,
o que pode indicar maior diversifcao do PRONAF na regio ou, ao contrrio,
concentrao de alguma cultura no identifcada no Anurio estatstico do crdito
rural do exerccio de 2011.
27
No Nordeste, a mandioca e o milho foram as culturas mais fnanciadas pelo
PRONAF em 2011, somando 65% dos contratos e 58% do volume de recursos.
No Sudeste, o caf, sozinho, concentrou em torno de 60% dos contratos e dos
recursos utilizados. Por fm, na regio Sul, o milho e a soja foram as principais
culturas, representando quase 80% dos contratos e mais de 70% dos recursos.
28
Dessa forma, possvel diferenciar dois perfs de agricultores benefciados
pelo PRONAF. O primeiro diz respeito aos produtores de culturas tradicionais,
predominantes no Norte e Nordeste. O segundo est relacionado aos produtores
de commodities agrcolas voltadas ao mercado externo, predominantes nas regies
Sul, Sudeste e Centro-Oeste.
3.3 Programa de Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais
A incorporao do territrio como diretriz de planejamento para o desenvolvimento
de espaos rurais previamente determinados relativamente recente. No mbito do
MDA, no primeiro governo Lula, coube recm-criada Secretaria de Desenvolvi-
mento Territorial (SDT) assumir o compromisso de Promover o planejamento,
a implementao e a autogesto do processo de desenvolvimento sustentvel dos
territrios rurais, bem como o fortalecimento institucional e a dinamizao de sua
economia, de acordo com o PPA 2004-2007.
27. Os itens apresentados no Anurio estatstico do crdito rural do exerccio de 2011 foram agregados conforme as
principais culturas em mbito nacional, repetindo-os nas desagregaes regional e estadual.
28. Ver tabela 7.15 do anexo estatstico desta edio.
(Continuao)
As discusses sobre a necessidade e importncia de uma nova perspectiva
de atuao sobre o desenvolvimento rural vinham sendo promovidas em fruns
nacionais e internacionais, quase sempre com a participao de entidades como
a Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO) e a
Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal). O engajamento
do MDA nesta direo teria como ponto de partida a experincia acumulada
com a gesto do Programa PRONAF Infraestrutura e Servios, que vinha possi-
bilitando a municpios de pequeno porte fnanciar obras locais de infraestrutura.
Esta experincia tomou forma na elaborao de programas de desenvolvimento
sustentvel de territrios rurais (PDSTRs). Pensado a partir disso, e com iguais
caractersticas, o Programa Territrios da Cidadania, sem poder abarcar a totali-
dade de territrios elegveis segundo os critrios desta poltica, fxou um recorte
que abrigasse, em cada estado, as reas com maior vulnerabilidade social.
Para Favareto (2010), a perspectiva territorial para polticas de desenvol-
vimento rural j se fazia presente na dcada de 1980, no discurso de diferentes
organismos internacionais sobre cooperao e apoio entre agentes privados e o
Estado. A partir da dcada seguinte, com amparo na tese do Estado mnimo,
a possibilidade de transferir responsabilidades para a sociedade civil constitua
um terreno frtil para a disseminao desta proposta. Entidades como a FAO, o
Banco Mundial, a Cepal, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), o
Instituto Interamericano de Cooperao Agrcola (IICA) e a Organizao para a
Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), alm de pesquisadores da
rea agrria, passaram a propor a utilizao da abordagem territorial em lugar do
recorte setorial. Este novo orientador nas polticas voltadas ao rural pressupe a
disperso dos investimentos diretos do Estado, o fortalecimento das atribuies
dos governos locais e a participao da sociedade civil e das entidades no gover-
namentais. Ao estatal descentralizada, pluriatividade e sustentabilidade cons-
tituem os princpios da noo territorial das polticas de desenvolvimento rural
(Schneider, 2003).
3.3.1 Um breve desenho dos programas
A proposta de gesto do Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel de
Territrios Rurais (PRONAT) tem necessariamente de contemplar a articulao e
a coordenao das polticas setoriais e nacionais com iniciativas locais. Trata-se de
uma tentativa de planejamento participativo, em que diferentes atores, envolvi-
dos com determinado territrio rural, mobilizam-se para diagnosticar os impasses
ao desenvolvimento e projetar estratgias.
Implementado desde 2003 pela SDT/MDA, o programa foi acolhido no
PPA 2004-2007 e se mantm no PPA 2012-2015, com a proposta de ampliar
o nmero de territrios includos e fortalecer as iniciativas de economia
solidria. Encontra-se estruturado em 164 territrios em todo o pas, abarcando
2,5 mil municpios. Sua execuo conta com a instituio de um Colegiado de
Desenvolvimento Territorial (Codeter), primeira etapa de construo de um es-
pao elaborador, deliberativo e gestor do programa em cada territrio. Sua prin-
cipal tarefa formular o Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel
(PTDRS), cujo objetivo abranger os problemas sociais e econmicos de cada
territrio,
29
compreendendo a complementaridade destas esferas e buscando sua
articulao em diretrizes gerais para o desenvolvimento territorial.
Cada territrio deve ser objeto de um amplo diagnstico, que identifque:
i) confgurao espacial; ii) aspectos histricos; iii) populao; iv) organizao social;
v) estrutura agrria; vi) aspectos econmicos; vii) servios sociais e de apoio pro-
duo; viii) infraestrutura social e produtiva; ix) cultura e lazer; e x) instituies
presentes no territrio. Findo este processo e de posse do relatrio, o colegiado
passa etapa de projeo, cuja tarefa elaborar estratgias de superao dos prin-
cipais problemas revelados pelo diagnstico.
Na etapa posterior, so concebidos projetos especfcos
30
para operacionali-
zar o PTDRS. Trs principais tipos de projeto so indicados pela SDT: i) projetos
estruturantes voltados para a criao ou o alargamento de infraestrutura social,
econmica e ambiental que possibilite o desenvolvimento das demais modali-
dades de projetos; ii) projetos produtivos voltados para obteno de produtos
e/ou servios que melhorem a renda e ampliem a competitividade territorial; e
iii) projetos sociais de carter distributivo ou compensatrio voltados para a
superao de problemas crnicos encontrados no territrio.
O envolvimento de diferentes atores no planejamento e na operacionali-
zao dos PTDRS visa promover uma alta mobilidade social empreendedora,
baseada em pequenos e mdios estabelecimentos e com suporte da iniciativa pri-
vada para criao de alternativas produtivas e geradoras de renda no territrio.
A participao e a capacitao dos agricultores so concebidas como pontos for-
tes de estratgia de superao de passivos socioeconmicos do meio rural para
posteriormente propiciar a competitividade intra e extraterritorial.
31
Apesar de
menes aos problemas sociais, as referncias publicadas pela SDT concentram
suas diretrizes na elaborao de projetos que ofeream alternativas de gerao e
ampliao da renda por meio de atividades produtivas, agrcolas
32
ou no.
29. Destaca-se, no Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel (PTDRS), a potencializao do capital social
do territrio em consonncia com sua otimizao produtiva.
30. O PTDRS ressalta que os projetos devem ter viabilidade econmica, tcnica e ambiental, com foco no desenvolvi-
mento sustentvel.
31. Para mais informaes, ver Brasil, 2005a.
32. importante frisar que, nos documentos consultados, insistente a prerrogativa de estmulos a todas as atividades
econmicas potenciais no territrio, sem foco exclusivo na agricultura.
O Programa Territrios da Cidadania, lanado em 2008, foi institudo com
o objetivo de focalizar a ao do Estado nos territrios rurais mais carentes, sele-
cionando, no mnimo, dois por estado. Com pequenas alteraes de confgurao,
defniu-se o seguinte formato: i) um colegiado territorial com representantes
das trs esferas do governo e da sociedade civil; ii) um comit de articulao
estadual do qual participam rgos estaduais indicados pelo estado, os parceiros
federais do programa e at dois prefeitos de cada territrio; e iii) o comit gestor
nacional formado por secretrios executivos ou nacionais dos ministrios
33
que
compem o programa.
Com o lanamento do Plano de Acelerao do Crescimento (PAC), os Ter-
ritrios da Cidadania foram identifcados como uma empreitada social da poltica
de desenvolvimento do pas, passando a integrar o chamado PAC Social. O fato
de a chefa do programa estar sob o comando da Casa Civil foi uma maneira de
envolver diferentes ministrios voltados execuo de polticas sociais.
Admitindo a centralidade da questo fundiria no combate pobreza rural,
o programa prev: obteno de terra para assentamento de trabalhadores rurais,
regularizao fundiria, reconhecimento e regularizao de terras de comunidades
quilombolas, desintruso de no indgenas em terras indgenas e promoo do
PNCF. Alm das aes fundirias, o Programa Territrios da Cidadania integra
aes de assistncia social, saneamento, sade, educao e cultura. O estmulo
criao de pequenos e mdios empreendimentos permanece como principal es-
tratgia de superao da pobreza e das assimetrias sociais no rural. A insero de
pequenos agricultores no mercado, com nfase no cooperativismo e na economia
solidria, objetivo principal dos projetos desenvolvidos no programa.
O desenvolvimento rural pela abordagem territorial se justifca por um des-
gaste da regio como unidade de planejamento (Schneider, 2003) e tambm
porque a dimenso territorial supera e exprime simultaneamente as esferas lo-
cal, regional e nacional (Veiga, 2002). Mas como esta proposta pode auxiliar
no desenvolvimento sustentvel dos territrios? O ordenamento dos territrios
seguiu a diviso de microrregies,
34
considerando indicadores que identifcassem
aquelas com caractersticas rurais e demanda social.
35
A defnio dos territrios
leva, ainda, em conta simetrias culturais, climticas e econmicas. Sua criao e
33. A composio ministerial do Programa Territrios da Cidadania a seguinte: Casa Civil, Secretaria-Geral da Presi-
dncia da Repblica e Secretaria de Relaes Institucionais (SRI), Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP),
Ministrio de Minas e Energia (MME), Ministrio da Sade (MS) e Fundao Nacional de Sade (Funasa), Ministrio da
Integrao Nacional (MI), Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), Ministrio do Meio Ambiente (MMA), Ministrio das
Cidades (MCidades), Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) e Incra, Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS)
e Ministrio da Educao (MEC).
34. O ordenamento respeitou a metodologia de microrregies estabelecida pelo IBGE.
35. Demanda social refere-se presena de assentados de reforma agrria, agricultores familiares, acampados, ind-
genas, quilombolas, pescadores e extrativistas artesanais (Brasil, 2005b).
modifcao so de competncia do Comit Gestor Nacional, que estabelece os
seguintes critrios para agrupar os municpios em um territrio da cidadania:
densidade populacional mdia abaixo de 80 habitantes por km
2
e municpios
com populao de at 50 mil habitantes, cujo conjunto confguraria uma aglo-
merao territorial com carter rural. importante destacar que a ordenao do
territrio tarefa dos municpios. Aqueles interessados em integrar o programa
devem se organizar como territrios de identidade (considerando, como j foi
dito, vocao econmica, clima e cultura), cabendo SDT homologar a diviso.
A identifcao de um territrio por parte do poder administrativo supe
um aparato institucional favorvel s inovaes despertadas. A inabilidade em
promover esta nova institucionalidade seria grave empecilho efetivao de uma
poltica de recorte territorial (Favareto, 2010). A preexistncia de uma identidade
cultural, econmica e climtica comum a um territrio no signifca uma adeso
espontnea dos atores locais ao programa nem participao ativa em seus espaos.
Segundo Carmem Lcia Santos (Santos et al., 2010) e Leide Maria Reis dos Santos
(Santos, 2009), os conselhos e colegiados, muitas vezes, no desenvolveram atu-
aes e abordagens territoriais, nem foram capazes de agregar as diferentes cate-
gorias de trabalhadores rurais em suas aes. O que signifca dizer que a projeo
do colegiado como um novo sujeito poltico, marcado pela democratizao da
participao, no vem se efetivando.
Nos marcos referenciais
36
do programa, exprime-se a tese de que a concentrao
fundiria e a precariedade do acesso terra so os cernes da pobreza rural, ao lado da
distribuio desigual de polticas pblicas pelo territrio nacional. Portanto, em l-
tima instncia, as aes devem voltar-se para polticas de investimento e servios que
estimulem a agricultura familiar, segmento com potencial para impactar o desenvol-
vimento territorial. Com efeito, a agricultura familiar assumida como lcus central
da estratgia de desenvolvimento territorial sustentvel, pois agregaria as populaes
do campo menos favorecidas pela lgica do agronegcio.
Carmem Lcia Santos (Santos et al., 2010, p. 9), ao analisar o territrio do
Alto Serto do Sergipe, considera que o enfoque na agricultura familiar segrega
tais agricultores dos demais trabalhadores rurais principalmente daqueles que
protagonizam a luta pela terra. Para alguns crticos do programa, o investimento
em mdios e pequenos empreendimentos esvazia a reforma agrria enquanto pau-
ta do campo brasileiro. Para Leide Maria dos Santos (Santos, 2009), os territrios
rurais invisibilizam a luta pela terra ao proporem uma mobilizao harmnica
de diferentes setores de interesses no rural pela institucionalizao de um novo
mote agregador: a agricultura familiar.
36. Para mais informaes, ver Brasil, 2005a.
No obstante, urgente estimular a participao do maior nmero possvel
de atores e movimentos sociais rurais na constituio do colegiado de territrio.
Os documentos da SDT apontam que uma estratgia de desenvolvimento econ-
mico que articule conservao dos recursos naturais e biodiversidade a aumento
de produtividade o carro-chefe para ressignifcar o rural. A intersetorialidade e a
promoo de parcerias entre a agricultura familiar e outras atividades de gerao
de renda refetem a concepo de nova ruralidade anunciada pelo programa.
A abordagem territorial justifca-se pelo encontro de mltiplos setores eco-
nmicos interessados no rural (Brasil, 2005a). O territrio concebido como
lcus de harmonizao de interesses. Por intermdio do colegiado, o antagonis-
mo entre os sujeitos seria suprimido em prol do objetivo comum de construo
do desenvolvimento
37
para benefcio de todo o territrio. A equao das esferas
objetiva (clima, vocao econmica, cultura e desenvolvimento social) e subjetiva
(identifcao, uso e apropriao do espao) constitui a territorialidade. Devido
a seu desgnio de dinamizao econmica via ampliao e gerao de renda, a
defnio dos territrios rurais pela SDT pauta-se na funcionalidade produtiva.
Alguns pesquisadores,
38
crticos abordagem monofuncional do programa, suge-
rem, todavia, que o foco na insero de pequenos agricultores no mercado seria
revelador de um retorno s polticas setoriais.
Outra perspectiva utiliza a abordagem territorial para compreender a interven-
o espacial de sujeitos em confito. Nesta leitura, a produo do territrio conse-
quncia da ao humana, e o espao ajustado segundo os interesses desta ao.
importante ressaltar, todavia, a relao desigual de foras dos sujeitos envolvidos.
3.3.2 Ajuste do espao: mudanas nas paisagens em alguns territrios
da cidadania
A expanso geogrfca do capitalismo uma das principais causas de ajuste e
reordenamento espacial e, subsequentemente, tambm dos confitos.
39
O desloca-
mento do capital no espao, por meio do desenvolvimento de estruturas materiais
e sociais (incentivo industrializao de uma regio, construo de rodovias etc.)
garante a absoro de capital e mo de obra excedente em um momento de
crise de superacumulao. Tal movimento no se deve apenas s crises: ele atende
necessidade de constante aumento de produo para a reproduo do capital.
A modifcao de uma paisagem, em funo de uma obra estrutural, de uma
monocultura, da explorao mineral ou outra interveno, no se opera apenas
na esfera ambiental: ela afeta principalmente a dinmica social de um territrio.
37. O desenvolvimento percebido como uma melhoria dos indicadores sociais, como o IDH.
38. Santos e Arajo (2010) e Favareto (2010).
39. Sobre ajuste espacial, ver Harvey (2005).
O que pensar do impacto destas intervenes sobre comunidades de pequenos
agricultores, indgenas, quilombolas e tantos outros povos tradicionais?
Como so executadas as aes de desenvolvimento para os territrios da
cidadania? O acesso terra, por exemplo, apontado pela SDT como um dos
principais instrumentos de reverso do quadro de fome e misria no meio rural,
garantido em relao aos interesses das indstrias de energia, minerao e das
monoculturas do agronegcio? Nos territrios Serto Produtivo, Sul do Par/
Alto Xingu, Cocais e Noroeste de Minas, por exemplo, tm-se casos emblem-
ticos de desterritorializao de comunidades, trabalho escravo e parco avano da
poltica de assentamento, revelando a limitao do programa para responder aos
diferentes percalos vivenciados pelos trabalhadores do campo.
O potencial mineral da Bahia e o incentivo do governo construo de
infraestrutura logstica vm atraindo investimentos de empresas de produo
de energia em grande parte do estado. A construo da Ferrovia de Integrao
Oeste-Leste (Fiol), que atravessa toda a Unidade Federativa (UF) e culmina no
Porto Sul,
40
ligando o Centro-Oeste do pas ao oceano Atlntico, garantia de
escoamento para a produo de um dos maiores projetos da Bahia Minerao
(Bamin): Pedra de Ferro que estima lanar no mercado 20 milhes
41
de tonela-
das de ferro por ano.
Em 2010, iniciaram-se as denncias sobre a atuao da Ecoplan Engenharia
Ltda., empresa contratada pela VALEC Engenharia, Construes e Ferrovias
S/A (responsvel pela obra da ferrovia) para realizao do estudo topogrfco.
A Comisso Pastoral da Terra (CPT)
42
trouxe a pblico as ameaas sofridas por
moradores de comunidades rurais de Brumado, na Bahia, intimidados a assinar
uma permisso de livre trfego de funcionrios da Ecoplan em suas propriedades;
no entanto, o documento no fazia meno ao pagamento de possveis danos.
Ainda em 2010, a CPT lanou nota sobre o desconhecimento da populao dos
municpios de Brumado e Ilhus acerca da construo da ferrovia e divulgou que
representantes das comunidades diretamente impactadas no vinham recebendo
os avisos das audincias municipais sobre a obra.
Segundo o Relatrio de impacto ambiental da Fiol (Rima) (Oiko, 2009, p. 39),
importante destacar que a ferrovia no atravessar terras indgenas e nem qui-
lombolas e no causar impactos signifcativos diretos sobre essas populaes e
populaes ribeirinhas. De acordo com o Incra da Bahia, entretanto, dezoito
assentamentos em diferentes municpios baianos sero interceptados pela Fiol,
40. Faz parte dos projetos que compem o Plano de Acelerao do Crescimento (PAC).
41. O projeto pode ser encontrado no endereo eletrnico da Bahia Minerao (Bamin): <http://www.bamin.com.br/
interna.php?cod=7>. Acesso em: outubro de 2012.
42. As referncias feitas s denncias da Comisso Pastoral da Terra (CPT) foram noticiadas entre 2010 e 2012.
em uma rea de infuncia de 5 km; considerando-se a mesma rea de infuncia,
no trajeto h ainda dois territrios quilombolas.
A pedido do Sindicato dos Pequenos Agricultores Rurais de Tanhau, no
estado da Bahia, iniciou-se uma pesquisa sobre impactos socioambientais da Fiol
no municpio (Almeida, Souza e Santana, 2011). O trabalho de campo revelou
que, no distrito de Sussuarana, no municpio de Tanhau, o modo de vida cam-
pons de famlias agricultoras est em risco devido ao trajeto da ferrovia. Avalia-se,
ainda, que este cenrio deva se repetir na totalidade do traado da Fiol. Este fato
mais uma expresso da dimenso confituosa entre a produo do espao pelo
capital e a territorialidade de povos e comunidades tradicionais.
Nas margens do rio das Contas, em Tanhau, a agricultura familiar, em reas
de mdio e pequeno portes, confgura-se principal atividade econmica (Oiko,
2009). Devido regio ser marcada pela seca, a localizao beira-rio condio
essencial para a subsistncia desses habitantes. justamente esta, porm, a rea
destinada Fiol em seu percurso pelo municpio. O trabalho supracitado evi-
dencia o forte vnculo das famlias com a terra e sublinha as diferentes estratgias
geradas por estes agricultores para manterem-se em seus lotes. O tempo que as
famlias vivem na rea e a existncia de um cemitrio da comunidade caracteriza-
ram um modo de vida relativo histria e identidade das pessoas do territrio.
O que estaria em jogo com a passagem da ferrovia mais que a sobrevivncia
dos agricultores em sua dimenso econmica, a completa destruio de uma
relao simblica com o territrio, que se expressa no uso do espao, em que
vida e trabalho se confundem constituindo um trip bsico da campesinidade:
famlia-terra-trabalho (Almeida, Souza e Santana, 2011).
Desde 2009, oitenta famlias sofrem com as incertezas sobre o desapossamento.
importante revelar que indenizaes e outras formas monetrias de sanar as
perdas no do resposta ao estresse emocional e insegurana a que fcam expos-
tos os trabalhadores. Os vnculos com a terra so de diversas ordens, tornando-se
a simples ideia de ser realocado um indcio de vulnerabilidade, alm de retirar a
liberdade de escolha destes sujeitos sobre seus destinos. Como diz um ribeirinho
entrevistado para a pesquisa sobre os impactos socioambientais da Fiol (Almeida,
Souza e Santana, 2011, p. 17): pra mim sair da roa e ir pra cidade eu no vou
porque a eu vou sofrer, tu acha que 10 mil e 5 mil d pra comprar uma casa em
Conquista? Ou em Tanhau? D pra mim manter? No d, eu prefro fcar a, se
pra sofrer, sofrer na roa.
A legitimidade do desapossamento por uma grande obra como a Fiol respal-
dada na noo de desenvolvimento com discursos de gerao de emprego e renda
para a regio. Considerando as experincias de vida e trabalho de uma populao
campesina, pode-se inferir que a empregabilidade referida corresponde proletariza-
o das famlias ribeirinhas tanto aquelas que tiverem sua mo de obra absorvida
pela construo da ferrovia como aquelas que migrarem para outras regies.
Tanhau compe, com outros dezenove municpios, o territrio Serto
Produtivo desde 2007. No mesmo territrio, outras cinco obras esto ocorren-
do sob o impulso do PAC. Em Caetit, alm da passagem da Fiol, a Bamin vai
explorar o projeto Pedra de Ferro e a obra de uma usina elica, em fase de lici-
tao. Usinas deste tipo esto em construo em Candiba, Guanambi e Pinda,
municpios do mesmo territrio.
Consensuou-se atribuir energia elica um selo verde. Reconhecida como
forma limpa e menos contaminante de produo, apresentada como alterna-
tiva crescente demanda por fontes e gerao de energia. Mas, a menos que
se considere a existncia de vazios demogrfcos em pontos oportunos para a
implantao de usinas, investimentos deste porte se fazem acompanhar qua-
se sempre de processos de expropriao. Um caso emblemtico ocorreu no
Mxico, quando muitos movimentos sociais da Amrica Latina se opuse-
ram ao projeto do Corredor Elico de Istmo de Tehuantepec, em vista do
risco que o empreendimento oferecia ao modo de vida de comunidades in-
dgenas e camponesas da regio. Ademais, como costuma ocorrer em obras
deste porte, as comunidades que ocupam o territrio, por serem vistas como
sujeitos passivos e sem direito terra, no so consultadas com antecedncia.
Suas formas de organizao e sua relao com o ambiente so tratadas como ques-
tes menores em relao s benfeitorias de uma usina, rodovia, ferrovia e outras
aes do gnero. A excluso das comunidades no planejamento das mudanas re-
alizadas no territrio apenas o primeiro momento de um processo expropriat-
rio, no qual, no raro, a abordagem das empresas envolvidas pode gerar confitos
violentos, que, pelo aparato policial ou pelo uso ilegtimo da fora, ameaam a
vida daqueles que resistem.
A adequao do territrio ao desenvolvimento capitalista por meio da ins-
talao de estruturas fxas e sociais foi assinalada como processo histrico deter-
minante na produo e modifcao do espao. Sem a interveno estatal, esta
conformao no se realiza o aparato jurdico e a base estrutural, que permitem
o deslocamento do capital, requerem regulao e incentivo do Estado. O projeto
Pedra de Ferro, da Bamin, por exemplo, difcilmente seria um expoente da mi-
nerao sem o escoamento permitido pela Fiol. Neste contexto, refetir sobre as
condies de efetivao das aes dos programas Territrios Rurais e Territrios
da Cidadania exige analisar caso a caso os confitos em torno das obras previstas e
em andamento no territrio Serto Produtivo luz da experincia dos camponeses
e do que vem sendo divulgado pelos movimentos sociais.
Apesar dos confitos evidentes entre os interesses da explorao mineral e a re-
produo do modo de vida de comunidades inteiras, foram encontrados, entre os
municpios que compem o territrio Serto Produtivo, 1.707 processos de lavras
em curso
43
no Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM) desde
requerimentos para autorizao de pesquisas at licenciamentos para a explorao.
Tendo em vista que parques elicos so empreendimentos que demandam grande
poro de terra, a Fiol ter 1.527 km de extenso. Considerando-se esta proporo,
quantas comunidades estariam no caminho destas obras? Como os processos de de-
sapossamento vo confrontar os objetivos de obteno de terras para assentamentos
de trabalhadores rurais, regularizao fundiria, reconhecimento e regularizao
de terras para comunidades quilombolas e desintruso de no indgenas em terras
indgenas, anunciados pelos programas Territrios Rurais e Territrios da Cidada-
nia? No caso de Tanhau, a passagem da Fiol j notada como problema social.
Em entrevistas citadas em Almeida, Souza e Santana (2011, p. 17), os ribeirinhos,
que, em grande parte, recebem auxlios do governo, expressam a indignao com
as aes duais do Estado:
o governo faz muita coisa boa, mas faz muita coisa errada tambm, porque ele no
podia fazer isso a no, porque sabe que essa caatinga nossa aqui, do barranco pra
dentro seco, s pra quem fazendeiro que pode meter o trator, desmatar e prantar
capim, mas o povo vevi na vazante do rio, nas terrinha mais mole da beira do rio,
quer dizer que ele chega e passa uma linha de ferro dessas (...).
Outro ponto que chama a ateno em alguns territrios refere-se ocor-
rncia de casos de trabalho anlogo ao escravo. Trabalho escravo e assassinato
escrevem parte da histria do campo brasileiro. Martins (1999) ressalta que a
incidncia de situaes anlogas de escravido acompanhada da morte de tra-
balhadores que buscam fugir desta condio. Sindicalistas, lderes comunitrios,
militantes de movimentos sociais e fscais do trabalho compem a lista de pessoas
mortas envolvidas em confitos fundirio-trabalhistas, que extensa, mas, decer-
to, aqum do nmero real. Segundo a CPT, cerca de 370 pessoas foram mortas
em confitos no campo no Brasil entre 2001 e 2010.
44

Em 2003, ano de lanamento do PRONAT, o governo federal adotou o
Plano Nacional para a Erradicao do Trabalho Escravo. Desde ento, as de-
nncias de trabalhadores mantidos em situao anloga de escravido, feitas
por movimentos sociais e entidades de classe, nunca cessaram. Os estados do
Par, Mato Grosso, Tocantins e Maranho so velhos conhecidos do roteiro
43. Os processos podem ser acessados no endereo eletrnico do Departamento Nacional de Produo Mineral
(DNPM): <https://sistemas.dnpm.gov.br/SCM/Extra/site/admin/pesquisarProcessos.aspx>.
44. Nota pblica da Coordenao Nacional da CPT sobre conitos no campo envolvendo mortes.
da violncia no campo, sendo, no por acaso, os que sediam as regionais da
CPT com maior nmero
45
de denncias.
So Flix do Xingu, no Par, teve, entre 2003 e 2010, 584 trabalhadores
resgatados pelo grupo especial de fscalizao mvel do Ministrio do Trabalho
e Emprego (MTE). Destes, a maioria se encontrava em fazendas de criao de
bovinos; a segunda atividade mais citada foi derrubada de rvores nativas, extrao
ou explorao vegetal. O municpio, que integra o Territrio da Cidadania Sul do
Par, no Alto Xingu
46
desde 2003, palco de uma srie de denncias e operaes.
No ano em que o municpio se fliou ao Programa Territrios Rurais, a Operao
Iriri colocou-o sob a insgnia de Eldorado dos pecuaristas. O municpio um
dos mais citados pela Campanha Nacional contra o Trabalho Escravo, da CPT.
Cod, no Maranho, tambm ganhou notoriedade devido ocorrncia
de situaes de trabalho anlogo ao escravo. Cod faz parte do Territrio da
Cidadania Cocais desde 2003; deste ano a 2010, 158 trabalhadores foram
resgatados no municpio.
47
Em 2009, 24 trabalhadores foram resgatados na
fazenda do ento prefeito Jos Rolim Filho. Em Coelho Neto, no mesmo
territrio, a fscalizao encontrou um grupo de trabalhadores vivendo em
um curral.
48
O relato do coordenador da operao aponta que havia dejetos dos
animais no local de dormitrio dos trabalhadores. Entre 2003 e 2010, somente
neste municpio, foram resgatados treze trabalhadores. Novamente, a principal
atividade a criao de bovinos.
Paracatu, em Minas Gerais, recorrentemente citado no Relatrio de confitos
no campo da CPT. Recentemente, em junho de 2012, um fazendeiro da zona rural do
municpio foi condenado a pagar R$ 390 mil ao Fundo de Amparo ao Trabalhador e
R$ 30 mil a cada um dos treze trabalhadores encontrados em condies precrias
e sem registro. Paracatu faz parte do Territrio da Cidadania Noroeste de Minas
desde 2004. Entre a criao do territrio, em 2004 e 2010, somando-se as opera-
es em todos os municpios que o compem, foram resgatados 201 trabalhado-
res em situao anloga de escravido, 185 somente em Paracatu. Mais uma vez,
a criao de bovinos apareceu entre as atividades superexploradoras, assim como o
cultivo de cana-de-acar e a explorao vegetal.
45. A existncia de uma situao de trabalho escravo revela uma rede de relaes precrias e degradantes, as quais
permitem inferir que haja outras pessoas sob as mesmas condies. Um caso que vem a pblico pode ser entendido
como expoente de um cenrio que se repete, mas no divulgado, pois o trabalho escravo s se apresenta medida
que denunciado (CPT, 2011).
46. Entre 2003 (criao do territrio da cidadania Sul do Par) e 2010, foram resgatados, nos municpios que o com-
pem, 2.205 trabalhadores em situao anloga de escravos.
47. Foram resgatados 221 trabalhadores em aes do grupo mvel do Ministrio Pblico do Trabalho e Emprego (MPT)
em todo o territrio da cidadania de Cocais desde o ano de sua criao at 2010.
48. Novamente, nesse caso da fazenda So Domingos, constata-se um poltico como proprietrio do estabelecimento:
o ex-deputado Antnio Bacelar, atual diretor de Relaes Institucionais e Desenvolvimento da Companhia de Pesquisas
de Recursos Minerais (CPRM), do MME.
Em estudo da Organizao Internacional do Trabalho (OIT, 2006),
revelou-se a coincidncia entre analfabetismo e baixo IDH nos locais onde so
aliciados trabalhadores encontrados em situao anloga de escravido. A rein-
sero destes no mercado de trabalho caracteriza um problema de ordem pblica
a ser abarcado pelo programa. Chama a ateno, entretanto, que a questo do
trabalho escravo no conste dos objetivos inscritos em documentos da SDT e
que os PTDRS no a mencionem em seus diagnsticos, sobretudo com casos to
recorrentes, como os dos municpios citados.
Sobre as aes fundirias, h ainda alguns problemas quanto efetividade
do programa de desenvolvimento dos territrios rurais. No Serto Produtivo,
apenas um dos municpios conta com projeto de assentamento: situado em
Sebastio Laranjeiras, o PA Paus Pretos, criado em 2004, abriga sessenta famlias.
Mas, como a presena de assentados de reforma agrria apresentada como cri-
trio de defnio territorial do programa, surpreende que desde a instituio do
territrio, em 2007, no se inaugure nenhum novo projeto. No territrio Sul
do Par, no Alto Xingu, outra informao preocupante: dos 148 projetos de
assentamento distribudos entre os onze municpios (dos quinze que o formam),
apenas 31 foram criados aps seu estabelecimento como territrio rural e da
cidadania em 2003.
Por fm, para ilustrar o que se d nos territrios rurais e da cidadania
quando a perspectiva o confronto entre capital e trabalho, basta citar que os
R$ 49 milhes investidos no desenvolvimento sustentvel dos territrios ru-
rais, em 2011, representam investimento inferior ao previsto para qualquer
uma das usinas elicas do territrio Serto Produtivo.
49
No apenas o quan-
titativo dos recursos que defagra a produo de territrios distintos fomen-
tados pelo Estado. A integrao do territrio s dinmicas produtivas globais
via produo de infraestrutura em energia, comunicao e transporte no se
compatibiliza com a reproduo do modo de vida das populaes do campo.
A despeito da sufcincia ou no das aes do Estado nestes territrios, projetos
antagnicos de desenvolvimento seguem gerando expropriao de terras e de ou-
tros bens materiais e imateriais de forma violenta.
O PRONAT sugere uma atuao conjunta de sujeitos que, muitas vezes,
no podem convergir. Como se d a promoo, por parte do Estado, de um
programa que atender ao pleno desenvolvimento de um territrio e de todos os
sujeitos nele envolvidos quando, muitas vezes, o Estado um dos atores em con-
fito? Belo Monte, caso que ganhou expresso pela denncia dos movimentos
sociais, pode fazer refetir sobre o que ocorre no Territrio da Cidadania Tran-
samaznica, que abrange o municpio de Altamira e outras reas de infuncia
da hidreltrica. Observando o Relatrio de confitos do campo da CPT (2012),
49. Os oramentos podem ser encontrados no endereo eletrnico do PAC2: <http://www.pac.gov.br/energia/
geracao-de-energia-eletrica/ba>. Acesso em: setembro de 2012.
percebe-se que vrios territrios rurais ou da cidadania contm municpios onde
alarmante a quantidade de confitos no campo. O carter ambguo da atuao do
Estado no programa de desenvolvimento dos territrios rurais identifcado por
movimentos sociais e pesquisadores, que questionam a capacidade do governo de
regular e promover estratgias que caminhem consoante os interesses da luta pela
democratizao da terra e da reforma agrria.
4 TEMA EM DESTAQUE ENTRE A INVISIBILIZAO E O ESQUECIMENTO:
A DESTERRITORIALIZAO DOS CAMPESINATOS
50
NO AVANO RECENTE
DO CAPITAL
4.1 Introduo
Entre 2011 e 2012, assuntos de grande importncia entraram na pauta poltica.
Temas como o Cdigo Florestal, o Cdigo de Minerao, a compra de terras
por estrangeiros, a reprimarizao da pauta exportadora e grandes obras de in-
fraestrutura apareceram com algum destaque nas agendas dos poderes Executivo,
Legislativo e Judicirio. Outros temas, no menos relevantes, tm sido permanen-
temente pautados por movimentos sociais do campo, como a regularizao das
terras quilombolas, a demarcao dos territrios indgenas, a reforma agrria, a
soberania alimentar e nutricional e a ecloso de inmeros confitos no campo, so-
bretudo os homicdios de lideranas camponesas e o trabalho escravo. Estes temas
aparecem, em geral, como fatos isolados, ora resduos de arcasmos, ora produto
de desajustes localizados em grupos ou indivduos.
No possvel, todavia, compreender os fenmenos e suas determinaes
sem apreender como acontecimentos aparentemente autnomos e separados no
tempo e no espao esto, ao fm, relacionados entre si. Tambm no possvel
superar os dilemas do presente considerando-os uma perpetuao do passado,
espcie de eternizao do tempo e congelamento de uma histria traduzida em
condenao das geraes futuras ao inevitvel.
Parte-se do pressuposto que disputas e confitos sociais no so eventos iso-
lados, e suas relaes no so evidentes. Problemas conjunturais, por sua vez, s
podem ser compreendidos inserindo-os no interior do processo histrico, em que
ganham forma e contedo. A histria, porm, no derivao pura e simples das
estruturas de poder ou das fraes de classe que hegemonizam uma formao so-
cial especfca. O processo histrico resultado tambm das experincias vividas
pelas classes trabalhadoras, das respostas e estratgias que estes do ao modo de
produo em que se constituem enquanto classe.
50. O conceito de campesinato designa o conjunto de trabalhadores que laboram na terra e so detentores dos meios
de produo (Bottomore, 2010). Entende-se, porm, no existir apenas um campesinato, mas diversos campesinatos
que mobilizam terra e instrumentos de trabalho de formas bastante distintas, sem embargo das condies objetivas de
vida que do unidade ao vasto conjunto dos sujeitos que laboram na terra.
Diante do exposto, o objetivo saber de que forma relacionar as disputas em
torno do Cdigo Florestal, a minerao, a ausncia de reforma agrria, a paralisa-
o da demarcao de terras indgenas e quilombos, o fortalecimento de setores
econmicos especfcos e o recrudescimento dos confitos no campo. Compreen-
der os confitos e a sua espacialidade tarefa fundamental para desvelar o modo
como a sociedade se produz em um determinado momento histrico.
Nesta seo, trata-se dos fatos e acontecimentos relacionados ao campo, ou,
de maneira mais abrangente, de uma tentativa permanente e constante de com-
preender o que a questo agrria hoje e como ela se defne e se relaciona com os
demais elementos que compem a questo social no Brasil.
Nesse sentido, houve um esforo para compreender como seria possvel,
pois, entender as contradies sociais e econmicas do campo no tempo presente
e que conceito ajudaria a relacionar tais fatos, que aparecem de forma isolada e
autnoma no tempo e no espao. Os sujeitos e suas territorialidades em confito
parecem dar boas pistas do que vem a ser a questo agrria atual. A demonstrao
destas relaes constituem o desafo e o horizonte desta seo.
4.2 Da territorialidade dos conitos aos sujeitos: a identidade pela luta e a
luta pela identidade
Comumente, os confitos no campo so interpretados e representados como fatos
resultantes de casos fortuitos, acidentes de percurso que no guardam relao com
o movimento geral dos sistemas econmico e poltico. Esta representao guarda
correspondncia com o modo como a questo agrria hegemonicamente defni-
da na atualidade. Geralmente, as disputas comparecem na esfera pblica como re-
sduo de um problema social desarraigado das questes estruturais que compem
os dilemas do tempo presente. Assim, a questo agrria, tal como os confitos, vem
sendo apenas administrada, mantida sob controle, dado que sua no resoluo no
compromete a acumulao de capital no curto prazo (Martins, 1999).
Contudo, entre 2003 e 2010, houve o maior nmero de confitos no campo
no Brasil. Considerando-se levantamento anual da CPT, realizado desde 1985,
este dado merece mais detalhamento. Se, por um lado, pode-se considerar que os
confitos so inerentes ao prprio avano dos capitais, por outro, elementos novos
parecem fortalecer conjunturalmente a tendncia expropriatria de um sistema
econmico e poltico que funciona aqui e agora.
Os dados recentes da CPT (2012) apontam que os casos de confito no campo
aumentaram de 1.186, em 2010, para 1.363, em 2011; destes, 1.035 referem-se
aos confitos por terra,
51
260 envolvem questes trabalhistas
52
e 68 relacionam-se
51. Nessa seo consideram-se a somatria dos conitos por terra, as ocupaes e os acampamentos a partir dos
dados da CPT (2012).
52. Segundo a CPT (2012), esse conito envolve trabalho escravo, superexplorao, desrespeito trabalhista e aes
de resistncia.
ao acesso gua. Em conjunto, os confitos envolveram 600.925 sujeitos do campo.
Os confitos por terra protagonizados pelo poder privado fazendeiros, empresrios,
madeireiros e outros representaram, em 2011, 689 dos 1.035 casos, uma pro-
poro maior que a registrada no ano anterior.
A tabela 19 mostra que trs quartos do total dos confitos no campo esto
concentrados no Nordeste (42,0%) e Norte (32,4%), regies que registram maior
concentrao fundiria, grande nmero de ttulos minerrios e grandes obras do go-
verno federal (Usina Hidreltrica de Belo Monte, Ferrovia Norte-Sul,
53
BR-163,
54

Plano Nacional de Logstica Porturia).
55
Juntos, Maranho e Par contabilizam
quase um tero dos confitos em 2011.
TABELA 19
Distribuio dos conitos no campo por Unidade Federativa e por regio (2011)
Norte
Distribuio
(%)
Nordeste
Distribuio
(%)
Centro-Oeste
Distribuio
(%)
Sudeste
Distribuio
(%)
Sul
Distribuio
(%)
Acre 2,30 Alagoas 3,70
Distrito
Federal
0,30
Esprito
Santo
0,30 Paran 0,40
Amazonas 3,20 Bahia 8,80 Gois 2,40
Minas
Gerais
5,60
Rio Grande
do Sul
2,20
Amap 3,70 Cear 1,30 Mato Grosso 3,20
Rio de
Janeiro
1,40
Santa
Catarina
1,80
Par 13,10 Maranho 18,40
Mato Grosso
do Sul
2,60
So
Paulo
5,10
Rondnia 5,80 Paraba 1,30
Roraima - Pernambuco 5,50
Tocantins 4,20 Piau 2,50
Rio Grande
do Norte
0,10
Sergipe 0,30
Total 32,40 Total 42,00 Total 8,60 Total 12,50 Total 4,50
Fonte: CPT (2012).
53. A Ferrovia Norte-Sul, concessionarizada Vale S/A, foi concebida com o propsito de ampliar e integrar o sistema
ferrovirio brasileiro. Ter 1.980 km de extenso e cortar os estados do Par, Maranho, Tocantins, Gois, Minas
Gerais, So Paulo e Mato Grosso do Sul, ligando Senador Canedo-GO a Belm-PA. Conectar-se-, a sul, em Anpolis-
GO, com a Ferrovia Centro-Atlntica e, a norte, em Aailndia-MA, com a Estrada de Ferro Carajs. O trajeto da ferrovia
segue paralelo rodovia Belm-Braslia e ao leito do rio Tocantins. Incorporada aos PACs 1 e 2, j teve concludo o
trecho sul, entre Uruau-GO e Anpolis-GO Ptio de Santa Isabel (GO)-Ptio de Jaragu (GO) , totalizando 71 km.
As obras iniciaram-se em 1987, durante o governo Jos Sarney.
54. A BR-163 atravessa longitudinalmente o pas. Com 3.467 km de extenso (dos quais quase 1.000 km no so
asfaltados), liga Tenente Portela-RS a Santarm-PA. Tambm incorporada ao PAC, a BR-163 teve os seguintes trechos
concludos: trs lotes do trecho 2, referente BR-163, a qual liga o Par a Mato Grosso, totalizando 180 km; e o trecho
3 da BR-163, totalizando 52 km.
55. O Ministrio dos Transportes e a Secretaria Especial de Portos preparam o Plano Nacional de Logstica Integrada
(PNLI), que analisar de forma conjunta os projetos de investimento em portos, rodovias, ferrovias e hidrovias at
2030. O objetivo garantir maior ecincia do sistema logstico para atender ao crescimento do comrcio exterior
brasileiro. A proposta reunir dois planos j existentes: o Plano Nacional de Logstica de Transportes (PNLT) e o Plano
Nacional de Logstica Porturia (PNLP).
Ainda de acordo com a CPT (2012, p. 7), os confitos por terra

passaram de
853, em 2010, para 1.035, em 2011, um crescimento de 21,32%, envolvendo
91.735 famlias (458.675 pessoas). Estes confitos continuam notabilizados,
sobretudo, pela enorme quantidade de despejos violentos determinados pelo
Poder Judicirio e executados pelo Poder Executivo, por ataques aos direitos
adquiridos pelas comunidades tradicionais e pela invisibilizao da questo fun-
diria (CPT, 2012, p. 110). A tabela 20 mostra como eles se distribuem nas
regies e nos estados brasileiros.
TABELA 20
Distribuio dos conitos por terra por Unidade Federativa e regio (2011)
Norte
Distribuio
(%)
Nordeste
Distribuio
(%)
Centro-Oeste
Distribui-
o (%)
Sudeste
Distribuio
(%)
Sul
Distribuio
(%)
Distrito
Federal
0,4
Esprito
Santo
0,2 Paran 0,4
Minas
Gerais
4,4
Rio
Grande
do Sul
2,4
Amap 4,8 Cear 1,5 Mato Grosso 2,9
Rio de
Janeiro
0,7
Santa
Catarina
0,8
Mato Grosso
do Sul
3,1
So
Paulo
6,6
Roraima 0 Pernambuco 5,8
Rio Grande
do Norte
0,1
Sergipe 0,4
Fonte: CPT (2012).
A espacialidade dos confitos, por certo, no tem como determinante prin-
cipal o lugar de residncia dos povos do campo e da foresta. Porm, esta varivel
deve ser considerada quando observada a participao percentual das regies no
total de confitos. Em outros termos, embora o Centro-Oeste, o Sul e o Sudeste
apresentem uma pequena participao no total de confitos, nunca demais lem-
brar que o avano do capital nestas regies expulsou parte relevante de sua po-
pulao camponesa, a qual, por sua vez, passou a ter na migrao uma estratgia
de sobrevivncia e reproduo social. Outro fator a ser considerado diz respeito
organizao dos sujeitos em luta e sua capacidade de resistir aos processos expro-
priatrios em contextos especfcos.
No que tange participao de cada estado em relao ao total dos confitos
por terra em sua regio, tem-se o seguinte quadro:
TABELA 21
Distribuio dos conitos por terra por Unidade Federativa em relao ao total
da regio (2011)
Norte
Distribuio
(%)
Nordeste
Distribuio
(%)
Centro-Oeste
Distribuio
(%)
Sudeste
Distribuio
(%)
Sul
Distribuio
(%)
Distrito
Federal
5,6
Esprito
Santo
1,6 Paran 10,8
Minas
Gerais
37,4
Rio
Grande
do Sul
67,6
Amap 16,3 Cear 3,2
Mato
Grosso
41,7
Rio de
Janeiro
5,7
Santa
Catarina
21,6
Mato Grosso
do Sul
44,4
So
Paulo
55,3
Roraima 0 Pernambuco 12,1
Rio Grande
do Norte
0,2
Sergipe 0,8
Fonte: CPT (2012).
O Maranho concentrou 45% dos confitos por terra da regio Nordeste.
As cidades de Cod, regio de babauais,
56
de Barreirinhas, no norte,
57
e de
Urbano Santos, no leste maranhense,
58
respondem, juntas, por um quarto dos
confitos por terra no estado.
No Par, ocorreram 40% dos confitos por terra da regio Norte. Afu,
cidade ribeirinha da ilha de Maraj,
59
Marab, centro econmico-administrativo
da vasta regio da fronteira agrcola amaznica, no sudeste paraense,
60
e Anapu,
na microrregio de Altamira,
61
concentraram, em conjunto, 42% dos confitos
por terra no estado.
56. Cod pertence ao territrio rural dos Cocais. Dos quatorze conitos registrados, oito envolveram posseiros e dois,
quilombolas, todos contra a Usina de Costa Pinto, matriz do grupo Cosan, uma das maiores unidades produtivas de
acar e lcool do Brasil.
57. Barreirinhas a porta de entrada para o Parque Nacional dos Lenis Maranhenses, polo turstico nacional.
Recentemente, foram encontrados vestgios de petrleo e gs na bacia de Barreirinhas, entretanto, desde 2009 a
Petrobras vem fazendo perfurao na regio. Em Barreirinhas, os dezoito conitos catalogados envolvem sete casos
com posseiros, dez casos com assentados e um caso com comunidade quilombola.
58. Todos os conitos registrados na cidade de Urbano Santos envolvem posseiros e a Suzano Celulose, a qual tambm
gura em conitos por terra em outras cidades maranhenses (Anapurus, Barreirinhas, Belqua, Brejo, Milagres, Mates,
Parnarama, Santa Quitria, So Bernardo e So Lus), nas quais possui liais ou interesse de investimentos.
59. Em Afu, conhecida como a Veneza da Ilha de Maraj, por ser repleta de canais e palatas, localiza-se o Parque
Estadual Charapucu. Todos os 29 conitos registrados neste municpio envolvem comunidades ribeirinhas.
60. Em Marab, dos treze conitos registrados, sete envolvem sem-terra e seis, movimentos sociais.
61. Em Anapu, dos dezessete conitos registrados, seis envolvem movimentos sociais; oito, assentados; e trs, sem-terra.
Apesar do decrscimo do ndice de mortes no campo, os dados de 2011 re-
gistram que o nmero de ameaados de morte quase triplicou em relao a 2010,
subindo de 125 para 347. Os alvos so, em sua maioria, povos do campo que
integram territrios tradicionalmente ocupados (CPT, 2012). Assim, embora os
povos do campo estejam politicamente invisibilizados e incorporados abstrata
categoria dos agricultores familiares, os confitos e as resistncias aos processos
expropriatrios em curso garantem algum tipo de visibilidade pblica.
Os dados sobre confitos revelam a composio heterognea de sujeitos
que vivem e lutam no campo e na foresta. No Norte, os confitos envolvem pre-
dominantemente posseiros (25,1%); sem-terras, quase sempre em acampamentos
(21%); ribeirinhos (15,3%); assentados (13,7%); e militantes de movimentos
sociais (9%). No Nordeste, os confitos envolvem tambm os posseiros (30%), se-
guidos pelos militantes de movimentos sociais (19%) e pelos quilombolas (16%).
No Centro-Oeste, quase metade dos confitos envolve ndios
(49%), movimentos sociais (17%) e assentados da reforma agr-
ria (13%). Os confitos rurais no Sudeste envolvem majoritariamen-
te movimentos sociais (53%), sem-terras (22%) e quilombolas (12%).
No Sul, por sua vez, os movimentos sociais aparecem em primeiro lugar, como
os que mais sofreram algum tipo de violncia (38%), seguidos por comunidades
indgenas (32%) e sem-terras (24%).
62
TABELA 22
Principais sujeitos atingidos por conitos de terra no Brasil (2011)
Categorias Participao (%)
Posseiros 22,6
Movimento social
1
20,4
Sem-terra 17,0
Quilombolas 9,9
ndios 9,5
Assentados 8,6
Ribeirinhos 6,0
Pequenos proprietrios 1,5
Outras
2
3,0
Sem identicao 1,5
Total 100,0
Fonte: CPT (2012).
Notas:
1
Movimentos sociais compreendem as organizaes sociais (Movimento dos Trabalhadores Sem Terras, Federao dos
Trabalhadores na Agricultura Fetagri, entre outros) que participam, sobretudo, de conitos no campo como ocupa-
es e/ou retomadas e acampamentos (CPT, 2012).
2
Inclui: agentes pastorais; lideranas; camponeses de pasto; trabalhadores rurais assalariados; geraizeiros; seringueiros;
atingidos por barragens; ambientalistas; missionrios; ocupantes; pescadores; religiosos; sindicalistas.
62. Ver anexo estatstico desta edio.
Assim, basta olhar para as exguas fontes de informaes existentes para des-
cobrir uma multido
63
de gentes e coletivos espalhados pelo Brasil profundo:
indgenas, quilombolas, ribeirinhos, quebradeiras de coco babau, seringueiros,
faxinalenses, comunidades de fundo e fecho de pasto, pomeranos, ciganos, gerai-
zeiros, vazanteiros, piaabeiros, pescadores artesanais, pantaneiros, comunidades
de terreiros afrorreligiosos, assentados da reforma agrria, pequenos agricultores
e tantos outros sujeitos que surgem aqui e ali por todos os cantos do continente.
Olhar para esses sujeitos, porm, no apenas vis-los. Como pondera
Virgnia Fontes (Fontes, 2010), estudos sobre processos sociais requerem, em
termos de anlise, um movimento duplo, que caminha em direes opostas: de
um lado, preciso explicitar o fo de conjunto dos processos, sem cair no equ-
voco de reproduzir sujeitos ocultos a presidirem os confitos e as lutas sociais; de
outro, necessrio trazer os sujeitos singulares e o conjunto das atividades que
eles realizam para existir, objetiva e subjetivamente, pois a produo material da
vida social remete a relaes sociais concretas, e estas relaes marcam os sujeitos
em suas conscincias singulares e em seus modos de vida.
H, entre os sujeitos que povoam os campos brasileiros, os assentados da
reforma agrria, aqueles cuja identidade est forjada na luta para entrar na terra
tornada cativa. Dada a abrangncia nacional de suas lutas e organizaes e a
importncia poltica conquistada, sobre eles h vasta literatura. Os assentados da
reforma agrria
64
integram os campesinatos que passaram por algum processo de
expropriao, retornando ao campo como forma de realizao, ainda que par-
cial, de um desejo de autonomia. Trata-se de uma categoria social recriada pelas
prprias contradies do processo de expanso do capital no campo.
Os demais sujeitos que povoam os campos so comumente agregados
pelo Estado no conceito genrico de povos e comunidades tradicionais.
65

Diferentes parmetros identitrios tm sido utilizados para defnir os sujeitos que
vivem no campo e na foresta. Extrativistas, coletores de produtos no madei-
reiros e pescadores artesanais so imediatamente identifcados pela atividade
econmica que realizam; quilombolas, pomeranos e povos indgenas, pela origem
63. Estimativas apontam que o conjunto das populaes tradicionais ocupa, ainda que de forma precria, 200 milhes
de ha, cifra correspondente a 20% das terras brasileiras. Se somadas as terras ocupadas pelos assentados da reforma
agrria, ter-se-ia pouco mais de 290 milhes de hectares ocupados por aproximadamente 11,6 milhes de pessoas no
campo, cifra que representa aproximadamente 40% da populao rural. Este nmero, porm, vem aumentando nos
ltimos anos, devido innidade de gente que se identica para reivindicar e resistir ao processo de desterritorializa-
o e perda de autonomia dos seus territrios.
64. De acordo com dados do Sipra de 30 de junho de 2012, os assentamentos rurais ocupam 94,5 milhes de hectares
(11% do territrio nacional), com 930.162 famlias assentadas em 8.914 projetos.
65. O Decreto n
o
6.040/2007 instituiu a Poltica Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades
Tradicionais (PNPCT), ao do governo federal que pretende fortalecer e proteger os povos do campo e da oresta, por
meio da nfase no reconhecimento, no fortalecimento e na garantia dos seus direitos territoriais, sociais, ambientais,
econmicos e culturais, alm de respeitar e valorizar a sua identidade, as suas formas de organizao e as suas instituies.
tnica; quebradeiras de coco babau e seringueiros, pelos produtos principais que
coletam; sertanejos, caiaras e geraizeiros, pela regio que habitam; ribeirinhos,
pela posio orogrfca; comunidades de terreiro, pela identifcao religiosa; ci-
ganos, pelo modo de vida e pela cultura que produzem e reproduzem; e comuni-
dades de fundo e fecho de pasto, bem como faxinalenses, pelo regime comunal de
apropriao das terras. So tambm caracterizados como povos dos ecossistemas
(indgenas), ao passo que os demais seriam povos da biosfera com algum grau de
relao com as reas urbanas (caso de camponeses, extrativistas, pescadores etc.).
Esses atributos, porm, so incapazes de defnir, por si s, quem so, como
vivem e o que produzem os povos do campo e da foresta. Em parte deles, as relaes
de sangue e de compadrio so mais importantes que as leis civis, e os rituais de cura,
mais curativos que a medicina tradicional. Suas comidas no servem apenas para
saciar a fome de comer, mas tambm para festejar, reunir-se e enamorar-se. Suas
bebidas festejam, alimentam e purifcam o corpo. Muitos deles tm ligao com
territrios ancestrais e so dotados de linguagem prpria, produzindo, predominan-
temente, para a sua prpria subsistncia. Preservam, extraem e cultivam produtos de
importncia regional,
66
sendo os mais relevantes produtores de alimentos do pas.
So sujeitos com forte identidade cultural, forjada na histria de seus antepassados e
nas lutas do tempo presente. Possuem, ainda, variadas formas de organizao social
prpria. Sabe-se, sobretudo, que eles tm cor e cheiro, so reais, e que todos eles
combinam formas diversas de viver e produzir a prpria vida.
O territrio, para comunidades quilombolas e indgenas, possui signi-
ficado completamente diferente do sentido mercantil ou patrimonial, sob os
quais o espao fundirio , no campo social, poltico e econmico, predomi-
nantemente considerado. Subsiste um vnculo estreito entre a dignidade da
pessoa humana de quilombolas e indgenas e a posse defnitiva de suas terras,
no apenas como garantia do direito moradia (Brasil, 1988, Artigo 6
o
),
mas porque a terra o elo de continuidade do grupo no tempo e possibilita a
preservao de sua cultura, seus valores e modos de vida. A privao da terra
pe em risco, pois, a identidade coletiva: tais grupos expressam a territoria-
lidade no apenas por leis ou ttulos mas tambm pela memria coletiva,
a qual incorpora tanto dimenses simblicas e identitrias (quilombolas,
indgenas, extrativistas, ribeirinhas) quanto uma concepo da terra como
local de produo (posseiros, trabalhadores rurais, pequenos produtores) e
como territrio de luta (assentados, sem-terra).
66. O Plano Nacional para a Promoo dos Produtos da Sociobiodiversidade (PNBSB) foi criado pelo governo federal
para promover a conservao e o uso sustentvel da biodiversidade e garantir alternativas de gerao de renda para
as comunidades rurais, por meio do acesso s polticas de crdito, assistncia tcnica e extenso rural, a mercados
e aos instrumentos de comercializao e poltica de garantia de preos mnimos.
fato que eles existem, portanto, e so heterogneos e instituintes de iden-
tidades polticas. Embora se saiba muito pouco sobre eles, porm, eles no esto
sozinhos, isolados no campo. H tambm os grandes latifundirios, as empresas
rurais, as usinas de cana-de-acar, as indstrias de sementes transgnicas e agro-
txicos, os especuladores, as mineradoras, os estaleiros, as petroleiras, os grandes
hotis e resorts, os condomnios privados de luxo, a indstria de papel e celu-
lose, com suas forestas plantadas, e o prprio Estado, com suas grandes obras.
Os primeiros so os sujeitos do atraso, do IDH baixo, das reas deprimidas, os
extremamente pobres da escala social; os ltimos so os sujeitos do desenvolvi-
mento econmico, do Brasil-potncia, gigante que desperta do sono profundo.
O territrio ganha, assim, a forma de um mosaico resultante de um processo
longo de fragmentao social, poltica e geogrfca (Santos, 2010).
De que forma, em termos analticos, pode-se enfrentar a fragmentao do
mundo e dos sujeitos sem cair na tentao de fragmentar a prpria anlise
do mundo? No se est tratando, de fato, de indivduos que selecionam iden-
tidades, mas de sujeitos que so fruto das relaes sociais que travam entre si
e com o meio ambiente. A sociedade no resultado da agregao de escolhas
individuais que as pessoas selecionam como quem escolhe uma pea de roupa no
varal de identidades suspensas. Ao contrrio, a identidade dos sujeitos tambm
produto histrico dos confrontos, confitos e enfrentamentos vividos. E este
viver em contradio que permite compreender a politizao dos modos de vida
como poltica de r-existncia
67
dos povos subalternizados, sujeitos histricos que
pem em evidncia a sua condio de sujeitos de direitos.
sabido que os povos do campo e da foresta so sujeitos singulares. H unida-
de entre estes distintos sujeitos que povoam o rural brasileiro? Para os autores, sim.
E a questo territorial que permite compreend-los no interior da questo agrria.
Como afrma Guiomar Inez Germani (Germani, 2009, p. 353),
a questo agrria vai buscar entender a complexidade deste contexto e a maneira
como os diferentes grupos sociais se inserem nele. E esta insero remete, obriga-
toriamente, a uma questo territorial. Ou melhor, vai ser a questo territorial que
perpassa e articula a questo agrria com os grupos sociais em sua luta para entrar
ou permanecer na terra, ou melhor, para garantir a conquista ou manuteno dos
seus espaos de vida.
Para superar esse desafo, portanto, optou-se, neste texto, pelo conceito de
territrio como categoria mediadora, unidade concreta que possibilita apreender o
real em suas dinmicas contraditrias. Mas o que seria o territrio? Territrio, para
67. O termo r-existncia, mais que um mero neologismo, ressalta que os sujeitos no apenas reagem aos estmulos
externos, como se o seu estar no mundo fosse de um mero sujeito passivo. Este termo, portanto, reala o carter
ativo dos sujeitos, que elaboram suas aes e estratgias a partir de prticas e valores prprios. A este respeito, ver
Porto-Gonalves (2010).
Milton Santos (Santos, 2010), no um conceito em si, mas um conceito utili-
zvel para a anlise social, se se encarar sempre a partir do seu uso. Trata-se aqui,
portanto, de territrio usado, ressaltando, pois, que s interessa cotej-lo se olha-
do a partir dos sujeitos que o utilizam. De que forma se dariam os processos de
apropriao dos territrios, se o cerne da questo so suas formas de uso e aqueles
que os utilizam? Quem deles se apropria, onde, como, em face de qu e de quem?
Em linhas gerais, territrio o espao fsico apropriado; lugar onde as pes-
soas se organizam social, cultural e politicamente. o local onde se enrazam as
atividades econmico-produtivas, e que, portanto, est no s inserido em um
contexto histrico mas tambm se constitui na prpria histria dos sujeitos que
se territorializam, dando signifcado e sentido particular e original a um determi-
nado espao apropriado.
Se assim, portanto, todo territrio entendido como espao usado, ocupado
e signifcado objeto de formas de uso privilegiado por grupos hegemnicos no
processo histrico. O espao, porm, no algo inerte, passivo, mera derivao
de formaes sociais e econmicas externas (Steinberger, 2006). O espao social
um espao criado que varia no tempo; um espao criado, relacional, vivido,
percebido e imaginado. Este espao criado e vivido existe, porm, dentro dos
limites impostos pelos aparatos legais e institucionais que conferem ao Estado
o importante papel de principal agente econmico legitimamente constitudo,
responsvel por conectar polticas estatais, processos fnanceiros e desenvolvimento
industrial (Harvey, 2005). na medida em que cumpre este papel, pois, que o
Estado, direta ou indiretamente, patrocina inmeras formas de violao aos direitos
dos povos e das comunidades do campo e da foresta.
4.3 O Estado como aparelho organizador das intervenes dos capitais
sobre os territrios
A partir da segunda metade da dcada de 1990, a economia brasileira inseriu-se
defnitivamente no circuito internacional de acumulao fnanceira. Para resolver
o problema da dvida externa e das altas taxas de infao que mantinham o pas fora
deste circuito, o governo autorizou a securitizao dos dbitos estatais, a abertura
do pas ao mercado de ttulos privados e pblicos e a desregulamentao do siste-
ma fnanceiro,
68
permitindo que o capital circulasse sem qualquer tipo de controle
(Paulani, 2010). Este perodo consolida a hegemonia do setor bancrio-fnanceiro
no interior do bloco no poder.
68. Pensava-se e executava-se assim o projeto de modernizao, produto do retorno de capitais externos alijados
pelas altas taxas de inao e pelo problema da dvida externa. A estas medidas seguiram-se outras destinadas a ga-
rantir a solvabilidade dos direitos dos credores. Entre elas, merecem destaque a reforma da Previdncia, com nfase no
corte dos gastos e no estmulo consolidao de um mercado previdencirio privado, na poltica monetria baseada
em taxa de juros elevadssima, na adoo de uma poltica de controle scal bastante rgida e, por m, na mudana do
perl de interveno do Estado na economia, dando impulso privatizao de empresas estatais e servios pblicos
(Filgueiras et al., 2010).
Atualmente, novas formas de apropriao da riqueza socialmente produzida
tm sido alvo do capital fnanceiro, aparecendo comumente sob a insgnia do
capitalismo verde. Os problemas ambientais e a necessidade de encontrar solu-
es para o desenvolvimento sustentvel pelas vias de mercado tm conduzido
diversos pases a adotar polticas que estabelecem formas diversas de valorao
econmica da biodiversidade. Este processo, contudo, no se iniciou aqui e agora.
Legislaes estabelecidas pela Organizao Mundial do Comrcio (OMC), como
a Conveno Internacional para a Proteo das Obtenes Vegetais
69
e o Tratado
Internacional sobre Propriedade Intelectual (TRIPS), relacionadas ao comrcio,
exigem que os pases integrantes da OMC modifquem suas leis nacionais auto-
rizando a propriedade privada de processos e produtos biolgicos de aplicao
industrial. Estes tratados constituem a base jurdica que permitiu o desenvolvi-
mento de agrotxicos, transgnicos, cosmticos, medicamentos e todos os demais
produtos ligados indstria de biotecnologia (Packer, 2012).
Vale frisar, ainda, que parte dos recursos que irrigam o agronegcio, sobre-
tudo as commodities agrcolas, captada sob a forma de ttulos fnanceiros em
contratos de entrega futura com agroindstrias de processamento e traders, alm
dos contratos de compra a prazo com a agroindstria de insumos (Gonalves,
2005). A venda antecipada de safras e suas inmeras modalidades de contrato so
convertidas em ttulos fnanceiros movimentados nas bolsas de valor de todo o
mundo e funcionam como uma das formas primordiais de irrigao de capital na
agricultura. Isto no signifca dizer, porm, que o setor pode prescindir do Estado,
pois a securitizao das dvidas dos grandes agricultores d o suporte necessrio
consolidao do mercado de recebveis, habilitando-os a adquirir crdito privado
das empresas de insumo e de processamento de matrias-primas a custos mais
baixos que as taxas aplicadas pelo setor bancrio.
A valorao econmica de processos biolgicos tem gerado variados efeitos.
O primeiro e principal deles que, a despeito dos avanos econmicos recen-
tes dos pases pobres e dos chamados emergentes, a fome no mundo no caiu,
atingindo mais de 900 milhes de pessoas em 2010 (FAO, 2012). Contradito-
riamente, o lucro da Monsanto do Brasil Ltda., maior proprietria de patentes
sobre sementes no mundo, atingiu US$ 1 bilho, mesma cifra estimada para o
pagamento de royalties pelo Brasil na safra 2009-2010 (Packer, 2012).
Aps a crise global de 2008, o sistema especulativo fnanceiro deslocou-se para
as matrias-primas agrcolas e minerais, provocando aumentos substantivos nas ta-
xas de infao ancoradas no preo dos alimentos. Segundo apontou a prpria FAO
em relatrio, apenas 2% dos contratos que tm por objeto a compra e a venda de
69.

Comumente chamada de Conveno UPOV (sigla em francs para Union Internationale pour la Protection des
Obtentions Vgtales; em portugus: Unio para Proteo das Obtenes Vegetais).
commodities chegam a realizar a entrega de alguma mercadoria.
70
Alm disso, a es-
peculao com matrias-primas a partir dos fundos indexados aumentou 2.300%.
Isto desencadeou uma imensa corrida por terras no Brasil e em outros pases for-
necedores de matrias-primas.
71
Os preos dos alimentos dispararam em todo o
mundo, gerando revoltas em mais de 37 pases (Ziegler, 2012).
O setor fnanceiro, porm, no se apropria dos recursos naturais apenas por
meio de contratos de compra e venda de produo agrcola ou mineral. Est em
curso a constituio de um mercado de bens comuns, que pretende agregar valor
monetrio aos componentes da biodiversidade. O sistema consiste basicamente
na permisso de compra e venda de servios ambientais, que se realiza por meio
de um ttulo ou uma certido que comprovar a entrega do servio. Estes ttu-
los constituem novos ativos negociveis no mercado fnanceiro, que do ao seu
comprador o direito de continuar desmatando e degradando. Este novo merca-
do
72
est na ordem do dia nas discusses do novo Cdigo Florestal, que prev a
constituio de um grande mercado de carbono, com valorao econmica das
forestas nativas brasileiras.
Os marcos jurdico-polticos dessa iniciativa foram dados recentemente, com a
Poltica Nacional de Biodiversidade (PBN). Instituda pelo Decreto n
o
4.339/2002,
a PNB tem como um de seus fundamentos intrnsecos a possibilidade de valo-
rao econmica, estimulando a interao e a articulao do setor empresarial
para identifcar negcios rentveis, que tenham por objeto a utilizao em escala
comercial dos componentes da biodiversidade. A partir dela, tiveram incio as
parcerias pblico-privadas na gesto de unidades de conservao
73
e a concesso
de forestas pblicas.
74
70. O comrcio internacional de produtos agrcolas, segundo aponta Jean Ziegler (2012), atinge pouco mais de 10%
da produo de todas as culturas. Isto signica dizer que se todos os detentores de contratos de compra e venda
resolvessem receber a mercadoria previamente comprada, no haveria produo suciente para atender a demanda.
O mecanismo funciona da seguinte forma: os produtores vendem sua produo por um preo prexado na colheita.
Assim, em caso de queda no preo no momento da entrega, o agricultor est protegido pelo preo previamente ajus-
tado em um contrato a termo. Em caso de alta no preo dos alimentos, entretanto, os especuladores saem ganhando.
71. Segundo aponta Larissa Packer (Packer, 2012), somente a China anunciou dispor de US$ 30 bilhes para aquisio
de terras no pas.
72. A esse respeito, vale ressaltar que foi criada, no Rio de Janeiro, a Bolsa Verde do Rio (BVRio), primeira bolsa de
valores que pretende desenvolver o mercado de ativos ambientais, sobretudo os crditos de carbono e papis relacio-
nados ao novo Cdigo Florestal, nanciando e transformando reas de preservao permanente e reserva legal em
ativos nanceiros negociveis.
73. A Lei n
o
9.985/2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (SNUC), estabe-
lece e dene as diferentes categorias de unidades de conservao existentes no territrio nacional. Atualmente, as Re-
servas Particulares do Patrimnio Natural (RPPNs) categoria de unidade de conservao denida no SNUC , podem
ser criadas por mera declarao de vontade do particular, indicando rea de sua propriedade como espao territorial
especialmente protegido. Segundo o Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio), existem
570 RPPNs no pas. Em 2011, o MP e o MMA anunciaram acordo para concesso iniciativa privada de unidades de
conservao federal. No plano estadual, diversos governos tm anunciado a concesso de unidades de conservao
iniciativa privada, sobretudo para a explorao de turismo rural e/ou ecolgico.
74. A concesso de orestas pblicas regida pela Lei n
o
11.284/2006. A cada ano, o ICMBio seleciona as orestas
que sero submetidas a processo licitatrio. Em 2012, o Plano Anual de Outorga Florestal previu a concesso de 4
milhes de hectares de orestas pblicas.
Nas unidades de conservao de uso sustentvel, vive, porm, um grande n-
mero de populaes tradicionais que necessitam regularizar a sua situao fundiria.
Isto ocorre tambm em unidades de conservao de proteo integral, cuja situ-
ao ainda mais delicada, em razo das restries s formas de uso e possibili-
dade de permanncia nestes territrios.
Isso converte as polticas direcionadas aos povos e s comunidades tradicio-
nais em uma poltica de manuteno de estoque de servios ambientais, negoci-
veis em um mercado em que o Estado, mediante contratos pblicos e pagamento
de bolsas, defne quem vende e quem compra o direito de continuar degradando
e poluindo
75
(Packer, 2012).
Ressalte-se que essas medidas supem que somente a valorao econmica
da biodiversidade e a regulao do direito de propriedade sobre os bens comuns
so capazes de garantir formas de uso sustentvel da natureza e a sua conservao.
Em outras palavras, s o mercado pode resolver o problema ambiental.
Contudo, conforme pondera Larissa Packer (Packer, 2012), h uma contradio
impassvel de resoluo pelas vias mercadolgicas, visto que,
ao regulamentar o marco nacional para estruturar este novo mercado sobre a bio-
diversidade e os servios ambientais, o Brasil pode controlar o custo de opor-
tunidade entre avanar com soja sobre a Amaznia ou manter a foresta em p,
jogando com o valor da commodity agrcola ou da commodity ambiental no mercado
especulativo. O que se verifca no pas uma interdependncia ou atrelamento
da chamada economia verde economia marrom. Quanto mais poluio
e desmatamento gerados pela indstria ou pelo agronegcio, maior o valor dos
ativos ambientais, valorizados com a escassez da mercadoria que representam a
biodiversidade (Packer, 2012, p. 125).
Esse conjunto de medidas consolida, concretamente, a garantia de priorida-
de absoluta aos direitos do capital, o ocultamento das relaes capital-trabalho e
a despolitizao da poltica econmica e industrial. Ao mesmo tempo, promove a
abertura de novos espaos para a valorizao do capital, expressando uma das vias
de insero da economia brasileira no plano global.
Alm disso, o capital tem na apropriao dos fundos pblicos um dos meios
de garantir a sua prpria reproduo. Em outras palavras, os subsdios, as deso-
neraes tributrias, os incentivos fscais, a reduo da tributao da renda do ca-
pital, a apropriao de polticas sociais, os investimentos em meios de transporte,
energia e infraestrutura e os gastos com pesquisa orientada ao setor privado vm
ganhando fora na pauta poltica e econmica. Esta a via histrica brasileira,
motivo pelo qual o Estado funcionou sempre como locomotiva do processo de
acumulao (Paulani, 2010).
75. O estado do Acre j possui um sistema estadual de servios ambientais e uma agncia reguladora que visa nego-
ciar ttulos referentes prestao de servios ambientais.
Assim, a composio de foras no interior do bloco no poder determina, em
sntese, as polticas estratgicas e as perifricas, ou, em outros termos, a grande e a
pequena poltica de Estado.
76
Esta classifcao, longe de representar um dualismo
simplista, expressa um dos modos pelos quais funciona o processo de apropriao
da maior parte da riqueza socialmente produzida por aqueles que no a produzem.
O crescimento exponencial dos segmentos vinculados s commodities na
conjuntura atual vem alterando a composio do bloco no poder, com a inclu-
so de segmentos do capital nacional na hegemonia fnanceiro-exportadora. Esta
incluso resultado da reduo das restries externas, sobretudo entre 2003 e
2007, quando a economia mundial cresceu, em mdia, 4,5% ao ano (a.a.). Este
crescimento produto dos novos fuxos comerciais e fnanceiros que conectaram
a China e seus parceiros comerciais ao eixo de acumulao capitalista protagoni-
zado pelos Estados Unidos (Pinto, 2010).
A aposta nas commodities e no incremento das exportaes tem respaldo na
naturalizao da ideia de que uma economia deve, necessariamente, gerar saldos
da balana comercial. Mas que signifca, de fato, ter uma economia dependente
da gerao de saldos da balana comercial? Longe de parecer opo positiva, por
sua prpria natureza, ou uma mera escolha tcnica, uma economia que funciona
base da gerao de saldos da balana comercial signifca, entre outras coisas, que
ela tem sua produo vinculada ao meio externo e que as diretrizes de polticas
econmicas e o regime de acumulao esto subordinados dinmica dos pases
centrais (Delgado, 2010). Signifca tambm que as economias locais e as pessoas
que produzem em seus territrios de vida e trabalho devem destinar seus maiores
esforos, solos e subsolos para o exterior. Assim, os produtores diretos e o lugar da
produo so meros instrumentos para a consecuo de intervenes territoriais,
cuja fnalidade determinada de fora para dentro (Porto-Gonalves, 2010).
De 2002 a 2011, a participao de commodities brutas, benefciadas e in-
dustrializadas no total das exportaes, passou de 52,85% para 69,78% da pauta
exportadora (tabela 23). Por seu turno, os produtos manufaturados tiveram que-
da expressiva em um curto espao de tempo, sintoma que vem confrmando a
hiptese de reprimarizao da economia brasileira.
76. A grande poltica, segundo Antonio Gramsci (2007), aquela ligada luta pela destruio, defesa e/ou conserva-
o de estruturas econmico-sociais orgnicas de um dado sistema de ordenao da economia e do poder. A pequena
poltica, por sua vez, compreenderia as questes parciais e cotidianas que se apresentam no interior de uma estrutura
j estabelecida, decorrncia das lutas pela hegemonia travada entre as diversas fraes de uma mesma classe poltica.
Integra a natureza da grande poltica, segundo Gramsci (2007), a tentativa de excluir-se do mbito interno da vida
estatal, reduzindo as opes e disputas ideolgicas ao plano da pequena poltica. Esta parece ser a relao histrica
estabelecida pelas fraes hegemnicas do capital em relao poltica de reforma agrria.
TABELA 23
Participao efetiva das commodities nas exportaes (2002 e 2011)
Itens de exportao
2011 2002
Valor
(US$ bilhes)
Participao (%)
Valor
(US$ bilhes)
Participao
(%)
Commodities brutas 122,45 47,83 16,9 28,08
Commodities beneciadas 36,026 14,07 8,9 14,85
Commodities industrializadas 20,1 7,88 5,98 9,92
Produtos manufaturados 72,094 28,17 27,01 44,75
Operaes especiais 5,2/3,1 2,05/1,23 1,44/0,867 2,39/1,44
Total 256,04 100,00 60,3 100,00
Fonte: Secretaria de Comrcio Exterior do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (Secex/MDIC).
Elaborao: Associao de Comrcio Exterior do Brasil (AEB).
Isso signifca dizer que no se trata de uma tendncia de especializao na
margem, mas de um processo de especializao regressiva de tal monta que o con-
junto da economia tem como um de seus eixos a intensifcao da explorao da
natureza. Isto requerer no s investimentos diretos para setores especfcos mas
tambm a captura de um amplo aparato estatal, que dever dar sustentao a este
padro de acumulao. Esta confgurao econmica adquire uma espacialidade
especfca, que conduz a investigar de que forma se sustentam os setores ligados
explorao extrativa-mineral e ao agronegcio, levando-se em considerao a
lgica territorial intrnseca a este movimento.
Um dos efeitos imediatos ao incremento do peso dos setores ligados s
commodities na economia brasileira pode ser inferido pela verifcao da quan-
tidade de produtos exportados. Entre 2003 e 2011, as commodities tiveram
aumento de quantidades exportadas muito expressivo, como mostra a tabela
24. Neste perodo, a nica commodity com diminuio na quantidade expor-
tada foi o alumnio. A quantidade de soja em gro cresceu 65,8%; a celulose,
94,4%; e o minrio de ferro, 89,1%.
TABELA 24
Quantidade exportada das principais commodities (2003-2011)
(Em 1 mil t)
Produtos 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Soja em gro 19.890 19.248 22.435 24.958 23.734 24.499 28.563 29.073 32.985
Farelo de soja 13.602 14.486 14.422 12.332 12.474 12.288 12.253 13.668 14.355
Acar bruto 8.354 9.566 11.579 12.807 12.443 13.624 17.925 20.939 20.153
Acar renado 4.561 6.198 6.568 6.063 6.916 5.848 6.368 7.061 5.204
Suco de laranja 1.590 1.584 1.777 1.772 2.066 2.054 2.069 1.978 2.007
Carne bovina 620 925 1.085 1.225 1.286 1.023 926 951 820
Celulose 4.566 4.987 5.545 6.238 6.570 7.202 8.586 8.793 8.880
(Continua)
Produtos 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Minrio
1
175 218 224 243 269 282 266 311 331
Alumnio 656 583 561 614 581 547 649 525 487
Petrleo 12.607 12.036 14.313 19.191 21.974 22.371 26.749 32.602 31.258
Fonte: Secex/MDIC.
Elaborao: AEB.
Nota:
1
Milhes de toneladas.
O aumento da demanda por produtos e a intensifcao do processo de
explorao e produo contribuem para a expanso horizontal da rea ocupada
pelos setores produtores e extratores. Dada a funo macroeconmica que
possuem, agronegcio e indstria de commodities tambm pressionam o Estado
a responder com subsdios, crdito e incentivos a setores especfcos, fnanciando
diretamente a expanso dos cultivos e empreendimentos industriais correlatos.
77

Aqui fca ainda mais visvel como se organiza um conjunto heterogneo de inte-
resses privados a partir de polticas pblicas, por meio das quais o Estado assume
o papel de aparelho organizador das intervenes do capital sobre os territrios.
Para garantir o cumprimento de sua funo macroeconmica, o setor ten-
de a sustentar seu crescimento na expanso horizontal da rea agrcola ocupada.
Para ilustrar, os dados da Pesquisa de Produo Agrcola Municipal (PAM) para o
perodo 2000-2009 apontam que a rea plantada de soja no Brasil cresceu 58,9%,
passando de 13,6 milhes de hectares para 21 milhes de hectares. Por sua vez, a
produo cresceu 56,9% no perodo, o que implica dizer que a elevao da produo
est apoiada basicamente na incorporao de rea. A aposta brasileira, portanto, ba-
seada na intensifcao da explorao dos recursos naturais, conduz o modelo a uma
expanso concentrada da propriedade fundiria, monopolizando a renda da terra.
77. Evidentemente, a expanso do agronegcio est sustentada, em parte, nas operaes da poltica de crdito rural,
que assumiu sempre um forte vis indutor das culturas a serem cultivadas, do lugar e modo de produzi-las, reforando
a tendncia concentradora e especializante da estrutura produtiva.
(Continuao)
GRFICO 3
Evoluo da rea plantada de cultivos agrcolas selecionados (2003 e 2010)
(Em ha)
0
5.000.000
10.000.000
15.000.000
20.000.000
25.000.000
Arroz (em casa) Cana-de-acar Feijo (em gro) Mandioca Soja (em gro) Trigo (em gro)
2003 2010
Fonte: PAM/IBGE.
O predomnio de reas dedicadas produo de commodities e o pacote pro-
dutivo baseado em plantaes em larga escala tm conduzido o pas a um proces-
so de especializao produtiva em termos espaciais, com o distanciamento cada
vez maior da produo de alimentos dos centros consumidores. Com isso, o pas
tem se tornado cada vez mais vulnervel s futuaes dos preos internacionais de
petrleo, que geram efeitos infacionrios perversos para a populao mais pobre.
Como demonstra a fgura 1, a partir da dcada de 1980, cresceram as reas
de produo agrcola na regio Centro-Oeste, bem como em pequenas reas do
sul do Maranho e do oeste da Bahia. A expanso da agricultura por estas reas
deu-se basicamente pela supresso dos cerrados para territorializar a produo de
gros (milho e soja). A expanso canavieira por So Paulo contribuiu para que
a pecuria migrasse para o Norte, exercendo forte presso sobre a Amaznia, ao
passo que a expanso da rea de cana-de-acar em Gois e no Mato Grosso do
Sul tem deslocado a produo de soja para Bahia, Piau, Maranho e Tocantins.
FIGURA 1
Migrao da produo agrcola ao longo do tempo (1980 e 2007)
Fonte: PAM de 1980 e 2007.
Elaborao: IBGE.
O redirecionamento de parte dos gastos pblicos deu-se, nos ltimos anos,
no sentido de intervir seletivamente em polticas industriais, estimulando setores
exportadores. Estas medidas se vinculam a uma poltica de integrao regional,
com participao decisiva do BNDES,
78
responsvel pela coordenao e o fomen-
to das atividades desenvolvidas pelo setor privado. Com o aumento sucessivo dos
desembolsos ao longo dos ltimos anos, o BNDES tornou-se o principal fnan-
ciador de longo prazo da indstria de transformao e de infraestrutura (Boschi,
2010). Tambm passou a assumir papel de destaque no processo de concentrao
produtiva de setores estratgicos,
79
sobretudo naqueles em que fuses e aquisi-
es tm por fnalidade internacionalizar grandes grupos econmicos.
78. Mesmo nos seus perodos iniciais (1952-1958), o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES)
tinha uma lgica territorial intrnseca s suas intervenes. A priorizao de nanciamentos em infraestrutura, na dca-
da de 1950, tinha por escopo a integrao econmica das reas urbanas, cuja fragmentao freava o desenvolvimento
urbano-industrial. O seu primeiro nanciamento, em 1952, realizado com a Rede Ferroviria Federal, tinha por objetivo
estreitar a ligao entre o Rio de Janeiro, So Paulo e Belo Horizonte, principais polos do Sudeste. Concentrando 75%
dos investimentos nesta regio, o banco deu impulso decisivo metropolizao destas reas.
79. No setor petroqumico, o BNDES atuou no processo de incorporao dos ativos da Copesul Indstria Qumica e Meio
Ambiente, da Ipiranga, da Petroqumica Paulinaeda Petroqumica Triunfo pela Braskem, do grupo Odebrecht. Em troca,
aPetrobraspassou a deter 30% do capital votante e 25% do capital total da empresa. A ltima movimentao em
curso, que concentrar ainda mais o setor, a possvel incorporao da Quattor (controlada pela Petrobras e pela
Unipar) pela Braskem. No setor de alimentao, o governo articulou a entrada deste banco e dos fundos de
penso para alavancar a fuso entre Sadia e Perdigo, formando a Brasil Foods (BRF), empresa que se tornou a
maior exportadora de carnes processadas do mundo e terceira maior exportadora brasileira. No setor de carnes,
subsidiou a aquisio da Seara pelo grupo Marfrig, bem como atuou na fuso dos grupos Bertin e JBS Friboi.
No setor de papel e celulose, participou da fuso entre a Votorantim Celulose e Papel e a Aracruz Papel e Celulose,
dando origem maior empresa do mundo de celulose de bra curta e quarta maior de celulose total. No setor sucroal-
cooleiro, o banco vem fornecendo fortes subsdios para a construo de usinas e expanso de reas de plantio de cana
(Milanez, Barros e Faveret Filho, 2008).
A atuao do banco tem contribudo para a manuteno do crescimento do
crdito bancrio no Brasil. O volume de recursos emprestados aumentou 391%
nos ltimos anos, maior que o volume total disponibilizado pelo Banco Mundial
(Garcia, 2011). Isto vem reforando o papel crucial que esta instituio representa
no processo recente de ordenao do territrio. De 2002 a 2011, o BNDES ele-
vou os desembolsos anuais para a agropecuria, com incrementos totais da ordem
de 216,44%. Em todo o perodo, o agronegcio recebeu R$ 60,8 bilhes, o que,
frise-se, no representa a totalidade dos recursos pblicos apropriados por este setor.
A indstria extrativa mineral, por sua vez, recebeu este mesmo valor entre 2006 e
2009, cifra que revela sua importncia crescente entre os setores de exportao.
Os efeitos territoriais destes investimentos so evidentes. Veja-se, por exem-
plo, o que ocorreu com o setor sucroalcooleiro, a indstria de papel e celulose e
o setor mineral.
As informaes referentes aos projetos fnanciados no setor sucroalcooleiro
indicam que essa expanso horizontal no se d de forma espontnea. Dos 111
projetos de investimento apresentados ao BNDES em 2008, 56 previam dis-
pndios com o aumento da rea agrcola para cultivo de cana (Milanez, Barros e
Faveret Filho, 2008). De acordo com o somatrio dos projetos, seriam acrescidos
968 mil ha de rea plantada, dos quais 182 mil ha seriam cultivados em rea pr-
pria e o restante, via arrendamentos e/ou contratos de parceria. Esta estratgia,
ao mesmo tempo que diminui a necessidade de imobilizar capital, socializa os
riscos do sistema produtivo no interior da cadeia de fornecedores, que tero de
contratar trabalhadores para realizar o corte da cana.
No setor de papel e celulose,
80
o papel indutor da ocupao de rea pelo
banco segue o mesmo passo. Nos ltimos dez anos, o BNDES direcionou
R$ 13,8 bilhes, sobretudo para os projetos de celulose e a fuso de empresas do
setor. Alm de todo o investimento em infraestrutura, o banco foi diretamente
responsvel pela expanso horizontal do plantio de forestas em 1,174 milho de
ha (grfco 4). Comparando-se os dados do BNDES com os dados de expanso de
forestas plantadas da Associao Brasileira de Produtores de Florestas Plantadas
(ABRAF), possvel inferir que o banco fnanciou diretamente 41% dos plantios
de eucalipto e 29% dos plantios de pinus em todo o Brasil (Vidal e Hora, 2011).
80. Estimativas da Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO) apontam que, entre 2001
e 2010, as orestas plantadas no mundo cresceram em mdia 2,1% ao ano (a.a.), ao passo que no Brasil este cres-
cimento foi de 3,7% a.a. Segundo a Associao de Produtores de Florestas Plantadas (ABRAF), entre 2005 e 2010,
o plantio de eucalipto se expandiu para um maior nmero de estados, indicando a abertura de novas fronteiras ao
setor: enquanto em 2005, 70% das orestas de eucalipto estavam concentradas nos estados de Minas Gerais, So
Paulo e Bahia, em 2010 Tocantins e Piau aparecem no cenrio, e Mato Grosso do Sul aumentou sua participao de
3% para 8%.
GRFICO 4
Distribuio da rea de expanso de orestas plantadas nanciadas pelo BNDES
(2001-2010)
(Em %)
0
S
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10
15
20
25
30
35
Fonte: BNDES.
A distribuio espacial dos desembolsos do BNDES comea a apresentar
mudanas tnues nos ltimos anos. As regies Norte e Nordeste passam a receber
mais recursos a partir de 2008, embora o padro concentrador dos investimentos
siga elevado. No discurso institucional, isto ganha conotao positiva, na medida
em que aponta para a desconcentrao de investimentos produtivos, a diminui-
o das desigualdades regionais e a democratizao da poltica de desenvolvimen-
to. Mas o que isso signifca de fato? Em outros termos, que investimentos esto
sendo realizados pelo BNDES no Norte e no Nordeste? Para qu e para quem?
No Norte, os investimentos esto concentrados nas grandes usinas hidreltri-
cas e em obras de infraestrutura; no Nordeste, por seu turno, em ferrovias e portos.
Na regio Norte, existem 82 obras de grande porte previstas e/ou em operao,
afetando ao menos 43 povos indgenas. Estas obras, porm, no se destinam ape-
nas ao setor agropecurio. Um dos principais setores atendidos por estes investi-
mentos o setor mineral (Verdum, 2012).
A minerao cresceu bastante em importncia econmica na ltima dcada.
Se entre 1980 e 1990 as taxas mdias anuais de crescimento do setor mineral
foram inferiores ao crescimento do produto interno bruto (PIB), na dcada de
2000 tal movimento sofre uma infexo para cima, com taxas de crescimento de
10% a.a., fruto da acelerao da demanda mundial por minerais, a qual propiciou
uma forte elevao dos preos internacionais.
A insero do pas na rota da intensifcao da explorao mineral, porm,
guarda relao com a grande disponibilidade de alguns bens minerais bastante
demandados em mbito mundial. O Brasil um exportador com grande infuncia
no mercado global na extrao de nibio, minrio de ferro, mangans, tantalita,
grafta e bauxita (Ibram, 2010). Possui tambm posio destacada na exportao
de nquel, magnsio, caulim, estanho, cromo e ouro. Alm desta produo, o pas
detm uma das maiores reservas mundiais de minerais estratgicos, fato que lhe
d maior margem para interferir nos preos dos produtos. Isto vem alavancando as
perspectivas de investimento do setor, que dever atingir, segundo levantamento
do Instituto Brasileiro de Minerao (Ibram), US$ 68,5 bilhes at 2015.
A produo mineral do pas historicamente concentrada em Minas Gerais e
Par. Contudo, nos ltimos anos, a expanso da atividade vem provocando a dimi-
nuio do peso relativo destes dois estados. Levando-se em considerao a arrecadao
da Compensao Financeira pela Explorao Mineral (CFEM), v-se que a atividade
est enraizada em todo o pas, a despeito da existncia de uma imensa fronteira aberta
expanso da atividade na regio Norte. Minas Gerais (48%), Par (28%), Gois
(5%), So Paulo (4%) e Bahia (2,7%) possuem a maior arrecadao da CFEM.
A evoluo dos ttulos minerrios ilustra, por sua vez, o momento promissor
vivido pelo setor, estimulado por expectativas de crescimento da ordem de 10%
a 15% para os anos prximos. Aps queda brusca do nmero de ttulos emitidos
pelo Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM), o nmero de con-
cesses passa a aumentar continuamente de 2000 a 2008, quando a crise econ-
mica esfria as expectativas do setor.
GRFICO 5
Evoluo dos ttulos minerrios (1988-2011)
(Em unidade)
0
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30.000
40.000
50.000
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70.000
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Cesses de direitos aprovadas
Registros de extrao
Permisses de lavra
garimpeira outorgadas
Licenciamentos outorgados
Concesses de lavra outorgadas
Relatrios de pesquisa aprovados
Alvars de pesquisa publicados
Requerimentos protocolados
Fonte: DNPM.
Para dar cabo das perspectivas de expanso, o governo insere nos PACs
1 e 2 o desenvolvimento da cartografa geolgica dos territrios amaznicos e
no amaznicos, mapeando reas onde ser possvel encontrar recursos minerais.
Aproximadamente 25% do territrio foi mapeado com alta resoluo. O PAC 2 pre-
v o mapeamento em alta resoluo de mais de 1 milho de km, medida essencial
para a defnio de ambientes geolgicos favorveis presena de recursos minerais.
A expanso da atividade tem gerado, por sua vez, intensa expectativa de mu-
dana nos marcos regulatrios
81
do setor. A reforma do Cdigo de Minerao en-
trou na ordem do dia e expressa, em sntese, os objetivos j indicados pelo governo
no Plano Nacional de Minerao 2030, lanado em 2011. O Plano Nacional de
Minerao 2030
82
apresenta diretrizes gerais para reas de geologia, recursos mine-
rais, minerao e transformao mineral. Segundo o documento, o novo marco re-
gulatrio dever contemplar a ampliao e intensifcao da explorao; promover
a verticalizao do setor, por meio das indstrias de base; aumentar a participao
do Estado nos resultados econmicos, rediscutindo-se as alquotas incidentes so-
bre a explorao e acerca dos municpios habilitados a pagamento de royalties; e
desenvolver instrumentos de mitigao dos impactos ambientais (Milanez, 2012).
Alm do Cdigo de Minerao, outro projeto importante vem sendo discutido no
Congresso Nacional, apontando a Amaznia como territrio a ser anexado expanso
das atividades minerais. Elaborado em 1996, o Projeto de Lei n
o
1.610/1996 foi desen-
gavetado e colocado em discusso no Congresso Nacional. O documento pretende, em
sntese, regulamentar o Artigo 231 da Constituio Federal,
83
que trata da minerao
em terras indgenas. Paralelamente, o Projeto de Lei n
o
44/2007 apresentado no Con-
gresso Nacional propondo a suspenso do Decreto n
o
4.887/2003, que regulamenta os
processos de identifcao, reconhecimento, delimitao, demarcao e titulao das ter-
ras ocupadas por quilombos. Este projeto tornaria competncia exclusiva do Congresso
Nacional tal atribuio, extensvel tambm ao reconhecimento e demarcao de terras
indgenas. Caso seja aprovada a proposta, no haver nenhum marco normativo capaz
de orientar o Estado nos processos de titulao dos territrios. Por que estas proposies
normativas surgem agora? Por que, quinze anos aps sua formulao, um projeto de lei
resgatado dos escaninhos do Congresso Nacional e passa a compor a agenda de discus-
ses e votaes? Embora no seja o motivo nico, as fguras 2 a 4 sintetizam os motivos
81. Desde 2004, foi lanado um conjunto de iniciativas que pretendem amparar a expanso do setor nos prximos anos, as quais
vo desde a elaborao de planos estratgicos e novos marcos regulatrios at a ampliao do conhecimento tcnico sobre o ter-
ritrio. Entre as iniciativas, esto o Programa Nacional de Mapeamento Geolgico Pronageo (2004); a criao da Rede Brasileira
de Informao dos arranjos produtivos locais (APLs) de base mineral (2004); a publicao da Carta Geolgica do Brasil ao Milion-
simo (2004); o aumento do conhecimento geolgico e geofsico do territrio, com recursos do Plano Plurianual de Investimentos
(2006); o lanamento do Programa Nacional de Formalizao da Produo Mineral (2006); a implantao de 57 telecentros
minerais (2006-2010); a elaborao da Cartograa Geolgica, Nutica e Terrestre da Amaznia (2008); o lanamento do Progra-
ma Nacional de Extensionismo Mineral (2008); o lanamento do Plano Nacional de Agregados Minerais para Construo Civil
PNACC (2008); a publicao do mapa da geodiversidade do Brasil, na escala 1:2.500.000 (2008); o aumento do conhecimento
geolgico e geofsico do territrio, com recursos do PAC (2008); o lanamento do Plano Nacional de Minerao 2030 PNM
2030 (2010); e, por m, a elaborao do novo marco regulatrio e a criao da Agncia Nacional de Minerao ANM (2010).
82. O Plano pretende nortear as polticas direcionadas ao setor no mdio e longo prazo, antes dele outros trs planos
foram elaborados (I PMD 1965/1974; II PDM 1981/1990; PPDSM 1994).
83. O Artigo 231, 3
o
, da Constituio Federal, estabelece que o aproveitamento dos recursos hdricos, includos
os potenciais energticos, a pesquisa e a lavra das riquezas minerais em terras indgenas s podem ser efetivados
com autorizao do Congresso Nacional, ouvidas as comunidades afetadas, cando-lhes assegurada participao nos
resultados da lavra, na forma da lei (Brasil, 1988).
pelos quais tanto o reconhecimento e a demarcao dos territrios tradicionalmente
ocupados quanto a poltica de reforma agrria necessitam ser paralisadas. Existem, se-
gundo levantamento baseado em dados de 2010, 5.473 processos minerrios expedidos
em territrios indgenas, 6.429 processos minerrios em assentamentos de reforma agr-
ria e 245 em territrios quilombolas j titulados.
84
As fguras a seguir revelam as sobre-
posies existentes entre reas de concesso de ttulos minerrios e terras indgenas
(fgura 2), assentamentos rurais (fgura 3) e territrios quilombolas (fgura 4).
FIGURA 2
Terras indgenas e ttulos minerrios
Ttulos minerrios Terras indgenas
Fonte: Ministrio do Meio Ambiente.
Elaborao dos autores a partir do I3geo.
Obs.: imagem reproduzida em baixa resoluo em virtude das condies tcnicas dos originais disponibilizados pelos autores
84. Os dados esto subestimados para os quilombos, pois no esto includos no universo pesquisado os j reconhecidos
pela Fundao Cultural Palmares.
FIGURA 3
Assentamentos rurais e ttulos minerrios
Ttulos minerrios Assentamentos rurais
Fonte: acervo fundirio Incra.
FIGURA 4
Territrios quilombolas e ttulos minerrios
Ttulos minerrios Territrios quilombolas
Fonte: acervo fundirio Incra.
Esse processo traduz-se, em sntese, em proliferao de confitos por todo o
pas. Na regio Norte, est em andamento a maior obra de infraestrutura geradora
de confitos no pas: a Usina Hidreltrica de Belo Monte, situada nas proximidades
de Altamira, no Par, s margens da volta grande do rio Xingu. Este confito no
recente, tem origem na dcada de 1970, quando entrou na pauta do governo o apro-
veitamento do potencial hidreltrico da Amaznia, tendo em vista a industrializao
da regio.
85
A nova geografa da produo e distribuio da energia que vem sendo
construda promete alavancar ainda mais os impactos socioambientais e os confitos
na regio. O Plano Nacional de Energia Eltrica 1987-2010 previa a construo de
165 hidreltricas at 2010, quarenta delas na Amaznia Legal.
No Nordeste, os posseiros, os movimentos sociais e os quilombolas lideram
os casos de confitos rurais. Em Caetit, na Bahia, comunidades quilombolas dis-
putam terra com empresas de energia elica, ao mesmo tempo que posseiros lutam
contra os impactos da explorao de urnio. A cidade registra ainda quatro casos
de confito pela diminuio do acesso gua, decorrente da atividade da empresa
mineradora. No Cear, em Caucaia, uma comunidade indgena disputa terra com
Vale e Petrobras; em Itatira, pequenos proprietrios enfrentam uma mineradora
de urnio. Em Aailndia, no Maranho, assentados e posseiros confitam com a
Vale; os quilombolas de Alcntara continuam resistindo em seus territrios ante
a pretenso da Aeronutica; em Aldeias Altas, posseiros disputam terra com a TG
Agroindustrial, empresa fabricante do lcool etlico carburante; em Alto Alegre,
posseiros vivem sob ameaa da KBF Participao e Empreendimentos Ltda.; e em
Anapurus, eles disputam com a Suzano Celulose.
Assim como na regio Norte, tambm se registram no Nordeste confitos
derivados de grandes obras: o caso dos posseiros atingidos pela construo da
ferrovia Transnordestina e do Complexo Industrial Porturio de Suape, em So
Loureno da Mata. Pernambuco concentra um tero dos confitos por gua do
Nordeste e 16% dos confitos por gua do pas. No Rio Grande do Norte, em
Apodi, assentados esto em confito com o projeto de irrigao da Chapada do
Apodi, constante do PAC; j em Guamar, o confito se d em razo da destruio e
poluio causadas pelo Parque Elico Brasventos , constante do PAC (CPT, 2012).
No Nordeste, um dos casos de confito por terra que ganhou notoriedade
pblica foi o do quilombo Rio dos Macacos, comunidade negra rural situada em
Simes Filho, na regio metropolitana de Salvador, onde vivem cerca de setenta
famlias h mais de um sculo. Seus antepassados trabalhavam como escravos no
85. Na poca, o rio Xingu e seus auentes foram mapeados para denio de pontos mais favorveis para barramen-
tos. Na dcada de 1980, a Eletronorte inicia os estudos de viabilidade tcnica e econmica do chamado Complexo
Hidreltrico de Altamira. Em 1989, foi realizado o I Encontro dos Povos Indgenas do Xingu, em Altamira, patrocinado
pelos Kaiaps, contra a construo do Complexo Hidreltrico do Xingu. O encontro ganhou imprevista notoriedade,
com a macia presena da mdia nacional e estrangeira, de movimentos ambientalistas e sociais. Durante a exposio
de Muniz Lopes (ento presidente do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
Ibama) sobre a construo da usina Karara, a ndia Tura levantou-se da plateia e encostou a lmina de seu faco
no rosto do diretor da estatal, em sinal de advertncia e para expressar sua indignao. O evento encerrado com o
lanamento da Campanha Nacional em Defesa dos Povos e da Floresta Amaznica, exigindo a reviso dos projetos
de desenvolvimento da regio, a Declarao Indgena de Altamira e uma mensagem de saudao do cantor Milton
Nascimento. O encontro considerado um marco do socioambientalismo no Brasil.
engenho Aratu.
86
Mesmo com a ocupao da rea pela Marinha, na dcada de
1960, a comunidade nunca se ausentou do territrio. Em 2009, a comunidade
encaminhou Fundao Palmares um pedido de reconhecimento como remanes-
cente de quilombo,
87
o que lhe permitiria a posse defnitiva da rea. No mesmo
ano, com intuito de expandir a base naval de Aratu, sob justifcativa de interesse
estratgico para a defesa nacional, a Marinha encaminhou Procuradoria-Geral
da Bahia pedido de reintegrao de posse do territrio.
88
Desde a entrada da Ma-
rinha na regio, moradores da comunidade relatam abusos de ordem fsica, verbal
e psicolgica, alm de violao de direitos humanos: proibio de circulao livre,
de frequentar a escola, de plantar roa e criar animais, de construir ou reformar
as casas; agresses fsicas; difculdade de acesso a luz, gua e atendimento mdico;
invaso e expulso de domiclios e demolio de casas; assdio dirio comunida-
de; e uso ostensivo de armamento
89
(Associao..., 2012).
Na regio Sudeste, os confitos atingiram sem-terras, quilombolas, indgenas
e movimentos sociais. No Esprito Santo, em Anchieta, comunidades indgenas
esto em litgio fundirio com a Companhia Siderrgica Ubu; em So Mateus,
quilombolas disputam territrio com a Aracruz Celulose; em Linhares, comunida-
des de pescadores acusam a Transpetro e a Petrobras de polurem a gua. Em Minas
Gerais, na capital Belo Horizonte, h confitos entre quilombolas e a Construtora
Patrimar; em Rio Pardo de Minas, h confito entre os geraizeiros e a Destilaria
Meneghetti, produtora de eucalipto. Minas Gerais ainda registra confitos por gua
em Abre Campo, Aimors, Berizal, Claro dos Poes, Diogo de Vasconcelos e So
Joo do Paraso em virtude da instalao de usinas hidreltricas e da ameaa de
expropriao. No Rio de Janeiro, em So Joo da Barra, h confitos por terra entre
pequenos proprietrios e a empresa EBX; em Campos, entre movimentos sociais
e a usina Sapucaia. H denncias de poluio das guas das baas de Sepetiba e da
Guanabara, causada por Vale e Petrobras, respectivamente. Em So Paulo, sobressai
o nmero de confitos entre movimentos sociais e grandes fazendeiros e entre estes
e os assentados e sem-terras.
86. Na memria dos antigos est tambm presente a gura de Coriolano Bahia, proprietrio da fazenda Macacos,
onde funcionava uma usina de acar que entrou em declnio no nal da dcada de 1930. Aps a falncia, as famlias
continuaram a viver no territrio doado por ele. Entretanto, em razo de a doao no ter sido formalizada, o territrio
tornou-se gleba pblica. Em 1960, a prefeitura de Salvador doou o terreno para a Marinha, que, em 1971, construiu
uma barragem e uma vila militar.
87. Em 4 de outubro de 2011, o Dirio Ocial da Unio (DOU) publicou o reconhecimento da Fundao Cultural Palmares
da comunidade de Rio dos Macacos como remanescente de quilombo (Fundao..., 2011).
88. A Marinha tenciona construir na rea um novo grupamento de fuzileiros navais de Salvador, uma unidade hos-
pitalar, um hotel de trnsito e novas residncias. Por meio de uma nota de esclarecimento, informou ter colocado
disposio da comunidade um terreno situado a cerca de 1 km do territrio em disputa; alm disso, tem procurado
retirar os moradores de forma pacca (Brasil, 2013).
89. Em 2012, a comunidade sofreu novas ameaas de despejo. Em maio, o conito se agravou: fuzileiros navais do 2
o

Comando do Distrito Naval invadiram o territrio do quilombo Rio dos Macacos para impedir que um morador recons-
trusse sua casa, destruda com as chuvas de dezembro. O conito assumiu ampla repercusso nacional e internacional,
mobilizando diversos setores da sociedade civil em prol desta comunidade. Neste contexto, o Incra liberou o Relatrio
Tcnico de Identicao e Delimitao atestando que os moradores da comunidade Rio dos Macacos so quilombolas,
descendentes de escravos. Logo, quando a Marinha instalou-se ali, a comunidade j residia no territrio em litgio.
A certicao permite sustar a retirada compulsria da comunidade do territrio.
Um caso emblemtico de confito por terra no Sudeste ocorre no municpio
de Paracatu, no noroeste de Minas Gerais, rea histrica da minerao no estado.
A empresa canadense Kinross Gold Corporation explora extrao de ouro no
municpio; estima-se que a mina, a cu aberto, situada a 2 km do centro urbano,
deve esgotar-se em 2040. A companhia Votorantim Metais, por sua vez, extrai
zinco, chumbo e calcrio em minas a 50 km do centro de Paracatu.
90
O confito
na regio se d por conta de dois fatores.
91
O primeiro diz respeito aos danos ambientais, devido grande concentrao
de rejeitos depositados em nascentes de gua potvel de abastecimento pblico.
92

O quadro se agrava com o projeto de expanso da Kinross Gold Corporation: a
pretenso de triplicar a produo anual de ouro demandar maior utilizao da
gua do rio Paracatu e de outras fontes, como o crrego Machadinho, represado
na nova barragem da empresa.
93
Para Santos e Arajo (2010, p. 3), o Estado
permite empresa o automonitoramento ambiental de todas as suas operaes de
lavra, benefciamento, disposio de rejeitos e recuperao de reas degradadas.
Tal prerrogativa revela a defcincia do processo de licenciamento ambiental e sua
sujeio ao interesse privado:
94
o Estado parece no se preocupar com os impactos
da minerao no municpio, como a poluio de mananciais potveis, desforesta-
mento, aumento da poeira e do rudo, a degradao da paisagem e a presso sobre
a populao do entorno da mina.
95

O site da mineradora declara que: Na Kinross, temos compromissos de
negcios e morais para ser um bom vizinho em qualquer lugar onde operamos.
Alm disso, colocamos a responsabilidade social como um valor primordial na
empresa.
96
A empresa alega que a expanso da capacidade produtiva benefcia
toda a populao com o aumento do nmero de empregos diretos e terceiriza-
dos, a duplicao da arrecadao de impostos para o municpio e o aumento
da renda regional.
90. A Companhia Rio Paracatu (RPM) iniciou a minerao de ouro de forma empresarial em 1987. Em 2004, a companhia foi
comprada pela empresa canadense Kinross Gold Corporation. A empresa de minerao de zinco foi fundada em 1974, em
Paracatu, mas s entrou em operao em 1988. Hoje, a empresa pertence companhia Votorantim Metais Zinco, terceira
maior mineradora do Brasil e maior produtora de zinco da Amrica Latina. A empresa tem duas minas no municpio:
uma a cu aberto e outra subterrnea. A vida til das minas de quatro anos a partir de 2011.
91. A CPT (2012) registra conitos por terra no municpio entre comunidades quilombolas e a Kinross.
92. O caso de Paracatu apresenta-se como o mais grave no mundo: a mina situada no permetro urbano tem baixos
teores de ouro (0,4 g/t de minrio), o que implica maior volume de rejeitos e arsnio liberado.
93. A barragem possui rejeitos de arsnio depositados a cu aberto, o que aumenta os riscos ambientais e populao. A mi-
neradora capta e utiliza trs vezes mais gua nova que toda a cidade de Paracatu, devolvendo gua suja para o ambiente.
94. A mineradora minimizou ou omitiu os impactos socioambientais negativos nos processos de licenciamento, o que
impediu o estabelecimento de medidas de precauo e preveno, cujas consequncias atingem a atual e as futuras
geraes de Paracatu. O Estado outorgou RPM/Kinross o automonitoramento de suas atividades, impedindo que a
populao atingida tome cincia dos reais perigos a que se expe (Santos, 2012).
95. Segundo Enrquez (2007), o nmero de casos de cncer aumentou signicativamente em Paracatu nos ltimos
anos, assim como o nmero de internaes por doenas dos aparelhos circulatrio e respiratrio.
96. Disponvel em: <http://www.kinross.com.br/jeito_kinross.php?id_category=12>. Acesso em: 4 abril 2013.
O Mapa de confitos envolvendo injustia ambiental e sade no Brasil
97

afrma que o projeto de expanso da mina do rio Paracatu Minerao/Kinross
atinge os territrios quilombolas de Machadinho, Amaro e So Domingos,
certifcados pela Fundao Cultural Palmares em dezembro de 2004, e em
processo de reconhecimento e titulao pelo Incra. Este o segundo fator de
confitos entre mineradora e comunidade: a companhia ignora direitos das comu-
nidades quilombolas e a prpria lei brasileira, sob a omisso dos rgos ambientais
estaduais. Desde 2006, o projeto de expanso da mineradora vem ocasionando
diversos danos patrimoniais e morais s famlias quilombolas que habitam a regio.
Algumas j foram expulsas. Ante o silncio do Estado, lideranas locais tm de-
nunciado casos de abusos de poder e de invaso da terra por parte das mineradoras.
A nova barragem de rejeitos da Kinross ocupa um vale que originalmente
pertencia comunidade quilombola Machadinho. Os quilombolas venderam suas
terras mineradora e se mudaram para a periferia da cidade.
98
A comunidade de
So Domingos segue ocupando seu territrio tradicional e lutando para regu-
larizar a rea como territrio quilombola. O volume dos riachos Santos Reis e
Poes, que correm dentro do territrio da comunidade, tem se escasseado devido
s atividades de minerao, que poluem e assoreiam as guas.
Na regio Centro-Oeste, os mesmos atores sociais so vitimados nos confitos
por terra. Em Mato Grosso e Mato Grosso do Sul, tm sido frequentes os casos de
confitos entre posseiros, assentados, movimentos sociais e comunidades indgenas
contra agentes privados, sobretudo grandes fazendeiros (CPT, 2012). Na regio
Sul, por sua vez, a maioria dos confitos tem-se dado no Rio Grande do Sul, opon-
do sem-terras, comunidades indgenas e movimentos sociais a grandes fazendeiros.
Por fm, cabe ressaltar o aumento, em todo o pas, dos confitos por gua: em
2011, eles ocorreram, sobretudo, no Norte e Nordeste. Os confitos por gua no
ocorrem apenas em reas de seca, mas tambm esto ligados a questes como a
destruio e a poluio da gua por atividades relacionadas a grandes obras do go-
verno, mineradoras, hidreltricas, empresas de gerao de energia elica, petrleo
e agronegcio (CPT, 2012).
Esse cenrio aponta para o agravamento e a continuidade de confitos, vio-
laes e mortes no campo. Segundo a CPT (2012), confitos por terra e gua e
os trabalhistas abrangem uma rea de 14,4 milhes de hectares. Os sujeitos que
vivem no campo, ao mesmo tempo que so vistos pela poltica ofcial como indi-
vduos isolados, agregados numa massa indistinta (Velho, 2010, p. 24), so, por
esta mesma poltica, desterritorializados e invisibilizados.
97. Para mais informaes, consultar a pgina eletrnica da Fundao Oswaldo Cruz: <http://www.conitoambiental.
icict.ocruz.br/>.
98. H denncias de grilagem das terras da comunidade do Machadinho. O procurador Paulo Maurcio Serrano Neves, em nota
ao caso Paracatu, acusa a empresa mineradora de envolvimento na chacina dos irmos Canela, membros da comunidade
quilombola residente no Vale do Machadinho, rea na qual a mineradora intencionava construir o local de depsito dos rejeitos.
A explorao de novos territrios e a sua anexao ao processo de acumulao
requerem do Estado a constituio de um programa prioritrio de investimentos em
infraestrutura. A inscrio de grandes obras no plano dos territrios com vistas sua
integrao em um modelo determinado de desenvolvimento econmico conduz a
novas perguntas: o que se est integrando efetivamente? Para qu e para quem? Uma
vez que o processo de fragmentao a contrapartida da integrao cega, abstrata e
inalcanvel, promovida pelas foras hegemnicas que controlam a poltica e a socie-
dade. Segundo Jos Luis Fiori, na verdade, isso signifca que a transnacionalizao
dos mercados e da produo, dos estilos de vida e de consumo opera sem descanso e
promove a colonizao da vida individual e coletiva (Fiori, 2010, p. 128).
4.4 A fragmentao do mundo na nova territorialidade do trabalho
De acordo com Milton Santos, a natureza una, mas o espao, clivado por disputas,
fragmentado (Santos, 2010). Rogrio Haesbaert, por sua vez, afrma que desinte-
grao e fragmentao so a contraface do processo de especializao produtiva, con-
vertendo territrios em espaos monofuncionais/monoculturais (Haesbaert, 2007).
De forma geral, isto implica separar o lugar de extrao da matria-prima e o lugar
do consumo. Para viabilizar economicamente a geografa da separao da extrao,
da produo e do consumo, necessrio investir recursos e energia em um complexo
logstico que acaba por materializar, no espao e no tempo, relaes sociais de poder.
As polticas e os planos de interveno do Estado sobre o territrio citados
neste captulo reeditam como tragdia os projetos de integrao regional elabo-
rados na histria recente. Os governos pensam o desenvolvimento das regies
atrasadas conectando-as ao modelo de desenvolvimento do centro econmico
do pas. Este foi o mote para o povoamento da Amaznia e do cerrado por meio
de polticas de colonizao e do investimento em grandes obras de infraestrutura.
Todas estas intervenes partiam do pressuposto de que estes espaos, alm de
atrasados,
99
eram dominados por um vazio populacional, embora quilombolas,
povos indgenas, ribeirinhos, extrativistas e posseiros em geral tivessem feito des-
tes biomas seus territrios de vida e trabalho.
Pensar o territrio como composio descontnua de ilhas isoladas e
desertas essencial para justifcar as polticas integracionistas, peas-chave do
desenvolvimentismo que domina a agenda pblica. Este o caso, por exem-
plo, das obras do PAC e da Iniciativa para a Integrao de Infraestrutura para
99. O atraso , em verdade, resultado do processo de reproduo do capital intrinsecamente desigual, dado que ele se
reproduz de formas distintas em determinados espaos econmico-sociais, territorializando zonas de localizao diferen-
ciada de atividades econmicas. No Brasil, a concentrao do desenvolvimento industrial em territrio paulista redeniu
a diviso regional do trabalho nacional, transformando o Nordeste em exrcito industrial de reserva do centro-sul, ao tem-
po que destrua as economias regionais pela captao dos excedentes gerados para nanciar a centralizao de capitais.
A produo paulista transformou-se, assim, em uma espcie de equivalente geral da economia brasileira, dado que os
custos de reproduo da fora de trabalho (mais baixos em So Paulo) determinam os limites e as possibilidades de
expanso das outras regies. A este respeito, ver Oliveira (1981).
a Amrica do Sul (IIRSA), que visam integrar territrios tradicionalmente
ocupados ao fuxo mundial de mercadorias.
O PAC
100
constitui uma das principais intervenes do Estado no setor de
infraestrutura. O plano previa investir, at 2010, R$ 646 bilhes, estimando in-
vestimentos totais de R$ 2,2 trilhes aps 2014. Estes investimentos esto dis-
tribudos em trs eixos: i) infraestrutura energtica, com recursos destinados
gerao e transmisso de energia eltrica, produo, transporte e explorao de
petrleo, gs natural e combustveis renovveis; ii) infraestrutura logstica, que
envolve a construo e ampliao de rodovias, ferrovias, portos, aeroportos, hi-
drovias e marinha mercante; e iii) infraestrutura social e urbana, com intervenes
que englobam recursos hdricos, saneamento, habitao, metrs e trens urbanos.
A IIRSA, lanada em 2000, contempla tambm grandes obras de infraestru-
tura, especialmente nas reas de energia, transportes e telecomunicaes. A inicia-
tiva abrange doze pases e divide a Amrica do Sul em dez eixos, a partir dos quais
seriam integradas as cadeias produtivas e intensifcados os fuxos comerciais regionais
(Garcia, 2011). A integrao regional
101
adotada guarda relao com a perspectiva
do regionalismo aberto, preconizado pelo Banco Mundial, e voltado para a libera-
lizao do comrcio e dos investimentos. O real objetivo do pas com a iniciativa
a viabilizao do escoamento de produtos brasileiros pelo oceano Pacfco, dando
novo impulso s relaes comerciais do Brasil com a sia.
Em 2007, foi lanado, no Brasil, outro instrumento que pretende orientar
as intervenes pblicas e privadas sobre a infraestrutura: o Plano Nacional de
Logstica e Transportes (PNLT), o qual visa constituir novos eixos de interveno
sobre a rede atual, atendendo no s o crescimento interno como toda a demanda
de comrcio exterior. O plano aponta como horizonte da poltica a expanso de
toda a logstica de transportes para reas onde avanam as fronteiras agrcola e
mineral. Este tambm estrutura corredores para escoamento da produo, com
estmulo maior participao dos modais hidrovirio e ferrovirio, bem como a
intermodalidade. Prev, ainda, o desenvolvimento da indstria do turismo e a
consolidao da integrao da Amrica do Sul. Todos estes objetivos tm por
escopo a ampliao da cobertura geogrfca da infraestrutura de transportes, fa-
zendo desta poltica um instrumento efetivo de induo de um modelo de desen-
volvimento econmico para o conjunto da populao do pas.
100. Parte substancial do PAC operada pelo BNDES, que possui em sua carteira, segundo dados divulgados at junho
de 2011, R$ 212 bilhes em infraestrutura energtica investidos em 192 projetos e R$ 39 bilhes em logstica investidos
em 84 projetos.
101. O Brasil , atualmente, o grande nanciador da iniciativa por meio do BNDES e do prprio PAC, que passou a incorporar
em seu interior parte do portflio de investimentos prevista na Iniciativa para a Integrao de Infraestrutura para a Amrica do
Sul (IIRSA). Inmeras obras executadas em pases da Amrica do Sul so nanciadas com recursos do BNDES e do Banco do
Brasil, mediante o Programa de Financiamento s Exportaes (Proex). Em contrapartida, so as empresas brasileiras as exe-
cutoras dos projetos. Entre 2003 e 2010, foram liberados mais de R$ 10 bilhes em obras na Amrica do Sul (Garcia, 2011).
O PNLT enuncia a integrao do conceito de territorialidade ao planejamento
do setor; considera aspectos logsticos, como custo e tempo, estoque, armazenagem
e distribuio just in time. Territorializa, ainda, suas intervenes identifcando
regies dotadas de algum tipo de homogeneidade socioeconmica. Os vetores lo-
gsticos identifcados pelo plano levam em conta as produes dos territrios e
os deslocamentos preponderantes para o acesso aos mercados e s exportaes.
Destaque-se que a Amaznia Legal, parte do Nordeste e o Pantanal Mato-grossense
so reas com predomnio de atividades ligadas ao agronegcio e explorao de
recursos naturais. O Centro-Oeste e o Sudeste so basicamente dominados por
agroindstrias de baixa intensidade tecnolgica, e mesmo as reas de mdia inten-
sidade tecnolgica apontadas pelo PNLT esto atreladas minerao (fgura 5).
FIGURA 5
Tipologia dos produtos que lideram a produo microrregional e agregao de
regies por homogeneidade socioeconmica (2002-2023)
Fonte: PNLT da Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas (Fipe, 2006).
Acima de tudo, o PNLT explicita um dos modos pelos quais o espao po-
liticamente representado na esfera pblica. A sua reproduo integra uma leitura
de mundo e um projeto de interveno sobre os territrios que no consideram
os sujeitos na cartografa das polticas pblicas.
Em destaque no mapa da fgura 5, pode-se observar que o PNLT identifca
a produo microrregional predominante no perodo 2002-2023. Somando-se
as microrregies com produo predominante de recursos naturais e as de baixa
intensidade tecnolgica, ter-se-ia 35% do territrio brasileiro com atividades pro-
dutivas predominantemente vinculadas exclusivamente explorao dos recursos
naturais. Agregando-se as atividades de mdia intensidade tecnolgica vinculadas
minerao, esta porcentagem subiria para 51,6%.
O PNLT pretende, ainda, reduzir desigualdades regionais, com nfase na
interveno em reas economicamente deprimidas. Trata-se da pretenso de
incrementar o potencial de desenvolvimento econmico em regies onde os indi-
cadores econmicos e sociais so inferiores s mdias nacionais. As intervenes
previstas concernem implantao de melhorias em infraestrutura viria e reca-
pacitao de portos. Em suma, estas intervenes so respostas fragmentao
do espao geogrfco no bojo da competio intercapitalista
102
engendrada pela
disperso de investimentos produtivos. O encurtamento das barreiras espaciais,
obra do desenvolvimento dos meios de transporte e das comunicaes, permitiu
aos capitais a explorao plena das virtudes do espao, como oferta de trabalho
a baixos custos, recursos naturais e sociais, infraestrutura, incentivos fscais etc.
(Harvey, 2010).
Harvey (2005), citando Marx, diz que a indstria de transportes e comuni-
caes, ao vender a mudana de localizao de empreendimentos produtivos,
produz diretamente valor, uma vez que a condio espacial economicamente
defnida pertence ao processo de produo. A circulao de mercadorias um
momento da produo, motivo pelo qual o produto s estaria acabado, segun-
do Marx, quando ele estivesse disponvel venda no mercado. Contudo, alerta
Harvey (2005), transportes e comunicaes tm suas leis prprias de realizao,
uma vez que exigem elevadas somas de capital imobilizado e que a sua produo
e o seu consumo ocorrem no momento do seu prprio uso. Assim,
102. A reestruturao produtiva um movimento de carter estrutural do capitalismo em resposta ao padro de
acumulao capitalista que entrou em crise na dcada de 1970 e deu origem ao welfare state. A emergncia de um
novo padro de acumulao, denominada por Harvey (2010) de acumulao exvel, marca a transio para as prticas
mais exveis de organizao da produo. So caractersticas centrais da reestruturao produtiva o surgimento de
novos setores, os novos padres competitivos, as fuses e aquisies de empresas, o crescimento do setor de servios,
a expanso da terceirizao e quarteirizao de mo de obra e o reordenamento do mundo do trabalho por meio dos
novos mtodos de gesto e organizao do trabalho. A este respeito, ver Harvey (2010) e Druck (1999).
embora a indstria do transporte seja, potencialmente, uma fonte de mais-valia, h
boas razes para que o capital no se engaje em sua produo, exceto sob certas cir-
cunstncias favorveis. Desse modo, o Estado , muitas vezes, bastante ativo nessa
esfera de produo (Harvey, 2005, p. 49).
Tem-se, portanto, que, do ponto de vista da acumulao de capital, o incre-
mento da velocidade de circulao das mercadorias encurta as distncias, cria espaos
novos, aumenta a produo de excedente e intensifca o processo de acumulao.
O processo de apropriao do territrio, porm, expresso de disputas polticas e
econmicas, motivo pelo qual refete, reproduz e , ao mesmo tempo, resultado dos
confitos sociais vividos por sujeitos reais territorializados. Compreender os confitos
territoriais , pois, outra forma de compreender os confitos entre capital e trabalho
vividos nos dias de hoje. Assim,
sob a superfcie de ideias do senso comum e aparentemente naturais acerca do tem-
po e do espao, ocultam-se territrios de ambiguidade, de contradio e de luta. Os
confitos surgem no apenas de apreciaes subjetivas admitidamente diversas, mas
porque diferentes qualidades materiais objetivas do tempo e do espao so consi-
deradas relevantes para a vida social em diferentes situaes. Importantes batalhas
tambm ocorrem nos domnios da teoria, bem como da prtica cientfca, social e
esttica. O modo como representamos o espao e o tempo na teoria importa, visto
afetar a maneira como ns e os outros interpretamos e depois agimos com relao
ao mundo (Harvey, 2010, p. 190).
A expanso da lgica do capital e da mercantilizao contm, em si mesma,
uma tendncia reproduo de uma forma especfca de diviso do trabalho: a
diviso espacial. Se em um primeiro perodo esta diviso ganhava expresso mais
contundente na relao entre metrpole e colnias, no perodo atual ela ganha
novos contornos, a partir da ampliao escalar do modo de produo capitalista
e da reestruturao produtiva.
A expanso das relaes capitalistas de produo em escala planetria depen-
de, contudo, da converso da cincia e da tecnologia em fora ativa do processo de
produo. O desenvolvimento de uma engenharia gentica e o controle, via merca-
do, de elementos biolgicos foram essenciais para garantir a expanso da fronteira
agrcola no pas. A constituio de sementes transgnicas capazes de adaptar-se s
condies edafoclimticas distintas do seu lugar habitual abriu brechas para a con-
solidao de vastos territrios ocupados pelo agronegcio.
Pode ser afrmado, ante o exposto, que se est diante de uma nova geografa
mundial das relaes de trabalho, marcada pela intensifcao das condies de
subalternidade de povos, naes e classes sociais em relao a outros povos, naes
e classes sociais que possuem, em razo das lgicas locacionais que presidem o
processo de ocupao do espao e o desenvolvimento das atividades produtivas,
melhores condies de acesso a bens e servios resultantes do trabalho, da cincia
e da tecnologia (Lima Filho, 2004). Com isso, todo o desenvolvimento cientfco
e tecnolgico passa a ser distribudo territorialmente de forma desigual e combi-
nada, expressando, em sntese, a disseminao de mltiplas formas de precarieda-
de, desenvolvendo modalidades tambm diversas de expropriao e explorao da
fora de trabalho. Tem-se, assim, uma geopoltica dos proveitos e rejeitos em que
o territrio passa a constituir o elemento central de anlise, visto que
toda a questo passa a ser, portanto, quem determina o quanto, com que intensida-
de, por quem e para quem os recursos naturais devem ser extrados e levados de um
lugar para outro, assim como o prprio trajeto entre os lugares. Como se v, toda
a questo poltica que est implicada no cerne do desafo ambiental, por meio do
territrio (Porto-Gonalves, 2010, p. 291).
As mudanas recentes na diviso internacional do trabalho, com aprofun-
damento da explorao de recursos naturais na Amrica do Sul, tem provocado,
a contrapelo, o surgimento e o fortalecimento de grupos e organizaes de matiz
ambientalista, movimentos indgenas e sem-terras por todo o continente.
A concentrao da propriedade da terra, alm de exercer historicamente papel
estruturante nas relaes sociais, tem-se mostrado, cada vez mais, no como uma
simples persistncia, quase inercial, de elementos arcaicos ainda no superados na
trajetria de desenvolvimento do pas, mas como um processo contnuo, cuja din-
mica de atualizao segue de par com essa mesma trajetria de desenvolvimento,
determinando novas formas de ocupao, ainda concentradoras, do espao agr-
rio brasileiro, e, com estas, novas formas de confito. Esta constatao, por si s,
mantm a reforma agrria na ordem do dia para os povos do campo, a despeito
de no ser a opo preferencial da agenda governamental.
A agenda ofcial, balizada no avano econmico do pas, tem sido obstruda
por agentes do atraso, representao clssica dos campesinatos que r-existem.
Neste contexto, povos e comunidades tradicionais disputam territrio no apenas
com agentes privados ligados ao agronegcio e grande propriedade mas tambm
com interesses da pauta econmica do Estado. O litgio sobre a terra e o territ-
rio, ao opor costumes agrcolas tradicionais monocultura de escala, revela a con-
tradio entre o direito de comunidades tradicionais ao territrio e um projeto de
modernizao do campo que as exclui. Ao propor atenuar a extrema pauperizao
das populaes rurais efeito negativo deste projeto , por meio de uma agenda
que no inclui a reforma agrria entre suas prioridades, o governo contribui para
invisibilizar as demandas destes grupos sociais e, negando a especifcidade principal
deles a ligao com a terra , os sujeita ameaa de perda de seu territrio de
vida e subsistncia.
103

O processo de expropriao territorial dos povos e das comunidades tradi-
cionais tem sido agravado por recentes mudanas em marcos legais (Cdigo da
Minerao, Cdigo Florestal, projeto de lei sobre minerao em rea indgena
etc.). O sentido desta recodifcao fexibilizar direitos territoriais de povos e
comunidades tradicionais e promover a mercantilizao dos recursos naturais
uso intensivo e imediato em nome de polticas de crescimento que utilizam o
territrio a partir do seu potencial estritamente econmico.
A presso por terras tradicionalmente ocupadas exercida no apenas pelo
agronegcio mas tambm pela expanso das obras de infraestrutura (rodovias, hi-
drovias, barragens, portos etc.), por iniciativas ligadas poltica de segurana (como
a base militar de Alcntara, no Maranho), ou mesmo pela poltica ambiental, a
exemplo da implantao de unidades de conservao ambiental de proteo integral
(Almeida, 2010, p. 230).
Sob a rubrica da desigualdade e da superao da pobreza, o Estado impul-
siona a expanso de atividades como a extrao de petrleo e minrios, a constru-
o de hidreltricas e a expanso de commodities a custos sociais e ambientais que
geram excluso e expropriao. A permanncia do velho conservadorismo agrrio
continua a privilegiar os donos do poder e a tradio autoritria e elitista brasi-
leira, que, nos dias atuais, vm produzindo violncia seguidamente ocultada por
seu carter institucional (Velho, 2010, p. 24).
O fato que o reconhecimento de direitos no plano institucional no foi
capaz de estabelecer novas formas de sociabilidades nem o entendimento do ou-
tro como sujeito de interesses, valores e demandas legtimas. No bojo da moder-
nizao tecnolgica, velhas prticas dos proprietrios de terra so atualizadas e
fundadas na coero, na expropriao, na violncia e no silenciamento dos povos
do campo. Nesta conjuntura, o Estado no apenas negligencia direitos mas tam-
bm expropria comunidades, exaurindo de seus projetos e interesses os sujeitos de
carne e osso que ocupam historicamente os territrios em disputa como morada
da vida, aquela que pertence a homens e mulheres que dela vivem, que nela
produzem e que por ela constroem suas formas mltiplas de identifcao na luta.
103. Neste cenrio, segundo a CPT (2012), at dezembro de 2011, foram emitidos apenas onze ttulos s comunidades
quilombolas; somente trs das 44 reas decretadas para desapropriao haviam sido tituladas: Famlia Silva (RS),
Colnia So Miguel (MS) e Preto Forro (RJ). Em 2011, o governo federal publicou apenas um decreto de desapropriao
beneficiando a Comunidade Brejo dos Crioulos, em Minas Gerais. No Plano Plurianual 2012-2015, o Programa Brasil
Quilombola foi substitudo pelo programa Enfrentamento ao Racismo e Promoo da Igualdade Racial, sob responsa-
bilidade da Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (SEPPIR). Apesar de haver mais de 3 mil comunida-
des quilombolas no pas, apenas 6% delas tiveram suas terras regularizadas. Vale rearmar que direito garantido pela
Constituio Federal que as comunidades remanescentes de quilombos possuam os ttulos das terras que ocupam.
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CAPTULO 8
IGUALDADE RACIAL
1 APRESENTAO
No perodo considerado para anlise neste captulo 2011 e parte de 2012 ,
a poltica de promoo da igualdade racial conquistou importantes vitrias ao
tempo em que persistiram antigos e complexos desafos. No campo das aes
afrmativas para ingresso no ensino superior, o julgamento favorvel reserva
de vagas para negros no Supremo Tribunal Federal (STF) e a promulgao da
Lei das Cotas (Lei n
o
12.711, de 29 de agosto de 2012), voltada para as insti-
tuies federais de ensino superior, so episdios extremamente relevantes, que
brindam com elementos concretos a disputa por melhores condies de vida
para a populao negra. Tais acontecimentos encerram, de forma entusistica
para o Brasil, uma dcada de conquistas desde a Conferncia de Durban.
1

Em contrapartida, o cenrio de contestao s terras protegidas e ao direi-
to dos povos tradicionais acirra-se em decorrncia da propositura e aprovao
de dispositivos legais contrrios aos seus interesses. Assim, a questo quilombola
torna-se foco desta anlise que, em conjunto com as questes anteriormente men-
cionadas, ser detalhada na seo Fatos relevantes.
Na seo Acompanhamento da poltica e dos programas, trata-se especifca-
mente da atuao da Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial
(SEPPIR) do governo federal. Para tanto, antes, resgata-se o debate sobre a
natureza desta poltica e os desafos polticos, burocrticos e institucionais que
encerra. Por fm, na seo Tema em destaque, antes de promover uma discus-
so sobre territrios ou uma anlise territorial da poltica, buscou-se, em uma
primeira aproximao, objetivos mais modestos, porm mais alinhados com o
estgio atual da poltica em tela. A discusso empreendida relaciona-se com a
descentralizao da poltica de promoo da igualdade racial e sua implemen-
tao no plano local, intento essencial para sua institucionalizao.
1. III Conferncia Mundial contra Racismo, Discriminao Racial, Xenofobia e Intolerncia Correlata, convocada pela
Assembleia-Geral da Organizao das Naes Unidas e realizada em Durban, frica do Sul, em 2001.
2 FATOS RELEVANTES
2.1 O julgamento das cotas no Supremo Tribunal Federal
Em abril de 2012, o STF julgou, por unanimidade, improcedente a Arguio de
Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) n
o
186, que questionava o
sistema de cotas implementado na Universidade de Braslia (UnB). Em deciso
histrica, a Suprema Corte atestou no somente a constitucionalidade de tal me-
dida, como ainda destacou, no parecer de vrios ministros, a oportunidade e a
convenincia de sua adoo.
O sistema de cotas para negros foi implementado pela UnB em 2004, aps
aprovao em seu Conselho de Ensino, Pesquisa e Extenso (Cepe). Este sistema
destacava-se por estabelecer cotas raciais exclusivas, sem sobrepor requisitos so-
ciais, como a renda, e, por esta razo, parece ter sido motivo de especial contro-
vrsia. A ADPF n
o
186 foi impetrada pelo Partido Democratas (DEM) em 2009.
A ao questionava, entre outros pontos, a impossibilidade de identifcao racial
no Brasil e, por conseguinte, os critrios utilizados pela universidade para a reserva
de vagas. Defendia ser a pobreza o real determinante da excluso e apontava para
os riscos de se estabelecer no pas uma diviso entre cidados, ao que chamaram de
racializao (Ipea, 2011a).
Os primeiros programas de ao afrmativa para ingresso no ensino superior
foram implementados pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) e
pela Universidade Estadual do Norte Fluminense(UENF), baseados em leis es-
taduais que estabeleceram cotas para alunos de escola pblica e, posteriormente,
cotas para negros.
2
Durante toda a dcada de 2000, a adoo de aes afrmativas
para ingresso no ensino superior se intensifcou no incio de 2012, havia 125
instituies de ensino superior (IES) com algum tipo de ao afrmativa para aces-
so dos candidatos,
3
entre as quais, 51 IES possuam programa com critrio racial,
isolado ou conjugado (Carvalho, 2012).
Dadas a relevncia e a complexidade do tema e tendo em vista a mobili-
zao social em torno da questo, o relator da ADPF n
o
186, ministro Ricardo
Lewandowski, convocou audincia pblica para debater o assunto, realizada em
maro de 2010. Este foi outro marco para o debate racial no pas. Foram ouvidos
representantes de movimento sociais, acadmicos, parlamentares e gestores p-
blicos. A repercusso social foi ampla neste processo, que contou com expressivo
nmero de amigos da corte, alm de intenso debate na mdia, na academia e no
2. Leis n
o
3524, de 28 de dezembro de 2000, e Lei n
o
3. Origem escolar (escola pblica) era o parmetro mais utilizado, com 101 IES adesas; em seguida, vm as aes
armativas para indgenas (69 IES) e para negros (51 IES) (Carvalho, 2012). De acordo com o Censo da Educao
Superior, 51.494 alunos ingressaram por meio de alguma ao armativa em 2010, um aumento de 41,9% em relao
ao ano anterior (INEP, 2012, p. 56).
423 Igualdade Racial
governo sobre o tema.
4
Com efeito, a trajetria que culminou com o julgamento
da ADPF, especialmente por meio da referida audincia, aproximou a sociedade
da disputa jurdica, do STF e de uma discusso mais abrangente sobre desigual-
dades raciais no pas.
Diante da trajetria de difuso das aes afrmativas nas IES, a deciso fnal
do STF sobre o sistema de cotas na UnB reunia muitas expectativas. De certa
forma, a essncia das polticas de promoo da igualdade racial estava sob anlise
e desta avaliao dependia todo o transcurso das polticas pblicas voltadas para
este enfrentamento. Uma vez que uma ao afrmativa com critrio racial estava
em questionamento, todas as iniciativas que utilizavam este parmetro encontra-
vam-se, por analogia, em igual situao.
Por conseguinte, o posicionamento favorvel do STF consolidou esta nova
fase em curso, de polticas pblicas que reconhecem a necessidade, porm a
insufcincia de aes de combate ao racismo e discriminao racial ou, ainda de
aes de valorizao da matriz africana para a reduo das desigualdades raciais.
Polticas que, na mesma direo, reconhecem os limites dos programas universais
para enfrentar, de maneira mais clere e consistente, as diferenas que norteiam
as condies de vida de brancos e negros no pas. E embora sejam todas elas as
aes de combate ao racismo e de valorizao e as polticas universais funda-
mentais, estas iniciativas precisam ser combinadas com polticas redistributivas
por meio de aes afrmativas que rompam os crculos de reproduo das desi-
gualdades raciais em reas estratgicas. Este tem sido o caminho percorrido no
sem percalos a partir da insero progressiva do tema racial na agenda gover-
namental e, afnal, esta trajetria a r deste embate.
O julgamento, realizado em abril de 2012,
5
trouxe, nas oitivas e no voto dos
ministros, elementos importantes para esta refexo. No julgamento do mrito,
o relator, ministro Ricardo Lewandowski, ponderou que, com o fto de alcanar
a igualdade material, o Estado pode desenvolver tanto polticas universais como
aes afrmativas. As polticas afrmativas, presentes no ordenamento jurdico bra-
sileiro e defendidas pelo STF em outras anlises, admitem, em sua avaliao,
4. Para mais informaes sobre a audincia pblica, consultar o captulo Igualdade racial, no nmero 19 deste peridico.
5. O julgamento teve o seguinte rito: inicialmente, realizaram sustentao oral o requerente, por meio da sua advogada
Roberta Kaufman; os interessados, a UnB, por meio da procuradora-federal a dra. Indira Ernesto Silva Quaresma; a
Advocacia-Geral da Unio, pelo ministro Lus Incio Lucena Adams, advogado-geral da Unio; e o Ministrio Pblico
Federal, pela vice-procuradora-geral da Repblica, a dra. Deborah Macedo Duprat de Britto Pereira. Em seguida, pelos
amici curiae, pronunciaram-se representantes do Movimento contra o Desvirtuamento do Esprito da Poltica de Aes
Armativas nas Universidades Federais e do Instituto de Direito Pblico e Defesa Comunitria Popular (IDEP); do Con-
selho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; da Defensoria Pblica da Unio, da Associao Direitos Humanos
em Rede Conectas Direitos Humanos; do Instituto de Advocacia Racial e Ambiental (Iara); do Movimento Negro
Unicado (MNU); da entidade Educao e Cidadania de Afro-descendentes e Carentes (Educafro) e da Associao
Nacional dos Advogados Afrodescendentes (ANAAD).
a adoo do critrio tnico-racial, inclusive para ingresso no ensino superior. Neste
campo, interpreta o ministro, o texto constitucional indica que critrios merito-
crticos sejam utilizados com a observncia ao princpio da igualdade material, de
modo a assegurar, na distribuio de um recurso pblico que o acesso ao ensino
superior , partilha mais equitativa, coerente com os princpios de justia social.
No raro a discusso que aqui se trava reduzida defesa de critrios objetivos de seleo
pretensamente isonmicos e imparciais , desprezando-se completamente as distor-
es que eles podem acarretar quando aplicados sem os necessrios temperamentos.
De fato, critrios ditos objetivos de seleo, empregados de forma linear em socie-
dades tradicionalmente marcadas por desigualdades interpessoais profundas, como
a nossa, acabam por consolidar ou, at mesmo, acirrar as distores existentes
(Lewandowski, 2012, p. 15).
No mesmo esprito, a necessidade de atuao afrmativa do Estado, em
contraposio a uma posio apenas retrica, proclamada pelo ministro Marco
Aurlio. Ao promover reviso da questo racial nas constituies brasileiras,
ressalta o ministro que a Carta de 1988 trouxe nova postura em prol da promoo
da igualdade material:
Pode-se dizer, sem receio de equvoco, que se passou de uma igualizao esttica,
meramente negativa, no que se proibia a discriminao, para uma igualizao efcaz,
dinmica, j que os verbos construir, garantir, erradicar e promover impli-
cam mudana de ptica, ao denotar ao. No basta no discriminar. preciso
viabilizar e a Carta da Repblica oferece base para faz-lo as mesmas oportu-
nidades. H de ter-se como pgina virada o sistema simplesmente principiolgico.
A postura deve ser, acima de tudo, afrmativa (op. cit., p. 5).
Na sequncia do seu voto, o relator pontua que, ainda que a existncia
biolgica de raas tenha sido h muito refutada, o conceito em tela refere-se
categoria histrico-social. Uma vez que tal categoria teria embasado o texto
constitucional para impedir crimes de racismo (discriminao negativa), no h
o que justifque que agora no possa ser utilizada para estabelecer polticas de
discriminao positiva.
Ademais, so enunciados vrios aspectos positivos da adoo da referida
ao afrmativa, como o papel simblico, ao sinalizar a possibilidade de ascenso
deste segmento populacional; a atuao como poltica de reconhecimento para
alm do seu carter redistributivo; a possibilidade de compensar a discriminao
sofrida por este grupo, bem como de promoo de novas lideranas negras, capa-
zes de representar os direitos destes grupos em posies privilegiadas. Acrescenta o
ministro relator que a universidade, reconhecido espao de formao de lideran-
as, no pode esquivar-se, para seu prprio xito e da sociedade, de contemplar a
diversidade e a alteridade.
Por fm, considera-se que as aes afrmativas deveriam ter perodo determi-
nado e ser desenvolvidas com base em critrios proporcionais e razoveis. Conclui
o parecer do relator, seguido pelos demais ministros que votaram, pela constitu-
cionalidade das cotas com critrio racial:
Isso posto, considerando, em especial, que as polticas de ao afrmativa adotadas
pela Universidade de Braslia (i) tm como objetivo estabelecer um ambiente aca-
dmico plural e diversifcado, superando distores sociais historicamente consoli-
dadas, (ii) revelam proporcionalidade e a razoabilidade no concernente aos meios
empregados e aos fns perseguidos, (iii) so transitrias e preveem a reviso peridi-
ca de seus resultados, e (iv) empregam mtodos seletivos efcazes e compatveis com
o princpio da dignidade humana, julgo improcedente esta ADPF (Lewandowski,
2012, p. 47).
Apesar da unanimidade da deliberao, ressalvas, especialmente quanto iden-
tifcao racial, aos procedimentos de entrevistas e sobre preferncia por um sistema
baseado em critrios de incluso social foram destacadas no parecer do ministro
Gilmar Mendes que, a despeito destas consideraes, foi favorvel improcedncia
da ao, considerando que o modelo em tela tem as virtudes e defeitos de uma pro-
posta pioneira e deve ser aperfeioado ao longo do tempo.
No curso do julgamento, fez-se memria das anlises positivas sobre o
desempenho dos alunos cotistas, bem como se ressaltou a inexistncia de con-
fitos importantes, como temiam os que apresentavam posies contrrias s
referidas aes afrmativas.
Alm de aprovar o sistema de cotas estabelecido na UnB, a Corte admitiu,
em diferentes pronunciamentos, que o instituto da ao afrmativa seja utilizado
como forma de garantir a consecuo do objetivo constitucional da igualdade.
Deste modo, a ao afrmativa, presente no ordenamento jurdico, ganha novo
arcabouo ao ser reconhecido como instrumento vlido e oportuno tambm para
promoo da igualdade por meio do critrio racial.
Decerto, este era um ponto crucial do debate, por vezes poludo ao se
tentar sobrepor vulnerabilidade social discriminao racial, argumento desta-
cado na petio inicial da ADPF n
o
186 e que era reverberado por tantos atores
contrrios e outros at mesmo simpticos s cotas raciais. Por conseguinte,
ainda que as recentes demandas por democratizao no acesso universidade
tenham iniciado-se a partir das demandas do movimento negro, as intervenes
que se seguiram, no raro e no por acaso, em muitas iniciativas, nasceram com
o critrio social e racial combinados, ou tiveram que assim se transmutar para
serem aceitas.
Submeter a questo racial econmica equivale a ratifcar, em alguma
medida, o propalado mito da democracia racial e relativizar a pujana que o
racismo historicamente exerceu como elemento estruturante da desigualdade
no pas. H variados estudos que, ao controlar fatores como escolaridade, sexo
e setor de atuao dos indivduos, demonstram a persistncia das desigualdades
na renda entre brancos e negros com condies muito similares (Ipea, 2005).
Com efeito, em comparao a outros segmentos vulnerveis, o reconhecimento
das desigualdades entre grupos raciais sofre muito mais resistncia, forjada por
sculos de escravido e racismo e, posteriormente, por dcadas de negao do
problema e de invisibilidade do negro.
A tentativa de refrear a demanda por igualdade racial por meio de critrios
econmicos muito bem ilustrada nas palavras da representante da Procuradoria
Geral da Repblica (PGR), Debora Duprat: Ningum fala nas cotas para mulhe-
res ou portadores de defcincia sob esse carter social. Por que no s mulheres
e defcientes pobres? Por que essa questo invocada apenas quando se trata de
cotas raciais? (Duprat, 2012).
Ao se reconhecer o papel que o racismo exerceu ao longo da histria brasi-
leira, como este continua sendo reproduzido nas instituies, inclusive as pbli-
cas, e povoando o imaginrio social, e que este um problema a ser enfrentado;
e ao se reconhecer as desigualdades raciais presentes e persistentes mesmo entre
os que tm maior escolaridade ou nvel de renda,
6
no h que se subjugar, via
de regra, uma questo outra.
Outro aspecto digno de nota foi a coeso da deciso da Suprema Corte.
Como Luiz Felipe de Alencastro ressalta (2012), o STF raras vezes unnime em
seus julgamentos. A concordncia dos ministros sobre matria to controversa,
e combatida pela grande maioria dos editorialistas, conferiu mais peso ainda
deciso, que se tornou jurisprudncia.
Confrmado este entendimento, em seguida, outras aes que, entre outras ale-
gaes, questionavam aes afrmativas para negros no ingresso ao ensino superior
foram julgadas no STF:
Trs de maio de 2012, Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI)
n
o
3.330: por maioria dos votos, julgou improcedente a ADI ajuizada pela
Confederao Nacional dos Estabelecimentos de Ensino (Confenen).
A ao questionava a Medida Provisria n
o
213/2004, convertida
na Lei n
o
11.096/2005,que instituiu o Programa Universidade para
Todos (ProUni);
6. Considerando o rendimento do homem branco como referncia (100%), ainda que possuam nvel superior completo,
o rendimento mdio dos homens negros equivale a 70% daquele auferido por homens brancos com a mesma escolari-
dade. No caso das mulheres negras, com este mesmo nvel educacional, percebem rendimentos equivalentes a apenas
40% da renda de referncia.
Nove de maio de 2012: Recurso Extraordinrio (RE) n
o
597.285: ques-
tiona sistema de reserva de vagas adotado pela Universidade Federal do
Rio Grande do Sul (UFRGS), que destinava 30% das vagas a candidatos
egressos de escola pblica, como subcotas para negros. Foi negado pro-
vimento pela maioria, e a nica divergncia foi manifestada pelo minis-
tro Marco Aurlio, ao ponderar que, ao contrrio do critrio racial, no
avaliava como vlida a utilizao do critrio baseado na rede de ensino
de origem da formao educacional do candidato (pblica ou privada).
Por fm, com a confrmao da constitucionalidade das aes afrmativas
com critrio racial, a expectativa que haja difuso mais abrangente deste ins-
tituto no apenas para o ingresso no ensino superior, como em outros campos,
a exemplo dos concursos pblicos. Atualmente, quatro estados Paran, Mato
Grosso do Sul, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul e dezenas de municpios
contam com reserva de vagas para populao negra para ingresso em seus quadros
de pessoal (Ipea, 2012). Em outubro de 2012, o Conselho Nacional de Justia
(CNJ) apreciou a questo das aes afrmativas para negros e indgenas, deci-
dindo pela criao de grupo de estudos para apresentar avaliao e propostas aos
conselheiros sobre este tema.
7
Foram recentemente divulgados editais do Minist-
rio da Cultura (MinC) voltados para artistas e produtores autodeclarados negros.
Parece, assim, que novos e alvissareiros caminhos para as aes afrmativas para a
populao negra se delineiam.
2.2 A promulgao da Lei n
o
12.711/2012 A Lei de Cotas nas instituies
federais de ensino
Outro acontecimento de extrema importncia marcou a implementao de
aes afrmativas no ensino superior em 2012. Com a consolidao da deciso
do STF acerca da reserva de vagas na UnB, foi fnalmente aprovado o Projeto
de Lei (PL) n
o
180/2008. Proveniente da Cmara dos Deputados, a proposi-
o inicial desta tramitao foi o PL n
o
73/1999,
8
que, originalmente, tratava
apenas de nova sistemtica para ingresso no ensino superior, em alternativa
ao vestibular. No entanto, a ele foram apensadas outras peas, como as que
versavam sobre o acesso de indgenas e negros ao ensino superior. Neste caso,
a insero de pretos e pardos foi objeto do PL n
o
3.627/2004, de autoria do
Poder Executivo.
Ao fnal, o substitutivo encaminhado ao Senado, em 2008, previa a insti-
tucionalizao do sistema de cotas nas instituies federais de ensino mdio e
7. Foi instaurado um Pedido de Providncias pela senhora Juliene Vieira Fagundes Cunha, indgena, requerendo que o
CNJ xasse percentuais de participao de negros e indgenas no Judicirio.
8. Apresentado pela ento deputada Nice Lobo (PFL/MA), o PL n
o
73/1999 propunha a reserva 50% das vagas para
preenchimento por meio de seleo baseada em coeciente de rendimento de alunos do ensino mdio.
superior. A proposta destinava metade das vagas ofertadas para candidatos que
estudaram toda a etapa anterior de ensino em escolas pblicas,
9
distribudas entre
estudantes em determinada faixa de renda e entre negros e indgenas. Depois de
anos em tramitao, presses e debates, e aprovado com apenas um voto contr-
rio, o PL foi convertido na Lei n
o
12.711/2012.
10

Em outubro de 2012, o sistema de cotas foi regulamentado pelo Decreto
n
o
7.824 e pela Portaria Normativa n
o
18 do Ministrio da Educao (MEC),
defnindo que a ao afrmativa dever ser revista em dez anos e aplicada nos
processos seletivos a partir de 2013. Para efetivar acompanhamento e avaliao
do sistema de reserva de vagas, foi institudo um comit formado pelo MEC,
SEPPIR e Fundao Nacional do ndio (Funai), com obrigao de produzir, anu-
almente, relatrio de avaliao da medida.
Com prazo de adequao de quatro anos, as instituies federais de ensino
tero at 30 de agosto de 2016 para cumprimento integral da legislao, com
estabelecimento de reserva de vagas, como explicitado a seguir.
1) Metade das vagas, por curso e turno, ser destinada a egressos de escola
pblica. Entre estas vagas:
h subcotas a serem distribudas de acordo com a renda familiar per
capita dos estudantes: 50% (cinquenta por cento) devero ser reser-
vados aos estudantes oriundos de famlias com renda igual ou inferior
a 1,5 salrio-mnimo (um salrio-mnimo e meio) per capita.
h subcotas para aqueles que se declararem pretos, pardos e ind-
genas, de acordo com a participao populacional destes grupos na
Unidade Federativa.
Assim, com base nos dados do Censo da Educao Superior de 2010 (INEP,
2012), quando estiver em pleno vigor, mantidas as condies atuais de oferta,
estima-se que cerca de 75 mil negros e indgenas egressos de escola pblica po-
dero ser benefciados anualmente, o que representaria aproximadamente 27%
dos ingressos em instituies federais de ensino superior (IFES) e 4% de todos
9. Ensino mdio em escola pblica para ingressantes no ensino superior e ensino fundamental em escola pblica para
ingressantes no ensino mdio.
10. Contou com veto presidencial relacionado apenas ao uso do coeciente de rendimento como elemento para
seleo dos candidatos. Razes do veto: O coeciente de rendimento, formado a partir das notas atribudas ao longo
do ensino mdio, no constitui critrio adequado para avaliar os estudantes, uma vez que no se baseia em exame
padronizado comum a todos os candidatos e no segue parmetros uniformes para a atribuio de nota (Mensagem
n
o
385, de 29 de agosto de 2012).
os ingressos no ensino superior.
11
Em 2010, 51 mil ingressaram em IES pblicas
(no apenas federais) por meio de aes afrmativas; destas aes, 27% utilizavam
critrio racial (conjugado ou isolado) (INEP, 2012, p. 56).
Conforme a PNAD 2011, conquanto os negros representem 51,3% da
populao, correspondem a apenas 26,7% daqueles que concluram ensino su-
perior ou ps-graduao; o que corresponde a 3,8% da populao negra, con-
trastando com 10,9% da populao branca que alcanou este nvel educacional.
Em que pese este cenrio de desigualdades, possvel verifcar que este
quadro tem se alterado. Considerando a taxa de frequncia lquida no ensino
superior, ou seja, a participao percentual no ensino superior da populao em
idade considerada adequada para esta etapa (18 a 24 anos), em 1992, enquanto
7,2% dos jovens brancos nesta faixa etria frequentavam o ensino superior, ape-
nas 1,5% dos jovens negros o faziam. A taxa da populao negra, naquele ano,
correspondia a 20,6% da taxa da populao branca. Em 2011, os percentuais
passam para 21% e 9,1%, respectivamente. Nessa ocasio, a taxa da populao
negra passa a 43,2% daquela relativa populao branca.
Em suma, em vinte anos, o acesso ao ensino superior cresceu para todos
os grupos, experimentou reduo das desigualdades raciais, mas a diferena na
participao neste nvel educacional ainda persiste expressiva entre brancos e
negros. Esta constatao, que d conta da insufcincia das polticas universais
para reduo das desigualdades raciais, neste e em outros campos da vida social,
refora e legitima a necessidade de aes afrmativas. A expectativa que, com
a recente Lei de Cotas e com a perspectiva de ampliao da adeso de IES em
outros nveis de governo, a incluso da populao negra no ensino superior se
d de forma mais acentuada.
No entanto, importa destacar que o recorte de renda imposto pela inovadora
legislao tende a conceder ritmo menos acelerado para incluso da populao
negra na educao superior. Alm deste aspecto, a adoo de critrio social nova-
mente traz tona a recorrente submisso da questo racial categoria classe, como
discutido na seo anterior.
11. A estimativa foi calculada da seguinte forma: aplicou-se o percentual da participao da populao negra e
indgena por Unidade da Federao (UF) sobre metade do montante de ingressos por meio de processo seletivo em
IES pblicas federais em 2010. A reserva de vagas foi calculada com base nos ingressos por processos seletivos e
no nas vagas ofertadas, porque no foi possvel desagregar a modalidade de ensino distncia por UF nos dados
disponveis. Ademais, nas IFES, as duas categorias ingressos e vagas ofertadas guardam estreita relao. Por exem-
plo, nos cursos presenciais, no ano de referncia, foram ofertadas 248 mil vagas nas IFES, com 269 mil ingressos, dos
quais 251 mil ingressaram por processos seletivos. Foram usados os dados de ingressos por processos seletivos, pois
esta forma de seleo que estar passvel reserva de vagas. As demais formas de ingresso referem-se a processos
distintos, no seletivos, que asseguram o ingresso de alunos no ensino superior, tais como matrcula cortesia, admisso
de diplomados, reingresso e transferncias (INEP, 2012). Em 2010, dos ingressos em cursos superiores (presencial e
distncia), por meio de processos seletivos e outras formas de ingressos, 13,9% correspondiam rede federal de
ensino (INEP, 2012, p. 40).
Durante a tramitao da Lei de Cotas, a autonomia universitria tambm
foi tema central. Representantes das IES questionavam a adoo de padro nico
para as aes afrmativas, tendo em vista que, na ausncia de orientao federal
nos ltimos anos, havia se desenvolvido formatos de ao afrmativa que, a partir
dos embates e das decises de suas instncias deliberativas, foram considerados
mais adequados para a realidade de cada instituio. Assim, a adoo de um crit-
rio nico desprezaria esta trajetria, ao passo que feriria a autonomia universitria
constitucionalmente assegurada.
Para enfrentar esta questo e em observncia s decises internas das IFES, a regu-
lamentao prev a instituio de reserva de vagas suplementares tendo em vista que
os percentuais estabelecidos so cotas mnimas e de reserva de vagas de outras moda-
lidades. Ainda prevista a possibilidade de reserva de vagas separadas para indgenas.
12
A aprovao e pronta implementao da Lei de Cotas, ainda que a partir
de um recorte social, representa grande vitria para a populao negra. O ensino
superior sempre foi, estrategicamente, um dos horizontes de movimentos sociais
negros. Inicialmente por meio de cursos pr-vestibulares populares, e depois por
meio do movimento pr-cotas, este espao da sociedade de formao das elites e
de produo e difuso do conhecimento sempre foi almejado e disputado como
mecanismo essencial para emancipao da populao negra brasileira. Conquistada
esta trincheira, a ateno volta-se agora para condies de permanncia de um con-
tingente crescente de estudantes que demandar polticas de assistncia estudantil
e acompanhamento.
2.3 Insegurana e embates na regularizao de terras quilombolas:
PEC n
o
215/2000, ADI n
o
3.239 e Portaria n
o
303/AGU
Em 2012, novos acontecimentos no processo de discusso, nos trs poderes, mo-
vimentaram o debate em torno das comunidades quilombolas e da regularizao
de suas terras. As polticas pblicas voltadas para estas comunidades sempre foram
marcadas por diversos desafos, entre eles o de fazer valer o dispositivo constitu-
cional que garante a estes grupos a propriedade defnitiva das terras que ocupam
h sucessivas geraes. Neste sentido, a aprovao, na Comisso de Constituio e
Justia (CCJ) da Cmara dos Deputados, da Proposta de Emenda Constituio
(PEC) n
o
215/2000; o incio do julgamento da ADI n
o
3.239/2004 no STF; e a
publicao da Portaria n
o
303 da Advocacia Geral da Unio (AGU) intensifcaram
a insegurana quanto efetivao dos direitos fundirios destas comunidades.
12. A UnB, por exemplo, optou por manter dois sistemas de reserva de vagas: o Sistema de Cotas para Negros, que
desenvolve desde 2004 e o Sistema de Cotas para Escolas Pblicas (com reserva de vagas para negros e indgenas),
conforme a Lei de Cotas (UnB, 2012). A UnB tambm oferece o Vestibular Indgena, em que um comit gestor formado
pela Funai, pelo MEC, pela UnB e por alunos indgenas denem as vagas e cursos que sero oferecidos levando em
considerao as demandas das comunidades indgenas.
A PEC n
o
215/2000, de autoria do deputado Almir S (PPB/RR), prope
alteraes nos artigos n
o
49 e n
o
231 da Constituio Federal.
13
A proposio visa
abarcar, entre as competncias exclusivas do Congresso Nacional, a aprovao de
demarcao das terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios, inclusive a rati-
fcao das demarcaes homologadas.
14
Alm disso, defne que tais critrios e
procedimentos devam ser disciplinados por lei.
15

Alega-se, na exposio de motivos ofertada na ocasio da apresentao da
PEC n
o
215/2000, que a demarcao realizada pela Unio se d revelia dos es-
tados onde estas reas esto situadas, constituindo-se em verdadeira interveno
em territrio estadual. Como a interveno federal est submetida, pelo texto
constitucional, aprovao do Congresso Nacional (Art. 49, IV), por analogia, o
autor avoca para o Parlamento tal competncia.
Conquanto tivesse como objeto inicial as terras indgenas, o fato que a essa
PEC foram apensadas onze proposies de igual natureza,
16
que acabam esten-
dendo parte das propostas a um conjunto maior de terras protegidas, englobando
tanto comunidades quilombolas como as unidades de conservao. Deste modo,
as demarcaes de terras quilombolas e a criao de unidades de conservao
ambiental, atualmente de competncia do Instituto Nacional de Colonizao
e Reforma Agrria (Incra) e do Instituto Chico Mendes de Conservao da
Biodiversidade (ICMBio),
17
por meio de atos infralegais, teriam que ser concreti-
zadas por lei. No caso das terras indgenas, foco inicial da proposio, ainda outras
determinaes foram acrescentadas proposta.
Para anlise da situao quilombola, cabe destacar especialmente os termos
da PEC n
o
161/2007, apensada PEC n
o
215/2000:
Art. 3
o
O Art. 68 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias passa a vigorar
com a seguinte redao: Art. 68. Aos remanescentes das comunidades dos quilombos
13. Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I Resolver denitivamente sobre tratados, acordos
ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional; (...) Art. 231. So
reconhecidos aos ndios sua organizao social, costumes, lnguas, crenas e tradies, e os direitos originrios sobre as
terras que tradicionalmente ocupam, competindo Unio demarc-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens.
14. PEC n
o
215/2000: Art. 1
o
, Acrescente-se ao Art. 49 um inciso aps o inciso XV, renumerando-se os demais; XVIII -
aprovar a demarcao das terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios e raticar as demarcaes j homologadas;
Art. 2
o
O 4
o
do Art. 231 passa a vigorar com a seguinte redao: 4
o
As terras de que trata este artigo, aps a
respectiva demarcao aprovada ou raticada pelo Congresso Nacional, so inalienveis e indisponveis, e os direitos
sobre elas, imprescritveis. 8
o
Os critrios e procedimentos de demarcao das reas Indgenas devero ser regula-
mentados por lei.

15. Atualmente, a regulamentao amparada pelo Artigo 231 da Constituio Federal, pela Lei n
o
6.001/73 (Estatuto
do ndio) e pelo Decreto n
o
1.775/96.
16. Foram apensadas PEC n
o
215/2000, as PECs n
os
: 579/2002, 156/2003, 257/2004, 275/2004, 319/2004,
37/2007, 117/2007, 161/2007, 291/2008, 411/2009 e 415/2009.
17. A Funai o rgo responsvel pela execuo da poltica indigenista no Brasil, por delegao constitucional; o Incra
responsvel pela identicao e regularizao fundiria dos territrios de remanescentes dos quilombos (Decreto n
o
4.887),
e o Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio) uma autarquia em regime especial (Lei n
o
11.516),
vinculada ao Ministrio do Meio Ambiente (MMA) e integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama).
que estejam ocupando suas terras reconhecida a propriedade defnitiva, devendo
o Estado emitir-lhes, por lei, os ttulos respectivos (Brasil, 2007, p. 2, grifo nosso).
O fato que, em maro de 2012, aps uma dcada de tramitao, a admis-
sibilidade da PEC n
o
215/2000 e das demais proposies apensadas foi aprovada
na CCJ da Cmara dos Deputados. O relator, alm de referendar a justifcativa
inicial de necessidade da participao dos estados no processo de demarcao das
terras indgenas, defende a pertinncia da nova sistemtica, que criaria, em sua
avaliao, um mecanismo de covalidao no desempenho de tais atribuies, se
evitaria que a demarcao destas terras crie obstculos insuperveis aos entes da
Federao em cujo territrio se localizam tais reservas.
O parecer, que foi aprovado com ampla maioria, defende que a proposio
no ofende as clusulas inviolveis do texto constitucional. Veta apenas a ratif-
cao das demarcaes j homologadas, posto que implicaria o reexame de atos
jurdicos consumados, o que violaria o princpio da coisa julgada.
18
Uma vez
aprovada, a PEC aguarda a instalao de comisso especial que discutir seu mrito;
aps o que, ser encaminhada apreciao do Senado Federal.
Alm da reao dos povos indgenas e das comunidades quilombolas,
19
houve
mobilizao de outros segmentos. A Associao Nacional dos Procuradores da
Repblica (ANPR) emitiu uma nota tcnica
20
em que repudia a PEC em sua to-
talidade. Segundo a nota, tais proposies abstraem um dos princpios mais rele-
vantes assegurados pela Constituio Federal, que a preservao da cultura e da
identidade e, por extenso, do territrio destes povos. Concluem que, em funo
do absoluto descabimento das propostas, opinam pela inadmissibilidade e, no
mrito, pela rejeio da PEC. A SEPPIR apresentou preocupao com os atuais
rumos que tomaram as polticas para os quilombolas. Em sua avaliao, esta uma
competncia exclusiva do Poder Executivo, e o objetivo da bancada ruralista, por
meio desta PEC, assegurar aos empresrios latifundirios mais infuncia sobre
as homologaes (EBC, 2012a).
De fato, no so poucas as anlises que contestam a proposta em tela (AJD,
2012; Baldi, 2012, Couto, 2005). As terras ocupadas pelos ndios so bens da
18. Em sua primeira apreciao, a PEC n
o
215 havia sido rejeitada pela CCJ. Nas palavras do deputado Luiz Couto,
no seu relatrio apresentado em 2005: Em concluso, as propostas em exame, alm de acrescentarem atribuies
ao Poder Legislativo, invadem atribuies do Poder Executivo, condicionando a validade de seus atos vontade dos
membros do Congresso Nacional ou das assembleias legislativas dos estados. Restam, portanto, violados os incisos
I e III do 4
o
do Art. 60 da Constituio Federal, que probe a deliberao sobre proposta tendente a abolir a forma
federativa de Estado e a separao dos Poderes.
19. Vrias comunidades e entidades dos quilombolas no pas se manifestaram, entre elas: a Coordenao Nacional
de Articulao das Comunidades Negras Rurais Quilombolas (CONAQ); a Frente Nacional em Defesa da Titulao dos
Territrios Quilombolas dos estados do Maranho (MA), Rio Grande do Sul (RS), Bahia (BA), Gois (GO), Minas Gerais
(MG), Santa Catarina (SC), Par (PA), Rio de Janeiro (RJ), e do Distrito Federal (DF); e a Coordenao das Associaes
das Comunidades Remanescentes de Quilombo do Par (Mulungu/Par).
20. Nota Tcnica PRESI/ANPR/ACA n
o
8/2012.
Unio (CF/88, Art. 20, XI), o que tornaria improcedente a alegao de inter-
veno nas terras estaduais. Ademais, a imposio de reviso da demarcao de
terras, ato administrativo do Poder Executivo, infigiria o princpio da separao
dos poderes. Por fm, nos casos das terras indgenas e quilombolas, ao direito de
posse constitucionalmente constitudo no caberia aprovao, apenas sua opera-
cionalizao, por meio da demarcao e limitao.
O outro acontecimento foi o incio do julgamento da ADI n
o
3.239/2004.
Esta ao, proposta pelo PFL, atual Partido Democratas (DEM), questiona a cons-
titucionalidade do Decreto n
o
4.887/2003, instrumento regulamentador de todo o
processo de titulao das terras ocupadas por remanescentes de quilombos. A ADI
alega que o dispositivo invade a esfera reservada lei e disciplina procedimentos que
implicaro aumento de despesa, tal como determina a desapropriao, pelo Incra,
de reas em domnio particular para transferi-las s comunidades quilombolas.
Sustenta que inconstitucional o critrio de autoatribuio fxado no decreto
para identifcar os remanescentes dos quilombos e caracterizam as terras a serem
reconhecidas a estas comunidades, uma vez que acusa a sujeio da delimitao
das terras a serem tituladas, aos indicativos fornecidos pelos prprios interessados.
Em abril de 2012, o STF iniciou o julgamento desta ao, e seu relator, o
ministro Cezar Peluso, ento presidente da Corte, votou por sua procedncia
e, portanto, pela inconstitucionalidade do decreto questionado. Em seu voto, o
ministro arguiu que o decreto viola o princpio da reserva legal, pois a este instru-
mento cabe apenas regulamentar leis, sendo-lhe imprprio regulamentar um dis-
positivo constitucional. Apontou ser inconstitucional a desapropriao das terras
pblicas, visto que a propriedade das terras decorre diretamente da Constituio,
no podendo o Poder Pblico, neste caso, promover desapropriaes. Por fm,
o ministro considerou igualmente inconstitucional o critrio da autoidentifca-
o. Em sua avaliao, para tal fnalidade, caberia uma lei especfca, com par-
metros histricos e antropolgicos visando identifcao destas comunidades.
No entanto, o relator ressaltou que a procedncia da ADI no deveria esten-
der efeitos aos ttulos emitidos at aquela data, considerando-os bons, frmes e
vlidos, em observncia ao princpio da segurana jurdica e aos cidados que,
da boa-f, confaram na legislao posta e percorreram o longo caminho para
obter a titulao de suas terras desde 1988 (STF, 2012).
Alm dos argumentos apresentados como justifcativa a seu voto, o ministro
elencou uma srie de outros fatores que, segundo sua anlise, difcultam todo o
processo de titulao, como os percalos que envolvem a documentao das terras
e trmites cartoriais, o que denominou de uma verdadeira via crucis. Elencou,
ainda, a profuso de normas, o longo tempo de tramitao e o limitado nmero
de propriedades tituladas desde a instituio do decreto (op. cit.).
Ocorre que, ao validar tal propositura e as argumentaes postas na ADI
n
o
3.239, aponta-se para uma deslegitimao da pluralidade cultural e tnica do
pas, reconhecida e protegida pela prpria Constituio. Ao questionar a autoi-
dentifcao, afrmando que caberia lei especfca a oferecer parmetros histri-
cos e antropolgicos para a identifcao dessas comunidades, o entendimento
do magistrado vai de encontro ao regulado por acordos e tratados internacionais
de que o pas signatrio, que reconhecem ser legtimo tal procedimento para
reconhecimento jurdico de direitos indgenas e tribais.
21

Nesse ponto, preciso esclarecer que a autoidentifcao no um ato
isolado, mas parte de uma sistemtica de processos e documentos, que renem
um conjunto de informaes detalhadas sobre cada comunidade, a exemplo do
relatrio antropolgico; do levantamento fundirio (planta e memorial descritivo
do permetro da rea), do cadastramento das famlias quilombolas, alm de outras
informaes, como levantamento e especifcao de reas sobrepostas a unidades
de conservao, entre outros.
22
A posio da Procuradoria Geral da Repblica (PGR), na manifestao da
vice-procuradora Deborah Duprat,
23
sintetiza argumentos a favor da improce-
dncia da ao, alertando para o fato de que o Decreto n
o
4.887/2003 regulamenta
dois tratados ratifcados pelo governo brasileiro: a Conveno n
o
169 da (OIT) e o
Pacto de San Jos da Costa Rica.
Alm disso, segundo a procuradora, a Corte Interamericana de Direitos
Humanos (Corte IDH) vem adotando a compreenso de que o direito de pro-
priedade, objeto desses diplomas, se estende tambm ao reconhecimento da
propriedade comunal, o que legitima a questo dos quilombolas. Com base nestes
estatutos, defende que a autoidentifcao consiste em imperativo categrico de
uma sociedade plural, pois nenhum grupo tnico em uma sociedade plural tem o
domnio das defnies; por meio de tal procedimento que se permite que cada
grupo tenha a possibilidade de atestar seu pertencimento. Nesta direo, em sua
avaliao, o decreto foi alm, ao permitir critrios objetivos que possibilitassem a
identifcao deste grupo.
Ainda de acordo com Duprat, no que diz respeito desapropriao, o decre-
to no cria forma nova; o dispositivo, de fato, o reconhecimento de um direito
preexistente, no que ela concorda com o autor da ao. No entanto, defende a ne-
cessidade de justa indenizao. Ademais, no tocante aos problemas do processo de
21. A autoidenticao est prevista no Artigo 2
o
do Decreto n
o
4.887/2003 e no Artigo 1
o
da Conveno n
o
169 da
Organizao Internacional do Trabalho (OIT), que estabelece tal critrio como fundamental para identicar os sujeitos
de sua aplicao (povos indgenas e tribais).
22. Ver outras informaes em ABA ([s.d.]).
23. Para mais informaes, ver: <http://www.palmares.gov.br/2012/04/deborah-duprat-pede-improcedencia-de-acao-
contra-o-decreto-48872003/>.
regulao fundiria, bem apontados pelo ministro, h que se considerar os obstculos
recorrentemente identifcados, como o baixo nvel de comprometimento com a
questo quilombola, a falta de pessoal na elaborao dos relatrios tcnicos de iden-
tifcao e delimitao (RTIDs)
24
e demais procedimentos, os limites oramentrios
e os constantes contingenciamentos de recursos, os pedidos de reintegrao de posse
por parte de fazendeiros, alm de outras situaes de litgio, fatores que contribuem
direta ou indiretamente para o atraso ou inviabilidade do processo de titulao.
Na questo dos litgios, importante registrar a violncia no campo, elemento
presente em todas as realidades relativas regularizao fundiria. Tal situao faz
com que essas populaes passem a conviver sob constante insegurana, medo e
ameaas. Neste cenrio, destacam-se tambm obstculos no campo de disputa gover-
namental, em que demandas por terras quilombolas entram em choque com espaos
reclamados para destinao militar, como so os territrios de Alcntara (MA), Rio
dos Macacos (BA) e Marambaia (RJ).
Assim como ocorrido com a PEC n
o
215/2000, os primeiros resultados no
STF no agradaram a diversos segmentos da sociedade, que se posicionaram de
forma contrria ADI. Algumas instituies entraram com pedido de amigos
da Corte no STF, como o Incra, a Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil
(CNBB), a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) e vrias organizaes quilom-
bolas. Em funo da solicitao de vistas ao processo, efetuada pela ministra Rosa
Weber, o julgamento foi suspenso.
Por fm, iniciativa do Poder Executivo igualmente mobilizou o tumultuado
cenrio acerca da regularizao dos territrios quilombolas. A AGU publicou, em
julho de 2012, a Portaria n
o
303,

que trata de demarcao e uso de terras indge-
nas. A portaria segue as dezenove condicionantes aprovadas pelo STF na demar-
cao em faixa contnua da Terra Indgena Raposa Serra do Sol, em Roraima, em
maro de 2009.
25

Entre as proposies apresentadas pela referida portaria, no Art. 1
o
, em que f-
xada a interpretao das salvaguardas s terras indgenas, a ser uniformemente segui-
da pelos rgos jurdicos da Administrao Pblica Federal direta e indireta, constam
determinaes que trazem grandes prejuzos aos povos indgenas, a exemplo de:
(I) o usufruto das riquezas do solo, dos rios e dos lagos existentes nas terras ind-
genas (Art. 231, 2
o
, da Constituio Federal) pode ser relativizado sempre que
houver, como dispe o Art. 231, 6
o
, da Constituio, relevante interesse pblico da
Unio, na forma de lei complementar.
24. O RTID um conjunto de documentos, geralmente elaborado por antroplogos, que aborda a histria de formao
e ocupao do territrio, considerando a ancestralidade, a tradio e a organizao socioeconmica. Trata-se da fase
mais complexa para a regularizao fundiria de uma comunidade quilombola.
25. Portaria n
o
534/2005 e Petio n
o
3.888-Roraima/STF. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/
noticiaNoticiaStf/anexo/pet3388MA.pdf>.
(II) o usufruto dos ndios no abrange o aproveitamento de recursos hdricos e po-
tenciais energticos, que depender sempre de autorizao do Congresso Nacional.
(III) o usufruto dos ndios no abrange a pesquisa e lavra das riquezas minerais,
que depender sempre de autorizao do Congresso Nacional assegurando-lhes a
participao nos resultados da lavra, na forma da Lei.
(IV) o usufruto dos ndios no abrange a garimpagem nem a faiscao, devendo, se
for o caso, ser obtida a permisso de lavra garimpeira.
(V) o usufruto dos ndios no se sobrepe ao interesse da poltica de defesa nacio-
nal; a instalao de bases, unidades e postos militares e demais intervenes milita-
res, a expanso estratgica da malha viria, a explorao de alternativas energticas
de cunho estratgico e o resguardo das riquezas de cunho estratgico, a critrio dos
rgos competentes (Ministrio da Defesa e Conselho de Defesa Nacional), sero
implementados independentemente de consulta s comunidades indgenas envol-
vidas ou Funai.
(VI) a atuao das Foras Armadas e da Polcia Federal na rea indgena, no mbito
de suas atribuies, fca assegurada e se dar independentemente de consulta s
comunidades indgenas envolvidas ou Funai (AGU, 2012, Art. 1
o
).
A AGU alega que o documento no cria novas regras, e no tem efeito
vinculante, sendo apenas instrumento regulamentador da atuao de advogados
pblicos e procuradores em processos judiciais que envolvam reas indgenas,
apropriando uma jurisprudncia que o STF entendeu ser geral (EBC, 2012b).
Em contraposio ao documento da AGU, a Funai divulgou nota tcnica,
afrmando que a portaria restringe o reconhecimento dos direitos dos povos ind-
genas, especialmente os direitos territoriais, consagrados pela Constituio federal
(Funai, 2012). Outros especialistas da matria classifcaram o documento como
inconstitucional e precipitado, e alegam que a deciso do processo envolvendo a
Terra Indgena Raposa Serra do Sol no pode ser entendida como jurisprudncia.
Alm disso, a deciso no est totalmente fnalizada, uma vez que existem sobre ela
embargos de declarao (pedidos de esclarecimentos).
De fato, a proposio da AGU, no documento supracitado, afeta os mais
de 800 mil ndios que habitam este pas (IBGE, 2010). A norma vai de encontro
ao texto constitucional, que estabelece que a explorao dos recursos hdricos em
terras indgenas s pode ocorrer com autorizao do Congresso, ouvidas as popu-
laes afetadas (Art. 176, 1
o
). Tambm a Conveno n
o
169 da OIT defne que
os pases signatrios comprometem-se a consultar previamente os povos interes-
sados, nos processos de tomada de deciso que lhes afetam diretamente (Art. 6
o
).
A proposta no agradou a diversos povos e associaes indgenas, perso-
nalidades, organizaes e movimentos sociais, e alguns setores do governo, que
reagiram norma, alegando tanto a inconstitucionalidade da proposio como o
temor pelo acirramento de confitos. Esta mobilizao fez com que o incio da vi-
gncia da portaria fosse suspenso por sessenta dias, para que, neste perodo, fosse
possvel a oitiva dos povos indgenas sobre o tema. A este movimento juntam-se
os quilombolas, na perspectiva de que normativa deste teor venha a se estender
tambm s terras remanescentes de quilombos.
De fato, a concentrao da propriedade de terras segue como problema es-
trutural da sociedade brasileira. As investidas relatadas contra as terras protegidas
so apenas mais uma ofensiva de setores polticos incomodados com a desmer-
cantilizao do territrio brasileiro e comprometidos com a manuteno de uma
confgurao fundiria excludente.
A insegurana jurdica em torno de direitos constitudos e de seus
mecanismos de regulamentao acirra os ora intensos conflitos no campo e
cria obstculos aos processos em curso. Conquanto existam mais de 1700
comunidades quilombolas certificadas pela Fundao Palmares,
26
apenas
139 ttulos foram emitidos.
27
3.1 A Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial: transversalida-
de, descentralizao e os desaos do enfrentamento ao racismo
Esta seo tem como objetivo analisar a evoluo de polticas e programas gover-
namentais na rea de promoo da igualdade racial, por meio da apreciao da
atuao da SEPPIR. Em nmeros anteriores deste peridico, trabalhou-se com
polticas setoriais e com aspectos relevantes da situao social da populao negra
em reas como sade, educao e mercado de trabalho; nesta edio, optou-se por
concentrar a anlise nas atividades executadas pela SEPPIR.
Este recorte especfco no foi adotado em outros momentos em virtude do
perodo de formao inicial da secretaria, bem como pela natureza intersetorial da
poltica, cujo xito e maior fuxo de atividades concentram-se no desenvolvimento
de aes afns nas diversas reas de atuao do governo. Com efeito, embora a
principal tarefa da SEPPIR no possa ser traduzida em seu oramento ou na
execuo fnalstica de atividades, procurou-se mapear o andamento tanto destas
iniciativas, como das aes estruturais de coordenao e fomento adoo da
perspectiva racial nas polticas pblicas, especialmente no governo federal.
Para empreender esta refexo, trata-se inicialmente da trajetria do combate
ao racismo nas polticas pblicas at a criao desta secretaria e a insero do tema
26. Para mais informaes, ver: <http://www.palmares.gov.br/quilombola/>.
27. Consultar <http://www.incra.gov.br/index.php/estrutura-fundiaria/quilombolas/le/108-titulos-expedidos-as-
comunidades-quilombolas>.
nas polticas pblicas. A instituio da SEPPIR, sempre enunciada como grande
marco no tratamento do racismo no pas, representou, ainda que com percal-
os e limites, o estabelecimento de uma institucionalidade ligada Presidncia
da Repblica que pudesse dedicar-se tarefa de coordenar o enfrentamento das
desigualdades raciais em nvel federal. Ademais, signifcou, sobretudo, relevante
conquista no que tange ao reconhecimento do racismo e assuno de respon-
sabilidade pelo Estado brasileiro no seu enfrentamento. No entanto, tanto a
SEPPIR como a poltica em tela continuam com participao limitada no go-
verno federal, o que evidenciado pelo oramento reduzido, constantemente
contingenciado e com baixa execuo.
O captulo segue com a discusso sobre a gesto da poltica de igualdade
racial, com foco na estrutura e atuao da SEPPIR, mapeada, notadamente, por
meio da composio de seus programas oramentrios.
3.1.1 Antecedentes da poltica de promoo da igualdade racial no governo federal
O racismo, elemento estruturante da formao da sociedade brasileira, fundada
na escravido e, posteriormente, no elogio miscigenao e no mito da demo-
cracia racial, est na origem das profundas desigualdades socioeconmicas entre
brancos e negros. Nada justifca que, mais de 120 anos aps a abolio, os negros
sigam representando 70% dos cidados em extrema pobreza ou 68% dos analfa-
betos do pas (IBGE, 2010).
Essa grave mazela social, todavia, no foi objeto de ateno do Estado bra-
sileiro por longas e decisivas dcadas, inclusive aps a abolio. conhecimento
bem partilhado o fato de que no houve qualquer medida que viabilizasse inte-
grao social aos negros aps o fm da escravido. Pelo contrrio, foram criados
mecanismos de segregao para os tempos de liberdade, quer antes da abolio, a
exemplo da Lei de Terras, em 1850, quer aps, como o incentivo pblico imi-
grao europeia em detrimento do grande contingente de trabalhadores negros
libertados (Teodoro, 2008).
Apesar dos movimentos de resistncia negra e de denncia, a primeira lei pe-
nal de combate ao racismo, a Lei Afonso Arinos, relativamente recente e data de
1951.
28
Dcadas depois, com a redemocratizao e a Assembleia Constituinte na d-
cada de 1980, ampliou-se a mobilizao social e a visibilidade em torno do combate
ao racismo e da promoo da igualdade racial. Em funo disso, a Carta Magna de
1988 contemplou importantes avanos para a superao das desigualdades raciais.
28. Lei n
o
1.390, de 3 de julho de 1951, passando a incluir, entre as contravenes penais a prtica de atos resultantes
de preconceitos de raa ou de cor. Ainda assim, a avaliao de que esta medida foi mais motivada pelo impacto inter-
nacional de atos discriminatrios sofridos por estrangeiros no pas do que pelo reconhecimento da injusta realidade in-
terna (Jaccoud e outros, 2009). Fazer referncia s CF de 34 e 46, que pregaram a igualdade, sem preconceitos de raa.
Entre eles, importa destacar a tipifcao do racismo como crime inafanvel e im-
prescritvel (Art. 5
o
); o reconhecimento da propriedade defnitiva das terras quilom-
bolas (Art. 68, ADCT); e a garantia ao pleno direito diversidade cultural, como
patrimnio a ser preservado e valorizado (Art. 215 e 216).
29
A partir deste marco, outros progressos se seguiram. Foram promulgadas
novas leis dedicadas ao combate discriminao racial leis n
os
7.716/1989 e
9.459/2007 - Lei Ca e Lei Paim, respectivamente; foi instalado em 1996 o Grupo
de Trabalho Interministerial de Valorizao da populao negra,
30
no mbito do
Ministrio da Justia (MJ); e institudos, no mbito do Ministrio do Trabalho
(MTE), ncleos de combate discriminao,
31
por exemplo.
Por sua vez, em 2001, realizou-se a conferncia internacional que mudaria o
cenrio brasileiro no campo do combate ao racismo. A intensa participao brasilei-
ra, os desdobramentos e compromissos assumidos na Conferncia de Durban
32
ace-
naram para um novo perodo do debate racial no pas. Logo aps sua realizao, foi
lanado o Programa Nacional de Aes Afrmativas (PNAA)
33
e iniciados programas
de ao afrmativa em alguns ministrios (Ipea, 2012).
Em seguida, a SEPPIR criada pela Medida Provisria n
o
111, de 21 de
maro de 2003, convertida na Lei n
o
10.678 no mesmo ano. Este rgo foi criado
com a misso de coordenar e articular as polticas de combate ao racismo e pro-
moo da igualdade racial no governo federal.
Isso posto, a ltima dcada testemunhou uma srie de avanos na trajetria
de promoo da igualdade racial: o reconhecimento governamental do racismo; a
intensa participao do governo e sociedade brasileira na Conferncia de Durban;
a criao da SEPPIR; o desenvolvimento da poltica de cotas nas universidades
e, com menor difuso, em concursos pblicos;
34
e, mais recentemente, em 2012,
29. Para uma anlise da trajetria das polticas de promoo da igualdade racial a partir da CF/88, ver Jaccoud e
outros (2009).
30. Como resposta mobilizao promovida pela Marcha Zumbi dos Palmares contra o Racismo, pela Cidadania e a
Vida, em 1995.
31. Ncleos de Promoo da Igualdade de Oportunidades e Combate Discriminao, criados em resposta reclama-
o formal contra o governo brasileiro relacionada conveno 111 da OIT (conveno concernente discriminao
em matria de emprego e prosso.). Esta reclamao foi feita pela CUT, em 1992, com o apoio das demais centrais
sindicais. Na prtica, esses ncleos voltaram-se mais para a pessoa com decincia do que para a populao negra
(Jaccoud e outros, 2009).
32. III Conferncia Mundial contra Racismo, Discriminao Racial, Xenofobia e Intolerncia Correlata, convocada pela
Assembleia Geral da Organizao das Naes Unidas e realizada em Durban (frica do Sul).
33. O PNAA previa o estabelecimento de metas percentuais de participao de afrodescendentes, mulheres e pessoas
portadoras de decincia (sic) no preenchimento de cargos em comisso do Grupo-Direo e Assessoramento Superiores
(DAS), bem como nas contrataes de empresas prestadoras de servios e consultores. O referido programa (institudo pelo
Decreto n
o
4.228/2002) no foi efetivamente implementado e no avanou no governo seguinte. Destas iniciativas, apenas
o Programa de Bolsas Prmio de Vocao para a Diplomacia, do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), foi efetivado e
persiste at hoje, inclusive, com inovaes, como a incluso de reserva de vagas para afrodescendentes na primeira fase do
concurso para ingresso na carreira diplomtica.
34. Para mais informaes sobre a poltica de cotas em concursos pblicos, consultar Ipea (2012).
a unnime deciso do STF a favor da constitucionalidade das cotas baseadas em
critrios raciais para ingresso no ensino superior. Em paralelo, ainda que per-
maneam muito expressivas, reduziram-se as desigualdades raciais espelhadas em
vrios indicadores socioeconmicos. No entanto, os limites das polticas univer-
sais para diminuio mais intensa da desigualdade racial apontam para necessida-
de de intervenes mais consistentes no campo das aes afrmativas.
3.1.2 A natureza da poltica de igualdade racial
A poltica de promoo da igualdade racial recorrentemente apontada como
transversal. Desta afrmao, depreende-se que seu contedo deveria ser
elemento de ateno de vrias outras polticas setoriais e que a atuao isolada
da SEPPIR no seria sufciente para sua consecuo, visto que o fenmeno
do racismo e das desigualdades raciais est distribudo em todos os campos
da vida social. Nesta seo, conquanto se compartilhe deste entendimento,
procura-se desconstruir a noo de transversalidade como um atributo ina-
to da poltica. Com efeito, possvel adotar polticas cuja efetividade da
ao dependa de vrias polticas setoriais sem que haja necessariamente uma
gesto transversal do problema (Silva, 2011).
Matria recente no campo da administrao pblica, a gesto da transversali-
dade apresenta-se como desafo emprico e terico relevante e necessrio para vrias
reas de atuao. A despeito de diversas acepes sobre este conceito, tomado, por
vezes, como caracterstica inerente a um determinado problema social, compreen-
de-se transversalidade como
um instrumento de interveno social que visa incorporar gesto aspectos sele-
cionados da realidade que so determinantes para atendimento a um problema ou
situao especfca e que necessitam de abordagem multidimensional e integrada
para enfrentamento efcaz, atravessando vrios campos de anlise e atuao e ressig-
nifcando suas respectivas atividades (Silva, 2011, p. 4).
Aceitando-se que as estruturas organizacionais tradicionais no conseguem
atender, a contento, as demandas sociais compartilhadas por diversos rgos setoriais
e oferecer viso integrada dos problemas, a transversalidade tem sido recorrentemente
aventada como estratgia adequada para lidar com este tipo de complexidade. Muito
embora, no raro, esta concepo seja utilizada de forma superfcial e indiscriminada
(Ipea, 2009; Macedo, 2008; Serra, 2005).
No campo da questo racial, imprimir este recorte por meio da gesto da
transversalidade implica no somente o desenvolvimento de aes de promoo de
direitos e acesso para a populao negra muitas vezes, desvinculadas da dinmica
central da poltica , mas tambm, e principalmente, a implementao de inicia-
tivas que atravessem as polticas setoriais com o fto de barrar a reproduo das
desigualdades raciais em seus processos. Em outras palavras, seria rever a teoria dos
programas governamentais, de modo a avaliar a implicao racial de sua dinmica.
Tal avaliao pode sugerir mudanas profundas nos pressupostos da ao, como foi
o caso da adoo de cotas nos processos seletivos das universidades pblicas, ou,
ainda, promover aes mais pontuais, mas no menos relevantes, como a incluso
e anlise do quesito sobre cor ou raa em registros administrativos.
Nesta direo, o mandato de um organismo como a SEPPIR envolve priori-
tariamente promover, juntamente com os demais rgos, a alterao da lgica de
programas e aes setoriais, que, se pela declarada universalidade no intensif-
cam as desigualdades raciais, pela pretensa neutralidade, acabam reforando-as
e permitindo a sua reproduo. Este objetivo, contudo, no tem se mostrado de
simples consecuo, tanto por sua complexidade, como pelos embates polticos,
estruturais e ideolgicos que encerra.
Por certo, a gesto da transversalidade resguarda custos adicionais para os rgos
setoriais envolvidos. Mesmo que se partilhe da convico de que esta perspectiva
fundamental para a efcaz realizao de suas respectivas misses institucionais e
alcance pleno de seus resultados, uma vez que no possvel atender a todos os
grupos de forma homognea, o fato que novas atividades e novo aprendizado
so requeridos para as pastas setoriais. Deste modo, essencial que os gestores da
transversalidade, neste caso, a SEPPIR, antevejam possveis obstculos e procurem
minimizar ou facilitar esforos setoriais, a fm de promover ainda maior compro-
metimento com o projeto. Cabe salientar que o limite para esta cooperao est
em no assumir as funes setoriais stricto sensu, o que seria contraproducente em
termos de gesto da transversalidade e institucionalizao da poltica.
Trata-se de tarefa complexa, uma vez que o aparato estatal no tem tradicional-
mente trabalhado com essa dimenso, nem na lgica de seus programas nem na cons-
truo de mecanismos de gesto que favorecem este tipo de interveno. Ademais,
embora a promoo da igualdade racial esteja presente entre as diretrizes estratgicas
do governo federal, expressas nos dois ltimos planos plurianuais (PPAs), a coorde-
nao transversal implica negociao no uso de recursos fora da governabilidade da
SEPPIR, em polticas com diferentes lgicas de ao e institucionalidade.
Antes disso, a desconstruo do racismo passa por seu reconhecimento. O ima-
ginrio social acerca do racismo, da democracia racial e da relevncia deste debate
perpassa atores e instituies,
35
inclusive no mbito governamental. O discurso sobre
racismo, promoo da igualdade racial e tambm sobre transversalidade ainda est lon-
ge de ser coeso nestes espaos (Silva et al., 2011). Assim, os embates no tratamento dos
problemas da transversalidade e da promoo da igualdade racial vo desde a completa
35. Consideradas como os valores, normas, formas compartilhadas de agir e de pensar.
negao em prol de um discurso pseudomeritocrtico ou de uma viso universalista
da poltica, passam pela diluio da questo racial no problema social e da pobreza,
at a opo por uma interveno restrita do acesso aos programas governamentais via
segmentao de recursos, sem alterao da lgica de ao, ou mesmo pela mera quan-
tifcao da participao negra em determinada iniciativa.
A seguir, aps considerar os antecedentes e os desafos da Poltica de Promo-
o da Igualdade Racial e da SEPPIR, discutem-se outros elementos importantes
para a poltica a partir da perspectiva de sua insero no PPA do governo federal.
3.1.3 Igualdade racial no PPA
O plano plurianual o instrumento que estrutura os programas governamentais.
Em que pese as crticas quanto sua efetividade e adequao como mecanismo
de gesto, trata-se de elemento fundamental para o planejamento governamental
como disciplina o texto constitucional.
36
Especialmente polticas mais recentes
e com desejvel desenho intersetorial, como o caso da igualdade racial, enfren-
tam desafos especfcos em relao a este instrumento, que se imbricam queles
relativos natureza da questo. Para melhor compreenso destes desafos, cabe
destacar alguns aspectos importantes no que tange ao tratamento da temtica
racial no PPA.
Tratando-se de uma poltica que deve ser gerenciada de forma transversal,
avalia-se que as aes no estaro concentradas no rgo coordenador (SEPPIR)
e, sim, majoritariamente executadas por diversos rgos. Neste sentido, o objetivo
da insero e aprofundamento da temtica racial no PPA vai alm da incorporao
de mais recursos para a SEPPIR, mas a abrangncia da insero da temtica racial
em outros programas. No entanto, verifca-se que apenas em alguns programas a
cargo dos outros rgos possvel identifcar aes voltadas para a promoo da
igualdade racial, aes que, em sua denominao ou em seu objetivo, trazem ex-
plcito o propsito da promoo da igualdade racial ou, ainda, aes voltadas para
as comunidades quilombolas. Ainda assim, este fltro no trivial, pois os instru-
mentos de monitoramento do PPA no permitiam automaticamente esta seleo.
Dentro das aes em que h declarao explcita relativa igualdade racial
em seu objetivo ou pblico-alvo, algumas so voltadas inteiramente a este pro-
psito. So aqui chamadas de aes especfcas. Outras so parcialmente voltadas
36. CF/1988, Art. 165.
para a igualdade racial, no sendo possvel discriminar recursos direcionados para
este propsito nos instrumentos de gesto do PPA. No entanto, em muitos casos,
iniciativas voltadas para promoo da igualdade racial dentro destas aes oramen-
trias podem ser discriminadas em instrumentos especfcos, como projetos, acordos
de cooperao ou planos de ao. o caso das aes universais com projetos especfcos.
Outro grupo de aes a maior parte no tem defnio de recorte racial
nos instrumentos de planejamento e oramento e na descrio das rubricas, mas
apresenta algum nvel de insero do recorte, quer na produo e anlise de dados
desagregados, na capacitao de profssionais ou no desenvolvimento de material
didtico para os benefcirios, incorporando este recorte. Seriam as consideradas
polticas universais sensveis igualdade racial. Restam, ainda, as aes sem qual-
quer relao explcita com a temtica racial.
Desse modo, apenas as aes especfcas podem ser acompanhadas e avaliadas
diretamente em termos de metas fsicas e fnanceiras. Para as demais, seria neces-
srio esforo mais amplo, com vis qualitativo, que no tem sido regular e que
poderia ser otimizado por meio de mecanismos de monitoramento do PPA que
incorporassem de forma mais consistente estes elementos, podendo constituir-se
em meios mais efcazes de gesto e controle social.
Alm do PPA, o texto constitucional estabelece a obrigatoriedade de duas
outras peas, quais sejam, a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei de
Oramento Anual (LOA). Dada a importncia destes instrumentos, respectiva-
mente responsveis por estabelecer metas e prioridades da administrao pblica
federal e por estimar a receita e fxar a programao das despesas para o exerccio
fnanceiro, algumas normativas estabelecidas impem obrigaes para estes ins-
trumentos de oramento e planejamento no que concerne igualdade racial, a
seguir relacionadas.
Em relao LDO, desde 2008, h a previso de publicizao dos im-
pactos dos programas voltados ao combate das desigualdades raciais.
37
Em relao LOA, h, no Estatuto da Igualdade Racial, determinao
para que, durante os primeiros cinco anos subsequentes sua publica-
o, os rgos do Executivo federal que desenvolvem aes afrmativas
as discriminem em seus oramentos.
38

No entanto, no se verifca o pleno cumprimento dessas normativas.
Ao revs, nos relatrios de gesto e nas peas oramentrias disponveis, no
37. Desde a LDO 2008 sempre com a mesma redao , h determinao para que o poder Executivo divulgue na
internet at 15 de setembro, relatrio anual, referente ao exerccio anterior, de impacto dos programas voltados ao
combate das desigualdades nas dimenses de gnero, raa, etnia, geracional, regional e de pessoas com decincia.
38. Conforme pargrafo 2
o
do Art. 56 da Lei n
o
12.288/2010, que institui o Estatuto da Igualdade Racial (Lei n
o

12.288/2010).
possvel visualizar os elementos indicados nestas determinaes, o que seria de
grande valia para acompanhamento da poltica.
Igualdade Racial nos PPAs 2004-2007 e 2008-2011
Os temas do racismo e da promoo da igualdade racial foram inseridos, pela pri-
meira vez, no Plano Plurianual 2004-2007. De fato, este plano marca uma nova
institucionalidade da temtica no governo federal, de forma consistente com a
criao da SEPPIR, em 2003.
No entanto, o documento correlacionava diretamente o desafo de promover
a reduo das desigualdades raciais a apenas um dos programas oramentrios,
nico a cargo da SEPPIR, poca: Gesto da Poltica de Promoo da Igualdade.
As desigualdades raciais e a promoo da igualdade so objeto de anlise na
contextualizao de diversos outros desafos, sem, no entanto, converter-se em
aes defnidas. Como sintetizam Silva et al. (2011, p. 4), O problema da
desigualdade racial, de forma geral, aparece mais como constatao do que como
motivao para a ao.
Considerado como um plano de continuidade, o PPA 2007-2008 desta-
ca trs agendas como prioritrias
39
Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC); Programa de Desenvolvimento da Educao e a Agenda Social.
40
nesta
ltima que se identifcam aes mais prximas ao objetivo da promoo da igual-
dade racial, embora restritas dimenso das comunidades remanescentes de qui-
lombos. Com efeito, neste plano verifca-se que as prioridades explcitas no PPA
para a promoo da igualdade racial vo se dirigindo, ou melhor, se restringindo
questo quilombola. De toda forma, embora mais uma vez no seja includa entre
as metas prioritrias,
41
a promoo da igualdade racial continua a fgurar como
objetivo no referido plano.
42
39. Polticas prioritrias na estratgia de desenvolvimento do PPA, conforme Relatrio de avaliao Plano Plurianual
2008-2011: avaliao da dimenso estratgica: exerccio 2009 ano base 2008 (Brasil, 2009a).
40. Envolve polticas nas reas de juventude, transferncia de renda, segurana pblica, alm de outras que visam
constituir-se em iniciativas integradas para pblicos historicamente expostos a situaes de vulnerabilidade: criana
e adolescente, pessoas com decincia, quilombolas, mulheres e ndios.
41. No PPA 2008-2011, so estabelecidas 57 metas em dezenove reas, sem que alguma seja destinada
questo racial. E, ainda que constem igualmente da Agenda Social, as comunidades quilombolas no receberam
o mesmo tratamento dos povos indgenas, para os quais so direcionadas metas diferenciadas relacionadas a
saneamento (aldeias indgenas com cobertura de abastecimento de gua; aldeias indgenas com soluo ade-
quada de dejetos).
42. Salienta-se que, no objetivo 3 Propiciar o acesso da populao brasileira educao e ao conhecimento com
equidade, qualidade e valorizao da diversidade , h referncia s desigualdades raciais, mas, novamente, no se
apresentam aes ou metas diferenciadas para enfrentar o problema.
Em suma, nos dois planos, no que toca igualdade racial, pode-se
observar descompasso entre o objetivo/desafio e as aes apresentadas
para enfrent-lo. Alm disto, comum a ambos o contraste entre amplos
diagnsticos sobre as desigualdades raciais e a ausncia ou insuficincia de
aes para sua resoluo.
43
No entanto, as mudanas nas aes ao longo
dos dois ltimos planos permitem inferir que tem havido uma evoluo na
compreenso do tema e nas possibilidades objetivas de interveno (Silva
et al., [s.d.]).
Enfrentando desafos como difuso da perspectiva racial no governo federal,
desenvolvimento conceitual e prtico da temtica racial no mbito das polticas
pblicas, inadequao dos instrumentos clssicos de planejamento e oramento
com relao s temticas tratadas de forma transversal, alm dos prprios pro-
blemas inerentes ao modelo e gesto do PPA, o tema da igualdade racial segue
aprofundando-se e difundindo-se pelo governo federal.
A defnio do novo PPA e a poltica de igualdade racial
Em 2011, o governo federal dedicou-se tarefa de elaborar um novo PPA, desta
vez, com nova metodologia de formulao e formato. Para a SEPPIR, a partici-
pao neste processo foi encarada como tarefa estratgica, no apenas devido s
aes de sua pasta, mas, notadamente, pela tentativa de ampliar a transversalidade
da poltica de igualdade racial.
O novo modelo do PPA apresenta como um dos objetivos declarados para
a mudana promover diferenciao entre o plano e o oramento, imbricao que
estaria muito presente no modelo anterior (Brasil, 2011a).
44
O plano passa a ser
composto de programas temticos, divididos em objetivos, por sua vez detalhados
em metas e iniciativas.
45
De acordo com o novo modelo do PPA, o nvel de agre-
gao proposto importante para explicitar polticas para pblicos especfcos,
como as dirigidas para as mulheres, raa, criana e adolescente, idoso, LGBT,
quilombola, povos e comunidades tradicionais, juventude e pessoa com defci-
ncia (Brasil, 2011a, p. 116).
So apresentados onze macrodesafos orientadores das polticas pblicas.
A igualdade racial aparece no sexto: fortalecer a cidadania, promovendo igual-
dade de gnero e tnico-racial, respeitando a diversidade das relaes humanas
43. O texto da Mensagem Presidencial no PPA 2008/2011 ilustra essa situao: aps serem apontadas desigualdades
raciais no mercado de trabalho, saneamento e habitao, o texto oferece, novamente, como iniciativa de enfrentamen-
to a todo esse complexo quadro, o programa Brasil Quilombola (Silva et al., [s.d.], p. 19).
44. Para mais detalhes sobre as mudanas, a nova estrutura e as crticas a ela dirigidas, consultar texto PPA: o que no
e o que pode ser, de Ronaldo Coutinho Garcia, na edio n
o
20 deste peridico.
45. O novo PPA congrega programas temticos, voltados s atividades nalsticas, e programas de gesto, manuteno
e servios ao Estado, que renem aes de apoio e gesto.
e promovendo a universalizao do acesso e elevao da qualidade dos servios
pblicos (Brasil, 2011a).
46
A SEPPIR fcou diretamente responsvel pelo programa temtico Enfrenta-
mento ao Racismo e Promoo da Igualdade Racial e por seu respectivo programa
de gesto. A reduo do nmero de programas fnalsticos da SEPPIR (de dois para
um) acompanha a tendncia do novo modelo. Enquanto o plano anterior continha
321 programas, o vigente dispe de 44 programas de gesto e 65 programas tem-
ticos.
47

O programa Enfrentamento ao Racismo e Promoo da Igualdade Racial
rene aes voltadas ao enfrentamento das imagens negativas do negro, pro-
moo da igualdade racial e ao desenvolvimento das comunidades quilombolas.
As iniciativas de maior articulao da poltica de igualdade racial, empreendidas
na ocasio da formulao do novo PPA, em que pese as limitaes apontadas para
este novo instrumento, parecem ter conduzido a maior participao do tema em
polticas setoriais e ao maior envolvimento do rgo central de planejamento
com a temtica. Resultado disto a organizao do relatrio Agendas transversais.
Neste documento, so abordados 28 temas, como povos indgenas, polticas para
idosos e meio ambiente, e mapeadas aes, em todo o plano, que viessem ao
encontro destas demandas. No que se refere igualdade racial e s comunidades
quilombolas, foram identifcados dezoito programas, 41 objetivos e 84 metas.
48
Cabe salientar que o escopo desta anlise sobre as agendas transversais re-
lativas ao tema racial est restrito aos itens do plano que estejam exclusivamente
ou prioritariamente direcionados para a populao negra e para comunidades
quilombolas. Neste sentido, no esto selecionadas as metas que, embora pos-
sam ter impacto para o segmento, so universais, sem exclusividade ou priori-
dade a ele (Brasil, 2011b, p. 128). Esta seleo, embora constitua progresso
46. No macrodesao cidadania, diversos programas temticos apresentam foco para grupos especcos, como negros,
alm de mulheres, geraes, lsbicas, gays, bissexuais e transexuais (LGBT), povos e comunidades tradicionais, popu-
lao em situao de rua e pessoas com decincia. Ainda em relao a esta diretriz, arma-se que a pobreza incide
majoritariamente sobre negros e tem um componente relacionado a gnero. No entanto, para fazer frente a esse
cenrio, apenas medidas para o segundo grupo so apresentadas, como qualicao prossional e outras aes de
promoo da autonomia das mulheres. H meno equidade e valorizao da diversidade (macrodesao 4), que
merece destaque, embora abarque questes mais abrangentes do que o tema racial e no necessariamente o contem-
ple. No macrodesao de erradicao da pobreza extrema, destaca-se que mais de 70% dos indivduos em situao de
extrema pobreza so negros. Por sua vez, na diretriz relativa ao conhecimento, educao e cultura, ressaltam-se as
metas do PNE voltadas superao dos desaos no campo da educao, entre eles, a incluso de segmentos espec-
cos, como os negros, com o to de reduzir as desigualdades educacionais. Como proposta para combater a violncia
e discriminao sofridas pelos negros, destacada a a criao de rede de ateno integral s vitimas do racismo
e da discriminao racial. Sinaliza-se que sero reforadas aes voltadas valorizao da populao negra e das
mulheres relativas ampliao de sua participao na sociedade. No entanto, estas aes no so nomeadas. A maior
incidncia de homicdios entre jovens negros tratada no macrodesao segurana pblica.
47. Entre os quais, 25 esto voltados para a rea social.
48. A SEPPIR procurou ampliar esse levantamento, englobando rubricas que tivessem inuncia na situao da popu-
lao negra ou que devessem ser objeto de disputa para maior ateno a seus objetivos.
signifcativo, refora a avaliao sobre a difculdade em refnar a anlise sobre os
temas no setoriais nos instrumentos de planejamento e oramento. Estariam
fora desta avaliao, segundo as categorias apresentadas na seo 3.1.3, as aes
universais sensveis.
A expectativa que esse documento, alm de relatar as aes articuladas
em prol da promoo da igualdade racial e das comunidades quilombolas, sirva
de orientador para estratgias de monitoramento da SEPPIR e do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (MP 06) que no se restrinjam a informaes
oramentrias e que apresentem, de forma dinmica e atualizada, o resultado das
polticas de promoo da igualdade racial no governo federal.
QUADRO 1
Igualdade racial no PPA 2012-2015
Programa temtico Principais orientaes Benecirios
1
N
o
de metas
Agricultura Familiar
Adequar as condies de acesso e ampliar
o crdito, a assistncia tcnica e extenso
rural e de inovao tecnolgica; promover
estratgias de comercializao.
Comunidades quilombolas. 7
Aperfeioamento do Sistema
nico de Sade (SUS)
Garantir acesso ao sistema de sade; preparar
materiais sobre sade da populao negra;
enfrentar violncia contra populao negra;
reduzir riscos e agravos sade da popula-
o, sade da mulher e da criana; formao
de prossionais da sade.
Pessoas com doena falcifor-
me e outras hemoglobino-
patias, quilombolas, pessoas
vulnerveis, trabalhadores da
sade e secretariais estaduais
de sade.
8
2
Polticas para as Mulheres:
Enfrentamento Violncia e
Autonomia
Autonomia econmica das mulheres,
promoo de cultura igualitria, ampliao do
nmero de mulheres nos cargos de deciso
dos poderes, combate violncia; realizao
de estudos.
Trabalhadoras domsticas,
prossionais de educao e
gestores pblicos, mulheres
negras, organizaes pblicas
e privadas.
13
Bolsa Famlia
Localizar, caracterizar e gerir informaes das
famlias de baixa renda alvo dos programas
sociais.
Famlias pertencentes
a grupos populacionais
diferenciados.
1
Cidadania e Justia
Acesso justia e assistncia jurdica integral
e gratuita.
Vtimas de discriminao
racial e comunidades
quilombolas.
2(1)
2
Comunicaes para o
Desenvolvimento, a Incluso
e a Democracia
Expandir a infraestrutura e os servios de
comunicao.
Cultura: Preservao, Promo-
o e Acesso
Promover, preservar e difundir o patrimnio e
as expresses culturais afro-brasileiras.
Comunidades quilombolas,
tradicionais e de terreiro.
4(1)
2
Educao Bsica
Desenvolvimento da educao bsica e
melhoria dos indicadores educacionais.
Negros e afrodescendentes. 2
Educao Superior - Gradua-
o, Ps-Graduao, Ensino,
Pesquisa e Extenso
Ampliar o acesso educao superior com
condies de permanncia e equidade.
Grupos historicamente
excludos.
1
Energia Eltrica
2
Universalizar o acesso energia eltrica.
Benecirios do Programa
Brasil Sem Misria.
1
(Continua)
Programa temtico Principais orientaes Benecirios
1
N
o
de metas
Fortalecimento do Sistema
nico de Assistncia Social
(SUAS)
Ampliar e qualicar o acesso proteo
bsica e especial, com enfoque na questo
tnico-racial.
Comunidades quilombolas,
populao em geral.
4 (1)
2
Autonomia e Emancipao da
Juventude
Ampliar o recorte racial nas polticas de juven-
tude; implementar plano de enfrentamento
mortalidade da juventude negra.
Jovens e juventude negra. 4
Poltica Externa
Aumentar a diversidade dos integrantes da
carreira diplomtica.
Candidatos afrodescendentes. 1
Promoo dos Direitos de
Crianas e Adolescentes
Promover direitos de crianas e adolescentes.
Crianas afrodescendentes
para adoo.
1
Saneamento Bsico
Ampliar cobertura de aes e servios de
saneamento bsico.
Segurana Pblica com
Cidadania
Promover aes multissetoriais de segurana,
justia e cidadania; reduzir vitimizao da
populao negra.
Populao negra 1
Trabalho, Emprego e Renda
Consolidar o Sistema Pblico de Emprego,
Trabalho e Renda; promover o emprego e o
trabalho decente.
Afrodescendentes, populao
negra; trabalhadores do-
msticos.
7
Enfrentamento ao Racismo
e Promoo da Igualdade
Racial
Promover aes armativas e sua adoo nas
polticas governamentais; prevenir e enfrentar
racismo; articular acesso das comunidades
quilombolas a direitos sociais e acesso terra.
Populao negra, comunida-
des quilombolas, de terreiros
e povos de cultura cigana.
25 (10)
2
Total
84 metas (entre as quais, 22 especcas
para comunidades quilombolas e duas
para demais comunidades tradicionais).
Fonte: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (Brasil, 2011b).
Notas:
1
Embora os programas possam visar diversos benecirios, destacam-se apenas aqueles relacionados com a populao
negra e comunidades quilombolas, de forma especca.
2
Metas especcas para quilombolas/tradicionais.
Das 84 metas identifcadas como voltadas igualdade racial e s comuni-
dades quilombolas em todo o PPA 2012-2015, 25 esto alocadas no Programa
Enfrentamento ao Racismo e Promoo da Igualdade Racial, e a maioria parte
de programas das pastas consideradas sociais, ao passo que 28% se dirige de forma
especfca a comunidades quilombolas ou tradicionais.
Cabe destacar que, como ocorre com outros programas do plano, nem todas
as metas elencadas, voltadas promoo da igualdade racial e comunidades qui-
lombolas foram quantifcadas. Assim, se, por um lado, h compromisso em au-
mentar a taxa de aprovao de candidatos afrodescendentes no Concurso de Ad-
misso Carreira Diplomtica, dos atuais 5,17% para 7% ou implantar obras
de saneamento em 375 comunidades remanescentes de quilombos, por outro
lado, restam imprecisos os resultados pretendidos, com metas como realizar cur-
sos de capacitao para trabalhadores da sade que incluam o enfoque racial na
sade, especialmente no combate ao racismo institucional, incentivar as Esco-
las Famlia Agrcolas EFAS a destinarem vagas exclusivas para estudantes qui-
lombolas, ou articular para assegurar s/aos trabalhadoras(es) domsticas(os)
os mesmos direitos previstos na CLT aos demais trabalhadores assalariados.
(Continuao)
Como execuo plena deste tipo de meta, cabe qualquer tipo de realizao.
O mais inquietante que, ao no se fxar compromissos claros, h mais facili-
dade para alterar acordos e restringe-se o controle social.
Com efeito, o desenvolvimento e implementao de mecanismos de
monitoramento e avaliao so desafos sempre presentes no histrico dos
PPA. No entanto, em que pese o esforo da SEPPIR e do MP06 em dar maior
evidncia e densidade ao tema racial, algumas questes devem ser pontua-
das em decorrncia das mudanas no modelo do PPA.
49
Segundo avaliao de
consultores do Congresso Nacional (Brasil, 2011d), alm de o modelo de pla-
nejamento proposto no ter trazido signifcativos avanos em relao ao PPA
anterior, congrega limitaes especfcas, novas ou herdadas. Algumas delas so
mais infuentes para a poltica de igualdade racial, como reduo dos dispo-
sitivos que tratam de monitoramento e avaliao do plano, inclusive com a
criao de metas no declaradas, como as anteriormente citadas.
A seguir, apresenta-se o detalhamento do programa temtico e do oramento
da SEPPIR para o quadrinio 2012-2015.
QUADRO 2
Programa temtico Enfrentamento ao Racismo e Promoo da Igualdade Racial
rgo responsvel e objetivos
Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial
1. Promover a incorporao da perspectiva da igualdade racial nas polticas governamentais, articulando ministrios e demais
rgos federais, estados e municpios.
2. Promover aes armativas no mbito da ao governamental visando corrigir as desigualdades raciais e assegurar a igualda-
de de oportunidades.
3. Disseminar e adotar medidas que garantam a efetividade dos marcos legais referentes ao enfrentamento do racismo e
promoo da igualdade racial.
4. Instituir medidas de preveno e enfrentamento do racismo institucional, fomentando a valorizao da pluralidade tnico-racial
em instituies pblicas e privadas.
5. Reverter representaes negativas da pessoa negra, que sustentam as aes de negao simblica e as diversas formas de
violncia, bem como reconhecer e valorizar a histria e a cultura negra em suas formas de existncia e resistncia.
6. Estabelecer pactos intersetoriais e interinstitucionais que revertam as altas taxas de mortalidade precoce na populao negra,
garantindo o seu direito vida.
7. Articular, acompanhar e fortalecer o conjunto das aes governamentais voltadas para as comunidades quilombolas.
8. Incentivar aes de fortalecimento da autonomia e do protagonismo poltico das comunidades quilombolas.
9. Articular junto aos ministrios e demais rgos governamentais o acesso de povos e comunidades tradicionais a servios
pblicos e programas sociais.
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
1. Realizar a regularizao fundiria das comunidades quilombolas, por meio da delimitao, reconhecimento, indenizao das
benfeitorias e imveis, desintruso e titulao dos territrios quilombolas.
Fonte: Plano Plurianual 2012-2015 (Brasil, 2011a).
49. Para melhor compreenso das mudanas no PPA, consultar o texto PPA: o que no e o que pode ser, de Ronaldo
Coutinho Garcia, na edio n
o
20 deste peridico.
As 25 metas do programa revertem-se em 35 iniciativas. No que tange
programao oramentria, para a SEPPIR, em termos quantitativos, conquanto
a dotao para 2012 tenha sofrido reduo expressiva em relao LOA 2011,
ainda assim, esto autorizados recursos superiores mdia dos oramentos an-
teriores. Verifca-se tambm que, a despeito da mudana no PPA, as principais
aes oramentrias continuam as mesmas.
50
3.2 Gesto da poltica da igualdade racial: o papel da SEPPIR e atuao em 2011
A criao da SEPPIR, inicialmente como Secretaria Especial da Presidncia da
Repblica, alguns meses aps o incio do governo Lula, em 2003, foi acompa-
nhada pela instituio do Conselho Nacional de Polticas de Igualdade Racial
(CNPIR). Em 2008, cria-se um cargo de secretrio executivo para a secretaria
e transforma-se o cargo de secretrio especial no de ministro de Estado chefe.
51

Dois anos depois, nova lei promove alterao da estrutura da Presidncia da
Repblica,
52
e a SEPPIR passa denominao de Secretaria de Polticas de
Promoo da Igualdade Racial.
Parte das atribuies administrativas da SEPPIR foi inicialmente delegada
ao MJ (Decreto n
o
4.939/2003) e ainda persistem, a cargo daquela pasta, funes
relativas a rotinas de pessoal (Brasil, 2012a). Ao fnal de 2011, a SEPPIR con-
tava com quadro de 93 servidores, entre os quais, 59% possuam nvel superior
completo. Como a secretaria no dispe de quadro prprio, 65 profssionais so
servidores em cargo efetivo, cedidos ou requisitados, e 28 servidores esto, unica-
mente, em exerccio de cargo em comisso (Brasil, 2012a).
Alm da Secretaria de Planejamento, que trata das funes-meio da pasta,
a SEPPIR conta com duas estruturas fnalsticas, que concentram a atuao do
rgo e orientam sua organizao oramentria, como ser discutido adiante. A
Secretaria Executiva e o Gabinete da Ministra, por sua vez, congregam atividades
de assessoria, articulao interinstitucional e suporte para as reas-fm.
3.2.1 Estratgias de gesto
Adotando-se como referncia o ano de 2011 e o primeiro semestre de 2012,
o foco da gesto neste perodo parece conduzir para o compartilhamento das
atividades. De fato, cabe SEPPIR, na funo de coordenao e articulao da
poltica, garantir a maior participao e responsabilizao de outros atores, tanto
no governo federal, por meio da gesto da transversalidade, como entre estados e
municpios, por meio de articulao federativa.
50. O programa Enfrentamento ao Racismo e Promoo da Igualdade Racial responde por R$ 38.740.000 e o Pro-
grama de Gesto e Manuteno da Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial por R$ 16.916.905,
totalizando R$ 55.656.905.
51. Lei n
o
11.693, de 11de junho de2008.
52. Lei n
o
12.314, de 19 de agosto de 2010.
No interstcio de referncia, duas linhas de ao parecem ilustrar este dire-
cionamento. No mbito do governo federal, os esforos envidados na orquestra-
o do novo PPA buscaram consolidar a diretriz de promoo da igualdade racial
e de enfrentamento ao racismo por meio de maior visibilidade e abrangncia da
poltica em diversos setores. A seo 3.1.3, que tratou do novo PPA, detalhou os
resultados iniciais desta estratgia. No campo federativo, a aguardada regulamen-
tao do Sistema Nacional de Promoo da Igualdade Racial (Sinapir), institudo
pelo Estatuto da Igualdade Racial, e a intensifcao de pactuaes com governos
estaduais sinalizam para fortalecimento e articulao subnacional da poltica de
igualdade racial, como ser discutido na seo tema em destaque.
Como eixo central para as duas estratgias, tem-se intensifcado o deba-
te em torno da plena implementao do Estatuto da Igualdade Racial (Lei n
o

12.288/2010). Para tanto, a Portaria n
o
79/2011 instituiu o Grupo de Trabalho
(GT) Estatuto da Igualdade Racial,
53
com o fulcro de analisar e propor as medidas
necessrias para implantao dos programas, das polticas e das aes previstas no
referido diploma legal. Como resultado, o GT constatou que vrias determinaes
do estatuto j vm sendo desenvolvidas pelos ministrios consultados, restando
apenas residualmente a necessidade de regulamentao da lei (SEPPIR, 2012).
54

Mais duas aes estruturantes em andamento podem ser relacionadas: o
desenvolvimento de estratgia de monitoramento e avaliao da poltica de igual-
dade racial, a cargo da Secretaria Executiva, e o lanamento do Programa Brasil
Afrmativo, que concentraria esforos do governo federal para igualdade racial.
Na prxima subseo, apresenta-se levantamento das aes da SEPPIR com
base na estrutura do PPA. Como ressaltado, as funes principais da secretaria, no
campo da coordenao e articulao de polticas, no so sufcientemente capta-
das pelos instrumentos clssicos de formulao e acompanhamento do PPA, mui-
to limitados anlise da execuo fsico-fnanceira e oramentria. No entanto,
tendo-se o PPA como pea central no planejamento e organizao das polticas
pblicas, avalia-se que este tipo de anlise pode tanto desvendar melhor os limi-
tes deste instrumento para polticas como a de igualdade racial, como permite
verifcar, ainda que se considerando estas restries, o andamento dos principais
programas que organizam a atividade da pasta.
3.2.2 Programas nalsticos da SEPPIR
Tendo em considerao a maneira com que o tema da igualdade racial foi tratado ao
longo dos dois ltimos quadrinios, possvel analisar, de maneira mais informada,
53. Com participao de oito ministrios e coordenao da SEPPIR.
54. Como no caso das aes armativas em concursos pblicos. Importa destacar que o atendimento s determinaes
do estatuto, no entanto, no foi avaliado, quer em termos de processo ou de resultado, apenas constatada existncia
de iniciativa que fosse ao encontro da lei nas vrias temticas abordadas.
as atividades desenvolvidas pela SEPPIR na perspectiva do planejamento e do ora-
mento. Para tanto, parte-se do referencial da organizao dos programas fnalsticos
no ltimo PPA: Programa Promoo de Polticas Afrmativas para a Igualdade Racial
e Programa Brasil Quilombola.
Promoo de polticas afrmativas para a igualdade racial
No mbito deste programa oramentrio, o desenvolvimento dessas aes fca
a cargo da Secretaria de Polticas de Aes Afrmativas (SPAA), que, para tanto,
procura atuar em um leque amplo de reas como sade, educao, segurana
pblica, cincia e tecnologia (Brasil, 2012a).
Mais uma vez, o esforo central declarado a insero da perspectiva
racial no escopo de programas governamentais. Avanar para uma concepo,
no mbito da burocracia estatal, acerca do carter estrutural do racismo e da
ressignifcao dos pressupostos dos programas setoriais, apresenta-se como o
grande horizonte. Para tanto, o foco mais desenvolver mecanismos para ges-
to da transversalidade que a execuo direta de atividades fnalsticas.
Os resultados alcanados por meio desta funo de formulao, coordena-
o e articulao da poltica podem ser ilustrados pela implementao de inicia-
tivas especfcas de ao afrmativa para negros em reas diversas, via de regra, com
a participao da SEPPIR.
O quadro 3 esboa essa diversidade na adoo da perspectiva racial em pro-
gramas federais em andamento em 2011. Verifca-se maior presena de progra-
mas nas reas sociais, em especial na educao e cultura.
QUADRO 3
Principais polticas de ao armativa implementadas (2011)
Projeto/poltica Finalidade Parcerias Situao/resultados
Cotas nas Instituies
Pblicas de Ensino
Superior
Promoo do acesso ao ensino
superior.
IES
Implantao do sistema em 125
instituies distribudas em 534 cidades
no pas (48 universidades federais, 35
universidades estaduais, cinco faculdades,
35 institutos, um centro universitrio esta-
dual e um centro tecnolgico municipal).
ProUni
Concesso de bolsas de estudo
integrais e parciais em cursos de
graduao e sequenciais de for-
mao especca, em instituies
privadas de educao superior,
com recorte racial.
MEC
Foram oferecidas 129.672 bolsas integrais
e 124.926 bolsas parciais em 2011.
Selo Educao para a
Igualdade Racial
Premiao para escolas, em reco-
nhecimento efetiva implemen-
tao das Diretrizes Curriculares
Nacionais para a Educao das
Relaes tnico-raciais e para
o Ensino de Histria e Cultura
Afro-brasileira e Africana.
Secadi/MEC,
UNICEF,
Unesco, UNDIME,
CONSED, IFBA e
ABPN
Foram premiadas dezesseis escolas, que
tambm receberam um kit de materiais
didticos sobre o tema.
(Continua)
A Cor da Cultura
Valorizao da cultura
afro-brasileira por meio de
programas audiovisuais.
MEC, Fundao
Cultural, Palma-
res, Canal Futura,
Petrobras, Fun-
dao Roberto
Marinho, Centro
de documentao
do artista negro
(Cedan)
Formao direta de 3 mil multiplicadores,
que replicam a metodologia do projeto
para, pelo menos, 15 mil professores,
envolvendo de 90 mil a 540 mil alunos.
PIBIC-AF Aes Ar-
mativas
Apoio das atividades de iniciao
cientca em IES, destinado a
estudantes que ingressaram
nesse nvel de ensino por meio
de algum programa de ao
armativa.
CNPq/MCT
Foram disponibilizadas oitocentas bolsas
para o perodo agosto de 2011 a julho
de 2012, para um total de 74 instituies
de ensino superior, sendo doze institutos
federais e 62 universidades.
Rede de Educao para
a Diversidade Rede
Universidade Aberta
do Brasil
Formao de prossionais da
rea de educao, nas temticas
de gnero e raa, promovendo
subsdio prtica pedaggica da
diversidade.
MEC, IES
Oferta dos cursos relacionados questo
racial (aperfeioamento e especializao):
i) Gnero e Diversidade na Escola (GDE),
com 6 mil vagas; ii) Gesto em Polticas
Pblicas em Gnero e Raa, com 3 mil
vagas.
PROEXT
Apoio a aes de extenso das
universidades.
MEC
Incorporao da perspectiva racial, atravs
da incluso de uma linha temtica sobre
Igualdade Racial no edital lanado pelo
MEC.
Plano Setorial de
Qualicao Trabalho
Domstico Cidado
(Planseq - TDC)
Qualicao prossional das
trabalhadoras domsticas.
MTE e FENA-
TRAD, MEC, ONU
Mulheres, Ipea
e OIT.
Capacitao de 2.100 trabalhadoras
domsticas, em 13 localidades do Brasil,
Plano Nacional de
Comrcio e Servios
para Prossionais Afro-
descendentes (Planseq
Afrodescendente)
Qualicao prossional para a
populao afrodescendente.
SEPPIR, MTE
Prevista qualicao de 25 mil pessoas
entre 2009 e 2011.
Plano de Ao Conjunto
entre o Governo Brasileiro
e o Governo dos Estados
Unidos da Amrica para
a Eliminao da Discrimi-
nao tnico-Racial e a
Promoo da Igualdade
Incremento do intercmbio e
cooperao entre os dois pases
na esfera de promoo da igual-
dade racial.
SEPPIR, MRE e
Departamento
de Estado dos
Estados Unidos, e
os ministrios da
Sade, Educao,
Justia e Meio
Ambiente
Atividades de troca de informaes e de
melhores prticas entre os dois pases,
com participao de representantes de
rgos governamentais e de organizaes
da sociedade civil (movimento negro).
Poltica Nacional de Sa-
de Integral da Populao
Negra
Visa combater a discriminao
tnico-racial nos servios e aten-
dimentos oferecidos no SUS, bem
como promover a equidade em
sade da populao negra.
MS e secretarias
estaduais e
municipais de
sade
Aes de cooperao tcnica interna-
cional e incorporao de tecnologias na
ateno a sade das pessoas com doena
falciforme (Qualicao da Ateno Inte-
gral s pessoas com Doena Falciforme).
Programa de Ao
Armativa do Instituto
Rio Branco - Bolsa
Prmio de Vocao para a
Diplomacia
Desenvolvimento de maior
igualdade de oportunidades de
acesso carreira de diplomata e
acentuar a diversidade tnica nos
quadros do Itamaraty.
MRE/CNPq
Sessenta e nove bolsas concedidas a
candidatos afrodescendentes em processo
de preparao para o ingresso carreira
de diplomata.
Agenda Nacional do
Trabalho Decente - ANTD
Desenvolvimento de agenda de
trabalho decente e enfrentamen-
to ao racismo.
MTE
Implementao de agenda e de plano de
ao para promoo de trabalho decente,
reduo das desigualdades raciais e
enfrentamento ao racismo.
(Continua)
(Continuao)
Curso de Gnero, Raa e
Etnia para Jornalistas.
Curso de preparao de jorna-
listas, prossionais da imprensa
e estudantes de jornalismo para
a abordagem das temticas de
gnero, raa e etnia.
ONU Mulheres,
FENAJ, SPM, EBC
Curso oferecido em Manaus, Belm, For-
taleza, Recife, Rio de Janeiro, So Paulo,
Porto Alegre e Braslia.
Reconhecimento dos
Clubes Sociais Negros
como Patrimnio Imaterial
Visa reconhecer essas organiza-
es como patrimnio imaterial
brasileiro e espao de resistncia
da cultura e da histria negra.
SEPPIR
Chamada Pblica n
o
01/2011 para sele-
o de projetos que visem a execuo de
mapeamento dos Clubes Sociais Negros
na regio Sul e Sudeste
Fonte: relatrios de gesto.
55
Anlise mais acurada da poltica de igualdade racial, todavia, no pode pres-
cindir de considerar mais detidamente cada uma dessas aes, a fm de sinalizar
quais estratgias tm logrado mais xito e, assim, aprofundar a apreciao em
torno do campo e dos mecanismos mais signifcativos para a poltica em dife-
rentes reas de atuao. Observa-se, por sua vez, que muitas aes, a despeito da
importncia, so bastante limitadas, atendendo a poucos benefcirios. Remete-se,
ento, a uma refexo sobre dispndio de recursos em polticas fragmentadas, com
pouco potencial de impacto social e a encaminhamentos que levem, caso a caso, a
sua ampliao expressiva ou a sua desativao e reverso de recursos.
H tambm iniciativas com signifcativo potencial de infuncia nas polticas
setoriais, a exemplo das polticas de formao de gestores pblicos ou polticas de
ao afrmativa na educao, e outras com espectro amplo, como as cotas e o Prouni.
Para alm da articulao para incluso do critrio racial em diversas polticas,
pode-se verifcar, na tabela 1, quais aes estiveram estritamente a cargo da SPAA.
TABELA 1
Programa Promoo de Polticas Armativas para a Igualdade Racial (2011)
Ao
Autorizado
(R$)
Liquidado
(R$)
Execuo
(%)
Apoio a conselhos e organismos governamentais de promoo da igualdade racial 400.000 0 0,0
Publicidade de utilidade pblica 80.000 0 0,0
Qualicao de afrodescendentes em cidadania, gesto pblica e para o trabalho 900.000 200.000 22,2
Fomento edio, publicao e distribuio de material bibliogrco e audiovisual
sobre igualdade racial
324.000 0 0,0
55. Brasil. Ministrio da Cultura. Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional. Relatrio de gesto do exerccio
de 2011. Braslia, maro de 2012; Brasil. Ministrio da Educao. Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao,
Diversidade e Incluso. Relatrio de gesto do exerccio de 2011. Braslia, fevereiro de 2012; Brasil. Ministrio da Justia.
Secretaria Nacional de Segurana Publica. Processo de contas. Relatrio de gesto de 2011. Braslia, 2012; Brasil. Ministrio
das Relaes Exteriores. Relatrio de avaliao do Plano Plurianual 2008-2011. Ano base 2011. Braslia, 2012; Brasil.
Ministrio da Cultura. Fundao Cultural Palmares. Relatrio de gesto de 2011. Braslia, maro de 2012; Brasil. Ministrio
da Cultura. Fundao Biblioteca Nacional. Prestao de contas ordinrias anual. Relatrio de gesto do exerccio de 2011.
Braslia, maro de 2012.
(Continuao)
(Continua)
Ao
Autorizado
(R$)
Liquidado
(R$)
Execuo
(%)
Apoio a iniciativas para a promoo da igualdade racial 57.151.121 8.702.631 15,2
Capacitao de agentes pblicos em temas transversais 1.120.000 0 0,0
Total 59.975.121 8.902.631 14,8
Fonte: Siga Brasil.
Uma nica ao Apoio a Iniciativas para a Promoo da Igualdade Racial
funcionou como uma espcie de guarda-chuva e congregou praticamente to-
dos os recursos do programa. No entanto, destaca-se o baixo desempenho do
programa com aes que no foram sequer executadas. Noventa e cinco por
cento dos recursos estavam a cargo da ao Apoio a Iniciativas para a Promoo
da Igualdade Racial, que teve apenas 15% de execuo.
Segundo a SEPPIR, a reduzida execuo refexo do contingenciamento de
recursos imposto pasta. Em sua avaliao, considerando-se apenas o montante
efetivamente liberado, a execuo no teria sido to reduzida.
Com base no Decreto n
o
7.445 de 1/3/2011, a Presidncia da Repblica defniu
os limites para empenho da Secretaria: R$ 16,0 milhes para despesas originais e
R$ 6,4 milhes para emendas parlamentares. No total, o limite recebido pela SEPPIR
foi de R$ 22,4 milhes. Deste valor, foi executado R$ 19,2 milhes, o que equivale a
85,7%. Vlido observar que neste quantitativo no esto inseridas despesas com pesso-
al (R$ 4,8 milhes); benefcios assistenciais (R$ 0,2 milho). Se considerarmos que os
recursos destinados s emendas parlamentares s foram liberados no fnal do exerccio,
meses de novembro e dezembro, pode-se inferir que este rgo teve um elevado grau
de execuo (Brasil, 2012a, p. 32).
Por meio desta rubrica, segundo registro das metas fsicas do programa, foram
apoiadas cerca de novecentas iniciativas nos quatro ltimos anos, principalmente
por meio de convnios com organizaes pblicas e privadas. Parte dos convnios
celebrados foi constituda por projetos selecionados por meio de chamadas pblicas.
O quadro 4 apresenta chamadas pblicas realizadas pela SEPPIR no ano de refern-
cia e ilustra o tipo de iniciativa que foi custeada no mbito desta ao oramentria.
56
QUADRO 4
Chamadas pblicas da SEPPIR (2011)
Chamada pblica Finalidade
01/2011 Mapeamento dos clubes sociais negros das regies Sul e Sudeste (R$ 500 mil).
02/2011
Seleciona projetos que visem a realizao de eventos ao Dia Nacional da Conscincia Negra 20 de novembro
(valor disponibilizado: R$1,375 milho).
56. Recomendao CGU.
(Continuao)
(Continua)
Chamada pblica Finalidade
03/2011
Seleciona projetos da sociedade civil relacionados s artes negras em suas diferentes linguagens: teatro,
dana, cinema, vdeo, entre outras (R$ 1,54 milho).
04/2011
Para seleo de projetos que visem realizao de eventos de carter nacional, das entidades do movimento
negro e quilombolas , por meio de estabelecimento de convnios, a serem rmados pela Secretaria de
Polticas de Promoo da Igualdade Racial da Presidncia da Repblica (R$ 800 mil).
Fonte: SEPPIR. Disponvel em: <http://www.seppir.gov.br/chamada-publica>.
Obs.: os recursos destas chamadas pblicas so do Programa de Aes Armativas para Igualdade Racial, exceo da chamada
4/2011, em que parte dos recursos veio da ao Fomento ao Desenvolvimento Local para Comunidades de Quilombos.
Alm destes, recebem recursos dessa ao atividades com concesso de bol-
sas de estudos no mbito do Programa Institucional de Iniciao Cientfca nas
Aes Afrmativas (PIBIC-AF),
57
a realizao do Selo Educao para Igualdade
Racial, consultorias e contratao de estudos, alm do custeio das atividades de
apoio para a realizao das iniciativas.
3.2.3 Programa Brasil Quilombola: quilombos e comunidades tradicionais
Os quilombos so comunidades formadas a partir de variadas estratgias de resistn-
cia histrica opresso. Mais conhecidos como agrupamento de escravos fugidos,
tiveram, na verdade, diferentes origens.
58
Como indica Chagas (2001, p. 217), a
restituio do aspecto quilombola residiria na transio da condio de escravo para
a de campons livre, independentemente das estratgias utilizadas para alcanar esta
condio: fuga, negociao com os senhores, herana, entre outras. Estas comuni-
dades, espalhadas pelo pas, apresentavam variadas confguraes, desde o isolacio-
nismo at a integrao intensa com a sociedade da poca. De tal modo, para alm
de esteretipos, o conceito de quilombo precisou alargar-se para contemplar todas as
comunidades que, legitimamente, expressassem identidade tnica e a territorialidade
como elementos constituintes: a pertena a um grupo e a uma terra, especialmente
forjados na relao com os outros (Schmitt, Turatti e Carvalho, 2002, p. 4) e na
resistncia s diferentes formas de explorao sofridas pela populao negra.
As sociedades negras que surgiram nesse contexto foram reconhecidas pelo
Estado brasileiro como sujeitos de direito a partir da Constituio Federal de
1988, exatamente um sculo aps a abolio da escravido. no Artigo 68 do
Ato das Disposies Constituies Transitrias (ADCT), que se estabelece: aos
remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras
reconhecida a propriedade defnitiva, devendo o Estado emitir-lhes os ttulos
respectivos. Sua importncia histrica e cultural igualmente destacada na Carta
magna: fcam tombados todos os documentos e os stios detentores de reminis-
cncias histricas dos antigos quilombos (Art. 216, V, 5
o
).
57. Em 2011, a SEPPIR arcou com cem das oitocentas bolsas oferecidas pelo CNPq (SEPPIR, 2012a).
58. Segundo Leite (2008), a palavra quilombo, em sua etimologia bantu, quer dizer acampamento guerreiro na oresta.
(Continuao)
No que tange populao remanescente de quilombos, a regularizao fundi-
ria tem sido o mais importante e mais confituoso aspecto no rol de seus direitos. Em
1995, o Incra iniciou as atividades de regularizao fundiria para estas comunidades,
59

sendo sucedido, nesta funo, pela Fundao Cultural Palmares (FCP), por ocasio
da publicao do Decreto n
o
3.912/2001.
60
Esta competncia retornou ao Incra dois
anos depois (Decreto n
o
4.887/2003). Atualmente, o processo de reconhecimento e
regularizao fundiria est estruturado conforme demonstra o quadro 5.
QUADRO 5
Processo de reconhecimento e regularizao fundiria
Responsvel/fases Situao atual (setembro/2012)
Fundao Cultural Palmares
Certicao
1
Inscrio da comunidade no Cadastro Geral de
Remanescentes das Comunidades dos Quilombos da Fundao
Cultural Palmares.
1.826 comunidades quilombolas certicadas.
Incra e institutos de terra estaduais
Abertura de processo administrativo de regularizao fundiria
2
1.167 processos abertos (6/6/2012).
Relatrio tcnico de identificao e delimitao (RTID)
3
150 RTDI publicados.
Portaria de Reconhecimento do Territrio 70 portarias publicadas.
Desapropriao por Interesse Social (terras particulares)
4
42 Decretos publicados.
5
Desintruso de ocupantes no quilombolas mediante desapropria-
o e/ou pagamento de indenizao e demarcao do territrio.
19 territrios.
Titulao 123 ttulos emitidos em favor de 192 comunidades.
Fonte: Fundao Cultural Palmares (FCP, 2012); Incra (2012a; 2012b).
Notas:
1
Base legal da certicao: Portaria FCP n
o
98/2007; Conveno n
o
169 da OIT (Decreto n
o
5051/2004); Decreto n
o

4.887/2003. Alm da certicao, a FCP conta com outras atividades de apoio s comunidades quilombolas, como
assistncia jurdica, acompanhamento do impacto de empreendimento, capacitao e articulao, estruturadas em
duas aes oramentrias especcas: Assistncia Jurdica s Comunidades Remanescentes de Quilombos e Etnode-
senvolvimento das Comunidades Remanescentes de Quilombos.
2
So responsveis por essas atividades no Incra, na Diretoria de Ordenamento da Estrutura Fundiria, a Coordenao
Geral de Regularizao de Territrios Quilombolas (DFQ) e nas Superintendncias Regionais, os Servios de Regu-
larizao de Territrios Quilombolas. Para todas as fases, cabem contestaes. Base legal: Decreto n
o
4.887/2003;
Instruo Normativa Incra n
o
57/2009.
3
O RTID composto de: 1) relatrio antropolgico; 2) o levantamento fundirio; 3) a planta e memorial descritivo da
rea pleiteada; 4) o cadastramento das famlias remanescentes de quilombolas; 5) o levantamento das sobreposies
com reas de segurana nacional, reas de fronteira, territrios indgenas etc.; e 6) os pareceres das reas tcnicas e
jurdica sobre a proposta de rea (Incra, 2012c, p. 96).
4
No caso de terras da Unio, as terras sero tituladas pelo Incra ou SPU/MP; nas terras estaduais, a titulao ca a
cargo dos respectivos institutos de terras.
5
Segundo o Incra (2012a), h onze decretos em anlise no MDA e na Casa Civil da Presidncia da Repblica.
59. Segundo o Incra (2012a, p. 9), o rgo titulou em terras pblicas seis territrios quilombolas no Estado do Par e
criou quinze projetos de assentamentos quilombolas nos estados da BA, MA e GO. Paralelamente, os estados do PA,
BA, RJ, MA e AP e a Fundao Cultural Palmares (FCP) emitiram mais oito ttulos em terras pblicas.
60. De acordo com o Decreto n
o
3.912/2001, foi delegada FCP a atribuio de iniciar, dar seguimento e concluir o
processo administrativo de identicao dos remanescentes das comunidades dos quilombos, bem como de reconhe-
cimento, delimitao, demarcao, titulao e registro imobilirio das terras por eles ocupadas. A falta de estrutura e
competncia material para tanto postergou o processo de regularizao das comunidades.
As comunidades devem solicitar FCP a inscrio no referido cadastro, me-
diante formalizao da sua autodeclarao como remanescentes de quilombolas
e outros documentos comprobatrios. Aps esta certifcao, pode-se iniciar o
trmite de regularizao fundiria junto ao Incra.
Cabe SEPPIR a coordenao das aes voltadas a estas comunidades,
tanto no campo do acesso terra, como no usufruto de direitos, de forma
geral. Partindo da perspectiva de uma gesto transversal, a principal tarefa da
secretaria coordenar as atividades desenvolvidas por diversos outros rgos,
defnir prioridades, pactuar estratgias entre os Entes Federados e negociar
adequao da lgica de ao das atividades de forma a atender s especifcidades
dos benefcirios. Alm da certifcao e a regularizao fundiria, outras
aes direcionadas a estas comunidades estavam estruturadas em dois princi-
pais instrumentos: a Agenda Social Quilombola e o programa oramentrio
Brasil Quilombola.
A Agenda Social Quilombola, defnida a partir do Decreto n
o
6.261/2007,
conta com a participao de onze ministrios articulados em um comit, sob a
coordenao da SEPPIR e estruturada em quatro eixos temticos: acesso terra;
infraestrutura e qualidade de vida; incluso produtiva; e desenvolvimento e cida-
dania. Neste contexto, d-se a insero prioritria de comunidades quilombolas
em programas governamentais de acesso a energia eltrica, assistncia tcnica
rural, habitao popular e segurana alimentar, entre outros.
61

Em seu mandato de coordenao das polticas voltadas a essas comunidades,
uma das estratgias de gesto tem sido a articulao com os governos estaduais,
por meio do estmulo criao de comits gestores estaduais. Neste sentido, desde
2008, foram formalizados onze comits estaduais.
62

O critrio de prioridade, antes concentrado nos cinco estados com maior
populao quilombola (Maranho, Par, Minas Gerais, Bahia e Pernambuco),
passou a incorporar, em 2011, mais sete estados Sergipe, Alagoas, Amap, Para-
ba, Paran, Piau e Rio Grande do Sul (SEPPIR, 2012a). Aos estados prioritrios
so dirigidos esforos para que elaborem planos estaduais de aes integradas,
com metas compartilhadas, cronograma, prazos e defnio de responsabilidades.
O outro instrumento central da poltica o programa oramentrio Brasil
Quilombola, que foi constitudo em 2005
63
e adquiriu, progressivamente,
61. Para viso detalhada das aes da Agenda Social Quilombola e seus resultados, consultar Relatrio de Gesto do
Programa Brasil Quilombola PBQ (2012g).
62. Amap, Esprito Santo, Gois, Maranho, Par, Piau, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul,
Sergipe, Tocantins (Brasil, 2012g).
63. No entanto, no primeiro programa oramentrio da SEPPIR Gesto da Politica de Promoo da Igualdade Racial
em 2004, houver aes oramentrias direcionadas s comunidades quilombolas.
mais recursos. Em 2011, contava com aes do MDA, Incra, MEC, MS e da
prpria SEPPIR. Neste programa, a SEPPIR responsvel por quatro aes or-
amentrias. O grfco 1 mostra a evoluo oramentria das aes na SEPPIR
no PBQ.
GRFICO 1
Evoluo oramentria das aes da SEPPIR no PBQ (2005-2011)
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Autorizado 8.881.970 17.240.116 17.380.616 8.717.386 12.277.397 15.100.775 20.427.122
Liquidado 6.263.596 8.276.568 8.844.212 6.158.626 6.023.986 10.994.922 3.935.374
% execuo
70,52 48,01 50,89 70,65 49,07 72,81 19,27
0
5.000.000
10.000.000
15.000.000
20.000.000
25.000.000
Fonte: Siga Brasil.
Conquanto 2011 tenha sido o ano em que as aes da SEPPIR no programa
receberam maior dotao oramentria, foi o perodo de menor execuo destas
rubricas, em termos relativos e absolutos. A tabela 2 apresenta as aes que a
SEPPIR coordenada neste programa.
TABELA 2
Programa Brasil Quilombola (PBQ) Aes SEPPIR (2011)
Ao Autorizado (R$) Liquidado (R$) Execuo (%)
SEPPIR 20.427.122 3.935.374 19,3
Apoio elaborao de diagnsticos setoriais sobre as comunidades
remanescentes de quilombos
245.000 0 -
Apoio a centros de referncia quilombola em comunidades remanes-
centes de quilombos
500.000 0 -
Fomento ao desenvolvimento local para comunidades remanescentes
de quilombos
19.132.122 3.785.374 19,8
Capacitao de agentes representativos das comunidades remanescentes
de quilombos
550.000 150.000 27,3
Fonte: Siga Brasil.
Em 2011, no houve execuo de recursos nas duas primeiras aes, que,
todavia, representam menos de 4% do oramento da pasta nesse programa e
seguem sem execuo desde 2009. No entanto, o grande destaque responsvel
pelo baixo desempenho verifcado fca com a baixa execuo na ao Fomento
ao Desenvolvimento Local para Comunidades Remanescentes de Quilombos,
responsvel por 94% dos recursos do programa e cuja execuo no superou um
quinto da dotao da pasta no PBQ.
64
Mais uma vez, a reduzida execuo atri-
buda ao contingenciamento de recursos imposto pelo governo (Brasil, 2012a).
Esta ao promovida por meio de oferta de infraestrutura, disponibi-
lizao de equipamentos e apoio tcnico, estudos de viabilidade econmica,
capacitao de agentes de apoio e da comunidade local a fm de promover o
desenvolvimento sustentvel das comunidades remanescentes de quilombos
(Brasil, [s.d.]a). Nesta rubrica, a maior parte dos gastos em 2011
65
(60%)
referiu-se realizao de eventos e pagamento de passagens e dirias relativas
s tarefas de coordenao nacional da poltica e de representao. Os pagamentos
restantes esto relacionados a transferncias de recursos para governos estadu-
ais e organizaes no governamentais.
66
Ainda nesta ao, condizente com
sua reduzida execuo oramentria, as metas fsicas previstas para o ltimo
quadrinio foram parcialmente atingidas (26%). De acordo com registros do
SIGPLAN,
67
foram atendidas 232 comunidades quilombolas.
Por sua vez, em relao ao Capacitao de Agentes Representativos das
Comunidades Remanescentes de Quilombos, em 2011, foram realizadas trans-
ferncias de recursos para realizao de formao com lideranas quilombolas.
68

Ao longo da execuo do ltimo PPA, 1.200 pessoas foram capacitadas.
Outras atividades a cargo da SEPPIR esto em curso com vistas a garan-
tir direitos e promoo social para essas comunidades. Entre elas, destacam-se
a atuao em torno da formao das Diretrizes Curriculares Nacionais da
Educao Escolar Quilombola, no mbito da Cmara de Educao Bsica
(CEB) do Conselho Nacional de Educao (CNE),
69
em 2011, e o desenvol-
vimento do Selo Quilombos do Brasil, que visa certifcar produtos oriundos
das comunidades quilombolas.
64. As aes guarda-chuva, por um lado, dicultam o controle social sobre os recursos oramentrios, pois, ao
no detalhar os comprometimentos, torna-se mais simples alterar sua alocao. No entanto, por outro lado, tem sido
uma tendncia adotada pelos gestores sob a alegao de que facilitam a execuo de recursos, tornando mais geis
eventuais remanejamentos.
65. Cabe destacar que pagamentos realizados em 2011 no correspondem, necessariamente, a recursos alocados no
oramento desse exerccio, podendo representar desembolsos relativo a anos-calendrio precedentes.
66. Dados do Portal da transparncia. Disponvel em: <http://www.transparencia.gov.br/>.
67. Disponvel em: <http://www.sigplan.gov.br/v4/appHome/>.
68. Dados do Portal da transparncia. Disponvel em: <http://www.transparencia.gov.br/>.
69. Includa como modalidade da educao bsica em 2010, a educao escolar quilombola passa a ter, nas diretrizes
aprovadas em novembro de 2012, orientaes gerais para os sistemas de ensino.
Por fm, cabe pontuar que, por um lado, inegvel que as comunidades
remanescentes de quilombos conquistaram mais espao na agenda governa-
mental, por vezes em detrimento de uma viso mais ampla sobre a questo
racial, como destacado na anlise em relao ao ltimo PPA (2008-2011).
Expandem-se, para estes grupos, o acesso a direitos e tem-se garantido maior
ateno das polticas pblicas, em que pese a recorrente falta de recursos e a
constante execuo limitada daqueles disponveis.
No entanto, por outro lado, intensifcaram-se os confitos e entraves
(como discutidos na seo 2.3) relativos ao central voltada s comunidades
quilombolas a regularizao fundiria, demandando mais fora poltica para
seu enfrentamento. A tenso em torno do processo de acesso terra agudiza-se
e envolve srios confitos, como em Marambaia (RJ), Rio dos Macacos (BA) e
Alcntara (MA), em terras pblicas, e muitos outros, em terras apropriadas de
forma privada. Levantamento realizado pela Comisso Pastoral da Terra (CPT)
atesta que as populaes tradicionais o que inclui quilombolas, indgenas,
entre outros representam 60% dos grupos que sofreram violncia no campo
em 2011 (Porto-Gonalves e Santos, 2012).
Ainda resta, entre as aes a cargo da Secretaria de Polticas para Comunida-
des Tradicionais (SECOMT), a promoo de polticas para outras comunidades
tradicionais, com as comunidades de terreiro e os ciganos. Em relao aos ciga-
nos, segue em curso negociao com ministrios do governo federal para direcio-
nar aes para este segmento (Brasil, 2012a).
70
Atualmente, foram identifcados
291 municpios com acampamentos ciganos, dos quais 35% encontram-se na
regio Sudeste (IBGE, 2012).
Em relao s comunidades de terreiro,
71
importa destacar que, atual-
mente, a principal interveno tem sido a distribuio de cestas de alimentos
em 2011, foram realizadas seis distribuies, atendendo, em cada operao,
cerca de 14 mil famlias (Brasil, 2012a). No entanto, a gesto da secretaria
aponta para aes mais estruturadas para estes grupos, por meio da imple-
mentao do Plano Integrado de Ateno aos Povos Tradicionais de Matriz
Africana, a partir de 2012. O processo de mapeamento dos terreiros est em
curso em vrios estados.
70. Conforme apresentado na seo 3.1.3, o PPA 2012-2015 contm um objetivo para comunidades tradicionais:
articular, junto aos ministrios e demais rgos governamentais, o acesso de povos e comunidades tradicionais a
servios pblicos e programas sociais. A este se reportam duas metas: implantar sistema integrado de informaes
sobre as aes governamentais para comunidades de terreiro e povos de culturas ciganas e mapear as comunidades
tradicionais de terreiro, priorizando as capitais e regies metropolitanas.
71. Segundo Alves e Seminotti (2009, p. 85), as comunidades tradicionais de terreiro territrios comunitrios de
preservao e culto das religies de matriz africanas e afro-brasileiras so espaos de acolhimento e aconselhamento
de grupos historicamente excludos.
As comunidades de terreiro fazem parte da Poltica Nacional de Desenvolvi-
mento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais (PNPCT).
72
Enfrentam,
alm da situao de pobreza e baixo acesso a servios, as consequncias da intolerncia
religiosa. Este fenmeno, tributrio do racismo e da atribuio de esteretipos negati-
vos ao negro, promoveu historicamente uma situao de discriminao e vulnerabili-
dade destes grupos, inclusive de intensifcao da pobreza, de seus efeitos e mitigao
dos mecanismos de superao. Neste mbito, tem-se desenvolvido, em todo pas,
fruns e comisses de combate intolerncia religiosa e caminhadas de mobilizao,
especialmente no dia nacional de combate intolerncia religiosa, 21 de janeiro.
73
3.3 Execuo oramentria
A tabela 3 apresenta, de forma consolidada, o oramento da SEPPIR em 2011.
Naquele ano, a secretaria apresentou o menor percentual de execuo oramentria da
srie histrica. Para efeitos de comparao, tem-se que a Secretaria de Polticas para as
Mulheres (SPM) e a Secretaria de Direitos Humanos (SDH), rgos de formato e atu-
ao mais prximas, executaram cerca de 71% e 67% dos seus respectivos oramentos
no mesmo perodo. Com efeito, o oramento da SEPPIR em 2011 correspondia a
88% dos recursos autorizados para a SPM e 39% dos disponibilizados para a SDH.
TABELA 3
Execuo oramentria da SEPPIR (2011)
(Em R$)
Programas
Dotao inicial
(A)
Autorizado (lei + crditos)
(B)
Liquidado
(C)
Nvel de execuo (%)
(D=C/B)
SEPPIR 94.766.848 95.632.848 24.268.258 25,4
Apoio Administrativo 11.364.605 12.230.605 11.430.253 93,5
Reserva de Contingncia 3.000.000 3.000.000 - 0,0
Brasil Quilombola 20.427.122 20.427.122 3.935.374 19,3
Promoo de Polticas Armativas
para a Igualdade Racial
59.975.121 59.975.121 8.902.631 14,8
Em termos gerais, a SEPPIR executou apenas um quarto do seu oramento.
O grfco 2 apresenta a execuo oramentria nos dois ltimos PPAs. Embora os
recursos autorizados em 2011 tenham sido bem superiores mdia do perodo, o
montante efetivamente liquidado em 2011 correspondeu a 57% daqueles execu-
tados em 2010 (ano de maior execuo na srie histrica), retornando ao patamar
dos R$ 20 milhes, dispndio prximo dos anos anteriores (2006 a 2009).
72. Decreto n
o
6.040/2007.
73. Conforme Lei n
o
11.635/2007.
Apesar da reportada justifcativa do contingenciamento, comparando-se
com a execuo da SPM e SDH, ambas submetidas ao mesmo rgo, a Presidn-
cia da Repblica, nestas o nvel de emprego dos recursos foi bastante superior.
GRFICO 2
Execuo oramentria da LOA 2004/2011 SEPPIR
(Em R$ mil)
76,6 73,3
57,7
73,0
65,4 64,8 61,1
25,4
0
10.000
20.000
30.000
40.000
50.000
60.000
70.000
80.000
90.000
100.000
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Autorizado Liquidado Nvel de execuo (%)
Fonte: Siga Brasil.
Obs.: valores corrigidos pelo IPCA mdio de 2011,
Por fm, a tabela 4 complementa a execuo do Brasil Quilombola, com
informaes acerca dos demais rgos integrantes do programa.
TABELA 4
Programa Brasil Quilombola (2011) Aes da SEPPIR
rgo responsvel/ao
Autorizado
(R$)
Liquidado
(R$)
Execuo
(%)
Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra) 30.221.628 29.598.221 97,9
Indenizao de benfeitorias e de terras aos ocupantes de imveis demarcados e
titulados aos remanescentes das comunidades de quilombos
24.221.628 24.094.331 99,5
Reconhecimento e demarcao de reas remanescentes de quilombos 6.000.000 5.503.890 91,7
Fundo Nacional de Sade (FNS) 1.200.000 1.199.991 100,0
Ateno sade das populaes quilombolas 1.200.000 1.199.991 100,0
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) 2.875.007 881.293 30,7
Apoio ao desenvolvimento sustentvel das comunidades quilombolas 2.875.007 881.293 30,7
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) 1.000.000 - -
Apoio ao desenvolvimento da educao nas comunidades remanescentes de quilombos 1.000.000 0
-
Total 55.723.757 35.614.878 63,9
Fonte: Siga Brasil.
Em relao ao Incra, a ao de indenizao destina-se a prover recursos
para o processo de desintruso de no quilombolas dos territrios em regula-
rizao, de forma a garantir a concluso do processo de titulao. No exerc-
cio de 2011, embora a meta no tenha sido cumprida (161.478 ha previstos;
46.230 mil ha alcanados), os recursos fnanceiros foram consumidos quase
que totalmente.
O no cumprimento da meta se explica principalmente pelo fato do hectare mdio
ter sido subestimado poca da defnio da meta. Para custear a indenizao de
161.478 ha, seria necessrio pelo menos 3,5 vezes o valor disponibilizado. Ressalta-se,
que a desapropriao somente efetuada mediante justa indenizao, e o valor do
hectare aplicado nas indenizaes o valor de mercado, no podendo ser diferente,
uma vez que a legislao assim defne (Incra, 2012c, p. 99).
No contexto da ao de Reconhecimento e Demarcao, concentram-se recur-
sos para atividades como elaborao dos RTIDs, publicaes e vistorias. Em 2011,
foram publicadas nove portarias de reconhecimento dos territrios, produzidos 21
RTIDs e contratados 44 relatrios antropolgicos (Incra, 2012c).
Os principais problemas reportados pelo Incra para concretizao de suas
aes no programa so a limitada capacidade de pessoal em contraposio ao
aumento dos processo de regularizao; os problemas encontrados em registros
cartoriais, que criam obstculos desintruso; e a insufcincia de recursos para as
indenizaes. A ao na rea de sade, totalmente executada no perodo, compre-
ende repasses, fundo a fundo, para implantao de equipes de sade da famlia e
sade bucal (Brasil, 2012g).
No que tange meta a cargo do MDA, foram atendidas 29 comunidades
(a previso era de quarenta) em projetos relacionados ao fomento de atividades
agroecolgicas de unidades familiares, com foco em capacitao e comerciali-
zao. Cabe destacar que, alm desta ao, o MDA, por meio de sua Secretaria
Executiva, opera tambm a ao 8.358 Assistncia Tcnica e Extenso Rural
para Comunidades Quilombolas (Brasil, 2012d, p. 16 e 19).
Por fm, para a ao na rea de educao quilombola no houve execuo
nem fsica nem oramentria, conquanto houvesse dotao fxada e meta progra-
mada. Segundo relatrio da Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao,
Diversidade e Incluso (Secadi), em 2011 foram aprovados trs projetos de for-
mao de Secretarias Estaduais de Educao, no mbito do PAR, [...] encaminha-
dos ao FNDE, totalizando recursos na ordem de R$ 989.485,00. Considerando a
falta de limite oramentrio, no teve empenho de recursos para esta ao (Brasil,
2012b, p. 37). Importa destacar que, no momento em que so discutidas as Di-
retrizes Curriculares para a Educao Quilombola, os recursos destinados a esta
fnalidade no so sequer executados.
Ainda neste campo, outra ao do FNDE concede atendimento diferenciado
a este pblico. Trata-se do Apoio Alimentao Escolar na Educao Bsica, em
que os valores per capita direcionados para alunos indgenas e quilombolas so o
dobro da verba ordinria (Brasil, 2012c).
4 TEMA EM DESTAQUE A POLTICA DE IGUALDADE RACIAL E OS DESAFIOS
NO PLANO LOCAL
4.1 Introduo
A poltica de promoo da igualdade racial, como visto na seo anterior, enfrenta
numerosos e importantes desafos, em que pese avanos relevantes, como a im-
plementao das cotas no ensino superior. Com efeito, o desenvolvimento desta
poltica uma demanda recentemente inserida na agenda governamental (Ipea,
2011) e que se depara com novas questes e tradicionais embates.
Nesta seo, objetiva-se discutir como a poltica de promoo da igualdade racial
tem se difundido pelo territrio nacional e quais desenhos e desafos so interpostos para
este intento. Assim, o texto no traz como foco o tema territrio, mas visa propor, por
meio do debate sobre descentralizao e governo local, uma aproximao com a apro-
priao local desta poltica pblica. Para tanto, procura-se identifcar os mecanismos
esboados para incidncia da poltica em estados e municpios, por meio de maior par-
ticipao de governos e sociedades locais, em uma perspectiva mais abrangente de atu-
ao, denominada pela ministra Luiza Bairros de SEPPIR ampliada (Brasil, 2012e).
Como se discorreu na seo 3.2, percebe-se que a gesto federal da Poltica
de Promoo da Igualdade Racial, no momento, tem sido norteada por uma
diretriz de compartilhamento das atividades, por meio das estratgias da transver-
salidade e descentralizao.
Nesse sentido, para viabilizar a transversalidade do recorte racial nas polti-
cas setoriais, tm sido envidados esforos como: a defnio de recursos no PPA;
a criao de estruturas especfcas em rgos setoriais, como setores executivos;
74

instncias de formulao e monitoramento de polticas;
75
e organismos consultivos
de fscalizao e monitoramento de polticas. Alm disto, a participao tanto da
SEPPIR como de representaes do movimento social negro em conselhos nacio-
nais vinculados a ministrios e secretarias, como no caso do Conselho Nacional dos
Direitos da Criana e do Adolescente (Conanda), Conselho Nacional de Economia
Solidria (CNES) ou Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM), entre
outros, possibilitam que a questo racial seja observada e potencialmente incorpo-
rada, de forma mais consistente, nas polticas setoriais.
74. A exemplo da Secadi/MEC e da Coordenao Geral de Regularizao de Territrios Quilombolas do Incra/MDA.
75. A exemplo da Comisso Tcnica de Sade da Populao Negra/Ministrio da Sade.
Em outro campo, a SEPPIR tem buscado maior participao de estados e
municpios na conduo e execuo das polticas de igualdade racial. Em decor-
rncia disto, este direcionamento enfrenta no somente os desafos tradicionais da
descentralizao como os limites da gesto local, as difculdades de coordenao,
induo e integrao dos diversos nveis de governo , como tambm aqueles no-
tadamente relacionados com a poltica em tela, que, como discutido, vo desde a
inadequao dos instrumentos tradicionais de gesto pblica at a incompreenso
do carter estrutural das desigualdades raciais na formao nacional e a conse-
quente legitimao das polticas de ao afrmativa. Ou seja, a difuso da poltica
de promoo da igualdade racial e sua consequente adeso e enraizamento por
parte dos governos locais demanda enfrentamento de questes ainda no vencidas
pelo modelo clssico de gesto das polticas nacionais, bem como ainda se depara
com novos desafos, tanto devido inadequao do aparato burocrtico tradi-
cional s novas agendas, como pelo ainda recorrente questionamento acerca da
pertinncia de polticas voltadas para a populao negra em um imaginrio social
to permeado pela crena em uma pretensa democracia racial.
Decerto, a despeito desses obstculos, algumas estratgias tm sido utilizadas
para intensifcar o processo de descentralizao. Uma delas diz respeito pactuao
com governos estaduais, a exemplo do que tem sido empreendido para aperfeioar
o desenvolvimento de aes voltadas para comunidades quilombolas, por meio do
Plano de Trabalho Estadual do Programa Brasil Quilombola. No entanto, enfrentam-
se, para isto, problemas junto aos Entes Federados, especialmente no que se refere a
constrangimentos polticos e desconhecimento do programa. Ademais, verifcam-se
difculdades dos gestores na elaborao do diagnstico das demandas locais das co-
munidades quilombolas existentes em sua localidade. Este diagnstico fundamental
para confeco do plano e a difculdade em sua elaborao demonstra os limites dos
governos locais em apreender e defender as especifcidades da gesto da poltica de
igualdade racial e as demandas de seus benefcirios. Atualmente, apenas seis estados
encontram-se em processo de elaborao de seus respectivos planos estaduais.
4.2 Governos locais na Poltica Nacional de Promoo da Igualdade Racial
Desde o incio da atuao da SEPPIR, em 2003, foi concedida ateno necessidade
de capilaridade da poltica, o que se estabeleceu, naquela poca, por meio da criao
do Frum Intergovernamental de Promoo da Igualdade Racial (Fipir). Trata-se de
instncia ligada SEPPIR e direcionada a valorizar e ampliar a relao da Unio com
estados e municpios. Por meio da adeso dos governos subnacionais, tem como ob-
jetivos construir e ampliar formas de capilaridade da poltica de igualdade racial no
pas, promover a troca de experincias e a articulao entre os rgos pblicos, alm
de contribuir para o fortalecimento dos rgos de igualdade racial nas localidades e
para o seu reconhecimento poltico no interior das estruturas institucionais existentes.
O Fipir se organiza em coordenaes em cada regio do pas, denominados
Fipirs regionais, com o fto de estimular a adeso dos estados (Fipirs estaduais) e,
consequentemente, de um nmero maior de localidades a criar estruturas especf-
cas voltadas promoo da igualdade racial e de proporcionar o acesso informa-
o entre propositores e executores da poltica (Brito, 2007).
Atualmente, alm de todos os 26 estados e do Distrito Federal, 668 prefeituras
aderiam ao Fipir (Brasil, 2011d), mediante formao de algum tipo de instncia
voltada promoo da igualdade racial e da concepo de Plano Municipal de
Promoo da Igualdade Racial. Os organismos de promoo de igualdade racial
geralmente distribuem-se em secretarias, coordenaes, assessorias, departamentos
e conselhos, por exemplo.
MAPA 1
Municpios brasileiros que aderiram ao Frum Intergovernamental de Promoo da
Igualdade Racial (Fipir)
Fonte: Brasil (2011d).
Este contingente relativamente baixo ao se considerar a totalidade de mu-
nicpios existentes no pas e sinaliza a difculdade de descentralizao que o tema
ainda enfrenta. No entanto, neste campo, a poltica em tela no se encontra iso-
lada. A Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais MUNIC (IBGE, 2010)
76

mapeou as instncias voltadas para as polticas de direitos humanos e mulheres,
notadamente mais antigas na agenda governamental. Contudo, foi possvel iden-
tifcar que apenas 25% dos municpios tm rgos de direitos humanos e 19%,
rgos de polticas para mulheres. Deste modo, no surpreende constatar que
rgos de igualdade racial estejam presentes em to poucas localidades, aproxima-
damente em 12% dos municpios.
Outro aspecto fundamental na gesto de polticas pblicas para o melhor
atendimento articulado das demandas locais so os conselhos de igualdade racial,
em geral, com participao governamental e da sociedade civil. No mbito esta-
dual, oito estados ainda no possuem tais instncias: Rondnia, Cear, Roraima,
Amap, Tocantins, Sergipe, Paran e Rio Grande do Norte.
77

Ainda com base na MUNIC, constatou-se a existncia de 148 conselhos
municipais de promoo da igualdade racial, em 2009, e 196 conselhos, em
2011. Na investigao mais recente, pode-se verifcar que os conselhos esto dis-
tribudos da seguinte forma:
Existem196municpios com conselhos dessa natureza, representando 3,5% do
total. Regio Sudeste, com 129 conselhos, possui a maioria deles. Em geral, so
conselhos criados recentemente: 169 possuem menos de dez anos. As regies com
os conselhos municipais de promoo da igualdade racial, em mdia, mais antigos
so as regies Centro-Oeste e Sudeste, com, respectivamente, 16,7% e 16,3%
deles criados h mais de dez anos. A maior proporo de conselhos mais novos
encontra-se na regio Norte, na qual 66,7% foram criados h menos de cinco
anos (IBGE, 2012, p. 106).
Complementarmente, a existncia de aes relativas promoo da igual-
dade racial foi verifcada em outras pastas. o caso da identifcao de 29% de
rgos de direitos humanos e 21% de organismos de polticas para mulheres com
aes tambm voltadas para a populao negra. Tal observao, aliada aos consta-
tados limites para a expanso de organismos especfcos, at mesmo em polticas
mais tradicionais, parece indicar outras possibilidades para descentralizao da
poltica de igualdade racial, em articulao com distintas reas estratgicas. Como
destaca o Ipea (2011, p. 307):
76. A Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC) uma pesquisa dirigida s prefeituras, realizada em todos
os municpios do pas. Para detalhamento da questo racial na edio de 2009, consultar o captulo Igualdade Racial,
no n
o
19 deste peridico.
77. Ressalta-se que, em todos esses estados, exceo dos dois ltimos, j foram realizadas reunies entre represen-
tantes locais, SEPPIR e CNPIR para criao de rgos de controle social.
Considerando as prefeituras que tm ao menos uma destas estruturas nas reas de
direitos humanos ou poltica para mulheres , pode-se mapear uma rede que chega
a 38% dos municpios, cobrindo, inclusive, todos aqueles que congregam mais de
100 mil habitantes.
Outro aspecto relevante para a poltica consiste no nvel de heterogeneidade
dos organismos voltados promoo da igualdade racial em diferentes muni-
cpios. Enquanto h municpios com rgos estruturados, com profssionais e
recursos, em outros, a instncia de igualdade racial resume-se em um ou poucos
profssionais que, no raro, acumulam atribuies voltadas para polticas de mi-
norias, tais como mulheres, LGBTT e juventude, sem efetiva condio de se
dedicar minimamente ao acompanhamento da poltica de igualdade racial, qui
de sua formulao. Ademais, muitos organismos ressentem-se, alm da falta de
estrutura para o seu funcionamento, de incipiente institucionalizao nos seus
contextos locais e frgil apoio poltico, entre outros problemas.
Como no h marco legal que imponha aos Entes Federados o desenvol-
vimento de polticas pblicas voltadas reduo das desigualdades raciais e
nem sempre h articulao social sufcientemente forte como fonte de presso ,
a implementao da poltica de igualdade racial no plano local demanda maior
iniciativa e comprometimento dos gestores locais, bem como, especialmente, in-
centivo e apoio do governo federal.
No entanto, a descentralizao, no caso de polticas que demandam uma
abordagem transversal de gesto, envolve, alm da implementao de organismos
de promoo da igualdade racial, a difuso de outras estruturas e mecanismos
para implementao da poltica por parte dos rgos setoriais.
Nesse sentido, na rea da educao, convm citar o Plano Nacional para
Implementao das Diretrizes Curriculares Nacionais para Educao das Relaes
tnico-Raciais e para o Ensino de Histria e Cultura Afro-Brasileira e Africana,
de 2009.
78
Este plano prev o desenvolvimento de instncias locais de gesto e
participao, bem como demanda especial ateno do gestor estadual e munici-
pal, responsvel prioritariamente, pela conduo da poltica na educao bsica.
O desenvolvimento de instncias locais levou formao de fruns de educao
e diversidade tnico-raciais,
79
que, em alguns casos, induziu a criao de ncleos,
coordenaes, departamentos ou outros organismos destinados ao desenvolvimen-
to de aes para educao e diversidade, no mbito de secretarias de educao de
estados e municpios. Apesar disto, registram-se muitas difculdades no processo.
78. Decorrente da alterao na LDB promovida pela Lei n
o
10.639/2003.
79. Os fruns de educao e diversidade tnico-racial tm funo estratgica de acompanhar, monitorar, tecer parcerias
para a implementao da Lei n
o
10.639/2003, e so compostos por representaes de todos os atores necessrios
implementao da lei na sua localidade.
Santos (2012), em levantamento realizado sobre as metas estipuladas para as secre-
tarias estaduais de educao no Plano Nacional, afrma que a implementao da
poltica tem sido conduzida mediante a instituio de equipes tcnicas, formao
de quadros profssionais, aquisio de materiais, e estabelecimento de parcerias
com a sociedade civil. Porm, ao se analisar aspectos mais especfcos sobre a ope-
racionalizao da poltica, depara-se com superfcialidade de dados e informaes
sobre as aes realizadas, evidenciando descompasso relativo entre a execuo e o
desenho da poltica na esfera federal, dada a inexistncia de um projeto articulado
no sentido de efetivar sua execuo. Alm destas, so apontadas inmeras contra-
dies, tanto de ordem administrativo-burocrticas quanto de ordem tico-teri-
co-metodolgica (Gomes, 2011 apud Jesus, 2012), para promover a educao das
relaes tnico-raciais no mbito local. Consequentemente, ainda impera limitada
implementao do plano nacional, devido a diversos desafos, como pontua Jesus
(2012, p. 15) ao enfatizar a necessidade da combinao de dispositivos polticos
e aes intersetoriais que ultrapassem tendncias fragmentadas e desarticuladas
observadas, perante diferentes graus de enraizamento do tema racial depois da
Lei n
o
10.639/2003.
Tais observaes ilustram desafos que vo alm da implantao de orga-
nismos em nvel local, mas apontam as difculdades de coordenao da poltica,
em termos de nivelamento conceitual e de construo e compartilhamento de
instrumentos de execuo e monitoramento adequados.
Por sua vez, a implementao da Poltica Nacional de Sade Integral da
Populao Negra (PNSPN) estabelece, em seu plano operativo, a meta de criao
de instncias gestoras da poltica em cada unidade federativa, voltadas promoo
da sade, bem como ateno e ao cuidado em sade, priorizando a reduo das
desigualdades tnico-raciais, o combate ao racismo e a discriminao nas institui-
es e servios do SUS. O Plano Operativo da PNSPN voltado para garantir e
ampliar o acesso da populao negra, incluir o tema tnico-racial nos processos
de formao e educao permanente dos trabalhadores da sade e no exerccio do
controle social, identifcar, combater e prevenir situaes de abuso, explorao e
violncia; garantir a utilizao do quesito cor na produo de informaes epide-
miolgicas para a defnio de prioridades e tomada de deciso, identifcar as ne-
cessidades de sade da populao negra e utiliz-las como critrio de planejamento
e defnio de prioridades (Brasil, 2008). A formao, centralidade e dotao de
recursos nestas unidades, contudo, persistem sendo um ponto de forte crtica sobre
a implementao da poltica, o que, por certo, refete o nvel de importncia conce-
dido ao tema e aponta para os desafos que envolvem a poltica de igualdade racial
em suas diferentes perspectivas.
4.3 O Sinapir e os desaos da descentralizao
Com a fnalidade de ampliar e estruturar o processo de descentralizao da pol-
tica de igualdade racial, foi institudo o Sistema Nacional de Promoo da Igual-
dade Racial (Sinapir), por meio do Estatuto da Igualdade Racial (EIR) Lei n
o

12.288/2011 (Brasil 2010).
80

O referido estatuto dedica uma seo especfca para o sistema, considera-
do como uma forma de organizao e de articulao voltadas implementao
do conjunto de polticas e servios destinados a superar as desigualdades tnicas
existentes no pas, prestados pelo poder pblico federal, que deve contar com a
participao dos Entes Federativos, por meio de adeso, alm de promover incen-
tivos para participao da iniciativa privada e da sociedade. Na concepo dos
legisladores, o repertrio de medidas para promoo da igualdade racial, elencadas
no estatuto, se efetivar por meio da implementao do Sinapir.
81
Entre os objetivos estabelecidos para o Sinapir, destaca-se, para esta anlise,
aquele que declara o intento de: descentralizar a implementao de aes afrma-
tivas pelos governos estaduais, distrital e municipais. Para tanto, o sistema dever
centralizar-se no Plano Nacional de Promoo da Igualdade Racial (Planapir).
82
No entanto, enquanto o estatuto prev que o sistema tenha participao
social por meio de rgos colegiados, no obriga a instituio de conselhos, o que
permanece como indicao aos entes subnacionais.
83
Apesar desta lacuna nor-
mativa na estrutura do sistema, opta-se pela induo da poltica ao se priorizar o
repasse de recursos existncia destes referidos conselhos.
Ainda relativo ao Sinapir, consta no diploma legal o dever de instituir ouvidorias
permanentes nos poderes Executivos e Legislativos, com o fto de receber e encami-
nhar denncias de preconceito e discriminao com base em etnia ou cor (Art. 51).
Por fm, o Estatuto da Igualdade Racial ainda aborda o tema do fnancia-
mento. Neste aspecto, o Sinapir no conseguiu, ao contrrio de outros sistemas
nacionais, garantir um fundo especfco.
84
Assim, restam orientaes para que as
80. O Sinapir ainda requer uma regulamentao especca, que vem sendo desenvolvida pela SEPPIR e apresentada
em dilogos com outros atores da poltica, como organismos locais e conselhos.
81. Para a consecuo dos objetivos desta lei, institudo o Sistema Nacional de Promoo da Igualdade Racial
(Sinapir) (Brasil, 2010, Art. 5).
82. Aprovado pelo Decreto n
o
6.872/2009, o Planapir estabelece recorte tnico-racial no conjunto das polticas p-
blicas executadas pelo governo seguindo princpios de transversalidade, descentralizao e gesto democrtica. No
entanto, o documento no estabelece nem desdobra-se em metas ou dene responsabilidades. Para mais informaes
sobre o plano, consultar o n
o
18 deste peridico.
83. Art. 50. Os Poderes Executivos estaduais, distrital e municipais, no mbito das respectivas esferas de competncia,
podero instituir conselhos de promoo da igualdade tnica, de carter permanente e consultivo, compostos por
igual nmero de representantes de rgos e entidades pblicas e de organizaes da sociedade civil representativas
da populao negra.
84. Para anlise sobre nanciamento no Sinapir e o Estatuto da Igualdade Racial, consultar Silva (2012).
polticas de igualdade racial sejam observadas na implementao do PPA, alm de
garantir transparncia na alocao e nos gastos. O texto tambm contm uma
determinao para que os rgos que desenvolvam polticas voltadas para reduo
das desigualdades raciais explicitem os recursos alocados para aes afrmativas
durante os cinco primeiros anos de vigncia da lei. Considerando o debate an-
terior sobre participao da poltica de igualdade racial no PPA e sobre os meca-
nismos de gesto e acompanhamento, convm destacar que estes intentos no se
constituem em tarefas triviais para tais organismos.
Ademais, o Sinapir, quando implantado, contribuir para instituir Fipirs
locais, como um rgo de direito ao estabelecer suas atribuies e sua estrutura.
85

Apesar de o Fipir datar desde o incio da SEPPIR, o frum ainda no contava com
referncia legal de atuao.
A regulamentao do Sinapir foi discutida ao longo de 2012, com a
participao do CNPIRs, do Fipirs e de outros atores sociais a fim de deta-
lhar e aperfeioar seu desenho.
86
Decerto, a construo e operacionalizao
deste sistema acena com potencial de adensar as polticas; evitar sobreposi-
es; promover ganhos de sinergia; otimizar recursos; criar fluxos mais con-
sistentes de repasse de recursos para o alinhamento da poltica; possibilitar o
maior controle social e executar, de maneira consolidada, as polticas trans-
versais do governo federal, a exemplo das citadas anteriormente nas reas de
educao e sade.
No entanto, a constituio de tais sistemas no pode ser vista como um
objetivo fnal. Zimbro (2009) aponta diversos desafos para sua consolidao, ao
analisar a formao do sistema nacional de cultura, tomando como base compa-
rativa a gesto do SUS e do Suas, que envolvem estratgias de induo para ade-
so dos governos locais, coordenao e defnio das responsabilidades, espaos
de participao social e de cogesto, como conselhos, conferncias e comisses,
cabendo ao mbito federal as funes de formulao geral da poltica e de siste-
matizao e monitoramento das informaes.
Ademais, elemento importante nesse contexto a observncia aos aspectos
locais da gesto. Conquanto a descentralizao seja uma diretriz central para as
polticas pblicas, especialmente as sociais, h que se conceder especial ateno
aos constrangimentos e potencialidades dos governos locais.
No mbito local, alguns dos principais problemas identifcados para gesto
da poltica em tela so: o acmulo de funes dos rgos e gestores na estrutura
do governo; a ausncia de dotao oramentria para as polticas; inexistncia
85. Art. 49 do EIR.
86. Foi anunciada futura divulgao da proposta de regulamentao para consulta pblica.
de estrutura adequada dos organismos de igualdade racial; existncia de muitos
gestores na condio de comissionados; ausncia de uma poltica de capacita-
o para gestores; difculdade em articular aes de intersetorialidade dentro do
governo e de dilogo com movimentos sociais, devido a diferenas partidrias;
e desinformao dos agentes pblicos sobre questo racial e programas federais
(Brito, 2007).
Alm dessas difculdades apontadas, um sistema nacional de promoo da
igualdade racial deve oferecer metodologias de suporte para diagnsticos que
apoiem os governos locais no desenvolvimento de estratgias que considerem as
caractersticas especfcas de sua regio, como os diferentes percentuais de parti-
cipao e as desigualdades nas condies de vida da populao negra, a existncia
de comunidades quilombolas, a articulao com outras polticas e instncias de
igualdade racial, mecanismos de dilogo e participao social. Ademais, h que
se considerar a heterogeneidade dos governos locais no que se refere estrutura,
recursos e capacitao; diferentes nveis de adeso a polticas pblicas do campo
progressista e o nvel de enraizamento da poltica pblica de igualdade racial e da
mobilizao na regio.
Por fm, ainda que sejam expressivos os desafos do ponto de vista da des-
centralizao, importante resguardar a perspectiva de, progressivamente, adotar
uma abordagem territorial para a poltica, considerando tanto seus aspectos for-
mais, como, em maior densidade, os fuxos e as relaes sociais que estruturam e
reproduzem as desigualdades raciais em cada espao, como forma de desenvolver
mecanismos mais efcazes para seu desmonte, em cada territrio.
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CAPTULO 9
IGUALDADE DE GNERO
1 APRESENTAO
O ano de 2011 foi marcado pelo incio de uma nova gesto no mbito federal.
A Secretaria de Polticas para as Mulheres (SPM), aps sete anos sob coordenao
de uma mesma gestora, passou a ser comandada pela ento deputada federal Iriny
Lopes, que teve nas mos a responsabilidade de dar continuidade a uma srie de
projetos desenvolvidos pela SPM e de realizar a III Conferncia Nacional de Polticas
para as Mulheres (CNPM). A CNPM mobilizou esforos dos governos federal,
estaduais e municipais para a discusso e a refexo sobre os avanos conquistados
e os desafos enfrentados pelas mulheres brasileiras ao longo dos ltimos anos.
Com o mote da autonomia, a conferncia reuniu milhares de mulheres de todo o
pas, tendo pautado boa parte da agenda governamental na rea, especialmente a
partir do segundo semestre do ano.
Este captulo dedica-se anlise das principais realizaes da SPM ao longo
de 2011, procurando identifcar rupturas e continuidades no processo de gesto
da secretaria. Conferiu-se especial ateno aos projetos conduzidos diretamente
pela SPM de forma individual ou com parceiros governamentais nas reas
de educao, trabalho e enfrentamento da violncia. Dado que as polticas de
gnero se desenvolvem de forma transversal e intersetorial, evidente que a opo
por analisar apenas a SPM exclui importantes realizaes e conquistas de outros
ministrios que tm executado polticas para mulheres. No entanto, acredita-se
que conferir nfase forma de atuao do rgo coordenador das polticas para
mulheres no pas, em um ano to particular como foi 2011, especialmente
relevante para entender os rumos que a poltica tem tomado e seus potenciais
impactos na atuao de outros rgos do governo federal.
Antes, porm, o captulo destaca alguns fatos relevantes de 2011 que ti-
veram forte impacto no campo das polticas de gnero e para mulheres. Foram
selecionados os seguintes acontecimentos: a Marcha das Margaridas, ocorrida em
Braslia, em agosto de 2011; a aprovao da Lei n
o
12.470/2011, popularmente
conhecida como aposentadoria das donas de casa; os avanos oriundos da atu-
ao do Judicirio em trs aes movidas no Supremo Tribunal Federal (STF):
reconhecimento da unio civil de pessoas do mesmo sexo; interrupo voluntria
da gravidez em casos de fetos anencfalos; constitucionalidade da Lei Maria da
Penha; e a Medida Provisria (MP) n
o
557/2011, que tratava do cadastro e acom-
panhamento de gestantes.
Por fm, como esta edio do peridico Polticas sociais: acompanhamento
e anlise tem como tema a questo do territrio e das polticas pblicas, este
captulo apresenta uma anlise sobre a territorialidade do Pacto Nacional pelo
Enfrentamento da Violncia contra as Mulheres, o qual, de forma indita,
organizou sua interveno a partir da construo de um pacto federativo entre
Unio, estados e municpios. Considerando-se que desenvolver polticas que
procurem enfrentar a violncia contra mulheres signifca romper com a tradicional
separao entre pblico e privado, o captulo apresenta tambm uma breve
discusso sobre a necessidade de rever esta dicotomia, reconhecendo o espao do
privado como, tambm, um espao de ao do pblico.
2 FATOS RELEVANTES
2.1 Marcha das Margaridas de 2011
Em agosto de 2011, foi realizada, em Braslia, a quarta edio da Marcha das
Margaridas,
1
movimento que integra a agenda poltica do Movimento Sindical
de Trabalhadores e Trabalhadoras Rurais (MSTTR) e dos movimentos feministas
e de mulheres de todo o pas. Vindas de todas as regies do Brasil, cerca de 80
mil mulheres marcharam pelas ruas da capital federal para reivindicar um desen-
volvimento sustentvel com justia, autonomia, igualdade e liberdade. Realizada
pela primeira vez em 2000, com outras edies em 2003 e 2007, a marcha expressa
a grande capacidade de mobilizao e organizao das mulheres do campo e da
foresta, cuja luta tem em vista no apenas garanti r o fortal eci mento dos
seus di rei tos mas t ambm denunciar as condies precrias a que esto
expostas e fazer valer o reconhecimento de sua condio de sujeitos polticos e
de trabalhadoras.
Segundo um dos principais documentos de base do movimento, os objeti-
vos polticos da marcha so:
Fortalecer e ampliar a organizao, mobilizao e formao sindical e feminista das
mulheres trabalhadoras rurais; contribuir para a democratizao das relaes no
MSTTR, com a superao das desigualdades de gnero; atuar para que as mulheres
do campo e da foresta sejam protagonistas de um novo processo de desenvolvimento
rural voltado para a sustentabilidade da vida humana e do meio ambiente; dar visibi-
lidade e reconhecimento contribuio econmica, poltica, social das mulheres no
processo de desenvolvimento rural; denunciar e protestar contra a fome, a pobreza
e todas as formas de violncia, explorao, discriminao e dominao e avanar na
construo da igualdade para as mulheres; e propor e negociar polticas pblicas para
as mulheres do campo e da foresta (CONTAG, 2011, p. 7).
1. A Marcha das Margaridas homenageia, em seu ttulo e na data de sua realizao, a trabalhadora rural e liderana sindical
Margarida Alves, assassinada em agosto de 1983 em razo de sua atuao em busca de promover a conscincia cidad, o
acesso a conhecimentos e direitos e o fortalecimento da agricultura familiar, alm da contribuio para o empoderamento
feminino na luta por melhores condies de vida no campo (Woortman, Menache e Heredia, 2006, p. 16).
483 Igualdade de Gnero
Nas edies anteriores, integraram a pauta os temas da luta contra a
fome, pobreza e violncia de gnero. As reivindicaes apresentadas nas
diversas edies da marcha possibilitaram inmeras conquistas nos ltimos
anos, tais como:
criao do Programa Nacional de Documentao da Mulher Trabalha-
dora Rural;
titulao conjunta obrigatria da terra edio da Portaria n
o
981, de 2
de outubro de 2003, e reviso dos critrios de seleo de famlias cadas-
tradas para facilitar o acesso das mulheres a terra;
edio da Instruo Normativa n
o
38, do Instituto Nacional de Colonizao
e Reforma Agrria (Incra), de 13 de maro de 2007, que defne normas
para efetivar o direito das trabalhadoras rurais ao Programa Nacional de
Reforma Agrria, entre elas a prioridade s mulheres chefes de famlia;
criao do crdito de instalao para mulheres assentadas;
emisso da declarao de aptido ao Programa Nacional de Fortalecimento
da Agricultura Familiar (PRONAF) em nome do casal;
incluso da abordagem de gnero na Poltica Nacional de Assistncia
Tcnica e Extenso Rural (Ater) e criao da Ater especfca para mulheres;
manuteno da aposentadoria das mulheres aos 55 anos;
instalao do Frum Nacional de Enfrentamento Violncia contra as
Mulheres do Campo e da Floresta e realizao da Campanha Nacional de
Enfrentamento Violncia contra as Mulheres do Campo e da Floresta; e
elaborao e insero de diretrizes voltadas para o atendimento das mu-
lheres rurais na Poltica Nacional de Enfrentamento Violncia contra
as mulheres.
A marcha antecedida de seminrio nacional preparatrio e de reunies
e debates nos estados, para defnio da pauta de lutas e aprofundamento nas
questes debatidas. Nas duas ltimas edies, foram elaborados cadernos para es-
tudos e debates, com os temas defnidos e referendados pelas trabalhadoras rurais,
destacando-se os seguintes: terra, gua, agroecologia, polticas de educao, sade
e enfrentamento da violncia, trabalho e autonomia econmica. possvel perce-
ber que, entre 2007 e 2011, as demandas se tornaram mais precisas e, em muitos
campos, como na agroecologia, houve um amadurecimento das discusses.
2

2. Para ilustrar, possvel citar a proposta de 2007, Combater a expanso do agronegcio, a utilizao de agrotxicos,
transgnicos. (CONTAG, 2007, p. 22), e os desaos colocados em 2011 Divulgao dos riscos da produo transgnica
e da utilizao dos agrotxicos; restrio e scalizao no uso dos agrotxicos (CONTAG, 2011, p. 16).
Muitas pautas so recorrentes, como a ampliao da reforma agrria; a reviso dos
ndices de produtividade da terra; a garantia da implementao das polticas de
titulao conjunta; e a ampliao do acesso ao crdito e assistncia tcnica. Isto
se justifca em grande medida pela permanncia dos problemas devido inao
do governo e ao carter ainda pouco abrangente das polticas implementadas.
Mas novas pautas surgem, como a demanda por fortalecimento da participao
das mulheres do campo e da foresta no PAA Programa de Aquisio de Ali-
mentos e no PNAE Programa Nacional de Alimentao Escolar (CONTAG,
2011, p. 28) e por servios e equipamentos pblicos essenciais para a autonomia
econmica das mulheres, como creches (op. cit., p. 34), apresentadas em 2011.
As mulheres do campo e da foresta presentes marcha reivindicaram ao
governo federal polticas capazes de impulsionar o protagonismo das mulheres no
processo de desenvolvimento rural com base na sustentabilidade da vida humana
e do meio ambiente, e tambm de garantir a visibilidade e o reconhecimento sua
contribuio econmica, poltica e social ao processo de desenvolvimento rural.
Como resultado, a presidenta Dilma Roussef apresentou ao movimento o docu-
mento Caderno de respostas, contendo as propostas de ao do governo relaciona-
das aos pontos apresentados pelas mulheres rurais. O governo se comprometeu
a desenvolver as seguintes aes, para atender, ao menos em parte, s demandas
que lhe foram apresentadas: i) no mbito do Programa da Mulher Trabalhadora
Rural, implantar na Amaznia trs unidades fuviais para emitir documentos e
garantir cidadania s mulheres do campo e da foresta; ii) incluso de no mnimo
30% de mulheres entre o pblico benefciado com o servio de assistncia tcnica;
iii) apoio ao fortalecimento dos grupos produtivos de mulheres, garantindo a elas
uma porcentagem no Programa de Aquisio de Alimentos (PAA); iv) garantia de
participao conjunta das mulheres na assinatura da propriedade e na escritura-
o, de modo a garantir igualdade de direitos de posse e uso da terra; v) criao
de grupo de trabalho para elaborar o Programa Nacional de Agroecologia, com a
participao dos movimentos sociais e das organizaes de mulheres; vi) instalao
de dez unidades mveis para atendimento mulher em situao de violncia, o
que permitir levar este servio a todas as regies do Brasil; e vii) elaborao, pelo
Ministrio da Educao (MEC), de proposta que atenda de forma integrada a
todos os segmentos na rea rural, enfocando o acesso e a qualidade dos livros did-
ticos, da alfabetizao de jovens e adultos e da oferta de ensino profssionalizante.
A instalao de um grupo interministerial que tratar do novo modelo de educa-
o infantil e da instalao de creches, anunciado pela presidenta em seu discurso
dirigido s margaridas, estava, ao fnal de 2012, em processo de discusso. Mas
ainda no se tem um balano sobre a implementao das propostas governamen-
tais aps os meses que sucederam a realizao da marcha.
possvel avaliar, no entanto, que o movimento de mulheres no meio rural
vem crescendo expressivamente nos ltimos anos apesar de encontrar resistn-
cias de diferentes ordens nos sindicatos rurais, nos movimentos sociais do campo
e na prpria cultura, ainda presente em muitas regies, que restringe a atuao
das mulheres aos espaos privados. Diante disto, as respostas do governo federal
parecem ainda bastante tmidas, e os avanos ocorridos no campo, apesar de
expressivos em algum sentido, ainda se do a passos muito lentos, tendo em vista
as carncias e os problemas enfrentados pelas trabalhadoras rurais, por um lado, e
a importncia de seu trabalho para a sociedade brasileira, por outro.
Alguns desses aspectos puderam ser evidenciados pela pesquisa Perfl socio-
econmico e condies de vida das mulheres trabalhadoras do campo e da foresta,
realizada pelo Ipea, em parceria com a Confederao Nacional dos Trabalhadores
na Agricultura (CONTAG), durante a Marcha das Margaridas de 2011 (Ipea,
2012a). Apesar de no trazer nmeros representativos das trabalhadoras rurais
como um todo, mas daquelas presentes manifestao que constituem um
grupo especfco , lana luzes sobre a realidade vivida pelas mulheres no campo.
O envolvimento das mulheres no trabalho produtivo, assim como a responsabili-
zao pelo trabalho reprodutivo, e as extenuantes jornadas laborais surgem como
importantes evidncias da pesquisa.
Os dados mostram que, a rigor, o trabalho agrcola das mulheres no interior do es-
tabelecimento no se restringe produo para o autoconsumo, que no gera renda
monetria direta e se prende esfera reprodutiva da unidade familiar; o trabalho
delas contribui, igualmente, na produo que se destina comercializao, ou seja,
suscetvel de gerar renda monetria e compreendido, nessa medida, como elemento
da esfera produtiva da unidade familiar (Ipea, 2012a, p. 25).
Enfm, ao permitir que as entrevistadas se exprimissem diretamente sobre seu prprio
trabalho, considerando-as, na prtica, como as pessoas de referncia do domiclio, a
pesquisa pde por assim dizer desloc-las de posies na ocupao tradicionalmente
subalternas com que elas fguram nos dados ofciais como trabalhadoras apenas
na produo para o autoconsumo ou trabalhadoras auxiliares, cujos trabalhos no
tm expresso monetria direta , para a posio de coprotagonistas da dinmica
produtiva familiar (op. cit., p. 26).
Outro problema pautado de forma recorrente pela Marcha das Margaridas,
dramaticamente evidenciado na pesquisa, refere-se violncia a que as mulheres
do campo esto expostas desde a infncia at a fase adulta, tanto por familiares
e companheiros quanto por sindicalistas e grileiros. Entre as entrevistadas, 27%
responderam ter sido vtimas de algum tipo de agresso fsica, empreendida, em
58% dos casos, pelo cnjuge. Frente a este tipo de situao, 29% afrmaram que
sofreram caladas. No caso da violncia sexual, 23% afrmaram ter sido vtimas
de assdio sexual ou de estupro. Entre estas, 44% sofreram a violncia quando
crianas ou adolescentes.
3
Como analisado no relatrio da pesquisa:
Outro aspecto que chamou a ateno em relao aos relatos das violncias vividas no
passado foi a extenso e durao do ocorrido longa exposio a agresses, abusos e
maus tratos, principalmente na infncia e adolescncia. Se ainda alta a incidncia
de abusos no meio urbano, onde a maior interao social das crianas oferece maior
possibilidade de escuta para situaes de vitimizao, no rural essa difculdade
mais crtica, uma vez que as crianas e jovens permanecem longo tempo em contato
somente com a famlia e a escola, espao onde nem sempre reconhecida a gravidade
da violncia a que a criana est exposta (Ipea, 2012a, p. 31).
Se, no caso das mulheres que moram em grandes cidades, as difculdades de
enfrentar a violncia, buscar ajuda nos servios de atendimento e se libertar da
vitimizao ainda so de grande monta, no meio rural h difculdades adicionais,
ligadas ausncia de servios pblicos e ao receio sobre a falta de oportunidades
de autossustento fora da relao conjugal.
No caso das violncias atuais cujo autor o marido ou algum do convvio familiar,
pode-se compreender que, no obstante as mulheres tenham conscincia da gravi-
dade da situao, a difculdade de interromper a violncia est atrelada ausncia de
recursos, como equipamentos pblicos e/ou apoio de uma rede familiar ou social.
Sozinha, a mulher, presa a uma relao de dependncia fnanceira do marido e/ou
de no compartilhamento da terra, se sente mais fragilizada para conseguir sair da
situao (Ipea, 2012a, p. 31).
Diante desse quadro, percebe-se que as polticas destinadas s tra-
balhadoras rurais e superao das desigualdades de gnero presentes na
sociedade, que ganham contornos particulares no espao rural, ainda so
bastante embrionrias, tendo em vista a magnitude e a complexidade dos
problemas a serem enfrentados.
2.2 Aposentadoria das donas de casa
Em agosto de 2011 foi aprovada, pelo Congresso Nacional, a Lei n
o
12.470, que,
regulamentando artigo constitucional, prev alquota diferenciada de contribuio
para a Previdncia Social por parte de trabalhadores sem renda prpria, integrantes
de famlias de baixa renda, que se dediquem exclusivamente ao trabalho doms-
tico. Com isto, depois da conquista de ter includo na Carta Magna por meio
de emenda constitucional de 2005 a previso de sistema diferenciado para tais
3. No caso dos dados sobre violncia, trata-se dos resultados preliminares da pesquisa Perl socioeconmico e con-
dies de vida das mulheres trabalhadoras do campo e da oresta, apresentados na V Plenria Nacional de Mulheres
Trabalhadoras Rurais da CONTAG, em 30 de outubro de 2012.
trabalhadoras e trabalhadores,
4
a lei foi fnalmente promulgada, em grande medida
como resposta demanda de movimentos de mulheres pela aposentadoria para
as donas de casa.
Esta antiga demanda parte da perspectiva de que o Estado deve reconhecer
a contribuio invisvel e silenciosa de milhes de mulheres reproduo da vida
e produo no mundo econmico, assim como considerar que este um tra-
balho diferenciado pela sua natureza no remuneratria. Deve reconhecer, mais
que isso, o valor econmico deste trabalho, que no contabilizado como tal nas
estatsticas ofciais e nas contas nacionais.
5
A tradicional diviso sexual do trabalho delega s mulheres a responsabili-
dade pelo trabalho domstico no remunerado. Responsveis pelo cuidado com
suas casas, flhos e demais familiares, elas encontram, em geral, muito mais dif-
culdade para se inserir no mercado de trabalho e, quando nele se inserem, para
alcanar os mesmos postos que os homens. A responsabilizao pelo trabalho
reprodutivo no representa barreiras somente para a insero das mulheres no
mundo do trabalho, para o acesso renda e para a autonomia econmica, mas
tambm difculta sua presena nos espaos pblicos em geral, como os sindicais,
os polticos e at mesmo aqueles de cultura e lazer. Assim, ainda hoje, apesar de
todos os avanos obtidos nas ltimas dcadas especialmente nos campos da
educao e do trabalho , as mulheres ainda so relacionadas aos espaos privados
e muitas vezes aparecem como deslocadas nos espaos pblicos, dominados pela
presena masculina.
A existncia de milhes de mulheres dedicadas exclusivamente ao trabalho
domstico no remunerado, aliada a um sistema previdencirio ainda fortemente
pautado pela lgica estrita do seguro, leva potencial desproteo desta parcela
da populao. Estas mulheres, por no terem acesso renda, no tm tampouco
a possibilidade de contribuir para a Previdncia Social e assegurar uma renda pr-
pria que lhes confra autonomia e proteo em face de situaes de vulnerabilidade
4. O Artigo 201, pargrafo 12, da Constituio Federal com redao dada pela Emenda Constitucional n
o
47, de
2005 , prev: Lei dispor sobre sistema especial de incluso previdenciria para atender a trabalhadores de baixa
renda e queles sem renda prpria que se dediquem exclusivamente ao trabalho domstico no mbito de sua resi-
dncia, desde que pertencentes a famlias de baixa renda, garantindo-lhes acesso a benefcios de valor igual a um
salrio-mnimo. A Lei n
o
12.470/2011 dene famlias de baixa renda como aquelas inscritas no Cadastro nico do
governo federal com renda mensal familiar de at dois salrios mnimos. A alquota de contribuio para estes segu-
rados facultativos passa a ser de 5% sobre o salrio mnimo e d direito aos benefcios de aposentadoria por idade,
aposentaria por invalidez, auxlio-doena, salrio-maternidade, penso por morte e auxlio-recluso. A contribuio
deve ocorrer por um perodo mnimo de 180 meses.
5. Uma alternativa para mensurar economicamente o trabalho domstico no remunerado tem sido a elaborao, a
partir de pesquisas de uso do tempo, de contas satlites. H diferentes metodologias para se contabilizar este tipo
de trabalho. Uma delas foi utilizada por Melo, Considera e Di Sabbato (2007) para o caso brasileiro. Os autores con-
cluram que os afazeres domsticos corresponderam, em mdia, no Brasil, a 11,2% do produto interno bruto (PIB) do
perodo 2001-2005. Cabe destacar para esta discusso que, se considerado o valor econmico do trabalho domstico
no remunerado, um benefcio previdencirio para quem realiza este trabalho ao longo de dcadas passa a ser com-
preendido de maneira bastante diferente.
como a velhice ou a maternidade. As primeiras discusses sobre aposentadoria
para donas de casa giravam, assim, em torno de um benefcio de natureza no
contributiva, acessvel a todas as mulheres nesta condio e no apenas quelas
de famlias de baixa renda. O carter no contributivo esbarra na confgurao do
sistema previdencirio brasileiro; contudo, deslocar os benefcios pagos s donas
de casa para o campo da assistncia social enviesaria a discusso e esvaziaria o
contedo de reconhecimento do valor do trabalho reprodutivo no remunerado.
6

Entretanto, a restrio a membros de famlia de baixa renda tambm representa
um limite deste reconhecimento.
Ainda assim, possvel considerar que a nova lei representa avano. Com a
contribuio facultativa especial, qualquer cidado que no possua renda prpria
e que se encontre em famlias com renda de at R$ 1.244 pode contribuir mensal-
mente com o equivalente a 5% do salrio mnimo o que, em 2012, correspon-
dia a R$ 31,10. At a instituio da lei, a contribuio era possvel na condio de
autnomo, mas a alquota era de 11%, o equivalente a R$ 68,40.
A contribuio reduzida um passo importante na direo da autonomia e
da proteo especial, sobretudo para as mulheres, tradicionalmente submetidas a
relaes de subordinao de gnero no mbito familiar que difcultam o seu aces-
so a ativos e propriedades de naturezas diversas. A reduo do valor de contribui-
o abre uma possibilidade um pouco maior para que a adeso Previdncia seja
efetivada.
7
No entanto, preciso considerar que, para muitas mulheres, esta con-
tribuio se d a partir de uma renda obtida do trabalho ou de fontes adicionais
de renda de outros membros da famlia, a qual nem sempre estar disponvel
para elas, seja a contribuio reduzida ou no. Ademais, a absoluta maioria das
famlias destas mulheres encontra-se em situao de vulnerabilidade social, sendo
necessrio investigar o impacto que esta contribuio teria no oramento familiar
e a possibilidade de que seja, portanto, suportada. Alm disso, como muitas vezes
as mulheres sem renda prpria dependem da renda de um companheiro ou de
um parente com renda, a adeso Previdncia Social depende da disponibilidade
6. Para a discusso sobre o sistema de seguridade social no Brasil e a coexistncia de benefcios contributivos e no
contributivos, ver Ipea (2009b).
7. A Constituio Federal, ao denir a existncia de um sistema especial de incluso previdenciria para as donas de
casa, tambm aponta, no pargrafo 13 do Artigo 201, que o sistema especial ter alquotas e carncias inferiores
s vigentes para os demais segurados. A alquota diferenciada foi assegurada pela Lei n
o
12.470/2011, que no
previu, contudo, carncias diferenciadas. Isto signica que as donas de casa devem seguir a regra de 180 meses de
contribuio vlida para os segurados facultativos. Procurando enfrentar esta questo e garantir que as donas de
casa com idade mais avanada tenham a possibilidade de usufruir dos benefcios, a ento senadora Gleisi Hoffmann
encaminhou o Projeto de Lei (PL) n
o
81/2011, que dispe sobre o perodo de carncia para a concesso do benefcio da
aposentadoria por idade para as donas de casa de baixa renda. O PL prev uma regra de transio, com a carncia da
aposentadoria por idade variando de 24 a 180 meses, a depender do ano em que as potenciais benecirias atinjam
todas as condies necessrias obteno do benefcio. O PL tambm abre a possibilidade para que contribuies se
deem de forma descontnua ao longo do perodo imediatamente anterior ao requerimento da aposentadoria.
ou da anuncia deste provedor. Diante disto, a aposentadoria de natureza no
contributiva precisa permanecer na agenda de luta dos movimentos sociais e ser
incorporada agenda pblica governamental.
Segundo o Ministrio da Previdncia Social (MPS), desde a promulgao da
lei at abril de 2012, quase 235 mil mulheres j haviam se inscrito para acessar o
benefcio, o que corresponde a 4% do total de possveis benefcirias. A meta do
MPS era atingir cerca de 200 mil mulheres at o fnal de 2012. Para o governo, os
bons resultados alcanados esto relacionados principalmente a campanhas de di-
vulgao e aos programas de educao previdenciria desenvolvidos desde ento.
A contradio do discurso em torno da defesa da aposentadoria das donas
de casa est em, por um lado, reconhecer o valor social do trabalho prestado pelas
mulheres no ambiente domstico e, por outro, contribuir para a perpetuao da
diviso sexual do trabalho. Isto , de um lado tem-se a urgncia de se valorizar um
trabalho atualmente realizado pelas mulheres, tido como natural e no visto de
fato como trabalho. De outro lado, tem-se o objetivo fnal, que tambm deve ser
incorporado s polticas estatais, de promover o compartilhamento do trabalho
domstico e combater a diviso sexual do trabalho, de forma a garantir maior
igualdade entre homens e mulheres em todos os campos da vida social.
2.3 Atuao do Judicirio: unio de pessoas do mesmo sexo, gravidez de
anencfalos e Lei Maria da Penha
O ano de 2011 e os primeiros meses de 2012 testemunharam importantes decises
judiciais, que, tomadas tanto por tribunais de justia quanto por cortes superiores
no Brasil, representaram avanos em temas polmicos afetos s relaes de gnero.
Trs decises do STF so analisadas a seguir.
A primeira delas, promulgada pelo STF em maio de 2011, consagrou o re-
conhecimento dos mesmos direitos das unies estveis, previstas no Cdigo Civil,
a unies de pessoas do mesmo sexo. O tribunal no defniu os direitos que decor-
rem da deciso, indicando que cabe ao Legislativo regulamentar as peculiaridades,
enquanto os demais rgos e empresas, como o Instituto Nacional da Seguridade
Social (INSS) e os planos de sade, devem adequar-se deciso.
O julgamento se referiu Arguio de Descumprimento de Preceito Fun-
damental (ADPF) n
o
132, apresentada pelo governo do estado do Rio de Ja-
neiro, e Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) n
o
4.277, ajuizada pela
Procuradoria-Geral da Repblica.
8
As aes foram apensadas e tiveram como
relator o ministro Carlos Ayres Britto, que apresentou seu voto a favor dos di-
reitos da unio homoafetiva, argumentando que
estamos a lidar com um tipo de dissenso judicial que refete o fato histrico de que
nada incomoda mais as pessoas do que a preferncia sexual alheia, quando tal prefe-
rncia j no corresponde ao padro social da heterossexualidade (Brasil, 2011d, p. 4).
A partir da deciso unnime
9
do STF, o entendimento fca unifcado, tendo
em vista que juzes e tribunais de justia no pas tomavam decises distintas a
respeito de direitos de casais homossexuais. A Corte entendeu, com efeito vin-
culante, que deve ser excludo qualquer signifcado do Artigo 1.723 do Cdigo
Civil que impea o reconhecimento da unio entre pessoas do mesmo sexo como
entidade familiar (Supremo..., 2011). As unies homoafetivas eram, at ento,
muitas vezes tratadas como sociedades, s quais, portanto, no se aplicam medi-
das do direito de famlia.
Os argumentos dos setores da sociedade que se opem deciso se pautavam
na defnio de famlia consagrada na Constituio Federal, que menciona apenas
a relao entre homem e mulher.
10
Entre os ministros do STF, preponderou o
entendimento de que a falta de previso da unio homoafetiva na Constituio
Federal no pode ser interpretada como proibio constitucional. Foram citados
os princpios constitucionais da dignidade e da igualdade, entre outros. O mi-
nistro Luiz Fux defendeu que a unio homoafetiva enquadra-se no conceito de
famlia, enquanto o ministro Celso de Mello apontou que o Estado no pode
adotar medidas nem interpretaes que provoquem a excluso jurdica de grupos
minoritrios, no que ecoou as demandas dos movimentos sociais de lsbicas, gays,
bissexuais, travestis e transexuais (LGBTT). O advogado Lus Roberto Barroso,
autor do parecer que sustentou a ADPF n
o
132, disse, ainda, que a igualdade entre
homem e mulher na famlia prevista no texto constitucional teve como intuito
reconhecer os direitos das mulheres e fortalecer a igualdade de gnero no mbito
familiar. Este princpio no deve, portanto, ser lido como argumento contra acesso
a direitos em relaes de pessoas do mesmo sexo.
8. A ADI 4277 foi protocolada na Corte inicialmente como ADPF 178. A aobuscou a declarao de reconhecimento
da unio entre pessoas do mesmo sexo como entidade familiar. Pediu, tambm, que os mesmos direitos e deveres dos
companheiros nas unies estveis fossem estendidos aos companheiros nas unies entre pessoas do mesmo sexo. J
na Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 132, o governo do estado do Rio de Janeiro alegou
que o no reconhecimento da unio homoafetiva contraria preceitos fundamentais como igualdade, liberdade (da qual
decorre a autonomia da vontade) e o princpio da dignidade da pessoa humana, todos da Constituio Federal. Com
esse argumento, pediu que o STF aplicasse o regime jurdico das unies estveis, previsto no artigo 1.723 do Cdigo
Civil, s unies homoafetivas de funcionrios pblicos civis do Rio de Janeiro (Supremo..., 2011).
9. O ministro Jos Antnio Dias Toffoli no participou do julgamento, por ter dado parecer nas aes quando era
advogado-geral da Unio.
10. Para efeito da proteo do Estado, reconhecida a unio estvel entre o homem e a mulher como entidade
familiar, devendo a lei facilitar sua converso em casamento (Brasil, 1988, Artigo 226, 3
o
); Os direitos e deveres
referentes sociedade conjugal so exercidos igualmente pelo homem e pela mulher (op cit., Artigo 5
o
, 5
o
).
Pode-se dizer que, a partir das demandas apresentadas por parte de pessoas
que se sentiram lesadas em seus direitos como cidados e cidads, muitas vezes
apoiadas por mobilizaes coletivas em prol do respeito aos direitos de homos-
sexuais, chegou-se a uma deciso judicial que representa grande avano, numa
temtica pouco enfrentada pelo Legislativo uma vez que jamais foram votados
os inmeros projetos de lei sobre a matria em tramitao no Congresso Nacional.
Assim, pela pena dos juzes, avana-se em temas controversos, que mobilizam mo-
ralmente o conjunto da sociedade.
Da mesma forma, em abril de 2012, outra deciso importante e histrica do
STF foi acompanhada de perto pela mdia e por organizaes de variados setores
da sociedade civil: a possibilidade de interrupo voluntria da gravidez de fetos
anencfalos. A Corte julgou procedente a ADPF n
o
54, ajuizada em 2004 pela
Confederao Nacional dos Trabalhadores na Sade (CNTS). A CNTS alegou
que a proibio da antecipao teraputica do parto em casos de anencefalia afeta
no apenas os direitos das gestantes, mas tambm a liberdade pessoal e profssio-
nal dos trabalhadores na sade (Brasil, 2004).
A anencefalia uma m-formao congnita, uma alterao no fechamento
do tubo neural, que impede o desenvolvimento dos hemisfrios cerebrais e do
crtex e pode ser diagnosticada nas primeiras semanas de gestao. Em cerca de
65% dos casos, o feto morre ainda no tero da me; os demais no chegam a viver
mais de alguns minutos aps o parto.
11
O diagnstico totalmente seguro e no
existe qualquer tipo de cura ou tratamento para a patologia. O Brasil o quarto
pas do mundo com mais casos de fetos com anencefalia.
Isso no signifca que as mulheres brasileiras tenham uma maior propenso ges-
tao de fetos anenceflicos, mas sim que o Brasil possui uma das legislaes mais
restritivas, obrigando as mulheres a se manterem grvidas a despeito do diagnstico
da inviabilidade fetal (Diniz e Velz, 2008, p. 648).
H de se considerar que as estatsticas ofciais sobre gestaes de fetos anec-
falos so ainda subestimadas, pois as gestantes, ao saberem que sua gestao de
um feto anencfalo, realizam procedimentos abortivos independentes do poder
pblico, ou seja, em clnicas clandestinas. A situao ento se mostra gravssima
(Peixoto, 2010, p. 810).
Conforme esclarece a petio inicial da ao, assinada pelo advogado Lus
Roberto Barroso e elaborada com a contribuio essencial da acadmica Dbo-
ra Diniz, [a] permanncia do feto anmalo no tero da me potencialmente
11. Dados apresentados na petio inicial do processo esclarecem: a anomalia importa na inexistncia de todas as
funes superiores do sistema nervoso central responsvel pela conscincia, cognio, vida relacional, comunicao,
afetividade e emotividade. Restam apenas algumas funes inferiores que controlam parcialmente a respirao, as
funes vasomotoras e a medula espinhal (Brasil, 2004).
perigosa, podendo gerar danos sade da gestante e at perigo de vida, em razo
do alto ndice de bitos intratero desses fetos (Brasil, 2004). Se no h possi-
bilidade de vida intrauterina para os fetos anencfalos, a ADPF busca apresentar
os direitos fundamentais que so desrespeitados ao se impedir que estas mulheres
interrompam uma gestao invivel.
No STF, o cerne da discusso esteve em avaliar se a interrupo da gravidez
de um feto anencfalo no se confgura como aborto, conforme defendido no
texto da ADPF. O relator do caso, ministro Marco Aurlio, apontou a incidncia
de anencefalia no Brasil, o nmero de autorizaes judiciais para a interrupo
da gravidez emitidas nestes casos nos ltimos anos no pas e a distino entre a
anencefalia e outras defcincias. Defendeu, por fm, que no se trata de aborto se
no h possibilidade de vida fora do tero. O ministro tambm dissertou sobre a
importncia da separao entre igreja e Estado e o carter laico do Estado brasilei-
ro, pontos colocados tambm por outros ministros em seus votos.
12

Ao fnal, por oito votos a dois, os ministros decidiram que a interrupo
da gravidez de fetos anencfalos no deve ser considerada crime. Sete deles ar-
gumentaram que, tendo em vista a impossibilidade de vida extrauterina, no se
pode considerar a prtica um aborto. O ministro Gilmar Mendes argumentou
que se trata de aborto, mas no deve ser considerado crime por se enquadrar nas
excees previstas no Cdigo Penal no caso, devido ao risco sade da me.
Um dos votos contrrios ao do relator foi o do ministro Ricardo Lewandowski,
que afrmou que a incluso de novas possibilidades de interrupo da gravidez no
previstas pelos legisladores extrapola o papel do Supremo de legislador negativo; isto
caberia ao Parlamento. O segundo voto contrrio foi do ento presidente do STF,
ministro Cezar Peluso, que defendeu que o feto anencfalo sujeito de direitos, e
que a interrupo de gravidez neste caso aborto e, portanto, conduta vedada pela
ordem jurdica brasileira.
Ao considerar que a interrupo da gravidez em casos de anencefalia no se
enquadra como aborto e no constitui crime previsto no Cdigo Penal, o Supremo
deixou de lado as imbricadas discusses em torno do comeo da vida e no se
arvorou no papel de legislador, ao rever preceitos legais.
A importncia do debate est em levar em considerao o sofrimento fsico
e psicolgico imposto s mulheres que descobrem estar gestantes de fetos que
caso nasam no sobrevivero mais que alguns minutos. So muitos os casos
que chegaram Justia nos ltimos anos e muitas decises judiciais controversas
12. O parecer da Procuradoria-Geral da Repblica (PGR) defendeu a legalidade da interrupo da gravidez nos casos
de anencefalia. O procurador-geral Roberto Gurgel lembrou, no entanto, a polmica em torno do tema e o fato de
que a prpria PGR j havia emitido parecer contrrio, assinado pelo ento procurador-geral Cludio Fonteles. Roberto
Gurgel seguiu parecer da procuradora-geral interina Dbora Duprat.
tomadas, muitas delas baseadas em argumentos religiosos e dogmticos. Diante
disto, a deciso do STF foi considerada uma conquista para as mulheres brasilei-
ras e assim comemorada pelas organizaes feministas.
Os direitos das mulheres foram considerados em primeiro lugar. Ainda foi
lembrado por alguns ministros, em seus votos, o abismo que existe no Brasil, no
que diz respeito s possibilidades de interrupo da gravidez, entre mulheres po-
bres e aquelas em melhores condies socioeconmicas. As primeiras so muito
mais vitimadas por no terem acesso s clnicas clandestinas e a mtodos menos
inseguros de abortamento. Se esta desigualdade ocorre no caso de gestaes de
fetos viveis, tambm realidade no caso de fetos anencfalos, tendo em vista
as difculdades encontradas por muitas mulheres em conseguir uma autorizao
judicial para a antecipao teraputica do parto.
O avano diz respeito, ainda, reafrmao do carter laico do Estado brasi-
leiro e da necessidade de se preservar a separao entre igreja e Estado. Ao longo
dos processos que discutiram a possibilidade de interrupo da gravidez, os ar-
gumentos apresentados como contrrios basearam-se insistentemente em crenas
religiosas. O STF, portanto, avana ao enfrentar os argumentos mais conservado-
res e respeitar os preceitos constitucionais, zelando pelo respeito ao princpio da
dignidade humana. Este avano difcilmente teria se concretizado sem a atuao
dos movimentos sociais de defesa dos direitos das mulheres e sem a busca por
justia por parte de milhares de mulheres que acionaram o Poder Judicirio pelo
direito de interromperem uma gestao invivel.
Finalmente, em fevereiro de 2012, deciso do STF veio sanar as controvr-
sias em torno da interpretao judicial de importantes dispositivos da Lei Maria
da Penha (Lei n
o
11.340, de 7 de agosto de 2006). Alguns artigos da lei tiveram
sua constitucionalidade questionada, devido, sobretudo, interpretao de que se
poderiam aplicar dispositivos da Lei dos Juizados Especiais (Lei n
o
9.099/1995)
a casos de violncia domstica contra a mulher, como a suspenso temporria do
processo. O outro questionamento da aplicao da Lei Maria da Penha se referia
natureza da ao penal nos casos de violncia domstica contra a mulher se a
ao deveria ser condicionada representao da vtima ou se se tratava de ao
pblica incondicionada.
O plenrio do STF decidiu pela constitucionalidade dos dispositivos e pela
natureza pblica incondicionada da ao penal nos casos enquadrados na Lei Maria
da Penha.
13
O prprio procurador-geral da Repblica, Roberto Gurgel, em sua
13. Desta forma, julgou procedentes a Ao Declaratria de Constitucionalidade (ADC) n
o
19, ajuizada pela Presidncia
da Repblica, e a ADI n
o
4.424, ajuizada pela Procuradoria-Geral da Repblica. Somente o ministro Cezar Peluso, ento
presidente do STF, no acompanhou o relator e votou para que a ao fosse condicionada representao da vtima.
A respeito dos questionamentos judiciais sobre a lei, ver Ipea (2008; 2010a).
exposio, argumentou que a maioria dos casos enquadrados na Lei dos Juizados
Especiais eram de violncia domstica e resultavam em conciliao, pois a forma
de conduo deste tipo de processo penal desestimulava as mulheres a manterem
o processo contra seus companheiros. Os ministros, em seus votos que acompa-
nharam o do relator, ministro Marco Aurlio, expuseram a situao de fragilidade
emocional, alm de coao moral e fsica a que fcam expostas as mulheres vtimas
de violncia domstica. Neste contexto, no cabe exigir da vtima agredida que
represente contra o agressor e mantenha a representao para que a ao penal se
efetive. Ressaltou-se, ainda, o papel da ao do Estado nas relaes entre homens
e mulheres quando h violncia, no sentido de garantir os direitos das mulheres.
14
Com a deciso do STF, deve ser eliminado das decises judiciais o uso de
dispositivos da Lei n
o
9.099/1995, como suspenso condicional do processo e
penas pecunirias; no sero mais extintos processos nos quais no houve represen-
tao da vtima; e, ainda, o Ministrio Pblico poder propor ao penal em casos
de violncia domstica, independentemente de representao da mulher agredida.
A deciso do Supremo constitui, desta forma, uma importante conquista, pois
reafrma a especifcidade da violncia de gnero e a necessidade de interveno
do Estado no sentido de proteger as mulheres vitimadas pela violncia domstica.
Alm disso, a consolidao do entendimento sobre estas questes permitir con-
ferir mais celeridade aos processos penais, reduzindo as possibilidades de recursos
baseados em questes meramente processuais.
2.4 Medida Provisria (MP) n
o
557/2011: cadastro de gestantes
O primeiro semestre de 2012 foi marcado por uma grande polmica no que se
refere s aes governamentais no campo dos direitos sexuais e reprodutivos das
mulheres. Isso porque, por meio da Medida Provisria (MP) n
o
557, de 26 de de-
zembro de 2011, o Ministrio da Sade (MS) buscou instituir o Sistema Nacional
de Cadastro, Vigilncia e Acompanhamento da Gestante e Purpera, cujo objetivo
divulgado era ter um cadastro universal de gestantes e purperas para prevenir a
mortalidade materna, cuidando para que as gestantes recebessem continuamente
o acompanhamento durante e aps o parto.
A MP foi duramente criticada pelo movimento social de mulheres e por
feministas ligadas aos direitos sexuais e reprodutivos, que apontaram vrias d-
vidas quanto sua adequao e necessidade deste tipo de mecanismo, espe-
cialmente por meio de um dispositivo como a medida provisria. O que cha-
mou ateno do movimento de mulheres foi que a MP alterava a lei geral que
14. Em maio de 2010, o STF j havia declarado a constitucionalidade do Artigo 41 da Lei Maria da Penha, que veda a
aplicao da Lei n
o
9.099/1995 no caso de crimes praticados com violncia domstica e familiar contra a mulher. Mas,
no caso da natureza da ao penal, tendo em vista o teor do Artigo 16, muitos juzes e tribunais armavam que a ao
penal neste caso era condicionada representao da vtima.
organiza o Sistema nico de Sade (SUS), Lei n
o
8.080/1990 para introduzir
na legislao a previso dos direitos do nascituro. Em seu Artigo 19-J, previa
que os servios de sade pblicos e privados fcariam obrigados a garantir s
gestantes e aos nascituros o direito ao pr-natal, parto, nascimento e puerprio
seguros e humanizados. A introduo de direitos do nascituro tem sido, ao longo
de vrias dcadas, uma discusso fundamental na disputa realizada pelos setores
que buscam restringir os direitos das mulheres autodeterminao e autonomia
em relao maternidade. Na Constituio brasileira, fguram o direito vida
desde o nascimento e os direitos das mulheres enquanto gestantes, excluindo-se
a noo do nascituro, que tem sido pautada no campo legislativo por grupos reli-
giosos conservadores. Na contramo da Constituio, a MP n
o
557 introduziu a
fgura do nascituro como portador de direitos, quando fato que este no existe
fora do corpo da gestante.
Outra discusso em torno da MP n
o
557 foi a introduo da proposta de
um comit gestor nacional sem qualquer participao da sociedade civil e, prin-
cipalmente, de comisses de cadastro, vigilncia e acompanhamento de gestan-
tes e purperas de risco, quando j existem, no sistema de sade, os comits de
morbi-mortalidade materna. Estes contam com participao social e so frutos
das reivindicaes dos setores organizados no contexto de luta dos movimentos
sociais por um sistema de sade pblico e com controle social. A proposta da MP,
portanto, desconsiderou o papel do movimento organizado e no contemplou o
acmulo do SUS, prevendo em sua composio apenas a participao de profs-
sionais e gestores.
Causou estranhamento, ainda, que a MP no mencione a questo do abor-
to, tendo em vista que o abortamento inseguro se confgura como a terceira causa
de mortalidade materna no Brasil. O movimento feminista destaca a importncia
de se respeitar a autonomia das mulheres e de o aborto diante de uma gravidez
indesejada passar a ser considerado como parte da poltica de sade pblica. Nos
ltimos anos, tem prevalecido, nas aes do MS, uma perspectiva conservadora,
que no leva em considerao a sade integral das mulheres e est centrada fun-
damentalmente no aspecto materno-infantil. Neste sentido, a MP uma conti-
nuidade da Rede Cegonha e de uma viso redutora do papel das mulheres como
mes e reprodutoras.
O cadastramento compulsrio das gestantes pode se confgurar em uma for-
ma de controlar o abortamento realizado de forma clandestina. Isto porque a MP
previa tambm o pagamento de um auxlio ao pr-natal para transporte das mu-
lheres aos servios de sade. Segundo o texto, a Unio concederia um benefcio
fnanceiro de at R$ 50 para gestantes cadastradas no sistema, para auxiliar o seu
deslocamento e seu acesso s aes e aos servios de sade relativos ao acompa-
nhamento do pr-natal e assistncia ao parto prestados pelo SUS. As crticas das
feministas ao benefcio centram-se no vigilantismo a que fcariam sujeitas as mu-
lheres pobres inscritas no programa em contrapartida aos R$ 50 recebidos para
custear uma corrida de txi ou de nibus at a unidade de sade onde se realizam
os exames pr-natais e a assistncia ao parto. Para elas, atrelar esta necessidade do
sistema de informao sobre o pr-natal divulgao da lista pblica das gestantes
benefciadas com a bolsa confgura-se em uma forma de controlar o comporta-
mento e as decises tomadas pelas gestantes. Se, ao fnal, algumas mulheres no
estiverem na lista pblica, uma das razes pode ser a deciso pela interrupo vo-
luntria da gravidez. Este foi um dos aspectos mais questionados por ativistas dos
direitos sexuais e reprodutivos: esta lista pblica abriria espao para o controle da
vida privada das mulheres, especialmente por grupos religiosos fundamentalistas.
A MP n
o
557 foi alvo de fortes manifestaes sociais de mulheres, que pe-
diram a sua revogao e o fortalecimento da Poltica de Ateno Integral Sade
da Mulher, com reafrmao do compromisso do atual governo federal com os
direitos reprodutivos das mulheres e a reviso da legislao punitiva do aborto
(descriminalizao), garantindo a autodeterminao reprodutiva das mulheres.
Aps todas as polmicas geradas, a MP teve seu prazo de vigncia encerrado em
31 de maio de 2012, no sendo prorrogada ou transformada em qualquer outro
tipo de legislao. Este desfecho foi comemorado pelos movimentos feministas
que lutam pela defesa dos direitos sexuais e reprodutivos das mulheres brasileiras.
Esta edio de Polticas sociais: acompanhamento e anlise tem como eixo de refexo
o perodo marcado pela transio no governo federal, com a posse da presidenta
Dilma Roussef. Uma vez que as polticas para as mulheres e para a igualdade
de gnero no so e no devem ser conduzidas exclusivamente pela Secretaria de
Polticas para as Mulheres (SPM), este peridico tem optado por selecionar rgos
ou temas a cada edio para que determinadas polticas possam ser acompanhadas
de modo mais detalhado. No entanto, para esta edio, optou-se pela anlise da
atuao da prpria SPM, que tambm viveu uma transio, com a posse de uma
nova ministra aps uma gesto continuada de sete anos da ministra Nilca Freire.
Em 2011, assumiu a SPM a ex-deputada federal Iriny Lopes.
O ano de 2011 foi o ltimo ano de execuo do Plano Plurianual (PPA)
2008-2011 e dos trs grandes programas oramentrios sob a responsabilida-
de da SPM, quais sejam:
15
Preveno e Enfrentamento da Violncia contra as
15. A partir de 2012, j sob a vigncia do PPA 2012-2015, elaborado a partir de uma nova metodologia de planeja-
mento e oramento, a SPM passou a contar com apenas um grande programa nalstico, denominado Poltica para
as Mulheres: Promoo da Autonomia e Enfrentamento Violncia, e um programa de gesto, Programa de Gesto e
Manuteno da Secretaria de Polticas para as Mulheres. Mais informaes, consultar: <http://www.planejamento.gov.
br/secretarias/upload/Arquivos/spi/PPA/2012/120313_anexo_I.pdf>.
Mulheres; Gesto da Transversalidade de Gnero nas Polticas Pblicas; e Cida-
dania e Efetivao de Direitos das Mulheres. A eles se soma ainda a ao realizada
no mbito do programa Combate ao Abuso e Explorao Sexual de Crianas e
Adolescentes, sob responsabilidade da Secretaria de Direitos Humanos (SDH).
A tabela 1 apresenta os valores executados em todo o PPA da SPM nos ltimos
dois anos de vigncia do plano.
TABELA 1
Execuo oramentria da SPM (2010-2011)
Programas e
aes
2010 2011
Dotao
inicial
(R$)
Autorizado
(lei + crditos)
(R$)
Liquidado
(R$)
Nvel de
execuo
(%)
(R$)
Dotao inicial
(R$)
Autorizado
(lei + crditos)
(R$)
Liquidado
(R$)
Nvel de
execuo
(%)
(A) (B) (C) (C/B) (A) (B) (C) (C/B)
Enfrentamento da
Violncia Sexual
contra Crianas e
Adolescentes
1
479.864 479.864 266.591 55,6 400.000 400.000 0 0,0
Preveno e
Enfrentamento da
Violncia contra
as Mulheres
41.876.099 42.921.135 37.635.857 87,7 36.816.122 36.816.122 36.807.301 99,8
Gesto da
Transversalidade
de Gnero nas
Polticas Pblicas
6.338.465 6.178.511 5.176.546 83,8 6.700.000 6.700.000 4.489.391 67,0
Cidadania e
Efetivao de
Direitos das
Mulheres
34.208.944 33.323.863 26.276.935 78,9 53.776.121 53.776.121 27.341.457 50,8
Apoio
administrativo
11.269.788 12.766.117 11.526.714 90,3 11.326.745 11.336.245 9.431.349 83,2
Total 94.182.757 95.669.489 80.882.644 84,5 109.018.988 109.028.488 78.069.498 71,6
Elaborao: Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.
Nota:
1
Refere-se aos recursos da SPM alocados na ao do Programa n
o
73 Combate ao Abuso e Explorao Sexual de
Crianas e Adolescentes, da Secretaria de Direitos Humanos.
Obs.: valores deacionados pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo do Instituto Brasileiro de Geograa e
Estatstica (IPCA/IBGE) anual mdio de 2011.
Considerando-se o oramento aprovado para a SPM na Lei Oramentria
Anual (LOA) de 2011 de cerca de R$ 109 milhes e o montante total liqui-
dado de mais de R$ 78 milhes , tem-se que o nvel de execuo oramentria
global da secretaria fcou em torno de 72%, o mais baixo dos ltimos anos. Este
fato, contudo, merece ser pontuado por algumas informaes adicionais.
Cabe mencionar, primeiramente, que houve um importante aumento dos
recursos dos programas da SPM ao longo da tramitao do Projeto de Lei Ora-
mentria Anual (PLOA) no Congresso Nacional. No texto enviado pelo Poder
Executivo, a proposta era de um oramento de R$ 55 milhes. No Congresso
Nacional, inclusive devido atuao do movimento feminista junto aos parla-
mentares, este valor saltou para R$ 114,4 milhes, reduzidos a R$ 109 milhes
aps os vetos da presidenta Dilma Roussef s emendas ao Programa n
o
156
Preveno e Enfrentamento da Violncia contra as Mulheres.
16
Ressalte-se que
a contnua atuao do movimento feminista junto ao Congresso Nacional para
ampliao do oramento dedicado s polticas para as mulheres tem resultado,
todos os anos, em aumento signifcativo nos recursos para a SPM. Em 2012, esta
mobilizao tambm contribuiu para produzir o mais alto oramento autorizado
para movimentao e empenho desde a criao da SPM.
Diversos fatores contriburam, porm, para que este oramento tivesse uma
execuo baixa ao longo de 2011. Um deles certamente est relacionado s mu-
danas de comando vivenciadas pela SPM. Aps sete anos de uma mesma gesto,
em 2011 houve mudana de ministra e, como consequncia, de praticamente to-
dos os quadros de direo da secretaria. A renovao de quadros implicou a neces-
sidade de tempo para apropriao no apenas das atividades da SPM mas tambm
do ethos do servio pblico e de todas as suas normas e regras especfcas, uma vez
que no necessariamente as novas gestoras j haviam passado pelo governo fede-
ral. Vale mencionar que aps esta primeira fase de mudana nos cargos diretivos,
a SPM passou, ainda em 2011, por uma nova recomposio de quadros, com a
sada de duas de suas trs secretrias nacionais. Com isto, voltou-se novamente ao
estgio de apropriao das condies de trabalho, e a implementao das polticas
foi prejudicada no tempo.
17

Devido tambm ao incio de um novo governo, os editais de chamada de
projetos foram publicados somente no ms de maio, uma difculdade adicional
para a execuo do oramento. Finalmente, a realizao da III Conferncia Nacio-
nal de Polticas para as Mulheres, no ms de dezembro, fez com que todos os es-
foros fossem mobilizados para a organizao do evento. Isto ocorreu justamente
no ms em que os ltimos limites de recursos so liberados para movimentao e
empenho e requerem, portanto, bastante esforo por parte da equipe encarregada
de analisar e encaminhar os projetos recebidos para apoio. O oramento da SPM
em grande parte destinado a apoio a projetos via celebrao de convnios com
poder pblico e organizaes sociais. Em 2011, foram frmados 146 convnios
16. As emendas foram vetadas porque, em cumprimento Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) de 2011 (Lei n
o
12.381
de 2011), o programa de preveno e enfrentamento da violncia contra as mulheres no pde ser objeto de limitao
de empenho em 2011, conforme a Lei n
o
12.309 de 2010, anexo IV, seo II. Com isso, optou-se por vetar as emendas
individuais inseridas pelos parlamentares no Programa n
o
156, no valor total de R$ 5.400.000, pois a expanso desse
grupo de aes [excludas do clculo da base contingencivel] imporia (...) a necessidade do contingenciamento de
valores em outras aes no mbito do Poder Executivo, o que poderia resultar em prejuzos otimizao dos recursos
disponveis (Brasil, 2011e).
17. No incio de 2012, a SPM passou por mais uma reforma administrativa, com a sada da ministra Iriny Lopes que se
candidatou prefeitura de Vitria e a posse da nova ministra Eleonora Menicucci. Com isto, mais uma vez a secretaria
se viu s voltas com mudanas de orientao e paralisao ou diminuio no ritmo das atividades.
e repassados R$ 55,5 milhes, referentes a convnios frmados naquele ano e em
anos anteriores (Brasil, 2011f ).
Essa forma de execuo oramentria impe difculdades adicionais, tal
como relatado pela prpria SPM, tendo em vista todos os processos burocrticos
necessrios para a celebrao de convnios na administrao pblica federal e
as difculdades dos rgos governamentais em se manterem adimplentes junto
ao cadastro nico de convnios (CAUC) e, posteriormente, em executarem cor-
retamente as despesas previstas no plano de trabalho. A incapacidade tcnica e
gerencial to fagrante que muitos convenentes devolvem os recursos ao Tesouro
Nacional por no conseguirem executar o convnio frmado. Esta uma questo
de grande importncia do ponto de vista da implementao das polticas para as
mulheres, pois a execuo das aes por meio de convnios celebrados com outros
parceiros implica muitas difculdades no que diz respeito ao acompanhamento
das aes e mesmo mensurao de metas fsicas realizadas. Assim, por exemplo,
se a SPM frmou um determinado convnio em 2010 para atender a um nmero
estimado de mulheres vtimas de violncia em um servio especializado e, meses
depois, a entidade convenente devolve os recursos referentes parceria, aque-
las mulheres no tero sido atendidas, apesar de terem sido contabilizadas como
meta alcanada naquele ano. importante destacar, neste caso, que a grande
maioria dos rgos que realizam convnios com a SPM so governamentais tan-
to da esfera estadual quanto municipal e que apenas 16% do total de convnios
frmados em 2011 se deram junto a organizaes de natureza no governamental.
A questo das difculdades tcnicas e gerenciais, neste contexto, se torna ainda
mais grave, imprimindo uma srie de limitaes ao alcance e efetividade da pol-
tica induzida no mbito nacional, em especial no que diz respeito s aes na rea
de violncia desenvolvidas a partir do pacto nacional, em que a descentralizao
das iniciativas a tnica.
Diante dessas e de outras difculdades, a Secretaria de Controle Interno da
Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica (CISET) realizou, em 2011, uma
avaliao da execuo do programa de preveno e enfrentamento da violncia
contra as mulheres e chegou a uma srie de recomendaes. Esta avaliao ser
detalhada na subseo 3.1.
Alm disso, as despesas de restos a pagar do ano anterior mais uma vez
comprometeram a execuo oramentrio-fnanceira. Herdou-se da execuo de
2010 um montante de pouco mais de R$ 20 milhes em despesas inscritas em
restos a pagar em 2011. Isto signifca que estes valores, apesar de empenhados
em 2010, no puderam ser pagos at 31 de dezembro e, assim, tornaram-se com-
promissos a serem honrados no ano seguinte. Apesar de comprometerem uma
parcela importante do fnanceiro liberado para a SPM, estes R$ 20 milhes no
so contabilizados na execuo oramentria de 2011.
Cabe lembrar, ainda, que a SPM integra a Presidncia da Repblica e que,
com isso, os limites liberados para movimentao e empenho via decreto presiden-
cial para este rgo so distribudos para suas unidades de acordo com a progressiva
execuo de cada uma delas no decorrer dos meses. Assim, dos recursos de fato
liberados para a SPM R$ 78,8 milhes , foram empenhados 99,9%. Mas se for
levado em considerao o oramento autorizado total, a SPM executou somente
72,3%, como demonstra a tabela 1. A baixa liberao de recursos pode indicar dif-
culdades na capacidade de execuo oramentria e fnanceira do rgo.
Todas essas questes comprometeram a execuo de seu oramento em 2011 e
fzeram com que os nveis de execuo fcassem bem abaixo do normalmente alcanado
pela SPM. Aquelas iniciativas j mais estruturadas, com compromissos mais fortemen-
te estabelecidos entre os diferentes parceiros, acabaram sendo menos afetadas neste
processo. Prova disso que o programa Preveno e Enfrentamento da Violncia contra
as Mulheres, do qual se originam os recursos para implementao do Pacto Nacional de
Enfrentamento Violncia contra as Mulheres, apresentou execuo de praticamente
100% do autorizado no incio da gesto. Isto indica que praticamente todo o recurso
comprometido foi liberado para movimentao e empenho e, como se v, executado.
Os programas dos quais partem os recursos para iniciativas mais pontuais, ou para o
atendimento de projetos via demanda espontnea de governos subnacionais e organi-
zaes no governamentais, tiveram execuo signifcativamente mais baixa. o caso
do programa Cidadania e Efetivao de Direitos das Mulheres, que executou apenas
50,8% do autorizado.
Por fm, cabe dizer que a maior parte do oramento empenhado ao longo de
2011 nos dois programas de natureza fnalstica da SPM Preveno e Enfren-
tamento da Violncia contra as Mulheres e Cidadania e Efetivao de Direitos
das Mulheres foi direcionada aos estados da regio Nordeste (35,4%), seguidos
daqueles da regio Sudeste (26,9%), Norte (15,8%), Sul (14,3%) e Centro-Oeste
(7,6%). Esta distribuio foi fortemente infuenciada pelo comportamento do
gasto direcionado s aes do Pacto Nacional pelo Enfrentamento da Violncia
contra as Mulheres. Quando se observa o programa de enfrentamento violncia,
em que o gasto foi orientado pelas diretrizes do pacto, nota-se que o Nordeste
respondeu por 37% do total de recursos empenhados, enquanto o Sudeste al-
canou reduzidos 25%. Esta distncia se reduz no programa de cidadania e efe-
tivao de direitos, cuja execuo se d via balco. Neste programa, o Sudeste
passa a responder por 30% do total dos valores empenhados, e o Nordeste, por
32%.
18
Este comportamento indica que uma poltica que se proponha a uma
discusso menos centralizada pode redirecionar recursos no territrio nacional
18. Alguns convnios formalizados no mbito do programa Cidadania e Efetivao dos Direitos das Mulheres so, na
realidade, direcionados ao enfrentamento da violncia. A anlise aqui apresentada baseou-se nos dados ajustados, ou
seja, estes convnios foram contabilizados como sendo da rea de violncia.
segundo prioridades de ao e, portanto, necessidades territoriais diferenciadas, e
no apenas segundo capacidade das organizaes proponentes.
3.1 Aes implementadas em 2011
Um dos principais acontecimentos na rea, em 2011, foi a realizao da III Conferncia
Nacional de Polticas para as Mulheres (CNPM), cuja etapa nacional foi realizada
em Braslia, entre os dias 12 e 15 de dezembro, com a participao de mais de 3 mil
pessoas. Assim como nas demais conferncias nacionais, a CNPM foi precedida de
etapas estaduais e municipais, que envolveram diretamente mais de 126 mil mulheres
em todo o pas. Segundo informaes da SPM, foram realizadas 1.119 conferncias
municipais, 188 conferncias regionais e 27 estaduais. Nestas etapas, foram discu-
tidos, luz da realidade local, os temas propostos pela SPM, quais sejam, a anlise
da realidade das mulheres e as difculdades para efetivao de sua cidadania, bem
como a defnio de prioridades de polticas, tendo como base a avaliao do que foi
alcanado no II Plano Nacional de Polticas para as Mulheres (PNPM), cuja vigncia
se encerrou justamente em 2011.
O tema da conferncia foi Autonomia das Mulheres e Igualdade.
19
A pre-
sidenta Dilma Roussef esteve presente na abertura, ocasio em que desmentiu a
suposta extino da SPM ou sua fuso com outras secretarias. Este foi um mo-
mento digno de nota, pois nos meses fnais do ano, mais uma vez, a extino da
SPM voltou a ser colocada como ponto de pauta da reforma ministerial.
Tendo como base o tema da autonomia, um total de 24 grupos de trabalho
se reuniu em torno de quatro eixos: autonomia econmica e social, autonomia
cultural, autonomia pessoal e autonomia poltica. Ao fnal, foram aprovadas 91
resolues organizadas nestes eixos, que, na prtica, somente estruturam de uma
maneira diferente os temas j abarcados no II PNPM. As resolues tampouco se
diferenciam muito daquelas tomadas nas primeiras conferncias, que abordaram
os mais diversos campos da vida social. Torna-se cada vez mais importante pro-
mover uma refexo acerca dos objetivos e do formato que vem sendo adotado
para as conferncias de polticas para as mulheres. Desde sua primeira edio,
o objetivo tem sido, ao cabo, levantar as demandas das mulheres brasileiras e
organiz-las em torno de um plano de aes com o qual o governo federal se com-
promete. No entanto, passadas trs rodadas de levantamento das demandas, no
h como se esperar que muitas novidades apaream. Nesse sentido, a construo
19. Tal como discutido em Ipea (2012b), a questo da autonomia das mulheres havia sido denida, durante a gesto
da ministra Iriny Lopes, como a nova prioridade no campo das polticas para as mulheres. Na ocasio, a SPM defendia
que o enfrentamento da extrema pobreza e a garantia de uma vida autnoma para as mulheres passaria pelo acesso
e participao igualitria quantitativa e qualitativamente das mulheres ao mercado de trabalho; pelo combate s
discriminaes e desigualdades vivenciadas; pela ao do Estado para possibilitar a conciliao entre vida familiar,
pessoal e prossional; pela valorizao do trabalho domstico remunerado ou no; e pela desconstruo de valores
e esteretipos que favorecem a reproduo da excluso e da precariedade da insero feminina no mundo do trabalho.
de novas estratgias que possam retirar mais deste dilogo com o movimento so-
cial e com as mulheres da base parece ser algo bem-vindo no campo das polticas
para as mulheres.
Passada a conferncia e aprovadas as resolues, cabe SPM organiz-las
em um novo plano nacional, para o qual mais uma vez se colocar o dilema entre
priorizar temas ou elencar um conjunto amplo e abrangente de aes. Destaque-se,
ainda, que o II PNPM teve sua vigncia encerrada em 2011, o que torna mais
urgente o lanamento de uma nova verso.
20

Outra questo relevante na construo desta nova verso do PNPM refere-se
perda de centralidade do tema autonomia das mulheres na gesto da secretaria
iniciada em fevereiro de 2012. Toda a conferncia se orientou para o debate das
polticas para as mulheres a partir do prisma da autonomia, objetivando uma reor-
ganizao da ao do Estado que considerasse esta questo como eixo. No entanto,
desde ento, o tema vem perdendo fora dentro da SPM e do prprio governo,
tal como se ver a seguir, com a desarticulao do Frum Direitos e Cidadania.
A ideia de um grande programa de autonomia econmica das mulheres, apresen-
tado em Ipea (2012b), que deveria ter sido lanado em 2012, parece ter sido aban-
donada, enquanto o tema da violncia, por intermdio do pacto nacional, voltou
a ter a centralidade da poltica. Assim, a construo do plano nacional dever se
pautar pelas diretrizes da conferncia, as quais foram construdas tendo como base
um tema estratgico que, na atualidade, j no considerado mais to estratgico
assim. Este movimento levanta questes centrais sobre a real importncia, para a
construo e a consolidao da poltica, de eventos como a CNPM, uma vez que
estes mobilizam fortemente tanto os governos quanto a sociedade, mas suas reso-
lues nem sempre tm sido adequadas ou integralmente consideradas.
No que se refere s aes implementadas em 2011 pela SPM, tambm
houve continuidade em grande parte dos projetos iniciados anteriormente, con-
forme poder ser visto a seguir. No caso das aes na rea de trabalho e autonomia
econmica, 2011 foi marcado pelo apoio a projetos e por intensas articulaes
polticas com outros ministrios com vistas a avanar em questes como direi-
tos das trabalhadoras domsticas e ampliao da oferta de creches. Ambos os
temas estiveram presentes na pauta da Sala de Situao de Igualdade de Gnero,
instituda no mbito do Frum Direitos e Cidadania, da Secretaria-Geral da
Presidncia da Repblica. Os fruns foram institudos com vistas a organizar a
agenda prioritria de governo e propiciar o dilogo entre diferentes ministrios
20. No foram, at o momento, disponibilizadas avaliaes que permitam uma anlise acerca da implementao do
II PNPM, suas diculdades e principais conquistas.
que se comprometeram com planos de aes multissetoriais.
21
No eixo de igual-
dade de gnero, a agenda se concentrou nos temas do mundo do trabalho, dos
cuidados e do imaginrio cultural e social.
A iniciativa dos fruns aparentemente foi abandonada pelo Palcio do Planalto,
mas, no caso da agenda de igualdade de gnero, as interaes que decorreram das
atividades ocorridas ao longo de 2011, pelo menos no caso da SPM com o MEC,
avanaram. As discusses se centraram no somente na expanso do nmero de
creches, pauta do governo desde seu incio, mas tambm no seu fnanciamento,
uma vez que as creches so equipamentos sociais caros e uma das alegaes dos mu-
nicpios para no conseguirem cumprir as metas previstas est na sua incapacidade
de arcar com os custos.
22
Vale mencionar que o esforo, nesta articulao entre SPM
e MEC, passa tambm pela tentativa de perceber a poltica de creches no apenas
como educacional, mas tambm de cuidados, o que signifca o reconhecimento pelo
Estado de seu papel enquanto corresponsvel pelos cuidados e pelo trabalho doms-
tico no remunerado. A ampliao do escopo da poltica pode levar a mudanas
importantes no s em termos da ampliao da oferta de servios mas tambm da
sua qualidade, do horrio de funcionamento, do tipo de atividade ofertada, entre
outras questes.
23
Neste sentido, registram-se alguns avanos. O primeiro deles foi o aumen-
to nos fatores de ponderao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da
Educao Bsica e de Valorizao dos Profssionais de Educao (FUNDEB) para
as matrculas em creches. Para 2010, cada matrcula em creche pblica em tem-
po integral recebia o equivalente a R$ 1,10 do valor aluno/ano do FUNDEB.
Para o exerccio de 2012, este fator j subiu para R$ 1,30.
24
Tambm aumentou
o valor da merenda escolar por aluno, a ser repassado no mbito do Programa
Nacional de Alimentao Escolar (PNAE). Os valores para todos os nveis de
ensino aumentaram, mas, no caso das creches, o aumento foi proporcionalmente
maior, passando para R$ 1 mais que o triplo do valor para as matrculas no
ensino fundamental (R$ 0,30). Estas novas ponderaes esto relacionadas ao
reconhecimento de que o fnanciamento das creches deve ser ampliado e de que
se trata de equipamentos com elevados custos de manuteno, por necessitarem
de mais profssionais por aluno, de mais refeies e de materiais pedaggicos di-
ferenciados. Quanto a este ltimo ponto, ainda permanece a impossibilidade de
21. Alm do Frum Direitos e Cidadania, coordenado pela Secretaria Geral, havia os Fruns de Desenvolvimento Econmico
(coordenado pelo Ministrio da Fazenda); Infraestrutura (coordenado pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto)
e Erradicao da Pobreza (coordenado pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome).
22. Entre essas diculdades, podem ter lugar os limites impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal para gastos com
pessoal, por parte do poder pblico. Os municpios podem encontrar entraves para a contratao de professores para
a educao infantil.
23. Para mais informaes, ver Ipea (2012b).
24. Ver as Portarias MEC n
o
777, de 10/8/2009; n
o
873, de 1/7/2010; e n
o
1.322, de 21/9/2011.
aquisio de brinquedos como materiais pedaggicos, isto , os municpios no
podem gastar com estes itens dentro do oramento da educao, o que constitui
outro ponto de pauta da SPM.
Registra-se, ainda, que o nmero de matrculas em creches pblicas vem au-
mentando nos ltimos anos: entre 2011 e 2012, houve um aumento de 9,5%,
atingindo uma cobertura de 1,6 milho.
25
Apesar do aumento, este nmero ainda
representa uma parcela pequena da populao na faixa etria de zero a trs anos. De
acordo com o Censo Demogrfco do Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica
(IBGE), em 2010 havia 10,9 milhes de crianas nesta faixa (IBGE, 2010).
26

Os dados disponibilizados pela Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
(PNAD, do IBGE) de 2011 indicam que, naquele ano, cerca de 2,8 milhes de
crianas frequentavam creches, o que corresponde a uma cobertura de 20,8% do
total de crianas na faixa de 0 a 3 anos (IBGE, 2011). Destas, dois teros estavam
matriculadas em escolas da rede pblica de ensino, evidenciando que, apesar do
defcit de matrculas frente ao universo de crianas na faixa etria adequada, o
Estado o principal provedor deste servio.
Outro tema que foi objeto do dilogo entre SPM e MEC foi a ampliao da
educao de tempo integral, questo tambm de fundamental importncia para a
autonomia das mulheres. O Programa Mais Educao, do MEC, vem se expandin-
do e, de acordo com os dados do Censo Escolar de 2012, realizado pelo Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP), entre 2011
e 2012, as matrculas de alunos em tempo integral subiram 21,5% nos anos iniciais
do ensino fundamental e 33% nos anos fnais. Estes dados confrmam os esforos
no sentido de ampliar o Mais Educao para 30 mil escolas at o fnal de 2012.
Ressalta-se, no entanto, que, apesar do aumento, as matrculas para tempo integral
ainda representam to somente 8,2% do total no ensino fundamental, benefciando,
em 2012, cerca de 2 milhes de estudantes.
No que diz respeito ao da SPM voltada para a promoo da igualda-
de de gnero nos ambientes de trabalho, em 2011 foi lanada a quarta edio
do Programa Pr-Equidade de Gnero e Raa, voltado para empresas pblicas
e privadas. As 95 empresas que aderiram ao programa nesta edio executaro
suas aes at dezembro de 2012 para, em seguida, serem avaliadas. Caso sejam
atendidos os critrios, as empresas recebem o Selo Pr-Equidade de Gnero. Uma
das novidades da quarta edio que o selo passa a ter categorias, de acordo com
a importncia das aes implementadas pela empresa. Desta forma, o selo na
categoria bronze destina-se s organizaes que realizarem aes de conscienti-
zao e sensibilizao da fora de trabalho. A categoria prata vai para aquelas
25. Dados do Censo Escolar de 2012 (INEP, 2012).
26. Para mais informaes e anlises da poltica de creches no mbito das aes de autonomia das mulheres, ver Ipea (2012b).
que realizarem transformaes estruturais na gesto de pessoas nos sistemas de
recrutamento e nos programas de sade e segurana no trabalho, por exemplo e
na cultura organizacional na propaganda institucional, por exemplo. Finalmen-
te, o Selo Pr-Equidade na categoria ouro ser destinado quelas organizaes
que, alm das aes anteriores, conseguirem realizar transformaes estruturais
no processo de ascenso funcional e planos de carreira, cargos, salrios e remu-
nerao e nas prticas de sensibilizao voltadas para a equidade de gnero na
cadeia de relacionamento da organizao (Brasil, 2011g, p. 17).
Essa mudana responde a uma das difculdades encontradas pelo programa
no objetivo de transformar de fato as relaes de trabalho nas organizaes p-
blicas e privadas participantes. Como o critrio para recebimento do selo sempre
foi o cumprimento do plano de ao apresentado pela empresa e pactuado com
a SPM, possibilitou-se que as empresas continuassem recebendo o selo ano aps
ano mesmo sem apresentarem grandes avanos nas aes implementadas. Para
ir alm dos eventos de sensibilizao que deveriam constituir somente uma
pequena parcela das aes implementadas , a estratgia de categorias para o selo
pode se mostrar atrativa. Com ela, ser possvel dar visibilidade s organizaes
que esto conseguindo avanar efetivamente em direo a uma gesto de pessoas
e a uma cultura organizacional voltadas para a promoo da equidade entre ho-
mens e mulheres e entre brancos e negros.
27
Para alm destas iniciativas conduzidas de forma mais direta pela SPM,
ainda so apoiados projetos encaminhados por governos subnacionais ou por
organizaes no governamentais tambm na rea de capacitao profssional,
empreendedorismo e fortalecimento para o mundo do trabalho. Apesar de serem
projetos pequenos, enviados segundo a necessidade e o interesse de cada rgo
proponente sem, portanto, qualquer referncia a um mesmo marco terico ou
poltico e com menos potencial de sustentabilidade a secretaria tem entendido
que esta a forma que tem de, neste campo especfco, dialogar e apoiar estados e
municpios. Em 2011, foram frmados cerca de quarenta convnios direcionados
a esta temtica, que envolveram recursos da ordem de R$ 9,5 milhes.
Boa parte do ano de 2011 tambm foi dedicada s articulaes e negocia-
es relacionadas realizao da Marcha das Margaridas, em agosto. Tal como j
apontado no incio deste texto, a marcha um importante movimento protago-
nizado pelas mulheres do campo e da foresta no qual se apresentam demandas
ao governo federal. Tradicionalmente, na plenria de encerramento da marcha,
o governo apresenta um plano de compromissos, elaborado a partir das reivin-
dicaes apresentadas. A elaborao deste plano foi fortemente capitaneada pela
SPM, e demandou recursos intensivos ao longo do ano. A SPM tambm apoiou
27. Para uma anlise mais detalhada a respeito do programa Pr-Equidade de Gnero e Raa e de suas alteraes
recentes, ver Ipea (2012b).
fnanceiramente a Marcha das Margaridas, repassando CONTAG cerca de
R$ 300 mil.
Nas polticas na rea de educao, em 2011, a secretaria deu continuidade a
trs importantes programas: Mulher e Cincia; Gnero e Diversidade na Escola;
e Gesto de Polticas Pblicas em Gnero e Raa.
O Mulher e Cincia uma parceria da SPM com o Conselho Nacional de
Desenvolvimento Cientfco e Tecnolgico (CNPq), o MEC, o Ministrio da Cin-
cia, Tecnologia e Inovao (MCTI) e a Entidade das Naes Unidas para a Igualdade
de Gnero e o Empoderamento das Mulheres (ONU Mulheres). Constitui-se de
trs iniciativas: Prmio Construindo a Igualdade de Gnero; Encontro Nacional de
Ncleos e Grupos de Pesquisa Pensando Gnero e Cincias; e edital de fomento
pesquisa no campo dos estudos de gnero, mulheres e feminismo. O prmio, reali-
zado anualmente, teve sua stima edio lanada em 2011.
28
Foram inscritos 3.965
trabalhos 607 a menos que na edio anterior em cinco categorias: i) mestre
e doutorando; ii) graduado, especialista e estudante de mestrado; iii) estudante de
graduao; iv) estudante do ensino mdio; e v) escola promotora da igualdade de
gnero. Nas trs primeiras, inscrevem-se artigos cientfcos elaborados sob orienta-
o de um professor ou professora; no caso dos alunos e alunas de ensino mdio,
inscrevem-se redaes e, fnalmente, as escolas concorrem com projetos pedaggi-
cos. A premiao ocorreu no incio de 2012, e j foram abertas as inscries para a
oitava edio.
O mrito dessa iniciativa est em contribuir para a refexo das questes de
gnero no ambiente escolar e, ainda, para a produo cientfca na temtica. Para
garantir ampla participao, no entanto, faz-se necessria estreita articulao com
o MEC e com as universidades. Do total de trabalhos inscritos na stima edio,
85%, ou 3.376, foram redaes de estudantes do ensino mdio. Considerando-se
que, naquele ano, havia cerca de 7,2 milhes de estudantes matriculados neste
nvel de ensino, possvel avaliar que o programa ainda apresenta um grande po-
tencial de expanso. interessante observar que esta categoria tem um elemento
fundamental nos objetivos da SPM: supe-se que estudantes de graduao e gra-
duados que se inscrevem so aqueles que j trabalham com a temtica e sero pre-
miados pela qualidade de seu trabalho. No caso de estudantes de ensino mdio, a
existncia do prmio pode fazer com que jovens que jamais haviam refetido sobre
as relaes entre homens e mulheres na sociedade o faam, bem como professores
e demais profssionais da escola. Assim, o prmio alcana o objetivo de fundo de
promover transformaes culturais.
29

28. O encontro de ncleos e grupos de pesquisa e o edital de apoio pesquisa no ocorreram em 2011. O encontro deve ser
realizado em 2013 e o quarto edital de fomento pesquisa tinha previso de lanamento para o segundo semestre de 2012.
29. Uma breve anlise do contedo das redaes pr-selecionadas no quinto prmio pode ser encontrada em Melo (2011).
O programa Gnero e Diversidade na Escola (GDE) constitui iniciativa
voltada para a formao de professores da educao bsica nas temticas de igual-
dade de gnero, igualdade de raa e diversidade sexual. O curso tem durao de
200 horas e, desde 2008, ofertado por meio da Universidade Aberta do Brasil
(UAB), sendo implementado pelo MEC. Desde ento, vem crescendo o nmero
de universidades participantes, que j somavam 37 em 2011. O curso ofertado
nos nveis de aperfeioamento e especializao.
30
No perodo 2010-2011, foram
ofertadas 2.140 vagas por sete universidades espalhadas pelo territrio nacional.
31

Os anos de 2010 e 2011 foram destinados execuo e fnalizao de oferta de
vagas. Para 2012 e 2013 havia previso de uma nova leva de ofertas, com diversas
universidades fnalizando os trmites para abertura de vagas.
A despeito da relevncia do programa, preciso destacar que existem dif-
culdades relacionadas ao seu monitoramento e sua avaliao que inviabilizam,
por exemplo, que se tenha informao disponvel acerca de quantas pessoas o
concluram. Nesta fundamental parceria entre SPM e MEC, a secretaria respon-
de pelos contedos e foi a protagonista da iniciativa desde 2006, quando um
projeto-piloto foi implantado em parceria com o Conselho Britnico. Mas, desde
ento, os cursos vm sendo fnanciados majoritariamente pelo MEC e a respon-
sabilidade pela oferta do curso das instituies de ensino superior, a depender
do interesse de cada uma em ofert-lo. Assim, os mecanismos de acompanha-
mento foram difcultados. As iniciativas de avaliao do curso so mais pontuais
e partem de outros parceiros, como o Centro Latino-americano em Sexualidade
e Direitos Humanos (CLAM), da Universidade do Estado do Rio de Janeiro
(UERJ). O curso tambm objeto de muitos estudos e avaliaes qualitativas.
Em muitas delas, registram-se difculdades relacionadas modalidade de educa-
o a distncia, especialmente tendo em vista a sensibilidade ligada a muitos dos
temas trabalhados e necessidade, muitas vezes, de se desconstrurem crenas e
paradigmas arraigados.
32
Diante disto, faz-se necessrio um material pedaggico
de qualidade e um bom preparo dos tutores e tutoras, que tambm devem ter
acesso a um material de formao e orientao bem feito.
O curso a distncia Gesto de Polticas Pblicas em Gnero e Raa (GPP-GeR)
mais recente e destina-se a
servidoras/es dos trs nveis da administrao pblica, preferencialmente, gestoras/
es das reas de educao, sade, trabalho, segurana e planejamento, integrantes dos
conselhos de direitos da mulher, dos fruns intergovernamentais de promoo da
30. A partir de 2013, o curso ser oferecido tambm na modalidade extenso.
31. So elas: Universidade Federal do Esprito Santo (Ufes), Universidade Federal de Gois (UFG), Universidade Estadual
de Montes Claros (Unimontes), Universidade Federal do Mato Grosso (UFMT), Universidade Federal de Roraima (UFRR),
Universidade Federal do Amap (UNIFAP) e Universidade Federal de Lavras (Ua).
32. Uma avaliao sobre o GDE, conduzida pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), pode ser encontrada em
Minella e Cabral (2009).
igualdade racial, dos conselhos de educao, dirigentes de organismos no gover-
namentais ligados temtica de gnero e da igualdade tnico-racial (Brasil, [s.d.]).
O curso pode ser oferecido pela universidade que adere por meio da UAB
na modalidade especializao com carga horria de 300 horas ou aperfei-
oamento (extenso), com carga horria entre 360 e 400 horas. Entre 2010 e
2011, foram ofertadas quase 4 mil vagas, por um conjunto de dez universidades.
33

Assim como no caso do GDE, a oferta dos cursos tambm de responsabilidade
das instituies de ensino superior, segundo convenincia e interesse de cada uma.
Interessante observar que, se o GDE surge com o objetivo de formar pro-
fssionais dentro das temticas de gnero e raa para a educao, sua experincia
bem-sucedida inspirou o GPP-GeR, que visa formar profssionais para a gesto
de polticas pblicas. Com estas iniciativas, a SPM procura atuar em dois impor-
tantes eixos de perpetuao de uma cultura de desigualdade, sobre os quais re-
correntemente cobrada. Os professores e as professoras que consigam aplicar em
suas salas de aula contedos e concepes mais igualitrias acerca das relaes de
gnero podero formar novas geraes com percepes diferenciadas. O mesmo
se espera de gestores e gestoras que sejam capazes de implementar polticas com
o olhar de gnero e raa. Se estes dois tipos de formao se perpetuarem e forem
bem-sucedidos, podem ter repercusses signifcativas no mdio e no longo prazo.
A difculdade, ento, medir seu impacto e avaliar sua efetividade.
Um novo campo de refexo dentro da SPM, que gerou alguns frutos em
2011, foi o debate sobre gnero e segurana alimentar. No processo de preparao
da IV Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional e, paralela-
mente, da III Conferncia Nacional de Polticas para as Mulheres, foi constitudo
um grupo de trabalho sobre segurana alimentar e gnero no mbito do Conselho
Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea). O grupo realizou, no
ms de outubro, a ofcina Mulheres, Segurana Alimentar e Desenvolvimento
Rural Sustentvel, na qual foi aprovada uma carta, que tambm foi objeto de de-
bates numa das atividades da IV Conferncia de Segurana Alimentar e Nutricio-
nal, no ms seguinte. A carta aprovada neste seminrio foi publicada como anexo
no relatrio fnal da conferncia e traz, entre outras demandas: reconhecimento
do papel das mulheres na produo de alimentos saudveis; necessidade de refor-
ma agrria; adoo de um novo modelo de desenvolvimento e de novo modelo
energtico; combate ao incentivo ao uso de agrotxicos; servios de assistncia
tcnica e extenso rural para as mulheres; implementao de banco de semen-
tes crioulas; fortalecimento da participao das mulheres no PAA e no PNAE;
33. So elas: Universidade Federal de Sergipe (UFS), Universidade Federal do Par (UFPA), Universidade Federal do
Piau (UFPI), Universidade Federal de Santa Maria (UFSM), Universidade Federal do Maranho (UFMA), Universidade
Federal de Minas Gerais (UFMG), Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), Universidade Federal de Ouro Preto
(UFOP), Universidade Federal de Viosa (UFV) e Ufes.
e discusso sobre indicadores para a formulao e o monitoramento de polticas
pblicas de segurana alimentar e nutricional sob o enfoque de gnero.
As discusses, portanto, se relacionam diretamente com o papel das mulhe-
res na agricultura familiar. Chama-se a ateno, ainda, para a vulnerabilidade das
mulheres de alguns grupos, como indgenas e quilombolas. As discusses so ain-
da preliminares e devem ter continuidade com a reativao do grupo de trabalho,
ocorrida no primeiro semestre de 2012. Cabe registrar a necessidade de superao
de uma perspectiva naturalizadora quando se aborda o papel das mulheres na se-
gurana alimentar e nutricional e de amadurecimento das refexes neste campo.
No campo das polticas de enfrentamento da violncia contra as mulheres,
em 2011, foi dada continuidade execuo do pacto nacional. Como mencionado
no incio da seo 3, a existncia de articulaes entre governos federal e estaduais
para implementao de aes de enfrentamento violncia, consubstanciadas em
planejamentos plurianuais e formalizadas via termos de adeso ou acordos de co-
operao federativa, possibilitaram que, mesmo diante das difculdades em 2011,
as aes nesta rea tivessem continuidade e o oramento fosse praticamente todo
executado. Cabe mencionar que as mudanas nos governos estaduais fzeram com
que as pactuaes tivessem de ser reconstrudas diante das transies polticas ocor-
ridas. Ainda assim, as atividades no foram interrompidas.
Como resultado, em 2011, foram frmados noventa novos convnios dire-
cionados ao fortalecimento da rede de atendimento s mulheres em situao de
violncia, seja por meio da criao, reforma ou reaparelhamento de servios ou da
capacitao de profssionais que atuam no atendimento s mulheres. Estes novos
convnios, que envolvem recursos de pouco mais de R$ 35 milhes, juntam-se
queles frmados em anos anteriores, mantendo-se a orientao para que sejam
sempre plurianuais ou seja, o repasse fnanceiro deve dar-se em mais de um ano,
condicionado ao cumprimento do plano de aplicao dos recursos.
Entre 2010 e 2012, as aes de enfrentamento violncia desenvolvidas
pelo governo federal e coordenadas pela SPM foram objeto de duas auditorias:
uma realizada pela CISET e outra pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU).
34

Ambas as auditorias trouxeram importantes achados no apenas para a SPM mas
34. A auditoria levada a cabo pela CISET faz parte de suas atribuies regulares e tem como objetivo avaliar se a
execuo est sendo realizada conforme as normas que regulam o programa, luz da legislao, bem como identicar
possveis pontos operacionais frgeis que, embora no estejam ferindo normas legais, possam interferir na adequada
execuo do programa (Brasil, 2011c, p. 10). Foram scalizados apenas os convnios aprovados no mbito da Ao
n
o
2C52 (Ampliao e Consolidao da Rede de Servios Especializados de Atendimento s Mulheres em Situao
de Violncia) do Programa n
o
156 (Preveno e Enfrentamento da Violncia contra as Mulheres) do PPA 2008-2011.
A auditoria efetivada pelo TCU foi resultado de uma representao oferecida pelo Ministrio Pblico (MP) presidncia
do TCU, que relatava falhas no atendimento prestado s mulheres em situao de violncia no pas. Nesta representao,
o MP solicitou ao TCU uma avaliao sistmica das aes governamentais empreendidas na rea. O documento nal da
auditoria ainda no foi disponibilizado ao pblico.
tambm para outros rgos envolvidos na implementao da poltica, em especial
os da segurana pblica e do Judicirio. As contribuies aportadas so especial-
mente relevantes ao se considerarem as difculdades que a SPM tem, enquanto
coordenadora das aes e do pacto nacional, para monitorar a implementao das
atividades e projetos acordados no nvel local.
Os principais problemas e desafos encontrados podem ser divididos em
dois grandes conjuntos: o primeiro deles refere-se a questes de ordem mais pro-
cessual, envolvendo a formalizao de convnios, o monitoramento da sua exe-
cuo e as institucionalidades necessrias sua efetivao. O segundo grupo de
observaes aborda mais as questes de contedo, relacionadas s difculdades
no funcionamento dos servios que atendem s mulheres e os desafos colocados
para que estes sejam aperfeioados e ofeream atendimento de melhor qualidade.
Entre os principais achados, cabe apontar os listados a seguir.
1) Desrespeito aos critrios estabelecidos nos editais para apoio a convnios.
A SPM destacou, em seus editais, que o apoio a aes para ampliao e
consolidao da Rede de Atendimento Mulher em Situao de Vio-
lncia deveria ser direcionado prioritariamente para os municpios-polo,
tal como defnidos no mbito do pacto nacional.
35
No entanto, parte
signifcativa dos convnios frmados junto aos governos subnacionais
destinava recursos para a construo, reforma ou reaparelhamento de
servios em municpios que no obedeciam aos critrios previstos no
edital, ou seja, no se enquadravam como municpio-polo. As diretrizes
norteadoras da poltica, pautadas por preocupaes como sustentabilidade
das aes e capilarizao dos servios, no foram respeitadas, e os recursos
foram distribudos de forma semelhante em valor, independentemente
das necessidades de cada localidade, da quantidade de habitantes e da
situao econmica (Brasil, 2011c). No foi possvel, para a auditoria,
identifcar as razes deste desvio, mas pode-se supor que estejam rela-
cionadas ao no envio ou ao envio em condies que no permitiam
a aprovao de projetos por parte dos municpios-polo ou mesmo em
funo das necessidades urgentes da execuo oramentrio-fnanceira.
2) Fragilidade dos projetos aprovados e formalizados via convnio. Boa parte
dos convnios analisados durante as auditorias trazia planos de trabalho
pouco detalhados, sem previso adequada de metas ou etapas, o que no
permitia o acompanhamento da execuo, a avaliao do cumprimento
de metas ou dos resultados previstos, nem mesmo a correta avaliao da
viabilidade da proposta apresentada. Identifcou-se tambm ser bastante
frequente a aprovao de projetos sem a adequada anlise de custos e
35. Para mais informaes sobre a denio dos municpios-polo, ver a subseo 4.1 deste captulo.
sem uma sistemtica de monitoramento e avaliao da execuo. Como
consequncia deste quadro, parte signifcativa dos convnios analisados
encontrava-se atrasada tanto no que se refere ao cumprimento das metas
pactuadas quanto execuo dos recursos repassados.
3) Pouca capacidade de monitoramento e fscalizao dos convnios. Para
alm dos problemas relacionados qualidade dos projetos apresentados
SPM e aprovados para recebimento de recursos, tambm se identifcou
que a secretaria tem enormes difculdades em monitorar a implemen-
tao das aes fnanciadas e em fscalizar o cumprimento do disposto
nos termos de convnio. Estas difculdades, certamente relacionadas
baixa qualidade das propostas aprovadas, tambm so consequncia da
inexistncia de uma sistemtica contnua de fscalizao, que defna a
forma pela qual as instituies convenentes sero fscalizadas, os dados
que devem ser encaminhados regularmente SPM e a frequncia com
que as iniciativas devem ser visitadas, entre outras questes. H de se
reconhecer que os recursos humanos disponveis na SPM so bastante
reduzidos, mas a organizao de um processo de fscalizao permitiria
aproveit-los de forma mais efciente na realizao desta atividade.
4) Falta de articulao dentro dos governos e entre os governos. Os resultados
das auditorias realizadas apontam para uma frequente baixa articulao
entre as polticas desenvolvidas pelos municpios e aquelas levadas a cabo
pela esfera estadual. No raro foram encontrados casos em que os estados
no se envolviam com as aes implementadas pelos governos municipais,
ou desenvolviam suas prprias iniciativas sem qualquer tipo de articulao
intergovernamental. Ademais, notaram-se difculdades na articulao
de diferentes setores dentro da mesma esfera de governo, comprome-
tendo o que vem sendo chamado de transversalizao da perspectiva de
gnero. Foram relatadas difculdades no s para que alguns setores do
Executivo em especial da segurana pblica se engajassem na poltica
e se percebessem como corresponsveis por ela mas tambm para que
as instituies dos poderes Judicirio e Legislativo atuassem de forma
comprometida e integrada. Este cenrio foi entendido como bastante
prejudicial consolidao de uma poltica nacional de enfrentamento
violncia contra as mulheres e, de forma mais concreta, assistncia
ofertada s mulheres em situao de violncia.
36
Torna-se um desafo,
portanto, promover a integrao de esforos entre as diferentes esferas
36. No caso das organizaes privadas sem ns lucrativos, o relatrio da CISET aponta que estas instituies so im-
portantes parceiras na implementao da poltica, em especial pela sua proximidade com a sociedade e consequente
externalizao das necessidades sociais locais. Alm disso, contribuem com estudos, pesquisas e com servios de
atendimento de assistncia social, psicolgico e jurdico (Brasil, 2011c, p. 44).
de governo e entre os diferentes setores do mesmo nvel de governo,
envolvendo, ainda, as instituies privadas e da sociedade civil.
5) Fragilidade dos organismos locais de polticas para as mulheres. Ao longo
do processo de auditoria foi possvel perceber a importncia de se contar
com organismos municipais e estaduais de polticas para as mulheres
fortalecidos e autnomos. Esta foi entendida como pr-condio para
que as polticas possam se consolidar no espao local, para que haja o
reconhecimento da violncia enquanto objeto de polticas pblicas e
para que se construa uma estrutura tcnico-administrativa local capaz
de implementar aes para o seu enfrentamento. Para a CISET, esta
uma questo to relevante que h a recomendao de que a celebrao
de convnios para ampliao e fortalecimento da rede seja realizada
apenas com Entes Federados que possuam polticas de enfrentamento
violncia contra a mulher consolidadas e implementadas por organismos
locais com legitimidade e autonomia sufciente para articular a rede e
angariar recursos, de forma a indicar a continuidade e a sustentabilidade
da poltica e do uso do espao para a fnalidade frmada no plano de
trabalho (Brasil, 2011c, p. 50).
6) Ausncia de dados sistematizados sobre o fenmeno da violncia contra
as mulheres. Outra importante questo levantada nos processos de au-
ditoria refere-se inexistncia de dados sobre, por um lado, a incidncia
e as caractersticas da violncia contra as mulheres e, por outro, sobre
as condies de funcionamento das instituies que atendem a estas
mulheres. Observou-se que no existe uma padronizao no registro dos
atendimentos prestados em cada unidade, seja ela um centro de referncia,
seja uma delegacia, o que faz com que cada servio colete um tipo de
informao diferente, em um formato tambm bastante diferenciado.
Os sistemas de informao, quando existem, no se comunicam e no
esto integrados em uma rede. Identifcou-se tambm certa resistncia dos
governos estaduais e municipais em proceder uniformizao na coleta de
dados. A ausncia de dados sistematizados e unifcados difculta bastante
o processo de tomada de decises em relao s polticas implementadas,
pois no se tm quaisquer informaes de carter nacional, estimativas
mais acertadas de demanda pelos servios, da incidncia da violncia,
das caractersticas do fenmeno ou mesmo das difculdades enfrentadas
no cotidiano das instituies.
7) Pouca oferta de servios especializados de atendimento mulher e
concentrao regional. Nos processos de auditoria, foram avaliados
os centros de referncia especializados, as delegacias especializadas, os
juizados especializados e as promotorias especializadas estes dois lti-
mos institudos a partir da Lei Maria da Penha. Para todos estes servios,
identifcou-se uma oferta insufciente. Na comparao com o Plano
de Expanso da Rede de Atendimento, elaborado pela SPM, pode-se
identifcar que, no caso dos centros de referncia, por exemplo, existiam
apenas 187 servios em todo o pas, frente a uma necessidade identifcada
de, ao menos, 1 mil unidades. Situao semelhante foi verifcada para os
demais servios. Alm da pequena oferta, tambm se percebeu uma ainda
forte concentrao das unidades nas capitais dos estados ou nas regies
metropolitanas, a despeito de um reconhecido esforo dos gestores em
interiorizarem estas instituies.
8) Pouca articulao entre os diferentes servios. Identifcou-se que, alm
de o nmero de servios ser pequeno e concentrado, a articulao entre
eles insufciente para que se possa falar na composio de uma rede
de fato. A localizao afastada dos servios, a inexistncia de protocolos
padronizados que defnam a rotina do atendimento e o fuxo das mulheres
entre os diferentes servios, a incompreenso e o desconhecimento sobre
a necessidade de encaminhamento das mulheres de um servio a outro
ou mesmo da existncia de servios na regio, a falta de dilogo entre os
servios, entre outras questes, difcultam enormemente a formao de
uma cultura de rede e a prestao de um atendimento integral s mulheres.
9) Falta de estrutura adequada. Tambm para o conjunto de servios analisados,
as auditorias encontraram uma falta generalizada de estrutura adequada
para o atendimento s mulheres. Foram identifcadas questes como:
a) no atendimento estrutura mnima prevista nas normas tcnicas
disponibilizadas pelo governo federal,
37
tais como sala de deteno e
espao individual e protegido nas delegacias especializadas de aten-
dimento mulher (DEAMs), para que as mulheres possam relatar
de forma segura e tranquila a violncia que sofreram;
b) fechamento das DEAMs e juizados especiais noite e nos fnais
de semana, quando a maior parte dos casos de violncia domstica
tem lugar; e
c) instalaes velhas, deterioradas, sem reparos ou manuteno adequada
e em situao precria de conservao; ou
d) falta de adaptao e de acessibilidade para atendimento de mulheres
com algum tipo de defcincia.
37. Existem normas tcnicas que orientam o funcionamento apenas para os servios de centro de referncia especia-
lizado e DEAMs. Estas normas, porm, no tm carter de obrigatoriedade.
10) Insufcincia de recursos humanos. Tambm de forma generalizada
pde-se notar, ao longo dos processos de auditoria, a insufcincia de
recursos humanos para garantir um atendimento adequado e tempestivo
s mulheres em situao de violncia. Esta situao grave em qualquer
servio, mas especialmente nas delegacias e nos juizados, que, por vezes,
demoram meses para emitir as medidas protetivas de urgncia as quais
devem, segundo a Lei Maria da Penha, ser emitidas em at 48 horas ,
em funo da quantidade de processos para serem analisados por poucas
funcionrias e funcionrios. Em todos os servios tambm prevista a exis-
tncia de equipes multidisciplinares de atendimento, que possam oferecer
um servio amplo e integral s mulheres, com apoio jurdico, psicolgico,
social e assistencial. A formao destas equipes, porm, tambm difcultada
pela falta de pessoal destacado pelos governos estaduais e municipais. A alta
rotatividade em alguns servios tambm foi levantada como um problema.
11) Baixa qualifcao dos quadros funcionais e inexistncia de protocolos de
atendimento. Outra importante questo apontada ao longo das visitas das
auditorias diz respeito falta de qualifcao em gnero e violncia. Ainda que
esta seja uma das grandes linhas de ao do governo federal, muitos daqueles
que atuam no atendimento s mulheres possuem formao insufciente,
quando no inexistente, nas temticas, o que compromete decisivamente a
qualidade do servio ofertado. Foram frequentes os relatos de reproduo de
esteretipos e preconceitos no cotidiano dos servios, em especial daqueles
relacionados segurana pblica. Ademais, destacou-se a inexistncia de
protocolos padronizados de atendimento que permitam orientar o trabalho
daqueles que atuam diretamente junto s mulheres e construir um atendi-
mento mais homogneo, tornando-o menos dependente das experincias
pessoais e profssionais das servidoras e servidores, e incorporando todas as
diretrizes para garantir um atendimento integral e humanizado.
Os desafos consolidao de uma poltica nacional de enfrentamento da
violncia so, como se pode notar, muitos e complexos. Exigem repostas do Estado
que devem articular no apenas as diferentes esferas da Federao mas tambm os
diferentes poderes, em um esforo de ao que requer mudanas tcnicas, processu-
ais, mas, especialmente, culturais. Reconhecer o fenmeno da violncia como um
objeto de polticas pblicas, de gravidade elevada e produtor de fortes impactos
no apenas na vida das mulheres mas em toda a sociedade condio fundamental
para garantir o sucesso das aes pblicas.
4 TEMA EM DESTAQUE TERRITRIO E POLTICAS DE ENFRENTAMENTO DA
VIOLNCIA CONTRA AS MULHERES
Esta seo tem por objetivo analisar a concepo e a implementao da poltica
capitaneada pelo governo federal com vistas a enfrentar o fenmeno da violncia
de gnero. O Pacto Nacional pelo Enfrentamento da Violncia contra as Mulheres,
objeto de anlise da primeira parte do texto, foi selecionado por buscar incorporar
a dimenso territorial em seu desenho e execuo, comeando pela descentralizao
das aes para outros Entes Federados, o que se d de maneira indita neste campo.
Analisar o enfrentamento da violncia domstica exige, no entanto, uma refexo
no somente sobre o territrio geogrfco de articulao das aes governamentais
mas tambm acerca do escopo e dos limites da atuao do Estado num contexto
de respeito privacidade e ao inviolvel territrio privado das famlias. Assim, na
subseo 4.2, pretende-se problematizar a dicotomia pblico-privado e sua relao
com a defnio de polticas pblicas.
4.1 Pacto Nacional pelo Enfrentamento da Violncia contra as Mulheres
como uma nova abordagem territorial da poltica
A violncia contra as mulheres em especial aquela cometida no espao privado
tem sido objeto de ao do Estado desde meados da dcada de 1980, com a
criao das primeiras DEAMs e das casas-abrigo.
38
A priorizao do tema na esfera
pblica foi resultado da intensa mobilizao do movimento feminista, que, sob os
bordes Quem ama no mata e O privado tambm pblico, denunciou o cotidiano
de agresses e mortes a que as mulheres eram submetidas por seus companheiros
e ex-companheiros.
A partir deste movimento, e com a criao do Conselho Nacional dos Direitos
da Mulher (CNDM), em 1985, o governo federal passou a priorizar as aes na rea
de violncia contra as mulheres, orientando suas atividades para responder a uma
preocupao em possibilitar um atendimento emergencial s mulheres vtimas de
violncia e [para a] realizao de campanhas para alterar as percepes sobre esse
fenmeno (Ipea, 2007, p. 248). No se tratava, ainda, de uma poltica de enfrenta-
mento violncia, mas de uma atuao concentrada no atendimento via DEAMs e
no encaminhamento das mulheres s casas-abrigo ou seja, os eixos eram a seguran-
a pblica e a assistncia social.
De 1985 at meados dos anos 2000, a atuao governamental na rea se
resumia, portanto, a intervenes pontuais e desconexas, carentes de um referen-
cial terico e poltico, dotadas de baixo oramento e muito pouco sustentveis
(Ipea, 2007, p. 248-249). Dada a incipincia das refexes de gnero no mbito
dos governos em especial dos subnacionais , a ao pblica no combate
violncia contra as mulheres foi fortemente orientada e fnanciada pelas institui-
es existentes no espao federal. A ao inicialmente esteve a cargo do CNDM,
depois da Secretaria de Estado dos Direitos da Mulher (Sedim) e, por fm, da
SPM. O enfrentamento violncia contra as mulheres se dava por meio do apoio
38. A primeira DEAM foi criada na cidade de So Paulo em 1985. Um ano depois, foi criada, pela Secretaria de
Segurana do estado de So Paulo, a primeira casa-abrigo para mulheres em situao de risco decorrente da
violncia domstica e familiar (Brasil, 2011b).
a projetos apresentados por governos estaduais e municipais, no modelo que se
convencionou chamar de balco, uma resposta s demandas por apoio fnancei-
ro que espontaneamente chegavam secretaria. Cada instituio, de acordo com
suas necessidades e entendimento do que deveria ser a poltica de enfrentamento
violncia, demandava recursos ao governo federal e desenvolvia, de forma aut-
noma, suas iniciativas.
Duas importantes infexes na conduo destas aes que ainda no po-
diam ser chamadas de uma poltica propriamente podem ser percebidas a partir
de 2003, com a criao da SPM. A primeira delas se d com a tentativa da secreta-
ria de trabalhar segundo a lgica de uma poltica de alcance nacional. Uma inova-
o importante o incentivo formao de redes compostas por todos os servios
que atendem mulher em situao de violncia, de modo a oferecer-lhe um
atendimento integral. A atuao governamental, portanto, deixa de ser apenas o
apoio a servios particularmente DEAMs e casas-abrigo e a campanhas isola-
das, avanando para uma atuao mais ampla, que contempla tambm o apoio a
outros servios especializados, mas inclui: a capacitao de agentes pblicos para
preveno e atendimento; a criao de normas e padres para o funcionamento
dos servios; o aperfeioamento da legislao; o incentivo constituio de redes
de servios; o apoio a projetos educativos e culturais de preveno da violncia; e
a ampliao do acesso das mulheres Justia e aos servios de segurana pblica
(Ipea, 2007, 248-249).
A segunda grande infexo se deu em 2007, quando foi lanado o Pacto Nacional
pelo Enfrentamento da Violncia contra as Mulheres, que introduziu, pela primeira
vez, a ideia de uma poltica desenvolvida a partir da atuao coordenada das trs esferas
da Federao, com a defnio de responsabilidades e a elaborao de um planejamento
de ao que se pautasse pelas orientaes da instncia federal. Foi a primeira vez que
uma poltica capitaneada pela instituio criada para coordenar as polticas para as
mulheres no governo federal se pautou por uma lgica federativa, considerando a
importncia no s de se conferir protagonismo s esferas locais mas de se manter a
referncia a uma poltica de carter nacional.
Segundo os documentos da prpria SPM, o pacto nacional
consiste em um acordo federativo entre o governo federal, os governos dos estados
e dos municpios brasileiros para o planejamento das aes que consolidassem a
Poltica Nacional pelo Enfrentamento Violncia contra as Mulheres por meio da
implementao de polticas pblicas integradas em todo o territrio nacional (Brasil,
2011a, p. 11).
A anlise do pacto e de seus objetivos j foi objeto de refexo de edies
deste perodico e de outras publicaes do Ipea (Ipea, 2009a; 2011). O objetivo
desta subseo discutir como o pacto aborda a questo do territrio. Para isso,
sero apresentadas apenas muito brevemente as suas principais caractersticas.
O pacto trouxe uma srie de inovaes para o campo do enfrentamento da
violncia contra as mulheres. A primeira delas se refere aos marcos tericos que
passaram a balizar a interveno governamental. Da ideia de violncia domstica
e familiar passou-se a um conceito bem mais amplo, que inclua esta mas tambm
outras formas de violncia, como as cometidas no espao pblico (trfco huma-
no, violncia sexual e assdio sexual, por exemplo), inclusive nas instituies do
Estado. O pacto tambm pautou a incorporao do
princpio da integralidade, composta pelas dimenses de combate e preveno da
violncia, ateno, proteo e garantia dos direitos das mulheres por ela vitimadas.
Com este objetivo, pretende articular aes de diferentes reas governamentais,
como justia, segurana, sade, assistncia social, educao, trabalho e habitao
(Ipea, 2009a, p. 741).
Com isso, a responsabilidade pela execuo das aes de enfrentamento
da violncia deixou de estar exclusivamente nas mos da SPM e passou a ser
compartilhada com um conjunto de outras instituies, em especial o Ministrio
da Justia (MJ), o MS e o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS).
Desde seu lanamento, o pacto passou por algumas modifcaes substan-
ciais. Atualmente, est sendo renegociado com estados e municpios para cobrir
o perodo de 2012 a 2015, a partir de uma nova organizao em torno de cinco
eixos estratgicos:
39
garantia da aplicabilidade da Lei Maria da Penha;
ampliao e fortalecimento da rede de servios para mulheres em situao
de violncia;
garantia de segurana cidad e acesso Justia;
garantia dos direitos sexuais e reprodutivos, enfrentamento explorao
sexual e ao trfco de mulheres; e
garantia de autonomia das mulheres em situao de violncia e ampliao
de seus direitos.
A grande inovao do pacto, porm, no que se refere abordagem territorial
de polticas, foi expressa entre as suas trs premissas, quais sejam: i) a transversa-
lidade de gnero; ii) a intersetorialidade; e iii) a capilaridade. Para a SPM, a capi-
laridade das aes do pacto refere-se ao objetivo de levar a proposta de execuo
de uma poltica nacional de enfrentamento violncia contra as mulheres at os
39. At ento, o pacto se organizava em torno dos quatro eixos a seguir: i) implementao da Lei Maria da Penha e
fortalecimento dos servios especializados de atendimento; ii) proteo dos direitos sexuais e reprodutivos e enfrenta-
mento da feminizao da Aids; iii) combate explorao sexual de meninas e adolescentes e ao trco de mulheres; e
iv) promoo dos direitos humanos das mulheres em situao de priso.
nveis locais de governo (Brasil, 2011a, p. 24). Pela primeira vez, portanto, a
corresponsabilizao dos nveis subnacionais de governo pela poltica de enfrenta-
mento da violncia contra as mulheres foi tomada como princpio e como ponto
de partida para a efetivao de uma poltica que se propunha, mais que nunca,
construo de uma rede. Segundo os documentos do pacto,
imprescindvel o protagonismo dos estados, Distrito Federal e municpios na
conduo desse processo com autonomia e gerncia, garantindo a sua efetivao
nas esferas de sua competncia; responsabilizando-se por articular e desenvolver
as aes previstas no pacto em seu territrio; e respeitando as diferentes realidades
locais (Brasil, 2010, p. 13).
Outro estudo de avaliao do pacto aponta, ainda, que isso aumenta a
efccia e a efetividade da rede, criando condies favorveis ao de enfrenta-
mento das situaes de violncia contra as mulheres, bem como de identifcao
e estmulo das potencialidades presentes no territrio (Ipea, 2010b, p. 204).
O primeiro passo, portanto, refere-se descentralizao das aes. Nesse
caso, a incorporao da dimenso territorial centra-se na negociao federativa.
Para garantir uma distribuio mais equitativa dos servios de atendimento s
mulheres em situao de violncia e uma sustentabilidade maior das aes im-
plementadas, busca-se envolver por meio de um pacto poltico frmado entre
as partes e de uma metodologia que busca a otimizao dos esforos atores
federais, estaduais e municipais.
Podem ser identifcadas duas importantes questes que, no cotidiano da
execuo, levaram a SPM a propor a descentralizao territorial de suas aes. A
primeira delas se refere avaliao das gestoras de que a forma pela qual as aes
vinham sendo executadas era inefciente tanto do ponto de vista da sua sustentabi-
lidade quanto da produo de impactos efetivos na vida das mulheres brasileiras.
A segunda diz respeito existncia de uma forte concentrao regional na oferta
de servios especializados para atendimento s mulheres em situao de violncia.
Como pode ser visto na tabela 2, os servios de atendimento sob a competncia do
Poder Executivo, que tambm so os que existem h mais tempo, concentram-se
na regio Sudeste do pas, onde se localizam 51% das DEAMs, por exemplo. Os
servios criados especialmente a partir da Lei Maria da Penha juizado ou vara
adaptada, promotoria e defensoria especializada esto menos concentrados, mas
ainda no foram criados em muitas Unidades da Federao (UFs).
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Em resposta a uma requisio do TCU, a SPM elaborou o Plano de Expanso
da Rede de Atendimento s Mulheres, que levou em considerao a densidade
populacional dos municpios, os seus ndices de violncia e a proximidade de re-
as metropolitanas. Segundo a avaliao do TCU, apesar dos esforos de se interio-
rizarem, por exemplo, os centros de referncia, as quantidades existentes ainda so
consideravelmente inferiores quelas idealizadas pela SPM. Alia-se a isto a falta
de articulao entre os servios da rede, que gera fragmentao do atendimento.
Diante dos desafos a serem enfrentados, a SPM construiu uma proposta
de pacto federativo a ser estabelecido entre Unio, estados e municpios para a
implementao do pacto nacional. Esta proposta procurou dar conta das etapas
de planejamento, implementao e monitoramento das aes, estabelecendo res-
ponsabilidades e critrios para a adeso.
Embora o pacto seja frmado com os governos estaduais,
40
sua principal
unidade de ao so os municpios. A orientao que o diagnstico de servios
existentes nos municpios e a realidade socioeconmica das mulheres que neles
habitam balizem o planejamento das aes do pacto. Cada realidade especfca
deve ser considerada, de modo que a instncia estadual no privilegie os muni-
cpios mais desenvolvidos ou pense em sua composio de forma homognea.
Dado o grande nmero de municpios existentes no pas, a escassez de recursos
de toda ordem e a desnecessidade ou inviabilidade de que todos os servios
sejam ofertados em todos os municpios brasileiros, o pacto tem trabalhado com
a ideia de municpio-polo.
Os municpios-polo so defnidos como as regies administrativas do estado
que j constituem referncia na regio, destacando-se por: i) exercer infuncia
sobre o entorno; ii) ser um centro regional; iii) ser referncia na oferta de servios;
e iv) ser dotado de capacidade de gesto e articulao. A opo por trabalhar com
estas unidades expressa a centralidade do territrio como fator determinante
para a compreenso das situaes de vulnerabilidade e riscos sociais, bem como
para seu enfrentamento (Brasil, 2009b, p. 13).
De acordo com a avaliao da CISET, citada na seo 3,
a defnio dos municpios-polo fator crucial para uma efciente implementao da
poltica de ampliao e consolidao dos servios de atendimento mulher vtima
de violncia domstica. Como a inteno que o polo atenda o prprio munic-
pio e as regies vizinhas, este deve funcionar como centro impulsor dos servios
40. No caso de So Paulo, em um primeiro momento, dadas as diculdades de negociao com o governo estadual, o
pacto foi rmado junto a um consrcio de municpios. Posteriormente, foi instituda a gura de uma gestora estadual
do pacto, e, por m, o pacto pde ser rmado com o governo estadual.
especializados, possuir uma gama sufciente e articulada de servios pblicos especiali-
zados com acessibilidades para as mulheres de toda a regio e propiciar a participao
da sociedade civil organizada (Brasil, 2011c, p. 29).
Dessa forma, o compromisso frmado entre governo federal, estados e mu-
nicpios pretende operar uma descentralizao da poltica; e, ao se considerarem
alguns municpios como referncia regional, adota-se uma nova lgica de com-
preenso do territrio no mbito das polticas de enfrentamento da violncia.
Os municpios-polo devem ser defnidos pelos prprios estados, no mbito
das cmaras tcnicas, com o objetivo de ampliar o alcance das aes do pacto
nacional. H, sem dvida, um bom potencial de ampliao da capilaridade do
atendimento s mulheres, na medida em que estes municpios envolvem diversos
outros que sero benefciados com a instalao de um conjunto mnimo de servi-
os especializados para atendimento s mulheres em situao de violncia. meta
do pacto que todos os municpios-polo passem a ser dotados, no mnimo, de um
centro de referncia especializado, uma DEAM, uma casa-abrigo,
41
um juizado
especial, um ncleo de atendimento especializado na defensoria pblica e uma
promotoria especializada nos ministrios pblicos. Para tanto, o governo federal
deve induzir e negociar este objetivo nos planos de ao elaborados pelos estados
que aderem ao pacto, saindo defnitivamente da mera lgica de atendimento de
demandas espontneas.
No entanto, difculdades de diferentes ordens se apresentam. comum
haver maior presso da demanda por um servio quando este se destina a
atender no apenas aos habitantes do municpio que o oferece mas tambm
aos moradores das cidades vizinhas. Com isso, h resistncia dos gestores mu-
nicipais em oferecer servios que atendam tambm a populaes de outras
cidades. No caso do pacto, ainda existem difculdades adicionais relacionadas
s diferentes lgicas de cada tipo de servio que se pretende instalar. Os cinco
servios que devem ser estabelecidos em cada municpio-polo so ligados a
setores diferentes do poder pblico, que obedecem a lgicas territoriais espec-
fcas por exemplo, as regies de planejamento e ao das secretarias estaduais
de segurana pblica e as comarcas judiciais.
Vale destacar que
a adoo da perspectiva de territorializao se materializa, no pacto nacional, por
meio da descentralizao da Poltica Nacional de Enfrentamento Violncia contra
as Mulheres, e da consequente oferta dos servios da rede de atendimento em locais
41. Em virtude das caractersticas peculiares dos servios de abrigamento, neste caso especco no h, necessaria-
mente, de existir uma casa-abrigo em cada municpio-polo. A SPM tem incentivado tanto a formao de consrcios
intermunicipais para a oferta deste servio quanto a instituio de formas alternativas de abrigamento temporrio.
prximos das mulheres e considerados estratgicos para estados e municpios (Ipea,
2010b, p. 203).
42

Isso signifca que o objetivo de capilarizao dos servios no se restringe
s aes de expanso daqueles considerados especializados, mas inclui tambm
outras iniciativas, como a capacitao dos servidores e colaboradores que atuam
nos servios no especializados. Os servios no especializados como delega-
cias comuns, servios de sade, centros de referncia da assistncia social (Cras)
e centros de referncia especializados de assistncia social (Creas) muitas ve-
zes funcionam como importantes portas de entrada das mulheres e, sem dvida,
encontram-se mais espalhados pelo territrio nacional. Esta , portanto, outra
possibilidade de capilarizar o atendimento de qualidade s vtimas.
Contudo, entra-se aqui em um debate espinhoso. Em virtude da ausn-
cia de recursos para a instalao de servios especfcos que possam atender
s mulheres em todo o territrio nacional, o objetivo da ampliao da oferta
do atendimento s mulheres em situao de violncia impe a otimizao dos
servios existentes e a capacitao de suas equipes para um atendimento quali-
fcado s vtimas de violncia. Esta questo se coloca de maneira contundente
quando se comparam os centros de referncia de atendimento mulher aos
Cras e Creas. Os centros de referncia especializados e os centros ligados
poltica de assistncia social so servios que partem de perspectivas distintas e
disputam a centralidade do atendimento. Enquanto os primeiros contam com
somente 216 unidades em todo o territrio nacional, os ltimos j alcanaram
bastante capilaridade: so 7.226 Cras existentes em 5.414 municpios e 2.155
Creas.
43
Devido a isso, Cras e Creas constituem importante porta de entrada na
rede de servios: de acordo com dados preliminares do Censo do Sistema ni-
co de Assistncia (Censo Suas, do MDS) de 2011, em 2010 foram atendidas
aproximadamente 29 mil mulheres em situao de violncia intrafamiliar em
unidades de Creas.
Ocorre que no se trata de servios constitudos para o atendimento espec-
fco s mulheres em situao de violncia. Alm disso, tendem a apresentar resis-
tncia incorporao de novas capacitaes, a novas lgicas de atendimento e
integrao com servios ligados a outros setores das polticas pblicas. Finalmen-
te, a possibilidade de incorporar Cras e Creas rede de atendimento s mulheres
em situao de violncia coloca em questo as concepes tericas e metodolgicas
42. Entre as diretrizes da poltica nacional encontram-se o incentivo formao e capacitao de prossionais para
atendimento s mulheres em situao de violncia e a estruturao da rede de atendimento nos estados, municpios
e no Distrito Federal (Brasil, 2011b).
43. Dados oriundos do Censo do Sistema nico de Assistncia Social (Censo Suas). Mais informaes a este respeito,
ver captulo Assistncia social deste peridico.
que norteiam o servio e permeiam a formao dos profssionais envolvidos no
atendimento. A rea da assistncia social se constri em grande medida em tor-
no da concepo de famlia, e, neste campo, o esforo do governo federal tem
sido organizar os atendimentos prestados ou boa parte deles no Servio de
Proteo e Atendimento Integral Famlia (PAIF). No caso da violncia doms-
tica contra as mulheres, o sujeito deve ser a mulher, no a famlia apesar de o
fenmeno poder ser colocado como uma questo sistmica que atinge todos os
membros da unidade familiar. Alm disso, a concepo tradicional de famlia
e o objetivo abraado pelos profssionais de zelar sempre pela unidade familiar
podem se apresentar como importantes obstculos a um atendimento digno e
adequado mulher que procura o servio.
Esta uma questo que se apresenta ainda sem soluo no mbito do pacto
nacional e que tende a se colocar cada vez mais fortemente, em especial nas tra-
tativas entre estados e municpios e no bojo do objetivo de expandir os servios
regionalmente. Pode-se questionar se possvel instalar e manter um centro de
referncia especializado para atendimento s mulheres em situao de violncia
em todos os municpios-polo; se as mulheres vo procurar este servio; e se as
mulheres que procurarem outros servios devem ser encaminhadas para o centro
de referncia ou devem ser atendidas no equipamento pblico que j lhes mais
prximo e conhecido.
A prpria defnio de municpio-polo tambm passou por modifcaes
ao longo da histria do pacto. Inicialmente, o critrio adotado para tal defnio
considerava o nmero de habitantes e o de servios existentes, fcando ausentes
aspectos de natureza mais poltica. Percebeu-se que esta frmula por si s era
insufciente e inadequada, uma vez que as diferenas regionais existentes no pas
tornavam invivel a adoo de um nico critrio.
44
Com isso, os critrios foram
fexibilizados, de modo a considerar as especifcidades e as realidades de cada
regio, e a defnio dos municpios-polo passou a ser uma atribuio exclusiva
dos estados.
Segundo os ltimos dados da SPM, todos os estados brasileiros haviam
aderido ao pacto, defnindo um conjunto de 418 municpios-polo. Destes, 159,
pouco mais de um tero do total, ainda no possuam qualquer servio da rede
de atendimento especializado, devendo se constituir em prioridade de atua-
o dos governos. A meta para 2015 que pelo menos 10% dos municpios
44. A avaliao da CISET ratica esta concepo: a simples adoo de critrios populacionais para escolha do
municpio-polo e a existncia dos servios no garantem a implementao eciente e efetiva da poltica pblica no
local (Brasil, 2011c, p. 29).
brasileiros sejam dotados de ao menos um servio especializado
45
e que haja um
aumento de 30% no total de servios ofertados no pas. Estes nmeros revelam
o quanto a poltica ainda inicial e precisa ganhar robustez. Vale destacar que,
pela primeira vez, foram estabelecidas metas regionais no pacto nacional, refor-
ando a importncia da dimenso territorial como estratgia de ampliao do
alcance das aes federais.
Buscando dialogar com outras iniciativas do governo federal e ampliar o
alcance do pacto, a SPM tem trabalhado com nfase nos Territrios de Cidadania,
do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), nos Territrios de Paz, do
MJ, e nas regies de fronteira seca, onde h trnsito intenso de pessoas, mas, mui-
tas vezes, difculdades substantivas de efetivao das polticas, especialmente da-
quelas direcionadas para as mulheres. Estes territrios, que em muito ultrapassam
a lgica tradicional administrativa do municpio, tambm devem ser considerados
no planejamento realizado pelos estados e municpios para o pacto, em especial
nas aes direcionadas s mulheres do campo e da foresta e naquelas fnanciadas
pelo MJ. Aqui, mais uma vez, h a sobreposio de lgicas territoriais distintas e as
difculdades inerentes a suas diferenas.
A coordenao do pacto como um todo est a cargo da SPM. Neste acordo
federativo, cabe SPM fomentar a adeso dos estados ao pacto e coordenar o
processo de implementao e monitoramento nas trs esferas da Federao. Para
tanto, foi criada a Cmara Tcnica Federal de Gesto e Monitoramento do Pacto,
que composta por um conjunto de quatorze ministrios ou secretarias federais,
responsveis pela efetivao das aes do pacto. O princpio orientador desta ins-
tncia , portanto, a intersetorialidade. De acordo com a SPM, desta instncia
que partem as diretrizes gerais e as normatizaes que orientam a execuo das
polticas, e nela que se realiza o acompanhamento das aes em todo o territrio
nacional. Cabe cmara tcnica federal:
i) coordenar e articular a execuo das aes no mbito do governo federal; ii) pac-
tuar a implementao das aes com estados, o Distrito Federal e municpios; iii)
monitorar a implementao das aes e o cumprimento das metas estabelecidas; iv)
garantir oramento especfco para as aes de enfrentamento violncia contra a
mulher no mbito federal; e v) defnir estratgias e avaliar os resultados alcanados
(Brasil, 2011a, p. 60).
Instncias semelhantes devem ser institudas em cada estado e nos munic-
pios-polo, tal como ser detalhado a seguir.
A adeso ao pacto deve ser feita pelos governos estaduais, a partir da assi-
natura de um acordo de cooperao federativa. Este acordo, que prev algumas
45. Em maro de 2012, 501 municpios tinham pelo menos um servio, o que corresponde a 9% do total (5.565).
exigncias para cada um dos nveis de governo, procura reforar o papel dos es-
tados na poltica e, ao mesmo tempo, empoderar os organismos estaduais de
polticas para as mulheres e suas titulares. A defnio de responsabilidades de
cada Ente Federado considera, como no poderia deixar de ser, as atribuies
constitucionalmente defnidas para Unio, estados e municpios. Assim, segundo
a SPM, a diviso de responsabilidades pelas aes do pacto deveria considerar o
seguinte: i) aes de competncia do governo federal: campanhas nacionais, cen-
tral de atendimento mulher, seminrios e capacitaes nacionais; ii) aes sob a
responsabilidade dos estados: criao e reaparelhamento de servios da segurana
pblica (em particular das DEAMs) e do Judicirio (defensorias especializadas e
juizados especiais), bem como capacitaes e campanhas estaduais; e iii) aes
municipais: criao e reaparelhamento dos servios da assistncia social (centros
de referncia e casas-abrigo) e campanhas locais. Isto no signifca que os recursos
para estas iniciativas tenham de partir exclusivamente das esferas nas quais se
enquadrem. A maior parte dos recursos foi e segue sendo destinada pelos dife-
rentes rgos do governo federal, sendo responsabilidade de estados e municpios
a aplicao destes recursos na efetivao das aes previstas.
A assinatura do acordo de cooperao federativa um requisito necessrio,
mas no sufciente, para que os governos estaduais e municipais possam acessar
os recursos disponibilizados pelo governo federal. O processo de adeso ao pacto
constitudo de seis etapas, tal como se v a seguir.
1) Criao e fortalecimento de organismos de polticas para as mulheres
nos estados e municpios. Todo o processo de negociao entre as trs
esferas de governo deve ser efetivado por meio dos organismos executivos
de polticas para as mulheres estaduais e municipais. H o entendimen-
to de que so estas instncias que tm a misso, em seus governos, de
garantir a transversalidade de gnero nas polticas e de coordenar aes
multissetoriais. Sendo assim, faz-se mister a existncia destes rgos (em
mbito estadual e municipal) para coordenao, articulao e monitora-
mento do pacto (Brasil, 2011a, p. 57). A SPM tem apoiado a criao e
o fortalecimento destes organismos, com transferncia de recursos e de
conhecimento tcnico.
2) Assinatura do acordo de cooperao federativa. O acordo de cooperao
federativa o instrumento poltico que formaliza a adeso ao pacto na-
cional e o compromisso estabelecido entre Unio, estados e municpios
para sua efetivao. Neste acordo, so apresentadas as competncias e
responsabilidades de cada Ente Federado na execuo do pacto, bem como
das cmaras tcnicas que devero ser formadas em estados e municpios.
46

No so ainda defnidas as aes ou metas para os anos subsequentes,
uma vez que as defnies tcnicas devero ser tomadas no mbito das
cmaras tcnicas subnacionais e federal. O acordo, neste novo desenho
do pacto, assinado pelo governo federal, pelos governos estaduais, pelas
prefeituras de municpios-polo ou, em caso de existncia de consrcios
ou associaes destes municpios, pelo seu representante legal e por
representantes do Poder Judicirio.
3) Constituio das cmaras tcnicas estaduais e municipais de gesto e mo-
nitoramento do pacto. As cmaras tcnicas de gesto do pacto, institudas
nos nveis subnacionais, tm como misso elaborar o planejamento das
aes a serem implementadas no estado, bem como coordenar a execu-
o do projeto integral bsico (detalhado no prximo item) e realizar o
monitoramento das atividades implementadas por todos os rgos en-
volvidos. Uma das misses mais importantes destas instncias garantir a
constituio e o fortalecimento das redes de atendimento s mulheres em
situao de violncia, diretriz presente no texto da Poltica Nacional de
Enfrentamento Violncia contra as Mulheres (Brasil, 2011b). Em geral,
alm do organismo de poltica para as mulheres, as secretarias de Sade,
Justia, Segurana e Assistncia Social participam, em nveis variados,
da implementao das aes. A coordenao das cmaras tcnicas cabe
ao organismo de poltica para as mulheres do Executivo e estas devem
ser institudas por meio de publicao na imprensa ofcial de portaria de
criao e nomeao de representantes (Brasil, 2011a).
4) Elaborao do projeto integral bsico. Tambm de forma inovadora, a
SPM incorporou, como requisito obrigatrio para adeso ao pacto, a
elaborao de um planejamento plurianual de aes para o enfrentamen-
to da violncia contra as mulheres em cada estado. Este planejamento,
46. Segundo os documentos do pacto, responsabilidade do governo federal, representado pela SPM: i) assegurar o
cumprimento das aes e o alcance dos objetivos estabelecidos no pacto nacional; ii) coordenar a implementao das
aes do pacto junto aos diversos rgos parceiros no governo federal; iii) elaborar com detalhamento, em conjunto
com os estados, plano de trabalho das aes do pacto a serem implementadas e cronograma de execuo; e iv) moni-
torar, juntamente com as cmaras tcnicas de gesto federal e estadual, as aes do pacto nos estados. Aos governos
estaduais, representados pelos organismos estaduais de polticas para as mulheres, compete: i) denir, em conjunto
com a SPM e demais ministrios envolvidos no pacto, os municpios-polo para implementao das aes; ii) articular
com os municpios-polo para garantir a implementao das aes estabelecidas no pacto; iii) prestar contas, junto
SPM e aos demais ministrios envolvidos, dos convnios rmados pelas instituies estaduais; iv) garantir a sustenta-
bilidade dos projetos; v) instituir a cmara tcnica estadual; e vi) incentivar a constituio de consrcios pblicos para o
enfrentamento da violncia contra as mulheres. Finalmente, aos governos municipais, representados pelos organismos
municipais de polticas para as mulheres, cabe: i) prestar contas, junto SPM e aos demais ministrios envolvidos, dos
convnios rmados pelas instituies municipais; ii) garantir a sustentabilidade dos projetos; iii) participar da cmara
tcnica de gesto estadual e instituir as cmaras tcnicas municipais; e iv) promover a constituio e fortalecimento
da rede de atendimento mulher em situao de violncia, no mbito municipal e regional, por meio de consrcios
pblicos, quando for o caso (Brasil, 2011a).
denominado projeto integral bsico, deve ser elaborado sob coordena-
o do organismo de polticas para mulheres do estado e deve conter os
seguintes itens: i) diagnstico do quadro de violncia; ii) defnio de
conjunto de municpios-polo; e iii) planejamento estadual das aes nos
cinco eixos estruturantes do pacto.
5) Aprovao das propostas e projetos na cmara tcnica estadual e en-
caminhamento para a cmara tcnica federal. A elaborao do projeto
integral bsico deve ser feita no espao das cmaras tcnicas estaduais e
municipais de gesto do pacto, as quais devem contar com representantes
dos governos federal, estaduais e municipais (dos municpios-polo), bem
como da sociedade civil. Aps aprovado nas cmaras estaduais, o projeto
deve ser submetido cmara federal de gesto do pacto para negociao,
aprovao e liberao dos recursos. Com isso, espera-se assegurar a ade-
quao das propostas aos eixos do pacto e aes propostas, bem como
fortalecer a discusso de projetos que contemplem a intersetorialidade
na formulao das polticas (Brasil, 2011a, p. 58).
6) Credenciamento e cadastramento no Sistema de Gesto de Convnios
e Contratos de Repasse do Governo Federal (SICONV) para envio de
projetos. Finalmente, aps efetuadas as pactuaes polticas e tcnicas,
os projetos devem ser cadastrados no SICONV, diretamente pelos es-
tados e municpios que recebero os recursos, tendo como documentos
norteadores os termos de referncia e os editais publicados pelos rgos
que, no mbito federal, fnanciaro as aes a serem implementadas.
Atualmente, o pacto est sendo rediscutido com os governos estaduais para
assegurar a continuidade das aes nos novos eixos e no novo modelo de gesto
adotado. O governo federal j frmou acordos federativos com as 27 UFs, dos
quais quatro j foram repactuados para o perodo 2012-2015. Tambm j foram
elaborados e aprovados os planejamentos integrais bsicos destas 27 UFs, e a
articulao federal-estadual assegurada pela existncia de 27 gestoras estaduais
do pacto. Estas atuam mesmo onde ainda no esto instalados organismos de
polticas para as mulheres, como o caso do estado de So Paulo.
Em linhas gerais, este o modelo sobre o qual o pacto se desenvolve. Para
alm das cmaras tcnicas, a SPM tem contado, ainda, com reunies peridicas
realizadas com o conjunto de gestoras estaduais do pacto e de gestoras dos organis-
mos de polticas para as mulheres dos Executivos estaduais, quando no coinciden-
tes. Neste espao adicional, espera-se que seja possvel pactuar questes relevantes,
acompanhar a implementao do pacto, alinhar conceitos, discutir sobre a norma-
tizao dos servios da rede, discutir sobre o andamento dos projetos apresentados
SPM para conveniamento, compartilhar experincias e divulgar atividades.
um espao para debate de temas delicados e para decises importantes relacio-
nadas gesto. A reorganizao do pacto para o perodo 2012-2015 e as repac-
tuaes necessrias tm sido debatidas neste espao coletivo. Vale destacar que,
ainda que muitas destas atribuies sejam tambm das cmaras tcnicas estaduais,
a reunio com gestoras permite colocar em contato e socializar as experincias das
27 UFs, que vm implementando o pacto. Esta troca pode favorecer o aprimo-
ramento das iniciativas a partir do compartilhamento de difculdades, desafos,
estratgias de superao e resultados alcanados.
4.1.1 Avanos e desaos da perspectiva territorial do pacto
O lanamento do pacto, em 2007, iniciou um novo momento no campo das
polticas de enfrentamento violncia contra as mulheres. Dotado de um carter
inovador que abrange no s a dimenso federativa mas tambm a estratgia de
ao intersetorial e transversal , o pacto tem passado por uma srie de mudanas
que buscam seu aperfeioamento. No h dvidas de que a SPM vem procurando
aprimorar a poltica, ao mesmo tempo que a implementa. Dadas todas as caracte-
rsticas que marcam esta iniciativa, no de surpreender que se tenha uma poltica
fexvel, sujeita a importantes adaptaes medida que esbarra em difculdades de
implementao (Ipea, 2009a, p. 759).
47
Muitas das difculdades encontradas ao longo dos ltimos anos esto di-
retamente relacionadas opo por uma interveno governamental que passa
pela efetivao de um pacto federativo. Isto signifca conferir, pela primeira vez,
competncias e responsabilidades a estados e municpios em um contexto no qual
no existem normatizaes amplas, fontes de fnanciamento defnidas, institucio-
nalidades subnacionais fortalecidas ou um sistema coordenado de articulao fe-
derativa e fnanciamento, que organize toda a poltica, a exemplo do que j existe
para a sade ou a assistncia social.
A opo por trabalhar com a perspectiva da descentralizao da Poltica Nacional
de Enfrentamento da Violncia contra as Mulheres um passo importante e necess-
rio. No entanto, este um movimento tardio no campo das polticas sociais. Desde a
dcada de 1990, dois fenmenos importantes vm ganhando destaque no campo das
polticas pblicas:
a descentralizao administrativa (...), no contexto do pacto federativo, com o
municpio passando a exercer um papel mais estratgico (...) [e a] abertura para
uma maior participao da populao, seja no planejamento, implementao ou
avaliao dessas polticas, tanto diretamente, como por meio de suas organizaes
representativas (Silva, 2012, p. 2).
47. O experimentalismo, que marca a implementao do pacto nacional, foi objeto de anlise de outro estudo produ-
zido pelo Ipea. Para mais informaes, ver Ipea (2009a).
No que tange participao social, a SPM tem procurado assegur-la no
sem crticas , no mbito de uma orientao mais geral que, desde 2003, pauta o
desenvolvimento de polticas em todo o governo federal. J foram realizadas trs
conferncias nacionais que avaliaram as aes voltadas para as mulheres com
forte peso para aquelas relacionadas violncia e garantiram a participao direta
de mulheres de todo o pas no s na etapa nacional mas tambm em etapas pre-
paratrias municipais e estaduais. Alm do CNDM, alguns grupos e fruns vm
sendo institudos para assegurar esta participao, a exemplo do Frum Nacional
de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres do Campo e da Floresta. Existe
expressa determinao de que as cmaras tcnicas de monitoramento do pacto in-
corporem representantes dos movimentos de mulheres.
No que diz respeito descentralizao administrativa, porm, os primeiros
passos tm sido dados a partir da implementao do pacto. interessante notar
que, paradoxalmente, o fortalecimento da instncia federal responsvel pelas po-
lticas para as mulheres provocou um movimento de desresponsabilizao das es-
feras subnacionais pela implementao das polticas. Desde que o governo federal
passou a aportar recursos mais signifcativos a estados e municpios especialmen-
te a partir dos anos 2000 o protagonismo das aes fcou mais a cargo da Unio
e os demais entes acabaram se tornando, em muitos casos, meramente executores
do oramento transferido (Ipea, 2009, p. 752). O pacto tem procurado, ento,
inverter esta lgica e garantir o protagonismo tambm de estados e municpios,
conferindo a estes ltimos um papel mais estratgico que o que vinham tendo ao
longo da histria.
A opo de trabalhar a partir de um pacto federativo, que considera os
municpios-polo como atores centrais na poltica, trouxe, tambm, uma srie de
difculdades e desafos a serem enfrentados pelas gestoras da poltica no mbito
federal. O primeiro deles se refere inexistncia de uma rede de organismos de
polticas para as mulheres nos Executivos estaduais e municipais. Logo em 2007,
quando o pacto foi lanado, existiam secretarias ou coordenadorias de mulheres
em apenas 17 UFs (63%) e 162 municpios (3%) (Brasil, 2009a). Boa parte des-
tes organismos contava com poucos recursos humanos, materiais e fnanceiros,
resumindo-se, em muitos casos, presena de uma nica gestora que respondia
por toda a estrutura administrativa e, consequentemente, no possua quaisquer
condies de implementar ou articular a implementao de polticas para as mu-
lheres nos estados e municpios. Ainda assim, percebeu-se que a existncia de um
organismo de polticas para as mulheres fazia diferena nos resultados alcanados.
Esse cenrio de desestruturao foi identifcado pela SPM como o primeiro
grande empecilho para o sucesso do pacto. O baixo grau de autonomia e capa-
cidade de ao destes organismos, bem como a pouca experincia, preparo e ha-
bilidade de boa parte das suas titulares, impedia ou difcultava a articulao com
o governo federal para implementao dos compromissos assumidos no mbito
do pacto e com as demais secretarias estaduais e municipais, que deveriam
ser envolvidas no seu processo de planejamento e execuo. Naqueles estados
ou municpios onde no havia sequer um organismo frgil de polticas para as
mulheres, a situao era ainda mais complicada. No caso do Cear, por exemplo,
o Conselho Estadual de Direitos das Mulheres instncia de participao social foi
responsvel pela pactuao com o governo federal e pelo planejamento e imple-
mentao do pacto. Em outros casos, inviabilizou-se a adeso ao pacto.
Diante desse quadro, a SPM identifcou que o sucesso do pacto dependia
diretamente da existncia de institucionalidades especfcas de polticas para as
mulheres que estivessem fortalecidas politicamente, com equipes, oramento e
materiais sufcientes para o desempenho de suas funes. Neste cenrio, defniu-se
que, para que os estados pudessem aderir ao pacto e receber recursos do governo
federal, tornava-se requisito obrigatrio a criao e o fortalecimento de organismos
estaduais de polticas para as mulheres. A SPM tambm destinou recursos e apoio
tcnico para que estas institucionalidades pudessem ser criadas e, assim, viabili-
zassem a execuo do pacto nacional. At 2010, portanto, grande parte dos esforos
no mbito do pacto estiveram voltados ao objetivo de garantir a existncia de
um patamar mnimo de qualidade nos organismos estaduais.
48
Como resultado
deste esforo, os organismos de polticas para as mulheres foram criados em
mais treze governos estaduais, perfazendo um total de 26.
49
Mais que ampliar
o quantitativo de servios, o pacto fortaleceu os organismos de polticas para
as mulheres e conferiu a eles legitimidade no mbito dos governos estaduais
inclusive devido ao oramento federal implicado na execuo das aes.
A deciso de negociar o pacto por intermdio desses organismos; a orien-
tao para que as cmaras tcnicas fossem sempre conduzidas pelas gestoras de
polticas para as mulheres dos estados e dos municpios; e a responsabilidade
atribuda a estas instncias pela articulao dos esforos para acessar recursos do
governo federal capacitaram e fortaleceram as gestoras e fzeram com que estes
organismos ganhassem destaque e visibilidade e, muitas vezes, outra insero
na mquina estatal (Ipea, 2009a, p. 753). A organizao do pacto, elaborada
pela SPM e posta em prtica ao longo dos ltimos anos, tem buscado dar conta
da inexistncia de um sistema que organize a poltica e de um pacto federativo
apenas muito fracamente estabelecido no campo das polticas para as mulheres.
48. Ainda no foi possvel, segundo as gestoras do pacto, atuar junto aos municpios, o que deve ser objeto de ao
mais estruturada para os prximos anos. De todo modo, a criao e fortalecimento dos organismos estaduais alavancou
tambm a criao de diversas secretarias e coordenadorias no mbito municipal. Entre 2007 e 2012, estas passaram
de 155 para 279.
49. Apenas o estado de So Paulo permanece sem um organismo executivo de polticas para mulheres.
Alm da fragilidade das instncias executivas de polticas para mulheres nos nveis
subnacionais, a falta de fontes defnidas de fnanciamento para a poltica e a con-
sequente inexistncia de um oramento assegurado nos estados e municpios tor-
nam a implementao das aes de enfrentamento da violncia uma tarefa quase
heroica. A SPM tem procurado alternativas para a constituio de um fundo
setorial, que possa agregar oramento de diferentes instituies governamentais
e no governamentais e fnanciar de forma sistmica e sustentada a poltica de
enfrentamento violncia contra as mulheres. Sabe-se, porm, que esta uma
alternativa cuja aprovao bastante difcil, seja pela pouca abertura vinculao
de recursos, seja pela composio de natureza multissetorial dos recursos que in-
tegrariam o fundo.
50

A dependncia de estados e municpios do oramento federal para a conso-
lidao do pacto , neste contexto, quase total. Se, por um lado,
o grande aporte de recursos federais (...) traz para a SPM e para as suas contrapartes
nos estados poderoso instrumento de negociao e garante a implementao de aes
que de outra forma difcilmente seriam sustentadas pelos governos locais, por outro
lado, mesmo que os instrumentos para implementao do pacto tenham aumentado
a responsabilidade dos estados e municpios em comparao a momentos anteriores,
a sustentabilidade das aes permanece ameaada, tendo em vista a dependncia dos
recursos federais (Ipea, 2009a, p. 748).
A implementao do pacto demanda forte interao entre Unio e estados
e, em cada estado, dos organismos de poltica para as mulheres com os munic-
pios, em especial os municpios-polo. A estratgia de selecionar municpios-polo
interessante na medida em que estabelece critrio para recebimento dos recursos
federais, organiza a gesto da poltica e potencializa a capilaridade da rede de
atendimento s mulheres em situao de violncia. No entanto, a adoo destas
unidades territoriais tem gerado problemas de diferentes ordens. Inicialmente,
destaquem-se aqueles de ordem poltica, na medida em que tem sido identifcada
a resistncia de muitas autoridades municipais em implantar servios que sero
compartilhados por moradores de cidades prximas (Ipea, 2009a).
Alm disso, a adoo de um critrio territorial que se limita aos recortes ad-
ministrativos tambm apresenta grande potencial de reproduo das desigualda-
des. Ao avaliarem toda a vigncia do pacto, as gestoras federais puderam perceber
que os recursos destinados ao governo federal tendem a ir sempre para aqueles
municpios mais estruturados, dotados de maior capacidade gerencial e j com
mais acesso a outros recursos, e no necessariamente para aqueles que possuem
maior necessidade. Esta realidade j havia sido percebida antes do lanamento do
50. Seria interessante retomar os debates que pautaram a proposta de um fundo de promoo da igualdade racial,
aventada nos primrdios da discusso sobre o Estatuto da Igualdade Racial e abandonada pouco depois.
pacto, quando a SPM fnanciava aes de enfrentamento violncia via demanda
espontnea. Esperava-se que, com o pacto e a organizao em municpios-polo,
esta realidade pudesse ser alterada. Mantm-se, contudo, um cenrio no qual os
municpios-polo mais estruturados so aqueles que conseguem enviar os projetos
para conveniamento no formato adequado ou que apresentam maiores chances de
estar adimplentes no momento de execuo do oramento. Com isso, as desigual-
dades se reproduzem. As localidades com maior potencial de atendimento que
provavelmente j possuem mais servios e profssionais capacitados recebem a
maior parte dos recursos federais. Elas tm maior capacidade de negociar recursos
estaduais e municipais seja para o oramento do organismo de polticas para as
mulheres, seja para o comprometimento de recursos de outros setores estratgicos,
como justia e sade, para as aes do pacto.
Outro desafo identifcado pelas gestoras federais tem sido a conciliao en-
tre vises e conceitos distintos de territrio adotados no somente pelos diferentes
setores do Poder Executivo mas tambm pelo Poder Judicirio. Enquanto as se-
cretarias e os ministrios tm trabalhado, no mbito do pacto, com a defnio de
municpio, o Judicirio atua a partir dos recortes de comarca e jurisdio. A lgica
de implantao de servios nestes dois casos completamente distinta. Isto se torna
especialmente relevante no pacto em funo da importncia de instncias como os
juizados especiais de violncia domstica e familiar contra a mulher, os ncleos es-
pecializados das defensorias pblicas e as promotorias especializadas dos ministrios
pblicos estaduais.
51
Esta questo, que no havia sido objeto de refexo quando
do lanamento do pacto, um exemplo de como a poltica vem sendo construda
enquanto implementada.
Essa situao levou a problemas na implementao do pacto na medida
em que os municpios-polo defnidos pelos estados e para os quais se defniu
como obrigatria a instalao de juizados, defensorias e promotorias especializa-
das no necessariamente correspondem s unidades territoriais que orientam a
atuao do Poder Judicirio e dos ministrios pblicos. No h coincidncia entre
municpios e comarcas. Segundo dados de Aquino (2011), existiam no Brasil, em
2009, 2.682 comarcas para um total de 5.565 municpios. Cada comarca atendia,
em mdia, a 2,07 municpios, proporo que chegava a 1,7 no Norte e 2,8 no Sul.
A grande maioria destas comarcas estava situada em municpios de at 50 mil ha-
bitantes (72%), que concentram cerca de 33% da populao brasileira, segundo
dados do Censo Demogrfco 2010 (IBGE, 2010). Ou seja, tal como aponta o
estudo de Aquino voltado para a anlise da Justia da Infncia e da Juventude, h
um notvel contraste entre um grande nmero de comarcas em territrios com
51. Ainda que a existncia de defensorias e promotorias especializadas no siga necessariamente a lgica das co-
marcas e jurisdies, na prtica a oferta destes servios segue a lgica de existncia dos tribunais e, portanto, das
comarcas e jurisdies.
populao relativamente reduzida e poucas comarcas em territrios com popula-
o mais expressiva.
preciso, portanto, pensar em estratgias de compatibilizao entre as es-
truturas administrativas municipais e a lgica das comarcas e jurisdies. Assim
como no se tem a pretenso de alcanar todos os municpios com servios espe-
cializados de atendimento mulher por isso, a defnio de municpios-polo ,
tambm h de se considerar a impossibilidade de existncia de juizados, promo-
tores ou defensores especializados em todas as comarcas do pas. Nesse sentido,
necessrio tambm criar estratgias capazes de potencializar a abrangncia territorial
destes servios, de modo que seja possvel alcanar e atender adequadamente seu
pblico-alvo, seja nas grandes comarcas das capitais e metrpoles brasileiras ou nas
pequenas comarcas do interior (Aquino, 2011, p. 65).
A implementao do pacto a partir de uma lgica de intersetorialidade traz
alguns desafos para a ideia de municpios-polo, mesmo no mbito do Executivo.
Isto porque outros rgos do governo federal e das esferas subnacionais possuem
no raramente lgicas distintas de ao no territrio, as quais, muitas vezes, j esto
regulamentadas e normatizadas em polticas e planos cuja histria em muito precede
a criao do pacto nacional. o caso dos Territrios de Cidadania, dos Territrios de
Paz e de outras formas de planejamento territorial com as quais a SPM tem que lidar
tanto no mbito federal, quanto estadual e municipal , buscando uma estratgia
de compatibilizao e insero.
A prpria defnio de municpios-polo ainda no foi completamente com-
preendida pelas gestoras que tm se responsabilizado, nos estados, pela seleo
destas unidades territoriais. Em muitos casos, a escolha dos municpios feita
tendo por base questes pessoais, afnidades polticas ou ideolgicas, e no segun-
do os critrios j apresentados anteriormente. Neste contexto, as possibilidades de
o municpio-polo chegar a tornar-se referncia na regio, ampliando o acesso das
mulheres s polticas de enfrentamento violncia, so praticamente perdidas.
H, sem dvida, de se fortalecer a gesto estadual e municipal do pacto, ofertando
maior instrumental terico e poltico para que as aes de articulao, negocia-
o, planejamento e execuo do pacto possam ser mais efetivas.
No espao federal, h tambm difculdades em efetivar a priorizao dos
municpios-polo no processo de planejamento e repasse de recursos. Ainda que
estes municpios enviem seus projetos para serem conveniados com a Unio, tal
qual previsto nos planejamentos integrais bsicos e orientado pela SPM, a secre-
taria nem sempre tem conseguido assegurar o apoio fnanceiro exclusivamente
para estas unidades territoriais (Brasil, 2011c). So frequentes os casos em que
projetos apresentados por outros municpios, descolados do processo de imple-
mentao do pacto e do planejamento negociado, acabam sendo conveniados em
substituio a projetos de municpios-polo que se encontravam, por exemplo,
inadimplentes. A presso para execuo do oramento, em especial nos fnais de
ano, acaba por solapar o planejamento presente nos projetos integrais bsicos e
a lgica territorial pensada para as aes de enfrentamento violncia contra as
mulheres. Com isso, a execuo da poltica acaba efetivando-se como uma mistu-
ra de aes induzidas e atendimento via balco, o que pode colocar em risco os
ganhos potenciais advindos dos princpios que balizam o pacto: capilaridade via
municpios-polo, planejamento e coordenao intersetorial.
Alm disso, a diviso de responsabilidades entre Unio, estados e munic-
pios ainda no totalmente clara para nenhuma das trs esferas federadas. A ine-
xistncia de marcos regulatrios, que estruturem a poltica e lhe confram organi-
cidade, faz com que esta defnio seja instvel, pouco compreensvel e carente de
qualquer respaldo legal para alm do acordo de cooperao federativa assinado,
que defna e responsabilize qual parte da poltica cabe a cada ente. Sem isso,
no h sustentabilidade assegurada para o pacto nacional especialmente em um
cenrio em que a cada dois anos h mudana de governos federais, estaduais ou
municipais. Ademais, um conjunto de aes acaba por no se efetivar em razo da
indefnio de atribuies. Um exemplo so os centros de imigrao de mulheres,
a serem criados nas reas de fronteiras secas, que, a princpio, seriam de respon-
sabilidade dos estados, mas que no vm sendo executados pela inexistncia deste
entendimento compartilhado entre Unio e UFs.
Outras difculdades, certamente no exclusivas do pacto nacional, so oriun-
das das relaes entre estados e municpios.
As difculdades so de ordem tcnica, administrativa e poltico-partidria, por exemplo,
instncias estaduais que se recusaram a negociar os termos do pacto com o governo
federal ou ainda, no prprio nvel estadual, quando h disputa entre governador(a)
ou secretrio(a) de estado e prefeito(a) (Ipea, 2009a, p. 757).
Identifcou-se, ao longo dos cinco anos de existncia do pacto, que, quando
a relao entre gestoras estaduais e municipais era boa, as aes tinham maior
sucesso. Caso contrrio, havia maiores chances de as aes serem prejudicadas. A
lgica de sucesso do pacto, conforme apontaram as gestoras federais, passa tam-
bm por solucionar questes como estas.
H de se mencionar um enorme desafo para as polticas no campo da vio-
lncia que potencializado quando se avana para uma interveno que passa
a considerar o territrio ainda que nos limites administrativos tradicionais
como elemento central de planejamento e atuao. Este desafo se refere quase
completa inexistncia de indicadores que permitam diagnosticar a incidncia do
fenmeno entre as mulheres e monitorar sua evoluo a partir da ao do Estado.
No existem pesquisas nacionais, ofciais e peridicas que produzam informaes
sobre a violncia contra as mulheres e que possam orientar o planejamento e aper-
feioamento das polticas. Ao demandar-se dos estados e municpios que plane-
jem suas aes no mbito do pacto a partir das realidades locais de cada um, esta
escassez de informaes percebida como um forte empecilho para pensar, por
exemplo, onde devem ser prioritariamente instalados os servios de atendimento
ou quais eixos do pacto devem ser priorizados a depender das caractersticas que
a violncia assume naquela localidade.
As gestoras e os gestores estaduais e municipais tm relatado difculdades para
realizar o planejamento e acompanhamento das aes neste cenrio. Buscando
amenizar esta situao, tm proposto, em seus projetos integrais bsicos, cons-
truo de sistemas integrados que permitam, ao menos, ter informaes de re-
gistros administrativos oriundos dos setores de segurana, sade e assistncia, por
exemplo, e que possam ser unifcados. Esta , sem dvida, questo a ser enfrentada
com urgncia.
Passados cinco anos de existncia do pacto, possvel identifcar impor-
tantes resultados alcanados, os quais, em grande medida, derivam da deciso
de priorizar pela primeira vez o territrio como unidade de ao. A passagem de
uma poltica fortemente centralizada para uma poltica que procura descentrali-
zar responsabilidades um movimento a ser valorizado, ainda que muitos sejam
os problemas e as lacunas a serem enfrentados.
O pacto possibilitou, ao longo destes anos, que os organismos de polticas
para as mulheres nos Executivos estaduais fossem ampliados e fortalecidos, e que
estados e municpios se reconhecessem como corresponsveis pelas polticas de
enfrentamento violncia, e no como meros executores do oramento repassado
pelo governo federal. A ideia de garantir a estas unidades o protagonismo pelo
planejamento das aes, reconhecendo a heterogeneidade socioeconmica do
pas e as capacidades dos governos subnacionais, e valorizando as experincias lo-
cais, parece ter sido elemento decisivo para ampliar a responsabilizao dos Entes
Federados pela poltica de enfrentamento violncia. Espera-se, com isso, que as
aes e projetos implementados localmente sejam mais sustentveis e representem
um melhor investimento dos recursos pblicos.
De modo geral, pode-se dizer que o pacto avanou na vertente estadual,
com o fortalecimento dos organismos de polticas para as mulheres, com o en-
volvimento mais efetivo de diferentes setores no mbito dos governos estaduais e
com o compartilhamento mais fortemente frmado de responsabilidades pela po-
ltica entre Unio e estados. No entanto, o pacto hoje confere grande centralidade
aos municpios, que ainda se encontram pouco fortalecidos tanto do ponto de
vista de estrutura, quanto de capacidade para negociao e articulao dentro do
prprio governo e junto aos governos estaduais. Os servios sob responsabilidade
direta dos municpios, como casas-abrigo e centros de referncia, foram, segundo
a SPM, aqueles que menos avanaram, em termos de ampliao quantitativa e de
melhora na qualidade do atendimento. O desafo que se coloca agora estabelecer
estratgias para avanar e fortalecer a ao dos municpios.
A defnio de trabalhar, no campo das polticas de enfrentamento da violn-
cia contra as mulheres, com a ideia de municpios-polo trouxe para o debate novas
potencialidades e tambm novas questes. Neste aspecto, a poltica hoje enfrenta
desafos que j vm sendo objeto de discusso e ao de outros setores sociais h
algumas dcadas. O desafo da descentralizao que, por si s, j bastante grande
tem sido ainda mais forte para este campo, uma vez que inexiste um modelo sist-
mico que defna legalmente responsabilidades e repasses, fontes de fnanciamento e
uma estrutura descentralizada da poltica. preciso elaborar e consolidar um marco
organizador para a rea. Ademais, evidente o contraste que se estabelece entre,
por um lado, as enormes difculdades para efetivao do pacto e a incapacidade
governamental em solucion-las em curto ou mdio prazo, e, por outro, a adeso
macia e crescente de um grande nmero de estados e municpios. O sucesso do
pacto depende, em boa medida, da consolidao de uma poltica nacional e do esta-
belecimento de um pacto federativo, mas tambm de condies ainda inexistentes
no mbito local, tais como institucionalidades fortalecidas e capazes de coordenar e
gerenciar a implementao das aes de enfrentamento da violncia, equipes quali-
fcadas, informaes confveis e peridicas e metodologia de trabalho intersetorial.
A adeso ao pacto, sem o enfrentamento destas questes, pode restringir signifca-
tivamente as possibilidades de alcance de bons resultados. Por fm, outro desafo
reintroduzido por esta nova estratgia de ao governamental a adoo efetiva
do paradigma do domiclio como territrio de polticas pblicas. Noes como a
inviolabilidade absoluta do lar ou o espao privado enquanto um espao fechado
interveno do Estado ainda vigoram no campo das polticas pblicas e interfe-
rem de forma decisiva na efetivao de estratgias de enfrentamento da violncia.
Ampliar esta perspectiva, incorporando-se o territrio domstico ao territrio das
polticas, condio essencial para o bom desempenho do pacto. Por este motivo, a
subseo 4.2 dedica-se a analisar esta temtica.
4.2 Pblico e privado: limites do territrio alvo de interveno do Estado
A atuao do Estado no enfrentamento da violncia domstica e familiar contra as
mulheres esbarra em uma difculdade que se traduz no campo do simblico e no
campo da prtica: o respeito ao espao privado. A inviolabilidade do domiclio um
direito do indivduo, garantido pela Constituio brasileira, que tem por objetivo
zelar pela privacidade e a intimidade e proteger os cidados de arbitrariedades por
parte do Estado. Alia-se a isto uma compreenso sociocultural de ordenamento do
mundo baseada na ideia de que o que se relaciona ao mbito domstico deve ser
tratado como uma questo particular, a partir de uma tica de responsabilizao dos
indivduos pela vida e o destino de seus familiares. Ainda h muita resistncia das
pessoas e alguma difculdade no campo legal em se reconhecer o espao domstico
como territrio de legtima atuao do aparelho estatal. Estes entraves repercutem
nas polticas de enfrentamento das violncias intrafamiliares mas tambm nas
aes com vista garantia de direitos das trabalhadoras domsticas ou de estmulo
ao compartilhamento dos afazeres domsticos, outros dois temas tambm muito
presentes na agenda da promoo da igualdade de gnero.
A existncia de polticas de enfrentamento da violncia contra as mulhe-
res parte do reconhecimento de que questes do mbito privado tambm so
pblicas. Contudo, h de se lidar cotidianamente com a compreenso de que o
territrio da casa espao inviolvel, ou que em briga de marido e mulher no se
mete a colher. So muitos os estudos
52
que indicam o quanto os profssionais que
atendem as mulheres nos servios especializados ou no reproduzem a crena
expressa neste dito popular e criam barreiras para que as polticas se efetivem na
ponta. A discusso sobre o que de fato assunto pblico e o quanto o espao
privado deve tambm ser objeto de interveno estatal , portanto, central para a
efetivao dessas polticas.
Durante a dcada de 1970, e principalmente na dcada de 1980, o Brasil
viveu profundas transformaes polticas, sociais, econmicas e culturais. Neste
momento o conceito de pblico, mesmo que assumindo formas particulares em
cada rea do conhecimento, tornou-se fundamental para a compreenso dos pro-
cessos sociais em curso e tambm para as redefnies necessrias a um contexto
democrtico.
No quadro de atuao do Estado brasileiro, a defnio do conceito de pbli-
co, juntamente descentralizao administrativa, proporcionou uma nova escala
de planejamento de sua ao, considerando o territrio de intervenes como o
espao de mediao social e de incidncia de polticas pblicas (Silva, 2012, p. 2).
Foi tambm durante o perodo em que se iniciou o debate em torno do
que o mbito pblico que a violncia contra as mulheres entrou em pauta nas
manifestaes dos movimentos feministas. Estes comearam a promover prticas
visando sensibilizar e conscientizar a sociedade, e tambm atender s mulheres
vtimas de violncias. Grandes esforos foram feitos para garantir que o fenme-
no passasse a ser visto como uma questo de interesse pblico e para ressaltar a
importncia de considerar a violncia contra as mulheres, alm de um assunto de
sade pblica, uma violao dos direitos humanos com profundas repercusses
nas dinmicas sociais e econmicas dos pases.
52. Entre eles, Observatrio Lei Maria da Penha (Observe) (2010), Pasinato e Santos (2009) e Bonetti, Pinheiro e
Ferreira (2009).
Nesse contexto, a nova compreenso da violncia domstica e sexual contra
as mulheres como assunto pblico vem alterando os paradigmas existentes em
relao aos mbitos pblico e privado no Brasil, e o tem feito medida que o
combate a estes tipos de violncia se vem tornando objeto de polticas pblicas
especfcas (Carneiro, 2003). A maior expresso deste processo foi a promulgao,
em 2006, da Lei n
o
11.340, a Lei Maria da Penha, que passou a nortear as prticas
jurdicas no pas. A recente deciso do STF de considerar a ao penal, em casos
de violncia contra a mulher, como ao pblica incondicionada
53
reforou o en-
tendimento de que combater este tipo de violncia interesse e dever de toda a
sociedade. A implementao do Pacto Nacional pelo Enfrentamento da Violncia
contra as Mulheres busca traduzir esta concepo, como mostrado anteriormente.
Apesar dos avanos, pesquisa recente indica que as taxas de homicdio de
mulheres, que apresentaram uma considervel queda quando da promulgao
da Lei Maria da Penha em 2006, vm alcanando ndices cada vez maiores des-
de 2008. Diferentemente de outros tipos de violncia, aquela perpetrada contra
as mulheres ocorre predominantemente no local de residncia da vtima (quase
70% dos casos) e tem como agente, na maioria das ocorrncias, algum de seu
crculo ntimo de convivncia, preponderantemente pais, cnjuges, namorados ou
ex-companheiros (Waiselfsz, 2012). Dados da PNAD 2009 apontam que 12,2%
dos casos de agresso fsica cuja vtima era do sexo masculino ocorreram na pr-
pria residncia da vtima, ao passo que, entre as mulheres, esta porcentagem foi
de 43,1% (Ipea, Brasil e ONU Mulheres, 2011, p. 39).
Estes dados apontam para uma possvel quebra da sensao de segurana no espao
domstico (ou da segurana propriamente dita), agravada quando se verifca quem
so os autores dessa agresso. Entre os homens, 46,4% dos autores eram pessoas des-
conhecidas, mas somente 2% eram cnjuges ou ex-cnjuges, e 5,7% eram parentes.
Para 26% das mulheres, a violncia era perpetrada por seus prprios companheiros
ou ex-companheiros, e para 11,3% por algum parente. Ainda que em uma proporo
alta (29%), a agresso fsica de mulheres por desconhecidos era menos signifcativa
que a de homens (idem, ibidem).
Diante desse cenrio, torna-se visvel a existncia de uma forte contradio
nas dinmicas sociais brasileiras. H, de um lado, polticas pblicas especfcas
voltadas para o enfrentamento da violncia contra as mulheres (principalmente
a que ocorre no mbito domstico), e de outro, uma srie de difculdades na im-
plementao destas, relacionadas aos entraves para que estas polticas atuem de
forma efetiva sobre o mbito privado. Para tentar compreender estas contradies,
indispensvel recorrer s contribuies proporcionadas principalmente pela so-
ciologia e pela antropologia.
53. Ver fato relevante sobre a questo na subseo 2.3 deste captulo.
As tericas feministas (Aboim, 2012; Okin, 2008; Surez e Bandeira, 2002)
tm reafrmado a necessidade de analisar as relaes sociais a partir de uma pers-
pectiva de gnero. Assim, consideram que a compreenso do mundo ocidental
h muitos sculos est orientada por dicotomias, por polos opostos de conceitos
que fundamentam e orientam as aes. A dicotomia pblico-privado encontra-se
nos fundamentos do pensamento liberal, e sua desconstruo central na agenda
feminista, desde seus primrdios (Pateman, 1996).
As feministas sustentam que o liberalismo est estruturado tanto por relaes patriar-
cais quanto por relaes de classe, e a dicotomia entre pblico e privado obscurece a
sujeio das mulheres aos homens dentro de uma ordem aparentemente universal,
igualitria e individualista (Pateman, 1996, p. 3, traduo nossa).
teoria liberal cabem crticas por supor esferas separadas, mas iguais, que
so independentes, mas igualmente importantes. As autoras da corrente feminista
de pensamento pretendem desconstruir este ideal, que, segundo elas, somente
mascara uma estrutura social caracterizada por dominao e desigualdade.
O conceito de pblico pode ser usado em muitas acepes diferentes, re-
ferindo-se desde ao Estado, em oposio ao mercado, at ao espao pblico de
sociabilidade, em oposio ao espao domstico da famlia. Todavia, qualquer
que seja a defnio utilizada, a construo histrica da vida privada enquanto
oposta pblica fundamental na vida moderna (Aboim, 2012). Esta separao
foresceu no sculo XIX, delimitando espaos e funes sociais opostos para ho-
mens e para mulheres.
Enquanto as qualidades ontologicamente atribudas ao privado permaneceram associadas
ao feminino e s suas propriedades maternais e afetivas, a esfera pblica da produo
industrial e da cidadania poltica fcou ligada ao masculino, reproduzindo-lhe a
supremacia e o lugar de chefe de famlia (Aboim, 2012, p. 99).
Embora atualmente as relaes de gnero no correspondam em sua totali-
dade a este modelo, pois se encontram em processo de transformao, as defnies
das esferas mencionadas no so processos neutros. O binmio pblico-privado
deve ser considerado a partir de uma perspectiva generifcada, que tem funes
importantes de poder (Surez e Bandeira, 2002). Dependendo do campo em que
se situa pblico ou privado , o espao, as instituies ou uma atuao tero
garantido ou negado o seu acesso ao poder. Nesse sentido, o privado foi histori-
camente desvalorizado na construo poltica das sociedades. Considerado uma
realidade ontolgica anterior ao pblico, ligado aos ideais de famlia e de sua
intimidade, este espao, ao ser associado ao feminino, constituiu-se como uma
esfera de opresso para as mulheres (Aboim, 2012).
No discurso cotidiano, o pblico e o privado aparecem como esferas da vida
totalmente diferenciadas e separadas. A ideia liberal apresenta a dicotomia como
sendo aplicada aos indivduos da mesma forma, ou seja, no considera que as
pessoas se inserem de forma diferenciada nestes mbitos (Pateman, 1996; Okin,
2008), mesmo porque o indivduo do pensamento liberal o indivduo universal,
necessariamente do sexo masculino e branco.
Defende-se uma interferncia mnima, e at a no interveno, do Estado no
mbito domstico, uma vez que o valor da privacidade dos indivduos ressaltado,
inclusive como essencial para garantir sua liberdade nesta esfera. Entretanto, esta
suposta liberdade propugnada pelas noes liberais no se apresenta de maneira
equivalente para homens e mulheres e, muitas vezes, para ser garantida, necessita
precisamente da interferncia externa que proteja os indivduos de atos e relaes
violentas que tm lugar no mbito privado, bem como de relaes injustas.
Em decorrncia deste esforo de separar as esferas e torn-las independentes,
observa-se que o espao privado, o domiclio, tem sido sistematicamente invisibilizado.
Pateman (1996) chama a ateno para a desconsiderao do espao domstico quando
das anlises das esferas produtiva e laboral, pois recorrentemente
esquece-se que o trabalhador, que invariavelmente se considera que um homem,
pode estar pronto para trabalhar e para concentrar-se no seu trabalho completamente
liberado da necessidade cotidiana de preparar a comida, limpar, lavar e atender aos
flhos(as), apenas porque estas tarefas so realizadas de forma no remunerada por suas
esposas. E se ela tambm uma trabalhadora assalariada, tem que dedicar uma jornada
complementar a estas atividades naturais (Pateman, 1996, p. 18, traduo nossa).
Tal invisibilidade no se restringe aos discursos e prticas, permeando a for-
mulao e a implementao das polticas pblicas. Neste mbito tem-se dado
pouca ateno ao espao privado, que, por ser considerado uma esfera de ao
distinta do mbito pblico, no se constitui tradicionalmente como objeto da
ao e interferncia do Estado. O privado tem sido considerado um espao da
vida social, no qual necessria uma justifcativa especial para realizar aes que
de alguma forma interfram em suas dinmicas (Okin, 2008). Por meio de polti-
cas pblicas concebidas segundo o princpio de que uma sociedade se compe de
sujeitos universais, as famlias so estabelecidas como as responsveis e detento-
ras de direitos sobre seus membros. O que se passa dentro deste mbito tende a
ser, portanto, assunto de incumbncia particular da famlia.
Portanto, necessrio problematizar e desconstruir a dicotomia pblico-privado,
abraada pelo pensamento liberal clssico, bem como denunciar o carter injusto
das relaes sociais entre homens e mulheres dentro da famlia. Estas injustias
devem ser combatidas no somente em razo de sua prpria natureza mas tambm
em razo das repercusses que geram na esfera pblica.
Alm das tericas feministas que, pelo resgate da construo histrica das esfe-
ras pblica e privada a partir de uma perspectiva de dominao patriarcal, chamam
a ateno para a necessidade de se realizarem reformulaes dos limites e das imbri-
caes existentes entre estas esferas, h autores que questionam a separao comple-
ta dos mbitos pblico e privado na cultura brasileira como se fossem totalmente
independentes. Aqui pode ser referenciada a produo de DaMatta (1997), que
apresenta uma compreenso das dinmicas sociais brasileiras a partir de uma relao
entre estas esferas da vida social. Para o autor, a sociedade brasileira se caracteriza
por ser um sistema complexo de relaes sociais, marcado por estilos diferentes que,
mesmo sendo opostos, convivem perfeitamente. Neste sentido, a casa e a rua, dois
espaos bem delimitados e repletos de signifcados, constituiriam duas categorias
sociolgicas
54
bsicas para a compreenso da sociedade brasileira, pois a casa e a rua
no designam simplesmente espaos geogrfcos ou coisas fsicas comensurveis, mas
acima de tudo entidades morais, esferas de ao social, provncias ticas dotadas de
positividade, domnios culturais institucionalizados e, por causa disso, capazes de
despertar emoes, reaes, leis, oraes, msicas e imagens esteticamente emoldu-
radas e inspiradas (DaMatta, 1997, p. 8).
A casa e a rua constituem, portanto, mais que espaos fsicos geogrfcos,
espaos morais de condutas que se defnem a partir da relao estabelecida entre
ambos. Assim, a palavra casa pode ser utilizada tanto para se referir ao espao mais
ntimo e privado de alguma pessoa (o seu quarto, por exemplo), quanto para se
referir ao seu pas de origem. Tudo depende da defnio que feita para a rua,
espao com o qual a casa contrastada. So, pois, dois conceitos que se defnem
quando em relao, no sendo rgidos e estticos.
Caracterizando ambos os espaos, DaMatta estabelece que discursos que
partem da leitura da sociedade a partir do espao da casa ressaltam a pessoa. So
discursos arrematadores de processos ou situaes. Sua intensidade emocional
alta. Aqui, a emoo englobadora, confundindo-se com o espao social que est
de acordo com ela (DaMatta, 1997, p. 11). Os discursos que partem da rua, so
discursos muito mais rgidos e instauradores de novos processos sociais. o idio-
ma do decreto, da letra dura da lei, da emoo disciplinada que, por isso mesmo,
permite a excluso, a cassao, o banimento, a condenao (idem, ibidem).
De acordo com o autor, h na sociedade brasileira trs sistemas
55
opostos e ao
mesmo tempo complementares de ordenar e construir ou de reconstruir, ou at
inventar a experincia social. Considera-se que no espao da casa so permitidas
certas atitudes e condutas vedadas e penalizadas no espao pblico, e vice-versa.
54. DaMatta arma utilizar a ideia de categoria sociolgica no sentido preciso de Durkheim e Mauss, como um con-
ceito que pretende dar conta daquilo que uma sociedade pensa e assim institui como seu cdigo de valores e ideias:
sua cosmologia e seu sistema classicatrio; e tambm para traduzir aquilo que a sociedade vive e faz concretamente
o seu sistema de ao que referido e embebido nos seus valores (DaMatta, 1997, p. 7).
55. O autor prope tambm a existncia de um discurso baseado no espao sobrenatural, o espao do outro mundo.
Entretanto, no de interesse abordar o outro mundo neste momento, pois a discusso aqui se situa nos espaos
que, para DaMatta (1997), so constituintes do mundo real: a casa e a rua.
Neste sentido, o cdigo da casa aquele fundado na famlia, na amizade, nos la-
os mais estreitos de relaes sociais, enquanto o cdigo da rua baseado em leis,
em formalismos jurdicos-legais.
Assim, convivem no Brasil, de forma relacional e complementar, ticas ml-
tiplas, ou seja, h diferentes possibilidades de classifcao do mundo social a partir
da localizao do sujeito. Os discursos sobre um mesmo assunto podem ser dife-
rentes se proferidos no espao da casa, ou se proferidos no espao da rua; a tica
adotada nos discursos pode diferir de acordo com o espao social. H um compor-
tamento esperado para cada um dos trs espaos defnidos pelo autor, diferencia-
dos de acordo com as esferas de signifcao que os defnem, e ao mesmo tempo
complementares, pois h esferas de sentidos associados a cada um destes espaos.
A existncia de ticas diferentes em cada um dos espaos explica em certa
medida a difculdade enfrentada pelas polticas pblicas de abordarem questes
tradicionalmente associadas ao mbito domstico. A existncia de estruturas so-
ciais que implicam condies de vida diferenciadas para homens e mulheres, as-
sim como a perpetrao de atos que se constituem enquanto violaes dos direitos
humanos, j foi ressaltada como questo pblica, tanto pelas aes de movimen-
tos sociais quanto pela sano de leis, como a Lei Maria da Penha. Entretanto,
dados apontam que ainda h uma viso dicotmica das esferas que limita a ao
do Estado nas dinmicas consideradas privadas. Mesmo que existam iniciativas
que visem a uma vida igualitria para homens e mulheres, persistem profundas
desigualdades de gnero. Como aponta DaMatta, a esfera da casa e da famlia
brasileira avessa mudana e histria, economia, ao individualismo e ao
progresso (DaMatta, 1997, p. 34). Outras refexes recentes sobre a realidade
brasileira apontam para um quadro de baixa participao masculina no desempe-
nho das tarefas domsticas, entraves corresponsabilizao pelo trabalho de cui-
dados, taxas crescentes de homicdios de mulheres etc. Portanto, aparentemente
h uma tica predominante no mbito da famlia que desfavorece as mulheres em
suas condies e possibilidades de vida.
A famlia, em geral, vista como espao de afeto e proteo, e de segurana
fsica, emocional e psquica para seus integrantes. Alm disso, costuma ser toma-
da como uma unidade a ser preservada a qualquer custo. Estas duas concepes
se aliam para frear avanos no mbito das polticas pblicas. A idealizao da
famlia como espao de proteo e amor no encontra correspondncia na re-
alidade quando se colocam os casos de violncia intrafamiliar, abuso sexual de
crianas, explorao de idosos, desiguais distribuies de trabalho, tarefas, tempo
e prerrogativas, e violncia domstica contra as mulheres, fenmeno que alcana
nmeros alarmantes. Colabora para a ocorrncia destes casos a cultura machista
que ainda faz com que as mulheres sejam vistas como objetos de posse de seus
companheiros, que a masculinidade seja relacionada violncia e que a submisso
das mulheres seja vista como algo esperado. Estes traos da cultura machista se
aliam a um arcabouo institucional que preserva o espao domiciliar da ao do
Estado e concepo da necessidade de se buscar a manuteno da unidade fami-
liar tradicional, concepo que permeia o desenho de polticas sociais no Brasil.
Se a inviolabilidade do domiclio se confgura como conquista contra um poder
estatal autoritrio, no pode servir como proteo a agressores e como fonte de
revitimizao das mulheres em seus lares. Se, no territrio do espao domstico,
persistem injustias muitas vezes no aceitas na esfera pblica e violam-se direitos
fundamentais dos indivduos, cabe, sim, ao Estado uma atuao neste mbito e,
para isso, paradigmas devem ser revistos, inclusive aqueles que mais informam as
concepes de organizao social. O pensamento feminista tem se caracterizado
precisamente por estes esforos.
importante ressaltar que as esferas pblica e privada no so isoladas, pois,
alm da relao entre os discursos destas esferas, as aes que tm lugar em uma
alteram as dinmicas de outra. Muitas das dinmicas sociais consideradas priva-
das so construdas socialmente e tm interferncia nas dinmicas pblicas e nas
relaes estabelecidas para alm da esfera privada. H dcadas esta preocupao
colocada pelas feministas, que chegaram concluso de que, na realidade, os
mundos liberais separados a vida privada e a vida pblica esto inter-relacio-
nados, conectados por uma estrutura patriarcal (Pateman, 1996, p. 18, traduo
nossa). Neste sentido, considera-se que as polticas pblicas, para que sejam efe-
tivas e adequadas ao contexto em questo, devem ser orientadas por noes de
espaos pblicos diversos e sempre em estreita relao com o mbito privado ou
seja, devem adotar uma perspectiva dialtica da vida social, o que representa um
grande desafo para a sua elaborao.
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ARTIGO ESPECIAL
CONSIDERAES ANALTICAS E OPERACIONAIS SOBRE A
ABORDAGEM TERRITORIAL EM POLTICAS PBLICAS
Sandro Pereira Silva*
1 INTRODUO
Este artigo tem como objetivo trazer alguns elementos conceituais e analticos
que auxiliem no entendimento do que se convencionou denominar de aborda-
gem territorial das polticas pblicas nacionais.
Embora haja atualmente um rol bastante signifcativo de experincias
inseridas na agenda governamental e que apresentam um bom material de anlise
emprica, este texto se concentrou na busca por um melhor enquadramento
terico e operacional relacionado temtica territorial, no intuito de esclarecer
quais os elementos que permitem sua instrumentalizao tanto para o
planejamento como para a avaliao de polticas pblicas.
Nesse sentido, buscou-se debater a formao do conceito de territrio e as
dimenses que este abrange, as transformaes recentes na relao entre Estado e
sociedade que propiciaram a emergncia desta temtica na agenda governamen-
tal, os meios pelos quais o conceito de territrio passa a ser operacionalizado para
fns de planejamento e implementao de polticas pblicas e, por fm, a caracte-
rizao das experincias recentes de planejamento territorial no Brasil.
Com isso, pretende-se tambm subsidiar as anlises dos captulos desta edio
do peridico Polticas sociais: acompanhamento e anlise que, em alguma medida,
tangenciam a temtica territorial.
2 O CONCEITO DE TERRITRIO E SUAS DIMENSES
A primeira concepo de territrio surgiu basicamente sob uma viso naturalista,
em que se destacaram conceitos como os de paisagem e regio. O territrio en-
carado como imperativo funcional, um elemento da natureza inerente a um povo
ou nao pelo qual se deve lutar para conquistar ou proteger. Esta viso delimi-
tou o campo de estudo da chamada geografa tradicional no fnal do sculo XIX,
diferenciando-a de outras cincias, e teve como um de seus principais precursores
o alemo Friederich Ratzel
1
(Sposito, 2004).
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais do Ipea.
1. Sua principal obra, Geograa poltica, foi publicada originalmente em 1897.
O termo territrio surgiu em Ratzel como sinnimo de solo, ambiente, ou
outros recursos que compem a paisagem natural. O autor entendia o territrio
similarmente ideia de habitat, usada na biologia para delimitao de reas de
domnio de uma determinada espcie ou grupo de animais. A noo de espao
estava implcita na sua anlise, com o territrio sendo compreendido como uma
parcela delimitada do espao. Ao identifcar o territrio como um substrato para
a efetivao da vida humana, que tanto existiria sem a presena do homem (apo-
ltico) como com a presena deste e sob domnio do Estado (poltico).
Para Ratzel, a preservao e a ampliao do espao vital em um territrio
constituem-se na prpria razo de ser do Estado. Ao considerar o territrio como
imprescindvel para a constituio do Estado-Nao e para a manuteno e conquista
de poder, Ratzel deixa uma importante contribuio, e seus conceitos deram suporte
constituio da geopoltica como rea de estudo especfca (Candiotto, 2004).
A partir da dcada de 1970, novas abordagens para o conceito de territrio
buscaram explicar a dominao social, a constituio e expanso do poderio do
Estado-Nao, alm dos determinantes da reproduo do capital e da problemtica
do desenvolvimento desigual. O territrio passa a ser entendido como produto e
condio da relao dinmica entre sociedade e paisagem natural ao longo do tempo.
O francs Claude Rafestin
2
contribuiu valiosamente para esse novo
debate ao mostrar como a geografa poltica clssica desde Ratzel foi trabalha-
da simplesmente como uma geografa do Estado, no abstraindo outras for-
mas de poder. Ao enfocar as dimenses poltica, econmica e cultural do uso
do espao e da efetivao da territorialidade, o autor reconheceu e propor-
cionou o estudo de outras formas de poder para alm do Estado, destacando
suas diversas origens e manifestaes (multidimensionalidade do poder), mas
sempre destacando sua projeo no espao. O prprio uso e transformao
dos recursos naturais se confguram como objetos de disputa, e seu controle
caracteriza instrumento de poder, o que ressalta a considerao da natureza
como um dos elementos presentes no territrio.
Rafestin buscou diferenciar conceitualmente espao e territrio, e alertar
para possveis confuses analticas que a no distino destes conceitos podem
causar. Para ele:
essencial compreender bem que o espao anterior ao territrio. O territrio
se forma a partir do espao, o resultado de uma ao conduzida por um ator
sintagmtico (ator que realiza um programa em qualquer nvel). Ao se apropriar
de um espao concreta ou abstratamente (por exemplo, pela representao), o ator
territorializa o espao (Rafestin, 1993, p. 143).
2. Claude Raffestin compe a chamada Escola Francesa, juntamente com G. Deleuze, F. Guattari, M. Foucault e H.
Lefebvre. Ele um dos estudiosos que mais tem marcado a geograa no Brasil (Saquet, 2007).
551 Consideraes Analticas e Operacionais sobre a Abordagem Territorial em Polticas Pblicas
Com base nesse argumento, Rafestin (1993) considerou que o conceito
de espao relacionado ao patrimnio natural existente numa regio defnida,
enquanto o conceito de territrio abrange a apropriao do espao pela ao so-
cial de diferentes atores. Em outras palavras, o conceito de territrio incorpora o
jogo das relaes de poder e dominao entre os atores que atuam e modifcam
pelo trabalho um determinado espao. Como resultado deste jogo de poder nas
relaes sociais, defne-se uma identidade relacionada a limites geogrfcos ou ao
espao determinado. Ou seja, o territrio surge como um processo de construo
social, cuja dinmica relacional varia no tempo e no espao.
Um terceiro autor com contribuies importantes na conceituao de territrio
Robert Sack.
3
Ele trabalhou o conceito de territrio em um nvel mais concreto,
tambm considerando-o como resultado de uma construo social, sendo que seus
limites se alteram de acordo com as estratgias de apropriao, controle e delimitao
do espao. Neste sentido, o territrio constitui expresso de um espao dominado por
um grupo de pessoas que fazem uso deste domnio para manter controles e infuncias
sobre o comportamento de outros, exercendo relaes de poder.
Em sua obra, a noo de territorialidade assume um papel central, corres-
pondendo a um conjunto de prticas que envolvem grupos sociais, empresas e
Estado. As manifestaes (materiais e simblicas) da territorialidade so efetiva-
das em uma multiplicidade de contextos histrico-sociais, nos quais se defnem
as estratgias para garantir a apropriao e o controle do territrio. Nas palavras
de Sack (1986, p. 5), a territorialidade o prprio meio pelo qual espao e so-
ciedade esto inter-relacionados, com todas as suas dimenses de sociabilidade.
Sack incorporou a noo de territorialidade de espao ao destacar a
dimenso poltica e o papel simultneo das fronteiras na defnio de estratgias
de dominao, buscando examinar o territrio na perspectiva das motivaes
humanas. Contudo, embora Sack enfatize o territrio como instrumento de
exerccio do poder, ele no deixa de lado a dimenso simblica que envolve a
cultura, a tradio e a histria, elementos que mediam tanto mudanas econmicas
no territrio como tambm a relao entre pessoas e lugares (Haesbaert, 2004).
Das contribuies para a literatura brasileira, o principal autor a trabalhar o
conceito de territrio foi Milton Santos. Ele desenvolveu seu pensamento a partir de
uma base materialista histrica e da dialtica marxista para expressar a historicidade
derivada da conjugao entre a materialidade territorial e as aes humanas, isto ,
trabalho e poltica. O autor partiu de uma perspectiva inversa em relao aos autores
citados anteriormente, ao considerar espao, tempo e territrio como elementos
simultneos e altamente imbricados entre si.
3. Robert Sack era integrante da chamada Escola Anglo-Saxnica.
O entendimento de espao e territrio de Milton Santos baseou-se nas
seguintes categorias: sociedade, natureza, modo de produo, formao econmi-
ca e social, tempo, totalidade, tcnica e diviso do trabalho (Steinberger, 2006).
Para ele, o espao um elemento histrico e social, pois determina todos os pro-
cessos constitutivos de um modo de produo (produo, distribuio, consumo
e circulao), ou seja, o espao concreto da atividade humana.
Dessa maneira, Santos difere da abordagem de Rafestin, que compreende o
espao como uma matria-prima para o territrio, preexistente a qualquer ao.
Sobre este ponto, Saquet (2007, p. 77) afrmou que o espao geogrfco no um
mero receptor das aes humanas, uma vez que possui um valor de uso e um va-
lor de troca, distintos signifcados e elemento constituinte do territrio, pois eles
so indissociveis. Estes valores, que variam segundo o movimento da histria e
o conjunto dos lugares, caracterizam o espao geogrfco e so determinantes, em
grande medida, das disputas em torno de seus usos e domnios.
Por sua vez, o territrio visto como um campo de foras, como o lugar do
exerccio, de dialticas e contradies (...) entre o Estado e o mercado, entre o uso
econmico e o uso social dos recursos (Santos, 1999
4
apud Steinberger, 2006,
p. 60). A formao de um territrio supe uma acumulao de aes localizadas
em diferentes momentos. Por isto, o territrio se difere do espao por reunir
esta base material vida social, que dinamiza o espao e determina o territrio.
No entanto, no uma tarefa simples diferenciar, na obra de Milton Santos, os
conceitos de espao e territrio, mesmo porque, segundo o autor, no existe es-
pao sem territrio, nem territrio sem espao, nem tampouco isto quer dizer
que um venha antes e o outro depois (Steinberger, 2006, p. 61-62).
Milton Santos fez uma distino importante entre o territrio em si e o
territrio usado. O primeiro se refere forma e se assemelha noo de espao
natural, no possuindo valor como categoria de anlise. O segundo entendido
como questo histrica, isto , o territrio transformado, vivo, vivendo, o qual
revela suas aes passadas e presentes, mas j congeladas nos objetos, pois toda
ao humana tem uma base territorial (Santos e Silveira, 2008, p. 247). Portan-
to, sobre esta segunda categoria que deve recair a anlise social. Embora seu
entendimento inicial de territrio seja o de Estado-Nao, os autores afrmam
tambm que o uso do territrio no se d de maneira homognea, o que leva a
uma confgurao desigual em termos de objetos naturais e artifciais no interior
do territrio. Assim, o que se observa na prtica a existncia de fraes do ter-
ritrio usado, que adquirem funes diversas ao longo da produo histrica do
espao, e se materializam em diferentes confguraes territoriais.
4. Santos, Milton. O territrio e o saber local: algumas categorias de anlise. Cadernos IPPUR, Rio de Janeiro, ano XIII,
n
o
2, 1999.
Alm dos trabalhos clssicos dos autores supracitados, diversos outros
pesquisadores se debruaram para defnir novas abordagens que permitem uma
melhor instrumentalizao analtica do conceito de territrio, buscando expressar
a multidimensionalidade que este envolve. Perico (2009), por exemplo, fez um
breve resumo do uso deste conceito nas mais distintas reas do conhecimento
humano na atualidade. Segundo o autor, na viso jurdica, o territrio defnido
como espao delimitado e controlado pelo exerccio do poder sob uma concepo
mais subjetiva cultural e simblica. Constitui produto da apropriao e valorizao
simblica de um grupo em relao ao espao sentido, vivido e compartilhado.
Sob a concepo econmica, o territrio evoca a dimenso das restritas relaes
econmicas, que concebem o territrio como sinnimo de recursos, da relao
capital-trabalho ou da diviso territorial do trabalho. A concepo naturista,
por seu turno, enfatiza as relaes homem-natureza-sociedade, manifestadas
em funo do ambiente. Alm destes campos, o territrio tambm utilizado
na perspectiva de desenvolvimento, sendo considerado uma varivel impor-
tante nas polticas de interveno sobre o espao e as populaes que buscam
mudanas no marco das relaes socioeconmicas.
Portanto, a utilizao do conceito de territrio permite uma compreenso
analtica bem apurada acerca do que se trata este espao social de mediao e con-
vivncias, quais as dinmicas que ele abrange e como se d (e sob quais condies)
sua relao com outras escalas geogrfcas. O territrio, na defnio mais recor-
rente, uma construo histrica e social que confere expresso humana e poltica
ao espao, caracteriza a estrutura de uma sociedade relacionada com seu ambiente,
cria instituies, economias, relacionamentos e redes, convertendo os elementos de
identidade local em uma energia social no processo de desenvolvimento endgeno.
A partir desse debate, pode-se estabelecer uma defnio sinttica de territrio
como um espao de construo social e poder institudo (porm no imutvel),
caracterizado por recursos fsicos especfcos (naturais e industriais) e valores (his-
tricos e culturais) que estabelecem elementos de identidade aos sujeitos que nele
habitam. Considera-se tambm que o territrio formado tanto por lugares cont-
guos (relaes de vizinhana) como por lugares em rede (processos sociais que ligam
lugares diferentes). Sob este entendimento, o territrio constitui uma base fexvel
sobre a qual agem distintas foras endgenas e exgenas, de maneira que este se
encontra continuamente submetido a relaes de poder (confitivas e/ou cooperati-
vas) nos processos histricos de apropriao e dominao do territrio, bem como a
presses por mudanas, que podem implicar expanso ou deslocamento.
com base nessa compilao conceitual que as sees seguintes deste
artigo analisam como o conceito de territrio vem sendo apropriado pelo
Estado para a determinao de espaos diferenciados de interveno por meio
de poltica pblica e quais as principais vantagens e contradies que esta nova
abordagem apresenta, dado o contexto sociopoltico brasileiro contempor-
neo. Antes disso, contudo, considera-se apontar as determinaes histricas
recentes que permitiram a adoo deste conceito na agenda governamental,
tema da prxima seo.
3 TRANSFORMAES RECENTES NA RELAO ESTADO-SOCIEDADE NO BRASIL
Inicialmente, importante avaliar os processos sociais e institucionais recentes
que proporcionaram a operacionalizao do conceito de territrio na agenda
governamental. Tais processos foram advindos das novas relaes entre Estado e
sociedade no Brasil em um cenrio de profundas desigualdades sociais e federativas.
A dcada de 1980 foi marcada pelo incio das mudanas no ambiente poltico
brasileiro, que defniram esse novo quadro de atuao do Estado e das liberdades
civis. Tais mudanas derivam, sobretudo, do ressurgimento do ativismo civil na
busca por autonomia frente ao Estado autoritrio constitudo em 1964. Os dois
pontos fundamentais que marcaram esse perodo de mudanas foram: i) a volta
ao Estado Democrtico de Direito aps vinte anos de governo militar no pas,
entre 1964 e 1984, que permitiu a legalizao, reorganizao e atuao dos dife-
rentes grupos e movimentos sociais; e ii) a promulgao da Constituio Federal
do Brasil, em 1988, que institucionalizou uma srie de direitos sociais e garantiu
a democracia como um princpio bsico da ao poltica nacional.
Como consequncia desses acontecimentos e de todo um contexto de trans-
formaes na geopoltica mundial, a dcada de 1990 foi marcada por uma ampla
(re)discusso sobre o papel do Estado diante deste novo cenrio, que defniria as
principais diretrizes da atuao governamental no territrio nacional. Uma das
consequncias importantes foi o aprofundamento da descentralizao federativa,
capitaneado com maior fora aps a promulgao da Constituio de 1988, com
o municpio passando a exercer papel mais estratgico no contexto federativo bra-
sileiro, principalmente em termos de conduo de polticas pblicas nacionais.
A descentralizao administrativa surgiu como resultado do processo de
reforma do Estado, iniciada em meados de 1990, cujo objetivo era instituir
um modelo de administrao gerencial no setor pblico, com a adoo de ins-
trumentos e processos de gesto tpicos da iniciativa privada. A justifcativa
propugnada para esta reforma era o equilbrio das contas pblicas e a elevao
da efcincia nas aes do Estado, apoiada no princpio de fexibilidade, com
nfase em resultados, foco no usurio e controle social (Pereira, 2008). Esta
retrica discursiva, fortemente infuenciada pelas diretrizes do Consenso de
Washington e inspirada no gerencialismo britnico da new public management,
esteve presente no chamado Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado,
lanado pelo governo federal em 1995, sob coordenao do ento recm-criado
Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (Mare).
5
Segundo Afonso (2000), esse processo pode ser caracterizado como uma
subsidiariedade perversa, uma vez que os estados e municpios continuaram
desprovidos de instrumentos, recursos e estruturas necessrias para assumir este novo
papel protagonstico no desenvolvimento nacional. A inadequao do processo de
descentralizao adotado no mbito do plano diretor manifestava-se nos seguintes
quesitos: falta de capacitao das unidades subnacionais para assumir novos encargos;
excesso ou insufcincia de controle e acompanhamento das polticas sociais
descentralizadas; difculdade de estruturar ou manter coalizes polticas intrafederativas;
incongruncia entre aumento do poder de comando dos governos subnacionais sobre
o gasto pblico e a poltica de estabilizao macroeconmica; e as difculdades para
articular a descentralizao com as polticas redistributivas interpessoais e inter-regionais.
Alm disso, o plano diretor desconsiderava a necessidade de aes diferenciadas no
territrio nacional que contemplassem as distintas carncias das unidades federativas,
fruto da heterogeneidade regional do pas, contribuindo para reforar o cenrio de
desigualdades j existente.
Por fm, a falta de mecanismos de coordenao poltica e planejamento da
ao governamental fez com que seus desdobramentos se resumissem a aes frag-
mentadas, com poucos resultados em relao modernizao do aparelho esta-
tal burocrtico brasileiro. Com isso, enquanto, por um lado, a descentralizao
proporcionou mais autonomia aos estados e municpios, por outro, evidenciou
a difculdade em se estabelecer uma coordenao federativa mais efetiva e coope-
rativa no contexto da implementao de polticas pblicas nas distintas fraes
do territrio brasileiro. A articulao entre os Entes Federativos permaneceu na
forma de um conjunto superposto de arenas de negociao e coordenao de po-
lticas, ramifcadas vertical, horizontal e setorialmente em cada nvel de governo
ou rea de atuao (Ipea, 2010b).
Essas relaes competitivas desencadeiam processos de barganhas federativas,
em que cada nvel de governo busca garantir para si os benefcios e transferir a
outros os custos polticos. Por isso, sua capacidade de engendrar estratgias pos-
sveis para a coordenao vertical de polticas nacionais est diretamente relacionada
ao modo pelo qual se estruturam as relaes federativas nas polticas setoriais.
Os resultados deste limite em termos de coordenao institucional por parte do
governo so: superposio de aes; desigualdades territoriais na proviso de servios;
e mnimos denominadores comuns nas polticas nacionais (Arretche, 2004, p. 22).
5. A partir desse plano diretor, alguns termos passaram a frequentar quase que de maneira obrigatria o vocabulrio
dos manuais de administrao pblica no Brasil, sendo repetidos inclusive em documentos ociais, tais como
empowerment, accountability, governance, advocacy, entre outros (aportuguesados ou no idioma original).
As organizaes sociais tambm tiveram um papel fundamental nesse
processo de descentralizao das estruturas de poder do Estado no Brasil. Neste
ponto, a centralizao poltico-administrativa era vista pela sociedade civil
organizada como um smbolo do autoritarismo estatal, e seu enfraquecimento
seria um elemento fundamental para a refundao da democracia no pas.
Um dos desdobramentos desta atuao foi a abertura para uma maior
participao da populao, seja no planejamento, na implementao, seja
avaliao das polticas nacionais, tanto diretamente como por meio de suas
organizaes representativas. A participao social passou a ser considerada
um dos elementos fundamentais do projeto de ressignifcao do conceito de
pblico na organizao poltica do pas (Milani, 2008).
Ao longo dos anos, diferentes experincias de participao popular foram desen-
volvidas, denominadas genericamente por Dagnino (2002) de espaos pblicos, tais
como: conselhos setoriais, fruns, conferncias, audincias pblicas e oramento par-
ticipativo. Estes espaos se concretizam enquanto instituies participativas, formal-
mente organizadas e vinculadas estrutura de Estado, que defnem formas variadas
de incorporao de cidados na deliberao de polticas pblicas, principalmente por
meio de suas organizaes representativas (Avritzer, 2010). Atualmente, o mecanismo
mais comum refere-se aos conselhos de polticas sociais (sade, educao, desenvolvi-
mento rural etc.), existentes nos trs nveis de poder da administrao pblica.
Dadas essas transformaes recentes no cenrio poltico-institucional brasileiro,
com a exigncia de polticas pblicas efetivas aliadas garantia de controles
democrticos, novas estratgias de planejamento e coordenao da ao governamental
passaram a ser necessrias. Foi a partir deste contexto que, no fnal de 1990, o governo
federal brasileiro passou a considerar, formalmente, a defnio de diferentes escalas
para o planejamento de suas intervenes,
6
mais fexveis e tendo como infuncia
o acmulo da abordagem territorial em curso em vrios pases da Unio Europeia.
Esta abordagem considera o territrio, defnido com base em mltiplas dimenses,
como o espao de mediao social e de incidncia de polticas pblicas (Silva, 2011),
e, portanto, lcus privilegiado para o planejamento estatal.
Com base nessa nova abordagem, houve um esforo para construir instrumen-
tos e estratgias diferentes que a viabilizasse enquanto um novo paradigma para o
planejamento de polticas pblicas nacionais, de maneira a propiciar um melhor am-
biente para a cooperao e coordenao entre os diferentes Entes Federativos. Antes
de analisar os instrumentos e as estratgias propostos at ento, torna-se mister enten-
der melhor em que consiste o conceito de territrio e como ele pode ser caracterizado
como um instrumento analtico para a abordagem das polticas pblicas no Brasil.
6. Em termos institucionais, persistem no pas duas escalas territoriais relevantes para o planejamento: uma que
apresenta institucionalizao forte a dos estados e dos municpios; e outra com institucionalizao mais fraca e
incompleta a das macrorregies (Bandeira, 2007).
4 A OPERACIONALIZAO DO CONCEITO DE TERRITRIO NO
PLANEJAMENTO E NA IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS
A ao deliberada de planejamento estatal teve um marco importante com a
criao do Ministrio do Planejamento, em 1962, no governo do presidente
Joo Goulart. A primeira pessoa a assumir o ministrio foi o economista Celso
Furtado. Suas teses fundamentaram as principais aes governamentais de
planejamento econmico naquela poca e ainda persistem como referncias
importantes. Furtado confava no processo poltico para reverter este quadro
perverso de dependncia, que gerava desigualdades extremas entre as fraes do
territrio brasileiro e era, a seu ver, responsvel pelo subdesenvolvimento do pas.
Por isso, a questo do desenvolvimento regional esteve fortemente presente na
obra de Furtado. Para ele, um processo de integrao teria de orientar-se no
sentido do aproveitamento mais racional de recursos e fatores no conjunto da
economia nacional (Furtado, 2003, p. 249).
A principal ao prtica no sentido de reorganizao do espao econmico
regional e sua integrao nacional ocorreu ainda no governo do presidente Juscelino
Kubitschek, em 1959, com a criao da Superintendncia de Desenvolvimento do
Nordeste (Sudene), como proposta para coordenar um projeto de desenvolvimento
da regio com maiores ndices de pobreza e defcincias estruturais do pas.
Celso Furtado valeu-se dos documentos elaborados pelo Grupo de Trabalho
para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN), sob sua direo, constitudo no
primeiro ano do governo JK como um ponto de partida histrico da tomada de
conscincia poltica sobre a necessidade de uma ao regional efetiva no Brasil
para formular a proposta de criao da Sudene (Ipea, 2010a).
7

Aps o golpe militar, em 1964, e a emergncia do perodo ditatorial no Brasil, a
Sudene sofreu deturpaes em seu projeto original, mas o debate em torno das dife-
rentes escalas de planejamento de polticas permaneceu. Com a expanso das ativida-
des econmicas pelo territrio nacional e os investimentos estatais em infraestrutura
e explorao de recursos naturais, novas autarquias regionais foram criadas nas regies
Norte e Centro-Oeste: Sudam, em 1966, e Sudeco, em 1967, respectivamente.
No entanto, a questo regional fcou muito voltada implementao de
grandes projetos industriais (metalrgicos, petroqumicos, energticos etc.) que
reconfguraram o territrio nacional. As agncias regionais, por sua vez, limita-
vam-se a apresentar planos que no saam do papel e a distribuir incentivos fscais
entre grupos econmicos dominantes do cenrio local e nacional.
7. Anteriormente prpria Sudene, entre 1940-1950, diversas outras entidades governamentais foram criadas com
foco no desenvolvimento regional do Nordeste, tais como: o Departamento Nacional de Obras Contra a Seca (DNOCS);
a Companhia Hidreltrica do Vale do So Francisco (CHESF); e o Banco do Nordeste do Brasil (BNB).
Sobre esse ponto, Vainer (2006, p. 12) ressaltou que os grandes projetos
industriais (GPIs), tambm chamados de projetos estruturantes, possuem
sua dinmica prpria de pactuao. Seus acertos so feitos, em grande medida,
diretamente nos gabinetes, intermediados por grupos de interesses e lobbies
diversos, margem de qualquer exerccio de planejamento compreensivo e
distante de qualquer debate pblico, constituindo-se em vetores do processo de
fragmentao do territrio. Como resultado, o que se observa, no raramente,
a defagrao de um processo desvairado de competio entre os diferentes Entes
Federativos, cujos vencedores so grupos empresariais privados, que promovem
verdadeiros leiles para os que ofeream maiores vantagens fscais, fundirias,
ambientais etc., rompendo com qualquer estratgia de cooperao federativa
possvel. Pelo contrrio, passa a ser difundida a retrica do planejamento
competitivo e das estratgias territoriais empreendedoristas, o neolocalismo competitivo,
totalmente alheio poltica nacional, reforando a fragmentao federativa e
ignorando os interesses dos grupos sociais locais.
De acordo com a Constituio Federal brasileira, a questo regional assunto
de competncia direta do Estado. Porm, diferentes autores apontam crticas
base de referncia regional brasileira atual, quando, na realidade, existe uma
diversidade de padres territoriais e regionais presentes na defnio e na funo
de cada ncleo de convvio. A regio pode ser entendida como uma subunidade,
um subsistema do sistema nacional, que no tem existncia autnoma em
relao ao espao nacional, [...] um subespao do espao nacional total (Santos,
1988, p. 46). Ela representa uma referncia associada localizao e extenso
de um determinado fenmeno, correspondendo a entidades espaciais de escala
mdia, entre o nacional e o local. De acordo com Dias e Santos (2003), a diviso
administrativa do pas em macrorregies e as divises dos estados em microrregies
homogneas so utilizadas como quadros de referncia para compreender e
apresentar diferentes fenmenos, sejam eles demogrfcos, sociais, produtivos e
geogrfcos. Alm disso, h a constatao das limitaes do municpio em gerir
programas governamentais estratgicos, que, muitas vezes, exigem a ampliao
das aes para alm de seus limites polticos.
Brando (2007) um dos autores a abordar a questo do estabelecimento
de escalas regionais apropriadas para a interveno estatal por meio de polticas
pblicas. Para ele, as polticas de desenvolvimento com maiores e melhores resul-
tados so aquelas que no discriminam nenhuma escala de atuao e reforam
as aes multiescalares microrregionais, mesorregionais, metropolitanas, locais,
entre outras , contribuindo para a construo de escalas espaciais analticas e po-
lticas adequadas a cada problema concreto no interior de um territrio, referente
a uma determinada comunidade, a ser diagnosticado e enfrentado.
O planejamento e a avaliao de polticas pblicas leva em conta ainda
alguns fatores que iro diferenci-las entre si. Por um lado, elas se diferenciam
em relao a sua matria de tratamento (educao, saneamento, sade, habitao
etc.), que as distingue enquanto polticas setoriais especfcas. Por outro lado, as
polticas se diferem pelo mbito de sua cobertura, a ser defnida pelos gestores e
organismos responsveis, sobretudo quanto ao pblico a ser envolvido, os critrios
de incluso e, em alguns casos, as localidades especfcas para sua execuo.
Assim, a abordagem territorial para o planejamento de polticas pblicas auxilia
no entendimento dos fenmenos sociais, contextos institucionais e cenrios
ambientais sob os quais ocorrer a interveno desejada, de maneira a propiciar
meios mais acurados para a defnio de diagnsticos e alcance de metas, parcerias
necessrias e instrumentos de implementao.
Para Guimares Neto (2010), a defnio das formas de concepo de
polticas pblicas e de atuao governamental baseadas no territrio surgiu com
base em vrios aspectos bem caractersticos do pas. De acordo com o autor:
Um desses aspectos diz respeito dimenso continental do Brasil. Este fato, asso-
ciado grande heterogeneidade e diferenciao do territrio passou a exigir, para
ser efcaz no encaminhamento de solues, um tratamento apropriado e adequado
para os espaos diferenciados: macrorregies, meso ou microrregies ou territrios.
Agrega-se a isso a grande desigualdade territorial do Brasil da perspectiva do de-
senvolvimento econmico e social, resultante de complexos processos histricos,
que hoje um dos temas da maior relevncia dentro e fora da academia: a questo
regional brasileira. [...] Se tais desigualdades so marcantes quando se consideram
as macrorregies tradicionais (Norte, Nordeste, Sudeste, Sul e Centro-Oeste), mais
signifcativas se tornam quando se desce anlise dos estados ou de microrregies
no interior do pas (p. 49).
Com isso, a abordagem territorial se expressa, sobretudo, no tratamento
de um nvel especfco da realidade e na operacionalizao de algumas instncias
empricas fundamentais. Conforme salientou Sabourin (2002), o planejamento
das aes de Estado, sob esta tica, envolve trs desafos de grande relevncia na
atualidade: i) estabelecer aes que garantam uma representao democrtica e
diversifcada da sociedade, a fm de que os diferentes grupos de atores possam
participar mais ativamente das tomadas de deciso e ter mais acesso informao;
ii) realizar aes de capacitao junto aos atores locais para que possa ser formada
uma viso territorial de desenvolvimento, rompendo a viso setorial como a nica
forma de anlise; e iii) estabelecer novas formas de coordenao das polticas
pblicas, no que se refere aos recursos, s populaes e aos territrios, baseadas
em novas lgicas de desenvolvimento.
A temtica territorial permitiu, ainda, a emergncia de um discurso de reva-
lorizao do meio rural na defnio de polticas pblicas, que antes era suprimida
nas aes de desenvolvimento regional, basicamente voltadas para a estruturao
dos espaos urbanos. Esta revalorizao se deu com base em dois importantes
postulados. O primeiro deles refere-se ao carter multifuncional que a agricul-
tura familiar estabelece com o territrio, sobre o qual o meio rural deixa de ser
entendido somente por suas caractersticas produtivas e passa a ser valorizado
tambm por seus aspectos sociais, culturais e ambientais, embora a atividade pro-
dutiva agropecuria permanea como atividade nuclear de seu espao (Maluf,
2001). Para este segmento socioprodutivo, que se representa de modo diferencia-
do no territrio nacional, a propriedade rural familiar, que se interconecta com
outras circunvizinhas formando as comunidades rurais, no apenas lcus de
produo, como no caso das grandes propriedades agrcolas empresariais, mas
tambm a base geogrfca da vivncia, da formao de laos de solidariedade, da
reproduo cultural, e de todos os fatores materiais e simblicos que ratifcam
uma identidade prpria.
O segundo postulado est relacionado a um posicionamento contrrio
dicotomia rural-urbano, que negligencia as relaes sociais que so desenvolvidas
na prtica em decorrncia dos diversos mecanismos de integrao do rural com
o urbano (Abramovay, 2003; Silva, 2012). Esta interligao entre espaos com
caractersticas distintas denominada por Favareto (2007, p. 22) de dinmicas
territoriais de desenvolvimento. Para uma interveno sobre estas dinmicas, o
autor realou a necessidade de entender as articulaes entre suas formas de pro-
duo e as caractersticas morfolgicas dos tecidos sociais locais, a partir do enten-
dimento de suas relaes de oposio e complementaridade.
Bronzo (2008) afrmou que a centralidade do territrio para as polticas
sociais, seja como elemento para o diagnstico e focalizao seja como objeto da
interveno, reside justamente no seu potencial de criar estratgias em que diferentes
setores sejam interligados em busca de um objetivo resultante. Nesta perspectiva,
o conceito de intersetorialidade torna-se um elemento essencial para que as aes
do poder pblico consigam alcanar um grau satisfatrio de aderncia e incidir de
maneira mais efciente nas dinmicas prprias dos territrios. Segundo a autora:
Intersetorialidade consiste em uma estratgia de gesto que se apresenta em diversos
nveis da implementao e que se defne pela busca de formas mais articuladas e
coordenadas das polticas e setores governamentais, pautada pela necessidade de
uma abordagem mais abrangente sobre a pobreza e as condies de sua produo
e reproduo social. A construo da gesto intersetorial e do governo multinvel,
em suas formulaes mais densas, exigem a alterao de estruturas institucionais e
organizacionais ou a adoo de estratgias de gesto integradas (p. 129).
Entretanto, o que se observa a existncia de uma tendncia em que tanto as
polticas pblicas quanto os arranjos institucionais promovidos por elas sejam orga-
nizados em torno de questes setoriais tradicionais, o que Henriques (2011, p. 40)
chamou de isolacionismo setorial. Com isso, permanece a difculdade para a
construo de programas de natureza intersetorial que dialoguem com as vrias
dinmicas (existentes ou potenciais) das economias territoriais.
5 AS EXPERINCIAS RECENTES DE PLANEJAMENTO TERRITORIAL NO BRASIL
Uma das referncias atuais mais citadas para a implementao de estratgias de
planejamento territorial o Programa de Ligaes entre Aes do Desenvolvimento
da Economia Rural (Leader). Este programa surgiu no contexto da Unio
Europeia, em 1991, tendo como principal objetivo apresentar um enfoque
multissetorial e integrado para a dinamizao de espaos rurais com base em
projetos territoriais inovadores.
Desde sua constituio, o programa Leader tem sido o principal instru-
mento para o desenvolvimento das reas rurais europeias, por meio do plane-
jamento e da execuo de projetos prioritrios. Os grupos de ao local so os
responsveis pela defnio dos territrios do Leader, que contam com uma
ampla e diversifcada rede poltica, composta por agncias de governo, sindi-
catos, organizaes do setor privado, organizaes no governamentais (ONGs)
e representantes locais eleitos (Favareto, 2007; Saraceno, 2005).
No contexto dos pases da Amrica Latina, a utilizao de uma abor-
dagem como essa ainda muito incipiente. Mais precisamente no Brasil,
a Constituio Federal de 1988 (CF/1988) j havia estabelecido de ma-
neira explcita o compromisso com a questo regional, uma vez que, alm
de estabelecer a reduo das desigualdades regionais como um dos objeti-
vos fundamentais da Repblica Federativa, tambm destinou recursos espe-
cfcos ao fnanciamento de programas de desenvolvimento para as regies
Norte, Nordeste e Centro-Oeste (Artigo 3
o
e Artigo 157, respectivamente).
Contudo, somente a partir dos anos fnais da dcada de 1990 que a temtica
territorial comeou de fato a ganhar espao no campo das polticas pblicas.
Em 2000, o Ministrio da Integrao Nacional (MI) elaborou o docu-
mento Bases para as polticas de integrao nacional e desenvolvimento regional,
o qual propunha uma srie de objetivos amplos para a gesto do territrio,
tais como: promover a competitividade sistmica; mobilizar o potencial
endgeno de desenvolvimento das regies; fortalecer a coeso econmica
e social; promover o desenvolvimento sustentvel; e fortalecer a integrao
continental. Tais objetivos so amparados socialmente pela CF/1988, que
apresenta como princpio a reduo das desigualdades regionais (Artigo 170,
inciso VII). Em 2003, o governo federal, por meio da Lei n
o
10.683, conferiu
a responsabilidade sobre o ordenamento territorial aos ministrios da Integrao
Nacional e da Defesa. Em 2006, o MI apresentou os subsdios para a elaborao
da proposta da Poltica Nacional de Ordenamento Territorial (Silva, 2011).
A partir do Plano Plurianual (PPA) 2004-2007 do governo federal, surgem
ento vrios programas governamentais sob a abordagem territorial, inclusive
com desenhos prprios para a defnio de seus territrios de incidncia e a cria-
o de novas estruturas de governo para geri-los. De maneira geral, estas polticas
podem ser classifcadas em quatro tipos, de acordo com o nvel de centralidade
que dado ao territrio para a incidncia destas polticas, sendo elas as que abor-
dam o territrio como regulao, como meio, como fm ou como direito, sem que
haja, a princpio, uma hierarquia entre um e outro.
No primeiro caso, territrio como regulao, esto as polticas que se utilizam
de uma abordagem territorial para estabelecer normatizaes para o uso pblico
e privado do espao geogrfco nacional. Um exemplo a j citada Poltica
Nacional de Ordenamento Territorial (PNOT), que visa promover a articulao
institucional de instrumentos de ordenamento do uso e da ocupao racional
e sustentvel do territrio nacional, com a elaborao de planos, programas e
fundos pblicos, de acordo com objetivos, princpios, diretrizes e estratgias
previstas em lei. Outro caso o Zoneamento Ecolgico Econmico (ZEE), que
integra a Poltica Nacional de Meio Ambiente
8
e tem por fnalidade propiciar
um diagnstico preciso sobre o meio fsico-bitico, socioeconmico e poltico-
institucional das diversas confguraes territoriais dos estados brasileiros, para,
com isso, oferecer diretrizes para a regulamentao da ao de organizaes
pblicas e privadas. Existem tambm regulaes que se remetem a confguraes
territoriais especfcas, como o Plano de Desenvolvimento da Amaznia, do
Vale do So Francisco, programas voltados a faixas de fronteira, ou mesmo
aes restritas ao plano estadual ou municipal, como os planos diretores ou o
estabelecimento de reas de proteo ambiental.
No segundo caso, territrio como meio, esto as polticas setoriais que, com
vistas a delinear uma estratgia mais efciente de interveno, determinam terri-
trios prioritrios de acordo com uma srie de critrios defnidos pelo rgo res-
ponsvel. Tal perspectiva parte da evidncia de que os demandantes das aes de
governo no esto distribudos homogeneamente em todo o territrio nacional,
de maneira que a dimenso espacial passa a ser um elemento estratgico para a
defnio da interveno. Por isto, a abordagem territorial, neste caso, tem como
objetivos: otimizar estruturas disponveis (humanas, fsicas e institucionais), per-
mitir mais imbricamento normativo com questes locais especfcas, avaliar a
necessidade de aes complementares de acordo com o territrio, melhorar os
mecanismos de governana, entre outros, variando cada item em importncia de
acordo com a poltica setorial em questo. So vrios os exemplos, entre os quais
podem ser citados desde programas com recortes territoriais mais ampliados,
8. Denido de acordo com o Artigo 5
o
da Lei n
o
6.938, de 31 de agosto de 1981.
englobando mais de um municpio, como os consrcios municipais de sade, e
mais recentemente, de educao; at programas em um recorte territorial mais
restrito, que atuam no nvel de bairros e comunidades, como o Programa Sade
da Famlia (PSF), as Unidades de Polcia Pacifcadora (UPPs) nas favelas cariocas,
e o Programa de Aquisio de Alimentos (PAA), cujos territrios, descontnuos
por sinal, so defnidos pela localizao dos agricultores familiares associados s
organizaes produtivas que estabelecem contrato diretamente com o rgo do
poder pblico responsvel pela compra dos alimentos a serem produzidos.
No caso das polticas pblicas que abordam o territrio como fm, esto aquelas
que possuem como objetivo o desenvolvimento do territrio, gerando rotinas
e possibilidades de investimento que desencadeiem uma maior dinamizao da
economia local. Entre elas esto: a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional
(PNDR), sob a responsabilidade do MI; os Consrcios de Segurana Alimentar e
Desenvolvimento Local (CONSADs), do Ministrio do Desenvolvimento Social
e Combate Fome (MDS); o Programa Nacional de Desenvolvimento Territorial
Sustentvel (PRONAT), do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA); e
o Programa Territrios da Cidadania (PTC), sob a coordenao da Casa Civil,
mas que envolve tambm outros ministrios e autarquias. No obstante a
denominao de regionais ou territoriais adotada, tais programas apresentaram
uma justifcativa em comum, enfrentar as desigualdades regionais construdas
historicamente no processo de desenvolvimento nacional, mas enfatizando
a valorizao das potencialidades, foras sociais e especifcidades (econmicas,
ambientais e culturais) locais como ativos importantes para se chegar a esta matriz
de desenvolvimento mais equilibrado, mediante um conjunto de regras defnidas
na esfera nacional.
Por ltimo, h tambm o caso de polticas que se utilizam de uma aborda-
gem territorial para assegurar a grupos sociais especfcos o direito aos recursos
territoriais (terra, gua, foresta etc.) imprescindveis para a reproduo social e a
manuteno de sua identidade coletiva. Por isto, sua abordagem caracterizada
de territrio como direito. Estas polticas podem se dar por meio de regularizao
da posse de reas ocupadas historicamente por estes grupos sociais, como no caso
da regularizao de reas quilombolas, de comunidades ribeirinhas (sobretudo
na regio Norte), da demarcao de reservas indgenas e tambm de reservas ex-
trativistas. Outro mecanismo de interveno por meio da reforma agrria, que
transfere o direito de posse de uma parcela de terras e seu patrimnio ambiental a
famlias de agricultores sem-terra, que almejam manter sua identidade campo-
nesa e, por isto, organizam-se para pleitear junto ao poder pblico a destinao de
reas para que eles possam produzir e garantir sua reproduo social. As aes de
reforma agrria podem ser efetuadas de duas maneiras: com a destinao de reas
pblicas a serem colonizadas por estas famlias ou por meio da desapropriao
de reas particulares que no estejam cumprindo com o preceito institucional da
funo social da propriedade.
9

No entanto, as polticas enquadradas nessa abordagem possuem uma
caracterstica especfca que no to explicitamente observada nas demais.
Por serem aes redistributivas, as polticas que se enquadram neste tipo
possuem um forte carter confituoso, pois, por um lado, muitas reas
reivindicadas por comunidades tradicionais j esto registradas (muitas
vezes de forma fraudulenta) por outras pessoas, que no aceitam desfazer-
se delas. Por outro lado, a capacidade de enforcement (Evans, 2003) do
Estado para fazer cumprir a legislao nos termos da funo social da
propriedade muito precria, ainda mais considerando-se que os grandes
latifundirios so, comumente, lideranas polticas locais poderosas, de
famlias tradicionais, que fazem uso deste poder para impor sua vontade e
manterem suas propriedades, mesmo que em desconformidade com a lei.
No raramente, so noticiados casos de violncia em reas de disputa, com
o assassinato de lideranas e trabalhadores que lutam por seus direitos; para
completar o cenrio de tragdia os mandantes fazem uso do mesmo poder
para se manterem ilesos de quaisquer punies da justia.
Como resultado da inefcincia e da falta de mecanismos por parte do
Estado da gesto da posse de seu territrio, o Brasil permanece como uma
das estruturas agrrias mais desiguais do mundo.
10
Como exemplo desta
fragilidade, Reydon (2007) lembrou que, at hoje, no se tem noo das
terras pertencentes ao Estado, nem mesmo as terras devolutas defnidas na
Lei de Terras,
11
de 1850, foram devidamente discriminadas.
12
Deve-se deixar claro, porm, que o exerccio de construo dessas tipologias
serve apenas para uma categorizao analtica das polticas pblicas que partem
9. No captulo III da Constituio Federal de 1988 (CF/1988), o artigo 184 dene as condies de desapropriao por
interesse social do imvel rural que no estiver cumprindo sua funo social. O artigo 185 estabelece quais so os
imveis insuscetveis de desapropriao para reforma agrria: a pequena e mdia propriedade rural, desde que seu
proprietrio no possua outra, e a propriedade produtiva. O artigo 186, por sua vez, dene o que funo social,
considerando que sua conformidade estar sujeita ao cumprimento das seguintes condies: I ter uma utilizao
racional e adequada do estabelecimento; II utilizar racionalmente os recursos naturais disponveis e preservar o meio
ambiente; III observar os dispositivos normativos dos relatrios de trabalho; e IV o estabelecimento deve promover,
ao mesmo tempo, o bem-estar dos proprietrios rurais e dos trabalhadores.
10. O Censo Agropecurio de 2006 mostrou que esse grau de concentrao permanece praticamente inalterado
desde 1985. O ndice de Gini para desigualdade de terra registrado em 2006 foi de 0,854, praticamente o mesmo
ndice obtido em 1995 e 1985, 0,856 e 0,857. Ambos esto muito prximos do pior cenrio possvel em termos de
desigualdade, que um ndice igual a 1.
11. A Lei de Terras aprovada em 1850 e regulamentada em 1854 teve os seguintes principais objetivos: ordenar a
apropriao territorial no Brasil; acabar com a posse; fazer um cadastro de terras; nanciar a imigrao; criar um setor
agrcola de pequenos proprietrios; tornar a terra uma garantia convel para emprstimos e funcionar como um
chamariz para a imigrao (Reydon, 2007, p. 226).
12. Hoffmann (2007, p. 172) classicou a elevada concentrao de terras como um dos condicionantes bsicos da
desigualdade da renda no pas.
de uma abordagem territorial em seus marcos constitutivos. Neste sentido, haver
aes que poderiam, por exemplo, ser classifcadas em mais de um tipo, a julgar
pela maneira que se utilizam da abordagem territorial para sua interveno.
Um exemplo o PRONAT, j citado. Embora deixe claro em seu corpo
normativo que tem como objetivo reduzir a pobreza e a desigualdade de territrios
com fortes caractersticas rurais, mas com projetos que incorporem tambm as
dinmicas de desenvolvimento com o meio urbano (territrio como fm), muitas
pessoas criticam o carter altamente setorial de sua execuo. A incapacidade do
programa de criar mecanismos que envolvam atores sociais para alm do universo
da agricultura familiar faz com que a abordagem territorial que o programa adote
se resuma a uma mera estratgia (territrio como meio) de execuo das polticas
do prprio MDA, como o PRONAF Infraestrutura.
Observa-se, ainda, casos de polticas que, em um estgio de sua implementao,
caracterizam-se por um tipo e, em um estgio posterior, por outro. As polticas de
regularizao de reas quilombolas e demarcao de terras indgenas podem exempli-
fcar uma situao desta natureza, pois, ao mesmo tempo que ocorre a regularizao
da rea e dado o direito de posse comunidade (territrio como direito), podem estar
previstas outras polticas com o objetivo de desenvolvimento mais integral destas co-
munidades, passando-se, ento, para a abordagem do territrio como fm.
Alm dessas caractersticas, um trao marcante na maioria das polticas ba-
seadas na demarcao de territrios de incidncia o estabelecimento de meca-
nismos de participao social, tais como conselhos, fruns, comits, entre outros.
Esta realidade s foi possvel aps as recentes transformaes democratizantes no
cenrio poltico nacional, como visto anteriormente. Desta forma, a abordagem
territorial segue a tendncia da descentralizao das polticas pblicas por meio
da criao de espaos pblicos institucionalizados para a defnio de prioridades
e acompanhamento das aes, no sentido de democratizar as relaes de poder na
sociedade. Estas instncias de deliberao so vistas como laboratrios de cons-
truo coletiva para a negociao de consensos, por serem espaos dialogicamen-
te interativos e discursivamente mediados, estabelecendo uma ligao poltica
institucionalizada entre os atores locais, o que permite um processo democrtico
nas decises (Coelho, 2005, p. 87).
No entanto, a mirade de interesses acomodados entre os diferentes grupos
sociais de um territrio deixa claro que as relaes de mediao no so necessa-
riamente harmoniosas, sobretudo, quando se encontram na pauta de discusses
temas de carter polmico e que causam divergncia de interesses entre os grupos
representados. Assim, o sentido de participao neste tipo de instncia pode
pender tanto para um espao de negociao de projetos e polticas, como para
uma arena de disputa e contestao (Coelho e Favareto, 2007, p. 122).
Alm disso, os limites socioeconmicos, simblicos e polticos dos territrios,
como lembrou Milani (2008), so obstculos relevantes participao, podendo
inclusive aprofundar a desigualdade poltica no mbito dos prprios dispositivos
participativos. Neste caso, o territrio pode ser apoderado por grupos dominantes
e servir como instrumento de um aprofundamento consentido da desigualdade,
fazendo-se valer da prerrogativa da participao social e autonomia local. Como
resultado, diferentes segmentos sociais locais no conseguem ser representados nas
instncias deliberativas dos programas, passando a ser invisibilizados pelos grupos
mais organizados que comandam as defnies nos territrios.
6 CONSIDERAES FINAIS
Ao considerar o territrio como o espao da ao humana espao que transforma e
transformado pelo tecido social que nele habita e congrega em si suas simbologias,
identifcaes, instituies e normas de poder , a adoo de seu conceito no campo
das polticas pblicas torna-se positiva por dois motivos. Em termos de planeja-
mento e execuo, ele fornece elementos para problematizar a priori os diferentes
impactos possveis que um mesmo corpo normativo de uma poltica nacional
acarreta nas diversas fraes do territrio usado, uma vez que permite: i) defnir
reas ou regies de interveno com base em indicadores sociais, geogrfcos ou
outros critrios tcnicos, de acordo com a natureza e o objetivo de cada poltica
especfca; ii) diminuir signifcativamente o nmero de interlocutores a que o
rgo central responsvel tem de se remeter para a implementao das aes;
iii) obter diagnsticos mais precisos sobre a infraestrutura e os recursos huma-
nos necessrios para a otimizao da poltica; iv) mapear grupos sociais e foras
polticas que esto presentes em cada confgurao territorial com potencial para
contribuir na implementao da poltica; e v) permitir a construo de arranjos
institucionais que propiciem mais conectividade e articulao com outras aes
(pblicas e privadas) que tambm incidam sobre tais territrios.
Em relao ao trabalho de avaliao da ao governamental, essa noo
permite verifcar os aspectos referentes a cada territrio especfco que podem
explicar os resultados diferenciados quanto aos objetivos iniciais das polticas
pblicas e as maneiras pelas quais elas aderem aos grupos sociais que com-
pem as diferentes confguraes territoriais no pas. Com isto, so fornecidas
informaes valiosas para eventuais ajustes e fexibilizaes institucionais que
permitam uma melhor focalizao e, consequentemente, mais efetividade da
ao governamental.
No entanto, persiste ainda no pas uma srie de barreiras para uma consoli-
dao e institucionalizao de fato da abordagem territorial nas polticas pblicas.
Entre as principais, pode-se citar: as difculdades polticas e culturais em estabelecer
programas intersetoriais inovadores; a falta de um marco jurdico mais favorvel
para o aperfeioamento de programas territoriais de desenvolvimento, em que tanto
o territrio e seus respectivos fruns de participao social ganhem maior legitimi-
dade; a necessidade de aes diferenciadas para o empoderamento de grupos sociais
invisibilizados, dada a estrutura de desigualdade social no interior dos territrios
brasileiros; os mecanismos de fnanciamento, que ainda so inadequados para dar
suporte a projetos territoriais estratgicos; e a difculdade de insero na agenda go-
vernamental de temas diretamente ligados ao desenvolvimento territorial, mas que
geram srios confitos de interesses, como reforma agrria e regularizao fundiria,
que interferem diretamente nas microestruturas de poder local estabelecido.
Mesmo com toda a complexidade em termos dos elementos que a temtica
envolve, a abordagem territorial traz avanos signifcativos. Estes avanos podem
ser observados tanto no que se refere viso anterior de desenvolvimento, que
tinha por base as escalas macrorregionais brasileiras que congregam uma rea-
lidade extremamente heterognea para serem pensadas enquanto totalidade ,
quanto viso essencialmente municipalista, dado que os municpios so ins-
tncias muito numerosas, alm de pequenas e com estrutura precria (em sua
grande maioria).
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Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
EDITORIAL
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Editorao
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