UniversidadedeSoPaulo

FaculdadedeArquiteturaeUrbanismo

DanielTodtmannMontandon

OperaesUrbanasemSoPaulo:danegociaofinanceiraao
compartilhamentoequitativodecustosebenefcios

DissertaoapresentadaFaculdadede
ArquiteturaeUrbanismodaUniversidade
deSoPauloparaobtenodettulode
MestreemArquiteturaeUrbanismo

readeconcentrao:
PlanejamentoUrbanoeRegional
Orientador:
Prof.Dr.EduardoAlbertoCusceNobre

SoPaulo
2009
AGRADECIMENTOS
Agradeo ao meu orientador Professor Eduardo Alberto Cusce Nobre, pela
orientao atenta, precisa, motivadora e instrutiva, que muito contribuiu para
clarificar as minhas indagaes e adequar minhas aspiraes de pesquisa
dimensodeumprojetodemestrado.
Ao arquiteto, professor, amigo e tutor Pedro Sales, pelas valiosas
contribuies em todo o processo de montagem e desenvolvimento dessa
pesquisa e na banca de qualificao, alm dos ensinamentos na convivncia
profissional,sempreelucidandoasidiassobreprojetoeurbanismo.
Ao Lincoln Institute of Land Policy, que me concedeu uma bolsa para
finalizaodeteses,fundamentalparaaetapafinaldestapesquisa.
Aos professores da FAU Emilio Haddad e Nilton Ricoy Torres, cujos
ensinamentosemaulacontriburamparaoajustedestetrabalho.
Aos arquitetos e amigos Jos Magalhes Jnior e Jos Geraldo Martins de
Oliveira, por terem apoiado a realizao do projeto de cooperao tcnica
internacional com a Agncia de Cooperao Internacional do Japo (JICA), que
disponibilizouelementosfundamentaisparaodesenvolvimentodestapesquisa.
Ao arquiteto e amigo Augusto Cesar Pinto Carrillo, pelo intercmbio
enriquecedoreportermepossibilitadoocontatocomaexperinciacolombiana
deplanejamentourbano,degranderelevnciaparaarealizaodestetrabalho.
Aos arquitetos Juan Carlos Garcia Bocanegra, Giovanna Spera, Juan Manuel
Patio e Beatriz Helena Rave Herrera, pela especial ateno em Medelln e
tambmpelointercmbiodeexperinciassobreplanejamentourbano.
Aos arquitetos Domingos Theodoro de Azevedo Netto e Clementina de
Ambrosis, pelas entrevistas concedidas, pelas reflexes compartilhadas e pelo
materialdisponibilizadosobreinstrumentosdeplanejamento.
Aos arquitetos, professores e amigos Marcelo de Mendona Bernardini e
Celso Franco, pelas conversas esclarecedoras, pela generosidade e pelo material
concedido.
Aos colegas da SEMPLA, cuja convivncia profissional elucidou diversas
questessobreplanejamentourbano,contribuindonarealizaodessapesquisa.
Aos meus pais, pelo apoio perene e incondicional, pela motivao e
compreensosincera.
Carolina, que acompanhou intensamente todo o desenvolvimento deste
trabalho,semprecompanheira,solidriaeanimadora.
RESUMO
OpresentetrabalhotratadaevoluodoconceitodeOperaoUrbanaede
Solo Criado no contexto institucional do planejamento urbano do Municpio de
SoPaulo,numaperspectivapropositivadeaprimoramentodessesinstrumentos.
Foram identificadas trs fases de desenvolvimento das Operaes Urbanas e do
Solo Criado: introduo das idias (dcadas de 1970 e 1980), prtica e
experimentao(dcadasde1980e1990)eprticaereviso(dcadade2000).A
pesquisa contempla a genealogia dos conceitos de Operao Urbana e de Solo
Criado, sendo caracterizadas as matrizes conceituais que originaram esses
instrumentos. Quando se avana na anlise da experincia do Solo Criado e das
Operaes Urbanas no Municpio de So Paulo, verificase que os resultados e
estratgias de aplicao dos instrumentos se distanciam dos propsitos iniciais
aos quais as Operaes Urbanas e o Solo Criado estavam submetidos. O que se
identifica a construo de um modelo de Operao Urbana ao longo dessa
experincia. Esse modelo se caracteriza pela negociao financeira do potencial
adicional de construo que proporcionou considervel monta de recursos ao
PoderPblico,queporsuavezalocouessesinvestimentosemobrasdenatureza
essencialmenteviriaenamesmaregioondeosincentivosnalegislaourbana
foram concedidos. O estudo tambm engloba anlise dos trabalhos recentes
desenvolvidos no mbito institucional da Prefeitura do Municpio de So Paulo
voltadosrevisodessemodelodeOperaoUrbana,oqueaindanoocorreuna
prtica. Por fim, lanase mo do estudo dos conceitos e dos instrumentos de
compartilhamento equitativo de custos e benefcios a partir do sistema
colombiano de planejamento urbano, como uma possvel referncia para
subsidiaroaprimoramentodasOperaesUrbanasemSoPaulo,natentativade
superaodomodeloatagoraadotado.

ABSTRACT
The present work deals with the evolution of the concepts of Urban
Operations and Solo Criado (or Created Land) in the urban planning context of
theSaoPauloMunicipality,inaperspectivetoimprovetheseinstruments.Itwas
identified three phases: introduction of the ideas (1970 and 1980 decades),
practiceand experimentation(1980and1990decades)andpracticeandrevision
(2000 decade). The research explores the genealogy of the concepts of Urban
Operations and Created Land characterizing the conceptual matrixes that
contributedtotheoriginoftheseinstruments.Whenitgoesaheadintheanalysis
of the experience of Urban Operations and Created Land in Sao Paulo city, it
findsoutthattheresultsandthestrategiesofapplicationoftheseinstrumentsis
far from the initial purposes which Urban Operations and Created Land were
submitted. Along the analysis it is identified the construction of a model of
Urban Operation. This model is characterized by the financial negotiation of the
building additional potential which provided a consider amount of resources to
theMunicipality,thatinitsturnappliedtheseresourcesinroadworksandinthe
sameregionwheretheincentivesinthezoninglawweregranted.Thestudyalso
encloses the analysis of the recent works developed by the Secretariat of Urban
PlanningofSaoPauloMunicipalityrelatedtotherevisionofthismodelofUrban
Operationthatstilldidnthappeninpractice.Atlast,itmakesuseoftheconcepts
and the instruments of equitable sharing of costs and benefits from the
Colombian urban planning system, like a possible reference to support the
improvement of Urban Operations in Sao Paulo in a trial to surpass the model
adopteduntilnow.

LISTADEFIGURAS
Pgina
Figura11 CapadaRevistaCJArquiteturan16de1977queilustraoconceitode
SoloCriado................................................................................................

10
Figura12 EsquemaconceitualdoSoloCriado.......................................................... 14
Figura13 MapadasoperaesurbanasdoPlanoDiretor19852000...................... 20
Figura14 MapadasoperaesurbanasdoPlanoDiretor1991............................... 25
Figura21 Mapadelocalizaodasdemandasporoperaesinterligadasedos
conjuntosdeHIS.......................................................................................

34
Figura22 PermetrodaOperaoUrbanaFariaLimaemfotoarea....................... 35
Figura23 MapadaOperaoUrbanaFariaLima...................................................... 36
Figura24 MapadossetoresesubsetoresdaOperaoUrbanaFariaLima............ 38
Figura25 Consumodoestoquedepotencialadicionaldeconstruona
OperaoUrbanaFariaLimaporusoentre1995e2000.........................

40
Figura26 FotosareasdareadaOperaoUrbanaFariaLima:1996,2000e
2004..........................................................................................................

41
Figura27 PredominnciadeedifciosdeserviosnobairrodaVilaOlmpia........... 41
Figura28 InvestimentosviriosrealizadosnaregiodaOperaoUrbanaFaria
Limadesdeadcadade1980...................................................................

42
Figura29 AbrangnciadopermetrodaOperaoUrbanaFariaLimanosdistritos
dePinheiros,ItaimBibieMoema.............................................................

43
Figura210 AbrangnciadopermetrodaOperaoUrbanaFariaLimanosdistritos
dePinheiros,ItaimBibieMoema.............................................................

44
Figura211 PermetrodaOperaoUrbanaguaBrancaemfotoarea................... 47
Figura212 VistapanormicadosterrenossubutilizadosnareadaOperao
UrbanaguaBranca.................................................................................

48
Figura213 Vistapanormicadaferrovia.................................................................... 48
Figura214 Principalempreendimentoimobiliriorealizadoat2007nareada
OperaoUrbanaguaBranca.................................................................

49
Figura215 PropostadeestdioeVilaOlmpicanareadaOperaoUrbanagua
Branca,naocasiodoprojetodepostulaodacidadedeSoPaulo
aosJogosOlmpicosde2012....................................................................

50
Figura216 ProjetovencedordoconcursoBairroNovopromovidopelaPrefeitura
daCidadedeSoPauloparaareadaguaBranca................................

50
Figura217 Comparativodozoneamentovigenteem1995edozoneamento
vigenteapartirde2004nareadaOperaoUrbanaguaBranca........

51
Figura218 ImagensdoplanodaEMURBpararevisodaleidaOperaoUrbana
guaBrancaelaboradoem2008..............................................................

52
Figura219 PermetrodaOperaoUrbanaAnhangabaemfotoarea................. 54
Figura220 PermetrodaOperaoUrbanaCentroemfotoarea............................ 54
Figura221 ReurbanizaodaPraadoPatriarca:aopontualdaOperao
UrbanaCentro...........................................................................................

57
Figura222 PermetrodeestudodaOperaoUrbanaguaEspraiada..................... 60

Pgina
Figura223 PermetrodaOperaoUrbanaConsorciadaguaEspraiadaemfoto
area.........................................................................................................

61
Figura224 SimulaodoComplexoRealParque........................................................ 64
Figura31 MapageraldasOperaesUrbanasnoPlanoDiretorEstratgicodo
MunicpiodeSoPaulo.............................................................................

79
Figura32 MapadaspermannciasdetipologiaseusosnasquadrasdaOperao
UrbanaFariaLima(2001)..........................................................................

83
Figura33 MapageraldoPRIOUdaOperaoUrbanaVilaSnia............................. 87
Figura34 Diagramadeevoluodoconceitodeoperaourbana.......................... 91
Figura35 EsquemadomtododoLandReadjustment............................................ 93
Figura41 ProjetodetransportepblicoTransmilenium,emBogot....................... 99
Figura42 ProjetoMetrocable,sistemadetransportepblicoportelefricode
Medelln,embairroondepredominapopulaodebaixarenda............

99
Figura43 Exemplodeimplantaogeraldeumplanoparcial:PlanoParcialGran
MansanaSimesa.......................................................................................

113
Figura44 Exemplodadelimitaodareadeplanejamento:PlanoParcialGran
MansanaSimesa.......................................................................................

114
Figura45 Exemplododiagnsticodoentorno:PlanoParcialGranMansana
Simesa.......................................................................................................

115
Figura46 Exemplodadefiniodossistemaspblicos:PlanoParcialGran
MansanaSimesa.......................................................................................

117
Figura47 Exemplodadefiniodossistemasprivados:PlanoParcialGran
MansanaSimesa.......................................................................................

118
Figura48 Esquemadaestruturafundiriaoriginal,antesdaformulaodoPlano
Parcial........................................................................................................

119
Figura49 Esquemadadefiniodascargasousistemaspblicos........................... 120
Figura410 Esquemadeexemplificaodasreasedificveisoubenefcios.............. 121
Figura411 EsquemadecorrespondnciaentreUnidadesdeAtuaoUrbansticae
oslotesoriginaissobrepostosaossistemaspblicosesistemas
edificados..................................................................................................

122
Figura412 ExemplodaconformaodeUnidadesdeAtuaoUrbansticano
PlanoParcialGranMansanaSimesa.........................................................

122
Figura413 EsquemadecorrespondnciaentreUnidadesdeAtuaoUrbansticae
oslotesoriginais.......................................................................................

123
Figura414 EsquemadeincidnciadasUnidadesdeAtuaoUrbansticaede
Gestonossistemaspblicos...................................................................

124
Figura415 Situaoemmarode2008dareadoPlanoParcialGranMansana
Simesa.......................................................................................................

129

LISTADETABELAS
Pgina
Tabela21DistribuiogeraldosestoquesdaOperaoUrbanaFariaLima............. 39
Tabela22DestinaodosrecursosdaOperaoUrbanaFariaLima........................ 39
Tabela23IncrementodePopulaoResidente,RendaMdiaereaConstruda
poruso19912000..................................................................................

44
Tabela31Consumodeestoquedepotencialadicionaldeconstruopordistrito
UsoResidencial.......................................................................................

75
Tabela32Consumodeestoquedepotencialadicionaldeconstruopordistrito
UsoNoResidencial................................................................................

76

LISTADEQUADROS
Pgina
Quadro21 CoeficientesdeAproveitamentodaOperaoUrbanaCentro.............. 55
Quadro22 EquivalnciadeCEPACporreadeconstruoadicionalporsetor
OperaoUrbanaConsorciadaguaEspraiada.....................................

63
Quadro23 ObtenodecontrapartidasatravsdoCEPACporperodona
OperaoUrbanaguaEspraiada..........................................................

65
Quadro24 Sntesedosvaloresarrecadadoscomascontrapartidas........................ 66
Quadro25 Caracterizaodagestoedocontrolesocialnasoperaesurbanas. 67
Quadro31 ComparativoentreOperaoUrbanaConsorciadaeOutorgaOnerosa
doDireitodeConstruirnoPlanoDiretorEstratgico.............................

81
Quadro32 ComparaoentreLandReadjustmenteOperaesUrbanas
Consorciadas..........................................................................................

94
Quadro41 Caracterizaodoselementosdaescalaintermediriade
planejamentosegundoinstrumentosdeplanejamentoe
instrumentosdegesto..........................................................................

132
SUMRIO
Pgina
INTRODUO....................................................................................................... 1
CAPTULOI
GENEALOGIADOSCONCEITOSDEOPERAOURBANAEDESOLOCRIADO:
AFASEDEINTRODUODASIDIAS.....................................................................

7
1.1 IntroduodoconceitodeSoloCriadonoBrasileemSoPaulo................. 8
1.1.1 ConceituaodeSoloCriado............................................................................ 9
1.1.2 CartadoEmbu.................................................................................................. 12
1.2 IntroduodoconceitodeOperaoUrbananoMunicpiodeSoPaulo.... 15
1.2.1 OsestudosiniciaisdesenvolvidospelaSemplanadcadade1980................. 15
1.2.2 PlanoDiretorde1985....................................................................................... 19
1.2.3 PlanoDiretorde1988....................................................................................... 20
1.3 AConstituiode1988................................................................................ 21
1.4 LeiOrgnicadoMunicpiodeSoPaulo...................................................... 22
1.5 PlanoDiretorde1991:demarcaodasreasdeoperaourbanae
construodeumconceito.........................................................................

23
1.6 Aexperinciainternacionalnaformulaodeinstrumentosde
desenvolvimentourbanocomoumapossvelrefernciaparaSoPaulo.....

26
1.6.1 AexperinciafrancesacomaZACeoTLD....................................................... 26
1.6.2 Aexperincianorteamericananatransfernciadepotencialconstrutivo:
PlanodeChicagoSpaceAdrift....................................................................

29
CAPITULOII
AEXPERINCIADASOPERAESURBANASEDOSOLOCRIADOEMSOPAULO:
APRTICADOSINSTRUMENTOSNASDCADASDE1980A2000...........................

32
2.1 OperaesInterligadas:experimentaodoSoloCriadoe
desregulamentaourbana.........................................................................

32
2.2 OperaoUrbanaFariaLima:aconsolidaodanegociaofinanceira
comoummodelodeoperaourbana........................................................

35
2.2.1 Caracterizaogeral......................................................................................... 35
2.2.2 Avaliaogeral.................................................................................................. 39
2.3 OperaoUrbanaguaBranca:afragilidadedanegociaofinanceira
comoestratgiadetransformaourbana..................................................

46
2.3.1 Caracterizaogeral......................................................................................... 46
2.3.2 Avaliaogeral.................................................................................................. 49
2.4 OperaoUrbanaCentro:tentativadeadaptaodanegociao
financeirascondiesdareacentral.......................................................

53
2.4.1 Caracterizaogeral......................................................................................... 53
2.4.2 Avaliaogeral.................................................................................................. 56
2.5 OperaoUrbanaConsorciadaguaEspraiada:novosrequisitos,mesmo
modeloefortalecimentodanegociaofinanceira....................................

59
2.5.1 Caracterizaogeral......................................................................................... 59
Pgina
2.5.2 Avaliaogeral.................................................................................................. 63
2.6 OperaesUrbanasecontrolesocial........................................................... 66
CAPITULOIII
EVOLUODOCONCEITODEOPERAOURBANAEDESOLOCRIADOEMSO
PAULO:ANLISECRTICAENOVASESTRATGIAS.................................................

71
3.1 Operaourbanaconsorciadaeoutorgaonerosadodireitodeconstruir
noEstatutodaCidade.................................................................................

71
3.1.1 OperaesurbanasconsorciadasnoEstatutodaCidade................................. 71
3.1.2 OutorgaOnerosadoDireitodeConstruirnoEstatutodaCidade.................... 72
3.2 OutorgaonerosadodireitodeconstruirnoPlanoDiretorEstratgicodo
MunicpiodeSoPaulo...............................................................................

73
3.3 OperaesUrbanasConsorciadasnoPlanoDiretorEstratgicodo
MunicpiodeSoPaulo...............................................................................

76
3.3.1 Aspectosinstitucionais..................................................................................... 76
3.3.2 NovoslugaresecondiesparaaaplicaodasOperaesUrbanas.............. 78
3.4 DiferenasesemelhanasentreOperaesUrbanaseOutorgaOnerosado
DireitodeConstruiremSoPaulo...............................................................

79
3.5 Revisodoconceitodeoperaourbana:anlisecrticaeconstruode
novasestratgias........................................................................................

81
3.5.1 AvaliaodasOperaesUrbanasFariaLima,guaBrancaeCentro.............. 81
3.5.2 PRIOU:umaestratgiaemconstruoparaasnovasoperaesurbanas....... 84
3.6 Evoluodoconceitodeoperaourbana:sntese..................................... 88
3.7 Intervenesurbanasconsorciadaseestratgiasassociadas:oprincpio
docompartilhamentoequitativodecustosebenefciosapartirdoLand
Readjustment..............................................................................................

92
CAPTULOIV
COMPARTILHAMENTOEQUITATIVODECUSTOSEBENEFCIOS:UMAANLISEA
PARTIRDAEXPERINCIACOLOMBIANADEPLANEJAMENTOURBANO....................

98
4.1 PanoramageraldosistemadeplanejamentourbanodaColmbia............. 99
4.1.1 Princpioseconceitosgeraisdeordenamentoterritorial................................ 99
4.1.2 PlanosdeOrdenamentoTerritorial(POT)........................................................ 102
4.1.3 PlanosParciais.................................................................................................. 102
4.1.4 UnidadesdeAtuaoUrbanstica..................................................................... 104
4.1.5 Participaoemplusvalias................................................................................ 106
4.1.6 Atuaesurbansticasintegraisemacroprojetosurbanos............................. 109
4.2 PlanosParciaiseUnidadesdeAtuaoUrbanstica:aspectos
metodolgicos............................................................................................

111
4.2.1 EtapasdeformulaodoPlanoParcial............................................................ 111
4.2.2 RelaodoPlanoParcialcomasdiretrizesdoPlanodeOrdenamento
Territorial:aleituradoterritrio......................................................................

113
4.2.3 Ossistemaspblicos:encargos........................................................................ 115
4.2.4 Ossistemasprivados:benefcios...................................................................... 117
Pgina
4.2.5 DefiniodasUnidadesdeAtuaoUrbansticaeUnidadesdeGesto.......... 118
4.2.6 Sistemadecompartilhamentodeencargosebenefcios................................. 122
4.2.7 Fidciamercantil.............................................................................................. 127
4.3 Sntese........................................................................................................ 130
CONCLUSO........................................................................................................... 134
REFERNCIASBIBLIOGFICAS................................................................................. 138

INTRODUO

Operao Urbana pode ser compreendida como um instrumento voltado

transformao estrutural de uma poro da cidade, promovida basicamente por
meio da parceria entre o Poder Pblico, a sociedade civil e o investimento
privado.EsseinstrumentoassimdefinidopeloEstatutodaCidade(Art.32daLei
n10.257/01):
Considerase operao urbana consorciada o conjunto de
intervenes e medidas coordenadas pelo Poder Pblico municipal,
com a participao dos proprietrios, moradores, usurios
permanenteseinvestidoresprivados,comoobjetivodealcanarem
umareatransformaesurbansticasestruturais,melhoriassociaise
avalorizaoambiental.
A Operao Urbana no algo novo. Seu conceito foi introduzido em So
Paulo na dcada de 1980 sob a prerrogativa de acelerar transformaes urbanas
pretendidas pelo plano diretor, envolvendo investimentos pblicos e privados
neste processo. Foi aplicada no Municpio de So Paulo na dcada de 1990 e
desde ento passou a ser objeto de interesse de praticamente todas as
administraes municipais. Podese dizer que esse interesse poltico e
institucionaltemcrescidonamedidaemquenovasoperaesforamprevistasno
Plano Diretor Estratgico de 2002
1
e cada administrao conferiu diferentes
orientaesquantoaodesenvolvimentodasOperaesUrbanas,desdequandoo
instrumentosurgiunoPlanoDiretorde1985.
Aparentemente similar Operao Urbana Consorciada, a Outorga Onerosa
doDireitodeConstruirpoderserempregadanamedidaemqueoplanodiretor
poder fixar reas nas quais o direito de construir poder ser exercido acima do
coeficiente de aproveitamento bsico adotado, mediante contrapartida a ser
prestada pelo beneficirio (Art. 28 da Lei n 10.257/01). A Outorga Onerosa do
Direito de Construir a verso atual do Solo Criado, que surgiu em So Paulo na
dcadade1970,anteriormentesOperaesUrbanas.AnoodeSoloCriadoa
deque(CARTADOEMBU1977)
[...] assim como o loteador obrigado a entregar ao Poder Pblico
reasdestinadasaosistemavirio,equipamentospblicosedelazer,
igualmente, o criador de solo dever oferecer coletividade as
compensaes necessrias ao reequilbrio urbano reclamado pela
criaodosoloadicional.
Eainda(CARTADOEMBU1977)
constitucional exigir, na forma da lei municipal, como condio de
criao de solo, que o interessado entregue ao Poder Pblico reas

1
A Lei n 13.430/02 previu as Operaes Urbanas Consorciadas Diagonal Sul, Diagonal Norte,
Carandiru Vila Maria, Vila Leopoldina, Vila Snia, Celso Garcia, Santo Amaro, Plo de
DesenvolvimentoSuleAmadorBueno,almdasquatroOperaesUrbanasexistentesemlei,Faria
Lima,guaBranca,CentroeguaEspraiada.
2

proporcionais ao solo criado; quando impossvel a oferta dessas

reas, por inexistentes ou por no atenderem s condies legais
paratantorequeridas,admissvelsuasubstituiopeloequivalente
econmico.
Aoportunidadedeobtenoderecursosjuntoiniciativaprivadaemfuno
das contrapartidas pagas pela concesso de benefcios na legislao urbana
2

talvez tenha sido o motivo de gestores e polticos se interessarem pelas

Operaes Urbanas e pela Outorga Onerosa do Direito de Construir, com a
prerrogativa de esses recursos serem destinados ao financiamento do
desenvolvimento urbano. De qualquer maneira, ambos os instrumentos esto
inseridos no contexto da gesto de planos e projetos urbanos e do controle do
usodosolo.
AsOperaesUrbanaseaOutorgaOnerosadoDireitodeConstruirtambm
so reconhecidas como instrumentos de recuperao das maisvalias fundirias
em funo do mecanismo de mediao da participao privada nas atuaes
urbansticas. Isto , ao conceder potencial adicional de construo, por exemplo,
o Poder Pblico permite que alguns proprietrios tenham um maior
aproveitamentoeconmicodoterreno.Conseqentemente,essesterrenossero
valorizados e o Poder Pblico poder utilizar instrumentos para recuperar essa
valorizaoedistribulaparaacoletividade.SegundoFurtado(1999,p.71),
Um entendimento alternativo para o termo maisvalias fundirias
urbanascomoobjetoderecuperaoporpartedopoderpblico,
o que remete valorizao experimentada pelos terrenos no
processo de urbanizao, ou seja, aos acrscimos da renda
econmica da terra. Esses acrscimos so tomados, via de regra,
como posteriores ao momento de aquisio da terra pelo
proprietrio.
O termo mais usado para representar a parcela da renda fundiria
que esses acrscimos representam o de incremento de valor da
terra,eabaseticaparaarecuperaodeparcelasdessevalora
de que, ao contrrio do valor original (preo de aquisio) que foi
pagopeloproprietrio,oincrementodevalordaterra,oupartedele,
recebidodeformagratuitaporele,sendoalheioaoseuesforo.
Martin O. Smolka
3
(2005) define a recuperao de plusvalias
4
como sendo a
mobilizao de parte (ou da totalidade) dos incrementos de valor da terra
atribudos ao esforo da comunidade que devem ser convertidos atravs de
recuperaopblicaporviafiscal(impostos,taxas,contribuieseoutrasformas)
ou mais diretamente em melhoramentos in situ, resultando em benefcio dos
ocupantesoudacomunidadeemgeral.

2
EssaconcessodebenefciospossibilitadatantonoinstrumentodasOperaesUrbanas,quanto
daOutorgaOnerosadoDireitodeConstruir
3
EmpalestrarealizadanoCursodeDesarrolloProfesionalsobreRecuperacindePlusvalascomo
Instrumento de Promocin del desarrollo Urbano en Amrica Latina, promovido pelo Lincoln
InstituteofLandPolicyerealizadoemBuenosAires,Argentina,de10a14deOutubrode2005.
4
Atraduodiretadotermoplusvalias,emespanhol,correspondeamaisvaliasemportugus.
3

Santoro & Cymbalista (2004) abordam o conceito de recuperao de mais

valiasfundiriasurbanasatravsdeoutraterminologia,adotermogestosocial
da valorizao da terra. Compreendem que as aes de natureza pblica, tais
comoasobrasdeinfraestrutura,amodificaonalegislaourbanaeaalterao
da classificao do solo, so potenciais modificadores do valor do solo. Diante
disso(SANTORO&CYMBALISTA,2004,p.10)
[...] a gesto social da valorizao da terra significa, precisamente,
construir e fazer funcionar os meios legais e normativos que
garantam que a valorizao seja redistribuda para toda a
coletividade que passa a ser tambm beneficiada por aquelas aes
pblicasquesempreimplicamalgumbenefcioprivado.
Santoro & Cymbalista (2004) alinham os instrumentos da Outorga Onerosa
do Direito de Construir e das Operaes Urbanas Consorciadas ao conceito de
gesto social da valorizao da terra, ressaltando o potencial desses
instrumentostantonarecuperaodavalorizaoimobiliriaquantonocontrole
urbanstico,sendoqueparaesteltimoinstrumento,ocartersocialdagestoda
valorizaodaterraestariaassociadoaprojetourbano(SANTOROeCYMBALISTA,
2004,p.25).
Por outro lado, o tema das Operaes Urbanas tem sido objeto de
controvrsia entre profissionais, gestores, legisladores, polticos e pesquisadores.
Essa controvrsia deriva, sobretudo, dos resultados urbansticos, sociais e
financeiros decorrentes do emprego das Operaes Urbanas e das lgicas
associadas maneira pela qual esse instrumento foi adotado pela administrao
municipalemSoPaulo.
Fix (2001, 2003), Maricato e Ferreira (2002) e Castro (2006) questionam as
estratgiasdedesenvolvimentodasOperaesUrbanasemSoPaulo.Fix(2003)
reconhece a experincia das Operaes Urbanas Consorciadas como uma
frmula mgica da parceria que promove um ciclo de investimentos pblicos
parafinsimobilirioscomoargumentodanecessidadedefinanciamentodeinfra
estrutura, mas que no passa de discurso para legitimar o processo de elitizao
de determinados setores da cidade (FIX, 2003). Segundo a autora, a idia de
frmula mgica da parceria, onde todos ganhariam e ningum perderia (FIX,
2003, p. 195) desmontada na medida em que as Operaes Urbanas em So
Paulo, notadamente a Faria Lima e gua Espraiada, funcionaram como um
mecanismo para que apenas uma frao da cidade continue a resolver seus
problemas, utilizando o Estado como instrumento privado de acumulao (FIX,
2003,p.195).
Maricato e Ferreira (2002) analisam que a instituio do Certificado de
Potencial Adicional de Construo CEPAC
5
refora o vnculo restrito do

5
OCEPACumttulo,correspondendoametrosquadradosdepotencialadicionaldeconstruoou
ametrosquadradosdeterrenoparamodificaodeuso.CadaleideOperaoUrbanaestabeleceo
4

instrumentodasOperaesUrbanascomointeresseimobiliriofazendocomque
as foras do mercado capturem o Estado para fazer o jogo dagerao da renda
diferencialnumfragmentodacidade(MARICATO&FERREIRA,2002).Talvnculo
estarianalgicadageraodeumttulofinanceiroquepressupesuavalorizao
equeparahaveressavalorizaoseriamnecessrios,dentreoutros,arealizao
de investimentos pblicos na rea de interesse (garantidos na lei da Operao
Urbana)eareduodoselementosdepreciadores(favelas).
Castro (2006), ao reconstituir a trajetria da experincia das Operaes
UrbanasemSoPaulonoperodoentreasegundametadedadcadade1980eo
anode2001,apontaque(CASTRO,2006.p.280)
[...] as operaes urbanas tal como foram implementadas em So
Paulo no perodo analisado, subordinaramse a processos de
construo especulativa do lugar com a restrio da produo de
benefciospblicosquelesquepotencializassemessesprocessos.
Castro (2006) sugere que o que prevaleceu na experincia das Operaes
Urbanas foi a especulao imobiliria pelos maiores ganhos possveis como
decorrncia das maiores possibilidades de edificao resultantes dos benefcios
concedidos pelo Poder Pblico atravs da legislao urbana e dos investimentos
pblicos programados na mesma rea. Tais investimentos, pblicos e privados,
proporcionaram a valorizao da terra, tendo como conseqncia, por exemplo,
naOperaoUrbanaFariaLima,asubstituiodeumpadrourbansticooriundo
da populao de classe mdia, para um padro voltado alta renda. Alguns
autores reconhecem esta modificao de padro social e urbanstico como
processos de elitizao (MONTANDON, 2007) ou de gentrificao (BIDERMAN &
SANDRONI,s.d.).
Podese inferir atravs dos trabalhos citados e de outros que seguem numa
mesmalinhadeabordagemcrtica(FIX,2001;PESSOA&BOGUS,2007;VILARIO,
2006; MENEGON, 2008) o questionamento do modelo adotado nas Operaes
Urbanas em So Paulo, na medida em que houve a concentrao de recursos
pblicos e privados em determinadas reas da cidade, resultando no
encarecimento do solo e na apropriao privada de parte da valorizao
imobiliria. Este modelo se caracteriza pelas extensas reas onde as
modificaes da legislao urbana so permitidas, condicionadas ao pagamento
de contrapartida, prevalecendo como modalidade de modificao da legislao
urbana a concesso de potencial adicional de construo e como obteno de
contrapartida o pagamento em dinheiro e mais recentemente a emisso de
ttulos, o CEPAC. Tal mecanismo de mediao da participao privada acabou se
constituindo na negociao financeira, na medida em que a noo de
contrapartidafsicafoisuperadapelacompradeumttulo,tornandoacriaode

valor mnimo deste ttulo, correspondendo contrapartida de um benefcio concedido, cobrada

antecipadamente.OconceitodeCEPACserdesenvolvidonoCaptuloII.
5

solo um negcio rentvel Prefeitura, ao capital imobilirio e a alguns

proprietrios.
EstemodelofoiobjetodeavaliaopelaprpriaPrefeituradoMunicpiode
So Paulo em 2001, atravs da Secretaria Municipal de Planejamento (SEMPLA),
quedesenvolveuanlisecrticadasOperaesUrbanasvigentesemSoPaulono
perodo.Essaanlisetevedesdobramentonumainiciativaderevisodoconceito
de Operao Urbana, sobretudo no que se refere ao plano urbanstico de cada
operao.Noentanto,apesardoesforoinstitucionaldaPrefeituradoMunicpio
de So Paulo, essa reviso do conceito ainda no ocorreu na prtica, estando as
leis das operaes urbanas Faria Lima, gua Branca, Centro e gua Espraiada no
formato do modelo adotado ao longo da dcada de 1990 e incio da dcada de
2000,notendosidoinstitudanenhumanovaOperaoUrbanadesde2004
6
.
Independentementedoscaminhosadotadospelaadministraomunicipal,o
tema das Operaes Urbanas parece carecer de investigaes que demonstrem
linhas alternativas para o desenvolvimento do instrumento com vistas ao xito
urbansticoesocial;oudeestudosqueconfirmemofracassodomodeloadotado
at agora nas Operaes Urbanas, segundo alguns estudos sugerem. Ou ainda,
pesquisas que demonstrem a inviabilidade do prprio instrumento, na sua
origem,independentementedamatrizconceitualeoperativaqueforadotada.
Diantedisso,opresentetrabalhoseinserenocontextodeumainvestigao
propositiva,buscandoseexplorarlinhasalternativasparaodesenvolvimentodas
OperaesUrbanasnadireodaobtenodemelhoresresultadosurbansticose
sociais.Paratanto,estapesquisaseestruturanaanlisedaevoluodoconceito
de Operao Urbana e de Solo Criado, na descrio da experincia dos
instrumentos em So Paulo, no exame dos trabalhos desenvolvidos no mbito
institucional da Prefeitura do Municpio de So Paulo e a partir do estudo da
experincia internacional. Esta ltima foi adotada como referncia para o estudo
de metodologias de gesto de projetos urbanos apoiadas em diferentes matrizes
conceituais.
A dissertao est estruturada em quatro captulos. No Captulo I ser
estudada a genealogia dos conceitos de Operao Urbana e do Solo Criado,
analisandoseosurgimentodosconceitosdeambososinstrumentosnocontexto
institucionaldaPrefeituradoMunicpiodeSoPaulo.
No Captulo II ser caracterizada a experincia das Operaes Urbanas em
So Paulo. Sero estudadas as Operaes Interligadas e as Operaes Urbanas

6
Em 2004 a Operao Urbana Consorciada Rio Verde Jacu foi instituda atravs da lei n
13.872/04, mas est inoperante devido a inexistncia de Licena Ambiental Prvia. Diante disso, a
Operao Urbana mais recente em vigncia a Operao Urbana Consorciada gua Espraiada
institudaem2001.
6

institudas em lei nas dcadas de 1990 e 2000, considerando a concepo dos

instrumentos,seurebatimentonoterritrioeamaneirapelaqualsooperados.
O Captulo III est reservado anlise da reviso do conceito de Operao
UrbanaapartirdostrabalhosdesenvolvidosnombitodaSecretariaMunicipalde
Planejamento (SEMPLA). Pretendese investigar o quadro problemtico da
experincia das Operaes Urbanas, oselementos novos propostos pela SEMPLA
e os estudos desenvolvidos em parceria com a Agncia de Cooperao
InternacionaldoJapo(JICA).
NosCaptulosIIeIIIserocaracterizadososmecanismosdoSoloCriadoedas
OperaesUrbanas,avanandonaanlisedaslimitaesdestesmecanismosque
nesta pesquisa identificamos como negociao financeira, que foi assim
denominadadevidointensaexploraodoCEPAC
7
.
No Captulo IV ser estudado o sistema de planejamento urbano
Colombiano, em especial o sistema de compartilhamento equitativo de custos e
benefcios e os instrumentos associados. A experincia Colombiana foi tomada
como referncia para o desenvolvimento de um estudo comparativo e para a
investigao de novas estratgias de mediao da participao privada na
implantao de projetos urbanos. Mais exatamente, no interessa presente
pesquisa a mera viabilizao de intervenes urbanas, mas o xito urbanstico e
socialdastransformaesurbanaspretendidas.
8

Por fim, sero examinadas as limitaes e as potencialidades do sistema de

compartilhamentoequitativodecustosebenefciosesuaspossveisaplicaesno
sistema de planejamento urbano em So Paulo, como uma referncia para o
desenvolvimentodasOperaesUrbanasapartirdeoutrasmatrizesconceituais.

7
Veremos ao longo deste trabalho que os resultados prticos do emprego do CEPAC ainda esto
distantesdastransformaesurbanasestruturaisedemelhoriassociais.
8
O contato do autor com a experincia Colombiana se deu no contexto institucional da SEMPLA,
atravs dos trabalhos de cooperao tcnica desenvolvidos em conjunto com a Agncia de
CooperaoInternacionaldoJapo(JICA),quetinhaporbaseoestudocomparativodoinstrumento
do Land Readjustment com as Operaes Urbanas Consorciadas. Este trabalho ser descrito no
CaptuloIIIdestapesquisa.
7

CAPTULOI
GENEALOGIA DOS CONCEITOS DE OPERAO URBANA E DE SOLO
CRIADO:AFASEDEINTRODUODASIDIAS

Neste captulo ser analisado o surgimento dos conceitos de Operao

Urbana e de Solo Criado em So Paulo nas dcadas de 1970 e 1980 e incio da
dcada de 1990. O intuito identificar como os conceitos surgiram no contexto
institucional da Prefeitura do Municpio de So Paulo. Diante disso, o estudo
tomou por base documentos e leis que registrassem as idias que giravam em
torno desses instrumentos nos rgos responsveis pelo planejamento urbano:
Empresa Municipal de Urbanizao (EMURB)
1
, Coordenadoria Geral de
Planejamento(COGEP)eposteriormenteaSecretariaMunicipaldePlanejamento
(SEMPLA).TambmserecorrersreflexesdealgunsespecialistassobreoSolo
Criado no contexto nacional. Por fim, ser analisada a experincia internacional
voltada a formulao de instrumentos de desenvolvimento urbano e como esta
foi tomada como referncia pela Prefeitura do Municpio de So Paulo para a
conceituaoeoperacionalizaodoSoloCriadoedasOperaesUrbanas.
Para se compreender o contexto institucional do planejamento urbano no
qual se iniciou a formulao dos instrumentos do Solo Criado e das Operaes
Urbanas em So Paulo, ser desenvolvido um breve relato do que ocorreu no
Brasilnoperodoemanlise.

As dcadas de 1970 e 1980 foram marcadas pela luta pela Reforma Urbana
lideradapelosmovimentospopulares(MARICATO,2001).Aolongodadcada de
1970, perodo do chamado milagre brasileiro, emerge a discusso sobre o
conceito de funo social da propriedade em contraposio ao fato da
propriedadeprivadaservirnicaeexclusivamenteaosinteressesdoproprietrio.
Nesse perodo ocorreu o vertiginoso crescimento das cidades brasileiras,
resultando numa urbanizao catica e desprovida de aes pautadas no
planejamentourbano(MARICATO,2001,p.99).Em1979foiaprovadaaleifederal

1
A Empresa Municipal de Urbanizao (EMURB) foi criada em 1971 como uma empresa de
economiamistavoltadaaoplanejamentoegerenciamentodeintervenesnoespaourbano.Logo
no incio, na dcada de 1970, a EMURB formulou e implementou alguns projetos de renovao
urbana vinculados implantao das linhas nortesul e lesteoeste do Metr. Neste momento, no
incio da dcada de 1970, a Prefeitura de So Paulo aderiu ao programa CURA Comunidades
Urbanas de Recuperao Acelerada , com recursos do BNH Banco Nacional de Habitao. Foram
selecionadas as reas de Santana, Jabaquara, Vila das Mercs e Itaquera, sendo a EMURB a
coordenadoradoprograma,emSoPaulo.Taisprojetosenvolviammaisinvestimentospblicosque
privados. Essa experincia no foi tomada como objeto de estudo deste trabalho devido a no
ocorrnciademecanismosdemediaodaparticipaoprivadacomooSoloCriadoeasOperaes
Urbanas,temacentraldeanlisedestapesquisa.
SobreosprojetosderenovaourbanadaEMURB,verHECK(2004)eANELLI(2007).
8

n 6.766/79, estabelecendo diretrizes para o parcelamento do solo e para a

aprovao de loteamentos em todo o Brasil. Era a maneira de se constituir certo
controlesobreorpidoeintensoprocessodeurbanizaoqueocorriaemfuno
do timo desempenho econmico. Em 1983 o governo militar enviou ao
Congresso Nacional um projeto de lei do Desenvolvimento Urbano (PL 775/83).
Foinessemomentoqueseiniciouodebatedaquiloqueviriaaserfuturamenteo
EstatutodaCidade.
Interessanos mais especificamente o que ocorreu em 1988. A insero dos
artigos 182 e 183 na Constituio da Repblica que tratam da poltica urbana,
marcaumaconquistasignificativanalutapelaReformaUrbana.Apartirdeento,
os planos diretores passam a ser obrigatrios para cidades com mais de 20 mil
habitantes, servindo como o principal instrumento de orientao ao
desenvolvimento urbano pautado na garantia da funo social da propriedade.
FoisemdvidaumgrandeavanoparaaPolticaUrbananombitonacional,mas
aindasefazianecessriaaregulamentaodeinstrumentosurbansticosparaque
osmunicpiosdispusessemdemecanismosmaiseficazesparaummelhormanejo
das polticas fundiria e imobiliria. Nesse contexto, mesmo no havendo um
respaldo jurdico federal, alguns municpios como So Paulo, So Bernardo do
Campo, Recife, Curitiba e Porto Alegre iniciaram uma atuao prodigiosa na
investigao e conceituao de instrumentos urbansticos. Juristas, urbanistas,
polticos e outros profissionais do urbanismo, alm de conceberem os conceitos
de Solo Criado e Operao Urbana, passaram a formular dispositivos jurdicos e
procedimentosadministrativosparasuaimplementao.Desdeadcadade1970
farto o nmero de trabalhos que analisam o Solo Criado atravs de diversas
abordagens.Paraopresentetrabalho,procuraremosidentificaroselementosque
formalizaram o conceito de Solo Criado em So Paulo, pois interessanos nesta
fase do trabalho verificar se o Solo Criado e as Operaes Urbanas foram
concebidossobasmesmasmatrizesconceituais.

1.1IntroduodoconceitodeSoloCriadonoBrasileemSoPaulo
OdebatesobreSoloCriadosurgenoBrasilnoematrasoaoquesepensava
em outros pases, mas paralelamente s reflexes e experincias iniciadas na
Frana, nos Estados Unidos, na Itlia e na Espanha. Tratavase de uma evoluo
necessria do planejamento urbano para a construo de instrumentos de
desenvolvimento urbano voltados ao controle do uso do solo e equidade no
processo de urbanizao, dado que as cidades brasileiras apresentavam um
crescimento acelerado na dcada de 1970, resultando no agravamento das
desigualdadesscioterritoriaisedosproblemasurbanosexistentes.Assimsendo,
osconceitosqueseroapresentadosderivamdasreflexesdosprofissionaisque
9

contriburam para a concepo do Solo Criado no exatamente numa verso

brasileira, mas numa verso necessria ao enfrentamento dos problemas
urbanos.

1.1.1ConceituaodeSoloCriado
A definio de Solo Criado pode ser apresentada em duas linhas de
abordagem:umajurdicaeoutraurbanstica.Dopontodevistajurdico,aidiade
SoloCriadoestvinculadaessencialmenteseparaododireitodeconstruirdo
direito de propriedade e ao cumprimento da funo social da propriedade. Do
ponto de vista urbanstico, o Solo Criado est vinculado maior intensidade de
uso do solo mediada por compensaes fsicas que possibilitem o melhor
equilbrio entre densidade construda e espaos e equipamentos pblicos. Para
melhorcompreenderessasidiasimportanteconsiderarqueozoneamentoera
e ainda o principal instrumento de controle do uso do solo, que regulava,
dimensionava e distribua as atividades no espao urbano, influenciando
fortemente nos valores dos terrenos urbanos e rurais. Veremos nos prximos
captulos que o xito na operacionalizao do Solo Criado est diretamente
relacionadoaozoneamento.
SegundoAzevedoNettoetal.(1977,p.9),
O avano da tecnologia da construo e da climatizao artificial,
amplia progressivamente as possibilidades de utilizao de espao
em seusentidotridimensional. Como resultado, nossas cidades, que
foram concebidas em 1, 2 e 3 pisos, acabam tendo que acomodar
edifciosde10,20eat50pisos.
De um ponto de vista puramente tcnico, toda vez que uma
construoproporcionarumareautilizvel,maiordoqueareado
terreno,haveracriaodesolo.
De um ponto de vista prtico, poder ser considerado como SOLO
CRIADO,areaconstrudaqueexcederumacertaproporoderea
doterreno.
BaseadonesteconceitodeSOLOCRIADOpodemosproportrsnovos
instrumentos extremamente importantes para o controle do uso do
solo, a saber: coeficiente de aproveitamento nico; transferncia do
direito de construir; proporcionalidade entre reas construdas e
reasdeusopblico.
Os conceitos de coeficiente de aproveitamento nico, transferncia do
direito de construir e proporcionalidade entre reas construdas e reas de uso
pblico permearam a idia de Solo Criado em toda a sua evoluo, desde a
origem. O coeficiente de aproveitamento nico ou bsico surge do princpio de
conferir equidade ao direito de construir em todas as propriedades, de modo a
tornar mais homogneos os valores imobilirios dos terrenos. Isto ,
compreendiase que as possibilidades de maior edificao em determinados
terrenos permitidas pelo zoneamento atribuam maior valor imobilirio ao
10

mesmo,dadoomelhoraproveitamentoeconmicopossvel,gerandodistorese
desigualdades no valor da terra urbana para zonas homogneas. Diante disso,
atribuir um coeficiente de aproveitamento nico a todos os terrenos seria uma
maneiradeconferirequidadeatodososproprietrios.Issonosignificaqueno
se poderia construir a mais do que o correspondente ao coeficiente de
aproveitamento nico. Esse direito de construo adicional tornouse permitido,
porm condicionado a compensao fsica em espaos pblicos e equipamentos
urbanos.
A obteno de direito adicional de construo, que veio a ser contemplada
na operacionalizao do Solo Criado, poderia ser feita de duas maneiras: atravs
de concesso do Poder Pblico e atravs da transferncia do direito de construir
de outros terrenos. Obter direitos adicionais junto Prefeitura significava obter
um benefcio em legislao urbana mediado por compensao em espaos
pblicos (sistema virio, infraestrutura de transportes, praas, parques, escolas,
hospitais, etc.) correspondente e proporcional rea construda acima daquela
derivada do coeficiente de aproveitamento nico. Por outra via, a separao do
direito de construir do direito de propriedade possibilitou a transferncia do
direitodeconstruirdeumterrenoparaoutro,fazendocomqueacriaodesolo
em um terreno pudesse derivar da transferncia de direitos de construir de um
outroterreno.

Figura11
CapadaRevistaCJ
Arquiteturan16de
1977queilustrao
conceitodeSolo
Criado.
FONTE:RevistaCJ
Arquiteturan16de1977
11

A proporcionalidade de reas construdas e reas de uso pblico

pressupunha a manuteno da qualidade urbana, fazendo com que a criao de
reaconstrudaadicionalfossecompensadapelaproporcionalcriaodeespaos
e equipamentos pblicos. Ou seja, em tese, a densidade construda derivada do
coeficiente de aproveitamento nico seria compatvel com o sistema virio, o
servio de transporte pblico, os equipamentos sociais, as redes de infra
estrutura,osparqueseaspraasexistentes.Namedidaemquefossecriadosolo,
a densidade construda seria incrementada e nesta proporo os espaos e
equipamentos pblicos tambm o seriam. Essa noo de compensao tambm
ir permear o conceito de Solo Criado ao longo de sua experimentao no
Municpio de So Paulo nas dcadas de 1980 e 1990, mas sofrer distores em
sua aplicao, pois veremos que a contrapartida ou a compensao que
inicialmentegiravaemtornodaidiadenusgeradonainfraestrutura,passoua
serregidapelaobtenoderecursosaoscofresmunicipais.AFigura11napgina
anterior ilustra a idia originria de criao de solo e da proporcionalidade entre
reasconstrudasereaspblicas.
Esses elementos que caracterizam o conceito de Solo Criado ficam mais
evidentes quando examinamos os documentos que formalizaram algumas
propostas sobre o Solo Criado. Em artigo sobre experincias similares ao Solo
Criado, Azevedo Netto
2
(1977, p. 46) destaca a proposta que o ento Prefeito de
SoPauloOlavoEgdioSetbal
3
lanou noXXCongressoEstadualdosMunicpios
realizadoemGuaruj,noanode1976,destacandoquatropontosfundamentais:
1 que seja assegurada, a todos os proprietrios de terreno, uma
proporofixaeuniformedereaconstruda;
2 que esse direito de construir possa ser transferido a outros
terrenos,ouseja,objetodeindenizao,quandoporqualquerrazo
urbanstica o proprietrio for legalmente impedido de utilizlo total
ouparcialmente;
3 que nas reas onde os planos urbansticos reconhecerem a
necessidade de adensamento, a possibilidade de construo acima
do limite fixado seja assegurado pelo Poder Pblico, mediante
transferncia dos direitos de construir de outros terrenos, ou
aquisio dos direitos de criar solo, mediante concesso do Poder
Pblico;
4queosrecursospblicosprovenientesdaaquisiodedireitosde
construir criando solo, sejam destinados, parcialmente, aquisio
dereaspblicasparaequipamentoscomunitriosoureurbanizao.

2
Arquiteto vinculado Secretaria Municipal de Planejamento (SEMPLA). Atua nos rgos de
planejamentourbanodoMunicpioedoGovernodoEstadodeSoPaulodesdeadcadade1960,
tendoocupadocargosdediretornaEMURB,naEmpresaMetropolitanadePlanejamentodaGrande
SoPaulo(EMPLASA)enaSEMPLA.Fezpartedogrupodeprofissionaisejuristasquedebaterame
formularam o conceito de Solo Criado em So Paulo, tendo atuado tambm na concepo das
OperaesInterligadasedasOperaesUrbanas.
3
Banqueiro e expresidente do conselho de administrao da ITASA. Foi prefeito de So Paulo
entre1975e1979.
12

Prosseguindo o estudo, ser analisado um dos principais documentos que

formalizaram o conceito do Solo Criado. Tratase da Carta do Embu, que
consolidou o conceito de Solo Criado, atestando a constitucionalidade do
coeficiente de aproveitamento nico e a possibilidade do Poder Pblico exigir
contrapartida fsica ou compensao econmica pela criao de solo, alm de
esclarecer a possibilidade dos municpios aplicarem o Solo Criado sem
necessidadederegulamentaodamatrianombitonacional.

1.1.2CartadoEmbu
A Carta do Embu
4
foi resultado das discusses decorrentes dos seminrios
realizados em 1976 nas cidades de Embu, So Paulo e So Sebastio. Esses
seminrioscontaramcomaparticipaodejuristaseurbanistasquedebaterama
fundamentaojurdicaeaconceituaodoSoloCriado.ACartadoEmbu(1977)
assimestabelece:
Considerandoque,noterritriodeumacidade,certoslocaissomais
favorveisimplantaodediferentestiposdeatividadesurbanas;
Considerando que a competio por esses locais tende a elevar o
preodosterrenoseaumentaradensidadedasreasconstrudas;
Considerando que a moderna tecnologia da construo civil permite
intensificar a utilizao dos terrenos, multiplicando o nmero de
pavimentospelaocupaodoespaoareooudosubsolo;
Considerando que esta intensificao sobrecarrega toda a infra
estrutura urbana, a saber, a capacidade das vias, das redes de gua,
esgotoeenergiaeltrica,bemassimadosequipamentossociais,tais
comoescolas,reasverdes,etc.;
Considerando que essa tecnologia vem ao encontro dos desejos de
multiplicar a utilizao dos locais de maior demanda, e, por assim
dizer, permite a criao de solo novo, ou seja, de reas adicionais
utilizveis,noapoiadasdiretamentesobreosolonatural;
Considerando que a legislao de uso do solo procura limitar este
adensamento, diferenciadamente para cada zona, no interesse da
comunidade;
Considerando que um dos efeitos colaterais dessa legislao o de
valorizar diferentemente os imveis, em conseqncia de sua
capacidade legal de comportar rea edificada, gerando situaes de
injustia;

4
ACartadoEmbuderivoudeestudoseeventosrealizadospelaFundaoPrefeitoFariaLima,hoje
CEPAM(CentrodeEstudosePesquisadeAdministraoMunicipal),vinculadoaoGovernodoEstado
deSoPaulo.PrimeiramenteforamrealizadosdoisencontrospreparatriosemSoSebastioeem
SoPauloemjunhode1976,quereuniutcnicoserepresentantesdergosfederais,estaduaise
municipais, instituies privadas e entidades de classe, alm de especialistas estrangeiros. Na
seqncia e em dezembro do mesmo ano, a Fundao Prefeito Faria Lima organizou o seminrio
AspectosJurdicosdoSoloCriadorealizadonacidadedeEmbu,SoPaulo,queresultounaCarta
do Embu, assinada pelos seguintes membros: lvaro Villaa Azevedo, Celso Antnio Bandeira de
Mello, Dalmo do Vale Nogueira Filho, Eros Roberto Grau, Eurico de Andrade Azevedo, Fabio
Fanucchi, Jos Afonso da Silva, Mria de Lourdes Cesarino Costa, Mrio Pazzaglini Filho, Miguel
Seabra Fagundes, Jorge Hori, Antonio Cludio Moreira Lima e Moreira, Clementina De Ambrosis,
DomingosTheodorodeAzevedoNetto,LuizCarlosCostaeNorbertoAmorim.
13

Considerando que o direito de propriedade, assegurado na

Constituio, condicionado pelo princpio da funo social da
propriedade,nodevendo,assim,excederdeterminadaextensode
uso e disposio, cujo volume definido segundo a relevncia do
interessesocial;
Admitese que, assim como o loteador obrigado a entregar ao
Poder Pblico reas destinadas ao sistema virio, equipamentos
pblicos e de lazer, igualmente, o criador de solo dever oferecer
coletividade as compensaes necessrias ao reequilbrio urbano
reclamadopelacriaodosoloadicional,e
Concluiseque:
1.constitucionalafixao,peloMunicpio,deumcoeficientenico
deedificaoparatodososterrenosurbanos.
1.1 A fixao deste coeficiente no interfere com a competncia
municipal para estabelecer ndices diversos de utilizao dos
terrenos,talcomojsefaz,mediantelegislaodezoneamento.
1.2 Toda edificao acima do coeficiente deaproveitamento nico
considerada solo criado, quer envolva ocupao de espao areo,
queradesubsolo.
2. constitucional exigir, na forma da lei municipal, como condio
de criao de solo, que o interessado entregue ao Poder Pblico
reas proporcionais ao solo criado; quando impossvel a oferta
dessas reas, por inexistentes ou por no atenderem s condies
legais para tanto requeridas, admissvel sua substituio pelo
equivalenteeconmico.
2.1Oproprietriodeimvelsujeitoalimitaesadministrativas,que
impeam a plena utilizao do coeficiente de aproveitamento nico
de edificao, poder alienar a parcela no utilizvel do direito de
construir.
2.2 No caso de imvel tombado, o proprietrio poder alienar o
direito de construir correspondente rea edificada ou ao
coeficientenicodeedificao.
Verificase que a partir da definio da Carta do Embu, o conceito de Solo
Criado est vinculado ao direito de construir acima do coeficiente de
aproveitamento bsico. Retomando a conceituao, o direito de construir
corresponde ao coeficiente nico de edificao, isto , em cada terreno existe a
possibilidadedeseedificarumvolumeconstrudoproporcionalaumavezarea
doterreno.TudoqueexcederaestevolumedenominadoSoloCriado,que:
a) por um lado pode existir do ponto de vista urbanstico e constitucional pelos
preceitosdaracionalidadedaocupaodosolourbano;
b) por outro, por gerar maior demanda de utilizao de infraestrutura e de
serviospblicoseporproporcionarefeitosdevalorizaodaterraemfunodo
potencial econmico decorrente desta maior e melhor utilizao, dever ser
submetido s compensaes em terra, em investimentos diretos em infra
estruturaouempagamentoemdinheiro.
Notasenovamentequeoconceitodecriaodesoloestatreladoidiade
nus que determinada densidade gera na infraestrutura. Isto , a possibilidade
de se explorar uma maior densidade ocorre em reas onde a oferta de reas
14

verdes, de equipamentos sociais, de sistema virio e de transporte pblico seja

incrementadapelascompensaesgeradasporestacriaodesolo.Vamosdizer
ento, que as maiores densidades ocorrem em reas com maior aptido
urbanizao.Enoscasosemquenoexisteaptidourbanizao,comoasreas
de proteo ambiental, no sendo possvel nem a edificao do volume
construdo em funo do coeficiente de aproveitamento nico? Da passase a
contarcomapossibilidadedealienaododireitodeconstruircorrespondenteao
coeficiente de edificao nico, que mais tarde foi possibilitado pelo Estatuto da
Cidade,comopassveldesertransferidoparaoutroimvel,emfunododireito
desuperfciedesvincularodireitodeconstruirdodireitodepropriedade(POLISE
CMARA DOS DEPUTADOS, 2001, p. 65). A Figura 12 demonstra o esquema
conceitual do Solo Criado, reforando a idia de que a contrapartida decorrente
desoloadicionaldecorrentedonusgeradonainfraestrutura.

ACartadoEmbufoiumdocumentoesclarecedordoconceitodeSoloCriado
e podemos tomla como um registro de reconhecimento jurdico de o Solo
Criado ser aplicado pelos municpios sem necessidade de regulamentao
nacional sobre a matria. A partir de ento foi iniciada uma prtica deste
mecanismo em algumas cidades brasileiras, por meio de outros instrumentos
urbansticos, como as operaes interligadas, as operaes urbanas, a outorga
onerosadodireitodeconstruireatransfernciadodireitodeconstruir.Veremos
que a maneira como o Solo Criado foi praticado nestes instrumentos esteve
relacionada a distintas diretrizes de poltica urbana, conferindo resultados
urbansticos diferentes e arranjos institucionais e administrativos prprios em
cada cidade onde foi operado. De qualquer maneira, podese identificar alguns
temas relacionados ao Solo Criado que so recorrentes na utilizao destes
instrumentos: obteno de recursos para o financiamento do desenvolvimento
urbano, recuperao da valorizao imobiliria gerada por atuaes pblicas,
Figura12
Esquemaconceitual
doSoloCriado.Em
vermelhoopotencial
adicionalde
construo.Apraa
exemplificadacomo
objetode
contrapartidaexigida
emfunodonus
geradonainfra
estrutura.
FONTE:desenho
elaboradopeloautor
15

preservao do patrimnio de interesse de preservao, incentivo ao

adensamento, realizao de obras de infraestrutura e proviso de habitao
popular.

1.2IntroduodoconceitodeOperaoUrbananoMunicpiodeSoPaulo
1.2.1OsestudosiniciaisdesenvolvidospelaSEMPLA
OsconceitosaquitratadosbaseiamseemDossidaSecretariaMunicipalde
Planejamento (SEMPLA) de 1985. Este documento rene uma srie de estudos
entre julho de 1983 a janeiro de 1985, que procuraram conceituar as operaes
urbanasnombitodoPlanoDiretor.Anaturezadodocumento,pornosetratar
de uma publicao direcionada ao pblico, mas de um compndio de reflexes,
no permite a transcrio exata da definio de operao urbana. Neste sentido
procuraremos extrair as concluses com data mais recente e resumir de modo
geralasidiasquegiravamem tornodasoperaesurbanas.Veremosqueestas
idias revelam uma iniciativa e um modelo de planejamento urbano muito
diferentedaquelasidiasrelativasaoSoloCriado.
Embora no seja a definio mais recente do conceito de operao urbana,
um resumo com data de 11 de janeiro de 1984 nos fornece uma referncia do
universodereflexesacercadotemaempauta(SEMPLA,1985a,p.2):
Entendese por operaes urbanas, conjuntos integrados de
intervenes urbanas desenvolvidas em reas determinadas da
cidade, sob a coordenao do Poder Pblico, visando obteno de
resultados relevantes para os objetivos do Plano Diretor. Estes
resultadossoprincipalmente:
viabilizar a produo de imveis (notadamente habitao popular),
infraestrutura, equipamentos coletivos e espaos pblicos, dedifcil
consecuo nas condies correntes do processo imobilirio e da
aopblica;
induzir a transformaes urbansticas (fsicas e funcionais) em
determinadasreasurbanas,particularmentenosentidoindicadona
PolticadeDesenvolvimentoUrbanoporreasDiferenciadas.
As operaes urbanas se caracterizam por propiciarem uma
articulao especial de agentes pblicos e privados que aceleram a
obteno dos resultados pretendidos e minimizam o emprego de
recursospblicos.
Outra caracterstica das operaes urbanas a de propiciar a
participao de agentes privados e rgos comunitrios pela ao
promotora do Poder Pblico atravs de aes normativas e
executivascoordenadas.
Tal ao ser necessariamente referida a projeto urbano
previamente elaborado, no qual se fixam os resultados a obter, os
procedimentos econmicos, administrativos e operacionais a
empregar,bemcomoadistribuiodosbenefcios,custoseencargos
envolvidos.
As operaes urbanas, variando quanto natureza e grau de
complexidade, podem abranger operaes rentveis e subsidiadas e
16

implicar na transferncia de uma a outra operao urbana de

beneficirioserecursos.
A implementao do Programa de Operaes Urbanas implicar na
mobilizao dos rgos municipais capazes de dar suporte tcnico,
administrativo e financeiro particularmente os necessrios para
viabilizar a obteno e aproveitamento de terras urbanas, a
produo, venda ou controle do uso de imveis produzidos e a
gestoderecursosfinanceirosempregadoseobtidos.
Notase o alinhamento do instrumento das operaes urbanas a uma
estratgiadeatuaourbansticavoltadaobtenoderesultadosrelevantesem
reas de transformao prioritria estabelecidas no Plano Diretor e a partir da
gestointegradadasintervenesnoterritrio.Podeseinferirqueoselementos
que compunham esta estratgia eram: projeto urbano, gesto integrada,
participao privada, compartilhamento de custos e benefcios, transferncia de
recursosentreoperaesurbanaseprogramadeoperaesurbanas.
Paraummaiorentendimentodesseselementos,recorreseaoutrotrechodo
documento.Mesmoemsetratandodeanotaese,portanto,nosetratandode
um consenso ou de um conceito consolidado, percebese como estes elementos
estariam presentes num possvel plano de operao urbana (SEMPLA, 1985a, p.
46):
a)Delimitaodarea(ouzona).
b)Caractersticasdarea(ouzona):
ocupaodosolo;
predominnciadeuso;
zoneamento;
densidade;
potencialparaaproveitamento;
redeviriaprincipalesistemadetransportes;
condies ambientais: topografia, clima, drenagem/reas
inundveis,fundosdevale,vegetao/reasverdes;
programaodeobrasdegrandeporte;
existnciadereaspblicas;
caractersticasdereaspblicas;
caractersticas particulares das reas em questo (propriedade,
tamanho,zoneamento,histrico);
vantagens locacionais para empreendimentos determinados para
umadadarea(liquidez,viabilidadeeconmica);
disponibilidadedeinfraestruturaeoutrosservios;
facilidadesoperacionais(nmerodeproprietrios,densidade);
preodasglebas.
c)Objetivosgeraiseespecficos(finaiseintermediriosparaambos).
d) Tipo de Operao Urbana: OUE/OUZ caracterizao
econmico/financeira.
e)Proposta/Procedimentos/Instrumentos.
17

f)ElementosdesencadeadoresdaOperaoUrbana.
g)Impactosprevisveis.
Avaliaodaproposta.
Graudeincerteza.
Outro aspecto importante a se destacar a possibilidade de uma operao
urbanatransferirrecursosparaoutra.Umaintervenoqueseapresentassemais
rentvel que outra, por aspectos diversos, poderia transferir recursos para uma
rea que exigisse maior monta de recursos pblicos para execuo de obras. E
ainda, para que houvesse uma gesto integrada dessas operaes urbanas, era
previsto um Programa de Operaes Urbanas, que mobilizaria diversos agentes
pblicoseprivados.
A noo de projeto urbano, no qual se fixam os resultados a obter, os
procedimentos econmicos, administrativos e operacionais a empregar, bem
comoadistribuiodosbenefcios,custoseencargosenvolvidos,revela,mesmo
que nas entrelinhas, o conceito de compartilhamento de custos e benefcios
(SEMPLA, 1985a, p. 2). Este conceito ser analisado no Captulo IV desta
dissertao, dado o interesse particular deste trabalho em confrontar os
problemas e as limitaes do mecanismo do Solo Criado ao princpio de
compartilhamento equitativo de custos e benefcios, tomando por base este
ltimo como o elementochave para a construo de novas estratgias para o
desenvolvimentodeprojetosurbanos.
Retomando a anlise do conceito de operao urbana, a definio mais
recentecontidanodocumentoemestudoaseguinte(SEMPLA,1985a,p.14):
No contexto do novo Plano Diretor, composto por um Plano
UrbansticoeporumRelatrio,umaoperaourbanaumconjunto
integrado e sinrgico de aes, de iniciativa da Prefeitura e que
objetivam acelerar a implantao gradual do Plano Urbanstico, em
seusaspectosmaisestruturais,anvelfsico.
As operaes urbanas atuam sobre espaos definidos e contero
iniciativasdasseguintesnaturezas:
a) Normativas: leis especficas, prescries da lei de uso do solo
(zoneamento),tributaese/ouisenesesuspensesdetributao,
estabelecimentodeincentivoedesanes,etc.
b) Obras e investimentos: obras de infraestrutura, equipamentos,
obrasnosetorhabitacional,melhoriasemfavelasecortios,obrasde
urbanizaoedepaisagismo,obrasdesaneamento,etc.
As aes de natureza normativa alcanaro seu objetivo de modo
indireto, mobilizando o setor privado e os cidados em geral; as
aes representadas por obras e investimentos alcanaro seu
objetivodemododireto,alterandoemelhorandoaqualidadedavida
urbana.
Assim, por induo ou por ao direta, as operaes urbanas
produziro graduais transformaes em 16 regies, bairros e pontos
da cidade, identificados pelo Plano como sensveis a essa ao
integradaeconcentradadosetorpblicoedosetorprivado.
18

Outravariaodoconceitoassimesclarece(SEMPLA,1985a,p.23):
Entendese por operao urbana um conjunto integrado de
intervenes desenvolvidas em reas determinadas da cidade sob a
coordenaoouincentivodoPoderPblico,tendoemvistaobter:
a) resultados especiais na produo imobiliria e de equipamentos
pblicos, particularmente quanto habitao popular, no
viabilizadasnascondiescorrentesdomercadoimobilirio;
b)induzirtransformaesurbansticas(fsicasefuncionais)definidas
como desejveis no Plano Diretor, tais como alteraes de padro
urbanstico(ocupaodevazios,padrodedensificao,constituio
de zonas funcionais como plos e corredores) e transformaes na
conformao de espaos urbanos, particularmente reas de uso
pblico.
Destacamsetrsfigurasdeplanejamento:
Operao Urbana Imobiliria (OUI): Desenvolvida em terrenos
especficoscujoaproveitamentoobtidopeloPoderPblico,atravs
dergopromotoradequado.Paratanto,esteobtmapropriedade,
possui o direito de uso dos terrenos, institui um projeto global da
urbanizao(econmico,fsicoeadministrativo),promoveecontrola
a implementao do projeto e a distribuio de seus resultados, o
que implica em associaes diversas com diferentes agentes
proprietrios e imobilirios, outros agentes pblicos e organizaes
dacomunidade.
Operao de Urbanizao Controlada (OUC): Desenvolvida em
zonas nas quais o Poder Pblico assume o papel orientador,
promotorecontroladordaproduoedavalorizaoimobiliria,dos
equipamentos e espaos pblicos e dos padres urbanos, utilizando
para tanto instrumentos diversos. Desses destacamse o incentivo e
normas para a ao imobiliria privada, os projetos e programas de
obras e servios pblicos e a implementao em locais selecionados
deOperaesUrbanasImobilirias(OUI).
Zonas de prcondicionamento de Operaes Urbanas (ZPO): So
zonas em que a oportuna aplicao de instrumentos de poltica
imobiliriafacilitaraobtenodeterrasemcondieseconmicase
fsicasconvenientesparaviabilizaroperaesurbanasimobilirias.
Oconceitodescritoacimaconsolidaanoodeaoperaourbanaenglobar
aes pblicas e privadas coordenadas pelo Poder Pblico, de estar atrelada ao
Plano Urbanstico ou Plano Diretor, de ser desenvolvida em mbitos territoriais
diferenciados, de adotar aes de natureza normativa e de promover
investimentos diretos em obras. As variaes de Operao Urbana Imobiliria
(OUI), Operao de Urbanizao Controlada (OUC) e Zonas de Pr
condicionamento de Operaes Urbanas (ZPO) indicam os diferentes mbitos de
atuao, seja na escala abrangente ou local das intervenes, seja na poro do
territrioondeincidem.Origordetalclassificaonotorelevante,mascomo
veremosnomapadasoperaesurbanasdoPlanoDiretor19852000,apreviso
de35operaesurbanasemconsidervelporodoterritriomunicipal,aponta
a grande expectativa depositada neste instrumento para a efetivao das
diretrizesdoPlanoDiretor.
De modo comparativo, a idia de Solo Criado definida na carta do Embu
est ausente na concepo de operao urbana esboada pela SEMPLA no
19

perodo em anlise, o que nos faz supor, pelo menos na dcada de 1980, a
existnciadeduaslinhasdeformulaodasoperaesurbanasedoSoloCriado.
Seissorealmenteseprocedeu,veremosqueestasduaslinhastomaramcaminhos
distintos no planejamento urbano: ao longo da dcada de 1980, o Solo Criado
existiu como prtica atravs das Operaes Interligadas e as operaes urbanas
existiram como conceito, totalmente vinculadas ao Plano Diretor, mas
inexistentes na prtica. Neste sentido, sabendo dos desdobramentos posteriores
ocorridos, podemos nos arriscar a dizer que as operaes urbanas passaram a
existir de fato quando incorporaram o mecanismo do Solo Criado (Operaes
Urbanas Faria Lima e gua Branca), reforando o emprego deste em detrimento
doconceitooriginalaoqualestavamatreladas.

1.2.2PlanoDiretor19852000
OconceitoincorporadonoPlanoDiretor19852000,duranteagestoMario
Covas, compreendia as operaes urbanas como aes concentradas de rgos
pblicos e privados, com objetivo de acelerar a implantao de propostas de
importncia estrutural do Plano Diretor (SEMPLA, 1985b, p. 200). Este foi o
momentoemqueseformalizouaintroduodoconceitodeOperaoUrbanano
Municpio de So Paulo, embora o Plano Diretor 19852000 no tivesse sido
aprovadoporlei.
As Operaes Urbanas estavam relacionadas viabilizao de projetos
urbanos localizados em centros de bairros e no entorno de equipamentos de
transporte, assim como a produo de equipamentos comunitrios, proviso de
infraestrutura e promoo de programas de habitao popular. O plano props
35OperaesUrbanasnosbairrosdeSoMiguel,SoMatheus,VilaMatilde,Vila
Maria, Campo de Marte, Centro, Santo Amaro, Pinheiros, Barra Funda, Vila Nova
Cachoeirinha,ParaispoliseCampoLimpo.AFigura13napginaseguinterefere
se ao mapa dessas operaes urbanas. Notase um tratamento diferenciado dos
permetros das operaes, em duas modalidades. A primeira modalidade se
refere propriamente Operao Urbana, tratandose de permetros com
diferentes mbitos de abrangncia, localizados em centros de bairros, reas
centrais, glebas subutilizadas, reas de reurbanizao, eixos virios e de
transporte, predominando a incidncia no territrio correspondente ora ao
padrodeurbanizaoprecria,oraaopadrodeurbanizaoconsolidadaouem
consolidao. A segunda modalidade corresponde s reas de pr
condicionamentodeglebasparaoperaesurbanasvoltadashabitaopopular,
tratandosedeextensospermetrosemextremosperifricosdomunicpio,sendo
que alguns deles se combinavam com reas dos projetos urbanos da primeira
modalidade.
20

1.2.3PlanoDiretor1988
OPlanoDiretorinstitudopordecursodeprazoatravsdaLein10.676/88,
na gesto Jnio Quadros, estabeleceu diretrizes de urbanizao por reas
diferenciadas,asaber(Art.13daLei10.676/88):
rea consolidada caracterizada pelo elevado potencial urbano,
dado pela disponibilidade e concentrao de infraestrutura bsica,
equipamentos, boa acessibilidade e concentrao de atividades de
comrcioeservios.
rea intermediria caracterizada por apresentar potencial de
urbanizaosubaproveitadoesistemavirio,transportes,comrcioe
serviosinsuficientes,comexistnciadevaziosurbanos.
reaperifricacaracterizadapelapredominnciadebaixopadro
de urbanizao, disperso e descontinuidade de ocupao, carncia
deinfraestruturaedeserviosurbanos.
As operaes urbanas, definidas neste plano como ao conjunta dos
setores pblico e privado, destinadas melhoria do padro de urbanizao
seriam promovidas genericamente nas reas consolidada e intermediria
descritasacima(Art.14daLei10.676/88).
Notase que os conceitos tratados no Plano Diretor 19852000 foram
deixados de lado, o que nos permite inferir que este Plano Diretor no somente
Figura13
Mapadasoperaes
urbanasdoPlano
Diretor19852000.
FONTE:PlanoDiretordo
MunicpiodeSoPaulo
19852000. Sempla,s.d
21

simplificouoconceitodeoperaourbana,comoreduziusuaimportnciaaono
estabelecerumprogramadeatuaodasoperaes,delimitandoasnoterritrio.

1.3Constituiode1988
AConstituiode1988trouxeavanosnaregulamentaodapolticaurbana
nacional na medida em que consagrou o Plano Diretor como instrumento bsico
do desenvolvimento e expanso urbana e, sobretudo, na definio de que a
propriedade deve cumprir sua funo social conforme o ordenamento urbano
estabelecido no Plano Diretor. Os artigos 182 e 183 assim definem
(CONSTITUIOde1988):
Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo
Poder Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei,
tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes
sociaisdacidadeegarantirobemestardeseushabitantes.
1 O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio
para cidades com mais de vinte mil habitantes, o instrumento
bsicodapolticadedesenvolvimentoedeexpansourbana.
2Apropriedadeurbanacumpresuafunosocialquandoatende
s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no
planodiretor.
3Asdesapropriaesdeimveisurbanosserofeitascomprvia
ejustaindenizaoemdinheiro.
4facultadoaoPoderPblicomunicipal,medianteleiespecfica
parareaincludanoplanodiretor,exigir,nos termosdaleifederal,
do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no
utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena,
sucessivamente,de:
Iparcelamentoouedificaocompulsrios;
II imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana
progressivonotempo;
III desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida
pblicadeemissopreviamenteaprovadapeloSenadoFederal,com
prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e
sucessivas,asseguradosovalorrealdaindenizaoeosjuroslegais.
Art.183.Aquelequepossuircomosuareaurbanadeatduzentose
cinqenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e
sem oposio, utilizandoa para sua moradia ou de sua famlia,
adquirirlhe o domnio, desde que no seja proprietrio de outro
imvelurbanoourural.
Para o presente trabalho, interessanos analisar a noo de funo social da
propriedadeesuasrelaescomodireitodepropriedade.AprpriaConstituio
de 1988 estabelece que seja garantido o direito de propriedade (inciso XXII do
artigo 5) e que a propriedade deve cumprir a sua funo social (inciso XXIII do
artigo 5). O artigo 182 define que a propriedade cumpre a sua funo social
quandoatendeasexignciasfundamentaisdeordenaodacidadeexpressasno
plano diretor. Isso significa que o Plano Diretor, aprovado em lei municipal, a
22

partir de 1988, poderia estabelecer o coeficiente de aproveitamento nico e

instituir a aplicao do Solo Criado para que fossem atingidos os coeficientes de
aproveitamento mximos ou acima do coeficiente bsico. Ora, qual proprietrio
de terreno urbano gostaria de ter o valor de seu terreno reduzido em funo da
alterao da legislao urbana? Temos que considerar que a intensificao da
atividadedaconstruocivilnotinhaexatamenteonicoobjetivodeatendera
demandas e combater dficits, mas de dinamizar o mercado imobilirio. Tal
condiotornariadifcil,emqualquerpoca,ainstitucionalizaodoSoloCriadoe
daOperaoUrbanacomoinstrumentosvoltadosaocontroledousodosoloede
equidade no desenvolvimento urbano. A viso patrimonialista que compreende
que o que deve ser construdo em uma propriedade um assunto puramente
particular, de um modo geral, sempre prevaleceu no Brasil. Contudo, a
Constituio de 1988 estabeleceu uma plataforma jurdica para que a poltica
urbana comeasse a ser modificada. Restava, ainda, regulamentar os
instrumentoseestabelecerdiretrizesparaapolticaurbananocontextonacional.

1.4LeiOrgnicadoMunicpiodeSoPaulo
A Lei Orgnica do Municpio de So Paulo (1990), no captulo que trata da
PolticaUrbana,assimdefine:
Art. 151 A propriedade urbana cumpre a sua funo social quando
atendesexignciasfundamentaisdeordenaodacidadeexpressas
noPlanoDiretorenalegislaourbansticadeledecorrente.
1Paraassegurarocumprimentodafunosocialdapropriedade
oMunicpiodever:
I prevenir distores e abusos no desfrute econmico da
propriedade urbana e coibir o uso especulativo da terra como
reservadevalor;
IIasseguraroadequadoaproveitamento,pelaatividadeimobiliria,
do potencial dos terrenos urbanos, respeitados os limites da
capacidadeinstaladadosserviospblicos;
III assegurar a justa distribuio dos nus e encargos decorrentes
das obras e servios da infraestrutura urbana e recuperar para a
coletividade a valorizao imobiliria decorrente da ao do Poder
Pblico.
2 O direito de construir ser exercido segundo os princpios
previstosnesteCaptuloecritriosestabelecidosemleimunicipal.
Art.152OMunicpiopoder,naformadalei,obterrecursosjunto
iniciativa privada para a construo de obras e equipamentos,
atravsdasoperaesurbanas.
Notase que a Lei Orgnica estabeleceu o cumprimento da funo social da
propriedade a partir do Plano Diretor e atravs do combate especulao
imobiliria, da racionalidade do uso da infraestrutura instalada, da justa
distribuiodoscustosebenefciosdoprocessodeurbanizaoedarecuperao
da valorizao imobiliria para a coletividade. A Lei Orgnica tambm previu a
23

possibilidade do Poder Pblico implementar as Operaes Urbanas para obter

recursos junto iniciativa privada para a construo de obras e equipamentos
(LEIORGNICADOMUNICPIODESOPAULO,1990).Aquiimportanteressaltar
quenosemencionaoinstrumentodaOperaoUrbanavoltadopromoode
transformaesurbansticasestruturais,masparaaobtenoderecursosjunto
iniciativa privada. Tampouco se fala de Solo Criado para tal finalidade. Isso
demonstra um total distanciamento das idias originrias que vinham sendo
esboadasnadcadade1980,apesardocurtoespaodetempo.

1.5 Plano Diretor de 1991: demarcao das reas de operao urbana e

construodeumconceito
5

Os estudos desenvolvidos na gesto da Prefeita Luiza Erundina (19891992)

esboaram a concepo de Operao Urbana que foi empregada em So Paulo
duranteadcadade90.Asoperaesseriam(SEMPLA,s.d.,p.2)
Um conjunto de intervenes desenvolvidas em determinadas reas
dacidade,sobacoordenaodoPoderPblicoecomaparticipao
de recursos da iniciativa privada, tendo em vista a melhoria do
padrodeurbanizaocomminimizaodosrecursospblicos.
Eainda,(SEMPLA,s.d.,p.2)
As operaes urbanas individualmente ou em conjunto seriam
capazes de provocar alteraes estruturais no conjunto do espao
urbano atravs da implantao de novas vias, parques, obras de
drenagem e atendimento habitacional para populao de baixa
renda.
Cada operao urbana seria aprovada por lei especfica, deveria prever um
estoque de rea edificvel e estabelecer um programa de obras, destinando os
recursos obtidos para o fundo de urbanizao vinculado operao urbana. As
contrapartidas exigidas dos interessados em funo dos incentivos concedidos
poderiamserfeitaspormeiodadoaodeterras,implantaodeobrasdeinfra
estrutura,unidadesdeinteressesocial,reasverdese/ouemdinheiro.
Foram previstas cinco operaes urbanas: Anhangaba, gua Espraiada,
gua Branca, Faria LimaBerrini (Boulevard Sul) e Paraispolis. Os critrios para
delimitaodospermetrostiveramporbase(SEMPLA,s.d.,p.2):

5
No presente captulo foram identificados os elementos relacionados conceituao de Operao
UrbanaedeSoloCriado.Taiselementosestoorganizadosdemaneiracronolgicaconformeaquilo
que identificamos como fase de introduo das idias. Assim, do ponto de vista cronolgico, as
Operaes Interligadas deveriam ser analisadas antes do Plano Diretor de 1988, antes da
Constituio de 1988, antes da Lei Orgnica do Municpio e, sobretudo, anteriormente ao Plano
Diretor de 1991. Contudo, por estarem mais relacionadas prtica do que conceituao do Solo
Criado,asOperaesInterligadasseroabordadasnoprximocaptuloquetratadafasedeprtica
edeexperimentaodoSoloCriadoedasOperaesUrbanas.
24

Arenovaodereasdeterioradas;
O incentivo ocupao de reas com potencial de
desenvolvimentourbano;
A melhoria dos padres urbansticos com a preservao de
imveisdevalorhistricoemelhoriadomeioambiente;
A programao de obras virias e de drenagem; prioridades do
programamunicipaldehabitaodeinteressesocial;
As facilidades quanto operacionalizao tais como a existncia
dereasdepropriedadedopoderpblico,terrenosvazios,estrutura
fundiria,custosdeinvestimentos,interesseimobilirioeviabilidade
econmicadaoperaocomminimizaoderecursospblicos.
Aps aprovadas as leis das operaes urbanas, segundo o Plano Diretor, o
Poder Pblico poderia convocar os interessados a apresentar propostas de
projetosparalotes,parcelasdequadrasouconjuntodequadras,sendopossvela
cobrana de contrapartida em relao s solicitaes referentes (SEMPLA, s.d.,
p.3):
- Disponibilidade de estoque de rea edificvel para o uso e
localizaopretendidos,
- Concessodeusodoespaoareoesubterrneo,
- Remanejamentodereaspblicas,desdequetalremanejamento
seja feito dentro do prprio permetro da operao, no se
admitindoemnenhumahiptese,areduodessasreaspblicas,
- Outras solicitaes de conformidade com as diretrizes
explicitadasnalegislaoespecficadaoperaourbana.
Ascontrapartidaspoderiamseratravs(SEMPLA,s.d.,p.3):
- Dadoaodeterrasoudereasconstrudas,
- Daimplantaodeobrasdeinfraestruturaoudesistemavirio,
- Daimplantaodehabitaesdeinteressesocial,daimplantao
dereasverdes,
- Atravs de valores equivalentes em dinheiro vinculados a estas
finalidades.
O Plano Diretor de 1991 no foi aprovado pela Cmara Municipal, mas
obteve avanos significativos na conceituao de instrumentos urbansticos
voltados ao enfrentamento dos problemas urbanos que a cidade de So Paulo
apresentava. Em relao s operaes urbanas, importante destacar dois
aspectosprincipais:oprimeiroaconceituaodesteinstrumentoqueserviude
baseparaaprovaodasfuturasoperaesurbanasnasdcadasde1990e2000,
seja por meio da delimitao de reas para as futuras operaes
6
(ver Figura 14
naprximapgina),sejapeladefiniodoselementosdalei
7
.Osegundoaspecto
a concepo de operao urbana que depositava grande expectativa
arrecadatria no mecanismo do Solo Criado e na concesso de excees lei de

6
Anhangaba que depois se tornou Centro, gua Espraiada, gua Branca e Faria LimaBerrini
quesetornouapenasFariaLima.
7
Delimitaodepermetro,definiodeestoque,estabelecimentodeprogramadeobras,definio
dascontrapartidas,criaodefundoparacadaoperao,entreoutros.
25

zoneamento, cujos recursos obtidos seriam investidos em habitao popular nas

reas mais carentes da cidade. Isso pode ser inferido a partir da expectativa de
transferncia de recursos de reas de oportunidade de atuao do mercado
imobilirio (reas nobres ou reas a serem valorizadas por investimentos
pblicos)parareascarentesnacidade,ouseja,aquelassituadasnaperiferiado
municpio. sabido que num momento posterior, o Estatuto da Cidade
estabeleceu a obrigatoriedade dos recursos obtidos em cada operao urbana
serem destinados ao territrio de atuao daquela operao especfica que os
originou, o que inevitavelmente impediria a possibilidade de transferncia de
recursos das reas nobres contidas nos permetros das operaes urbanas para
reascarentesdacidade.

De fato, das cinco operaes urbanas delimitadas na proposta do Plano

Diretor de 1991 (ver Figura 14), quatro foram aprovadas: Faria Lima, gua
Branca, Centro e guas Espraiadas. Apenas Paraispolis no foi aprovada como
operaourbana
8
.

8
OsestudosdoPlanoDiretorde1991reconheciamosproblemasfsicos,sociaiselegaisexistentes
nafavelaParaispolis,quesurgiuapartirdanoocupaolegaldoloteamentooriginadoem1921,
apesar de ser vizinho a bairros nobres como Morumbi e Jardim Guedala (SEMPLA, s.d., p. 9). Para
tanto,previaseumPlanodeOrdenaodeParaispolisquecontemplava(SEMPLA,s.d.,p.9):
- Estabelecimento de zonas para construo de Habitaes de Interesse Social (HIS) com
concessosemnusdodireitodeconstruir;
Figura14
Mapadasoperaes
urbanasdoPlano
Diretor1991.
FONTE:Mapaeditadoa
partirdoDirioOficialdo
Municpiode24/12/1992.
26

1.6 A experincia internacional na formulao de instrumentos de

desenvolvimentourbanocomopossvelrefernciaemSoPaulo
Nesta etapa do trabalho interessanos os estudos sobre a influncia
internacional que foram elaborados no mbito institucional do planejamento
urbanodoMunicpiodeSoPaulo.Paratantoforamconsultadososdocumentos
elaborados pela EMURB e pela COGEP (Coordenadoria Geral do Planejamento),
especialmente o Dossi 011/04 referente a uma publicao intitulada Solo
Criado: anlise das experincias estrangeiras. Tratase de um estudo
desenvolvidopelaequipedeTributaoSoloCriado,queabordaasexperincias
dereformaurbanadaFrana,dePortoRico,deChicagoedeRoma.
Aternosemos descrio dos casos da Frana e de Chicago, por conta da
recorrentecitaodestescasosnaliteraturaexistente.

1.6.1AexperinciafrancesacomaZACeoTLD
Segundo documentos da EMURB e a da COGEP, as polticas de reforma
urbana e fundiria francesa foram formuladas na dcada de 70 tendo em vista
(EMURB,COGEP,1977,p.5):
- A existncia de uma legislao urbana de uso e ocupao do solo
ineficaz frente ao desenvolvimento dos ncleos urbanos,
especialmentedasreascentraisdosmesmos.
- As injustias sociais que essa mesma legislao provocava,
decorrentes da existncia de coeficientes de aproveitamento
diversificadosporusoepadresdeocupao,queimplicavamnuma
valorizaodiferenciadadaterraurbana.
- A valorizao diferenciada da terra, que provocava forte
especulao imobiliria nas reas de maior densidade permitida,
resultava na impossibilidade, por parte do Poder Pblico, de se
conseguir terras para equipamentos de cunho comunitrio, alm de
promoverasegregaosocialatravsdalocalizaodamoradia.
- AexistnciadefortespressessobreoPoderPblicoporpartedos
proprietriosdeterrasurbanas,que,emfunodadiversificaodos

- Estabelecimento de zonas de uso misto com outorga onerosa do direito de construir acima do
coeficientedeaproveitamentoestabelecido;
- ElaboraodePlanodeMelhoramentoVirio,bemcomosaneamentobsico;
- UtilizaododireitodeTransfernciadePotencialConstrutivoparaasreasdestinadasareas
verdesealargamentodesistemavirio;
- Desapropriaoparaurbanizaocustadainiciativaprivada;
- Criao de Grupo de Gerenciamento (GG) para implantao do Plano de Urbanizao de
Paraispolis;
- Criao de conta vinculada Operao Urbana de Paraispolis no Fundo de Urbanizao
gerenciadopeloGGcomosrecursosprevistos.
Como comentado anteriormente, a Operao Urbana Paraispolis no foi aprovada em lei e no
consta do atual Plano Diretor Estratgico (PDE). Esta rea foi reconhecida no PDE como Zona
Especial de Interesse Social (ZEIS) e rea de Interveno Urbana (AIU), sendo regida por plano de
urbanizao de ZEIS a partir de programas de urbanizao de favelas, coordenados pela Secretaria
de Habitao e Desenvolvimento Urbano SEHAB. O PDE tambm previu a possibilidade de
emissodecertidesdeoutorgaonerosadepotencialconstrutivoadicionalexclusivamenteparaas
reasdasfavelasdeParaispoliseHelipolis.
27

coeficientes de aproveitamento (possibilidades de construir),

interferiamnosPlanosdeOcupaodoSolosegundoseusinteresses
particulares,emdetrimentodacomunidade.
O sistema de planejamento fsicoterritorial das Comunas francesas era
estruturado basicamente pelo Plano de Ocupao do Solo (POS), que definia as
reasdereurbanizao,derevitalizao,deexpansoedepreservao,almdos
padres de uso e ocupao do solo e dos programas de investimento (EMURB,
COGEP,1977,p.6).
Em relao classificao do solo para o manejo das polticas fundirias,
foramdefinidasasseguinteszonas(EMURB,COGEP,1977,p.6e7):
- Zona de Interveno Fundiria (ZIF)
9
: era definida pelo Estado e
caracterizavase pelo pleno direito de prioridade de compra por
partedoEstadodetodososimveisnointeriordeseuslimites.Esses
limites abrangiam toda a rea considerada urbana pelo POS,
independentementedozoneamentofeito,salvodecisesdaComuna
deliberaralgunsquarteires.
- Zona de Ocupao Diferenciada (ZOD)
10
: tambm era definida
pelo Estado e delimitada pelo POS em reas onde o instrumento de
desapropriaoserianecessrio.Assimsendo,odireitodeprioridade
da compra tinha um carter diverso. O Estado no era obrigado a
seguir os valores de mercado, ou seja, o valor do imvel era
estabelecidosegundocritriosprpriosdoPoderPblicoeacompra
independiadoimvelestarounovendapeloproprietrio.
- ZonadeOcupaoConcertada(ZOC)
11
:eradefinidapeloEstado,
delimitada pelo POS e caracterizavase como Zona de Expanso
Urbanadefinidaquantoaousoeocupaodosolo.Aintervenodo
Estado tinha em vista o parcelamento e a instalao de
equipamentos necessrios s atividades a serem implantadas. Essa
interveno poderia ser privada desde que obedecesse aos
regulamentos do POS atravs de acordos mtuos entre Estado e a
coletividade.
- Zonas de Preservao: apresentam caractersticas ecolgicas,
histricas, estticas ou cuja natureza justificava sua preservao e
mesmo a restaurao. Alm do direito de prioridade de compra,
aplicavase o instrumento da transferncia para o caso de
preservaoambiental.
Os instrumentos de interveno jurdica correspondiam essencialmente a
duas modalidades: ao direito de prioridades de compra por parte do Estado e
desapropriao; e s limitaes ao direito de construo. No primeiro caso o
Estado poderia adquirir, via compra ou desapropriao, terrenos vazios, imveis
tombadosaseremounorestauradoseimveisaseremdemolidosparafinsde
melhoradequaodoespaourbano.Nosegundocaso,foiestabelecidoumTeto
Legal de Densidade (TLD) para todo o territrio nacional. Consistia na permisso
por parte do Estado do aproveitamento do terreno correspondente a uma vez a
sua rea, sendo que apenas em Paris esse aproveitamento seria aumentado da
metade,atingindo1,5vezesareadoterreno.(EMURB,COGEP,1977,p.6).

9
ZoneDInterventionFoncire.
10
ZoneDAmnagementDifr.
11
ZoneDAmnagementConcert.
28

Para qualquer construo, reforma e alterao de uso, os proprietrios

deveriam solicitar autorizao Comuna. A construo que excedesse o TLD
deveriapagarumacontrapartidacorrespondenteaovalordometroquadradodo
terreno e proporcional rea adicional ou excedente de construo. Caso
houvesseumaconstruooriginalquejexcedesseoTLD,oproprietriodeveria
efetuar o pagamento da contrapartida somente em relao nova rea
construda. E para os casos em que outra rea fosse anexada ao terreno, o TLD
consideravaasomadasreas.(EMURB,COGEP,1977,p.7).
Osrecursosobtidosatravsdavendadosdireitosdeconstruirqueexcediam
oTLDeramassimdistribudos(EMURB,COGEP,1977,p.8):
- Para as construes que no excediam o dobro do TLD: os
recursos eram destinados na proporo de 75% para as Comunas,
sendoos25%restantesdestinadosaoconjuntodeComunasatravs
deumfundodedistribuio.ParaaregiodeParis,osrecursoseram
destinadosnaproporode50%paraaComuna,25%paraoDistrito
eos25%restanteseramdestinadosaoconjuntodeComunasatravs
deumfundodedistribuio.
- Para as construes que excediam o dobro do TDL: todos os
recursos eram distribudos entre o conjunto de Comunas para
financiarequipamentoscomuns.
A influncia francesa reconhecida em diversas abordagens que tratam do
surgimentodasOperaesUrbanasedoSoloCriadoemSoPaulo(CMARADOS
DEPUTADOS e INSTITUTO PLIS, 2001; MARICATO e FERREIRA, 2002; FERREIRA,
2003; CMARA MUNICIPAL e PMSP, 2005). As aproximaes ocorrem, por um
lado,emrelaosupostainflunciadasZonasdeOcupaoConcertada(oumais
conhecidas como Zones DAmnagement Concert ZAC, em francs), sobre as
OperaesUrbanas;eporoutro,pelaevidenteaproximaodadefiniodoTeto
Legal de Densidade e do coeficiente de aproveitamento nico ao Solo Criado.
SobreasZACs,MaricatoeFerreira(2002,p.5)assimasdescrevem:
As ZACs atingem diretamente a estrutura fundiria das reas
afetadas. O Estado adquire as terras em reas degradadas (por
direito de preempo ou por simples desapropriao), faz as
melhoriasdeinfraestrutura,edecideousoparacadaloteresultante
de sua interveno, realizando inclusive o projeto arquitetnico do
edifcioaserconstrudonolocal,emalgunscasos.Vendeasrease
os projetos destinados a equipamentos pblicos aos respectivos
rgos responsveis (ministrio da educao para as escolas, da
sade para hospitais, setor de parques para praas, etc.), e as reas
destinadas a escritrios e outros estabelecimentos comerciais
(tambm com os projetos prontos) iniciativa privada. Cobrando
desta ltima a plusvalia produzida pela valorizao da interveno,
conseguerecursosparaamortizarfinanceiramenteaoperaocomo
umtodoegarantiraofertademoradias.
No caso das ZAC, o Estado interfere na propriedade privada e age como
promotordodesenvolvimentourbano,submetendoaatuaodocapitalprivado
sreasdeinteressepblicoeprioritriodeinterveno.AatuaodoEstadoeo
gasto pblico ocorrem priori sendo que a recuperao da maisvalia ocorre
29

posteriori e em relao valorizao imobiliria decorrente das melhorias

promovidas pela atuao pblica. importante destacar a dissociao entre o
pagamento do excedente de edificao, isto , o quanto se paga pelo que se
constriacimadoTLD,dacobranademaisvaliageradapelaatuaopblicana
ZAC. No caso do TLD os proprietrios e investidores pagam uma contrapartida
correspondente a um benefcio obtido atravs de dispositivo legal e no caso das
ZAC pagase pela valorizao imobiliria gerada por atuaes pblicas (obras).
Temosaumaclaradiferenaemrelaosoperaesurbanas,poisnestaltima
a cobrana de contrapartida ocorre em funo dos incentivos concedidos na
legislao urbana e no em relao valorizao imobiliria gerada por obras
pblicas.OutropontodediferenciaoquenasZACoEstadoexecutaquaseque
todasasaes,inclusiveaquelasrelativasatividadeimobiliria,enasoperaes
urbanasoEstadoexecutaapenasasaespblicas,dependendo,paratanto,dos
recursos obtidos da iniciativa privada provenientes da contrapartida paga em
funo da obteno de incentivos na legislao urbana, geralmente o potencial
adicionaldeconstruo.
Tal condio nos permite arriscar que, mesmo analisando rapidamente os
conceitos, os modos de operao e os resultados urbansticos, econmicos e
sociaisobtidos,asoperaesurbanastiveramefetivamentepouca(ounenhuma)
influnciadasZAC,enquantoqueoSoloCriadotevegrandeinflunciadoTLDedo
coeficiente de aproveitamento nico. No queremos limitar a anlise da
influncia francesa aos documentos selecionados, mas constatase que a
absoro dos conceitos derivados da experincia francesa muito mais evidente
naprticadomecanismodoSoloCriadodoquenocasodasoperaesurbanas.

1.6.2 A experincia norteamericana na transferncia de potencial construtivo:

PlanodeChicagoSpaceAdrift
12

O Plano de Chicago partia do pressuposto da preservao de imveis

histricos. Para tanto, instituiu um controle de densidades visando estabilizar o
valor das propriedades e racionalizar as demandas advindas das comunidades.
Essecontrolededensidades,atravsdamodalidadedozoneamento,tomavapor
baseodistritocomounidadedecontroledaurbanizao(emdetrimentodolote),
possibilitando a transferncia dos direitos de construo de um edifcio histrico
para outro imvel, variando a densidades entre lotes, mas mantendo uma
densidadelimitepordistrito(COGEP,1977,p.35).

12
Natraduoparaoportugus,espaodesregulamentado,desorientado.
30

O Poder Pblico definia os distritos que continham imveis histricos e que

apresentavam condies de receber direitos de construo, seja em funo dos
aspectosmercadolgicos,sejaemfunodosaspectosfsicos.
Os proprietrios de imveis histricos poderiam vender os direitos de
construocorrespondentesdiferenaentreopotencialdegeraoderendae
valorizaodocapitalempatadorepresentadopelonovoempreendimentoeodo
imvelhistrico.Ouseja,(EMURB,COGEP,1977,p.39)
[...] estimavamse os custos sofridos pelo proprietrio de um imvel
histrico devido restrio de conservao imposta pelo Poder
Pblico,apartirdacomparaoentrelucratividadeatualepotencial.
Estimavase por outro lado, a lucratividade do projeto de
investimentoapartirdacompradedireitosdeconstruir,decorrentes
dacriaodeummercadodedireitosdeconstruiralmdopermitido
pelozoneamento.
Emoutraspalavras,oPlanodeChicagoinstituiuumamaneiradasrestries
impostasaimveishistricosseremcompensadas,dopontodevistaeconmico,
atravsdapossibilidadedetransfernciadodireitodeconstruir.QuandooPoder
Pblico desapropriava o imvel, beneficiavase por poder obter recursos
provenientes da venda de direitos adicionais de construo do imvel histrico
para um empreendedor interessado. Quando o proprietrio de um imvel
histrico no era o Poder Pblico, tambm se beneficiava pela lucratividade
obtida em funo da transferncia dos direitos de construir de seu imvel para
outro empreendedor. Fica evidente que o objetivo do Plano de Chicago era o de
promover a compensao econmica e conseqentemente a preservao de
imveis histricos, possibilitando a operao do mecanismo da transferncia
entreparticulares.Comoamoedadatransfernciaeraosdireitosdeconstruo,
cabia ao Poder Pblico estabelecer as regras para o controle de densidades e as
normasparagarantirapreservaodestesimveishistricos.
Encontramos uma ressonncia dos princpios do Plano de Chicago na
operao do Solo Criado no Brasil, principalmente em algumas cidades como
CuritibaeSoPaulo.Nacapitalparanaenseatransfernciadodireitodeconstruir
esteve atrelada preservao de imveis histricos e de preservao ambiental,
sendo institudo um controle de densidades por meio do zoneamento e
possibilitada a transferncia dos direitos de construir para as zonas
correspondentes aos eixos de transporte coletivo de mdia capacidade. No caso
deCuritiba,aoperaoocorreuentreproprietriosparticulareseentreesteseo
Poder Pblico, sendo implantadas importantes reas verdes na cidade com os
recursos obtidos, como os Parques Tangu e Nascentes do Iguau e os Bosques
Solitude e Fazendinha, dentre outros (CMARA DOS DEPUTADOS e INSTITUTO
PLIS,2001,p.76).
31

Em So Paulo o princpio da transferncia do direito de construir tambm

esteveassociadopreservaodeimveishistricosedepreservaoambiental
e tambm apresentava certo controle de densidades atravs do zoneamento.
Porm, os resultados obtidos foram poucos e pontuais, diferenciandose,
portanto,doPlanodeChicago,noqueserefereefetividadedeumapolticade
preservaodeimveishistricos.
***
ViusenestecaptulocomosurgiramosconceitosdeSoloCriadoeOperao
Urbana no Municpio de So Paulo. Os estudos demonstraram que ambos os
instrumentos foram originados de diferentes matrizes conceituais: o Solo Criado
foi concebido como instrumento de controle do uso do solo e da valorizao
imobiliria,buscandoaequidadenoprocessodeurbanizaoeoequilbrioentre
densidade construda e equipamentos pblicos; e as Operaes Urbanas foram
conceituadascomoinstrumentovoltadotransformaodesetoresurbanospara
a viabilizao de intervenes prioritrias do Plano Diretor, envolvendo o
investimento privado nos processos de gesto. As experincias internacionais,
sobretudo a francesa e norteamericana, apresentaram pouca influncia neste
processo, ocorrendo de modo concomitante e no exatamente antecedente
experinciabrasileira,emboraalgunstrabalhossugeremumamaiorinflunciada
experinciafrancesanasformaodasidiasoriginriasemSoPaulo.

32

CAPITULOII
A EXPERINCIA DAS OPERAES URBANAS E DO SOLO CRIADO EM
SO PAULO: A PRTICA DOS INSTRUMENTOS NAS DCADAS DE
1980A2000

Este captulo tem como finalidade a anlise da experincia das Operaes

InterligadasedasOperaesUrbanasaprovadasemleinoMunicpiodeSoPaulo
a partir da segunda metade da dcada de 1980 at o incio da dcada de 2000.
Nosso foco de estudo no exatamente os resultados obtidos, mas o exame da
concepo dos instrumentos, verificando suas diferenas e semelhanas
conforme o territrio de incidncia. Tambm se considera neste estudo uma
anlise em relao operacionalizao dos instrumentos, tendo em vista a
comparao dos mecanismos de aplicao do Solo Criado e das Operaes
Urbanascomosconceitosoriginaisestudadosnocaptuloanterior.

2.1 Operaes Interligadas: experimentao do Solo Criado e

desregulamentaourbana
As Operaes Interligadas foram a primeira experincia de aplicao do
conceito de Solo Criado em So Paulo, que constituam num mecanismo em que
(Art.1,Lein10.209/86)
[...] os proprietrios de terrenos ocupados por favelas ou ncleos
poderiam requerer, Prefeitura do Municpio de So Paulo, a
modificao dos ndices e caractersticas de uso e ocupao do solo
do prprio terreno ocupado pela favela, ou de outros, de sua
propriedade,desdequeseobrigassemaconstruireadoar,aoPoder
Pblico,habitaesdeinteressesocialparaapopulaofavelada.
Justificada como a lei do desfavelamento
1
, as interligadas tratavam de um
mecanismo para obteno de recursos para o financiamento (parcial) de uma
polticahabitacionaleparatantopossibilitavamaconcessodeexceesleide
zoneamento como forma de obteno desses recursos para a construo de
unidades habitacionais de interesse social. Segundo Azevedo Netto (1994, p. 4),
aoanalisaroperododeoperacionalizaodalein10.209/86entre1986e1993,
as interligadas foram concebidas com o intuito primeiro de liberar terrenos
privados ocupados por favelas, e em segundo lugar, terrenos pblicos nas
mesmascondies.
Atravsdasinterligadaserapossvelatingirocoeficientedeaproveitamento
mximo de 4 vezes a rea do lote, sendo que a anlise do impacto da concesso
de potencial adicional de construo para atingir esse coeficiente e demais

1
Lein10.209/86.
33

benefcios solicitados cabia CNLU Comisso Normativa de Legislao

Urbanstica.
Em 1995 a lei do desfavelamento foi substituda pela lei 11.773/95, que
instituiuoProgramadoDireitoMoradia.Essaleiestabeleciaque(Art.1,Lein
11.773/95)
Osinteressadosemapresentarpropostasdemodificaesdendices
urbansticosedecaractersticasdeusoeocupaodosolo,combase
na Lei n. 10.209, de 9 de dezembro de 1986, devero destinar ao
Fundo Municipal de Habitao FMH, criado pela Lei n. 11.632, de
22 de julho de 1994, a importncia relativa totalidade dos valores
estipulados como contrapartida para construo de Habitaes de
Interesse Social HIS para atendimento de moradores de habitao
subnormal.
A lei de 1995 modifica a concepo da poltica adotada at ento na lei de
1986, pois no vinculava o benefcio diretamente construo de HIS, mas ao
pagamentodecontrapartidaemdinheiro,equivalenteadeterminadonmerode
HIS,calculadapelaCNLUepelaSEMPLA.Ouseja,opagamentosendoemdinheiro
abria a possibilidade da criao de um fundo a ser investido genericamente em
obrasdeHISenodiretamentenaproduodeunidadesdeHIS.
Segundo dados da Prefeitura, entre 1988 a 1996 as interligadas
proporcionaram 7.413 habitaes de interesse social, correspondendo
contrapartida total de US$71.285.509
2
decorrente dos benefcios concedidos,
dentre eles a concesso de rea adicional, num total de 541.626m (DOM,
24/12/1996,p.6).
Houve muita controvrsia em relao ao desempenho das interligadas
enquantopolticapblica.Emborasetenhaobtidorecursosparaofinanciamento
dehabitaesdeinteressesocial,vriasquestesforamlevantadasquantosua
utilizao como flexibilizao da lei de zoneamento, quanto falta de critrio e
parmetro para anlise de contrapartida, quanto distribuio das propostas no
territrio, quanto aos resultados urbansticos, entre outras (AZEVEDO NETTO,
1994,p.2).Emsuma,aspropostasdeoperaesinterligadasconcentraramseno
centro expandido da cidade, predominantemente em zonas Z2, sendo que as
contrapartidas,emconjuntosdeHIS,localizaramsequasequeemsuatotalidade
nas regies perifricas da cidade, conforme pode ser observado na Figura 21 na
pgina seguinte. Tal condio, aplicada pontualmente e negociada isoladamente,
fazia com que, por um lado, a excepcionalidade das interligadas possibilitasse
ganhos extraordinrios aos investidores imobilirios, e por outro, a localizao
perifricadosconjuntosdeHIS,faziacomquealgicadesegregaoterritorialse
acentuasse(VANWILDERODE,1994).

2
Refernciamoedaestrangeiranafonte,1996.
34

Em 1998, o mecanismo das interligadas foi suspenso e posteriormente

proibidoem 2000devidoaodeinconstitucionalidademovidapeloMinistrio
Pblico,porestaremdesacordocomaleidezoneamento(CMSP,2002,p.53).
De um modo geral, a experincia demonstra diversos problemas, no
exatamentenaconcepodalei,masnamaneiracomofoioperada.Nocontexto
do presente trabalho, interessanos destacar que a primeira experincia de Solo
CriadoemSoPaulopormeiodasInterligadasdistorceuoconceitooriginaldese
promover uma urbanizao justa, racional e sustentvel. Do contrrio, o
mecanismo utilizado nas interligadas inverteu completamente os princpios
ticosquenorteiamasidiasdejustiaelegalidade,quaissejam,auniversalidade
e a equidade (CMSP, 2002, p. 45). Portanto, se o Solo Criado pressupunha a
recuperao de maisvalias fundirias fazendo com que a propriedade cumprisse
com sua funo social, os princpios de mercado adotados nas interligadas
tomaram fora de tal maneira, que tornaram a recuperao de maisvalias e sua
justa distribuio no territrio municipal um mero argumento para a legitimao
do mecanismo interligado, que por sua vez permitia que empreendedores e
proprietriosexplorassemaindamaisaapropriaoexclusivistaepatrimonialista
dapropriedadeprivada.

Figura21
Mapadelocalizao
dasdemandaspor
operaesinterligadas
edosconjuntosdeHIS.
Fonte:VANWILDERODE,
1994,p.16.
35

2.2 OperaoUrbanaFariaLima:aconsolidaodanegociaofinanceiracomo
ummodelodeoperaourbana
2.2.1Caracterizaogeral
A idia inicial da Operao Urbana Faria Lima Berrini no Plano Diretor de
1991 consistia na abertura de uma nova avenida conectando as avenidas Faria
Lima e Eng. Luiz Carlos Berrini. Assim, seria configurada uma via paralela
marginal do Rio Pinheiros, descongestionando o trfego na regio,
proporcionando melhora da sua fluidez (SEMPLA, s.d., p. 8). Era prevista a
destinao de parte dos recursos obtidos para a proviso de habitao popular
nas reas mais carentes da cidade (portanto para fora da rea da operao
urbana). Estava clara a previso de reverso aos cofres municipais de parte da
valorizaodosimveisgeradapelanovaavenida,cujomontanteseriasuficiente
paracobriroscustosdeconstruoedesapropriaoeaindaproduzirexcedentes
aseremaplicadosemhabitaopopular.(SEMPLA,s.d.,p.8)

AOperaoUrbanaFariaLima
3
foiinstitudapelaLei11.732de14demaro
de 1995, aps a implantao de trecho da Avenida Faria Lima, em 1994, com o
objetivogeraldeotimizarautilizaodacapacidadedainfraestruturamelhorada

3
Cujopermetrocontmreatotalde547ha.
Figura22
Permetroda
OperaoUrbana
FariaLimaemfoto
area.
FONTE:Lei11.732de14
demarode1995e
SEHAB/Resolo.
36

em funo dos investimentos virios implementados e captar recursos para

financiarasobrasrealizadaseprevistas.Talotimizaoseriaatingidapormeiodo
adensamento e da intensificao do uso do solo nas reas prximas aos
melhoramentosrealizados.Jaobtenoderecursosseriafeitacomaconcesso
de incentivos urbansticos atravs da legislao, sendo o principal deles a
concesso de potencial adicional de construo, mediada pelo pagamento de
contrapartida.
Em funo da extenso da Avenida Faria Lima ao norte, que se conecta
AvenidaPedrosodeMorais,eaosul,queseconectaAvenidaHelioPellegrino,o
permetro da operao urbana foi dividido em ADB rea Diretamente
Beneficiada e AIB rea Indiretamente Beneficiada, como pode ser observado
naFigura23.AADBconstituasedecincosubpermetrosPinheiros,Itaim,Vila
Olmpia, Funchal e Uberaba , cuja abrangncia englobava as quadras lindeiras
aos trechos de extenso da Avenida Faria Lima. Para este conjunto de cinco sub
permetros foi estabelecido um estoque de potencial adicional de construo de
1.250.000 m, sendo ainda possibilitada a emisso de Certificados de Potencial
Adicional de Construo (CEPAC). Tal emisso permitiria um procedimento de
aprovao automtica de concesso de potencial adicional de construo
mediante converso de ttulos em m, sendo que a contrapartida seria paga
antecipadamentenacompradottulo.ParaaAIBfoiestabelecidoumestoquede
potencial adicional de construo de 1.000.000 m, sendo que a aprovao dos
Figura23
MapadaOperao
UrbanaFariaLima.
FONTE:Lei11.732de14
demarode1995.
37

empreendimentos e o clculo das contrapartidas seriam feitos atravs da anlise

casoacaso.Porfaltaderegulamentaodamatrianombitonacional,oCEPAC
no pde ser aplicado, sendo que a contrapartida passou a ser analisada caso a
caso,tantonaADBquantonaAIB.
O CEPAC se constitui basicamente num ttulo correspondente a
determinados metros quadrados de potencial adicional de construo ou de
metrosquadradosdeterrenoparamodificaode parmetrosedeusosdeuma
determinada operao urbana. Conforme explica Montandon & Souza (2007, p.
81)
O procedimento bsico de aplicao do CEPAC tem por incio os
estudosurbansticosquedefinemumestoquedepotencialadicional
de construo. A partir de ento, estipulase um valor mnimo de
cada CEPAC e uma equivalncia em m de terreno e m adicional,
para os usos residencial e no residencial e por setores. Assim, um
CEPAC pode custar mais para determinado uso em um setor do que
emoutro,mastodosestoatreladosaumanicaoperaourbana.
O Estatuto da Cidade instituiu o CEPAC visando antecipar os recursos
oriundosdascontrapartidasprovenientesdaconcessodepotencialadicionalde
construo nas reas de operao urbana, vinculando, obrigatoriamente, os
recursos obtidos com esses certificados a determinadas obras estabelecidas pela
lei da operao urbana. O CEPAC pode ser negociado livremente na Bolsa de
Valores. Sua emisso controlada pela Comisso de Valores Mobilirios e a
Prefeitura pode promover leiles de certificados ou efetuar colocaes privadas.
Um certificado gerado por uma determinada operao urbana s pode ser
convertidoemmetrosquadradosnareadestaoperaourbanaqueooriginou.
O CEPAC foi previsto na Operao Urbana Faria Lima em 1995, mas por falta de
regulamentaonombitonacionalsfoiaplicadoapsaaprovaodoEstatuto
daCidadeem2001,pormeiodaOperaoUrbanaguaEspraiadaedarevisoda
FariaLimaem2004.
VoltandocaracterizaogeraldaOperaoUrbanaFariaLima,asdiretrizes
urbansticas contemplavam, dentre outras medidas, a realizao de
melhoramentosvirios,aaberturadeespaospblicos,aintensificaodousodo
soloesuadiversificao,aproduodeunidadeshabitacionaisdeinteressesocial
e, sobretudo, o adensamento, podendo ser atingido o coeficiente de
aproveitamentomximoiguala4.
O programa de investimentos previu, entre outros itens, a implementao
dos melhoramentos virios, o pagamento de desapropriaes, a produo de
unidades habitacionais de interesse social e a aquisio de terrenos para futuros
equipamentossociais.
Foram previstos incentivos urbansticos a serem obtidos mediante
pagamento de contrapartida, tais como alterao de parmetros urbansticos
38

(coeficientes de aproveitamento, taxas de ocupao, recuos e alterao de usos

conformeaszonas).
Como se v, a concepo adotada na Operao Urbana Faria Lima partia do
princpio de adequao das transformaes urbanas em funo das melhorias
virias.importantesalientarqueosrecursosobtidospormeiodecontrapartidas
ocorreriamunicamenteemfunodosincentivosurbansticosconcedidosatravs
da legislao, devendo ser aplicados dentro do permetro da operao urbana,
norecuperandomunicipalidadeavalorizaoimobiliriadecorrentedasobras
pblicas.
A Operao Urbana Faria Lima foi revisada em 2004 atravs das leis n
13.769/04e13.871/04,paraadequaodalegislaosdiretrizesdoEstatutoda
CidadeedoPlanoDiretorEstratgico.Asprincipaismodificaespodemserassim
resumidas:
- InstituiodoCEPACcomoprincipalformadepagamentodecontrapartidas.
- Diviso do permetro em setores (conforme Figura 24), sendo o estoque de
potencial adicional de construo distribudo conforme esses setores e para
osusosresidenciaisenoresidenciais.
- RedefiniodoPlanodeIntervenes.
- RevisodacomposiodoGrupoGestor.

Figura24
Mapadossetoresesub
setoresdaOperao
UrbanaFariaLima.
FONTE:Lein13.871/04
39

Tabela21DistribuiogeraldosestoquesdaOperaoUrbanaFariaLima
PERMETRO

ESTOQUEMXIMO(m)
RESIDENCIAL COM./SERV. TOTAL
SETOR1Pinheiros 286.695 96.600 383.295
SETOR2FariaLima 288.190 73.715 361.905
SETOR3HlioPelegrino 292.445 182.505 474.950
SETOR4Olimpada 190.440 95.565 286.005
RESUMODOSESTOQUES
ESTOQUETOTALDEREAADICIONAL 2.250.000m
REAADICIONALJUTILIZADA 940.000m
ESTOQUELQUIDOASERUTILIZADO 1.310.000m
Fonte:Lein13.769,de26dejaneirode2004

2.2.2Avaliaogeral
A Operao Urbana Faria Lima obteve considervel xito financeiro na
obteno de contrapartidas oriundas da concesso de potencial adicional de
construo. Entre 1995 e 2008, considerando todo o montante arrecadado
atravsdaoutorgaonerosadodireitodeconstruir(perodoentre1995e2004)e
atravs dos leiles e colocaes privadas de CEPAC (2004 a 2008), foram obtidos
R$ 821.728.565,57, considerando os excedentes decorrentes das aplicaes
financeiras(EMURB,2008b).Essesrecursosforamdistribudosconformedadosda
Tabela22:
Tabela22DestinaodosrecursosdaOperaoUrbanaFariaLima
DESTINAODOSRECURSOS TOTAL(R$)
Desapropriaes 92.534.545,48
HISRepasseCOHAB 4.942.652,28
HISTransfernciaContaVinculada 36.652.073,93
ServioseObras 442.627.238,48
TaxadeAdministraoEMURB 44.507.527,64
OutrasDespesas 2.572.667,54
Totalaplicado 623.836.705,35
Fonte:www.portal.prefeitura.sp.gov.br/empresas_autarquias/emurb/operacoes_urbanas/faria_lima
Fica evidente que o instrumento da operao urbana, na maneira pela qual
foi empregado na Operao Urbana Faria Lima, pode ser considerado uma fonte
de obteno de recursos privados para a realizao de obras pblicas. Contudo,
aoexaminarmososefeitosdessesinvestimentospblicoseprivadosnoterritrio
e ao analisarmos a concepo de operao urbana resultante, veremos que o
instrumento tomou rumos diferentes dos propsitos iniciais pelos quais a
operaourbanafoiidealizada.Desenvolveremosessaanliseadiante.
Em relao adeso da iniciativa privada, no perodo entre 1995 e 2004 a
OperaoUrbanaFariaLimacontoucomforteadesodeinvestimentosprivados.
HouvemaiorconsumodoestoquenaAIB(59,61%)doquenaADB(29,76%)
4
.Isso

4
ConformedadosdoTPCLCadastroTerritorialPredialdeConservaoeLimpezaedeSempla/SF
RI.
40

demonstra que a ADB, embora com menor disponibilidade de terrenos em

relaoAIBecommaiorofertadeestoquedepotencialadicionaldeconstruo
(1.250.000 m), no conseguiu concentrar o adensamento ao longo dos novos
trechos de prolongamento da Avenida Faria Lima. Ao contrrio, a rea de maior
procura de terrenos para novos empreendimentos foi o bairro da Vila Olmpia
(setor da AIB), que no recebeu investimento direto em melhorias virias.
ConformedadosdocadastroTPCL,entre1995e2000aregiodaRuaOlimpada
obteve incremento da rea construda de 20%, seguida pelos outros setores da
Vila Olmpia, com incremento de 10%
5
. Essa transformao se deu pela
substituio de casas residenciais de mdio padro (RHMP)
6
por edifcios de
escritrio de alto padro (SCV)
7
, sendo que o incremento de rea construda de
escritrios foi da ordem de 56%, enquanto a reduo de rea construda de
residncias unifamiliares de mdio padro foi da ordem de 24% para o perodo
entre1995e2000
8
(verFigura25).

5
Sempla/ProjetosUrbanos,2000.
6
SegundocadastroTPCL.
7
Idem.
8
Cf.TPCL,Sempla/ProjetosUrbanos,2000.
RHBP
RHMP
RHAP
RVMP
RVAP
SCH
SCV
indstria
depsito
hotel/hospital
escola
coletivo
terreno
RVBP
garagem
outros
40,0% 20,0% 0,0% 20,0% 40,0% 60,0% 80,0%
Crescimentode19952000poruso
Figura25
Consumodoestoque
depotencialadicional
deconstruona
OperaoUrbana
FariaLimaporuso
entre1995e2000.
FONTE:TPCL/SEMPLA
ProjetosUrbanos,2000
41

Tal transformao resultou em novos edifcios com elevado gabarito, alto

padroconstrutivoepoucadiversidadedeusosnummesmolote.Almdisso,os
empreendimentos propostos no perodo entre 1995 e 2004 geraram
concentrao espacial e especializao do uso do solo, combinadas com a
elevao dos problemas de congestionamento de trfego derivados dos novos
empreendimentos classificados como plos geradores de trfego. No bairro da
Vila Olmpia, por exemplo, predomina o padro urbanstico de ruas estreitas e
novos edifcios de escritrio, como exemplificado na Figura 27, convivendo com
casas e terrenos de estacionamento, que restaram entre os empreendimentos
recentes. Estas casas tiveram seu uso transformado como forma de adaptao
demanda gerada pelas novas atividades. J em setores como os arredores da
Avenida Helio Pellegrino houve a concentrao de edifcios residenciais de alto
padroeelevadogabarito.

Quanto aos investimentos pblicos, o principal foi o prprio prolongamento

daAvenidaFariaLima,quefoirealizadoantesdainstituiodaoperaourbana.
Os recursos obtidos com as contrapartidas foram destinados em grande parte
para cobrir os custos de desapropriaes
9
. Completando o conjunto de obras

9
SegundodadosdeSempla/ProjetosUrbanoseEmurb.
Figura26
Fotosareasdarea
daOperaoUrbana
FariaLima:1996,
2000e2004.
FONTE:CESAD/FAUUSP;
SEHAB/Resolo;Google
Earth2006
Figura27
Predominnciade
edifciosdeserviosno
bairrodaVilaOlmpia.
FONTE: Acervo do autor
42

realizadas, temse ainda o tratamento paisagstico do canteiro central das

Avenidas Faria Lima e Hlio Pellegrinoe outros melhoramentos virios de menor
escala.
Aqui vale um esclarecimento, pois alm da principal interveno urbana ter
sidorealizadasemosrecursosdaoperaourbana,isto,antesdaaprovaoda
lei,aregiofoialvodeconstanteinvestimentoemobrasdenaturezaviriadesde
a dcada de 80, como pode ser observado na Figura 28. A regio sudoeste do
Municpio,qualaoperaourbanaseinsere,vemsendobeneficiadanosltimos
30 anos com diversas obras virias, reclamadas em funo da saturao do
sistemavirio(MONTANDON,2007,p.4):
- construo dos tneis Sebastio Camargo e Presidente Jnio
QuadrosparatravessiadoRioPinheiros;
- transposio da Avenida Santo Amaro em desnvel no cruzamento
com a Avenida Juscelino Kubitschek complexo virio Tribunal de
JustiadoEstadodeSoPaulo;
- transposio do Parque Ibirapuera em tnel complexo virio
AirtonSenna;
- construodaPonteBernardoGoldfarb;
- prolongamento da Avenida Faria Lima ao norte, conectandose
com a Avenida Pedroso de Morais e ao sul conectandose com a
AvenidaHlioPellegrino;
- passagem em desnvel das avenidas Rebouas e Cidade Jardim no
cruzamentocomaAvenidaFariaLima;
- implantaodaAvenidaguasEspraiadas.
Figura28
Investimentosvirios
realizadosnaregio
daOperaoUrbana
FariaLimadesdea
dcadade1980.
FONTE:EMURBe
SEHAB/Resolo.
43

Este conjunto de obras, em funo da escala e da soluo tcnica adotadas,

concentrou considervel monta de recursos numa mesma regio, mais de R$ 2
bilhes (FIX, 2003, p. 191). Tal concentrao de investimentos pblicos em obras
de natureza viria, desvinculados de investimentos em transporte pblico, em
melhoriasdeespaospblicoseemhabitaodeinteressesocial,demonstraque
as prioridades no estavam exatamente na obteno de melhorias urbansticas
estruturais, relevando a ausncia de uma idia mais ampla de transformao
urbana. Pelo contrrio, os investimentos pblicos e privados garantiram um
aspecto elitista do melhoramento urbano. Talvez esse quadro ainda possa ser
revertido, em funo da programao de investimentos da Emurb, tais como:
requalificaourbanadoLargodaBatata,implantaodeunidadeshabitacionais
de interesse social para atendimento a 1.300 famlias na favela Real Parque,
cicloviasecorredordenibus(EMURB,2008b).
Em relao aos impactos internos e externos rea da operao urbana,
conformecomentadoanteriormente,houveumaintensavalorizaodosterrenos
na rea da operao urbana. O valor do m de terreno nas reas incorporveis e
de maior adensamento praticamente duplicou em todos os setores analisados,
sendoqueemalgumasdessasreasessevalorchegouatriplicar,considerandoa
variaotantoemterrenoslocalizadosemantigaszonasZ2quantoemZ4
10
.

10
Segundo dados do Laudo 11.560/04 e da empresa Amaral dAvila Engenharia de Avaliaes S/C
Ltda.VerProspectodaOperaoUrbanaFariaLima,Emurb,2004.
Figura29
Abrangnciado
permetroda
OperaoUrbana
FariaLimanos
distritosdePinheiros,
ItaimBibieMoema.
FONTE: SEMPLA/DIPRO
44

O aumento de rea construda descrito pode ser analisado de modo

comparativodensidadepopulacional.Lancemosmodosdadosdosdistritosde
Moema, Itaim Bibi e Pinheiros, pois embora o permetro da operao urbana
esteja inserido parcialmente nesses distritos, as dinmicas externas rea da
operao urbana so semelhantes para a presente anlise. Os distritos de
Moema,PinheiroseItaimBibi(Figura29)perderampopulaonoperodoentre
1991 e 2000: 6.064, 15.647 e 26.041 habitantes respectivamente. Ao mesmo
tempo,tiveramforteincrementodereaconstrudaresidencialenoresidencial
de alto padro, com destaque para Moema, com incremento de 78% de rea
construda residencial, e Itaim Bibi, com incremento de 65% de rea construda
comercial.Essesdistritostambmobtiveramnotvelincrementoderenda
11
.
Para efeito comparativo, selecionamos os distritos que mais ganharam
populao residente no municpio no mesmo perodo. Os distritos de Graja,
Cidade Tiradentes e Jardim ngela, localizados nas regies perifricas da cidade,
tiveram forte incremento populacional: 139.682, 94.376 e 67.432 habitantes
respectivamente para o perodo de 1991 e 2000
12
. Ressaltese que esse
incrementopopulacionalfoiacompanhadodeumareduodarendamdia.
Tabela23
IncrementodePopulaoResidente,RendaMdiaereaConstrudaporuso19912000
Distrito INCREMENTO INCREMENTO INCREMENTODEREACONSTRUDA(milm)
POPULACIONAL RENDA COMERCIAL RESIDENCIAL TOTAL
increm. %total (R$set2000) total %increm total %increm increm %total
Moema* 6.064 1,31** 1182,15 226 9,96 1.780 78,41 2.270 4,43
Pinheiros* 15.647 3,38** 553,59 411 42,11 518 53,07 976 1,9
ItaimBibi* 26.041 5,63** 858,02 1.999 65,84 887 29,22 3.036 5,92
Comparao
Graja*** 139.682 11,17 148,67 394 30,9 815 63,92 1.275 2,9
CidadeTiradentes*** 94.376 7,55 22,16 13 7,3 157 88,2 178 0,4
Jardimngela*** 67.432 5,39 110,58 321 26,59 827 68,52 1.207 2,74
*Distritosselecionadosapartirdogrupodedistritosqueperderampopulao
**Porcentagememrelaoaogrupodedistritosqueperderampopulao
***Distritosselecionadosapartirdogrupodedistritosqueganharampopulao
Fonte:TPCLCadastroTerritorialPredialdeConservaoeLimpezaRI/SFDepartamentodeRendasImobiliriasdaSecretariadeFinanaseDesenvolvimento
EconmicodeSoPauloeIBGECensosDemogrficos1991e2000

11
VerestudoseconmicosdesenvolvidospelaSemplaedadosdoCenso2000doIBGE.
12
Idem.
Figura210
Fotosareasdos
distritosdeGraja(zona
sul),ItaimBibi(centro
expandido)eJos
Bonifcio(zonaleste).
FONTE:SEHAB/Resolo;
GoogleEarth2007
45

Os dados da Tabela 23 e as fotos areas da Figura 210, se analisados

cuidadosamente, demonstram claramente as disparidades de padres de
urbanizao em regies distintas da cidade e seus efeitos contraditrios:
enquanto um setor da cidade perde populao, ao mesmo tempo renova o
padro, aumenta consideravelmente sua rea construda e sua renda mdia e
recebe continuamente investimentos pblicos, via Tesouro Municipal ou via
operao urbana. Outros setores perifricos e carentes da cidade tambm
ganham rea construda, mas com baixo padro construtivo e grande expresso
doincrementopopulacional;tmsuarendamdiareduzidaecontamcompoucos
investimentos pblicos proporcionais carncia de equipamentos urbanos e
infraestrutura.
AnalisandoodesempenhodaOperaoUrbanaFariaLimacomoinstrumento
urbanstico de mediao da participao privada no desenvolvimento urbano, a
partirdasconsideraesfeitas,poderamosdizerqueoxitodaFariaLimatenha
sido a obteno de mais de R$ 820 milhes em contrapartidas, o que, em tese,
significaquegrandepartedosinvestimentosrealizadosparaoprolongamentoda
Avenida Faria Lima teriam sido ressarcidos aos cofres da Prefeitura. No entanto,
almdaausnciadeumprojetourbanoqueservissedeaporteaosinvestimentos
realizados e que melhor orientasse as transformaes urbanas, o ciclo de
investimentos pblicos e privados acabou por elevar o preo da terra, tornando
cada vez mais caros os imveis na regio. Diante dessa condio, nos
questionamos at que ponto que se est recuperando para a coletividade parte
davalorizaoimobiliriacorrespondenteaosincentivosurbansticosconcedidos,
pois o que parece que a matriz de custos e benefcios est totalmente
desequilibrada, pendendo para a ampla socializao de custos e intensa e
concentradaparticularizaodosbenefcios.
Se avaliarmos o quadro descrito somente em relao aos objetivos
estabelecidos na lei da Operao Urbana Faria Lima, veremos que houve o
cumprimento parcial de suas metas. Na medida em que o comparamos s
dinmicas que ocorreram em grande escala em toda a cidade durante o mesmo
perodo (entre elas o crescimento desordenado, a ocupao ilegal das reas
imprprias urbanizao, a carncia de infraestrutura nas reas perifricas e o
aumento da pobreza e de moradias inadequadas); compreendemos que a
Operao Urbana Faria Lima cumpriu um papel de reforo da elitizao deste
setor da cidade e conseqentemente de intensificao da segregao scio
espacial. Em outras palavras, se por um lado o mecanismo de concesso de
benefcios e obteno de contrapartidas funcionou graas grande adeso
privada, por outro os resultados scioespaciais foram pfios, contraditrios e
segregadores.
46

A experincia da Operao Urbana Faria Lima pode ser tomada como uma
referncia de construo de um modelo de operao urbana voltado
negociaofinanceiradacriaodesoloqueperduraremSoPaulonasreasde
interesse do mercado imobilirio, se distanciando dos propsitos inicias de
promoodetransformaesurbansticasestruturais.

2.3OperaoUrbanaguaBranca:afragilidadedanegociaofinanceiracomo
estratgiadetransformaourbana
2.3.1Caracterizaogeral
AOperaoUrbanaguaBrancafoiprevistanapropostadoPlanoDiretorde
1991. A idia era reverter a situao de ociosidade do uso do solo dada pela
disponibilidade de terrenos vagos e decorrente da estagnao da atividade
industrial na regio, num bairro relativamente prximo rea central, com boa
acessibilidade externa e investimentos em transporte pblico j realizados,
embora no completamente suficientes. Tambm se tinha como pressuposto a
melhoria da infraestrutura em funo da localizao do bairro na vrzea do Rio
Tiet, exposto a problemas de enchentes e s dificuldades de articulao viria
interna,notadamentenoquesereferetransposiodaferrovia.
AsmetasprevistasparaaguaBrancanapropostadoPlanoDiretorde1991
eram(SEMPLA,s.d.,p.8):
- Manuteno e elevao dos ndices de emprego na regio,
consolidando sua tendncia histrica e direcionandoa para
atividades ligadas ao setor tercirio, com padres urbansticos que
garantissemumdesenhodiferenciadonaregio.
- Complementao do sistema virio local, de modo a viabilizar
ndices de mobilidade individual e coletiva, que garantam o
adensamentoeaofertadeempregos.
- Complementaodosistemadedrenagemdeformaaresolveros
problemascrnicosdeenchentesqueatingemparcelassignificativas
daregio.
- Relocao das favelas e cortios existentes para pequenos
conjuntoshabitacionaisjuntoarearesidencialcontidanopermetro
daoperaovisandosuaintegraoaopadroresidencialdaregio.
- Amelhoriaambientalcomaimplantaodereasverdesdeuso
pblico.
A Operao Urbana gua Branca
13
foi instituda pela lei n 11.774 de 18 de
maio de 1995, com o objetivo geral de melhorar o padro de urbanizao da
regio alocando reduzidos recursos pblicos. Para tanto, estabeleceu objetivos
especficos pautados na ampliao do sistema virio, na melhoria do sistema de
drenagem e na ampliao e implantao de espaos pblicos, reas verdes e
equipamentosurbanos,contandocominvestimentosprivados.

13
Cujopermetroperfaz487ha
47

A transformao desejada do padro de urbanizao teria por base o

adensamento com usos diversificados, capaz de induzir a ocupao dos terrenos
vazios predominantes na regio. O conjunto de diretrizes gerais desta operao
urbanacontemplavaintervenesviriasprevistasparamelhoraraarticulaoda
rea e a transposio de barreiras fsicas, somadas produo de unidades
habitacionaisdeinteressesocial.
O permetro de atuao da gua Branca demonstrado na Figura 211
incorporou o tecido urbano que apresentava maior condio de transformao,
formadoemgrandeparteporglebassubutilizadasevazias(Figuras212e213a
seguir),classificadascomozonasindustriaisemprocessodereestruturao.
Foi estabelecido um estoque de potencial adicional de construo por usos
diferenciados, destinando 900.000 m para usos no residenciais e 300.000 m
para uso residencial, perfazendo 1.200.000 m. Esse estoque seria dividido em
subreasnopermetrodaoperaourbana,estabelecidasnaocasiodoeditalde
chamamento.
Da mesma maneira que a Faria Lima, a Operao Urbana gua Branca
estabeleceu um programa de obras, que previu, entre outros projetos: abertura
de avenidas paralelas ferrovia; pavimentao, melhoramento e extenso de
diversas vias; nova transposio da ferrovia; reviso do sistema de drenagem;
alargamentoearborizaodepasseios;implantaodereasdeestacionamento
Figura211
PermetrodaOperao
UrbanaguaBrancaem
fotoarea.
FONTE:Lein11.774de18
demaiode1995e
SEHAB/Resolo.
48

e construo e financiamento de unidades habitacionais de interesse social

dentrodopermetro
14
.

Uma caracterstica importante foi a possibilidade de pagamento da

contrapartida relativa aos incentivos urbansticos por meio da realizao de
obras pblicas necessrias ao cumprimento dos objetivos da operao urbana e
da cesso de imveis, no sendo obrigatrio o pagamento em dinheiro. A lei da
gua Branca estabeleceu que os benefcios urbansticos solicitados e as
correspondentes contrapartidas seriam analisados caso a caso pelo grupo
intersecretarial a ser institudo e pela CNLU Comisso Normativa de Legislao
Urbanstica.

14
QuadrodoprogramadeobrasanexoLei11.774de18demaiode1995.
Figura212
Vistapanormicados
terrenossubutilizados
nareadaOperao
UrbanaguaBranca.
FONTE:SEMPLA/ATOU
Figura213
Vistapanormicada
ferrovia:direitatem
seavrzeadoTiete
esquerdaareade
transioentreavrzea
otecidourbanomais
adensadoelimtrofeao
bairrodaBarraFunda.
FONTE:SEMPLA/ATOU

49

Assim como na Faria Lima, a gesto da gua Branca ficou sob

responsabilidade da EMURB, tanto no que se refere ao gerenciamento do fundo
da operao urbana quanto realizao das obras pblicas e atrao de
investimentosprivados.

2.3.2Avaliaogeral
Entre1995e2007,foramobtidosR$24milhesemcontrapartidas(EMURB,
2007) correspondentes ao consumo de 235.692m entre 1995 e 2007 (cerca de
20%doestoquetotaldefinido).Oprincipalempreendimentoimobiliriorealizado
foi um conjunto de edifcios de escritrio (ver Figura 214), cujo montante foi
pagopormeiodarealizaodeobras:prolongamentodaAvenidaAuroSoaresde
MouraAndradeerestauraodaCasadasCaldeiras(SEMPLA,2002,p.2).

Comoexpostoanteriormente,aOperaoUrbana guaBranca foiinstituda

comoobjetivodeinduziraocupaoeoadensamentodaregiodaBarraFunda
em So Paulo, transformando a situao de subutilizao desta rea atravs de
umnovopadrourbanstico,commelhorqualidadeparaseusfuturosmoradores.
Em relao a esta meta, ainda no atingiu os resultados desejados. Apenas um
grande empreendimento foi concretizado, cuja contrapartida correspondeu na
extenso de uma avenida que viabilizou o acesso e a valorizao do prprio
empreendimento(CMARADOSDEPUTADOSeINSTITUTOPLIS,2001,p.88).
Se por um lado os resultados no permitem avaliaes consistentes sobre
esta operao urbana, por outro a condio de ocupao do territrio,
juntamente com tentativas recentes do poder pblico na promoo de projetos
urbanos,noshabilitaaumaanlisedeseupotencialestratgicoe,talvez, de seu
destinotransformao.
Figura214
Principal
empreendimento
privadorealizadoat
2007nareada
OperaoUrbanagua
Branca(4torres).
FONTE:SEMPLA/ATOU
50

Em 2002, na gesto da Prefeita Marta Suplicy, a tentativa de postulao da

cidade de So Paulo aos Jogos Olmpicos de 2012 consolidou um plano de
intervenesbaseadonoconceitodecidadeolmpica,propondoainserodos
equipamentosesportivosnatramaurbanadacidadeemaximizandoseusefeitos
transformadores (MAGALHES JR., 2005). Na regio da Barra Funda e
internamenteaopermetrodaOperaoUrbanaguaBrancaforampropostoso
estdio olmpico e a vila olmpica
15
, alm de outras instalaes do extenso
programaolmpico(verFigura215).

No ano de 2004, tambm na Gesto da Prefeita Marta Suplicy, a Prefeitura

do Municpio de So Paulo promoveu um concurso nacional de projetos no
conjuntode quadraseglebasinseridonareadaguaBranca,intituladoBairro
Novo. Essa iniciativa possibilitou a reflexo sobre a escala de interveno
necessria para a reverso da situao de subutilizao e o programa adequado
paraestainterveno,frentesdinmicasocorridasnacidade,praticamenteuma
dcada depois da institucionalizao da operao urbana. Os estudos
desenvolvidoseosresultadosobtidospossibilitaramumensaioparaarevisoda
guaBranca,principalmentenoquesereferedefiniodeumplanourbanstico
com estoques de potencial adicional de construo majorados, melhor definio
dasobraspblicasemaiorcontroleurbansticodopadrotipolgicodasquadras.

15
AidealizaodosprojetosarquitetnicosfoicoordenadapeloarquitetoPauloMendesdaRocha.
Figura215
PropostadeestdioeVila
Olmpicanareada
OperaoUrbanagua
Branca,naocasiodo
projetodepostulaoda
cidadedeSoPauloaos
JogosOlmpicosde2012.
FONTE:www.vitruvius.com.br
Figura216
Projetovencedordo
concursoBairroNovo
promovidopelaPrefeitura
daCidadedeSoPaulo
paraareadaguaBranca.
FONTE:www.vitruvius.com.br
51

No se pretende aqui avaliar os aspectos institucionais e polticos relativos

aosdesdobramentosdessesprojetos,masapenasdemonstrarcomoasiniciativas
dopoderpblicoformataramprojetos,programaseescalasdeinterveno.
Nessemesmoano(2004)foiaprovadaalein13.885/04,queestabeleceuos
Planos Regionais Estratgicos por Subprefeituras e as normas referentes
disciplina de parcelamento, uso e ocupao do solo. No caso da gua Branca, as
zonas industriais Z6, antes restritivas aos usos residenciais e de alta densidade,
foram transformadas em zonas mistas ZM (ver Figura 217), mais permissivas ao
uso misto e s maiores densidades. Tal feito liberou, sob o ponto de vista do
zoneamento,areadaoperaourbanaparaaatuaodomercadoimobilirio.

Figura217
Comparativodo
zoneamentovigente
em1995(acima)edo
zoneamentovigentea
partirde2004(abaixo)
nareadaOperao
UrbanaguaBranca.
FONTE:
Lein8.001/73e
atualizaesposteriores
at2004e
Lei n 13.885/04
52

Em 2006, foram concludas as obras de rebaixamento de 2,5 m da calha do

rio Tiet e o alargamento das margens com revestimento dos taludes,
aumentandoacapacidadedevazodorio.Essamedidaeliminouaspossibilidades
de transbordamento, minimizando os problemas de drenagem da regio da
operaourbana.
Conformeanlisedesenvolvida,verificasequeaguaBrancaumsetorda
cidadecujaconjunturaestdestinadatransformao.Defato,recentemente,o
interesse do mercado imobilirio tem aumentado na regio, seja em funo do
novo zoneamento, seja por conta do potencial de transformao da rea.
SegundodadosdaEMURB,estemprocessodeaprovaopedidosquetotalizam
cercade250.000mdepotencialadicionaldeconstruoparaousoresidencial,o
que significaria que em apenas um ano seria consumido o montante superior ao
quejfoiconsumidoaolongode12anos(EMURB,2007).
Recentemente a EMURB elaborou um plano para proporcionar a reviso da
lei da Operao Urbana gua Branca. Este plano supe o incremento de
densidade, sobretudo para o uso habitacional, sendo os investimentos pblicos
voltados melhoria das condies de mobilidade no interior da rea,
reurbanizaodaorladaferroviaeimplantaodeumsistemadereasverdes
associadoaosistemadedrenagem(EMURB,2008a).

O territrio da gua Branca apresenta condies e caractersticas que

evidenciam a necessidade de sua transformao. Acreditase que os maiores
obstculos e desafios sejam os problemas fundirios, as limitaes da legislao
urbana em interferir em tal problemtica e a escala de interveno, que requer
Figura218
Imagensdoplanoda
EMURBpararevisoda
leidaOperaoUrbana
guaBrancaelaborado
em2008.
FONTE:
www.prefeitura.sp.gov.br/
empresas_autarquias/emurb
53

uma transformao integral e tempornea desta considervel poro de terra

subutilizada na cidade. Ademais, acreditamos que a negociao financeira do
potencial adicional de construo como tem sido adotada at agora torna
limitado o processo de transformao na medida em que exige um massivo
capital imobilirio voltado a um padro urbanstico de elevada densidade e de
reduzida mescla de usos. Tal transformao exigiria um plano global e
instrumentosurbansticosmaiseficazesparaaumaefetivamudananaestrutura
fundiria. Isto , a mera concesso de incentivos urbansticos aos proprietrios
no encontraria na gleba e no lote a adequada unidade de interveno.
Tampouco os investimentos pblicos em infraestrutura e na requalificao de
espaos pblicos no obteriam os efeitos desejados se ocorrerem a partir da
estrutura fundiria existente, desarticulada do entorno e desprovida da escala
adequadaparaproverurbanidadeaumbairro.
Diantedisso,compreendemosqueoterritriodaguaBrancasejapotencial
para a experimentao de novas estratgias de interveno urbana, no contexto
das reflexes a que esse trabalho se prope. Abordaremos no Captulo IV desta
dissertao o sistema de compartilhamento de custos e benefcios a partir da
experincia colombiana de planejamento urbano, onde poderemos observar o
tratamento na escala intermediria de planejamento como uma estratgia
potencialdeserecuperaredistribuiravalorizaoimobiliriainsitu.

2.4 Operao Urbana Centro: tentativa de adaptao da negociao financeira

scondiesdareacentral
2.4.1Caracterizaogeral
Anterior Operao Urbana Centro, a Operao Urbana Anhangaba foi
previstanapropostadoPlanoDiretorde1991paraincentivaradiversificaode
usos em parte da rea central, especialmente a moradia, a preservao do
patrimnio ambiental e histrico e a proteo das visuais significativas da
paisagemurbana(SEMPLA,s.d.,p.5).Tinhacomopressupostoopreenchimento
adequadodosvaziosurbanoseasubstituiodasgaleriasdeguaspluviais.
A proposta do Plano Diretor de 1991 previa para a Operao Urbana
Anhangabaapossibilidadedetransfernciadopotencialconstrutivodosimveis
de interesse histricocultural para fora da rea central. Os recursos obtidos
seriam aplicados no restauro de imveis de valor histrico, nos calades, em
mobilirio urbano e em obras de infraestrutura do sistema de macrodrenagem
doValedoAnhangaba(SEMPLA,s.d.,p.5).
Estaoperaofoiaprovadaem1991,tendosidoaprimeiraoperaourbana
instituda em lei em So Paulo. Teve durao de apenas 3 anos e serviu de base
paraaposteriorinstituiodaOperaoUrbanaCentro.
54

Em 1997 a Operao Urbana Centro foi aprovada atravs lei n 12.349 de 6

de junho de 1997, para substituir a extinta Anhangaba, de forma a ampliar a
readeabrangnciaeolequedeestratgiasdeincentivoainvestimentosnarea
central (LABHAB & FAUUSP, 2005, p. 62). As Figuras 219 e 220 ilustram a
ampliao do permetro de atuao da Operao Urbana Centro
comparativamenteAnhangaba.

Figura219
PermetrodaOperao
UrbanaAnhangabaem
fotoarea.
FONTE:PMSP/DOM,1992.
SEHAB/Resolo.
Figura220
PermetrodaOperao
UrbanaCentroemfoto
area.
FONTE:Lein12.349de6
dejunhode1997e
SEHAB/Resolo.
55

Se a Operao Urbana Anhangaba tinha como pressupostos o incentivo

preservao do patrimnio histrico, cultural e ambiental urbano, o incentivo ao
melhor aproveitamento dos imveis subutilizados e a implementao de um
programa de obras visando a melhoria dos espaos pblicos; a Operao Urbana
Centro partia dos mesmos objetivos, porm com maior nfase atrao de
recursos da iniciativa privada para facilitar a implantao de novos
empreendimentos(LABHAB&FAUUSP,2005,p.63).
As diretrizes urbansticas da Operao Urbana Centro abarcam
principalmente a ampliao e recuperao de espaos pblicos, a intensificao
do uso do solo e sua respectiva diversificao, e a conservao e o restauro dos
edifciosdeinteressehistrico,arquitetnicoeambiental.Apartirdaausnciade
um programa de obras, fica evidente a expectativa de promoo das
transformaes esperadas atravs dos incentivos urbansticos. De fato, a
Operao Urbana Centro previu o coeficiente de aproveitamento mximo de 6
vezesareadoloteeaindaestabeleceuumincentivonos36primeirosmesesde
vignciadaleiparaumareadenominadareadeEspecialInteresse,emqueo
coeficiente de aproveitamento podia chegar a 18 para determinados usos. Os
coeficienteserespectivosusospermitidossodescritosnoQuadro21aseguir.
Quadro21CoeficientesdeAproveitamentodaOperaoUrbanaCentro
USO COEFICIENTEMXIMO
PERMITIDONOPERMETRO
(EBENEFCIOSAGREGADOS)
COEFICIENTEMXIMOPERMITIDONAREA
DEESPECIALINTERESSE(3PRIMEIROSANOS)
Usoresidencial CA=6,edispensaouno
contabilizaodareade
estacionamentoparaveculos
CA=12,eisenodopagamentoda
contrapartida
Usomisto
(categoriasde
usoR2.02e
S2.9)
CA=6 CA=6,eisenodopagamentoda
contrapartida
Serviosde
escritriose
negcios
(categoriade
usoS2.1)
CA=6 CA=6,eisenodopagamentoda
contrapartida
Hotisde
turismo
(categoriade
usoS2.5)
CA=12(hotelaria6,mais2de
serviose4paragaragens)
CA=18(9hotelaria,mais3paraserviose6
garagemeisenodopagamentoda
contrapartida)
Fonte:LABHAB&FAUUSP,2005,p.66
Os incentivos correspondiam a duas modalidades. A primeira contava com
modificaes de ndices urbansticos, de caractersticas de uso e ocupao do
solo,edasdisposiesdoCdigodaObraseEdificaes,reformasouampliaes
executadas em desacordo com a legislao vigente, e cesso onerosa do espao
pblico areo ou subterrneo, resguardado o interesse pblico (Art. 4 da Lei
12.349 de 6 de junho de 1997). A segunda modalidade correspondia
transferncia do potencial construtivo dos imveis preservados para outros
56

terrenos localizados fora do permetro da operao urbana. Tal transferncia

podia ser executada em funo do efetivo coeficiente de aproveitamento (CA).
Isto , os imveis preservados com CA efetivo menor ou igual a 7,5 podiam
transferir a diferena entre o potencial do lote e o CA mximo de 12. Para os
imveis com CA efetivo maior ou igual a 7,5, valiam as seguintes regras: at CA
efetivo menor ou igual a 12, poderia ser transferido 60% do potencial; com o CA
efetivovariandoentre12e15,poderiasertransferido40%dopotencialeparao
CA maior que 15, poderia ser transferido 20% do potencial. Todos os valores
descritossoacumulativosedemonstramasvantagensemsetransferirpotencial
construtivo de imveis histricos para outras reas da cidade, a partir do
compromisso do restauro mediante condies estabelecidas pela SEMPLA e pelo
DepartamentodePatrimnioHistricoDPH.
Algumas reas foram proibidas de receber potencial transferido
16
. Os
terrenos contidos em zonas de uso Z2, que tinham os coeficientes de
aproveitamento mximos relativamente reduzidos, mas que correspondiam a
considervel poro da rea urbana consolidada podiam receber o potencial
transferido at o limite do maior valor entre o coeficiente de aproveitamento
igual a quatro ou a uma vez e meia o coeficiente de aproveitamento mximo da
zona.Essavantagemfezcomqueatransfernciadepotencialconstrutivofosseo
principalelementoexploradonaOperaoUrbanaCentro.
TaltransfernciaparaforadareadaOperaoUrbanaCentrofoiimpedida
a partir de 1999 em funo da Ao Direta de Inconstitucionalidade promovida
pelo Ministrio Pblico Estadual. O motivo alegado foi que a lei municipal
delegavaaoExecutivoacompetnciaparaestabeleceraleatoriamentenormasde
zoneamento, uso e ocupao do solo, ndices urbansticos e demais limitaes
administrativas fora da rea da Operao Urbana Centro (LABHAB & FAUUSP,
2005, p. 62). Em maro de 2000, o Tribunal de Justia declarou inconstitucionais
os artigos impugnados. Apesar de a Prefeitura ter recorrido e em 2005 ter sido
liberadaaaplicaodosdispositivoslegaisreferentestransfernciadepotencial
construtivo para fora da rea da Operao Urbana Centro, a completa liberao
da utilizao do instrumento est no aguardo do pronunciamento da PGM
(ProcuradoriaGeraldoMunicpio)sobreoassunto.

2.4.2Avaliaogeral
Segundo dados da EMURB, foram obtidos R$ 2,8 milhes em contrapartidas
financeiras e R$ 3,9 milhes em transferncia de potencial construtivo. O saldo
em2005eradeR$982.000(LABHAB&FAUUSP,2005,p.73).Devemsersomados

16
Nozoneamentovigenteat2004eramaquelascontidasemzonasZ1,Z8,Z9,Z14,Z15,Z16,Z17,
Z18,Z8100,Z8CR1,Z8CR2,Z8CR4,Z8CR5eZ8CR6easreasdeproteodosmananciais.
57

a esse montante os R$ 8 milhes da Operao Urbana Anhangaba que foram

transferidosSecretariadeFinanasemsetembrode1996.
Os parcos investimentos pblicos realizados na Operao Urbana Centro
foram: tratamento cromtico do piso da Praa D. Jos Gaspar; implantao do
CorredorCultural;quadrilteropiloto;reurbanizaodaPraadoPatriarca(Figura
221);transfernciadeplacaserelgios;ensaiostecnolgicosdepavimentaoe
terraplanagens(LABHAB&FAUUSP,2005,p.73).

Deummodogeral,aOperaoUrbanaCentrotevepoucoxitourbansticoe
financeiro, sendo mais explorado o mecanismo de transferncia de potencial
construtivo do que a outorga onerosa do direito de construir. Isso pode ser
observado nos 17 processos aprovados de solicitao de benefcios: 9 deles
correspondemasolicitaesdetransfernciadepotencialconstrutivo,1tratada
construodeumcentrocomercial,5correspondemssolicitaesdereformae
2ssolicitaesderegularizao(LABHAB&FAUUSP,2005,p.73).
Em2001,duranteagestodaprefeitaMartaSuplicy,foiinstitudoumGrupo
de Trabalho
17
para avaliar os resultados obtidos com a Operao Urbana Centro.
O relatrio que trata das concluses desse grupo de trabalho descreve os
problemase aslimitaesdaOperaoUrbanaCentro.Podemosassimsintetiz
los(SEMPLA,2002b):
- Os mecanismos utilizados proporcionam recursos limitados ao
PoderPblico.
- A transferncia de potencial construtivo fica sob controle da
iniciativa privada, resultando em incertas transformaes
decorrentes da recuperao de imveis tombados e um volume
indiscriminado de potencial construtivo passvel de transferncia
paraforadareadaOperaoUrbanaCentro.

17
Portarian13308/05/2001.
Figura221
ReurbanizaodaPraa
doPatriarca:ao
pontualdaOperao
UrbanaCentro.
FONTE:RevistaAU
58

- A Operao Urbana utilizada como disfarce de Operao

Interligada, na medida em que o Poder Pblico faculta ao mercado
imobilirio o controle das regies que absorvem a rea construda
resultantedatransfernciadepotencialconstrutivo.
- O modelo de ocupao incentivado incompatvel com as
caractersticas urbansticas da rea central: o incentivo ao
remembramento de lotes e ao adensamento indiscriminado pode
gerar a demolio de imveis e atrair um modelo de ocupao
decorrentededeterminadamodalidadedeinvestimentoimobilirio,
cuja tipologia gera segregao e uso exclusivamente privado dos
espaos.
- Escassez de recursos a serem obtidos pelo Poder Pblico em
funodosbenefciosconcedidos.
- Distoro no modelo de clculo do potencial construtivo a ser
transferido: tomando por base o coeficiente de aproveitamento
efetivo dos imveis tombados na rea central, o volume transferido
para outras reas da cidade proporcionalmente muito superior ao
queozoneamentopermitenasreasreceptoras.
Esse relatrio tambm aponta propostas de reformulao da Operao
UrbanaCentro.Podemosdestacaralgumasdelas(SEMPLA,2002b):
- Definio de critrios para condicionar o incentivo ao
remembramento de lotes e verticalizao, como por exemplo, o
condicionamento da permisso do rememebramento para imveis
subutilizados,empssimoestadodeconservaoecominteressede
preservao,eadefiniodelimitesecondiesderemembramento
segundo padres, usos e compatibilidade com a paisagem do
entorno.
- Incentivo para construo de edifcios de uso misto com
habitao.
- Incentivo para reforma de edifcios para uso residencial e
comercial.
- Criao de um programa de redesenho de quadras atravs do
consrcioimobilirio.
- Definiodereasreceptorasdopotencialtransferido.
Atualmente os principais programas em curso na rea central so o
Monumenta e o Nova Luz. O Monumenta um programa de recuperao do
patrimnio cultural urbano brasileiro, executado pelo Ministrio da Cultura e
financiadopeloBID(BancoInteramericanodeDesenvolvimento).EmSoPauloa
gestodoProgramaocorrenaEMURBcomaparticipaodoDPH(Departamento
dePatrimnioHistrico).AreadoprojetoestsituadanodistritodoBomRetiro,
compreendendo trechos dos bairros do Bom Retiro, Santa Ifignia e Campos
Elseos,queapresentamvnculosestruturaiscomoncleodeformaourbanada
regiodaLuz,tendooJardimdaLuzaocentro.Sodiversososedifciostombados
que fazem parte do programa. Recentemente foram concludas as obras de
restauro e adaptao do Jardim da Luz, do prdio do Ponto Chic, do ponto de
Bondes,dacasadaadministrao,doscoretos,doedifcioRamosdeAzevedoeda
PraaCoronelFernandoPrestes
18
.

18
ConformeinformaescedidaspelaUnidadeExecutoradeProjetoemSoPaulo,EMURB.
59

JoProjetodeIntervenoUrbansticadaNovaLuzfazpartedeconjuntode
aesaserempromovidasnobairroSantaIfignia,contandocomrecursosdoBID
paraareformaderuasepraasdaregio,paraadesapropriaoedemoliodas
quadras para a instalao dos prdios municipais e para a desapropriao e
reforma da futura sede da Guarda Civil Metropolitana (GCM). Conta ainda com
umplanodeincentivofiscalvoltadoatraodeempresasdetecnologia,cultura,
callcenterepublicidadeparaaregio
19
.
Esses programas apresentam considervel potencial de transformao da
rea central, seja pelos resultados j alcanados, seja pelos recursos
programados. No entanto, a relao que apresentam com o instrumento da
Operao Urbana Centro apenas tangencial, sendo que todos eles, inclusive a
prpria operao urbana, ainda carecem de um plano global para toda a regio
centraldacidade.
ApesardeostrabalhosrealizadospeloGrupodeTrabalho(2002)preverema
necessidade de reformulao da Operao Urbana Centro e do Plano Regional
EstratgicodaSubprefeituradaSpreverqueaEMURBdeveriaelaborarProjeto
de Lei que contemple a reviso da Lei 12.349 de 06 de junho de 1997 para o
atendimento das diretrizes do Estatuto da Cidade lei federal 10.257 de 2001 e
do Plano Diretor Estratgico, Lei 13.430 de 2002
20
, at o presente momento a
OperaoUrbanaCentronofoirevisada.
Como comentado anteriormente, fica evidente que o mecanismo de
concesso de incentivos para obteno de contrapartidas na Operao Urbana
Centro ocorreu atravs da transferncia do potencial construtivo e da concesso
de potencial adicional de construo, esta ltima com elevados coeficientes de
aproveitamento frente s caractersticas urbanas da rea central. O reduzido
conjuntodeprojetospblicosrealizadosdemonstraadesproporcionalidadeentre
oselevadosganhosprivadosobtidoscomatransfernciadepotencialconstrutivo
e as praticamente nulas transformaes urbansticas estruturais decorrentes
dessesganhos.

2.5 Operao Urbana Consorciada gua Espraiada: novos requisitos, mesmo

modeloefortalecimentodanegociaofinanceira
2.5.1Caracterizaogeral
A proposta da Operao Urbana gua Espraiada no Plano Diretor de 1991
tinha como principais objetivos a melhoria dos sistemas de drenagem e virio e

19
http://portal.prefeitura.sp.gov.br/noticias/sec/subprefeituras/2007/10/0024.
20
1doart.45doAnexoIXLivroIXdalein13.885/04.
60

soluo do problema habitacional, compatibilizando o padro urbanstico ao

adensamentopretendidonaregio.(SEMPLA,s.d.,p.5)
OsdocumentosdapropostadoPlanoDiretorde1991reconheciamqueessa
operao tinha seu permetro proporcional rea de influncia das melhorias
previstas nos sistemas virio, de transportes e de drenagem. O desenho urbano
seria estruturado por uma avenida parque conectando a Marginal do Rio
PinheirosavenidaEng.ArmandodeArrudaPereira,entrecruzandoimportantes
vias radiais como as avenidas Santo Amaro, Ver. Jos Diniz e Washington Luiz,
contando, ainda, com um sistema de transporte de mdia capacidade, como um
corredordenibusemfaixaexclusiva(SEMPLA,s.d.,p.6).

As principais aes previstas para esta operao urbana estavam

relacionadas soluo dos problemas de drenagem. Para tanto se previa o
reforo do dreno do Brooklin, a canalizao do crrego gua Espraiada, a
implantaoparaleladecoletorestroncoqueminimizassemadescargadiretano
canal, a implantao de lagos e zonas de inundao visando retardar a chegada
dasguasdascheiasaodrenodoBrooklin,ecanalizaodosafluentescombinada
com abertura de caminhos arborizados para pedestres, cuja ocupao lindeira
seria de comrcio e servios locais (SEMPLA, s.d., p. 6). Propunhase a relocao
das famlias situadas nas reas lindeiras ao crrego para reas contidas no
permetrodaoperaourbana.Asfavelasnoenvolvidasnasobrasdedrenagem
e da avenida seriam urbanizadas e melhoradas. Estimavase que a regio de
influnciaapresentavasuficienteviabilidadeeconmicaparaaatuaoimobiliria
dediferentessegmentosdemercado.
Anteriormente regulamentao da Operao Urbana Consorciada gua
Espraiada, no final da dcada de 1990, a Avenida gua Espraiada foi construda,
combinando a canalizao do crrego com a implantao do sistema virio e a
remoo de favelas. Segundo Fix (2003), embora sob o argumento de resoluo
dos problemas de ocupao das margens do crrego por ncleos de favelas, na
prtica, a operao [obra] serviu para valorizar a regio da [avenida] Berrini por
meiodeumaoperaodelimpezasocial,comaexpulsodemaisdecinqenta
Figura222
Permetrodeestudoda
OperaoUrbanagua
Espraiada.
FONTE:PMSP/DOM,1992.
61

mil pessoas, a maioria sem outra alternativa seno ir para outras favelas (FIX,
2003,p.192).
Em 2001, aps a concluso das obras do primeiro trecho da Avenida gua
Espraiada, a Operao Urbana Consorciada gua Espraiada foi instituda atravs
dalein13.260/01soboargumentodepromovertransformaesurbansticase
aadequaoambientalesocialdaimplantaodosistemaviriodaAvenidagua
Espraiada. Como descrito acima, o primeiro trecho da avenida foi implementado
antesdainstitucionalizaodaoperaourbana(atualAvenidaJornalistaRoberto
Marinho),sendootrechorestante,oprolongamentodestaavenidaataRodovia
dos Imigrantes, a principal interveno programada nesta operao urbana. Para
a obteno de recursos para o financiamento das obras e como maneira de
incentivar o adensamento, foi prevista a concesso de incentivos urbansticos na
legislao urbana, sobretudo, o potencial adicional de construo, cuja
contrapartida seria obtida por meio do CEPAC. A Figura 223 ilustra o permetro
de atuao da Operao Urbana Consorciada gua Espraiada, estruturado pelos
eixos da Avenida gua Espraiada (sentido noroestesudeste na foto area) e da
MarginaldoRioPinheiros(sentidosudoestenordestenafotoarea).

EstaoperaourbanafoiaprimeiraaseraprovadapsEstatutodaCidadee
apresenta algumas diferenas em relao concepo das leis das operaes
urbanas vigentes at 2001. Essas diferenas se do em funo das novas
Figura223
PermetrodaOperao
UrbanaConsorciada
guaEspraiadaemfoto
area.
FONTE:Lein13.260/01e
SEHAB/Resolo.
62

exigncias operativas apresentadas pelo Estatuto. A gua Espraiada consolidou

uma concepo de operao urbana consorciada, composta por determinados
elementos e caractersticas que tambm foram introduzidos na reviso da
OperaoUrbanaFariaLimaem2004.
Umdesseselementosadivisodopermetroemsetores.Foramcriadosos
setores Jabaquara, Brooklin, Berrini, Marginal Pinheiros, Chucri Zaidan,
Americanpolis e os setores ZEIS Zonas Especiais de Interesse Social. Esses
setores, alm de se constiturem por morfologia urbana distinta, foram assim
divididos em funo das diferentes potencialidades de transformao, sobretudo
paraoincrementodedensidade.
Outro elemento o estabelecimento de estoque de potencial adicional de
construo por setores. Foi definido um estoque de rea construda adicional
total de 3.750.000m para toda a rea da operao urbana, sendo assim
distribudopelossetores:
- SetorJabaquara:500.000m
- SetorBrooklin:1.500.000m
- SetorBerrini:250.000m
- SetorMarginalPinheiros:600.000m
- SetorChucriZaidan:2.000.000m
Os valores mximos para todos os setores no podero ser atingidos, pois
seria obtida uma rea construda adicional total de 4.850.000 m, excedendo o
limite estabelecido para a operao urbana, de 3.750.000m, o que supe a
inteno de se conferir flexibilidade para a atuao do mercado imobilirio.
Tambm foi definida uma proporo de usos para a rea construda adicional,
devendoserdestinadonomnimo30%dareaadicionalparaousoresidenciale
nomximo70%paraosusosnoresidenciais,emcadasetor.
Tambm foi prevista a definio de um Programa de Intervenes. O plano
da operao urbana incorpora obras de melhoria e ampliao de sistema virio,
construo de viadutos, pontes e passarelas, desapropriaes, implantao de
reas verdes, implantao e ampliao de espaos pblicos, construo de
unidadesdehabitaodeinteressesocial(HIS)eimplementaodeprogramasde
atendimentoeconmicoesocialparaapopulaodebaixarenda.
Para cada setor foram definidas diretrizes urbansticas por setores, atravs
do estabelecimento de parmetros urbansticos, tais como lote mnimo,
coeficientes de aproveitamento, taxas de ocupao, usos, recuos mnimos e
gabaritos, alm de diretrizes especficas, tais como as faixas de doao para
alargamentodecaladaedesistemavirio(Art.5dalein13.260/01).
63

Quanto cobrana de contrapartida, esta se d atravs da emisso de

CEPAC, tanto a contrapartida referente outorga onerosa do potencial adicional
de construo, quanto da modificao dos usos e parmetros urbansticos
estabelecidos na legislao vigente de uso e ocupao do solo. Para cada ttulo
(CEPAC)foidefinidoumvalormnimodeR$300.OnmeromximodeCEPACsa
ser emitido da ordem de 3.750.000. Como os valores dos terrenos variam de
uma regio para outra, a correspondncia do valor do CEPAC em relao rea
construdatambmvaria.Nestesentido,foidefinidaumatabeladeconversode
CEPAC por rea adicional de construo e por rea de terreno referente
modificaodeusoseparmetros,conformepodeserobservadonoQuadro22.

Fonte:art.11dan13.260/01
A gesto da Operao Urbana Consorciada gua Espraiada conta com um
Grupo Gestor, coordenado pela EMURB, composto por representantes do Poder
Pblico e da sociedade. A este grupo cabe formular e acompanhar os planos e
projetos urbansticos previstos no Programa de Intervenes, o controle geral da
OperaoUrbanaguaEspraiada,e,ainda,proporarevisodalei(Art.20dalei
n 13.260/01). A EMURB a responsvel pela execuo do Programa de
Interveneseagestoradofundodaoperaourbana.
AguaEspraiadafoiaprimeiraoperaourbanaacontarcomumEstudode
Impacto Ambiental (EIA), derivando numa licena ambiental prvia (LAP n
17/SVMA.G/2003) que definiu medidas e procedimentos a serem adotados pela
EMURBresponsvelpelaexecuodasaesdaoperaourbana,easlicenas
complementaresaseremobtidasparaarealizaodedeterminadasobras.

2.5.2Avaliaogeral
AOperao UrbanaguaEspraiada contabilizouresultadosexpressivospara
o perodo de vigncia. A primeira emisso de CEPAC, regulamentada pela
Comisso de Valores Mobilirios (CVM) por meio da Instruo CVM 401/2003,
estabeleceu duas obras prioritrias a serem realizadas: a construo de duas
pontes interligando a Avenida Jornalista Roberto Marinho Marginal do Rio
PinheirosobradenominadadecomplexoRealParque,ilustradanaFigura224
Quadro22EquivalnciadeCEPACporreadeconstruoadicionalporsetor
OperaoUrbanaConsorciadaguaEspraiada
SETORES

1CERTIFICADOEQUIVALEA:
REAADICIONALDE
CONSTRUO
READETERRENOREFERENTE
MODIFICAODEUSOSEPARMETROS
JABAQUARA 3m 2m
BROOKLIN 1m 1m
BERRINI 1m 2m
MARG.PINHEIROS 2m 2m
CHUCRIZAIDAN 1m 2m
64

e a construo de habitaes de interesse social para as famlias atingidas pela

obradaspontesmoradoresdafavelaJardimEdith.Paraessasobrasfoidefinido
um valor mximo de R$ 198.140.400, correspondente emisso de 660.448
CEPACs, sendo R$ 147 milhes destinados s obras das pontes, R$ 36 milhes
destinadosparaaconstruodeHISeorestanteparaosdemaiscustos(EMURB,
2004,p.299).Asobrasdaponteforamconcludasnoprimeirosemestrede2008.
Jaconstruode600unidadesdeHISparaosmoradoresdafavelaJardimEdith
aindanofoiefetivada,tendosidoiniciadosostrabalhossociaiseaelaboraode
projetos, coordenados pela Companhia Metropolitana de Habitao COHAB
(EMURB, 2004, p. 371). A EMURB est desenvolvendo projetos para as prximas
emisses de CEPAC, cuja deliberao das prioridades cabe ao grupo gestor dessa
operao. Esses projetos abrangem a implantao de parques e reas verdes,
projetoshabitacionaisdeinteressesocial,obrasviriasedetransportecoletivo
21
.

Os empreendimentos privados converteram 834.360 CEPACs

correspondentes rea construda adicional de 840.970m, assim divididos:
489.518m(58%)dereaconstrudaadicionalparaousoresidenciale351.451m
(42%) para o uso no residencial (EMURB, 2008c). O setor em que ocorreu o
maior consumo de estoque foi o setor Berrini, com consumo de 76% do estoque
dereaconstrudaadicionalresidencialede100%doestoquedereaconstruda
adicionalnoresidencial(EMURB,2008c).

21
Consultarhttp://portal.prefeitura.sp.gov.br/empresas_autarquias/emurb/operacoes_urbanas/
agua_espraiada
Figura224
Simulaodo
ComplexoRealParque.
FONTE:
www.skyscrapercity.com/
showthread.php
65

Em relao obteno de recursos, foram auferidos R$ 643.812.861

22
em
contrapartidascorrespondentesconcessodepotencialadicionaldeconstruo
e concesso de modificaes dos parmetros de uso e ocupao do solo da
legislao vigente. Todos esses recursos foram obtidos atravs da emisso de
CEPAC,comopodeserobservadonoQuadro23.
Quadro23ObtenodecontrapartidasatravsdoCEPACporperodona
OperaoUrbanaguaEspraiada
Ano TotaldeCEPACofertado
TotaldeCEPAC
colocado
Valorobtidocomascolocaes
(R$)
2004 170.000 116.899 35.238.690
2005 56.500 56.500 20.961.500
2006 180.000 125.969 46.608.530
2007 317.781 308.773 130.609.991
2008 836.740 566.390 410.394.150
TOTAL 1.561.021 1.174.531 643.812.861
Fonte:Emurb2008c
Ainda cedo para uma avaliao do desempenho urbanstico, financeiro e
social desta operao urbana, posto que a cada ano foram expressivas as
diferenas na obteno de recursos da iniciativa privada
23
. No entanto, percebe
sequeaprioridadedosinvestimentospblicoseimobilirios(privados)sedeuno
setor da operao urbana que se estende ao longo da Marginal Pinheiros, em
detrimento do setor prioritrio a receber investimentos com vistas ao
prolongamento da Avenida Jornalista Roberto Marinho at a Rodovia dos
ImigrantesnoBairrodoJabaquara(eixodoCrregoguaEspraiada),interveno
estareconhecidacomoestratgicaparaaestruturaodestareadacidade,com
o objetivo de melhorar a fluidez do sistema de circulao virio sul e de aliviar a
saturaodominianelviriodocentroexpandido.Talfatoconsagra,pelomenos
at o presente momento, a lgica de combinao de investimentos em obras
virias de grande magnitude (pontes, viadutos tneis e avenidas) e
empreendimentosimobiliriosdealtopadronosetorsudoestedacidadedeSo
Paulo, que proporciona novos ciclos para os investimentos privados e
conseqentementenovasfrentesdeespeculaoimobiliria.
Mais uma vez constatamos que o objetivo primeiro do instrumento da
operao urbana, em promover transformaes urbansticas estruturais, foi
deixado para o segundo plano, sendo o mecanismo consorciado utilizado
prioritariamenteparafinsdedinamizaodaatividadeimobiliria.

22
AtOutubrode2008.
23
importanteobservarqueosvaloresarrecadadosnaprimeiraemissosomuitosuperioresaos
custos inicias previstos para as obras pblicas do complexo virio Real Parque e das habitaes de
interesse social na favela Jardim Edith. Provavelmente esteja sobrando recursos em relao aos
objetivos da primeira emisso e, provavelmente, a EMURB esteja avaliando a possibilidade de
alocao dos recursos adicionais para uma segunda emisso, com novos projetos, a serem
aprovadospeloGrupoGestor.
66

O Quadro 24 adiante sintetiza o montante arrecadado em todas as

operaesurbanasempraticamentetodooperododevignciaat2008.
Quadro24Sntesedosvaloresarrecadadoscomascontrapartidas
OperaoUrbana Perodoconsiderado Valorobtidocomascontrapartidas(emR$milhes)
guaBranca 19952007 24,00
FariaLima 19952008 820,00*
Centro 19972005 14,70**
guaEspraiada 20042008 643,82***
TOTAL 1.502,52
*Considerando as contrapartidas obtidas a partir da Outorga Onerosa do Direito de Construir e da
emissodeCEPAC.
** Considerando R$2,8 milhes em contrapartidas financeiras, R$ 3,9 milhes decorrentes da
transfernciadepotencialconstrutivoeR$8milhesdaOperaoUrbanaAnhangabaqueforam
transferidosSecretariadeFinanasemsetembrode1996.
**ConsiderandoascontrapartidasobtidasapartirdaemissodeCEPAC.
Fonte:EMURB2007,2008b,2008c;LABHABeFAUUSP,2005.

2.6Operaesurbanasecontrolesocial
A maioria das operaes urbanas contemplou o componente de gesto em
suasleis,cadaumacomsuasparticularidades.Emquasetodasexisteuminstituto
de gesto criado pela operao urbana, com atribuies muito distintas entre si:
alguns tratam somente da gesto do fundo da operao urbana, outros tm o
poder de deliberar sobre o plano de investimentos e obras, outros tm a
atribuio de formular e acompanhar planos e projetos e outros se constituem
meramente em comisso executiva para anlise dos pedidos de benefcios
possibilitadospelaleidaoperaourbana.OQuadro25ilustraascaractersticas
dagestodasoperaesurbanasapartirdoquefoidefinidonaleidecadauma.
AoobservarmosoQuadro25aseguirconstatamosqueexisteaprevisoda
participao representada da sociedade nos grupos e conselhos gestores, se
considerarmos o que foi definido nas leis das operaes urbanas. Essa
representatividade se d por segmentos e setores (instituies de classe,
universidades, empresrios, comerciantes, movimentos de moradia) e por
agentes e lideranas locais (associaes de moradores e subprefeituras). Tal
composio supe uma distribuio entre entidades de carter geral e local e
tambmumequilbrioentresociedadeePoderPblico.
Vale destacar que nossa anlise no contemplou eventuais regimentos e
decretos regulamentadores desses institutos de participao, tampouco
dispusemosdedadosquepossibilitassemumaanlisedecomoforamtomadasas
decises sobre aplicao dos recursos e sobre definio de prioridades.
Conseqentemente as consideraes aqui arroladas apresentam um carter
parcialegenricodeanlise.
67

Fonte:Lein11.774de18demaiode1995(OperaoUrbanaguaBranca);Lein12.346de6dejunhode1997(Operao
UrbanaCentro);Lein13.260de28dedezembrode2001(OperaoUrbanaConsorciadaguaEspraiada);Lein13.769,de26
de janeiro de 2004 (Reviso da Operao Urbana Consorciada Faria Lima) e Lei n 13.872, de 12 de julho de 2004 (Operao
UrbanaConsorciadaRioVerdeJacu)
Quadro25Caracterizaodagestoedocontrolesocialnasoperaesurbanas
Operao
urbana
Conselhoou
grupogestor
Definiodeatribuiesnaleidaoperao
urbana
Composiodoconselhogrupogestor
Participaoassociedade ParticipaodoPoderPblico
guaBranca
(1995)
Conselho Administraodofundodaoperaourbana. ComposiodoConselho:
PresidentedaEMURB;
DiretordeDesenvolvimentoda
EMURB;
DiretordeObrasdaEMURB;
DiretorFinanceirodaEMURB;
RepresentantedoGabinetedo
Prefeito;
RepresentanteSF;
RepresentantedaSEMPLA.
Centro
(1997)
Comisso
Executiva
Analisareverificaraadequaodaspropostas
apresentadascomasdiretrizesdaOUCentro;
Emitirpareceresedeliberarsobreoencaminhamentodas
propostasCNLU;
Promovernomnimo1audinciapblicasemprequea
propostasolicitarcoeficientedeaproveitamentosuperiora6
oucessoonerosadoespaopblico;
Elaborarestudoseapresentarpropostasparaclculodo
valordosbenefciosconcedidos;
Elaborardiretrizesespeciaisparasubreascontidasdentro
dopermetrodaOUCentro;
IdentificarformasdeatuaodoPoderPblicocapazesde
potencializaraconsecuodosobjetivosdaOperao
UrbanaCentro;
Contribuirparaaestruturaodeprogramadeaoparaa
soluodoproblemadashabitaessubnormaisexistentes
nareadaOUCentro;
FazerserepresentarjuntoAdministraoPblicana
definiodepolticaseintervenesparaareada
OperaoUrbanaCentro;
ElaborarplanodeincentivolocalizaodaAdministrao
PblicanareadaOUCentro;
Decidirsobreainversodosrecursoscaptadospela
OperaoUrbanaCentro;
Instruirasdvidassurgidasquantoaplicabilidadees
disposiesdalei.
1CmaraMunicipaldeSoPaulo;
1AssociaoComercialdeSo
Paulo;
1AssociaodosBancosnoEstado
deSoPauloASSOBESP;
1AssociaoVivaoCentro
SociedadePrRevalorizaodo
CentrodeSoPaulo;
1CentroGasparGarciadeDireitos
Humanos;
1MovimentoDefendaSoPaulo;
1InstitutodeArquitetosdoBrasil;
1InstitutodeEngenhariadeSo
Paulo;
1SindicatodosEmpregadosem
EstabelecimentosBancriose
FinanciriosdeSoPaulo,Osascoe
Regio;
1SindicatodasEmpresasde
Compra,Venda,Locaoe
AdministraodeImveisdeSo
PauloSECOVI.
EmpresaMunicipaldeUrbanizao
EMURB;
SecretariadaHabitaoedo
DesenvolvimentoUrbanoSEHAB;
SecretariaMunicipaldeCultura
SMC;
SecretariaMunicipalde
PlanejamentoSEMPLA.

gua
Espraiada
(2001)
Grupode
gesto
Formulareacompanharosplanoseprojetos
urbansticosprevistosnoProgramadeIntervenes;
ControlegeraldaOperaoUrbanaguaEspraiada;
Proporarevisodalei.
1MovimentoDefendaSoPaulo;
1InstitutodeArquitetosdo
Brasil;
1InstitutodeEngenharia;
1APEOP;
1SECOVI;
1OAB;
1FAU/USP;
1UniodosMovimentosde
Moradia;
1associaodemoradoresdas
favelascontidasnopermetro.da
OU.
1SEMPLA;
1SF;
1SMT;
1SMMA;
1SEHAB;
1SIURB;
1AR/SAe
1AR/JA.

FariaLima
(2004)
Grupode
Gesto
DefinioeimplementaodoProgramade
IntervenesdaOperaoUrbana;
Definiodeaplicaodosseusrecursos.
1MovimentoDefendaSoPaulo;
1InstitutodeArquitetosdo
Brasil;
1InstitutodeEngenharia;
1APEOP;
1SECOVI;
1OAB;
1FAU/USP;
1UniodeMovimentosde
Moradia;
1AssociaodeMoradoresde
Favelas.
EMURBacoordenadora.
1representantedecadaumdos
rgospblicosmunicipaisaserem
designadospela(o)Prefeita(o),
numtotalde9representantes.
RioVerde
Jacu(2004)
ComitGestor DeliberarsobreaspropostasdeadesoOperao
Urbana,apartirdaanliseeparecerdoEscritrioTcnico;
GerirosrecursosdaContaEspecialdaOperaoUrbanae
deliberarsobresuaaplicao,segundooprogramade
intervenesconstantenalei;
Expedirresoluessobreprocedimentoseoutrosassuntos
relativosaplicaodalei;
Aprovarpropostasdeimplementaodeprogramas,
convnioseoutrasparceriasquevisemdinamizaoda
OperaoUrbana,aserempropostoseelaboradospelo
EscritrioTcnico;
Deliberaredirimirdvidasquantoaplicaodos
instrumentosurbansticosprevistosnalei;
DeliberarsobreaemissodeCEPACs,coordenandoa
ComissodePeritosparadefiniodeseuvaloredivulgao
detabelarespectiva;
Elaborarseuregimentointerno.
7entidadesdasociedadecivila
seremdefinidasporatodo
Executivo,sendo
necessariamente:
1dosetorempresarialligado
indstria;
1dosetorempresarialligadoao
comrcioeservios;
2detrabalhadores;
1demoradoresdaregio;
1dosetorimobilirioe
1dosetordaconstruocivil.

10representantesdoPoderPblico
Municipal:
a)GabinetedaPrefeita;
b)SecretariadoGovernoMunicipal;
c)SEMPLA;
d)SEHAB;
e)SIURB;
f)SMT;
g)SVMA;
h)SubprefeituradeSoMiguel;
i)SubprefeituradeItaquera;
j)SubprefeituradeSoMateus.
68

Aoexaminarmososplanosdeinvestimentosprevistosnasleisdasoperaes
urbanas, a natureza das obras e, sobretudo, a localizao das obras
implementadas, notamos que os projetos com carter social ficam em segundo
plano e apenas no papel. Por exemplo, se compararmos a quantidade de
habitaes de interesse social e de obras virias executadas no perodo entre
1995 e 2008, veremos que no foram realizadas habitaes de interesse social,
enquantoforamentreguespelomenosasseguintesobrasvirias:
- ConstruodepassagememdesnveldasavenidasRebouaseCidadeJardim
nocruzamentocomaAvenidaFariaLima;
- AlargamentoeprolongamentodaRuaFunchal;
- AlargamentoeprolongamentodaRuaGomesdeCarvalho/Olimpadas;
- ConstruodeduaspontesinterligandoaAvenidaJornalistaRobertoMarinho
MarginaldoRioPinheirosobradenominadadecomplexoRealParque;
No queremos aqui julgar se o Poder Pblico deve ou no realizar obras
virias antes da realizao de investimentos em habitao popular, at mesmo
porqueoproblemanoresidesomentenanaturezadaobra,masnadimensoda
transformao urbanstica, social e ambiental desejada. Queremos analisar at
quepontoocontrolesocialfazdiferenanagestodasoperaesurbanas,posto
que as anlises desenvolvidas neste captulo no apontam xito urbanstico,
ambientalesocialnasoperaesurbanasexistentesemlei.
Diantedisso,atquepontotaisprioridadesrevelamodesejodasociedade?
De que sociedade estamos falando? Ser que todos os segmentos so
protagonistasemigualdadenatomadadedecises?
Esses questionamentos levantam dvidas quanto a real participao da
sociedade na definio de prioridades de investimentos, evidenciando a
necessidade de aprimoramento do controle social nas operaes urbanas. A
efetivaparticipaodasociedadenosupeunicamenteavalidaodepropostas
do Poder Pblico por meio de reunies peridicas e audincias pblicas, mas o
plenoenvolvimentodasociedadenaelaboraoeimplementaodeprojetos.Tal
envolvimento requer a capacitao da sociedade a partir da leitura tcnica da
regio, da cidade e dos instrumentos de gesto e tambm uma sensibilizao do
Poder Pblico a partir da leitura comunitria que possibilite a compreenso dos
problemasdecarterlocal.
Paratanto,compreendesequesejaimportantefortaleceraparticipaodas
Subprefeituras no processo de formulao e implementao das operaes
urbanas, tanto como representantes do Poder Pblico, quanto articuladoras da
participao da comunidade. A Subprefeitura deve ser uma referncia para a
comunidade, deve estar mais prxima da populao e est mais sujeita s
69

presses locais. A partir do momento que as Subprefeituras passarem a ser mais

protagonistas na formulao das polticas setoriais e de projetos urbanos,
acreditase que a participao da sociedade seja fortalecida, a despeito da
necessriaampliaodoespaodeparticipaopopularnumcontextogeral.
oportunodestacarqueamaioriadasoperaesurbanasincide embairros
nobres da cidade, cuja populao tem melhores condies de organizao, de
presso do Poder Pblico e de articulao poltica para reivindicao de seus
direitos e para defesa de suas posies. Isso implica num necessrio equilbrio a
ser estabelecido no somente entre Poder Pblico e sociedade, mas entre
segmentos e entre agentes locais, fazendo com que a diversidade de
representaopossagarantirmaiorlegitimidadenatomadadedecises.
Porfim,valelembrarqueassimcomoaOperaoUrbanaguaEspraiada,as
novas operaes urbanas tero que obter a licena ambiental prvia, o que
implicanarealizaodeaudinciaspblicasparaaprovaodoEstudodeImpacto
Ambiental e respectivo Relatrio de Impacto Ambiental EIA/RIMA. importante
salientar que o frum de participao da sociedade na formulao de planos e
projetosdiferentedaqueleparaaaprovaodoEIA/RIMA.Oprimeirosupeum
processo mais longo e permanente, que envolve sensibilizao e capacitao da
sociedade, culminando numa negociao e pactuao de propostas, que leva em
conta diversos fatores locais. J o segundo um frum de aprovao, cuja
negociao gira em tornode uma licena e da idia de mitigao de impactos. O
que no for pactuado entre sociedade e Poder Pblico na etapa de formulao
poder tornar mais complexo e tenso o processo de obteno da licena
ambientalprvia,assimcomoaposterioraprovaodaleidaoperaourbanana
CmaradeVereadores.
A partir de tais reflexes e no nosso entendimento, fica evidente que o
controle social se constitui num processo poltico e que pode tornar mais
democrtica e justa a poltica urbana, dependendo de como for a gesto e a
efetivaparticipaodasociedade.
***
EstecaptulocontemplouafasedeprticadosinstrumentosdoSoloCriadoe
das Operaes Urbanas. Embora o Solo Criado no tenha sido explicitamente
aprovado em lei, existiu enquanto mecanismo nas Operaes Interligadas e nas
Operaes Urbanas. Verificouse que a experincia de aplicao desses
instrumentos se deu basicamente na negociao de potencial adicional de
construo, sendo que o pagamento das contrapartidas oriundas dos incentivos
concedidos atravs da legislao urbana ocorreu em dinheiro. O CEPAC reforou
este processo mantendo o objeto de negociao (rea construda adicional),
porm, tornou o sistema de pagamento em um sistema financeiro, fazendo com
70

queanoodecontrapartidafsicaficassepraticamenteanulada.Isto,aprtica
dasOperaesUrbanassedeunacriaodeumfundoalimentadoportransaes
financeirasparafinanciarumplanodeobras,fazendocomqueaidiaoriginaldo
Solo Criado, como instrumento de controle de densidades e da valorizao
imobiliria, cuja contrapartida decorrente da criao de solo estava atrelada
idia de nus gerado na infraestrutura, fosse superada por uma idia de
obtenoderecursosparafinanciarobraspblicas.Assim,asOperaesUrbanas
passaram a ser empregadas no exatamente como instrumentos voltados
transformaes urbansticas estruturais como previa o conceito original, mas
direcionadasoperacionalizaodoSoloCriadoinsituparaobtenoderecursos
parafinanciamentodeobras,gerandociclosdeinvestimentospblicoseprivados
edevalorizaodaterraurbanaemdeterminadossetores.

71

CAPITULOIII
EVOLUO DO CONCEITO DE OPERAO URBANA E DE SOLO
CRIADOEMSOPAULO:ANLISECRTICAENOVASESTRATGIAS

NestecaptuloserdesenvolvidaumaavaliaodaexperinciadasOperaes
Urbanas em So Paulo a partir dos trabalhos desenvolvidos no mbito
institucional da Secretaria Municipal de Planejamento SEMPLA. Para tanto
lanaremos mo dos documentos que registram o momento de reviso do
conceito de operao urbana, como resultado da disposio institucional para
promover tal reformulao. Veremos que esta reviso do conceito se deu no
unicamenteemfunodadisposiopolticadagestodaPrefeitaMartaSuplicy,
em2001,mastambmemfunodaconjunturanacionaldadapelaaprovaodo
Estatuto da Cidade, tambm em 2001, que motivou alguns tcnicos, gestores,
polticosesociedadeainstituremumprocessodeplanejamentodemocrticoea
experimentaremoureformularemosinstrumentosurbansticosluzdoEstatuto
daCidade.Outrosfatorestambmpropiciaramoredirecionamentodostrabalhos
desenvolvidos na SEMPLA, tais como a necessidade de um novo Plano Diretor,
que acabou sendo aprovado em 2002. E ainda, num momento posterior e de
modo pontual, as oportunidades abertas na gesto do Prefeito Jos Serra para o
desenvolvimento de estudos sobre novos instrumentos urbansticos em parceria
com a Agncia de Cooperao Internacional do Japo (JICA), propiciou a anlise
daexperinciajaponesacomoLandReadjustment
1
,quedisponibilizouelementos
fundamentaisparaodesenvolvimentodestapesquisa.

3.1 Operaourbanaconsorciadaeoutorgaonerosadodireitodeconstruirno
EstatutodaCidade
3.1.1OperaesurbanasconsorciadasnoEstatutodaCidade
Relativamentesoperaesurbanasconsorciadas,oEstatutodaCidade(Lei
n10.257/01),assimasreconhece:
ConjuntodeintervenesemedidascoordenadaspeloPoderPblico
municipal,comaparticipaodosproprietrios,moradores,usurios
permanenteseinvestidoresprivados,comoobjetivodealcanarem
umareatransformaesurbansticasestruturais,melhoriassociaise
avalorizaoambiental.
Cada operao urbana consorciada deve conter um plano com os seguintes
elementos(Art.33daleifederaln10.257/01):

1
Traduzindo Land Readjustment para o portugus, temos Reajuste Fundirio. O
conceitodeLandReadjustmentserexplicadonofinaldestecaptulo.
72

- Definiodareaaseratingida;
- Programabsicodeocupaodarea;
- Programa de atendimento econmico e social para a populao
diretamenteafetadapelaoperao;
- Finalidadesdaoperao;
- Estudoprviodeimpactodevizinhana;
- Contrapartida a ser exigida dos proprietrios, usurios
permanentes e investidores privados em funo da utilizao dos
benefcios;
- Formadecontroledaoperao,obrigatoriamentecompartilhado
comrepresentaodasociedadecivil.
Todososrecursosobtidoscomascontrapartidasprovenientesdosincentivos
urbansticos concedidos
2
devem ser aplicados obrigatoriamente na rea da
operao urbana. O Estatuto tambm possibilita a emisso do CEPAC
3
, que deve
estarvinculadounicamenteaoplanodeobrasdaoperaourbanaqueogerou.
AconcepodeoperaourbanadoEstatutodaCidadeconsagrouaidiade
se desenvolver um plano urbanstico por meio do consrcio entre Poder Pblico,
investidor privado e sociedade. Apesar de incorporar a idia de Solo Criado, na
medida em que possibilita a modificao de ndices e caractersticas de
parcelamento, uso e ocupao do solo, o Estatuto no obriga a operao urbana
consorciada a praticlo, nem mesmo limita a recuperao da valorizao
imobiliria gerada por atuaes pblicas a ser praticada unicamente pelo
mecanismodaoutorgaonerosadodireitodeconstruir.Pelocontrrio.OEstatuto
deixaabertatalpossibilidade.Ouseja,facultativaarecuperaodemaisvalias
geradas por obras pblicas, sendo apenas obrigatrio o estabelecimento de
contrapartidaaserexigidadosproprietrios,usuriospermanenteseinvestidores
privados em funo da utilizao dos benefcios concedidos na lei da operao
urbana.

3.1.2OutorgaOnerosadoDireitodeConstruirnoEstatutodaCidade
OEstatutodaCidadeincorporouemparteoconceitooriginaldoSoloCriado
da dcada de 1970 por meio da instituio da outorga onerosa do direito de
construir. Tal semelhana pode ser percebida a partir de algumas caractersticas:
incidncia da outorga sobre o direito de construir exercido acima do coeficiente
deaproveitamentobsico;exignciadecobranadecontrapartidaemfunodo

2
Osincentivosso:amodificaodendicesecaractersticasdeparcelamento,usoeocupaodo
solo e subsolo, bem como alteraes das normas edilcias, considerado o impacto ambiental delas
decorrente; e a regularizao de construes, reformas ou ampliaes executadas em desacordo
comalegislaovigente(art.32daleifederaln10.257/01).
3
Certificado de Potencial Adicional de Construo, cujo conceito foi desenvolvido no captulo
anterior.
73

potencial adicional de construo concedido ao proprietrio ou beneficirio;

mensuraodacontrapartidaconformeonusgeradonainfraestrutura.
Do ponto de vista operativo, o Estatuto aprimorou o instrumento,
estabelecendo alguns requisitos e procedimentos, tais como a necessidade do
PlanoDiretorestabelecerasreasdeincidnciadaoutorgaonerosa,afrmulade
clculoparaacobrana,oscasospassveisdeisenodopagamentodaoutorgae
a contrapartida a ser exigida do beneficirio. Definiu, ainda, que o Plano Diretor
tambm deve prever os limites mximos a serem atingidos pelos coeficientes de
aproveitamento e como ser a destinao dos recursos obtidos por meio das
contrapartidas. Para a aplicao dos recursos, devem ser consideradas as
seguintesfinalidades(Art.26daleifederaln10.257/01):
- Regularizaofundiria;
- Execuo de programas e projetos habitacionais de interesse
social;
- Constituiodereservafundiria;
- Ordenamentoedirecionamentodaexpansourbana;
- Implantaodeequipamentosurbanosecomunitrios;
- Criaodeespaospblicosdelazerereasverdes;
- Criaodeunidadesdeconservaoouproteodeoutrasreas
deinteresseambiental;
- Proteodereasdeinteressehistrico,culturaloupaisagstico.

3.2 Outorga Onerosa do Direito de Construir no Plano Diretor Estratgico do

MunicpiodeSoPaulo
O Plano Diretor Estratgico, lei n 13.430/02, avanou de tal maneira na
definio de procedimentos operativos da outorga onerosa que ela tornouse
praticamenteautoaplicvel.
Uma das caractersticas dessa autoaplicabilidade est na delimitao dos
instrumentos no territrio. A outorga onerosa incide em ampla poro do
territrio,podendoserexercidaemtodasaszonasondeodireitodeconstruirfor
exercido acima do permitido pela aplicao do Coeficiente de Aproveitamento
Bsico at o limite estabelecido pelo uso do Coeficiente de Aproveitamento
Mximo (art. 210 da lei n 13.430/02). As zonas so aquelas definidas pelos 31
Planos Regionais Estratgicos
4
, sendo o coeficiente de aproveitamento mximo
iguala4.
Outro elemento fundamental para a operao da outorga onerosa a
destinao e aplicao dos recursos. Os recursos obtidos por meio das
contrapartidas so destinados ao FUNDURB Fundo Municipal de

4
Lein13.885/04.
74

DesenvolvimentoUrbano.Grandepartedaextensoterritorialdomunicpiopode
receber os recursos provenientes do FUNDURB, obedecidas as finalidades
descritas anteriormente. A amplitude territorial de aplicao dos recursos pode
conferirumcartersocialoutorgaonerosa,fazendocomqueumareacarente
em infraestrutura receba recursos originados pela contrapartida paga por um
empreendimento construdo em um bairro nobre da cidade. Tal caracterstica
torna a outorga onerosa um instrumento potencialmente distributivo, isto , a
idia de nus gerado na infraestrutura em funo do incremento de densidade
vale no somente para a rea receptora do empreendimento, mas para todo o
territriomunicipal.
Para que haja transparncia e critrios objetivos na cobrana da
contrapartida importante a previso da forma de clculo da contrapartida. A
frmula de clculo instituda pelo Plano Diretor Estratgico considera aspectos
regionais,sociaiselocais.Oaspectoregionalochamadofatordeplanejamento
fp, que varia entre 0,5 e 1,4 conforme os usos residenciais e no residenciais.
umamaneiradevariarovalordacontrapartidanosdiferentesdistritosdacidade,
dadas as diferenas dos padres de urbanizao existentes em cada bairro. O
aspecto social chamado de fator de interesse social fs e varia entre 0 e 10.
uma forma de reduzir a contrapartida para determinados usos conforme o
interesse social, como por exemplo, as habitaes de interesse social (HIS), que
nopagamcontrapartidapelofatordeinteressesocialsernulo.Joaspectolocal
ocorreemfunodovalordoterrenodeclaradonaPlantaGenricadeValores
PGV.Podemosassimexemplificarafrmuladeclculo:
Ct=FpxFsxBOnde:
Ct = contrapartida financeira relativa a cada m de rea construda
adicional.
Fp=fatordeplanejamento,entre0,5e1,4.
Fs=fatordeinteressesocial,entre0e1,0.
B = benefcio econmico agregado ao imvel, calculado segundo a
seguinteequao:
B=vtCAb,sendo:
vt = valor do m do terreno fixado na Planta Genrica de Valores
PGV
CAb = Coeficiente de Aproveitamento Bsico. (Art. 213 da lei n
13.430/02).
Existem casos de iseno do pagamento da contrapartida. Conforme
descrito acima, as habitaes de interesse social esto isentas do pagamento de
contrapartida. Outros usos que tambm tem o fator de interesse social nulo so
os usos institucionais pblicos, tais como hospitais pblicos, escolas pblicas,
postos pblicos de sade e creches, unidades administrativas, instituies de
culturaesporteelazer.
75

Por fim, tratandose do incremento de rea construda, foi previsto um

controle da densidades atravs da definio de estoques de potencial adicional
de construo para os usos residencial e no residencial por distritos. A SEHAB
SecretariadeHabitaoeDesenvolvimentoUrbanojuntamentecomaSEMPLA,
controla a emisso de certides de outorga onerosa. Quando h disponibilidade
de estoque e o interessado efetua o pagamento da contrapartida, o estoque
descontadodototal.Atofinalde2007algunsdistritostiveramumconsidervel
consumodoestoque.AsTabelas31e32descrevemalgunscasos.
Tabela31Consumodeestoquedepotencialadicionaldeconstruopor
distritoUsoResidencial
SUBPREFEITURA DISTRITOS TOTALLei
13.885/04(m)
COMPROMETIDO(m) CONSUMO
(%)
SE Cambuci 20.000 19.999,92 100,00%
SE Liberdade 25.000 24.951,06 99,80%
CV Limo 15.000 12.245,79 81,64%
MG VilaGuilherme 40.000 30.927,01 77,32%
SA CampoGrande 130.000 87.087,18 66,99%
LA Lapa 75.000 47.276,21 63,03%
BT RioPequeno 60.000 26.868,76 44,78%
LA VilaLeopoldina 190.000 76.905,00 40,48%
BT Morumbi 30.000 12.120,78 40,40%
PI JardimPaulista 60.000 22.986,52 38,31%
IP Ipiranga 110.000 37.879,09 34,44%
MO Belm 50.000 17.039,18 34,08%
PE VilaMatilde 60.000 20.331,87 33,89%
VM VilaMariana 200.000 66.201,17 33,10%
AF Carro 100.000 32.524,63 32,52%
JT Jaan 15.000 4.299,98 28,67%
LA Jaguar 32.000 9.049,14 28,28%
SE Consolao 80.000 20.611,84 25,76%
IP Cursino 110.000 27.912,02 25,37%
SE BelaVista 50.000 11.592,47 23,18%
Estoque comprometido: registra a soma dos potenciais construtivos j adquiridos por outorga
onerosa,bemcomodospotenciaisconstrutivoscompropostadeaquisio,emfasedepagamento.
Foramselecionadosos20distritoscommaiorconsumo.
Fonte:<http://sempla.prefeitura.sp.gov.br/urb_estoques_potencial_construtivo.php>
Notase grande disparidade no valor dos estoques estabelecidos em cada
distrito. Emalgunsdeles,comooTatuap
5
,foidefinidoumestoquede potencial
adicional de construo residencial de 350.000m, enquanto que para o distrito
de So Rafael foram definidos apenas 3.000m. Essas diferenas derivam de
diversos fatores, como por exemplo, a rea do distrito e o histrico de
investimento imobilirio, que contribuiu para definir os estoques em funo da
tendnciadeincrementodereaconstruda.Portanto,oconsumodevelevarem
contanosomenteopercentual,masovolumetotal.Seobservarmosoconsumo
do estoque relativo ao uso no residencial, o distrito que teve o maior consumo
emtermosdeporcentagemfoioMorumbi(90%),sendoconsumidos8.908mdos

5
Os distritos aqui exemplificados no constam das tabelas 2 e 3, mas constam da tabela original que
pode ser consultada em <http://sempla.prefeitura.sp.gov.br/urb_estoques_potencial_construtivo.php>.
76

10.000m estabelecidos. No entanto, o maior volume consumido para o uso no

residencial foi de 12.647m no distrito de Moema, representando um consumo
percentualdeapenas12,65%dos100.000m.
Tabela32Consumodeestoquedepotencialadicionaldeconstruopor
distritoUsoNoResidencial
SUBPREFEITURA DISTRITOS TOTALLei
13.885/04(m)
COMPROMETIDO
(m)
CONSUMO(%)
BT Morumbi 10.000,00 8.907,92 89,08%
JT Jaan 5.000,00 4.023,98 80,48%
LA Jaguar 8.000,00 3.752,38 46,90%
MG VilaGuilherme 10.000,00 4.633,15 46,33%
IQ CidadeLder 5.000,00 1.960,19 39,20%
PJ Jaragu 4.000,00 1.020,08 25,50%
BT VilaSnia 50.000,00 8.501,51 17,00%
IP Ipiranga 10.000,00 1.600,64 16,01%
VM Moema 100.000,00 12.647,10 12,65%
SE BelaVista 40.000,00 4.710,81 11,78%
ST Santana 60.000,00 6.673,49 11,12%
LA Lapa 20.000,00 2.078,66 10,39%
SE SantaCeclia 30.000,00 2.517,13 8,39%
ST Mandaqui 20.000,00 1.409,50 7,05%
MO Brs 90.000,00 6.283,15 6,98%
SE Consolao 60.000,00 4.082,66 6,80%
PI JardimPaulista 50.000,00 3.129,26 6,26%
SE Liberdade 105.000,00 6.403,47 6,10%
VM Sade 70.000,00 4.246,45 6,07%
MO Belm 40.000,00 2.338,69 5,85%
Estoque comprometido: registra a soma dos potenciais construtivos j adquiridos por outorga
onerosa,bemcomodospotenciaisconstrutivoscompropostadeaquisio,emfasedepagamento.
Foramselecionadosos20distritoscommaiorconsumo.
Fonte:<http://sempla.prefeitura.sp.gov.br/urb_estoques_potencial_construtivo.php>

3.3 OperaesUrbanasConsorciadasnoPlanoDiretorEstratgicodoMunicpio
deSoPaulo
3.3.1Aspectosinstitucionais
A concepo de Operao Urbana Consorciada no Plano Diretor Estratgico
deSoPaulopraticamenteamesmaestabelecidanoEstatutodaCidade,isto:
obrigatoriedade de ser aprovada em lei e de conter um plano; possibilidade de
concesso de incentivos urbansticos; obrigatoriedade dos recursos obtidos
atravs das contrapartidas serem destinados dentro do permetro da Operao
Urbana, possibilidade de emisso de CEPACs; etc. As caractersticas especficas
ficam por conta dos extensos permetros previamente estabelecidos para as
futuras Operaes Urbanas (variando de 450 ha a 7.000 ha) e pelas reas de
incidncia dessas novas operaes, reconhecidas como rea de interveno
estratgicaemfunodosprocessosdetransformaoeconmicaemqueesto
submetidas. Esse papel estratgico atribudo pelo Plano Diretor Estratgico pode
77

ser reconhecido pelos objetivos atribudos s Operaes Urbanas (Art. 227 da lei
n13.430/02):
- Implantao de equipamentos estratgicos para o
desenvolvimentourbano;
- Otimizao de reas envolvidas em intervenes urbansticas de
porteereciclagemdereasconsideradassubutilizadas;
- ImplantaodeProgramasdeHabitaodeInteresseSocial;
- Ampliao e melhoria da Rede Estrutural de Transporte Pblico
Coletivo;
- Implantaodeespaospblicos;
- Valorizao e criao de patrimnio ambiental, histrico,
arquitetnico,culturalepaisagstico;
- MelhoriaeampliaodainfraestruturaedaRedeViriaEstrutural;
- Dinamizaodereasvisandogeraodeempregos.
Ora, tais objetivos parecem valer somente nas premissas no Plano Diretor
Estratgico, se analisarmos os resultados obtidos nas operaes urbanas na
dcada de 1990 e as lgicas do modelo adotado em So Paulo
6
. Afinal, desde
queinstitudaspelaPrefeituradeSoPaulo,asoperaesurbanasgeraramR$1,5
bilhes aos cofres municipais (ver quadro 24 no Captulo II), que resultaram em
obras eminentemente virias e que por sua vez intensificaram a dinamizao do
mercado imobilirio, enquanto as transformaes urbansticas estruturais e as
melhoriassociaisficaramnopapel.
Outros aspectos especficos para o caso de So Paulo que nas Operaes
UrbanasConsorciadasocoeficientedeaproveitamentopodechegara4mediante
aOutorgaOnerosadoDireitodeConstruir,queinternamenteaospermetrosdas
Operaes Urbanas ser regida pelas leis especficas de cada operao
7
. Nas
OperaesUrbanasaprovadasapartirde2001,aobtenodepotencialadicional
de construo e o correspondente pagamento de contrapartida passaram a ser
operadosmedianteaemissodeCEPAC.Comoexplicadoanteriormente,oCEPAC
se constitui na sua essncia numa contrapartida antecipada de um benefcio
concedido. um ttulo que vale metros quadrados de potencial adicional de
construooumetrosquadradosdemodificaodeparmetrosurbansticosede
usos, cujo valor inicial estipulado aquele referente contrapartida
correspondente ao benefcio concedido. Como uma Operao Urbana no incide
em reas com valores imobilirios homogneos, existem diferenas nos valores
do CEPAC entre reas de uma mesma Operao Urbana, conforme os diferentes
setores. Por se tratar de um ttulo, pode ser negociado na Bolsa de Valores e

6
ApartirdasanlisesdesenvolvidasnoCaptuloII.
7
O artigo 301 da Lei n 13.430/02, que institui o Plano Diretor Estratgico, estabelece que ficam
mantidas as disposies das leis especficas das operaes urbanas vigentes anteriormente
instituiodoPlanoDiretorEstratgico(PDE),inclusiveosdispositivosreferentesaoscoeficientesde
aproveitamentomximopermitidos.
78

emitido em leilo, cujo procedimento instrudo pela Comisso de Valores

Mobilirios(CVM).Issosignificaquequemquiseradquirirosbenefciosprevistos
nas Operaes Urbanas dever obter o nmero de CEPAC correspondente ao
benefcio desejado e atender aos requisitos estabelecidos na lei da Operao
Urbana
8
. As vantagens do CEPAC estariam basicamente na vinculao dos
recursos obtidos a obras e projetos claramente definidos na lei da Operao
Urbana que o originou, uma vez que a emisso de CEPAC deve se apoiar na
finalidadediretadefinanciarumaintervenourbana.Contudo,emalgunscasos,
como na Operao Urbana Consorciada gua Espraiada, tal vinculao a um
conjuntodeprojetosnogaranteaprioridadedeatendimentoaintervenesde
carter social, uma vez que na primeira emisso, foram realizadas somente as
obras do complexo virio Real Parque, estando as 600 unidades de HIS ainda no
papel. Outra vantagem do CEPAC a antecipao de recursos Prefeitura para
queasobrassejamexecutadas.

3.3.2NovoslugaresecondiesparaaaplicaodasOperaesUrbanas
A lei n 13.430/02 manteve as disposies das leis das operaes urbanas
vigentes
9
gua Branca, Faria Lima, Centro e gua Espraiada e instituiu novas
operaes urbanas: Diagonal Sul, Diagonal Norte, CarandiruVila Maria, Vila
Leopoldina, Vila Snia, Celso Garcia, Santo Amaro, Jacu Pssego e Tiquatira (Art.
225dalein13.430/02).
A insero territorial das novas operaes urbanas est relacionada
Macrorea de Reestruturao e Requalificao Urbana definida pelo
macrozoneamento do Plano Diretor Estratgico. So basicamente as reas das
vrzeas dos rios Pinheiros, Tiet e Tamanduate ocupadas por antigos distritos
industriais, por grandes equipamentos desativados e estruturadas pelas vias
marginais e pelo extenso eixo ferrovirio. Tratase de um territrio em processo
dedinamizaodaatividadeimobiliria,sobretudoparaousoresidencial,focada
nas reas vacantes e nos bairros industriais tradicionais. O crescente interesse
imobilirio ocorre, provavelmente, em funo do deslocamento das plantas
industriais,pelasperspectivasdemelhoramentodainfraestrutura,emfunoda
modernizao da ferrovia e pela recente alterao do zoneamento. Tal condio
supe o emprego do instrumento das operaes urbanas para promover a
recuperao ambiental e paisagstica, a otimizao da infraestrutura instalada e
para incentivar os usos mistos, ao longo de uma zona cuja configurao
proporciona uma a transio e interface entre o centro expandido e a rea
perifricadacidade.

8
LogicamentequetalcondiovaleparaasoperaesurbanasquepreveremaaplicaodoCEPAC.
9
Lembrando novamente que o artigo 301 da Lei n 13.430/02 estabelece que ficam mantidas as
disposiesdasleisespecficasdasoperaesurbanasvigentesanteriormenteinstituiodoPDE.
79

3.4 Diferenas e semelhanas entre Operaes Urbanas e Outorga Onerosa do

DireitodeConstruiremSoPaulo
A aplicao do potencial construtivo adicional e a correspondente cobrana
contrapartida, praticados nas reas de Operao Urbana e de Outorga Onerosa
so muito semelhantes. Isto , hoje em dia, quem quiser exercer o direito de
construiracimadocorrespondenteaplicaodocoeficientedeaproveitamento
bsico, definido no zoneamento, at o limite estabelecido pelo coeficiente de
aproveitamentomximo,deverserregidopelasregrasdaOperaoUrbanaseo
imvelestiverdentrodopermetrodeumaOperaoUrbana.Seoimvelestiver
localizado fora de um permetro de Operao Urbana ou se a lei de uma nova
operao ainda no tiver sido aprovada, dever ser regido pelas regras gerais do
Plano Diretor. Para tanto, no caso da Operao Urbana, a compra do potencial
adicional de construo poder ser via aquisio de CEPAC e no caso da Outorga
Onerosaacompradopotencialadicionalpoderserpagaemdinheirosegundoa
aplicao dos critrios de clculo j descritos. Podemos dizer que em relao ao
mecanismo de concesso de benefcios e cobrana de contrapartida nas
Figura31
Mapageraldas
OperaesUrbanasno
PlanoDiretor
Estratgicodo
MunicpiodeSoPaulo.
FONTE:Lein13.430/02.
80

OperaesUrbanasenaOutorgaOnerosa,hmuitasemelhana,havendoapenas
algumasdiferenasnosprocedimentosestabelecidosemcadainstrumento.
Relativamente aos resultados urbansticos e ao efeito redistributivo dos
recursos auferidos com as contrapartidas, ambos os instrumentos, na maneira
pelaqualforamconcebidosemSoPaulo,sediferemnoconceito.NasOperaes
UrbanasConsorciadasoenfoqueestarianarealizaodeumprojetourbano,com
vistas obteno de melhorias urbanas estruturais, ambientais e sociais, sendo
queosrecursosauferidoscomascontrapartidasseriamaplicadosnamesmarea
atravs da realizao de obras. Tais obras, de natureza pblica, por sua vez,
podemgeraravalorizaodosimveis,masnoexistemecanismoparamobilizar,
recuperar e distribuir essa valorizao imobiliria gerada por obras pblicas. Em
sntese, as Operaes Urbanas, pela maneira como foram concebidas em So
Paulo,concentramrecursos,pblicoseprivados,numdeterminadopermetroe
temenfoquetransformadordoterritrionelecontido.
J a Outorga Onerosa tem como enfoque a obteno de recursos para
amortizar o nus gerado na infraestrutura em funo do adensamento
incentivado por ela, se apoiando na premissa de recuperar a valorizao
imobiliria gerada pela modificao da legislao urbana. A caracterstica
fundamental dadestinaodosrecursosobtidospormeiodaOutorgaOnerosa
a ampla abrangncia territorial. Todo o municpio pode receber os recursos,
fazendocomqueumareacarenteeminfraestruturarecebarecursosoriginados
pelacontrapartidapagaporumempreendimentoconstrudoemumbairronobre
dacidade,emoutralocalizao.SenoSoloCriadoocriadordesolodeveriapagar
pelo nus gerado na infraestrutura em funo do solo adicional, na outorga
onerosa ocorre o mesmo, porm a noo de nus traduzida em recursos
financeiroseemquasetodaaamplitudedomunicpio.
Emsntese,aOutorgaOnerosadoDireitodeConstruirpodeserconsiderada
um instrumento mais progressista que a Operao Urbana, a partir da
possibilidadedecapturaderecursosemreasnobresevalorizadasdacidadepara
serem aplicados em reas pobres ou em projetos de interesse social. Contudo, a
capacidadeindutoradetransformaesurbanastornasereduzida,namedidaem
que adensamento e investimento pblico ocorrem de modo dissociado no
territrio. J nas Operaes Urbanas, a conjugao de normas urbansticas
especficas ao adensamento e aos projetos pblicos, parece conferir um maior
poder de induo s transformaes urbanas ensejadas no Plano Diretor. O
Quadro 31 a seguir ilustra algumas das diferenas e semelhanas entre as
Operaes Urbanas e a Outorga Onerosa do Direito de Construir, partindo dos
princpiosestabelecidosparaestesinstrumentosenoexatamentedaprticados
mesmos.
81

Quadro31ComparativoentreOperaoUrbanaConsorciadaeOutorga
OnerosadoDireitodeConstruirnoPlanoDiretorEstratgico
OPERAOURBANA
CONSORCIADA
OUTORGAONEROSA
Regulamentao Planodiretor
Leiespecfica
Planodiretor
Incentivos Modificaodeparmetros
urbansticos
Alteraesdasnormasedilcias
Regularizaodeconstrues
Potencialadicionaldeconstruo
Alteraodeuso
Aplicaodos
recursos
Dentrodopermetrodaoperao Empraticamentetodareaurbana
Abrangncia Permetrosde400a7.000ha
Interveno:localprojeto
urbano
Considervelporodarea
urbana
Interveno:localsetorial
Pressuposto
urbanstico
Transformaourbanstica
estrutural

Obtenoderecursosparao
desenvolvimentourbanovia
recuperaoparaacoletividadeda
valorizaoimobiliriaresultanteda
aodoPoderPblico(pormeioda
alteraodalegislaourbana)
Fonte:Elaboradoeeditadopeloautorapartirdasleisn13.430/02en13.885/04

3.5 Reviso do conceito de Operao Urbana: anlise crtica e construo de

novasestratgias
3.5.1AvaliaodasOperaesUrbanasFariaLima,guaBrancaeCentro
Em 2001, na Gesto da Prefeita Marta Suplicy, a Secretaria Municipal de
Planejamento (SEMPLA) criou um Departamento de Projetos Urbanos que ficou
responsvelpelaformulaodosplanosdasnovasoperaesurbanas.Atento,
as Operaes Urbanas tinham como responsvel por sua gesto a Empresa
Municipal de Urbanizao (EMURB). A partir da criao do Departamento de
Projetos Urbanos, todo o trabalho de formulao das novas operaes urbanas
ficou a cargo deste departamento, permanecendo na EMURB a gesto das
operaesurbanasvigentes.Destemodo,criouseumadivisoinstitucionalentre
ostrabalhosdeformulaoedegestodasoperaesurbanas,fazendocomque
uma nova equipe fosse constituda, favorecendo o ambiente institucional e
polticoparaimpulsionararevisodoconceitodeoperaourbana.
De fato, a metodologia de formulao das novas Operaes Urbanas partiu
de uma anlise crtica das Operaes Urbanas existentes. Os trabalhos deste
Departamento foram iniciados atravs da avaliao dos resultados obtidos at
ento com as operaes urbanas vigentes na cidade de So Paulo at 2001. As
Portarias do Gabinete da Prefeita n 131, n 132 e n 133 de 8 de maio de 2001
previram a constituio de grupos de trabalho com a seguinte finalidade: (...)
avaliar os resultados das Operaes Urbanas em andamento e proposies de
novos procedimentos, encaminhamentos e posturas tcnicas referentes a
processosdeanlisedepropostasdeOperaoUrbana(...).(PMSP/DOM,2001,
82

p.2).Cadagrupodetrabalhoficouresponsvelporumaoperaourbana,sendo
consolidado para cada uma delas um relatrio dos estudos desenvolvidos
relativos avaliao crtica e proposio de elementos para elaborao de
resoluonormativa.Osprincipaisproblemasidentificadosapartirdosrelatrios
deavaliaocrticapodemserassimresumidos(SEMPLA,2001a,2001be2001c):
- Os textos de lei provocavam incertezas, tanto no poder
pblico como na iniciativa privada, sobre os reais objetivos de cada
operao.
- Falsa expectativa de sustentabilidade financeira da operao
urbana.Ostemposentrearealizaodosinvestimentospblicosea
obteno de recursos oriundos das contrapartidas geravam
descompassoentrecustosereceitas.
- Entendimento equivocado da operao urbana como uma
operao eminentemente financeira frente ao potencial
transformadordesteinstrumento.
- Tratamento homogneo de pores do territrio com
caractersticasdiferentesentresi.
- Empregolimitadodoinstrumentonaconcessodeincentivos
urbansticos, sob a prerrogativa de obteno de recursos para o
financiamentodeobraspoucoclarasquantoaosobjetivostcnicose
quantorelevnciadetransformaourbanadesejada.
- Faltadecritriosobjetivosparaoclculodecontrapartidas.
- Ausncia de investimentos em programas habitacionais de
interessesocial.
- Descompasso entre adensamento ofertado por meio da
concesso de potencial adicional de construo e a sobrecarga na
rede viria decorrente da gerao de viagens dos novos
empreendimentosdenominadosplosgeradoresdetrfego.
- Apropriao particular das mais valiasurbanas geradas por
obras pblicas e pelos benefcios concedidos pela legislao urbana,
dadaaintensavalorizaoimobiliriaocorridaemalgumasreas.
Esses relatrios ainda apontaram diretrizes para a reviso das operaes
urbanas vigentes, que tambm seriam teis num momento posterior, na
formulaodosplanosdasnovasoperaesurbanas.
Umdoselementosanalisadosnosrelatriosfoianecessidadedesedividiro
permetro da operao urbana em setores. Os estudos levaram em conta, por
exemplo, a anlise das permanncias do tecido urbano estruturado nas ltimas
dcadas.NocasodaOperaoUrbanaFariaLima,foramrealizadasvistoriaspara
verificaodousodosoloatual(em2001),comparandoseaocupaoatual(em
2001) com a ocupao existente em 1974 (tomando por base os dados do
GEGRAN). Esse estudo gerou o mapa das permanncias de tipologias e usos,
conformeFigura32,cujograudetransformaofoiaferidoporfacedequadra.
Tais estudos apontaram a necessidade de diviso do permetro da operao
urbana em setores, denominada setorizao, como principal critrio para
revisodosprocedimentostcnicosdecontroledousodosolo.Talsetorizaose
tornou um elementochave para a operao dos planos das operaes urbanas,
83

pois permite: o controle de densidades (1), a graduao dos incentivos

urbansticos(2)eacobranadecontrapartidadiferenciadaporusos(3).

Para o primeiro caso (1), as densidades seriam controladas principalmente

pela capacidade de suporte do sistema virio, isto , a capacidade da infra
estrutura viria instalada e a ser melhorada em absorver a sobrecarga viria
decorrente do incremento de viagens em funo do adensamento populacional.
Nesse sentido, o redesenho do permetro em setores passa a considerar as
diferenas de configurao urbana, de articulao e hierarquizao da trama
viriaedodimensionamentodocarregamentovirioparacadasetor(apartirde
simulaesconformecenriosfuturos).
Paraosegundocaso(2),seriadefinidoumestoque(limite)dereaadicional
deconstruo,conformeadisponibilidadedereapassveldetransformaoede
interesse de investimento imobilirio. Logicamente que tal estoque seria
compatibilizadocomacapacidadedesuportedosistemavirio.
Para o terceiro caso (3) seriam definidos valores diferenciados de
contrapartida segundo os valores venais (cadastrais) dos terrenos e conforme o
incentivopretendidoparadeterminadosusosetipologias.
A metodologia empregada, tanto para a definio de estoques de potencial
adicional de construo, quanto para a definio de critrios de clculo de
Figura32
Mapadas
permannciasde
tipologiaseusosnas
quadrasdaOperao
UrbanaFariaLima
(2001).
FONTE:SEMPLA/ATOU
84

contrapartidas,foiomtodoAMPreasMaisProvveisdeTransformao
10
.Tal
mtodo consiste na definio de filtros, tomandose por base os critrios
urbansticos e mercadolgicos, que estabelecem tendncias de disponibilizao
de solo para renovao de densidades e de usos, a partir do cadastro oficial de
terrenos (TPCL) e da rea construda existente. O resultado dessa filtragem
submetido a uma nova anlise mercadolgica e urbanstica que delineia a
tendncia dos terrenos a participarem da operao urbana (que utilizam os
incentivos urbansticos previstos na lei) e aqueles que no participam (que no
utilizam os incentivos). Por fim, os levantamentos e pesquisas de mercado
apontamosvaloresdosimveisporsetores,paraquesejamdefinidososfatores
declculodacontrapartidajuntamentecomcritriosdeplanejamentourbano.
Por fim, os relatrios apontaram princpios e diretrizes que passariam a
orientar a formulao das novas operaes urbanas consorciadas, quais sejam
(SEMPLA,2001a,2001be2001c):
- Necessidadedeestabelecerumplanourbansticocomregrasclaras
ecriteriosasquantoaosinvestimentospblicosaserempromovidos,
osbenefciosaseremconcedidos,ascontrapartidasaseremexigidas
e as formas de controle s quais os empreendimentos devero ser
submetidos.
- Avanarnamelhordefiniotcnicadosprojetospblicos.
- Dotar a gesto da operao urbana de critrios objetivos e
transparentesnaconcessodebenefciosecorrespondentecobrana
decontrapartidas.
- Explorar o emprego de outros instrumentos urbansticos para a
viabilizaodeintervenesurbanas.
- Definir projetos urbanos que conjuguem a melhoria dos espaos
pblicoscomamelhorconfiguraodoespaoprivado.

3.5.2PRIOU
11
:umaestratgiaemconstruoparaasnovasoperaesurbanas
A partir da avaliao realizada pela SEMPLA em 2001, possvel uma
interpretaodequeoconceitodeoperaourbanapassouaseconstituirnuma
estratgia para o desenho e a gesto das transformaes urbanas em um
extenso territrio e num mdio prazo, partindose da premissa da participao
da sociedade e do investimento privado em tais transformaes. A partir desse
entendimento,podemosderivarasseguintesreflexes:

10
O mtodo AMP foi desenvolvido atravs de consultoria da Fundao Escola de Sociologia e
PolticadeSoPauloFESPSP.
11
PRIOU significa PlanoReferncia de Interveno e Ordenao Urbanstica. Tratase do nome
atribudo ao plano urbanstico das novas operaes urbanas. Este termo no est vinculado
somente pea do plano urbanstico, mas a uma metodologia de formulao desses planos.
Veremosaolongodestecaptuloumabrevedescriodestametodologia.
85

Invariavelmente, os projetos urbanos consorciados devem estar submetidos

a mecanismos que permitem que a parceria entre investimento privado e o
Poder Pblico se efetive. Portanto, partese de uma hiptese de planejamento
urbano que deve envolver, no todo ou em parte, o fator econmico no
desenvolvimentourbano.
Como decorrncia disso, o Poder Pblico tem o papel de submeter o
interesse econmico (e imobilirio) ao interesse pblico (princpio da funo
socialdapropriedade),cumprindooEstadooseupapel(abrangente)deregular
o mercado e a Prefeitura o seu papel (especfico) no ordenamento do
desenvolvimentourbano.
As variveis de transformao e de estruturao do territrio pressupem
umplanoqueassimasreconhea:porumlado,aescalaeofuncionamento das
infraestruturas so determinantes de um recorte territorial mais amplo; por
outro, as diferenas e as partes constituintes desse territrio devem ser
reconhecidas por sua gnese de formao e pela oportunidade de
transformao.
A escala, as variveis e o tempo de implementao envolvem diversos
agentesnaviabilizaodeumaoperaourbana.Nessesentido,agestodetodo
oprocessodeformulao,implementaoeavaliaodeveconterumdesenho
administrativoedeparticipaodasociedadequedcontadessacomplexidade.
De um modo geral, as lgicas de transformao da cidade, pelo menos nas
ltimas dcadas, esto margem dos planos e projetos pblicos como aes de
planejamento. Assim sendo, seria ilusrio acreditar que uma operao urbana
poderia reverter, sozinha, essas lgicas. Posto isto, o instrumento no deve ser
superestimado como poltica pblica, devendo ser compatibilizado com os
fatoresreaisdeproduodacidade(formaleinformal,legaleilegal,racionalou
irracional) e com as estratgias de governo para o desenvolvimento urbano do
Municpio.
Omomentofavorveleadisposiopolticaparaumarevisodoconceitode
operaes urbana em 2001 possibilitou o delineamento de uma nova estratgia
paraaformulaodosplanosdasoperaesurbanas.
A concepo desses novos planos tomou por base a necessidade de se
estabelecer um plano em lei que seria implementado ao longo de 15 a 20 anos,
passando por diversas gestes do governo municipal e que seria dependente da
obteno de recursos para financiamento integral das obras pblicas. Portanto,
por um lado o plano deveria conter uma definio especfica e precisa das
atuaes urbansticas, e por outro, deveria conter certo grau de flexibilizao,
tendoemvistaagradualobtenoderecursosnotempo,aexecuodeobrasem
cronogramas precisos e a incerta adeso e distribuio dos investimentos
86

privados no territrio. Nesse sentido foi explorado o conceito do plano

referncia, que conjugaria os elementos precisos e flexveis, constituindo num
termo que possa antecipar, balizar ou controlar as futuras aes dos agentes
pblicos e privados no mbito espacial e legal de atuao de cada operao
(SALES,2005b).EsteplanofoidenominadodePRIOU,quesegundoSales(2005b),
[...]apalavraqueabreviaotermoPlanoRefernciadeInterveno
e Ordenao Urbanstica, remetendo, foneticamente, ao objetivo
final desse prprio instrumento; qual seja, elaborar estudos e
projetos, prefigurar cenrios potenciais de construo e
compatibilizlos com vistas a definir um programa de prioridades
(contedo, valor, etapas) de investimento no marco de atuao de
umadeterminadaoperaourbana.
AsetapasecomponentesdoPRIOUsoosseguintes(SALES,2005b):
- discriminaodopermetrodeatuaodeumaoperaourbanae
a subdiviso em setores da rea delimitada, segundo critrios
analticos e operativos derivados da especfica condio urbana de
cadaumdeles.
- identificao e caracterizao dos problemas urbanos, bem assim
dosobjetivosurbansticos,ambientaisesociaisaseremalcanados.
- desenvolvimento e definio tcnica das diretrizes de interveno
pblica, discriminando as melhores e mais viveis solues em nvel
deestudopreliminarouanteprojeto.
- previsoeestimativadascondiesequantidadesderealizaode
potencial de construo adicional por parte da iniciativa privada,
mediante simulao de cenrios ou modelos tipolgicos e
volumtricos de ocupao do solo possveis pela utilizao das
exceeslegaisprevistaspeloinstrumentooperaourbana.
- compatibilizao entre o investimento pblico e o
empreendimento privado, estabelecendo um programa de
implantao, que contemple a definio de prioridades, a seqncia
eoencadeamentodeexecuodasaespropostasemconsonncia
com a relao custos das obras pblicas / previso de ingresso dos
recursosdecontrapartida.
AttulodeexemplodoprocessodeelaboraodoPRIOUtemosasseguintes
atividades e etapas desenvolvidas no contexto da formulao da Operao
UrbanaConsorciadaVilaSnia(SEMPLA,2003):
Caracterizao prvia do territrio de atuao: Compreende
abordagem crtica, de conjunto, da estrutura urbana, com vistas a
reconhecer, contextualizar e caracterizar as condies e problemas
presentesnareaobjetodeoperao,identificandoasuarelaocom
mbitos,disciplinasetemticascomplementares,bemassimaslgicas
e as potencialidades de transformao. Isto permitir enunciar as
linhas de concepo urbanstica geral a ser adotada, e verificar e
qualificar conceitual, temtica e tecnicamente as diretrizes
urbansticas (de interveno e ordenao) preliminarmente propostas
ejustificarosajustesouashiptesesquesemostraremnecessriosou
pertinentes.
Desenvolvimento e estudo de viabilidade das diretrizes de
interveno: Desenvolvimento tcnico das diretrizes de interveno
pblica direta propostas, por meio do estudo das melhores e mais
viveis alternativas arquitetnicas, urbansticas, civis e paisagsticas,
o que supe preciso de sua concepo morfolgica, funcional e
estrutural, especificao dos componentes dimensionais e
87

construtivos, bem assim estimativa das quantidades, prazos, etapas e

valores correspondentes. O resultado esperado seleo e definio
dosprojetoseobraspblicascujoconjunto,compondooprogramade
investimentos pblicos diretos da operao urbana, constituir a
colunadorsaldoprocessodetransformaodestesetordacidade.
Estudo do potencial de nova construo: Estudo e proposio de
cenrios de uso e ocupao do solo privado, por meio de modelos de
configurao tipolgicovolumtrica e funcional. Respeitados critrios
decoernciacomacapacidadeinfraestrutural,instaladaouprevista,e
parmetros de compatibilidade com as prexistncias fsicoformais,
sociais e ambientais, tais cenrios e modelos devem refletir, luz de
excees urbansticas previstas pelo Estatuto da Cidade e pelo Plano
Diretor Estratgico, a possibilidade de ampliao dos potenciais
construtivos.Taisexceesdecorremdapossibilidadedemodificao
dendicesecaractersticasdeparcelamento,usoeocupaodosoloe
subsolo,bemcomo(de)alteraesdasnormasedilcias,consideradoo
impacto ambiental delas decorrente (). Tais cenrios e modelos
subsidiaro e balizaro as linhas de atuao normativa ou indutora da
operao.
Plano geral de implantao: Compatibilizao e consolidao das
propostas de interveno e ordenamento urbanstico, tendo em vista
sua articulao e integrao entre si e com relao aos diversos
sistemas e escalas, redes e espaos complementares. A partir de uma
visodeconjunto,quecorrelacionaasescalas,temas,elementos
e fatores de transformao implicados, e interrelaciona programa de
investimentos pblicos e induo ao empreendimento privado, o
objetivo estabelecer linhas provveis de encadeamento das aes e
estipular as fases de sua implantao tendo em vista os custos
decorrenteseosbenefciosefeitosesperados.

A metodologia do PRIOU retoma, em parte, a gnese do conceito de

operao urbana da dcada de 80, na medida em que vincula as operaes
urbanasaplanosquearticulamprojetosurbanos,comomaneiradeconcretizaras
aesestratgicasdoPlanoDiretor.OPRIOUaindaprocuraaprimoraroconceito
de articulao e integrao de intervenes urbanas frente s condicionantes e
desafios de interveno na cidade contempornea, quando considera as
Figura33
MapageraldoPRIOU
daOperaoUrbana
VilaSnia(emestudo).
FONTE:SEMPLA/ATOU
88

demandas e as oportunidades, quando reconhece as potencialidades e as

limitaes transformao urbana, quando conjuga incentivos e condicionantes,
quandoequilibrabenefciosecontrapartidas,e,sobretudo,quandofazprevalecer
o interesse pblico sobre o particular. Essa ltima caracterstica talvez seja o
elemento de maior diferenciao das novas operaes, pois as reas objeto de
operaourbanapassamaseraquelasquerequeremareestruturaofrenteaos
processos de transformao urbana aos quais esto submetidas, em detrimento
de outras reas onde prevalece o interesse eminentemente privado na
especulaodenovasfrentesdeatuaodomercadoimobilirio.
Contudo, a viabilizao financeira destes novos planos urbansticos ainda
parece ser um elemento deficiente, posto que se o interesse imobilirio for
reduzidoounorecorreraosbenefciosconcedidosnalegislaourbana,ofundo
da operao urbana depender de recursos pblicos ou de novas estratgias de
mediaodaparticipaoprivadaparaserviabilizado.Issoficaevidentequandoo
PRIOUselimitaadoodoSoloCriadocomoprincipalmecanismoparamediara
participao privada. A concesso de potencial adicional de construo ainda
prevalece nos estudos das operaes urbanas em curso, sendo que as
perspectivas de emprego dos CEPACs e de gesto das intervenes atravs da
EMURB aproximam estas novas operaes urbanas ao formato de gesto das
Operaes Urbanas gua Espraiada, Faria Lima e Rio Verde Jacu, as mais
recentes.
cedoparaextrairconclusessobreumnovomodelodasnovasoperaes
urbanas. O que buscamos neste trabalho a anlise das idias que giram em
torno da formulao de planos urbansticos, com o intuito de identificar os
elementos que determinam o conceito de Operao Urbana e de Solo Criado.
Nesse sentido, acreditamos que o emprego do Solo Criado (ou da outorga
onerosa)comoonicomecanismoderecuperaodemaisvaliasedemediao
da participao privada, ainda seja um elemento limitador da operao urbana,
tornandoa um instrumento voltado predominantemente ao adensamento e que
corre o risco de limitar a atuao privada aos segmentos do mercado imobilirio
voltadosaosempreendimentosdeelevadopadro.

3.6Evoluodoconceitodeoperaourbana:sntese
Como vimos no incio deste trabalho, a gnese das operaes urbanas est
na recorrncia aos instrumentos que acelerassem as transformaes urbanas
priorizadas nos planos diretores. Na dcada de 1980, o conceito que prevalecia
sobre operao urbana era a atuao urbanstica englobando aes pblicas e
privadas coordenadas pelo Poder Pblico, desenvolvida em mbito territorial
delimitado,atreladaaprojetourbanoesubmetidasdiretrizesdoPlanoDiretor,
89

com a faculdade de serem adotadas aes de natureza normativa e de serem

promovidos investimentos diretos em obras. Esse conceito dissociava o
mecanismo do Solo Criado das operaes urbanas, na medida em que este era
analisado num outro contexto, compreendido como um instrumento de controle
do uso do solo e de controle da especulao imobiliria a partir do exerccio do
direito de construir acima do coeficiente de aproveitamento nico para toda a
cidade.Talcondionoshabilitaseguinteconstatao:
a) Na fase de introduo das idias, as operaes urbanas tratavam
essencialmente de transformaes estruturais no territrio. Estavam, portanto,
totalmentevinculadasaoplanourbanstico,sejaespecfico,sejageral.
b)Tambmnafasedeintroduodasidias,oSoloCriadotratavadarecuperao
da maisvalia gerada pelas possibilidades de maior edificao nos terrenos.
RelacionavasemaisdiretamenteaozoneamentodoqueaoPlanoDiretor.
Era evidente que o Solo Criado teria mais espao institucional para ser
explorado a partir do zoneamento, e as operaes urbanas, enquanto projetos
urbanos,ficariamnoesquecimento.
TalconstataosefundamentapelofatodoSoloCriadoestarmaisvinculado
ao ambiente operativo do zoneamento, que por sua vez [...] ocupou o lugar do
plano enquanto prtica: [o zoneamento] passou a atuar como instrumento que
responde s novas necessidades de controle dos setores mais valorizados da
cidade, com a intensificao e diversificao da atividade imobiliria [...]
(FELDMAN, 2005, p. 278). Ao analisar a consolidao da estrutura de
planejamento urbano no mbito institucional do municpio de So Paulo no
perodo entre 1947 a 1972, Feldman (2005, p. 279) esclarece o papel secundrio
que o Plano Diretor assume dando lugar ao zoneamento como instrumento de
controle do uso e ocupao do solo. Se considerarmos o perodo de introduo
das idias de Operao Urbana e de Solo Criado, isto , as dcadas de 1970 e
1980,ozoneamentoestavamaisdoqueenraizadonaSEMPLA,oquefortaleciao
ambienteinstitucionalparaaprticadoSoloCriado.
Nas dcadas de 1980 e 1990, as operaes urbanas passam a ter outro
conceito: incorporam o Solo Criado como mecanismo de obteno de recursos e
demediaodaparticipaoprivada,mesmoqueessacaractersticanoestivesse
explcita. As operaes urbanas Faria Lima, gua Branca e Centro passam a
explorar as possibilidades de modificao de ndices e caractersticas de
parcelamento, uso e ocupao do solo, notadamente a concesso de potencial
adicionaldeconstruo.OmecanismodoSoloCriadofoitobemabsorvidopelas
operaesurbanas,queoconceitodeoperaourbanapassouamesclarsecom
o de Solo Criado, fazendo com que ambos se coincidissem por um lado e se
confundissemporoutro.
90

Na dcada de 1990 a prtica do Solo Criado, principalmente na Operao

Urbana Faria Lima, passou a ter dupla importncia: alm de viabilizar
empreendimentos imobilirios pelas condies ofertadas para o melhor
aproveitamento econmico dos terrenos, serviu como modo de flexibilizar a
legislao urbana vigente desde a dcada de 1970, desatualizada das dinmicas
imobiliriasdadcadade1990.
MasfoiatravsdasOperaesInterligadasnasdcadasde1980e1990que
essa caracterstica de flexibilizao da legislao urbana foi mais intensamente
exploradaemquasetodooterritriomunicipal.Sobacondiodepagamentode
contrapartidaparaproduodeunidadeshabitacionaisdeinteressesocial(HIS),o
proprietrio do terreno poderia explorar o mecanismo do Solo Criado. Foi um
momentoemqueambososconceitosdeoperaourbanaedeSoloCriadoforam
distorcidos, na medida em que tanto o planejamento geral da cidade quanto o
zoneamento ficaram em segundo plano, pois prevaleceram os princpios de
mercadoeanegociaopontualearbitrriadomecanismointerligado.
A aprovao do Estatuto da Cidade em 2001 inaugurou um momento de
reviso do conceito de operao urbana, ao mesmo tempo em que consagrou,
novamente, as possibilidades de combinao do Solo Criado s operaes
urbanas, na medida em que regulamentou o CEPAC como alternativa a ser
adotada na obteno das contrapartidas oriundas do potencial adicional de
construo. Por uma via, foi uma maneira de se superar a experincia das
Interligadas, pois o CEPAC tornouse uma ferramenta criteriosa para efetuar o
clculoeopagamentodacontrapartida,namedidaemqueantecipaaobteno
de recursos pelo Poder Pblico, que vincula esses recursos a obras definidas em
plano urbanstico prprio aprovado em lei especfica e que estabelece
procedimento automtico na aprovao das contrapartidas. Por outra via, no
avanou no estabelecimento de outros instrumentos e mecanismos para
recuperao da valorizao imobiliria gerada por investimentos pblicos,
tampouco evoluiu na obrigatoriedade desta valorizao imobiliria ser
mobilizada, recuperada e distribuda para a coletividade. E ainda, consagrou o
mecanismo do Solo Criado como um sistema financeiro de obteno de recursos
paraexecuodeumplanodeobrasespecfico.
Nadcadade2000,oconceitodeoperaourbanafoievoludoerevistoem
So Paulo atravs de algumas iniciativas recentes praticadas pelo Poder Pblico
municipal, atravs da Secretaria Municipal de Planejamento SEMPLA, na
formulaodosplanosdasnovasoperaesurbanas.Aoperaourbanapassoua
sercompreendidacomoumaestratgiadetransformaourbanaamparadapor
planoreferncia constitudo por fundo prprio voltado viabilizao de um
conjunto de projetos urbanos incidentes em reas de interveno prioritria,
cujas aes pblicas e privadas alcanariam resultados urbansticos estruturais.
91

Resgatouse, desta maneira, em parte, o conceito original adotado na dcada de

1980, estando as maiores inovaes na pea de planejamento (plano
referncia)enasreasdeatuaonacidade.
J o conceito de Solo Criado permaneceu praticamente o mesmo. As
diferenas ficaram por conta das variadas modalidades de emprego do Solo
Criado nas operaes urbanas, nas operaes interligadas e mais recentemente
naoutorgaonerosadodireitodeconstruir.ApartirdaaprovaodoPlanoDiretor
Estratgico, o Solo Criado passou a ser aplicado acima do coeficiente de
aproveitamentobsicoestabelecidonozoneamento,seaproximandodasorigens
deintroduodoconceitonadcadade1970,poissemprequesefalavadeSolo
Criado,tambmsefalavadecoeficientedeaproveitamentonico.
Por fim, ao longo das fases de introduo das idias, de prtica e de reviso
doconceitodeoperaourbanaedeSoloCriado,notaseumasemelhanadeste
ltimocomaexperinciainternacionalfrancesa,principalmenteoTLD,tetolegal
de densidade. O TLD previa a definio de um limite de edificao e a
obrigatoriedade da cobrana de contrapartida para o exerccio do direito de
construir acima do coeficiente de aproveitamento nico, o que evidencia uma
aproximaodesteconceitocomaexperinciabrasileiradoSoloCriadoe,talvez,
algumainfluncia.

Figura34
Diagramade
evoluodoconceito
deoperaourbana.
FONTE:Desenvolvido
peloautor.
92

Combasenasanlisesdesenvolvidas,conclumosqueaevoluodoconceito
de operao urbana demonstra que estas tendem mais ao ordenamento
territorialdoquesuaadaptaospossibilidadesdeempregodoSoloCriado.Isto
, o potencial transformador das operaes urbanas deve ser explorado de
modo dissociado do Solo Criado, pois se presume que ambos os instrumentos
apresentam linhas de atuao distintas: as operaes urbanas deveriam ser
ferramentas de desenho e de ordenamento territorial; e o Solo Criado seria uma
ferramenta de obteno de recursos via controle de densidades e controle da
valorizao imobiliria, estando totalmente vinculado ao zoneamento. A
combinaodessasduaslinhasdeatuaotemocorridonasoperaesurbanase
podem ser pertinentes em alguns casos, conforme os aspectos territoriais. Mas
emoutroscasos,aconjugaodeambososinstrumentosserlimitada,fazendo
se necessria a explorao de outros mecanismos que viabilizem a participao
privadanasoperaesurbanas.

3.7 Intervenes urbanas consorciadas e estratgias associadas: o princpio do

compartilhamento equitativo de custos e benefcios a partir do Land
Readjustment
Diantedaslimitaesidentificadasemrelaoaosmecanismosdemediao
da participao privada nas operaes urbanas, paralelamente ao processo de
revisodasOperaesUrbanas,foirealizadopelaPrefeituradoMunicpiodeSo
Paulo, atravs da SEMPLA, um estudo comparativo entre a experincia japonesa
com o instrumento do Land Readjustment e a experincia de So Paulo com as
Operaes Urbanas Consorciadas. Esse estudo se desenvolveu atravs da
cooperao tcnica entre a Prefeitura do Municpio de So Paulo e a Agncia de
Cooperao Internacional do Japo (JICA). O trabalho foi desenvolvido por
tcnicos da SEMPLA, sendo que a principal atividade consistiu num workshop
realizado em 2006, envolvendo profissionais da SEMPLA, da Colmbia e de
Curitiba. Tal estudo se mostrou relevante, pois foi nesse contexto que surgiram
algumas questes que alimentaram o estudo comparativo desenvolvido no
CaptuloIV.
O Land Readjustment pode ser definido como (MONTANDON & SOUZA,
2007,p.18)
[...] um mtodo de desenvolvimento urbano de execuo
compartilhadaemquetodososproprietrioseinquilinoscontribuem
para o financiamento e a realizao do projeto, distribuindo de
maneiraequilibradaoscustosebenefciosdosresultados[obtidos].
No modelo japons talvez o mais utilizado no mundo , as principais
tcnicas aplicadas so: replotting (redimensionamento, reposicionamento e
reconfigurao de terrenos); a converso de direitos de propriedade, sendo
93

mantida a titularidade das propriedades; o compartilhamento equitativo de

custos e benefcios, por meio da contribuio em terreno; e a constituio de
terreno reserva, com a finalidade de financiamento do projeto (MONTANDON e
SOUZA, 2007). A Figura 35 a seguir ilustra o esquema do mtodo do Land
Readjustment.

O pressuposto deste instrumento est na distribuio equitativa de custos e

benefcios. Para tanto, se apia num regime urbanstico da propriedade que
possibilita ao Poder Pblico instituir a obrigatoriedade de adeso dos
proprietrios situados em reas inseridas nos permetros de projetos de
desenvolvimento urbano. Isto , a participao privada no se d atravs dos
incentivos urbansticos, mas atravs da incidncia de obrigaes ao proprietrio,
tais como a cesso obrigatria de parte do terreno para execuo de obras
pblicas. Como contrapartida a esta contribuio o proprietrio conta com parte
davalorizaodoterrenodecorrentedasmelhoriasurbansticaspromovidaspelo
projeto.
Essa obrigatoriedade ocorre quando pelo menos 2/3 (ou 66,66%) dos
proprietrios de uma rea objeto de projeto aderirem ao plano. Aos outros 1/3
restantes (ou 33,33%) cabe a participao compulsria sob pena de
desapropriao
12
. Essa obrigao de adeso ou condicionamento de participao
ocorre devido necessidade de todas as propriedades estarem envolvidas num
esquemadecompartilhamentodecustosebenefciosparaqueumadeterminada
transformao urbana seja executada. As obrigatoriedades de cesso e de

12
NaColmbia,porexemplo,opercentualmnimoparaadesoaoprojetode51%.
Figura35
Esquemadomtododo
LandReadjustment.
FONTE:MONTANDON&
SOUZA,2007,p.25.
94

urbanizao, ou seja, os custos, assim como os benefcios da valorizao

imobiliria,recaemaoproprietrio.Nessesistema,aparceriapblicoprivado,ou
ainda, o consrcio estabelecido entre Poder Pblico, investidor privado e
sociedade, no se pauta na concesso de incentivos urbansticos, mas no
estabelecimento de obrigaes e direitos a partir de projeto urbano ou dos
chamados districts plans. Pressupe, portanto, um maior controle do Estado
sobre a atividade imobiliria, submetendo os interesses econmicos aos
urbansticos.Conseqentemente,contacomumsistemadeplanejamentourbano
comregulamentaocomplexa
13
.
Quadro32ComparaoentreLandReadjustmenteOperaesUrbanasConsorciadas
14

LandReadjustment OperaoUrbanaConsorciada
Instrumento/
mecanismo
Replotting(Transfernciadedireitosde
umapropriedadeparaoutra)
Concessodeincentivosurbansticosatravsde
legislaoeobtenodecontrapartidas
Objetivo a.Desenvolvimentoeimplementaode
infraestrutura
b.Otimizaodousodoslotes
a.Desenvolvimentodeintervenesurbanas
estruturais
b.Aumentodedensidade
Baselegal LandReadjustmentLaw(1954) EstatutodaCidade(2001)eleiespecfica
reasdeincidncia Aplicaoemreasprximaseinternas
zonaurbana
AplicaonaMacrozonadeQualificaoe
ReestruturaoUrbana(PDE)
DimensesdosProjetos Geralmenteemreasde10a50
hectares
De450a7000hectares(permetroderegulao
enodeinterveno)
Agncia/rgode
Implementao
Individual,Cooperativas,
Municipalidades(Prefeituras),Empresas
Pblicas
15

Prefeiturasmunicipais
Caractersticas a.Transformaofundiria
b.Desenvolvimentourbanointegradoe
transformaoextensiva
c.Justadistribuiodoscustose
benefcios
d.PreservaodeTtulosdePropriedade
e.Participaodeproprietrios
a.Regulamentaoextensiva,interveno
localizada
b.Pressupearecuperaodavalorizao
imobiliria
c.Participaodeproprietrios,moradores,
investidoreseusurios

Tipos a.Novosparcelamentos(NewUrban
DevelopmentType/SprawlPrevention
Type)
b.Desenvolvimentodeinfraestruturas
(UrbanRenewalType/UrbanCenter
DevelopmentType/Urban
ReconstructionType)
a.Renovaourbanadereassubutilizadase
antigasreasindustriais
b.Aumentodadensidadeemelhoriadainfra
estrutura
c.ProjetosdeDesenvolvimentoRegional
d.Adequaodousodosoloeequipamentos
urbanosemfunodegrandesintervenesem
infraestruturadetransportecoletivo
Contribuio/
Contrapartida
a.Doaodepartedoterreno
b.Financeira
c.Obraspblicas
a.CEPAC
b.Financeira
c.ObrasPblicas
Incentivosebenefcios
concedidos
a.Valorizaodosterrenoseimveis
b.Melhoriaambientaledainfra
estruturaurbana
c.Reduodastaxasdefinanciamento
a.Potencialadicionaldeconstruo
b.Alteraodenormasdeedificaoedeusos
c.Demaneiraindireta:valorizaodosterrenos
Fonte:MONTANDON&SOUZA,2007,p.117.

13
AleinacionaldoLandReadjustmentdatade1954,sendoqueasprimeirasexperinciasremontam
a1919.
14
Desenvolvidoapartirde:JAPO:MLIT,CityBureaueJapanLandReadjustmentAssociation.Urban
DevelopmentProjectinJapan.s.d,s.l.
15
IndividuaiseemCooperativaspodemserconsideradoscomocorporaespblicas.
95

O estudo realizado pela SEMPLA comparou os instrumentos do Land

Readjustment e das Operaes Urbanas Consorciadas atravs de uma anlise
bibliogrfica e da realizao do workshop interno de avaliao, em 2006,
denominado Land Readjustment e Operaes Urbanas Consorciadas:
instrumentos urbansticos de desenvolvimento urbano. O resumo desse estudo
comparativo foi sistematizado no quadro comparativo descrito acima (pgina
anterior).
Um dos aspectos de diferenciao entre Land Readjustment e as Operaes
Urbanasaescaladeintervenoedegesto.EmboraexistamprojetosdeLand
Readjustmentcommaisde1.000ha,amaiorpartedosprojetosabrangereasde
10ha a 50ha, enquanto as Operaes Urbanas abrangem permetros de 500ha
(FariaLima), 2.000ha(DiagonalSul)e 7.000ha(Rio VerdeJacu).Tal disparidade
se d essencialmente pelas diferenas operativas. O princpio de
compartilhamento equitativo de custos e benefcios adotado no Land
Readjustment supe a transformao integral de setores urbanos, sendo que
todos os terrenos envolvidos so condicionados a participar do custeio das
melhorias em infraestrutura e demais obras pblicas. Assim, a transformao
extensivaatodoopermetrodeatuao.JnasOperaesUrbanasospermetros
abrangem amplas reas, englobando zonas onde os incentivos na legislao
urbana podem ser concedidos. As obras pblicas so localizadas, pontuais. Tal
caracterstica, faz com que numa extensa poro do permetro de uma operao
urbanapossaocorreraarrecadaoderecursoseoadensamentoemalgunslotes
e quadras de modo concentrado ou disperso, proporcionando recursos que
alimentam um fundo para financiar obras pblicas implantadas apenas em
determinados locais dentro deste permetro. Essa condio caracteriza a
regulamentaoextensivaeaintervenolocalizadanasOperaesUrbanas.
As concluses obtidas no workshop interno realizado pela SEMPLA, assim
como os depoimentos dos especialistas participantes, demonstraram a
indiscutvel relevncia de os conceitos envolvidos no mtodo do Land
Readjustment serem apropriados pelo sistema de planejamento urbano do
Municpio de So Paulo, como forma de aprimorar a execuo de projetos
urbanos,aprincpio,nasreasdasOperaesUrbanasConsorciadas.
No que se refere aos aspectos jurdicos, parecenos que a interferncia no
direitodepropriedadesejanecessriaparaqueoprincpiodecompartilhamento
de custos e benefcios seja institudo no Brasil. Tal interferncia no se daria
exatamente como uma mudana ao que j foi estabelecido na Constituio de
1988,masnarevisodaregulamentaodoregimeurbansticodapropriedadeno
96

mbitonacional.Recorremosaumtrechododepoimentodoespecialistajurdico
MarcosGeraldoBatistela
16
sobreoassunto:
[...] a criao de um instituto jurdico equivalente ao Land
Readjustment no Brasil depende da elaborao de uma legislao
nacional.Issoporqueatingemuitosaspectosrelativosaoexercciodo
direito de propriedade, desapropriao e a registros pblicos, que
somatriadecompetnciaprivativadaUnio,eexigeprevisoem
normas gerais de direito urbanstico, igualmente de competncia da
Unio.(MONTANDON&SOUZA,2007,p.144).
evidente a diferena entre ambos osinstrumentos em relao mediao
daparticipaoprivada.EnquantonasOperaesUrbanasConsorciadascriamse
exceeslegislaourbanaeestabelecemse correspondentes contrapartidasa
seremnegociadasacimadodireitodeconstruir,noLandReadjustment,paraque
haja a garantia dos mesmos direitos de construir, so estabelecidos obrigaes e
deveres traduzidos em custos de urbanizao. Em outras palavras, numa rea de
Operao Urbana tmse proprietrios que no aderem operao, mas que se
beneficiam das melhorias urbanas e tem seus imveis valorizados; assim como
proprietriosqueaderemOperaoUrbanacomprandopotencialadicionalde
construo e pagando uma correspondente contrapartida, tendo seus imveis
sobrevalorizados pela maior possibilidade de edificao e pelas melhorias
urbansticas realizadas; mas parte dessa valorizao, aquela referente s
melhorias urbansticas, no paga, havendo total apropriao privada das mais
valias geradas. Por outro lado, numa rea de Land Readjustment, todos os
proprietrios contribuem em cesso de terreno, em obras ou em dinheiro, na
mesma cota de contribuio estabelecida para todos e em proporo ao terreno
que possuem; tm seus imveis valorizados e desfrutam das melhorias
urbansticasproporcionadaspeloprojeto.
Essa grande diferena entre Land Readjustment e Operao Urbana
Consorciada ocorre porque no Brasil no se aplica o princpio de distribuio
equitativadecustosebenefcios.Apenasseprevcomofaculdadedeaplicao
e no como uma obrigao as diretrizes relativas justa distribuio dos
benefciosenusdecorrentesdoprocessodeurbanizaoerecuperaodos
investimentos do Poder Pblico que tenha resultado a valorizao de imveis
urbanosprevistasnoEstatutodaCidade(Art.2daLein10.257/01).
Presumese que, a partir desse estudo comparativo realizado entre Land
Readjustment e as Operaes Urbanas Consorciadas, a noo de
compartilhamento equitativode custosebenefcioseoconceitoderecuperao
da valorizao imobiliria gerada por obras pblicas merecem maior explorao.

16
MarcosGeraldoBatistelaprocuradordomunicpiodeSoPauloeassessorjurdicodaSecretaria
Municipal de Planejamento de So Paulo SEMPLA. Participou como especialista em aspectos
jurdicosnoworkshopinternodeavaliaoLandReadjustmenteOperaesUrbanasConsorciadas:
instrumentosurbansticosdedesenvolvimentourbano.

97

Essasidiasabremaspossibilidadesparaaconstruodenovasestratgiasparaa
implantao de projetos urbanos, mais alinhadas aos preceitos de uma
urbanizaojustaeobtenodemelhoresresultadosurbansticosconjunturais.
Exploraremos essas idias no prximo captulo, tomando por base a experincia
colombianadeplanejamentourbano.AColmbiaonicopasdaAmricaLatina
que implementou o princpio de compartilhamento de custos e benefcios
utilizandoinstrumentossemelhantesaoLandReadjustment.
***
Este captulo percorreu a evoluo do conceito de Operao Urbana e de
Solo Criado. Possibilitou a identificao das limitaes, tanto da concepo das
Operaes Urbanas, quanto da sua experincia em So Paulo, em efetivar
transformaes urbansticas estruturais. Tais limitaes so compreendidas
inclusive no mbito institucional da Prefeitura do Municpio de So Paulo.
Reconheceuseainiciativainstitucionaldereformulaodoconceitodeoperao
urbana a partir de 2001, quando o Estatuto da Cidade foi aprovado e quando foi
iniciadaagestodaPrefeitaMartaSuplicy.Esteprocessodereformulaosedeu
at2004.Contudo,aindanoocorreunaprtica.
Apartirde2005,nagestodoPrefeitoJosSerra,osestudosdesenvolvidos
na SEMPLA relativos experincia do Land Readjustment possibilitaram novas
interpretaes e perspectivas de aprimoramento das Operaes Urbanas. No
contextodopresentetrabalhoeaolongodoprocessodestapesquisa,identificou
se uma hiptese de aprimoramento das operaes urbanas: a explorao do
conceitodocompartilhamentoequitativodecustosebenefcioscomoelemento
chave de concertao entre proprietrio, investidores privados e Poder Pblico
com a finalidade de implementao de projeto urbano e de obteno de
transformaes urbansticas estruturais. Neste sentido, tal princpio seria uma
alternativanegociaofinanceiraderivadadaaplicaodoCEPAC,pressupondo,
tambm, outra escala de atuao. Os conceitos e algumas tcnicas de
compartilhamento equitativo de custos e benefcios sero estudados no prximo
captulo.
98


CAPTULOIV
COMPARTILHAMENTOEQUITATIVODECUSTOSEBENEFCIOS:UMA
ANLISE A PARTIR DA EXPERINCIA COLOMBIANA DE
PLANEJAMENTOURBANO

Nesse captulo, a experincia colombiana de planejamento urbano ser

tomada comoobjetodeestudo devidoaofatodaColmbiatersidoonico pas
da Amrica Latina a empregar os conceitos do Land Readjustment e,
conseqentemente o sistema de compartilhamento equitativo de custos e
benefcios, que possibilita a concertao in situ entre proprietrios, investidores
privados e Poder Pblico. Mas a experincia Colombiana no apresenta mrito
somentepelosavanosobtidosnoempregodosconceitosdoLandReadjustment,
mas por evoluir na construo de uma poltica fundiria progressista na
recuperao da valorizao imobiliria gerada por atuaes pblicas. As
aprovaes das Leis 9 em 1989, denominada lei da Reforma Urbana, e 388 em
1997, denominada Lei do Desenvolvimento Urbano, trouxe vrios avanos na
regulamentaodeinstrumentosdeplanejamentoeinstrumentosdegestoque
seroobjetodeestudonestecaptulo.
de se relevar o fato de a Colmbia contar com a influncia da Espanha no
processo de construo do sistema de planejamento urbano Colombiano, fato
que trouxe elementos estruturantes para a implementao de instrumentos de
planejamentoedegesto,poisalgunsconceitosforamadaptadosrealidadedas
cidadeslatinoamericanas,taiscomoosPlanosParciaiseasUnidadesdeAtuao
Urbanstica.
Alm desses fatores, as oportunidades abertas pela Agncia de Cooperao
Internacional do Japo (JICA), pelo Departamento Nacional de Planeacin (DNP)
da Colmbia e pela Universidad Pontifcia Bolivariana (Medelln), possibilitaram
um intercmbio de conhecimento, no qual o autor pde explorar mais
detalhadamente a experincia da Colmbia com o Reajuste de Terrenos e os
PlanosParciais.
Este captulo foi reservado para o desenvolvimento de uma anlise do
sistema de planejamento urbano Colombiano, com nfase nos Planos Parciais e
naexemplificaodeumametodologiadecompartilhamentoequitativodecustos
e benefcios. Alm do estudo dos conceitos e tcnicas do sistema de
compartilhamento equitativo de custos e benefcios, faremos uma anlise dos
elementos envolvidos neste sistema, quais sejam, os instrumentos de
planejamento(PlanosParciais)eosinstrumentosdegesto(UnidadesdeAtuao
Urbanstica).
99

4.1PanoramageraldosistemadeplanejamentourbanodaColmbia
4.1.1Princpioseconceitosgeraisdeordenamentoterritorial
Conforme define a Lei 388 de 1997 Lei Nacional do Desenvolvimento
TerritorialdaColmbia,osprincpiosdeordenamentoterritorialestopautados
na funo social e ecolgica da propriedade, na prevalncia do interesse geral
sobre o particularenadistribuio eqitativa de custos e benefcios (Art.2da
Lei 388 de 1997). Esses princpios somamse gesto democrtica e funo
pblicadourbanismonoregimentodosPlanosdeOrdenamentoTerritorial(POT),
Figura41
Projetodetransporte
pblicoTransmilenium,
emBogot.
Intervenoquetornou
aexperincia
Colombianaem
evidncianocontexto
internacional.
FONTE:Acervodoautor.
Figura42
ProjetoMetrocable,
sistemadetransporte
pblicoportelefrico
deMedelln,embairro
ondepredomina
populaodebaixa
renda.
FONTE:Acervodoautor.
100


na execuo das Unidades de Atuao Urbanstica e no manejo dos Planos
Parciais.Oconceitodecompartilhamentodecustosebenefciosnoestlimitado
ao simples estabelecimento de propsitos e enunciados em lei, mas na definio
de elementos que condicionam o regime urbanstico da propriedade e que
aportamasinstituiespblicas deprocedimentos etcnicasparaoexercciode
equidade na transformao do territrio. Segundo Maldonado Copello (2006, p.
42) o princpio da funo social da propriedade se expressa por um conjunto de
responsabilidadesdelegadaspropriedadepeloPOT,pelasdemaisdeterminantes
legaisederivadasdosseguinteselementos:
1. Aclassificaodosolo.
2. A qualificao de solo para habitao de interesse social [HIS] e
dereascrticasparaprevenodedesastres.
3. Adefiniodecustosouresponsabilidadesurbansticas,prviaa
atribuiodedireitosouaproveitamentos.
4. Aatuaoougestoassociadadosolopassveldeurbanizaoou
derenovao,medianteUnidadesdeAtuaoUrbansticaquese
concretizam em reajuste de terrenos, integrao imobiliria e
cooperaoentreosparticipantes.
5. A participao da coletividade nas maisvalias derivadas da ao
urbansticadoEstado.
A classificao do solo abrange: solo urbano, solo rural e solo de expanso
urbana, sendo que em todas as categorias pode haver o solo de proteo e na
categoriaruralpodehaverosolosuburbano.Parataiscategoriasincidemregras,
comoporexemplo,todosolodeexpansourbanaaquelequeserhabilitadoa
urbano dotado de infraestrutura viria e das redes primrias de fornecimento
de energia, de abastecimento de gua e de coleta de esgoto mediante um
Programa de Execuo aes e investimentos obrigatrios estabelecidos num
PlanodeDesenvolvimento,duranteavignciadeumaadministraomunicipale
segundo estabelecido no POT e, ainda, conforme a elaborao de um Plano
Parcial. Compreendemos que a Lei 388 no trata da idia de cidade enquanto
unidade territorial, mas das caractersticas daquilo que urbano, daquilo que
ruraledosrecursosnaturaisquecompemoterritrio,reconhecendo,portanto,
nveis e condies de configurao do territrio. A partir dessas diferentes
configuraes que incidiro os instrumentos de planejamento e de gesto
associada,comoveremosaolongodestecaptulo.
A Lei 388 estabelece obrigaes urbansticas que podem ser impostas aos
proprietrios de terras atravs dos POT e dos instrumentos que os desenvolve e
que legalmente as administraes municipais devem implas em exerccio da
funo pblica do ordenamento territorial. Essas obrigaes urbansticas so
(MALDONADOCOPELLO,2006,p.54):

101


Ascessesurbansticas[emterreno]comdestinaoaviaslocais,
equipamentos coletivos e a espao pblico em geral, que so
definidasnasregulamentaesmunicipais.
As cesses e a realizao de obras pblicas correspondentes s
redes secundrias e domiciliares de servios pblicos de gua,
esgoto,energiaetelefone,assimcomoascessesparaparquese
zonasverdes,viasveicularesedepedestreseparaadotaodos
equipamentos comunitrios. Estas se distribuem na escala de
uma Unidade de Atuao Urbanstica. As Unidades de Atuao
Urbanstica sero delimitadas de forma que permitam o
cumprimento conjunto dos custos de cesso [de terreno] e de
urbanizao da totalidade de sua superfcie, mediante o
compartilhamento equitativo [dos custos] entre seus
proprietrios.
Osencargoscorrespondentesaoscustosdainfraestruturaviria
principal e das redes matrizes de servios pblicos (que inclui o
terrenoeocustodeconstrulas).
Por sua vez, a Lei 388 prev que esta determinao das obrigaes
urbansticasestejaacompanhadadadistribuiodoscustosebenefciosentreos
proprietrios de terras envolvidos em uma determinada atuao urbanstica. Tal
condiopressupequesejamcumpridosdoisobjetivos(MALDONADOCOPELLO,
2006,p.55,grifonosso):
1. Assegurar que se executem ou financiem os custos de
urbanizao assinalados, a cargo dos incrementos dos preos da
terra que produz o respectivo processo de urbanizao ou
transformaourbana.
2. Que esta execuo ou financiamento se cumpra dando um
tratamentoequitativoatodososproprietriosenvolvidos,oque
quer dizer, de maneira geral, que cada proprietrio receba a
mesmaremuneraopelosoloaportado,independentementedo
uso final da terra, seja este rea verde, equipamento, escritrio,
centrocomercialouhabitaodeinteressesocial.
Esta combinao de obrigaes urbansticas com o compartilhamento de
custos e benefcios delega ao proprietrio da terra, e no ao investidor ou
incorporador imobilirio, as responsabilidades do processo de urbanizao
(emboramuitasvezesosproprietriosestejamamparadospelosincorporadores).
A noo de financiamento desses custos no est vinculada exatamente figura
do proprietrio, mas idia de valorizao do terreno gerada pela prpria
atuao urbanstica
1
. No contexto operativo, logicamente que o exerccio de
distribuir os encargos e os benefcios decorrentes de determinada ao de
urbanizao ou de transformao urbana pode encontrar obstculos na garantia
da equidade entre os diversos proprietrios envolvidos. Para tanto, a Lei 388
pressupeagesto associada comvistasaoestabelecimentode umprocesso de
negociao entre os proprietrios submetidos a tais atuaes urbansticas. O
principal elemento desta gesto associada a Unidade de Atuao Urbanstica,
que pode ser executada atravs de sistemas de reajuste de terrenos, integrao
imobiliriaoucooperao,conformeserdescritomaisadiante.

1
EntendidanaLei388comoparcelamento,urbanizaoeedificao.
102


4.1.2PlanosdeOrdenamentoTerritorial(POT)
OPlanodeOrdenamentoTerritorialoinstrumentobsicoparaapromoo
doprocessodeordenamentoterritorialdoMunicpio.definidopeloconjuntode
objetivos, diretrizes, polticas, estratgias, metas, programas, atuaes e normas
adotadas para orientar e administrar o desenvolvimento fsico do territrio e a
utilizao do solo (Art. 9 da Lei 388 de 1997). Deve ocorrer em todos os
municpios ou distritos, havendo variaes quanto ao porte: Esquemas de
Ordenamento Territorial para municpios com populao inferior a 30 mil
habitantes; Planos Bsicos de Ordenamento Territorial para municpios com
populao entre 30 mil e 100 mil habitantes; e Planos de Ordenamento
Territorial para municpios com mais de 100 mil habitantes. O POT composto
por um componente geral objetivos, estratgias e contedos de longo prazo;
porumcomponenteurbanopolticas,aes,programasenormasparaconduzir
e administrar o desenvolvimento fsico urbano; e por um componente rural
polticas, aes, programas e normas para orientar e garantir a adequada
interao entre os assentamentos rurais e o limite municipal, assim com a
convenienteutilizaodosolo.
Um aspecto relevante do POT e que nos interessa particularmente neste
estudo o papel das normas urbansticas divididas em estruturais, gerais e
complementares , que delegam determinadas reas do territrio a serem
desenvolvidasatravsdePlanosParciaisedasUnidadesdeAtuaoUrbanstica
2
.
A partir do momento em que o POT define que uma determinada rea do
territrio municipal dever ser manejada mediante um Plano Parcial ou uma
Unidade de Atuao Urbanstica seja ela em solo urbano destinado ao
tratamentoderenovaourbana,sejaelaemsolodeexpansourbanaalicena
urbanstica dentro dessas reas fica submetida formulao e aprovao desses
instrumentos. Isso garante a transformao integral desses setores, pois a
elaboraodoPlanoParcialnopassaaserumafaculdade,masumacondio.

4.1.3PlanosParciais
A Lei 388 assim define um Plano Parcial (Art. 19 da Lei 388 de 1997, grifo
nosso):
o instrumento mediante o qual se desenvolvem e complementam
asdisposiesdosplanosdeordenamento,paradeterminadasreas
dosolourbanoeparaasreasincludasemsolodeexpansourbana,
alm daquelas que devem ser desenvolvidas mediante unidades de
atuao urbanstica, macroprojetos e outras operaes urbanas
especiais.

2
Ou ainda, por meio de outras operaes como macroprojetos urbanos integrais e atuaes em
reascomtratamentosderenovaourbanaoudemelhoramentointegral.Verart.15daLei388de
1997,op.cit.
103


O Decreto Nacional 2181 de 2006, em seu artigo 2 que regulamenta os
PlanosParciais,assimcomplementa:
Mediante o Plano Parcial se estabelece o aproveitamento dos
espaos privados, com a atribuio de seus usos especficos,
intensidades de uso e de edificao, assim como as obrigaes de
cesso e construo e dotao de equipamentos, espaos e servios
pblicos, que permitiro a execuo associada dos projetos
especficos de urbanizao e construo dos terrenos includos em
seumbitodeplanejamento.
OPlanoParcialpoderserelaboradoporiniciativadasautoridadesmunicipais
e distritais de planejamento, pelas comunidades ou pelos particulares
interessados,deacordocomosparmetrosecondiesestabelecidasnoPOT.
Cada municpio, conforme a necessidade, poder estabelecer
regulamentaes complementares Lei 388 e ao Decreto 2181. Em hiptese
alguma o Plano Parcial poder modificar a classificao do solo, nem afrontar as
determinaesedemaisnormasurbansticasdefinidaspeloPOT.
O contedo bsico de um Plano Parcial supe, ao menos, os seguintes
aspectos(Art.19daLei388de1997):
1. A delimitao e a definio das caractersticas da rea da
operaourbanaoudaunidademnimadeatuaourbanstica[...].
2. A definio precisa dos objetivos e das diretrizes urbansticas
especficas que orientam a correspondente atuao ou operao
urbana, em aspectos tais como o aproveitamento dos imveis, a
proviso, ampliao ou melhoramento do espao pblico, a
qualidadedoentorno,asalternativasdeexpanso,omelhoramento
integralourenovaoconsideradas;osincentivosaosproprietriose
investidores para facilitar os processos de negociao, integrao
imobiliria ou reajuste de terras ou outros mecanismos a serem
utilizados para garantir o compartilhamento equitativo de custos e
benefcios vinculados ao melhor aproveitamento dos imveis; os
programas e projetos urbansticos que caracterizam em
especificidade os propsitos da operao e as prioridades de seu
desenvolvimento, tudo de acordo com a escala e complexidade da
aooudaoperaourbanacontemplada.
3. As normas urbansticas especficas para a correspondente
unidade de atuao ou para a rea especfica objeto da operao
urbana do plano: definio de usos especficos, intensidades de
ocupaoeconstruo,recuos,isolamentosealturas.
4. A definio do traado e das caractersticas do espao pblico e
das vias e, especialmente para o caso das unidades de atuao
urbanstica, da rede viria secundria; das redes secundrias de
abastecimento de servios pblicos domiciliares; a localizao de
equipamentoscoletivosdeinteressepblicoousocialcomotemplos,
centros de educao e de sade, espaos pblicos e zonas verdes
destinadas a parques, complementares ao contedo estrutural do
planodeordenamento.[...]
5. A adoo dos instrumentos para o manejo do solo, captao de
maisvalias,compartilhamentodecustosebenefcios,procedimentos
de gesto, avaliao financeira das obras de urbanizao e seu
programadeexecuo,juntocomoprogramadefinanciamento.
104


O Plano Parcial se caracteriza, por um lado, como um instrumento de
planejamento, que estabelece a configurao dos elementos estruturantes do
POTnumdeterminadosetor;queredefineoparcelamento dosolo;quedesenha
os componentes da nova urbanizao ou que redesenha a configurao urbana
existente; que prefigura as novas edificaes; que reconhece os elementos
naturais a serem preservados; e que procura melhorar e ampliar
quantitativamente e qualitativamente os espaos pblicos. Por outro lado, um
instrumento degesto,namedidaemqueenvolveosproprietrios,investidores
e o Poder Pblico num processo de negociao compulsria, pautado no
princpio da equidade na definio dos encargos (obrigaes) e dos benefcios
(incentivos) aos proprietrios, se subdividindo em Unidades de Atuao
Urbanstica, ou se compondo como um projeto de projetos, como define
Bocanegra(2006).

4.1.4UnidadesdeAtuaoUrbanstica
A Lei 388 assim define a Unidade de Atuao Urbanstica UAU,(Art. 39 da
Lei388de1997,grifonosso):
ComoUnidadedeAtuaourbansticaseentendeareaconformada
por um ou mais imveis, explicitamente delimitada nas normas que
desenvolve o plano de ordenamento, que deve ser urbanizada ou
construda como uma unidade de planejamento com o objetivo de
promoverousoracionaldosolo,garantirocumprimentodasnormas
urbansticas e facilitar a dotao a cargo de seus proprietrios, da
infraestruturadetransporte,dosserviospblicosdomiciliaresedos
equipamentos coletivos mediante o compartilhamento equitativo
dosencargosebenefcios.
Conforme comentamos inicialmente, as UAU se constituem no principal
elemento da gesto associada e se desenvolvem mediante sistemas de reajuste
de terras, integrao imobiliria ou cooperao (Art. 44 da Lei 388 de 1997,
grifonosso).Soexecutadasumavezsedefinamasbasesdeatuao,mediante
ovotofavorveldosproprietriosquerepresentem51%dareacomprometida.
Osimveisdosproprietriosresistentesseroobjetodosprocessosdealienao
voluntria e desapropriao, a ser executada pelas entidades municipais ou
distritais, que por sua vez passaro a fazer parte da associao gestora
responsvelpelaexecuodasaesdeurbanizao(Art.44daLei388de1997).
Simplificadamente, cada UAU pode ser considerada como um projeto que
englobaumconjuntodeterrenos,numaescaladequadraouconjuntodequadras,
onde so estabelecidas determinadas obras pblicas e possibilitada uma
determinada densidade construtiva, e para tanto so estabelecidos direitos e
deveres aos proprietrios desses terrenos, por meio do Plano Parcial. Esses
direitos e deveres esto relacionados ao cumprimento da funo social e
ecolgica da propriedade e ao compartilhamento de custos e benefcios
105


decorrentes da transformao urbana almejada, demonstrando que o Estado
pode exercer a funo pblica de ordenamento territorial sem necessariamente
despender grandes montas de recursos pblicos. Isto , o Estado estabelece
obrigatoriedadesaosproprietriosdeterras,aomesmotempoemquereconhece
que as aes pblicas desse projeto urbano geram valorizao da terra e que
comoconseqncia,essavalorizaopossibilitaofinanciamentoparcialdasaes
pblicasnecessrias.
Ossistemasdereajustedeterrasedeintegraoimobiliriaocorremquando
sedesejaumamelhorconfiguraodoconjuntodosterrenosqueconformauma
UAU, podendo ocorrer na urbanizao de solos de expanso urbana ou na
renovao de reas contidas em solo urbano. Aprovado o Plano Parcial e
elaborado o projeto de reajuste ou de integrao, este ltimo dever ser
aprovado por um nmero de participantes que represente pelo menos 51% da
superfciecomprometida.Emrelaoaosaspectosoperativos,temososseguintes
procedimentos(Art.46daLei388de1997):
Umavezseaproveoprojetodereajusteoudeintegraoimobiliria,
se outorgar a escritura pblica de reajuste de terras ou integrao
imobiliria, na qual se indicaro cada um dos participantes da
atuao, os terrenos e imveis aportados e seu englobe. Na
continuao sero assinaladas as cesses urbansticas gratuitas e o
novoloteamento,emconformidadecomoprojetodeurbanizao,e
finalmenteserodescritasasrestituiesdosaportesemnovoslotes,
sendodefinidoseuvaloreacorrespondnciacomoprdioaportado.
Esta escritura pblica ser registrada em flio de matrcula
imobiliriadecadaumdosprdioseimveisenvolvidos,osquaisse
subrogaro
3
, com plena eficcia real, nos prdios e imveis
restitudos.
O conceito de reajuste de terras na Colmbia uma verso do instrumento
LandReadjustmentaplicadoemdiversospases,talcomoKukakuSeirinoJapoe
Reparcelacin na Espanha
4
. Tanto no caso japons quanto no colombiano, o
princpioqueregeessesprojetosodocompartilhamentodecustosebenefcios.
Tal princpio possibilita a viabilizao econmica da interveno e permite a
equidadenamediaodosinteressesdosproprietrios,namedidaemqueutiliza
a valorizao imobiliria para o interesse pblico, ao mesmo tempo em que
estabeleceadistribuiodosganhosdemaneiraproporcionalentreosenvolvidos.
Porsuavezosistemadecooperaoocorre(Art.47daLei388de1997)
[...] quando para o desenvolvimento de uma unidade de atuao
urbanstica no se requeira uma nova configurao predial de sua
superfcie e os custos e benefcios de seu desenvolvimento podem
ser repartidos de forma equitativa entre seus proprietrios, [...] e

3
Otermosubrogarofoitraduzidodoespanholsubrogarn.Subrogaooatoouefeitode
subrogar. Substituio duma pessoa por outra, na mesma relao jurdica. Transferncia das
qualidades jurdicas de uma coisa para outra que pertence ao mesmo patrimnio. FERREIRA,
Aurlio Buarque de Holanda. Novo Dicionrio da Lngua Portuguesa. Rio de Janeiro, Ed. Nova
FronteiraS.A.,1edio,s.d.,p.1331.
4
OconceitodeLandReadjustmentjfoiexplicadonoCaptuloIIIdestetrabalho.
106


sempre e quando se garante a cesso dos terrenos e o custeio das
obras de urbanizao correspondentes [...]. A distribuio equitativa
de custos e benefcios poder se realizada mediante compensaes
emdinheiro,intensidadesdeuso[dosolo]emproporoscesses
e participao nos demais custos ou transferncias de direitos de
desenvolvimentoeconstruo[...].Osproprietriosdosprdiosque
conformamaunidadedeatuaourbansticadeveroconstituiruma
entidade gestora que garanta o desenvolvimento do conjunto da
unidade[...].
Basicamente,adiferenaentreossistemasdereajustedeterraseintegrao
imobiliriaeosistemadecooperao,estnofatodeesteltimonopressupor
a reconfigurao da estrutura fundiria, sendo manejado como uma unidade de
gesto.Isto,assimcomoocorrenoreajustedeterrasenaintegraoimobiliria,
no sistema de cooperao tambm so definidas obrigaes (urbanizao e
cessoemterreno)eosbenefcios(compensaesetransferncias).Deummodo
geral,oreajustedeterrasmaisutilizadonareconfiguraodeterrenosemreas
ainda no urbanizadas. J a integrao imobiliria pressupe a transformao de
um conjunto de terrenos em reas j urbanizadas e o sistema de cooperao
ocorre em situaes em que os terrenos no tenham que ser reconfigurados,
tantoemreasjurbanizadasquantonourbanizadas.

4.1.5Participaoemplusvalias
5

Anoodeparticipaoemmaisvaliasadeque(Art.73daLei388de1997,
grifonosso)
[...] as aes urbansticas que regulam a utilizao do solo e do
espao areo urbano incrementando seu aproveitamento, geram
benefcios que do direito s entidades pblicas a participar das
maisvaliasresultantesdessasaes.Estaparticipaosedestinar
defesaefomentodointeressecomumatravsdeaeseoperaes
encaminhadas a distribuir e sufragar equitativamente os custos do
desenvolvimento urbano, assim como ao melhoramento do espao
pblico e, em geral, da qualidade urbanstica do territrio municipal
oudistrital.
Os chamados atos geradores da valorizao imobiliria (ou maisvalias)
passvel de ser recuperada e distribuda coletividade correspondem
incorporaodesoloruralaosolodeexpansourbanaouaconsideraodeparte
do solo rural como suburbano isto , a alterao de classificao do solo e,
portanto,desuacondiodeurbanizao;oestabelecimentooumodificaodo
regime ou o zoneamento de uso do solo; e a autorizao de um maior
aproveitamento do terreno em edificao, seja elevando o ndice de ocupao
taxadeocupaoouondicedeconstruocoeficientedeaproveitamento
ouambosdeumavez(Art.74daLei388de1997).

5
Atraduodiretadotermoplusvalias,emespanhol,correspondeamaisvaliasemportugus.
No nosso entender, o termo mais adequado e usual no contexto do planejamento urbano seria
valorizao imobiliria, mais especificamente aquela relativa ao valor do terreno. Adotaremos as
duaspossibilidades,maisvaliasevalorizaoimobiliria.
107


A cultura de planejamento colombiana absorveu, na prtica, um complexo
sistemajurdicodeclculo,liquidaoeaplicaodoinstrumentodaparticipao
em plusvalias ou da participao do Estado na recuperao e distribuio da
valorizao imobiliria. Teceremos alguns comentrios com vistas simplificao
doentendimentodestemecanismo.
Deummodogeral,tantonocasodaincorporaodesoloruralparaurbano,
quanto na modificao da legislao de uso e ocupao do solo que possibilite
maiores aproveitamentos do terreno para fins de edificao, utilizase uma
comparaodospreosdoterrenoantesedepoisdaao.Aquestoentopassa
a ser como mensurar os preos da terra antes e depois dessas aes
administrativas e quais so as formas de pagamento. Para tanto, a Lei 388
estabelece uma srie de procedimentos para a avaliao imobiliria, sendo
adotado um critrio de identificao de zonas homogneas. Os conselhos
municipais podero estabelecer uma taxa de participao que se imputar
maisvalia gerada, a qual poder oscilar entre 30% e 50% do maior valor do m
(Art.79daLei388de1997).
Nonossoentendimento,tantoacomparaodospreosdeterrenoquantoo
estabelecimentodeumataxadeparticipaoparecemestarmaisalinhadosaum
procedimento fiscal do que urbanstico, uma vez que a cobrana se d
essencialmenteapartirdacomparaodevalores.Issopressupeumsistemade
monitoramento dos preos de terreno que disponha de metodologias e critrios
seguros,tendoemvistaquetodaacontrapartidapagatercomobasedeclculo
oefeitodavalorizaoimobiliria.
Jemrelaosformasdepagamento,oart.84daLei388de1997prevas
seguintespossibilidades:
1.Emdinheiroefetivo.
2. Transferindo entidade territorial ou a uma de suas entidades
descentralizadas uma poro do prdio objeto da mesma [atuao],
devalorequivalenteaseumontante.Estaformasserprocedente
seoproprietriopossuidorchegaraumacordocomaadministrao
sobreapartedoimvelqueserobjetodetransferncia,paraoqual
a administrao levar em conta a avaliao que ser praticada por
especialistascontratadosparatalfeito.
3.Opagamentomedianteatransfernciadeumaporodoterreno
poderpermutarseporterrenoslocalizadosemoutraszonasderea
urbana, fazendose os clculos de equivalncia de valores
correspondentes.
4. Reconhecendo formalmente entidade territorial ou a uma de
suas entidades descentralizadas um valor acionrio ou um interesse
social equivalente participao, a fim de que a entidade pblica
adiante conjuntamente com o proprietrio possuidor um
determinado programa ou projeto de construo ou urbanizao
sobreorespectivoprdio.
5.Medianteaexecuodeobrasdeinfraestruturaviria,deservios
pblicos domicilirios, reas de recreao e equipamentos sociais,
108


para a adequao de assentamentos urbanos em reas de
desenvolvimento incompleto ou inadequado, cujo investimento seja
equivalente ao montante da maisvalia, prvio acordo com a
administraomunicipaloudistritalacercadostermosdeexecuoe
equivalnciadasobrasprojetadas.
6.Medianteaaquisioantecipadadettulosvaloresrepresentativos
daparticipaonamaisvalialiquidada[...].
Sobre a relao entre o conceito de compartilhamento de custos e
benefcios e a participao em maisvalias, podemos nos deparar com o
questionamentoseumsubstituiooutro.Isto,aoexecutarobrasdeurbanizao
e conceder terreno para as mesmas, os proprietrios envolvidos em uma
determinada Unidade de Atuao Urbanstica, contida em um Plano Parcial, j
estariam cumprindo o seu papel quanto ao pagamento de uma espcie de
contrapartida relativa maisvalia gerada? Maldonado Copello (2006) deixa
claro que num processo de urbanizao e de renovao urbana, a noo de
encargoproporcionadopeloprovimentodeinfraestruturaemelhoramentode
espaos e equipamentos pblicos uma responsabilidade que se divide de
maneira equnime entre os proprietrios envolvidos em determinada atuao
urbanstica. Inferimos, portanto, que o nus se divide entre os proprietrios de
maneira obrigatria, assim como os benefcios tambm so um direito aos
proprietrios, como forma de compensao dos aportes em solo e em
urbanizao. Ambos, nus e benefcio, fazem parte do regime urbanstico da
propriedadeesocompletamentediferentesdaparticipaoemmaisvalias,que
emnossainterpretaoestmaisrelacionadaidiadejustiasocialnocontexto
dourbanismo.Issoimplicanofatodequeoefeitomaisvaliaoudevalorizao
imobiliria no se equipara ao nus que incide aos proprietrios nas atuaes
urbansticasprevistasnosPlanosParciaisenasUnidadesdeAtuaoUrbanstica,
o que, conseqentemente, faz com que seja possvel a ocorrncia de ambos os
mecanismos,ouseja,asobrigaesderivadas docompartilhamentodecustos e
benefcios podem ocorrer concomitantemente participao em maisvalias.
Para maiores esclarecimentos, recorramos aos comentrios de Maldonado
Copello(2006,p.184,grifonosso):
Existe uma confuso um tanto generalizada de que o proprietrio
tem, em qualquer circunstncia, direito a 50% do total dos
incrementos do preo de terreno gerados pela operao ou projeto
urbanstico. Mas [...] a mobilizao dos incrementos nos preos de
terreno,atravsdeinstrumentosderegulaooudeplanejamento,e
o mecanismo tributrio de participao em maisvalias so duas
coisas totalmente diferentes. Os primeiros esto ligados ao desenho
urbanstico e financeiro de cada operao e a gerao de qualidade
devida,enquantoosegundoumexercciodafaculdadeimpositiva
do Estado para capturar recursos dirigidos a cumprir certas
finalidades sociais. Portanto, podem ocorrer ou no a atribuio de
custos gerais e locais a um determinado mbito de reparto, com a
participaoemmaisvalias.
109


A idia esboada acima possibilita a seguinte questo: o compartilhamento
de custos e benefcios j no seria uma contribuio suficiente por parte dos
proprietrios e investidores privados para o cumprimento das transformaes
urbansticasdesejadas?Ouainda,acoletividadejnoestariasendocompensada
pelos nus que os empreendimentos geram na cidade? Compreendemos que
tanto a noo de compartilhamento de custos e benefcios lembrando que
estamosfalandodeobrigaesdelegadasaoregimeurbansticodapropriedadee,
portanto, ao direito de construir , quanto recuperao das maisvalias
fundirias decorrente de atuaes pblicas, no tm como objetivo primeiro o
aspectoeconmico.Nonossoentendimentotratasedeinstrumentosvoltadosao
interesse urbanstico, sendo o compartilhamento de custos e benefcios mais
direcionado ao desenho urbanstico, ao esquema financeiro e gerao de
espaos pblicos, e a participao em maisvalias se aproxima mais de um
instrumentofiscalparaoexercciodajustiasocial(MALDONADOCOPELLO,2006).
Transpondoesseraciocnioparaumareadeoperaourbananacidadede
So Paulo, teramos a outorga onerosa do direito de construir sendo operada de
maneira muito semelhante ao instrumento da participao em maisvalias. J o
esquema do compartilhamento de custos e benefcios no encontra semelhana
com nenhum outro instrumento ou esquema de planejamento, pelo menos na
maneirapelaqualestinstitudonaColmbia.Porora,poderamossuporqueos
custoslocais,aquelesquebeneficiamsomenteumdeterminadoconjuntodelotes,
poderiam estar vinculados ao direito de construir desses proprietrios, isto , ao
potencial construtivo correspondente ao coeficiente de aproveitamento bsico.
Para que esses proprietrios obtivessem a licena urbanstica (alvar) deveriam
arcar com os custos locais em proporo ao terreno que possuem e de maneira
coordenada com os demais proprietrios. Para tanto, poderia ser utilizado o
instrumento da contribuio em melhoria, ou estabelecida uma obrigao em
carter especial no mbito da operao urbana, ou ainda, poderia ser institudo
umnovoinstrumento.

4.1.6Atuaesurbansticasintegraisemacroprojetosurbanos
Aodesenvolverumpanoramageraldosistemadeplanejamentocolombiano,
pressupomosumrecortenaabordagemenosomenteumresumodosprincipais
aspectos. Conforme mencionamos inicialmente, interessanos analisar o sistema
de compartilhamento equitativo de custos e benefcios, mas tambm os
elementos envolvidos na escala intermediria de planejamento, notadamente
aqueles relacionados gesto dos projetos urbanos. Para tanto, faremos uma
breve abordagem das atuaes urbansticas integrais e dos macroprojetos
urbanos, pois iremos identificar uma escala mais abrangente de atuao do
110


Governo Nacional em algumas reas de desenvolvimento prioritrio, o que, a
princpio,nosparecemaissemelhantesoperaesurbanasconsorciadasemSo
Paulo.
Compreendeseporatuaesurbansticasestruturaisodesenvolvimentode
programase projetosderivadosdaspolticas eestratgias contidasemumplano
de ordenamento territorial da respectiva entidade municipal ou distrital, ou de
planosparciaisformuladosdeacordocomtaispolticaseestratgias(Art.113da
Lei388de1997).Segundooart.113daLei388de1997,asatuaesurbansticas
estruturaisrenemasseguintescaractersticas:
1. Estar contempladas no plano de ordenamento territorial ou nos
planosparciaisdevidamenteaprovados.
2. Garantir um impacto estrutural sobre polticas e estratgias de
ordenamento urbano, sobre a qualidade da organizao espacial da
cidade, [devendo ser] devidamente avaliadas atravs dos estudos
tcnicoscorrespondentes.
3. Integrar sempre um componente de gesto urbana e pelo menos
outros dois componentes da ao setorial do municpio ou distrito
sobreaestruturaespacialdacidade.
4.Contemplarmecanismosparaaatuaoconjuntaeconcertadado
setorpblicocomosetorprivado.
J os macroprojetos so o meio pelo qual as atuaes urbansticas
estruturais so executadas. So definidos como o conjunto de aes
tecnicamente definidas e avaliadas, orientadas execuo de uma operao
urbana de grande escala, com capacidade de gerar impactos no conjunto da
estruturaespacialurbana[e]deorientarocrescimentogeraldacidade(Art.114
daLei388de1997).
Por sua vez, os macroprojetos apresentam as seguintes caractersticas (Art.
114daLei388de1997):
1. Contemplar o desenvolvimento de aes que permitam a soluo
integralecoordenadadoproblemaconsiderado.
2. Vincular ao projeto as diversas instncias pblicas e privadas
diretamente envolvidas, mediante a utilizao de mecanismos de
negociaoidneos,convenientesaoacordourbanoqueosustenta.
3. Estabelecer os procedimentos mediante os quais o municpio ou
distrito participar na captao das maisvalias urbanas resultantes
das aes urbansticas contempladas para o desenvolvimento do
respectivomacroprojetoeumaequitativadistribuiodeencargose
benefciosentretodososagentesenvolvidosnaoperao[...].
Ascaractersticasdasatuaesurbansticasestruturaisedosmacroprojetos
urbanos chamam a ateno pela grande semelhana com as operaes urbanas
emSoPaulo,namedidaemquesupemumaescalaabrangenteeintegradade
atuao urbana dadas as caractersticas das grandes operaes urbanas de So
Paulo.Deantemo,podemosinferirquesetratadeumaestratgiadeatuaoe
noexatamentedeumououtromecanismoouinstrumentourbanstico.
111


4.2PlanosParciaiseUnidadesdeAtuaoUrbanstica:aspectosmetodolgicos
Nesta etapa procuraremos desenvolver uma descrio do que um Plano
Parcial enquanto pea de planejamento. Compreendese que o Plano Parcial no
se constitui puramente como um projeto urbano na sua dimenso arquitetnica,
poisalmdeuminstrumentodedesenhourbano,tratasedeuminstrumentode
planejamento e de gesto e est vinculado ao cumprimento das diretrizes gerais
de planejamento (Plano de Ordenamento Territorial). Neste sentido,
recorreremos a alguns documentos que abordam os aspectos metodolgicos na
formulao de Planos Parciais e sempre que possvel procuraremos exemplificar
taisaspectosemcasosconcretosdePlanosParciaisaprovadospordecreto.

4.2.1EtapasdeformulaodoPlanoParcial
Conforme descrevemos anteriormente, os Planos Parciais podem ser
elaboradosporiniciativadasautoridadesmunicipaisedistritaisdeplanejamento,
pelas comunidades ou pelos particulares interessados. O Decreto Nacional 2181
de 2006 prev trs etapas para a formulao e regulamentao dos Planos
Parciais:
Formulaoereviso;
Negociaoeconsulta,principalmenteperanteasautoridadesambientais,os
conselhosconsultivoseasdemaisautoridadesmunicipais;
Adoo,quandoaprovadopordecretopeloPrefeito.
A etapa de formulao e reviso pressupe a elaborao do projeto
completo do Plano Parcial por parte dos interessados particulares ou da
autoridademunicipal,asersubmetidoautoridademunicipaldeplanejamento
competente, para que sejam procedidas eventuais revises e ajustes em funo
da viabilidade tcnica da proposta e da compatibilidade com as diretrizes
estabelecidasnoPOT.
O Plano Parcial se constitui pelos seguintes elementos (Art. 7 do Decreto
2181de2006):
1.DocumentoTcnicodeSuportequeconternomnimo:
1.1 Memorial justificativo do plano parcial e suas condies de
partida e critrios de desenho, onde se expliquem as condies
avaliadas na fase de diagnstico, a pertinncia e procedncia do
plano parcial, assim como os objetivos e critrios que orientaram as
determinaesdeplanejamentoadotadasnaformulaodomesmo;
1.2 Apresentao da implantao urbanstica projetada com a
definiodossistemasdeespaospblicosedosespaosprivados;
1.3 Apresentao da estratgia de gesto e financiamento e dos
instrumentoslegaisaplicveisparatalfinalidade;
112


1.4 Quantificao geral da edificao total segundo o uso ou
destinao[deatividades]equantificaofinanceiradainterveno.
2.Cartografiaemescalas1:2.000ou1:5.000queincluanomnimo:
2.1Plantasdediagnstico:
2.1.1 Planta topogrfica da rea de planejamento, identificando os
edifcioscomseusFliosdeMatrculaImobiliria;
2.1.2 Planta de localizao dos sistemas gerais ou estruturantes
projetadoseexistentes.
2.2Plantasnormativasdeformulao:
2.2.1Plantageraldapropostaurbanaouimplantaourbanstica;
2.2.2Plantadaredeviriaedosperfisvirios;
2.2.3Plantadosespaospblicosedalocalizaodosequipamentos;
2.2.4Plantadotraadodasredesdeserviospblicos;
2.2.5Plantadeusoseaproveitamentos;
2.2.6Plantadeidentificaodosencargosurbansticos[custos];
2.2.7 Planta do projeto de delimitao das unidades de atuao
urbansticae/oudegesto;
2.2.8Plantadelocalizaodasetapasdedesenvolvimentoprevistas;
2.2.9 Planta de delimitao das zonas ou subzonas beneficirias das
aes urbansticas que permitam determinar o efeito de maisvalia,
quandoeleexistir.
3. A proposta de projeto de decreto que adota o plano parcial com
suasnormasurbansticas.
4.Oprojetodedelimitaodasunidadesdeatuaourbanstica.
5. A viabilidade para estender ou ampliar as redes de servios
pblicoseascondiesespecficasparasuaprestaoefetiva.
Concebida e analisada pela autoridade municipal de planejamento, a
proposta de plano parcial submetida aos vizinhos e proprietrios envolvidos,
paraquetenhamconhecimentodapropostaeexpressemsuasrecomendaese
observaes(Art.8doDecreto2181de2006).
A partir de ento, esta proposta de plano parcial passa pelos processos de
consulta aos rgos pblicos e sociedade afetada (etapa de negociao e
consulta).
Primeiramente, os planos parciais que estiverem nas seguintes situaes
devero ser submetidos aos processos de consulta e negociao com as
autoridadesambientaiscompetentes(Art.12doDecreto2181de2006):

1. Os que contemplem projetos, obras ou atividades que requeiram

licenaambiental[...].
2. Os planos parciais que precisem da delimitao dos solos de
proteoe/oucolidemcomecossistemastaiscomoparquesnaturais,
reservasflorestais,distritosdemanejointegrado,distritosdesolode
conservaoouzonascosteiras.
113


3. Os que incluam ou colidem com reas de ameaa e risco,
identificadas pelo plano de ordenamento territorial, [por]
regulamentaes ou [por] estudos tcnicos posteriores relacionados
comasmesmas.
4.Osquesedesenvolvememsolodeexpansourbana.
Aps as consultas s autoridades ambientais e a obteno das eventuais
licenas ambientais, a proposta ser submetida apreciao do Conselho
ConsultivodeOrdenamentoparaqueestefaasuasrecomendaes.
Por ltimo a proposta de plano parcial deve ser aprovada por decreto
municipal, que estabelecer, tambm, seu perodo de vigncia, encerrandose a
ltimaetapa,aetapadeadoo.

4.2.2 Relao do Plano Parcial com as diretrizes do Plano de Ordenamento

Territorial:aleituradoterritrio
O Plano Parcial delimitado por um conjunto de terrenos (propriedades),
cujopermetrodenominadoreadeplanejamento(verexemplonaFigura44
a seguir). Esta rea pode coincidir com a totalidade da zona de expanso urbana
(noscasosdeplanosparciaisdestaszonas)oupodeserdefinidapeloPOTemum
permetro menor, sendo ainda possvel uma delimitao mais precisa pela
autoridadedeplanejamentomunicipal(BOCANEGRA,2006,p.15).

Figura43
Exemplode
implantaogeralde
umplanoparcial:Plano
ParcialGranMansana
Simesa.
FONTE:Documento
TcnicodeSoportedel
PlanParcialZ5RED7Gran
ManzanadeSimesa,p.77.
114

Estareadeplanejamento,porumlado,umarefernciaparaaelaborao
do diagnstico, e por outro, se constitui na rea objeto de proposio e
transformaoemsuatotalidade.
MaldonadoCopello(2006,p.104)estabeleceque
[...]ocritriobsicoparaadelimitao[dareadeplanejamento]a
identificao de uma rea homognea, que passa a conformar uma
parte da cidade com autonomia e identidade, um espao urbano,
comsuasprpriascaractersticasfuncionaisedeestrutura[...].
O papel do Plano Parcial , dentre outros, desenvolver e complementar as
disposiesdosPOT.SobreaarticulaodoplanoparcialcomoPOT,Maldonado
Copello (2006, p. 103) supe a anlise dos seguintes aspectos: delimitao do
permetro, desenho urbano, padres urbansticos de qualidade de vida e de
integraosocialeanormaurbanstica.
Num contexto geral, so analisados os elementos da estrutura ambiental
rios, crregos, florestas, matas, reservas ambientais e reas de proteo ; os
sistemasviriosestrutural,secundrioelocal(verexemplonaFigura45adiante);
o sistema de transporte pblico; a acessibilidade de pedestres; os equipamentos
urbanos; as redes de infraestrutura de fornecimento de energia, gua, gs e
telefone e de coleta de esgoto e guas pluviais. Estas anlises pressupem uma
leitura do territrio onde incide o plano parcial, fazendo com que haja a melhor
articulaopossvelcomoentorno.
Aindanestafaseinicialdosestudossoidentificadasasreasquenosero
objeto de clculo dos custos e benefcios, tais como as faixas non aedificandi ao
longoderiosecrregos,asviasecaminhosexistenteseosoloquenoapto
urbanizaoemfunodascaractersticasfsicasegeolgicasqueapresentam.
Figura44
Exemploda
delimitaodareade
planejamento:Plano
ParcialGranMansana
Simesa.
FONTE:Documento
TcnicodeSoportedel
PlanParcialZ5RED7Gran
ManzanadeSimesa,p.18.
115


Um aspecto particular defendido por Maldonado Copello (2006) a
identificao dos preos dos terrenos na etapa anterior formulao do plano
parcial. Uma avaliao imobiliria anterior ao anncio do projeto poder
mensurarograudeespeculaoqueocorrernasfasesdeformulao,aprovao
e implantao do projeto, ainda sendo til como referncia para o clculo do
efeito da valorizao imobiliria, caso o Municpio tenha institudo o tributo da
participaoemmaisvalias(MALDONADOCOPELLO,2006,p.149).

4.2.3Ossistemaspblicos:encargos
Os sistemas pblicos, a saber: infraestrutura viria e de transportes, redes
de servios pblicos, espaos de lazer, reas verdes, parques e equipamentos
pblicos; so considerados os encargos atribudos aos proprietrios como
obrigaes de aporte em terreno e de custeio das obras de urbanizao, no
contexto de um plano parcial. Esses encargos so divididos em custos locais de
urbanizaoecustosgeraisouestruturantes.Oscustoslocais(Art.27doDecreto
2181de2006)
[] que sero objeto de reparto entre os proprietrios dos imveis
[contidos] nas unidades de atuao urbanstica do plano parcial,
incluiro entre outros componentes, as cesses e a realizao de
obraspblicascorrespondentesaredessecundriasedomiciliaresde
servios pblicos de abastecimento de gua, esgoto, energia e
telefone, assim como as cesses para parques e zonas verdes, vias
veiculares e de pedestres e para a dotao dos equipamentos
comunitrios.
ODecreto2181de2006,noseuartigo27,prevquealgunsimveiscontidos
na rea de planejamento no so objeto de compartilhamento de custos e
benefcios,taiscomo:

Figura45
Exemplodo
diagnsticodo
entorno:PlanoParcial
GranMansanaSimesa.
FONTE:Documento
TcnicodeSoportedel
PlanParcialZ5RED7
GranManzanadeSimesa,
p.201.
116


1. As vias, parques zonas verdes, espaos pblicos e equipamentos
existentes.
2.[...]
3. Os imveis adquiridos pelasentidades competentespara adiantar
obras do plano virio, de infraestrutura de servios pblicos
domiciliares ou destinados a equipamentos pblicos, que para seu
desenvolvimento devero acolherse regulamentao do plano
parcial.
4. Os prdios que tenham licenas urbansticas vigentes, os quais se
regeropelascondiesdefinidasnarespectivalicena.
5. Os prdios que tenham executado a totalidade das obras
contempladas na licena de urbanizao e entregue e dotado as
cessescorrespondentes.
Emrelaoaoscustosgeraisouencargosestruturantes,oart.27doDecreto
2181de2006assimestabelece:
Os encargos correspondentes ao custeio da infraestrutura viria
principal e redes matrizes de servios pblicos se distribuiro entre
os proprietrios de toda a rea beneficiria das mesmas e devero
ser recuperados mediante tarifas, contribuio de valorizao,
participao em maisvalias, imposto predial, ou qualquer outro
sistema que garanta o reparto equitativo de custos e benefcios das
atuaes [...]. Em todo caso, sero a cargo de seus proprietrios as
cesses gratuitas [em terreno] e os gastos de urbanizao previstos
[noscustoslocais].
Os custos locais e custos gerais se diferenciam, basicamente, pela escala e
naturezadasobras.Oscustoslocaisprevemascessesemterrenoearealizao
de obras pblicas relativos infraestrutura e redes de servios pblicos de
carter secundrio e domiciliar, enquanto os custos gerais se referem infra
estruturaviriaprincipalesredesmatrizesdeserviospblicos.Oscustosgerais
aindadeveroserdistribudosentretodososproprietriosdareabeneficiadae
devero ser recuperados por impostos e instrumentos de recuperao da
valorizaoimobiliria.
Porm, na prtica, as definies dos custos gerais que so incorporados no
sistema de compartilhamento de custos e benefcios, no so precisas. Podemos
interpretar que as intervenes de carter local e geral, que supem o benefcio
exclusivo rea que ser transformada e, portanto, unicamente aos seus
proprietrios,deveroserderesponsabilidadesomentedessesproprietrios.Por
outro lado, as intervenes de carter geral, que beneficiam um nmero de
pessoas que vai alm da rea de planejamento do plano parcial, devem ser de
responsabilidade dessa populao e no somente dos proprietrios que
conformamopermetrodareadeplanejamentodorespectivoplanoparcial.Isso
noimplicaquetodososcustosgeraisnosejampassveisdecompartilhamento.
MaldonadoCopello(2006,p.160)esclarece:
Podese deduzir que uma planta de tratamento ou uma estao de
transferncia de lixo ou uma rea protegida de grande escala e
envolvida em solo rural no podero ser obras ou elementos
financiados atravs dos sistemas de reparto, dadas suas
117


caractersticas, sua escala e o nmero de pessoas que beneficiam.
Mas no ocorre o mesmo com as vias principais ou com as redes
matrizes de servios pblicos domiciliares ou com o espao pblico,
casos em que mais fcil estabelecer quais so de influncia ou
impactosobreoprojeto[...].
Aimportnciaemdefinirquaisoscustosdeurbanizaoqueseroobjetode
compartilhamentoentreosproprietriosdoplanoparcialestnoequilbrioaser
estabelecido em relao aos benefcios proporcionados pelo sistema edificado
neste mesmo plano parcial. Parecenos que o conceito de plano parcial e a idia
de compartilhamento de custos e benefcios pressupem um processo de
urbanizao sustentvel, em toda sua dimenso. Para tanto, os custos locais e
geraisdevemserlevadosemcontae,talvez,oPOTpoderiamelhorregulamentar
essa matria. De qualquer maneira, entendemos que esse problema seja mais
recorrentenossolosdeexpansourbana,onde todaainfraestruturadeverser
implantadae/ouampliadacomvistasurbanizaosustentveldosoloruralpara
solourbano.AFigura46ilustraumesquemadedefiniodossistemaspblicos.

4.2.4Ossistemasprivados:benefcios
Deummodosimplificado,osbenefciossoosaproveitamentosurbansticos
e os usos permitidos na rea objeto do plano parcial, que incidem sobre a rea
lquidaurbanizvel
6
.Essesbenefciosderivamdendicesqueforamestabelecidos
nasnormasurbansticasdoPOTequenopodemseralteradospeloplanoparcial.
Cabe,ento,aoprojetourbansticodoplanoparcialbuscaramelhorconfigurao
do sistema edificado de modo a proporcionar uma melhor utilizao dos
benefcios,conformeexemplificadonaFigura47aseguir.

6
rea lquida urbanizvel rea resultante da subtrao da rea de terreno destinado s
intervenesrelativasaoscustosgeraispelareabrutadoplanoparcial.
Figura46
Exemplodadefinio
dossistemaspblicos:
PlanoParcialGran
MansanaSimesa.
FONTE:Documento
TcnicodeSoportedel
PlanParcialZ5RED7
GranManzanadeSimesa,
p.343.
118


Existe a possibilidade de a Prefeitura conceder potencial adicional de
construo tendo em vista majorar os benefcios para viabilizar um melhor
equilbrio dos custos gerais, o que dever estar previsto no POT. Sobre essa
questooart.28doDecreto2181de2006assimregulamenta:
Quandosetratardaadequaoehabilitaourbansticadeprdiosa
cargodeseusproprietriosemreasdedesenvolvimentonegociado
em solo de expanso urbana, a distribuio dos custos gerais que
incidem em cada plano parcial, se poder realizar mediante a
permisso de edificao adicional em proporo participao dos
proprietrios nestes custos. Para tanto, os planos de ordenamento
territorial podero determinar a destinao de aproveitamentos
urbansticos adicionais que definam para cada uso a superfcie
mxima construda acima do aproveitamento urbanstico bsico que
se estabelea para o solo de expanso. Os ndices de edificao
bsica e adicional e sua equivalncia com os custos gerais sero
estabelecidospelosmunicpiosedistritosnocomponenteurbanodo
planodeordenamentoterritorial.

4.2.5DefiniodasUnidadesdeAtuaoUrbansticaeUnidadesdeGesto
A conformao de Unidades de Atuao Urbanstica possibilita a efetiva
transformaointegralde setoresurbanosnaescalade uma quadraouconjunto
dequadras,superandoaconstruolotealote.Nemsepoderiaimaginarqueas
obrigaes e direitos estabelecidos aos proprietrios seriam aplicados
isoladamenteemcadalote,pormeiodediversaslicenasurbansticas,poisnose
obteriaaconfiguraodesejadadossistemaspblicos.
Um conceito importante a ser considerado o de Unidade de Gesto.
Segundodefineoart.19doDecreto2181de2006,
Figura47
Exemplodadefinio
dossistemasprivados:
PlanoParcialGran
MansanaSimesa.
FONTE:Documento
TcnicodeSoportedel
PlanParcialZ5RED7
GranManzanadeSimesa,
p.372.
119


[...]osproprietriosdatotalidadedosprdiosincludosnoprojetode
delimitao de uma unidade de atuao urbanstica, segundo
definido no respectivo plano parcial, podero solicitar uma nica
licena de urbanizao ou contar com a aprovao de um nico
projeto urbanstico geral [...] para executar as obras de urbanizao
dos prdios que conformam o projeto de delimitao da unidade,
sempre e quando garantirem o compartilhamento equitativo de
custosebenefciosatribudosrespectivaunidadepeloplanoparcial.
Neste caso a rea objeto da operao se denominar unidade de
gesto[...].
AUnidadedeGestomuitosemelhanteUnidadedeAtuaoUrbanstica.
Ambas requerem uma licena urbanstica para sua totalidade, porm, por
poderem agregar diversos terrenos e conseqentemente diversos proprietrios,
nem sempre haver um acordo entre todos os proprietrios. Quando existir este
acordo,aUnidadedeAtuaoUrbansticatornaseumaUnidadedeGesto.
CadaUAUdevercontarcomumprojetodeurbanizaoqueseimplemente
de forma independente, contando com uma nica licena urbanstica para toda
sua superfcie. Para tanto, Bocanegra (2006, p. 28) sugere trs estratgias
simultneasdecompartilhamentodecustosebenefciosnadefiniodasUAU:
a)Entreoplanoparcialeacidade[...].
b)EntreasUnidadesqueconformamoPlanoParcial.
c)Entreosprdiosqueconformamcadaunidade.
A seguir, a fim de melhor explicar a conformao das Unidades de Atuao
Urbanstica, tomaremos como exemplo o esquema metodolgico desenvolvido
porBocanegra(2006).Esteesquemapermitir,naseqncia,aexemplificaode
uma metodologia para o exerccio de compartilhamento de custos e benefcios,
objetivocentraldestecaptulo.

Figura48
Esquemadaestrutura
fundiriaoriginal,
antesdaformulao
doPlanoParcial.
FONTE:BOCANEGRA,
2006,p.16.
120


Parcelamento original. A Figura 48 (pgina anterior) demonstra a rea de
planejamentoconfiguradapeloslotes A,B,C,D,E, F,G,H,I,J,K,L,M, N,eO.
Chamaaatenoquenoextremodireitonoseidentificouoloteporsetratarde
uma prexistncia ou rea de manejo especial, o que implica que,
conseqentemente,nodeversertransformada.
Sistemas pblicos. A Figura 49 demonstra esquematicamente as cargas
urbansticas ou custos de urbanizao. So os chamados sistemas pblicos,
derivados do projeto de espaos pblicos, cuja configurao buscou a melhor
interfacecomoentorno.

Sistema edificado. A Figura 410 (prxima pgina) ilustra a disposio do

sistema edificado e dos usos propostos. Neste exemplo, as novas edificaes ou
reas privadas vendveis aparecem nas cores amarelo e laranja. Sobre o eixo
virio longitudinal principal e o maior parque proposto se permite uma maior
densidade construtiva e de ocupao (coeficiente de aproveitamento igual a 2
sobrearealquidaetaxadeocupaode80%),eusoscomerciaisedeservios
nos primeiros pisos, assim como usos residenciais nos pisos superiores, at a
altura mxima de 12 andares. No restante das reas privadas so previstos usos
residenciaiscomcoeficientedeaproveitamentoetaxadeocupaomenores(1,2
e 60%, respectivamente); sendo altura mxima de 9 pavimentos (BOCANEGRA,
2006,p.24).

Figura49
Esquemadadefinio
dascargasou
sistemaspblicos
(emvermelhoasvias
eemverdeos
parquesepraas).
FONTE:BOCANEGRA,
2006,p.21.
121

Configurao das Unidades de Atuao Urbanstica. Por fim, a Figura 411

(prxima pgina) demonstra a conformao das UAU segundo as estratgias
mencionadas por Bocanegra (2006). Foram configurados 8 projetos, conforme
descritoadiante(BOCANEGRA,2006,p.29):
Unidade1:ConformadapeloloteA.umaunidadedeGesto.
Unidade2.ConformadapeloslotesBeC.DelimitaodeUnidadede
Atuao Urbanstica. Se for obtido um acordo voluntrio para
solicitar sua licena de urbanismo poder ser tramitada como
UnidadedeGesto.
Unidade3.ConformadapeloslotesDeE.DelimitaodeUnidadede
Atuao Urbanstica. Se for obtido um acordo voluntrio para
solicitar sua licena de urbanismo poder ser tramitada como
UnidadedeGesto.
Unidade4:ConformadapeloloteF.umaunidadedeGesto.
Unidade 5. Conformada pelos lotes G, H, I e J. Delimitao de
UnidadedeAtuaoUrbanstica.Seforobtidoumacordovoluntrio
para solicitar sua licena de urbanismo poder ser tramitada como
UnidadedeGesto.
Unidade6.ConformadapeloslotesKeL.DelimitaodeUnidadede
Atuao Urbanstica. Se for obtido um acordo voluntrio para
solicitar sua licena de urbanismo poder ser tramitada como
UnidadedeGesto.
Unidade 7. Conformada pelos lotes M e N. Delimitao de Unidade
de Atuao Urbanstica. Se for obtido um acordo voluntrio para
solicitar sua licena de urbanismo poder ser tramitada como
UnidadedeGesto.
Unidade8.ConformadapelosloteseO.DelimitaodeUnidadede
Atuao Urbanstica. Se for obtido um acordo voluntrio para
solicitar sua licena de urbanismo poder ser tramitada como
UnidadedeGesto.

Figura410
Esquemade
exemplificaodas
reasedificveisou
benefcios(em
amareloelaranja).
FONTE:BOCANEGRA,
2006,p.23.
122

4.2.6Sistemadecompartilhamentodeencargosebenefcios
ALei388nodefineumatcnicaoumetodologiaespecficaparaoexerccio
dadistribuioequitativadecustosebenefciosentreosproprietriosenvolvidos
num Plano Parcial. Tal tarefa recai aos responsveis pela formulao e
regulamentaodosPlanosParciais,oqueimplicaemalinharesseexerccioaum
processodenegociao.
Recorreremos metodologia adotada por Bocanegra (2006), como
continuidade do exemplo anterior de conformao das Unidades de Atuao
Urbanstica, para explicar uma determinada tcnica de compartilhamento de
custosebenefcios.
Figura411
Esquemade
correspondncia
entreUnidadesde
AtuaoUrbanstica
(nmeros)eoslotes
originais(letras),
sobrepostosaos
sistemaspblicos
(custos)eaos
sistemasedificados
(benefcios).
FONTE:BOCANEGRA,
2006,p.29.
Figura412
Exemploda
conformaode
Unidadesde
Atuao
Urbansticano
PlanoParcialGran
MansanaSimesa.
FONTE:Documento
TcnicodeSoporte
delPlanParcialZ5
RED7GranManzana
deSimesa,p.341.
123


Bocanegra(2006,p.35)recomendaomtododospontos,noqual
o ponto recebe uma equivalncia de valor em pesos e tanto os
custos como os benefcios tambm sero estimados na mesma
unidade de pontos e com o mesmo valor, levando todas as
valoraesaomesmodenominadorcomumdemaneiraquepossam
sercomparadaseequilibradas.
No exemplo tomado, a rea total de interveno corresponde a 100ha ou
1.000.000m. Adotouse que cada ponto corresponde a 1m de terreno. Temse,
portanto,umtotalde1.000.000depontosnacondiooriginaldoparcelamento
dosolo,semoprojetodoplanoparcial.

A partir de ento, temos a seguinte participao de reas (ou pontos) nas

unidades e lotes que descrevemos anteriormente, considerando a dimenso de
cada lote e sua proporo em relao ao conjunto total do Plano Parcial
(BOCANEGRA,2006,p.37):
Unidade1:100.000pontos,10%dosdireitosdoplanoparcial.LoteA:
10%dosdireitosdoplanoparciale100%dosdireitosdaunidade.
Unidade2:120.000pontos,12%dosdireitosdoplanoparcial.LoteB:
60.000pontos,6%dosdireitosdoplanoparciale50%dosdireitosda
unidade.LoteC:60.000pontos.
Unidade 3: 90.000 pontos, 9% dos direitos do plano parcial. Lote D:
45.000pontos,4,5%dosdireitosdoplanoparciale50%dosdireitos
daunidade.LoteE:45.000pontos.
Unidade 4: 90.000 pontos, 9% dos direitos do plano parcial. Lote F,
9%dosdireitosdoplanoparciale100%dosdireitosdaunidade.
Unidade 5: 260.000 pontos, 26% dos direitos do plano parcial. Lote
G: 65.000 pontos, 6,5% dos direitos do plano parcial e 25% dos
direitos da unidade. Lote H: 39.000 pontos, 3,9% dos direitos do
plano parcial e 15% dos direitos da unidade. Lote I: 91.000 pontos,
9,1% dos direitos do plano parcial e 35% dos direitos da unidade.
Lote J: 65.000 pontos, 6,5% dos direitos do plano parcial e 25% dos
direitosdaunidade.
Figura413
Esquemade
correspondncia
entreUnidadesde
AtuaoUrbanstica
(nmeros)eoslotes
originais(letras).
FONTE:BOCANEGRA,
2006,p.37.
124


Unidade 6: 90.000 pontos, 9% dos direitos do plano parcial. Lote K:
50.000pontos,5%dosdireitosdoplanoparciale55%dosdireitosda
unidade. Lote L: 40.000 pontos, 4% dos direitos do plano parcial e
45%dosdireitosdaunidade.
Unidade 7: 130.000 pontos, 13% dos direitos do plano parcial. Lote
M: 85.000 pontos, 8,5% dos direitos do plano parcial e 65% dos
direitos da unidade. Lote N: 45.000 pontos, 4,5% dos direitos do
planoparciale35%dosdireitosdaunidade.
Unidade 8: 120.000 pontos, 12% dos direitos do plano parcial. Lote
:50.000pontos,5%dosdireitosdoplanoparciale41%dosdireitos
daunidade.LoteO:70.000pontos,7%dosdireitosdoplanoparciale
59%dosdireitosdaunidade.

Os clculos referentes aos aportes em solo e em obras de urbanizao

(cargas),exemplificadosnaFigura49so
7
(BOCANEGRA,2006,p.40):
Unidade 1: Duas vias coletoras, uma via arterial e aporte a uma via
regional. Parque pblico. Infraestruturas de servios pblicos
associadas. Aporte em investimento em terrenos, construo e
dotao,valoradoempesosepassadosapontos:140.000pontos.
Unidade 2: Uma via coletora, uma via arterial e aporte a uma via
regional. Parque pblico. Infraestruturas de servios pblicos
associadas. Aporte em investimento em terrenos, construo e
dotao,valoradoempesosepassadosapontos:105.000pontos.
Unidade 3: Trs vias coletoras e uma via arterial. Parque pblico.
Infraestruturas de servios pblicos associadas. Aporte em
investimentoemterrenos,construoedotao,valoradoempesos
epassadosapontos:110.000pontos.
Unidade 4: Duas vias coletoras e duas vias arteriais. Infraestruturas
deserviospblicosassociadas.Aporteeminvestimentoemterrenos,
construo e dotao, valorado em pesos e passados a pontos:
100.000pontos.

7
Valelembrarquearelaodeobras,adefiniodosbenefcioseospontosatribudosaeles(obras
ebenefcios)foramdesenvolvidosporBocanegra(2006),osquaisforamincorporadosnantegrano
presenteestudoparaefeitoexplicativodosistemadecompartilhamentodecustosebenefcios.
Figura414
Esquemade
incidnciadas
Unidadesde
AtuaoUrbanstica
edeGestonos
sistemaspblicos
(emvermelhoas
viaseemverdeos
parquesepraas).
FONTE:BOCANEGRA,
2006,p.39.
125


Unidade 5: Trs vias coletoras. Maior parte do parque, localizao
dos equipamentos pblicos. Infraestruturas de servios pblicos
associadas, mais o manejo do componente hdrico. Aporte em
investimentoemterrenos,construoedotao,valoradoempesos
epassadosapontos:300.000pontos.
Unidade 6: Duas vias coletoras. Parque pblico. Infraestruturas de
servios pblicos associadas. Aporte em investimento em terrenos,
construo e dotao, valorado em pesos e passados a pontos:
140.000pontos.
Unidade 7: Trs vias coletoras. Parque pblico. Infraestruturas de
servios pblicos associadas. Aporte em investimento em terrenos,
construo e dotao, valorado em pesos e passados a pontos:
110.000pontos.
Unidade 8: Quatro vias coletoras. Alameda em rea de Manejo
Especial. Infraestruturas de servios pblicos associadas. Aporte em
investimentoemterrenos,construoedotao,valoradoempesos
epassadosapontos:110.000pontos.
Na seqncia, temse a correspondncia dos benefcios em pontos como
podeserobservadonaFigura410(BOCANEGRA,2006,p.42):
Unidade 1: Trs blocos de habitao com coeficiente de
aproveitamentode1,2,taxadeocupaode60%eumblocodeusos
mistos e comercio com um coeficiente de aproveitamento de 2,0 e
taxa de ocupao de 80%. Benefcios potenciais em vendas:
1.200.000pontos.
Unidade 2: Trs blocos de habitao com coeficiente de
aproveitamento de 1,2 e taxa de ocupao de 60%. Benefcios
potenciaisemvendas:1.125.000pontos.
Unidade 3: Trs blocos de habitao com coeficiente de
aproveitamento de 1,2 e taxa de ocupao de 60%. Benefcios
potenciaisemvendas:1.000.000pontos.
Unidade 4: Trs blocos de habitao com coeficiente de
aproveitamento de 1,2 e taxa de ocupao de 60%. Benefcios
potenciaisemvendas:950.000pontos.
Unidade 5: Cinco blocos de usos mistos e comercio com um
coeficiente de aproveitamento de 2,0 e taxa de ocupao de 80%.
Benefciospotenciaisemvendas:2.800.000pontos.
Unidade 6: Trs blocos de habitao com coeficiente de
aproveitamentode1,2,taxadeocupaode60%eumblocodeusos
mistos e comercio com um coeficiente de aproveitamento de 2,0 e
taxa de ocupao de 80%. Benefcios potenciais em vendas:
1.150.000pontos.
Unidade 7: Quatro blocos de habitao com coeficiente de
aproveitamento de 1,2 e taxa de ocupao de 60%. Benefcios
potenciaisemvendas:1.200.000pontos.
Unidade 8: Quatro blocos de habitao com coeficiente de
aproveitamento de 1,2 e taxa de ocupao de 60%. Benefcios
potenciaisemvendas:1.150.000pontos.
Osbenefciostotalizam,portanto,ocorrespondentea10.575.000pontos.
Em relao aos aportes em terrenos e em obras de urbanizao, ambos em
pontos,temseaseguintecomposioparacadaUnidadedeAtuaoUrbanstica
(BOCANEGRA,2006,p.42):
126


Unidade1:100.000pontosporterrase140.000pontosdeencargos:
240.000pontos.
Unidade2:120.000pontosporterrase105.000pontosdeencargos:
225.000pontos.
Unidade 3: 90.000 pontos por terras e 110.000 pontos de encargos:
200.000pontos.
Unidade 4: 90.000 pontos por terras e 100.000 pontos de encargos:
190.000pontos.
Unidade5:260.000pontosporterrase300.000pontosdeencargos:
560.000pontos.
Unidade 6: 90.000 pontos por terras e 140.000 pontos de encargos:
230.000pontos.
Unidade7:130.000pontosporterrase110.000pontosdeencargos:
240.000pontos.
Unidade8:120.000pontosporterrase110.000pontosdeencargos:
230.000pontos.
Se considerarmos o total de pontos correspondentes aos terrenos originais
(1.000.000) somados aos pontos relativos aos encargos (1.115.000), teremos
2.115.000 pontos. Como vimos os pontos correspondentes aos benefcios
perfazem10.575.000pontos.Portanto,arelaoentrecustosebenefciosde1
para 5, isto , para cada ponto de aporte de custos de urbanizao e de terreno
so de direito de cada proprietrio o equivalente a 5 pontos em benefcios. Ou
ainda,emrelaoaototaldebenefciosdedireitodeumproprietrio,cabeuma
obrigaode20%dessemontanteaoscustosenvolvidos.
A metodologia exemplificada visa uma composio de custos e benefcios
que demonstre, a partir de dados tcnicos, de normas jurdicas e de cenrios
futuros, a incidncia de encargos e benefcios a cada proprietrio, distribuda de
uma maneira justa. Ou seja, a configurao de espaos pblicos e de edificaes
privadas pode variar na sua forma, como maneira de se buscar uma composio
mais adequada s condies de cada rea e sempre negociada com os
proprietriosebalizadapelasnormas,procedimentosecritriosestabelecidosem
lei.
Como foi demonstrado, o sistema de pontos visa estabelecer um equilbrio,
pressupondo o tratamento do compartilhamento de custos e benefcios pelo
princpio da eqidade. Logicamente que atribudas as obrigaes a cada
proprietriosoboarranjodeUnidadesdeAtuaoUrbanstica,talesquemadeve
ser confrontado com a viabilidade econmica de cada projeto. Neste sentido,
Bocanegra(2006)delineiaalgunsmecanismosaseremadotadoscomoestratgia
para equilibrar o compartilhamento de custos e benefcios entre as unidades
(BOCANEGRA,2006,p.51):
Reconsiderar a conformao da rea das Unidades, para incluir
emalgumasdelas,cujosbenefciosseencontremabaixodamdiado
plano parcial, os benefcios mais potenciais, ou o contrrio, quando
127


esta se encontra abaixo da mdia do aporte em encargos de todo o
planoparcial,incluirmaisreaenvolvidaemespaospblicos.
Redistribuir os benefcios entre as Unidades, efetivando a
equivalnciacomosencargosaportados,oquesepoderealizarcom
simulaesdemaioredificaoouvariaodeusos,ouacombinao
deambas.
Reconsiderar o desenho e a distribuio territorial dos encargos
urbansticos, tais como parques, vias ou equipamentos, para
equilibrar as responsabilidades das Unidades frente aos potenciais
benefcios.
Entregar benefcios externos, de unidades que possuam
benefciosacimadamdiasunidadesquepossuemmaioresaportes
queamdia,paracompenslas[...].
Centralizar os aportes em encargos e investimentos urbansticos
em uma conta comum compensandoos em dinheiro, de maneira
que estes sejam entregues em proporo aos benefcios para que
uma gerncia centralizada os execute completamente e realize as
compensaes; este sistema tambm pode ser utilizado quando um
gestorparticiparealizandoosinvestimentosdeinfraestrutura.
Escolhese um coringa ou encargo urbanstico por exemplo,
um equipamento que ser executado com os aportes diferenciais
de todas as unidades, com a finalidade de mitigar ou compensar a
defasagemencontradaentrecustosebenefcios.

4.2.7Fidciamercantil
A figura da fidcia mercantil apresenta um importante papel para a
efetivaodagestoassociadanasUnidadesdeAtuaoUrbanstica.Tratasede
(MALDONADOCOPELLO,2006,p.240)
[...] um negcio jurdico em virtude do qual uma pessoa, chamada
fiduciante
8
ou fideicomitente, transfere um ou mais bens
especificados a outra, chamado fiducirio, quem se obriga a
transmitilos ou alienlos para cumprir uma finalidade determinada
pelo constituinte, em proveito deste ou de um terceiro chamado
beneficiriooufideicomissrio.
Tendo em vista que o tema nos parece pouco familiar no contexto do
urbanismobrasileiro,recorreremosdescrioqueMaldonadoCopello(2006)faz
sobre o esquema fiducirio necessrio para o desenvolvimento de um projeto
urbano de promoo pblica. As partes envolvidas em um esquema fiducirio
seriamasseguintes(MALDONADOCOPELLO,2006,p.242244):
1. Fideicomitente gestor: Esta qualidade caberia ao correspondente
municpio ou alguma de suas entidades descentralizadas com
competncias para a realizao das atividades de urbanizao ,
sendo ele quem constituiria o encargo fiducirio e quem definiria as
regras especficas necessrias ao contrato de fidcia para garantir o
comprimentodosobjetivosprevistos.

8
No foi encontrada uma traduo precisa para o termo em portugus. Talvez haja a figura do
fiduciante, em portugus, mas somente na literatura jurdica especfica. De qualquer maneira, o
fiduciante ou fideicomitente seria qualquer pessoa fsica ou jurdica, que deve cumprir
determinadasfinalidadesespecficasdefinidasemcontrato,nocontextodaFidciaMercantil.
128


Na qualidade de fideicomitente gestor, poderia fazer contribuies
ao patrimnio autnomo, e na qualidade de expropriante dos
terrenos dos proprietrios resistentes, os aportaria, uma vez
desapropriados,comafinalidadedegarantiroreajustepredial.
2. Fideicomitentes contribuintes: Esta qualidade caberia a todas
aquelaspessoasfsicasoujurdicasquecontribuemcomterrenosao
patrimnio autnomo, ou que contribuem no gerenciamento ou em
recursos de capital. Esta parte estaria constituda principalmente
pelos atuais proprietrios dos terrenos que decidiram participar no
esquemadeassociaodefinidopelorespectivoplanoparcial.
3. Fiduciria: Seria a sociedade fiduciria que desenvolveria, na
qualidadedefiducirio,ocontratodefidcia.Estasociedadedeveria
serselecionadapelorespectivo municpio,emconformidadecomos
procedimentos estabelecidos pelo Estado para este tipo de
contratao.Estasociedadetambmteriaaseuencargoaexpedio
dos ttulos que seriam confiados aos fideicomitentes como
beneficiriosdofideicomisso.
4. Beneficirio: O fideicomitente gestor [municpio representado] o
os fideicomitentes contribuintes [proprietrios] ostentariam esta
qualidade e teriam, como beneficirios, o direito a participar nos
ativos e/ou na utilizao do fideicomisso. A forma na qual este
benefcioseriaobtidoseriaemsolourbanizadoe/ouemrecursosem
dinheiro. A definio das formas em que se poderia dar esta
redeno das contribuies ser parte essencial das definies
contidasnocontratodefidciae/ounorespectivoplanoparcial.
5. Patrimnio autnomo: o conjunto de ativos e passivos que a
fiduciria adquire, na execuo do contrato, com as transferncias
queosfideicomitentescontribuintes[proprietrios]faronofuturoe
mediante atos pelos quais se executa a finalidade ou o objeto do
contrato. Os ativos adquiridos no desenvolvimento desta finalidade
estarodestinadosagarantirasobrigaesadquiridaspelofiducirio,
naexecuoecumprimentodocontrato.[...].
6. Comit executivo do fideicomisso: Este ente estaria encarregado
pelacoordenaogeraldopatrimnioautnomoededarinstrues
sociedadefiduciriaemrelaoaomanejoeadministraodeste
patrimnio. As funes deste comit devem estar plenamente
estabelecidas no contrato de fidcia. O comit estaria integrado por
representantes da respectiva administrao municipal e por
representantes dos proprietrios e/ou investidores que participem
doprojeto.
Parecenos que, simplificadamente, a Fidcia Mercantil se constitui em um
mecanismo transparente e suficientemente instrutivo para que o projeto urbano
seja executado, principalmente no que se refere manuteno dos direitos de
propriedade para uma nova configurao dos terrenos. Sua forma de contrato,
que rene os proprietrios, o municpio e os investidores, est juridicamente
concebida de tal maneira que garante com que as obrigaes estabelecidas pelo
Plano Parcial sejam cumpridas isto , as obras de urbanizao e cesses em
terreno , ao mesmo tempo em que possibilita que diversos arranjos negociais
sejam estabelecidos para o melhor aproveitamento dos benefcios obtidos. Tal
caracterstica confere, aparentemente, segurana jurdica aos proprietrios e
investidores, fazendo com que as Unidades de Atuao Urbanstica sejam
realizadas na sua completude, satisfazendo tanto as expectativas econmicas,
quantoospreceitosurbansticosdesejados.
129


A Fidcia Mercantil est totalmente atrelada gesto associada das
UnidadesdeAtuaoUrbanstica,poisinstitudacomoelementojurdicoparaa
execuo dos instrumentos do reajuste de terrenos, integrao imobiliria e
cooperao. Possibilita que diversas situaes sejam manejadas, notadamente
aquelas que requeiram uma nova configurao predial e que envolvam diversos
atorespblicoseprivados.

Figura415
Situaoemmarode
2008dareadoPlano
ParcialGranMansana
Simesa:interiorda
glebaemobrasepr
existncias(fotos1,2
e3);eentornoda
glebazonaindustrial
emprocessode
transformao(fotos
4,5,6e7).
FONTE:Acervodoautor.
130


4.3.Sntese
Comodescritoinicialmente,opropsitodestecaptulofoianalisarosistema
de compartilhamento equitativo de custos e benefcios a partir do sistema de
planejamento colombiano. Para tanto, primeiramente, desenvolvemos uma
descrio geral dos principais elementos desse sistema. Na seqencia,
descrevemososaspectosbsicosqueenvolvemaformulaodePlanosParciaise
Unidades de Atuao Urbanstica, como instrumentos de planejamento e de
gesto.Nesteestudonotamosqueosistemadecompartilhamentoequitativode
custos e benefcios est atrelado a um esquema de execuo de intervenes
urbanasapartirdoPlanoParcialedasUnidadesdeAtuaoUrbanstica.Estefato
nos chamou a ateno, pois se verificou o alinhamento deste sistema com a
obteno de transformaes urbansticas integradas, isto , a obteno de
resultados conjunturais para determinados setores urbanos previstos no plano
geral (POT). Diante disso, o Plano Parcial e as Unidades de Atuao Urbanstica
tornaramse relevantes para o presente trabalho, assim como o sistema de
compartilhamento equitativo de custos e benefcios, particularmente em funo
dedoisaspectosprincipais:aescalaintermediriademanejodastransformaes
urbanas,queenglobasetoresmenoresepressupeumatransformaointegrale
tempornea de uma determinada rea; e o controle pblico dos resultados
urbansticos, que se pauta em procedimentos jurdicos e administrativos que
conferem maior segurana aos agentes envolvidos no jogo das transformaes
urbanas. Esses elementos, escala e sistema jurdico, demonstram que as
transformaes urbanas e a mediao da participao privada ocorrem sob a
prevalnciadocomando pblicodetodooprocesso,apartirdadefiniodeum
projetourbanosoborientaoeplenodomniodaPrefeituraoudogovernolocal.
Ouseja,ainiciativaprivadaficasubmetidaa umaestratgiadedesenvolvimento
urbanodelineadapeloPoderPblico.
A partir dessas constataes, podemos analisar os elementos que
caracterizam essa estratgia pblica. Vejamos os elementos que caracterizam a
escala intermediria de planejamento urbano
9
adotada nos Planos Parciais e
UnidadesdeAtuaoUrbanstica:
Sistemas pblicos. So as infraestruturas, equipamentos e espaos pblicos
que sustentam a urbanizao integrada de reas no urbanizadas ou a

9
Procurandoestabelecerumrecortetemticoparacontextualizaraabordagemdoquechamamos
deescalaintermediriadeplanejamento:tratamosdoordenamentofsicoterritorialpromovidopor
aesdeurbanizaointegradaeabrangente,quecontemplamamediaodaparticipaoprivada
nestasintervenesequesupemaatuaoindutoraeestratgicadoEstado.Emoutraspalavras,
procuramos examinar os projetos de desenvolvimento urbano e de ordenamento territorial no
contexto estrutural do sistema de planejamento urbano que trata dos instrumentos de
planejamentoedegesto.
131


reurbanizaointegradadereasjurbanizadasemsetorestratadoscomode
renovaourbana.
Sistemas privados. Consistem nos novos conjuntos edificados, que so
basicamente os empreendimentos imobilirios construdos em sua
completude, ou os lotes urbanizados, cujo potencial de edificao planejado
confere,priori,incrementodovalordapropriedade.
Compartilhamentodecustosebenefcios.aprerrogativadeoEstadoatuar
no espao urbano com maior controle dos efeitos econmicos e urbansticos
decorrentes de determinados projetos. Tal controle se d por meio do
exerccio da funo pblica do urbanismo, que neste caso implica em
estabelecer obrigaes e deveres aos proprietrios atravs do regime
urbansticodapropriedade.
Gestoassociada.oelementoqueviabilizaocompartilhamentodecustose
benefcios e que possibilita a atuao urbanstica em pores do territrio
mais abrangentes que aquela exclusiva ao lote, pois estabelece meios para
congregar diversos terrenos e garantias que protegem os direitos sobre a
propriedadeemprocessosdenegociaoentreEstadoesociedade.
Financiamento. Trata da viabilizao econmica global do plano ou projeto
urbanoedependediretamentedetodososoutroselementos.
Recuperao e distribuio da valorizao imobiliria. Visa o tratamento
democrtico das externalidades geradas por atuaes pblicas, consistindo
nummecanismoquecondicionaoefeitodavalorizaoimobiliriageradapor
aespblicasfinalidadedeordenamentoterritorialdosprojetosurbanos.
O sistema de planejamento colombiano reconhece que as Unidades de
Atuao Urbanstica so instrumentos de gesto voltados execuo de
determinadasaesurbansticasequeosPlanosParciaissoosinstrumentosde
planejamentovoltadosaomanejodessasatuaesemreasdeexpansourbana
e de renovao urbana. A partir da identificao prvia dos elementos da escala
intermediria de planejamento, podemos resumir as Unidades de Atuao
UrbansticaeosPlanosParciais,comoinstrumentosdegestoedeplanejamento,
conformeoQuadro41(prximapgina).
Notasequeambososinstrumentosestomescladosemtodososelementos.
A maior diferenciao fica por conta da gesto associada, que estabelece a
maneira pela qual a Unidade de Atuao Urbanstica ser executada, isto ,
mediantereajustedeterras,integraoimobiliriaoucooperao.

132


Quadro41Caracterizaodoselementosdaescalaintermediriade
planejamentosegundoinstrumentosdeplanejamentoeinstrumentosdegesto
Elementosdaescala
intermediria PlanosParciais
Instrumentodegesto:
UnidadesdeAtuaoUrbanstica
SistemasPblicos Definiodascargaslocais
ecargasgeraisnocontexto
globaldareade
planejamento
Definiodascargaslocaisecargasgerais
nocontextopredialdecadaunidade
SistemasPrivados Definiodeusose
densidadesnocontexto
globaldareade
planejamento
Definiodosnovosedifciosnocontexto
predialdecadaunidade
Compartilhamento
decustose
benefcios
Estabelecimentodecesses
obrigatriasdeterrenoe
deexecuodeobrasde
urbanizaonocontexto
globaldareade
planejamento
Estabelecimentodecessesobrigatriasde
terrenoedeexecuodeobrasde
urbanizaonocontextoespecficoda
unidade
Gestoassociada DelimitaodasUnidades
deAtuaoUrbanstica
Execuomediantereajustedeterrenos,
integraoimobiliriaoucooperao
Desapropriaodosimveisde
proprietriosresistentes
Licenaurbansticanicaparatodaa
unidade
FidciaMercantilnoregimentoda
preservaodosttulosdepropriedade
duranteosprocessosdeexecuodas
atuaesurbansticas
Financiamento Osrecursosparaurbanizaosoobtidosemfunodoefeitoda
valorizaoimobiliriaedesubsdioseascessesemterrenoparainfra
estrutura,equipamentoseespaospblicossoobrigatriasegratuitas
Recuperaoe
distribuioda
valorizao
imobiliria
Aplicaodotributodaparticipaoemplusvalias,quandoinstitudopelo
municpio
Fonte:elaboradopeloautor
A anlise que desenvolvemos e a maneira como sistema de planejamento
urbano colombiano est estruturado, nos permite identificar que os Planos
Parciais e as Unidades de Atuao Urbanstica tratam de uma estratgia
territorial integrada na promoo de atuaes urbansticas. Essa estratgia no
deriva de uma prtica adotada por um ou outro municpio, mas de uma maneira
integradadetratarasintervenesurbanasnoterritrioatravsdaassociaode
instrumentos de planejamento e de instrumentos de gesto. Tal integrao est
vinculada prpria estrutura do sistema de planejamento. Da decorre o
relevante papel do princpio de compartilhamento de custos e benefcios, ao
estabelecer a fundamentao jurdica e conceitual para que esses instrumentos
deplanejamentoedegestosejamexecutadosdemaneiracoordenada.
ALei388noserestringiuainstituiodoprincpiodedistribuioequitativa
de encargos e benefcios sob a forma de diretriz, mas sob um princpio que
encontra fundamentos jurdicos para ser imposto sociedade e s instituies
pblicas, por meio do regime urbanstico da propriedade; que conta com aporte
institucional para ser manejado, estando vinculado a projetos e aes previstos
133


em planos regulamentados em diversas hierarquias; e que dispe de
instrumentos de planejamento e de gesto para ser executado, dentre eles os
PlanosParciaiseUnidadesdeAtuaoUrbanstica.
Ao nos lanarmos ao estudo da concepo do sistema de planejamento
colombiano, nos deparamos com anlises de natureza essencialmente
metodolgica. No investigamos os resultados obtidos na produo do espao
urbano como forma de avaliar a eficincia e eficcia desse sistema de
planejamento, pois esse estudo tomaria um corpo de dimenses incompatveis
com os objetivos especficos desta pesquisa. Diante disso, optamos pela
abordagemdoquenoschamouaatenonestesistemadeplanejamento,que
osistemadecompartilhamentoequitativodecustosebenefcioseotratamento
daescalaintermediriadeplanejamento.
Ampliando a abordagem, o entendimento de escala intermediria de
planejamento pode compreender a atuao estratgica do Estado em
determinadasreasurbanas,emqueocorreatransformaointegraleintegrada
de um conjunto de quadras, onde so conjugados diversos elementos de modo
que a atuao urbanstica cumpra as diretrizes de ordenamento territorial
previstas no planejamento geral da cidade. Da experincia colombiana podese
extrair os elementos que caracterizam essa escala intermediria: sistemas
pblicos, sistemas privados, compartilhamento de custos e benefcios, gesto
associada, financiamento e recuperao e distribuio da valorizao imobiliria.
Tambm se compreende que esses elementos do sistema colombiano esto
estruturados por meio de uma estratgia integrada no territrio para sua real
aplicao,oquepermiteque,deumasvez,sejaefetivadaatransformaototal
deumadeterminadareaurbana,pormeiodoprovimentodeinfraestrutura,da
melhoria e ampliao de espaos pblicos e de equipamentos e do
aproveitamentoracional dousodosolo;sendoque,paratanto, soutilizadosos
recursosprovenientesdoprprioefeitodevalorizaoimobiliriaproporcionado
peloprojetourbano.
Em sntese, deparouse com uma metodologia voltada efetivao de
transformaes urbanas integradas, pautada no comando pblico das
intervenesurbanas,justamenteoelementoqueseidentificoucomodeficiente
na experincia das operaes urbanas em So Paulo. No se deseja, como um
passe de mgica, apontar a experincia colombiana como soluo para os
problemas enfrentados em So Paulo. Contudo, compreendese que caberia, no
contextodoMunicpiodeSoPaulo,aexploraodoselementoscomponentesda
escala intermediria de planejamento e dos possveis desenhos que uma
estratgia de compartilhamento de custos e benefcios poderia assumir, com
vistasaomaiordomniopblicodasintervenesurbanasestruturais.
134


CONCLUSO

OobjetoinicialdestapesquisafoioinstrumentodaOperaoUrbana,tendo
comoenquadramentodeestudoaconcepodesseinstrumentoeaevoluodo
conceito desde a dcada de 1980 at 2008. Quando este estudo foi iniciado,
verificouse a estreita relao entre Operao Urbana e Solo Criado e uma
literatura relativamente recente que apontava diversos problemas quanto ao
modelo adotado e aos resultados obtidos nas Operaes Urbanas. Deparouse,
por um lado, com o crescente interesse da administrao municipal no
instrumento das Operaes Urbanas, sobretudo com a aprovao do Plano
Diretor Estratgico em 2002 e sua reviso parcial em 2004, que previram nove
novasoperaesurbanas,almdasquatroexistentesemlei,napoca.Poroutro,
uma srie de estudos apontavam crticas quanto s lgicas de aplicao do
instrumento. Tais crticas evidenciavam a ineficincia do instrumento em
recuperar reas degradadas; o beneficiamento do investidor imobilirio e dos
proprietrios privados em detrimento da obteno de melhorias urbanas e
pblicas; o encarecimento da terra urbanizada e a elitizao de setores urbanos;
dentre outros aspectos que demonstravam, de um modo geral, maiores ganhos
privados do que pblicos. Como se v, a maior parte dos trabalhos consultados
analisou os resultados das operaes urbanas e as conseqncias de aplicao
desteinstrumentoenoexatamenteaconcepodoinstrumento.
A indagao central desta pesquisa no pendia exatamente para nenhum
destes lados, isto , na aceitao do modelo adotado at ento nas Operaes
Urbanas ou na negao absoluta deste modelo ou do prprio instrumento das
operaes urbanas em qualquer territrio, em qualquer tempo, em qualquer
gesto ou condio institucional. No que a premissa dessa pesquisa fosse a de
insistir na crena de um caminho vivel para as Operaes Urbanas. Mas nossa
preocupao era a explorao de uma via possvel para a construo de
estratgias para a implantao de projetos urbanos na cidade de So Paulo e de
mediao da participao privada nestes projetos, pautandose no controle
pblico,nas melhoriassociaisenaequidadenodesenvolvimentourbano.Diante
disso, nenhum dos dois caminhos citados parecia oferecer elementos suficientes
para o desenvolvimento de uma investigao propositiva qual a presente
pesquisa se propunha, qual seja, de explorar alternativas de aprimoramento do
instrumentodaOperaoUrbana.
Contudo,aolongodopercursodeinvestigao,deparousecomosconceitos
doLandReadjustmentecomaexperinciaColombianadeplanejamentourbano,
que disponibilizaram uma diferente matriz conceitual para gesto de projetos
urbanos, aparentemente mais progressista, focada na transformao fundiria e
135


na equidade no desenvolvimento urbano. Embora com muita cautela em se
estudar a experincia internacional, correndo o risco de importar idias fora do
lugar (MARICATO, 2002) ou de superestimar algo que deve servir apenas como
referncia comparativa, nos lanamos ao estudo da experincia colombiana,
sobretudoosistemadecompartilhamentoequitativodecustosebenefcios.
A partir de ento, a estrutura desta pesquisa incorporou o sistema de
planejamento urbano colombiano como objeto de estudo, sendo explorados os
aspectos conceituais da legislao urbana e alguns trabalhos voltados
metodologia de implementao de Planos Parciais, execuo de Unidades de
Atuao Urbanstica e s tcnicas de compartilhamento equitativo de custos e
benefcios.
Assimsendo,comrelaoaosurgimentodoconceitodeOperaoUrbanae
SoloCriado,oCaptuloIdemonstrouaexistnciadeduasmatrizesconceituais.As
operaes surgiram como instrumento voltado induo das transformaes
urbanaseoSoloCriadosurgiucomoinstrumentodecontrolededensidadeseda
valorizaoimobiliria.
Quando se avana no Captulo II no exame da prtica do Solo Criado e das
Operaes Urbanas no Municpio de So Paulo nas dcadas de 1980 a 2000,
verificase que as Operaes Urbanas se distanciaram dos propsitos iniciais,
sendo primeiramente distorcidas atravs das Operaes Interligadas e
posteriormente mescladas ao mecanismo do Solo Criado. Essa experincia
apresentou resultados urbansticos reduzidos, limitados e desproporcionais ao
xito financeiro na arrecadao de recursos da iniciativa privada. Ao mesmo
tempo, as obras pblicas de natureza predominantemente viria, realizadas a
partir destes investimentos, proporcionaram a valorizao do solo urbano em
determinadasreasdealgumasoperaesurbanas,fazendocomqueamaisvalia
decorrente desse processo fosse apropriada pelos proprietrios e pelos
investidores privados. Tais condies caracterizaram um modelo de Operao
UrbanaadotadoemSo Paulo,voltadoessencialmenteaosinteressesprivadose
comreduzidocomandopblicodetodooprocesso.
No Captulo III, estudouse a evoluo do conceito de Operao Urbana no
contexto institucional da Secretaria Municipal de Planejamento (SEMPLA). Os
trabalhoseestudosdesenvolvidospelaSEMPLAavaliaramqueoSoloCriadoeas
excees legislao urbana foram aplicados de maneira indiscriminada nas
Operaes Urbanas, notadamente na Operao Urbana Faria Lima, ficando o
projeto urbano em segundo plano. Essa disposio poltica e institucional da
PrefeituradoMunicpiodeSoPauloresultounumatentativadereformulaodo
instrumento das Operaes Urbanas, enquanto conceito, a partir da valorizao
136


doplanourbanstico,quepassariaaantecederaarrecadaoderecursosenoo
contrrio.Contudo,taliniciativaaindanosedeunaprtica.
ApresentepesquisaavaliouqueaOutorgaOnerosadoDireitodeConstruire
oCEPACaindasoinstrumentoslimitadosparaaviabilizaodeprojetosurbanos,
se considerarmos que nesses projetos a mediao da participao privada um
elementochave para seu desenvolvimento. Tal limitao se d porque sendo a
adeso privada voluntria e o fato dos recursos para viabilizao dos projetos
dependeremdessaadeso,oPoderPblicoficarefmdointeresseprivado.
Com o intuito de se explorar novos caminhos para a mediao da
participao privada, no Captulo IV estudouse a experincia Colombiana de
compartilhamento equitativo de custos e benefcios. Tal anlise ampliou as
possibilidades conceituais, tcnicas e operativas acerca da implantao de
projetos urbanos e de viabilizao de planos urbansticos com maior controle
pblico. Diante da motivao desta pesquisa em analisar novas estratgias de
mediao da participao privada na implantao de projetos urbanos, no se
trataria simplesmente de adotar o princpio de compartilhamento equitativo de
custos e benefcios no sistema de planejamento urbano do Municpio de So
Paulo, com o intuito de aprimorar a gesto dos projetos urbanos consorciados.
Cadapas,cadacidadepossuicondiesespecficasemaneirasparticularesparao
manejodepolticasurbanasefundirias.Nocasodaexperinciacolombiana,esse
princpio est voltado transformao urbana integral de reas homogneas a
partirdeumsistemajurdicoedegestosuficientementeseguroparapromovera
concertaoentreproprietrios,investidoresePoderPblico,focadonaequidade
e no interesse pblico. Os planos urbansticos no so implementados no
contexto dos incentivos, mas no plano da transformao fundiria e atrelados a
um projeto de solo, de espao pblico e de infraestrutura, condicionando o
direito(bsico)deconstruiraesteprojetomaior.
Diante disso, concluise que no existe em So Paulo algo semelhante aos
Planos Parciais, s Unidades de Atuao Urbanstica e ao sistema colombiano de
compartilhamento equitativo de custos e benefcios. Mas compreendese que
seria oportuno explorar no Municpio de So Paulo novas estratgias de manejo
da escala intermediria de planejamento e de gesto de projetos urbanos,
independentementedarefernciainternacionalquesepossatomarporbase.
A explorao dos conceitos e tcnicas do compartilhamento equitativo de
custos e benefcios esbarraria em problemas de natureza tcnica e poltica para
serimplementadoemSoPaulo.
Do ponto de vista tcnico, acreditase que o Plano Diretor teria que ser
revisto para que o princpio de compartilhamento equitativo de custos e
benefcios fosse includo no regime urbanstico da propriedade associado ao
137


cumprimentodafunosocialdapropriedade.Suaaplicaotambmdeveriaser
rebatida no territrio a partir de zonas ou polgonos de atuao urbanstica.
Talvez as reas de Interveno Urbana (AIU) amparadas pelos Projetos
Urbansticos Especficos (PUE)
1
possam se constituir no embrio dessas zonas e
polgonos.TambmnarevisodoPlanoDiretor,talveztivessemqueserprevistos
instrumentos e medidas de gesto, e ainda, novos instrumentos voltados ao
exercciodocompartilhamentoequitativodecustosebenefcios.Asreasobjeto
de aplicao do conceito deveriam ter os valores dos seus terrenos avaliados
antes, durante e depois do projeto. Supese que as zonas ou polgonos de
atuao deveriam obedecer a determinados critrios para serem delimitados,
sobretudo o critrio da homogeneidade quanto ao padro de ocupao
(preferencialmente terrenos vazios) e quanto aos valores imobilirios e s
benfeitorias existentes. Por fim, acreditase que todas as medidas tcnicas
descritasacimateriamqueestardirecionadasviabilizaodeumprojetourbano,
formulado e implementado sob comando pblico, fundamental para o xito
urbansticodastransformaesurbanasdesejadas.
Dopontodevistapoltico,compreendesequeaculturapatrimonialistaque
residesobreapropriedadeprivadaeavisoexclusivista,oportunistaeelitistade
muitos proprietrios e investidores imobilirios, provavelmente resultariam em
contestaes, sobretudo quanto vinculao do direito de construir
correspondente ao coeficiente bsico s obrigaes de cesso de terreno e de
execuodeobras,dentreoutroscustosderivadosdoprojetourbano.Osistema
de compartilhamento de custos e benefcios pe em jogo a viabilizao de um
projeto pblico e tira partido in situ do efeito da valorizao imobiliria gerada
por este projeto. Tal condio pode implicar em maiores obrigaes aos
proprietrios, mas compreendese que esse sistema no traria necessariamente
maiores custos globais aos projetos urbanos, apenas a distribuio desses custos
poderiaonerarmaisosproprietrioseinvestidoresprivados.
Dessa forma, este trabalho conclui que o instrumento da Operao Urbana
Consorciada, da forma como vem sendo posto em prtica em So Paulo,
desprovidodeprojetourbanoedemaiorcomandodoPoderPbliconadefinio
das caractersticas urbansticas das reas de atuao, est voltado
eminentemente negociao financeira de incentivos urbansticos, em
detrimentodapromoodetransformaesurbanasestruturais.Esperasequeo
estudodecasodaexperinciacolombianadeplanejamentourbanocontribuana
demonstrao de novos caminhos para o desenvolvimento de projetos urbanos
no Municpio de So Paulo e na construo de outros mecanismos de mediao
daparticipaoprivadanasintervenesurbanas,paraqueoPoderPblicotenha
maiorcomandonoprocessodedesenvolvimentodessesprojetos.

1
InstitudosnaLein13.430/02eregulamentadosposteriormentenoart.30daLein13.885/04.
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