O Processo Administrativo

O Direito, de um ponto de vista didtico, est organizado em campos de estudo ou abordagem os

quais so denominados ramos do Direito. Esses ramos so postos de uma forma que facilitem o
acesso, o estudo e a abordagem da cincia jurdica, em um senso pragmtico, assim
especificados: Direito Constitucional, Direito Civil e suas ramificaes, como o Direito de Famlia;
Direito Penal; Direito Processual Penal; Direito do Trabalho, Direito Processual do Trabalho, Direito
Tributrio, Direito Administrativo.
O Direito Administrativo o ramo do Direito Pblico que tem por escopo tratar dos interesses da
Administrao pblica, em todas as suas reas de atuao, como os bens pblicos, as divises da
Administrao, os atos e fatos administrativos, os servidores pblicos, ou consoante anotado por
Maria Helena Diniz (2005, p. 261):

Inclui normas reguladoras do exerccio de atos administrativos, praticados por quaisquer dos
poderes estatais, com o escopo de atingir finalidades sociais e polticas ao regulamentar a atuao
governamental, estruturando as atividades dos rgos da administrao pblica; a execuo dos
servios pblicos; a ao do Estado no campo econmico; a administrao dos bens pblicos e o
poder de policia.

E para que todas as atividades e aes emanadas da Unio Federal, dos Estados-membros, do
Distrito Federal e dos Municpios venham a se manifestar no mbito da Administrao pblica, os
entes pblicos se utilizam de um procedimento, o qual recebe o nome de Processo Administrativo,
ou simplesmente, P. A.

1. Conceito de Processo Administrativo (P. A.)

O processo administrativo (P. A.), partindo-se de uma forma ampla e geral, pode ser abordado
como o meio pelo qual os chamados entes pblicos se utilizam para regular as atividades no
mbito de sua administrao, conforme nos ensina Gasparini (2005, p. 857), ao anotar que:

Processo administrativo, em sentido prtico, amplo, o conjunto de medidas jurdicas e materiais
praticadas com certa ordem cronologia, necessrias ao registro dos atos da Administrao Pblica,
ao controle do comportamento dos administrados e de seus servidores, a compatibilizar, no
exerccio do poder de polcia, os interesses pblico e privado, a punir seus servidores e terceiros, a
resolver controvrsias administrativas e a outorgar direitos a terceiros.
Desse conceito extrai-se que o processo administrativo tem sua importncia tanto do ponto
de vista da Administrao Pblica, que registra seus atos e a eles d publicidade, quanto para o
Cidado, que tem assegurado um mecanismo ora de peticionar quela entidade, ora de responder
por um fato ou ato jurdico que contra si foi acometido.

2. Processo administrativo e procedimento

No obstante a apresentao e compreenso de suas finalidades, o P. A. usualmente chamado
de procedimento, por alguns autores. Assim, diz-se que procedimento administrativo ou processo
administrativo, no mbito do Direito Administrativo uma sucesso itinerria e encadeada de atos
administrativos que tendem, todos, a um resultado final e conclusivo (MELLO, 2008, p. 480).
J outros ramos do Direito, como o Direito Processual Civil, o Direito Processual Penal, o Direito
Processual do Trabalho fazem a distino dos institutos do processo e do procedimento. De uma
forma bem simples, diz-se que o processo, alm de assegurar o exerccio da jurisdio, trata-se de
um conjunto de atos ordenados consecuo de uma finalidade, a qual se faz presente na
sentena; enquanto que a despeito do procedimento fala-se que meio pelo qual o processo
ganha movimento, realiza-se, ou, nos dizeres de Cintra, Grinover e Dinamarco (2006, p. 297):

O procedimento , nesse quadro, apenas o meio extrnseco pelo qual se instaura, desenvolve-se e
termina o processo; a manifestao extrnseca deste, a sua realidade fenomenolgica
perceptvel. A noo de processo essencialmente teleolgica, porque ele se caracteriza por sua
finalidade de exerccio do poder (no co, jurisdicional). A noo de procedimento puramente
formal, no passando da coordenao de atos que se sucedem. Conclui-se, portanto, que o
procedimento (aspecto formal do processo) o meio pelo qual a lei estampa os atos e frmulas da
ordem legal do processo.
Para a consecuo deste trabalho, preferimos a distino ideolgica e conceitual de ambas as
palavras processo e procedimento, como o faz Gasparini (2005, p. 857):

Procedimento corresponde a rito, modo de proceder, ou, como diz Hely Lopes Meirelles: o modo
de realizao do processo, ou seja, o rito processual. Sendo assim, fcil perceber que nem
todos os processos administrativos tm um procedimento. Tm-no, por exemplo, o processo de
licitao o processo de admisso de servidores, o processo expropriatrio e o processo disciplinar.
Essa distino muito contribui aprendizagem do aluno iniciante no estudo do Direito
Administrativo, pois dar-lhe um quadro diferencial de ambos os institutos.

3. Processo administrativo e devido processo legal
O processo administrativo, em conformidade com a Constituio ptria, rege-se em consonncia
com o princpio do devido processo legal: ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem
o devido processo legal (art. 5, LIV, CF/88). Assegura-se ao cidado o direito de peticionar ou de
responder perante a rgos do poder pblico, respeitando e ressalvando-lhe a devida vnia quanto
instaurao, instruo e concluso do processo. Note-se que tal assertiva bem mais se afigura
quando se trata de aspecto em que se d contra o cidado a instaurao de um processo,
conforme acentua, quando trata de devido processo legal e ampla defesa, o autor Celso Antnio
Bandeira de Mello (2005, p. 115):

Esto a consagrados, pois, a exigncia de um processo formal regular para que sejam atingidas a
liberdade e a propriedade de quem quer que seja e a necessidade de que a Administrao Pblica,
antes de tomar decises gravosas a um dado sujeito, oferea-lhe oportunidade de contraditrio e
de defesa ampla, no que se inclui o direito a recorrer das decises tomadas. Ou seja: a
Administrao Pblica no poder proceder contra algum passando diretamente deciso que
repute cabvel, pois ter, desde logo, o dever jurdico de atender ao contido nos mencionados
versculos constitucionais.
Desta forma, entende-se que o devido processo legal tem por objetivo assegurar ao cidado todos
os cumprimentos de preceitos legais ante a sua necessidade de peticionar ou mesmo de responder
a processo administrativo no seio da Administrao Pblica, o que, por outro lado, um freio e
contrapeso fora inerente ao Estado.

4. Princpios do processo administrativo
O processo administrativo rege-se por princpios que esto insculpidos no mbito do Direito
Administrativo, e no poderia ser diferente, j que este ramo do Direito Pblico que tem por
misso primordial o estudo, a compreenso e a exata noo do Direito inserto na zona de interesse
da Administrao Pblica, em todas as suas manifestaes, em face dos diferentes entes: Unio
Federal, Estados, Territrio, Municpios e suas autarquias e fundaes pblicas e, por extenso, o
particular, quando em confronto de interesses com tais Instituies. Assim, tm-se os princpios da
legalidade objetiva, oficialidade, informalismo, publicidade (GASPARINI, 2005, p. 859).

4.1.Princpio da legalidade objetiva
O princpio da legalidade objetiva tido como o de maior importncia no Direito Administrativo, pois
o que assegura que somente os atos que esto postos em lei sero formalmente executados
pela Administrao, o que s permite a instaurao do processo administrativo com base na lei e
para preserv-la (GASPARINI, 2005, p. 859). Ao revs, poder ocorrer a invalidao do processo
administrativo, caso haja o desrespeito a esse princpio constitucional.

4.2. Princpio da oficialidade
Este o princpio que concede de forma exclusiva Administrao a atribuio de conduzir o
andamento do processo administrativo, como bem assegura o entendimento doutrinrio, cabe
Administrao, e somente a ela, a movimentao do processo administrativo, ainda que instaurado
por provocao particular, e adotar tudo o que for necessrio e adequado sua instruo
(GASPARINI, 2005, p. 860).

4.3. Princpio do informalismo
Normalmente, a idia de processo, no mbito judicial, pressupe a utilizao de certos
procedimentos formais, cristalizados no interior do aparelho judicial. Em relao ao processo
administrativo, no entanto, essa assertiva no se faz necessria, tendo em vista a prpria natureza
desse instrumento. Da dizer-se que o P. A., sem deixar de cumprir mritos legalistas, desfaz-se de
uma concepo arraigada em purismos formalistas e toma-se para si uma acepo mais informal,
se comparado aos processos judiciais, de forma que o P. A. caracteriza-se pela flexibilidade e
menor formalismo que o processo judicial (STF, RDA, 127:221, apud GASPARINI, 2005, p. 860).

Por outro lado, cabe salientar, e para isso utilizamos as palavras do mestre Gasparini, em obra j
amplamente utilizada no presente trabalho (p. 861), e assim asseverar que:

O informalismo, observe-se, no pode servir de pretexto para a existncia de um processo
administrativo mal-estruturado e pessimamente constitudo, em que no se obedece ordenao e
cronologia dos atos praticados. Assim, imperaria o desleixo, no o informalismo, no processo
administrativo que se apresentasse faltando folhas, com folhas no numeradas e rubricadas, com a
juntada ou desentranhamento de documentos sem o competente termo, com rasuras em suas
folhas, com declaraes apcrifas, com informaes oferecidas por agentes incompetentes, ou
anotados sem as cautelas devidas. Processo administrativo que assim se apresentasse,
certamente, no asseguraria o mnimo da certeza jurdica sua concluso, nem garantiria a
credibilidade eu dele se espera. Em suma, no seria de nenhuma valia.

O fragmenta supra-anotado d-nos a clareza a respeito da diferena que deve existir entre o que
se tem por um carter informal e o que se teria por uma falta de cuidado com a conduo do
processo administrativo; soma-se a esse aspecto o fato de haver possibilidade de se incorrer em
um possvel desrespeito e descumprimento a um preceito legal, o que viria a acarretar em sua
nulidade.

4.4. Princpio da publicidade
O princpio da publicidade aquele que ora exige, ora permite a publicao de todos os atos do
processo administrativo. A exigncia de tal publicao est concernente com outro princpio, o da
transparncia na execuo de atos emanados pelo Poder Pblico. A permisso, todavia, deve ser
observada ante a falta de impedimento na publicao desses atos, haja vista que poder haver
processo administrativo que em face do seu contedo recebem o crivo do segredo de justia, de
forma que talvez no todos, mas alguns atos praticados no podero ser publicados, consoante se
depreende da leitura do art. 5, XXXIII, LX, in verbis:

Art. 5, CF/88:

XXXIII - todos tm o direito a receber dos rgos pblicos informaes de interesse particular, ou
de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade,
ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado;

LX a lei s poder restringir a publicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade ou
o interesse social o exigirem;
Concernente com essa norma est o entendimento de Gasparini (2005, p. 861), ao dizer que
salvo se o interesse pblico exigir o sigilo, o processo administrativo deve ser instaurado e se
desenrolar com o estrito atendimento do princpio da publicidade.

5. Objeto do processo administrativo
Tendo em vista os diferentes interesses no mbito da Administrao Pblica, o objeto de interesse
do processo administrativo depender do assunto a ser-lhe tratado na relao com o ente pblico e
o particular, e vice-versa, ou apenas que seja puramente de interesse intrnseco da prpria
Administrao, como ocorre quando da abertura de um processo administrativo disciplinar. De
forma exemplificativa, Gasparini (2005, p. 861), apresenta-nos uma relao considervel de
possibilidades de objetos ou assuntos a serem tratados em um processo administrativo, seno
vejamos:
Pode tratar da padronizao de um bem, cuidar da investigao de um fato, visar a aplicao de
uma pena, objetivar uma deciso, encerrar uma denncia, consubstanciar uma sugesto, exigir um
tributo, comprovar o exerccio do poder de polcia, visar a apurao de certos fatos e a indicao
dos respectivos autores. Estes temas, a exemplo de outros, podem ser objeto do processo
administrativo. O objeto , portanto, o tema versado no processo administrativo e esse pode ser
qualquer um.

Assim, conforme apresentado no fragmento acima, o objeto do processo administrativo tanto
poder ser assunto de interesse estritamente voltado aos entes pblicos, em sede da
Administrao, como aquele cujo interesse maior do particular, que peticiona junto entidade
pblica com fins a que lhe seja assegurado o gozo de um direito que entende devido.

6. Finalidade do processo administrativo
Em se tratando da existncia de um objeto a ser tratado no processo administrativo, as finalidades
do processo podem ser compreendidas em sede da Administrao Pblica em si mesma e do
interesse do particular em obter o cumprimento da funo administrativa, pela Administrao
Pblica, de forma que podem ser sintetizadas, conforme entendimento de Gasparini, (2005, p.
862), em: registro de ato da Administrao Pblica, controle da conduta dos seus agentes e
administrados, compatibilizao do interesse pblico e privado, outorga de direitos, e soluo de
controvrsias entre Administrao Pblica e seus agentes ou administrados.

7. Fases do processo administrativo
Tal qual todo e qualquer processo, e talvez por isso j se vislumbre a assertiva, pois o prprio
conceito de processo nos faz pensar assim conjunto de atos ordenados o processo
administrativo tambm se apresenta de forma ordenada, e de maneira a levar-se em considerao
o aspecto cronolgico na consecuo de seus atos so as fases do processo. Estas no indicam
um espao de tempo previamente determinado nem tm momento certo de incio e trmino.
Algumas dessas fases, como a de instaurao e a de deciso, na verdade so atos que se
aperfeioam no instante da edio (GASPARINI, 2005, p. 862).
Deste modo, o processo administrativo apresenta as seguintes fases: instaurao, instruo,
relatrio e deciso, sendo, ento, imprescindvel a obedincia a essa ordem, quando da
propositura do processo administrativo.

7.1. Fase de instaurao
Esta a fase que d incio ao P. A. , em que so apresentados os fatos e a indicao do direito
que se deseja pleitear no processo, quando assim o requer. O interessado pode ser a prpria
Administrao Pblica; pessoa fsica, como o servidor pblico; pessoa jurdica pblica ou privada.

7.2. Fase da instruo
Nesta fase ocorre a produo de provas, como forma de elucidao dos fatos narrados na primeira
fase. As provas podem ser por meio de depoimento da parte, oitiva de testemunhas, inspees,
percias, juntada de documentos; pode ocorrer, tambm, o colhimento de informaes, laudos e
pareceres que iro ajudar na deciso do P. A.



7.3. Fase do relatrio
O relatrio a sntese de tudo o que foi apurado no processo administrativo; pode ser feito pela
autoridade responsvel ou por comisso processante, conforme o caso. No obstante sua
importncia, o relatrio no vincula a deciso no processo, ou seja, pode haver deciso diferente
da sugesto apresentada no relatrio, deve-se, no entanto, fundamentar as razes da deciso.

7.4. Fase da deciso ou julgamento
Ultima fase do processo, apresenta a deciso a despeito do objeto do processo. A deciso pode
ser conforme a sugesto apresentada no relatrio ou diferente deste, o que enseja a
fundamentao para a tomada dessa deciso.

8. Formao material
O processo administrativo forma-se com a reunio ordenada e cronolgica das peas
processuais que o compem, a partir da inicial, envolvidas por uma capa, com indicaes relativas
ao assunto, ao interessado, e data (GASPARINI, 2005, p. 866).

9. Vista do processo
No decorrer do processo administrativo as partes podem tomar vista do processo, que consiste na
ao de ver para examinar, ter cincia de um ato praticado no processo. (GASPARINI, 2005, p.
868).

10. Prazos de concluso e prorrogao
Devido prpria peculiaridade do processo administrativo, em geral no tm prazo de concluso,
e quando isso ocorre esse lapso facilmente ultrapassado (GASPARINI, 2005, p. 869). De
regra, a autoridade competente quem fixa esse prazo.

11. Espcies
A doutrina costuma distribuir as espcies de processos administrativos em processos de outorga,
polcia, controle, punio e expediente. O processo de outorga o que apresenta
administrao pblica para fins de requerer um direito concesso de servio pblico e a
permisso de uso de um bem pblico. O processo de polcia aquele em que o interessado tem a
concordncia da Administrao no pleito de solicitao de alvar de construo, de
funcionamento, de pesquisa e lavra de jazidas e outros em que o exerccio do direito est sujeito
fiscalizao da Administrao pblica (GASPARINI, 2005, p. 871). O de controle aquele que
serve Administrao verificar o comportamento ou situao de administrados ou servidores e
declarar a sua regularidade ou irregularidade ante os termos e condies da legislao pertinente
(GASPARINI, 2005, p. 872). O processo de punio aquele realizado pela Administrao para
que se apurar infrao lei ou contrato, cometida por servidor, administrado, contratado ou por
quem estiver submetido a um vnculo especial de sujeio, e aplicar a correspondente penalidade
(GASPARINI, 2005, p. 872). O processo de expediente aquele em que se requer a
desapropriao, a licitao, a implantao de um novo servio, a elaborao de uma lei e a
abertura de concurso pblico de admisso de servidores (GASPARINI, 2005, p. 873.

12. Arquivamento do processo administrativo
Em sntese, o arquivamento do processo administrativo ocorre quando se exaurem todas as fases
do processo, em que o fim ltimo foi alcanado, isto , a finalizao do trmite processual.
13. Certido
A teor do art. 5, XXXIV, salvo a proteo ao sigilo processual, bem como o evidente prejuzo pela
publicidade dos atos praticados no desenvolvimento do processo, os interessados podero solicitar
certides do processo administrativo, a qualquer momento.

14. Extino
A extino do processo administrativo pode ocorrer por vrios motivos, como ocorre quando da
concluso, desistncia, impossibilidade ou inutilidade do objeto, conforme prescrito na Lei
9.784/99, art. 51 e art. 52.

15. Processo administrativo disciplinar
O processo administrativo disciplinar caracterizao por se tratar de processo de punio ao
servidor pblico que comete ato ilcito no mbito da Administrao Pblica, da ensejar toda uma
discusso diferenciada, de forma que j seria um trabalho a parte, tendo em vista a gama de
informao e de detalhes nele apresentados. Como no tivemos, em princpio o objetivo de
discorrer sobre essa espcie de P. A., anotaremos ento que sua importncia est Administrao
assim como para o servidor ou funcionrio pblico de tal forma a se incluir como um dos mais
importantes princpios do processo, que o da ampla defesa, a qual assegura ao servidor
imputado por ato ilcito o direito a se utilizar de todos os meios de provas admitidos em Lei.





16. Referncias Bibliogrficas


BRASIL. Cdigo Civil, Cdigo de Processo Civil, Constituio Federal e Estatuto da OAB e
Legislao Complementar. 3. ed. Florianpolis: OAB/SC, 2007.

CINTRA. Antonio Carlos de Arajo; GRINOVER, Ada Pellegrini; DINAMARCO, Cndido
Rangel. Teoria Geral do Processo. 22 ed. So Paulo: Malheiros, 2006.

GASPARINI, Digenes. Direito Administrativo. 10. ed. Res. e atual. So Paulo: Saraiva, 2005.

MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 26. ed. Res. e atual. At a
EC 57/2008. So Paulo: Malheiros, 2009.