Anlisis participativo del proceso de transformacin productiva e institucional

en el Valle Bonaerense del Rio Colorado

Autores
Silvia Gorenstein (Coordinacin)
Ada Quintar
Andrea Barbero
Pablo Izcovich

Asistente de Investigacin: Graciela Pellejero



Agosto de 2005












Este documento integra los anlisis de territorios rurales efectuados en el marco de la preparacin de la
Estrategia Nacional de Desarrollo Rural para la Argentina.. Es parte del convenio entre la Secretara de
Agricultura Ganadera Pesca y Alimentacin y el Programa Multidonante -establecido entre el Gobierno
de Italia, el Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola y el Banco Interamericano de Desarrollo. La
coordinacin de la preparacin de la Estrategia es responsabilidad de Rimisp - Centro Latinoamericano
para el Desarrollo Rural. Las opiniones expresadas en este trabajo son de la exclusiva
responsabilidad de los autores.

INDICE

Presentacin i-ii
1. Resumen ejecutivo 1

2. Introduccin: Caracterizacin territorial y socioeconmica
del Valle Bonaerense del Ro Colorado
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3.- Factores crticos ms importantes que han incidido
positiva o negativamente en el desarrollo del VBRC
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3.1 Contexto macroeconmico y sectorial
3.2 Rasgos destacados del proceso de transformacin regional
3.2.1 Especializacin e internacionalizacin de la cuenca hortcola
3.2.2 Un importante crecimiento poblacional
3.2.3. Un nuevo ciclo en el mercado rural de trabajo
3.2.4. Redefiniciones institucionales

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4. La situacin inicial
4.1 Conformacin del sistema productivo regional
4.2 Algunos rasgos de la estructura productiva en la actualidad
4.2.1 Los sistemas de produccin
4.2.2 Apicultura
4.2.2.1 El perfil del productor apcola
4.2.2.2 Comercializacin
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5. Actores del proceso: la trama de la cebolla
5.1 Etapas y agentes
5.1.1 Caractersticas de los productores cebolleros y modalidades
de produccin
5.1.2 Empaque y comercializacin
5.2. Formas de coordinacin dominantes en la trama de cebolla
5.3 La cuestin de la calidad

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6. El Proceso
6.1 Actores y problemticas de la trama de la cebolla
6.2 Principales problemas relevados
6.2.1 Problemtica medioambiental
6.2.2 Problemas relacionados con la comercializacin, capacidad
empresarial y financiera de los actores de la trama
6.2.3 La problemtica de la falta de regulacin del Estado sobre la
actividad
6.2.4 La problemtica de la falta de comunicacin e interrelacin
6.3 Los problemas relevados desde la perspectiva de las
instituciones
6.4 La problemtica social

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7. Efectos y Resultados .

8. Propuestas para la formulacin de polticas y algunas
lecciones del estudio de caso
8.1 Un nuevo contexto institucional
8.2 Algunas propuestas de actuacin
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Bibliografa 55
Anexo Metodolgico 57
ii
PRESENTACIN

El presente estudio integra los trabajos sobre territorios rurales, ubicados en diferentes
provincias (pampeanas y no pampeanas) del pas, en el marco de las investigaciones
efectuadas para avanzar en la elaboracin de una estrategia de desarrollo rural nacional.

Estos territorios, en fina sintona con las transformaciones estructurales que ha atravesado
la economa y sociedad argentina en las ltimas dcadas, constituyen escenarios de
cambios productivos e institucionales que estn lejos de traducirse en un nico rumbo. El
Valle Bonaerense del Ro Colorado no ha sido ajeno a estas tendencias de cambio.

El documento proporciona elementos de diagnstico sobre esta experiencia regional,
encuadrando el debate en torno a un proceso de transformacin socioeconmica donde se
plasma la interaccin de diferentes dinmicas (demogrficas, econmicas, sociales,
institucionales, etc.) En esta direccin, contempla aspectos y temas claves que pueden
enmarcarse dentro de una perspectiva ms general. Por un lado, porque como todas las
reas rurales de la regin pampeana, refleja las repercusiones de los cambios profundos
que se produjeron en el sector agropecuario en el perodo reciente. Por otro lado, porque
como cuenca de especializacin hortcola se convirti en un sitio de cierta "atractividad" de
corrientes comerciales e inversiones externas, en el marco de los lineamientos bsicos de
las polticas de liberalizacin y desregulacin concebidas durante la ltima dcada.

Naturalmente, la amplitud y el carcter controversial de estos temas indican que su
tratamiento est lejos de agotarse con el presente estudio. Este hecho, sumado a ciertas
restricciones derivadas de algunas fuentes de informacin utilizadas, explica otra prevencin
inicial que parece necesario formular. Los mtodos utilizados fueron la entrevista abierta
semiestructurada y el grupo focal, donde la secuencia de preguntas y/o consignas result
variable para adaptarse a las caractersticas y roles desempeados por los agentes
entrevistados. Dada la especial dificultad que se plantea al abordar cuestiones que hacen a
la propia historia y vivencias de los actores territoriales, difciles de reducir a unidades
cuantificables, cabe entonces cierta cautela en torno a las percepciones y visiones
identificadas, probablemente teidas de valoraciones personales, y, en ciertos casos, quizs
comprometidas por la naturaleza de la representacin ejercida.

De todos modos, como conclusin de la experiencia de este equipo en la recopilacin de
toda la informacin que fundamenta el anlisis aqu expuesto, cabe subrayar la amplia y
diversa colaboracin obtenida as como la fuerte receptividad a nuestras inquietudes por
parte de los agentes aludidos. Por ello queremos expresar nuestro agradecimiento a ese
elevado nmero de colaboraciones desinteresadas de referentes, funcionarios pblicos,
representantes de instituciones locales, productores y empresarios, as como aquellos
tcnicos y profesionales con los cuales pudimos intercambiar ideas. En particular, a los
Ingenieros Mariano Dupuy y J uan Carlos Dotta de CORFO, a la ingeniera rsula Lorenzana
de FUNBAPA, el ingeniero J uan Pablo Iurman del INTA- Ascasubi; al seor Pedro Castro
del Programa Social Agropecuario; al Contador Oreste Retta, la Dra. Patricia Covello y la
Ingeniera Eloise Gaido del Municipio de Villarino; al Intendente del partido de Patagones y a
la Subsecretaria Norma Suracce de dicho municipio. Otro agradecimiento especial se
impone para aquellas instituciones que nos permitieron utilizar sus instalaciones para
efectuar las reuniones con los grupos focales, como la Escuela Media N 1 y el Centro de
J ubilados y Pensionados de Pedro Luro, la E.G.B. N 4 - J uan Bautista Alberdi de J uan A
Pradere, as como al Centro de Capacitacin de CORFO.



1. RESUMEN EJECUTIVO


El actual funcionamiento del Valle Bonaerense del Ro Colorado (VBRC) est marcado por
los rasgos de un proceso histrico que abarca, por lo menos, los ltimos 150 aos, perodo
a lo largo del cual emerge el patrn generado durante las distintas fases de poblamiento e
integracin econmico-territorial al sistema nacional.

La creacin de la Corporacin de Fomento del Valle Bonaerense del Ro Colorado (CORFO
Ro Colorado) en el ao 1960, define el comienzo de una institucionalidad regional que
afirma sus rasgos identitarios como cuenca de produccin bajo riego. Siguiendo pautas
similares a otras experiencias internacionales, ampliamente difundidas desde la dcada
anterior en los pases latinoamericanos, el objetivo de CORFO era fomentar el desarrollo
integral de la zona regable de los partidos de Villarino y Patagones a travs de la
implementacin de una poltica de racionalizacin del riego basada en la organizacin de un
sistema de administracin y produccin. Bajo un formato jurdico-institucional que le otorg
el carcter de Ente autnomo, concret la construccin, habilitacin y operacin de los
sistemas de drenaje requeridos para enfrentar el proceso de salinizacin de los suelos y,
junto con la Estacin Experimental del INTA de Hilario Ascasubi - instalada en el ao 1966-,
acompa la nueva fase de desarrollo productivo del VBRC. De esta forma toman impulso
las obras hidrulicas y, entre otras, el estmulo a la incorporacin de un nuevo paquete
tecnolgico para la produccin de hortalizas (cebolla, principalmente) que comienza a fines
de la dcada del 70.

En relacin a las distintas etapas y procesos en los cuales esta regin se ha visto inmersa,
cabe destacar dos cuestiones. La primera se refiere a la clara continuidad de la agricultura
como fuente principal de riqueza y acumulacin. El trnsito hacia un rgimen que regula la
explotacin de la superficie irrigada, ya avanzado el siglo XX, marca el trayecto
contemporneo y la historia de un sistema agrario que en ningn momento experiment
procesos de industrializacin pese al enfoque desarrollista y las ideas bsicas subyacentes
en la creacin de CORFO. La segunda cuestin, ntimamente relacionada con la primera, se
refiere a la permanencia, dentro del proceso de divisin espacial del trabajo del sistema
nacional, de una especializacin productiva definida alrededor de actividades basadas en la
explotacin de recursos naturales. En este marco, la sociedad y economa del VBRC han
ido tejiendo una trayectoria con dos factores fuertemente entrelazados. Uno, el de sus
relaciones hacia fuera y, por lo tanto, las formas de articulacin con el exterior; el otro,
vinculado con su configuracin y evolucin interna fuertemente condicionado por las
repercusiones que tienen las dinmicas externas. Estos elementos trascienden a los
sectores sociales agrarios para impregnar el sustrato en el que se conforma la cultura
colectiva (rural-urbana) del VBRC.

El impacto ejercido por las polticas de apertura econmica instrumentadas desde el inicio
de la dcada del 90, y el nuevo escenario de profundizacin del intercambio comercial entre
los pases del MERCOSUR, motoriza procesos de transformacin productiva e institucional
que se pueden sintetizar en:

Fuerte expansin del cultivo de cebolla, alentado por el crecimiento de las
exportaciones hacia Brasil y, complementariamente, las colocaciones en mercados
europeos. Ello se traduce en aumentos de la superfice cultivada y de la
productividad, en el marco de un proceso que consolida la sealada adopcin de los
desarrollos tecnolgicos de la dcada anterior. Pero, en trminos generales, la
produccin de cebolla no ha sido alcanzada por la introduccin de otras innovaciones
de producto o proceso (nuevas variedades, mecanizacin) sino por mejoras en el
manejo del cultivo derivadas, particularmente, de una mayor utilizacin de
fertilizantes y agroqumicos. Las innovaciones organizacionales en la trama tienen
2
relevancia, y han sido motorizadas por la entrada de nuevos agentes que inducen el
desarrollo de otras formas de coordinacin.

El hito tecno-productivo ms reciente del VBRC es el de la produccin de semilla de
girasol. Se sustenta en un importante proceso de agricultura de contrato entre
productores medianos-grandes y grandes firmas semilleras internacionales. Este
proceso parece combinar dos aspectos favorables: la posibilidad de incorporar ms
rpido, y con menos riego, conocimientos e innovaciones tecnolgicas; una
alternativa de diversificacin productiva que, incluso, permitira alejarse de los ciclos
y resultados errticos del cultivo de cebolla. En cambio, esta produccin genera
mucho menos ocupacin que la actividad cebollera. Si bien compite con sta en la
etapa del desmalezado de la superficie sembrada, en los perodos de siembra-
cosecha las semilleras traen sus propios contingentes de trabajadores-maquinarias
al estilo de las empresas contratistas (o terceristas) que operan en las producciones
tpicas pampeanas. Se observa, a su vez, cierto desarrollo de la apicultura y, en
menor medida, las producciones orgnicas (principalmente cebolla). Respecto al tipo
de produccin ganadera, tiene caractersticas diversas, efectuando tanto el ciclo
completo (cra-recra e invernada) como slo planteos de recra e invernada.

Un importante impacto demogrfico, motorizado por el aumento de la demanda
laboral que produce la dinmica expansiva de la trama de cebolla. Los primeros
contingentes de fuerza laboral temporaria o golondrina, tipologa habitual de las
zonas de agricultura intensiva (fruticultura, horticultura) son atrados desde el norte
del pas y Bolivia. Dos tipos de inmigracin: i) familiar, con una tendencia creciente a
la radicacin permanente y, en general, ms difundida entre la poblacin boliviana.
Esta comunidad evoluciona desde el asentamiento y trabajo predial precario hacia
algn tipo de agricultura familiar, bajo modalidades de aparcera o pequea-mediana
explotacin propia; ii) los solteros y/o trabajadores individuales que vienen en los
perodos de mayor trabajo (cosecha) donde tambin se combinan trabajadores del
norte argentino (salteos, santiagueos) y, en menor medida, paraguayos.

De este modo, el territorio del VBRC ha actuado como receptor de poblacin,
contrastando con el comportamiento expulsor que expresan la mayor parte de los
pequeos y medianos centros del interior pampeano. Esta dinmica demogrfica, sin
embargo, ha sido marcada por las repercusiones de una lgica de inclusin socio-
productiva que, por un lado, facilita la rpida expansin del cultivo intensivo (cuenca
de empleo) y, por otro lado, se traduce en una fuerte dualizacin de la sociedad
local. La dimensin del fenmeno migratorio, expresada por la radicacin de un
importante contingente de familias bolivianas, ha ido conformando y desarrollando un
ambiente que comparte muchos de los rasgos (y problemas) asociados al
funcionamiento de la trama de cebolla. Se combinan las particularidades y lgicas
econmico-sociales que estructuran la dinmica de acumulacin en esta trama
productiva con problemas sociales nuevos, y especficos, que involucran al conjunto
de la sociedad local. Cuestiones tales como la salud, educacin, modalidades de
acceso al trabajo, hbitos y pautas de vida, rituales religiosos, entre otras, aparecen
como puntos crticos del proceso de convivencia entre los nuevos y viejos residentes
del VBRC.

En el marco de esta nueva situacin demogrfica y laboral, los gobiernos locales
reforzaron las partidas presupuestarias e implementaron programas orientados a la
amplificacin del alcance de los servicios locales de salud. Esta estrategia cuenta
con el reconocimiento y valoracin de numerosos actores territoriales, si bien
tambin se constatan resistencias que aluden al reforzamiento de los rasgos o
actitudes sociales y culturales con dependencia de la lgica del subsidio. Otras
polticas pblicas orientadas al desarrollo rural Programas: Minifundios, Pro-Huerta,
3
Social Agropecuario- desplegaron acciones (capacitacin, asistencia tcnica y
pequeos financiamientos) para sostener las producciones intensivas (cebolla, otras
hortalizas, apicultura), como alternativa de reproduccin de familias inmigrantes y
minifundistas (bolivianos y criollos). Adems de las limitaciones de estos programas
para resolver problemticas estructurales de su poblacin objetivo (acceso a la tierra,
relaciones laborales, entre las ms importantes), las observaciones realizadas por
tcnicos y beneficiarios agregan otros elementos a la discusin sobre la eficacia y
eficiencia de este tipo de intervenciones. Contribuyen a paliar situaciones de pobreza
rural, pero en tanto instrumentos que actan en forma aislada y, muchas veces,
discontinua, plantean una cobertura con problemas de escala magnitud y alcance-,
combinadas con limitaciones para sostener el proceso madurativo de las
experiencias promovidas. En el despliegue de estas estrategias, a su vez, se han
combinado lgicas de accin diferentes desde las estructuras tcnicas responsables
de la implementacin de estos programas. Ello se tradujo, entre otros aspectos, en la
descoordinacin y duplicacin de esfuerzos para la atencin de los grupos
conformados, con disputas implcitas por la participacin y consenso de los actores
involucrados, gestando, entonces, un ambiente ms propicio para la presencia del
clientelismo.

Los mecanismos que gobiernan el funcionamiento del mercado rural de trabajo estn
ligados, principalmente, a la aparicin y difusin de un sistema de contratacin que
permite flexibilizar las condiciones de entrada-salida de la mano de obra y, por otro
lado, facilita las condiciones de trabajo en negro, pese a ciertos operativos de
fiscalizacin pblica instrumentados en los ltimos tiempos. La figura institucional del
cuadrillero es el emergente natural de esta situacin, en la cual los productores
delegan la vinculacin con la mano de obra temporal durante ciclo productivo de la
cebolla, y refleja las caractersticas de acuerdos entre actores con fuertes
disparidades en su poder econmico. La estacionalidad de la demanda laboral,
sumado a la alta movilidad de la mano de obra, dificultaran las exigencias
contempladas en el marco regulatorio vigente (registro e identificacin de cada
trabajador, adems de las condiciones requeridas para su alojamiento en los
campos). En este caso regional, a diferencia de otras experiencias locales de cultivos
intensivos, el sindicato prcticamente no interviene y distintos sectores han marcado
la necesidad de una instancia organizacional a nivel regional (con la anuencia o no
de esta organizacin).

Tambin asociado a la dinmica de la trama de cebolla, el desarrollo de dos modelos
o circuitos de comercializacin externa. Uno, vinculado al mercado europeo donde
bsicamente la empresa Expofrut terciariza este servicio con empresas
especializadas (galpones de empaque) que gerencian el aprovisionamiento desde la
fase de produccin (propia y de terceros); el otro, relacionado con la colocacin en la
frontera brasilera donde se observa otro de los puntos crticos de la trama que
impacta en la esfera de la governace (tanto a nivel de la cadena como a escala
territorial). Muy sintticamente, la instalacin de empacadores-importadores
brasileros, producto de una primera fase de aprendizaje y captacin de informacin
local realizada durante los primeros aos de la dcada del 90, ha comenzado a
dibujar la funcin de un nuevo nodo de comando de la trama. Estos
emprendimientos, sustentados en estrategias empresariales que buscan
complementar la oferta de cebolla en su mercado nacional, han sido estimulados por
la ausencia de instancias de control y regulacin adecuadas. Aunque tambin sufren
las problemticas propias de los sistemas de produccin intensivos, afectados por la
alta variabilidad de los precios y las restricciones de estacionalidad que rigen las
colocaciones en el mercado, su dinmica expansiva es percibida como una
amenaza por parte de los agentes de la comercializacin local. Se alude,
fundamentalmente, a la presencia de fuertes asimetras en las relaciones
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intersectoriales por las modalidades de fijacin de precios que establecen y la
retroalimentacin de circuitos informales (impositivos) de importantes segmentos
productivos de la trama.

En general, se aprecian un conjunto de problemas asociados a la proyeccin y
desarrollo competitivo de la principal trama regional. Una cuestin insoslayable es
su vulnerabilidad externa. En efecto, ms all de la significacin de las cifras del
negocio de exportacin en relacin tamao de la economa del VBRC, la produccin
de cebolla configura un caso de trama regional de alto riesgo comercial por la
dinmica fluctuante de los actuales dos mercados externos de destino y las
tendencias propias del comercio internacional en un commodity de este tipo. Dado el
alto coeficiente de exportacin de esta trama, las amenazas en este sentido son
elevadas. Por su parte, la competitividad se ve condicionada por dos tipos de
problemas: sobreproduccin, como proceso que hace bajar el precio del producto, y
la progresiva prdida de especificidad (calidad diferencial). Aqu se combinan
cuestiones medioambientales, derivadas de los problemas fitosanitarios por el mal
uso del suelo. La vulnerabilidad de la cuenca no slo estara relacionada con el alto
grado de especializacin productiva sino, tambin, con algunas modalidades
organizativas que impulsan la expansin de la produccin de cebolla. La difusin de
formas de produccin y comercializacin en las que predomina la informalidad,
dificulta la aplicacin de un adecuado sistema de rotacin de cultivos y con ello el
rea de riego perdera sustentabilidad en el tiempo.

Se plantean, a su vez, condicionantes internos por la falta de instancias de
coordinacin intersectorial que permitan consensuar estos parmetros estratgicos
(superficie cultivada, calidad,..), el acceso a informacin oportuna y a los precios. Ello
se traduce, entre otras cuestiones, en una alta conflictividad derivada de la
penetracin de los nuevos agentes nodales- extra-zonales- y el despliegue de una
mayor puja intra e intersectorial con su correlato sobre el entramado institucional
local. Los elevados niveles de informalidad impositiva- en segmentos importantes
de la trama se expresan, a su vez, en la presencia de actores y modalidades
contractuales que retroalimentan la convivencia de dobles circuitos productivos o
dobles estndares, afectando su nivel de competitividad. (precio, calidad, dinmica
organizacional, etc.)


Los aspectos anteriores condicionan la gestacin de efectos sinrgicos y dinmicas
de aprendizaje colectivo. Las economas de aglomeracin (o de clustering), as como
los potenciales efectos de la eficiencia colectiva, se ven bloqueadas por las
relaciones de desconfianza que permean el ambiente econmico de la trama. El
medio local no reduce la incertidumbre, la informacin y las seales estratgicas no
fluyen y, por el contrario, favorece ms los comportamientos oportunistas e
individualistas que la cooperacin dentro del cluster. Por ese motivo resulta difcil
hablar de una trama de la cebolla. Naturalmente, estos condicionantes endgenos se
combinan con restricciones externas, derivadas de la falta de una clara poltica
agropecuaria a nivel nacional y provincial as como de la marginalidad de la
horticultura dentro de los escasos programas sectoriales existentes.

Los actores de la trama reclaman una mayor intervencin de la accin regulatoria del
Estado, con acciones que incluyen:

i) mecanismos y/o penalizaciones que permitan elevar las barreras de entrada a
la superficie destinada al cultivo de cebolla;

5
ii) incentivos (normativos y de control) para direccionar conductas entre los
agentes ncleos de las tramas. En tal sentido, fortalecer el rol de las
instancias de aplicacin y control para garantizar la distribucin equitativa de
beneficios y costos;

iii) programas de capacitacin empresarial y financiamento para incorporar
tecnologa que mejore la calidad del producto, integrando el accionar del
sector privado cebollero comprometido en el diseo estrategias pro-activas a
lo largo de la trama;

iv) inversin en infraestructura y en un parque de maquinaria vial para ampliar y
mejorar los caminos;

Desde la perspectiva institucional, el caso del VBRC presenta una interesante
trayectoria. Las ventajas o recursos especficos acumulados en sus distintas
fases de desarrollo, se relacionan con: una adecuada dotacin de infraestructuras
de apoyo a la innovacin y transferencia tecnolgica, as como de recursos
humanos calificados; cierta visin estratgica local en torno a su principal
producto de exportacin (estampillado; destino inicial de parte de estos fondos
para programas de I&D); un sistema de certificacin y control a escala regional;
presencia y continuidad de un sistema de medicin estadstica (Producto Bruto
Agropecuario) y otros indicadores que integran la base de datos socioeconmicos
de CORFO. En el actual contexto, sin embargo, resulta notoria la falta de un
mbito donde se perfilen, discutan y establezcan acuerdos en torno a los
principales parmetros que interactan en las tramas productivas regionales y, en
general, respecto a los elementos que deben ser considerados en el diseo de
una estrategia de desarrollo regional. La ausencia de una institucionalidad de este
tipo fue marcada, particularmente, por los representantes de organizaciones
pblicas y privadas que integraron el grupo focal de instituciones. En tal sentido, la
propuesta esbozada ha sido la de avanzar en la construccin de un marco
institucional adecuado- un Foro de Desarrollo Territorial-, configurado como una
entidad pblico-privada de alcance regional (el VBRC) y carcter permanente,
orientada a superar las debilidades y falta de coordinacin del entramado
institucional existente. Su accionar se centrara en la discusin sistemtica de las
diferentes problemticas regionales, definiendo y acordando objetivos (proyectos,
programas, ejercicio de representacin regional, etc.) tanto de carcter productivo
como social.
En este ltimo sentido, entre los consensos regionales ms ntidos se destaca la
valorizacin del rol de la educacin en el proceso de desarrollo econmico y
social. Una observacin bastante generalizada es que, por un lado, ha empeorado
la educacin de los hijos de productores y, por otro, que los que se van se
orientan a profesiones no relacionadas con el campo. Las instituciones
educativas, plantearon que la calidad de la educacin es deficiente e identificaron
una serie de cuestiones relacionadas: contenidos de la currcula; la presin sobre
la infraestructura y los recursos docentes de la escuela primaria por la creciente
matriculacin de alumnos; falta de adecuacin de las modalidades educativas
existentes y del personal educativo al nuevo tipo de alumnado (golondrina), que
en algunos perodos y localidades muestra una tendencia creciente; la aparicin
de nuevas problemticas sociales como consecuencia de la masiva asistencia de
los hijos de inmigrantes pobres; la necesidad de mejorar la educacin tcnica
secundaria e implementar programas acordes a las nuevas necesidades del agro
regional Como tal, estas problemticas no incumben a una sola jurisdiccin de
gobierno (local, provincial y/o nacional) ni tampoco se resuelven con un enfoque
de polticas sectoriales decididas desde la capital provincial y/o nacional, se
requieren intervenciones pblicas coordinadas con un enfoque que contemple la
6
configuracin de los sistemas territoriales como unidades socioeconmicas
trascendiendo la visin de la divisin administrativa (municipio o partido).
Pero, adems, existen otras dificultades para adecuarse al perfil formativo que
hoy se requiere tanto en el mbito productivo como empresarial rural. En tal
sentido, otro mbito a contemplar es el de la formacin tcnica de empresarios y
trabajadores, atendiendo a las demandas locales especficas en lugar de los
habituales programas genricos y espordicos.

Entre las lecciones que surgen de este estudio de caso, a los fines del diseo de una
estrategia nacional de desarrollo rural, cabe subrayar las siguientes:


- Las polticas dirigidas al fortalecimiento y/o desarrollo de tramas productivas
regionales deben contemplar las especificidades de cada espacio-trama,
teniendo en cuenta que los requerimientos y problemas de los actores estn
asociados con la naturaleza del proceso evolutivo y el estadio en que se
encuentran.

- La importancia del enfoque territorial tanto para capturar los elementos
idiosincrticos que interactan en las tramas como para promover acuerdos
territorializados sobre problemticas que las trascienden (medioambiente,
sostenimiento calidad diferencial, acciones y relaciones exteriores...)

- La necesidad de contextos regulatorios con precisos mecanismos para
auditar, controlar y evitar las conductas oportunistas de los agentes de las
tramas.

- La necesidad de revisar criterios y alcances de las polticas sociales, con
programas que incluyan alimentacin, vivienda, salud y educacin para los
sectores ms vulnerables. No confundir estas polticas con las orientadas a
generar y/o consolidar capacidades empresariales y producciones locales. En
relacin a este ltimo aspecto, la necesidad de disear e implementar
diversos instrumentos de apoyo (financiamiento, asistencia tcnica, etc.) para
los productores rurales pequeos y medianos.





2. Introduccin

Caracterizacin territorial y socioeconmica del Valle Bonaerense del Ro Colorado

El Valle Bonaerense del Ro Colorado (en adelante VBRC) est ubicado en el extremo sur
de la Provincia de Buenos Aires, delimitado por los paralelos 39 10 y 39 55 de latitud sur
y los meridianos 62 05 y 63 55 de latitud oeste; el ro Colorado, divide polticamente los
municipios de Villarino, al norte y Patagones, al sur. A travs de las ruta nacional N 3 se
conecta con la ciudad y puerto de Baha Blanca (120Km), la Ciudad de Buenos Aires (800
Km) y, hacia el sur, con el puerto de San Antonio Este (Provincia de Ro Negro, 280 Km).
(Ver Mapa)

Una caracterstica distintiva de ste mbito geogrfico es su configuracin como rea de
riego, cuya administracin y manejo est a cargo del ente autnomo Corporacin de
Fomento del Valle Bonaerense del Ro Colorado (CORFO Ro Colorado) desde el ao 1960.
Desde esta perspectiva, pueden identificarse bsicamente cuatro rasgos que justifican su
tratamiento como unidad territorial
1
:

i) Funciona como una cuenca de produccin, concepto aplicado en la literatura
especializada para aludir a los nucleamientos territoriales de produccin de un
bien o materia prima agroalimentaria. En este caso, la produccin est asociada
a la dotacin de un recurso natural especfico y no fcilmente reproductible como
el agua.
ii) La zona ha sido clasificada geogrficamente dentro de la Regin Pampeana
Occidental, como lugar de transicin entre el desierto Cuyano y las Praderas
Bonaerenses, lindando en su extremo sur con la regin trancisional patagnica.
2


iii) Ambas mrgenes del Colorado configuran un mbito espacial donde se expresan
las sinergias vinculadas a la proximidad geogrfica, conectividad y
homogeneidad socio-productiva.

iv) Se trata de un territorio con identidad (la regin de CORFO) y dinmicas poltico-
institucionales que suelen plasmar conflictos y reivindicaciones propias,
trascendiendo el marco jurdico administrativo de los dos municipios de
pertenencia.

Con un total de unas 430.000 hectreas empadronadas (700.000 en total), la superficie con
derecho a riego es actualmente de unas 140.000 has, de las cuales se riegan en forma
efectiva alrededor de 100.000 has por ao.
3
El sistema de riego utilizado es el gravitatorio,
ya sea por surcos o melgas.

La poblacin del VBRC, cercana a los 17.500 habitantes (CP2001), se distribuye en seis
localidades: Mayor Buratovich, Hilario Ascasubi y Pedro Luro, en el Partido de Villarino, y

1
Esto significa ampliar el recorte geogrfico inicial del caso de estudio (Ascasubi - Partido de
Villarino) para reflejar la totalidad del espacio construido y operativo del Valle Bonaerense del Ro
Colorado.
2
Galmarino, A.; Raffo, J .: "Estudio tcnico, econmico y zonal del Valle Bonaerense del Ro
Colorado". Tomo I. Provincia de Buenos Aires. Ministerio de Economa. CORFO Ro Colorado,
citado por Donnari, M. y Mormeneo de Rossel, I. 1991.
3
El agua del Ro Colorado se suministra a la zona por 3 tomas libres con capacidad de captacin de
20 m3/ seg cada una, las que sirven a los siguientes canales (informacin de CORFO) :
Toma I: abastece al Canal Matriz Mayor Buratovich por el que se deriva agua a 51.331 ha, y al
Unificador I que suministra agua a 9.332 ha; Toma II: abastece al Unificador II que entrega agua a
15.764 ha y al Canal Villalonga que abastece a 33.557 ha; Toma III : abastece al Unificador III por el
que se riegan 29.398 ha
8
J uan A. Pradere, Igarzbal y Villalonga en el Partido de Patagones. Ms adelante -seccin
3-, se profundiza en los factores econmicos que motorizaron el significativo crecimiento
demogrfico reciente de algunos de estos centros. Pero, para poder ilustrar en parte el giro
experimentado por la regin durante este proceso puede visualizarse un indicador a modo
de marco general de referencia. En el perodo 1990-2004 el consumo elctrico creci un
178%, tanto por el incremento del consumo domiciliario como por el aumento que se
manifiesta en ciertas actividades de primera transformacin (galpones de empaque,
aserraderos, etc.)

La economa del VBRC se basa en la produccin agropecuaria (cereales, oleaginosos, y
ganadera vacuna), con una fuerte especializacin en el subsector hortcola (cultivo de
cebolla). Se observa, a su vez, cierto desarrollo de la apicultura y, en menor medida, las
producciones orgnicas (principalmente cebolla), de frutas secas, frutas finas, mostaza y
chinchillas. Ms recientemente, ha adquirido relevancia la produccin de semilla de girasol,
resultado de un importante proceso de agricultura de contrato entre productores medianos-
grandes y firmas semilleras internacionales. Esta alternativa est induciendo cierta dinmica
de reconversin dentro de este perfil de productores, quienes han comenzado a evaluar y/o
efectivizar su alejamiento del cultivo de cebolla.

CUADRO 1. Distribucin de la tierra en la zona de Corfo-Ro Colorado *

Superficie Productores
Estrato Hectreas Porcentaje Cantidad Porcentaje
Hasta 39 8.198 1.93 416 30.41
Entre 40 y 79 12.855 3.02 239 17.47
Entre 80 y 119 16.100 3.79 164 11.99
Entre 120 y 159 11.878 2.79 85 6.21
Entre 160 y 199 11.912 2.80 65 4.75
Entre 200 y 499 71.478 16.81 224 16.37
Entre 500 y 999 63.404 14.91 93 6.80
Entre 1000 y 1999 77.923 18.32 55 4.02
Entre 2000 y 4999 53.559 12.59 20 1.46
Mas de 5000 97.951 23.04 7 0.52
Total 424.258 100.00 1368 100.00
Fuente: Banco de Datos Socioeconmico de la regin de CORFO- Ro Colorado.
* Segn mediciones efectuadas en campaas de la dcada del 90.

El Cuadro 1 presenta la distribucin por estrato de las 1400 explotaciones que rene la
zona. Los datos son reveladores del alto nivel de concentracin en la distribucin de la
tierra; algo ms del 70% de las explotaciones tienen menos de 200 hectreas y en conjunto
slo utilizan el 14% de la superficie empadronada, mientras que las explotaciones de 1000
hectreas en adelante, que representan el 6% del total, controlan algo ms del 50% de esta
superficie.

Hasta aqu se han presentado, las principales caractersticas geogrficas y productivas del
VBRC. El propsito central del presente estudio ha sido avanzar en la comprensin de los
cambios recientes, a partir de un anlisis de los principales procesos, actores, estrategias y
polticas que han operado en el territorio desde el ajuste estructural de la dcada del 90.

La identificacin y caracterizacin de las tramas productivas que operan como
dinamizadoras, abordando tanto los aspectos econmicos como el anlisis de funcional del
entramado institucional de soporte, constituyen los ejes centrales de la investigacin. Este
conocimiento particular abre pasos al segundo objetivo del proyecto: extraer elementos y
9
lecciones que sirvan de insumo para la elaboracin de una Estrategia Nacional de
Desarrollo Rural.

La seccin siguiente presenta un anlisis estilizado de los factores que resultan claves para
explicar el proceso de transformacin productiva e institucional del VBRC en los ltimos
aos. La seccin 4 est dedicada a explorar el punto de partida o contexto inicial que
permite enmarcar las dinmicas de cambio econmico y social ocurridas. Adicionalmente, se
presentan algunos elementos descriptivos de la estructura econmica presente, y de otras
actividades productivas, con el propsito de sealar ciertas tendencias que trascienden la
principal trama productiva de la regin. El anlisis en profundidad de estos sectores, sin
embargo, requiere investigaciones pormenorizadas de tramas-subtramas productivas
especficas, temas que escapan a los objetivos del presente trabajo.
La seccin 5 se centra en el anlisis de los actores del proceso de transformacin, poniendo
particular nfasis en aquellos que interactan en la trama local que contextualiza los
principales cambios. En la sexta seccin, sobre la base de la informacin relevada durante
la secuencia de entrevistas y grupos focales realizados en la zona, se presenta el mapa
analtico de los actores y principales problemticas econmicas y sociales identificadas. La
seccin 7 contiene una sistematizacin de los efectos y resultados del proceso de
transformacin experimentado por el VBRC, reflejando tambin algunas propuestas que han
surgido en el marco de la interaccin con los actores locales relevados. Por ltimo, se
infieren algunas lecciones generales y se sugieren algunos puntos de discusin que
trascienden el estudio de caso.

3. FACTORES CRTICOS MS IMPORTANTES QUE HAN INCIDIDO EN EL
DESARROLLO RECIENTE DEL VALLE BONAERENSE DEL RO COLORADO

3.1 Contexto macroeconmico y sectorial

En el marco del fuerte proceso de reorientacin macroeconmica y regulatoria que
caracteriz a la Argentina durante la dcada del 90, las estructuras agrarias pampeanas se
fueron adaptando activamente a las nuevas condiciones de funcionamiento econmico,
dentro del contexto de cambios y reconfiguracin de la economa mundial (creciente
globalizacin, integracin de bloques regionales, nuevos marcos regulatorios en los
mercados internacionales, nuevos paradigmas tecnolgicos, etc.)

En general, la dinmica de las principales cadenas agroalimentarias de esta regin (granos,
aceites) se sustent en: incorporacin de innovaciones (de producto y proceso) tanto en la
produccin primaria como en las fases de procesamiento y logstica; cambios estructurales
en la organizacin de la produccin agrcola, con la incorporacin de nuevos agentes y la
difusin de diferentes modalidades de agricultura de contrato; una fuerte incidencia de los
grandes proveedores de insumos internacionales; mayor concentracin de los canales
comerciales externos e internos ( traders globales, gran distribucin minorista); una funcin
de produccin dolarizada y la total interpenetracin entre los mercados domsticos y los
internacionales. (Gutman y Lavarello, 2003; Bisang y Gutman, 2003; Gorenstein y Barbero,
2004).

En diciembre de 2001, un nuevo contexto macroeconmico se impone en el pas, con la
devaluacin del tipo de cambio, default externo, pesificacin asimtrica de crditos y
deudas, fuertes restricciones al financiamiento, retenciones a las exportaciones primarias y
energticas, entre los cambios ms destacados respecto al perodo anterior. Desde una
perspectiva general, las producciones agroalimentarias de exportacin reforzaron sus
ventajas competitivas, a travs de una nueva relacin de cambio, mediada por las
retenciones y los nuevos precios de los insumos importados. Se revalorizaron (en pesos)
10
tanto la tierra como maquinarias y ganado. Este proceso, sumado a la pesificacin de la
deuda bancaria de los productores, mejor el posicionamiento econmico de las empresas
agropecuarias menos comprometidas patrimonialmente con el endeudamiento anterior.

Esta breve recapitulacin de los rasgos econmicos globales y sectoriales de la ltima
dcada y media, slo permite contextualizar una parte de la dinmica econmica fluctuante
que atraves un segmento de la produccin agraria del VBRC. Es decir la de aquellas
tramas asociadas a las producciones tpicamente pampeanas (cereales, oleaginosos). No
obstante, para los propsitos de este documento, interesa destacar otro sendero evolutivo,
gestado en el marco del funcionamiento econmico de la trama no pampeana y principal
actividad de exportacin regional.

3.2 Rasgos destacados del proceso de transformacin regional

En lo que sigue, se presenta en forma resumida y desagregada las principales tendencias
relevadas en el estudio ubicando, sin pretender un anlisis exhaustivo, el alcance especfico
de las polticas pblicas y otros factores relevantes que incidieron en el desarrollo de la
cuenca hortcola del VBRC.

3.2.1 Especializacin e internacionalizacin de la cuenca hortcola

La principal trama productiva de la regin registra en la dcada del 90 una fuerte expansin,
sustentada en las oportunidades comerciales que se abren con la conformacin del
MERCOSUR.
4
Como se aprecia en la informacin del Cuadro 2, la superficie, produccin y
productividad del cultivo de cebolla se elevan significativamente desde la campaa 1990-91,
alcanzando en la campaa 2003-2004 una superficie de 10.214 hectreas, con una
produccin de unas 332.000 toneladas y un rinde promedio de casi 34 toneladas. De este
modo, la superficie sembrada de cebolla creci el 214%, la produccin lo hizo en un 332% y
esto signific un incremento en los rindes del 27%. Ntese, a su vez, como cambian estos
registros en relacin a dos dcadas atrs. En efecto, mientras la participacin de la
superficie sembrada de cebolla representaba un 57% del total en el ao 1985, alcanza en la
actualidad valores superiores al 85%.












4
La comercializacin de cebolla argentina en el mercado externo comenz en el ao 1986 aunque
con pequeos envos (alrededor de 10.000 bolsas- 250 toneladas); el nivel de exportaciones
nacionales creci marcadamente en el perodo 1990-2001 pasando de 25.000 a 133.000 toneladas
con un rcord de 409.000 toneladas en 1998. Este aumento fue impulsado por el incremento de la
demanda desde Brasil que recibe ms del 80% de lo exportado. Actualmente los principales destinos
de las exportaciones argentinas, adems del mercado brasilero, son Uruguay, Alemania, Holanda,
Inglaterra y, en menor medida, Italia y Francia. Argentina tiene posibilidades de ingresar al mercado
europeo en contra estacin, cuando se producen faltantes del producto. El perodo ptimo para
hacerlo se extiende desde fines de diciembre hasta abril. A partir de all, comienza a ingresar la
produccin del sur de Espaa.

11
Cuadro 2. PRODUCCIN DE CEBOLLA EN EL VBRC: Superficie sembrada,
productividad y participacin en la superficie hortcola.

Campaa Superficie
sembrada
(has)
Produccin
(toneladas)
Rinde por
hectrea
(toneladas)
Sup. Sembrada
hortcolas
Sup. cebolla
/ Sup.
hortcolas
1985/86 3.251 76.834 26.08 5.693 0.571
1990/91 5.602 181.227 34.66 8.736 0.641
1995/96 9.968 342.358 36.54 11.581 0.861
2001/02 8.649 280.697 35.20 9.721 0.890
2003/04 10.214 331.977 33.89 12.089 0.850
Fuente: Elaboracin propia en base al Banco de Datos Socioeconmico de la regin de CORFO- Ro Colorado

Este proceso de expansin se ha asentado, bsicamente, en la difusin generalizada de los
contratos de arrendamiento. Aunque los arrendatarios presentan tipologas diferentes en
trminos de disponibilidad de capital, integracin o no de servicios a la produccin, y
capacidad de negociacin, puede identificarse un modelo contractual donde se distinguen
dos situaciones:

el contrato de aparcera, unin transitoria en la fase de produccin donde se reparten
los frutos entre las partes en funcin de lo que aportan en concepto de capital operativo
(semillas, insumos, mano de obra).
5
En el caso de los minifundistas y/o pequeos
productores bolivianos, la mayor parte de estos contratos se sustenta en su aporte en
concepto de fuerza de trabajo.

El contrato de mediera, que como su nombre lo indica, consiste en aportar la mitad de
los costos de produccin y repartirse el 50% de la misma. En ambos casos (mediera y
aparcera) cada uno comercializa libremente su parte.

La cuantificacin de la exportacin local a lo largo de la dcada resulta difcil ya que no se
cuenta con datos precisos hasta el ao 1999, cuando comienzan los registros sistemticos
de la FUNBAPA. Como se aprecia en el Cuadro 3, las ventas a Brasil han representado
entre el 30 y 50% de la produccin local, mientras que las colocaciones en mercados
europeos han oscilado entre el 6 y un 10% y las efectuadas en otros pases han sido muy
poco significativas; el resto de la produccin se ha canalizado al mercado interno. Sobre la
base de esta informacin es posible apreciar, a su vez, la presencia de dos tendencias
divergentes. Los valores mximos de las colocaciones en el mercado brasileo, durante el
ltimo ao de la dcada del 90, no se recuperan pese a las subas experimentadas desde
el 2001 en adelante. En cambio, el mercado europeo muestra un aumento progresivo con
valores cercanos al 70% entre puntas del perodo.

La incidencia del mercado brasilero en relacin a los totales exportados durante estos aos
(Ver Cuadro 4) muestra, por su parte, la presin que ejerce esta forma de
internacionalizacin de la cuenca sobre la estructura comercial local. Como se ver ms
adelante, al profundizar en la dinmica de funcionamiento de la trama de cebolla (seccin 4),
la comercializacin es uno de los puntos crticos de la trama. Si bien el precio de la cebolla
tiene como referencia terica el precio del producto en el mercado concentrador de San
J avier (frontera brasilera), en la prctica no hay precios de referencia. Estos oscilan
bruscamente entre una campaa y otra, e incluso dentro de la misma campaa, en funcin
de la oferta del producto; de este modo, los precios son fijados unilateralmente por los
exportadores-importadores que manejan los canales de acceso al principal destino externo.

5
En este sentido, y ms recientemente, se alude a las aparceras de a tres partes: uno aporta tierra,
otro insumos y otro mano de obra, repartindose la produccin de acuerdo a valoracin efectuada por
cada uno de estos aportes.
12

Cuadro 3. Destino de la Produccin del Valle Bonaerense del Ro Colorado
(en toneladas)

Ao Europa Brasil
Resto
Mercosur y
otros
Total
Mercado
Interno
Total
1999 27893 193796 7740 229429 143067 372496
2000 14329 68995 6084 89408 122233 211641
2001 24314 91510 5745 121569 149924 271493
2002 31496 96903 6209 134608 123253 257861
2003 31851 144428 3060 179339 153692 333031
2004 47123 161963 942 210028 134807 344835
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de FUNBAPA
Cuadro 4. Destino de la Produccin del Valle Bonaerense del Ro Colorado

Ao Europa Brasil
Resto
Mercosur y
otros
Total
Exportacione
s
Mercado
Interno
1999 12% 84% 3% 62% 38%
2000 16% 77% 7% 42% 58%
2001 20% 75% 5% 45% 55%
2002 23% 72% 5% 52% 48%
2003 18% 81% 2% 54% 46%
2004 22% 77% 0% 61% 39%
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de FUNBAPA

Una descripcin estilizada de estos actores se presenta en el punto 4. A manera de
resumen aqu puede sealarse que:

Dentro de los exportadores, se distinguen aquellos cuyo principal destino es el mercado
europeo y los que comercializan, fundamentalmente, con Brasil. Entre estos ltimos se
destacan los que integran sus propios galpones de empaque, estableciendo
vinculaciones con las empresas importadoras asentadas en la frontera.

El nmero de firmas exportadoras-importadoras brasileras localizadas en el VBRC ha
aumentado en los ltimos cinco aos. Algunos referentes del sector aluden a la falta de
instancias regulatorias que atenen los riesgos asociados al accionar de estos agentes
de comercializacin (cobrabilidad, formas de compra, etc.) y sealan que esta incursin
obedece, bsicamente, a dos elementos causales: el dbil control fiscal; y, el resultado
no esperado del marco regulatorio que comienza a implementarse desde el ao 1998 en
adelante. Con la nueva normativa, toda la produccin de cebolla que tiene como destino
el mercado externo debe salir de la zona desde las plantas de empaque. Para cumplir
con estas exigencias, muchas firmas comercializadoras de origen brasileo cambian su
estrategia deslocalizada anterior (compra a travs de corredores/transportistas)
instalando y/o arrendando la infraestructura requerida.

La produccin local de cebolla debi adecuarse a las normativas incluidas en la Resolucin
MERCOSUR 100/94 que fija las pautas de produccin e higiene en los galpones de
empaque, incorporadas en normas nacionales (Resolucin 42/98 de la SAGPyA) cuyos
puntos resaltantes son:

13
- obligatoriedad del Certificado de Origen en zona de produccin, a travs de la emisin de
una Gua de Origen, para la cebolla fresca que se comercializa en el mercado interno
6
y de
exportacin;

- emisin del Certificado Fitosanitario solamente en zona de produccin;

- en las plantas de empaque la habilitacin exige etiquetados y rotulado.

- las acciones de fiscalizacin se transfieren a la Fundacin Barrera Patagnica-FUNBAPA-,
entidad no gubernamental con representacin pblico-privada.

Vale la pena destacar que estas regulaciones estn lejos de los estndares de sanidad e
higiene establecidos en los mercados europeos. Estos estndares, por el momento, slo son
alcanzados por unos pocos establecimientos de la regin que operan en forma integrada
con la empresa Expofrut, y por unos pocos lotes (reducidos y sin continuidad) exportados
por algunos productores y/o pequeas empresas exportadoras nacionales.

Por su parte, las exportaciones de cebolla tambin estn sujetas a una normativa de
carcter local. En efecto, por disposicin de los dos municipios la produccin cebollera que
sale de la zona debe pagar un derecho de comercializacin - estampillado - cuyo destino
se reparte entre: el sistema de salud pblica local (un 33.3%) y las Asociaciones
responsables de la expedicin de las estampillas en concepto de derecho de
comercializacin (66.6%). Este ltimo destino, sin embargo, no ha tenido criterios claros con
relacin a la canalizacin de fondos hacia actividades de I&D, tal como fue concebido en el
momento que fue diseado este interesante instrumento de poltica local. Como se ver ms
adelante, para poder entender el giro experimentado en la utilizacin de estos fondos es
necesario no perder de vista el marco general de referencia en el que este proceso se
inserta. Fundamentalmente, la ausencia de un sistema de control desde los propios actores
de la trama de cebolla, y la falta de una instancia institucional reconocida para la resolucin
de conflictos.

En el ao 2002, a partir de la devaluacin del peso, se registra cierta cada en la produccin
regional de cebolla (Ver Cuadro 2), aunque rpidamente se recupera en la campaa
siguiente. La informacin recogida en el trabajo de campo, seala que uno de los efectos
del nuevo tipo de cambio parece asociarse a cierto redireccionamiento del uso del suelo,
acorde con los nuevos precios relativos de las producciones pampeanas (carne, girasol
semilla, granos) Con todo, se trata de una tendencia incipiente que de ningn modo
desplaza el ncleo de exportacin sobre el que se apoya la economa de la regin.

3.2.2 Un importante crecimiento poblacional

Los indicadores demogrficos del perodo ponen en evidencia otro rasgo distintivo del
VBRC; a diferencia de la mayor parte de las reas rural-urbanas del interior bonaerense,
que se han convertido en expulsoras netas de poblacin, la regin exhibe un fuerte
crecimiento poblacional en sus principales localidades. Esta dinmica obedece,
fundamentalmente, al proceso inmigratorio que impulsa la expansin de la produccin de
cebolla a travs del estmulo que ejerce la mayor demanda laboral. (Ver tem siguiente)
Como se aprecia en el Cuadro 5, el crecimiento demogrfico es particularmente importante
en Hilario Ascasubi (Villarino), que entre 1980-91 duplica su poblacin y contina
creciendo a una tasa importante en la dcada siguiente. En este mismo perodo, tambin
Pedro Luro, dentro del mismo partido, manifiesta una suba significativa, mientras que la
localidad de Villalonga (Patagones) muestra un nivel de crecimiento superior al 50%. Estos

6
No obstante, los destinos nacionales (Mercado Central, otros mercados regionales y locales) siguen
absorbiendo la cebolla de peor calidad.
14
valores estn muy por encima de los que se presentan en las localidades cabeceras de los
dos distritos y, en general, en el conjunto de la Provincia de Buenos Aires.


Cuadro 5. Evolucin de la Poblacin del Valle Bonaerense del Ro Colorado.
Comparacin Localidades Cabeceras de los Partidos de Villarino y Patagones- Resto
de la Provincia de Buenos Aires

Localidades 1980 1991
Variacin
intercens
al 80-91
(%)
2001
Variacin
intercens
al 91-
01(%)
Distrito de Patagones
Villalonga

1745 2657 52.26 3705 39.44
Carmen de Patagones

14096 17075 21.13 18189 6.52
Distrito de Villarino
Mayor Buratovich

3003 3363 11.99 4268 26.91
Pedro Luro

3194 4205 31.65 6626 57.57
Hilario Ascasubi

700 1442 106.00 2533 75.66
Mdanos

4603 4755 3.30 5447 14.55

Resto de la Provincia
de Buenos Aires*
4022207 4625650 15.00 5133724 10.98
Total Pcia. de Buenos
Aires
10865408 12594974 15.92 13818677 9.72
Fuente: Elaboracin Propia en base a datos del INDEC

Siguiendo los resultados del Censo de Poblacin (2001) presentados en los Cuadros 6 y 7,
se observan otros datos demogrficos interesantes. En primer lugar, la estructura etrea por
localidad es bastante uniforme, con guarismos que van entre el 31- 36% de poblacin joven
(menos de 15 aos) y entre el 6-9% de adultos mayores (ms de 65 aos). En segundo
lugar, la proporcin de las personas consideradas inactivas (jvenes y ancianos) sobre el
total de adultos, denominada relacin o ndice de dependencia
7
, muestra un mayor valor en
la localidad de Mayor Buratovich, marcadamente superior al del partido de Villarino en su
conjunto. Por otro lado, el ndice de vejez se encuentra en todos los casos por debajo de los
valores distritales siendo notablemente inferior en la localidad de Hilario Ascasubi.

En suma, el crecimiento poblacional que experimentan las localidades del VBRC en las tres
ltimas dcadas es otro indicador del ritmo de expansin de la principal trama productiva de
la regin. La dinmica de esta trama es inductora de un importante proceso migratorio que
se manifiesta en las principales localidades (Hilario Ascasubi, Villalonga y Pedro Luro),
asociado con otra corriente de ingreso poblacional que opera como mano de obra
temporaria (o golondrina) durante el perodo de la cosecha. De este modo, el territorio del
VBRC ha actuado como receptor de poblacin, contrastando con el comportamiento
expulsor que expresan la mayor parte de los pequeos y medianos centros del interior de la
provincia de Buenos Aires. Este contexto migratorio ha ido complejizando la estructura
social de la regin, provocando ciertos problemas y conflictos sociales.

7
Es un indicador de naturaleza esencialmente econmica que mide el impacto de la estructura por
edades sobre la calidad de vida de una determinada poblacin-
15


Cuadro 6. Estructura Poblacional del Valle Bonaerense del Ro Colorado

Localidad
Poblacin
total
hasta 15
aos (en
nmero de
personas y
% del total)
15 a 24
aos (en
nmero de
personas y
% del total)
25 a 44
aos (en
nmero de
personas y
% del total)
45 a 65
aos (en
nmero de
personas y
% del total)
65 aos y
ms (en
nmero de
personas y
% del total)
Hilario
Ascasubi

2.533
903
(35,65)
439
(17,33)
678
(26,77)
371
(14,65)
142
(5,61)
Mayor
Buratovich

4.268
1476
(34,58)
732
(17,15)
960
(22,49)
704
(16,49)
396
(9,28)
Pedro Luro

6.626
2217
(33,46)
8.843
(17,63)
1.690
(25,51)
1041
(15,71)
510
(7,70)

Villalonga

3.705
1153
(31,12)
4.858
(16,57)
969
(26,15)
651
(17,57)
318
(8,58)

Fuente: Elaboracin Propia en base a datos del INDEC, Censo de Poblacin 2001.

Cuadro 7. ndices de vejez y dependencia

Localidad
ndice de
Dependencia
(Poblacin inactiva/
Poblacin activa)

ndice de vejez
(Poblacin mayor de
65 aos/ poblacin
menor de 15 aos)

Hilario Ascasubi

70,23 15.72
Mayor Buratovich

78,13 29.83
Pedro Luro

69,94 23.00
Distrito de Villarino

69.68 32.51
Villalonga

65,85 27.58
Distrito de
Patagones

64.68 37.21
Fuente: Elaboracin Propia en base a datos del INDEC, Censo de Poblacin 2001


3.2.3. Un nuevo ciclo en el mercado rural de trabajo

El mercado de trabajo de la regin est marcado por la dinmica que imprime la agricultura
en su conjunto. Las actividades urbanas tienen un impacto limitado en la generacin de
empleo local, destacndose la capacidad de ocupacin de los galpones de empaque, de la
infraestructura sanitaria y educativa, junto al personal ocupado por instituciones pblicas
como el INTA y CORFO.

16
La expansin hortcola indujo una nueva oleada migratoria, atrada por la demanda de
trabajo de las explotaciones empresariales y familiares de la regin. Se asientan migrantes
de distinto origen: norteos, chilenos, paraguayos, mendocinos, sanjuaninos, predominando
los bolivianos de origen colla. Si bien el proceso de asentamiento de poblacin migrante no
es novedoso en el VBRC- en sus distintas fases de desarrollo ha captado flujos
poblacionales diversos (europeos, chilenos, intraregionales, etc.), los patrones del fenmeno
reciente involucran caractersticas diferenciales centradas en los aspectos siguientes:

Las nuevas familias vinieron a la zona por la dinmica desarrollada en el mercado
de trabajo rural, especialmente, a partir de los requerimientos de mano de obra
intensiva, flexible y barata, del ciclo de produccin de la cebolla (siembra,
desmalezado, cosecha, descolado). Se radicaron en las zonas marginales del
Valle y alrededor de los pueblos, concentrndose mayoritariamente en los mbitos
rurales de las localidades de Pedro Luro y J uan A. Pradere (un 60 % de las familias
migrantes de origen boliviano). El resto se distribuy en las proximidades de Mayor
Buratovich, Hilario Ascasubi y, en menor proporcin, en Igarzbal y Villalonga.
(Iurman, 1998)

Comenzaron trabajando como asalariados o como medieros en explotaciones
familiares capitalizadas y en explotaciones empresariales. En algunos casos, la
autoexplotacin de la familia durante algunos aos se tradujo en la acumulacin de
un pequeo capital propio. Acompaados por ciertas condiciones favorables
(demanda y precio de la cebolla), el primer paso fue aumentar la superficie trabajada,
pasando de 1 o 1.5 ha a 2 o 3 ha y 5-6 has para autoconsumo. Luego de varios
aos, algunos lograron acceder a la propiedad de pequeas parcelas. Pero esta
evolucin, de aparceros a pequeos propietarios, no puede generalizarse. Como
seala Iurman (op. cit.), la mayora de estos minifundistas no alcanzan un proceso
sostenido de capitalizacin y vuelcan sus escasos recursos a la produccin hortcola
para autoconsumo, vendiendo parte de su fuerza laboral (individual y familiar) en
otras explotaciones.

Sus ingresos como jornaleros, derivados del proceso de intermediacin que realiza el
cuadrillero ante la oferta del empresario rural, han rondado en la ltima cosecha en
los $50 por una jornada ntegra en los trabajos de recoleccin. Las relaciones
laborales se basan en las condiciones de informalidad y flexibilidad (entrada-salida
en el mercado de trabajo) que caracterizan al trabajo golondrina en la agricultura.
Por lo tanto, no perciben aportes jubilatorios, asignaciones familiares, y tampoco
poseen obra social ni seguro por accidentes de trabajo.

La poltica pblica dirigida a regularizar la situacin de la poblacin intrusa en el
VBRC tuvo efectos paradojales. Si bien contribuy a reducir la poblacin asentada
precariamente en las explotaciones rurales, ejerci cierto impacto indirecto sobre el
desplazamiento de los ilegales al entramado urbano del VBRC.
8
Con todo, el
alcance de estos operativos fue significativo en la medida que permiti regularizar la
residencia un nmero significativo de inmigrantes bolivianos.
9
Asimismo, la normativa

8
En la zona se refieren a este proceso aludiendo a los helicpteros enviados en el ao 1998.
Segn varios entrevistados, este operativo- efectuado a travs de un rastrillaje areo sobre el rea
rural de la zona- hace que los productores se desprendan de los trabajadores asentados
precariamente en sus campos para evitar el pago de las multas y otras complicaciones. Muchas de
estas familias se instalaron, entonces, en las cercanas de estos campos para seguir contando con la
posibilidad de trabajar.
9
Segn los registros de la Delegacin Baha Blanca de la Direccin Nacional de Migraciones, en
1998 haba en la zona un total de 3907 personas de origen boliviano (casi un 28% de la poblacin
rural-urbana censada en la regin en el ao 2001). En la actualidad, se estima que un 90% de la
poblacin boliviana del VBRC est radicada en forma permanente o temporaria.
17
vigente (leyes 25871 y 25902) permite a la poblacin con esta nacionalidad la
radicacin en forma temporaria (por dos aos). Los productores que demandan esta
fuerza laboral tienen la responsabilidad legal de denunciar a los trabajadores que
han excedido este plazo de permanencia, acordado en sus visas, o bien impulsar los
trmites conducentes para la obtencin de la radicacin legal.

En el marco de esta nueva situacin demogrfica y laboral los municipios se ven
obligados a redefinir el alcance de los servicios locales de salud. El programa
PROSOVI del gobierno Villarino, con un alcance de unos 6000 beneficiarios
potenciales (especialmente los que tienen residencia legal, con hijos nacidos en el
distrito), as como las rondas sanitarias que instrumenta la municipalidad de
Patagones, ilustran este fenmeno. Paralelamente, esta nueva poblacin activa pasa
a conformar el ncleo de los programas de desarrollo rural implementados en la
ltima dcada desde la SAGPyA (Minifundios, Programa Social Agropecuario), as
como de otras acciones realizadas por el Ministerio de Desarrollo Social y distintas
reas del gobierno de la provincia.

De este modo, a partir de la labor pionera que desarrolla la Pastoral Social y del rea de
Formacin de Adultos de la provincia de Buenos Aires, algunas acciones pblicas fueron
direccionadas para asistir a estos pequeos productores. El programa Minifundios,
implementado por el INTA desde 1993, provey asistencia tcnica, capacitacin y apoyo
para el acceso a financiamiento, fundamentalmente a minifundistas (bolivianos y criollos) de
la localidad de Pradere (distrito de Patagones). Como resultado de estas acciones se
conform una cooperativa (Coprosuba)
10
, donde se agrupan productores bolivianos que,
ms adelante, recibieron financiamiento del PSA para la puesta en marcha de un galpn de
empaque. Desde el programa Pro-huerta, y articulando con el programa Minifundios, el INTA
ha asistido a unas 120 familias, minifundistas rurales y carenciadas de los barrios perifricos
de las localidades del VBRC, proveyendo semillas de hortalizas y capacitacin en
producciones para autoconsumo. Ms adelante, al abordar la visin de los distintos actores
de la trama de cebolla (seccin 6), se examinan ciertos aspectos crticos ligados a la
implementacin de estos programas.

En el anexo, se presenta un cuadro con el detalle de la totalidad de los programas de
asistencia y apoyo implementados en el VBRC, segn la informacin relevada para este
estudio.

Por ltimo, cabe examinar cules son los mecanismos que gobiernan el funcionamiento del
nuevo ciclo del mercado rural de trabajo ligado, principalmente, a la aparicin y difusin de
un sistema de contratacin a travs de intermediarios en los cuales los productores delegan
la vinculacin con la mano de obra durante ciclo productivo de la cebolla.
11


Como ya se seal, adems de la poblacin boliviana, una alta proporcin de la fuerza
laboral utilizada en las fases ms intensivas de este ciclo son trabajadores golondrinas
provenientes de provincias extra-pampeanas (Santiago del Estero, San J uan, etc.). Muchos
de ellos, van recorriendo diferentes cuencas de producciones intensivas hasta llegar al
VBRC en el perodo de mayor demanda (la cosecha de cebolla). El cuadrillero, es la figura
que intermedia en la vinculacin oferta-demanda laboral que opera a lo largo del ao
(siembra, desyuyado, cosecha). En el perodo de cosecha, y ante la necesidad de efectuar
la recoleccin dentro de un lapso determinado, el jornal diario surge en el marco de la puja

10
La otra cooperativa (Coprovipa), tambin localizada en Pradere, que surgi del apoyo de este
programa y otros fondos aportados por el PSA y los municipios concret la construccin de una sala
de extraccin de miel comunitaria.
11
Ms recientemente, este sistema ha comenzado a utilizarse en la produccin de semilla de girasol
durante la fase del desyuyado de los campos.
18
entre productores-cuadrilleros donde tambin tiene alguna incidencia la presin ejercida por
la eleccin de los trabajadores.
12
Las remuneraciones se establecen en dinero, conforme al
rendimiento establecido a destajo (cantidad de producto o por tanto) y existe una alta
movilidad intra-regional, por el desplazamiento de los trabajadores a los distintos campos de
ambas mrgenes del ro Colorado. Los propietarios de pequeas parcelas y/o que son
aparceros en explotaciones (donde tambin pueden percibir los gastos de alimentacin y/o
vivienda) tambin suelen ocuparse como trabajadores temporarios al igual que su equipo
familiar de trabajo.

3.2.4. Redefiniciones institucionales

Un rasgo distintivo de la trayectoria del VBRC es la presencia de una fuerte institucionalidad
pblica, que desde la dcada del 60 desempe un rol significativo en sus fases de
desarrollo socio-productivo.

La creacin de la Corporacin de Fomento del Valle Bonaerense del Ro Colorado (CORFO
Ro Colorado) en el ao 1960, marca el comienzo de una dinmica institucional que
consolida los rasgos de funcionamiento territorial de una cuenca de produccin bajo riego.
Siguiendo pautas similares a otras experiencias internacionales,
13
ampliamente difundidas
desde la dcada anterior en los pases latinoamericanos, el objetivo de CORFO era
fomentar el desarrollo integral de la zona regable de los partidos de Villarino y
Patagones a travs de la implementacin de una poltica de racionalizacin del riego
basada en la organizacin de un sistema de administracin y produccin. Bajo un formato
jurdico-institucional que le otorg el carcter de Ente autnomo, concret la construccin,
habilitacin y operacin de los sistemas de drenaje requeridos para enfrentar el proceso de
salinizacin de los suelos y, junto con la Estacin Experimental del INTA de Hilario Ascasubi
- instalada en el ao 1966-, acompa la nueva fase de desarrollo productivo del VBRC. De
esta forma, toman impulso las obras hidrulicas y, entre otras, el estmulo a la incorporacin
de un nuevo paquete tecnolgico para la produccin de hortalizas (cebolla, principalmente)
que comienza a fines de la dcada del 70.
14


Esta activa presencia pblica, en cierta forma expresin de un proyecto de desarrollo
regional que impulsa los cambios productivos durante ms de dos dcadas, se recontexta
cuando se alteran las reglas de juego macroeconmicas y polticas a nivel nacional. Varios
autores han sealado que entre los efectos de los programas y polticas pblicas nacionales,
implementadas en los 90, se destaca la creciente privatizacin, concentracin y
transnacionalizacin de la oferta tecnolgica dirigida al sector agropecuario. En el marco de
la lgica poltica de ese perodo, se preconiz que el asesoramiento deba quedar a cargo
de la actividad privada (las proveedoras de insumos) mientras, entre otras acciones, se
forzaba el vaciamiento del rea de extensin del INTA.

12
Las imgenes asociadas a este mecanismo son dos: una, los sitios dentro de los pueblos donde los
trabajadores acuden en la bsqueda del trabajo diario; otra, la de los diferentes micros que
estacionan los cuadrilleros en estos lugares y el voceo del salario diario que realizan cuando la
necesidad de mano de obra es muy alta.
13
Dentro del contexto de poltica regional en Amrica Latina, las estrategias de Desarrollo de
Cuencas Hidrogrficas, influenciadas por el ejemplo clsico de la Corporacin del Valle del Ro
Tenesee (1943), pueden ubicarse dentro del primer perodo de elaboracin e implementacin de
polticas territoriales. (Uribe Echeverra, 1999; de Mattos, 1998)
14
La importancia de este proceso de transferencia tecnolgica es sealada en un estudio anterior
(CORFO; 1992): A partir de ese momento se produjo un cambio fundamental en el cultivo (cebolla)
ya que los primeros productores que lo adoptaron, lograron prcticamente duplicar su produccin y
adems fue un modelo que se fue generalizando cada vez ms con el tiempo, dado las ventajas que
ofreca con respecto al anterior, tanto en practicidad, como produccin final (Plan de Desarrollo para
la Regin de CORFO-Rio Colorado, 1992, pp 105)

19

Ello se tradujo en la zona en dos procesos complementarios. Por una lado, la Estacin
Experimental del INTA- Ascasubi sigui ejecutando diversos programas de desarrollo
tecnolgico, polticas de apoyo y asistencia a la produccin, junto a la experimentacin de
varios senderos tecnolgicos posibles (ms o menos intensivos- extensivos) aplicables a
diversas sistemas productivos. La difusin de estos desarrollos motoriz, entre otros, la
expansin del cultivo de girasol. Por otro lado, se produjo el alejamiento de los
requerimientos de asistencia tcnica por parte de cierto segmento de productores, ya sea
por desconocimiento de estas lneas de investigacin o porque incorporaron como prctica
habitual la demanda de servicios de asesoramiento a proveedores privados.

En el caso de CORFO, y ya desde mediados de la dcada del 80, sus acciones se
recentraron en el manejo del riego. Esta nueva organizacin de la cuenca (el Consorcio de
regantes) fue una estrategia para independizar el manejo del recurso natural de los vaivenes
polticos En los ltimos aos, asimismo, el rea de Desarrollo y el Campo Piloto tienen como
objetivo concientizar al productor sobre los beneficios de mantener el suelo a travs de un
manejo del establecimiento que contemple una adecuada rotacin entre tipos de cultivo,
pasturas y ganadera que sea adems rentable. Este propsito es permanente y
eminentemente prctico. La difusin se realiza mediante jornadas de campo organizadas
muchas veces en forma conjunta con asociaciones de productores.

Otro proceso de transformacin se produce en el entramado institucional privado
relacionado con la produccin de cebolla. En efecto, la Asociacin de Productores de
Cebolla del Partido de Villarino (APROC), que jug un rol muy importante en las
negociaciones a nivel nacional y provincial para la aplicacin obligatoria del certificado de
origen con control fitosanitario en zona de produccin (la ya mencionada Res 42/98), ha
dejado de accionar por falta de participacin y/o consenso de los diversos actores en la
definicin de polticas dirigidas a la trama. Quizs la desaparicin de APROC actu como
un impulso adicional para otra de las organizaciones existentes, la Asociacin de
Productores de Villarino (APROVIS), que ha puesto el acento en objetivos ms globales
relacionados con los productores agropecuarios de la zona (hortcolas y/o diversificados)

Como se ver ms adelante, la falta de instancias de coordinacin intersectorial que faciliten
ciertos consensos en torno a los parmetros centrales de la produccin, comercializacin y
los precios aparece como un fuerte obstculo para la conformacin de lazos de cooperacin
dentro del entramado institucional (pblico-privado) existente. Las organizaciones de los
productores, tanto la de Villarino como la Asociacin de Productores Hortcolas de
Patagones, reconocen problemas de falta de representacin y coordinacin de acciones, as
como de acceso a informacin oportuna y especfica, y de continuidad de sus programas en
el tiempo.


4. SITUACIN INICIAL

4.1 LA CONFORMACIN DEL SISTEMA PRODUCTIVO REGIONAL

El actual funcionamiento del VBRC, ha sido marcado por un proceso histrico cuyos rasgos
esenciales se fueron definiendo a lo largo de las distintas fases de poblamiento e integracin
econmico-territorial al sistema nacional.

Su origen se remonta a la etapa colonial, perodo en el que las polticas de expansin y
preservacin de posesiones territoriales desplegadas por la corona espaola inducen los
primeros asentamientos poblacionales al norte y sur de la regin (Baha Blanca, en 1828 y
Carmen de Patagones en 1779). El emplazamiento de Fortn Mercedes (originalmente Fortn
20
Colorado), asociado a la compaa cristiana de los salesianos, marca el primer hito
poblacional y la vocacin agrcola de la zona.

Como en otras reas del sur de la provincia de Buenos Aires y el litoral patagnico, la
campaa al desierto permiti la apropiacin de sus tierras por parte de los poseedores de
acciones con las cuales se solventaron los gastos de la misma (Pedro Luro, J uan Shaw,
Pedro Pontant y J os Luro, entre otros). En tal sentido, esta fase de desarrollo del VBRC se
vincula a las grandes estancias dedicadas a la explotacin ganadera.

El tendido de la lnea frrea, que se inicia desde Baha Blanca en 1909 y llega a Carmen de
Patagones en 1921, unifica a la zona con esta red troncal y permite el comienzo de una
nueva etapa de integracin econmico-territorial. En efecto, en sintona con lo ocurrido en
otras reas rurales del interior bonaerense, la llegada del ferrocarril impulsa procesos de
colonizacin y el afincamiento de inmigrantes provenientes de Italia, Espaa y de Europa
Central. En esta etapa se crean todas las localidades del VBRC, mientras que se fortalece la
integracin del territorio en torno al puerto de Baha Blanca y la localidad de Carmen de
Patagones. Ms adelante, el tendido de las rutas nacionales 3 y 22 reforzaron su
funcionalidad en el esquema econmico-territorial estructurado en torno a estos centros
regionales y, tambin, sus conexiones con otros mercados nacionales y el puerto de Buenos
Aires.

En este perodo tambin comienza la apertura de los primeros canales de riego, tarea que
estuvo a cargo de particulares y colonos. La finalidad de estos canales era la de proveer
agua a los potreros distantes del curso del ro Colorado y posibilitar as la explotacin
ganadera y agrcola de los nuevos propietarios, ya que la subdivisin de la tierra haba sido
alentada por la infraestructura ferroviaria y la consiguiente valorizacin de las tierras
adyacentes. La ganadera y la produccin cerealera ocupan los lugares principales dentro
de la actividad econmica, y comienzan los ensayos en las primeras explotaciones
frutihortcolas.

A partir de 1940 cobra impulso este proceso de diversificacin productiva. El sostenido
crecimiento de la actividad frutihortcola es paralelo a la extensin de la red de canales de
riego que, al no tener un plan previo y no contar con los desages adecuados, determinan
un manejo inadecuado del recurso agua y provoca la salinizacin de los suelos. La Direccin
de Hidrulica de la Provincia de Buenos Aires toma a su cargo la administracin del riego en
la zona, lo cual se realiza por cuenta de los propios regantes- quienes haban sido los
iniciadores de las obras-, encargados ahora de su continuacin.

Como se seal anteriormente, en el ao 1960 se cre y puso en funcionamiento la
Corporacin de Fomento del Valle Bonaerense del Ro Colorado (CORFO Ro Colorado). En
este marco, se concret la construccin, habilitacin y operacin de los sistemas de drenaje
para enfrentar el proceso de salinizacin de los suelos y se desarrollan otra serie de
acciones orientadas a promover el desarrollo integral del rea.

Dos estudios tcnicos, uno efectuado entre 1960-1965 y el otro en el ao 1992, permiten
ubicar ciertos rasgos previos al escenario de transformacin productiva e institucional
descripto en el captulo anterior:

Solamente un 6% de la superficie irrigada se dedicaba a los cultivos intensivos,
hortalizas y frutas; tales productos generaban en el ao 1965 el 35% del Producto
Bruto Agropecuario. El estudio de Edison Consult seala : La predominancia en
el uso del suelo que todava tienen los cultivos extensivos-incluso en la propia zona
de riego- unido a los bajos rendimientos promedio que en general se obtienen,
debido al retraso tecnolgico en que se desarrollan las explotaciones y el proceso de
salinizacin paulatina que presentan algunas reas, hacen que el producto generado
21
por hectrea sea bajo en relacin a otras reas de riego (Edison Consult S.A, 1965:
38)

En tal sentido, el mismo trabajo destaca los impactos diferenciales del circuito de las
producciones intensivas versus las extensivas. El comportamiento de estas ltimas,
ms asociado a las estrategias de productores extra-zonas y a una dinmica
exportadora, contrasta con el carcter ms endgeno (ingresos y productores) de la
estructura frutihortcola de ese perodo, donde La papa, el tomate, el ajo, el
pimiento y la cebolla son los principales productos. (Edison Consult, 1965: 39)

Entre 1960-1980 la regin experiment un descenso poblacional (12%). Las
caractersticas que presentaba la actividad econmica escaso industrializacin
asentada en ramas vegetativas, dbil articulacin agroindustrial- sumado a la baja
absorcin de mano de obra del agro regional, crearon las condiciones para una
emigracin de las jvenes generaciones que se incorporan anualmente a la
poblacin econmicamente activa (Edison Consult, op. cit, 40)

El proceso de expulsin poblacional recin comienza a revertirse hacia 1991 como
consecuencia de migraciones intradistritales (desde la zona de secano de Villarino y
Patagones) y por los primeros efectos de los flujos de mano de obra temporaria
(norte del pas y pases limtrofes) que comienzan a instalarse en la zona por la
expansin del cultivo de cebolla.

Dentro de las actividades de transformacin, la inversin de tendencia que se
aprecia es por el auge reciente de los galpones de empaque, vinculado
fundamentalmente al incremento de las exportaciones de productos hortcolas
(bsicamente cebolla) tanto al Brasil como al Mercado Comn Europeo ( Dep. de
Economa-UNS- CORFO, 1992: 147).

En este momento, ya se anticipaban los principales condicionantes de un proceso de
desarrollo sostenido del VBRC: actualmente la limitacin ms clara aparece en
trminos de organizacin e iniciativa post-productiva () estas iniciativas son
difciles de instrumentar si no se produce una mayor diversificacin de la produccin
de la regin y avances en la incorporacin de Valor Agregado a la misma . En tal
sentido, la existencia de una sola produccin que tiene cierta presencia en los
mercados (la cebolla), representa una limitacin importante a las posibilidades de
desarrollo de las actividades post-agropecuarias, y por ende al mejoramiento
econmico general (Dep. de Economa-UNS- CORFO, op. cit.: 185, 183)

Respecto a la situacin social de la regin, el giro experimentado por algunos
indicadores pueden relacionarse tanto con factores de carcter interno como externo.
Por una parte, la existencia de una infraestructura educativa adecuada a las
necesidades de la poblacin y con una relacin docente/alumno dentro de valores
normales, progresivamente se ver afectada por el impacto del fenmeno migratorio
y las exigencias de las polticas de ajuste estructural que se instrumentan en la
dcada del 90. Por otra parte, la estructura mdico-hospitalaria de las distintas
localidades de la regin presentaba condiciones relativas mejores a las del nivel
nacional. En efecto, considerando el indicador que relaciona el nmero de
profesionales con la poblacin total, la zona contaba en el ao 1991 con un
profesional cada 785 habitantes, cifra muy superior a los valores nacionales.

El comportamiento del mercado local de trabajo ha sido en trminos relativos
bastante positivo durante los aos para los cuales se cuenta con informacin; as,
mientras que la relacin entre poblacin econmicamente activa y poblacin total
prcticamente no vara entre 1960-1990, siendo el 66% PEA, s se producen
22
cambios en su composicin por la mayor incorporacin de la mujer al trabajo rural.
Durante esos aos, la mayor parte de la PEA trabajaba en relacin de dependencia,
y los trabajadores independientes (patrn, socio o cuentapropista) no superaban el
30%. (Dep. de Economa-UNS_CORFO, op. cit.)

Por ltimo, en relacin a las distintas etapas y procesos en los cuales el VBRC se ha visto
inmerso, interesa destacar dos cuestiones. La primera se refiere a la constatacin de una
clara continuidad de la agricultura como fuente principal de riqueza y acumulacin. El
trnsito hacia un rgimen que regula la explotacin de la superficie irrigada, ya avanzado el
siglo XX, marca el trayecto contemporneo y la historia de un sistema regional con dbiles
entramados productivos pese a las ideas bsicas subyacentes desde la creacin de
CORFO.
15
La segunda cuestin, ntimamente relacionada con la primera, se refiere a la
permanencia, dentro del proceso de divisin espacial del trabajo del sistema nacional, de
una especializacin productiva definida alrededor de actividades basadas en la explotacin
de recursos naturales. En este marco, la sociedad y economa del VBRC han ido tejiendo
una trayectoria con dos factores fuertemente entrelazados. Uno, el de sus relaciones hacia
fuera y, por lo tanto, las formas de articulacin con el exterior; el otro, vinculado con su
configuracin y evolucin interna fuertemente condicionado por las repercusiones que tienen
las dinmicas externas. Estos elementos trascienden a los sectores sociales agrarios para
impregnar el sustrato en el que se conforma la cultura colectiva (rural-urbana) del VBRC.




15
Los estudios mencionados dan cuenta de diversos proyectos y/o desarrollos incipientes de
actividades agroindustriales que, a lo largo de distintas fases, se intentaron impulsar.
23
4.2 ALGUNOS RASGOS DE LA ESTRUCTURA PRODUCTIVA EN LA ACTUALIDAD

En esta seccin se presenta una breve caracterizacin de la estructura productiva del
VBRC, de acuerdo a la ltima informacin estadstica disponible. En el Cuadro 8 se aprecia
que en la campaa 2001-2002 la agricultura en su conjunto gener el 80% del valor
agregado primario, mientras que la ganadera contribua con el 20% restante. Dentro de las
producciones primarias se observa, a su vez, cierto desarrollo de la apicultura y, en menor
medida, de las producciones orgnicas (principalmente cebolla).

CUADRO 8. Valle Bonaerense del Ro Colorado- Valor Agregado Agropecuario 2001-
2002; Distribucin PBG 1994-1995

Campaa 2001/2002
En $ de junio de
2002
En % del valor
agregado primario
Valor agregado cebolla

59.770.619 66.59%
Valor agregado horticultura

62.253.652 69.36%
Valor agregado agrcola

72.122.787 80.35%
Valor agregado ganadero

17.636.410 19.65%
Valor agregado sector primario

89.759.196 100.00%
Otras producciones

Superficie sembrada
con cereales y
oleaginosos
51.842 has. Valor agregado cereales y
oleaginosos ($ de junio de
2002)
7.455.284
Superficie cosechada
con cereales
34.582 has. Valor agregado ganadera ($
de junio de 2002)
17.636.410
Superficie implantada
con pasturas perennes
96.736 has.
Participacin del valor agregado del sector primario en el total
(Datos de la Campaa 1994/1995)
Valor agregado por el sector primario
(participacin porcentual en el PBI total)
60.92%
Valor agregado por el sector secundario
(participacin porcentual en el PBI total)
17.78%
Valor agregado por el sector terciario
(participacin porcentual en el PBI total)
21.30%
Valor agregado por los galpones de empaque (participacin porcentual en
valor agregado del sector de industrias manufactureras)
79.58%
Fuente: Elaboracin propia en base al Banco de Datos Socioeconmico de la regin de CORFO- Ro Colorado.

La informacin sobre el Producto Bruto Geogrfico de la zona, segn la medicin efectuada
en el perodo 1994-1995, permite ilustrar la escasa diversificacin de la estructura
productiva: slo un 39% de la actividad econmica es explicado por el sector servicios (21%)
y el industrial (18%), pero dentro de este ltimo los galpones de empaque desarrollan la
principal actividad generando casi el 80% del valor agregado manufacturero.



24
4.2.1. Los sistemas de produccin

Teniendo en cuenta, la combinacin de cultivo intensivo (cebolla) y la ganadera se pueden
identificar los sistemas productivos siguientes:

sistema hortcola ganadero 1: Caracteriza a las medianas explotaciones de 70 a
200 has y comprende al mayor porcentaje de explotaciones de la zona. La actividad
principal es el cultivo de cebolla. Como actividad secundaria la ganadera es la ms
importante, aportando en un alto porcentaje al resultado final de la explotacin. Otras
actividades son la produccin de semillas forrajeras, cereales o miel. Su nivel de
capitalizacin es mediano. Respecto al tipo de produccin ganadera de este
sistema, es bsicamente recra de terneros.

sistema hortcola ganadero 2: Corresponde a explotaciones medianas a grandes
(200 a 500 has) cuya actividad principal es el cultivo de cebolla, pero en las que la
ganadera posee mayor importancia y magnitud econmica que en el sistema
anterior. Su nivel de capitalizacin es mediano a alto, y se suele observar en este
tipo de unidades la realizacin de pasturas con alto nivel tecnolgico para el engorde
intensivo de bovinos. La produccin ganadera de este sistema tiene caractersticas
diversas, efectuando tanto el ciclo completo (cra-recra e invernada) como slo
planteos de recra e invernada.

sistema ganadero-hortcola: Representa a las explotaciones de mayor tamao de
la zona, con ms de 500 has. La actividad principal es la ganadera, realizndose la
cra, recra y engorde de la propia produccin. La actividad secundaria ms
importante es el cultivo de cebolla, que por lo general se realiza mediante contratos
de aparcera o arrendamientos. Otras actividades son la produccin de semillas
forrajeras, la produccin de cereales y la realizacin de otros cultivos hortcolas como
zapallo y pimiento.

En el siguiente cuadro se presenta la informacin sobre las existencias ganaderas de la
regin, registrando la distribucin del tipo de ganado por categora y zona.

CUADRO 9: Total de cabezas de ganado bovino, por categora e intendencia
Campaa 2003-2004

Buratovich Luro Norte Luro Sur Villalonga Total
Vacas 28.885 52.391 16.811 14.790 112.877
Vaq.+ 18 m. 6.066 8.591 2.036 3.917 20.610
Vaq.+ 10 m. 5.477 7.170 2.382 9.218 24.247
Novillos 20.875 6.917 2.786 21.833 52.411
Novillitos 7.429 5.818 1.353 8.867 23.467
Terneros 7.100 12.935 4.017 3.700 27.752
Toros 1.454 2.682 808 611 5.555
Total 77.286 96.504 30.193 62.936 266.919
Fuente: Banco de Datos Socioeconmico de la regin de CORFO- Ro Colorado.

4.2.2. Apicultura

Importantes extensiones de monte natural, conjuntamente con pastizales naturales y una
significativa diversidad de especies de buena aptitud melfera y polinfera, otorgan un
ambiente natural adecuado para el desarrollo de la actividad tanto en lo que hace a la
produccin de miel como a la multiplicacin de material vivo. Por su parte, la infraestructura
25
de riego ampla esta natural aptitud regional para la apicultura, potenciada por el desarrollo
de cultivos de produccin de semilla de alfalfa y/o doble propsito (ganadera/produccin de
semilla). El cultivo de alfalfa bajo riego permiti incorporar a la actividad apcola oferta de
nctar y polen estable, a travs de los aos e independiente de las escasas precipitaciones ,
promoviendo as una mayor sustentabilidad en los rendimientos por colmena.

La regin rene, entonces, condiciones adecuadas para la obtencin de miel, material vivo
(ncleos) y polen con buenos rendimientos. Desde el ao 1996, las empresas productoras
de semilla han elegido a la regin como la principal rea de produccin de semilla de girasol
en el pas, generando en el sector apcola local la posibilidad de brindar servicio de
polinizacin y, por lo tanto, ampliando el espectro de actividades derivadas. Esta nueva
posibilidad productiva ha modificado sensiblemente la dinmica de la apicultura regional;
aparece el proceso de arrendamiento de colmenas para polinizacin y la afluencia de gran
cantidad de ellas desde otras regiones del pas, donde el avance de la agricultura reduce
ao tras ao las posibilidades de produccin de miel.

4.2.2.1. Perfil del productor apcola

Por tratarse de una actividad con bajas barreras de entrada, en relacin a otras
producciones primarias, originalmente el apicultor ha sido integrante de la clase media-baja
residente en la zona urbana del VBRC. En general, ha asumido este emprendimiento como
actividad complementaria a un oficio (mecnicos, albailes, etc) o bien a una tarea
asalariada A travs de los aos, solamente un bajo porcentaje de productores adopta la
actividad como nica fuente de ingresos familiares manteniendo sus empleos o actividades
independientes.

Hasta las campaas de los aos 2000, la informalidad impositiva de la actividad posibilit la
existencia de productores individuales con muy baja cantidad de colmenas que podan
comercializar la produccin utilizando diversas alternativas (otros productores, acopiadores,
exportadores). Con las exigencias de trazabilidad impuestas por los exportadores y el
SENASA, las posibilidades de permanecer en la actividad bajo condiciones de marginalidad
fiscal y previsional se redujeron significativamente. En consecuencia, un alto nmero de
apicultores- particularmente aquellos que producen pequeos volmenes-, ha sido
desplazado o tiene serias dificultades para continuar en la misma.
16


La apicultura de la regin se ha desarrollado, bsicamente, a partir de la evolucin que
experimentan pequeos productores que por diversas circunstancias incrementan el nmero
de colmenas alcanzando, en algunos casos, escalas ms o menos importantes (2000 a
3500 colmenas). El carcter eminentemente familiar del inicio de estas empresas apcolas
ha impreso ciertos rasgos a su trayectoria econmica posterior asociados, principalmente, a
las caractersticas y condiciones del emprendedor y su ncleo familiar ms cercano. Segn
Izcovich (2005) los principales aspectos que han determinado la tasa de crecimiento o no de
las empresas apcolas son:

- Capacidades y saberes del productor (capacitacin; capacidad de trabajo; capacidad de
establecer vnculos comerciales estables a travs del tiempo)

- Existencia de ingresos familiares extra-apicultura (empleos de otros miembros de la familia,
ingresos de otras actividades), fundamentalmente, durante los primeros aos del
emprendimiento.

16
Este estrato productivo, por su parte, exhibe fuertes debilidades tecnolgicas que se manifiesta en
la precariedad de las instalaciones que poseen, en la escasez de insumos productivos y/o el uso
inapropiado de los mismos, factores que ocasionan prdidas importantes del capital inicial y bajos
niveles de productividad.
26

- Condiciones familiares y de proximidad del productor. La apicultura se desarrolla, en sus
fases iniciales, como una actividad domstica y artesanal. El futuro apicultor elabora y arma
los materiales en su casa y lentamente multiplica sus colonias de abejas. Al momento de
cosechar, pide ayuda a un vecino y/o colega apicultor para realizar la extraccin de miel
obteniendo finalmente el producto listo para su venta (en tambor a granel).

Pero, a su vez, es una caracterstica bastante generalizada la ausencia de inversiones de
capitales de riesgo en la mayor parte de las empresas apcolas. En otros trminos, para un
segmento importante dentro de los pequeos y medianos apicultores, ms que la bsqueda
de un negocio en permanente expansin, asumiendo riesgos empresariales con la
perspectiva de una mayor ganancia, las expectativas se centran en la obtencin de un
ingreso adicional y/o el equivalente a una ocupacin en relacin de dependencia. Se
plantean entonces requerimientos muy bajos respecto al retorno del capital invertido.

Segn surge de la informacin relevada en la zona, hay actualmente alrededor de 150
apicultores residentes en las poblaciones de la regin (Villalonga, Pedro Luro, H.Ascasubi y
Mayor Buratovich), adems de unas 40 empresas apcolas extra-regionales que desarrollan
la actividad de polinizacin y produccin de miel. Dada la pequea escala que predomina,
se desprende el carcter complementario de esta actividad.

CUADRO 10. Estratificacin de los apicultores residentes en la regin

Estratos N productores Total de colmenas
0 a 99 colmenas 60 2080
100 a 299 colmenas 69 15410
299 a 999 colmenas 19 10700
+ 1000 colmenas 6 14500
Total 154 42690
Fuente: Elaboracin propia en base a informantes calificados

4.2.2.2 Comercializacin

Hasta la temporada 2002/2003, la comercializacin de la miel se realizaba
fundamentalmente de manera informal (pago a culata de camin) y sin ningn tipo de
trazabilidad del producto. Esta situacin determin, por un lado, una precarizacin general
de la actividad en trminos de contratacin de personal, calidad de insumos utilizados,
estructura de la cadena comercial, etc; y, por otro lado, no es menos cierto que facilit el
desarrollo de apicultores en sus etapas iniciales.

Desde la campaa 2003/04, y como consecuencia de la alerta sanitaria dispuesta por la
Unin Europea, cambiaron radicalmente la forma de comercializacin y las exigencias de
trazabilidad en el producto lo cual oblig a los apicultores a: regularizar su situacin
impositiva y provisional; y, habilitar sus salas de extraccin de miel o bien recurrir
prestadores de servicios de extraccin.

Estas modificaciones han generado un incremento en los costos de aquellos que no se
encontraban regularizados. En los casos de productores de muy baja escala, tal como se
seal, este nuevo contexto ha generado su inviabilidad econmica. En muchos casos, se
ha recurrido a estrategias asociativas como una forma de lograr permanencia en el sector.

27
Del total de producto originado en la regin, ms del 95 % tiene por destino la exportacin la
cual esta concentrada en muy pocos actores (3 o 4 empresas). Con todo, es preciso
reconocer que la naturaleza del producto apcola que se exporta (miel a granel) ofrece poco
espacio para estructuras operativas relativamente complejas. Slo se emprende a nivel local
la primera fase extractiva (salas de extraccin), donde los requerimientos de inversin son
relativamente reducidos. Los puntos cruciales que hacen a la exportacin (controles de
calidad, depsito, el transporte, los puntos de venta) forman parte de las estrategias
comerciales y de aprovisionamiento de las firmas exportadoras.

El grfico siguiente refleja la estructura bsica de la cadena comercial de la miel.

Grfico 1


















Cabe resaltar, a su vez, el rol asumido por los exportadores de miel a travs del
financiamiento adelantado, durante los ltimos meses del ao, y la entrega de los envases
vacos para la miel cosechada. Los emprendimientos en la regin se han desarrollado, en
las primeras etapas, con capital propio producto del ahorro familiar y a medida que el
apicultor fue creciendo fue generado vnculos comerciales que significaron financiacin para
la compra de materiales e insumos por parte de los proveedores. Esta alternativa, ms all
de sus costos, ha permitido el acceso a un crdito que de otro modo hubiera sido poco
probable alcanzar para la mayor parte de las empresas locales. Naturalmente, en el caso de
las empresas exportadoras, esta financiacin al sector productor ha tenido como objeto
asegurarse un cierto volumen de miel a un precio determinado.


EXPORTADOR
Acopiador Acopiador Acopiador
Apicultor Apicultor Apicultor Apicultor
28
5. ACTORES DEL PROCESO: LA TRAMA DE LA CEBOLLA


Como ha sido sealado en varias partes de este estudio, la produccin de cebolla es la
principal actividad del VBRC y, con ms fuerza en los ltimos quince aos, la dinmica de
esta cadena productiva con un muy dbil entramado entre etapas y agentes- imprime los
principales rasgos de funcionamiento de esta economa regional.

El predominio de la cebolla como cultivo intensivo prcticamente excluyente en la zona, se
fundamenta en diversas cuestiones: i) disponibilidad de suelos adecuados y de agua en
abundancia, lo que permite obtener un producto de alta calidad; ii) posibilidad de
implementar tecnologas que mejoran la productividad y el logro de un costo por kilogramo
sustancialmente menor al de otras zonas (por los altos rindes obtenidos)
17
; iii) menor
variabilidad en el margen por hectrea de este cultivo con relacin a otros cultivos
hortcolas. Segn datos de la campaa 2003-2004, de las 12.000 hectreas dedicadas a la
horticultura slo se destinaron 1077 hectreas a la produccin de zapallo, 322 a ajo, 123 a
morrn, 63 a tomate y 269 a otras hortalizas varias; iv) existencia de mercados (interno y
externos)

5.1 Etapas y agentes

La siembra de cebolla comienza entre abril y mayo con las variedades tempranas (que se
cosechan en diciembre y enero), para culminar entre junio y agosto con las variedades ms
tardas (cosechadas de marzo a mayo). Luego de la recoleccin a la cebolla se le quita la
raz y se la apila en el campo para que se seque durante un perodo de 30 a 45 das,
momento en que la planta madura, toma color y forma cscara. La conservacin se realiza
en las denominadas pilas o ballenas es decir colocndolas de forma que los bulbos sean
protegidos por las ramas. Cumplida esta fase, el producto est en condiciones de ser
comercializado.

La comercializacin se realiza bajo dos modalidades: i) la de la produccin embolsada, es
decir clasificada y empacada. El proceso que recibe la cebolla consiste en su limpieza,
descolado, maquinado, clasificacin por tamao y empaque en bolsas de 20 o 25
kilogramos.
18
Estas tareas post-cosecha pueden ser realizadas en los galpones de empaque
o a campo. Si el producto se destina a la exportacin (mercado europeo o brasileo) la
clasificacin y el embolsado debe realizarse necesariamente en el galpn de empaque por
los requerimientos de calidad existentes. En caso de venderse en el campo, y si la
produccin es exportada, el empacador (normalmente brasilero) es quien hace la
clasificacin y empaque en un galpn habilitado; ii) la de la produccin en pila o a granel,
sin incorporacin adicional de valor, adquirida por los diversos agentes que operan en la
comercializacin (transportistas, corredores, empacadores, importadores-exportadores).

El resto de las tareas a organizar incluye el transporte, la exportacin (responsabilidad de la
venta desde el pas de origen) y la importacin (responsabilidad de la compra en el pas de
destino) cuando el destino final es el mercado externo, la distribucin mayorista (recepcin y
acopio del producto hasta que llega al minorista) y la distribucin minorista (fraccionamiento
y venta al consumidor final).


17
El rinde promedio de la zona es aproximadamente de 34 ton./ha, mientras que el promedio de las
ltimas campaas para Argentina: 24 ton /ha., el de Brasil: 11,2 ton./ha, Paraguay: 6,5 ton./ha,
Uruguay: 6,5 ton./ha (Fuente: INTA - SAGPyA / DEAyRI - Subgrupo de trabajo nro. 8).
18
Cuando la comercializacin es a Europa, tambin se comercializa en "bolsones" de 1250 Kgs y en
"bins"

29
El grfico 2 presenta las etapas de la cadena de cebolla y los agentes dentro de cada una
de ellas. Centraremos el anlisis en la etapa primaria y el empaque, con algunas referencias
a las formas de coordinacin dominantes dentro de este dbil entramado, los canales de
comercializacin y mercados de destino.

5.1.1 Caractersticas de los productores cebolleros y modalidades de produccin

Los estratos de productores de cebolla no pueden determinarse exclusivamente por la
superficie destinada a esta produccin, sino que es necesario tomar en cuenta la
potencialidad de diversificacin que tienen en funcin de: suelo por disponibilidad o
accesibilidad a superficie, capacidad financiera y econmica, perfil tecnolgico, entre otros
factores
19
. Siguiendo las observaciones de los tcnicos y especialistas consultados a lo largo
del estudio, se puede perfilar una primera gran clasificacin entre:

los minifundistas que individualmente cultivan entre 1 y 5 has. de cebolla. Son
cuasi monoproductores Se puede distinguir entre:

i) los productores bolivianos que, en general, no tienen la propiedad de la tierra;
son aparceros de pequeas parcelas; slo cuentan con algunas herramientas
manuales y la fuerza de trabajo familiar. En trminos generales, trabajan con
contratos informales de mediera suscriptos con productores ms grandes que
suministran la tierra y muchas veces los insumos bsicos. Sus costos de
produccin son sustancialmente inferiores al del resto de los productores al
remunerar el trabajo en forma residual. Algunos tienen apoyo de Programas
sociales como PSA o Plan Minifundio, que les ha permitido acceder a cierto
equipamiento e infraestructura de uso colectivo (tractor, galpn). Segn
estimaciones de varios referentes locales, en este grupo habra ms de 400
productores que cultivan unas 2000 has de cebolla

ii) los minifundistas criollos, suelen ser propietarios, si bien tienen fuertes
limitaciones para integrar el capital de trabajo que se requiere en cada ciclo
productivo (agroinsumos, mano de obra). Dentro de esta categora, segn las
mismas fuentes consultadas, habra unos 300 productores que en promedio
cultivaran unas 6 has y que en total explicaran unas 1800 has.

Con rendimientos relativamente ms bajos que en las explotaciones de mayor tamao, los
minifundistas (bolivianos y criollos) se ven obligados a vender el producto al momento de la
cosecha, y con un primer procesamiento realizado a campo si la mano de obra familiar se lo

19
Albadalejo, Lorda y Duvernoy (2001) realizan una tipologa exploratoria a partir de un conjunto de
entrevistas, y distinguen otros elementos que influyen en las estrategias productivas de los
productores de la regin diferenciando cinco tipos o situaciones: tipo 1 u ocasionales para los cuales
la cebolla representa una actividad complementaria que, adems, estn tratando de dejar para
dedicarse a otras alternativas; tipo 2 que no la tienen como actividad principal, pero son propietarios y
trabajan con medieros, generalmente bolivianos que se encargan del cultivo a cambio de un
porcentaje; tipo 3 que no son propietarios de tierra, sino que trabajan en tierras arrendadas, en
muchos casos se trata de bolivianos; tipo 4 que engloba a los pequeos productores bolivianos o del
nordeste argentino que luego de haber sido jornaleros fueron medieros y finalmente pudieron comprar
sus propios establecimientos de entre 25 y 50 hectreas y el tipo 5 que comprende a los empresarios,
propietarios y que a su vez arriendan nuevas tierras y que cultivan su propia cebolla. Estos ltimos
son los que pareciera que han logrado establecer vnculos contractuales de corto y largo plazo.
31
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PRODUCCIN
PRIMARIA
LIMPIEZA,
DESCOLADO,
CLASIFICACIN Y
EMPAQUE
COMERCIALIZA-
CIN,
LOGSTICA Y
TRANSPORTE
Mercado Externo
Europa
Brasil
Otros
Mercado Interno
Mercado Central
Mercado regional
o de proximidad

CONSUMO
Productores minifundistas
Bolivianos
Criollos

Productores empresariales
No integrados
Integrados
Establecimientos agropecuarios:
descolado y embolsado a campo

Galpn de empaque: agente
especializado prestador de
servicios

Productores agropecuarios con
galpn de empaque integrado
Importadores (intermediarios brasileos)

Productores agropecuarios integrados hacia
adelante

Galpones de empaque integrados hacia
delante
Expofrut

Importadores Europeos
Sistemas tradicionales
intensivos en mano de obra
familiar

Empresas agropecuarias de
produccin mixta
Pequeos galpones

Galpones que cumplen con las
normas de calidad
internacionales
Flete terrestre principalmente en camiones
brasileos
Reempaque en la frontera
Produccin de descarte destinada al mercado
interno
Exportacin a Europa liderada por empresa
exportadora de fruta (exporta cebolla como un
subproducto)
Fuerte demanda de mano de
obra en poca de cosecha.

Poca mecanizacin

agroqumicos importados
Descolado manual
o a mquina

Mano de obra
estacional
Grfico 2
INFRAESTRUCTURA DE APOYO
FUNBAPA, INTA, CORFO, UNS
Asociaciones de Productores, asociaciones gremiales
32
permite. Esto lleva, en general, a la obtencin de precios ms bajos, y a un riesgo
vinculado a las oscilaciones de los mismos entre una campaa y otra, o dentro de la
misma campaa en funcin de la oferta del producto. Ntese que, segn diferentes
estimaciones, un 25% de la produccin de cebolla se comercializara bajo estas
condiciones.

Los productores empresariales de distinto tamao. Se pueden diferenciar
dos grandes grupos: i) los productores no integrados y ii) los productores
integrados al proceso de empaque comercializacin

(i) Los productores no integrados son mayoritariamente productores diversificados, de
diferente tamao. En algunos casos, estos capitales provienen de pequeas
explotaciones familiares ajeras cuyos propietarios sobrevivieron al quiebre de esta
actividad al inicio de la dcada del 80. Buscando otra alternativa productiva, se
localizan en el VBRC e, inicialmente, se orientan a la produccin de cebolla. En otros
casos, se trata de empresarios y profesionales que se acercaron a la actividad agraria,
y la produccin de cebolla en particular, incentivados por el dinamismo que adquiere
en la ltima dcada. Se trata de productores que cuentan con cierta capacidad
econmica y financiera que les permite diversificarse en ganadera, y cultivos
extensivos (trigo y girasol). Siembran, por lo general, unas 20 hectreas de cebolla,
en tierra propia o bien alquilando buenos campos, utilizan tecnologas ms
mecanizada, incorporan agroqumicos y obtienen buenos rendimientos. Bajo estas
condiciones, habra unos 300 productores cultivando unas 6000 has de cebolla y
controlando la mitad de la produccin regional. En general, poseen mayor margen en
sus decisiones de produccin y comercializacin, pudiendo diferir la venta buscando
diferenciales de precios que le permitan mejorar la rentabilidad del negocio.

(ii) Los productores integrados son, en su mayor parte, propietarios de explotaciones
medianas-grandes (ms de 500 has), diversificados. La produccin de cebolla es una
de sus actividades principales, siembran ms de 100 has en tierras propias y/o bajo
rgimen de mediera u otros contratos de alquiler. Cuentan con galpones de empaque
equipados y como la capacidad de estas instalaciones supera, en algunos casos, la
produccin propia venden servicios de acopio y comercializacin. El gerenciamiento y
la performance empresarial difieren sustancialmente entre estos productores, ya que
no todos pueden optar por la exportacin del producto al mercado europeo donde los
precios son mucho ms estables. Tal como se ha sealado, los costos de transaccin
asociados a la organizacin comercial que exige este mercado son bastante ms
altos, siendo unas pocas firmas integradas las que mantienen vinculaciones
contractuales desde hace varios aos. Algunos tcnicos de la zona estiman un total
de 30 productores integrados, cultivando cerca de 3000 has y controlando, entonces,
un 25 % de la produccin.


5.1.2 Empaque y comercializacin

Los galpones de empaque son responsables del producto desde la pila hasta que se
despacha el mismo, luego de haber sido seleccionado y empacado. Adems de cebolla
empacan, aunque en mucho menor medida otros productos como ajo, tomate, zapallo,
morrn, meln y sanda. Como se seal, estas empresas actan como prestadoras de
servicios ya sea a s mismos o a otros productores, o como agentes de la cadena
comercial. De acuerdo a datos publicados por FUNBAPA se encontraban habilitados en el
33
ao 2004 setenta y seis galpones de empaque, un nmero sensiblemente menor al de
1999. (Ver Cuadro 11)
Cuadro 11 - Galpones de empaque habilitados en el perodo 1999 2004

Ao
Cantidad de
Galpones
1999 124
2000 74
2001 75
2002 74
2003 93
2004 76
Fuente: FUNBAPA.

Los resultados de un relevamiento efectuado durante la campaa 1999/00 (Lucanera et.
al. 2001) a los responsables de 25 galpones procesadores, muestran que el 92% de los
mismos cultiva su propia cebolla, es decir que est integrado hacia atrs. Y sobre ese
porcentaje, casi el 60% procesa slo cebolla propia. El 16% del total estaba asociado a
otras firmas en Brasil mientras que un 8% se encontraba asociado con otra firma nacional,
especficamente puestos en el mercado central. Casi un 70% se manifest interesado por
adoptar estrategias asociativas para vincularse contractualmente hacia delante. Sin
embargo, slo la mitad consider que ello era una posibilidad factible. Las razones
fundamentales del inters de los empacadores por acuerdos contractuales de
coordinacin vertical u horizontal, se vinculan con la disminucin del riesgo, asociado a la
volatilidad del precio, y la imposibilidad de conseguir un canal seguro donde comercializar
el producto. En tal sentido, adems del apoyo de polticas pblicas orientadas al sector,
algunos agentes del empaque manifiestan que slo sera posible a travs de cooperativas
y/ o otras asociaciones intermedias.

En general, los exportadores establecen el contacto comercial con el mercado externo y
los importadores gestionan la importacin del producto en el pas de destino. Dentro de
los primeros se distinguen aquellos cuyo principal destino es el mercado europeo, y los
que comercializan fundamentalmente con Brasil. En muchos casos tienen integrados sus
propios galpones de empaque. El importador se encuentra integrado, en trminos
generales con el exportador, y se trata de empresas con asentamiento en la frontera. El
nmero de firmas en esta actividad ha aumentado, generndose riesgos asociados a que
no todas cuentan con los activos necesarios para colocarlas en una posicin adecuada de
solvencia.

Los mayoristas son los encargados de la recepcin y acopio hasta que el producto se
distribuye en el canal minorista Por ltimo se encuentra el minorista quien fracciona y
vende el producto al consumidor final.

5.2 Formas de coordinacin dominantes en la trama de cebolla

Las formas de vinculacin y organizacin de las transacciones dentro de la cadena de
produccin de cebolla dependen del destino final del producto. Cada mercado tiene
caractersticas distintivas que llevan a la adopcin de estrategias diferentes por parte de
los agentes involucrados.

34
Tal como ha sido sealado en otras secciones de este estudio, el mercado europeo tiene
importantes restricciones de calidad para el ingreso pero es mucho ms estable y menos
incierto. En cuanto al mercado brasileo, las exigencias de calidad no son rigurosas, pero
el marco normativo vigente requiere que toda la cebolla destinada al mercado externo sea
procesada en los galpones de empaque habilitados, y sometida a un control fitosanitario
realizado por FUNBAPA en una primera instancia en el galpn y posteriormente en el
puesto de la Barrera Fitosanitaria. El mercado interno absorbe la cebolla de peor calidad.
El grueso de sta se comercializa en el Mercado Central de Buenos Aires, que presenta
particularidades en su funcionamiento. Otra parte, aunque marginal, se destina a cubrir
las necesidades regionales y de las localidades cercanas.

Siguiendo el estudio de Pellejero (2001), se presentan a continuacin los distintos modos
de organizacin de las transacciones comerciales, distinguiendo los ms utilizados, por
destino:

Organizacin de las transacciones de cebolla cuyo destino es Europa

Integracin vertical parcial. Produccin y empaque a cargo de una empresa que vende
en puerta del galpn a una empresa exportadora vinculada a otra en Europa quien
importa, acopia y vende a los supermercados. Otra posibilidad es que la empresa
exportadora est vinculada con un supermercado europeo que importa y comercializa
el producto.

Integracin vertical total. Una empresa produce la cebolla la procesa en su propio
galpn, y la exporta a travs de sus contactos con el distribuidor europeo quien a su
vez la vende a los grandes supermercados.

Mercado. Una empresa hortcola produce y vende en pila al galpn de empaque quien
a su vez le vende a un exportador (con oficina comercial en Argentina) e importador
europeo, que a su vez vende a las cadenas de supermercados.

La forma ms comn es la segunda, en la cual los productores que han integrado su
propio galpn abastecen al exportador con el cual ha pactado contractualmente las
entregas y con quien tiene relaciones estables. En muchos casos el exportador provee
financiamiento para la siembra. En general la etapa de exportacin es realizada por unas
pocas empresas argentinas o constituidas en el pas con capital extranjero de gran
escala, dedicadas al negocio de la fruta e instaladas fuera de la regin. En sus orgenes,
ninguna tuvo como actividad principal la exportacin de cebolla. La empresa ms
importante que opera en la zona es Expofrut; trabaja suscribiendo contratos con un grupo
pequeo de productores de perfil bien definido y galpn de empaque integrado,
supervisando desde la eleccin del lote sobre el que se va a realizar el cultivo hasta la
entrega de la mercadera en el puerto para su carga. Los productores negocian el acuerdo
en el momento de la siembra y reciben asesoramiento tcnico y financiero. La fidelidad y
el cumplimiento en las entregas del producto, sin compromisos de compra fijos por parte
de esta firma (las cantidad vara segn la demanda del mercado europeo), son elementos
determinantes para la continuidad de estos acuerdos.

Algunos galpones de empaque reciben ofertas por parte de importadores europeos. El
problema es el inicio de las relaciones entre ambas partes en un mercado que se
caracteriza por la desconfianza mutua. Existe una falta de sealizacin en el mercado que
35
dificulta la realizacin de las transacciones. Se evidencian dificultades para trasmitir
informacin sobre la reputacin de las firmas.

Organizacin de las transacciones de cebolla cuyo destino es Brasil

Mercado: Cada etapa es organizada en forma independiente por una empresa. Las
transacciones son en todos los casos spot y no existen acuerdos contractuales
previos.

Integracin vertical parcial: este funcionamiento asume, a su vez, diferentes
modalidades. Una, la produccin y empaque a cargo de una empresa que vende en
puerta del galpn (la empresa se organiza para la venta de un producto con mayor
valor agregado). En general esta es la estrategia adoptada por algunas firmas
argentinas. Otra empresa organiza desde el transporte hasta la entrega del producto
al minorista en Brasil. Las transacciones se realizan luego de la cosecha. No hay
acuerdos preestablecidos en las etapas anteriores. Bajo la segunda modalidad, un
empresario (generalmente argentino o boliviano) produce la cebolla y la vende en pila
en la puerta del establecimiento. El resto de las tareas son realizadas por una firma,
generalmente de capital brasileo, que se hace cargo del traslado, empaque,
exportacin acopio y reempaque de la cebolla en la frontera, y venta al minorista en
Brasil. El galpn de empaque adopta una estrategia de integracin vertical hacia
adelante, comprando la materia prima en el mercado abierto. Por ltimo, una tercera
modalidad, es cuando una empresa es responsable desde la produccin hasta la
entrega a la empresa importadora en Brasil. Otra empresa organiza la importacin y
venta hasta el minorista. En general las primeras son empresas argentinas que tienen
puestos en la frontera, pero no pueden o no tienen como objetivo organizar las
actividades en el territorio brasileo.

Integracin vertical total: Produccin, empaque, exportacin, importacin y distribucin
por parte de una empresa responsable desde el inicio hasta la entrega del producto al
minorista en Brasil quien lo fracciona y lo vende.

Integracin vertical total/ agricultura de contrato: Similar a la anterior pero la empresa
produce no slo su propia cebolla para la posterior comercializacin sino tambin
financia a otros productores la etapa de la siembra (En estos casos se observan
acuerdos contractuales preestablecidos). De esta forma la empresa obtiene un
volumen importante, asume parte de la produccin en forma propia disminuyendo los
riesgos comerciales por las oscilaciones en los precios. Estas empresas (capitales
brasileos instalados en la regin) asumen riesgos intentando tener una escala
comercial importante.

Segn Pellejero (2001) la estrategia con mayor grado de adopcin actualmente es la
segunda modalidad de la integracin vertical parcial. Las transacciones organizadas de
ese modo involucran entre el 70% y el 80% de la cebolla que se destina a Brasil. Los
horticultores producen la cebolla y la venden en una transaccin spot con precio fijo a una
empresa con capital brasileo, que integra el resto de las etapas productivas hasta llegar
al minorista. Cabe destacar que hasta principios de los aos 90, las estrategias de
comercializacin dominantes eran la primera modalidad de integracin vertical parcial y la
total con agricultura de contrato. Pero esta organizacin se fue modificando a medida que
los empresarios brasileos fueron incursionando en la regin, en un principio como
36
transportistas-corredores comerciales, posteriormente instalndose y desplazando a
ciertas empresas locales ubicadas en el eslabn comercial.

Las cifras que se manejan en la regin respecto a la dimensin del grupo de operadores
exportadores brasileos es muy fluctuante. En efecto, mientras algunos referentes
plantean que no seran ms de 20 otros hablan de casi 50, que han alquilado galpones
en, muchos casos, en condiciones de irregularidad fiscal
20


Las transacciones de cebolla cuyo destino es el mercado interno

La mayora de las transacciones son spot (cebolla embolsada a campo vendida a precio
preestablecido en la puerta del establecimiento) a un puestero del Mercado Central. En
algunos casos la mercadera se entrega a consignacin. No hay compromisos
contractuales previos.

En general las empresas que operan son de capital nacional, con excepcin de algunas
de las firmas exportadoras brasileras que colocan el descarte en el mercado interno y
algunos grandes supermercados de distribucin minorista de capital extranjero, pero con
radicacin en el pas.

5.3 La cuestin de la calidad
La calidad parte de procedimientos normalizados y reconocidos. Coexisten normas de
carcter internacional, nacional y regional, como as tambin demandas especficas por
parte de los agentes de la gran distribucin (supermercados). El propsito bsico es
garantizar la seguridad alimentaria. Los sistemas que van en esa lnea son:

Las buenas prcticas agrcolas(BPA), las buenas prcticas de
manufactura(BPM) y el anlisis de peligros y puntos crticos de control
(HACCP). (exigidas por los compradores externos) Buscan identificar los principios
esenciales de higiene a los efectos de obtener alimentos inocuos, aptos para el
consumo humano. Contienen recomendaciones para mantener las caractersticas
y calidad del producto y establecen pautas para preservar la calidad y la seguridad
de las personas involucradas en el proceso de produccin, as como los recursos
naturales y el medio ambiente. Las normas nacionales que regulan estas
cuestiones en el sector frutihortcola son las resoluciones SAGPYA 71/99 y
Senasa 510/02. A nivel del MERCOSUR la ya mencionada resolucin 80/96 que
fija las pautas de produccin e higiene en los galpones de empaque. En el plano
internacional se imponen otras reglas como el Cdigo EUREPGAP exigido por
muchos supermercados europeos, certificado por organismos independientes.
Normas ISO.
Sistemas de gestin de la calidad. Proyecto piloto de implementacin de sistemas
de calidad de los alimentos (PROCAL) SAGPyA y FUNBAPA.


20
Ms adelante, al profundizar en las problemticas identificadas por los actores de esta cadena
productiva se retoma este aspecto, enfatizado por el sector del empaque. Bsicamente, la idea que
circula es que los brasileos inscriben sus galpones a nombre de algn indigente argentino quien
se inscribe como exportador y trabaja sin pagar los impuestos correspondientes. Bajo estas
condiciones, la venta de cebolla a Brasil se realiza dentro de un mercado informal- en negro-, con
pagos al contado que evitan los registros de las transacciones bancarias.
37
Con el objetivo de viabilizar la posibilidad de que un mayor nmero de empresas de la
regin puedan exportar a Europa, un proyecto conjunto de la SAGPyA y FUNBAPA ha
comenzado a trabajar en la implementacin de las normas de produccin EUREP. Este
programa, desarrollado entre el ao 2002 y el 2004, trabaj con un grupo de 14
establecimientos agropecuarios y 10 galpones de empaque. Se inclua y financiaba la
etapa de diagnstico, la implementacin y todas las capacitaciones obligatorias ms el
asesoramiento para el armado del manual de registro y procedimientos. Los resultados
fueron alentadores: la mitad de los participantes certific con normal IRAM o SGS (el
costo de la certificacin es de aproximadamente $3000). Actualmente se est
comenzando una instancia similar con un grupo de 10 productores agropecuarios y 5
galpones de empaque. Es importante sealar que en este segundo caso la iniciativa surge
desde los mismos productores que se acercan para participar del programa.


6. EL PROCESO

6.1 ACTORES Y PROBLEMTICAS DE LA TRAMA DE LA CEBOLLA

En este captulo se presenta un mapa analtico de los actores involucrados en la trama
de la cebolla como las principales problemticas identificadas entre los agentes del VBRC
intervinientes en dicha trama. Para la realizacin de este mapa se utiliz la tcnica de la
entrevista en profundidad y la de los grupos focales, recolectando informacin cualitativa
de productores, empresas, organizaciones sociales, y organismos pblicos.
21
El objetivo
de dicho relevamiento fue identificar problemticas, roles y alianzas actuales o potenciales
entre los agentes intervinientes en la trama as como programas y/o acciones
desarrolladas por el entramado institucional del VBRC.

La utilizacin del recorte de la trama-cadena de valor local como imput principal de la
investigacin se sustenta en un marco conceptual que enfatiza la necesidad de capturar
analticamente las articulaciones, sinergias y contradicciones entre la dinmica econmica
de la cadena productiva (lgica sectorial y/o global de las producciones) y la forma que
ello se expresa en el territorio (lgica territorial) a partir de las interrelaciones entre fases y
actores que las integran. (Gorenstein 2004; Gutman y Gorenstein 2003) De este modo, la
dinmica ms general de la trama (condicionantes externos, como los mercados, el marco
regulatorio e institucional) se contextualiza en el nivel local para avanzar en la
comprensin de las principales problemticas que traban su desarrollo y competitividad.
La seleccin de esta estrategia analtica, por su parte, asegura la cobertura potencial de
la mayor parte de los aspectos (productivos e institucionales) indicados como objetivos del
estudio territorial.
Como actores de la trama se consideraron tanto a agentes endgenos como a externos
en cuanto a su localizacin pero que tuvieron algn papel relevante en el proceso de
transformacin productiva e institucional de la regin. En tal sentido, si tomamos como
criterio clasificatorio el principal eslabn de la cadena en el que participan distinguimos:
En la etapa primaria:

21
La tcnica de los grupos focales es una reunin con modalidad de entrevista grupal abierta y
estructurada, en donde se procura que un grupo de individuos seleccionados por los
investigadores discutan y elaboren, desde la experiencia personal, una temtica o hecho social que
es objeto de investigacin. (Vase anexo metodolgico)
38
Pequeos y Medianos productores de cebolla localizados en ambas mrgenes del ro
Colorado que tienen distintos grados de diversificacin de su actividad agropecuaria.
Minifundistas (de la comunidad boliviana y de otras del norte argentino) localizados en
ambas mrgenes del ro Colorado, que producen cebolla bajo la modalidad de
aparceros, minifundistas asociados en la cooperativa; mujeres-hombres adultos que
han participado y/o liderado programas de desarrollo social.

En la etapa secundaria:

Empacadores de origen nacional cebolla localizados en ambas mrgenes del ro
Colorado que son:
a) empresas integradas hacia atrs;
b) agentes comerciales especializados (para el mercado interno o externo);

Empacadores- agentes comerciales brasileros,
a) con galpones localizados en la zona,
b) corredores y transportistas

Asimismo, se contemplaron las instituciones pblicas y privadas y organizaciones
sociales, vinculados con la estructura social y productiva de la cuenca cebollera del
VBRC.

6.2 Principales problemas relevados

El trabajo realizado ha puesto en evidencia que la produccin de cebolla conforma, en el
VBRC, una cadena o complejo con un dbil y escasamente articulado entramado, sujeto a
una dinmica econmica muy fluctuante asociada a los ciclos que marca la demanda del
mercado brasilero.

En ese contexto, pueden identificarse un conjunto de problemticas generales:
sustentabilidad ambiental del rea de riego; segmentacin y falta de coordinacin entre
agentes y etapas; escasa informacin sobre aspectos estratgicos de produccin y
mercado (falta de precios de referencia, etc.); ausencia de polticas pblicas orientadas a
la competitividad general de la trama; y, dbil sinergia entre los actores.
En lo que sigue, se avanza sobre estos aspectos identificando, a su vez, otras trabas y/o
debilidades sealadas por los actores relevados.
6.2.1 Problemtica medioambiental

Una amenaza comn es la de la sustentabilidad de la cuenca en trminos agroecolgicos,
dada la sobreexplotacin de la superficie sembrada y las malas prcticas de manejo
sumado a las deficiencias en la infraestructura de riego. La demanda planteada por un
sector importante de los productores y empacadores es la de una mayor regulacin del
uso del suelo por parte, fundamentalmente, de CORFO y FUNBAPA, fortaleciendo la
capacidad financiera del primero para ampliar y mejorar la infraestructura de riego. Cabe
destacar que el reclamo de mayor regulacin por parte de productores y empacadores no
incluye, sin embargo, el proceso asociado a la amplificacin de las tierras irrigadas. En
39
ese caso, parecera que no se visualiza como una perturbacin potencial el accionar bajo
las reglas del mercado de los llamados contratistas.
22



6.2.2 Problemas relacionados con la comercializacin, capacidad empresarial y
financiera de los actores de la trama

En la perspectiva de los agentes vinculados al negocio de la cebolla as como en las
relaciones que mantienen entre s, inciden diversas lgicas asociadas a su capacidad
empresarial y al lugar que ocupa ese producto en su ecuacin econmico-financiera.

En relacin a la fase de produccin de la cebolla, y tal como se ha analizado en la seccin
4, existen diversas estrategias en concordancia con la tipologa de productores ya
descripta.

Respecto a la fase de comercializacin, la estrategia de los productores medianos y
grandes- generalmente diversificados- puede ser o esperar vender en campo a los
empacadores e intermediarios, o integrar hacia delante (empaque), pudiendo de esa
forma atenuar los riesgos climticos y lograr un mayor margen de maniobra en funcin de
las oscilaciones de precio en el mercado. Cuanto ms especializado y chico es el
productor, ms rpido necesita vender su produccin, independientemente de la
conveniencia del precio. En una situacin intermedia estn los pequeos productores, que
dependen fundamentalmente del negocio de la cebolla para su economa, pero que a
diferencia de los minifundistas tienen mayor margen de maniobra en el ciclo de
comercializacin por tener un producto tratado- con un retardador de la brotacion- lo cual
les permite dejarlo ms tiempo en el apilado del campo y vender, por ejemplo, en el mes
de octubre cuando suele haber mejor precio tanto en Brasil como en el mercado interno.
De todos modos, la alternativa de diferir la venta tiene como limitante el grado de
estacionalidad del ciclo de comercializacin de la cebolla y el peso que ejerce la demanda
brasilera (principal destino de la exportacin).
Los minifundistas, por su parte, sealaron que la cuestin de la comercializacin no est
contemplada en los programas de apoyo a los que han tenido acceso (particularmente, el
Programa Social Agropecuario). Plantearon la necesidad de que en el marco de este, u
otro programa orientado a sustentar la pequea agricultura, se desarrolle tanto una
capacitacin especfica en ese sentido como un apoyo de mayor duracin en el tiempo
que les permita el aprendizaje y la maduracin del proceso de comercializacin.

En este sentido, el caso de la cooperativa COPROSUBA es ilustrativo. Tal como ya se
seal, esta experiencia asociativa que agrupa a integrantes de la comunidad boliviana
cont con el apoyo del programa Minifundios y, posteriormente, el PSA financi la compra
de un tractor y un galpn de empaque. Pero esta instalacin no es usada por los
asociados - ha sido alquilada- por las dificultades para desarrollar acciones comunes en
la comercializacin. Un motivo complementario de esta situacin, sealado por los
entrevistados, es que en algunos contratos de aparcera los propietarios del campo
establecen las prohibicin de procesar el producto en esa cooperativa.


22
Los contratistas son agentes que cuentan con equipamiento para efectuar el emparejado de los
campos, ampliando as la superficie bajo riego.
40
Un importante sector de la comercializacin de cebolla est ocupado por los
empacadores brasileos. Se trata de un eslabn de la cadena que tiene una conexin con
el productor directo en la zona- y otra con el mercado de destino final en Brasil. En ese
sentido, estos empacadores, que en general no venden en el mercado interno argentino
23
,
tienen una situacin privilegiada en trminos de la exportacin dado que pueden manejar
la demanda en la zona y el precio. Tambin en algunos casos comienzan a incursionar en
la produccin primaria a travs de contratos de mediera.
Si se consideran las amenazas que los actores perciben en relacin a la proyeccin de la
cadena productiva, es posible identificar dos tipos de problemas:

El de la sobreproduccin, como proceso que hace bajar el precio del producto.
En tal sentido, los empacadores argentinos reclaman una mayor intervencin
de la accin regulatoria del Estado para inducir la reduccin de la superficie
cultivada estableciendo barreras de entrada tanto a los productores
minifundistas como a los comercializadores brasileros.

La creciente perdida de especificidad (calidad diferencial) de la cuenca
cebollera, que algunos actores
24
ven como una importante amenaza.
Demandan, entonces, otro tipo de accionar pblico centrado en programas de
capacitacin y financiamiento para incorporar tecnologa que mejore la calidad
del producto. A su vez, en este grupo la demanda tambin se dirige al propio
sector en el sentido de impulsar acciones comunes con el objeto de disear
estrategias pro-activas a lo largo de la trama.

No obstante, esta identificacin de amenazas traduce otra problemtica latente que se
relaciona con la segmentacin y falta de coordinacin entre agentes y etapas. En efecto,
mientras que para algunos la cuestin de la calidad es el tema central para otros sta no
es visualizada como problema; en este ltimo caso, se considera que el producto rene
buenas condiciones de calidad en funcin del principal mercado de destino.

Otro ejemplo, que ilustra la segmentacin de intereses y perspectivas existentes en la
trama, es el que se refiere al tema de los empacadores. Algunos actores consideran que
la entrada de los brasileos al negocio mejor su comercializacin; en cambio, otros
plantean que el Estado debera restringir su ingreso, si bien hay cierto consenso por parte
de los productores y empacadores argentinos en que estos agentes externos no deberan
acceder a la fase primaria de produccin (sembrar).

En relacin a la cuestin financiera, uno de los principales problemas que han planteado
los pequeos productores es la falta de resolucin de su situacin de endeudamiento
ocasionada por las polticas ejecutadas durante los aos 90. En efecto, el Estado
Provincial arm un fideicomiso con las deudas de los productores con el Banco Provincia;
las prendas se las qued esta entidad financiera. Algunos productores, que estn en este

23
En la zona se comenta que algunos de estos empacadores tambin tienen circuitos de
comercializacin alternativa para el descarte que llega al Mercado Central de Buenos Aires
24
Algunos empacadores brasileos coincide tambin con el grupo de empacadores argentinos
preocupados por el descenso en la calidad del producto. En particular, sealan que ya en Brasil se
est comenzando a sembrar nuevas variedades y en ese sentido, gracias al apoyo del Estado
brasileo que apoya en tecnologa, financiamiento y mejoramiento gentico, es posible pensar que
en unos aos podra dejar de comprar las cantidades que le compra actualmente a la Argentina.

41
fideicomiso, quieren pagar pero no saben cunto deben ni cmo operativizar los pagos.
Asimismo, otros productores medianos estn endeudados con Bancos Privados y todava
no han podido saldar los crditos otorgados durante dichos aos. Otros, en cambio,
plantean que la pesificacin les permiti cancelar la deuda.

6.2.3 La problemtica de la falta de regulacin del Estado sobre la actividad

En general, los actores de la trama opinan que las polticas nacionales dirigidas al sector
hortcola, y particularmente la cebolla, estn comprendidas dentro de programas ms
amplios, o bien son acciones puntuales sin el marco de una poltica global de desarrollo
del sector.
25
Algunas observaciones realizadas por actores entrevistados en el trabajo de
campo, agregan elementos adicionales a esta percepcin generalizada. Ms all de la
existencia de algunos programas rurales de apoyo, como el Programa Minifundios del
INTA, el PSA (en la SAGPyA), as como los grupos de Cambio Rural, en opinin de estos
referentes la posibilidad de alcanzar un desarrollo sustentable de la trama de cebolla debe
basarse en la implementacin de polticas que apunten a mejorar las ventajas
competitivas de la regin y el desarrollo de las capacidades empresariales. En otros
trminos, destacan la ausencia de programas que apuntalen el perfil empresarial,
evitando reproducir la convivencia de dobles circuitos o dobles estndares de calidad.

En esta direccin, una demanda comn de los empacadores nacionales y los brasileos-
que estn instalados en la zona cumpliendo con todas las reglamentaciones migratorias y
fiscales que les corresponde , es la de una mayor regulacin de la actividad por parte del
Estado. Aluden, as, a las inequidades respecto a los que tienen una insercin ilegal,
como los mencionados empacadores que no cumplen con las reglamentaciones
requeridas
26
de la misma forma que los compradores golondrinas.

Algunos productores de cebolla tambin reclaman la falta de regulacin del Estado en
relacin a la participacin de los minifundistas, en general bolivianos. Estos trabajadores,
tal como se ha sealado, cumplen la funcin de siembra y recoleccin en el ciclo de la
cebolla en campos de pequeos y medianos productores; adems, una parte importante
de ellos han accedido como aparceros a la produccin propia sembrando entre 1 y 4
hectreas cada uno. Lo que cuestionan dichos productores es que al no pagar tributos el
costo de produccin de esos minifundistas es ms bajo que el de los restantes
productores. Por otra parte, segn estas opiniones la sobreexplotacin de la tierra que
realizan tambin atenta contra la calidad del producto obtenido que entra en el mercado.

Una serie de observaciones realizadas por los tcnicos ligados a estos programas,
entrevistados en el trabajo de campo, agregan elementos adicionales a la discusin en
torno a la eficacia y eficiencia de estas estrategias de intervencin pblica dirigidas a los
segmentos ms dbiles de la trama de cebolla. Si bien han contribuido al sostenimiento
de las condiciones de reproduccin familiar de pequeos aparceros y minifundistas, no se
puede desconocer que han sido instrumentos aislados y, algunas veces, discontinuos que
no han resuelto problemticas estructurales de estos sectores (acceso a la tierra,
condiciones de produccin y comercializacin, y relaciones laborales) Otro obstculo a

25
En tal sentido, algunos productores ven con cierto optimismo la conformacin de la Federacin
de Horticultores Bonaerenses, entidad de segundo grado, por cuya iniciativa el gobierno provincial
ha comenzado a impulsar un programa de horticultura destinado a brindar asistencia tcnica y
normativas para alcanzar, en cinco aos, las pautas de buenas prcticas que hoy rigen el ingreso a
mercados externos como los europeos.
26
Utilizan un testaferro que acta como responsable fiscal nacional, en general insolvente.
42
contemplar, es la combinacin de lgicas de accin diferentes desde las estructuras
tcnicas responsables de la implementacin de estos programas; ello se traduce en la
descoordinacin y duplicacin de esfuerzos en la atencin de los grupos conformados,
con disputas implcitas por la participacin y consenso de los actores involucrados. Entre
otras derivaciones de esta problemtica, vale la pena destacar la gestacin de un
ambiente ms propicio para la presencia del clientelismo.

Por ltimo, y desde una perspectiva diferente, diversos especialistas alertan sobre otras
derivaciones que no pueden enfrentarse con este tipo de programas. La intensificacin de
la aparcera, como alternativa contractual que facilita el acceso a la tierra, parece afectar
el desarrollo sustentable de la cuenca hortcola. En otras palabras, dificulta el sistema de
rotacin y reproduce la convivencia de dobles circuitos o estndares que, finalmente,
terminan incidiendo en la competitividad de la produccin local.

Otra problemtica que plantean los productores locales es la falta de adecuacin de la
normativa vigente para el trabajo rural temporario. En ese marco, ellos corren con los
riesgos de contratar a trabajadores en condiciones ilegales y sin los seguros sociales
correspondientes. Esta cuestin merece observaciones adicionales. Lo que discuten estos
actores es el sistema a travs del cual ellos deberan registrar la mano de obra utilizada
durante el ciclo productivo de la cebolla. La estacionalidad de la demanda laboral, sumado
a la alta movilidad de la mano de obra
27
dificultaran las exigencias contempladas en este
marco regulatorio (registro e identificacin de cada trabajador, adems de las condiciones
requeridas para su alojamiento en los campos) Siguiendo esta visin, la figura del
cuadrillero es un emergente natural de esta situacin en la medida que, por un lado,
permite flexibilizar las condiciones de entrada-salida de la mano de obra y, por otro lado,
posibilita sostener la falta de cumplimiento de la legislacin mencionada.

Cabe mencionar, sin embargo, que se han esbozado otras opiniones en torno a la
problemtica de las relaciones laborales predominantes en la trama de cebolla. Algunos
expertos y funcionarios locales han sealado, por ejemplo, la falta de involucramiento del
sindicato nacional que nuclea a los trabajadores rurales, marcando la necesidad de una
instancia organizacional a nivel regional (con la anuencia o no de este sindicato).

Con respecto al gobierno municipal entre las principales cuestiones que reclaman
distintos sectores vinculados al negocio de la cebolla se destacan, por un lado, la falta de
inversin en infraestructura y en un parque de maquinaria vial para ampliar y mejorar los
caminos, etc.. Por otro lado, la falta de una poltica en torno al destino de la recaudacin
del dinero por concepto de estampillado, que actualmente parecera caer en una bolsa
negra.

Por ltimo, aunque slo en carcter de observacin planteada por expertos sectoriales
entrevistados, se seala la cuestin de los beneficios promocionales patagnicos
(fiscales, tarifas) que diferencian al rea de riego ubicada en el distrito de Patagones
respecto a la ubicada en Villarino. Esta inequidad impositiva obedece a la aplicacin de un
criterio normativo, nacional y provincial, que desconoce al VBRC como unidad
socioproductiva.
28


27
No slo van variando su insercin entre las explotaciones sino que tambin van cambiando la
localizacin geogrfica de su trabajo
28
En tal sentido, los tcnicos consultados aluden al conflicto desatado con la sancin de la Ley
provincial 12.322 que estableca una exencin del 100% a la imposicin de ingresos brutos e
43
6. 2.4 La problemtica de la falta de comunicacin e interrelacin

La literatura econmica y regional reciente enfatiza en las posibilidades que pueden
gestarse en aquellos mbitos donde los efectos de las economas de aglomeracin son
reforzados por una eficiencia colectiva que se genera a travs de las relaciones formales
e informales- de cooperacin y confianza, ms all de la competencia entre las partes. En
tal sentido, el concepto de eficiencia colectiva activa (Schmitz, 1999) capta una amplia
variedad de modalidades institucionales, distinguiendo formas de colaboracin entre
empresas, por un lado, y cooperacin vertical y horizontal, por otro.
29


Esta es una debilidad que se manifiesta en la principal trama productiva del VBRC.
Existen escasas sinergias por la falta de interaccin y coordinacin entre etapas as como
por la dbil y en ocasiones inexistentes- comunicacin y cooperacin entre agentes. Las
economas de aglomeracin (o de clustering, redes, etc.), as como los potenciales
efectos de la eficiencia colectiva, se ven bloqueadas por las relaciones de desconfianza
que permean el ambiente econmico de la trama. En otros trminos, el medio local no
reduce la incertidumbre, la informacin y las seales estratgicas no flluyen y, por el
contrario, favorece ms los comportamientos oportunistas e individualistas que la
cooperacin dentro del cluster.
30
Por ese motivo resulta difcil hablar de una trama de la
cebolla.

En este contexto, y paradjicamente, son los productores minifundistas bolivianos los que
exhiben una mayor inclinacin por estrategias de cooperacin. Las razones de estas
estrategias, como el torna y vuelve en el trabajo de sus unidades de autosubsistencia o el
uso de las herramientas, incluyendo el tractor de la cooperativa, son varias, pero
centralmente obedecen a la continuidad de prcticas culturales promovida desde los
programas oficiales de apoyo a la pequea agricultura.

6. 3 Los problemas relevados desde la perspectiva de las instituciones

Hubo coincidencia de los representantes de las instituciones pblicas en el sentido de que
no ha habido en las ltimas dcadas ni Poltica Agropecuaria ni fortalecimiento de los
organismos pblicos ligados al sector. En efecto, en relacin a dichos organismo, durante
los 90 la precariedad de los contratos laborales sumado a la restriccin presupuestaria

inmobiliarios en el rea de riego del distrito de Patagones y ningn beneficio en la zona ubicada en
el partido de Villarino. Se plante un juicio por inconstitucionalidad (que no fue favorable) donde
este ltimo municipio peda "Igual tratamiento impositivo para toda la zona de CORFO".
Finalmente, la cuestin se resolvi provisoriamente reconociendo la totalidad de los beneficios por
la Ley Patagnica para rea de secano de Patagones y en la zona de riego slo el 50%. Con la
sancin de la ley 12.323 (llamada Ley Tunessi por el legislador que la promovi), al distrito de
Villarino tambin se le otorga el 50% de las exenciones impositivas mencionadas.
29
Entre estas: la provisin pblica, a travs de una agencia estatal que otorga servicios de
exportacin, entrenamiento y centros de investigacin tecnolgica; acuerdos pblico-privados en
los cuales el gobierno cofinancia (delegando) el manejo de los servicios al sector privado (por
ejemplo, centros sectoriales de exportacin y/o innovacin); asociaciones privadas (Fundaciones),
organizaciones de productores, consorcios sectoriales, etc.; conformacin de grupos ms
pequeos, para la compra de insumos, exportacin, etc. (Helmsing, 2002)
30
Por ejemplo, diferentes experiencias de comercializacin directa, tanto en el mercado europeo
como brasilero, atravesaron fuertes dificultades y fracasos a los largo de la ltima dcada y media.
Estos aprendizajes individuales, sin embargo, no se han capitalizado colectivamente entre los
actores de la trama.
44
hizo que muchos tcnicos migraran a otras actividades pblicas o privadas, lo que
redund en que hoy gran parte del personal de algunas de esas instituciones tenga poca
experiencia en las actividades vinculadas con la extensin y transferencia tecnolgica.

No obstante, las instituciones con base operativa en la regin siempre han tenido
presencia y acciones relacionadas con la produccin cebollera. Desde su labor pionera,
CORFO ha hecho hincapi en programas y acciones para asegurar la conservacin del
suelo y la sustentabilidad global de la cuenca bajo riego. El INTA viene desarrollando
tecnologas para las diferentes fases de la trama (produccin, cosecha, post-cosecha,
almacenamiento, empaque y transporte martimo de cebolla), y la produccin de cebolla
orgnica. Como se ha mencionado, la FUNBAPA est implementando un programa de
capacitacin en pequeos ncleos de productores de la zona para la produccin bajo
normas EUREP-GAP.

Para las instituciones vinculadas al conocimiento y la transferencia tecnolgica la principal
preocupacin est centrada en los problemas fitosanitarios por el mal uso del suelo y por
el tipo de comercializacin predominante. Algunos tcnicos plantearon que la
vulnerabilidad de la cuenca no estara relacionada exclusivamente a la especializacin
productiva sino que, frente a la expansin del cultivo a travs de la difusin de formas de
produccin y comercializacin en las que predomina la informalidad, se produce la
prdida de sustentabilidad en el tiempo.

En relacin a ciertas alusiones de los productores sobre las deficiencias y/o limitaciones
de la infraestructura de riego frente a la expansin de la superficie cultivada, la direccin
de CORFO plantea, sin embargo, que la restriccin no es la tierra sino el agua. Si se
cambiara el sistema de riego de gravedad a presin, por ejemplo, se podran regar hasta
150.000 has.

Las asociaciones de productores coinciden en destacar la necesidad de contar con una
mayor inversin pblica en materia de infraestructura de caminos, particularmente las
redes de conexin interna del medio rural, significativamente deterioradas y que hoy son
precariamente atendidas por algunos consorcios de productores con problemas de
equipamiento para la realizacin de tareas regulares. La organizacin que agrupa
productores de Patagones seala que este municipio, a diferencia del de Villarino, no hizo
la inversin necesaria en un parque de maquinarias que permita mantener esa
infraestructura. Por su parte, la Asociacin de Productores de Villarino Sur (APROVIS)
plante que la compra de maquinaria en s misma no justifica el aumento de la tasa vial
que impuso ese municipio y sealan que se necesita adems proyectos ms integrales de
inversin en infraestructura vial.

En relacin a la dinmica participativa de los asociados a esas instituciones, si bien
ambas coinciden en el dficit que existe en materia de participacin y en la falta de
actitudes ms comunitarias en la regin, la explicacin que plantean es diferente.
APROVIS sostiene que la baja participacin de los productores trae como consecuencia
una crisis de representatividad que a su vez retroalimenta la baja participacin. Al
respecto, destacan que han comenzando a definir una estrategia comunicacional para
llegar al mayor nmero de productores de la zona. Por el contrario, para la Asociacin de
Productores de Patagones lo que sucede es producto de una crisis de dirigentes - los que
hay no actan como tales- y de una dbil articulacin con el gobierno municipal.

45
6.4 La problemtica social

En el desarrollo de los grupos focales, al tratar la problemtica social, los temas que
destacaron los participantes como problemas ms acuciantes fueron los referidos a la
educacin y a la salud.

Una observacin bastante generalizada es que, por un lado, ha empeorado la educacin
de los hijos de productores y, por otro, los que se van se orientan a profesiones no
relacionadas con el campo. Las instituciones educativas presentes en el debate,
coincidiendo con la visin de los restantes actores de la regin, plantearon que la calidad
de la educacin es deficiente e identificaron una serie de cuestiones relacionadas:
i) los contenidos de la currcula estn desvinculados de las problemticas del
medio rural;
ii) en algunas localidades, como Pedro Luro, la infraestructura de la escuela
primaria est sobrecargada por la creciente matriculacin de alumnos.
Algo semejante ocurre con la dotacin de recursos humanos;
iii) falta de adecuacin de las modalidades educativas existentes y del
personal educativo al nuevo tipo de alumnado (golondrina), que en
algunos perodos y localidades muestra una tendencia creciente;
iv) la aparicin de nuevas problemticas sociales como consecuencia de la
masiva asistencia de los hijos de inmigrantes pobres.
v) la necesidad de mejorar la educacin tcnica secundaria e implementar
programas acordes a las nuevas necesidades del agro regional
(tractoristas, manejo de rodeos, etc.)

Otro problema importante, destacado por los participantes de ambos municipios es la
desercin escolar en el nivel secundario y la emigracin de los jvenes lo que redunda en
una falta de mano de obra calificada. Para enfrentar estos problemas el municipio de
Patagones est desarrollando una experiencia de cogestin interdistrital y un proyecto
asociado a la Escuela de Produccin Total (tiempo completo) mientras que en Villarino
plantean la necesidad de avanzar en la formacin orientada a oficios.

Respecto al tema de la salud, lo que se destac como mayor problema es la deficiente
capacidad de la infraestructura sanitaria y la dotacin de recursos humanos calificados, en
ambos municipios (Villarino y Patagones). Si bien se reconoce que ambos gobiernos
municipales han mostrado, durante los ltimos aos, una marcada preocupacin por
mejorar las condiciones de salud, tambin se seala que an no se ha logrado darle una
resolucin al problema de las fuertes fluctuaciones en el nmero de pacientes frente a la
presin estacional derivada del ciclo productivo de la cebolla. Por otra parte, ciertos
grupos con condiciones sociales precarias radicados en la localidad de Pradere (distrito
de Patagones) experimentan restricciones adicionales de acceso a los servicios de salud
dada la falta de coordinacin entre el horario del transporte pblico disponible y el de
consulta hospitalaria en la localidad de Villalonga, servicio que les corresponde por su
lugar de residencia.







46
7. LOS EFECTOS Y RESULTADOS

Distintas cuestiones se asocian al contexto sobre el que se asientan las potencialidades y
debilidades del cambio productivo e institucional experimentado por el VBRC.

Entre los temas insoslayables se encuentran las repercusiones de una lgica de inclusin
socio-productiva cuya dinmica, bajo el impulso de las reformas econmicas
implementadas en la dcada del 90, se tradujo en una fuerte dualizacin de la sociedad
local. En efecto, la especializacin e internacionalizacin de la cuenca de produccin
hortcola motoriz un proceso de atraccin poblacional con un patrn ms asociado a
situaciones de pobreza, precarizacin y marginacin socio-cultural a partir de la
incorporacin modalidades productivas y laborales que facilitan la rpida expansin del
cultivo intensivo (cuenca de empleo). Un conjunto de evidencias permite ilustrar esta
situacin. El indicador de hogares con necesidades bsicas insatisfechas, que refleja la
pobreza estructural de la regin, muestra guarismos por encima a la media provincial (un
19% en Villarino y casi el 17% en Patagones, frente al 14% en la provincia).
31
Otro dato
asociado es la proporcin de poblacin analfabeta en ambos distritos, que ronda el 3.5% y
duplica los valores promedio de la provincia de Buenos Aires. Por su parte, segn la
informacin del Informe sobre Desarrollo Humano de la Provincia de Buenos Aires ambos
distritos presentan una proporcin de poblacin de alto riesgo sanitario muy superior a la
del agregado provincial (Villarino 17%, Patagones 11.5% y la provincia 6.2%)
32
; registran,
a su vez, porcentajes superiores de personas mayores de 60 aos sin jubilacin (ms del
40%, y un 34% en el total provincial)

Los programas pblicos implementados en el medio rural desarrollaron distintas acciones
(capacitacin, asistencia tcnica y pequeos financiamientos) para sostener las
producciones intensivas (cebolla, otras hortalizas, apicultura..), como alternativa de
reproduccin de familias inmigrantes y minifundistas (bolivianos y criollos). El alcance
limitado de estas polticas, los problemas relacionados con las frecuentes interrupciones
y/o restricciones de recursos, as como la superposicin de las lgicas de intervencin de
las reas responsables de su implementacin y, por lo tanto, la falta de coordinacin, han
sido sealadas en otras secciones de este informe. Ello no quiere decir que no hallan
contribuido a paliar la situacin de pobreza de un grupo significativo de este sector
radicado en la zona; lo que se quiere destacar es, por un lado, las limitaciones de estos
programas para resolver problemticas estructurales de su poblacin objetivo (acceso a la
tierra, relaciones laborales, entre las ms importantes) y, por otro lado, la magnitud y
continuidad de los recursos requeridos para enfrentar la resolucin de los niveles de
pobreza y su tendencia creciente a lo largo de la dcada. Ntese, por ejemplo, que la
informacin brindada por ambos municipios alude a la creciente incidencia de los planes
jefas y jefes de hogar, o del anterior programa trabajar. Estas mismas fuentes informan
que se produjeron desplazamientos en ciertos tipos de trabajos rurales permanentes
(puesteros, encargados), y tambin aluden a las consecuencias de un proceso que
incrementa la contratacin de mano de obra temporal y agudizan la precariedad laboral en
el medio rural.


31
Si bien no es posible discriminar a partir de esta fuente los valores correspondientes a las
localidades del VBRC, el peso de las mismas en la poblacin total de ambos distritos vuelve a
estos datos reveladores de las condiciones sociales existentes.
32
La enfermedad ms frecuente en el VBRC es la tuberculosis (el ndice del distrito triplica al de la
provincia), le sigue el chagas y la hidatidosis.
47
Las dinmicas en la trama de cebolla, combinadas con las fuerzas que han operado en el
agro durante las dos ltimas dcadas, tambin marcan la presencia de significativas
heterogeneidades productivas asociadas a tipos de productores, escalas de produccin,
posibilidades de diversificacin, etc, descriptas en el acpite 5.1.1 en este documento. La
informacin disponible, sin embargo, no permite indagar las repercusiones de los cambios
econmicos globales y del sector agropecuario regional sobre la estructura de propiedad
de la tierra. Las consultas efectuadas a referentes calificados revelan que no se han
producido alteraciones sustanciales en el nmero de establecimientos agropecuarios de la
regin, considerando las mediciones que utilizan registros catastrales de la dcada del
90, pero no es posible establecer lo ocurrido en trminos de la propiedad real.
33
A travs
del relevamiento efectuado en este estudio, s se han podido identificar situaciones
crticas, particularmente, en el segmento de pequeos productores familiares; enfrentan
serios problemas de endeudamiento, desde mediados de los 90, que el contexto post-
devaluacin no ha logrado revertir.

El cambio productivo que experimenta el VBRC presenta, asimismo, un conjunto de
problemas y desafos que debern ser tomados en cuenta a la hora de disear estrategias
y lineamientos de poltica a nivel de tramas regionales.

Una primera observacin de inters sobre este proceso es su vulnerabilidad externa. En
efecto, ms all de la significacin de las cifras del negocio de exportacin en relacin
tamao de la economa del VBRC, la produccin de cebolla configura un caso de trama
regional de alto riesgo comercial por la dinmica fluctuante de los actuales dos mercados
externos de destino y las tendencias propias del comercio internacional en un commodity
de este tipo. Dado el alto coeficiente de exportacin de esta trama, las amenazas en este
sentido son elevadas.

Se plantean, a su vez, condicionantes internos por la falta de instancias de coordinacin
intersectorial que permitan consensuar ciertos parmetros estratgicos que hacen a la
produccin (superficie cultivada, calidad,..), el acceso a informacin oportuna y a los
precios. Ello se traduce, entre otras cuestiones, en una alta conflictividad derivada de la
penetracin de nuevos agentes nodales- extra-zonales- y el despliegue de una mayor
puja intra e intersectorial con su correlato sobre el entramado institucional local. Por su
parte, los elevados niveles de informalidad impositiva- en segmentos importantes de la
trama se expresan en la presencia de actores y modalidades contractuales que
retroalimentan la convivencia de dobles circuitos productivos o dobles estndares,
afectando su nivel de competitividad.

Otra constatacin de inters refiere a los impactos ambientales del proceso de
transformacin productiva. La expansin del cultivo de cebolla, motorizada por el
crecimiento de las exportaciones hacia Brasil y, complementariamente, las colocaciones
en mercados europeos se tradujo en aumentos de la superficie cultivada y de la
productividad, en el marco de una dinmica que consolida la sealada adopcin de los
desarrollos tecnolgicos de la dcada anterior y que introduce mejoras en el manejo del
cultivo. Este crecimiento, que desplaza otras producciones hortcolas orientadas al
mercado interno (nacional y local), no ha sido neutro en trminos de las condiciones
agroecolgicas y medioambientales de la cuenca de riego (mal uso del suelo, aparicin de

33
Es conocida la diferencia que se plantea entre los datos generados a travs de unidades
catastrales con los registros que utilizan el criterio de titularidad de las explotaciones
agropecuarias.
48
nuevas plagas, etc.) Un problema asociado es la amenaza de estas condiciones sobre la
calidad de la produccin cebollera que, hasta el momento, constituye una de las ventajas
especficas de esta cuenca productiva.


8. LECCIONES DEL ESTUDIO DE CASO Y ALGUNAS OPCIONES PARA LA
FORMULACIN DE POLTICAS

Esta seccin proporciona elementos para la discusin sobre los lineamientos de una
estrategia de desarrollo rural en Argentina, a partir de las lecciones que pueden extraerse
de una experiencia regional donde se ha plasmado la interaccin de diferentes dinmicas
(demogrficas, econmicas, sociales e institucionales)

Retomando el anlisis presentado previamente, y adoptando un nivel de reflexin que
trasciende el caso analizado, se visualizan aspectos que pueden contribuir al
fortalecimiento del proceso de desarrollo del VBRC. Se contempla un conjunto de ejes
para la formulacin de polticas pblicas orientadas al desarrollo rural, tendientes a
promover y/o reforzar procesos productivos e institucionales; a la estimulacin de
procesos de innovacin y diversificacin productiva y la prevencin del deterioro
ambiental; al mejoramiento de las condiciones sociales y al fortalecimiento de procesos de
inclusin social. Por ltimo, a partir de la identificacin de los condicionantes y
potencialidades de la principal trama regional y de los lineamientos esbozados en el punto
anterior, se examina otro conjunto de acciones a contemplar en la elaboracin de la
mencionada estrategia nacional de desarrollo rural.

8.1 Un nuevo contexto institucional

Varios estudios recientes sobre el tema del desarrollo rural sealan la necesidad de
fortalecer el entramado institucional local. Algunas ideas y experiencias interesantes, que
surgen de la literatura especializada, aluden a los mecanismos y la naturaleza de los
incentivos involucrados en este tipo de polticas. Tal el caso de los Pactos Territoriales
implementados en el marco de las estrategias elaboradas por la Unin Europea. Los
Pactos territoriales son acuerdos entre sujetos pblicos y privados, para ejecutar
programas integrados de inversiones industriales, agroindustriales y de servicios. Reciben
subvenciones pblicas slo cuando tienen lugar en zonas deprimidas [...] el objetivo es
promover el desarrollo de la regin a travs del establecimiento de una alianza local.
(FAO, 2004:22)

El caso del VBRC presenta una interesante trayectoria institucional, ligada al especial
protagonismo de las instituciones pblicas que asumieron una importante labor de
proyeccin e intermediacin en sus distintas fases de desarrollo. Las ventajas o recursos
especficos acumulados fueron descriptos en secciones anteriores del informe, baste
recordar aqu: i) la existencia de una adecuada dotacin de infraestructuras de apoyo a la
innovacin y transferencia tecnolgica, as como de recursos humanos calificados; ii) la
persistencia de cierta visin estratgica territorial que se ilustra, particularmente, con la
poltica local diseada para el principal producto de exportacin (estampillado) y el destino
inicial de parte de estos fondos para programas de I&D; iii) el desarrollo de un sistema de
certificacin y control a escala regional; iv) la atencin prestada a la informacin
econmica de la regin, con la presencia y continuidad de un sistema de medicin del
Producto Bruto Geogrfico de la zona y otros indicadores que integran la base de datos
socioeconmicos de CORFO.
49

En el actual contexto, sin embargo, resulta notoria la falta de un mbito donde se perfilen,
discutan y establezcan acuerdos en torno a los principales parmetros que interactan en
las tramas productivas regionales y, en general, respecto a los elementos que deben ser
considerados en el diseo de una estrategia de desarrollo rural. La ausencia de una
institucionalidad de este tipo fue marcada, particularmente, por los representantes de
organizaciones pblicas y privadas que integraron el grupo focal de instituciones. Desde
la perspectiva de estos actores, existe cierta articulacin informal de las instituciones
pblicas que operan en el rea (INTA, municipios, CORFO, FUNBAPA) motorizada por
las relaciones personales entre profesionales-tcnicos, a los que se suman vinculaciones
y acciones espordicas con las organizaciones de los productores y otras instituciones
locales. En tal sentido, la propuesta tibiamente esbozada ha sido la de avanzar en la
construccin de un marco institucional adecuado, que tome en cuenta asimismo la
necesidad de fortalecer estas redes definiendo y acordando objetivos con los sectores
regionales interesados.

Ello tiene relacin con la nueva interpretacin del desarrollo localizado y las estrategias
necesarias para impulsarlo, donde se destaca la necesidad de adoptar formas
descentralizadas de toma de decisiones que, entre otras cuestiones, puede favorecer el
llamado desarrollo desde abajo o, ms recientemente, el muy difundido concepto de
desarrollo endgeno.

Teniendo en cuenta lo anterior, una herramienta operativa que podra adaptarse a las
especificidades de la regin es un Foro de Desarrollo Territorial (FDT). Se tratara de una
entidad pblico-privada de alcance regional (el VBRC) y carcter permanente, orientada a
superar las debilidades y falta de coordinacin del entramado institucional existente. La
base del accionar de este Foro sera la discusin sistemtica de las diferentes
problemticas regionales y la concertacin de acciones (proyectos, programas, ejercicio
de representacin regional, etc.) tanto de carcter productivo como social.

El FDT debera contemplar dos instancias; una primera, de carcter deliberativo, en el que
los representantes de las diversas instituciones pblicas y privadas identifican los
problemas de la regin y las alternativas para superarlos; otra instancia, de naturaleza
ejecutiva, que contando con la apoyatura de un pequeo equipo integrado por tcnicos de
instituciones sociales y de desarrollo tecnolgico, puede preparar un programa operativo
de mediano plazo en torno a los principales ejes aglutinantes de la comunidad territorial.
Adems de cuestiones que hacen al desarrollo productivo, integrara aspectos asociados,
por ejemplo, a la valorizacin del patrimonio regional, al fortalecimiento de servicios
comunitarios, y de mejoramiento del capital social. En este marco, formulara un plan de
acciones e inversiones especficas, identificando, promoviendo y supervisando los
proyectos as como el financiamiento de los mismos.

Entre los instrumentos posibles se podra mencionar: la organizacin y provisin de
servicios de informacin; la conformacin de equipos interinstitucionales ad-hoc para
elaborar diagnsticos y propuestas de soluciones a problemas especficos; el diseo de
incentivos promoviendo la asociatividad entre firmas que operan en la misma trama;
promover canales de comunicacin entre las firmas facilitando las conexiones externas a
travs de las diversas herramientas que brindan las nuevas tecnologas de informacin y
comunicacin (NTIC); promover la participacin en asociaciones internacionales, rondas
de negociacin intramercosur entre otros. En tal sentido, sera el mbito natural para la
50
promocin y concrecin de acuerdos territorializados entre los actores de las tramas
regionales (medioambiente, construccin y sostenimiento calidad diferencial, acciones y
relaciones exteriores...)

8.2 Algunas propuestas de actuacin

An a riesgo de que resulte reiterativo, parece interesante destacar algunas de las
consideraciones sealadas a lo largo de este documento, a modo de lecciones que
permiten centrar las reflexiones para el diseo de una estrategia de desarrollo rural en
Argentina.

En una primera aproximacin a este debate, se sugieren los siguientes ejes:

Mejorar las condiciones sociales regionales y fortalecer procesos de inclusin social

A partir del anlisis sobre las condiciones sociales del VBRC, resulta claro que el
dinamismo econmico asociado a determinado producto y/o actividad de exportacin no
necesariamente se expresa en derrames virtuosos sobre el conjunto de la sociedad
local. Tal como se ha analizado en distintas secciones de este informe, la poblacin de
esta regin presenta un conjunto de problemas vinculados al riesgo sanitario, a carencias
de seguridad social de gran parte de los mayores de 60 aos, al analfabetismo y
desercin escolar, todo ello en el marco de un significativo porcentaje de hogares con
necesidades bsicas insatisfechas.

A estos problemas se le suman otros vinculados, particularmente, con las caractersticas
de la produccin cebollera que impactan fuertemente en las reas de salud y de
educacin. En efecto, al deficiente acceso a estos servicios pblicos por parte de la
poblacin de los municipios mencionados, se le suma el efecto que ejerce la fuerte
estacionalidad de esta produccin, tanto a nivel de la capacidad de infraestructura con la
que cuentan (hospitales y escuelas) como a la dotacin de recursos humanos (personal
mdico y docente). Como tal, estas problemticas no incumben a una sola jurisdiccin de
gobierno (local, provincial, o nacional) ni tampoco se resuelven con un enfoque de
polticas sectoriales decididas desde la capital provincial y/o nacional. El ejemplo de la
escuela de Pedro Luro (ms de mil alumnos) ilustra, por un lado, la necesidad de
intervenciones pblicas coordinadas y, por otro lado, la importancia de un abordaje que
contemple la configuracin de los sistemas territoriales como unidades socioeconmicas
trascendiendo la visin de la divisin administrativa (municipio o partido).

Asimismo, cabe destacar que las condiciones de trabajo en el sector, similares a las de
otras cuencas de cultivos intensivos, se caracterizan por ser precarias e informales,
fenmeno que responde a cierta lgica de acumulacin de los productores cebolleros y
del ncleo organizador de la trama (empaque-comercializacin). En consecuencia, si se
pretende revertir los limitados alcances (y de escasa duracin) de las polticas de control y
fiscalizacin de la situacin laboral se debera considerar dicho contexto. En este sentido,
la formulacin de propuestas alternativas requerira de mecanismos de compensacin
para aquellos actores de la trama que mejoren las condiciones de contratacin de la mano
de obra, a partir de diversos tipos de incentivos (fiscales, promocionales, crediticios).

Por ltimo, la dimensin del fenmeno migratorio, expresada por la radicacin de un
importante contingente de familias bolivianas, ha ido conformando y desarrollando un
ambiente que comparte muchos de los rasgos (y problemas) de las reas fronterizas.
51
Cuestiones tales como los hbitos y pautas de vida, idiosincracias culturales y religiosas,
entre otras, aparecen como puntos crticos del proceso de convivencia entre los nuevos y
viejos residentes del VBRC. Estas problemticas no se resuelven slo con polticas y
programas de corte sectorial (educacin, salud, vivienda) sino que requieren de acciones
(locales, nacionales y provinciales) que promuevan mbitos de mayor interaccin (a
travs del deporte, el intercambio cultural, etc.) entre las diversas comunidades que
integran la regin. En tal sentido, cabe insistir en la necesidad de coordinacin
institucional para poder desarrollar acciones horizontales y transversales que involucren
las reas de Trabajo, Educacin, Infraestructuras, Produccin, etc.

Fortalecimiento de redes y procesos de aprendizaje en tramas regionales

En trminos de polticas dirigidas al fortalecimiento y/o desarrollo de tramas productivas
regionales un primer aspecto a contemplar son las especificidades de cada espacio-
trama, teniendo en cuenta la naturaleza del proceso evolutivo y el estadio en que se
encuentran (maduras, en desarrollo, inicipientes, en declinacin). En otras palabras, los
requerimientos y problemas de los actores que operan en estas tramas varan segn los
niveles de desarrollo de las mismas y, por lo tanto, las reas de accin deben orientarse
a la generacin de recursos especficos en y para localizaciones determinadas. (Gutman
et.al, 2004: 69)

En el caso de la trama de cebolla del VBRC se aprecian un conjunto de problemas
asociados a su desarrollo competitivo (precio, calidad, dinmica organizacional, etc.)
derivadas, por una parte, de la falta de una clara poltica agropecuaria a nivel nacional y
provincial as como de la marginalidad de la horticultura dentro de los escasos programas
sectoriales existentes; y, por otra parte, de la falta de coordinacin y articulacin entre
agentes y etapas de esta trama. Estos condicionantes afectan la gestacin de efectos
sinrgicos y dinmicas de aprendizaje colectivo.

A partir de la informacin recabada en la zona acerca de las potencialidades y
limitaciones de la trama de la cebolla, varias son las lneas de accin que podran
desarrollarse tanto desde el mbito pblico como desde el sector privado, apuntando a la
construccin y/o fortalecimiento de recursos o ventajas especficas.

Desarrollar bienes pblicos (infraestructura de riego y caminos, programas de
capacitacin de mediano y largo plazo) y estimular la cooperacin pblico-privada
para mejorar los costos de transaccin promoviendo una mayor transparencia en la
circulacin de informacin sobre mercados y estimulando acciones asociadas en los
mismos.

Una observacin que trasciende el caso analizado se refiere a la importancia de los
incentivos (normativos y de control) para direccionar conductas entre los agentes
ncleos de las tramas. En esta direccin, el rol significativo de las instancias de
aplicacin y control para garantizar la distribucin equitativa de beneficios y costos.

Implementar medidas que, por un lado, mejoren el marco regulatorio de la actividad
diluyendo los efectos del doble circuito precio/calidad derivados de la informalidad
(fiscal). Un interrogante a resolver, en el marco del diseo de la estrategia de
desarrollo rural nacional, es la forma de articular estos objetivos con las derivaciones,
implcitas y explcitas, de las acciones motorizadas desde los programas sociales.
52

Incentivar el mejoramiento de la calidad y diferenciacin del producto (cebolla
orgnica, nuevas variedades, etc.)

Fortalecer el accionar de las organizaciones de los agentes vinculados a la trama
desde una visin estratgica centrada en la identidad productiva de la cuenca.


Sobre apoyos a la produccin y promocin de la diversificacin productiva

Entre las acciones posibles se encuentran:

Incentivar la I&D de las instituciones vinculadas al conocimiento y al desarrollo y
transferencia tecnolgica orientadas a la innovacin de productos y procesos.

Fortalecer los programas apoyo a procesos de diversificacin productiva (hortcultura,
especies, apicultura, etc.) Cabe destacar, sin embargo, la necesidad de no confundir
polticas focalizadas hacia los sectores socialmente vulnerables (para los cuales es
necesario garantizar salud, educacin, vivienda, acceso al trabajo, capacitacin) con los
programas orientados al desarrollo de nuevas producciones regionales donde se trata
de generar y/o consolidar capacidades empresariales

En relacin a este ltimo aspecto, la necesidad de disear e implementar polticas de
apoyo (financiamiento, asistencia tcnica, etc.) a los productores pequeos y medianos
de las tramas regionales. Rescatando evidencias que surgen de este y otros estudios de
caso - remarcadas en el Taller de los Estudios Territoriales recientemente realizado-, las
acciones orientadas a estos sectores locales han estado ausentes en Argentina desde
hace largo tiempo.

Revisar los programas pblicos de capacitacin reformulndolos cuando sea
necesario- para adecuarlos a las reales necesidades de los diversos estratos de
productores.

Promover acciones de capacitacin y entrenamiento laboral, a partir de diversos tipos de
incentivos (fiscales, promocionales, crediticios) para aquellos actores de la trama que
garanticen una mano de obra acorde a los mnimos de calidad requeridos para alcanzar
mercados ms competitivos.

En las cuencas de producciones intensivas (fruticultura, horticultura) una importante
cuestin a revisar son los problemas derivados del trabajo rural temporario. Ello se
relaciona, entre otros aspectos, con la estacionalidad, condiciones de trabajo, relaciones
laborales, y la institucionalidad que las regula.


Otras acciones propuestas para la EDR

Varias reas de accin posibles se desprenden del estudio de caso, algunas de ellas
sealadas por los actores locales que intervinieron en la instancia del taller final (Ver
Anexo). Sin pretender ser exhaustivo, se identifican a continuacin aquellas que resultan
53
insoslayables en el diseo de polticas e instrumentos para la estrategia nacional de
desarrollo rural:

Educacin, formacin y capacitacin

Entre los principales problemas generales detectados, se destaca la falta de formacin
especfica y de calidad adecuada a las necesidades existentes en el medio rural. En tal
sentido, se plantean requerimientos que abarcan desde la revisin de las currculas de la
escuela primaria hasta acciones encaminadas a redefinir la educacin agropecuaria
secundaria.

En realidad, este tipo de demanda traduce la dificultad para adecuarse al perfil formativo
que hoy se requiere tanto en el mbito productivo como empresarial. De este modo, otro
mbito a contemplar es el de la formacin tcnica de empresarios y trabajadores,
atendiendo a las demandas locales especficas en lugar de los habituales programas
genricos y espordicos.

Innovacin y desarrollos tecnolgicos

J unto al impulso y amplificacin de los programas de investigacin y desarrollo orientados
al desarrollo de nuevos productos o procesos, as como sobre usos alternativos de
producciones, cabe contemplar acciones encaminadas a promover y mejorar la
articulacin con los sectores de la produccin involucrados. Entre los instrumentos
posibles se encuentran:

- Organizar la informacin pblica sobre proyectos/programas de innovaciones y
aplicaciones tecnolgicas a nivel de las tramas regionales. Ello mejorara la
difusin y el conocimiento de estos desarrollos, promoviendo su adopcin en el
marco de las condiciones y situaciones locales especficas.

- Coordinar las acciones de los organismos pblicos de I&D que operan en los
territorios rurales (Universidades, INTA,..) desde una visin reticular
(funcionamiento en red) y sistmica de las tramas productivas.

- Fortalecer el accionar y el desarrollo de programas de las instituciones tcnicas
ligadas al manejo y conservacin del capital natural, incentivando una mayor
regulacin del uso del suelo para prevenir y/o revertir procesos de deterioro
ambiental.

Financiamiento

A los obstculos que se plantean por la inexistencia de canales de financiacin
adecuados se suman los criterios de asignacin de crditos de las instituciones
financieras. Entre las coberturas que podran promoverse se encuentran:

- Lneas de capital-semilla para el desarrollo de nuevas producciones y proyectos
innovativos.

- Financiamiento para la instalacin y/o desarrollo de jvenes agricultores que,
asociados con otros programas pblicos, podran incentivar el rejuvenecimiento
de las explotaciones agropecuarias.
54

- Asistencia financiera, y sobre aspectos legales, para el desarrollo de estrategias
de calidad y registros comunes (marcas) territoriales.

55

BIBLIOGRAFA

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57

ANEXO METODOLGICO





MAPA A1















58
Cuadro A1. VBRC: Programas e instrumentos de Desarrollo Rural

PROGRAMAS
EJECUTADOS
Alcance
Tipo de Asistencia
MINIFUNDIOS
(INTA)
25 familias minifundistas Se inicia
en 1993 y sufre diferentes recortes
presupuestarios
Asesoramiento tcnico para la
realizacin del cultivo de cebolla y/o
diversificacin e intensificacin de la
produccin de alimentos para
autoconsumo
Capacitacin y financiamiento :
conformacin de dos cooperativas
PROHUERTA
(INTA)
120 familias, Centros Comunitarios y
Escuelas Rurales,

Material y capacitacin para la puesta
en marcha de huertas de
autoconsumo. Asesoramiento tcnico
en huertas
PROFAM
(INTA)
46 productores.
familiares con escaso grado de
capitalizacin Se inicia en
diciembre del 2004
Capacitacin de operarios rurales,
asistencia tcnica con particular
nfasis en la zona mixto de riego,
Capacitacin y asistencia tcnica en
el cultivo de man, y cultivos
alternativos
CAMBIO RURAL
(INTA)
Seis grupos (62 beneficiarios): 2
apcolas, 2 de productores mixtos, 1
de conejos y 1 de chinchillas. Se
inicia en 1991, con recortes
presupuestarios peridicos , recibe
un nuevo impulso en el ao 2003
Resolucin de problemas
tecnolgicos que requieren
experimentacin y adaptacin a la
zona.
Capacitacin: en producciones
especficas; comercializacin de
producciones no tradicionales y
asociativismo.
PROGRAMA
SOCIAL
AGROPECUARIO-
PROINDER
(SAGPyA)

Diez grupos de productores
minifundistas con un total de 86
familias beneficiarias. Se inicia en el
ao 1994
Asistencia financiera y crediticia.
Capacitacin en organizacin y
gestin Asistencia tcnica en
cultivos y manejo de maquinarias
PROGRAMA
PROCAL: Programa
de Calidad de
Alimentos
Argentinos de la
SAGPyA
Asiste a un grupo de apicultores de
Cambio Rural que han iniciado
sistemas de certificacin. Se inicia
en mayo del 2005
Capacitacin en calidad de miel
.
INTERACCIONES INSTERINSTITUCIONALES DE INTERES

Consejo Local Asesor de la Eea Hilario Ascasubi: Asesora en la fijacin de los objetivos de los
servicios tcnicos de la Estacin Experimental en el marco del Plan de Tecnologa Regional
Mesa de Congestin Distrital Del Partido De Patagones En reuniones mensuales se analizan
problemticas sociales y productivas y se establecen mecanismos de articulacin para responder
a estas demandas.
Agencia de Desarrollo del Partido de Patagones. Sus funciones son promover a las pequeas
y medianas empresas y a los emprendedores familiares para mejorar su capacidad de insertarse
en la economa local y regional.
ONG Manos Abiertas: atiende la demanda de las familias migrantes, carenciadas y
minifundistas del VBRC


59
1. RELEVAMIENTO

Para la realizacin del mapa analtico de actores vinculados a la trama de la cebolla en el
VBRC se utilizaron diversas tcnicas cualitativas como las entrevistas en profundidad a
informantes claves y los grupos focales de agentes e instituciones pblicas y privadas
intervinientes en la trama de la cebolla. El objetivo de este relevamiento fue identificar
problemticas, roles y alianzas actuales o potenciales entre los agentes as como
programas y/o acciones desarrolladas por el entramado institucional del VBRC.

En relacin a las entrevistas en profundidad, se identificaron diversos informantes claves
vinculados a la produccin, a la comercializacin, a las asociaciones de productores, y
otras entidades privadas y pblicas que intervienen en la zona.
Los grupos focales (GF) se organizaron en funcin de las principales etapas-agentes de
la cadena de cebolla y un corte transversal que introduce algunas de las problemticas
ms importantes (econmicas, sociales e institucionales) que interactan e inciden tanto
a nivel de la trama como sobre la estructura social de la regin. En tal sentido, se
definieron los GF siguientes:

Etapa primaria- productores. Para la conformacin de este grupo se contempl la
combinacin de los criterios estrato productivo, grado de especializacin en el cultivo y
localizacin. Por lo tanto, en este GF participaron productores chicos y medianos que
reunan los atributos siguientes: orientados a la produccin de cebolla; localizados en
ambas mrgenes del ro Colorado.

Etapa de empaque comercializacin. Participaron dos GF:

1. Empacadores locales-nacionales, reflejando los diferentes perfiles y posicionamientos
econmicos, en funcin de: i) el tipo de mercado donde operan (Europa, Brasil, interno);
ii) empresas integradas hacia atrs (produccin); iii) agentes comerciales especializados
(slo tienen galpn y/o son corredores) iii) localizacin en ambas mrgenes del ro.

2. Empacadores- agentes comerciales brasileos: i) los que operan con galpones
localizados en la zona; ii) corredores y transportistas.


2. Empacadores- agentes comerciales brasileos: i) los que operan con galpones
localizados en la zona; ii) corredores y transportistas.

GF comunidad boliviana. En este caso, el corte por nacionalidad obedeci a dos
factores fundamentales. Por un lado, la importancia de esta poblacin en el
funcionamiento y evolucin de la trama de cebolla. Por otro lado, su impacto socio-
cultural en las localidades que integran el VBRC. Teniendo en cuenta ambas
cuestiones, la conformacin del grupo combin los atributos siguientes: i)
hombres, mujeres y jvenes que trabajan en la produccin de cebolla (aparcera;
trabajo transitorio, otras figuras o modalidades de produccin); ii) minifundistas
asociados en la cooperativa; iii) mujeres-hombres adultos que han participado y/o
liderado programas de desarrollo social.

GF Entramado institucional. En este grupo se trat de articular dos tipos de
visiones en torno a las problemticas del VBRC: i) la de aquellas instituciones
60
directamente vinculadas con la estructura productiva local y que inciden, directa e
indirectamente, sobre la competitividad de la trama de cebolla (INTA, CORFO;
FUNBAPA, Cooperativa Elctrica, organizaciones de los productores, reas de la
produccin de los gobiernos locales; gobierno provincial); ii) la del entramado
educacional que, por un lado, interviene en las condiciones y calidad de vida de la
sociedad local y que, a su vez, ha sido marcado (en la primera fase del relevamiento)
como elemento que condiciona la competitividad econmica-territorial.
34


El siguiente cuadro presenta una sntesis de los actores relevados con la metodologa
de grupos focales y de las consignas utilizadas.

Cuadro A2: Estudio Territorial - Valle Bonaerense del Ro Colorado - Grupos
Focales: integracin y consignas trabajadas
vinculados
a:
Tipo de actores
Participantes
Consignas trabajadas
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Productores cebolleros (pequeos y
medianos) localizados en ambas
mrgenes del ro Colorado




- Efectos del escenario econmico
desde la dcada del 90 en adelante

- Polticas y programas de desarrollo
rural y su impacto en la regin

- Visin marcos regulatorios

- Normativas de Calidad

- Situacin en infraestructura

-Capacitacin y asistencia tcnica

- Sobre las organizaciones
- Situacin social (jubilacin, seguro
mdico, etc.)

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i) Empacadores de origen nacional
representativos en funcin de: a) el tipo de
mercado donde operan (Europa, Brasil,
interno); b) empresas integradas hacia
atrs; c) agentes comerciales
especializados; d) localizacin en ambas
mrgenes del ro.

ii) empacadores- agentes comerciales
brasileros, a) con galpones localizados en
la zona, b) corredores y transportistas
- Acceso a mercados y canales de
comercializacin

-Sistema de control de calidad

-Impacto de los circuitos informales


-Operatoria en la frontera brasilea-
canales de informacin
- Polticas de calidad

34
Contemplando las restricciones cuantitativas que plantea la metodologa de grupo focal, se
invitaron a: representantes de los tres ciclos de educacin (dos por primaria- integrando a la
escuela religiosa de Fortn Mercedes-; de la Escuela Agropecuaria Ascasubi; de la rama de
Adultos que opera desde Patagones; de la Universidad Nacional del Sur y la Universidad
Provincial del Sudoeste Bonaerense-UPSO-, junto a dos padres (uno local y otro boliviano) que
actan en cooperadoras de los colegios primarios.

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i) hombres, mujeres y jvenes que
trabajan en la produccin de cebolla
(aparcera; trabajo transitorio, otras figuras
o modalidades de produccin);

ii) minifundistas asociados en la
cooperativa;

iii) mujeres-hombres adultos que han
participado y/o liderado programas de
desarrollo social.

- Problemticas laborales y productivas




-Trayectoria de los procesos asociativos
productivos
- Otras formas de cooperacin


-Condicionantes y demandas sociales
(salud, educacin)

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i) instituciones directamente vinculadas
con la estructura productiva local















ii) instituciones de tipo educacional





- La proyeccin de la cuenca de cebolla

- Acciones desarrollas

- Restricciones institucionales (de
financiamiento, de recursos humanos,
de imagen, etc)
- Inversiones y plan de obra pblica
(provincial, local) en infraestructura de
caminos y de riego
- Programas y acciones relacionados
con las condiciones de vida de la
poblacin



-Problemticas de los distintos niveles
de educacin
- Diferenciales de calidad?
- Adecuacin de los procesos de
aprendizaje a las demandas del medio
rural












62
2. TALLER FINAL

La metodologa utilizada en el estudio, propuesta desde el marco conceptual de los
diagnsticos territoriales efectuados en el proyecto, pone el acento en el involucramiento
de los actores en una reflexin colectiva del proceso de transformacin productiva e
institucional en el territorio analizado.
Desde esta perspectiva, el taller efectuado antes de la finalizacin del presente informe
35

constituy otra instancia de participacin de los actores del VBRC que, junto a los grupos
focales, permiti una mejor aproximacin a las dinmicas exploradas en este caso.
Complementariamente, los asistentes locales y extra-locales (Ver listado) identificaron
aspectos relevantes y problemas que deberan contemplarse en el diseo de una
estrategia de desarrollo rural para la Argentina.
Pero antes de comentar los resultados de las dos comisiones que trabajaron con estos
objetivos, es importante subrayar que la presentacin del diagnstico efectuado sobre el
proceso de transformacin socioeconmica del VBRC, as como de sus condicionantes y
potencialidades, plante algunos cuestionamientos. Particularmente, el enfoque territorial
adoptado fue discutido por el presidente de la Asociacin de Productores Hortcolas de
Patagones - Sr. J ulio Haure con argumentos que aludieron tanto a las existencia de
importantes diferencias socio-productivas entre ambos mrgenes del ro como a la visin
de importantes y/o representativos actores locales del Partido de Patagones que, a su
entender, el estudio ha ignorado.
Como tal, esta visin no constituye un cuestionamiento a la validez de los criterios
metodolgicos utilizados para la definicin de la regin del VBRC o sobre el procedimiento
de seleccin de los actores entrevistados. En ocasiones, el exceso de localismo potencia
ciertas singularidades territoriales dificultando la identidad regional que se requiere para
avanzar en diferentes tipos de actuaciones que faciliten la integracin de las iniciativas de
desarrollo local. La incapacidad para apreciar estos rasgos de organizacin y
funcionamiento, no ayudan demasiado a la construccin de una visin estratgica donde
deben intervenir, necesariamente, las asociaciones y grupos de accin local que tienen
influencia en el mbito productivo y empresarial.
Desde el sector de los productores, tambin, surgi otra opinin discordante en torno a las
afirmaciones del diagnstico respecto a los efectos nocivos de la falta de regulacin sobre
la expansin de la superficie irrigada de los campos de la zona. En este caso, el
argumento esbozado (Sr. J ulio Suarez) denota cierta falta de sensibilidad hacia la
importancia de un enfoque de sostenibilidad y de conservacin de capital natural que
compatibilice los costos y beneficios individuales con los sociales.
En la segunda parte del Taller los asistentes integraron dos grupos de discusin que
trabajaron las consignas siguientes:

Qu aspectos debera contemplar una poltica hortcola a definirse en el marco de
una Estrategia de Desarrollo Rural?

Qu aspectos y problemticas sociales locales deberan contemplarse en los
programas orientados a territorios con esta especializacin, mano de obra
intensiva y con fuerte estacionalidad?

35
El Taller se realiz el da 11 de agosto de 2005, en el Centro de Capacitacin de CORFO ubicado en la
localidad de Ascasubi.
63

Entre los elementos y problemas detectados, segn los responsables y voceros de ambos
grupos, se destaca: la necesidad de polticas que acompaen el fortalecimiento de la
estructura de comercializacin de las tramas regionales no tradicionales y que promuevan
instancias de coordinacin a este nivel; la necesidad de revisar criterios de fiscalizacin
con el objetivo de enfrentar los problemas de informalidad (fiscal) y las inequidades en
este plano. La demanda de instrumentos regulatorios, donde convergen requerimientos y
perspectivas muy diferentes, ha surgido como uno de los temas insoslayables. En efecto,
tanto los productores como los empacadores y trabajadores que operan en la trama de
cebolla sealaron la necesidad de un contexto con precisos mecanismos para auditar,
controlar y evitar las conductas oportunistas de los agentes.
Ambos grupos reconocieron que el diseo de una estrategia de desarrollo rural no slo
debe contemplar los aspectos productivos, marcando la importancia de las polticas
sociales con programas que incluyan alimentacin, salud y educacin para los sectores
ms vulnerables. Se sostuvo, a su vez, que los lineamientos de esta estrategia deberan
integrar acciones especficas para revertir el proceso de emigracin rural (acceso a la
propiedad de la tierra, financiamiento para viviendas rurales, readecuacin de los
programas de educacin rural, etc.) La falta de interaccin institucional y la resistencia o
dificultades de coordinacin de los gobiernos locales, fueron sealadas entre los
elementos que dificultan el desarrollo local.
La ltima etapa del taller contempl aspectos de la propuesta de integracin de un Foro
de Desarrollo Territorial (FDT), sugerida durante el trabajo del grupo focal integrado por
representantes del entramado institucional del VBRC. Si bien hubo acuerdo sobre la
insuficiente coordinacin territorial y de la necesidad de una actuacin concertada pblico-
privada, cabe reconocer que hubo pocas intervenciones y un escaso debate en torno a
este instrumento. Por un lado, an se percibe cierta dependencia de la lgica que
centraliza el accionar local bajo la rbita del municipio y/o las instancias superiores de
implementacin de polticas sectoriales. Por otro lado, los potenciales animadores de este
enfoque integrado todava no han incorporado esta idea en su total dimensin, asumiendo
el ejercicio de debate y concertacin estratgica.
En el siguiente cuadro se incluye el listado de actores locales y extra-locales que
participaron en el taller, indicando su actividad o pertenencia institucional.

CUADRO A2 : ESTUDIO TERRITORIAL- VALLE BONAERENSE DEL RIO
COLORADO- PARTICIPANTES DEL TALLER FINAL

Nombre/Participante Institucin/Actividad
J uan Villagran Productor
J uan Martinez Productor
Arce Gustavo Productor
Ral Gerar Empacador
Adrin Perdign Empacador
ngel Rodrguez Empacador
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Francisco Perez* Cooperativa Elctrica
Ana Arce Representante de la comunidad boliviana
Olga Espinoza Representante comunidad boliviana por Mujeres
Walter Lamas Representante comunidad boliviana por minifundista
Urrutia, Sergio Presidente de APROVIS
Francisco Dorronsoro Secretario de APROVIS
J ulio Haure Asoc. de Productores Hortcolas de Patagones
Alberto Perlo Director de la Estacin Experimental INTA Ascasubi
Pedro Castro Tcnico del PSA
Cristina Cometta Coordinadora Provincial PSA
J uan Carlos Dotta CORFO
Nstor Gonzlez CORFO y Ministerio de Asuntos Agrarios
Ursula Lorenzana FUNBAPA
Daniel Villalba FUNBAPA
Eloise Gaido Municipio de Villarino (rea Produccin)
Patricia Cobello Municipio de Villarino (Area Salud)
Laura Trelles Concejal del Municipio de Villarino
Ariel Perisse* Municipio de Patagones (rea Produccin)
Norma Surcacce * Municipio de Patagones (rea Desarrollo Local)
Representante* Escuela Primaria de Pedro Luro
Representante* Escuela Primaria Privada
Representante* Escuela Agropecuaria
Representante* Formacin Profesional
Hugo Georggetti Ministerio Asuntos Agrarios- Pcia. BA
J orge Fangio CERBAS - INTA
J uan Pablo Iurman INTA Ascasubi
Gustavo Lennard Direccin Desarrollo Rural Pcia. de BA
Miriam Nez Direccin Desarrollo Rural Pcia. de BA
Mnica Fernndez SAGPyA
Roberto Bustos UNS
Martina Guilbert UNS
Christophe Albadalejo UNS
Isabelle Duverney UNS
* Estaban invitados pero no asistieron