Universidade Federal do Rio Grande do Sul

Faculdade de Direito
Disciplina de Direito Constitucional II, Turma "B", 2014/1
Professor: Carlos Reverbel
Aluno: Roger Heisler - Carto: 136272
Agosto de 2014

Resenha do Livro "Do Processo Legislativo" de Manoel Gonalves Ferreira Filho

O autor inicia sua obra afirmando que o Direito no se restringe a apenas
normas, tambm fato e valor (o autor cita Miguel Reale). Assim, o estudo jurdico no
se completa se ficar apenas na exegese das normas. Logo cabe ao jurista saber integrar a
exegese das normas apreciao dos fatos e ao julgamento dos valores. Nessa mesma
linha de pensamento, o Direito Constitucional Cientfico no pode restringir-se
unicamente aos estudo exclusivo das normas de forma isolada, mas deve apoiar-se
tambm em outros campos do conhecimento como a Filosofia e mesmo as Cincias
Polticas. Os princpios fundamentais do Direito Constitucional, muitas vezes,
dependem de interpretao, dentro de uma dimenso filosfica, e em outras vezes,
exigem a ponderao entre eles, o que torna a Filosofia imprescindvel. Da mesma
forma, o Direito Constitucional tambm depende das Cincias Polticas porque a
descrio do governo resultante da sistematizao das normas constitucionais e a
realidade do governo amoldado pelas foras sociais podem estar em descompasso e
cabe s Cincias Polticas fazer essa interao entre eles. Desta maneira, o jurista que
busca instituies melhores, deve valorizar todas essas cincias em conjunto.
Aprofundando mais no Direito Constitucional, o autor afirma que o exame da realidade
poltica mostra a existncia de diferentes regimes polticos: monarquia (governo de um
s), aristocracia (governo de uma minoria, a dos melhores), democracia (governo do
povo, a maioria). Entretanto, salienta tambm aquele que essa tipologia, que no foi
abandonada ainda, nada serve para o enquadramento das instituies contemporneas,
pois todos (ou quase) Estados so democrticos, em pois concedem direitos polticos a
todos os nacionais. Portanto, o critrio mais adequado para o estabelecimento de uma
tipologia dos regimes polticos na sociedade industrial o que leva em conta a
modalidade da luta partidria. H dois tipos de organizao considerando essa luta
partidria: a do partido monopolstico, na qual o partido e o Estado confunde-se e no
h espao para a oposio, muitas das liberdades so suprimidas, no h espao para
discusso poltica, a viso do partido vista como de interesse do Estado; e a
organizao constitucional pluralista que permite que oposio e governo entrem em
choque ideolgico pela busca do poder, podendo existir a discusso poltica, a
existncia da oposio legal nesse tipo organizacional e ainda o poder tende a ser
limitado por um perodo de tempo. O autor menciona que seu estudo abordar os
Estados de regime de organizao constitucional pluralista, como o Brasil. Nesse tipo
organizacional pluralista, a Constituio regula o exerccio do poder e garante os
direitos individuais, tudo isso limitado aos meios pacficos. Nessa organizao pluralista
a lei e a supremacia da lei, indispensvel a estruturao de um regime constitucional
pluralista. Assim, a competio entre vrios grupos, ou partidos deve ser regulada para
que no degenere em um guerra de todos contra todos. Esse regimes pluralista nasceram
da preocupao de criar governos de lei e no de homens. O apego as leis no Estado
tanto, que muitos juristas viram nascer um novo tipo de Estado, o Estado de Direito: "o
Estado que deve agir sobre o fundamento do Direito e pela forma do Direito", a
supremacia do Direito, ou seja, a primazia do justo. de se considerar que no h hoje
campo da atividade humana que no esteja regulada por leis. H um fenmeno de
multiplicao das leis; porm, pode haver um lado ruim nisso, no momento que h um
excesso de leis, pode ocorrer uma desvalorizao delas, uma banalizao, uma crise da
lei. Muitas vezes, entretanto, mesmo j existindo muitas leis, logo aquelas que a
sociedade est demando e precisa, no chegam a tempo, porque o Parlamento no
consegue dar uma resposta imediata s demandas; assim, a crise da lei pode vir ligada a
"falncia" dos Parlamentos como legisladores: eles no conseguem dar, a tempo e a
hora, as leis que os governantes reclamam, que os grupos de presso solicitam. Assim,
para que os governantes no fiquem esperando pelo legislativo de forma restrita, certas
constituies do certa capacidade legislativa, de forma limitada, ao Poder Executivo.
Dar essa capacidade ao Executivo, mesmo, que de forma limitada, importante para a
sobrevivncia da democracia, pois ela no sobreviveria perante prpria ineficincia,
desta forma. Essa delegao tambm vital a sobrevivncia estatal como um todo.
Portanto, o entendimento da importncia da influncia das leis no Estado e como elas
so criadas atravs do estudo do Processo Legislativo fundamental. Isso tudo, porque
a lei a expresso da vontade geral.
Da Revoluo Americana primeiro e da Revoluo Francesa a seguir resultaram
as Constituies estruturadas segundo a "separao de poderes" moda de
Montesquieu. Essa ideia de separao que permanece nas constituies atuais, divide o
Poder em trs poderes bsicos a fim de evitar arbitrariedades e o surgimento de um
novo poder absoluto; logo, a diviso se d em Poder Executivo voltado a funo
administrativa, Poder Judicirio encarregado da funo jurisdicional e Poder
Legislativo, incumbido de exercer a atividade legislativa. O Parlamento rgo do
Poder Legislativo de carter representativo a fim de que ocorra a representao das
vontades do representados, pelos representantes. Assim, em teoria, a lei elaborada pelo
Poder Legislativo, em sua substncia, seria a expresso da vontade nacional,
manifestada pelos representantes. Para que uma lei seja criada, ela necessita passar por
trs fases: a primeira fase a chamada fase da iniciativa; a segunda fase, de fase
constitutiva e a ltima fase, de fase do surgimento da eficcia da lei. Dessa maneira, na
primeira fase algum prope a adoo de uma lei, ou apresenta um projeto de lei junto
ao rgo competente desde que tenha capacidade para isso; na segunda fase, a lei pode-
se constituir desde que seja aprovada na cmara ou nas cmaras legislativas e ocorra,
em seguida, a sano do Chefe de Estado (Poder Executivo), porm possvel superar o
veto do Chefe de Estado atravs do voto da maioria expressiva dos representantes das
cmaras legislativas (critrios esses especficos conforme a constituio de cada
Estado); e a ltima fase, conhecida como integratria da eficcia da lei, que ocorre pela
sua promulgao e publicao, sendo que a promulgao cabe ao Poder Executivo e
funciona como uma autenticao de uma lei que foi regularmente elaborada e est apta a
produzir seus efeitos, e a publicao da lei existe para que ningum alegue
desconhecimento dessa, realizada atravs dos meios de publicidade oficiais do Estado.
Como consequncia de todo esse processo, nos Estados constitucionalista pluralistas
contemporneos, a lei no mais que a expresso de uma vontade poltica; porm, de
considerar-se que a supremacia da lei deve ser a supremacia da razo sobre o arbtrio
dos governantes e que as leis representam a supremacia da maioria. Na democracia, no
possvel tambm afastar a importncia dos partidos polticos, que recebem, muitas
vezes, duras crticas, mas so considerados imprescindveis para que se possa fazer
poltica; a importncia deles chegou a tanto que eles detiveram o monoplio das
candidaturas dos representantes. A atividade parlamentar tambm sofre presso de
grupos que muitas vezes querem fazer prevalecer seus interesses particulares: os
chamados grupos de presso. Em certos momentos, esses grupos podem trazer prejuzo
aos interesses da maioria e, indiretamente, a todo o sistema democrtico. Dessa forma,
em alguns Estados, devido a dificuldade operacional do Poder Legislativo, ocorreu um
engrandecimento do Poder Executivo, isso porque o Executivo possui estrutura que
permite a tomada de decises mais prontas, com segurana de sigilo e possibilidade de
adaptao flexvel a peculiaridades regionais e s alteraes circunstanciais ou
conjunturais, assim, um fator tcnico impulsionou o crescimento do Executivo.
Portanto, o Executivo o centro de poder real dos Estados modernos. A principal
manifestao da preponderncia do Executivo no Estado contemporneo est na sua
crescente interferncia no processo legislativo e at no seu estabelecimento como outro
Poder Legislativo. Ao Poder Legislativo propriamente dito restou uma funo muito
mais de controle e fiscalizao; tal tendncia coloca os Parlamentos prximos a posio
que tinham durante a Idade Mdia. Uma crtica que esses Parlamentos atuais sofrem
que, como vivemos em uma era tecnolgica e especializada, como podem leigos
tornarem-se os representantes eleitos para a funo do feitio das leis, assumindo o
encargo da elaborao da sistematizao e da codificao de diversos aspectos da vida
social das pessoas, algo de notria responsabilidade, considerando que no so
especialistas? Para muitos crticos, a resposta vem com a criao de leis duplicadas e de
pouco valor, podendo conter contradies entre elas (antinomias), alm de diversas
lacunas que acabam por necessitar a formulao de novas leis para complement-las,
um verdadeiro "desgaste legislativo". Outra dificuldade do processo legislativo atual,
como j mencionado, aceler-lo na velocidade necessria para que esse possa
"responder" s demandas da sociedade, no ritmo exigido por uma era marcada pela
velocidade. Ainda com relao a questo da falta de especializao por parte dos
representantes do Povo no Parlamento, uma maneira que deve ser seguida a fim de
minimizar tais dificuldades a criao de comisses especializadas em determinados
assuntos estratgicos, para que essas comisses possam elaborar pareceres e at para
guiar o voto e o melhor entendimento sobre determinados assuntos aos demais
parlamentares que no dominam o conhecimento de determinada rea; entretanto,
interessante limitar o nmero de comisses especializadas que cada parlamentar pode
participar para que o mesmo possa, realmente, especializar-se em determinado assunto e
no fique apenas com conhecimentos superficiais sobre rea especfica. Uma outra
opo para transpor a dificuldade de especializao dos representantes o auxlio por
profissionais tcnicos das mais diversas reas, porm no de surpreender-se que a
opinio desses especialistas tem o poder de influncia sobre os parlamentares, todavia
preconizado que as recomendaes tcnicas especializadas sejam as mais imparciais
possveis. Agora, voltando ao tema da morosidade do processo legislativo, com o
objetivo de tentar resolver esse problema, algumas Constituies inovaram permitindo
que as leis que antes deveriam ser aprovadas por todo o Plenrio, pudessem ser
aprovadas apenas por uma subfrao do Plenrio Legislativo, representando por uma
comisso especfica, tendo a deciso da comisso a mesma validade do que foi decidido
no Plenrio inteiro, tal delegao ficou conhecida como "delegao interna corporis",
sendo adotada primeiramente na Itlia; nota-se, que h casos de excees. Para que
essas delegaes tenham validade, necessrio que as Comisses representem a
proporo existente entre os diversos grupos do Plenrio e que os trabalhos da
Comisses tenham publicidade. Com relao a iniciativa de projetos de lei, em
princpio, essa atribuio do Legislativo, mas algumas constituies autorizam outros
poderes de terem tal iniciativa: nos EUA, por exemplo, embora a iniciativa em termos
tericos no pode ser dado diretamente pelo Presidente da Repblica, em termos
prticos a maioria dos projetos vem do Executivo, pois h sempre um parlamentar para
apenas colocar o seu nome no projeto, sendo que esse derivou-se, na verdade, do
Executivo; na antiga Unio Sovitica, o Direito Constitucional Sovitico permitia a
iniciativa por parte do Judicirio; Constituies de diversos Estados permitem hoje a
iniciativa vindo pelo eleitorado tambm, a chamada iniciativa popular, exemplos de
pases que permitem esse tipo de iniciativa: Itlia, Brasil, entre outros. Ainda h que
lembrar que no Brasil, todo ano, o Executivo envia projeto de lei sobre o oramento
pblico, o que no deixa de ser uma iniciativa de lei pelo Poder Executivo. A tendncia
o aumento da extenso de titulares com poder para iniciativa de proposies no
Legislativo. Muitas constituies regulamentam o "Referendo" que consiste na
manifestao do eleitorado sobre uma questo j decidida por um rgo representativo,
como modo de trazer o povo participao legislativa. Outro instrumento importante no
processo legislativo o "Veto Presidencial" que a recuso de um Chefe de Estado a um
projeto de lei aprovado pelo Parlamento, sendo que no caso do Brasil, a Constituio
subordina a sua rejeio maioria qualificada: a recusa da sano pelo Chefe de Estado
implica em nova deliberao pelo Legislativo. A ideia que o veto possa representar
mais uma barreira ao surgimento de leis inadvertidas que foram aprovadas pelo
Congresso, promovendo assim, mais segurana jurdica e autorregulao do Poderes
entre si. O veto pode ainda ser parcial, excluindo da lei o inconveniente, sem fulminar
todo o texto. Como j dito em alguns momentos da histria, inclusive no Brasil, o
Legislativo eximiu-se da exclusividade de sua tarefa legislativa delegando ao Executivo
tais poderes, justificando-se para isso que o momento histrico necessitava decises
mais urgentes, isso foi visto durante a poca da Primeira Guerra Mundial, em que o
Executivo tinha o poder criar os chamados "Decretos-Lei". Alguns pases, como
Portugal ainda, permitem tal possibilidade ao Chefe do Executivo, no Brasil, porm
com a Constituio de 1988, essa possibilidade no foi mais prevista.
Com relao ao Processo Legislativo mais propriamente dito, conforme o que
diz na Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988, em seu Art. 59: "O
processo legislativo compreende a elaborao de: I - emendas Constituio; II - leis
complementares; III - leis ordinrias; IV - leis delegadas; V - medidas provisrias; VI -
decretos legislativos; VII - resolues. Pargrafo nico. Lei complementar dispor sobre
a elaborao, redao, alterao e consolidao das leis". O autor entende que o
dispositivo no foi bem redigido em termos tcnicos, segundo ele, no h clareza
inclusive sobre quem seria o verdadeiro sujeito da ao de realizar o processo
legislativo: "...qual o sujeito, o Poder Legislativo ou o legislador? ...". Para muitos
juristas, de fato, o legislador acabou por deixar lacunas, eles expe que o processo
legislativo no resumiria-se a apenas esses sete incisos. Para Pontes de Miranda, ficaram
de fora: "as regras jurdicas do Regimento Comum (artigo 31, pargrafo 1, inciso II) e
dos regimentos internos de cada cmara (art. 32), as regras jurdicas dos Regimentos
Internos do Superior Tribunal Federal e dos outros tribunais e as dos decretos e
regulamentos do Poder Executivo". Para Miguel Reale, os "momentos de instaurao
normativa" identificados na rbita do Poder Judicirio brasileiro tambm foram
esquecidos. Com relao aos decretos legislativos (Art. 59, inc. VI), ensina Pontes de
Mirando, considerando o contexto atual que: "Decretos legislativos so as leis a que a
Constituio no exige a remessa ao Presidente da Repblica para a sano
(promulgao ou veto)". Com relao ao item resolues (Art. 59, inc. VII), o autor
coloca que o Congresso Nacional e a Cmara dos Deputados podem deliberar, por
resolues, para dispor sobre assuntos polticos e administrativos, excludos do mbito
da lei. A lei ordinria o ato legislativo tpico. As Leis Delegadas so aquelas leis
elaboradas pelo Presidente da Repblica que o Congresso investe esse Presidente de
competncia para elaborao, isso ocorre atravs de uma resoluo por parte do
Congresso que especifica o contedo e os termos do exerccio dessa lei delegada. As
Leis Complementares visam regulamentar matria que a Constituio no esgotou, elas
estabelecem normas de cooperao entre Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios. A Constituio ptria permitiu ao Presidente da Repblica a edio de
"Medidas Provisrias", com fora de lei, conforme Artigo 62 dessa, justificadas em
"relevncia e urgncia", porm, elas devem ser submetidas analise do Congresso de
forma imediata. Quanto ao processo de mudana da Constituio, ela ocorre por
Emenda Constitucional atravs da PEC (Proposta de Emenda Constituio), sendo que
a iniciativa deve ocorrer pelo presidente da Repblica, por um tero dos deputados
federais ou dos senadores ou por mais da metade das assembleias legislativas, desde que
cada uma delas se manifeste pela maioria relativa de seus componentes; no requer
sano presidencial; exige a votao em dois turnos, em cada Casa do Congresso, e ser
aprovada se obtiver, na Cmara e no Senado, trs quintos dos votos dos deputados (308)
e dos senadores (49); as Emendas Constitucionais no podem mudar as chamadas
clusulas ptreas constitucionais (forma federativa de Estado; voto direto, secreto,
universal e peridico; separao dos poderes e direitos e garantias individuais); e as
Emendas Constitucionais no podem alterar a Constituio em determinadas
circunstncias especficas (momentos do pas) como a da Interveno Federal, o do
Estado de Defesa e tambm o do Estado de Stio. Ainda sobre "processo legislativo", na
exegese desse termo, no poderia o processo legislativo significar a elaborao de atos
pelo Poder Legislativo? Na verdade, sim, quando se considera apenas a exegese do
termo, porm, deve-se ter em mente que h diversas excees a isso, portanto deve-se
ter cuidado ao afirmar isso de forma mais categrica. Quanto iniciativa geral, ela
compete concorrentemente ao Presidente da Repblica, a qualquer deputado ou senador
e a qualquer comisso de qualquer das casas do Congresso e ao povo por iniciativa
popular desde que respeitado certos critrios; entretanto, algumas excees quanto ao
poder de iniciativa so previstas pela Constituio. Com relao a deliberao das leis,
indubitavelmente o momento principal do processo legislativo que resulta da
integrao da aprovao de cada uma das casas do Congresso. Com relao a
obrigatoriedade dos projetos de lei passarem ao exame de comisses, a Constituio no
faz referncias, mas h previso nos regimentos parlamentares. A sano o que
transforma o projeto aprovado pelo Legislativo em lei: por ela fundem-se as duas
vontades, a do Congresso e a do Presidente, de cuja a conjuno o constituinte quis que
resultasse a lei ordinria. De dois modos se expressa a sano: expressa (sempre que o
Presidente der sua aquiescncia, formalizando-a no prazo de quinze dias teis contados
do recebimento do projeto) e de forma tcita (quando o Presidente escoa esse prazo de
quinze dias teis contados do recebimento do projeto sem manifestar-se). Entretanto,
mantm a Constituio atual o instituto do "Veto Presidencial" que pode ser total ou
parcial dentro do prazo de quinze dias teis contados do recebimento do projeto e o veto
precisa ainda ser ainda justificado por inconstitucionalidade e ou inconvenincia, sendo
que h tambm o poder do Congresso de derrubar o veto presidencial por maioria
qualificada (o veto tem carter suspensivo e supervel, no resultando em rejeio
definitiva do projeto). Assim, toda lei que surge, deve estar conforme os ritos exigidos
pela Constituio at porque princpio pacfico em nosso Direito a supremacia da
Constituio com todas as suas consequncias, em especial a sua rigidez, em que
decorre a invalidade de toda a lei ou de todo ato que a ela se contradisser; logo, a
validade de qualquer ato derivado da Constituio depende de sua concordncia com
essa.
Portanto, o autor nesse obra faz uma anlise minuciosa do processo legislativo
que acredito ser de grande relevncia para o entendimento desse tema, pois entendo no
ser to fcil a compreenso desse processo devido aos seus mltiplos detalhes, sendo
que eles foram trabalhados de forma crtica e pertinente pelo autor. Sem dvida, uma
obra que merece todo o nosso respeito.