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Os dilemas da governabilidade no Brasil:

reforma poltica ou reforma do Estado?
SRGIO ABRANCHES
Uma reforma poltica que altere as regras eleitorais, estatize o
financiamento de campanhas e obrigue a fidelidade partidria a
partidos sem identidade programtica por fora de elementos
histrico-estruturais de nosso sistema sciopoltico evitaria crises
como a que o Brasil vive hoje, e outras que j viveu no passado re-
cente? Minha tese que no. Quero argumentar que o Brasil preci-
sa de uma reforma constitucional profunda, que redesenhe o
Estado, enfrentando definitivamente a crise fiscal estrutural que o
vem debilitando desde o final dos anos 70 do sculo passado, e rees-
truture o nosso federalismo, descentralizando poderes, competn-
cias e capacidades.
O governo central deve se tornar uma agncia regulatria,
estratgica, de defesa e diplomacia e de aes voltadas para o desen-
volvimento menos heterogneo do todo, buscando corrigir, de for-
ma focalizada e eficiente, distores histrico-estruturais que
concentraram territorialmente riqueza, poder econmico, poder
poltico e renda. A capacitao dos estados para formularem suas
prprias polticas pblicas e enfrentarem com autonomia financei-
ra e poltica seus problemas locais que dar consistncia pro-
gramtica aos partidos e permitir que a competio poltica seja
substantiva, por poder de formular e implementar polticas pbli-
cas, e no instrumental, por poder de pressionar o governo central

para obter recursos e/ou aes. Reformas desse tipo poderiam alte-
rar radicalmente a estrutura de incentivos que, hoje, estimula o
clientelismo e a patronagem e abre caminho para a corrupo.
O Brasil vive, desde o incio dos anos 90, uma circunstncia
marcada pela convergncia de processos internos e externos de mui-
ta profundidade e longo alcance. O movimento interno de transfor-
maes atingiu seu pice no momento mesmo em que acelerava a
mudana em escala global. Essa convergncia de processos estrutu-
rais combina dois planos distintos de mudana que, ao interagirem,
tm um efeito acelerador um sobre o outro: o pas, abalado por
ampla, abrangente e acelerada mudana estrutural demogrfica,
urbana, social, econmica e poltica durante e aps prolongada
crise macroeconmica e do colapso do Estado, encontra a globali-
zao e seus efeitos nos ambientes externo e interno.
1
A crise macroeconmica surgiu nos desequilbrios dos anos 70
e da crise da dvida, que se agravou imensamente na chamada No-
va Repblica, quando a inflao latina crnica
2
se tornou hiperin-
flao indexada, com impactos devastadores sobre a cultura
empresarial e o comportamento fiscal dos governos, alimentando
ineficincias e distorcendo comportamentos. Na sociedade, a hi-
perinflao indexada produziu comportamentos adaptativos de ele-
vado poder corrosivo sobre a tica da convivncia social.
3
O colapso do Estado decorreu da combinao da crise fiscal,
resultante do processo calamitoso de endividamento, na fase de
abundncia de petrodlares e juros baixos, surpreendida pelo cho-
que dos juros internacionais. O resultado foi mais de uma dcada
c
1 Em textos anteriores explorei esses processos formadores do dilema da gover-
nabilidade no Brasil contemporneo: (ABRANCHES, 1996a) e (ABRAN-
CHES, 1996b).
2 Uso, apenas como referncia geral, a classificao das inflaes, anterior s
hiperinflaes ps-crise do petrleo, feita por Charles Maier, em (MAIER,
1979).
3 Desenvolvi esse tema, em artigo sobre a cultura da inflao:
(ABRANCHES,1993).

de despoupana pblica e subinvestimento em todas as reas de
responsabilidade estatal: da educao e da sade infra-estrutura. A
crise de governabilidade, agravada pela redemocratizao, adicio-
nou um elemento adicional de presso sciopoltica crise fiscal, le-
vando, efetivamente, ao colapso do Estado, que nunca chegou a ser
total, mas imobilizou grande extenso do setor pblico federal, es-
tadual e municipal. A abertura poltica, combinada mudana es-
trutural referida acima, ampliou a agenda de demandas da
sociedade, a quantidade de atores ativos na arena poltica e os me-
canismos disponveis de presso. Ao mesmo tempo, a crise fiscal e
a decadncia gerencial do Estado reduziam drasticamente os meios
para atender a essa demanda. Em parte, isso se acomodava com a
febre inflacionria. A hiperinflao do final do governo Sarney foi
a contrapartida proporcional dessa exploso de demandas, associa-
da ao colapso fiscal.
A amplitude da brecha entre demandas e meios colocou essa
febre em trajetria exponencial e a levou fronteira da convulso.
A hiperindexao controlava a hiperinflao, tornando-a social e
politicamente tolervel, mas a crise de governabilidade se agravava.
Politicamente, ao mesmo tempo em que se aguava o conflito dis-
tributivo e que a proliferao de mecanismos de indexao, formais
e informais, mitigava e perpetuava a inflao, surgiam novos valores
e se aprofundava a contradio entre as expectativas sobre o futuro
e os anseios da maioria. As expectativas eram cada vez mais negati-
vas, os desejos cada vez mais ambiciosos, dadas a represso do con-
sumo, a eroso das poupanas, a ausncia de mecanismos de
financiamento hipotecrio para aquisio de moradia. A perda de
horizonte alimentava o estoque j alentado de frustraes, produ-
zindo uma generalizada malaise nacional, que comprometeu seria-
mente a auto-estima dos brasileiros, a legitimidade das elites
governantes e a credibilidade das instituies.
4
:
4 Processos fartamente documentados pelas pesquisas de opinio.

A baixa institucionalizao da democracia em instalao reve-
lou uma no menos grave crise de governana, de capacidade de
governo, em dois sentidos: de controle decisrio suficiente para as-
segurar transies efetivas de situaes de anormalidade para
situaes de normalidade e de eficcia das polticas pblicas. Os su-
cessivos fracassos das tentativas de estabilizao do Plano Cruzado
ao Plano Collor e a falncia dos servios pblicos sociais e
econmicos revelaram essa outra faceta da crise geral. Mais ainda,
o fracasso das polticas pblicas, supostamente destinadas a resolver
o principal e mais grave desequilbrio nacional, a inflao, produziu
o efeito contrrio: a hiperinflao e, com o retorno da indexao,
aps cada insucesso, a hiperinflao indexada.
Com o Plano Real, houve claros ganhos de governana e de
direo dos mecanismos decisrios, sobretudo porque, com a nco-
ra cambial e a abertura comercial, o controle governamental tipo
tabelamento de preos foi substitudo por mecanismos extra-
governo, configurando uma situao de quase mercado. A quan-
tidade de interveno governamental necessria para manter a
poltica cambial e assegurar a abertura comercial era menor do que
a quantidade de interveno associada a um plano como o Cruza-
do, com tabelamentos e tablitas, embora no fosse destituda de
problemas e contradies, como se viu logo no incio, com a crise
do Mxico e, posteriormente, com a desvalorizao forada de
1999. Uma vez controlada a hiperinflao, foi possvel neutralizar
os mecanismos da hiperindexao e o sistema de preos comeou a
se reconstituir. Com isto, os efeitos comportamentais negativos se
atenuaram. O realismo dos custos atingiu as empresas e o realismo
fiscal revelou a profundidade e extenso da crise fiscal do estado.
As reformas posteriores e, sobretudo, sua implementao, na
qual se inclui a privatizao, reduziram parcialmente o tamanho do
Estado e a complexidade do setor pblico. Tambm limitaram o es-
copo da interveno do Estado. Mas a privatizao de setores onde
operam monoplios naturais ou oligoplios muito concentrados
criou novas complexidades e novos desafios de governana econ-
:

mica, pblicos e privados. No setor pblico, o desafio de desenhar
um subsistema regulatrio organizacional e operacionalmente efi-
caz, est por se fazer. O desenho implantando pelo governo Fernan-
do Henrique Cardoso tem falhas evidentes: mistura formulao de
polticas e regulao entre as funes das agncias, no contempla
mecanismos adequados de contencioso e resoluo de conflitos,
centrou a ao das agncias na observncia de contratos que no
tm a ver com o desempenho do setor, mas to somente com
condies negociais para viabilizar a privatizao. Nos primeiros
seis meses do governo Lus Incio, a situao piorou. O governo re-
politizou a funo regulatria, alimentou conflitos de jurisdio
entre as agncias e os ministrios e buscou esvaziar as agncias, ao
invs de redesenh-las. A sua proposta de marco regulatrio forma-
lizava essa tendncia.
Ainda enfrentaremos problemas recorrentes de governabilida-
de e governana at que se complete a reforma do aparato estatal,
destinada a compatibiliz-lo ao novo estgio de desenvolvimento a
que chegamos. No se iniciou, realmente, a dura etapa de reforma
do Estado e enfrentamento definitivo da crise fiscal e gerencial que
o levaram ao colapso. Ao contrrio, em 1995 e 1996, perodo de
estabilizao acelerada, agravou-se o quadro fiscal, principalmente
nos estados. Esse agravamento permitiu novo avano, que culmi-
nou com os novos e mais rigorosos procedimentos de oramenta-
o, sobretudo na feitura e na implementao da Lei de Diretrizes
Oramentrias, a LDO, a ampliao da autonomia do Banco Cen-
tral na fixao da taxa de juros, na privatizao especialmente dos
principais bancos pblicos estaduais na institucionalizao do
Copom e na aprovao e crescente observncia da Lei de Respon-
sabilidade Fiscal.
Mas, aqui se verifica, novamente, a emergncia de desequil-
brios resultantes da parcialidade das mudanas, que alteram apenas
partes do sistema, enquanto outras permanecem sem grande mu-
dana. Reduz-se o instrumental pblico que alimenta as prticas
clientelistas tpicas do estilo de governana que se reinstaurou com a
,

chamada Nova Repblica e viabiliza o manejo de nosso complexo
regime de governana, que o presidencialismo de coalizo.
5
Mas,
porque no se completou a reforma de modo a reestruturar o Esta-
do, dotando-o de instrumentos menos numerosos, porm mais efi-
cazes, requalificando sua fora de trabalho e readequando seu padro
de remunerao, forma-se um crescente dficit de desempenho, que
reintroduz incentivos ao clientelismo, patronagem e corrupo.
Essa crise fiscal estrutural do Estado, que torna insuficientes os
meios para atender s necessidades essenciais de operao do servio
pblico e de atendimento das necessidades e expectativas da popu-
lao, tem srios e danosos desdobramentos polticos. Esse desequi-
lbrio fiscal de longo prazo tem razes estruturais na conformao
histrica do Estado brasileiro, a qual nunca chegou a ser totalmen-
te atualizada, em nenhuma das reformas administrativas e do Esta-
do, desde os anos 60. A poltica de coalizes no Brasil, nesse
contexto, induz ao clientelismo e patronagem. A coalizo uma
necessidade intrnseca de nosso sistema scio-poltico, caracteriza-
do por um grau de fragmentao partidria que tem se mostrado
irredutvel por regras eleitorais ou legislao repressiva para criao
de partidos ou formao de alianas eleitorais. Os desequilbrios so-
ciais e regionais que ainda temos no Brasil, associados s restries
fiscais de natureza estrutural, insuperveis sem uma grande reforma
do Estado, determinam um desequilbrio insanvel no curto prazo
entre as demandas e necessidades da populao e a capacidade de
proviso do setor pblico. A juno entre a crise fiscal, esses dese-
quilbrios e a necessidade de coalizes leva dominncia do clien-
telismo e da patronagem no processo de formulao de polticas
pblicas no Brasil. S quando se blinda um determinado setor,

5 Propus e desenvolvi esse conceito em Presidencialismo de coalizo: o dile-

ma institucional brasileiro, (ABRANCHES, 1988). Posteriormente, anali-
sei suas relaes com a questo central da governabilidade, em
Presidencialismo de coalizo, estabilidade poltica e governabilidade,
(ABRANCHES, 1989a) e O dilema poltico-institucional brasileiro,
(ABRANCHES, 1989b).

como se fez com a poltica macroeconmica nos governos Itamar
Franco (com Fernando Henrique Cardoso no comando da econo-
mia), Fernando Henrique Cardoso (com Pedro Malan no coman-
do da economia) e Luiz Incio da Silva (com Antnio Palocci no
comando da economia) possvel isol-lo do sistema de presses
que termina por tornar as polticas cativas de determinados interes-
ses, nem sempre legtimos.
O formato das polticas pblicas, quase sempre envolvendo a
intermediao da burocracia governamental, somada s deficincias
gerenciais do setor pblico, agrava esse quadro, porque reduz dras-
ticamente sua produtividade e eficcia. Tudo isso gera um enorme
volume de presses sobre o sistema poltico-eleitoral que, na ausn-
cia de respostas mais estruturais, incentiva o clientelismo, a patro-
nagem, a troca de servios pblicos, apresentados como favores
pessoais do poltico ou de sua mquina partidria, por voto, crian-
do um sistema de dependncia. nesse hiato de desempenho e pro-
dutividade que cresce, tambm, a corrupo.
A economia privada no consegue atender de forma suficiente
a essas demandas, por trs razes principais. Primeira, porque temos
um vis institucional em nossa estrutura federativa que incentiva a
concentrao regional dos investimentos. H uma clara presso pe-
la descentralizao da prpria economia, sobretudo aps a sua aber-
tura ao exterior, mas a estrutura institucional de incentivos
permanece favorecendo a concentrao. A descentralizao acaba
por se fazer de forma desordenada, e muitos agentes econmicos
que se dirigem para fora do centro tendem a compensar a estrutu-
ra negativa de incentivos recorrendo informalidade e trans-
gresso de regras, quando no da legalidade.
Segunda, porque o setor pblico, historicamente, absorve
uma parcela considervel da poupana privada e individual, pela
via dos impostos e da dvida pblica, reduzindo a capacidade de
crescimento da economia privada. A crise fiscal aumenta essa
absoro de poupana privada e, ainda pior, esteriliza uma parcela
considervel dela. Parte se perde no gasto ineficiente e parte es-
,

terilizada, caindo a qualidade e a amplitude do atendimento s ne-
cessidades da populao.
Terceira, porque a estrutura regulatria tem um vis anti-mer-
cado. O elevado custo de oportunidade, o risco poltico e o risco
regulatrio so inibidores do investimento. A burocracia, a regulao
e o descrdito da via privada, embutido nas instituies, reduzem o
escopo e a propenso oferta de solues no estatais. Mais ainda,
como se cria uma rede de impedimentos burocrticos, as solues
privadas, para se viabilizarem, acabam encontrando incentivos para
entrar tambm na rede de patronagem e corrupo. A oferta
poltico-burocrtica de desimpedimentos termina por criar um in-
centivo ao baixo desempenho, burla e criao de caa-nqueis.
Da a proliferao de agncias privadas de baixa qualidade, que
reforam o descrdito institucional pelas solues privadas. Os que
se recusam a entrar no sistema clientelista, pagam um preo elevado
e consomem uma parte grande de seu tempo e recursos atendendo
a crescentes exigncias regulatrias. Ao optarem pela qualidade e pe-
la legalidade so tratados pelo regulamento (by the book), que
implica em grandes custos de oportunidade. Essas caractersticas da
economia poltica brasileira tm muito mais poder de determinao
da corrupo que as regras do sistema eleitoral. Uma reforma
poltica, sem prvia reforma do Estado, pouco alteraria esse quadro.
O resultado geral a perda sistmica de desempenho. No Bra-
sil, essa perda se traduz, imediatamente, em frustrao com o
governo e queda de popularidade e apoio do presidente. medida
que se enfraquece a popularidade do presidente, a luta poltica se
torna mais acirrada. A presso clientelista aumenta, tanto pelo lado
da demanda por parte da populao desassistida quanto pelo
lado da oferta por parte dos polticos, requisitando verbas e aces-
so aos instrumentos pblicos de proviso para atender a seu eleito-
rado cativo. No s o governo que perde. Essa falncia de
desempenho leva, necessariamente, ao colapso dos servios e da es-
trutura regulatria, como se v na infra-estrutura de transportes do
pas e na rea ambiental.
o

Esse dficit de desempenho, por causa da extenso no tempo e
da profundidade da crise gerencial do Estado, tem, tambm, uma
dimenso gerencial. O relaxamento legal e moral e a crise fiscal es-
trutural, incentivando o clientelismo, a patronagem e a corrupo,
tornam impossvel se ter quadros pblicos de qualidade, na quanti-
dade necessria e com o esprito de misso que se requer do fun-
cionrio pblico, principalmente daquele que exerce funes de
Estado. A funo pblica aviltada de todos os lados: pelo
crescimento da informalidade e do jeitinho, que pune o fun-
cionrio correto e fortalece o venal. Pela falta de recursos, que de-
prime os salrios, dilapida o patrimnio, impede a manuteno e a
prpria execuo dos servios. O apadrinhamento e o favor poltico
impedem a ascenso por mrito, o reconhecimento do bom desem-
penho, a superioridade dos mais qualificados e srios. Em con-
seqncia, o servio deixa de ser uma misso e se transforma em um
sacrifcio. Essa crise gerencial do Estado gravssima e atinge sua
capacidade operacional e a moral do funcionalismo.
No bastasse a sobrecarga de demandas e as fontes estruturais
de desequilbrio dinmico, o presidencialismo de coalizo tem suas
prprias e pesadas exigncias de gesto poltica, para no resvalar
para a paralisia decisria e para a instabilidade poltico-institucio-
nal. A eficcia poltico-operacional da governana determinada
pela capacidade de coordenao da maioria por parte do chefe do
Executivo que ocupa o centro do sistema de foras. Quando h fa-
lhas de coordenao, o sistema tende fragmentao, podendo so-
frer paralisia decisria e colapsos recorrentes de desempenho, com
danos ao apoio social do governo.
Nesse padro de governana, o principal eixo de impacto das fa-
lhas de coordenao est na relao entre o Legislativo e o Executi-
vo. Some-se uma agenda de pas emergente, com desequilbrio entre
oferta e demanda de polticas pblicas, uma federao extensa e
assimtrica e a interferncia dos governadores na relao entre o pre-
sidente e o Parlamento. Agregue-se a mudana, j mencionada, no
modo de interveno do Estado com a privatizao, a descentrali-
;

zao e a Lei de Responsabilidade Fiscal em contradio com as
demandas clientelistas da tradio do modelo e desconte-se desse ga-
nho as perdas decorrentes da reentrada do clientelismo, incentivada
pelos dficits de desempenho real. O resultado uma crise latente de
governana e forte presso sobre a governabilidade.
Por ser presidencialismo, esse regime de governana reserva
Presidncia um papel crtico e central no equilbrio, gesto e estabi-
lidade da coalizo. O presidente precisa cultivar o apoio popular
o que requer a eficcia de suas polticas, sobretudo as econmicas
para usar a popularidade como presso sobre sua coalizo; ter uma
agenda permanentemente cheia, para mobilizar ateno da maioria
parlamentar e evitar sua disperso; ter uma atitude proativa na
coordenao poltica dessa maioria, para lhe dar direo e coman-
do. Finalmente, e nem de longe menos importante, h que consi-
derar que esse padro se assenta em coalizes multipartidrias e, no
raro, muito amplas, portanto heterogneas e marcadas por contra-
riedades internas.
As coalizes multipartidrias so inevitveis em um sistema
poltico como o brasileiro, que expressa uma sociedade plural, alm
disso, com tradio de voto proporcional. O chefe de governo se-
ja presidente ou primeiro-ministro tem que abandonar a viso de
seu prprio partido e adotar uma lgica de ao voltada para a es-
tabilidade e eficcia da aliana. Quando deixa de faz-lo ou fracassa
na tentativa, no parlamentarismo o governo cai; no presidencialis-
mo de coalizo provoca uma crise de governana. A queda do
governo no regime parlamentar pode se transformar em crise de
governana, mas esta no uma conseqncia direta do rompimen-
to da aliana, como no presidencialismo de coalizo.
Com a popularidade em baixa e perdendo eficcia governa-
mental, o presidente enfrenta a multiplicao das contrariedades no
interior da coalizo e termina por se tornar parte dos conflitos e ri-
validades, perdendo o controle do processo poltico. Aconteceu
com o ex-presidente Fernando Henrique Cardoso entre 1999 e
2001. Est acontecendo agora com o presidente Lula, porm com

maior intensidade e gravidade. Essas contrariedades entre parceiros
so usuais, quando vai se aproximando o perodo de definio das
candidaturas presidenciais. O chefe de governo deve arbitr-las e
resolv-las sem se envolver.
Se o presidente no consegue adotar uma atitude arbitral ou
parte do processo por estar postulando a reeleio, esse processo ten-
de a desembocar, afinal, em uma crise de governana, gerando um
ambiente propcio fragmentao da maioria, sem liderana, desar-
ticulada e sem direo. Neste contexto de desgovernana, o processo
poltico se torna errtico e imprevisvel. Parece que a poltica deixa de
ter racionalidade. Mas a nenhuma ao falta, realmente, racionalida-
de. Ocorre que as decises passam a se basear em objetivos
especficos, que no levam em considerao a coalizo ou o interesse
geral do governo. A lgica dos partidos e atores passa, ento, a ser de-
terminada pelas rivalidades faccionais e pelos interesses regionais. a
lgica descentralizada de partidos federais. Essa lgica da federao se
impe nos perodos pr-eleitorais, em todos os partidos que abrigam
faces rivais nos estados, ou onde seu principal concorrente est na
seo estadual de partido aliado no plano nacional. S o presidente
pode estabelecer a precedncia do interesse dos comuns.
Se o presidente perder o poder de atrao sobre os partidos que
apiam seu governo, em funo da queda de popularidade ou de
eficcia governamental, em um contexto de falhas de coordenao
poltica, precipita-se o rompimento do pacto que cimentava a
aliana governista. Esgota-se, praticamente, o que restava de recur-
sos polticos para atrair aliados e fazer frente s tendncias
centrfugas do presidencialismo de coalizo.
A partir da, predomina uma lgica fragmentria, agravando os
problemas de coordenao e articulao poltica, por parte do pre-
sidente. A crise de governana se soma s bases estruturais precrias
da governabilidade, para determinar mais um perodo de relativa
inrcia governamental.
Numa crise de governana, no presidencialismo de coalizo,
grande a dificuldade de trocar alianas, para redesenhar a base de
,

sustentao parlamentar. No parlamentarismo, a queda do gabine-
te, a dissoluo do Parlamento e a convocao de eleies so meios
para resolver essa dificuldade. No presidencialismo de coalizo, a re-
forma do gabinete processo traumtico e desestabilizador, dada a
quase impossibilidade de equilibrar as demandas partidrias, faccio-
nais e regionais em um ministrio com nmero finito de postos.
Principalmente, se h posies margem da barganha poltica,
como tem sido o caso da equipe econmica.
H, em toda parte, limitaes reais ao nmero de alianas
viveis a que o chefe do Executivo pode recorrer. A literatura con-
tempornea mostra que o conjunto possvel de coalizes reduzido
por uma srie de constrangimentos: resultados eleitorais, regras de
funcionamento dos parlamentos, rivalidades locais, estaduais ou
nacionais, ideologias ou posicionamentos programticos,
micropoltica interna dos partidos e dinmica do relacionamento
interpartidrio.
6
Por outro lado, a existncia de faces partidrias que discor-
dam da orientao geral requer uma grande coalizo, no apenas
uma coalizo mnima, que rena s o nmero necessrio de cadei-
ras para assegurar a maioria, vista erradamente como a coalizo na-
tural. A quase totalidade dos partidos, nas democracias europias,
tem, como aqui, faces regionais ou formadas em torno de
lideranas polticas fortes, opostas s estratgias polticas dos lderes
nacionais de seus partidos. Alguns desses grupos tm preferncia
por aliados distintos para formar coalizes, da decorrendo as
dissidncias e a necessidade de adicionar mais partidos coalizo,
para descontar um percentual de votos discordantes. Portanto, no
falha de nosso sistema sciopoltico. da natureza geral dos
partidos reais aqui e alhures. Na Europa, a polarizao de muitos
sistemas partidrios torna a maioria das coalizes teoricamente
,c
6 Essa anlise est desenvolvida, para o governo Fernando Henrique, em A
Crise de Governana (ABRANCHES, 2001).

possveis politicamente inviveis, como mostrou Klaus von Beyme
(BEYME, 1985).
Sarney, Collor, Fernando Henrique (na metade final de seu se-
gundo mandato) e Lula (na segunda metade de seu primeiro man-
dato) enfrentaram crises de governana de maior (Collor sofreu
impeachment, a crise hoje enfrentada por Lula pode ameaar o seu
mandato tambm) ou menor gravidade. Essas crises de governana
tm razes sistmicas mediatas e determinantes polticos imediatos.
O problema que, por causa das condies insuficientes de gover-
nabilidade, mantm-se sempre alto o risco de uma crise de
governana, se ocorrem falhas importantes de coordenao poltica
ou se a conjuntura leva a perdas acentuadas de eficcia governativa,
ou as duas coisas juntas como ocorreu nos casos de todos os pre-
sidentes eleitos ps-ditadura. A crise de governana, por sua vez,
agrava os desequilbrios que fragilizam as bases sistmicas da gover-
nabilidade, restabelecendo uma dinmica geral de risco.
Os problemas de governabilidade podem, portanto, se agravar,
antes de comearem a ser resolvidos, passo a passo, porque a
capacidade de perceber e demandar da sociedade se eleva, enquan-
to a capacidade de resposta do sistema poltico permanece limitada,
seja no plano decisrio e parlamentar, seja no plano fiscal e
governamental.
A conseqncia mais imediata desse quadro afeta o ritmo das
solues desses graves problemas sistmicos. A trajetria do Brasil
dominantemente positiva. Mas as solues institucionais, seja no
campo poltico, seja no campo governamental, bem como as
respostas estruturais, sero graduais e lentas, e levaro muito tempo
para se completarem. E esse fato aumenta dramaticamente a neces-
sidade de continuidade e coerncia na conduo poltica desse pro-
cesso. O mais provvel uma combinao de breakthroughs e
muddling throughs, a maior parte do tempo: solues incrementais,
com momentos de ruptura com o passado, levando a saltos quali-
tativos, o que s possvel, sem retrocessos, se houver uma linha de
continuidade na viso estratgica dos governos. Continuidade de
,:

,:
viso no implica continusmo no poder, apenas que a rotatividade
natural e democrtica no poder no se d entre vises antagnicas
sobre os rumos que a sociedade brasileira deve seguir. Esta continui-
dade de viso permite diferenciao de prioridades, mtodos e
nfases, mas certamente no de rumos ou sobre a configurao es-
trutural desejada para o sistema socioeconmico.
A dinmica da sociedade brasileira contempornea , como
disse, predominantemente positiva, embora ainda possa ser caracte-
rizada por conceitos gerados a partir de concepes pessimistas da
modernidade.
7
Mas j nos encontramos em um estgio marcado
pela combinao positiva de mudana e crise. Na passagem de
sociedade subdesenvolvida para sociedade de massas madura, na
qual o pas se encontra hoje, h um momento crtico, em que a
sociedade de massas emergente assume os contornos de uma
sociedade de risco (BECK, 1996). Em grande medida, o risco ine-
rente situao do Brasil contemporneo est associado a um ele-
vado grau de estresse sistmico, que decorre da superposio dos
estresses da mudana aos estresses da crise. Os dois se realimentam,
produzindo um desequilbrio dinmico (e no um equilbrio
7 Refiro-me ao fato de que as noes de crise de governabilidade e sociedade
de risco se originam de concepes pessimistas dos efeitos do progresso sobre
a trajetria da humanidade. Essas concepes tm como ponto de origem
mais recente e menos filosfico o relatrio do Clube de Roma, dos anos
80, que postulava limites ao crescimento do mundo, derivados de cenrios
populacionais, ambientais e industriais muito pessimistas. verdade que
esses cenrios no se cumpriram inteiramente: houve ntida deteriorao am-
biental; a curva demogrfica da humanidade, embora ainda muito alta nas
periferias mais pobres, sofreu significativa e generalizada desacelerao; a
estagnao tecnolgica no se verificou, ao contrrio, estamos em meio a
uma revoluo tecnolgica; no houve a escassez de recursos naturais e esta-
mos nos movendo aceleradamente para a substituio da maioria dos recur-
sos no-renovveis. A crise de governabilidade, que surgiu como um
corolrio, que resultaria dos limites capacidade de atendimento de deman-
das e conseqente sobrecarga da agenda pblica, de fato se verificou e ainda
no foi debelada por todas as naes. Mas a resposta a ela foi diversa e, em
muitos casos, muito vigorosa, mostrando caminhos possveis para a
superao da crise.

dinmico, como ocorre nas sociedades com grau suficiente de auto-
regulao). A diferena que, no segundo caso, as conjunturas
cclicas separam dois momentos de relativo equilbrio e, no primei-
ro, cada equilbrio conjuntural, separa ciclos de desequilbrio. At
que o pas atinja uma taxa elevada de resoluo de conflitos e
soluo de problemas novos e velhos por aproximaes sucessi-
vas, viver situaes de desequilbrio. Nesse estado de transio, as
solues tendem a alimentar novos e imediatos desajustes, durante
boa parte da travessia, embora eliminem problemas acumulados e,
portanto, contribuam para o equilbrio dinmico geral futuro, para
o qual j aponta a trajetria presente.
o que se v, por exemplo, com a estabilizao, analisada aci-
ma, que produziu efeitos sociais muito benficos, mas tambm le-
vou a outros desajustes. Mas, como se trata de uma trajetria que j
tem sinal positivo, esses desequilbrios tendem a contribuir para um
equilbrio sistmico e dinmico, mais estvel, no futuro distante, na
medida em que do respostas funcionais a problemas presentes, que
atuavam como obstculos intransponveis no caminho da
adaptao do sistema nova ordem global, cujo pr-requisito era a
superao da crise domstica.
H grandes dificuldades com o estoque de problemas, mas o
fluxo j positivo. Entretanto, dados os obstculos polticos
mudana sistmica integral, a remoo de certos obstculos altera a
dinmica de subsistemas de forma contraditria e, por causa dessa
contradio, o sistema se move para um novo patamar de
desequilbrio dinmico, com novos desequilbrios e novas crises a
enfrentar nesse movimento de superao seletiva de obstculos e
problemas. A chave para obter uma situao de equilbrio dinmi-
co, em longo prazo, na qual os desequilbrios levam a um novo
equilbrio, a continuidade das mudanas e a consistncia na
direo do movimento, na medida em que a lgica do desequilbrio
dinmico inversa a essa: cada avano em direo ao equilbrio le-
va a um novo desequilbrio. Nessa longa transio, o mercado no
capaz de auto-regulao, nem naquelas reas em que no existem
,,

falhas que exijam regulao estatal. Mas o Estado no tem
capacidade regulatria instalada, nem o governo condies de dire-
cionar o processo, para evitar falhas graves de regulao. Mais um
dficit operacional: quando o mercado falha, o Estado no capaz
de regul-lo eficientemente, nem o governo de redirecion-lo, pois
no maneja incentivos ou desincentivos eficazes.
Como o Brasil se encontra ainda no estgio de sociedade de
risco, a qual se caracteriza por desequilbrios dinmicos, porm em
transio para a maturidade scio-econmica, tem-se um sinal po-
sitivo dominante para sua trajetria futura. Os desequilbrios
dinmicos tendem, no longo prazo, a uma ordem sistmica carac-
terizada por um equilbrio dinmico sustentvel.
Mas, no presente, esse sistema de transio est marcado pela
existncia de um elevado potencial sistmico de crise de governabi-
lidade, que implica em elevado grau de estresse sobre o regime de
governana. Adicionalmente, a crise fiscal e gerencial do Estado de-
bilita a capacidade de governana, fazendo com que o processo
poltico tambm se configure como um sistema de risco, em estado
de permanente desequilbrio dinmico.
A crise de governabilidade
8
se caracteriza por um desequilbrio
entre os requisitos de governana e a capacidade de governana ou,
em outras palavras, entre o que se necessita do governo e a
capacidade real de governo. Esse desequilbrio permanente se ex-
pressa em necessidades mais agudas de legitimidade e credibilidade,
pois o governante deve suprir o dficit material de governana, com
um supervit de confiana, que o lado simblico da governana.
9
No diferente do que diziam, Gramsci, esquerda, h setenta
,
8 Ver (KOOIMAN, 1993a).
9 Quando se reclamava, por exemplo, que Fernando Henrique tentava resol-
ver os problemas no gog, no se percebia que ele estava, precisamente,
tentando compensar a incapacidade real do governo em dar solues estru-
turais para os problemas com um pleito de confiana na capacidade futura
de equilbrio do sistema.

anos, e Lipset, direita, h trinta.
10
Para dizer a mesma coisa sem
recurso ao jargo tcnico: o governo precisa gerar mais confiana,
porque sua capacidade de desempenho inferior ao que se espera e
se necessita dele.
A governabilidade se refere ao ajustamento entre necessidades
e capacidades, no nvel sistmico. A governana diz respeito
capacidade de resposta, direo e controle, no ajustamento entre
demandas e meios para seu provimento, no nvel operacional, da
ao. O problema da governabilidade estrutural, o problema da
governana de processo, de agenda e gesto.
H um aparente paradoxo nas sociedades de risco, como o
Brasil atual: para vencer a crise de governabilidade, os governos pre-
cisam desenvolver certas e novas capacidades e reduzir certos recur-
sos de governana usados no passado. A est a justificativa para
reformas que reduzem alguns recursos estatais, como a privatizao
ou a desestatizao e a desregulao e poderiam, em circunstncias
mais propcias, quebrar a espinha dorsal do clientelismo e do man-
donismo regional. Essas reformas, porm, requerem um grau de
governana ou comando sobre os instrumentos de governo que
pode ser superior ao factvel, dadas as condies operacionais da
,,
10 Antonio Gramsci: a reforma moral e intelectual precisa estar associada a um
programa de reforma econmica; mais ainda, o programa de reforma
econmica , precisamente, a forma concreta pela qual toda reforma moral
intelectual apresentada. (...) Uma iniciativa poltica apropriada sempre
necessria para liberar as foras econmicas das amarras das polticas tradi-
cionais. (GRAMSCI, 1991)
Lipset: A extenso na qual os sistemas polticos democrticos contempor-
neos so legtimos depende em larga escala do modo pelo qual questes-
chave que dividiram historicamente a sociedade foram resolvidas. (...) A
estabilidade de qualquer democracia depende no s do desenvolvimento
econmico, mas da efetividade e legitimidade de seu sistema poltico. (...)
Efetividade significa desempenho real. (...) Legitimidade envolve a
capacidade do sistema de engendrar e manter a convico de que as
instituies polticas existentes so as mais apropriadas para a sociedade. (...)
A efetividade primariamente instrumental e a legitimidade valorativa.
(LIPSET, 1960)

mquina pblica e do sistema poltico. No presidencialismo de coa-
lizo, enquanto as foras poentes, que se valem desses recursos ul-
trapassados para se manterem no poder, fizerem parte da maioria,
seu enfraquecimento reduz a capacidade de governana. Mas, en-
quanto permanecerem com algum poder de veto sobre as decises,
cuidaro de preservar a arquitetura institucional ultrapassada, man-
tendo-a em permanente descompasso com os resultados da acelera-
da mudana social. Para restaurar a governabilidade, preciso,
portanto, mudar a agenda de governo, para reduzir a presso de de-
mandas do estoque, cuja satisfao j no tem mais viabilidade no
presente, dadas todas as mudanas que j ocorreram, e investir pe-
sadamente no fluxo e na mudana real de condies para as novas
geraes.
Alm desses filtros seletivos, que depuram e alteram a agen-
da de governo, as solues para a multiplicidade de problemas, ve-
lhos e emergentes, que permanecem na agenda da sociedade
requerem a diversificao dos instrumentos de ao. A governana,
do ponto de vista estratgico e dinmico, se refere criao e
preservao de condies nas quais um espectro mais amplo e dife-
renciado de solues se torna administrvel. S a diversidade pode
acabar com a diversidade.
11
O problema da governana instru-
mental, ele se refere construo de capacitao para tornar
disponveis solues diferenciadas para a multiplicidade de
problemas simultneos que a sociedade de risco enfrenta.
No caso do Brasil, esse processo de aproximaes sucessivas
claro: a estabilizao era um pressuposto de qualquer mnimo de
governana; as reformas possveis so mitigadas, mas adicionam
maior instrumentalidade ao governo, sobretudo ao permitirem me-
lhoria do quadro fiscal; a desregulao possibilita a captao de in-
vestimento privado domstico e externo para superar os
gargalos de infra-estrutura que, por sua vez, constituem obstculo
,o
11 Cf. (ASHBY, 1957) e (KOOIMAN, 1993b). Ver tambm (DUNSIRE
1993).

ao crescimento sustentado a taxas suficientes para fortalecer a go-
vernabilidade, reduzindo o hiato entre recursos e necessidades, au-
mentando uns e diminuindo as outras.
12
O problema da governabilidade no se resolve a curto e mdio
prazo. Como ele se refere ao equilbrio ou ajustamento, dinmico e
complexo, no mbito sistmico, entre necessidades e capacidades,
requer solues estruturais mais profundas. Pressupe a superao
de problemas, no apenas a administrao dos problemas. Enquan-
to a sociedade viver em estado de desequilbrio dinmico, permane-
cer em situao de crise latente de governabilidade, que precisa ser
compensada por incrementos efetivos na capacidade de governana.
Por ser latente, a crise de governabilidade admite graus crescentes
de governana, exceto quando a crise se manifesta em sua forma
aguda e aberta. A governabilidade plena, porm, s ser alcanada
quando os desequilbrios dinmicos convergirem, na sua maioria,
para um estado geral de equilbrio dinmico. Nesse ponto, a presso
sobre o sistema de governabilidade se reduz e estabiliza. Viveremos,
desta forma, muito tempo ainda em um sistema de presso sobre a
governabilidade e a governana. O governo e as relaes Executi-
vo/Legislativo permanecero em estado de alta tenso, sob peso de
excessivas demandas e expectativas, requerendo certa ousadia criati-
va e reformista, para ir diversificando os modos de atuao e as
respostas aos problemas.
As regras polticas tm pouco a ver com esse estado geral de
coisas. Mud-las, sem uma reforma profunda do Estado e de suas
relaes com a sociedade, resultaria em mais frustrao. A reforma
,;
12 Algumas solues continuam sendo tradicionais, outras tm que ser no-tra-
dicionais, inovadoras. Trata-se, portanto, de combinar solues estatais,
pblicas no-estatais e privadas. Por outro lado, trata-se de desregular (redu-
zir demandas por governana), re-regular (constituir novas formas de
governana, menos onerosas e menos restritivas) e auto-regular (transferir as
demandas de governana para os prprios agentes). Sobre a dialtica
desregulao/re-regulao, ver o meu texto Reforma Regulatria: conceitos,
experincias e recomendaes (ABRANCHES, 1994).

real de que o Brasil precisa a da Federao, com descentralizao
e reduo das presses sobre o governo central, transferindo poder
e capacidades aos estados. E do Estado, para superar sua crise fiscal
estrutural. Dessa forma, seria possvel alterar a estrutura de incenti-
vos que alimenta a patronagem e o clientelismo e dar maior con-
tedo programtico-regional nas unidades da Federao, e
estratgico-nacional, no mbito do governo central.
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,,

oc
Resumo
O artigo prope um olhar mais profundo para as crises de gover-
nana e governabilidade que tm ocorrido no pas, principalmente
nos ltimos vinte anos. Para o autor, necessrio ir alm de uma
reforma das regras de funcionamento das instituies polticas, e
considerar a estrutura interna do Estado brasileiro vista como
inadequada para responder s crescentes demandas sociais e sua
relao com o contexto externo.
Nesse sentido, so apontadas solues como a reestruturao do
federalismo brasileiro, a descentralizao de poderes e o redimen-
sionamento de competncias e capacidades do Estado brasileiro.
Como resultado, o governo central deve se tornar uma agncia
regulatria, estratgica, de defesa e diplomacia e de aes voltadas
para o desenvolvimento menos heterogneo do todo, buscando
corrigir, de forma focalizada e eficiente, distores histrico-
estruturais que concentraram territorialmente riqueza, poder
econmico, poder poltico e renda.