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El orden poltico internacional pos-lrak

Roberto Russe!l1
1. El problema del orden en las relaciones internacionales
La construccin y mantenimiento del orden poltico internacio-
nal es una de la cuestiones ms espinosas e importantes de las
relaciones internacionales, tanto desde el punto de vista terico
como de la prctica poltica de los estados. La propia idea de or-
den internacional es equvoca y ha estado sujeta a numerosas
interpretaciones. Segn las definiciones ms simples y genera-
les, el orden poltico internacional es concebido como un patrn
de actividad estatal orientado a la gestin del sistema interna-
cional en funcin de determinadas metas; ()como un conjunto
de disposiciones y acuerdos, formales e informales, mediante
los cuales se conduce la poltica internacional
2
.
Ambas definiciones tienen un sentido funcional: en ellas se ha-
bla de patrones de conducta o de conjuntos de disposiciones y acuer-
dos que guardan entre s algn tipo de relacin no azarosa y que
tienden al logro de determinados resultados (Bull, 1977: 3-4). En
los dos casos, se entiende que los resultados procurados se definen
a partir de una determinada distribucin de poder y de
mientos interestatales compartidos sobre Jales c:_orr:to el pa-
pel efe la fuerza,- la eICiercho y las
internacionales, la cooperacin y el conflicto (Rosenau, 1992: 5). /
En cambio, para otros autores enrolados principalmenteen
las corrientes neorrealistas, el orden poltico internacional no es
una construccin consciente de los estados sino un subproducto
1 Director de la Maestra en Estudios Internacionales de la Universidad Torcua-
to Di Tella. Agradezco la colaboracin de Fabin Calle en la preparacin de
este ensayo y los comentarios de Monica Hirst y Federico Merke.
2 A los fines de este captulo, limito mi estudio del orden internacional a la con-
figuracin del poder internacional y a las relaciones entre estados. Un estu-
dio ms abarcativo debera incluir tambin las relaciones eritre fuerzas so-
ciales en un plano transnacional.
15
IMPERIO, ESTADOS E INSTiTUCIONES
de la conducta autointeresada de los grandes poderes. En palabras
de Mearsheimer, la configuracin del la consecuencia
no buscada de la competencia de segufillad entre los grandes
poderes, no el resultado de la accin conjunta de los estados pa-
ra organizar la paz" (Mearsheimer, 2001: 49). Finalmente, otros
anaiistas asocian la idea de orden con estabilidad, cooperacin
y aun con ausencia de guerra; por lo que los perodos inestables,
conflictivos y signados por conflictos interestatales de envergadu-
ra son considerados como pocas de "desorden" internacional.
Estas interpretaciones tan diferentes y hasta opuestas muestran
las dificultades que la cuestin plantea, cuyo abordaje se torna par-
ticularmente complejo en las etapas formativas del orden poltico
internacionai, que son las que suceden a cambios fundamen!a-
.....____ ____
en la distribucin de poder entre los estados o a acontecimien-
tos extraoilfafios-qe s-on perdbidos como puntos denlexin
en las relaciones interestatales. Actualmente, vivimos unasrtua-
Cion de este tpo que rene ambos elementos como consecuen-
cia del fin de la Guerra Fra y de los atentados terroristas del
11/9 en los Estados Unidos. Las fases formativas de un orden
poltico dado se caracterizan por la ausencia de entendimientos
compartidos sobre las premisas fundamentales del orden, de con-
ductas regularizadas que los expresen y de reglas e institucio-
nes que respondan a las necesidades propias de un tiempo de cam-
bio. En estas fases tambin se acentan nuestras
de naturaleza normativa, las que se vinculan no con el orden co-
moessl.noco-efoi:den como nos gustara que fuese, ya que du-
rante este periodo se perfilan sus principales metas y reglas de jue-
go. Un proceso en el que, por nuestra posicin relativa de poder .
en el sistema internacionat desempeamos por ser latinoameri-
canos un papel pasivo o meramente marginal.
En teora, el orden puede fundarse en acuerdos que los estados
alcanzan por voluntad propia o, en el extremo opuesto, estable-
cerse completamente a travs de la coercin ejercida por la nacin
o las naciones ms poderosas. En la prctica, los rdenes inter-
nacionales que hemos conocido a lo largo de la historia del sis-
tema internacional moderno combinaron en distintos grados
las dos cosas; tambin se dieron en forma simultnea rdenes
internacionales circunscriptos a un determinado espacio geo-
grfico fundados predominantemente en acuerdos voluntarios
o en la coercin. Sin ir muy lejos, el orden denominado "liberal
16
KOBERTO KUSSELL
internacional" liderado por Estados Unidos durante la Guerra Fra
fue indiscutiblemente mucho ms consensual que el establecido
por la Unin Sovitica en su bloque.
Es importante aclarar que los acuerdos interestatales se refieren
a la forma de gestin del orden y no requieren necesariamente
la existencia de ideas homogneas entre los principales estados
3
.
As por ejemplo, la Guerra Fra fue un orden heterogneo desde
el punto de vista de las ideas pero h1vo altos niveles de consen-
so en materia de gobernabilidad. En efecto, sobre la base de lapa-
ridad estratgico-militar, los dos bandos compartieron la premisa
de que mantenan una competencia agresiva para prevalecer so-
bre el otro, adoptaron patrones regularizados de conducta que res-
pondieron a esta premisa y establecieron instituciones como la Or-
ganizacin del Tratado del Atlntico Norte (OTAN) y el Pacto
de Varsovia que dieron, al decir de Rosenau, "expresin y direc-
cin al consenso de ideas y a las rutinas de conducta de la gente
en ambos lados de la as llamada cortina de hierro" (Rosenau, 1992:
15). Particularmente, en la fase de "maduracin" del orden bi-
polar que se inici en la dcada de 1970, los Estados Unidos y la
Unin Sovitica aprendieron a comportarse como dos "duopolis-
tas sensibles" moderando la intensidad de su competencia y coo-
perando para su beneficio mutuo en muchos temas ligados a la
gestin del orden internacional (Waltz, 2000: 203).
2. los tipos ideales de orden poltico internacional
Habitualmente, la literatura especializada en relaciones inter-
nacionales identifica tres tipos
_nal: el equilibrio de poder,-Ia "-solidardad de las nacior1es" y el
hegemnico. Cada iinode ellos tiene un-principfo que lo caracte-
riza y representa distintas formas de distribucin y ejercicio del po-
der como as tambin de restriccin del mismo (Ikenberry, 2001: 24).
J El orden de equilibrio de poder se ordena a partir del principio
de la anarqua (este concepto debe entenderse aqu como ausen-
cia de autoridad centralizada y no como caos o desorden) y se
3 Por cierto, un alto grado de homogeneidad cultural entre los estados es
una precondicin para alcanzar formas legtimas y superiores a las que he-
mos conocido hasta hoy, de mantenimiento y gestin del orden poltico in-
ternacional.
17
IMPERIO, ESTADOS E INSTITUCIONES
caracteriza por la existencia de dos o ms poderes oue. uor s so-
.... i , .1.
los o por medio de alianzas flexibles, se contraequilibran con el
objeto de evitar que uno de ellos domine a los dems. Si el equilibrio
es adems una meta promovida por los estados adquiere una con-
notacin normativa positiva, tal como sucedi en Europa desde la
segunda dcada del siglo XVIII, con la firma del Tratado de Utrech
de 1713 que puso fin a la Guerra de Sucesin espaola4. A partir
de mediados de esa misma centuria, esta meta fue incorporada a las
corrientes dominantes en materia de derecho internacional por me-
dio de la obra de VatteI Derecho de gentes, publicada en 1758 (Bu11,
1977: 37). All se sealaba que Europa es "una suerte de repblica,
cuyos miembros, aunque independientes, se unen a travs de los la-
zos del inters comn para el mantenimiento del orden y la liber-
tad. De ello surge aquel famoso esquema del equilibrio poltico o
equilibrio de poder, por el cual entendemos una tal disposicin
de las cosas en la que ninguna potencia es en absoluto capaz de pre-
dominar o de imponer leyes a las dems" (Vattel, 1916: 251).
El equilibrio como meta consciente de los estados tuvo su
etapa de esplendor durante los aos del llamado "Concierto eu-
ropeo" que funcion desde su concepcin en 1814 hasta el esta-
llido de la Primera Guerra Mundial un siglo despus. Este instru-
mento de consultas informales frecuentes entre las grandes
potencias de ese continente, fue esencialmente una reaccin con-
tra las polticas de engrandecimiento territorial seguidas por Fran-
cia bajo Napolen, que haban destruido el viejo equilibrio de po-
der europeo. Dicho Concierto, precisamente, busc prevenir las
guerras entre los pases europeos y las amenazas propias de una
situacin de predominio a su independencia, estableciendo l-
mites a los objetivos de poltica exterior de sus membros. La ex-
periencia de las guerras napolenicas revitaliz la idea de que esa
independencia, en un marco de equilibrio de poder, era una ine-
ta ms importante a seguir que la unificacin poltica bajo un
poder predominante (Sheeham, 1996: 4; Wigth, 1995: 174). En otros
trminos, el equilibrio fue percibido como una condicin de liber-
tad. Adems de preservar la independencia de los principales
estados europeos, el Concierto mantuvo la paz en Europa
durante cuarenta aos, y luego de superadas las turbulencias de
4 En ese-momento, la preservacin de la paz comenz a verse corno la pre-
servacin del equilibrio entre los pases europeos (Howard, 2001: 24)
18
ROBERTO RussELL
las dcadas de 1850y1860, por otros cuarenta aos ms (Howard,
2001: 43). Al trmino de la Segunda Guerra Mundial, el orden
de la Guerra Fra que se extendi hasta 1989 constituy una va-
-1 riante bipolar del equilibrio de poder, que no fue un nuevo-tipo de
1
ofdeh sino la culminacin del equilibrio de poder sobre la base de
, !a disuasin nuclear ("equilibrio del terror").
,___ 2. l El tipo ideal que Bull denomina
11
solidaridad de las naciones" .
A que otros autores llaman (Ikenberry, 2001: 24)
o "paz por el derecho" (Aron, 1973: 836) tiene como principio
ordenador el imperio de la ley. En este caso, ya no es el equifi-
bfio sino las instih1ciones internacionales ls que res_tringen el ejer-
cicio del poder y los principales mecanismos de control. Histri-
camente, este tipo ideal fue concebido en gran medida como
respuesta al orden clsico del equilibrio de poder, por dos razones
principales: porque este ltimo contiene una inestabilidad inhe-
rente, el riesgo siempre presente de la guerra; y porque su mis-
ma lgica afecta necesariamente los intereses y la autonoma de
los estados ms pequeos.
El orden de la solidaridad de las naciones presupone la estrecha
colaboracin de los estados para promover objetivos comunes
sobre la base de principios y reglas previamente acordados (Bull,
1977: 239, 238 y 240). Por eso, constituye una forma superior de
mantenimiento del ord.en dado, que parte de la idea de que 1_a fuer-
za slo puede ser usada como un instrumento de la sociedad"nter-
nacional para alcanzar y defender la paz y la seguridad de todos
los estados que la conforman. Su realizacin implicara que las Na-
ciones Unidas u otro organismo comparable se transformase en
la fuerza predominante en la poltica internacional y que estas ins-
tituciones internacionales fuesen capaces de restringir efectivamen-
te el poder de las grandes potencias. Este tipo ideal de orden inter-
nacional podra verse como una idea de razn, en el sentido kantiano
de esta expresin, esto es, como una idea que inspira a la accin
o indica la meta a alcanzar. Dicha concepcin nace de una tradicin
del pensamiento poltico1 que posibilic!c:l.
bios positivos en el_ el y
las instituciones internacionales. Hasta hoy, el orden de la solida-
d.dad de fas naciones ha-sido-poco ms que una aspiracin y ma-
teria de extensos debates intelectuales.
__ , Por ltimo, el tipo ideal hegemnico implica relaciones de po-
y autoridad- que se ordenaff jerr-quicamente en un sistema
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IMPERIO, ESTADOS E INSTITUCIONES
caracterizado por una en la distribucin de poder
entre el estado ms poderoso y sus se-gl.iidores ms cercanos. Los e i
rdenes jriicj_uicosfienen grados muy d versos de dominacin o ! .
control. La forma ms extrema de orden jerrquico es el imperio for- .
mal y la msafem1aelalal'legemonabenevolente (Ikenberry, 2001:
27). Una y otiaexpresan 1-ma alta cocentracin de poder,
se distinguen claramente por el modo de extensin de ese poder ha-
cia otras naciones; mientras la nocide usualmen-
te mecanismos yrigido@econtroly ejercicio unilateral
de la coercin, pcme el acento en estilos de do-
minacin ms flexibles e informales y en la organizacin del con- .
sentimiento de los otros sobre la base del liderazgo del estado que'
detenta la posicin de supremaca. En el primer caso, la restrk-
cin externa al ejercicio del poder depende de la capacidad de re-
sistencia de los dominados; en el segundo, existe un
<l,e es_ta<.io .--
/En ia prctica
1
el orden fiegemrnco fue el prevaleciente s1 bien
nunca tuvo un alcance planetario. El Imperio de Carlomagno, por
ejemplo, no pas los lntes de la Europa Occidental; el Imperio Ro-
mano tuvo una extensin mucho mayor pero, al nsmo tiempo, ha- _
ba otros grandes imperios en China y en Persia; desde fines del
siglo XIX y durante la primera mitad del siglo XX la mayor parte
de la humanidad estuvo regida por distintos imperios; los lti-
mos imperios formales (la Unin Sovitica puede incluirse den-
tro de esta categora) desaparecieron en la segunda mitad del si-
glo y, con el fin de la Guerra Fra, tambin se desvaneci el tltimo
de los rdenes internacionales de equilibrio de poder.
3. El orden poltico internacional en formacin
Esta sucinta descripcin de los tipos ideales del orden polti-
co internacional nos ofrece elementos tiles para ubicarnos fren-
te al debate contemporneo sobre la naturaleza del orden en for-
aqu reunidos nos permiten concluir
c.onstruyan en
prxim()_S_ en el o e,n
la s-olidariaad de las nac10nes. La supremacia precedentes
prime:oy crisis profunda
del sistema de las nos distancia del segundo.
. ..__----...
20
l<OBERTO l<USSELL
En efecto, en la distribucin del poder interna-
cional en favor de Estados Unidos impedirn por bastante tiem-
po que los estados que le siguen puedan equilibrarlo: posee la
ms grande y ms avanzada econina del mundo y es el princi-
pal motor del proceso de globalizacin; tiene una capacidad incom
parable para diseminar internacionalmente su cultura y es el nico
poder militar de alta tecnologa y el lder de la "revolucin en los
asuntos militares" (Kurth, 2002). Ms especficamente, las fuerzas
armadas estadounidenses poseen el dominio de los "comunes
globales", un aspecto crucial que constituye el principal sustento de
la posicin de poder del pas a escala mundial y de su nueva gran
estrategia en materia de defensa y poltica exterior. Los comunes
globales son las reas que no pertenecen a ningn Estado en par-'.
ticular, esto es, el aire, el espacio y el mar, pero que posibilitan a ql.en
los comanda acceder y proyectar su poder a la mayor parte delj
globo (Posen, 2003: 8)
5
. Como seala este autor, "Estados Unidos goJ,
za del mismo dominio del mar que alguna vez h1vo Gran Bretaa y
tambin puede movilizar fuerzas grandes y pesadas alrededor del
mundo. Pero el dominio del espacio le permite ver la superficie
de las grandes masas de tierra y reunir enormes cantidades de in-
formacin" (Posen, 2003: 9). Es imposible que este donnio estadou-
nidense pueda ser enfrentado en el corto y mediano plazo.
, el pas que aparece como el ms serio desafiante a la su-
premaca estadounidense, representa el 3,92% del producto bruto
global. Si logra mantener sus altas tasas de crecimiento y evitar la
disensin interna necesitar al menos un par de dcadas para trans-
formarse en un serio rival del podero est
mucho ms lejos de cerrar la enorme brecha de poder econmico
que la separa de Estados Unidos con un.pr6dt1cio bruto interno que
representa tan slo el 1,07% del producto bmto global; adems, sus
actuales necesidades y econmicas tienden a acercar-
la a Washington. La Un_i_9_n ha logrado grandes avances en
materia de integracin y de poder nei:;esarios pa-
ra convertirse en un contrapeso al poder de Estados Unidos (pobla-
cin, recursos econmicos, tecnologa y poder militar); sin embar-
go, carece de vo!!:1_1_:_i!<:.l_pQlfra __y,
centraiiada -para actuar unida y concertadamente en materia de
5 Para un brillante anlisis del dominio de los comunes por parte de los Esta-
dos Unidos, ver Barry R. Posen (2003).
21
IMPERIO, ESTADOS E INSTITUCIONES
poltica exterior y de defensa. La respuesta europea a la crisis de Irak
puso de manifiesto que la Unin Europea est muy lejos de alcan-
zar ese objetivo y es probable que la reciente incorporacin de
diez nuevos miembros lo haga aun ms difcil. Como concluye Waltz
(2000: 31): "Europa Occidental fue incapaz de hacer su propia po-
ltica exterior y de defensa cuando era una organizacin de seis o
nueve estados viviendo bajo el temor a la Unin Sovitica. Con me-
nos presiones y ms mieJllbros, tiene aun menos esperanzas de
lograrlo". si bien representa el 12,3% del produc-
to bruto global, acaba deatravesar una larga etapa de ms de diez
aos de recesin y sigue, por ahora, remiso a asumir el papel pro-
pio de un gran poder. Corno en los aos de la Guerra Fra, su se-
guridad depende fundamentahnente de su alianza militar con Es-
tados Unidos.
Producto Bruto Global
Nominal
%del
(en milfones de dlares) mundo
1) Estados Unidos 10,383,100 32,13
2) Japn 3,993,433 12,36
3) Alemania 1,984,095 6,14
4) Reino Unido 1,566,283 4,85
5) Francia 1,431,278 4,43
6) China 1,266,052 3,92
7) Italia 1,184,273 3,67
8) Canad 714,327 2,21
9) Espaa 653,075 2,02
10) Mxico 637,203 1,97
11) India 510,177 1,58
12) Corea dei Sur 476,690 1,48
13) Brasil 452,387 1,40
14) Hofanda 417,910 1,29
15) Australia 409,420 1,27
16) Fedracin de Rusia 346,520 1,07
17) Suiza 267,445 0,83
18) Blgica
1
245,395 0,76
19) Suecia 240,313 0,74
20} Austria 204,066 0,63
Total Gfcbal 32,312,147 100
Fuente.World Development lndicators database, World Bank, abril de 2004.
22
ROBERTO RUSSELL
En breve, ni_ngn estado Q
tablecer un contrapeso efectivo del Unjd_os. Sin
embargo, no debe confundirse la imposibilidad de constituir un
orden de equilibrio con la desaparicin de polticas que procu-
ren alterar la actual distribucin internacional de poder y restrin-
gir el poder estadounidense. En octubre de 2003, China envi por
primera vez una nave tripulada al espacio y est empeada en
modernizar sus fuerzas armadas con el objeto de colocar progre-
sivamente a sus militares en un pie de igualdad con los de Es-
. tados Unidos. Rusia ha resistido las presiones de Washington pa-
ra desactivar su contrato de 800 millones de dlares con Irn,
cuyo principal objetivo es ayudar a ese pas a construir un reac-
tor nuclear. Adems, junto a China y Francia, fue una de las na-
ciones que ms se opuso a la guerra en Irak, a la que Putin ca-
lific de "grave error poltico". La falta de xito en este caso no
implica el abandono de esta estrategia.
La Unin Europea tambin despliega polticas ge_ equilibri(),
aunque desde posiciones muy distintas representadas hoy emble-
mticamente por Tony Blair y Jacques Chirac. En un sentido, pue-
de decirse que los dos lderes procuran una misma meta -limi-
tar el poder de Estados Unidos- pero defienden estrategias
opuestas. Mientras que Chirac ha procurado restringir ese po-
der mediante la creacin de un contrapeso con el apoyo de Ale-
mania y Rusia, Blair ha intentado atar a los Estados Unidos a las
Naciones Unidas o, como se ha puesto de moda, de "gullverali-
zarlo". Presion a Bush para que trabajase con el Consejo de Se-
guridad a fin de contar con la Resolucin 1441, que autoriz la l-
tima ronda de inspecciones de armas en Irak, y realiz una activa
campaa para obtener una segunda resolucin que autorizase
el uso de la fuerza contra Irak, que fracas cuando no pudieron
obtenerse suficientes votos de apoyo y Chirac amenaz con usar
el poder de veto de Francia
6
.
6 El Primer Ministro britnico defiende lo que llama "doctrina de la comuni-
dad internacional", y que tiene importantes puntos de contacto conelupo
Ideal las naciones", Esta doctrina fue presentada por Blair en
un discurso pronunciado en Chicago en abril de 1999, donde defendi a las
instituciones internacionales y consider a las Naciones Unidas como un "pi-
lar central" de la comunidad internacional (ver Frankel, 2003: A,25). El orden
visualizado por Blair se acerca ms a la idea de c9l!._l'.!iya (un or-
den de sobreequilibrio de poder fundado en una coalicin inclusiva de nacio-
nes democrticas, vista corno una fuerza estabilizadora y que trasciende o
23
IMPERIO, ESTADOS E INSTITUCIONES
"
La lgica del balancingitambiJ:].eS empleada p9r otros en
sus regiO:t1es. Ella explica, por ejemplo, el alineamien-
to de los gobiernos de algunos estados de Europa Oriental con
Estados Unidos en el caso de la Guerra de Irak, aun en contra
de las opiniones pblicas de esas naciones. Corno seala Jervis:
"La dominacin que estos pases ms temen no es la estadouni-
dense sino la franco-germana. Estados Unidos es ms poderoso,
p.er() Francia y Alemania estn ms cerca y tienen ms probabi-
lidades de eclipsarlos (Jervis, 2003: 3)
7
.
En cuanto al orden "solidaridad de las naciones" resulta claro
que las Naciones Unidas atraviesan la peor crisis de su historfa.
Las esperanzls la Guerra Fra de que se con-
virtieraen un mecanismo til para resolver sihiacones de cri-
sis y dotar de mayor seguridad al sistema internacional se vie-
ron rpidamente frustradas. Las principales decisiones sobre los
ms graves de los noventa
bito, tal el caso de la crisis de Kosovo. El golpe de gracia a las
expectativas de contar con unas Naciones Unidas con mayor pro-
tagonismo lo dio Estados Unidos en marzo de 2003, cuando lan-
z su guerra elegida contra Irak a pesar de no contar con la au-
torizacin del Consejo de Seguridad. Con ello, la ONU tam.})_in
dej su
en juego asuntos qt-ie as-autoridades estadounidenses no estn
Q.ispuestas a someter a IaaeCisin de otros
un contexto de disfrib11cin d poder muy distinto al de los aos
de 1a confrontacin bipolar Este-Oeste, la Organizacin vuelve a
mostrar con crudeza _ actuar concertadamente
cada vez que se ponen en juego intereses divergentes importantes.
El juicio de Hanz J\:l()rgenthau sobre el papel de las Naciones Uni-
das durante !a Guerra Ff]a tiene, lamentablemente, absoluta
v[gencia en nuestros das: experiencia ha demostrado que el
reduce las clsirns difercncas entre ios grandes poderes desde una ideolo-
ga y v;:ilon:s compartdos). Esta propuesta se articula a partir de una
tidacl en grnn medida posnacional y posmoderna, pero que reconoce que
tothvGes-necesaria la-guerra; incluida la preventiva, para enfrentar las
nuevas amenazas a la paz y segtii-tdad internacionales.
7 A su vez, estos temores son empleados por Washington para oponer la" nue-
va" Europa a la "vieja". Se espera que muchos p<1ses de Europa Orientai
privilegien posiciones atlantistas en detrimento de posiciones europeas
como las promovkfas por la ''vieja" Europa, particularmente Francia (Lay-
ne, 2002: 8)_
ROBERTO RussELL
intento de usar a Naciones Unidas con el propsito de forzar acuer-
dos entre las superpotencias es ftil y, a la postre, slo consiguen
agravar los desacuerdos" (Morgenthau, 1986: 570).
A la tradicional ineficacia de las instituciones internacionales.:;:\;1
1 1
para resolver cuestiones "duras", se agregan hoy tres problemas
importantes vinculados a la gestin del orden poltico internado- j
nal. Primero, la e:riorIJ1e br_ecp.a de poder entre Estados Unidos y es
el resfodi:dos miembros-permaentes del Consejo de Segm:idad
ha inspirado, en algunos crculos oficiales y acadmicos esta-
dounidenses, planteos de reforma al proceso de toma de deci-
siones en ese mbito pidiendo que el derecho a veto slo quede
para ese pas. Si bien esta posicin no habr de prosperar por-
que va en contra del espritu de nuestra poca, ella sirve para
poner en evidencia que con el fin de la Guerra Fra se ha instaura-
do una brecha en el C_on?ejo de $eguridg_d -entre Estados
Unidos y los-otros catro miembros permanentes- que se suma
a la que siempre existi entre estos ltimos y los miembros no per-
manentes. En este marco, el proceso de toma de decisiones en
las Naciones Unidas no parece ir en direccin de una mayor de-
mocratizacin, a pesar de los distintos proyectos de ampliacin
del Consejo de Seguridad que circulan desde hace un tiempo en
esa organizacin. A su vez, los proyectos que proponen la incor-
poracin de nuevos miembros permanentes contemplando pre-
dominantemente la distribucin de.atributos tradicionales g<;. po-
der en cada una de las regiones del mundo expresan, en esencia,
la misma lgica de poder que dio lugar a la formacin del Con-
sejo de Seguridad en sus orgenes. Suenan por lo general ms a
apertura limitada a unos para participar en el mismo
go ae-pocfei que a prop-t1estas genuiilas de-ampii<!cn-<lerpr-o-
ceso de toma de decisiones siguiendo una lgica ms democr-
tica y cosmopolita. Dicho en menos palabras, T?Cll pQWitGDn 1
nuevosjugadores. .._-- - - - -- ---- )
de respeto a las normas de la ONU por par-;::,
te de Estados Unidos -cuando no su desprecio explcito- se su-
ma el repudio violento a la Organizacin por parte de grupos
terroristas y fundamentalistas de distinto tipo. De este modo,
los pr22sitos de la ONU se ven tanto pQr q_"!Jiep.es abu-
san d_e como as las io_len-
ta incluso-den-
tro de Estados Unidos. Los primeros consideran a la Organizacin
25
IMPERIO, ESTADOS E INSTITUCIONES
apenas como un manto multilateral para s_u conduct---
intemacional o un simple obstculo para alcanzar sus objetivos; los
segundos porque la ven como una amenaza a sus peculiares in-
tereses o como un mero instrumento de los poderose>s que sirve pa-
ra dotar a sus emprendimientos de una legitimidad que desco-
nocen y repudian. En esta ltima clave debe leerse el ataque
terrorista contra el Hotel Canal de Bagdad del 19 de agosto de 2003,
L que fue el peor golpe a la Organizacin en toda su historia.
_ El tercer problema no tiene que ver con las Naciones Unidas
- sino con el futt!_rQ_ i:11_ternacionales forjadas por Es-
tados Unidos a partir del fin de la Segunda Guerra Mundial, con
el propsito de enfrentar al foque liderado por la Unin So-
vitica. Muchas de esas alianzas de su senti-
tj.o origh1al y son cuestionadas no slo en Estados Unidos sino
en el resto de los pases que las componen. Este proceso era
previsible; el problema es que parece no haber motivos suficief!_-
tes para inspirar nuevas alianzas que ayuden a la gestin del or-
den poltico internacional, como por ejemplo para enfrentar el
terrorismo transnacional, promover genuinamente la demo-
cracia o prevenir el desarrollo de armas de destruccin masi-
va. Todos estos temas son mucho ms difusos que la amenaza
comunista y hacen, por eso mismo, ms difcil llegar a posicio-
nes de consenso.
La alianza entre Estados Unidos y Europa como lo muestra
el trbajo de C:if1os-PrezLfanii-eneste volumen, ya haba sufri-
do varios sacudones durante la Guerra Fra, hoy presenta fisuras
importantes que ponen en duda su continuidad a largo plazo. uo
de los analistas estadounidenses que ms ha enfatizado las dife-
rencias entre las dos partes escribi recientemente que la estrate-
gia comn de Occidente durante los aos de la bipolaridad, pue-
de ser vista como una aberracin debida a las circunstancias
especiales de la Guerra Fra (Kagan, 2002-3: 139)- La muy citada
frase del Secretario de Defensa de Estados UnidosF Donald Rums-
feM, q1;1e divide la "vieja" de la "nueva" Europa,. expresa no slo
esas: mismas percepciones smo tambin una antigua> tradicin es-
F.adunidense que muchos remontan al famoso discurso de despe-
dicl'ai de George Washington cuando advrti a su pas contra 1
0
a
\ fomnacin de
11
alianzas permanentes" con las naciones exhnJe-
i ras: .. Esa advertencia y la prafii;:asubsiguienitede:lIID firm:mar aliai::i.-
Za5}, JiUle Estados Unidos slit;J abandon duianlte: aos de la
ROBERTO RUSSELL
1 Guerra Fra, han p_c:>r_
gobiernan el pas y por muchos analistl.S. Para ellos, las alianzas
y las instituciones internacionales no pueden ni deben constreir
, el margen de accin unilateral que el pas requiere para satisfa-
, cer sus intereses nacionales o los del orden global, tal como es
definido por Estados Unidos. El nuevo patrn que se propone es
el de un mundo en el que las alianzas darn paso a CQ.9:l!<::i()n:es
les y cambwtes forjadas para propsitos especficos y con los
estados que no fueron los aliados tradicionales de Estados Uni-
dos (Menon, 2003)
En suma, con las Naciones Unidas debilitaqas y con alianzas_a.d
hoc,el tipo ideal ctel orden poltico internacional jso1daridad
de Tus naciones" seguir por mucho tiempo en el estante de las as-
piraciones humanas irrealizadas.
Entonces, en este escenario de supremaca y
de crisis del sistema institucional trabaiosamente construido des-
de la segunda mitad del sigIO XJ(no que la mirada de
los analistas internacionales se haya volcado hacia las posibilida-
de un y, en su defecto, de
en las de fr-ag::--
mentacin y confhdo o-directamente el caos.
4. Imperialismo sin imperio
En su libro La Repblica Imperial, Raymond Aron constataba a prin-
cipios de los setenta lo siguiente sobre la posicin de los Estados
, Unidos en el mundo: "La dispersin de sus bases militares en todos
los rumbos del planeta y su difusin de capitales en todos los pa-
ses ricos de Europa y en los pases pobres de Amrica, Asia y Afri-
ca, tal expansin sin precedentes( ... ) provoca casi irresistiblemen-
te las viejas palabras, cargadas de gloria o de resentimientos, de
imperio, imperial e imperialismo" (Aron, 1973: 296). Aproximadamen-
te una dcada ms tarde, el historiador estadounidense Arthur Sch-
(i, lesinger Jr., se preguntaba en su obra Los ciclos de la historia ameri--
: Ctinzt:"Pefo quin puede dudar de
' Un imperio "informal", no colonial en su estructura poltica, pero
'bien equipado con parafernalia imperial: tropas, barcos, aviones,
bases, procnsules, colaboradores locales, todo ampliamente exten-
dido por el desafortunado planeta" (Schles:inger Jr., 1990: 158).
27
iMPERIO, ESTADOS E INSTITUCIONES
La expansin creciente del podero estadounidense es el ele-
mento comn que llev a estos dos excepcionales analistas de la
poltica exterior de Estados Unidos a reflexionar sobre la rela-
cin "Amrica e imperio", como lo pone Schlesinger en el ttulo
del capfflo del cual se ha extrado la cita. A partir del fin de la
Guerra Fra y, en especial, luego de los atentados dcil.l
abi1.lmadora cantidad de -libros y artculos acadmicos y periods-
ticos ha A semejanza de los sesenta y se-
fenta, el anlisis se nutre en la continua y extraordinaria extensin
del podero estadounidense a lo largo y ancho del planeta. La "ex-
pansin sin precedentes" a la que se refera Aron en la dcada
del setenta tiene hoy un alcance y profundidad mucho mayor que
en aquel momento. Tanto es as que ya constih1ye un lugar comn
sealar que desde el Imperio Romano jams se ha visto tanta con-
centracin de poder en una sola unidad poltica. A diferencia de
los aos sesenta y setenta, marcados por la tragedia de Vietnam,
la condicin de imperio atribuida a Estados Unidos y los adjeti-
; vos imperial e imperialista utilizados para calificar su poltica ,
exterior carecen por lo general de una connotacin peyorativa.
Ms an, como seala Rosen, "lo que hoy se discute no es simple-
mente el alcance y la influencia del capitalismo o la cultura esta-
dounidenses sino la clase ms dura de imperialismo -la clase ejer-
cida por intimidacin coercitiva y soldados reales sobre el terreno-
(Rosen, 2003: 1). Dicho brevemente, se trata fundamentalmente de
una discusin de naturaleza ontolgica.
Como en otras pocas, el debate expresa posiciones diversas
y muchas veces opuestas. La fractura ms importante es la que
separa a los autores que le asignan o no a Estados Unid()_sJa rnn-
dici_<)11_d_e_imper_i2.__y a quienes podramos denominar ("_afirma-
tivistas y_negativistaS) inspirndonos en la divisin que mar-
c otro de las graneles polmicas sobre la siruacin de ese pas en
el mundo, la que se dio en los setenta y ochenta entre "dedi-
nistas" y "antideclinistas". En medio de este debate, tampoco fal-
tan voces "declinistas" que sostienen que el momento
unPolar estadounidense ha alcanzado la cumbre ms alta y
de disiparse en el curso de la prxima dcada. Sus argu-
mentos basados en los riesgos de la sobreextensin militar y
fiscal se han visto fortalecidos a partir de la segunda mitad de
2003, debido a las dificultades de Estados Unidos para "ganar la
paz" en Irak.
28
ROBERTO RussELL
Dentro de las corrientes afirmativistas, existe una diferencia im-
portante entre afirmativistas empricos y normativos. Los pri-
meros reconocen sin ms que Estados Unidos es un imperio. Los
segundos, de manera implcita o explcita, no slo lo reconocen,
sino que tambin lo celebran e impulsan. Firmes partidarios del
imperialismo, adoptan un tono apologtico, el mismo que le atri-
buyen -con frecuencia errneamente y con citas sacadas de con-
texto- a los propios Padres Fundadores, a los partidarios del Des-
, tino Manifiesto y a otras figuras polticas estadounidenses
3
. Sus
argumentos se fundamentan en un conjunto de supuestos)a sa-
ber:J, Estados Unidos es un imperio al mes--desaenace un si-
glo9; 2.' la era del imperio no es histricamente obsoleta
10
; 3.:el man-
tenimiento y extensin del imperio es un requisito de la seguridad
del pas y del mundo dado que los rdenes hegemnicos seran
ms estables y pacficos que los de equilibrio de impe-
rio y el imperialismo estadounidenses son el nico y menos san-
griento de los caminos hacia la modernidad de las periferias hos-
tiles o atrasadas. A partir de estos supuestos, proponen Lma poltica
exterior activa e intervencionista justifican tanto porrazo-
nes prcticas como morales.
Por su parte, las corrientes negativistas renen un conjunto
variado de autores que pertenecen a distintas tradiciones del
pensamiento poltico. El espectro es tan amplio que abarca des-
de el neoconservadurismo hasta el marxismo. No obstante ello,
es posible distinguir tambin en este caso supuestos que todos
comparten: por un lado, que la era de los imperios pertenece
al pasado y, por el otro, que Estados Unidos es un poder hege-
mnico o suprem:o pero no un imperio. Dentro de esta corrien-
te hay' una diferencia que vale la pena marcar entre autores que
sealan que Estados Unidos no est bien preparado para ser
un imperio (Nye, 2003: A) y quienes consideran que tal condi-
cin no est en su naturaleza debido a que el pas no persigue la
8 Acerca de este tipo de interpretaciones errneas y sacadas de contexto so-
bre los trminos "imperio" e "imperialismo" en otras etapas de la historia
de Estados Unidos, ver Schlesinger Jr. (1990: 154-156).
9 Para algunos autores, Estados Unidos es un imperio al menos desde 1803,
cuando Thomas Jefferson compr el territorio de Lousiana. Ver, por ejem-
plo, Max Boot (2003: 361).
10 Algunos, incluso, llegan a afirmar que la era de los Estados-naciones inde-
pendientes es una anomala histrica (Rosen, 2003).
29
IMPERIO, ESTADOS E INSTITUCIONES
dominacin de otros estados. Robert Kagan as resume esta l-
tima posicin: "El hecho de que Estados Unidos tenga bases
en el exterior, que ejerza enorme influencia en el mundo, que ex-
porte su cultura, no lo convierte en un poder imperial. Hay
una gran diferencia entre un gran pode:-aun el ms po-
der mundial- y un pas que procura ejercer su domm10 sobre
otros que es en lo que consiste una verdadera definicin de im-
perio" (Kagan, 2003).
Esta esquemtica presentacin de las posiciones afirmativis-
tas y negativistas puede verse como la muestra ms reciente de las
dificultades que ofrece el tratamiento de una cuestin resbaladi-
za como pocas. "Imperio" e "imperialismo" son trminos IDJ!Y
elsticos y confusos, al igual que la nocin de orden poltico inter-
nacional tratada en el apartado anterior. Lord Hailey lleg a decir
que "imperialismo no es una palabra para acadmicos" (Hailey,
citado en Doyle, 1986: 11). Schumpeter, por su parte, seal que
"la palabra 'imperialismo' ha sido utilizada abusivamente_ como
eslogan hasta el punto de exponerse a perder todo su significado"
(Schumpeter, 1965: 37). En el mismo sentido, Morgenthau conclu-
y que "el arbitrario uso del trmino para fines polmicos se ha
difundido tanto que en la actualidad 'imperialismo' e 'imperialis-
ta' se aplican indiscriminadamente a cualquier poltica exterior
opuesta a quien emplea el trmino( ... ) Toda nacin es imperia-
lista para cualquier otra a quien desagrade su poltica exterior"
(Morgenthau, 1986: 69). Tambin se han usado ligeramente las no-
ciones de imperio e imperialismo para caracterizar cualquier for-
ma de desigualdad internacional.
La literatura terica clsica referida a los imperios y a las cau-
sas del imperialismo tampoco ayuda mucho a aclarar las cosas.
Cabe sealar que ella apareci no casualmente a fines del siglo XIX
con el objeto de dar cuenta de un nuevo tipo de imperio, que se
denomin colonial, y del proceso que llev a los principales pa-
ses capitalistas a desarrollar entre 1875y1914 un nuevo tipo de
imperialismo que se tradujo en la conq_uista, anexin y adminis-
tracin formal de la mayor parte de Africa, Asia y el Pacfico.
Durante ese perodo, aproximadamente una cuarta parte del mun-
do foe dividida en territorios que quedaron bajo el gobierno
fomllat o el dominio poltico informal de varias potencias euro-
peas 'fundamentalmente Alemania, Blgica, FranciaF Gran Bre-
ta.alu y los Pases Bajos) y de Estados Unidos y Japn (Hobs-
ROBERTO RUSSELL
bawn, 1989)
11
Como seala Hobsbawn en su libro La era del im-
perio (1875-1914)," ( ... )no hay duda de que el trmino 'imperia-
lismo' se incorpor al vocabulario poltico y periodstico durante
los aos 1890 en el curso de los debates que se desarrollaron so-
bre la conquista colonial. Adems, fue entonces cuando adqui-
ri, en cuanto concepto, la dimensin econmica que no ha per-
dido desde esemomento. Por esta razn
1
carecen de valor las
referencias a las formas antiguas de expansin poltica y militar en
que se basa el trmino. En efecto, los emperadores y los imperios
eran instituciones antiguas, pero el imperialismo era un fenmeno
totalmente nuevo" (Hobsbawn, 1989: 60).
La novedad del imperialismo colonial --0 su historicidad-
brind a polticos e intelectuales una extraordinaria oportuni-
dad para indagar acerca de sus causas y propsitos. Se ofrecie-
ron interpretaciones econmicas, polticas, ideolgicas y cultu-
rales y se construyeron distintos modelos tericos que pusieron el
acento en factores sistmicos, metropolitanos o perifricos con
el objeto de brindar razones sobre un asunto de perfiles indi-
tos. El debate, ya intenso durante la primera dcada del siglo
XX, adquiri mayor complejidad y densidad con el transcurso
de la centuria debido a dos fenmenos simultneos de signo in-
verso: la desaparicin de todos los imperios formales y la exten-
sin progresiva del poder internacional de Estados Unidos has-
ta llegar a la etapa actual de supremaca sin precedentes.
El ascenso de este pas a la cspide, se produjo en distintos ciclos
durante el desarrollo de un proceso que puede describirse, sin te-
mor a equivocacin, como una historia de permanente expansin e
intervencin externas
12
Los dos ltimos de estos ciclos expansi-
vos corresponden a los perodos posteriores a la Guerra Fra y
al 11/9. En efecto, tras el colapso de la Unin Sovitica, Estados Uni- :
dos extendi su presencia y gravitacin a Europa Central, el
Golf() Prsico y Asia Central. Luego del 11/9, increment ambas
cosas tanto en esta ltima regin como en el Medio Oriente y
11 Cabe aclarar que si bien el concepto imperialismo en cuanto tal adquiere la
dimensin econmica que seala Hobsbawn recin a fines del siglo XIX, es
claro que el imperialismo como fenmeno histrico tambin fue impulsado
por factores econmicos, tales los casos de los imperios coloniales espaol
y portugus establecidos durante los siglos XVI y XVII.
12 Desde el fin de la Guerra Fra y hasta el inicio del actual gobierno, Estados
"f.Jnid?_s intervino en Pa_nam, Bosnia y Kosovo. ---
31
IMPERIO, ESTADOS E INSTITUCIONES
Africa
13
La guerra de Irak
1
justificada ante el mundo entero como
parte de la lucha contra el terrorismo y la proliferacin de armas de
destruccin masiva por los estados "canallas//
1
tuvo como principal
objetivo estratgico la consolidacin del poder y la influencia de Es-
tados Unidos en el Medio Oriente. Un estudio reciente del Con-
greso estadounidense muestra
1
por otra parte1 que desde la fun-
dacin de los Estados Unidos resulta difcil encontrar un solo ao
en el que soldados de ese pas no hayan estado en el exterior "per-
siguiendo piratas
1
castigando bandidos
1
rescatando ciudadanos es-
tadounidenses en peligro
1
interviniendo en guerras civiles/ dete-
niendo masacres, haciendo zozobrar regmenes vistos como
inamistosos y exportando la dernocracia
1
' (Ignatieff1 2003: 40).
Al igual que en la era de los imperios coloniales, la ach1al expan-
sin del poder de Estados Unidos vuelve a despertar reflexiones
sobre nuevas formas de imperio y de imperialismo en un contex-
to histrico diferente
1
que requiere ser cuidadosamente determi-
nado. La primera pregunta que se nos presenta tiene que ver con
la condicin poltica del ser. En la antigedad y en la era de los impe-
rios coloniales la respuesta a esta pregunta no admita ninguna cla-
se de dudas. La historia del mtmdo antiguo es la historia de los im-
perios y los imperios coloniales surgidos a fines del siglo XIX no
slo se definieron como tales sino que la mayora de sus dirigentes
y poblaciones se sintieron orgullosos de integrarlos y, en muchos
casos, de llamarse imperialistas. se hace.
difcil de ejer:fe gg menos
vfs11Jfe-yc-uanCfo la mayora de los a
asumir que su pas en algn sentido es un poc!_er imperial.Hasta
aqu, Estados Un1dosfia 1maaosu-n:m:strfod-militar, polti-
co, econmico y cultural para alcanzar una posicin de suprema-
ca evitando las molestias propias de los imperios antiguos y co-
loniales. En este sentido, nunca desarroll una perspectiva colonial
al modo britnico o francs, ni estableci cargos coloniales, ni tam-
poco prepar cuadros civiles para servir en el exterior como admi-
de un imperio (Schlesinger Jr., 1990). La proyeccin del
poder internacional del pas qued prcticamente reservada a la
13 Robert Kagan (2002/2003: 137) divide en seis fases el proceso de expansin
de Estados Unidos en el mundo, mientras que James Kurth nos habla de un
drama desarrollado en cuatro fases (Kurth, 2002). Acerca de la expansin
reciente de Estados Unidos en el sur y centro de Eurasia, ver el interesante ar-
tculo de Michael T. Clark (2003).
32
ROBERTO RUSSHL
"casta de los guerreros
11
En los aos de la presidencia de Kenned y,
J por ejemplo
1
Estados Unidos gast apenas el 1 % de su producto
nacional bruto en los aspectos no militares para la promocin de
su influencia en el exterior (Ignatieff
1
2003). Actualmente, el presu-
puesto total del Departamento de Estado y de la Agencia de Es-
tados Unidos para el Desarrollo Internacional es slo aproximada-
mente el 1 % del presupuesto federal. El pas gasta cerca de diecisis
veces ms en sus fuerzas militares y hay pocos indicios de que
esto pueda cambiar en una poca de dficit presupuestarios y de
baja de impuestos (Nye
1
2003: A). Adems
1
la misma idea de impe-
rio nunca despert apoyos masivos ni grnds-apehfos de gfo-
va e:n-contra-de la herencia revolCi\arfa Estados
U!lidos y de su identidad nacional democrtica. .:_: .
Dado el problema que nos presenta fa informidad de la con-
dicin poltica del la prueba de la existencia de un "imperio , . ,
podra intentarse con- 'f'.,
Es posible dividir estas -definiciones en _ ''.,
Tas que se ordenan a partir de la"Cap_EE.idad de una uniaaa plili1- -
ca para imponer sus deseos y Controlar a otros de manra /}
va, y las que lo .o.'
dad para extender su dominio internacionalmente y de las
consecuencias que ello produce. . . ' - - ----- ---- ---- ''
La definicin de imperio en abstracto que nos propone Aron;
pertenece a la primera categora: "El imperio, en su sentido abs-
tracto, sugiere el carcter supremo o incondicional del poder
( ... )No se trata( ... ) de autoridad reconocida
1
ni aun siempre de
un poder supremo, sino de una capacidad, ms o menos irre-
sistible, de imponer
1
en caso de necesidad
1
su voluntad
11
(Aron,
1973: 296-7). Desde este punto de vista, la
es_la_principal variable empleada por otros autores para
car a un pas de imperio y a
rialismo. En su ya clsica obra Imperios, Michael Doyle define a
un imperio como "una relacin formal o informat en la cual un
Estado controla la soberana poltica efectiva de otra sociedad po-
ltica11 (Doyle, 1986: 45). El terna del control tambin es central en
la definicin de imperialismo que nos brinda Benjamn J. Co-
hen en su libro La cuestin del imperialismo. Para este autor, im-
perialismo es "cualquier relacin de dominacin o control efecti-
vo, poltico o econmico, directo o indifecto, de una nacin sobre
otra
11
(Cohen1 1973: 16).
33
IMPERIO, ESTADOS E 1 NSTITUCIONES
As, de es funcin de la capacidad real
d::_controlar a los estados y pueblos subordinados. Estecontrol
puede realizrse En el primer
Id
. .
caso, e ormmo se practica a travs de la anexin de territorios
y de un gobierno de carcter colonial apoyado por fuerzas milita-
res metropolitanas y por colaboradores de la periferia. En el se-
gundo, el control se ejerce indirectamente sobre la poltica interna
y exterior periferia subordinada que es legalmente-inde-
pendiente (Doyle, 1986: 135).
Dado que Estados Unidos pertenecera a esta segunda cate-
gora, la capacidad para controlar e imponer su voluntad a otros
una de las varas ms usadas para escrutar su condicin
imperjo. Es interesante notar que Arthur Schlesinger Jr., li:te-
go de sealar que el podero acumulado por Estados Unidos en
los aos ochenta no ofreca dudas sobre tal condicin, concluye
una pocas pginas despus: "Desde el punto de vista de los gran-
i:nperios de la historia, el Imperio Romano, el Imperio Napo-
leomco y hasta el Imperio Britnico, el imperio americano de
I.;>s aos es en absoluto un imperio. Los viejo.s impe-
rios controlal:Jan a sus SUbmfos:m imperfo americano cm:itrola
muy poco. Ni siquiera puede controfarfosregrnenes ms depen-
dientes de su apoyo: Israel, El Salvador, Honduras, las Filipi-
nas. !'{() a Canad y
Mxico. Quiz controla.Granada. Pero aunque ejerce influencia
en Gran Bretaa, Japn, Francia, Italia, Australia y Nueva Ze-
TI() puede decirse que los controla como el Imperio Brit-
nico controlaba a sus colonias en el siglo XIX o como la Unin So-
vitica controla los pases de Europa Oriental. Pese a toda la
supuesta dominacin americana de Jos pases pobres mediante
el mercado mundial, ejerce escaso control
poltico en el Tercer Mundo, como lo aemuestran repetdanien-
telasvutaciones-enIa :Asamblea General de las Naciones Uidas.
Se lo pde describfrmejor como Jr.,
1990: 177-178). ' .. ___.......,
Recientemente, Joseph Nye (2003 b: 12) se ocup del tema des-
de un ngulo muy similar: "El problema para el podero estadou-
nidense en el siglo _que cada vez son ms las cosas. qu_e es-
ail control incluso de 1a nacin ms Estados
Urndlos se desempea bien cuando se trata de fas medidas
t.radiiirinales de quro", con ello no consgn:e captar las
34
ROBERTO RussELL
permanentes transformaciones de la poltica mundial debidas
a la globalizacin y a la democratizacin de la tecnologa. La
del podero estadounidense es que la poltica mundial
camol.aae un roao-qilenace imposible que fapoteciamsp.:
derosa del mundo desde1ostieinposcfe"Kma,alcace_p_6r-sso-
de slls objetivos internacionales.ms importantes. Es-
tados Unidos carece de la capacidad internacional e interna de
resolver los conflictos internos de otras sociedades y, al mismo
tiempo, de vigilar y dirigir los acontecimientos transnacionales
que amenazan a los estadounidenses en su propio pas".
Dicho ms brevemente, la supremaca no va acompaada ne-
c'.'.3.ariament': una Ello se debe-a
que la 11aturaleza y extens10Tiae1 control -siempre entendido co-
mo relativo puesto que ningn Estado puede controlar en for-
ma absoluta a los otros estados- varan en funcin de numero-
y no slo de los cambiosen"l::-fistribuciI\ de poder
entre los estados. Por ejemplo, la voluntad, unidad y competencia
de las fuerzas metropolitanas, las inhibiciones domsticas en el
Estado dominante, su nivel de prestigio internacional, los
tes que imponen las instituciones internacionales, la naturaleza de
los problemas que debe enfrentar, la debilidad o fortaleza de lEL<-,
periferias y su disposicin a cooperar o resistir. Estos
combinados de distintas maneras pueden o_dSmi-
importante la alta capacidad objetiva de _conhol que
una considerable disparidad de poder como la que hoy ca-
racteriza al sistema internacional. Desde este punto de vista, el po-
der se cuantifica no en trminos de lo que se tiene sino en trmi-
nos de control e influencia efectiva sobre la conducta de olios
es ta dos y puebios: Eri-ftaspalafas, nTerill.inos-_pro-c:e&..:J es_y. 1
o estructurales. --- ..... ------ 1
- llegan a conclusiones absolutamente opues-
tas a las de Schlesinger y Nye, usando tambin la vara de la ca-
pacidad de control. Miden el poder como simple acumulacin ,
(tamao ela po151ac1n y territorio, dotacln de
recursos, fuerza militar, estabilidad poltica y competencia) y
de ello derivan que el estado con ms poder tiene naturalmen-
te ms capacidad de confrorefrlfluencia. El padre del realismo
estructural as lo explica: "En los siglos XVIII y XIX, el Estado
ms fuerte intervino en todo el globo y construy el imperio ms
vasto de la historia. En el siglo XX, el Estado ms fuerte repiti
35
IMPERIO, tSTADOS E INSTITUCIONES
el comportamiento intervencionista de Gran Bretaa y, desde
el fin de la Guerra Fra, en una escala aun mayor, sin construir
un imperio. La ausencia de imperio difcilmente signifique, sin
embargo, ql_1fTaextensn de
dos Unidos sobre las acciones de otros sea de menor importan-
_cia''(Waffz, 2000: 17). A contramano delas defi-nicfones con-
ductistas propuestas por _Doyle y Cohen, \
Unidos posee mayor capacidad de control e ;
dlconTiriiC.:1:-paraTmpo11.ercasHgos y oSpensar que ) \
ello implique que sea un imperio:
Segi:in se aprecia, el examen de la condicin poltica del ser o de
su capacidad de control no permite llegar a conclusiones tajan-
tes sino que, por el contrario, nos conduce hacia un callejn sin sa-
lida. No hay cmo zanjar el debate ontolgico debido a que resul-
ta imposible ponerse de acuerdo sobre los atributos que debe reunir
una unidad poltica para ser considerada un imperio informal.
: Qu indicadores deberan emplearse para diferenciar un impe-
rio informal de un cuasiimperio, de un hiperpoder o de una su-
perpotencia? La D-Q pasar porel tamao
poder sino por la-naturaleza y alcance de su accin externa y por
eltipo d_e C()f1 y pe-
rifricos. Si fuera tan slo una cuestin de tamao no hay dudas
de Estados Unidos es hoy significa-tivam.ente mucho ms
poderoso que el imperio britnico en su momento de apogeo, tan-
to en trminos econmicos y militares como, probablemente, tam-
bin en trminos de capacidad para proyectar su propia cultura.
Pero, nuevamente, qu es lo que distingue la accin externa de
un imperio informal de la de una gran potencia? No se trata ms
de una diferencia de grado que de sustancia? (Aron, 1973: 299) Por
su parte, la evidencia emprica sobre la capacidad de control de
Estados Unidos es ambigua y fluctuante: siempre depende de
un marco contingente de polticas. Adems, la nocin de control
es tambin imprecisa. Cunto control sobre la accin de los otros
hay que ejercer para ser considerado un imperio informal? Cul
es la lnea que separa el control ejercido por este tipo de impe-
rios del de situaciones de supremaca, de interdependencia asim-
''" .: trica o, lisa y llanamente, de dependencia?
.:!_,.,_ bien, t!_na cosa_ es la y otra myy
d1stmta la vol Aqm entramos en el terreno de
.. conductistas mencionagas, es
36

f
i
l
!
ROBERTO RUSSELL
decir, las que se ordenan a partir de la disposicin del ser
14
. Con in-
dependencia de la calificacin polticaque le demosaEstados Uni-
dos, es claro que su actual impulso hacia el imperialismo alcanza
nveles nunca vistos en su larga historia de expansin. El trmi-
no imperialismo se entiende l.qu en_un neutI"_al
como la resolucin metropolitana a imponer su voluntad sobre
otros estados y pueblos poniendo el nfasis en medios coercitivos.
Con cierto abuso del lenguaje puede llamarse a este fenmeno
imperializacin.
La definicin conductista de imperialismo basada en la volun-
tad del ser tampoco est exenta de problemas. Cuando se anali-
za el caso de Estados Unidos, esta dificultad se agudiza debido a
que incluida la clase di.rigen-,- e,.
te, ignora o niega que su pas pr.gcure imponer ?t:S deseos a otros.
Aun quienes consideran que Estados Unidos es un imperio, sue-
len referirse a l co_gio un imperio "en negacin" (Ferguson, 2003:
A), "no reconocido" (Prestowitz,L.003: 19), Gervis,
2003), "imperioliberal" (Boot, 2003: 361) o
(Cumings:-2olJ3:358). Tambin es indudable que dentro"i:leios
Estados Unidos existen fuerzas sociales, estatales y privadas, no
imperiales e incluso opuestasa.I En consecuencia,
asignarle a secas a Estados Unidos una disposicin al imperialis-
mo es una gran ayga l C2QII!Pii:::._nder el fen-
meno que nos ocupa. los la volun- ,-
tad imperial es menos abarcativa que la totalidt:ld clel.pa,s, ya que
precisamente su es ineludible
para identificar las fortalez_ls y _debilidades del actual imperialis-
mo estadounidense. Visto desde afuera;la vqluntad imperial se ar-
tcula con fuerzas sociales externas que facilitan el imperialismo de
Estados Unidos en el mundo. Este aspecto nos remite
la periferia en la extensin del poder
Poroonsiguente;-es--piClsotrba}ar con un
cienda la idea antropomorfa del Estado autnomo, unificado y
rid.onal -quedoriiina
Unidos. El sujeto de la voluntad imperialista es un conjunto h1s-
t6camente cambiante de fuerzas sociales estatales y privadas
14 La definicin ms extensa y polmica de este tipo es la
en su trabajo Sociologa del imperio. All por tal a 111-
fundamentada' de un Estado hacia la expans1on vmlenta y sm hrmtes (Shum-
peter, 1%5:88). --
37 )
IMPERIO, ESTADOS E INSTITUCIONES
estadounidenses que requiere ser identificado en cada contex-
to hstrico. El ncleo duro de esta voluntac} est constituido por
los gobernantes {y no el Estado), que son los que definen la orie--=---
tacin- y la sustancia de la poltica exterior y quienes procuran,
en estrecha articulacin con fuerzas de la sociedad civil, qear
oportunidades para que ellas desplieguen sus intereses en una
escala global (o al menos en la escala del espacio geogrfico don-
de prevalecen los Estados Unidos). En la actualidad, la voluntad
imperial se encarna principalmente en la propia adin1mstra-
cin Bush, en especial en los grupos neoconservadores (que pro-
curan transformar el inundo a imagen y semejanza de Estados
Unidos) y los nacionalistas asertivos (que quieren usar el po-
der de su pa;;-parnHiriiClaralos estados rivales y aplastar
las amenazas potenciales a la seguridad estadounidense), y en
una amplia coalicin de fuerzas que incluye, en su centro, a Wall
Street, las grandes empresas de energa e informacin, las corpo-
raciones globales, el complejo militar industrial, los think tank ex-
tremistas de mercado, una vasta gama de organizaciones no gu-
bernamentales que se desenvuelve en una escala mundial y la
,derecha religiosa (Phillips, 2002)
15

Esta amplia coalicin comenz a forjarse en los aos sesenta de
la mano de la transformacin de la economa industrial de Esta-
dos Unidos en una economa, primero, posindustrial y, luego,
en otra de la informacin (Kurth, 2002). Dicha coalicin creci fuer-
temente en la dcada del noventa con el fin de la Guerra Fra y ms
aun a partir del inicio de la administracin Bush y, ciertamente,
luego del 11 /9, cuando poderosas fuerzas neoconservadoras se
agregaron a la coalicin imperial de base neoliberal forjada duran-
te los aos de Clinton. El resultado de este proceso de ms de cua-
tro dcadas es la consttucin de un sujeto imperial cada vez ms
numeroso y diverso.
15 Co:JJ!ID seala Schlesnger Jr_, la derecha cristiana ha formadu en la ltima
geneJracin una alianza con et ala derecha catlica sobre el tema del aborto,
y \Wil'a alianza con el ala derecha juda sobre la Tierra Sagradia. En conse-
Ctrelilda:, ella es una fuerza poiltica mucho ms potente hoy, qure quizs inclu-
ya ai ms del 40% del electorado (Schliesinger Jr., 2003: 26).
3S
f
l
;-
ROBERTO RUSSELL
s. las causas del actual imperialismo estadounidense
El actual imperialismo estadounidense, al igual que otras formas
anteriores de este fenmeno, no admite abordajes_ reduccionistas.
Sus causas y desarrollo obedecen a factores si?tmic6s (la enorme
diferencia de poder entre este pas y fos estados que le siguen en
l;:i estructura de poder internacional), externos (en particular, los ata-
ques terroristas de] 11/9), metropolitans (la combinacin de varia-
bles polticas, econmicas, ideolgicas y culturales, tanto de ca-
rcter estructural como coyuntural) e internos de ohos pases, que
favorecen su imperializadn. No hay espacio en este texto para ana-
lizar en detalle la forma en que toc:!os estos factores y fuerzas se
entrelazan, tarea compleja y difcil. S cabe apuntar
cua-fro que son de gran importancia para contextualizar
y comprender la actual disposicin imperial de Estados Unidos.
Primero, el cambio sistmico c:orno_ <:onsecuencia de
la cada de la Unin Sovitic-a ...:..frnsito de la bipolaridad estra-
tgico militar a la unipolaridad- es un factor esencial para ex-
plicar este proceso. La unipolaridad conc!_1]_ce
acentuacin de __ co1:1o por ejemplo,
el mantenimiento y amplia-in de las ventajas existentes para ge-
nerar poder militar; la extensin de garantas de seguridad a otros
estados para que no desarrollen un poder militar independiente;
la divisin de potenciales rivales, la voluntad de crear e impo-
ner reglas y el cambio y constih1cin de regmenes polticos en la
periferia empleando, si es preciso, recursos de poder militar.
Como qued dicho, estas prcticas fueron desarrolladas por Es-
tados Unidos durante los aos de la Guerra Fria. La diferencia
. es que hoy son ms discrecionales y extensivas. Quienes sufren el
, efecto de estas prcticas, las perciben como una manifestacin
de imperialismo en un grado ms alto que el de la era de l bi-
, polaridad; por el contrario, quienes las propician y las de-
, finen como necesarias para construir Veamos un
ejemplo:1as-poHticasde Estados Unidos para controlarla proli-
feracin de armas de destruccin masiva son presentadas por
su gobien10 como programas orientados a defender y construir
un mundo ms pacfico y estable pero desde otra ptica, tambin
pueden verse como un caso tpico de para
mantener una posicin de predomL"'1io sobre determinadas formas
de poder militar (Rosen, 2003: 6).
39
IMPERIO, ESTADOS E INSTITUCIONES
. Segundo, tipo estructural puramente materia-
lista (dado que slo contempla la distribucin de recursos de
poder entre los estados) es necesario en todo esfuerzo que pro-
::1re de _,factores contingentes a los que ha-
bitualmente se recurre para explicar la expansin internacional de
Estados Unidos. Hoy en da los ms usados son "la naturaleza de
la agresin externa" y el "carcter del gobierno estadounidense".
El primer factor es sumamente llamatv"porque se funda en el
mito de la (Bacevich, 2002: 8). Expre-
de 1:n modo snnple, este mito se basa en la idea de Es-
ta_dos Umdos_debe su voluntad, Eara defen-
d_erse y defen?er al mundo de distintos tipos de agresores (por
eJemplo, el militarismo ale:rrth-i-1917', el nazismo, el fascismo
y el imperialismo japons en 1941, el comunismo luego de la Se-
gunda Guerra Mundial y, ms recientemente, el 11 /9). As a ca-
da agresin sigue una reaccin que siempre respondera a pro-
psitos fundamentalmente altruistas. El resultado es, entonces,
una mayor presencia no buscada ni querida en el mundo. Por cier-
to, nadie puede seriamente desconocer la influencia de los suce-
sos y agresiones externas en la accin internacional de Estados
Unidos. Sin ir ms lejos, el 11/9 result un evento catalizador que
aglutin voluntades, abri las puertas para la puesta en prctica
de una poltica exterior ms asertiva y dot al pas de un enemi-
go -la lucha contra el terrorismo transnacional-y, con ello, de
un nuevo sentido de misin externa, un elemento ausente en los
. aos de la Posguerra Fra. Sin embargo, puesto en este
factor puede ocultar que el objetivo estratgico de Estados Unidos
de m-anterier--fe:Xfe:Cler su supremaca foternacional fue tam-
bin eI-eje de las polticas exteriores de Bush padre y
En suma,
para explicar la aceleracin de un impulso imperial preexistrife
que obedece, en gran medida, a un factor sistmico, la unipola-
ridad --
Que Estados Unidos se encuentre bajo un gobierno de fuerte ten-
constituye contingente lne-
ludible paraexpiicar la forma en que el pas respondi a los aten-
tados del 11/9. Es muy probable que si oportunamente Al Gore
hubiera sido electo presidente en lugar de Bush, Estados Unidos
habra declarado una guerra contra Afganistn pero no contra Irak,
pues seguramente los demcratas habran hecho otra lectura de los
40
ROBERTO RUSSELL
informes de inteligencia para concluir que la guerra contra el rgi-
men de Sadam Hussein no era esencial en el corto plazo para pro-
teger la seguridad de su pas (Albright, 2003). Ms especfica-
mente an, la propia personalidad del presidente Bush puede ser
considerada un factor contingente que tambin explica el tono
de la respuesta a los ataques terroristas en Estados Unidos. So-
bre este tema, un conocido analista de la poltica exterior esta-
dounidense sostiene que "la transformacin de Bush luego del 11/9
puede tener su paralelo con su anterior conversin religiosa; as co-
mo llegar a Cristo dio sentido a su disoluta vida personal previa,
la guerra contra el terrorismo se ha convertido en la caractersti-
ca definitoria de su poltica exterior y de su misin sagrada"
vis, 2003: 1). Nuevamente, los rasgos propios del actual gobierno
de Estados Unidos y la personalidad de su Presidente no deben
ocultar que !a extensin del podero estadounidense es el resul-
, tado lgico de su-p-osicin sfo rivales al-vista en el sis-tema-in-
te0acional:-La -ae siempre es la _
maria-yla fuen_tt: ltima gel Jr., 1990: 152)
Tercero, es preciso considerar_dos de
naturaleza estructural que se complementan para potenciar el ac-
tual impulso imperialista de Estados Unidos; ambos tienen un ca-
rcter ofensivo y consecuencias prcticas manifiestas. En primer
,. ;lugar, el objetivo estratgico de promover y garantizar, desde una
/ posicincte preaominio, un inte-
2002: 31 ). Es-
te objetivo, presente al menos desde los aos de Truman, fue uno
de los ejes ordenadores de la poltica exterior estadounidense du-
rante los aos de la Guerra Fra, junto a la contencin del comu-
nismo; mientras que esta ltima estrategia fue presentada como
defensiva, la poltica de aperhlta siempre fue definida conw un
inters_ estratgico ofensivo. A pesar de sus diferencias, ambas
se tradujeron en una mayor presencia del pas en el mundo. El se-
gundo factor es de naturaleza idealista; se trata de la antigua
idea de que Estados Unidos es el depositario mna:-rriisiri1iisto.:
rica-a.e promover un mejor mediante la extensin de ss
vafores, que soripresentados y consid'erad_s _como univrsaies.
Estos dos impulsos histricos metropolitanos (abrir el mundo y
hacerlo mejor) se potenciaron recprocamente a partir del inicio de
los noventa debido al fin de la Guerra Fra y a la globalizacin.
La derrota del imperio sovitico fue exhibida como el triunfo de la
41
IMPERIO, ESTADOS E INSTITUCIONES
ideologa "universalista verdadera" sobre el comunismo, que tam-
bin haba pretendido ese papel. Con la cada de la URSS, tanto en
el gobierno como en los medios y en el debate pblico, comenz
a hablarse de un "imperativo de la Posguerra Fra" que exige a Es-
tados Unidos asumir definitivame!lte 8.1:! . "orga-
nizador global" y de de la humanidad", medianie el
uso extensivo de su poder incomparable. Al mismo tiempo, la era
de la globalizacin le exiga ms una tarea que
se asumi sin mayores dudas. El pas se dispuso, entonces, a re-
mover barreras y fronteras incluso a travs del ejercicio de la fuer-
. za y la coercin. As, el 11/9 encontr a Estados Unidos no slo
'disp\le.stQ_a sino tambin a tomar la ofensiva. Los
afurnativistas normativ_g5 enco_!l_qaron la ocasl_n y la justificacin
para que esef:lplsc>=1rnperialista preexistente se ampliara y
foriara en nombre de la necesidad, la claridad moral y el coraje.
Un pueblo desconcertado y dubitativo se sum mayoritariamen-
te a la partida extrechando filas y en forma acrtic_a. Hasta aqu,
el resultado de esta conjuncin de factores ha sido el fortalecimien-
to de la poltica de primaca y un ms
d en lavidaccffdfaria'de-fos-audadanos estadunictenses.
iene.r en cuenta en el anlisis del imperialis-
mo estadounidense es la situacin y la disposici<?I1A.':.!?s
periferias frente a Estados lJ!l!9-os. Este aspecto, junto a los fac-
toressistrricos-ymetropolitanos mencionados, juega un papel
considerable en la determinacin del carcter y evolucin de di-
cho imperialismo. Varios trabajos importantes han mostrado que
tambin existen fuentes de expansin imperial en la periferia,
tales como la estructra social de colaboracin o no colabora-
cin, la existencia de "fronteras turbulentas" y la debilidad, ines-
tabilidad o colapso de los estados perifricos; ambos factores, fron-
teras turbulentas y periferias "fallidas", dan lugar con frecuencia
a reacciones metropolitanas que se conciben en trminos defen-
sivos pero que, en la prctica, tienen por lo general un efecto ex-
pansivo. Como concluye John Galbraith en su brillante artculo
sobre la "frontera turbulenta'' corno factor de la expansin del Rei-
no Unido en la India, frica del Sur y Malasia, "los gobernado-
res britnicos continuaron tratando de eliminar el desorden en las
fnom:reras mediante la anexin
1
lo que a su vez produjo nuevos pro-
bfem.as de frontera y una mayor expansin. L? 'frontera turbulen-
ta" .mtribuy consiguientemente a la paradoja del imperio del
1
1
1

t
!
' 1
f
ROBERTO RussELL
siglo XIX que creci a pesar de s mismo" (Galbraith, 1959-1960: 168).
La larga historia de los imperios cuentc:l ejemplos
sobre forma no querida del poder metropo-
litan()__,_Conviene registrarlos dado que las crisisydebffd.ades'l:Ie
nuestra regin son un factor que, objetivamente, alienta la exten-
sin del poder de Estados Unidos, incluso en trminos militares.
6. la nueva "poltica de primaca" luego del 11/9
Los factores enunciados que dan cuenta de la disposicin de
Estados Unidos para preservar y ampliar su posicin de pre-
dominio internacional, se encuentran claramente resumidos en
la nueva estrategia de seguridad nacional anunciada por el pre-
sidente Bush en septiembre de 2002. El documento adopta for-
malmente la "12olftica de prirr:i-asP.ltque cgnstituye, juntO ala as
llamada poltica de .. de las dos va-
riantes hegemnicas que signan el debate sobre la gran estra-
tegia estadounidense desde el fin de la Guerra Fra
16
. La
cqns_9Jidar, explotar y expandir las venta-
jas relativas del pas desde una perspectiva fuertemente nacio-
nalista y unilateral que pone el acento en el uso-preventivo del
po-der Por su parte, la poltica de "com-
\ promiso tambin se apoya en el po<errr1ilifar.stip-
rior de Estados Unidos,-peri5fmasmultifateral y liberal, y pro-
/ cura encuadrarse dentro de la actual legalidad internacional
17
.
La principal premisa de la poltica de primaca es que Esta-
que re-
sulta de la peligrosa combinacin del "radicalismo con la tecnolo-
ga". Sencillamente, esta frmula se refiere al peligro que emana
de los grupos terroristas de alcance global y de los Estados "cana-
llas", que no slo buscan adquirir armas de destruccin masiva
para s mismos sino que tambin podran transferirlas a estos gru-
pos terrolistas. Frente a estas amenazas, que provienen de fyerzas
polticas que definen su accin en clave de enemistad hacia los
16 Este debate incluye, entre sus aspectos ms importantes, el papel de Esta-
dos Unidos en el mundo tras la cada de la Unin Sovitica, la-legitimidad de
las intervenciones militares, el rol de las instituciones internacionales y la ame-
naza de las armas de destruccin masiva.
17 Para un anlisis de estas dos polticas hegemnicas, ver
43
IMPERIO, ESTADOS E INSTITUCIONES
Estados Unidos y que surgen en gran medida de los fracasos de
los Estados nacionales creados tras la retirada de los imperios
coloniales europeos, las nociones tradicionales de disuasin y con-
tencin, de naturaleza reactiva, seran no efectivas, inadecuadas
o irrelevantes.
Hacia esta parte del mundo signado por las "leyes de la jungla",
se propone una poltica profundamente revisionista y coercitiva
que tiene como ejes estructuran tes una doctrina proactiva de
/1
de-
fensa propia anticipatoria" y el cambio de rgimen de 19s esta-
dos considerados Los argumentos que se utilizan- pa-
ra justificar ambas cosa?;on muy simples. En cuanto
preventivo, se sostiene que Estados Unidos no puede permanecer
en-:.lrrpstura reactiva, porque existe una relacin inversa en-
tre amenaza y vulnerabilidad. Esto es, a mayor capacidad de ame-
naza por parte de un determinado pas, por ejemplo a travs del
desarrollo de armas de destruccin masiva, menor vulnerabilidad
de este pas a una accin militar del exterior debido al temor de
que esas armas sean efectivamente empleadas para repeler el ata-
que (Zelikow, 2003). Este razonamiento, que se utiliz para jus-
tificar la guerra de Irak, es plenamente consistente con la nocin
clsica de guerra preventiva y no con la de guerra "preemptiva"
que tiene un largo reconocimiento en el derecho internacional
como una forma de legtima defensa
18
.
Por su parte, la promocin del cambio de rgimen de' estados
considerados enerrtlg0s110Stilesawsrung(ono esalgOilue-
vo en la poltica exterior estadounidense. Como es bien sabido,
Estados Unidos interit-muchas-veces destronar a Fidel Castro
___..- ' . -- - - - ...
y ayud por distmtos medios a desplazar a gobiernos con los que
!l tales los casos Mossadeq en Irn
o dtfSalvador Aliende en Chile, entre otros. La diferencia en
la actualidad, es_ la _disposicin de la Bi:!!:>h a l!SJ
a6-ierj:_men_te _el _p_Q_ger_rrtilliar prop?i. to _P.e
18 La prevencin y no la "preempcin" es lo que mejor caracteriza la nueva
poltica de primaca de Estados Unidos. De acuerdo con la propia defini-
cin oficial del Pentgono, la "preempcin" es un la ba-
se de una evidencia incontrovertible de que un ataque enemigo va a ocu-
rr1: enfrmainmferife-:l:<:n-cotr"ste, es una accin iniciacta-
en la creencia de queel conflicto militar, aunque no cercano, es inevitable y
que toda demora en la accin involucra mayores riesgos. A diferencia de"la
la prevencirrno-tiene sancin legal porque la amenaza no
es en este caso nfrierta ni evidente.
44
i
1

f
1
1
t
(
'--
ROBERTO RUSSELL
ti
' derrc:'car a otros en razones tanto estra-
tgicas como morales (Daalder y Lmdsay, 2003: 369).
En lo que hace a la relacin con otros grandes poderes, la po-
ltica de primaca considera posible la ausencia de rivalidad.
Se parte en este caso de a) que la exis-
tencia de acuerdos fundamentales entre los principales esta-
dos del mundo sobre las formas de organizacin social, ofrece
una oportunidad histrica indita para trascender siglos de ri-
validad mediante el desarrollo de una cooperativa; y
b) que Estados Unidos puede evadir la historia, esto las
estrategias de equilibrio de parte de otros poderes, eerc1endo
una forma de dominacin hegemnica en el ms puro sentido
gramscian(): Mientras la fuerza y la coercin para los
enemigos, los aliados actuales y futuros seran dmg1dos por Es-
tados Unidos a travs del consenso y la cooptacin. Como se tra-
tara de una se estima los otros
dos seguirn gustosamente el liderazgo de Washmgton fundado
en la atraccin del sistema de valores polticos y de la cultura es-
tadounidenses. Por si acaso, sin embargo, la administracin Bush
afirma permanentemente y sin rodeos su disposicin a preser-
var a toda costa la supremaca militar del pas, tal como lo expre-
sa la propia estrategia de seguridad nacional: fuerzas
sern lo suficientemente fuertes como para disuadir a poten-
ciales adversarios para que no procuren un desarrollo militar
la esperanza de sobrepasar o igualar el poder de Estados Uni-
dos". El es no slo impedir la emergencia de. los
de sieD}.:pre" (una China emergente y una RuSla resurgen-
tefSmo tarfiin el ascenso a un estatus de gran poder _d: los
pases que fueron los principales aliados de Estados Umdos
durante los aos de la Guerra Fra (Europa Occidental y Japn)
(Layne, 2002: M,1). De este modo, se va_!llucho Il!s
metas tradicionales estadonidenses de c:Usuadir p9r par-
te'de-ofros grandes_riyles, pues se trata de crear
al
globales (Posen, 2003: Al hemp,o qu.e
se considera legtimo preservar y fortalecer la supremacia mi-
litar de Estados Unidos, se estima anacrnico que otras poten-
cias, en particular China, procuren modernizar sus atributos
de poder militar inspiradas en la lgica del equilibrio de
Como se puede apreciar, se trata de una lectura de la pohtica
45
IMPERIO, ESTADOS E INSTITUCIONES
internacional que difcilmente desaliente el juego secular de la
rivalidad.
[1 En s/ntesis, se la eliminacin por la fuerza del ene-
! la transformacin del rgimen de los Estados "cana-
-() Lllas"; y:0a cooptacin/disuasin de potenciales rivales. Es-
tas tres cosas posibilitaran para el ms largo plazo no slo la
realizacin de "la paz interdemocrtica" kantiana, sino tambin
los objetivos ms cosmopolitas planteados en la obra de Kant.
En este punto, hay al menos dos aspectos interesantes que va-
le la pena mencionar. Primero, y en su formulacin ms simple,
la construccin de este orden kantiano se justifica desde una par-
ticular lectura de la teora de la paz interdemocrtica a la que se
han agregado elementos muy propios de esta hora: de
que las democracias liberales no son propensas a usar armasae
destruccin masivas, a apoyar el terrorismo y a llevar-a-cabo
otras actividades que puedan amenazar a Estados Unidosy-sus
aliados. Segundo, muchos partidarios de la poltica de primaca
ven en el . cosmopolita que slo_p_o-
dra ser construid() por_1stados Unidos dado que es el i,ltimo
J?stad()-nacin militar que le queda a Occidente
19
. Para ellos,
la extensin internacional del poder estadounidense es no s-
lo una precondicin de la implantacin de la democracia en el
mundo sino una etapa necesaria para acceder a un orden posim-
perial, algo as como un Commonwealth de la lbertad. En pala-
bras de Robert Kaplan: "Estamos hablando acerca de Estados
Unidos sirviendo como un principio organizador para la expan-
sin gradual de la sociedad civil alrededor del mundo( ... ) has-
ta que emerja este sistema de gobernabilidad global" (Kaplan,
2002: 6y10).
19 Digo muchos partidarios y no todos los partidarios de la poltica de pri-
mada, porque dentro de este amplio grupo conviven diversas corrientes
de pensamiento. Quienes ms se enrolan en estas visiones de cuo kantia-
no-wHsoniano orientadas a rehacer el mundo a la imagen de Estados Uni-
dos, son los "imperialistas Paul Wolfowitz, que fue-
gobterno hacen escuchar SU VO:"; y
Wee!f.Zy -ras diferencias entre este grupo y Jos "nacionalis-
en el seno de la administracin Bush, ver Daaide.ryr::fxlcfsaY

46
f
1
l
r
ROBERTO RUSSELL
7. la poltica de primaca y sus perspectivas
Nos encontramos, en los papeles y en la prctica, frente a una
poltica que constituye la ms importante reformulacin de la gran
estrategia estadounidense desde el inicio de la Guerra Fra. Ella se
funda en una indisimulada en la que Washing-
ton se arroga el derecho a la fuerza, esta-
blecerpatrones de condictapara-105 d.ein-s>Ietermfaar amena-
zas y dictar justicia.
Por cierto, esta estrategia ha recibido numerosas crticas que
apuntan a cuestiones ligadas a sus fallas de concepcin; a las di-
ficultades para ejecutarla; a su sustentabilidad en el largo plazo; a
las consecuencias negativas sobre la democracia estadouniden-
se, la paz y seguridad internacional y, finalmente, a los problemas
de orden moral y legal que ella involucra. Con independencia del
ngulo que se privilegia en el anlisis, todas estas crticas termi-
nan lAt> rn_i::;mq,s cos_as: Estados-nidos-
el mlilatera lismo, ser menos arrogan:
te, forjar alianzas y buscar consenso con otros pases. Sin
. go, la lgica expansiva que ordena su actual va en
un sentido opuesto y crea una dinmica difcil de revertir por
las situaciones e intereses que deja a su paso. El poder abrumador
y la falta de grandes estados rivales genera fuertes incentivos
para la extensin unilateral de los intereses metropolitanos por
distintos medios, incluidos el uso de la fuerza y los influjos pol-
y econmicos abusivos. La mirada desde una
ptica constructivista, tambin tiene un efecto constitutivo so-
brE'. la identidad nacional de Estados
en_forma significativa en su futura conducta internacional. Para
decirlo ms simplemente, la actual estructura unpolar
al de la
detnmento de su -
Para sustentarse en el tiempo, la poltica de primaca requiere
el avance de las fuerzas sociales que, dentro y fuera de Estados
Unidos, apoyan el impulso imperialista de ese pas y que, corno
todo fenmeno de este tipo, tiende a la convergencia de valores
y de prcticas polticas, econmicas y sociales. A estas fuerzas
oponen otras dos grandes configuraciones de poder: por un la-
do, la persistencia de un sistema interestatal-el llamado "orden
westfaliano" - constituido por unidades polticas formalmente
47
soberanas (los Estados) que, aunque debilitadas, son una estruc-
tura muy difcil de romper, y que cuenta, adems, con altos nive-
les de institucionalizacin (organismos y regmenes internacio-
nales); y, por el otro, el desarrollo creciente de numerosos
sociales dentro de los estados y en un plano trans-
nacwnalal'spuestos a enfrentar activamente la marcha hacia la
convergencia de valores, ideas y conductas que propone el impe-
rialismo (Cox, 2003:)
2
.
La interrelacin entre estas tres de ha-
br de marcar la naturaleza y dinmica bsica del orden poltico
internacional de las prximas dcadas. Es absolutamenteplau-
sible suponer que en el mediano y largo plazo, tanto el sistema
westfaliano de estados como los m_-Jtiples de la
sociedad civil opondrn barreras cada vez ms difciles de fran-
quear a las fuerzas sociales que constituyen lo que aqu se ha de-
nominado Sin embargo, es muy
improbable que estas ltimas fuerzas puedan ser efectivamente
refrenadas en el corto plazo. Adems, lo hecho hasta aqu por
Es!J:dos Unidos en materia de poltica exterior y de defensa ten-
dr_ consecuencias duraderas sobre el orden poltico internacionaf,
per<lille_o_nosi1-aciiiaTpoific de primaca. --
Resulta claro que la lgica del imperialismo
niden_e taII1bin La unipolar!dad es
-- ' . ---' '- _,.--:- -------------- ----
un rasgo nuevo ael sistema internacional, pero se trata de un
factor estructural en fas relacionesliiteramericanas.
regin donde Estados Unidos es efectivamente una
potencia regional sin ningn rival de peso a la vista y es muy pro-'-
bable que no logre tal condicin en ninguna otra regin del mun-::-
do, donde encuentra resistencias ms firmes y mayores dificul-
tades para jugar ese papel.
La extensin del poder de Estados Unidos en Amrica latina vie-
ne principalmente de la mano de lo que Robert Cooper llama el "!m:_
perialismo de y que se expresa actualmente, por
ejerrpfo,-eri lasl:Uertes presiones y condicionamientos de Washing-
ton para que los pases de la regin profundicen sus polticas de
apertura comercial o ajusten sus programas econmicos a las
20 Cabe apuntar que no todos los movimientos de la "sociedad civil global"
actan en este sentido. Muchos de ellos, y en nombre de buenas causas, por
ejemplo la defensa de los derechos humanos, forman parte de la compleja coa-
licin de fuerzas que puede jugar objetivamente a favor del imperialismo.
48
'
.,


!
i

i

l
l\.Utlt:KIU l\U))l:;LL
f1:cl_!<;;f;;iones del Fondo Monetario Intemacional
21
Sin embargo, y
ste es un tema que merece una mxima atencin, muchos de nues-
tros pases presentan una dinmica de "periferia turbulenta" que, :
como qued dicho, alienta el desarrollo .I1
defensivo por parte de las metrpolis'. Esta9-os dbiles, cuando no
fallidos, jurito a las <!ffienazas que provienen-prmc1palmente de la
guerrilla, el terrorismo-y el narcotrfico, convierten a buena parte
de la regin, como puede apreciarse en el trabajo de Monica Hirst
preparado para este volumen, en una periferia objetivJ.rnf:!nte
irn2erializable. A se turbulentas pro-
mueven]ocalm.ente el desarrollo de una estructura social de cola-
boracin con Estados Unidos que, adems de profundizar la frag-
mentacin de las sociedades en crisis, abre las puertas para el
imperialismo que se denomina "de invitacin".
La historia de los imperios muestra que la extensin impe-
rial, sea de tipo defensivo o por invitacin, es muy difcil de
contener cuando la turbulencia es persistente en la periferia, cuan-
do esta turbulencia tiene una alta capacidad de irradiacin y afec-
ta intereses vitales de los centros, y cuando existen en las me-
trpolis un hbito y una historia de expansin exitosa. Tambin
ensea que los instrumentos polticos y econmicos suelen ser in-
suficientes para estabilizar una periferia con dificultades end-
micas o en situacin catica. Para ello, los imperios apelaron
histricamente a la fuerza militar en forma directa o a travs de
colaboraa:ores metrpoirs-en
y periferia turbulenta que resulta en un creciente afar-
gam1ento del dominio imperial, en buena medida reflejo, es un
aspecto que debe considerarse muy seriamente en el anlisis de
las consecuencias de nuestros actuales y graves problemas in-
ternos sobre los ya estrechos mrgenes de autonoma externa
de Amrica latina.
21 Para ms detalles sobre este tipo de imperialismo que Cooper considera vo-
luntario, ver Cooper (2002).
49
IMPERIO, ESTADOS E INSTITUCIONES
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