CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIN

AUTOS: ZOFRACOR S.A. C/ ESTADO NACIONAL S/ AMPARO

AMPARO
FECHA: 20/09/02
ZONA FRANCA. INCONSTITUCIONALIDAD DTO 285/99. CONSTITUCIONALIDAD LEY
25.237
COMENTARIO:
La firma Zofracor S.A., concesionaria de la Zona Franca ubicada en la Provincia de Crdoba,
interpuso accin de amparo contra el Estado Nacional y solicit la declaracin de nulidad absoluta e
inconstitucionalidad del decreto 285/99 del P.E.N., de "necesidad y urgencia". Result adjudicataria
de la licitacin de esa rea franca y el 31 de julio de 1998 firm el contrato de concesin, aprobado
por el MEyOSP, autoridad de aplicacin de la ley 24.331. Cuando se hallaba a punto de iniciar sus
actividades y de concretar su plan de ventas se dict el reglamento impugnado, por el cual se otorg
un tratamiento especial a la Zona Franca La Pampa, situacin que le causa dao y abre un
interrogante sobre la concrecin de sus perspectivas de ingresos y gastos y de recupero de lo
invertido. El decreto impugnado concede a la Zona Franca La Pampa prerrogativas ausentes en la
legislacin aplicable a la materia o prohibidas por ella, abarcando temas tributarios, aduaneros y de
la seguridad. Adujo que este reglamento era contrario a lo establecido en el art. 591 del Cdigo
Aduanero, de la ley 24.331 de Zonas Francas y que, al versar sobre materia tributaria, el Poder
Ejecutivo est impedido de dictarlo por el inc. 3 del art. 99 de la C.N. Adems,expuso que
resultaba lesivo de derechos adquiridos por concesionarios de otras zonas francas del pas, del
principio de igualdad ante la ley, de la libertad de comercio y la libre concurrencia (arts. 14, 16, 18
y 43 de la Carta Magna). Mencion que tena derecho adquirido al mantenimiento de las
condiciones establecidas en la ley convenio 24.331, lo cual le brinda el derecho a exigir que no se
concedan a otras zonas beneficios que ella no posea. Se present el fiscal de Estado de la Provincia
de La Pampa y requiri ser tenido por parte como tercero, en los trminos del art. 90, incs. 2 y
concs. del cdigo de rito, al aducir que aqulla se ver afectada por el resultado del fallo a dictarse
en autos. Rechaz el planteo de la actora e indic que la misma pretenda inmiscuirse
indebidamente en temas institucionales atinentes, con exclusividad, al gobierno nacional y a su
provincia. La actora denunci, como hecho nuevo, la ratificacin del decreto 285/99 por el art. 86
de la ley 25.237, de Presupuesto General para la Administracin Pblica Nacional para el ao 2000,
sin que fuera observada por el P.E.N. Sostuvo que esta ratificacin no ha podido convalidar las
graves violaciones constitucionales contenidas ex origine en el decreto impugnado. Agreg que el
instituto de la ratificacin no estaba previsto en la Constitucin y que subsista la violacin de
normas contenidas en el Cdigo Aduanero, en la Ley de Zonas Francas y de los derechos adquiridos
envirtud de dichas leyes. Expres que el decreto de necesidad y urgencia no fue analizado por la
Comisin Bicameral, ni objeto del debate necesario que presupone el art. 99, inc. 3, de la Carta
Magna y que, adems, es una norma ajena a la materia presupuestaria que, conforme al art. 20 de la
ley 24.156, no puede ser contenida en la ley de presupuesto general. El MEyOSP contest el
traslado del hecho nuevo y solicit que se declare abstracta la cuestin, atento a la ratificacin
legislativa del decreto impugnado. El juez de primera instancia dicta la sentencia definitiva, en la
que desestima el requerimiento del Estado provincial y hace lugar a la demanda. A su turno, la
Cmara Federal de Apelaciones de Crdoba deja sin efecto ese pronunciamiento, admite la
intervencin como tercero de la Provincia de La Pampa, declara la incompetencia del juez de
primera instancia y ordena la remisin de los autos a la Corte. La Corte resuelve declarar la causa
de su competencia, admitiendo parcialmente la demanda en lo referente al decreto 285/99, y
rechazando el planteo de inconstitucionalidad referente al art. 86 de le Ley 25.237. Para as resolver
sostiene que la reforma constitucional del 94 fue fruto de una voluntad tendiente a lograr la
atenuacin del sistema presidencialista y el fortalecimiento del rol del Congreso, segn lo

establecido por el art. 99 inc 3 de la C.N. que contiene la regla general por la cual el P.E.N. no podr
en ningn momento bajo pena denulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carcter
legislativo, salvo en condiciones de rigurosa excepcionalidad y con sujecin a exigencias materiales
y formales, como la existencia de circunstancias que hicieran imposible seguir los trmites
ordinarios previstos por la Constitucin para la sancin de las leyes, y no se trate de normas que
regulen materia penal, tributario, electoral o el rgimen de los partidos polticos. Concluye as que
los beneficios que se establecieron en el decreto 285/99 comportaron el ejercicio de facultades de
carcter tributario aduaneras, impositivas o vinculadas con el Rgimen Nacional de la Seguridad
Social, siendo estas de competencia exclusiva del del Poder Legislativo de acuerdo a lo establecido
en los s. 4, 17 y 75, incs. 1 y 2, de la C.N., pues an cuando se hubieran dado las condiciones
para el dictado de un decreto de necesidad y urgencia el mismo esta vedado en atencin a la
explcita exclusin de las materias sobre las que versara el decreto cuestionado, por ende el mismo
result insanablemente nulo por oponerse al principio de legalidad que rige en materia tributaria y
al claro precepto del art. 99, inc. 3, de la C.N., y privado de todo efecto jurdico. Con respecto al
dictado de la ley 25.237, cuyo art. 86 dice: "Ratificase el decreto 285 de fecha 25 de mayo de
1999"sostuvo que la misma no posee efectos retroactivos en virtud de su insanable
inconstitucionalidad original. Agrega quela misma posee efectos jurdicos con posterioridad a su
publicacin dado que revela la intencin de los legisladores de conferir rango legal a los contenidos
plasmados en el decreto independientemente de la imperfecta tcnica legislativa empleada. Efectu
el control de constitucionalidad respecto del procedimiento seguido y de los contenidos sustanciales
aprobados concluyendo que eran compatibles con los principios constitucionales, dado que si bien
las leyes presupuestarias no deberan contener normas sustantivas en atencin a una prolija tcnica
legislativa, en la constitucin nada permite inferir que la funcin legislativa en materia
presupuestaria deba limitarse a aprobar o a autorizar lo que propone el P.E.N.. El Congreso recibe
un proyecto de presupuesto y lo acepta, lo modifica o lo rechaza, en todo o en parte, sin restriccin
alguna. No se trata de un acto aprobatorio que pasa a integrar un acto administrativo: es accin
legislativa normal y primordial aun cuando la iniciativa corresponda al P.E.N., que es el responsable
de la administracin general del pas. No hay obstculo constitucional para que el Poder Legislativo
establezca, suprima o modifique tributos (u otro tipo de ingresos) en la ley de presupuesto. Las
autolimitaciones que el Congreso ha emitido pueden ser modificadas o dejadas sin efecto, incluso
en forma implcita. La ley de presupuesto es un acto de gran trascendencia poltica y la voluntad del
Poder Legislativo no estlimitada por actos preexistentes de igual jerarqua normativa. El art. 20 de
la ley 24.156 establece que: "Las disposiciones generales constituyen las normas complementarias a
la presente ley que regirn para cada ejercicio financiero. Contendr normas que se relacionen
directa y exclusivamente con la aprobacin, ejecucin y evaluacin del presupuesto del que forman
parte. En consecuencia, no podrn contener disposiciones de carcter permanente, no podrn
reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos". Si bien
esta limitacin fue aprobada por la doctrina administrativa no justifica constitucionalmente la
descalificacin de la expresin legislativa dirigida a modificar, derogar o aprobar normas que, por
lo dems, se relacionan de alguna manera con impuestos, tasas y materias afines a las rentas
pblicas. De acuerdo al criterio del ms alto tribunal las leyes de presupuesto pueden vlidamente
contener o introducir normas modificatorias del "derecho objetivo", con el nico lmite del respeto
debido a los derechos y garantas esenciales asegurados por la Constitucin. La ley 24.156 no
prevalece por su jerarqua normativa frente a otras leyes que dicta el Congreso de la Nacin y, por
tanto, cuanto all se dispone puede ser derogado por otra ley posterior, en forma expresa o tcita.
Agreg que el Poder Legislativo no se halla vinculado indefectiblemente hacia el futuro por sus
propias autorestricciones.